1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 marzo 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 marzo 2013 (della Regione Friuli-Venezia Giulia). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi del nuovo art. 81, sesto comma, della Costituzione - Disciplina analitica delle operazioni di indebitamento delle Regioni e degli enti locali - Previsione di apposite intese in ambito regionale allo scopo di garantire l'equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti territoriali della Regione interessata (inclusa la Regione stessa) - Fissazione di un limite quantitativo all'indebitamento - Determinazione di criteri e modalita' di attuazione con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottarsi d'intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica - Applicabilita' delle modalita' di indebitamento anche per la destinazione dei saldi attivi al finanziamento delle spese di investimento - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata introduzione di norme statali di dettaglio in materia di coordinamento della finanza pubblica con scopi di stabilizzazione finanziaria - Violazione dell'autonomia finanziaria nonche' organizzativa della ricorrente - Violazione del principio dell'accordo nei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali (attuato dall'Accordo di Roma del 29 ottobre 2010 e recepito nella legge n. 220 del 2010) - Alterazione unilaterale dell'assetto di tali rapporti - Inosservanza delle procedure previste per disciplinare il regime finanziario della Regione - Riduzione del limite di indebitamento previsto dallo Statuto speciale - Sottrazione alla ricorrente di ogni possibilita' di integrare la disciplina dell'indebitamento dei Comuni del Friuli-Venezia Giulia e conseguente violazione delle potesta' ad essa spettanti in materia di finanza locale e di coordinamento della finanza locale - Contrasto con il principio di esclusione dei regolamenti statali dalle materie regionali nonche' con la riserva di legge per la disciplina dell'indebitamento pubblico - Violazione del principio di leale collaborazione, per inosservanza dell'obbligo d'intesa in sede di Conferenza unificata ai fini dell'adozione del d.P.C.m. di attuazione. - Legge 24 dicembre 2012, n. 243, art. 10, in particolare commi 3, 4 e 5, nonche' art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano, rispettivamente, il comma 4 dell'art. 10 e l'art. 10. - Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), artt. (4, n. 1-bis), 48, 49, 52 e 54 (63 e 65); Costituzione, artt. 117 (commi terzo e sesto) e 119; legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, art. 5, comma 2, lett. c); d.lgs. 2 gennaio 1997, n. 9 (art. 9); d.lgs. 13 dicembre 2010, n. 220 (art. 1, commi 134, 154 e 155). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi del nuovo art. 81, sesto comma, della Costituzione - Concorso delle Regioni e degli enti locali alla sostenibilita' del debito pubblico - Determinazione nel documento di programmazione finanziaria del contributo complessivo dovuto dai suddetti enti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato "nelle fasi favorevoli del ciclo economico" e ripartizione di esso tra i medesimi enti in misura definita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Sottrazione alla Regione di una parte delle entrate tributarie assegnatele dallo Statuto - Violazione delle norme "concordate" con lo Stato relative ai modi in cui la Regione concorre al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica - Violazione della potesta' regionale in materia di finanza locale - Violazione del principio dell'accordo nei rapporti finanziari tra Stato ed autonomie speciali - Inosservanza delle procedure previste per disciplinare il regime finanziario della Regione - Contrasto con la norma di rango costituzionale relativa al concorso degli enti territoriali alla sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni - Violazione del principio di leale collaborazione, per inosservanza dell'obbligo d'intesa in sede di Conferenza unificata ai fini dell'adozione del d.P.C.m. che ripartisce il contributo. - Legge 24 dicembre 2012, n. 243, art. 12. - Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), artt. (4, n. 1-bis), 48, 49, 52 e 54 (63 e 65); Costituzione, artt. 117 e 119; legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, art. 5, comma 2, lett. c); d.lgs. 2 gennaio 1997, n. 9 (art. 9); d.lgs. 13 dicembre 2010, n. 220 (art. 1, commi 132, 134, 136, 152, 154, 155 e 156); d.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114. (13C00135) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-2013)

Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia (cod. fisc.
