1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 14-8-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 luglio 1991
N. 30 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 luglio 1991 (della provincia autonoma di Trento) Trasporti - Istituzione del Comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto (C.I.P.E.T.) - Competenza - Aggiornamento da parte del C.I.P.E.T. del piano generale dei trasporti senza la necessaria previa intesa con le province autonome - Attribuzione al C.I.P.E.T. di poteri di indirizzo, coordinamento e controllo nel settore dei trasporti incompatibili con il carattere esclusivo delle competenze riconosciute alle province autonome dalle norme statutarie. (Art. 2, primo comma, lettere a), b), c), e), g), h), i) ed m) della legge 4 giugno 1991, n. 186). (Statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, (nn. 5, 17, 18) e 16 e relative norme di attuazione con particolare riguardo al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 382, e d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527). (091C0969) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 14-8-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Mario Malossini,
autorizzato con deliberazine della giunta provinciale n. 8942 del 15
luglio 1991, rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio
Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, Largo della Gancia, 1, come da mandato speciale
a rogito notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 17 luglio
1991, n. 31647 di repertorio, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri pro tempore per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 2, primo comma, lettere a), b), c), e), g),
h), i), ed m), della legge 4 giugno 1991, n. 186, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 144 del 21 giugno 1991, concernente
"Istituzione del comitato interministeriale per la programmazione
economica nel trasporto (CIPET)", in riferimento agli artt. 8, n. 5,
n. 17 e n. 18, e 16 dello statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 e alle relative norme d'attuazione.
La provincia autonoma ricorrente è dotata di competenza
legislativa primaria, e di competenza amministrativa, ai sensi degli
artt. 8, n. 5, n. 17 e n. 18 e dell'art. 16 dello statuto speciale,
in materia di "urbanistica e piani regolatori", di "viabilità,
acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale" e di
"comunicazioni e trasporti di interesse provinciale".
Il rispetto di tale competenza primaria ha comportato la non
applicabilità nella provincia, o l'applicabilità solo in base a
norme speciali che salvagurdano l'autonomia provinciale, delle
disposizioni dettate dal legislatore statale in tema di trasporti
locali e relativa pianificazione.
Così i principi della legge 10 aprile 1981, n. 151 (legge quadro
per l'ordinamento, la ristrutturazione e il potenziamento dei
trasporti pubblici locali) non sono applicabili nella provincia,
vincolando le sole regioni a statuto ordinario (art. 1, primo comma,
della legge stessa).
Il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, nel dettare le norme di
attuazione dello statuto in materia di urbanistica ed opere
pubbliche, e nel trasferire alla provincia le competenze in materia,
ha precisato fra l'altro all'art. 20 che "ai fini dell'attuazione del
piano urbanistico provinciale e dei piani territoriali di
coordinamento, nel rispetto delle relative competenze, gli interventi
di spettanza dello Stato in materia di viabilità, linee ferroviarie
e aeree, anche se realizzati a mezzo di aziende autonome, sono
effettuati previa intesa con la provincia interessata".
Anche, specificamente, la legislazione statale in tema di
pianificazione nazionale dei trasporti era stata finora rispettosa
dell'autonomia provinciale. L'art. 2 della legge 15 giugno 1984, n.
245 "elaborazione del piano generale dei trasporti" - sulla cui base
è stato poi approvato il piano generale dei trasporti con d.P.C.M.
del 10 aprile 1986 (in
Gazzeta Ufficiale n. 111 del 15 maggio 1986) - ha stabilito che "a
norma dell'art. 20 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, il piano........
e gli aggiornamenti........ sono predisposti d'intesa con le province
autonome di Trento e Bolzano per quanto riguarda gli aspetti che
attengono nell'ambito territoriale di tali province" (terzo comma).
Tale disposizione è stata oggetto di esame e di rigorosa
interpretazione da parte di questa Corte, la quale, con ordinanza n.
524 del 1988, nel dichiarare la infondatezza della questione di
legittimità costituzionale sollevata in proposito, ha chiarito che
l'intesa di cui è parola nel citato art. 2, terzo comma, della legge
n. 245 del 1984 "va ritenuta vincolante anche nelle fasi di
approntamento dello schema di piano e di approvazione del piano, nel
senso che eventuali modifiche non possono che sottostare ad una nuova
intesa".
