1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 89 SENTENZA 6 - 10 marzo 2006
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Intervento in giudizio - Soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi - Inammissibilita'. Oggetto del conflitto - Atto non incluso nella delibera di autorizzazione della Giunta regionale - Esclusione. - Parere del Consiglio di Stato n. 767 del 2002. Porti - Concessioni sui beni del demanio marittimo portuale - Note ministeriali di riassunzione in capo allo Stato delle relative competenze con specifico riguardo al porto di Viareggio - Ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Toscana - Lesione delle attribuzioni regionali - Non spettanza allo Stato della potesta' in contestazione - Annullamento degli atti impugnati. - Note del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Capitaneria di porto di Viareggio, in data 12 e 26 febbraio 2003; note dello stesso Ministero, Direzione generale per le infrastrutture della navigazione marittima ed interna, in data 31 gennaio e 4 febbraio 2003. - Costituzione, artt. 117 e 118. (006C0207) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito delle note
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Capitaneria di
porto di Viareggio, in data 12 e 26 febbraio 2003, delle note dello
stesso Ministero, Direzione generale per le infrastrutture della
navigazione marittima ed interna, in data 31 gennaio e 4 febbraio
2003, nonchè del parere della seconda sezione consultiva del
Consiglio di Stato n. 767 del 15 maggio 2002, con le quali si
riassumevano in capo allo Stato le competenze in materia di
concessioni sui beni del demanio marittimo portuale, con specifico
riguardo al porto di Viareggio, promosso con ricorso della Regione
Toscana, notificato il 31 marzo 2003, depositato in cancelleria il
successivo 8 aprile ed iscritto al n. 14 del registro conflitti 2003;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè l'atto d'intervento della società Porto Turistico
Domiziano;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2006 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
l'avvocato dello Stato Anna Lidia Caputi Iambrenghi per il Presidente
del Consigli dei ministri e l'avvocato Michele Costa per la società
Porto Turistico Domiziano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 31 marzo 2003 e depositato presso
la cancelleria della Corte il successivo 8 aprile, la Regione Toscana
ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in
relazione ai seguenti atti: note del Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti, Capitaneria di porto di Viareggio, in data 12 e
26 febbraio 2003; note del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, Direzione generale per le infrastrutture della navigazione
marittima ed interna, in data 31 gennaio e 4 febbraio 2003.
La Regione, altresì, ha elevato conflitto nei confronti del
Consiglio di Stato, in ordine al parere reso dalla seconda sezione
consultiva in data 15 maggio 2002, n. 767, «per quanto possa
occorrere».
Premette la ricorrente che il Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti, richiamando le argomentazioni del suddetto parere del
Consiglio di Stato, ha ritenuto di riassumere in capo allo Stato le
competenze in materia di concessioni sui beni del demanio marittimo
portuale, con specifico riguardo al porto di Viareggio, in quanto
contemplato nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
21 dicembre 1995.
2. - Con la nota in data 12 febbraio 2003 il Ministero comunicava
alla Regione Toscana che la Direzione generale per le infrastrutture
della navigazione marittima ed interna aveva invitato gli uffici
periferici «a voler considerare ascritti alla propria competenza i
porti iscritti nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995», tra i quali risultava
inserito il porto di Viareggio.
2.1. - La Direzione in questione, infatti, con le note del
31 gennaio e del 4 febbraio 2003 - nell'esaminare la questione della
valenza dell'intervenuta modifica dell'art. 105 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), ai fini del
riparto di funzioni tra Stato, Regioni ed enti locali - richiamava il
parere n. 767 del 2002 del Consiglio di Stato e affermava che, nelle
more dell'adozione della classificazione dei porti ai sensi
dell'art. 4 della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della
legislazione in materia portuale), doveva farsi riferimento al
d.P.C.m. 21 dicembre 1995, con la conseguenza di ritenere i porti
nello stesso indicati esclusi dal conferimento delle funzioni
amministrative alle Regioni.