80014930327; P. IVA 00526040324), in persona del Presidente della
Giunta regionale pro-tempore dott. Renzo Tondo, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale n. 414 del 14 marzo 2013 (doc.
I), rappresentata e difesa - come da procura a margine del presente
atto - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) di Padova, con domicilio eletto in Roma presso
l'Ufficio di rappresentanza della Regione, in Piazza Colonna, 355,
contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale della legge 24 dicembre 2012, n.
243, recante "Disposizioni per l'attuazione del principio del
pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della
Costituzione", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 12 del 15
gennaio 2013, con riferimento:
all'articolo 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano,
rispettivamente, il comma 4 dell'articolo 10 e l'articolo 10, in
quanto riferiti anche alla Regione nonchè agli enti locali della
regione;
all'articolo 10;
all'articolo 12,
per violazione:
dello Statuto speciale adottato con legge cost. 1 del 1963,
con particolare riferimento agli articoli 48, 49, 52 e 54;
degli articoli 117 e 119 della Costituzione;
dell'art. 5, comma 2, lett. c) della legge costituzionale 20
aprile 2012 n. 1;
delle norme di attuazione di cui al d.lgs. 9/1997;
della l. 220/2010;
del principio dell'accordo in materia finanziaria e del
principio di leale collaborazione, per i profili e nei modi di
seguito illustrati.

Fatto

La legge 24 dicembre 2012, n. 243, detta "Disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione". L'art. 81, comma
6, della Costituzione - come modificato dall'art. 1 l. cost. 1/2012 -
stabilisce che "il contenuto della legge di bilancio, le norme
fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le
entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del
complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge
approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera,
nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale".
Tali principi sono stati stabiliti contestualmente dalla stessa
legge costituzionale 1/2012, con disposizioni che in base all'art. 6
"si applicano a decorrere dall'esercizio finanziario relativo
all'anno 2014".
Viene qui in considerazione il capo IV della l. 243/2012, che
riguarda l'Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e
concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico.
In particolare:
L'art. 9 regola l'Equilibrio dei bilanci delle regioni e
degli enti locali.
L'art. 10 disciplina il Ricorso all'indebitamento da parte
delle regioni e degli enti locali.
L'art. 12 si occupa del Concorso delle regioni e degli enti
locali alla sostenibilità del debito pubblico.
Ad avviso della Regione Friuli-Venezia Giulia le predette
disposizioni risultano in tutto o in parte lesive delle proprie
prerogative costituzionali e dunque costituzionalmente illegittime
per le seguenti ragioni di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 10, commi 3, 4 e 5,
nonchè dell'art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano,
rispettivamente, il comma 4 dell'articolo 10 e l'articolo 10.
L'art. 10 regola il Ricorso all'indebitamento da parte delle
regioni e degli enti locali.
In base al comma 1, che non forma oggetto di impugnazione, "il
ricorso all'indebitamento da parte delle regioni, dei comuni, delle
province, delle città metropolitane e delle province autonome di
Trento e di Bolzano è consentito esclusivamente per finanziare spese
di investimento con le modalità e nei limiti previsti dal presente
articolo e dalla legge dello Stato".
Il comma 2 - ugualmente non impugnato - dispone che, "in
attuazione del comma 1, le operazioni di indebitamento sono
effettuate solo contestualmente all'adozione di piani di ammortamento
di durata non superiore alla vita utile dell'investimento, nei quali
sono evidenziate l'incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli
esercizi finanziari futuri nonchè le modalità di copertura degli
oneri corrispondenti".
Sono invece impugnati i commi 3, 4 e 5.
