1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 28-4-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 175 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 gennaio 1993
N. 175 Ordinanza emessa il 9 gennaio 1993 dal tribunale di sorveglianza di Ancona nel procedimento per l'applicazione del regime detentivo ex art. 41- bis, secondo comma, legge n. 354/1975, sul reclamo di Soru Antonio Ordinamento penitenziario - Condannati per gravi reati - Assoggettabilita', con decreto ministeriale, ad un regime carcerario particolarmente restrittivo - Lamentata violazione del segreto epistolare, potendo la corrispondenza essere sottoposta al controllo del direttore del carcere invece che a quello del magistrato di sorveglianza - Incidenza sulla funzione rieducativa della pena, sul buon andamento della p.a. e sull'obbligo di motivare i provvedimenti giurisdizionali attesa la possibilita' di adottare il suddetto regime senza adeguata motivazione. (Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 41-bis, secondo comma; d.l. 8 giugno 1992, n. 306, art. 19, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 1992, n. 356). (Cost., artt. 15, 27, 97 e 113). (093C0402) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 28-4-1993)

IL TRIBUNALE DI SORVEGLIANZA
Riunito in camera di consiglio per deliberare in merito al reclamo
avverso l'applicazione del regime detentivo, di cui all'art. 41- bis,
secondo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354, e succ. mod.,
presentato dal condannato Soru Antonio nato il 27 dicembre 1955 a
Paulilatino (Oristano) attualmente ristretto presso la casa
circondariale di Ancona, in espiazione della pena detentiva di anni
trenta di reclusione determinata con provvedimento di cumulo della
procura della Repubblica di Terni del 24 settembre 1991 in relazione
a fattispecie di sequestro di persona a scopo di estorsione, omicidio
aggravato, rapina ed altro.
RITENUTO IN FATTO
Il detenuto reclamante, ristretto nella casa circondariale di
Ancona, con provvedimento 9 dicembre 1992 del direttore dell'istituto
operativo sino al 25 novembre 1993, è stato sottoposto alle seguenti
restrizioni custodiali in deroga al trattamento esecutivo quale
disciplinato dal vigente ordinamento penitenziario (legge n.
354/1975) e quale sospeso ex art. 41- bis, secondo comma,
dell'ordinamento stesso:
a) esclusione delle varie occasioni di socialità interna;
b) limitazioni di colloqui;
c) sottoposizione della corrispondenza al visto di controllo;
d) limitazione massima di permanenza all'aria aperta;
e) sospensione dei colloqui premiali;
f) limitazione di ricezione pacchi, di peculio e di eventuale
attività lavorativa.
Il provvedimento, comune anche ad altri condannati per delitti
ipotizzanti l'appartenenza alla criminalità organizzata di maggiore
pericolosità, risulta infatti adottato in applicazione di apposito
intervento ministeriale (D.A.P. 25 novembre 1992) sospensivo
dell'applicazione delle regole del trattamento e degli istituti
previsti dalla legge 26 luglio 1975, n. 354, nei punti sopra
elencati.
Con tempestivo reclamo a questo tribunale il Soru ha impugnato
tale provvedimento, di cui ha chiesto la revoca, negando trovarsi
nella previsione normativa applicata.
Instauratosi il presente giudizio secondo lo schema procedurale
previsto dall'art. 14- ter dell'ord. pen. in tema di reclamo del
detenuto al tribunale di sorveglianza avverso il regime di
sorveglianza particolare, questo nella specie analogicamente
ravvisabile, l'amministrazione penitenziaria (e, conformemente, il
p.g.) ha concluso per l'inammissibilità della doglianza per difetto
di giurisdizione, sul rilievo che non è previsto in materia alcuna
forma di impugnativa davanti alla magistratura di sorveglianza, solo
residuando al detenuto la possibilità "di adire il t.a.r. secondo i
principi che regolano la giustizia amministrativa".
La difesa ha sollecitato intervento della Corte costituzionale.
A scioglimento della riserva di udienza, il collegio ha adottato
la presente decisione.
RILEVATO IN DIRITTO
Sono emerse, in merito, numerose e fondate questioni di sospetta
incostituzionalità della norma in contestazione - l'art. 41- bis,
secondo comma, della o.p. - comportanti la sospensione del presente
giudizio e la contestuale trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per il separato responso.
Viene in essenziale e pregiudiziale rilievo la questione
dell'ammissibilità o meno, davanti a questo tribunale, del reclamo
in esame.