2.2. - Infine, con la nota del 26 febbraio 2003, il Ministero
richiamava i precedenti atti e, riaffermando la competenza statale in
ordine ai porti iscritti nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995, dichiarava di
rimanere in attesa di concordare le modalità per l'acquisizione
della documentazione occorrente per l'esercizio delle relative
funzioni.
3. - Tanto premesso, la ricorrente deduce che gli atti impugnati
sono lesivi delle attribuzioni regionali delineate dagli articoli 117
e 118, «anche in relazione all'art. 5», della Costituzione, venendo
in rilievo materie di competenza legislativa concorrente («governo
del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e
di navigazione, turismo ed industria alberghiera, lavori pubblici»);
chiede, pertanto, che la Corte dichiari che non spetta allo Stato
assumere competenze in materia di concessioni sui beni del demanio
marittimo portuale in ordine al porto di Viareggio, con il
conseguente annullamento dei suddetti atti.
3.1. - La Regione sottolinea che il d.P.C.m. 21 dicembre 1995,
emanato in attuazione dell'art. 59, secondo comma, del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382), costituisce l'atto con cui sono
state individuate le aree demaniali escluse dalla delega di funzioni
amministrative conferita alle Regioni dal primo comma del suddetto
articolo 59. Tale ultima disposizione presentava, comunque,
un'estensione minore rispetto all'art. 105 del d.lgs. n. 112 del
1998, in quanto il trasferimento delle funzioni era limitato alle
sole ipotesi di utilizzazione del demanio marittimo, lacuale e
fluviale, per finalità turistiche e ricreative.
Da ciò la Regione Toscana deduce che gli atti impugnati si
inseriscono in un sistema che non corrisponde all'attuale assetto
legislativo, caratterizzato da un più articolato trasferimento delle
funzioni amministrative, in materia, dallo Stato alle Regioni.
3.2. - Il riparto delle competenze risultante dagli atti
impugnati, infatti, non sarebbe conforme ai criteri della delega
conferita al Governo dall'art. 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59
(Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione
e per la semplificazione amministrativa), che indica quale unico
limite espresso alla competenza regionale l'ordine pubblico e la
sicurezza pubblica. Analogamente l'art. 105, comma 2, lettera l), del
d.lgs. 112 del 1998 esclude dal conferimento i porti finalizzati alla
difesa militare ed alla sicurezza dello Stato. Pertanto ogni «altra
previsione dell'art. 105 ed, in particolare, il riferimento alle aree
di interesse nazionale, deve, dunque, essere interpretata in coerenza
con tali previsioni, oltre che con il riparto di competenza
Stato-Regioni quale desumibile dall'attuale ordinamento vigente».
3.3. - Dall'analisi del quadro normativo vigente, la Regione
deduce che il demanio marittimo portuale, prima identificato con
riferimento all'appartenenza dei beni, attualmente è individuato con
riferimento alla natura delle funzioni esercitate, le quali restano
attribuite allo Stato solo se connesse ad usi specifici di rilevanza
nazionale (sicurezza della navigazione interna ed approvvigionamento
energetico), mentre tutte le restanti funzioni sono attribuite alle
Regioni, in applicazione del principio della sussidiarietà
dell'azione degli enti centrali rispetto alle articolazioni
periferiche.
Rileva, altresì, che la recente modifica dell'art. 105 del
d.lgs. n. 112 del 1998, intervenuta ad opera dell'art. 9 della legge
16 marzo 2001, n. 88 (Nuove disposizioni in materia di investimenti
nelle imprese marittime), ha comportato che, dal 1° gennaio 2002, nei
porti di rilevanza economica regionale ed interregionale le
competenze in materia di amministrazione del demanio marittimo
spettino alle Regioni, salvo che sussistano ragioni di tutela della
sicurezza della navigazione interna, e con l'eccezione del settore
dell'approvvigionamento d'energia, per il quale, stante la rilevanza
di carattere nazionale, lo Stato mantiene le proprie competenze, che
continueranno a far capo all'amministrazione marittima.