In base al comma 3, "le operazioni di indebitamento di cui al
comma 2 sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in
ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento,
l'equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti
territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione,
come definito dall'articolo 9, comma 1, lettera a)". A tal fine,
"ogni anno i comuni, le province e le città metropolitane comunicano
alla regione di appartenenza ovvero alla provincia autonoma di
appartenenza, secondo modalità stabilite con il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 5 del presente
articolo, il saldo di cassa di cui all'articolo 9, comma 1, lettera
a), che l'ente locale prevede di conseguire, nonchè gli investimenti
che intende realizzare attraverso il ricorso all'indebitamento o con
i risultati di amministrazione degli esercizi precedenti". Ciascun
ente territoriale "può in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel
limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio
bilancio di previsione".
Il comma 4 stabilisce che, "qualora, in sede di rendiconto, non
sia rispettato l'equilibrio di cui al comma 3, primo periodo, il
saldo negativo concorre alla determinazione dell'equilibrio della
gestione di cassa finale dell'anno successivo del complesso degli
enti della regione interessata, compresa la medesima regione, ed è
ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previsto".
Infine, in base al comma 5, "con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, adottato d'intesa con la Conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica, sono
disciplinati criteri e modalità di attuazione del presente
articolo".
Come si vede, i commi 3, 4 e 5 pongono una disciplina già
dettagliata, che per giunta rinvia le ulteriori specificazioni ad un
dPCm, escludendo del tutto la Regione dalla possibilità di uno
svolgimento della normativa.
Ciò premesso, conviene ora illustrare il fondamento statutario
della presente impugnazione, sia in relazione alla Regione che in
relazione ai suoi enti locali.
La Regione Friuli-Venezia Giulia è dotata di autonomia
finanziaria ai sensi degli artt. 48 ss. dello Statuto. In
particolare, l'art. 52 St. dispone che "la Regione ha facoltà di
emettere prestiti interni da essa garantiti, per provvedere ad
investimenti in opere permanenti per un importo annuale non superiore
alle sue entrate ordinarie, salve le autorizzazioni di competenza del
Ministro per il tesoro e del Comitato interministeriale per il
credito e il risparmio disposte dalle leggi vigenti".
La competenza regionale in tale materia è collegata anche
all'autonomia organizzativa della Regione: infatti, la materia
"ordinamento degli uffici" (art. 4, n. 1, St. o art. 117, comma 4, se
ritenuto più favorevole) comprende la contabilità regionale (v.
sentenza n. 107 del 1970 della Corte costituzionale), e la Regione ha
esercitato tale competenza con la l.r. 21/2007, Norme in materia di
programmazione finanziaria e di contabilità regionale. L'art. 24
della l.r. 21/2007 regola il Ricorso al mercato finanziario ed il
comma 2 dispone che "l'importo complessivo annuale delle rate di
ammortamento per capitale e interessi derivante dal ricorso al
mercato finanziario non può superare il 10 per cento dell'ammontare
complessivo delle entrate derivanti da tributi propri e dalle
compartecipazioni nette di tributi erariali previsto in ciascuno
degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale".
Poste tali premesse, i commi 3, 4 e 5 dell'art. 10 violano le
norme costituzionali succitate perchè dettano una disciplina
analitica delle operazioni di indebitamento effettuate dalla Regione,
e costituiscono dunque disciplina di dettaglio in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
Inoltre, esse hanno lo scopo di garantire "l'equilibrio della
gestione di cassa finale del complesso degli enti territoriali della
regione interessata, compresa la medesima regione", e dunque hanno
scopo di stabilizzazione finanziaria.
Ma il coordinamento finanziario della Regione Friuli-Venezia
Giulia e degli enti locali in essa situati è stato regolato in modo
esaustivo dalla l. 220/2010, che ha recepito l'Accordo di Roma del 29
ottobre 2010 e ha definito i modi in cui la Regione Friuli-Venezia
Giulia concorre al risanamento della finanza pubblica (sul contenuto
della l. 220/2010 v. amplius il punto 2).
