1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 26-2-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 gennaio 1997
N. 14 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 gennaio 1997 (della regione Lombardia) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - Rientro nelle quote stabilite - Disciplina - Conversione in norma di legge, senza modifiche, dell'art. 11 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542, a sua volta riproduttivo di identiche disposizioni dell'art. 11 dell'abrogato d.-l. 8 agosto 1996, n. 440 - Confermata salvezza degli effetti prodotti e dei rapporti sorti sulla base del d.-l. 8 agosto 1996, n. 440 - Criteri da osservarsi riguardo alla compensazione tra le maggiori o minori quantita' di prodotto consegnate - Espletamento di procedure di compensazione nazionale, con effetto dal periodo 1995-1996, da parte dell'AIMA - Inapplicabilita' della compensazione gestita a base provinciale dalle Associazioni di produttori, gia' consentita dall'art. 5, commi da 5 a 9 della legge 26 novembre 1992, n. 468, con conseguente sancita inefficacia degli adempimenti gia' svolti in base ad essi per il suddetto periodo - Obbligo per gli acquirenti che abbiano gia' restituito ai produttori, in seguito alle compensazioni operate a livello di associazioni, l'effettuato prelievo, di procedere a nuove trattenute, con conseguente possibile esperibilita', a loro carico, di una riscossione coattiva - Applicabilita' di tali disposizioni, in via totalmente retroattiva, ad una campagna di produzione ormai conclusa, con violazione sia della lettera che dello spirito della normativa comunitaria (regolamento CEE n. 804/1968) per cui la campagna lattiera va dal 1 aprile al 31 marzo e deve essere programmata anticipatamente - Impossibilita', con l'innalzamento della procedura di compensazione a livello nazionale e la mancata sostituzione del soppresso livello di compensazione a livello provinciale di associazioni, con una istanza regionale, che le eccedenze locali di produzione trovino adeguati aggiustamenti, con conseguente grave pregiudizio per gli interessi degli agricoltori della regione Lombardia e, di riflesso, per i diritti della stessa regione ad esercitare le proprie competenze programmatorie del settore, e altresi' con lesione del precetto costituzionale che impone il controllo e l'indirizzo della produzione privata a fini sociali - Insuscettibilita' del decreto-legge n. 542, in quanto emanato in difetto dei presupposti di provvisorieta' e straordinaria necessita' ed urgenza, ad essere convertito, e degli effetti prodotti e dei rapporti sorti sulla base del decreto-legge n. 440/1996, a venire sanati - Deducibilita', da parte della regione ricorrente, di tali violazioni giacche' anch'esse incidono sulle competenze delle stesse in materia di agricoltura, per rispetto delle quali sulla normativa de qua avrebbe dovuto essere quanto meno richiesto il loro parere - Richiamo alle sentenze nn. 520/1995, 29/1995, 360/1996, 32/1960, 64 e 183/1987, 272 e 302/1988 e 87/1996 ed inoltre all'ordinanza n. 165/1995. (D.-L. 23 ottobre 1996, n. 542, art. 11, convertito in legge 23 dicembre 1996, n. 649, art. 1, comma 2). (Cost., artt. 5, 11, 41, 77, 117 e 118). (097C0116) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 26-2-1997)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dr. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di g.r. del 17 gennaio 1997, di
autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.ti proff. Giuseppe
Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso
lo studio di quest'ultimo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per le dichiarazioni
di illegittimità costituzionale della legge 23 dicembre 1996 n. 649
(pubblicata in Gazzetta Ufficiale 23 dicembre 1996 n. 300), di
conversione in legge con modificazioni del d.-l. 23 ottobre 1998 n.