A sua volta il d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, come modificato
dal d.lgs. 25 gennaio 1991, n. 33, nel dettare le norme di attuazione
dello statuto in materia di comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale, ha fra l'altro previsto all'art. 6 la costituzione di un
"comitato provinciale di coordinamento delle comunicazioni e
trasporti", a composizione paritetica Stato-provincia, col compito di
"proporre, in armonia con il programma economico nazionale, con i
piani urbanistico-territoriali e con i programmi provinciali di
sviluppo, misure per un razionale coordinamento dei servizi e delle
linee di comunicazione e di trasporto su strada, per via aerea e sul
lago di Garda, nell'ambito della provincia".
Ora però la legge 4 giugno 1991, n. 186, nel prevedere la
"istituzione del comitato interministeriale per la programmazione
economica nel trasporto (CIPET)", ha trascurato le competenze della
provincia ricorrente, assegnando al nuovo comitato alcune
attribuzioni che risultano lesive dell'autonomia di questa, e in
contrasto con le previsioni delle norme di attuazione e della stessa
legge n. 245, del 19984, circa la necessaria intesa con le province
autonome.
La legge n. 186, del 1991, istituisce, come si è detto, "in
attesa della legge di riforma dei Ministeri e nel quadro delle
previsioni di riordino di cui all'art. 7 della legge 23 agosto 1988,
n. 400", un comitato interministeriale per la programmazione
economica nel trasporto.
In realtà tale norma non si inserisce affatto nella logica di
riordino dei comitati di Ministri, di cui all'art. 7 della legge n.
400, del 1988.
La legge n. 245, del 1984 aveva già creato un comitato di
ministri nell'ambito CIPE per la elaborazione del piano generale dei
trasporti: ad esso partecipavano, oltre ai Ministri dei trasporti,
del tesoro, del bilancio, della difesa, dei lavori pubblici,
dell'industria, della marina mercantile, del turismo, e ai Ministri
per gli interventi straordinari per il mezzogiorno e per il
coordinamento delle iniziative per la ricerca scientifica e
tecnologica, cinque presidenti di regioni designati dalla conferenza
Stato-regioni (art. 2, primo comma).
Lo schema del piano era poi, previo esame del CIPE, trasmesso al
Parlamento per l'acquisizione del parere delle competenti commissioni
parlamentari, e quindi approvato dal Consiglio dei Ministri e
adottato con decreto del Presidente del Consiglio (art. 2, sesto e
settimo comma).
Anche gli aggiornamenti del piano dovevano essere predisposti dal
CIPE e approvati con la medesima procedura (art. 4).
La legge n. 186 del 1991 segue una logica ben diversa. Essa
istituisce, nominalmente nell'ambito del CIPE, ma in realtà staccato
da esso, un nuovo comitato di ministri, radicato presso il Ministero
dei trasporti ed ispirato a una logica schiettamente di settore (art.
3).
Tale comitato è formato da soli Ministri, fra i quali solo alcuni
di quelli che già facevano parte del comitato istituito dall'art. 2
della legge n. 245, del 1984 (mancano i Ministri del tesoro, della
difesa, dell'industria, del mezzogiorno, della ricerca scientifica,
mentre entrano i Ministri per l'ambiente e per le aree urbane); non
vi sono più i cinque presidenti di regioni.
Al nuovo comitato si affidano compiti apparentemente attuativi del
piano generale dei trasporti, ma in realtà di pianificazione del
settore (cfr. l'art. 2, primo comma, all'inizio e in varie lettere,
come meglio si vedrà più avanti, e inoltre secondo e terzo comma),
con poteri autoritativi e vincolanti anche nei confronti delle
regioni e delle province autonome.
La vera natura del CIPET risulta più chiaramente che mai dalla
lettera i) dell'art. 2, secondo comma, ove si affida ad esso il
compito, già demandato al CIPE dall'art. 4, secondo comma, della
legge n. 245, del 1984, di provvedere all'aggiornamento triennale del
piano generale dei trasporti, indicando l'ammontare di risorse
pubbliche da destinare al finanziamento di interventi nel settore del
trasporto.
In sostanza, la pianificazione dei trasporti, per di più con
effetti e caratteri di prevalenza su altri strumenti di
pianificazione anche generale (cfr. art. 2, primo comma, lettere e) e
m), è affidata a questo nuovo organismo, interamente ed
esclusivamente statale.
Le disposizioni della legge n. 186 del 1991 - o alcune di esse -
risultano sicuramente applicabili anche nei confronti della provincia
ricorrente: ciò risulta non solo dal generico riferimento alle
regioni in essa contenuto, ma altresì dalla previsione dell'art. 1,
quarto comma, secondo cui ai lavori del CIPET devono essere chiamati
ad intervenire, per l'esame di argomenti di rispettivo interesse, e
senza diritto di voto, "i presidenti delle regioni e i presidenti
delle province autonome di Trento e Bolzano".