La determinazione concordata della l. 220/2010 dà attuazione al
principio dell'accordo, che, come più volte dalla giurisprudenza
costituzionale (v. le sentt. 82/2007, 353/2004, 39/1984, 98/2000,
133/2010), domina tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
Regioni speciali.
È da ricordare che, in base alla sent. 118/2012, "l'accordo è
lo strumento, ormai consolidato (in quanto già presente nella legge
27 dicembre 1997, n. 449, ... e poi confermato da tutte le
disposizioni che si sono occupate successivamente della materia) per
conciliare e regolare in modo negoziato il doveroso concorso delle
Regioni a statuto speciale alla manovra di finanza pubblica e la
tutela della loro autonomia finanziaria, costituzionalmente
rafforzata (ex plurimis sentenza n. 353 del 2004)". La Corte ha
sottolineato che "nel solco di questo indirizzo normativa l'art. 1,
comma 132, della legge n. 220 del 2010, ha stabilito che per gli
esercizi 2011, 2012 e 2013, le Regioni a statuto speciale, escluse la
Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze le
concrete modalità attuative del patto di stabilità e del concorso
alla manovra di finanza pubblica".
Dalla sent. 193/2012 risulta poi che l'art. 27 l. 42/09 "possiede
una portata generale ed esclude - ove non sia espressamente disposto
in senso contrario per casi specifici da una norma successiva - che
le previsioni finalizzate al contenimento della spesa pubblica
possano essere ritenute applicabili alle Regioni a statuto speciale
al di fuori delle particolari procedure previste dai rispettivi
statuti".
Inoltre, la sent. 3/2013 (punto 7.3 del Diritto) ha annullato una
norma legislativa di questa Regione, per violazione del principio di
leale collaborazione, in quanto contrastava con una norma della l.
220/2010, adottata in recezione del Protocollo d'intesa firmato a
Roma il 29.10.2010.
Dunque, appare chiara l'illegittimità dei commi 3, 4 e 5
dell'art. 10: le prime due disposizioni dettano norme di
coordinamento della finanza pubblica e hanno scopi di stabilizzazione
finanziaria, mentre la terza rinvia ad un dPCm per la disciplina
attuativa: ma il legislatore ordinario non può alterare
unilateralmente l'assetto dei rapporti Stato-Regione in materia
finanziaria, assimilando la posizione delle Regioni speciali -
regolate da disciplina speciale - a quella delle Regioni ordinarie.
Si noti che la Regione non intende certo con ciò sottrarsi al
principio della sostenibilità del debito delle pubbliche
amministrazioni (art. 81, comma 6, e art. 97, comma 1, Cost., come
modificati dalla l. cost. 1/2012) ed al principio del rispetto
dell'equilibrio di bilancio del complesso degli enti della regione
(art. 119, comma 6, Cost., come modificato dalla l. cost. 1/2012), ma
ritiene che la definizione delle modalità attuative di tali principi
debba avvenire con le procedure previste dallo Statuto per la
disciplina della finanza della Regione (artt. 63 e 65 St.). La l.
cost. 1/2012 non ha lo scopo di scardinare lo speciale regime
predisposto dallo Statuto, anche considerando che la modifica del
regime finanziario della Regione richiederebbe il coinvolgimento di
essa, anche qualora avvenisse con legge costituzionale (art. 63,
comma 3, St.).
È poi specificamente illegittimo l'ultimo periodo dell'art. 10,
comma 3, l. 243/2012, che stabilisce un limite quantitativo
all'indebitamento diverso da quello fissato nello Statuto: "ciascun
ente territoriale può in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel
limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio
bilancio di previsione". Il riferimento alle spese per rimborsi di
prestiti risulta evidentemente restrittivo rispetto alla previsione
statutaria (v. il succitato art. 52) secondo cui per il limite
quantitativo dell'indebitamento si fa riferimento alle entrate
ordinarie; e da tale contrasto deriva con chiarezza l'illegittimità
costituzionale della norma legislativa.
