1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 81 SENTENZA 20 marzo - 20 aprile 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Legge regionale - Qualificazione del "popolo veneto" come "minoranza nazionale" - Applicazione delle tutele apprestate dalla Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali conclusa a Strasburgo il 1° febbraio 1995, ratificata con legge 28 agosto 1997, n. 302. - Legge della Regione Veneto 13 dicembre 2016, n. 28 (Applicazione della convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali). - (T-180081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Veneto 13 dicembre 2016, n. 28 (Applicazione della
convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali),
intero testo, e dell'art. 4 della medesima legge, promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, spedito per la
notificazione il 13 febbraio 2017, depositato in cancelleria il 20
febbraio 2017, iscritto al n. 16 del registro ricorsi 2017 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione della Regione Veneto nonchè l'atto
di intervento dell'associazione "Aggregazione Veneta - Aggregazione
delle associazioni maggiormente rappresentative degli enti ed
associazioni di tutela della identità, cultura e lingua venete" e di
L. P.;
udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 2018 il Giudice relatore
Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri, gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea
Manzi per la Regione Veneto, e Marco Della Luna per l'associazione
"Aggregazione Veneta - Aggregazione delle associazioni maggiormente
rappresentative degli enti ed associazioni di tutela della identità,
cultura e lingua venete" e L. P.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge
della Regione Veneto 13 dicembre 2016, n. 28 (Applicazione della
convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali), per
intero e con riguardo all'art. 4.
Pur riconoscendo che le censure relative al vizio di competenza
del legislatore regionale rivestono carattere preliminare e
assorbente, il ricorrente illustra innanzitutto le violazioni di
ordine sostanziale riferibili all'intero testo della legge regionale
impugnata.
1.1.- Il primo motivo di impugnazione concerne la violazione
degli artt. 5, 6 e 114 della Costituzione.
La legge regionale impugnata qualifica il «popolo veneto» - e
cioè l'intera popolazione vivente nel territorio delle province e
della città metropolitana elencate nell'art. 1, commi 2 e 3, della
legge regionale statutaria 12 aprile 2012, n. 1 (Statuto del Veneto)
- come "minoranza nazionale" ai sensi della Convenzione-quadro per la
protezione delle minoranze nazionali, fatta a Strasburgo il 1°
febbraio 1995, ratificata e resa esecutiva con la legge 28 agosto
1997, n. 302. Ciò contrasterebbe con l'art. 114, primo comma, della
Costituzione perchè tale norma costituzionale, nel prevedere che
Comuni, Province, Regioni, Città metropolitane e Stato concorrono
nelle loro componenti personale e territoriale a formare la
Repubblica, andrebbe intesa nel senso che la popolazione riferibile a
uno di tali enti esponenziali non possa essere anche identificata per
ciò solo come "minoranza nazionale", staccata e contrapposta
rispetto alla maggioranza della popolazione della Repubblica e per
questo meritevole di protezione ai sensi della convenzione-quadro.
Una tale qualificazione della popolazione del Veneto lederebbe
altresì il principio di unità e indivisibilità della Repubblica,
di cui all'art. 5 Cost., principio fondamentale dell'ordinamento
costituzionale, sottratto persino al potere di revisione
costituzionale, come questa Corte avrebbe affermato nella sentenza n.
