1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 11-3-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 marzo 2014
Ordinanza del 14 marzo 2014 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Fenig Srl contro Regione Lazio ed altri. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria - Previsione che a tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi regionali nell'esercizio 2012, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla Regione o dalla Provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014 - Violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto - Incidenza sul principio di tutela della salute - Lesione del principio di liberta' ed iniziativa economica privata - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale per l'imposizione di vincoli dettagliati, anziche' di principi fondamentali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 15, comma 14. - Costituzione, artt. 3, 32, 41, 97 e 117, commi primo e terzo, in relazione all'art. 1 del Primo protocollo della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (15C00044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 11-3-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
REGIONALE PER IL LAZIO


Sezione terza-quater

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1137 del 2013, proposto da:
Fenig S.r.l., in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Guido Anastasio
Pugliese e Marcello Anastasio Pugliese, con gli stessi elettivamente
domiciliata in Roma, via G. Giacomo Porro, 26;
Contro Regione Lazio, rappresentato e difeso dall'avv.
Roberta Barone, con domicilio in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
Commissario ad acta per la Sanità nella Regione Lazio e
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del suo Presidente
p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono per legge
domiciliati; Lazio sanità Agenzia di Sanità Pubblica, in persona
del legale rappresentante pro-tempore, non costituita;
Asl Roma C, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Gabriella Mazzoli, Barbara
Bentivoglio e Maria Cristina Tandoi, nel cui studio è elettivamente
domiciliata in Roma, via Primo Camera, 1;
Per l'annullamento del decreto del Commissario ad acta della
regione Lazio n. U00349/12 avente ad oggetto: «legge n. 135/12 -
conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge n. 95/12
recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica
con invarianza dei servizi ai cittadini - applicazione art. 15 comma
14 - assistenza ospedaliera anno 2012» - e relativi allegati, con
particolare riferimento alla parte in cui viene rideterminato in
diminuzione il budget 2012 nei confronti della Casa di Cura
Addominale EUR con una differenza di € 344.205,00;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad
Acta per la Sanità nella Regione Lazio e Presidenza del Consiglio
dei Ministri; della Regione Lazio e della Asl Roma C ;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2013 il
Cons. Maria Luisa De Leoni e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:

