1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 16-11-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 300 SENTENZA 9 - 10 novembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Gioco e scommesse - Norme della Provincia di Bolzano - Disciplina dei giochi pubblici con vincita in denaro - Introduzione di limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti, nonche' del divieto di attivita' pubblicitaria - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Provincia di Bolzano 22 novembre 2010, n. 13, artt. 1 e 2, comma 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. h). (011C0708) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 16-11-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 22 novembre 2010, n. 13
(Disposizioni in materia di gioco lecito), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25 gennaio-1°
febbraio 2011, depositato in cancelleria il 1° febbraio 2011 ed
iscritto al n. 4 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica del 20 settembre 2011 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
uditi l'avvocato dello Stato Roberta Tortora per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e
Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 25
gennaio 2011 e depositato il successivo 1° febbraio, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera h), della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale in via principale degli artt. 1 e 2 della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 22 novembre 2010, n. 13
(Disposizioni in materia di gioco lecito).
1.1. - Il ricorrente, in premessa, richiama il contenuto delle
disposizioni impugnate. In primo luogo, specifica come l'art. 1,
comma 1 della citata legge abbia aggiunto alla precedente e risalente
legge della Provincia autonoma di Bolzano 13 maggio 1992, n. 13
(Norme in materia di pubblico spettacolo) l'art. 5-bis (quanto ai
giochi leciti), ai sensi del quale: «1. Per ragioni di tutela di
determinate categorie di persone e per prevenire il vizio del gioco,
l'autorizzazione di cui all'articolo 1, comma 2, per l'esercizio di
sale da giochi e di attrazione non può essere concessa ove le stesse
siano ubicate in un raggio di 300 metri da istituti scolastici di
qualsiasi grado, centri giovanili o altri istituti frequentati
principalmente dai giovani o strutture residenziali o
semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socioassistenziale.
L'autorizzazione viene concessa per 5 anni e ne può essere chiesto
il rinnovo dopo la scadenza. Per le autorizzazioni esistenti il
termine di 5 anni decorre dal 1° gennaio 2011.
2. Con delibera della Giunta provinciale possono essere
individuati altri luoghi sensibili in cui può non essere concessa
l'autorizzazione per l'esercizio di sale da gioco e attrazione,
tenuto conto dell'impatto della stessa sul contesto urbano e sulla
sicurezza urbana nonchè dei problemi connessi con la viabilità,
l'inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica.
3. È vietata qualsiasi attività pubblicitaria relativa
all'apertura o all'esercizio di sale da giochi e di attrazione.
4. L'esercente deve prestare idonee garanzie affinchè sia
impedito l'accesso ai minorenni a giochi vietati ai minorenni ai
sensi del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato
con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, e successive modifiche. Con delibera
della Giunta provinciale sono determinati i relativi criteri».
Con il comma 2 del predetto art. 1 è stato poi incluso l'art.
5-bis tra le disposizioni la cui violazione comporta l'irrogazione
delle sanzioni amministrative previste dall'art. 12, comma 1, della
medesima legge provinciale n. 13 del 1992.
In secondo luogo, quanto all'art. 2 della legge prov. Bolzano n.
13 del 2010, il ricorrente specifica, quale oggetto di impugnativa,
il comma 2, con cui è stato inserito nell'art. 11 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 14 dicembre 1988, n. 58 (Norme in
materia di esercizi pubblici) il comma 1-bis, ai sensi del quale:
«Anche i giochi leciti non possono essere messi a disposizione in un
raggio di 300 metri da istituti scolastici di qualsiasi grado, centri
giovanili o altri istituti frequentati principalmente da giovani o
strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito
sanitario o socioassistenziale. La Giunta provinciale può
individuare altri luoghi sensibili, in cui i giochi non possono
essere messi a disposizione».
1.2. - Ad avviso del ricorrente, le norme ora ricordate
eccederebbero la competenza legislativa della Provincia autonoma di
Bolzano, invadendo quella statale.
Al riguardo, osserva come l'intera disciplina del gioco e delle
scommesse trovi il suo caposaldo nella previsione dell'art. 1 del
decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496 (Disciplina delle
attività di giuoco), in forza della quale «l'organizzazione e
l'esercizio di giuochi di abilità e di concorsi pronostici, per i
quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui
partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta in denaro,
sono riservati allo Stato». Tale disposizione trarrebbe il proprio
fondamento costituzionale dall'art. 43 Cost., secondo il quale «a
fini di utilità generale la legge può riservare originariamente
allo Stato o ad enti pubblici determinate imprese o categorie di
imprese che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a
situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse
generale».