In particolare, appaiono lesive dell'autonomia della ricorrente le
disposizioni di cui alle lett. a), b), c), e), g), h), i), m),
dell'art. 2, primo comma.
Ai sensi della lett. a) il CIPET "emana direttive per coordinare
la programmazione nel settore dei trasporti con la programmazione
economica generale".
Ove tale disposizione si ritenga applicabile anche alla
programmazione dei trasporti nella provincia di Trento, essa,
attribuendo un potere unilaterale di direttiva (evidentemente
vincolante) ai fini del coordinamento con la programmazione
economica, viola il criterio della necessaria intesa con la
provincia, sancito dall'art. 2, terzo comma, della legge n. 245, del
1984 (come interpretato anche dall'ordinanza n. 524 del 1988 di
questa Corte), ed è in contrasto con la norma di attuazione
statutaria contenuta nell'art. 6 del d.P.R. n. 527 del 1987, che
demanda a un comitato paritetico Stato-provincia il compito di
proporre misure di coordinamento dei servizi e delle linee di
comunicazione e di trasporto, in armonia, fra l'altro, con il
programma economico nazionale.
La let. b) prevede che il CIPET emani "direttive per coordinare e
semplificare le procedure e l'azione delle amministrazioni ed enti
pubblici nel settore dei trasporti e per garantire l'attuazione del
piano generale dei trasporti".
Ancora una volta, se tale potere unilaterale di direttiva
vincolante si considera esercitabile anche nei confronti della
provincia ricorrente, esso viola la competenza di questa e il
criterio dell'intesa sancito dall'art. 2, terzo comma, della legge n.
245 del 1984, in quanto direttive (vincolanti) volte a garantire
l'attuazione del piano non sono altro, in sostanza, che disposizioni
integrative del piano medesimo, e pertanto non possono non seguire lo
stesso procedimento, comportante l'intesa, analogamente a quanto
questa Corte ha affermato (nella ord. n. 524 del 1988) a proposito
delle modifiche allo schema di piano.
La let. c) prevede l'emanazione di "direttive per definire gli
schemi di convenzione relativi ai progetti integrativi nel settore
del trasporto, nel rispetto dell'autonomia delle regioni e degli enti
locali".
Pure tali direttive (evidentemente rivolte anche alle regioni,
come è reso chiaro dall'ultimo inciso), se si ritiene possano
concernere anche la provincia ricorrente, concretizzano contenuti
vincolanti integrativi del piano, e pertanto non possono sfuggire
alla procedura di intesa prevista dall'art. 2, terzo comma, della
legge n. 245 del 1984.
La disposizione risulta dunque in tal caso illegittima e lesiva, a
meno che la si possa interpretare nel senso che, con l'inciso "nel
rispetto dell'autonomia delle regioni e degli enti locali", si fa
implicito rinvio alla predetta procedura d'intesa, rendendola
applicabile anche agli schemi di convenzione applicabili in provincia
di Trento.
La let. g) dell'art. 2, primo comma, prevede che il CIPET emani
"direttive concernenti nuove iniziative legislative e regolamentari
in ordine all'adeguamento della politica tariffaria e della
disciplina in materia di contributi a soggetti pubblici e privati che
operano nel settore del trasporto agli obiettivi del piano generale
dei trasporti".
Anche tale disposizione, ove la si debba intendere come riferibile
anche alle iniziative legislative e regolamentari della provincia
ricorrente, risulta illegittima, prevedendo in sostanza direttive
unilaterali integrative del piano generale dei trasporti, formate al
di fuori della procedura d'intesa prescritta dall'art. 2, terzo
comma, della legge n. 245 del 1984.
Particolare considerazione meritano le lett. e), h) e m).
Secondo la let. e) il CIPET "emana direttive per l'adeguamento e
il coordinamento, con il piano generale dei trasporti, dei piani e
programmi, anche già adottati o in corso di realizzazione, di
amministrazioni statali, regionali e locali, nonchè di enti pubblici
e di società, che prevedano interventi comunque incidenti sul
settore del trasporto". "A tal fine - prosegue la let. e) - le
amministrazioni, enti e società di cui sopra trasmettono al
segretariato del CIPET i piani e programmi già adottati o in corso
di realizzazione e quelli in fase di elaborazione, nonchè tutte le
informazioni richieste o comunque ritenute utili. Entro novanta
giorni dall'emanazione della direttiva, le amministrazioni, enti e
società di cui sopra adeguano i piani e programmi formulando, ove
necessario, piani attuativi specifici, e li trasmettono al
segretariato del CIPET".