I commi 3, 4 e 5 sono lesivi ed illegittimi anche nella parte in
cui si applicano ai comuni della regione Friuli-Venezia Giulia.
Infatti, lo Statuto attribuisce alla Regione competenza
legislativa in materia di finanza locale, ai sensi dell'art. 4, n.
1-bis (che dà competenza primaria alla Regione in materia di
"ordinamento degli enti locali"), e dell'art. 54 St. (secondo il
quale "allo scopo di adeguare le finanze delle Province e dei Comuni
al raggiungimento delle finalità ed all'esercizio delle funzioni
stabilite dalle leggi, il Consiglio regionale può assegnare ad essi
annualmente una quota delle entrate della Regione") e dell'art. 9
d.lgs. 9/1997 (secondo il quale "spetta alla regione disciplinare la
finanza locale, l'ordinamento finanziario e contabile,
l'amministrazione del patrimonio e i contratti degli enti locali").
Tale competenza è stata esercitata con gli artt. 42 ss, l.r. 1/2006.
Le norme impugnate violano tali parametri perchè regolano in
modo dettagliato l'indebitamento dei comuni, senza lasciare alla
Regione alcun margine di integrazione. Inoltre, dato che esse hanno
scopi di coordinamento della finanza pubblica, sono violati - oltre
alle norme appena citate - i commi 134, 154 e 155 dell'art. 1 l.
220/2010.
In base al comma 134, "le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano che esercitano in via
esclusiva le funzioni in materia di finanza locale provvedono, per
gli enti locali dei rispettivi territori, alle finalità correlate al
patto di stabilità interno, esercitando le competenze alle stesse
attribuite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme
di attuazione, definendo gli obiettivi complessivi di saldo
finanziario, con riferimento agli enti locali della regione o
provincia autonoma". Il comma 154 dispone che "la regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, gli enti locali del territorio, i suoi enti e
organismi strumentali, le aziende sanitarie e gli altri enti e
organismi il cui funzionamento è finanziato dalla regione medesima
in via ordinaria e prevalente costituiscono nel loro complesso il
«sistema regionale integrato»", e "gli obiettivi sui saldi di finanza
pubblica complessivamente concordati tra lo Stato e la regione sono
realizzati attraverso il sistema regionale integrato".
Infine, in base al comma 155, "spetta alla regione individuare,
con riferimento agli enti locali costituenti il sistema regionale
integrato, gli obiettivi per ciascun ente e le modalità necessarie
al raggiungimento degli obiettivi complessivi di volta in volta
concordati con lo Stato per il periodo di riferimento, compreso il
sistema sanzionatorio", e "le disposizioni statali relative al patto
di stabilità interno non trovano applicazione con riferimento agli
enti locali costituenti il sistema regionale integrato". Inoltre, "la
regione trasmette al Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, relativamente a
ciascun ente locale, gli elementi informativi riguardanti le
risultanze, espresse in termini di competenza mista, occorrenti per
la verifica del mantenimento dell'equilibrio dei saldi di finanza
pubblica".
Tali norme, come visto, hanno carattere concordato e sono da
considerare attuative del principio dell'accordo che domina i
rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali. Con specifico
riferimento agli enti locali, esse sono anche attuative della
competenza regionale in materia di finanza locale.
Le norme impugnate (e in particolare l'ultimo periodo dell'art.
10, comma 3), dunque, si sovrappongono alle norme appena citate ed
interferiscono illegittimamente con il potere di coordinamento della
finanza locale spettante alla ricorrente Regione.
È poi ulteriormente illegittimo il comma 5 dell'art. 10, in base
al quale "con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
adottato d'intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento
della finanza pubblica, sono disciplinati criteri e modalità di
attuazione del presente articolo".
