1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 8-6-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 maggio 2011
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 27 maggio 2011 (della Regione Puglia). Ambiente - Parchi - Decreto del Ministro dell'ambiente con il quale «L'avvocato Stefano Sabino Francesco Pecorella e' confermato Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale del Gargano per la durata di tre mesi a decorrere dalla data del 4 marzo 2011 e comunque non oltre la nomina del Presidente» - Lamentata reiterazione di incarico di gestione commissariale non preceduta dal necessario tentativo di ricerca di intesa - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Puglia - Denunciata violazione delle competenze legislative regionali nelle materie concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali, delle competenze legislative regionali nelle materie residuali dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca, delle competenze amministrative, violazione dei principi di leale collaborazione, trasparenza, imparzialita' e buon andamento, riserva di legge - Richiesta di dichiarare che, in mancanza della leale collaborazione necessaria per addivenire all'intesa ex art. 9, comma 3, della legge n. 394/1991 con la Regione Puglia per la nomina del Presidente dell'Ente parco nazionale del Gargano, non spetta al Ministro dell'ambiente provvedere alla nomina del Commissario straordinario - Conseguente richiesta di annullare l'atto impugnato - Istanza di sospensione. - Decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 3 marzo 2011, n. prot. 123. - Costituzione, artt. 5, 97, 117, commi terzo e quarto, e 118; legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 9, comma 3. (011C0345) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 8-6-2011)

Ricorso per conflitto tra enti della Regione Puglia, con sede in
Bari al Lungomare Nazario Sauro n. 31, in persona del Presidente
della Giunta Regionale e legale rappresentante pro tempore, dott.
Nicola Vendola, elettivamente domiciliato in Roma, presso la
Delegazione romana della Regione Puglia, alla via Barberini n. 36,
rappresentato e difeso dall'avv. Marina Altamura e dall'avv. Tiziana
T Colelli, come da procura speciale, conferita in virtù di delibera
di G.R. n. 830 del 6 maggio 2011, a margine del presente atto a firma
del Presidente della G.R. pro tempore, dott. Nicola Vendola;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore. e
per quanto possa occorrere, contro il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare;
Avverso il decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare del 3 marzo 2011 prot. 123, pervenuto alla
Regione Puglia il 16 marzo 2011, con il quale «L'Avvocato Stefano
Sabino Francesco Pecorella è confermato Commissario Straordinario
dell'Ente Parco Nazionale del Gargano per la durata di tre mesi a
decorrere dalla data del 4 marzo 2011 e comunque non oltre la nomina
del Presidente».
La proposizione del presente ricorso è stata decisa dalla Giunta
Regionale della Puglia nella seduta del 6 maggio 2011 (si depositerà
all'atto di costituzione in giudizio la relativa delibera n. 830 di
G.R.).
Con il decreto indicato in epigrafe - inviato 1'11 marzo 2011
prot. 8429, pervenuto alla Regione Puglia il successivo 16 marzo e
acquisito al protocollo in entrata n. 3290 - il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha
«confermato» Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale del
Gargano l'avv. Stefano Sabino Francesco Pecorella «per la durata di
tre mesi a decorrere dalla data del 2 novembre 2010 e comunque non
oltre la nomina del Presidente».
Tale nomina, pur rientrando nell'esercizio dei poteri di
vigilanza sulla gestione delle aree protette riservati al dicastero
statale, appare illegittima in quanto non è stata preceduta (ancora
una volta) dalla procedimentalizzazione dell'intesa per la nomina del
Presidente dell'Ente Parco, prevista dall'art. 9, comma 3, della
legge n. 394 del 1991.
Pur essendo la vicenda già nota a codesta suprema Corte -- in
quanto la Regione Puglia ha già proposto due ricorsi per conflitto
di attribuzione inerenti la nomina del Commissari straordinario
dell'Ente parco nazionale del Gargano, il n. 7/2010 e il n. 1/2011 -
si ritiene opportuno riepilogare lo scambio epistolare e i
provvedimenti ministeriali che hanno preceduto la presente iniziativa
giudiziaria.