Fatto e diritto

Con ricorso notificato il 21 gennaio 2013 e depositato il
successivo 25 gennaio, la ricorrente Struttura impugna l'atto
specificato in epigrafe e ne chiede l'annullamento.
Riferisce di essere una struttura sanitaria che eroga prestazioni
sanitarie in regime di accreditamento.
Puntualizza che a causa di una erronea registrazione nel sistema
SIO dell'effettivo valore della produzione dell'anno 2004, i budget
assegnati dal 2005 al 2012 dalla Regione sono stati tutti
sottostimati. Ciò, peraltro, è oggetto di contenzioso davanti al
TAR Lazio (RG n. 6532/2011).
Tuttavia, la già sottostimata remunerazione per l'anno 2012 è
stata ulteriormente ridotta con il provvedimento impugnato, che ha
imposto una riduzione del budget con effetto retroattivo, stabilita a
fine anno.
A sostegno delle proprie ragioni deduce:
1. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta,
irragionevolezza e arbitrarietà; violazione del principio
dell'affidamento, incostituzionalità dell'art. 15, comma 14,
decreto-legge n. 95 del 2012, conv. in legge n. 135 del 2012 per
violazione degli arti. 3 e 41 Cost.
2. Eccesso di potere per illogicità manifesta, erroneità dei
presupposti, travisamento dei fatti. Violazione dell'art. 97 Cost.
del principio di buon andamento; disparità di trattamento;
violazione e falsa interpretazione dell'art. 15, comma 14,
decreto-legge n. 95/2012. Assume l'interessata che il decreto
impugnato, al fine di calcolare la percentuale di riduzione della
spesa, rapporta il tetto massimo, come individuato nel 2011, con il
budget preventivo e non con quello del 2012, con la conseguenza che
la decurtazione nei confronti di chi non ha raggiunto il budget
preventivo è ridotta a zero, mentre per le Case di cura che hanno
erogato prestazioni per l'intero budget, il taglio incide su
prestazioni effettivamente erogate e non solo potenziali. Ha errato,
quindi, il Commissario ad acta ad utilizzare i valori astrattamente
previsto in luogo delle prestazioni effettivamente erogate.
Sotto altro profilo, il provvedimento è illegittimo con
riferimento al computo dei controlli di appropriatezza, in quanto non
vengono scomputati dal budget 2012;
3. Eccesso di potere per illogicità manifesta, erroneità dei
presupposti, travisamento dei fatti. Violazione dell'art. 97 Cost.
del principio di buon andamento; disparità di trattamento;
violazione e falsa interpretazione dell'art. 15, comma 14,
decreto-legge n. 95/2012.
Sotto altro profilo, il decreto impugnato è illegittimo, in
quanto nella determinazione del tetto di spesa complessivo relativo
all'anno 2012 tiene conto di valori non contemplati dall'art. 15,
comma 14, decreto-legge n. 95/2012. Infatti, la disposizione in
argomento fa riferimento ai contratti di cui all'art. 8-quinquies
decreto legislativo n. 502 del 1992 e, quindi, alle sole prestazioni
ordinarie a tariffa ospedaliera e di specialistica ambulatoriale,
mentre il decreto contempla anche i valori relativi ai finanziamenti
per funzioni di cui all'art. 8-sexies, comma 2 del citato decreto
legislativo n. 502.
Si sono costituiti in giudizio il Commissario ad acta per la
sanità, la Regione Lazio e la ASL RM/C. Tutti concludono per
l'infondatezza del ricorso.
Come sopra esposto il gravato decreto è stato adottato in
applicazione dell'art. 15, comma 14, del decreto-legge n. 95/2012,
convertito con modifiche con legge n. 135/2012, il quale testualmente
stabilisce che «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'articolo
8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per
l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati
per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014».
Premesso quanto sopra, rileva il Collegio che appare non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte dedotto dalla stessa struttura ricorrente, il dubbio di
costituzionalità in ordine alla disciplina normativa che ha
giustificato l'adozione dei contestati decreti, per contrasto con gli
art. 117, comma 3, della Costituzione, con il principio di
irretroattività delle leggi, con gli artt. 3, 32, 41, 97 e 117 comma
1, della Costituzione. Relativamente alla detta violazione dell'art.
117, comma 3, della Costituzione deve essere invero evidenziato che:
a) la Sanità rientra, giusta quanto previsto dalla
richiamata disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente per le quali spetta alle Regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato;
b) in tale quadro normativo il menzionato art.15, comma 14,
nel prevedere un taglio generalizzato della spesa per il 2012 (ed
anni successivi) che le singole regioni sono chiamate a sostenere
sulla base di accordi precedentemente stipulati con le singole
strutture accreditate, non può in alcun modo essere annoverata tra
la normativa che fissa i principi fondamentali, e, pertanto, per tale
aspetto, essa risulta in palese contrato con il richiamato art. 117,
comma 3.
Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento della
Corte Costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
Contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita
condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessità di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del 2007), e secondo cui il legislatore statale può
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che la suddetta
disposizione, proprio perchè individua specificatamente i settori
ove conseguire (con imposizione di tagli «lineari» senza alternative)
i risparmi nella spesa sanitaria, senza limitarsi ad una mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando alla
discrezionalità dell'amministrazione regionale l'individuazione dei
comparti di spesa dove ottenerli e delle modalità per conseguirli
(magari differenziando i destinatari dei tagli di spesa secondo
propri criteri apprezzati discrezionalmente come più rispondenti
all'interesse e alle peculiarità regionali), risulta non in linea
con quanto disposto dal menzionato art.117, terzo comma. Pertanto, la
questione di costituzionalità, sotto tale aspetto, non è
manifestamente infondata.
Pure non manifestamente infondata è la violazione dell'art. 97
Cost, oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi individuati
dalla Corte Costituzionale al fine di assicurare la costituzionalità
di una legge retroattiva.
In particolare, tenendo anche conto di quanto prospettato dalla
Casa di Cura ricorrente, va sottolineato che:
a) giusta il consolidato e notorio orientamento della Corte
occorre che siano rispettati una serie di limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, che attengono alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricomprasi il rispetto del principio
generale di ragionevole che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento, la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico;
b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione
nonchè il successivo decreto regionale attuativo, adottato
quest'ultimo a fine novembre 2012 quando il limite del budget era
stato ormai sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al
2012) sul legittimo affidamento venutosi a creare in capo alle
singole strutture sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il
relativo corrispettivo così come stabilito nei contratti
antecedentemente stipulati, per la corretta esecuzione dei quali
hanno d'altra parte allestito le relative risorse organizzative ed
effettuato i correlati investimenti in materiali, personale ed
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene anche
ritenuta legittima, secondo la giurisprudenza amministrativa (cfr.
CdS, Ad. Pl, n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma ciò si è ritenuto che possa ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto di ulteriori limiti imposti dai tagli stabiliti dalle
disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero, non vi
è più tutela dell'affidamento e questo appare essersi appunto
inverato nella specie per l'anno 2012 in quanto i tagli di budget
sono stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva
dall'1° gennaio 2012, dalla disposizione legislativa in questione, a
budget già approvati e senza alcun preesistente parametro da cui i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento della disposta
riduzione;
c) correlativamente a quanto sopra, si profila anche, in
relazione al contrasto con l'art. 1 protocollo 1 CEDU (stante la
lesione con effetto retroattivo di un bene acquisito in presenza di
un affidamento legittimamente ingenerato da budget attribuiti e
relativi contratti stipulati), la violazione dell'art. 117, primo
comma, della Costituzione (per il tramite della predetta normativa
interposta);
Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio,
anche la violazione dell'art. 41 della Costituzione, in quanto la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni già
erogate, con conseguente violazione del principio di libertà
dell'attività economica privata.
Ugualmente non manifestamente infondata, nel suddetto contesto,
è la violazione dell'art.32 della Costituzione, in quanto le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione del diritto alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art. 32, in palese contrasto
con quanto affermato dalla Corte Costituzionale con sentenza n.
309/1999, secondo la quale «le esigenze della finanza pubblica non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un peso talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla
salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della
dignità umana».
La rilevanza e la pregiudizialità delle sollevate questioni di
costituzionalità per la controversia in esame appare del tutto
evidente, stante che esse investono la disciplina normativa in
applicazione della quale è stato adottato il contestato decreto del
Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio.
Per le ragioni suesposte deve essere quindi disposta la
remissione degli atti alla Corte Costituzionale e la sospensione del
giudizio ai sensi dell'art.134 della Costituzione, dell'art.1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, dell'art. 23 della legge
11 marzo 1953 n. 87 e dell'art. 79 c.p.a..

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater), dichiara rilevante e non manifestamente infondata, «la
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,
comma 14, del decreto-legge n. 15 del 6 luglio 2012, convertito in
Legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 7 agosto 2012,
n. 135, per contrasto con gli artt. 117 comma 3, 3, 97, 117 comma 1,
41 e 32 della Costituzione, secondo quanto specificato in
motivazione.
Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla
Corte Costituzionale.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Italo Riggio, Presidente.
Maria Luisa De Leoni, Consigliere, Estensore.
Giuseppe Sapone, Consigliere.

Il Presidente: Riggio


L'estensore: De Leoni