Pare evidente che il comma 5 contempla un atto sostanzialmente
normativo (è generale, astratto ed innovativo), per cui la norma
impugnata prevede una fonte secondaria statale in materia regionale
(coordinamento della finanza pubblica e finanza locale), in contrasto
con il principio di esclusione dei regolamenti statali nelle materie
regionali, risultante - oltre che da risalente giurisprudenza
costituzionale - dall'art. 117, comma 6, Cost.
L'art. 10, comma 5, viola anche l'art. 5, comma 2, l. cost.
1/2012, che rinvia alla legge la disciplina dell'indebitamento, in
modo tale che sembra precluso l'intervento della fonte secondaria.
Questa Regione è legittimata a far valere la violazione della
riserva di legge, perchè la l. 243/2012 incide direttamente
sull'autonomia finanziaria regionale e su materie di competenza
regionale (coordinamento della finanza pubblica e finanza locale):
v., ad es., sentt. 328/2006, 266/2001, 425/1999, punto 5.3.2.
Per le stesse ragioni, è illegittimo il secondo periodo del
comma 3 dell'art. 10, là dove rinvia al dPCm di cui al comma 5 per
la definizione delle modalità della comunicazione dei comuni.
Infine, il comma 5 è illegittimo in quanto prevede che il dPCm
sia adottato "d'intesa con la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica", anzichè con la Conferenza
unificata: infatti, mentre della Conferenza unificata fa parte il
Presidente della Regione, la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica rappresenta le autonomie
territoriali coinvolte solo in modo parziale (v. l'art. 5 l. 42/2009
e l'art. 34 d.lgs. 68/2011). Ciò rappresenta una violazione del
principio di leale collaborazione, dato che la chiara incidenza del
dPCm sull'autonomia finanziaria della Regione rende necessario il
coinvolgimento di essa nella procedura di adozione del dPCm.
L'illegittimità dell'art. 10, commi 3-5, rende illegittimo anche
l'art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano,
rispettivamente, il comma 4 dell'articolo 10, tenendone ferma la
disciplina, e "le modalità previste dall'articolo 10" in relazione
alla destinazione dei saldi attivi al finanziamento delle spese di
investimento.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 12.
L'articolo 12, Concorso delle regioni e degli enti locali alla
sostenibilità del debito pubblico, dispone che "le regioni, i
comuni, le province, le città metropolitane e le province autonome
di Trento e di Bolzano concorrono ad assicurare la sostenibilità del
debito del complesso delle amministrazioni pubbliche ai sensi del
presente articolo, nonchè, secondo modalità definite con legge
dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente
legge".
Il comma 2 stabilisce che, "nelle fasi favorevoli del ciclo
economico, i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio,
tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti di cui al
comma 1 influenzata dall'andamento del ciclo economico, determinano
la misura del contributo del complesso dei medesimi enti al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato".
In base al comma 3, "il contributo di cui al comma 2 è ripartito
tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica, tenendo conto della quota di
entrate proprie di ciascun ente influenzata dall'andamento del ciclo
economico". Lo schema del decreto "è trasmesso alle Camere per
l'espressione del parere da parte delle Commissioni competenti per i
profili di carattere finanziario". I pareri "sono espressi entro
trenta giorni dalla trasmissione, decorsi i quali il decreto può
essere comunque adottato".
L'art. 12, dunque, prevede che questa Regione e gli enti locali
contribuiscano al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato,
"nelle fasi favorevoli del ciclo economico", in una misura che è
definita da un dPCm, sulla base del documento di programmazione
finanziaria, che determina il contributo complessivo degli enti
territoriali.
Tali norme violano l'autonomia finanziaria della Regione (Titolo
IV dello Statuto) e, in particolare, gli artt. 48 e 49 St. L'art. 49
è violato perchè una parte delle risorse che esso garantisce alla
Regione vengono sottratte alla Regione stessa, tramite l'imposizione
del dovere di contribuire al Fondo in questione. La Regione subisce
gli effetti sfavorevoli del ciclo economico sui tributi ai quali
partecipa in base all'art. 49 e deve poter beneficiare degli
eventuali effetti favorevoli. Il legislatore statale non può
unilateralmente disporre delle risorse generali della Regione,
perchè ciò equivarrebbe a vanificare la garanzia rappresentata
dall'art. 49 St.
