1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 15-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 416 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 gennaio 1996
N. 416 Ordinanza emessa il 17 gennaio 1996 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Detti Silvana Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione dei procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione dei reati dopo l'avvenuto pagamento - Conseguente rinuncia alla pretesa punitiva dello Stato - Violazione dei principi di tutela del paesaggio, della obbligatorieta' dell'azione penale e della capacita' contributiva - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 369/1988 e 427/1995. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39). (Cost., artt. 3, 9, 53 e 112). (096C0603) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 15-5-1996)

IL PRETORE
Verificate l'ammissibilità, tempestività e regolarità della
domanda e del versamento, la data di ultimazione dei lavori entro il
termine del 31 dicembre 1993, la volumetria entro i limiti
prescritti, viene in rilievo il riconoscimento della sussistenza
della causa di improcedibilità sopravvenuta e della fattispecie
estintiva del cosiddetto condono edilizio o, più precisamente, della
"definizione agevolata delle violazioni edilizie" ex art. 39 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724.
Il legislatore con la disciplina del nuovo condono edilizio si è
posto nell'antico filone di produzione normativa che scinde il reato
dalla punibilità, scinde, cioè, la lesione del bene tutelato dalla
norma penale, dal dover essere della pena, successivo alla lesione.
Questo tipo di scelta pone un problema di inquadramento dogmatico
dell'istituto e impone un esame dei suoi effetti sul sistema
repressivo, con particolare riferimento al nesso tra rinuncia alla
pretesa punitiva e realizzazione dell'esigenza della prevenzione
generale della normativa penale interessata, esigenza che
l'indefettibilità della pena tende ad assicurare.
Quanto al primo problema interpretativo, la Corte costituzionale ha
suggerito - con la sentenza n. 369/1988 - di considerare il condono
edilizio come "causa di improcedibilità sopravvenuta, tenuto conto
che il giudice penale, a seguito della verificazione della
fattispecie estintiva, è tenuto a concludere il processo con
sentenza di non doversi procedere per estinzione del reato (formula
usuale)".
Giustamente la dottrina ha messo in luce la relativa autonomia
della punibilità rispetto al reato e la sua possibile subordinazione
a valutazioni estranee al piano dell'offesa realizzata. La sanzione
minacciata nella norma penale diventa un titolo di credito, cedendo
il quale, il legislatore intende ottenere dal reo determinate
prestazioni, siano esse antagoniste o meno rispetto all'offesa
incriminata.
Questa autonomia della punibilità deve rispettare limiti ben
precisi, ricavabili dal quadro costituzionale, onde evitare che
all'impunità segua un incentivo all'illegalità.
Nella citata sentenza la Corte ha osservato che "tutte le volte che
si rompe il nesso costante fra reato e punibilità e quest'ultima è
usata per fini estranei a quelli relativi alla difesa dei beni
tutelati attraverso l'incriminazione penale, tale uso può incidere
negativamente sul principio di uguaglianza ex art. 3 della
Costituzione e deve trovare la sua giustificazione nel quadro
costituzionale che determina il fondamento e i limiti dell'intervento
punitivo dello Stato.
La non punibilità o la non procedibilità dovuta a situazioni
successive al commesso reato, come nel caso del condono edilizio,
deve comunque essere valutata in funzione di finalità proprie della
pena: ove l'estinzione della punibilità irrazionalmente contrastasse
con tali finalità, ove risultasse veramente arbitraria, tale, come
è stato esattamente considerato, da svilire il senso stesso della
comminatoria edittale e della punizione non potrebbe considerarsi
costituzionalmente legittima ... La non punibilità o la non
procedibilità, di cui ai moderni condoni penali, specie quando
cancellano reati lesivi di beni fondamentali della comunità, va
usata negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale;
quest'ultimo precisa fondamento, finalità e limiti dell'intervento
punitivo dello Stato. Contraddire, vanificare, sia pure
temporaneamente, le ragioni prime della punibilità, attraverso
l'esercizio arbitrario della non punibilità equivale non soltanto a
violare l'art. 3 della Costituzione, ma ad alterare, con il principio
dell'obbligatorietà della pena, l'intero "volto" del sistema
costituzionale in materia penale".
L'arbitrarietà dell'incongruità funzionale di questo condono e
l'impossibilità di ricondurlo entro limiti funzionali accettabili
vengono alla luce considerando:
A) il carattere finanziario delle circostanze "speciali",
esterne al piano dell'offesa del bene tutelato, che dovrebbero
giustificare la nuova disciplina premiale;
B) l'incentivo alla fiducia nell'impunità che deriva da questa
normativa, alla luce dell'eccezionalità, unicità ed irrepetibilità
del condono del 1985, disegnate a sostegno della legittimità
costituzionale di quest'ultimo.
