1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 7-9-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 490 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 giugno 1994
N. 490 Ordinanza emessa il 9 giugno 1994 dal commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo nel procedimento demaniale vertente tra il comune di Popoli e Cafarelli Leandro Maurizio Usi civici - Commissario degli usi civici - Organo giurisdizionale - Potere di promuovere ex officio controversie per le quali sia competente a giudicare - Esclusione da parte della giurisprudenza della Corte di cassazione - Incidenza sul principio di uguaglianza nonche' sui principi della tutela del paesaggio, del diritto di difesa in giudizio e dell'autonomia ed indipendenza della magistratura - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 395/1992 e 133/1993 di inammissibilita' di questioni analoghe ritenute superabili dal giudice rimettente. (Legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 29; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 66; legge 16 giugno 1927, n. 1766, artt. 9 e 10; r.d. 26 febbraio 1928, n. 332, artt. 30 e 31). (Cost., artt. 3, 9, 24, 97, 104 e 108). (094C0886) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 7-9-1994)

IL COMMISSARIO REGIONALE PER IL RIORDINAMENTO DEGLI USI CIVICI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa demaniale
iscritta al n. 31 del ruolo generale contenzioso del 1993, vertente
tra il comune di Popoli in persona del sindaco in carica non comparso
e Cafarelli Leandro Maurizio residente in Popoli, corso Gramsci, vico
12, n. 2, elettivamente domiciliato in L'Aquila, corso Federico II,
n. 36, presso e nello studio del dott. proc. Fabrizio Fiore, dal
quale è rappresentato e difeso come da mandato a margine della
comparsa di costituzione.
Oggetto: accertamento natura di fondi rustici pretesi demaniali
civici.
Conclusioni del dott. proc. Fiore: si chiede che il commissario
per gli usi civili voglia dichiarare in via principale il prorpio
difetto di giurisdizione; in subordine, previo riconoscimento dei
miglioramenti apportati sui fondi, dichiarare l'infondatezza
dell'istanza commissariale.
Svolgimento del processo
Con istanza pervenuta il 31 marzo 1993, assunta al protocollo con
il n. 626/g 105/93, Leandro Maurizio Cafarelli rimetteva a questo
commissariato il mod. 5 dem n. 12487839 B (in effetti 12487840 C) con
allegate le fotocopie di atti di trasferimento a suo nome di terreni
ubicati in agro di Popoli "nell'eventualità che sugli stessi
dovessero sussistere gravami al titolo di cui all'obbligo della
denuncia di utilizzo di beni di proprietà dello Stato, delle aziende
autonome statali, delle regioni, delle provincie e dei comuni".
Questo commissario interpretava la suddetta istanza come richiesta
di accertamento se sui fondi rustici acquistati dal Cafarelli con i
rogiti per notari Felicetti e Gioffrè in data, rispettivamente, 16
settembre 1973 rep. n. 594 e 22 ottobre 1986 rep. n. 21883
sussistessero, o meno, gravami di diritti di usi civici e, quindi,
l'obbligo della denuncia del loro utilizzo e del pagamento del
tributo per cui, essendo emerso dagli atti demaniali custoditi nella
conservatoria dell'ufficio, che tali beni classificati di natura
demaniale civica risultavano abusivamente occupati da Domenico Di
Battista e da Galli Zugaro Vincenzo e reintegrati, con ordinanze del
commissario agli usi civici del tempo, al comune di Popoli, e
denotando il comportamento del Cafarelli una contestazione implicita
della rilevata qualitas soli onde doveva essere considerato un
abusivo occupatore degli stessi predii, lo conveniva innanzi a sè,
insieme al comune più volte nominato, ad oggetto di sentir
dichiarare la natura demaniale da uso civico dei fondi tutti
descritti nei rogiti; per l'effetto sentir dichiarare la nullità
assoluta ed insanabile degli atti di disposizione, ivi compresi i due
contratti notarili, suaccennati, ed ordinarne la reintegra allo
stesso ente territoriale con la condanna del Cafarelli al loro
immediato rilascio nella disponibilità di controparte.
All'udienza prefissata si costituiva soltanto il Cafarelli il
quale, nel contestare la prospettata natura demaniale civica dei beni
da lui acquistati con i richiamati strumenti notarili, insisteva
perchè fosse disposto un accurato accertamento peritale anche ai
fini dell'accertamento dei notevoli miglioramenti da lui
asseritamente apportati ai medesimi, dei quali si riservava di
chiedere la legittimazione.
