1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 19-6-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 maggio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 maggio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Polizia mortuaria - Norme della Regione Lombardia - Norme in materia di medicina legale, polizia mortuaria, attivita' funebre - Funzioni degli ufficiali di stato civile relativamente all'accertamento della morte e alla cremazione e dispersione di ceneri - Utilizzo di cadaveri o parti anatomiche riconoscibili per finalita' di studio, ricerca o insegnamento - Istituzione di case funerarie - Previsione di trattamenti di tanatocosmesi - Qualificazione del centro servizi quale impresa che svolge attivita' funebre - Autorizzazione del Comune alla costruzione e uso di aree per la sepoltura di animali d'affezione - Tumulazione nei loculi areati - Previsioni sul trasporto di cadaveri - Facolta' di devolvere la gestione e manutenzione dei cimiteri a soggetti pubblici o privati - Facolta' del Comune di autorizzare l'edificazione di cappelle private fuori dal cimitero - Autorizzazione dell'Agenzia di Tutela della Salute (ATS) alla soppressione di cimiteri - Facolta' di tumulare nel proprio loculo o nella tomba di famiglia i resti degli animali di affezione. - Legge della Regione Lombardia 4 marzo 2019, n. 4 [Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di sanita'): abrogazione del Capo III "Norme in materia di attivita' e servizi necroscopici, funebri e cimiteriali" del Titolo VI e introduzione del Titolo VI bis "Norme in materia di medicina legale, polizia mortuaria, attivita' funebre"], art. 1. (19C00150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 19-6-2019)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (codice
fiscale n. 97163520584), in persona del Presidente p.t., ex lege
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato (codice
fiscale n. 80224030587) presso i cui uffici domicilia ex lege in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, fax 06-96514000, pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Nei confronti dalla Regione Lombardia (codice fiscale n.
80050050154), con sede in Milano, piazza Città di Lombardia n. 1, in
persona del Presidente pro tempore, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge regionale n. 4 del 2019,
recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 dicembre
2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di
sanita'): abrogazione del Capo III «Norme in materia di attività e
servizi necroscopici, funebri e cimiteriali» del Titolo VI e
introduzione del Titolo VI bis «Norme in materia di medicina legale,
polizia mortuaria, attività funebre», pubblicata sul BUR n. 10
dell'8 marzo 2019.
Si impugna, come da delibera del Consiglio dei ministri in data
23 aprile 2019, la legge della Regione Lombardia n. 4 del 2019,
recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 dicembre
2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di
sanita'): abrogazione del Capo III «Norme in materia di attività e
servizi necroscopici, funebri e cimiteriali» del Titolo VI e
introduzione del Titolo VI bis «Norme in materia di medicina legale,
polizia mortuaria, attività funebre», giacchè presenta i seguenti
profili d'illegittimità costituzionale.
L'art. 1 della legge in esame, nell'introdurre il Titolo VI bis
nell'ambito della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33, aggiunge a
quest'ultima legge numerose norme in materia di polizia mortuaria e
di attività funebre.
Varie disposizioni, tra quelle aggiunte, sono tuttavia
incostituzionali sotto diversi aspetti: alcune norme si pongono
infatti in contrasto con i principi fondamentali in materia di
«tutela della salute», in violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., altre invadono la competenza statale in materia di ordinamento
civile, violando l'art. 117, secondo comma lettera l), Cost., altre
infine invadono la competenza esclusiva statale in materia di stato
civile e anagrafi di cui all'art. 117, secondo comma, lettera i),
della Costituzione.
In particolare:
1) l'art. 1 della legge regionale in esame, nell'aggiungere
l'art. 69 e l'art. 73 alla legge regionale n. 33 del 2009, invade la
competenza esclusiva statale in materia di Stato civile e anagrafi di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera i), della Costituzione.