La scaturigine prima del provvedimento in esame - come si evince
dall'andamento dei lavori parlamentari - non si riconduce tanto alla
esigenza di regolarizzare l'abusivismo edilizio di massa, ma si
colloca nel contesto di una manovra finanziaria, nella prospettiva di
ampliare le entrate e di ridurre il deficit con provvedimento
extra-ordinem.
Secondo l'esponente di maggioranza Dotti, uno stato di necessità
ha imposto il reperimento immediato di risorse attraverso l'atto di
clemenza (seduta della Camera 14 novembre 1994). La finalità di
carattere finanziario, al di là delle ammissioni dell'area
governativa, trova dimostrazione:
1) nell'affannosa reiterazione di decreti-legge e nella rincorsa
verso la riapertura dei termini per sollecitare nuove domande e nuovi
versamenti, culminate nella questione di fiducia, posta a garanzia
della rapida approvazione della nuova disciplina;
2) nella collocazione dell'atto di clemenza della legge di
bilancio, tra spese ed entrate;
3) nella rilevanza, per esigenze di equità contributiva, di
minorate condizioni reddituali (art. 39, commi 13 e 15) nella
determinazione dell'importo della somma da versare a titolo di
oblazione.
Le finalità economiche e finanziarie del precedente condono
edilizio non sono sfuggite alla Corte costituzionale, nella
suindicata decisione e in quella n. 427/1995 anche se il rifiuto di
collocare il condono edilizio tra le eccezionali misure predisposte
per fronteggiare lo "stabile" stato di necessità finanziario (al
fianco delle varie privatizzazioni e vendite di immobili) si ricava
implicitamente ma inequivocabilmente dalla decisione n. 369/88.
L'irripetibilità del condono edilizio del 1985 è stata posta a
fondamento per giustificare lo strappo alla pretesa punitiva dello
Stato impresso dalla legge n. 47/1985. Con questo nuovo atto di
clemenza il legislatore ha dimostrato di non accettare l'accredito -
conferitogli nel recente passato - di una volontà di "chiudere un
passato illegale". Dimostra invece che dinanzi alla illegalità di
massa, nel campo dell'edilizia, intende periodicamente dialogare e
negoziare, a fini di bilancio. Lo Stato non si limita a orientare -
facendo balenare l'ipotesi della esclusione della punibilità - la
condotta del reo susseguente all'illecito; con questo condono orienta
anche la condotta del cittadino antecedente all'illecito. Facendo
balenare questa reiterata rinuncia alla punibilità dei reati
edilizi, finalizzata a fronteggiare un cronico deficit della finanza
pubblica, è ben individuabile a quali approdi di illegalità sono
orientati, anzi incentivati i cittadini che abbiano difficoltà ad
ottenere la concessione edilizia, o che comunque intendano rinunciare
al controllo dell'iter concessorio.
Va inoltre rilevato che l'apparente equilibrio riscontrabile nella
complessiva disciplina del 1985 tra rigore e clemenza (il primo
rivolto a un probabile futuro; la seconda rivolta a un certo passato)
è oggi infranto a favore della seconda. Infatti da un lato, il
legislatore ha predisposto una semplificazione se non addirittura una
cancellazione dei controlli preventivi (vedi norme in materia di
controllo, di semplificazione dei procedimenti in materia
urbanistico-edilizia e di incentivazione dell'attività edilizia, di
cui al d.-l. 26 gennaio 1995, n. 24, sostituito dal d.-l. 27 marzo
1995, n. 88, sostituito dal d.-l. 26 maggio 1995, n. 193, sostituito
dal d.-l. 26 luglio 1995, n. 310, sostituito dal d.-l. 20 settembre
1995, n. 400, sostituito dal d.-l. n. 498/1995), controlli visti come
ostacoli allo sviluppo economico e produttivo del settore edilizio.
Dall'altro lato, a questa nuova filosofia liberalizzatrice il
legislatore ha accompagnato la sconfessione di quella vecchia (rigore
e chiusura con il passato di illegalita'), ampliando lo spessore
della clemenza attraverso criteri selettivi di ampio respiro e di
ampia elasticità.
