1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 26-6-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 289 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 febbraio 2002
Ordinanza emessa il 5 febbraio 2002 dalla Commissione tributaria regionale di Perugia sul ricorso proposto da Panfili Nadia contro Agenzia delle entrate - Ufficio di Terni Contenzioso tributario - Procedimento dinanzi alla Commissione tributaria provinciale - Costituzione in giudizio del ricorrente - Deposito del ricorso presso la segreteria della commissione tributaria adita - Possibilita' di utilizzare il servizio postale - Esclusione (secondo l'interpretazione della Cassazione che afferma l'inammissibilita' del ricorso spedito a mezzo posta, pur se la ricezione sia avvenuta nel termine prescritto) - Imposizione di un onere irragionevole a carico dei contribuenti residenti in comuni diversi dal capoluogo dove ha sede la commissione provinciale - Ingiustificata remora all'esercizio del diritto di agire in giudizio - Contrasto con uno dei criteri direttivi posti dalla legge delega n. 413/1991 - Violazione del diritto del cittadino ad accedere alla giustizia e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 546, art. 22. - Costituzione, artt. 3, 24, 76, 77 e 97; legge 30 dicembre 1991, n. 413, art. 30, comma 1, lettera g), punto 4). (002C0549) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 26-6-2002)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE

Considerato in fatto

Panfili Nadia proponeva ricorso dinanzi alla Commissione
tributaria provinciale di Terni avverso la cartella di pagamento
relativa ai contributi ILOR, IRPEF e contributo al Servizio sanitario
nazionale relativi all'anno 1992 per vari motivi.
Il ricorso veniva presentato, per delega in calce al medesimo,
dall'avv. Giuseppe Fornaro del foro di Roma e trasmesso a mezzo
servizio postale alla segreteria della commissione adita ove
perveniva entro il termine previsto dall'art. 22, primo comma, d.lgs.
31 dicembre 1992, n. 546.
L'amministrazione finanziaria nelle sue controdeduzioni nessuna
eccezione sollevava in ordine alla tempestività e ritualità delle
notificazioni e della costituzione in giudizio da parte della
ricorrente ma la commissione, rilevato che il deposito del ricorso
era stato effettuato a mezzo servizio postale anzichè a mani, con
sentenza del 30 maggio 2000, ritenendo non valida la modalità
utilizzata dalla ricorrente, e dunque non avvenuta la costituzione in
giudizio della stessa, dichiarava l'inammissibilità del ricorso.
Avverso detta sentenza ha proposto tempestivo appello la Panfili
deducendo l'erroneità della interpretazione dell'art. 22 d.lgs.
citato operata dalla Commissione provinciale in quanto - a suo dire -
nè il testo letterale nè le esigenze che la norma è diretta a
tutelare impongono di ritenere che il deposito del ricorso e dei
documenti allegati debba necessariamente essere effettuato a mani
anzichè a mezzo servizio postale. Nel merito ha ribadito le
argomentazioni già esposte in primo grado.
L'amministrazione finanziaria si è costituita in giudizio
chiedendo la reiezione dell'appello.

Ritenuto in diritto

L'esame della ritualità o meno della costituzione in giudizio in
primo grado da parte della ricorrente è, ovviamente, preliminare ad
ogni altra questione di merito.
Poichè le circostanze di fatto (trasmissione del ricorso e dei
documenti alla segreteria della commissione adita per raccomandata a
mezzo servizio postale, ricezione da parte della segreteria entro il
termine prescritto dall'art. 22 d.lgs.) sono pacifiche e comunque
documentate, la questione che si pone è soprattutto quella della
corretta interpretazione dell'art. 22 citato ed eventualmente della
sua legittimità costituzionale.
Vero è che il significato letterale della norma sembrerebbe non
imporre necessariamente l'interpretazione "il ricorrente, entro
trenta giorni dalla proposizione del ricorso, a pena
d'inammissibilità deposita, nella segreteria della commissione ..."
nel senso di "deposita mediante consegna a mani" dal momento che il
verbo depositare rappresenta semplicemente l'azione di collocare in
un luogo un oggetto ma è - per così dire - neutrale rispetto alle
modalità ed agli strumenti utilizzati per raggiungere tale
risultato.