Infatti l'art. 69, comma 3, che prevede la richiesta
dell'ufficiale di stato civile per l'accertamento di morte da parte
del medico, e l'art. 73, che prevede autorizzazioni dell'ufficiale di
stato civile in materia di cremazione e di dispersioni delle ceneri,
attribuiscono agli ufficiali di stato civile compiti ulteriori e
diversi rispetto a quelli indicati negli articoli 71, 72 e 74 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 396/2000, recante il
«Regolamento per la revisione e la semplificazione dell'ordinamento
dello stato civile»;
2) l'art. 1 della legge regionale in esame, nell'aggiungere
l'art. 71 alla legge regionale n. 33 del 2009, invade la competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile, in violazione
dell'art. 117, secondo comma lettera l), della Costituzione. Il
precitato art. 71, commi 2, 3 e 4 prevede che «2. Nel caso in cui la
persona deceduta ha disposto l'utilizzo del proprio cadavere per
finalità di studio, ricerca e insegnamento, i congiunti o conviventi
ne danno comunicazione al comune che autorizza il trasporto, previo
assenso e a spese dell'istituto ricevente.
3. A seguito di interventi chirurgici in strutture ospedaliere
del territorio comunale il cittadino decide se donare eventuali parti
anatomiche riconoscibili per finalità di studio, ricerca o
insegnamento o se richiederne la sepoltura.
4. Presso ciascun comune del territorio regionale è istituito un
registro degli enti autorizzati che abbiano fatta richiesta di
utilizzare cadaveri o parti anatomiche riconoscibili per finalità di
studio, ricerca o insegnamento. Il regolamento di cui all'art. 76
disciplina le modalità di attuazione del presente comma».
Tale articolo, nel prevedere, tra l'altro, che - a seguito di
interventi chirurgici in strutture ospedaliere del territorio
comunale - il cittadino possa decidere se donare eventuali parti
anatomiche riconoscibili per finalità di studio, ricerca o
insegnamento o se richiederne la sepoltura, incide sulle prerogative
dello Stato in materia di «ordinamento civile» ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
Da una ricostruzione del quadro normativo della materia, emerge
infatti che la disciplina degli aspetti in parola è demandata allo
Stato, che ha emanato vari provvedimenti in merito e ne sta
perfezionando la regolamentazione.
In particolare:
il decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990,
n. 285 - recante Regolamento della polizia mortuaria (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 239 del 12 ottobre 1990), all' art. 40,
stabilisce che è lecito l'utilizzo di cadaveri ai fini
dell'insegnamento e delle indagini scientifiche sia pure nei limiti
previsti dagli articoli 8, 9 e 10.
Nello specifico l'art. 40 prevede che:
«1. La consegna alle sale anatomiche universitarie dei
cadaveri destinati, a norma dell'art. 32 del testo unico delle leggi
sulla istruzione superiore, approvato con regio decreto 31 agosto
1933, n. 1592, all'insegnamento ed alle indagini scientifiche deve
avvenire dopo trascorso il periodo di osservazione prescritto dagli
articoli 8, 9 e 10.
2. Ai cadaveri di cui al presente articolo deve essere sempre
assicurata una targhetta che rechi annotate generalita'».
Secondo il disposto dell'art. 41, comma 2, del citato decreto del
Presidente della Repubblica n. 285 «il prelevamento e la
conservazione di cadaveri e di pezzi anatomici, ivi compresi i
prodotti fetali, devono essere di volta in volta autorizzati
dall'autorità sanitaria locale semprechè nulla osti da parte degli
aventi titolo».
In ogni caso ai sensi dell'art. 42 del predetto decreto del
Presidente della Repubblica n. 285, dopo le indagini e gli studi, «i
cadaveri di cui all'art. 40, ricomposti per quanto possibile, devono
essere consegnati all'incaricato del trasporto al cimitero».
Con legge 1° aprile 1999, n. 91 (Disposizioni in materia di
prelievi e di trapianti di organi e di tessuti), art. 3 è stato
disciplinato il «Prelievo di organi e di tessuti», disponendo quanto
segue: «Il prelievo di organi e di tessuti è consentito secondo le
modalità previste dalla presente legge ed è effettuato previo
accertamento della morte ai sensi della legge 29 dicembre 1993, n.
578, e del decreto del Ministro della sanità 22 agosto 1994, n.
582».