Gli atti impugnati, invece, «forzando la portata del richiamo al
d.P.C.m. 21 dicembre 1995», hanno confermato l'individuazione delle
aree escluse, operata dal preesistente atto governativo.
3.4. - La Regione trae ulteriori argomenti a sostegno del
sollevato conflitto di attribuzione dal combinato disposto
dell'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998, come da ultimo modificato,
e dell'art. 4, comma 2, della legge n. 84 del 1994.
Ad avviso della ricorrente, infatti, non può ritenersi che il
più ampio conferimento di funzioni effettuato dal nuovo testo
dell'art. 105 sia condizionato dall'emanazione del decreto
ministeriale di classificazione dei porti di cui alla legge n. 84 del
1994.
Il ritardo dell'amministrazione statale, quindi, non può
tradursi in un effetto sospensivo dell'efficacia di una disposizione
di legge ed impedire, di conseguenza, all'amministrazione regionale
l'esercizio di poteri che, in base a quella stessa disposizione, le
sono riconosciuti.
La mancata emanazione del suddetto decreto sarebbe, invece,
indice della mancanza di volontà di attrarre altri porti, che non
siano quelli riservati per legge allo Stato, nell'ambito delle sue
funzioni.
3.5. - La Regione sottolinea, inoltre, come le censure formulate
sono ancora «più fondate» avendo riguardo al riparto delle
attribuzioni tra lo Stato e le Regioni come risultante dal nuovo
assetto sancito dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e che
nella materia de qua è già intervenuta la legge della Regione
Toscana 1° dicembre 1998, n. 88 (Attribuzione agli Enti locali e
disciplina generale delle funzioni amministrative e dei compiti in
materia di urbanistica e pianificazione territoriale, protezione
della natura e dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli inquinamenti
e gestione dei rifiuti, risorse idriche e difesa del suolo, energia e
risorse geotermiche, opere pubbliche, viabilità e trasporti
conferite alla Regione dal decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112).
3.5.1. - A seguito della recente riforma degli articoli 117 e 118
della Costituzione, infatti, il settore dei porti civili è stato
demandato alla potestà legislativa concorrente delle Regioni, senza
distinguere tra aree portuali aventi rilevanza economica regionale,
ovvero nazionale o internazionale; nelle materie di competenza
concorrente regionale spetta alla Regione allocare le funzioni
amministrative, in capo agli enti locali, sicchè gli atti impugnati
priverebbero la Regione stessa «della potestà di disciplinare in via
legislativa le modalità di esercizio delle relative funzioni
amministrative e di allocarle in capo agli enti locali».
3.6. - In ordine al parere n. 767 del 2002 reso dalla seconda
sezione consultiva del Consiglio di Stato, la Regione rileva come
l'interpretazione di esso offerta dal Ministero - nel senso che si
devono considerare, a tutt'oggi, ascritti alla competenza statale
tutti i porti menzionati nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995, tra i quali
risulta inserito il porto di Viareggio - non possa essere condivisa.
4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto che il ricorso proposto dalla Regione Toscana
venga dichiarato inammissibile, improponibile e comunque infondato.
5. - Ha spiegato intervento nel giudizio, con comparsa depositata
presso la cancelleria di questa Corte il 3 gennaio 2006, la società
Porto Turistico Domiziano, concessionaria di uno specchio d'acqua nel
porto di Porto Santo Stefano, destinato ad ormeggio grazie a pontili
mobili.
La società ha dedotto l'inammissibilità e comunque
l'infondatezza del conflitto sollevato dalla Regione Toscana.
6. - L'Avvocatura dello Stato, in prossimità dell'udienza, ha
depositato memoria, con la quale ha ribadito le conclusioni già
rassegnate alla Corte.
6.1. - La difesa dello Stato richiama, in particolare, il parere
del Consiglio di Stato n. 767 del 2002, in cui ritiene si affermi la
permanente valenza del d.P.C.m. 21 dicembre 1995 come strumento per
individuare non solo le aree, ma anche i porti di prevalente
interesse nazionale.
