1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 23-4-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2014 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Regione Marche - Legge finanziaria 2014 - Concorso degli utenti al costo delle prestazioni sanitarie, sociosanitarie e sociali - Previsione che la quota di compartecipazione al costo delle prestazioni e' determinata in relazione alla situazione economica del richiedente, valutata esclusivamente sulla base dell'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) - Ricorso del Governo - Denunciata deroga alla normativa statale di principio - Violazione del principio della esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria esclusivamente in base al reddito - Introduzione di un trattamento differenziato - Inapplicabilita' delle modalita' di controllo automatiche del diritto all'esenzione, garantite dal Sistema tessera sanitaria - Violazione del principio che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali di prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale - Contrasto con il principio di copertura finanziaria delle leggi - Mancato rispetto dell'equilibrio di bilancio - Inosservanza dei vincoli economici e finanziari - Violazione del principio di coordinamento finanziario che regola la materia. - Legge della Regione Marche 23 dicembre 2013, n. 49, art. 8, comma 3. - Costituzione, artt. 81, 117, comma secondo, lett. m), e 119, commi primo e secondo; legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 8, commi 15 e 16; decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 79; decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 11 dicembre 2009. (14C00072) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 23-4-2014)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, C.F.
80224030587, n. fax 0696514000 ed indirizzo P.E.C. per ricevimento
degli atti ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici
domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Marche, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica, con sede in Ancona per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge regionale 23 dicembre 2013,
n. 49, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Marche, del
30 dicembre 2013, n. 102, limitatamente all'art. 8, comma 3.

Fatto

La legge della Regione Marche n. 49, dell'anno 2013, reca
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2014 e
pluriennale 2014/2016 della Regione (Legge finanziaria 2014)».
L'art. 8 della legge, detta norme in materia di «Concorso degli
utenti al costo delle prestazioni sanitarie, sociosanitarie e
sociali. Accesso alle agevolazioni per i servizi pubblici locali, per
contributi e sussidi regionali»
Il primo comma dell'articolo richiamato dispone che gli utenti
dei servizi sanitari, sociosanitari e sociali partecipino alla spesa
per l'erogazione delle prestazioni richieste secondo quanto previsto
dalla normativa vigente.
Il secondo comma prevede che la Giunta regionale effettui la
ricognizione dei servizi soggetti a compartecipazione e definisca gli
indirizzi generali per il concorso da parte degli utenti al costo
delle relative prestazioni.
Il terzo comma, infine, prevede che: «La quota di
compartecipazione al costo delle prestazioni è determinata in
relazione alla situazione economica del richiedente, valutata
esclusivamente sulla base dell'indicatore della situazione economica
equivalente (ISEE) di cui all'articolo 5, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214».
La disposizione della legge regionale che si è qui sopra
trascritta è costituzionalmente illegittima e, giusta determinazione
assunta dal Consiglio dei ministri nella riunione del 28 febbraio
2014, viene impugnata per i seguenti