Come è stato giustamente osservato il comma 1 dell'art. 39, nella
parte in cui stabilisce che le disposizioni della sanatoria valgono
anche per le opere abusive, relative a nuove costruzioni non
superiori a 750 mc, fa riferimento a ogni "singola richiesta di
concessione edilizia in sanatoria". L'oscura e vaga espressione
"nuove costruzioni" lascia intendere che dietro di essa si celi
pudicamente la chiara volontà del legislatore di estendere la
clemenza negoziata a volumetrie anche superiori all'apparente limite,
purchè ciascun richiedente si presenti come titolare di una
contenuta frazione del più vasto complesso immobiliare.
Il comma 16 dello stesso articolo, contempla che le riduzioni
previste dal comma 7 dell'art. 34 della legge n. 47/1985 (riguardante
costruzioni o impianti destinati ad attività industriali,
artigianali, commerciali, turistico-ricettive ecc.) siano applicate
"anche in deroga ai limiti di cubatura di cui al primo comma". Questo
limite eludibile e ampliabile a dismisura, se arricchirà le casse
dello Stato, impoverirà irreversibilmente il patrimonio
paesaggistico e il territorio del nostro paese (vedi in tal senso le
osservazioni del pretore di Roma ord. 10 luglio 1995).
Non convince la recente giurisprudenza costituzionale, che:
a) ancora la eccezionalità della disciplina ex art. 39 a
"ragioni contingenti e straordinarie di natura finanziaria" -
costituite dal deficit pubblico - che si protraggono da tempo
immemorabile, senza concrete prospettive di venir meno e con
tendenziale proiezione ad aggravarsi;
b) ancora tale disciplina a "condizioni di straordinarieta'"
costituite dalla "persistenza dell'abusivismo" cioè a un fenomeno di
illegalità di massa assolutamente indenne da crisi o da flessioni,
passate presenti o future;
c) affida il recupero della illegalità proprio all'ampliamento
della non punibilità (sia esso nuovo o novellato), senza spiegare
come e perchè i cittadini, dinanzi all'estendersi nel tempo della
rinuncia dello Stato alla pretesa punitiva, dovrebbero rinunciare ad
avere fiducia nell'impunità (troppo sottile è l'abbozzato distinguo
tra autonomia della normativa del 1994 e sua gemmazione da quella del
1985 - v. par. 2.2 sent. n. 427/1995, che richiama la sentenza n.
416/1995).
Questa rinuncia alla punibilità dei reati urbanistici, così come
modellata dalla presente legge, ha una carica criminogena che ne
rende evidente l'irragionevolezza e il conseguente contrasto con
l'art. 3 della Costituzione.
Il punto di crisi di questo provvedimento è segnato - dinanzi a un
fenomeno di illegalità di massa - dalla utilizzazione reiterata
della non punibilità o della non procedibilità come merce di
scambio, in corrispettivo di entrate, per raggiungere fini
economico-finanziari, posti su piano totalmente eccentrico rispetto
al bene tutelato e offeso dall'altro contraente del negozio premiale.
L'incongruenza funzionale di questa disciplina premiale è di tale
entità da minare irreversibilmente la tutela del paesaggio e
dell'equilibrato sviluppo del territorio.
Questa carica criminogena ha una sua naturale radice
nell'impossibilità di chiedere all'offensore una qualsiasi condotta
"antagonista" rispetto all'attività antigiuridica posta in essere.
In un'altra ipotesi di resa dinanzi al fenomeno della illegalità
di massa (condoni tributari) la prassi legislativa ha posto come
condizione minima il pagamento del tributo evaso, per mantenere la
causa estintiva in un rapporto reale con l'offesa realizzata e per
evitare che essa finisca con il premiare puramente e semplicemente
l'illegalità, riducendo coloro che avessero soddisfatto per intero
il loro obbligo "al rango di poveri allocchi". Anche in questa
ipotesi, nel lontano 1982, il legislatore ha invocato lo stato di
necessità, trattandosi di assicurare proventi finanziari
"indispensabili nell'attuale contingenza". Questa motivazione è
stata ritenuta inammissibile, perchè provvedimenti di clemenza così
motivati costituiscono ammissione di debolezza, impotenza o scarsa
funzionalità degli strumenti di controllo, che stimola fiducia
nell'impunità della illegalità. Il denaro che raggiunge le casse
dell'erario ha immediatamente effetti positivi, equilibratori degli
effetti negativi dell'evasione, ma ha effetti successivamente
negativi,in quanto la clemenza così motivata, incentivando la
fiducia nell'impunità, aumenta l'evasione, diminuisce le entrate,
aggrava lo stato di necessità. Di contingenza in contingenza, si
intrecciano storie di clemenza senza fine: al condono previdenziale
(d.-l. n. 463/1983), al condono tributario con connesse amnistie
(d.-l. n. 429/1982, d.P.R. n. 525/1982 e d.P.R. n. 43/1983), al
condono edilizio (legge n. 47/1985), al condono fiscale (d.-l. n.
