1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 30-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 marzo 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 marzo 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri).. Bilancio e contabilita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Variazioni ad autorizzazioni di spesa - Modifiche all'autorizzazione di spesa di cui all'art. 36, comma 7, della legge regionale n. 9 del 2021, concernente la stabilizzazione e la fuoriuscita del personale utilizzato in attivita' socialmente utili (ASU) - Previsione della riduzione dell'autorizzazione di spesa per l'esercizio finanziario 2021 e dell'incremento per gli esercizi finanziari 2022 e 2023. Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Siciliana - Proroghe concernenti il personale precario - Previsione della proroga al 31 dicembre 2023 dei contratti di lavoro a tempo determinato del personale precario di cui al comma 9 dell'art. 30 della legge regionale n. 5 del 2014 - Previsione della relativa copertura finanziaria. - Legge della Regione Siciliana 27 dicembre 2021, n. 35 (Variazioni al bilancio della Regione per il triennio 2021-2023), artt. 2, comma 5, e 3, commi 3 e 4. (22C00043) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 30-3-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, (codice fiscale 80188230587) rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12 - contro;
la Regione Siciliana (codice fiscale 80012000826) in persona del
Presidente della giunta regionale pro tempore;
per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 5 e dell'art. 3, commi 3 e 4, della legge Regionale Siciliana
n. 35 del 27 dicembre 2021 recante «Variazioni al bilancio della
regione per il triennio 2021-2023», come da delibera del Consiglio
dei ministri del 24 febbraio 2022.
Sulla Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 60 del 29
dicembre 2021, è stata pubblicata la legge regionale n. 35 del 27
dicembre 2021 recante «Variazioni al bilancio della regione per il
triennio 2021-2023».
Talune disposizioni della predetta legge violano norme e principi
costituzionali direttamente applicabili anche alle autonomie speciali
eccedendo comunque dalle competenze attribuite alla Regione Siciliana
dallo statuto speciale di autonomia approvato con il r.d.l. 15 maggio
1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
2.
Segnatamente:
1) l'art. 2, comma 5 della predetta legge regionale, il quale
recita:
«per le finalità di cui all'art. 36 della legge regionale
n. 9/2021 e successive modifiche, l'autorizzazione di spesa di cui al
comma 7 della medesima legge è ridotta per l'esercizio finanziario
2021 di 1.000 migliaia di euro ed è incrementata per gli esercizi
finanziari 2022 e 2023 rispettivamente di euro 27.798.369,88 e di
euro 10.412.140,55 (Missione 20, Programma 3 capitolo 215785)»;
2) l'art. 3, commi 3 e 4, della predetta legge regionale, il
quale dispone:
«3. I contratti di lavoro a tempo determinato del personale
precario di cui al comma 9 dell'art. 30 della legge regionale n.
5/2014 e successive modificazioni inseriti nell'elenco di cui al
medesimo articolo sono prorogati al 31 dicembre 2023.
4. Agli oneri discendenti dal comma 3 si provvede
nell'ambito dell'autorizzazione di spesa di cui al comma 21 dell'art.
3 della legge regionale n. 27/2016 e successive modificazioni
(Missione 20, programma 3, capitolo 215754)».
Il Presidente del Consiglio ritiene che le suddette disposizioni
siano incostituzionali, oltre che con gli articoli 14 e 17 dello
statuto speciale di autonomia, rispettivamente, quanto all'art. 2
comma 5, per contrasto con l'art. 81, terzo comma, l'art. 117,
secondo comma, lettera e), e terzo comma, della Costituzione e con
l'art. 3 della Costituzione, e quanto all'art. 3, comma 3, per
contrasto con l'art. 81 della Costituzione, e, pertanto, vengono
impugnate ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per i seguenti

Motivi

1) Illegittimità dell'art. 2, comma 5, della legge regionale
Siciliana n. 35/2021 per contrasto con gli articoli 81, terzo comma,
117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, e 3 della
Costituzione, nonchè con gli articoli 14 e 17 dello statuto speciale
di autonomia, R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Con il citato art. 2, comma 5, della legge regionale Siciliana n.
35/2021 si dispone che, per le finalità di cui all'art. 36 della
legge regionale n. 9/2021 (Legge di stabilità regionale 2021),
concernente norme in materia di stabilizzazione e fuoriuscita del
personale ASU, sono apportate modifiche all'autorizzazione di spesa
di cui al comma 7 del medesimo art. 36.
Con tale disposizione si procede di fatto ad una riduzione delle
risorse stanziate, per l'esercizio finanziario 2021, nel Fondo per la
stabilizzazione e fuoriuscita del personale ASU.