118 del 2015, resa sempre nei confronti della Regione Veneto. Il
ricorrente osserva che l'art. 5 Cost. rappresenta la Repubblica come
una comunità nazionale dotata di una propria identità e generatrice
di un ordinamento unitario e non come «una somma materiale di
minoranze autopostesi come tali, l'una estranea all'altra e
coesistenti tra loro su una base giuridicamente non definita ma
comunque precaria». Che le minoranze siano realtà che la Repubblica
considera come ulteriori rispetto alle proprie componenti costitutive
di tipo personale, e proprio per questo meritevoli di una tutela
specifica, sarebbe comprovato dall'art. 6 Cost., là dove afferma che
«la Repubblica» in tutte le sue articolazioni, comprese quindi le
Regioni, tutela le minoranze linguistiche, le quali dunque non
possono coincidere con le articolazioni della Repubblica stessa,
quali sono le Regioni o, più precisamente, le loro componenti
personali. Ciò che la Corte costituzionale ha stabilito a proposito
delle minoranze linguistiche, negando che all'articolazione
politico-amministrativa degli enti territoriali di cui si compone la
Repubblica possa corrispondere automaticamente una ripartizione del
popolo in improbabili sue frazioni (si richiama la sentenza n. 170
del 2010), dovrebbe affermarsi a maggior ragione per le minoranze
nazionali. D'altra parte, secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri sarebbe lo stesso contenuto della Convenzione-quadro per la
protezione delle minoranze nazionali a confermare che la popolazione
di una Regione non possa formare di per sè una "minoranza
nazionale": se è vero che la convenzione-quadro presuppone una
situazione di pericolo di lesione di diritti fondamentali degli
appartenenti alla "minoranza nazionale", allora sarebbe
contraddittorio dire che la popolazione di una Regione in quanto tale
è esposta al rischio di violazione di diritti costituzionali
fondamentali da parte della Repubblica, proprio perchè anche la
Regione è elemento costitutivo della Repubblica e dunque tenuta
anch'essa a garantire quei diritti. Secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri, le censure rivolte all'art. 1 della legge
regionale impugnata, che identifica l'aspetto soggettivo della
"minoranza nazionale" con la popolazione del Veneto, andrebbero
estese all'art. 2, che determina i contenuti oggettivi della tutela
che si vorrebbe apprestare tramite un rinvio alla convenzione-quadro,
quali ad esempio, la salvaguardia degli «elementi essenziali»
dell'identità, come «la religione, la lingua, le tradizioni ed il
patrimonio culturale» di cui all'art. 5 della convenzione-quadro. La
"minoranza nazionale" a cui si riferisce la convenzione-quadro,
tuttavia, è qualcosa di contrapposto alla maggioranza del popolo
organizzato nell'ordinamento generale, di cui la minoranza stessa
deve rispettare la leggi e i diritti ivi garantiti (art. 20). Anche
l'art. 3 della legge regionale impugnata, che prefigura un ente
incaricato del compito di raccogliere le dichiarazioni spontanee di
appartenenza alla presunta minoranza veneta, incorrerebbe,
conseguenzialmente, nella violazione delle medesime norme
costituzionali, in quanto consente ai singoli appartenenti alla
popolazione di una Regione di decidere individualmente se la loro
appartenenza al popolo italiano sia piena oppure mediata dalla
collocazione in una entità che si distingue e si contrappone al
popolo italiano. Sarebbe poi affetto dai medesimi vizi di
costituzionalità anche l'art. 4 della legge che, trattando gli
aspetti finanziari, ha funzione secondaria e servente rispetto agli
articoli precedenti.
1.2.- Il secondo motivo di censura, sempre relativo alla legge
regionale nella sua interezza, riguarda la violazione degli artt. 2 e
3 Cost. Il ricorrente ricorda che secondo la giurisprudenza
costituzionale si può riconoscere una minoranza, titolare di uno
status particolare, solo quando lo impongano i principi fondamentali
di cui agli artt. 2 e 3 Cost. (si richiama la sentenza n. 159 del
2009): quando, cioè il mancato riconoscimento della minoranza
comporti la negazione della identità collettiva di un gruppo
connotato da marcate particolarità culturali, in violazione
dell'art. 2 Cost., nonchè l'indebita parificazione giuridica dei
suoi componenti alla condizione della generalità del popolo, in
violazione dell'art. 3 Cost. Nel caso in esame non ricorrerebbe
nessuna di queste condizioni, data l'assenza di ogni evidenza di tipo
storico o sociologico che riveli nella popolazione del territorio
veneto connotati identitari tali da giustificarne un trattamento
giuridico quale minoranza nazionale. Del tutto inconferente, poi,
sarebbe il riferimento, contenuto nei lavori preparatori della legge,
al principio dell'autogoverno regionale di cui all'art. 2 dello
Statuto del Veneto.
1.3.- Il terzo motivo di censura dell'intera legge regionale
riguarda la violazione degli artt. 80 e 117, secondo comma, lettera
a), Cost. Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che la
Regione non abbia la competenza ad adottare una normativa come quella
in esame, perchè l'attuazione della Convenzione-quadro per la
protezione delle minoranze nazionali rientrerebbe nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «politica estera e
rapporti internazionali dello Stato» (si richiamano la sentenza n.