Inoltre, è violata la l. 220/2010 (sul cui carattere
"rinforzato" v. quanto argomentato supra) perchè essa definisce in
modo esaustivo i modi in cui la Regione concorre al raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica.
L'art. 1, comma 132, l. 220/2010 ha stabilito che, "per gli
esercizi 2011, 2012 e 2013, le regioni a statuto speciale ...
concordano, entro il 31 dicembre di ciascun anno precedente, con il
Ministro dell'economia e delle finanze il livello complessivo delle
spese correnti e in conto capitale, nonchè dei relativi pagamenti,
in considerazione del rispettivo concorso alla manovra, determinato
ai sensi del comma 131".
Il comma 136 dispone che "le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano concorrono al riequilibrio
della finanza pubblica, oltre che nei modi stabiliti dai commi 132,
133 e 134, anche con misure finalizzate a produrre un risparmio per
il bilancio dello Stato, mediante l'assunzione dell'esercizio di
funzioni statali, attraverso l'emanazione, con le modalità stabilite
dai rispettivi statuti, di specifiche norme di attuazione
statutaria".
In base al comma 152, "nel rispetto dei principi indicati nella
legge 5 maggio 2009, n. 42, a decorrere dall'anno 2011, la regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia contribuisce all'attuazione del
federalismo fiscale, nella misura di 370 milioni di euro mediante: a)
il pagamento di una somma in favore dello Stato; b) ovvero la
rinuncia alle assegnazioni statali derivanti dalle leggi di settore,
individuate nell'ambito del tavolo di confronto di cui all'articolo
27, comma 7, della citata legge n. 42 del 2009; c) ovvero
l'attribuzione di funzioni amministrative attualmente esercitate
dallo Stato, individuate mediante accordo tra il Governo e la
regione, con oneri a carico della regione".
Il comma 156 stabilisce che "la regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia garantisce un effetto positivo sull'indebitamento netto,
ulteriore rispetto a quello previsto dalla legislazione vigente", ...
di 150 milioni di euro nel 2011, di 200 milioni di euro nel 2012, di
250 milioni di euro nel 2013, di 300 milioni di euro nel 2014, di 350
milioni di euro nel 2015, di 340 milioni di euro nel 2016, di 350
milioni di euro annui dal 2017 al 2030 e di 370 milioni di euro annui
a decorrere dal 2031".
È chiaro che nel "riequilibrio della finanza pubblica" di cui
all'art. 1, comma 136, l. 220/2010, si intende inclusa anche la
partecipazione agli oneri passivi del bilancio statale.
Inoltre, l'art. 12, prevedendo che gli enti locali del
Friuli-Venezia Giulia concorrano al risanamento della finanza
statale, viola la potestà regionale in materia di finanza locale (v.
i già citati artt. 4, n. 1-bis, e 54 dello Statuto e l'art. 9 d.lgs.
9/1997) e i già citati commi 134, 154 e 155 dell'art. 1 l. 220/2010,
che rimettono alla Regione il potere di coordinamento finanziario in
relazione agli enti locali.
Dunque, la l. 220/2010 ha individuato le modalità con cui la
Regione Friuli-Venezia Giulia concorre agli obiettivi di finanza
pubblica e ha stabilito chiaramente che lo Stato non può dettare
norme di coordinamento finanziario in relazione agli enti locali del
Friuli-Venezia Giulia (i cui costi, del resto, sono a carico della
Regione).
La l. 220/2010 si è basata su un accordo e non può essere
unilateralmente derogata dal legislatore statale, pena la violazione
del principio dell'accordo che domina i rapporti finanziari tra Stato
e Regioni speciali.