69/1989) e a quello ad esso collegato (artt. 7 e 8 del d.-l. n.
83/1991), al condono fiscale (legge n. 413/1991) e alla connessa
amnistia (d.P.R. n. 23/1992) è seguito il condono edilizio in
esame.
Giustamente è stato osservato che al diritto penale legittimato da
una prospettiva di tutela, si affianca un sistema parallelo che
necessariamente sfugge alle regole del primo. "Esso infatti investe
solo in termini mediati interessi meritevoli di tutela penale;
tuttavia il surplus sanzionatorio che, in gran parte simbolicamente
prospetta, la punibilità periodicamente scambiata incidono su
terreni - dominati dalle esigenze erariali - su cui pare giocarsi la
stessa sopravvivenza politica del sistema".
Da questo reiterato o novellato condono edilizio emerge che le
norme penali sull'abusivismo edilizio sono entrate (o hanno
consolidato l'ingresso) nel diritto penale "parallelo" caratterizzato
dal sistema sanzionatorio "simbolico" e dalla punibilità
"periodicamente scambiata"?
Si sta formando una fascia di norme che, lungi dal proteggere nel
campo urbanistico, beni penalmente e costituzionalmente rilevanti,
servono, grazie alla loro infrazione, ad alimentare, un serbatoio di
risorse finanziarie, cui attingere periodicamente?
La risposta necessariamente positiva a questo interrogativo si
carica di un significato ancor più spiccatamente criminogeno
determinato dall'assoluta eccentricità tra offesa del territorio e
condotta "riparatrice". Alla prima - consacrata, con questo secondo
condono, come variabile indipendente dalla pena - segue una condotta
"guidata" dal legislatore, che neanche immediatamente ha un effetto
riequilibratore rispetto agli effetti negativi dell'abuso edilizio.
L'incentivo all'illegalità - già evidente nel caso di
compravendita di impunità per omessi versamenti di denaro - è
ancora più forte nel caso di compravendita di impunità per abuso
edilizio: esclusa (naturalmente e razionalmente) l'unica condotta
"antagonista" realmente riparatrice dell'offesa (la riduzione in
pristino dello stato dei luoghi), la secca monetizzazione della
reazione dello Stato cancella ogni rapporto reale tra causa di non
punibilità o di non procedibilità e interesse penalmente tutelato.
L'interesse erariale domina incontrastato; la politica finanziaria
prevale sul diritto penale.
Si può concludere che appaiono conseguenze certe di questo condono
edilizio la caduta di credibilità del precetto penale che assiste la
normativa urbanistica, nonchè il diffondersi della convinzione che
"ad un condono ne seguirà un altro" e che l'abuso nell'urbanistica,
in definitiva e alla lunga, paghi più dell'osservanza della legge
(riservata ai "poveri allocchi").
Nel caso in esame, quindi, la sconfessione dell'impegno al maggior
rigore per l'abusivismo post-ottantacinque; la reiterata ammissione
di debolezza nei confronti dell'illegalità di massa; la consolidata
collocazione tra le entrate dello Stato della rinuncia a pagamento
della pretesa punitiva conducono a ritenere sussistente l'ipotesi di
esercizio arbitrario della non punibilità, idoneo "non soltanto a
violare l'art. 3 della Costituzione, ma ad alterare, con il principio
dell'obbligatorietà dell'azione penale, l'intero volto del sistema
costituzionale in materia penale".
Di condono in condono o di riapertura dei termini in riapertura dei
termini, si innalzano veri e propri "monumenti" alla illegalità e
all'impunità, in corrispettivo di alcune migliaia di miliardi
entrate, preventivate (e neanche interamente incassate, v. dati
dell'Ente Poste sul "gettito inferiore al previsto", divulgati l'11
gennaio 1996).
La fiducia nell'impunità dei cittadini - nei quali non è
difficile ipotizzare un'aspettativa di altri condoni edilizi, in
attesa dei quali iniziare o completare immobili abusivi - può e deve
essere annullata.
