1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 24-3-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 102 SENTENZA 10 - 19 marzo 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Farmacie - Corresponsioni da parte delle uu.ss.ll. - Trattenuta di una quota pari al 2,5% dell'importo al lordo dei tickets - Insussistenza di una disparita' di trattamento tra titolari di farmacia ed altri utenti del Servizio sanitario nazionale e di violazione del principio della capacita' contributiva nonche' della progressivita' della imposizione - Non fondatezza. (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 4, quarto comma). (Cost., artt. 3 e 53). (093C0274) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 24-3-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 30
dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica),
promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 12 maggio 1992 dal Giudice conciliatore
di Treviso, iscritta al n. 424 del registro ordinanze 1992 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima
serie speciale, dell'anno 1992;
2) ordinanza emessa l'11 luglio 1992 dal Giudice conciliatore di
Mirano nel procedimento civile vertente tra Maguolo Ugo e la U.S.L.
n. 17 di Mirano, iscritta al n. 554 del registro ordinanze 1992 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima
serie speciale, dell'anno 1992;
3) ordinanza emessa il 22 luglio 1992 dal Pretore di Venezia nel
procedimento civile vertente tra Guerra Alberto e la U.S.L. n. 16 di
Venezia, iscritta al n. 659 del registro ordinanze 1992 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie
speciale, dell'anno 1992;
Visti l'atto di costituzione di Vanzini Marisa nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice
relatore Renato Granata;
Uditi gli avvocati Francesco Cavallaro e Paolo Barile per Vanzini
Marisa e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio civile promosso da Vanzini Marisa,
titolare di farmacia convenzionata, contro la U.S.L. n. 10 di Treviso
il giudice conciliatore di Treviso ha sollevato, con ordinanza del 12
maggio 1992, questione incidentale di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 4, della legge 30 dicembre 1991 n. 412, nella
parte in cui dispone che il Servizio sanitario nazionale, nel
provvedere alla corresponsione alle farmacie di quanto dovuto per la
vendita delle specialità medicinali (in regime di assistenza
diretta), trattiene una quota pari al 2,5% dell'importo al lordo dei
tickets. Secondo il giudice rimettente la norma si porrebbe in
contrasto con il principio di eguaglianza perchè introduce una
prestazione patrimoniale obbligatoria di carattere tributario a
carico di una limitata categoria di cittadini (ossia i titolari di
farmacia) senza che sussista alcuna ragione giustificatrice di tale
trattamento discriminatorio, essendo essi gravati, quanto chiunque
altro, dalle normali imposte e dal contributo per il S.S.N.
Inoltre sussiste contrasto con il principio secondo cui ogni
cittadino è tenuto a concorrere alle spese pubbliche in ragione
della propria capacità contributiva e il sistema tributario è
uniformato a criteri di progressività (art. 53 Cost.); in
particolare attraverso il prelievo del 2,5% la categoria dei titolari
di farmacia viene sottoposta ad una prestazione patrimoniale la cui
base imponibile è rappresentata (non già dal reddito, ma) dal
ricavo lordo. Infine la stessa norma censurata discrimina anche
all'interno della stessa categoria dei titolari di farmacia, tra
coloro che svolgono prevalentemente servizio mutualistico e coloro
per i quali tale servizio costituisce solo una componente
dell'attività; sicchè essa grava in modo ineguale all'interno della
stessa categoria che subisce il prelievo, risultando questo
distribuito secondo un criterio casuale e talvolta in misura
inversamente proporzionale all'effettiva capacità contributiva in
quanto legato non al reddito, ma al ricavo lordo.
2. - Si è costituita la parte privata Vanzini Marisa sostenendo
la illegittimità costituzionale della norma impugnata.
