1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 22-3-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 110 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 giugno 1999
Ordinanza emessa il 23 giugno 1999 dalla Commissione tributaria provinciale di Latina sul ricorso proposto da Selvi Gabriella contro il comune di Latina Tributi locali - Imposta comunale sugli immobili (I.C.I.) - Soggetto passivo per gli immobili concessi in superficie - Assoggettamento del concedente, con diritto di rivalsa sul superficiario - Eccesso di delega. - D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 3, comma 2. - Costituzione, artt. 76 e 77 in relazione alla legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 4. (000C0226) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 22-3-2000)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 500/99, depositato
il 2 febbraio 1999, avverso l'avviso di liquidazione I.C.I., anno
94, emesso dal comune di Latina, proposto da: Selvi Gabriella,
residente in Latina, in via Ambrifi.
Ritenuto in fatto
Il comune di Latina - Settore finanze - Ufficio I.C.I., in data
30 novembre 1998, ha notificato alla sig.ra Selvi Gabriella in
Carcasole, l'avviso di liquidazione ed irrogazione di sanzioni
I.C.I. n. 1694/94L, per l'anno 1994, con il quale, ai sensi
dell'art. 11 del d.lgs. 504/1992, ha chiesto il pagamento
dell'importo complessivo di L. 535.965, di cui L. 303.000 per la
differenza di imposta dovuta sugli immobili distinti in Catasto ai
F.171 (n. 1973 Cat. A/7 C1.2) e 169 (n. 24 sub.50 - Cat. A/2 - cl.
3 e sub.156 Cl.C/6 - cl.1) e la restante somma a titoli di sanzioni
amministrative (d.lgs. 504/1992), interessi di mora (art. 17 legge
146/1998), spese. La contribuente, in data 2 febbraio 1999, ha
depositato ricorso avverso detto provvedimento sostenendo quanto
segue: la costruzione è stata realizzata dalla cooperativa
"Orchidea" S.r.l. di Latina, titolare del diritto di superficie
conseguito, ai sensi dell'art. 35 della legge 22 ottobre 1971
n. 865, con atto di convenzione del 20 febbraio 1979 rep. 350
registrato a Latina il 21 aprile 1983 al n. 2298, trasferito ai
soci, unitamente all'alloggio, con atto registrato a Latina il 1o
aprile 1983 al n. 2298; l'art. 4, lett. a) n. 2 della legge
delega 23 dicembre 1992 n. 421 ha indicato quali soggetti passivi
dell'imposta esclusivamente il proprietario dell'immobile, il
titolare del diritto di usufrutto, uso o abitazione sullo stesso;
l'art. 3, comma 2 del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 504, emanato
in attuazione della delega di cui all'art. 4 della legge
n. 421/1992 ha arbitrariamente ampliato la rosa dei soggetti
passivi includendovi anche il concedente dei diritti reali di
superficie, enfiteusi o locazione finanziaria, con diritto di
rivalsa, rispettivamente sul superficiario, enfiteuta o locatario,
in violazione degli artt. 76 e 77 della Carta costituzionale.
Con memoria aggiunta, la ricorrente ha ribadito le richieste
formulate nel ricorso, tra cui la nullità del provvedimento
impugnato, sollevando, in via pregiudiziale, eccezione di
incostituzionalità dell'art. 2, comma 3 del d.lgs. 504/1992
perchè in contrasto con i disposti di cui agli articoli 76 e 77
della Costituzione.
Ha chiesto, quindi, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la decisione in merito all'eccesso di delega da
parte del Governo.
Il comune di Latina, in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Cesare Manchisi, nella comparsa di
costituzione e risposta depositata il 13 aprile 1999, ha chiesto il
rigetto del ricorso ritenendo la ricorrente soggetto passivo
dell'I.C.I. ai sensi dell'art. 3, comma 2 del d.lgs. 504/1992.
Nessuna osservazione è stata formulata dalla parte resistente in
merito all'eccezione preliminare di incostituzionalità di detta
norma.
All'odierna seduta, comparsa soltanto la parte ricorrente, la
stessa ha insistito per l'accoglimento dell'eccezione preliminare.

Considerato in diritto

L'eccezione preliminare proposta dalla parte ricorrente, va
esaminata in relazione all'applicabilità, al caso di specie,
dell'art. 3, n. 2 del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 504, emanato a
norma dell'art. 4 della legge n. 421/1992, alla portata della norma
delegante e delegata ed alla conformità di quest'ultima ai
principi e criteri direttivi determinati dal delegante.
Sul primo punto, l'art. 3 n. 2 del d.lgs. 504/1992 suddetto,
include tra i soggetti passivi dell'I.C.I., anche i concedenti
diritti di superficie con possibilità di rivalsa sul
concessionario, per cui la ricorrente rientrerebbe nella sfera di
applicazione di detta norma sussistendo l'obbligazione nei
confronti del concedente.