Contestualmente, la medesima disposizione prevede un incremento
delle relative risorse, per gli esercizi finanziari 2022 e 2023, a
copertura degli oneri conseguenti alla proroga, fino al 31 dicembre
2023, dell'utilizzazione del personale rientrante nella previsione di
cui al successivo art. 3, comma 1, della legge regionale in esame.
Al riguardo, si precisa che in data 17 giugno 2021 il Consiglio
dei ministri ha deliberato di promuovere l'impugnativa dinanzi la
Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione della
legge regionale Siciliana n. 9/2021, recante «Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2021. Legge di stabilità
regionale», ritenuta esorbitante dalle competenze affidate alla
regione dallo statuto speciale di autonomia e in contrasto con alcuni
articoli della Costituzione.
È stato, così presentato ricorso ex art. 127 della
Costituzione, rubricato al r.o. n. 33/2021, con udienza pubblica
fissata al prossimo 7 giugno 2022.
In particolare, tra le disposizioni impugnate è ricompreso anche
l'art. 36 (si richiamano al riguardo le pagine da 14 a 24 del ricorso
di cui al r.o. n. 33/2021), in relazione al quale si è rilevato nel
ricorso che, per la maggiore spesa a carico del bilancio regionale,
derivante da spese di natura obbligatoria afferenti al trattamento
economico del personale ASU, il comma 7 ha provveduto alla relativa
copertura solo fino all'anno 2023, mentre, a decorrere dall'esercizio
finanziario 2024, la stessa disposizione ha richiamato per la
copertura finanziaria quanto previsto dall'art. 38, comma 1, del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
A tal proposito, si rammenta che tale articolo prevede che «Le
leggi regionali che prevedono spese a carattere continuativo
quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi
compresi nel bilancio di previsione e indicano l'onere a regime,
ovvero, nel caso in cui non si tratti di spese obbligatorie, possono
rinviare la dell'onere annuo alla legge di bilancio».
Tuttavia, trattandosi di spese obbligatorie aventi carattere
strutturale e permanente nel tempo, che necessitano quindi di una
copertura finanziaria certa e consolidata, il richiamo all'art. 38
del decreto legislativo n. 118/2011 non è stato ritenuto idoneo per
la copertura degli oneri a regime, in quanto non supportato dalla
quantificazione dell'onere per gli anni successivi al triennio
considerato nel bilancio di previsione.
Sul punto, si richiama anche la recente sentenza n. 226/2021 con
la quale la Corte ha dichiarato l'illegittimità per violazione
dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione, degli articoli 1,
comma 1, e 2, comma 1, della legge regionale Siciliana n. 29/2020
(Norme per il funzionamento del Corpo forestale della Regione
Siciliana) in materia di assunzioni di personale a tempo
indeterminato, nella quale si precisa che:
«Va innanzitutto ricordato che l'art. 17 della legge n. 196 del
2009, al comma 1, prevede quali esclusive modalità di copertura
finanziaria delle spese l'utilizzo degli accantonamenti iscritti nei
fondi speciali; la riduzione di precedenti autorizzazioni legislative
di spesa; le modificazioni legislative che comportino nuove o
maggiori entrate. Inoltre, il successivo comma 3 stabilisce che le
norme che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredate
da una relazione tecnica predisposta dalle amministrazioni competenti
e verificata dal Ministero dell'economia e delle finanze sulla
quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna
disposizione, nonchè delle relative coperture. Infine, il comma 7
precisa che "per le disposizioni legislative in materia pensionistica
e di pubblico impiego, la relazione di cui al comma 3 contiene un
quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali,
riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti
beneficiari e al comparto di riferimento».
Orbene, le violazioni dedotte nei confronti dell'art. 36, comma
7, della legge regionale n. 9/2021, sono valide anche per la
disposizione in esame la quale, modificando in aumento e diminuzione
la relativa autorizzazione di spesa per gli esercizi finanziari 2021,
2022 e 2023, anch'essa eccede la competenza legislativa riservata
alla regione, anche considerando la specificità riconosciuta alla
medesima dal proprio statuto speciale, in quanto interviene, in via
generale, in materia di enti locali (i quali sono soggetti alla
disciplina normativa statale di cui al decreto legislativo n.
267/2000), nonchè in materia di personale non regionale (lavoratori
del bacino ASU), prevedendone la stabilizzazione e le relative
assunzioni a tempo indeterminato nell'ambito degli organici degli
enti locali, la cui competenza rientra nella potestà legislativa
esclusiva dello Stato ed è regolamentata, rispettivamente, dal
decreto legislativo n. 165/2001, dal decreto legislativo n. 75/2017
(art. 20), e dal decreto-legge n. 34/2019 (art. 33, comma 2),
convertito con legge n. 58/2019, con conseguente contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Si rammenta, infatti, che la finalità della norma di cui al
citato art. 36 - come detto, già oggetto di impugnazione - è quella
di estendere il regime di assunzioni a tempo indeterminato disposto
in favore degli LSU del c.d. bacino storico, ai sensi dell'art. 1,
commi da 292 a 296, della legge n. 178/2020, in favore dei lavoratori
inseriti nell'elenco di cui all'art. 30, comma 1, della legge
regionale n. 5/2014 (lavoratori del c.d. bacino ASU).