542, "Differimento di termini previsti da disposizioni legislalive in
materia di interventi in campo economico e sociale";
quanto all'art. 1, comma 1, in quanto converte l'art. 11,
rubricato "Regime comunitario di produzione lattiera", comma 1, in
cui si dispone la cessazione dell'applicazione della procedura di
compensazione a livello provinciale di cui all'art. 5, commi 5-9,
legge n. 468/1992;
comma 2, in cui si prescrive che versamenti e restituzioni delle
somme trattenute dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare
siano effettuati a seguito di compensazione nazionale da parte
dell'AIMA;
comma 3, in cui si disciplina in via consequenziale la nuova
trattenuta degli acquirenti nei confronti dei produttori interessati,
ove i primi abbiano già disposto la restituzione delle somme ai
produttori ai sensi dell'art. 5, comma 8, della legge n. 468/1992,
ovvero, in caso di impossibilità di operare in tal senso, si dispone
l'applicazione dell'art. 7 della stessa legge n. 468/1992;
nonchè quanto all'art. 1, comma 2, in quanto fa salvi gli
effetti prodotti e i rapporti sorti sulla base del d.-l. 8 agosto
1996, n. 440.
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, è stato
introdotto in Italia, dopo lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, secondo comma,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/68, del 27
giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle Regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso ottavo comma imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46 ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi
entro il 31 marzo 1995 con operatività dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione 46/1995 ha innovato il decreto come segue:
a) ha previsto (art. 2, comma 1, lett. O. a)) la riduzione della
quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della
quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della regione e che lo abbiano realizzato,
possano chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel piano medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Più in generale il decreto-legge 727/1994 e la legge n. 46/1995
hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale. Inoltre, la
normativa ha introdotto un meccanismo di autocertificazione delle
produzioni, in base al quale gli acquirenti sono autorizzati a
considerare i quantitativi autocertificati dai produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione del Veneto con ricorso rubricato n.
23/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalità.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione Lombardia e rubricato con n.r.g. 22/1995, sotto il profilo
della incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della legge, nella
parte in cui non vi si contemplava il parere delle Regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è poi intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996 n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16
maggio 1996 n. 260, impugnati con ricorsi n.r.g. 18 e 27/1996,
pendenti avanti la ecc.ma Corte per la decisione, e poi con il
decreto-legge n. 353/1996, esso pure impugnato con il ricorso n.r.g.
33/1996, che in specie:
a) demandava all'AIMA, entro il 31 marzo 1996, questa volta
"Acquisito da parte del Ministro delle risorse agricole, alimentari e
forestali il parere del Comitato permanente delle politiche
agroalimentari e forestali", la pubblicazione di un bollettino di
aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi loro spettanti delle quote latte 1995-1996 (art. 2,
comma 1);
b) stabiliva che, ai fini della trattenuta e del versamento del
prelievo supplementare per il 1995-1996, gli acquirenti fossero
tenuti all'osservanza delle risultanze del predetto bollettino di
aggiornamento (art. 2, comma 4);
c) sospendeva sino al 31 marzo 1997 l'efficacia dell'art. 2-bis
del decreto-legge n. 727/1994 convertito con modificazioni in legge
n. 46/1995 (art. 2, comma 2);
d) dettava disposizioni sulla tutela in via amministrativa dei
produttori avverso le determinazioni del predetto bollettino di
aggiornamento (art. 2, comma 3).
5. - Senza attendere la scadenza del decreto-legge 353, il Governo
ha poi fatto ulteriormente ricorso alla decretazione di urgenza
(sempre in assenza dei presupposti costituzionalmente prescritti),
dettando la disciplina contenuta nell'art. 11 del decreto-legge n.
440/1996, esso pure impugnato con ricorso n.r.g. 38/1996, inserita in
un contesto eterogeneo, il cui minimo comune denominatore si fatica a
ravvisare in non meglio specificati interventi in campo economico e
sociale".
Il nuovo decreto-legge integrava il precedente, senza abrogarlo del
tutto, ma limitandosi a sopprimere, a partire dal "periodo 1995-1996
di regolamentazione della produzione lattiera" (rectius,
probabilmente, dalla campagna 1995-1996, e dunque retroattivamente,
atteso che nel regime comunitario la campagna produttiva non coincide
con l'anno solare, ma va dal 1 aprile al 31 marzo) la procedura di
compensazione di cui all'art. 5, commi 5-9, della legge n. 468/1992,
con conseguente inefficacia (del pari retroattiva) degli adempimenti
già svolti in base alla normativa abrogata anche per la stagione
conclusa (comma 1 dell'art. 11).