Con nota del 28 aprile 2010 prot. 4862, il Presidente della
Regione Puglia ha segnalato l'importanza di «attivare celermente il
percorso di intesa sulle figure dei presidenti dei due Parchi
nazionali della Regione Puglia, il Gargano (...) e l'Alta Murgia
(...)» e di rilanciare le due grandi aree «individuando due figure
nuove, esperte, che abbiano a cuore, come input primario, l'interesse
e la necessità di dare un senso virtuoso e partecipato a nuovi
percorsi di sviluppo, di tutela, conservativo ed economico».
Nella medesima nota è stato sollecitato un incontro finalizzato
«a concordare insieme, l'individuazione di due figure massimamente
competenti e di alto profilo professionale che possano, da subito,
prendere in mano tutti i vari ambiti di sofferenza degli Enti in
questione e avviarne la riprogettazione», dichiarando nel contempo la
disponibilità «a verificare le migliori personalità per questo
incarico».
Con nota prot. 17175 dell'11 maggio 2010, acquisita al protocollo
della Regione Puglia ?????? dell'Ambiente ha chiesto al Presidente
della Regione di esprimere «la formale intesa, ai sensi della legge
n. 394 del 1991, sulla nomina dell'avv. Stefano Sabino Francesco
Pecorella, che per i requisiti professionali e le esperienze maturate
nel corso degli anni si ritiene possa essere persona idonea
all'assunzione dell'incarico di Presidente dell'Ente Parco Nazionale
del Gargano».
Riscontrando la comunicazione su indicata, il Presidente della
Regione Puglia con nota del 18 maggio 2010 n. 5804, ha chiesto un
incontro urgente al fine «di addivenire ad una scelta condivisa».
Sennonchè, con nota del 28 maggio 2010 n. 19568, acquisita al
protocollo della Regione Puglia in data 4 giugno 2010, il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ha comunicato
di aver provveduto, con il decreto n. 384 del 12 maggio 2010, a
nominare l'avv. Stefano Sabino Francesco Pecorella Commissario
Straordinario dell'Ente Parco Nazionale del Gargano.
Tale decreto è stato impugnato dinanzi a codesta suprema Corte
ed è attualmente pendente il relativo giudizio (contrassegnato dal
n. 7/2010, che verrà discusso all'udienza pubblica del 21 giugno
2011).
Nonostante l'iniziativa assunta dalla Regione Puglia, con decreto
722 del 6 agosto 2010 il Ministro dell'ambiente ha confermato
l'incarico di Commissario straordinario all'avv. Stefano Sabino
Francesco Pecorella.
Confidando in un successivo ravvedimento, la Regione Puglia ha
«tollerato» tale nomina, nonostante anch'essa non fosse stata
preceduta dalla richiesta di intesa sulla nomina del Presidente.
Approssimandosi la scadenza della proroga conferita, poi - e al
fine di evitare il reiterarsi di tale situazione - la Regione Puglia,
con nota del 25 ottobre 2010 prot. 13060, ha nuovamente rappresentato
l'esigenza, con riferimento sia all'Ente Parco dell'Alta Murgia sia
all'Ente Parco del Gargano, di «definire nel più breve tempo
possibile, gli organi di gestione dei due parchi nazionali della
Puglia, a cominciare dalle figure dei presidenti», auspicando la
nomina di figure «nuove, esperte e competenti - ovvero - in grado di
indirizzare verso percorsi di sviluppo e di tutela, territori
ricchissimi di biodiversità e paesaggi naturali, paesi ricchi di
storia e di giacimenti culturali».
La nota termina con un nuovo invito a «cercare insieme due figure
fortemente qualificate e competenti che possano, da subito,
impegnarsi per rilanciare gli indirizzi della legge quadro sui parchi
e le attività degli Enti» e la dichiarazione di disponibilità «fin
da subito a verificare le migliori personalità per questo incarico».
L'incontro richiesto al fine di affrontare l'argomento, tuttavia,
non si è mai tenuto: in riscontro a tale missiva, con nota del 23
novembre 2010, il Ministro ha comunicato di aver provveduto, con
decreto n. 1045 del 27 ottobre 2010, a confermare l'incarico di
Commissario straordinario all'avv. Stefano Sabino Francesco
Pecorella.