Sul punto, si ribadisce che la normativa statale di cui all'art.
1, commi da 292 a 296, della legge n. 178/2020 prevede le assunzioni
a tempo indeterminato di soggetti (LSU del cd. bacino storico) che
hanno già rapporti di lavoro subordinato a tempo parziale o
contratti di collaborazione coordinata continuativa (forma di lavoro
flessibile), instaurati direttamente con i comuni che possono
procedere alla loro stabilizzazione.
Nel caso, invece, dei lavoratori del c.d. bacino ASU, si tratta
di soggetti che non hanno forme di lavoro dirette con i comuni, sono
utilizzati dagli stessi in virtù di protocolli o convenzioni con la
regione, percependo una indennità mensile che assume natura di
«sostegno al reddito» e che, anche per tale motivo, non li rende
assimilabili e comparabili agli LSU del c.d. bacino storico.
Peraltro, si evidenzia che il predetto art. 36 della legge
regionale n. 9/2021, al comma 2, dispone in via imperativa che tali
soggetti possono essere stabilizzati anche con contratti a tempo
parziale, secondo i parametri contrattuali minimi previsti dalla
legge e dal CCNL di riferimento, concorrendo alla copertura di tali
oneri con risorse proprie della regione, implementate entro
determinati limiti di spesa.
Anche su tale aspetto la disposizione sconfina nella riserva di
legge assoluta statale, in quanto le predette assunzioni a tempo
indeterminato comportano per i comuni il consolidamento strutturale e
permanente delle corrispondenti spese di personale, cui tuttavia non
è correlata alcuna certezza in ordine alla integrale copertura con
le risorse regionali.
In merito, si evidenzia, infatti, che la stabilizzazione in ruolo
determina un incremento degli oneri complessivi da sostenere per tali
soggetti, che attualmente beneficiano dell'assegno di sostegno al
reddito erogato per dodici mensilità, mentre lo status di lavoratore
dipendente comporta la corresponsione del trattamento economico
fondamentale (ivi compresa la 13° mensilita') e di quello accessorio
contrattualmente previsto, cui si aggiungono gli oneri riflessi a
carico del datore di lavoro.
Ne discende, pertanto, che la norma regionale determina anche
l'insorgenza di criticità in ordine al conseguimento degli equilibri
di bilancio, cui i comuni sono tenuti nel rispetto della vigente
legislazione statale in materia di finanza pubblica, con l'ulteriore
violazione dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
Inoltre, l'art. 36 comma 7 della legge regionale n. 9/2021,
relativamente alla copertura degli oneri a regime, fa riferimento a
quanto previsto dall'art. 38, comma 1, del decreto legislativo n.
118/2011.
Sul punto, si richiama il precedente ricorso r.o. 33/2021, nel
quale si è evidenziata la non idoneità del richiamo alla citata
disposizione di cui al decreto legislativo n. 118/2011, trattandosi,
nella fattispecie, di spese di natura obbligatoria che, in quanto
afferenti al trattamento economico del personale ASU, hanno carattere
strutturale e permanente nel tempo e che necessitano, quindi, di una
copertura finanziaria certa e consolidata.
La norma regionale in questione viola quindi anche l'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici e terzo comma, in materia di
coordinamento della finanza pubblica, per contrasto con la norma
interposta di cui all'art. 38 del decreto legislativo n. 118/2011 il
quale, per tali fattispecie, stabilisce che l'onere annuale deve
essere indicato a regime.
Infine, la disposizione regionale in argomento si pone in
contrasto anche con quanto previsto dall'art. 3 della Costituzione,
in materia di uguaglianza e parità di trattamento, in quanto
determina evidenti disparità rispetto ad altri soggetti, sia
personale precario sia destinatari di altre analoghe forme di
sostegno al reddito, che non possono essere assunti con tale
procedura agevolata in quanto destinatari della normativa statale di
natura ordinaria finalizzata al superamento del precariato nelle
pubbliche amministrazioni (art. 20 del decreto legislativo n.
75/2017).
In conclusione, con riferimento all'art. 36 della legge regionale
n. 9/2021, nel ricorso r.o. 33/2021 è stato riscontrato il contrasto
con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione in materia di
equilibrio di bilancio, con l'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici
e con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione in materia di
coordinamento della finanza pubblica, nonchè con l'art. 3 della
Costituzione in materia di parità di trattamento.