Si collega a quest'ultima la disposizione della let. m) dello
stesso comma, ai cui sensi il CIPET "valuta la conformità dei piani
e programmi generali, che prevedono interventi comunque incidenti sul
settore del trasporto, anche già adottati o in corso di
realizzazione, di amministrazioni statali e regionali nonchè di enti
pubblici e società, agli obiettivi del piano generale dei trasporti
e alle direttive emanate ai sensi della lettera e). A tal fine -
prosegue la let. m) - i piani e programmi generali sono trasmessi al
CIPET, che si esprime entro novanta giorni dalla comunicazione.
Decorso inutilmente tale termine, si intende espresso parere
favorevole. Il parere contrario del CIPET determina la sospensione
dell'efficacia del piano o programma generale, che si trasmette a
tutti gli strumenti e provvedimenti attuativi. Le opere previste dal
piano o programma generale su cui il CIPET ha espresso parere
contrario non possono usufruire di finanziamenti pubblici".
Con tali disposizioni si incide gravemente, anzitutto, sulla
competenza provinciale in materia di trasporti, prevedendo direttive
vincolanti, integrative del piano generale dei trasporti, ma non
formate secondo la procedura d'intesa prescritta dall'art. 2, terzo
comma, della legge n. 245, del 1984.
Per di più si incide anche sulla competenza provinciale primaria
in tema di programmazione e pianificazione, in particolare
urbanistica (art. 8 n. 5 statuto, e d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381),
per il cui servizio sono già previste delle norme di attuazione
apposite procedure di coordinamento (cfr. art. 21 d.PR. n. 381, del
1974). Si pretende qui infatti di vincolare all'adeguamento del piano
generale di trasporti, e alle direttive unilaterali di cui alla lett.
e), tutti i piani adottati o in corso di elaborazione, che abbiano
comunque incidenza nel settore. Si sancisce così fra l'altro una
sorta di superiorità del piano dei trasporti rispetto ad ogni altro
strumento di pianificazione, che è illogica e contraddice
direttamente sia il disposto dell'art. 20 del d.P.R. n. 381 del 1974,
secondo cui, al contrario, sono gli interventi di spettanza statale
in tema di viabilità, linee ferroviarie e aerodromi che debbono
essere adeguati al piano urbanistico provinciale e ai piani
territoriali di coordinamento, ed effettuati previa intesa con la
provincia; sia il dispsoto dell'art. 21 dello stesso d.P.R. n. 381
del 1974, che prevede osservazioni ministeriali a fini di
coordinamento sul progetto di piano urbanistico-provinciale o di pi-
ano territoriale di coordinamento, dopo di che tali piani sono
definitivamente approvati con legge provinciale, e vincolano anche
gli interventi di competenza statale; sia, infine, il disposto
dell'art. 6 del d.P.R. n. 527 del 1987, ai cui sensi spetta al
comitato paritetico ivi previsto proporre misure di coordinamento "in
armonia con il programma economico nazionale e con i programmi
provinciali di sviluppo".
Inammissibile è poi la previsione (let. m) di una valutazione di
conformità dei piani e programmi generali della provincia al piano
generale dei trasporti, rimessa unilateralmente ad un organismo
settoriale dello Stato come il CIPET, e con effetto di sospensione
dell'efficacia del piano o programma generale, nonchè di tutti gli
strumenti e provvedimenti attuativi, in caso di parere negativo dello
stesso CIPET.
L'art. 21, secondo comma, del d.P.R. n. 381 del 1974 prevede che i
piani urbanistici di grado subordinato - e attuativi del piano
urbanistico - siano approvati "con deliberazione della giunta
provinciale secondo le modalità stabilite dalla legge provinciale":
è dunque sotto questo profilo inammissibile la previsione di una
sospensione di efficacia di tali strumenti attuativi per effetto del
parere negativo del CIPET.
Da ultimo, la previsione secondo cui le opere previste dal piano o
pragramma generale, su cui il CIPET abbia espresso parere negativo,
non potrebbe usufruire di "finanziamenti pubblici", in ogni caso
lesiva della competenza provinciale, lo sarebbe ancora più
gravemente se si intendesse esteso il divieto - secondo la lettera
della disposizione - anche a finanziamenti da parte della provincia,
sempre per effetto del parere negativo di un orgnismo settoriale
dello Stato.