Tale decreto ministeriale - emesso in totale spregio non solo
delle previsioni di legge ma anche delle iniziative assunte dalla
Regione Puglia - è stato impugnato e il relativo giudizio per
conflitto di attribuzione è tuttora pendente (n. 1/2011, la cui
discussione si terrà, unitamente al ricorso n. 7/2010, all'udienza
pubblica del 21 giugno 2011).
In considerazione dell'avvicinarsi della scadenza dell'incarico
commissariale, il Ministero con nota del 1° febbraio 2011 prot. 3492,
trasmessa a mezzo fax in data 8 febbraio 2011 e acquisita al
protocollo della Regione Puglia al n. 1443 dell'8 febbraio 2011 -
facendo riferimento alla propria nota dell'11 maggio 2010 e
affermando (inspiegabilmente) di non aver ricevuto alcuna risposta -
ha chiesto di esprimere l'intesa sulla nomina dell'avv. Stefano
Sabino Francesco Pecorella a Presidente dell'Ente parco, confidando
in un positivo accoglimento della stessa.
Tale comunicazione, dunque, non tiene in alcun conto nè le
precedenti note inviate dal Presidente della Regione Puglia (al fine
di addivenire ad un incontro per la nomina del Presidente dell'Ente
parco) nè i due giudizi pendenti dinanzi a codesta suprema Corte,
nei quali è stata delineata in modo cristallino la posizione
dell'ente regionale.
In ogni caso, il Presidente della Regione Puglia, riscontrando
tale nota, con comunicazione del 10 febbraio 2011 prot. 1571, ha
precisato di aver ripetutamente chiesto un incontro per addivenire ad
una scelta condivisa e ha rimarcato la necessità di «individuare una
professionalità adeguata a ricoprire detto incarico» sollecitando
ancora un incontro urgente.
In risposta, con il decreto oggetto del presente giudizio, il
Ministro dell'ambiente ha provveduto alla proroga dell'incarico di
commissario straordinaria non già per il preannunciato periodo di
trenta giorni, bensì per il consueto trimestre.
Continua, dunque, ininterrottamente a far data dal 29 luglio 2009
(data in cui è cessato il regime di «prorogatio legis»), la gestione
commissariale, che nonostante la precipua natura di evento
straordinario ed eccezionale, ha acquisito nella presente vicenda
inammissibili effetti di durata e «ordinari eta'».
È evidente la portata lesiva del decreto n. 123 del 3 marzo 2011
con riferimento alle competenze legislative attribuite alle regioni
in materie concorrenti e in materie esclusive in via residuale
nonchè alle competenze amministrative e ai principi di leale
collaborazione, trasparenza, imparzialità e buon andamento che
dovrebbero permeare i rapporti fra Stato e autonomie, soprattutto
nelle materie poste al confine delle reciproche competenze
istituzionali.
1. - In via preliminare (e ancora una volta) si ritiene opportuno
precisare che il ricorso a codesta ecc.ma Corte, nonostante
l'approssimarsi della scadenza dell'incarico di Commissario
straordinario conferito con il decreto oggetto del presente giudizio
costituzionale, non è idonea a determinare carenza di interesse
(sopravvenuta) in quanto «in materia di conflitto fra enti, la
lesione delle attribuzioni costituzionali ben può concretarsi anche
nella mera emanazione dell'atto invasivo della competenza, potendo
perdurare l'interesse dell'ente all'accertamento del riparto
costituzionale delle competenze» (cfr. sentenza Corte n. 287 del
2006).
Il reiterato rinnovo degli incarichi commissariali (cfr. decreto
n. 384 del 12 maggio 2010, decreto n. 722 del 6 agosto 2010, decreto
n. 1045/2010 e decreto 123/2011), non preceduto dal necessario
tentativo di ricerca di intesa finalizzata alla nomina di un
presidente che consenta il ritorno al regime ordinario dell'Ente
parco (pure auspicato più volte dal Presidente della Regione
Puglia), cristallizza un comportamento più volte stigmatizzato
dall'amministrazione regionale.