Il comma 2 dell'art. 11 disponeva poi che i versamenti e le
restituzioni delle somme trattenute dagli acquirenti a titolo di
prelievo supplementare "sono effettuati a seguito delle procedure di
compensazione nazionale da parte dell'A.I.M.A.": in altre parole, la
compensazione era destinata ad avere luogo, ormai, in unica
operazione, in sede nazionale, senza alcuna preliminare compensazione
a livello regionale.
Infine, il terzo comma prescriveva che, ove, in esito a
compensazioni già effettuate a livello provinciale, gli acquirenti
avessero già provveduto al rimborso ai produttori alla stregua
dell'abrogato art. 5, comma 8, della legge n. 468/1992, dovessero
fare luogo a nuove trattenute, salva, in caso di impossibilità,
l'applicazione dell'art. 7 legge n. 468/1992 (Misure urgenti nel
settore lattiero-caseario). Identica disciplina è stata dettata dal
d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542 (adottato dopo la scadenza di quello
sopra descritto), decreto convertito con la legge qui impugnata.
Anche la nuova disciplina è tuttavia illegittima per i seguenti
M o t i v i
1. - Con il presente ricorso viene proposta impugnazione avverso la
legge di conversione di un decreto-legge (il n. 542/1996) che ne
reitera un altro (il n. 440/1996) già impugnato con ricorso
pendente. Come codesta ecc.ma Corte ha da tempo affermato (sentenza
n. 84/1996, ordinanza n. 130 e 197 del 1996 e sentenza n. 270/1996),
le censure proposte avverso il decreto-legge si trasferiscono
sull'eventuale decreto-legge reiterante, e poi sulla legge di
conversione, non sostanzialmente modificativa del decreto convertito.
Il gravame si intende dunque in larga misura (e salve le censure
specificamente relative alla legge di conversione) proposto
tuzioristicamente, anche se si inquadra in un complesso contesto
normativo, derivante dalla stratificazione di una pluralità di
norme, alcune frutto di decretazione di urgenza, altre di interventi
del Parlamento che è eufemistico definire frettolosi.
2. - Nel merito, si deve, in primo luogo, rilevare che il
decreto-legge convertito dalla legge impugnata utilizza nuovamente,
come già accadde per altri precedenti - analoghi - interventi essi
pure (asseritamente) d'urgenza, la "tecnica" della previsione di
effetti retroattivi delle nuove disposizioni introdotte nella materia
della produzione lattiera. Tanto, infatti, è già avvenuto con i
decreti-legge nn. 124, 260, 353 e 440 del 1996, che hanno
completamente stravolto la disciplina dei bollettini cui i produttori
debbono fare riferimento per dimensionare la propria attività,
incidendo su una campagna di produzione del latte già conclusa. Tali
illegittimi interventi retroattivi sono stati già censurati dalla
ricorrente innanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale, che deve
tuttora pronunziarsi sui relativi ricorsi.
Con il decreto ora convertito il Governo ha nuovamente adottato lo
strumento della decretazione d'urgenza per incidere, un'altra volta,
su una campagna di produzione del latte già conclusa. Oggi come
allora, dunque, valgono i seguenti rilievi.
a) L'applicazione della procedura di compensazione prevista
dall'art. 5, commi 5, 6, 7, 8 e 9 della legge 26 novembre 1992 n.
468 viene fatta cessare "con effetto dal periodo 1995-1996 di
regolamentazione della produzione lattiera" (art. 11, comma 1, del
decreto ora convertito).