159 del 2009 e le sentenze n. 238 del 2004, n. 737 del 1988 e n. 179
del 1987). In primo luogo, il distacco di una porzione della
popolazione nazionale dalla generalità e la sua qualificazione come
"minoranza nazionale" avrebbe immediato riflesso sulla personalità
di diritto internazionale dello Stato. In secondo luogo, il
riconoscimento di una "minoranza nazionale" renderebbe operanti gli
obblighi internazionali dello Stato discendenti dalla
convenzione-quadro, sicchè spetterebbe solo allo Stato la capacità
di bilanciare gli interessi confliggenti e assicurare che il
riconoscimento di una "minoranza nazionale" non si traduca in una
ragione di privilegio o al contrario di discriminazione per la
restante popolazione o per le altre minoranze.
Quanto alla violazione dell'art. 80 Cost., il ricorrente sostiene
che con la legge impugnata la Regione Veneto solo formalmente si
sarebbe basata sulla legge nazionale di ratifica della
convenzione-quadro, ma in realtà avrebbe a tutti gli effetti emanato
una propria particolare legge di ratifica, che si sovrappone a quella
statale.
1.4.- Pur ritenendo che i tre motivi di censura sopra esposti
siano tali da travolgere anche le previsioni serventi, relative al
«Finanziamento» della legge stessa, il Presidente del Consiglio dei
ministri presenta «per completezza» un quarto motivo di impugnazione,
rivolto specificamente contro l'art. 4, per violazione degli artt.
81, terzo e quarto comma, 117, secondo comma, lettere g) ed e), e
118, primo comma, Cost.
La disposizione impugnata prevede che le spese relative
all'attuazione della legge in esame «sono a carico e sono deliberate
da ciascuna amministrazione centrale o periferica chiamata ad
attuarla». Una tale previsione determinerebbe anzitutto una
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera g), che attribuisce
alla competenza esclusiva dello Stato la materia «organizzazione
amministrativa dello Stato» e in proposito il ricorrente ricorda che
per costante giurisprudenza costituzionale (si cita da ultima la
sentenza n. 9 del 2016) è vietato alle Regioni porre a carico di
organi e amministrazioni dello Stato compiti ulteriori rispetto a
quelli individuati con legge statale. In secondo luogo, sussisterebbe
una violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), che
attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato la materia
«perequazione delle risorse finanziarie». A tale riguardo, il
ricorrente nota che l'impugnato art. 4 pone a carico del bilancio
statale le spese necessarie all'attuazione della legge regionale e
prevede che tali spese siano finalizzate alla perequazione
finanziaria. Per le medesime ragioni sarebbe violato anche l'art. 81,
terzo e quarto comma, Cost., dato che solo la legge statale di
approvazione del bilancio può autorizzare spese a carico del
bilancio statale, mentre la legge regionale impugnata non solo non
indica i mezzi di copertura delle spese, ma neanche le quantifica,
impedendo così in radice ogni ipotetica previsione di copertura.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Veneto chiedendo che
la Corte costituzionale si pronunci nel senso dell'inammissibilità e
comunque del rigetto di tutte le questioni sollevate.
La difesa regionale afferma innanzitutto che la Regione non
contesta la circostanza che sia lo Stato l'ente chiamato ad attuare
la Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali,
sui cui contenuti poi si sofferma. Secondo la difesa della Regione
Veneto, la legge regionale impugnata in concreto esprimerebbe
soltanto l'«aspirazione banalissima di non perdersi nel mare magnum
dell'indistinto globalizzato». La Regione Veneto non avrebbe fatto
altro «che ricordare allo Stato di aver ratificato, con la legge n.