In proposito la difesa erariale evidenzia come, anche se nel
richiamato parere non sono forniti elementi per stabilire la
prevalenza tra il d.P.C.M. del 1995 e l'asserita competenza regionale
in materia di porti turistici, elementi chiarificatori si possano
desumere dalla sentenza della Corte costituzionale n. 511 del 2002.
6.2. - L'Avvocatura dello Stato fa riferimento, altresì, al
parere n. 2194, reso in data 16 ottobre 2002 dalla seconda sezione
consultiva del Consiglio di Stato, avente ad oggetto «riparto delle
competenze in materia di concessioni di beni del demanio marittimo e
zone marine ricadenti all'interno di aree marittime protette», con il
quale sarebbe stata affermata la sussistente competenza dello Stato
in merito.
6.3. - Rileva, infine, come la competenza dello Stato, in ordine
alla classificazione dei porti, si rinviene nell'art. 104, comma 1,
lettera s), del d.lgs. n. 112 del 1998, la cui valenza appare
confermata in ragione di quanto stabilito dalla Corte costituzionale
con la pronuncia n. 282 del 2002, laddove si specifica che, nella
fase di transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle
competenze, anche ove si verta in tema di legislazione regionale
concorrente, quest'ultima dovrà svolgersi nel rispetto dei principi
fondamentali, comunque risultanti dalla legislazione statale già in
vigore.
7. - Anche la Regione Toscana ha depositato memoria, con la quale
ha ribadito le difese svolte nel ricorso e ha chiesto che venga
dichiarato inammissibile l'intervento spiegato della società Porto
Turistico Domiziano.

Considerato in diritto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, la Regione Toscana ha
promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,
impugnando i seguenti atti: note del Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti, Capitaneria di porto di Viareggio, in data 12 e
26 febbraio 2003, note dello stesso Ministero, Direzione generale per
le infrastrutture della navigazione marittima ed interna, in data
31 gennaio e 4 febbraio 2003 - con le quali, in relazione al porto di
Viareggio, l'amministrazione marittima statale si considerava
«nuovamente» competente nella materia delle concessioni sui beni del
demanio marittimo portuale - nonchè, «per quanto possa occorrere»,
il parere della seconda sezione consultiva del Consiglio di Stato,
n. 767 del 15 maggio 2002.
2. - La ricorrente ha dedotto che i suddetti atti sarebbero
lesivi delle attribuzioni regionali di cui agli articoli 117 e 118,
«anche in relazione all'art. 5», della Costituzione. Tali atti, nella
prospettiva della difesa regionale, si porrebbero, altresì, in
contrasto con il riparto delle competenze amministrative delineato
dall'art. 105 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59), come modificato dall'art. 9 della legge
16 marzo 2001, n. 88 (Nuove disposizioni in materia di investimenti
nelle imprese marittime).
Tali violazioni sarebbero, secondo la Regione, ancora più
accentuate avendo riguardo alle vigenti disposizioni costituzionali,
e tenuto conto che «ove, come prospettato dagli atti impugnati, tutti
i porti dovessero ritornare sotto l'influenza statale, la Regione
verrebbe privata della potestà di disciplinare in via legislativa le
modalità di esercizio delle relative funzioni amministrative e di
allocarle in capo ad enti locali».
3. - Oggetto del contendere, dunque, è la delimitazione
dell'ambito delle competenze, statali e regionali, in riferimento
alle procedure amministrative per il rilascio di concessioni
demaniali marittime nell'ambito del porto di Viareggio, il quale,
come è pacifico tra le parti, non è finalizzato alla difesa
militare o alla sicurezza dello Stato, nè è sede di Autorità
portuale, ma, ad avviso della ricorrente, costituisce porto destinato
precipuamente al commercio ai sensi degli articoli 1 e 2 (categoria
II, classe III) del regio decreto 2 aprile 1885, n. 3095, recante
«Testo unico della legge 16 luglio 1884, n. 2518, con le disposizioni
del titolo IV, porti, spiagge e fari della preesistente legge
20 marzo 1865, sui lavori pubblici».