Poichè la campagna di produzione lattiera, però, va dal 1 aprile
al 31 marzo, è evidente che la nuova normativa è non già
parzialmente, ma totamente retroattiva.
b) In questo modo si determina una pluralità di violazioni delle
menzionate previsioni costituzionali. Anzitutto, viene violato, in
una con gli artt. 117 e 118 della Costituzione (che definiscono
l'ambito di attribuzioni delle regioni) e con l'art. 41 (che impone
il controllo e l'indirizzo della produzione privata a fini sociali),
l'art. 11 Cost., atteso che la ricordata scansione temporale delle
campagne di produzione del latte è fissata dal regolamento CEE n.
804/68. Disciplinare retroattivamente, a campagna da tempo conclusa,
le posizioni individuali dei singoli produttori significa violare la
lettera e lo spirito della normativa comunitaria. Questa, infatti,
prevedendo una data periodizzazione delle campagne di produzione del
latte, intende far sì che si realizzi una gestione corretta e
programmata della produzione lattiera medesima, che deve essere
calibrata proprio su detta periodizzazione. Sconvolgimenti a
posteriori della disciplina di settore come quello determinato dalle
disposizioni impugnate sono dunque radicalmente contrari alla
normativa comunitaria (e conseguentemente all'ordine costituzionale
dei rapporti fra Stato e regioni, che quella normativa contribuisce a
definire).
È proprio allo scopo di assicurare quella corretta e programmata
gestione, del resto, che la legge n. 468/1992 aveva previsto in via
generale un articolato sistema di compensazione, che ora viene
travolto e stravolto dalle disposizioni impugnate.
c) Si prevede addirittura che "non hanno effetto" gli "adempimenti
già svolti" ai sensi della legge n. 468 del 1992, determinando così
il travolgimento di tutti gli atti volti a far valere il regime
ordinario della compensazione.
d) I versamenti e le restituzioni delle somme trattenute dagli
acquirenti a titolo di prelievo supplementare sono rinviati a dopo la
compensazione nazionale da parte dell'AIMA, pretermettendosi così
del tutto il livello regionale.
La soppressione del livello provinciale di compensazione, non
sostituito da alcuna istanza regionale, non solo opera l'ennesimo
by-pass del governo regionale, ma reca ancor più grave pregiudizio
agli interessi degli agricoltori della Regione ricorrente - più si
innalza infatti, il livello della compensazione, meno è probabile
che le eccedenze locali possano trovare aggiustamento e compensazione
senza danno per la produzione complessiva a livello provinciale e
regionale - e, in modo non indiretto nè riflesso ma come rilevò
già la sentenza n. 520 del 1995) immediato, all'interesse stesso
della Regione ricorrente ad esercitare le proprie potestà
programmatorie del settore.
Si rifletta invece su come sarebbe più semplice e snello il
procedimento di compensazione se esso fosse affidato alle regioni,
come livello di programmazione e come enti. Ciascuna opererebbe per
proprio conto e dovrebbe garantire risultati che in sede nazionale
avrebbero al massimo bisogno di essere coordinati.
Si badi: imboccare tale strada non sarebbe meramente opportuno o
conveniente (ciò che può non rilevare nel giudizio di
costituzionalita'), ma è costituzionalmente necessario, per porre
rimedio ad una situazione ormai paradossale, che vede interventi
normativi del Governo, adottati a fini correttivi, determinare
illegittimità ed incoerenze ancor più gravi e palesi di quelle
pregresse, cui si sarebbe voluto, nelle intenzioni, rimediare.
e) Si prevede, infine, che nel caso la restituzione delle somme ai
produttori sia già intervenuta, gli acquirenti debbano procedere a
nuove trattenute, anche qui arrecando illegittimo e retroattivo
pregiudizio alla coerenza del governo regionale del settore.
Sotto tutti i profili di cui sopra, violati, dunque, sono, in una
con l'art. 41, gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, perchè le
regioni - cui pure, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
riconosciuto un ruolo preminente in questo settore, sono totalmente
spossessate delle loro attribuzioni programmatorie, in seguito
all'applicazione radicalmente retroattiva della nuova disciplina.