Premesso che la disposizione impugnata configura un vero e proprio
prelievo impositivo a carico dei titolari di farmacie, la difesa
della parte costituita ritiene leso il principio di capacità
contributiva (art. 53 Cost.) che esige l'identificabilità di un
collegamento effettivo tra la prestazione imposta e il presupposto
economico considerato dalla norma tributaria, collegamento che nella
fattispecie dell'art. 4 censurato farebbe invece difetto, atteso che
la "trattenuta" a favore del Servizio sanitario è commisurata, sulla
base di una percentuale fissa del 2,5%, all'importo liquidato dal
Servizio sanitario alle farmacie per le specialità medicinali
spedite in regime di assistenza diretta e quindi il prelievo risulta
imposto e determinato con riferimento al ricavo lordo e non già
all'utile effettivamente conseguito dal farmacista.
Inoltre - prosegue la difesa della parte costituita - la
disposizione in esame si pone in contrasto anche con i fondamentali
principi di razionalità e di eguaglianza affermati dall'art. 3
Cost., perchè si tratta difatti di una prestazione che penalizza
indebitamente, sul piano contributivo, i titolari di farmacie
rispetto agli altri soggetti che pure usufruiscono all'interno del
Servizio sanitario nazionale di prestazioni identiche a quelle dei
farmacisti.
Rileva infine la difesa della parte privata che la commisurazione
al ricavo lordo del prelievo obbligatoriamente imposto ai farmacisti
rende l'effettiva incidenza del tributo casuale rispetto al reddito e
quindi discriminatoria nei confronti dei titolari di farmacia
maggiormente gravati dai costi di esercizio, sia perchè
irragionevolmente penalizza, a parità di ricavo, i percettori di
minori utili, sia perchè il carico impositivo è tanto più elevato
quanto maggiore è la quota di servizio mutualistico svolto dal
titolare di farmacia.
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato chiedendo
che la questione sollevata sia dichiarata inammissibile o comunque
non fondata.
Sostiene innanzi tutto l'Avvocatura che la questione sollevata è
inammissibile perchè l'ordinanza di rimessione si limita ad
affermarne la pertinenza e la strumentale efficacia nel giudizio a
quo, senza tuttavia affatto accennare ai termini concreti della
controversia.
Nel merito l'Avvocatura ritiene non fondata la questione in
ragione della giurisprudenza della Corte costituzionale che ha già
riconosciuto la legittimità costituzionale dello "sconto" sui prezzi
delle specialità medicinali, seppur in relazione alla disciplina
precedente quella investita dalla censura del giudice rimettente. In
particolare ritiene non sussistere la lamentata vulnerazione del
principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) per effetto dell'imposizione
della prestazione in esame a carico (soltanto) dei titolari di
farmacie, atteso che si tratta di categoria di soggetti la cui
attività si ricollega particolarmente all'assistenza farmaceutica e,
come tale, discrezionalmente ritenuta dal legislatore la più idonea
a sostenerne in parte l'onere. Nè è violato il principio della
capacità contributiva di cui all'art. 53 Cost. che esprime
l'esigenza che ogni prelievo fiscale abbia causa giustificatrice in
indici concretamente rivelatori di quella capacità, intesa quale
idoneità soggettiva ad adempiere l'obbligazione deducibile dal
presupposto (discrezionalmente valutato dal legislatore) al quale la
prestazione è collegata; esigenza questa che nella fattispecie deve
ritenersi rispettata in ragione del collegamento dell'imposizione al
prezzo di vendita dei prodotti, che è indice rivelatore di
ricchezza.
4. - Con ordinanze dell'11 luglio 1992 e del 22 luglio 1992 il
giudice conciliatore di Mirano ed il Pretore di Venezia,
rispettivamente nel corso del giudizio tra Maguolo Ugo e l'USL n. 17
di Mirano e del giudizio tra Guerra Alberto e l'USL n. 16 di Venezia,
hanno sollevato la medesima questione incidentale di
costituzionalità svolgendo analoghe argomentazioni.
5. - In entrambi questi due giudizi è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei Ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato chiedendo che la questione sollevata sia
dichiarata inammissibile o comunque non fondata sulla base delle
stesse argomentazioni già sopra esposte.