4. - Nel giudizio è intervenuta la società Porto Turistico
Domiziano eccependo, in primo luogo, l'inammissibilità del ricorso
proposto dalla Regione Toscana, e concludendo nel merito per il
rigetto del ricorso stesso.
Tale intervento, a prescindere dalla sua tardività, deve essere
dichiarato inammissibile.
La giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni non
possono intervenire soggetti diversi da quelli legittimati a
promuovere il conflitto o a resistervi, salvo che gli atti impugnati
siano oggetto di un giudizio comune in cui l'interventore sia parte e
la pronuncia della Corte sia «suscettibile di condizionare la stessa
possibilità che il giudizio comune abbia luogo» (sentenze n. 386 del
2005; n. 76 del 2001).
Non ricorrendo la circostanza da ultimo indicata, l'orientamento
che esclude la legittimazione ad intervenire in giudizio dei predetti
soggetti, nei limiti in cui è inteso a salvaguardare il tono
costituzionale dei conflitti affidati al giudizio della Corte, deve
essere tenuto fermo.
5. - In via preliminare, è opportuno puntualizzare che le note
ministeriali impugnate contengono una chiara manifestazione di
volontà dello Stato di riaffermare la propria competenza nel settore
in esame e di negare quella regionale; pertanto, al presente giudizio
va riconosciuto tono costituzionale, in quanto involge questioni
afferenti al riparto delle attribuzioni tra Stato e Regioni, quale
risulta dal nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione.
6. - Ancora, in via preliminare, è necessario delineare i tratti
essenziali della disciplina di settore rilevante per la risoluzione
del conflitto de quo.
6.1. - Al riguardo, occorre partire dalla considerazione che la
Costituzione, nell'originario testo dell'art. 117, non dettava alcuna
norma attinente al regime dei porti e delle aree portuali. Conteneva,
invece, una disposizione (art. 117, primo comma, Cost.) che
attribuiva alle Regioni la competenza legislativa in materia di
«turismo ed industria alberghiera», che doveva essere esercitata nei
limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.
6.2. - Una prima classificazione dei porti si rinveniva, in
origine, nel regio decreto n. 3095 del 1885, il cui art. 1
suddivideva i porti in due categorie: alla prima appartenevano i
porti e le spiagge che interessavano la sicurezza della navigazione
generale e servivano unicamente o precipuamente a rifugio, o alla
difesa militare ed alla sicurezza dello Stato; nella seconda erano
inseriti i porti e gli approdi - suddivisi in quattro classi - che
servivano precipuamente al commercio.
6.3. - Il primo intervento legislativo, rilevante sul piano
dell'attribuzione delle funzioni amministrative statali alle Regioni
in materia di «demanio marittimo», anche con riguardo all'ambito
portuale, si è avuto con l'emanazione dell'art. 59 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382), il quale ha specificamente
delegato alle Regioni le funzioni «sul litorale marittimo, sulle aree
demaniali immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale
e fluviale, quando la utilizzazione prevista abbia finalità
turistiche e ricreative», con la precisazione della non applicazione
di detta delega «ai porti e alle aree di preminente interesse
nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato e
alle esigenze della navigazione marittima». Per la identificazione
delle predette aree, il citato art. 59 rinviava poi ad un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, da adottarsi sentite le
«Regioni interessate».
Già, dunque, in questa fase, la legislazione statale ha previsto
un coinvolgimento delle Regioni nella materia dei «porti».
6.4. - In attuazione di quanto stabilito dal richiamato art. 59,
secondo comma, è stato emanato il d.P.C.m. 21 dicembre 1995, con il
quale sono state identificate le aree demaniali marittime escluse dal
conferimento delle funzioni amministrative alle Regioni «in quanto
riconosciute di preminente interesse nazionale in relazione agli
interessi della sicurezza dello Stato e alle esigenze della
navigazione marittima».