Ove si dovesse condividere la tesi del difetto di giurisdizione
dell'a.g.o. (id est, della magistratura di sorveglianza), così come
dedotto dall'amministrazione penitenziaria, per inesistente facoltà
di reclamo da parte del detenuto, con la sola salvezza per lui del
ricorso amministrativo al t.a.r., per ciò stesso non sembrerebbe
infondato al collegio deliberare il presente reclamo al precipuo fine
di sollevare di ufficio la questione di costituzionalità del citato
art. 41- bis, secondo comma, dell'o.p., perchè in contrasto con gli
artt. 102 e 113 della Costituzione, nella parte in cui non è
prevista tale possibilità del detenuto davanti l'autorità
giudiziaria ordinaria.
Si è del parere invero che nella specie si esuli dal settore del
mero interesse legittimo tutelabile in via amministrativa per entrare
in quello di alcuni diritti ordinari della persona, anzi dei c.d.
diritti essenziali (e, in primis, della stessa libertà individuale)
i quali, per compressi che siano in vinculis, non soltanto non
possono ritenersi sottratti al controllo dell'a.g.o., ma ne postulano
viceversa l'intervento di garanzia di legalità proprio perchè
coinvolti nelle necessarie limitazioni della espiazione carceraria.
Si pensi alla natura dei beni coattivamente amministrati: la
libertà di movimento, la libertà di espressione e di comunicazione,
l'interesse stesso alla conservazione della integrità fisica e
psichica della persona.
Il c.d. principio di giurisdizionalizzazione della espiazione
penale, tipicamente demandato alle cure della magistratura di
sorveglianza sin dal 1975 con l'introduzione del vigente ordinamento
penitenziario, non può soggiacere ad alcun vulnuv per il solo
intervento, come di specie, del potere esecutivo.
Non si vuol negare con ciò aprioristicamente la possibilità di
sottoporre alcuni detenuti, per motivare esigenze di sicurezza e di
ordine intra ed extra moenia, a trattamenti di particolare rigore e
di speciale vigilanza.
Si vuole semplicemente affermare che, secondo i vigenti principi
di legalità vuoi della Carta costituzionale vuoi dell'ordinamento
penitenziario, non può essere precluso a tali detenuti di adire il
loro giudice naturale, questo nel caso rappresentato dalla
magistratura di sorveglianza. Nè, del pari, può essere impedito a
tale giudice l'esercizio del suo potere istituzionale affermativo o
meno della legittimità del comportamento della p.a. e,
preliminarmente, di deliberazione della fondatezza e della rilevanza
delle questioni di costituzionalità delle norme applicate.
Per tali considerazioni, dunque, il collegio disattende l'eccepito
difetto di giurisdizione ed afferma la propria competenza a
provvedere sul reclamo in analogia - come accennato in fatto - alla
normativa dell'art. 14- ter dell'o.p. in tema di sorveglianza
particolare, con ciò superando la stessa rilevanza della possibile
questione di costituzionalità dell'art. 41- bis, secondo comma, in
raffronto degli artt. 102, 113 della Costituzione sopra ipotizzati.
Tale richiamo analogico è di intuitiva evidenza. Il potere
ministeriale infatti qui esercitato in virtù di detto secondo comma
dell'art. 41- bis della legge n. 354/1975, sospensivo delle regole di
trattamento e degli istituti "che possano porsi in concreto contrasto
con le esigenze di ordine e di sicurezza", non è fine a se stesso,
ma serve a consentire alla amministrazione penitenziaria di adottare
- come di specie - particolari trattamenti di vigilanza custodiale di
taluni detenuti, così come previsto per la "sorveglianza
particolare" ex art. 14- bis dell'o.p. e così come in precedenza di
fatto attuato a questo titolo dall'amministrazione penitenziaria
medesima.
Ricorre anche una notevole identità di presupposti, stante
l'ampia estensione di applicabilità del regime di sorveglianza
particolare a qualsiasi detenuto sulla base di precedenti
comportamenti penitenziari "o di altri concreti comportamenti tenuti
nello stato di liberta'" (art. 14- bis cit., penultimo comma
dell'o.p.).
Ed è proprio in tale estrinsecazione amministrativa che il
summenzionato intervento sospensivo del Ministro ex art. 41- bis si
colora di incostituzionalità, vuoi perchè attribuisce all'esecutivo
poteri propri dell'autorità giudiziaria, vuoi perchè confligge con
altri numerosi principi della nostra Costituzione.
Sintetizziamo le singole questioni di rilevanza al decidere:
1) ritenuta incostituzionalità dell'art. 41- bis, secondo
comma, dell'o.p. nella parte in cui, sospendendo la vigenza delle
norme dell'ordinamento penitenziario in materia di corrispondenza dei
detenuti (art. 18, settimo comma, dell'o.p.), esclude il motivato
provvedimento del magistrato di sorveglianza. Ciò in contrasto con
l'art. 15, secondo comma, della Costituzione.