L'art. 58, comma 1, lettera a), del d.lgs. 15 dicembre 1997,
n. 446, ha rimodificato il testo originario inserendo tra i
soggetti passivi dell'imposta, anche i titolari di diritti reali di
superficie, confermando, così, le disposizioni contenute nel
decreto emesso su delega del Parlamento.
Sull'applicabilità di quest'ultimo alla fattispecie in esame, si
fa richiamo ai principi generali enunciati negli artt. 10 e 11
disp. prel., per cui anche la legge tributaria, come quella
ordinaria, non dispone che per l'avvenire; essa non ha effetto
retroattivo eccezion fatta per particolari disposizioni dettate dal
legislatore ordinario con intervento tardivo nella disciplina di un
fatto che si è già verificato. In effetti, non è improbabile che
talvolta la nuova legge introduca un tributo su presupposti che si
sono già concretizzati prima della sua entrata in vigore
(retroattività propria).
In dette circostanze, la legge esplica i suoi effetti per
l'avvenire, secondo l'art. 11 disp. prel., sottoponendo, in seguito
alla quantificazione retroattiva di un complesso di fatti, un
soggetto passivo ad obblighi che non sussistevano nel momento in
cui si sono attuati certi accadimenti, obblighi, peraltro, che
saranno, in genere, soddisfatti secondo le modalità della
disciplina introdotta dalla nuova legge (Micheli in Enciclopedia
del diritto).
Il caso di specie, quindi, non rientrando tra le eccezioni
prospettate, è regolato dalla norma contenuta nell'art. 3, comma 2
del d.lgs. 504/1992, ritenuta dal ricorrente incostituzionale
perchè non prevista dalla legge delega n. 421/1992.
Orbene, l'art. 77, primo comma, della Costituzione, stabilisce
che il "Governo non può adottare decreti aventi valore di legge
senza delegazione delle Camere", mentre nell'art. 76 si legge che
"l'esercizio della funzione legislativa non può essere delegata al
Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e
soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti". Tale disposto
costituzionale sembra riferirsi ad una legge parlamentare che non
si limiti a circoscrivere l'ambito della potestà delegata, ma
costituisca piuttosto una legge quadro alla quale il Governo dovrà
dare attuazione.
In altri termini, il legislatore delegato, per essere in linea
con il dettame costituzionale, deve uniformarsi alle determinazioni
della legge delega, cioè deve specificare gli oggetti con
riferimento ai vari tipi di rapporti e situazioni giuridiche
rientranti nell'ambito della materia trattata, rispettare le
direttive vincolanti perseguendo quelle determinate finalità
volute dal delegante, garantire date esigenze, tener presenti certi
interessi, o, infine, dare attuazione ai principi indicati dalla
legge di delega secondo le modalità tecniche prestabilite.
Nella fattispecie in esame, con l'art. 4 della legge delega
n. 421/1992, è stato delegato il Governo ad emanare un decreto
legislativo diretto all'istituzione, a decorrere dall'anno 1993,
dell'imposta comunale immobiliare (I.C.I.), con i seguenti principi
e criteri direttivi:
1) applicazione dell'I.C.I. sul valore dei fabbricati, dei
terreni agricoli e delle aree fabbricabili a qualsiasi uso
destinate e attribuzione della titolarità dell'impresa al comune
ove sono ubicati gli immobili;
2) assoggettamento all'imposta, per anni solari, del
proprietario dell'immobile ovvero del titolare del diritto di
usufrutto, uso o abitazione sullo stesso, anche se non residente
nel territorio dello Stato; l'imposta è dovuta proporzionalmente
al periodo ed alla quota di possesso nel corso dell'anno.
Il d.lgs. del 30 dicembre 1992 n. 504, emanato dal Governo a
norma dell'art. 4 della legge n. 421/1992, all'art. 3 statuisce che
i soggetti passivi dell'I.C.I. sono:
1) il proprietario dell'immobile possessore dei fabbricati,
di aree fabbricabili e di terreni agricoli, siti nel territorio
dello Stato, a qualsiasi uso destinati, ivi compresi quelli
strumentali o alla cui produzione o scambio è diretta l'attività
dell'impresa, ovvero il titolare del diritto di usufrutto, uso o
abitazione sugli stessi, anche se non residenti nel territorio
dello Stato o se non hanno ivi sede legale o amministrativa o non
vi esercitano l'attività;
2) per gli immobili concessi in superficie, enfiteusi o
locazione finanziaria, soggetto passivo è il concedente con
diritto di rivalsa, rispettivamente, sul superficiario, enfiteuta o
locatario.
Quest'ultimo comma, aggiunto quale completamento dei soggetti
passivi indicati nella legge delega, sembra porsi al di fuori di
quei criteri direttivi della stessa e di cui è fatto esplicito
riferimento nell'art. 76 della Costituzione. In effetti la legge
delega aveva limitato l'assoggettamento all'imposta soltanto ai
soggetti di cui all'art. 4 n. 2 tra i quali non sono compresi
quelli ai quali il comma aggiunto al d.lgs. 504/1992 emanato dal
Governo fa riferimento.