3. - Violato, altresì, è l'art. 77, in riferimento agli artt. 5,
117 e 118 della Costituzione. Il decreto 542 del 1996 - come del
resto i precedenti decreti reiterati - risultava privo dei requisiti
essenziali della straordinarietà, necessità e urgenza che, ai sensi
dell'art. 77 Cost., condizionano la legittimità dell'adozione di
decreti-legge da parte del Governo.
Infatti ove al decreto ora convertito fosse stata davvero sottesa
un'urgenza, questa non avrebbe potuto che stare nell'intenzione di
determinare effetti retroattivi su di una campagna di produzione
lattiera già da tempo conclusa: proprio questa, e non altra, è
infatti la conseguenza delle previsioni normative qui censurate.
Ciò, però, in aperta violazione della Costituzione e delle norme
interposte che ne integrano le previsioni (in particolare, del
menzionato Regolamento CEE n. 804/68 e della legge n. 468/1992),
perchè - come si è rilevato - la disciplina retroattiva della
campagna 1995-1996 ha leso le attribuzioni regionali e violato i
precetti comunitari. Se urgenza davvero vi era, dunque, era
un'urgenza incostituzionale, e perciò non assumibile quale legittimo
fondamento dell'uso di un potere di decretazione d'urgenza.
In realtà, ci troviamo qui di fronte all'ennesimo episodio di
illegittimo esercizio di un potere che la Costituzione ha concepito
come eccezionale ("straordinario"), e che invece viene sempre più
frequentemente impiegato come strumento "ordinario" di produzione
normativa primaria.
Mancano perciò del tutto quei presupposti costituzionali della
decretazione d'urgenza la cui carenza è, dalla più recente
giurisprudenza costituzionale, ritenuta censurabile (sentenza n.
29/1995), specie quando sia evidente e conclamata (sentenza
165/1995), come nella specie è. Tale carenza, come ha affermato la
ricordata sentenza n. 29 del 1995, determina ora anche
l'incostituzionalità dell'impugnata legge di conversione del
decreto-legge n. 552 del 1996, sotto il profilo del ricorrere di uno
specifico vizio in procedendo.
Non basta. Per quanto qui interessa il decreto-legge n. 542 del
1996 era l'esatta fotocopia del precedente decreto-legge n. 440 del
1996, sicchè poteva dirsi in senso proprio iterante il precedente (o
per meglio dire: reiterante i precedenti), epperciò violativo del
limite (della provvisorieta') imposto alla decretazione d'urgenza
dall'art. 77 della Costituzione.
La legge impugnata, di conseguenza, provvede alla conversione di un
decreto legge che costituisce l'ultimo anello di una delle "catene"
di reiterazioni (l'altra è quella conclusasi con il decreto-legge n.
552 del 1996, la cui legge di conversione viene essa pure impugnata
dalla ricorrente) che si sono strette attorno alla disciplina della
produzione lattiera. Secondo una lettura corretta dei principi
generali enunciati da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 360 del
1996, la conversione in legge di decreti che reiterano precedenti
atti dello stesso tipo deve ritenersi, però, costituzionalmente
illegittima.
La menzionata pronuncia, invero, ha chiarito una volta per tutte
che "la prassi della reiterazione" altera "i caratteri della stessa
forma di governo e l'attribuzione della funzione legislativa
ordinaria al Parlamento", travolgendo la logica stessa delle
previsioni di cui all'art. 77 Cost., che hanno disegnato uno
strumento - il decreto-legge - caratterizzato dal tratto distintivo
essenziale della provvisorietà.
Anche se la lettera della Costituzione potrebbe ingannare, però,
"provvisori" non possono essere considerati i decreti-legge in quanto
atti: un atto normativo (e quindi anche un decreto-legge), una volta
che è stato adottato, è ormai entrato a far parte dell'ordinamento,
e non potrebbe certo ritenersi immesso in esso a titolo solo
"provvisorio".
Anche quando un atto normativo perde interamente efficacia,
addirittura "sin dall'inizio", ciò che è provvisorio non è l'atto
(che nell'ordinamento è stato ormai immesso e non può essere
esserne "cancellato"), bensì il contenuto normativo dell'atto. Se
così non fosse, non si comprenderebbe perchè la stessa abrogazione
incida non già sugli atti, bensì sulle norme in essi contenute.