Questo commissario, ritenutane la necessità, disponeva una
consulenza tecnica, assegnando al c.t.u. nominato nella persona del
dott. Fabio Andreassi l'incarico di riferire se i terreni in
questione potessero essere considerati di natura demaniale civica o
allodiale, se essi fossero coltivati e migliorati ai sensi dell'art.
9 della legge n. 1766/1927 e se interrompessero la continuità dei
demani; tutto ciò previo accesso e descrizione dei luoghi ed esame
dei documenti tutti esistenti nei pubblici uffici.
Depositata la relazione peritale dalla quale si evinceva che tutti
i fondi in discorso potevano essere considerati di natura demaniale
civica, per essere stati riconosciuti tali sia dall'istruttore
demaniale avv. Speranza Relleva che ebbe a redigere la relazione
storico giuridica dei beni comuni di Popoli, che dal perito dott.
ing. Gaetano Lorito che ebbe a redigere il progetto di verifica e
sistemazione dei demani della stessa città in data 5 maggio 1937,
approvato e pubblicato nelle forme di legge ed aggiornato dal perito
geom. Umberto Cantelmi con il suo progetto in data 7 gennaio 1964,
anche esso regolarmente approvato e pubblicato, la causa è stata
riservata per la sentenza sulle conclusioni del solo Cafarelli
trascritte in epigrafe.
Motivi della decisione
Il procuratore del convenuto Cafarelli ha chiesto in linea
preliminare che sia dichiarato il difetto di giurisdizione di questo
commissario a decidere l'insorta controversia, per essere stata
quest'ultima iniziata d'ufficio sulla base di poteri ormai
inesistenti, in conformità a quanto hanno deciso le sezioni unite
della cassazione che con pluralità di decisioni (cfr. tra le tante
cass. 23 gennaio 1994, n. 2858) hanno sancito coma "a seguito
dell'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/1977, il commissario non è
più legittimato a intraprendere d'ufficio le controversie
giudiziarie, avendo perduto il relativo potere che era di natura
esclusivamente incidentale, poichè gli derivava dalle funzioni
amministrative da detto d.P.R. (art. 66) trasferite alle regioni alle
quali è demandata, quindi, la tutela dei diritti di usi civici; a
tal fine le regioni esercitano i poteri amministrativi ad esse
conferiti dalle leggi e promuovono le azioni nelle varie sedi
giurisdizionali e, quindi, anche davanti al commissario nelle materie
di sua giurisdizione".
Non v'è dubbio che la questione sollevata dal Cafarelli sia
rilevante, perchè se dovesse ritenersi corretta dal punto di vista
costituzionale siffatta interpretazione abrogativa dell'art. 29,
secondo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766, e se dovesse
ritenersi che nella specie il commissario ha iniziato d'ufficio il
presente giudizio, non potendo considerarsi ricorso l'istanza
avanzata dall'interessato e richiamata nelle premesse, il giudicante
dovrebbe accogliere la suddetta richiesta, con la conseguenza che
nella prevedibile mancanza di ogni richiesta da parte della regione
Abruzzo o del comune - il cui comportamento è sintomatico non
essendosi costituito - o dell'interessato, non si potrebbe più
accertare la natura dei beni in disputa che continuerebbero,
pertanto, ad essere occupati dal Cafarelli.
Il giudicante con l'ordinanza del 20 aprile 1994, n. 25 di cron.
ha già sollevato la questione di illegittimità dell'art. 29 della
legge n. 1766/1927 se interpretato come hanno fatto le sezioni della
Corte di cassazione con le sentenze in data 28 gennaio 1994, nn. 858,
859, 860, 861 e 862 ma la reitera con la presente, giacchè il caso
ora in esame è diverso, dal punto di vista procedurale, poichè in
questo esiste soltanto come si è detto, l'istanza dell'interessato,
interpretata come ricorso, mentre nell'altro procedimento già
all'esame della Corte costituzionale esiste un vero e proprio ricorso
da parte, però, non della regione, ma di alcuni consiglieri
circoscrizionali.
Inoltre nella causa in esame è rilevante anche la questione di
costituzionalità degli artt. 9 e 10 della legge n. 1766/1927, 30 e
31 del regolamento di esecuzione approvato con r.d. 26 febbraio 1928,
n. 332, e 66 del d.P.R. n. 616/1977 riguardanti il beneficio della
legittimazione delle terre demaniali civiche abusivamente occupate,
se interpretati come ha fatto la Corte di cassazione a sezioni unite
con la sentenza 10 dicembre 1993, n. 12158, con la quale ha sancito
l'estraneità dopo l'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/1977 al
procedimento di legittimazione, del commissario, avendo egli perduto
ogni funzione amministrativa in precedenza attribuitagli.