302/1997, la Convenzione-quadro sulle minoranze nazionali, che essa
ritiene dotata di contenuti rilevanti per la comunità insediata nel
proprio territorio». E ciò, secondo la Regione, non determinerebbe
«affatto nè collisioni nè rotture, ma semplicemente una attesa»:
l'attesa che venga realizzata anche per le minoranze nazionali quella
tutela di cui la stessa giurisprudenza costituzionale si è fatta
carico quando ha affermato che la previsione della tutela delle
minoranze linguistiche appare destinata, più che alla salvaguardia
delle lingue minoritarie in quanto oggetto di memoria, alla
consapevole custodia e valorizzazione di patrimoni di sensibilità
vivi e vitali nell'esperienza dei parlanti (si richiama la sentenza
n. 170 del 2010, oltre che la sentenza n. 42 del 2017, là dove si
dà atto del valore pregnante sia della lingua italiana sia delle
lingue minoritarie e si evoca l'erosione dei confini nazionali
determinata dalla globalizzazione). Di conseguenza, la lettura
offerta dal ricorso statale al contenuto complessivo della legge
regionale impugnata, «pur letteralmente consentita», non sarebbe
condivisibile. La stessa circostanza che il dettato della legge
regionale impugnata sia, «per ora, concretamente inoffensivo», dato
che la legge regionale non prevede oneri per la sua attuazione,
testimonierebbe che la Regione Veneto ritiene che sia lo Stato l'ente
competente ad attuare la convenzione-quadro e ad accollarsene gli
oneri nella sua veste di soggetto di diritto internazionale. In ogni
caso, poi, non ci sarebbe alcuna violazione degli artt. 5, 6 e 114
Cost., dato che la futura acquisizione da parte del «popolo veneto»
dello status di "minoranza nazionale" non determinerebbe alcun
contrasto con la Costituzione e con la legislazione che la attua,
«poichè rimane saldo il principio che entrambe vanno rigorosamente
rispettate». Non sarebbero violati neppure gli artt. 2 e 3 Cost.,
perchè essere "minoranza nazionale" non equivarrebbe affatto a
essere titolari di prerogative ingiustificate; nè sarebbero violati
gli artt. 81 e 117, secondo comma, lettera a), Cost., perchè la
Regione Veneto non avrebbe deliberato, legislativamente, di operare
sostituendosi allo Stato, ma al contrario si sarebbe inibita questa
facoltà proprio nel momento in cui ha stabilito che la legge
regionale fosse «a costo zero». Inoltre, data la «non rilevanza
giuridica dell'art. 4 della legge regionale», non sarebbero stati
violati neppure gli artt. 81, terzo e quarto comma; 117, secondo
comma, lettere a) ed e), e 118, primo comma, Cost., in quanto
«disporre delle proprie risorse è prerogativa dello Stato, cui la
Regione chiede l'attuazione, in proprio favore» della legge statale
di ratifica ed esecuzione della convenzione-quadro sulle minoranze
nazionali.
In definitiva, la difesa regionale conclude in primo luogo per
l'inammissibilità delle censure prospettate dall'Avvocatura generale
dello Stato, «atteso il carattere non lesivo dell'atto impugnato»; e,
in secondo luogo, per la non fondatezza delle questioni sia «in sè e
per sè, nel merito», sia «soprattutto e in ogni caso, se si accoglie
l'opinione formulata dalla difesa della Regione Veneto, secondo cui
la normatività della legge impugnata è condizionata da iniziative,
che lo Stato deciderà di assumere ai sensi della legge n. 302/1997».
In particolare, questa Corte costituzionale, secondo la difesa
regionale «potrà, se del caso, pronunciare una sentenza
interpretativa di rigetto di quanto sostenuto dalla Avvocatura
generale dello Stato» e «lo Stato potrà, in ogni momento, sollevare
conflitto di attribuzioni nei confronti di eventuali atti e
provvedimenti che la Regione Veneto intendesse adottare in attuazione
della legge regionale n. 28/2016; atti e provvedimenti da valutare
nella loro lesività non ora in astratto, ma un domani in concreto,
al momento della loro adozione».
3.- Hanno depositato un atto di intervento nel giudizio davanti a
questa Corte l'associazione non riconosciuta "Aggregazione Veneta -
Aggregazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli
enti ed associazioni di tutela della identità, cultura e lingua
venete", che si definisce «organizzazione esponenziale della nazione
veneta», in persona del suo legale rappresentante L. P., unitamente
allo stesso L. P. in proprio, eccependo la tardività del ricorso e
chiedendo che, nel merito, ne venga dichiarata l'infondatezza.