Parimenti illegittima è la previsione della lett. h) dell'art. 2,
primo comma, secondo il CIPET "emana direttive per l'elaborazione e
l'adeguamento dei piani regionali dei trasporti al piano regionale
dei trasporti. A tal fine - aggiunge la lettera in questione - le
regioni trasmettono al segretario del CIPET i piani regionali dei
trasporti già approvati o in corso di elaborazione, nonchè tutte le
informazioni richieste o comunque ritenute utili. Le regioni adeguano
i piani regionali dei trasporti entro novanta giorni dall'emanazione
della direttiva e li trasmettono al segretario del CIPET. Il CIPET
valuta la conformità dei piani regionali dei trasporti agli
obiettivi del piano generale dei trasporti e alle direttive emanate,
esprimendo, entro novanta giorni dalla comunicazione del piano
regionale, il proprio parere. Decorso inutilmente tale termine, si
intende espresso parere favorevole".
Ancora una volta si prevedono qui direttive (vincolanti)
integrative del piano generale dei trasporti, imposte unilateralmente
da un organismo statale settoriale come il CIPET, al di fuori della
procedura d'intesa prescritta dall'art. 2, terzo comma, della legge
n. 245, del, 1984. E ancora una volta si prevede un potere di
valutazione di conformità dei piani provinciali in capo ad un
organismo interamente statale come il CIPET.
Infine secondo la let. i) dell'art. 2, primo comma, il CIPET
"provvede con cadenza triennale, sentite le regioni,
all'aggiornamentodel piano generale dei trasporti che dovrà indicare
per il triennio di riferimento l'ammontare di risorse pubbliche da
destinare al finanziamento di interventi nel settore del trasporto
rispettivamente di parte corrente e di parte capitale; è
conseguentemente abrogato il secondo comma dell'art. 4 della legge 15
giugno 1984, n. 245".
Il secondo comma, dell'art. 4, legge n. 245, prevedeva che fosse
il CIPE, su proposta del Ministro dei trasporti, sentite la
conferenza Stato-regioni, nonchè le regioni interessate, a
provvedere, con cadenza almeno triennale, ad aggiornare il piano.
Ora, tali aggiornamenti del piano, per quanto riguarda gli aspetti
attinenti all'ambito territoriale della provincia ricorrente,
dovevano essere predisposti, secondo l'espresso dettato dell'art. 2,
terzo comma, della legge n. 245, del 1984 (che rinvia all'art. 4)
d'intesa con la provincia medesima.
Ora, essendo abrogato l'art. 4, secondo comma, n. 245, potrebbe
intendersi che l'intesa prescritta da tale art. 2, terzo comma, si
applichi agli aggiornamenti del piano formati ai sensi dell'art. 2,
primo comma, let. i), della legge impugnata.
Ma potrebbe anche intendersi che, invece, abrogata la norma
richiamata, l'art. 2, terzo comma, della legge n. 245, del 1984 non
si applichi più. In tale ipotesi la competenza e l'autonomia della
provincia ricorrente sarebbero nuovamente e gravemente violate,
perchè gli aggiornamenti del piano generale dei trasporti - e quindi
in buona sostanza i contenuti futuri del piano - sfuggirebbero al
procedimento d'intesa, con ciò venendosi a vanificare del tutto la
garanzia predisposta, appunto con la previsione dell'intesa,
dall'art. 2, terzo comma, della legge n. 245 del 1984.
Si noti peraltro che il nuovo procedimento di formazione degli
aggiornamenti del piano è meno garantista di quello già
disciplinato dall'art. 4, secondo comma, della legge n. 245 del 1984:
infatti, a parte la sostituzione della competenza del più ristretto
CIPET a quella del CIPE, è caduto il parere della conferenza Stato-
regioni, che si aggiungeva a quello delle regioni interessate,
restando solo l'obligo di sentire le regioni.

P. Q. M.
La Provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, lett. e),
h), e m), della legge 4 giugno 1991, n. 186; nonchè, ove ritenute
applicabili nei confronti della medesima ricorrente, delle lett. a),
b), c), g), dello stesso art. 2, primo comma, e della let. i) del
medesimo art. 2, primo comma, ove la si intenda nel senso che gli
aggiornamenti del piano ivi previsti non sono soggetti alla procedura
di intesa con la provincia di cui all'art. 2, terzo comma, della
legge 15 giugno 1984, n. 245: il tutto con riferimento agli artt. 8,
n. 5, n. 17 e n. 18, e 16 dello
statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e alle rel-
ative norme di attuazione, con particolare riguardo al d.P.R. 22
marzo 1974, n. 382 e al d.P.R. 19 novembre 1987, n. 257.
Roma, addì 19 luglio 1991
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUCCA

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