Il decreto impugnato prevede infatti, tra le altre disposizioni,
anche la sottoposizione della corrispondenza epistolare e telegrafica
del detenuto direttamente al visto di controllo da parte del
direttore dell'istituto penitenziario o di un suo delegato
appartenente alla stessa amministrazione.
Il contrasto con l'art. 15, secondo comma, della Costituzione è
evidente, trattandosi della limitazione della libertà e della
segretezza della corrispondenza che "può avvenire soltanto per atto
motivato dell'autorità giudiziaria con le garanzie stabilite dalla
legge". Tale atto, durante l'espiazione, custodiale, è soltanto
quello riservato al magistrato di sorveglianza;
2) ritenuta incostituzionalità dell'art. 41- bis, secondo
comma, dell'o.p. nella parte in cui, sospendendo la vigenza delle
norme dell'ordinamento penitenziario in materia di trattamento dei
condannati (artt. 1, 13, 15 e succ., dell'o.p.), non consente
interventi finalizzati alla sua rieducazione. Ciò in contrasto con
l'art. 27, terzo comma, della Costituzione).
Dal complessivo esame delle restrizioni imposte si deduce che
l'amministrazione penitenziaria, su delega del ministro in attuazione
dell'art. 41- bis, secondo comma, ha sottoposto il detenuto
ricorrente, al pari di altri condannati individuati in ragione del
solo titolo di pena (i delitti di cui al primo comma dell'art. 41-
bis della legge n. 354/1975 quale aggiornato dall'art. 15 del d.l. 8
giugno 1992, n. 306, convertito nella legge 7 agosto 1992, n. 356),
ad una specie di isolamento della durata iniziale di un anno:
riduzione delle ore d'aria al minimo vitale, esclusione dalla
socialità interna, limitatissimi colloqui soltanto con familiari e
conviventi, ecc.
In precedenza, cioè sino al giugno 1992 epoca di introduzione del
secondo comma dell'art. 41- bis dell'o.p. tramite il d.l. n.
306/1992 sopra richiamato, tutta la normativa di emergenza era
disciplinata in funzione di deroghe al trattamento rieducativo per
periodi limitatissimi e per il tempo strettamente necessario al
ristabilimento dell'ordine e della sicurezza. Vedasi al riguardo
l'esplicita formulazione degli artt. 14- bis e 41- bis dell'o.p., un
41- bis a comma unico.
In tal senso era anche l'originario art. 90 della legge n.
354/1975, opportunamente abrogato nel 1986 dalla c.d. riforma Gozzini
(legge n. 633/1986) proprio per le preoccupazioni di
incostituzionalità che la dottrina andava sempre più manifestando.
L'intento del legislatore era ed è palese: approntare mezzi
coercitivi straordinari nello stretto necessario al ripristino delle
primarie condizioni di ordine e di sicurezza, per non compromettere
le esigenze espiatorie costituzionalmente garantite dall'art. 27
della Costituzione circa il divieto di trattamenti punitivi contrari
al senso di umanità e circa il contestuale "obbligo" di approntare
mezzi rieducativi.
Con l'introduzione però del contestato secondo comma al citato
art. 41- bis dell'o.p. si è sconvolto il sistema, vuoi perchè si
prescinde dalle singole situazioni del soggetto colpito, vuoi perchè
la facoltà dell'intervento ministeriale non è più ricollegata al
perdurare delle turbative ma è genericamente riferibile al solo
titolo di condanna e non ha altro limite temporale se non quello del
triennio dall'entrata in vigore della legge di conversione, quindi
sino al 7 agosto 1995.
Ritiene il collegio che questa mera e così ampia discrezionalità
dell'esecutivo, pur apprezzabile per le professate finalità di lotta
alla criminalità organizzata, contrasti con gli indicati parametri
dell'art. 27 della Costituzione.
L'attuale iniziale sospensione del preesistente trattamento
detentivo per la considerevole durata, allo stato, di un anno (forse
reiterabile) e la correlata esclusione del condannato dalla
partecipazione alle attività rieducative per così lungo periodo
indipendentemente da ogni verifica circa il perdurare o meno dei suoi
collegamenti malavitosi, realizzano infatti una forma di espiazione
in innegabile contrasto con il dettato costituzionale.
Si noti che il provvedimento reclamato, in quanto applicato ex
abrupto in ragione del titolo di condanna, viene a vanificare - o
comunque a pregiudicare sensibilmente - il progresso rieducativo
raggiunto da molti detenuti dopo anni di lusinghiera rispondenza al
trattamento custodiale, progresso talora già riconosciuto dallo
stesso tribunale di sorveglianza nel concedere loro abbuoni di pena
ex art. 54 dell'o.p.