Può essere anche utile ricordare che codesta stessa Corte
costituzionale ha pronunciato sentenze recenti nelle quali ha
stabilito che altre Regioni ad autonomia speciale non sono soggette
ai vincoli finanziari posti da atti legislativi statali, sulla base
di norme ed argomenti che ben si adattano anche alla situazione della
Regione Friuli-Venezia Giulia.
Così le sentenze 215/2012, 151/2012 e 173/2012, hanno stabilito
che i vincoli di cui al d.l. 78/2010 non si applicano alla Regione
Valle d'Aosta dopo la già citata l. 220/2010, dato che essa concorre
all'assolvimento degli obblighi finanziari nei modi previsti dalla
stessa l. 220/2010. Nella decisione ha assunto particolare rilievo
l'art. 1, comma 132, l. 220/2010 (secondo cui "per gli esercizi 2011,
2012 e 2013, le regioni a statuto speciale, escluse la regione
Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e di Bolzano,
concordano, entro il 31 dicembre di ciascun anno precedente, con il
Ministro dell'economia e delle finanze il livello complessivo delle
spese correnti e in conto capitale, nonchè dei relativi pagamenti,
in considerazione del rispettivo concorso alla manovra, determinato
ai sensi del comma 131"), che vale sia per la Valle d'Aosta sia per
il Friuli-Venezia Giulia.
L'adozione della disciplina di cui all'art. 12, dunque, poteva
avvenire solo con la speciale procedura di cui all'art. 63, comma 5,
St., o, in alternativa, con la speciale procedura delle norme di
attuazione, alle quali è rimessa la regolazione dei rapporti
finanziari tra Stato e Regione (v. dPR 114/1965).
Nei termini sopra esposti, dunque, l'art. 12 viola gli artt. 48,
49, 63 e 65 dello Statuto speciale.
L'art. 12 viola anche l'art. 5, comma 2, lett. c) l. cost.
1/2012, secondo il quale "la legge di cui al comma 1 disciplina
altresi': ... c) le modalità attraverso le quali i Comuni, le
Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome
di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del
complesso delle pubbliche amministrazioni".
Tale norma va intesa, in relazione alle Regioni speciali, nel
senso che la legge statale deve definire, appunto, le "modalita'",
fermo restando che l'an ed il quantum del contributo vanno
determinati con le consuete forme consensuali, nel rispetto del
principio dell'accordo di cui sopra. L'art. 12 va oltre la
definizione delle modalità e, perciò, contrasta con la norma
costituzionale.
Inoltre, l'art. 12 prevede il contributo degli enti territoriali
al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, mentre l'art. 5,
comma 2, lett. c) contempla un concorso "alla sostenibilità del
debito del complesso delle pubbliche amministrazioni": anche sotto
questo profilo, dunque, l'art. 12 viola la legge costituzionale.
L'art. 12, comma 3, viola, infine, il principio di leale
collaborazione, là dove prevede che il dPCm che ripartisce il
contributo sia adottato "sentita la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica", anzichè previa intesa
nell'ambito della Conferenza Unificata: infatti, mentre della
Conferenza unificata fa parte il Presidente della Regione, la
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica
rappresenta le autonomie territoriali coinvolte solo in modo parziale
(v. l'art. 5 l. 42/2009 e l'art. 34 d.lgs. 68/2011). Ciò rappresenta
una violazione del principio di leale collaborazione, dato che la
chiara incidenza del dPCm sull'autonomia finanziaria della Regione
rende necessario il coinvolgimento di essa nella procedura di
adozione del dPCm.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'articolo 9, commi 2 e 3;
dell'articolo 10; dell'articolo 12, nelle parti, nei termini e sotto
i profili esposti nel presente ricorso.

Padova, 15 marzo 2013

L'avvocato dello Stato: Falcon