Fermo restando il divieto di prelievo delle gonadi e
dell'encefalo (art. 3, comma 3) e, altresì, il divieto della
manipolazione genetica degli embrioni ai fini del trapianto di organo
(art. 3, comma 4) e il rispetto delle prescrizioni di dichiarazioni
di volontà in ordine alla donazione, i prelievi di organi e di
tessuti disciplinati dalla legge n. 91 - come disposto dall'art. 6 -
«sono effettuati esclusivamente a scopo di trapianto terapeutico».
Con precedente legge 2 aprile 1968, n. 519 recante «Modifiche
alla legge 3 aprile 1957, n. 235, relativa ai prelievi di cadaveri a
scopo di trapianto terapeutico», si prevedeva il prelievo «su tutti i
deceduti sottoposti a riscontro diagnostico a norma dell'art. 1 della
legge 1° febbraio 1961, n. 83, a meno che l'estinto non abbia
disposto contrariamente invita, in maniera non equivoca e per
iscritto».
A titolo esaustivo si ricorda infine che è all'esame del
Parlamento l'Atto Senato n. 733 «Norme in materia di disposizioni del
proprio corpo e dei tessuti post mortem ai fini di studi, formazione
e di ricerca scientifica», prossimo alla discussione in aula.
3) Numerose norme, introdotte dall'art. 1 della legge in esame a
modifica della citata legge regionale Lombardia n. 33/2009, non sono
in linea con i principi fondamentali in materia di «tutela della
salute» contenuti nella normativa statale di riferimento, e
segnatamente nel decreto del Presidente della Repubblica n. 285/1990,
recante l'«Approvazione del regolamento di polizia mortuaria», in
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
In particolare:
a) varie norme profilano fattispecie non previste dal decreto
del Presidente della Repubblica n. 285/1990 e contrastano
principalmente con le disposizioni del Capo IX del menzionato decreto
del Presidente della Repubblica, recante «Disposizioni generali sul
servizio dei cimiteri».
In particolare:
l'art. 70-bis, che istituisce le «Case funerarie». Tale
articolo introduce, di fatto, una fattispecie attualmente non
prevista dalla normativa statale in materia, e in particolare dalle
disposizioni del menzionato Capo IX del decreto del Presidente della
Repubblica n. 285/1990, recanti le «Disposizioni generali sul
servizio dei cimiteri del decreto del Presidente della Repubblica n.
285/1990»;
l'art. 74, rubricato «Attività funebre», laddove, al comma
1, lettera e), annovera tra le prestazioni che l'attività funebre
può assicurare, i trattamenti di tanatocosmesi, contempla
prestazioni non previste dalle norme statali;
l'art. 74-bis, rubricato «Centri servizi», laddove qualifica
il centro servizi come «una impresa che svolge attività funebre ai
sensi dell'art. 74», disciplina una fattispecie, della quale peraltro
non è chiara la differenza rispetto all'impresa funebre, che non è
prevista a livello nazionale;
l'art. 75, comma 8, lettera a), che prevede che il comune
possa autorizzare «la costruzione e l'uso di aree e spazi per la
sepoltura di animali d'affezione», non è in linea con la normativa
statale e in particolare con il Capo IX, «Disposizioni generali sul
servizio dei cimiteri», del menzionato decreto del Presidente della
Repubblica, che non prevede tale facoltà;
l'art. 76, comma 1, lettera e), rubricato «Regolamento di
attuazione», che prevede la tumulazione nei «loculi areati» contrasta
con la normativa statale vigente in materia. Attualmente, infatti, le
sepolture areate, nonostante i consistenti vantaggi che ofirono,
anche in termini igienico-sanitari (quali, ad esempio, l'eliminazione
dei fenomeni percolativi, il drastico abbattimento dell'incidenza su
esumazioni ed estumulazioni, etc.) non sono previste dalla normativa
statale;
b) l'art. 72, comma 1, che prevede che «Al fine di consentire
lo svolgimento dei riti funebri, il trasferimento deve comunque
essere effettuato entro ventiquattro ore dal rilascio della
certificazione attestante il termine delle operazioni di prelievo di
organi o di riscontro diagnostico, ovvero dal rilascio del nulla osta
al seppellimento o alla cremazione da parte dell'autorità
giudiziaria» contrasta con le previsioni contenute nell'art. 8 e
nell'art. 10, nonchè nel «Capo IV - Trasporto dei cadaveri», del