Al fine di evitare che tale condotta venga ancora replicata (e,
allo stato, sussistono tutti i presupposti perchè ciò accada in
quanto, nonostante l'approssimarsi della scadenza dell'incarico
commissariale, non si è tenuto l'auspicato incontro finalizzato ad
una scelta codeterminata di Stato e Regione), la questione viene
nuovamente sottoposta a codesta ecc.ma Corte affinchè affermi, anche
in linea di principio, che la previsione dell'art. 9, conma 3, legge
n. 394 del 1991 costituisce (non già sterile formalita') ma
condizione di legittimità della nomina del Commissario
straordinario, in considerazione del mancato raggiungimento di
codeterminazione sul nominativo del presidente.
2. - Chiarita la sussistenza e il perdurante interesse ad una
pronuncia di codesta ecc.ma Corte, la Regione Puglia, con il presente
atto, solleva il conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare in relazione al decreto di
quest'ultimo n. 123 del 3 marzo 2011 comunicato il successivo 16
marzo 2011, in quanto lesivo delle competenze regionali delineate (a)
dall'art. 117, comma 3, Cost. relativamente alla potestà legislativa
concorrente nelle materie del governo del territorio e della
valorizzazione dei beni culturali e ambientali; (b) dall'art. 117,
comma 4, Cost. relativamente alla potestà legislativa residuale
nelle materie dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della
pesca; (c) dall'art. 118 Cost. relativamente alla ripartizione delle
funzioni amministrative nonchè dei principi di riserva di legge,
buon andamento ed imparzialità dei pubblici uffici di cui all'art.
97 Cost. e del principio di leale collaborazione derivante dall'art.
5 Cost. (come conseguenza del contemperamento dei principi di unità
ed autonomia in esso sanciti) in relazione all'art. 9, comma 3, della
legge n. 394/1991 (legge - quadro sulle aree protette).
L'importanza e la necessità dell'intesa espressamente prevista
dalla disposizione su richiamata (univocamente interpretata come
forma di paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto)
risultano evidenti considerando la inevitabile interferenza fra le
scelte che il Presidente dell'Ente parco deve compiere - nella
regolamentazione delle attività consentite all'interno dell'area
protetta con riferimento alla tipologia, alle modalità di
costruzione di opere e manufatti, alle attività artigianali,
commerciali, agro-silvo-pastorali, sportive e ricreative - e le
competenze costituzionalmente riservate alla potestà legislativa
concorrente e esclusiva delle regioni.
La ratio di tale disposizione normativa, posta a salvaguardia
delle previsioni costituzionali, rende indispensabile attribuire al
meccanismo dell'intesa carattere di effettività, non già di mero
adempimento cui fare formale riferimento nel decreto ministeriale di
nomina del commissario straordinario ovvero da omettere del tutto.
Codesto supremo Collegio ha precisato (con riferimento alla
nomina del Presidente dell'Ente Parco nazionale dell'arcipelago
toscano e dell'Autorità portuale di Livorno) che - pur rientrando
nell'esercizio dei poteri di vigilanza sulla gestione delle aree
protette del Ministro dell'ambiente - la nomina del commissario
straordinario deve essere preceduta quantomeno dall'avvio e dal
proseguimento del procedimento dell'intesa finalizzata alla nomina
del Presidente (cfr. sentenze n. 27/2004, n. 21/2006 e n. 339/2005).
L'illegittimità della condotta dello Stato, dunque, non risiede
nella nomina del Commissario straordinario bensì «nel mancato avvio
e sviluppo della procedura dell'intesa per la nomina del Presidente,
che esige, laddove occorra, lo svolgimento di reiterate trattative
volte a superare, nel rispetto del principio di leale collaborazione
tra Stato e Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento
di un accordo e che sole legittimino la nomina del primo» (ancora,
sentenza n. 27 del 2004).
Nel conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Puglia con
l'odierno ricorso (e con i precedenti, contrassegnati dai nn. 7/2010
e 1/2011), lo Stato, in modo speculare rispetto alle fattispecie
esaminate nelle pronunce richiamate, ha tenuto un comportamento non
rispondente ai principi costituzionali su indicati
nell'interpretazione e applicazione dell'art. 9, comma 3, della legge
n. 394/1991, svuotando il procedimento dell'intesa del suo profondo
ed imprescindibile significato.