Motivi

1.1. L'art. 8. comma 3, della legge n. 49, del 2013, della
Regione Marche, con riferimento alla compartecipazione degli utenti
dei servizi sanitari, deroga ai principi ed ai criteri dettati in
materia del legislatore nazionale e viola, pertanto, la Costituzione.
La partecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria è stata
regolata da tempo dal legislatore nazionale nell'esercizio delle
funzioni a lui riservate dalla Costituzione.
Tale disciplina si è resa necessaria sia per garantire
condizioni di accesso alle prestazioni offerte dal servizio sanitario
che fossero omogenee su tutto il territorio nazionale sia, più di
recente, per assicurare il contenimento ed il controllo della spesa
sanitaria nel suo complesso.
1.2. Al riguardo, preme ricordare che la legge 24 dicembre 1993,
n. 537, all'art. 8, comma 15, ha affermato il principio secondo cui
tutti i cittadini sono soggetti al pagamento delle prestazioni di
diagnostica strumentale e di laboratorio e delle altre prestazioni
specialistiche fino ad un importo massimo, all'epoca fissato in lire
settantamila.
Il successivo comma 16, del medesimo art. 8, ha esentato alcune
categorie di cittadini dalla partecipazione alla spesa sanitaria
purchè appartenenti a nuclei familiari con determinati livelli di
reddito complessivo.
In tale contesto, con il d.l. 30 settembre 2003, n. 269, è stata
introdotta la Tessera sanitaria per tutti i soggetti titolari di
codice fiscale, anche al fine di potenziare il monitoraggio della
spesa pubblica nel settore sanitario (art. 50).
1.3. In epoca recente, a seguito della grave crisi
economico-finanziaria e degli impegni assunti in sede internazionale,
lo Stato italiano ha individuato la riduzione della spesa sanitaria
quale uno degli obiettivi prioritari della propria politica di
bilancio.
Nell'occasione il legislatore nazionale, con il decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, all'art. 79, ha determinato l'ammontare del
finanziamento del Servizio sanitario nazionale cui concorre
ordinariamente lo Stato. Con la stessa disposizione, ai fini che qui
interessano, con il comma 1-sexies, ha precisato che, per garantire
il pieno rispetto degli obiettivi finanziari programmatici, «a) sono
potenziati i procedimenti di verifica delle esenzioni, in base al
reddito, dalla partecipazione del cittadino alla spesa sanitaria per
le prestazioni di specialistica ambulatoriale a carico del Servizio
sanitario nazionale (SSN)». A tale fine, prosegue la norma, tramite
il sistema della tessera sanitaria, si verificherà la sussistenza
del diritto all'esenzione per reddito del cittadino, in base ai
livelli di reddito di cui al soprarichiamato art. 8, comma 16, della
legge n. 537/1993.
Tali disposizioni sono state attuate dal Ministero dell'economia,
di concerto con il Ministero del lavoro, con il d.m. 11 dicembre
2009, che contiene la disciplina anche delle verifiche obbligatorie,
da parte delle aziende sanitarie locali, delle informazioni rese
dagli assistiti, in sede di autocertificazione, che risultino in
contrasto con le informazioni rese disponibili dal SSN.
2.1. Alla stregua della normativa richiamata, che si fonda sul
principio cardine della esenzione dalla partecipazione alla spesa
sanitaria esclusivamente in base al reddito, sembrano evidenti i
diversi profili di incostituzionalità della norma della Regione
Marche che si censura laddove la stessa prevede che la
compartecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria e sociosanitaria
sia individuata con riferimento esclusivo all'Indicatore della
situazione economica equivalente (ISEE), previsto dall'art. 5, del
d.l. 6 dicembre 2011, n. 201. Indicatore, quest'ultimo, giova
ricordarlo, il cui ambito di operatività non è stato esteso al
settore sanitario ma è stato circoscritto alla concessione di
agevolazioni fiscali e tariffarie nonchè alle provvidenze di natura
assistenziale, come precisato nel richiamato articolo 5 e nel
successivo decreto attuativo (d.P.C.M. 5 dicembre 2013, n. 159).
2.2. Deve rilevarsi preliminarmente che la disposizione che si
censura, nell'abbandonare il criterio della partecipazione alla spesa
in base al reddito e nel fare riferimento esclusivo all'ISEE,
introduce un trattamento differenziato per i cittadini della Regione
Marche ai fini della determinazione della partecipazione alla spesa
sanitaria.
In particolare, tale previsione normativa regionale non rende
applicabili le modalità di controllo automatiche del diritto
all'esenzione, garantite dal Sistema tessera sanitaria. Inoltre, non
esistendo ancora un sistema di controllo di tutte le informazioni