6. - Nell'imminenza dell'udienza la difesa della parte privata
Vanzini ha presentato una memoria in cui ribadisce le argomentazioni
già svolte nell'atto di costituzione ed insiste per la dichiarazione
di incostituzionalità della norma censurata. Aggiunge che non è
richiamabile la risalente giurisprudenza della Corte costituzionale
in materia di sconto farmaceutico atteso che la posizione del
farmacista convenzionato con gli enti mutualistici non può essere
posta a raffronto con quella del farmacista convenzionato con il
Servizio sanitario nazionale perchè, mentre la convenzione con gli
enti mutualistici scaturiva da una libera scelta del titolare della
farmacia, la convenzione del farmacista con il S.S.N. costituisce
oggi un obbligo inderogabile.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale -
in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost. - dell'art. 4, comma 4, della
legge 30 dicembre 1991 n. 412 (Disposizioni in materia di finanza
pubblica) nella parte in cui dispone che il Servizio sanitario
nazionale, nel provvedere alla corresponsione alla farmacie di quanto
dovuto, trattiene una quota pari al 2,5% dell'importo al lordo dei
tickets per sospetta violazione:
a) del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) sotto un duplice
profilo, perchè da una parte pone una prestazione patrimoniale
obbligatoria di carattere tributario a carico di una limitata
categoria di cittadini (i titolari di farmacia) senza che sussista
alcuna ragione giustificatrice di tale trattamento deteriore rispetto
a chiunque altro fruisca delle prestazioni del Servizio sanitario
nazionale; d'altra parte perchè si determina un trattamento
differenziato anche all'interno della stessa categoria dei titolari
di farmacia tra coloro che svolgono prevalentemente servizio
mutualistico e coloro per i quali tale servizio costituisce solo una
componente dell'attività, essendo i primi - a differenza dei secondi
- maggiormente gravati dal prelievo suddetto;
b) del principio di capacità contributiva e di progressività
dell'imposizione tributaria (art. 53 Cost.) atteso che la base
imponibile del prelievo è rappresentata (non già dal reddito, ma)
dal ricavo lordo dell'attività di vendita di specialità medicinali
in regime di convenzione.
2. - Dopo la riunione dei giudizi in ragione dell'identità delle
questioni di costituzionalità sollevate, va preliminarmente respinta
l'eccezione, proposta dall'Avvocatura di Stato, di
inammissibilita'della questione per difetto di rilevanza. Infatti la
qualità delle parti (gli attori, titolari di farmacie convenzionate,
- come risulta dalle ordinanze - e singole Unità sanitarie locali) e
la fattispecie regolata dalla disposizione della cui legittimità i
giudici remittenti dubitano, consentono di individuare l'oggetto del
giudizio a quo nella pretesa del farmacista di non subire la
decurtazione del 2,5% del prezzo delle specialità medicinali,
oggetto di rimborso. Quindi i giudici rimettenti sono chiamati a fare
diretta applicazione della norma investita dalla censura sicchè è
da condividerne il giudizio di rilevanza della questione seppur
espresso in termini estremamente sintetici.
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità non incide
poi, come del resto è anche pacifico tra le parti, il successivo
art. 8, comma 2, d.l.vo 30 dicembre 1992 n. 502, - che ha previsto
che le unità sanitarie locali corrispondano alle farmacie il prezzo
delle specialità medicinali, al netto dell'eventuale quota di
partecipazione a carico dell'assistito, nei limiti del prezzo fissato
per i farmaci dai provvedimenti del CIP - atteso che si tratta di
disposizione che, in quanto operante ex nunc, non è comunque idonea
ad alterare i termini del giudizio a quo.
3. - Nel merito - che è limitato, quanto al thema decidendum, ai
profili di sospetta illegittimità costituzionale allegati dai
giudici rimettenti con esclusione di altre prospettazioni che
appaiono adombrate nelle difese scritte ed orali della parte privata
costituita - le questioni non sono fondate.