menzionato decreto del Presidente della Repubblica, secondo le quali
il trasporto di salma può avvenire solo se siano ancora trascorse
ventiquattro ore dal decesso. Inoltre la formulazione poco chiara
dell'art. 72 si presta ad interpretazioni ambigue, dalle quali
potrebbe discendere anche l'elusione della necessaria autorizzazione
comunale al trasporto delle salme prevista dall'art. 23 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 285/1990;
c) l'art. 75, laddove, al comma 4, consente di devolvere in
toto la gestione e la manutenzione dei cimiteri a soggetti privati,
contrasta con l'art. 51 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 285/1990, che assegna i compiti di manutenzione, ordine e
vigilanza dei cimiteri al comune, in ragione dei rilevanti interessi
igienico-sanitari sottesi a tali attività;
d) l'art. 75, comma 8, lettera c), laddove consente al Comune
di autorizzare «la costruzione di cappelle private fuori dal
cimitero, purchè contornate da un'area di rispetto» - in combinato
disposto con l'art. 76, comma 1, lettera g), che rinvia al
regolamento attuativo l'ampiezza minima e massima di dette aree -
diverge dall'art. 104, decreto del Presidente della Repubblica n.
285/1990 cit. che impone specifiche regole e distanze in ordine
all'area di rispetto che circonda le cappelle private. Detta norma
statale prevede infatti la «costruzione ed il loro uso ... soltanto
quando siano attorniate per un raggio di metri 200 da fondi di
proprietà delle famiglie che ne chiedano la concessione e sui quali
gli stessi assumano il vincolo di inalienabilità e di
inedificabilita'»;
e) l'art. 75, comma 11, laddove prevede che «il comune
autorizza la costruzione di nuovi cimiteri, l'ampliamento o la
ristrutturazione di quelli esistenti, previo parere vincolante
dell'ATS e dell'ARPA, secondo le rispettive competenze. La
soppressione di cimiteri è autorizzata dall'ATS», non risulta in
linea con quanto previsto sul punto dall'art. 96 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 285/1990, secondo il quale nessun
cimitero può essere soppresso se non per ragioni di dimostrata
necessità, e la soppressione viene deliberata dal consiglio
comunale, sentito il coordinatore sanitario della unità sanitaria
locale competente per territorio;
f) l'art. 75, comma 13, prevede che «Gli animali di
affezione, per volontà del defunto o su richiesta degli eredi,
possono essere tumulati in teca separata, previa cremazione, nello
stesso loculo del defunto o nella tomba di famiglia, secondo le
disposizioni contenute nel regolamenta di cui all'art. 76 e nel
regolamento comunale». Tale norma, consentendo di deporre nel loculo
del defunto o nella tomba di famiglia, sia pur in teca separata e
previa cremazione, i resti degli animali di affezione, introduce una
facoltà assolutamente estranea alla normativa statale in materia e
contrasta in particolare con l'art. 50 del citato decreto del
Presidente della Repubblica, secondo il quale nei cimiteri sono
ricevuti, quando non venga richiesta altra destinazione, i cadaveri
delle sole persone.
Tanto rappresentato, considerato che, per gli aspetti tecnici, la
materia in oggetto ricade in ambito sanitario, le disposizioni
regionali indicate sub 3) contrastano con i principi fondamentali in
materia di «tutela della salute», in violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.

P.Q.M.

Si conclude pertanto affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale nei sensi testè esposti dell'art. 1, nelle parti
sopra specificate, della legge della Regione Lombardia n. 4 del 2019,
recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 30 dicembre
2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di
sanita'): abrogazione del Capo III «Norme in materia di attività e
servizi necroscopici, funebri e cimiteriali» del Titolo VI e
introduzione del Titolo VI bis «Norme in materia di medicina legale,
polizia mortuaria, attività funebre», per violazione: dell'art. 117,
terzo comma, Cost.; dell'art. 117, secondo comma lett. l), Cost.;
dell'art. 117, secondo comma, lettera i), della Cost..
Roma, 30 aprile 2019

L'Avvocato dello Stato: De Giovanni