richieste per il calcolo dell'ISEE, rinvia, necessariamente, a
procedimenti autocertificativi in misura più ampia di quanto
previsto dal Sistema tessera sanitaria senza, peraltro, assicurare
l'operatività di un sistema automatico ed obbligatorio di verifica,
come quello previsto, per questi casi, dalle disposizioni contenute
dall'art. 79. del d.l. n. 112/2008, e nel successivo decreto
attuativo.
Il sistema adottato dalla Regione Marche, modificando i criteri
standard per il riconoscimento delle esenzioni, viene ad incidere, in
maniera incisiva, nella determinazione dei livelli essenziali di
prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono, invece,
essere garantiti in maniera omogenea su tutto il territorio
nazionale. La norma si pone, quindi, in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera m), che riserva tale compito alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
2.3.1. 1 limiti che, allo stato, presenta il sistema prescelto
dalla Regione Marche ha effetti anche sui vincoli posti alla
legislazione regionale dagli articoli 81 e 119, della Costituzione.
Come si è precisato in precedenza, il Sistema della tessera
sanitaria è stato adottato dal legislatore nazionale per assicurare
l'applicazione del principio della esenzione dalla partecipazione
alla spesa sanitaria esclusivamente in base al reddito e, quindi, per
garantire il rispetto degli obblighi assunti in sede comunitaria e la
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica prefissati (art.
79. d.l. n. 112/2008).
Tale sistema, infatti, attraverso l'accesso diretto ai dati
dell'Agenzia delle Entrate e dell'INPS, consente al Servizio
sanitario nazionale di verificare tempestivamente la sussistenza del
diritto dell'utente all'esenzione dalla partecipazione alla spesa
sanitaria in base ai livelli di reddito.
Tali elementi, inoltre, consentono di conoscere i livelli di
incidenza delle risorse derivanti dalla compartecipazione dei
cittadini sul finanziamento del Servizio sanitario e, di conseguenza,
di determinare la misura del finanziamento integrativo a carico dello
Stato nonchè di formulare le relative valutazioni previsionali.
L'adozione di un univoco criterio direttivo per la verifica del
diritto all'esenzione, fondato su dati oggettivi, si sostanzia
pertanto, nell'ambito sanitario, in un essenziale e specifico
principio di coordinamento di finanza pubblica.
2.3.2. La norma che si censura, nel prevedere l'adozione di un
diverso sistema di riferimento, per la verifica dell'esistenza del
diritto dei cittadini all'esenzione dalla partecipazione alla spesa
sanitaria, da un lato, non consente di formulare previsioni di
entrate verificabili, dall'altro, non assicura il pieno rispetto dei
livelli di entrata previsti, pregiudicando il raggiungimento degli
obiettivi di contenimento della spesa programmati.
Da ciò consegue che la disposizione della legge della Regione
Marche qui in esame, determinando la compartecipazione dei cittadini
alla spesa sanitaria con riferimento esclusivo all'Indicatore della
situazione economica equivalente anzichè in base al reddito fiscale
del nucleo familiare dell'utente, come previsto dal legislatore
nazionale, senza peraltro garantire un'invarianza di entrate da
compartecipazione per il servizio sanitario regionale, non assicura
il rispetto del principio fondamentale di copertura finanziaria delle
leggi, di cui all'art. 81, della Costituzione.
La stessa disposizione, inoltre, per le ragioni esposte in
precedenza, non assicura l'equilibrio di bilancio nè l'osservanza
dei vincoli economici e finanziari in contrasto, quindi, con quanto
previsto per le regioni dall'art. 119, comma l, della Costituzione.
Per altro verso, infine, la Regione Marche, con l'articolo 8,
comma 3, della propria legge n. 49, del 2013, introduce regole,
relative ad una propria entrata, diverse dal principio di
coordinamento finanziario che regola la materia del riconoscimento
del diritto all'esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria,
così violando quanto previsto dall'art. 119, comma 2. della
Costituzione.

P.Q.M.

Voglia dichiarare la illegittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 3, della legge 23 dicembre 2013, n. 49, della Regione Marche.
Con l'originale notificato del presente ricorso si deposita:
1. Estratto della determinazione del Consiglio dei ministri,
assunta nella riunione del 28 febbraio 2014 e della relazione
allegata al verbale;
2. Copia della impugnata legge della Regione Marche n.
49/2013.

Roma, 28 febbraio 2014

L'Avvocato dello Stato: Massella Ducci Teri