Il vizio della reiterazione sta dunque nel fatto che un decreto
legge ha ripetuto i contenuti nomativi di un decreto legge
precedente. In questo modo, infatti, si determinano la
"stabilizzazione" di quei contenuti ed il loro consolidamento nel
tempo, violando dunque il principio costituzionale della
provvisorietà per sessanta giorni.
Proprio perchè tale principio attiene alle norme e non all'atto,
del resto, la reiterazione può considerarsi illegittima. In quanto
atto, infatti, un decreto-legge resta comunque provvisorio anche se
viene reiterato (rectius: se ne vengono reiterati i contenuti
normativi) : trascorsi inutilmente i sessanta giorni previsti in
Costituzione, infatti, esso non determina più alcun effetto, e se le
norme ivi contenute continuano ad applicarsi è sempre e solo in
forza di un atto diverso e cioè o della legge di conversione, o di
un (peraltro illegittimo) decreto reiterante, in ogni caso, il
decreto in quanto atto ha esaurito, decorso il termine
costituzionale, i suoi effetti.
Da queste logiche premesse muove appunto la sentenza n. 360 del
1996, come risulta da almeno due decisive considerazioni.
Anzitutto, si esclude espressamente (punto 5. del Considerato in
diritto) che "Il Governo, in caso di mancata conversione di un
decreto-legge, possa riprodurre, con un nuovo decreto, il contenuto
normativo dell'intero testo o di singole disposizioni del decreto non
convertito", dimostrando, così, che è proprio (e solo) l'identità
di contenuto normativo che determina il vizio.
In secondo luogo, la riferita pronuncia ha trasferito alcune
questioni di legittimità costituzionale sollevate nei confronti di
precedenti decreti legge reiterati sul decreto reiterante, ma
soltanto limitatamente ad una sola delle sue disposizioni e ciò
perchè essa aveva "riprodotto il contenuto precettivo essenziale" di
una disposizione dei decreti reiterati. Il vizio della reiterazione,
dunque, affligge la norma, non l'atto. Tali essendo i principi
generali e le premesse logiche della pronuncia , deve considerarsi
non vincolante l'affermazione di cui al punto 6. del Considerato in
diritto a tenore della quale il vizio di costituzionalità derivante
dalla reiterazione, attenendo al procedimento, potrebbe essere
"sanato" dalla conversione in legge. A parte la problematica
armonizzazione di questa affermazione con quella della sentenza n.
29 del 1995, che ha ritenuto trasferibile sulla legge di conversione
i vizi in procedendo del decreto-legge, deve infatti osservarsi che,
come risulta dai riportati passaggi qualificanti della pronuncia, la
conversione no/n può eliminare il vulnus derivante dall'artificiale
mantenimento in vita di contenuti precettivi che erano destinati a
morte naturale entro sessanta giorni. E tanto poco lo può, quanto
più si consideri che la Costituzione attribuisce al Parlamento un
diverso e fisiologico strumento per rimediare alla mancata
conversione: la "regolazione" dei "rapporti giuridici" sorti sulla
base dei decreti non convertiti.
Che la riferita pronuncia sia recentissima non può incidere,
evidentemente, sulla possibilità del raggiungimento delle diverse
conclusioni qui prospettate, anche in considerazione del fatto che
l'affermazione della "sanabilita'" della reiterazione attraverso la
conversione costituisce un mero obiter dictum, ininfluente ai fini
della decisione del merito della questione allora decisa da codesta
ecc.ma Corte (questione attinente, appunto, ad un decreto-legge, e
non già ad una legge di conversione). Va qui precisato che la
regione ricorrente non lamenta la pura e semplice violazione
dell'art. 77 Cost., bensì anche e soprattutto la lesione delle
competenze costituzionali che ad essa sono riconosciute. È infatti
anche attraverso la violazione dell'art. 77 della Costituzione da
parte della legge impugnata che tale lesione si è consumata, poichè
il Governo, illegittimamente esercitando le facoltà di cui all'art.