Tanto vero che il legislatore nel consentire espressamente
l'utilizzazione del servizio postale per il deposito del ricorso e
degli atti allegati dinanzi alla Corte di cassazione (art. 134 norme
di attuazione del codice di procedura civile) non ha avvertito
affatto la necessità di cambiare espressione, sostituendo per
esempio il termine "trasmissione" a quello tradizionale di
"deposito", con ciò confermando che per il legislatore nel termine
"deposito" non è implicita affatto la connotazione di attività
eseguita materialmente di persona.
Tuttavia, la Corte di cassazione - Sez. 5, con sentenza del
19 settembre 2001, n. 11781, (ric. Priarone - res. Min. Finanze) in
Ced RV 549328 e 28 giugno 2001 n. 8829, ha interpretato la norma nel
senso di escludere la possibilità di utilizzare il servizio postale:
"In tema di contenzioso tributario, il deposito del ricorso presso la
commissione provinciale o la commissione regionale, ai fini della
costituzione del ricorrente, postula la consegna dell'atto in
segreteria, ad opera della parte istante o di chi la rappresenti, e
non è eseguibile mediante spedizione postale, senza che possa
opporsi, quale situazione sanante, l'evenienza che la spedizione per
posta approdi comunque al risultato della ricezione dell'atto entro
il termine prescritto".
Esigenze di certezza del diritto, particolarmente rilevanti in
materia processuale, inducono questa commissione regionale ad
attenersi all'interpretazione operata dalla Corte di cassazione, e
prima ancora da diversi giudici di merito, fra i quali la commissione
che ha pronunciato la sentenza appellata, anche perchè fondata su
argomenti che, comunque, sono obiettivamente apprezzabili, quali il
richiamo alla disciplina del codice di procedura civile e la mancanza
di una espressa previsione normativa della possibilità di utilizzare
il servizio postale.
Sennonchè la norma così interpretata suscita fondati dubbi
circa la sua legittimità costituzionale per contrasto con gli
articoli 3, 24, 76 e 97 della Costituzione.
Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Poichè le commissioni tributarie di primo grado hanno sede
soltanto nel capoluogo di provincia, i contribuenti residenti in
comuni diversi dal capoluogo vengono di fatto a trovarsi in una
situazione deteriore rispetto a coloro che ivi risiedono, dovendo
affrontare disagi e spese per recarsi personalmente presso la
segreteria della commissione soltanto per depositare il ricorso;
tanto più che nelle controversie di valore inferiore a cinque
milioni di lire i contribuenti possono presentare ricorso senza
necessità di assistenza tecnica.
Ma va soprattutto rimarcata la irragionevolezza della norma dal
momento che, a fronte del disagio e della spesa imposti per
depositare il ricorso presso la segreteria a mani, non sussiste alcun
interesse nè alcuna esigenza obiettivamente apprezzabile tutelati da
tale modalità di deposito: è notorio, infatti, che le segreterie
non provvedono ad alcuna identificazione della persona che effettua
il deposito a mani, proprio perchè nessuna norma impone tale
identificazione, cosicchè lo scopo della effettuazione del deposito
a mani non può neanche essere ravvisato nell'esigenza di accertare
l'identità del depositante.
Violazione dell'art. 24 della Costituzione.
L'imposizione dell'onere di recarsi personalmente presso la
segreteria per depositare a mani il ricorso finisce di fatto per
ostacolare l'accesso alla giustizia tributaria, quanto meno
relativamente alle controversie che non richiedono l'assistenza
tecnica, dal momento che il disagio e la spesa che i contribuenti
residenti in comuni diversi dal capoluogo di provincia devono
sopportare rappresentano una forte remora alla libertà di agire in
giudizio: sia perchè i costi potrebbero essere addirittura superiori
al valore della controversia; sia perchè ben difficilmente, anche in
caso di accoglimento del ricorso, potrebbero essere ripagati.
Violazione dell'art. 76 della Costituzione ed art. 77.