Va preliminarmente rilevato che tutti i giudici rimettenti partono
dalla premessa che la "trattenuta" del 2,5%, prevista dalla norma
censurata sull'ammontare di quanto spettante alle farmacie a titolo
di rimborso (da parte del Servizio Sanitario Nazionale) del prezzo di
vendita delle specialità medicinali, abbia natura tributaria. In
mancanza di alcun apporto in dottrina ed in giurisprudenza
sull'argomento non vi è ragione di censurare tale premessa esegetica
non sussistendo, come risulterà in seguito, necessità di
interpretazione adeguatrice ai canoni costituzionali che i giudici
rimettenti, sotto i profili da essi indicati, assumono lesi; tanto
più che, in riferimento all'analoga figura dello "sconto" (del 25%)
sul prezzo di vendita delle specialità medicinali, quale in passato
previsto dall'art. 4 legge 4 agosto 1955 n. 692 a carico delle
imprese produttrici e delle farmacie ed in favore degli istituti ed
enti mutualistici (normativa questa poi abrogata dall'art. 1 d.l. 4
maggio 1977 n. 187, convertito in legge 11 luglio 1987 n. 395), la
giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto la natura tributaria dello
stesso (sent. n. 201 del 1975 e n. 144 del 1972).
3. - Ciò premesso, deve escludersi che vi sia violazione del
principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) sotto alcuno dei due profili
allegati dai giudici rimettenti.
Non vi è disparità di trattamento tra titolari di farmacia ed
altri soggetti utenti del Servizio Sanitario Nazionale atteso che i
primi - in relazione all'attività di cessione delle specialità
medicinali, che costituisce il presupposto della "trattenuta" de qua
- si trovano in una situazione differenziata; essi infatti non solo
sono - al pari di chiunque altro - fruitori dell'assistenza
farmaceutica pubblica, ma - a differenza degli altri utenti del
S.S.N. - partecipano, in regime di convenzione, all'erogazione
dell'assistenza stessa mediante la vendita dei farmaci, dei quali
percepiscono il prezzo dal S.S.N. Il particolare collegamento in tali
termini con il S.S.N. costituisce giustificata ragione della
specialità della disposizione censurata; d'altra parte questa Corte,
pronunciandosi in tema di "sconto" farmaceutico ed esaminando
un'analoga censura di disparità di trattamento per essere
(all'epoca) lo "sconto" posto a carico dei produttori farmaceutici
(oltre che dei titolari di farmacia) mentre l'onere dell'assistenza
farmaceutica avrebbe dovuto gravare sulla generalità dei cittadini,
ha affermato che "il principio fondamentale dell'art. 3 .. non è
violato quando risultano diversamente disciplinate situazioni che il
legislatore considera diverse, purchè siano osservati i limiti
stabiliti dal primo comma di detto articolo, e purchè il trattamento
differenziato riguardi categorie di persone e non già singoli
soggetti. Nella specie lo sconto obbligatorio è posto a carico dei
produttori di medicinali, cioè di quella categoria di industriali,
l'attività dei quali, pur essendo compresa nell'ambito
dell'assistenza sanitaria in genere, si ricollega tuttavia, in
particolare, direttamente all'assistenza farmaceutica .." (sent. n.
70 del 1960, successivamente confermata, proprio in ordine a questo
profilo, da sent. n. 144 del 1972).
Nè c'è disparità di trattamento nell'ambito della stessa
categoria dei titolari di farmacie in ragione della diversa
percentuale di farmaci dispensati in regime di assistenza pubblica, e
quindi a carico del S.S.N., ovvero in regime privatistico, e quindi a
carico degli acquirenti. Infatti diversa è parallelamente anche la
percentuale dei ricavi derivanti dai rimborsi del S.S.N. ed è
coerente con la finalità della "trattenuta" - che è quella (non
già di incrementare indistintamente le entrate tributarie al fine di
far fronte alla lievitazione della spesa farmaceutica, ma) di
determinare direttamente una contrazione della spesa pubblica per
specialità medicinali - che soltanto i ricavi a tale spesa collegati
siano presi in considerazione. Può a tal proposito richiamarsi la
citata sentenza n. 144/72 che ha escluso che la (previgente)
disciplina dello "sconto" farmaceutico determinasse violazione del
principio di eguaglianza per l'asserita ingiustificata disparità di
trattamento tra industrie farmaceutiche secondo che la loro
produzione avesse ad oggetto medicinali destinati all'uso dei mutuati
ovvero farmaci destinati al consumo ordinario.