4.- In vista dell'udienza pubblica, ha depositato memoria
soltanto la difesa della Regione Veneto, insistendo sulle proprie
conclusioni e svolgendo alcune considerazioni di sintesi. La difesa
regionale ricorda, in particolare, che è attualmente in atto un
"negoziato" tra la Regione Veneto e lo Stato per l'attribuzione di
maggiori competenze ai sensi dell'art. 116, terzo comma, Cost.,
giunto ora, a fine legislatura, a «una positiva pre-intesa, destinata
a completarsi, una volta insediate le nuove Camere». Questa
circostanza assegnerebbe alla legge regionale impugnata «altri
significati, di certo non eversivi». La legge regionale, ribadisce la
Regione, non avrebbe inteso invadere le competenze spettanti allo
Stato in tema di minoranze nazionali, nè ledere i parametri
costituzionali invocati, ma avrebbe piuttosto attuato «una sorta di
ricognizione, che ha lo scopo evidente di ridare vigore alla memoria
e, con essa, a un sistema di valori, la cui nobiltà è innegabile».
5.- All'udienza del 20 marzo 2018, previa discussione sul punto,
è stato dichiarato inammissibile l'intervento per i motivi indicati
nell'ordinanza dibattimentale allegata alla presente sentenza.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale della legge della Regione
Veneto 13 dicembre 2016, n. 28 (Applicazione della convenzione quadro
per la protezione delle minoranze nazionali), impugnandola nella sua
interezza per contrasto con gli artt. 2, 3, 5, 6, 80, 114 e 117,
secondo comma, lettera a), della Costituzione Ha inoltre censurato
specificamente l'art. 4 della medesima legge regionale per violazione
degli artt. 81, terzo e quarto comma, 117, secondo comma, lettere g)
ed e), e 118, primo comma, Cost.
1.1.- In via preliminare va confermata l'ordinanza dibattimentale
allegata alla presente sentenza che ha dichiarato inammissibile
l'intervento.
1.2.- La legge regionale impugnata è composta da cinque
articoli.
L'art. 1, rubricato «Minoranza Nazionale», prevede che al «popolo
veneto» - individuato tramite il rinvio agli artt. 1 e 2 della legge
regionale statutaria 12 aprile 2012, n. 1 (Statuto del Veneto) e
comprensivo delle comunità etnico-linguistiche cimbre e ladine e
delle «comunità legate storicamente e culturalmente o
linguisticamente al popolo veneto anche al di fuori del territorio
regionale» - «spettano i diritti» di cui alla Convenzione-quadro per
la protezione delle minoranze nazionali, fatta a Strasburgo il 1°
febbraio 1995, ratificata e resa esecutiva con la legge 28 agosto
1997, n. 302.
L'art. 2 stabilisce che la «legge si attua a tutti gli ambiti»
previsti dalla medesima convenzione-quadro secondo i criteri e le
modalità determinati dalla Giunta regionale e «senza oneri a carico
della Regione».
L'art. 3 individua «l'Aggregazione delle associazioni
maggiormente rappresentative degli enti ed associazioni di tutela
della identità, cultura e lingua venete, da costituirsi presso la
Giunta regionale» quale soggetto incaricato «della raccolta e
valutazione delle dichiarazioni spontanee» di appartenenza alla
minoranza nazionale veneta. Alla Giunta regionale spetta il compito
di monitorare le attività svolte dal nuovo ente.
L'art. 4 si occupa degli aspetti finanziari, prevedendo che tutte
le spese relative alla attuazione della legge impugnata nel
territorio regionale «sono a carico e deliberate da ciascuna
amministrazione centrale o periferica chiamata ad attuarla [...]
eventualmente con perequazione dell'amministrazione centrale».
L'art. 5, infine, ne stabilisce l'entrata in vigore, a partire
dal giorno successivo alla sua pubblicazione.
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri formula tre ordini
di censure in relazione all'intero testo della legge regionale n. 28
del 2016.
In primo luogo, il ricorrente ritiene violati gli artt. 5, 6 e
114 Cost., in quanto la popolazione riferibile a uno degli enti
esponenziali della Repubblica non potrebbe per ciò solo essere
qualificata come "minoranza nazionale", distinta e contrapposta
rispetto alla maggioranza del popolo italiano. Il principio di unità
e indivisibilità sancito dagli artt. 5 e 114 Cost. impedirebbe di
rappresentare la Repubblica come «una somma materiale di minoranze»
e, in ogni caso, le minoranze nazionali non potrebbero coincidere con
le componenti personali delle articolazioni della Repubblica stessa,
quali sono le Regioni.