L'art. 30, della legge 30 dicembre 1991, n. 413, con la quale il
Governo venne delegato per l'emanazione di decreti legislativi
concernenti disposizioni per la revisione della disciplina e
l'organizzazione del contenzioso tributario, al primo comma, lettera
G, punto 4, così testualmente dispone: "Disciplina delle
comunicazioni e delle notificazioni con la previsione dell'impiego
più largo possibile del servizio postale".
L'espressione utilizzata rivela chiaramente che intento del
legislatore delegante è stato quello di utilizzare nel modo appunto
"più largo possibile" il servizio postale proprio al fine di
agevolare l'accesso alla giustizia tributaria, in armonia con tutti
gli altri criteri contenuti nella medesima legge.
L'onere di effettuare il deposito del ricorso a mani, imposto
dall'art. 22 dei d.lgs 31 dicembre 1992, n. 546, secondo
l'interpretazione fornita dalla giurisprudenza sopra richiamata,
integra una palese violazione del criterio direttivo contenuto nella
legge delega, e dunque dell'art. 76 della Costituzione, senza che a
ciò si possa obiettare che la legge delega si riferisce alla
"disciplina delle comunicazioni e notificazioni" e non anche a quella
del deposito.
Vero è che la nota caratterizzante il punto 4 sopra riportato
sembra essere la previsione dell'impiego più largo possibile del
servizio postale in generale piuttosto che il riferimento alle sole
comunicazioni e notificazioni; anche perchè nel sistema precedente,
disciplinato dal d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, era già previsto
che il ricorso, allora presentato direttamente alla commissione
tributaria di primo grado, potesse essere spedito alla segreteria
mediante il servizio postale. Ed allora sarebbe assai singolare che
il legislatore delegante, che ha chiaramente manifestato la volontà
di consentire l'impiego del servizio postale nel modo più largo
possibile e di agevolare in generale l'accesso alla giustizia
tributaria, abbia poi voluto consentire al Governo delegato di
imporre al ricorrente l'onere del deposito a mani presso la
segreteria della commissione tributaria.
In un processo in cui al fine di agevolare l'accesso alla
giustizia tributaria è prevista la possibilità di presentare il
ricorso senza assistenza tecnica nelle controversie di valore
inferiore a cinque milioni, di utilizzare il servizio postale per le
comunicazioni e notificazioni, nonchè la trattazione in camera di
consiglio in mancanza di espressa richiesta, male si inserisce
l'onere di recarsi di persona ad effettuare il deposito del ricorso
presso la segreteria che - come già rilevato - non soddisfa alcuna
esigenza particolare.
Violazione dell'art. 97 della Costituzione.
In un mondo in cui i mezzi di comunicazione tradizionali vengono
ad essere superati da nuovi strumenti, tanto più necessari in
relazione all'intensificarsi dei rapporti oltre i confini dei singoli
Stati, tanto che sono allo studio anche modelli processuali basati su
sistemi telematici, escludere addirittura l'impiego del servizio
postale per il deposito del ricorso presso la segreteria finisce non
soltanto per violare i diritti dei cittadini all'accesso alla
giustizia ma anche per incidere in modo obiettivamente rilevante sul
buon andamento della pubblica amministrazione, che va valutato non
soltanto in termini di garanzie per l'apparato burocratico e di
economia di gestione ma anche alla stregua del servizio che è in
grado di offrire agli utenti. Donde la violazione dell'art. 97 della
Costituzione.
Per le argomentazioni esposte questa commissione tributaria
regionale ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 del d.lgs. 31
dicembre 1992, n. 546.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
Solleva di ufficio perchè rilevante e non manifestamente
infondata - per violazione degli articoli 3, 24, 76, 77, 97 della
Costituzione - la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, nella parte in cui
esclude la possibilità dell'impiego del servizio postale per
effettuare il deposito del ricorso notificato e dei documenti
allegati presso la segreteria della commissione tributaria adita;
Sospende il presente giudizio;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con la prova delle avvenute notificazioni e
comunicazioni di cui al punto seguente;
Dispone che, a cura della segreteria della commissione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Perugia, addì 5 febbraio 2002
Il Presidente: Zanetti
02C0549