4. - Non c'è poi violazione del principio della capacità
contributiva, che deve indefettibilmente sussistere in caso di
imposizione tributaria (art. 53 Cost.).
Ha già affermato questa Corte che per capacità contributiva
"deve intendersi l'idoneità soggettiva all'obbligazione d'imposta,
deducibile dal presupposto al quale la prestazione è collegata senza
che spetti al giudice della legittimità delle leggi alcun controllo,
se non, ovviamente, sotto il profilo dell'assoluta arbitrarietà o
irrazionalità delle norme" (sent. 201 del 1975); la medesima
pronuncia - resa in tema di "sconto" farmaceutico - ha rinvenuto un
indice concretamente rivelatore di capacità contributiva proprio
nella percezione del prezzo di vendita dei farmaci (in senso conforme
v. anche sent. n. 144 del 1972). Ed in effetti - come già ritenuto
in tali pronunce - il regime, tuttora vigente (seppur novellato), di
prezzo imposto, qual è quello delle specialità medicinali, è tale
da assicurare una congrua entrata patrimoniale al titolare della
farmacia (la stessa norma censurata ha determinato nel 25% la
percentuale di spettanza ai farmacisti sul prezzo di vendita dei
farmaci al netto d'IVA, modificando quella in precedenza fissata
dall'art. 7, comma 13, legge 8 novembre 1991 n. 362 sul riordino del
settore farmaceutico). È quindi rinvenibile un sicuro indice di
capacità contributiva sicchè non può dubitarsi dell'"idoneità
soggettiva" a far fronte alla "trattenuta" de qua che - proprio per
il suo meccanismo di decurtazione di un'entrata piuttosto che di
esborso - è necessariamente collegata ad un ricavo.
Nè a diversa conclusione induce il rilievo della difesa della
parte privata, secondo la quale, dopo l'istituzione del Servizio
Sanitario Nazionale, tutte le farmacie non possono che operare in re-
gime di convenzione ( ex art. 28 legge 23 dicembre 1978 n. 833),
atteso che il presupposto dell'imposizione tributaria va identificato
nell'attività di vendita di prodotti farmaceutici agli assistiti, di
per sè rivelatrice di capacità contributiva, mentre l'assunta
esclusività del regime convenzionale in cui essa verrebbe
necessariamente ad inserirsi rappresenta un prius, a tal fine,
irrilevante.
5. - Il parametro dell'art. 53 Cost. non è neppure violato sotto
il profilo, prospettato dai giudici rimettenti, della sospettata
vulnerazione del principio di progressività dell'imposizione
tributaria per essere la "trattenuta" de qua calcolata sull'importo
dovuto dal servizio Sanitario Nazionale senza tener conto delle spese
afferenti alla gestione della farmacia. Infatti non si tratta di
un'imposta sul reddito, che almeno tendenzialmente richiede la
determinazione di una base imponibile al netto delle spese di
produzione del reddito stesso, bensì la "trattenuta", in quanto
ritenuta di natura tributaria, deve catalogarsi - ancorata com'è
all'indice costituito dal trasferimento di ricchezza rappresentato
dal rimborso del prezzo delle specialità medicinali - nell'ambito
dell'imposizione indiretta, che in generale può non richiedere il
computo di spesa alcuna. Nè vengono in discussione criteri di
progressività, così come in materia di IVA (v. ord. 22 del 1992);
d'altra parte la prescrizione del carattere progressivo
dell'imposizione fiscale prevista dall'art. 53 Cost. riguarda il
sistema tributario nel suo complesso e non già in tutte le sue
componenti (sent. n. 159 del 1985). Nella specie questa connotazione
di progressività così globalmente intesa non è incisa dalla
previsione della "trattenuta" de qua, che, pur certamente priva di
tale carattere, ha una portata assai limitata sotto l'aspetto sia
soggettivo (in riferimento alla categoria onerata) che oggettivo (in
relazione alla misura dell'aliquota applicata).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4, della legge 30
dicembre 1991 n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica)
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione, dai
giudici conciliatori di Treviso e di Mirano e dal Pretore di Venezia
con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 1993.
Il presidente: CASAVOLA
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 19 marzo 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0274