La questione è rilevante perchè se Cafarelli Leandro dovesse
inoltrare - come si è riservato di fare - istanza di legittimazione
dei terreni da lui attualmente occupati, dovrebbe il giudicante
dichiarare il proprio difetto di giurisdizione e trasmettere
l'istanza stessa alla regione Abruzzo, competente a decidere sulla
medesima secondo le sezioni unite.
Nella motivazione della sentenza su citata si legge, a
giustificazione del dichiarato assoluto difetto di giurisdizione del
commissario, quanto segue: "il settimo comma della norma in esame
(l'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) ha altresì stabilito
che l'approvazione delle legittimazioni di cui all'art. 9 della legge
n. 1766/1927 è effettuata con decreto del Presidente della
Repubblica d'intesa con la regione interessata. Pertanto al
procedimento di legittimazione resta estraneo il commissario il quale
perde ogni funzione amministrativa in precedenza attribuitagli e
mantiene solo il potere giurisdizionale in ordine alle controversie
riguardanti l'esistenza, la natura e l'estensione dei diritti di cui
all'art. 1 della legge n. 1766/1927 (art. 29 stessa legge)". Ora tale
interpretazione dell'art. 66 anzidetto è sospetta di
incostituzionalità per contrasto con il principio della
ragionevolezza previsto dall'art. 3 della Costituzione.
Ed infatti il sistema normativo vigente in materia di usi civici
deve essere ricostruito alla stregua del suddetto d.P.R. il cui art.
66 (quinto, sesto e settimo comma) ha trasferito alle regioni tutte
le funzioni amministrative già esercitate dagli organi dello Stato,
con la sola eccezione dell'approvazione delle legittimazioni che è
rimasto di spettanza dell'amministrazione statale in quanto disposta
con d.P.R. a seguito di intesa con la regione interessata.
Ne consegue che quest'ultima deve prestare solo "l'intesa" perchè
il Capo dello Stato possa approvare la legittimazione, non approvarla
essa stessa, poichè in tal caso il legislatore avrebbe espressamente
stabilito che "l'approvazione delle legittimazioni è effettuata
dalla regione interessata" il chè, invece, non ha fatto, per cui la
competenza relativa alle legittimazioni non è stata affatto
trasferita alle regioni ai sensi del sesto comma della suddetta
norma, come pretendono le sezioni unite, ma è rimasta attribuita
alla competenza statale, ivi compreso il potere del commissario di
adottare l'ordinanza di legittimazione.
In tali sensi si è pronunciato il Consiglio di Stato, sezione
sesta, con la sentenza 21 febbraio 1983, n. 100, e con il parere
della sezione seconda 16 dicembre 1987, n. 2525, con il quale ha
ribadito chiaramente che anche dopo il suddetto d.P.R. permangono
funzioni amministrative statali relativamente alle legittimazioni e
per tali funzioni continua ad essere operante la norma contenuta
nell'art. 10 della legge n. 1766/1927 la quale nell'ambito
dell'apparato statale individua nel commissario l'organo competente a
concedere la legittimazione, salvo l'atto finale del Presidente della
Repubblica d'intesa con la regione interessata.
L'interpretazione delle sezioni unite viola anche il principio
sancito dall'art. 97 della Costituzione secondo cui nell'ordinamento
degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni
e le responsabilità proprie dei funzionari, giacchè sottrae al
commissario ed al Capo dello Stato una competenza riconosciuta ad
essi da un preciso disposto di legge e di regolamento per attribuirla
ad enti estranei alla pubblica amministrazione che ne sono privi.
Passando quindi, ad esaminare la questione del potere ufficioso
del commissario nel promovimento delle azioni demaniali si rileva che
il fulcro delle argomentazioni contenute nella sentenza n. 858/1994
con le quali le sez. un. lo ritengono estinto dopo l'entrata in
vigore del d.P.R. n. 616/1977 è basato sul seguente rilievo: poichè
secondo la giurisprudenza anteriore al suddetto d.P.R. il potere
ufficioso di promovimento dell'azione demaniale da parte del
commissario era incidentale, eventuale ed accessorio giacchè solo in
occasione dello svolgimento delle sue funzioni amministrative e da
esse era direttamente derivato, il trasferimento di queste ultime
alle regioni avrebbe determinato, parallelamente, la perdita del
citato potere ufficioso, privato dell'unico fondamento che lo
giustificava (cfr. anche sent. sez. unite 28 gennaio 1994, n. 859,
860, 861 e 862).