In secondo luogo, il ricorrente denuncia il contrasto con gli
artt. 2 e 3 Cost. perchè riconoscere una minoranza sarebbe possibile
e necessario solo quando in mancanza di tale riconoscimento si
negherebbe l'identità collettiva del gruppo, parificando
giuridicamente una situazione collettiva connotata da marcate
particolarità culturali alla condizione della generalità del
popolo. Nel caso di specie, tuttavia, non ricorrerebbero le
circostanze che sole giustificano e richiedono il riconoscimento di
una minoranza veneta.
In terzo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene
che il legislatore regionale non sia competente ad adottare la legge
impugnata, in quanto l'attuazione della Convenzione-quadro per la
protezione delle minoranze nazionali rientrerebbe nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «politica estera e
rapporti internazionali dello Stato» di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera a), Cost. Inoltre, la Regione Veneto solo formalmente
si sarebbe basata sulla legge nazionale di ratifica della
convenzione-quadro, ma in realtà avrebbe a tutti gli effetti emanato
una propria particolare legge di ratifica, con conseguente violazione
dell'art. 80 Cost.
1.4.- In caso di mancato accoglimento delle censure relative alla
legge regionale n. 28 del 2016 nella sua interezza, il Presidente del
Consiglio dei ministri denuncia distintamente anche il solo art. 4,
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.,
relativo alla materia «organizzazione amministrativa dello Stato», in
quanto le Regioni non potrebbero porre a carico di organi e
amministrazioni dello Stato compiti ulteriori rispetto a quelli
individuati con legge statale. La medesima disposizione violerebbe
inoltre l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., relativo alla
materia «perequazione delle risorse finanziarie», perchè sarebbe
vietato alla legge regionale prevedere «il riequilibrio tra le
disponibilità finanziarie dei diversi livelli di governo dotati di
differente capacità fiscale». Infine, la disposizione censurata non
rispetterebbe i principi contenuti nell'art. 81, terzo e quarto
comma, e nell'art. 118, primo comma, Cost., dato che la legge
regionale impugnata non quantifica le spese nè individua i mezzi con
cui farvi fronte, e comunque addossa illegittimamente alle
amministrazioni statali nuovi oneri amministrativi e finanziari.
2.- La difesa regionale eccepisce preliminarmente
l'inammissibilità del ricorso per carenza di lesività della legge
regionale impugnata.
L'eccezione non è fondata.
La legge della Regione Veneto n. 28 del 2016 qualifica il «popolo
veneto» come "minoranza nazionale" degna di tutela ai sensi della
convenzione-quadro e impegna le amministrazioni centrali e
periferiche a rendere effettiva tale tutela; essa prevede, inoltre,
l'istituzione di un nuovo ente regionale incaricato di raccogliere e
valutare le dichiarazioni individuali di appartenenza a tale
minoranza. Diversamente da quanto ritenuto dalla difesa regionale,
non si tratta di semplici aspirazioni o di enunciati meramente
ottativi, ma di precetti a contenuto normativo, sicchè l'eccezione
di inammissibilità basata sulla carenza di lesività dell'atto
impugnato deve essere respinta (si veda analogamente, da ultima, la
sentenza n. 245 del 2017).
Nè, d'altra parte, i contenuti della legge regionale impugnata
potrebbero mai essere interpretati, secondo quanto prospettato dalla
resistente, come semplice espressione di una richiesta, rivolta allo
Stato, di dare effettiva attuazione alla Convenzione-quadro per la
protezione delle minoranze nazionali nel territorio della Regione
Veneto. In proposito, va ricordato anzitutto che lo Stato ha già
ratificato e recepito la convenzione-quadro con la legge n. 302 del
1997. In ogni caso, lo strumento di cui ogni Regione dispone per
stimolare l'intervento dello Stato negli ambiti di sua competenza non
è certo l'approvazione di una legge regionale, ma è piuttosto
l'iniziativa legislativa delle leggi statali attribuita a ciascun
Consiglio regionale dall'art. 121 Cost. È a tale facoltà che la
Regione avrebbe dovuto fare ricorso se l'intendimento effettivamente
perseguito fosse stato quello di sollecitare il legislatore statale
ad adottare ulteriori atti di sua competenza in materia di tutela
delle minoranze, volti alla «custodia e alla valorizzazione di
patrimoni di sensibilità collettiva vivi e vitali» nel territorio
regionale, come affermato nelle memorie del Veneto, richiamandosi
alle parole di questa Corte (sentenza n. 170 del 2010).