6.5. - Un'organica disciplina dell'ordinamento e delle attività
portuali è stata introdotta dalla legge 28 gennaio 1994, n. 84
(Riordino della legislazione in materia portuale), la quale ha anche
previsto, in quanto incompatibili con le proprie disposizioni,
l'abrogazione delle norme del regio decreto n. 3095 del 1885.
Tale legge ha operato, tra l'altro, all'art. 4, una
riclassificazione dei porti, distinguendoli in due categorie: la
prima (categoria I), comprendente porti o specifiche aree portuali,
finalizzati alla difesa militare e alla sicurezza dello Stato; la
seconda, porti o specifiche aree portuali di rilevanza economica
internazionale (categoria II, classe I), di rilevanza economica
nazionale (categoria II, classe II), e, infine, di rilevanza
economica regionale e interregionale (categoria II, classe III). Il
concreto inserimento nell'una o nell'altra categoria (essendosi
stabilito solo che i porti sede di autorità portuale abbiano
comunque carattere internazionale o nazionale) è stato demandato a
decreti che avrebbero dovuti essere adottati, rispettivamente, dal
«Ministro della difesa» e dal «Ministro dei trasporti e della
navigazione» e che, in realtà, non sono stati mai emanati.
6.6. - Proseguendo nella ricostruzione del quadro normativo
rilevante, un ulteriore e ampio trasferimento di funzioni
amministrative alle Regioni, in materia di concessioni di beni del
demanio marittimo, anche qualora collocati in ambito portuale, si è
avuto con il d.lgs. n. 112 del 1998. L'art. 105, comma 2, lettera l),
del suddetto decreto legislativo, nel testo originario, stabiliva che
venissero conferite alle Regioni le funzioni relative «al rilascio di
concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del
demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità
diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia»;
precisandosi, altresì, che «tale conferimento non opera nei porti e
nelle aree di interesse nazionale individuate con il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 21 dicembre 1995».
L'art. 9 della legge n. 88 del 2001 ha, poi, modificato l'ultima
parte del richiamato art. 105, comma 2, lettera l), stabilendo che il
conferimento delle funzioni amministrative alle Regioni «non opera
nei porti finalizzati alla difesa militare ed alla sicurezza dello
Stato, nei porti di rilevanza economica internazionale e nazionale,
nonchè nelle aree di preminente interesse nazionale individuate con
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 21 dicembre
1995». E la norma prosegue disponendo che «nei porti di rilevanza
economica regionale ed interregionale il conferimento decorre dal
1° gennaio 2002».
6.7. - È, infine, intervenuta la modifica del Titolo V della
Parte seconda della Costituzione, la quale ha previsto, da un lato,
l'attribuzione alle Regioni della competenza legislativa concorrente
in materia di «porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e
di navigazione» (art. 117, terzo comma, della Costituzione; sentenza
n. 378 del 2005); dall'altro, ha attribuito la generalità delle
funzioni amministrative ai comuni, salvo che, per assicurarne
l'esercizio unitario, le stesse siano conferite a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118, primo
comma, della Costituzione).
7. - Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, quale
si è sviluppato nel corso del tempo, occorre stabilire se possa
ritenersi assistita da fondamento la doglianza avanzata dalla Regione
Toscana, che ha lamentato il vulnus alle proprie attribuzioni, nella
materia de qua, operato dagli atti impugnati.
8. - Al riguardo, deve essere precisato che l'esame, cui è
chiamata questa Corte, non deve essere effettuato con riferimento
alla normativa ed agli atti amministrativi adottati prima della
riforma del Titolo V. Sicchè non assumono rilevanza, in questa sede,
nè le questioni attinenti alla eventuale illegittimità
costituzionale della normativa statale precedente alla predetta
riforma, nè, tanto meno, le questioni attinenti alla legittimità
degli atti adottati prima della riforma stessa, e segnatamente del
d.P.C.m. 21 dicembre 1995.