Va anche rilevato che alla svendita della pretesa punitiva e della
tutela dell'esigenza di prevenzione si accompagna la svendita della
tutela di altra esigenza fondamentale, sottesa al governo del
territorio (tutela del paesaggio e dell'equilibrato sviluppo del
territorio ex art. 9 della Costituzione).
L'ordinanza pret. Roma 10 luglio 1995 ha giustamente richiamato
l'elaborazione dottrinale e giurisprudenziale che attribuisce
importanza preminente alla tutela del paesaggio, definiti "valore
primario ed insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro"
(vedi decisioni Corte costituzionale nn. 94/1985, 359/1985, 151/1986,
153/1986). La nozione di paesaggio, da un originario ambito
concettuale ancorato alla valorizzazione di aspetti
estetico-culturali, si è integrata con quella fornita dall'art. 80
del d.P.R. n. 616/1977, coincidente con il concetto di equilibrato
sviluppo del territorio, realizzantesi anche mediante la salvaguardia
di beni di pregio naturalistico.
Questo sacrificio di un valore primario e insuscettibile di essere
subordinato a qualsiasi altro viene imposto a fini di bilancio, senza
che si evidenzi o comunque risulti che il mezzo praticato sia l'unico
e insostituibile da utilizzare per la realizzazione di un fine
(risanamento del disavanzo pubblico) sia pure di rilievo
costituzionale.
Per di più, si provvede alla copertura delle spese pubbliche - al
di là della marginale disposizione ex art. 39, commi 13 e 15), in
base non alla capacità contributiva (così come previsto dall'art.
53 della Costituzione) o alla ripartizione dei costi di servizi
divisibili, ma in base al requisito dell'antigiuridicità della
condotta, cioè della quantità e qualità dell'abuso edilizio.
Più ampia è la violazione della norma penale, più alta è la
somma riequilibratrice del disavanzo pubblico, più alti sono i
meriti agli effetti del superamento di questo problema di rilievo
costituzionale. Si scopre la funzione sociale dell'illegalità.
Questo declassamento della potestà punitiva dello Stato e della
tutela dei beni costituzionalmente protetti, derivante dall'anomalo
atto di diritto premiale, in casi di abusivismo edilizio di rilievo
non certo bagatellare, può esserer fermato solo da una pronuncia del
giudice delle leggi che, rispondendo anche alle argomentazioni sin
qui eluse, espresse dalla regione Emilia-Romagna (vedile richiamate
nella sentenza n. 416/1995, punto 4 e pag. 82 Gazzetta Uffficiale,
prima serie speciale, n. 32 del 2 agosto 1995), ristabilisca una
corretta gerarchia e un corretto equilibrio tra beni e valori di
rilievo costituzionale; cancelli la filosofia della contingenza che
diventa permanenza; esprima una inequivoca valutazione sulla
quotazione in bilancio (nel caso di specie 5.000 miliardi) della
rinuncia dello Stato alla pretesa punitiva e sul nuovo ruolo di
gabelliere profilantesi per il giudice penale; cancelli questa
manifestazione di "tassa sull'illegalita'" o di "tassa di redenzione"
(indicativa in tal senso è l'espressione "esercizio della facoltà
penitenziale" usata nella relazione al disegno di legge di
conversione del d.-l. 25 novembre 1995, n. 498).
Ci è stato autorevolmente ricordato che il granduca Leopoldo di
Toscana, nel 1786, bocciò questo modo di sanare (o di tentare di
sanare) il bilancio dello Stato: "Per la stessa ragione di non voler
assolutamente che il nostro fisco giammai profitti dei disordini
meritevoli di punizione, e perchè ancora riconosciamo come un
assurdo intollerabile l'abuso introdotto che le pene afflittive
decretate dai giudici si possano redimere dai rei con pagare una
somma di denaro al fisco, vogliamo che da qui in avanti resti abolito
questo abuso e proibita ogni e qualunque convenzione con il fisco,
mediante la quale il condannato possa ottenere condonazione,
minorazione e permutazione di pena afflittiva in pecuniaria".

P. Q. M.
Senza attendere riforme legislative, dirette a eliminare
inconfessabili ritorni al passato, questo giudice visti gli artt. 134
della Costituzione e 23 della legge n. 87/1953, dichiara rilevanti e
non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionali dell'art. 39 della legge n. 724/1994, in relazione
agli artt. 3, 9, 53 e 112 della Costituzione;
Sospende il presente procedimento e ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e per la sua comunicazione ai
Presidenti delle due Camere.
Roma, addì 17 gennaio 1996
Il pretore: Bevere
96C0603