Il trattamento punitivo non può che essere individuale, secondo
un programma via via modificabile ma sempre soggetto al controllo del
magistrato di sorveglianza, il quale non avrebbe certamente motivo di
censura delle restrizioni predisposte dall'amministrazione
penitenziaria se rapportate in concreto ad esigenze di ordine e di
sicurezza, caso per caso.
Soltanto in questa visione espiatoria, del resto, si realizza
anche il concorrente ulteriore principio costituzionale di
eguaglianza delle persone davanti alla legge (art. 3 della
Costituzione), che meriterebbe approfondita disamina anche in questa
sede. Quale che sia invero il titolo della pena, l'espiazione
carceraria, sopraggiungendo uniformemente ad ogni detenuto quale
effetto delle definitività della condanna inflitta, deve essere
uguale per tutti, almeno nel senso che a tutti deve offrire pari
opportunità di ravvedimento e di risocializzazione;
3) ritenuta incostituzionalità dell'art. 41- bis, secondo comma,
dell'o.p. nella parte in cui, sospendendo la vigenza delle norme
dell'Ordinamento stesso in materia di trattamento dei detenuti,
consente all'amministrazione penitenziaria di adottare forme di
inasprimento custodiale senza darne adeguata motivazione ai singoli
interessati. Ciò in contrasto con gli artt. 97, primo comma, e 113,
primo e secondo comma, della Costituzione.
Questo diverso e più afflittivo regime carcerario viene imposto
al detenuto semplicemente informandolo che "nei suoi confronti, in
applicazione dell'art. 41- bis, secondo comma, della legge 26 luglio
1975, n. 354, inserito nell'art. 19 del d.l. 8 giugno 1992, n. 306,
con provvedimento D.A.P. del 25 novembre 1992, è sospesa
l'applicazione delle regole del trattamento ecc. .." (vedi nota in
atti 9 dicembre 1992 del direttore dell'istituto di pena di generale
impostazione).
Il combinato disposto del primo comma dell'art. 97 sul buono
andamento e sulla imparzialità dell'Amministrazione e di quello
dell'art. 113 della nostra Carta costituzionale postula una
esauriente, ancorchè succinta, motivazione dell'atto amministrativo
quanto meno per consentire al suo destinatario la possibilità di
tutelare diritti ed interessi in via giurisdizionale.
Detto principio costituzionale non può ritenersi compatibile con
il mero riferimento legislativo di premessa al provvedimento
applicato, come di specie. Non viene invero indicato al detenuto
perchè ed in quali termini egli rientra nella incidenza legislativa
di maggior rigore.
Non si dimentichi che la fascia di previsione operativa dell'art.
41- bis, secondo comma, dell'o.p. è assai ampia, sotto un duplice
aspetto:
a) essa è graduabile, atteso che l'intervento del Ministro
può esercitarsi "in tutto o in parte" sull'ordinamento vigente, per
esplicita previsione della legge;
b) convolge una eterogenea e vasta categoria di detenuti, quali
ricompresi dal primo comma dell'art. 41- bis dell'o.p., di non facile
ricognizione. Sia sufficiente osservare che esso riguarda anche i
responsabili di delitti comuni, ma "commessi avvalendosi delle
condizioni previste dall'art. 416- bis del c.p.".
Più si dilata la discrezionalità amministrativa, più si impone
la necessità di motivazione per la p.a. del provvedimento adottato
nei confronti di colui contro il quale è esercitato un potere
coattivo, soprattutto in un ambito - come già rilevato in precedenza
- di compressione dei diritti attinenti alla libertà individuale.
Una siffatta motivazione presuppone l'esplicita e dettagliata
descrizione delle ragioni di fatto e di diritto in base alle quali
essa è stata esercitata avverso il singolo detenuto;
4) rilevanza delle suddette questioni.
Non occorre particolare indugio al riguardo, risultando evidente -
come affermato in premessa - la pregiudizialità di ogni singola
questione ai fini del decidere. L'eventuale declaratoria di
incostituzionalità dell'impugnata normativa dell'art. 41- bis,
secondo comma, dell'o.p. paralizzerebbe infatti - ipso iure -
l'efficacia dell'atto ministeriale contestato, con connessa decadenza
del provvedimento esecutivo disposto dalla direzione dell'istituto di
pena e consequenziale cessazione della materia del contendere.

P. Q. M.
Ritenute rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 41- bis, secondo comma,
dell'ordinamento penitenziario quali in motivazione specificate;
Sospende il giudizio in corso e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Manda alla Cancelleria per i connessi adempimenti di rito, ivi
comprese la notificazione al Presidente del Consiglio dei Ministri e
la comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Ancona il 9 gennaio 1993.
Il presidente estensore: GALASSI
Depositato in cancelleria il 21 gennaio 1993.
Il collaboratore di cancelleria: MARCONI

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