Alla reale e concreta volontà, più volte manifestata
espressamente dal Presidente della Regione Puglia, di concordare un
incontro al fine di addivenire ad una scelta condivisa, è stata
reiteratamente contrapposta da parte del Ministro dell'ambiente una
formale quanto sterile interpretazione della procedura delineata
dalla legge-quadro sulle aree protette.
Del resto, è sufficiente considerare che neanche dopo i decreti
di nomina e di proroga dell'incarico al Commissario Straordinario
sono state avviate le necessarie trattative nè sono stati accettati
gli auspicati e ripetuti inviti del Presidente della Regione Puglia
ad individuare professionalità adeguate: il Ministero (anche nella
nota che ha preceduto il decreto oggetto del presente giudizio) si è
limitato a riproporre un unico nominativo per la carica di presidente
e, nelle more, ha continuato a confermare a quest'ultimo l'incarico
di commissario.
Non è stata effettuata da parte dello Stato alcuna apprezzabile
attività nella direzione del raggiungimento dell'intesa; anzi, la
conferma statale del medesimo nominativo per l'incarico commissariale
- nonostante il chiaro dissenso manifestato dalla Regione Puglia
anche mediante i ricorsi proposti dinanzi a codesta suprema Corte -
ha reso plateale l'inutilità dei tentativi regionali finalizzati
alla risoluzione del presente conflitto.
È stato acclarato da codesta ecc.ma Corte che «non realizza la
richiesta condizione di legittimità il rifiuto d'intesa sul
nominativo proposto dal Ministero, seguito dalla mera richiesta
d'incontro, fra le parti, non seguita da alcuna altra attivita'»
(sentenza n. 27 del 2004): consentire una differente condotta -
giustificando la nomina del Commissario per il solo fatto del mancato
raggiungimento dell'intesa per la nomina del Presidente -
significherebbe attribuire al Governo il potere di «aggirare l'art.
9, comma 3, legge n. 394 del 1991, scegliendo come commissario la
persona non gradita dal Presidente della Regione».
La Regione Puglia, alla luce di quanto esposto, chiede che venga
accertata e dichiarata l'illegittimità del decreto n. 123 del 3
marzo 2011 del Ministro dell'ambiente recante la conferma dell'avv.
Stefano Sabino Francesco Pecorella a Commissario straordinario
dell'Ente parco del Gargano, in quanto emesso in totale carenza della
preventiva intesa finalizzata alla nomina del presidente, risultando
illegittima una procedura «alternativa» destinata a consentire, nei
fatti, all'Amministrazione statale la possibilità di aggirare la
previsione legislativa in evidente violazione dei principi
costituzionali in precedenza richiamati.
3. - Istanza di sospensione. La Regione Puglia, ai sensi
dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87, chiede la sospensione
dell'esecuzione dell'atto che ha dato luogo al conflitto durante la
pendenza del presente giudizio.
Sussistono i presupposti per l'adozione della misura cautelare.
Con riferimento al fumus boni iuris, è inconfutabile la totale
assenza di attività finalizzata ad addivenire all'intesa, mancando
la benchè minima comunicazione in tal senso; per quel che attiene al
periculum in mora, è evidente che la perdurante operatività del
decreto impugnato comporti una situazione di patente illegittimità
dell'attività dell'attuale commissario.

P.Q.M.

Promuove conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri e del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, affinchè codesta ecc.ma Corte
costituzionale - previa dichiarazione che, in mancanza della leale
collaborazione necessaria per addivenire all'intesa ex art. 9 comma 3
della legge n. 394/1991 con la Regione Puglia per la nomina del
Presidente dell'Ente parco nazionale del Gargano, non spetta al
Ministro dell'ambiente provvedere alla nomina del Commissario
straordinario - annulli il decreto ministeriale n. 123 del 3 marzo
2011.
Bari - Roma, 9 maggio 2011

Avv.ti Altamura - Colelli