8.1. - Chiarito ciò, è bene ulteriormente puntualizzare che il
presente conflitto di attribuzione deve essere risolto, secondo il
costante orientamento di questa Corte (v., tra le altre, sentenze
n. 324 del 2005, n. 364, n. 302 e n. 13 del 2003), sulla base dei
parametri costituzionali vigenti al momento dell'adozione degli atti
in ordine ai quali è stato proposto il ricorso, e dunque, avendo
riguardo alle norme costituzionali successive alla modifica del
Titolo V.
9. - Sempre in via preliminare, si deve rilevare come oggetto del
conflitto sono esclusivamente le note del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti.
E, infatti, solo in ordine alla nota del 12 febbraio 2003 - e
quindi, si deve ritenere, in ordine alle note da quest'ultima
richiamate (31 gennaio e 4 febbraio 2003), nonchè a quella
strettamente connessa e consequenziale (26 febbraio 2003) - è stata
autorizzata dalla Giunta regionale, con delibera del 24 marzo 2003,
la proposizione del presente conflitto di attribuzione. Esula,
pertanto, dall'oggetto del giudizio l'impugnazione del parere del
Consiglio di Stato n. 767 del 2002, non richiamato dalla citata
delibera; comunque, alla luce del suo contenuto, il detto parere non
è idoneo a recare alcun vulnus alla rivendicata competenza della
Regione ricorrente.
10. - Tanto premesso, si può passare all'esame, nel merito,
delle specifiche questioni proposte.
11. - Il ricorso è fondato.
12. - Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con gli
atti impugnati, pur in presenza del predetto nuovo riparto di
attribuzioni di competenze, delineato dalla riforma del Titolo V
della Costituzione, ha inteso attrarre «nuovamente» nella competenza
statale il porto di Viareggio, solo perchè questo risulta inserito
nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995.
L'amministrazione statale, con gli indicati atti, ha ritenuto di
poter trarre argomenti dal parere del Consiglio di Stato n. 767 del
2002, per operare una vera e propria «riappropriazione» di competenza
su tutti i porti e le aree portuali di cui al citato d.P.C.m. Ciò si
rivela palese dalla lettura della nota ministeriale, in data
31 gennaio 2003, diretta al comune di Viareggio, con la quale si
afferma testualmente che «questa Amministrazione e per essa la
Capitaneria di porto di Viareggio (...) deve considerarsi nuovamente
competente in materia», quasi che, per effetto del citato parere,
fosse venuta a determinarsi una situazione nuova caratterizzata dalla
espansione della competenza statale su porti precedentemente
rientranti nella competenza legislativa della Regione e in quella
amministrativa del comune. Ciò, malgrado il fatto che la legge della
Regione Toscana 1° dicembre 1998, n. 88 (Attribuzione agli Enti
locali e disciplina generale delle funzioni amministrative e dei
compiti in materia di urbanistica e pianificazione territoriale,
protezione della natura e dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli
inquinamenti e gestione dei rifiuti, risorse idriche e difesa del
suolo, energia e risorse geotermiche, opere pubbliche, viabilità e
trasporti conferite alla Regione dal decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112), all'art. 27, comma 3, avesse disposto che «sono
attribuite ai comuni le funzioni concernenti le concessioni di beni
del demanio marittimo e di zone del mare territoriale, nonchè del
demanio lacuale e fluviale»; funzioni, dunque, già concretamente
esercitate dal comune di Viareggio alla data della
«riappropriazione», da parte dello Stato, della relativa competenza
amministrativa, effettuata con gli atti oggetto del conflitto
proposto dalla Regione ricorrente.