Conseguentemente, anche per l'art. 2, comma 5, della legge
regionale in esame, che interviene a modificare gli importi indicati
al menzionato art. 36 comma 7 della legge regionale n. 9/2021, si
ravvisa un contrasto con l'art. 81, terzo comma, con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), e terzo comma, della Costituzione, nonchè
con l'art. 3 della Costituzione ed, infine, con gli articoli 14 e 17
dello statuto speciale di autonomia, di cui al R.D.Lgs. 15 maggio
1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
2 (che disciplinano la potestà legislativa della Regione Siciliana),
con diretto riferimento alla materia dell'equilibrio di bilancio dei
conti pubblici (art. 81 della Costituzione), dell'armonizzazione dei
bilanci pubblici (art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione),
del coordinamento della finanza pubblica (art. 117, comma 3, della
Costituzione), nonchè dei principi di uguaglianza e parità di
trattamento, di cui all'art. 3 della Costituzione, che sono
chiaramente lesi (anche) dalla norma impugnata.
Per completezza si precisa che analoga disposizione contenuta
nell'art. 4 della legge regionale Siciliana n. 29/2021, è stata
oggetto anch'essa di un ricorso ex art. 127 della Costituzione,
tutt'ora pendente davanti alla Corte con il n. di r.o. 8/2022.
2) Illegittimità dell'art. 3, commi 3 e 4, della legge regionale
Siciliana n. 35/2021 per contrasto con l'art. 81 della Costituzione,
nonchè con gli articoli 14 e 17 dello statuto speciale di autonomia,
R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2.
L'art. 3, comma 3, della legge regionale impugnata, proroga fino
al 31 dicembre 2023 la possibilità di utilizzare il personale, non
meglio individuato, titolare di contratto a tempo determinato o
utilizzati in attività socialmente utili e al comma 4 prevede la
relativa copertura finanziaria.
La norma non indica con precisione il personale al quale è
destinata la proroga dei contratti a tempo determinato e
conseguentemente non rende possibile verificare la congruità degli
oneri e la relativa copertura finanziaria, posto che, come ricordato
dalla Corte «ogni disposizione che comporti conseguenze finanziarie,
positive o negative, deve essere corredata da un'apposita istruttoria
in merito agli effetti previsti e alla loro compatibilità con le
risorse disponibili» (sentenze n. 133 del 2016, n. 70 del 2015, n.
190 del 2014 e n. 26 del 2013).
La disposizione prevede infatti che la proroga si applichi ai
«contratti di lavoro a tempo determinato del personale precario di
cui al comma 9 dell'art. 30 della legge regionale n. 5/2014 e
successive modificazioni».
Tuttavia il richiamato art. 30 della legge regionale n. 5/2014,
al comma 9 non contiene alcun riferimento a «contratti di lavoro a
tempo determinato del personale precario»; infatti la disposizione
così recita:
«9. Le disposizioni del presente comma si applicano con
effetto dall'entrata in vigore della legge regionale 28 gennaio 2014,
n. 5. Per compensare gli effetti degli squilibri finanziari sul
complesso delle spese del personale delle pubbliche amministrazioni,
ivi comprese le aziende pubbliche del Servizio sanitario regionale,
con esclusione delle autonomie locali, derivanti dall'applicazione
delle disposizioni di cui al comma 6, è istituito, presso il
Dipartimento regionale del lavoro, dell'impiego, dell'orientamento,
dei servizi e delle attività formative, un Fondo straordinario da
ripartire sulla base dei criteri stabiliti con decreto dell'assessore
regionale per la famiglia, le politiche sociali e il lavoro, previa
delibera della giunta regionale, tenendo anche conto, fermo restando
la dotazione complessiva delle risorse, del contributo già concesso
per ogni singolo lavoratore alla data del 31 dicembre 2013».
Come si vede il comma 9 prevede la istituzione di un Fondo
straordinario, per cui non è dato comprendere la portata dell'art. 3
comma 3 della legge regionale impugnata.
Di conseguenza, non presentando elementi idonei a verificare la
correttezza della copertura finanziaria, contrasta con l'art. 81
della Costituzione, nonchè con gli articoli 14 e 17 dello statuto
speciale di autonomia, R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (che disciplinano la
potestà legislativa della Regione Siciliana), con diretto
riferimento alla materia dell'equilibrio di bilancio dei conti
pubblici, di cui all'art. 81 della Costituzione, che viene
chiaramente leso dalla norma impugnata.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte voglia dichiarare
costituzionalmente illegittimi e conseguentemente annullare l'art. 2,
comma 5, e l'art. 3, commi 3 e 4, della legge regionale Siciliana n.
35 del 2021 per i motivi e nei limiti illustrati nel presente
ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri del
24 febbraio 2022;
Roma, 28 febbraio 2022

Il vice avvocato generale dello Stato: De Bellis