77 Cost., ed il Parlamento, illegittimamente esercitando le connesse
facoltà di conversione, hanno finito - come si è dimostrato - per
sottrarre alla regione il potere di regolare un settore come quello
della produzione lattiera, che la Costituzione, in una con la
normativa ordinaria di trasferimento delle funzioni, sine dubio le
affida nell'ambito della materia "agricoltura". Di qui,
l'ammissibilità della relativa censura (cfr. sentenze nn. 32/1960;
64 e 183 del 1987; 272 e 302 del 1988; 87/1996).
4. - Dopo l'entrata in vigore dell'impugnata legge di conversione,
il caotico legislatore statale ha ritenuto di ripetere testualmente
quanto già disposto dall'art. 11 del decreto legge convertito.
Tanto, all'art. 2, commi 166, 167 e 169 (sic|) della legge 23
dicembre 1996 n. 662, essa pure impugnata dalla ricorrente con
separato ricorso. Questa singolare novità normativa, ovviamente,
non può spiegare alcun effetto sul presente ricorso, atteso che la
declaratoria di incostituzionalità qui auspicata opererebbe anche
pro praeterito tempore laddove le innovazioni di cui alla legge n.
662 del 1996 operano solo de futuro.
5. - Non si può, in chiusura, non richiamare l'attenzione sulla
sconcertante vicenda normativa consumatasi dopo l'entrata in vigore
della legge qui impugnata. Con l'art. 2, comma 172 (sic|) della legge
23 dicembre 1996 n. 662, infatti, sono stati fatti salvi (fra gli
altri) gli effetti prodotti dal decreto-legge n. 440 del 1996. Tale
incredibile previsione normativa si segnala per due ragioni:
anzitutto, perchè sono stati fatti salvi gli effetti di un decreto
già convertito; in secondo luogo, perchè la sanatoria ha riguardato
solo gli artt. 2 e 3. Il significato di tutto questo è assolutamente
oscuro, e non è dato divinare che cosa abbia inteso fare
l'improvvido e confuso legislatore statale. In particolare, non si
comprende che cosa mai voglia dire salvare gli effetti di un decreto
legge, quando questo è già stato convertito| Non basta. Dopo
l'entrata in vigore della legge n. 662 del 1996, il legislatore,
evidentemente consapevole dell'assurdità della previsione di cui
sopra, ha disposto che "Il comma 172 dell'art. 2 è soppresso". A
parte la formula qui utilizzata (in che senso una disposizione
normativa può essere "soppressa" anzichè "abrogata"|?), ciò che
lascia sconcertati è che la "soppressione" sia stata disposta... da
un decreto-legge (art. 10, comma 9, del d.-l. 31 dicembre 1996 n.
669)| Con il che il Governo ha finito per intervenire, con un proprio
decreto legge, sulla scelta parlamentare (non conta, qui, dire quanto
ragionevole) di salvare o meno gli effetti di un diverso decreto
legge.
La ricorrente non ha interesse a censurare, innanzi a codesta
ecc.ma Corte costituzionale, i vizi di costituzionalità così
determinatisi. Non può fare a meno, tuttavia, di rilevare che anche
questa vicenda dimostra, una volta di più, l'irrazionalità, la
casualità, la confusione degli interventi legislativi in materia di
produzione lattiera. Irrazionalità, casualità e confusione che sono
evidenti nella legge qui impugnata, e che impongono, una volta per
tutte, un intervento di codesta ecc.ma Corte costituzionale che
ripristini la legalità costituzionale violata in questa delicata (e
socialmente importantissima) materia.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 23
dicembre 1996 n. 649 di conversione del d.-l. 8 agosto 1996, n. 440,
"Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in
materia di interventi in campo economico e sociale", con riguardo
all'art. 11, commi 1, 2 e 3.
Milano-Roma, addì 18 gennaio 1997.
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. prof. Massimo Luciani
97C0116