12.1. - È opportuno, in ogni caso, precisare che le conclusioni
cui è pervenuta l'amministrazione statale non sono suffragate dal
parere del Consiglio di Stato n. 767 del 2002. Infatti, l'organo
consultivo, al quale il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti aveva chiesto parere sull'interpretazione da dare alla
disposizione contenuta nell'art. 105, comma 2, del d.lgs. n. 112 del
1998 (nel testo modificato dall'art. 9 della legge n. 88 del 2001),
si è limitato a precisare, da un lato, che il termine del 1° gennaio
2002 di decorrenza per il conferimento alle Regioni delle funzioni
relative ai porti «di rilevanza economica regionale ed
interregionale» non può essere considerato meramente ordinatorio, e,
dall'altro, che la individuazione dei «porti turistici» (di sicura
competenza regionale) può essere effettuata prescindendo da ogni
attività di classificazione o catalogazione dei porti.
Questo essendo il contenuto sostanziale della pronuncia
consultiva, risulta confermata l'arbitrarietà della conclusione cui
è pervenuta l'amministrazione statale quanto alla
«riappropriazione», da parte dello Stato, in ordine a tale tipologia
di porti solo perchè indicati nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995.
12.2. - Sotto quest'ultimo profilo, d'altronde, questa Corte ha
già avuto modo di chiarire (sentenza n. 322 del 2000) che il
richiamo effettuato nell'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 al
predetto d.P.C.m. non comporta, affatto, il conferimento allo stesso
di «efficacia legislativa», nè vale a «sanare i vizi di legittimità
che lo inficiano o comunque attribuire ad esso, in quanto tale, una
nuova o diversa efficacia». «In altri termini» - ha precisato la
Corte - «il richiamo dell'atto amministrativo vale semplicemente a
definire per relationem la portata del limite introdotto dal decreto
legislativo al conferimento di funzioni, ma con riferimento al
contenuto dell'atto richiamato quale esiste attualmente
nell'ordinamento, e nei limiti in cui l'efficacia ad esso propria
tuttora sussista».
È da escludere, dunque, che il riferimento al suddetto d.P.C.m.
nelle norme statali, citate negli atti impugnati, possa
cristallizzare nel tempo l'appartenenza di aree portuali di interesse
regionale o interregionale al novero di quelle escluse dal
conferimento di funzioni alle Regioni in vista del loro «preminente
interesse nazionale».
In altri termini, il nuovo sistema delle competenze, recato dalla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), impedisce che possa
attribuirsi attuale valenza all'inserimento del suddetto porto nel
d.P.C.m. del 1995, ai fini del riparto delle funzioni amministrative
in materia.
12.3. - Quanto sin qui affermato non esclude, ovviamente, che lo
Stato possa procedere per il futuro, con la necessaria partecipazione
della Regione interessata in ossequio al principio di leale
collaborazione, a riconoscere a taluni porti, e dunque anche a quello
di Viareggio, per la loro dimensione ed importanza, quel carattere di
rilevanza economica internazionale o di preminente interesse
nazionale, che sia idoneo a giustificare la competenza legislativa ed
amministrativa dello Stato su tali porti e sulle connesse aree
portuali.
13. - Alla luce delle considerazioni che precedono, in
accoglimento del ricorso, deve essere dichiarato che non spetta allo
Stato considerarsi «nuovamente» competente nella materia delle
concessioni sui beni del demanio marittimo portuale del porto di
Viareggio, con la conseguenza che devono essere annullate le note del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Capitaneria di porto
di Viareggio, in data 12 e 26 febbraio 2003, nonchè le note del
suddetto Ministero, Direzione generale per le infrastrutture della
navigazione marittima ed interna, in data 31 gennaio e 4 febbraio
2003.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile l'intervento spiegato dalla società Porto
Turistico Domiziano;
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, attribuire alle autorità marittime
statali la competenza amministrativa relativa al rilascio di
concessioni demaniali nell'ambito del porto di Viareggio;
Annulla, per l'effetto, le note del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, Capitaneria di porto di Viareggio, in
data 12 e 26 febbraio 2003, nonchè le note del suddetto Ministero,
Direzione generale per le infrastrutture della navigazione marittima
ed interna, in data 31 gennaio e 4 febbraio 2003, di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 marzo 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 marzo 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0207