Sostanzialmente le sez. unite hanno tacitamente abrogato l'art.
29, primo comma, della legge n. 1766/1927 anche se hanno parlato di
"espunzione", dopo che la Corte costituzionale ha dichiarato per ben
tre volte manifestamente inammissibile ed inammissibile la questione
di costituzionalità della stessa norma.
Ora la interpretazione di cui alla sentenza 28 gennaio 1994, n.
850, è sospetta di incostituzionalità anzitutto perchè viola il
principio della ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione.
Premesso, invero, che essa si pone in netto contrasto con la
sentenza 1$ aprile 1993, n. 133, della Corte costituzionale la quale
ha chiaramente sancito che esulano elementi di incostituzionalità
dal potere di impulso ufficioso concesso al commissario, derivando lo
stesso da una scelta discrezionale compiuta dal legislatore e che per
raggiungere a tutti i costi lo scopo di vanificare gli effetti della
norma medesima, le sezioni unite l'hanno "espunta" dall'ordinamento
giuridico, il che equivale ad abrogarla tacitamente, si rileva che
l'abrogazione tacita di una disposizione legislativa intanto è
possibile in quanto il relativo procedimento conduca ad un risultato
univoco, il che non può dirsi essere avvenuto nella fattispecie.
L'abrogazione tacita o implicita si ha quando la volontà del
legislatore di togliere efficacia alla legge precedente risulti da
uno dei due modi seguenti:
a) dall'incompatibilità delle nuove disposizioni con le
precedenti;
b) dal fatto che la nuova legge regola interamente la materia
già regolata dalla legge anteriore (art. 15 disposizioni sulla legge
generale).
Orbene è chiaro che nessuno dei due casi suindicati ricorre nella
specie, giacchè l'art. 66, quarto, quinto e sesto comma, del d.P.R.
n. 616/1977 si è solo limitato a precisare quali funzioni
amministrative, in materia di usi civici, sono state trasferite alle
regioni, in attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22
luglio 1975, n. 382, e non ha affatto abrogato il potere d'impulso
ufficioso del commissario, per cui non si ravvisa alcuna
incompatibilità di tale norma con quelle precedenti di cui alla
legge 16 giugno 1927, n. 1766, ed al regolamento di esecuzione,
approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332; nè la suddetta
disposizione regola l'intera materia degli usi civici di cui alla
citata legge ed al citato regolamento di esecuzione, ma si limita
solo a sancire l'anzidetto trasferimento di funzioni amministrative.
Viola inoltre, il principio della ragionevolezza anche l'affermazione
della Corte di cassazione che la giurisdizione del commissario sia
solo quella "incidentale" rispetto alle operazioni di liquidazione e,
comunque, a quelle lato sensu amministrative.
In realtà le tre espressioni, promiscuamente usate dalla
giurisprudenza di "incidentalita'" "strumentalita'" e "prevalenza"
per definire i rapporti tra le due funzioni esercitate dal
commissario prima del 1977 e successivamente, quanto al beneficio
della legittimazione di cui agli artt. 9 e 10 della legge n.
1766/1927 ed alla liquidazione dei compensi spettanti agli utenti dei
diritti di usi civici sui terreni demaniali civici espropriati per la
costruzione di opere di pubblica utilità, prevista dall'art. 12
della legge 1994, n. 97, non sono affatto preordinate a sottolineare
una scala di valori qualitativi concretantesi in una subordinazione
dell'attività giurisdizionale rispetto a quella amministrativa con
la conseguenza che l'attrazione di quest'ultima (supposta come più
importante) nella competenza delle regioni avrebbe alterato,
comprimendoli, i poteri ufficiosi del commissario, ma sono invece,
dirette ad evidenziare le correlazioni tra le due sfere di competenze
sul piano del loro rispettivo contenuto: da un lato quelle
amministrative prevalentemente inerenti alla liquidazione degli usi
civici, dall'altro quelle giurisprudenziali volte principalmente
all'argomento fondamentale, dell'accertamento demaniale della
qualitas soli.