3.- Nel merito, le questioni di legittimità costituzionale
aventi ad oggetto l'intera legge regionale n. 28 del 2016 sono
fondate.
3.1.- Per inquadrare correttamente le questioni sottoposte
all'esame della Corte, occorre premettere che la tutela delle
minoranze - garantita dall'art. 6 Cost. con specifico riferimento
alle minoranze linguistiche - è espressione dei fondamentali
principi del pluralismo sociale (art. 2 Cost.) e dell'eguaglianza
formale e sostanziale (art. 3 Cost.), che conformano l'intero
ordinamento costituzionale e che per questo sono annoverati tra i
suoi principi supremi (sentenze n. 88 del 2011, n. 159 del 2009, n.
15 del 1996 e n. 62 del 1992).
L'aspetto linguistico al quale si riferisce l'art. 6 Cost., e su
cui questa Corte è stata più frequentemente chiamata a
pronunciarsi, è «un elemento [...] di importanza basilare» che,
insieme a quello nazionale, etnico, religioso e culturale,
contribuisce a definire la «identità individuale e collettiva» dei
singoli e dei gruppi (sentenze n. 159 del 2009, n. 15 del 1996 e n.
261 del 1995). Tale identità è l'oggetto della tutela approntata,
oltre che dai citati principi costituzionali, anche da sempre più
numerosi documenti internazionali (si vedano ad esempio gli ampi
riferimenti contenuti nelle sentenze n. 159 del 2009, n. 15 del 1996
e n. 62 del 1992). Pertanto, nella giurisprudenza di questa Corte, la
tutela delle minoranze linguistiche di cui all'art. 6 Cost. è
considerata espressione paradigmatica di una più ampia e articolata
garanzia delle identità e del pluralismo culturale, i cui principi
debbono ritenersi applicabili a tutte le minoranze, siano esse
religiose, etniche o nazionali, oltre che linguistiche.
3.2.- Deve essere condivisa l'osservazione della Regione
resistente circa il fatto che la tutela delle minoranze richiede
«l'apprestamento sia di norme ulteriori di svolgimento, sia di
strutture o istituzioni finalizzate alla loro concreta operativita'»
(sentenze n. 159 del 2009, n. 15 del 1996, n. 62 del 1992 e n. 28 del
1982), in presenza delle quali soltanto i principi proclamati
dall'art. 6 Cost. e dai rilevanti accordi internazionali possono
acquisire concreta effettività.
In ordine alla titolarità dei poteri esercitabili a tale scopo,
questa Corte in un primo momento ha affermato che solo il legislatore
statale fosse abilitato a dettare norme sulla tutela delle minoranze,
in ragione di inderogabili esigenze di unità e di eguaglianza
(sentenze n. 14 del 1965, n. 128 del 1963, n. 46 e n. 1 del 1961 e n.
32 del 1960). Successivamente, questa Corte ha ritenuto che anche i
legislatori regionali e provinciali potessero adottare atti normativi
in materia, specialmente al fine di garantire e valorizzare
l'identità culturale e il patrimonio storico delle proprie
comunità, ma sempre nel pieno rispetto di quanto determinato in
materia dal legislatore statale (sentenze n. 261 del 1995, n. 289 del
1987 e n. 312 del 1983).
La giurisprudenza costituzionale più recente è chiara
nell'affermare che la tutela delle minoranze è refrattaria a una
rigida configurazione in termini di "materia" da collocare in una
delle ripartizioni individuate nel Titolo V della seconda parte della
Costituzione e che la sua attuazione in via di legislazione ordinaria
richiede tanto l'intervento del legislatore statale, quanto l'apporto
di quello regionale (sentenza n. 159 del 2009). Infatti, i principi
contenuti negli artt. 2, 3, e 6 Cost. si rivolgono sempre alla
"Repubblica" nel suo insieme e pertanto impegnano tutte le sue
componenti - istituzionali e sociali, centrali e periferiche -
nell'opera di promozione del pluralismo, dell'eguaglianza e,
specificamente, della tutela delle minoranze; sicchè, sul piano
legislativo, l'attuazione di tali principi esige il necessario
concorso della legislazione regionale con quella statale.