Si potrebbe obiettare che la legge delega, nell'individuare il
proprietario dell'immobile quale soggetto passivo dell'imposta,
abbia voluto riferirsi anche al superficiario, che, in effetti, è
titolare di un diritto reale.
In merito si fa richiamo all'art. 952 del c.c. ove sono precisati
i due modi di essere del diritto di superficie: diritto, costituito
dal proprietario, di fare e mantenere al di sopra del suolo una
costruzione a favore di altri che ne acquista la proprietà
(concessione ad aedificandum) ed il diritto di proprietà sulla
costruzione già esistente alienata separatamente dalla proprietà
del suolo.
È stato sostenuto che non sempre si ha un diritto sul suolo in
presenza di una costruzione sul suolo altrui: tale diritto
esisterebbe, oltre che nella concessione ad aedificandum,
nell'ipotesi di costruzione eseguita sulla base di detta
concessione, ma non sussisterebbe nell'ipotesi di costruzione
esistente alienata separatamente dal suolo. Si dovrebbe
distinguere, quindi, una proprietà superficiaria, che si avrebbe
nel primo caso, da una proprietà separata che riguarderebbe il
secondo (Salis in Riv. Giur. Ed. 1965). In altri termini, si
tratterebbe di mantenere distinti il diritto di costruire ed il
diritto di mantenere la costruzione, per giungere alla conclusione
che quest'ultimo sussisterebbe quando la costruzione sia effettuata
in base ad una concessione ad aedificandum, mentre sarebbe escluso
quando la costruzione già esistente venga alienata.
Nel caso di specie, ai sensi dell'art. 35 della legge 865/1971,
la superficie concessa ad aedificandum è patrimonio indisponibile
del comune essendo inserita nei piani di zona previsti dalla legge
n. 167, mentre il fabbricato costruito è vincolato alla superficie
stessa per effetto delle clausole contrattuali volute dalla norma
citata e trasfuse nel contratto di concessione. Il diritto di
superficie, inoltre, anche se nel godimento del superficiario,
resta "congelato" fino alla scadenza pattuita.
Il d.lgs. 504/1992 che ha istituito l'I.C.I., all'art. 2, comma 1
lettera a), nell'identificare il fabbricato quale oggetto
dell'imposta, ha definito il medesimo "unità immobiliare iscritta
o che deve essere iscritta nel catasto edilizio urbano,
considerandosi l'area occupata dalla costruzione e quella che ne
costituisce la pertinenza, parte integrante del medesimo"; nessuna
scissione, quindi, si evince dalla norma, tra superficie e
costruzione, anzi, un'unica deduzione è possibile, cioè che
l'oggetto impositivo è costituito dall'insieme.
Pertanto, ritiene questa commissione che sussistono sufficienti
motivi nel ritenere che sia non manifestamente infondata la
questione di illegittimità costituzionale sollevata dalla parte
ricorrente e cioè che il Governo, nella determinazione dei
soggetti passivi dell'imposta e più specificamente, con l'aggiunta
dei soggetti di cui al comma 2, dell'art. 3 del decreto delegato
abbia ecceduto nella delega del Parlamento ponendosi in contrasto
con i principi di cui agli artt. 76 e 77 della Carta
costituzionale.
Detta argomentazione è sostenuta anche dal successivo d.lgs.
n. 446 del 15 dicembre 1997, in vigore dal 1o gennaio 1998, il
quale con l'art. 58, comma 1 lettera a) ha sostituito l'art. 3 del
d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 504 indicando quali soggetti passivi
dell'I.C.I. il proprietario di immobili di cui al comma 2,
dell'art. 1 di detto decreto, ovvero il titolare di diritto reale
di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi, superficie, sugli stessi,
anche se non residenti nel territorio dello Stato o se non hanno
ivi sede legale o amministrativa o non vi esercitano l'attività.
Quanto alla rilevanza della questione ai fini del decidere, la
sorte del ricorso appare indissolubilmente legata all'esito del
giudizio di costituzionalità della norma predetta.
Ritiene questo collegio, quindi, di sollevare nei limiti e nei
sensi sopra indicati la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 504 in
relazione agli artt. 76 e 77 della Costituzione, con contestuale
sospensione del presente giudizio sino all'esito di quello
incidentale di legittimità costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1, della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, e 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 76 e 77 Cost., la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2 del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 504;
Sospende il giudizio instaurato dalla ricorrente con il ricorso
specificato in epigrafe fino alla conclusione della deferita
questione di legittimità costituzionale e dispone la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria di questa commissione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Camera di Consiglio il 23 giugno 1999.
Il presidente: Di Girolamo
00C0226