In definitiva il principio dell'incidentalità esprime solo il
punto di incontro tra le due funzioni: quella amministrativa
regionale cessa ed inizia quella giurisdizionale quando sorga la
necessità di accertare il diritto degli usi civici. Una diversa
correlazione è smentita proprio dal rilievo, evidenziato da numerose
sentenze delle stesse sezioni unite, secondo il quale non è
necessario che sia pendente il procedimento amministrativo per
l'inizio dell'azione giudiziaria (cfr. cass. 7 maggio 1974, n. 1261;
20 luglio 1971, n. 2365) con la conseguente autonomia delle due
azioni ritenuta in numerose sentenze (cfr. cass. sent. 9 luglio 1968,
n. 2352; 10 ottobre 196, n. 2425; 23 ottobre 1961, n. 2346); comunque
in nessun caso il potere ufficioso di promovimento dell'azione
demaniale riconosciuto al commissario dalla cassazione sia prima che
dopo l'entrata in vigore del cennato d.P.R. n. 616/1977 è stato
posto in relazione con l'incidentalità della competenza
giurisdizionale affermata nelle sentenze su citate (cass. 2 marzo
1967, n. 470; 29 aprile 1954, n. 1318; 4 dicembre 1991, n. 3922; 4
agosto 1989, n. 3586).
Quanto sopra è tanto esatto che di tutti i procedimenti esaminati
dalle sezioni unite nell'udienza del 10 dicembre 1993 nessuno era
stato instaurato in seguito ad opposizione agli atti di verifica
demaniale.
Concludendo è certo che l'art. 29 della legge n. 1766/1927 ha
attribuito al commissario una duplicità di funzione con contenuto e
natura autonoma e diversificata, unitamente all'impulso ufficioso,
del quale la Corte costituzionale ha affermato la costituzionalità
con la richiamata sentenza.
Pertanto ci si trova di fronte ad una situazione veramente
abnorme: da un lato la Corte costituzionale ha ritenuto non affetto
da incostituzionalità l'impulso ufficioso del commissario;
dall'altro lato la cassazione, delusa da tale statuizione e
sostituendosi al legislatore ed al giudice delle leggi ha "espunto"
il suddetto articolo dall'ordinamento giuridico con una mera
operazione cerebrina che rinnega la sua precedente costante e
consolidata giurisprudenza e viola i canoni fondamentali della
materia perchè ignora la giurisdizione esercitata in via principale
dal commissario, come si è avuto modo di rilevare con la propria
precedente ordinanza del 20 aprile 1994, n. 25, di cron. le cui
argomentazioni debbono qui intendersi integralmente trascritte anche
per quanto concerne gli ulteriori profili di incostituzionalità in
relazione agli artt. 24, 99, 104, 109 e 9 della Costituzione,
osservandosi, quanto al principio del conflitto o contrasto di
interessi tra rappresentante e rappresentati, che esso è tanto
importante che, lungi dall'essere confinato ai soli procedimenti
amministrativi, come a torto assume la Corte di cassazione, ha
valenza non solo anche nei procedimenti giudiziari, ma persino nel
diritto costituzionale, essendo stato richiamato in occasione della
formazione del nuovo governo nazionale e risolto con il sistema della
garanzia da parte del Capo dello Stato, garanzia che il giudicante
invoca dalla Corte costituzionale.
Tutte le osservazioni che precedono convincono della non manifesta
infondatezza delle dedotte questioni di incostituzionalità
dell'interpretazione data all'art. 29 anzidetto ed all'art. 66 del
d.P.R. n. 616/1977 dalle sezioni unite civili della cassazione per
cui il presente giudizio va sospeso ai sensi dell'art. 25 della legge
n. 87/1953 e gli atti rimessi all'esame della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, come modificata
dalla legge 18 marzo 1958, n. 265, dichiara d'ufficio rilevante e non
manifestamente infondata, ai fini del decidere, le questioni di
legittimità costituzionale come sopra prospettate in ordine all'art.
29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, come interpretato dalla Corte
di cassazione con sentenza 28 gennaio 1994, n. 858, in relazione agli
artt. 3, 9, 24, 104 e 108 della Costituzione nei termini precisati in
motivazione ed agli artt. 66 del d.P.R. n. 616/1977, 9 e 10 della
legge n. 1766/1927, 30 e 31 del regolamento di esecuzione approvato
con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332, in relazione agli artt. 3 e 97
della Costituzione come interpretati dalla stessa Corte con la
sentenza 10 dicembre 1993, n. 12158;
Sospende ogni pronuncia sulla presente controversia; dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e che a
cura della segreteria la presente ordinanza sia notificata alle
parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè comunicata ai
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in L'Aquila il 9 giugno 1994.
Il commissario regionale: ALOYSIO

94C0886