Nondimeno, il compito di determinare gli elementi identificativi
di una minoranza da tutelare non può che essere affidato alle cure
del legislatore statale, in ragione della loro necessaria uniformità
per l'intero territorio nazionale. Inoltre, il legislatore statale si
trova nella posizione più favorevole a garantire le differenze
proprio in quanto capace di garantire le comunanze e risulta,
perciò, in grado di rendere compatibili pluralismo e uniformità
(sentenza n. 170 del 2010), anche in attuazione del principio di
unità e indivisibilità della Repubblica di cui all'art. 5 Cost.
In questa cornice debbono intendersi le affermazioni contenute
nella sentenza n. 170 del 2010 - relative alla tutela delle minoranze
linguistiche, ma da estendersi, per le ragioni sopra esposte, alla
più generale tutela dei gruppi minoritari - secondo le quali non è
consentito al legislatore regionale configurare o rappresentare la
"propria" comunità in quanto tale come "minoranza", «essendo del
tutto evidente che, in linea generale, all'articolazione
politico-amministrativa dei diversi enti territoriali all'interno di
una medesima più vasta, e composita, compagine istituzionale non
possa reputarsi automaticamente corrispondente - nè, in senso
specifico, analogamente rilevante - una ripartizione del "popolo",
inteso nel senso di comunità "generale", in improbabili sue
"frazioni"» (sentenza n. 170 del 2010). Riconoscere un tale potere al
legislatore regionale significherebbe, infatti, introdurre un
elemento di frammentazione nella comunità nazionale contrario agli
artt. 2, 3, 5 e 6 Cost.
Lasciata, dunque, in disparte ogni considerazione circa la
compatibilità della legge regionale impugnata con lo specifico
contenuto della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze
nazionali, a cui essa si richiama - la quale peraltro contiene
principalmente un elenco di diritti di natura individuale, ma non
configura diritti collettivi dei gruppi minoritari - la legge
regionale impugnata, nel qualificare il «popolo veneto» come
"minoranza nazionale" ai sensi della citata convenzione-quadro,
contrasta con i principi sviluppati nella giurisprudenza di questa
Corte in materia.
Ne consegue la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'intero testo della legge regionale n. 28 del 2016, in
riferimento agli artt. 2, 3, 5 e 6 Cost.
3.3.- Restano assorbiti gli altri profili di censura.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l'intervento di «Aggregazione Veneta -
Aggregazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli
enti ed associazioni di tutela della identità, cultura e lingue
venete» e di L. P.;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Veneto 13 dicembre 2016, n. 28 (Applicazione della
convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 marzo 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 aprile 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA


Allegato:
ordinanza letta all'udienza del 20 marzo 2018

ORDINANZA

Ritenuto che il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
un giudizio di legittimità costituzionale (r.r. n. 16 del 2017)
avverso la legge della Regione Veneto 13 dicembre 2016, n. 28
(Applicazione della convenzione quadro per la protezione delle
minoranze nazionali), in relazione all'intero testo e all'art. 4;
che in questo giudizio hanno depositato, in data 6 aprile 2017,
un atto di intervento l'associazione «Aggregazione Veneta -
Aggregazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli
enti ed associazioni di tutela della identità, cultura e lingua
venete», in persona del suo legale rappresentante L.P., unitamente
allo stesso L.P. in proprio;
che le parti private intervenienti hanno eccepito la tardività e
l'infondatezza del ricorso;
Considerato che il giudizio di legittimità costituzionale in via
principale si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà
legislativa e non ammette l'intervento di soggetti che ne siano
privi, fermi restando per costoro, ove ne ricorrano i presupposti,
gli altri mezzi di tutela giurisdizionale eventualmente esperibili
(si veda, da ultima e per tutte, la sentenza n. 5 del 2018).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile l'intervento di «Aggregazione Veneta -
Aggregazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli
enti ed associazioni di tutela della identità, cultura e lingua
venete» e L. P. nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con l'indicato ricorso r.r. n. 16 del 2017.

F.to: Giorgio Lattanzi, Presidente