La «ratio storica» della predetta riserva in favore dello Stato
risiederebbe nei rilevanti interessi coinvolti nel gioco, quali le
esigenze di contrasto della criminalità e, più in generale, di
ordine pubblico e di fede pubblica; nonchè nella necessità di
tutela dei giocatori e di controllo di un fenomeno suscettibile di
coinvolgere ingenti quantità di denaro, talvolta di illecita
provenienza. Dal 2002 il soggetto preposto all'esercizio delle
funzioni statali in materia di giochi pubblici è l'Amministrazione
autonoma dei monopoli di Stato.
Il ruolo dello Stato risulterebbe confermato dal riparto di
competenze sancito dall'art. 117 Cost.: la disciplina del gioco
lecito andrebbe, infatti, ricondotta alla materia dell'ordine
pubblico e della sicurezza, riservata allo Stato dal secondo comma,
lettera h), del citato articolo, poichè attraverso il controllo del
gioco lecito lo Stato eviterebbe il riciclaggio di denaro di illecita
provenienza, il ricorso a forme di violenza nei confronti dei
giocatori insolventi e l'incremento dei patrimoni della malavita
organizzata.
La legislazione di settore si sarebbe, d'altra parte, decisamente
orientata, non tanto verso l'enfatizzazione del disvalore morale del
gioco d'azzardo, quanto piuttosto nella direzione della maggiore
diffusione possibile del gioco lecito controllato dallo Stato, anche
attraverso «l'ampliamento dell'offerta con nuove tipologie di giochi
che risultino competitivi rispetto a quelli illegali o irregolari, in
particolare sulla rete Internet».
Tale strategia - cui risulta chiaramente ispirata la disciplina
dettata tanto dall'art. 38 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006,
n. 248, quanto dall'art. 12 del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39
(Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi
sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori
interventi urgenti di protezione civile), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77 - risponderebbe
all'obiettivo di permettere il controllo e la gestione della «domanda
di gioco», così da poter monitorare costantemente i flussi economici
da essa derivanti, evitando che giocatori e capitali si indirizzino
verso l'offerta illegale.
1.3. - La difesa dello Stato rimarca, per altro verso, come la
riconducibilità della disciplina del gioco alla materia dell'ordine
pubblico e della sicurezza sia stata più volte riconosciuta anche
dalla Corte costituzionale.
Così, in particolare, nella sentenza n. 184 [recte: 185] del
2004, la Corte ha affermato che le fattispecie penali di cui agli
artt. 718 e seguenti del cod. pen. - che puniscono l'esercizio del
gioco d'azzardo - rispondono «all'interesse della collettività a
veder tutelati la sicurezza e l'ordine pubblico in presenza di un
fenomeno che si presta a fornire l'habitat ad attività criminali»:
preoccupazione, questa, avvertita anche a livello comunitario, avendo
«la Corte di giustizia, in più di una occasione (sentenza 21 ottobre
1999, causa C-67/98 e sentenza 24 marzo 1994, causa C-275/92), [...]
affermato che spetta agli Stati membri determinare l'ampiezza della
tutela dell'impresa con riferimento al gioco d'azzardo» e «fondato la
discrezionalità di cui devono godere le autorità nazionali, oltre
che sulle sue dannose conseguenze individuali e sociali, proprio
sugli elevati rischi di criminalità e di frode che ad esso si
accompagnano».
Nella successiva sentenza n. 237 del 2006, la Corte ha poi
chiarito che anche le modalità di installazione e uso dei giochi
leciti attengono alla «materia ordine pubblico e sicurezza», non
potendo tale materia ritenersi comprensiva della sola disciplina dei
giochi d'azzardo.
Nel ribadire quest'ultimo enunciato, la sentenza n. 72 del 2010
ha evidenziato come esso si giustifichi alla luce tanto dei
«caratteri comuni dei giochi - aleatorietà e possibilità di vincite
in denaro - cui si riconnette un disvalore sociale», quanto della
«conseguente forte capacità di attrazione e concentrazione di
utenti» e della «probabilità altrettanto elevata di usi illegali
degli apparecchi impiegati per lo svolgimento degli stessi anche nel
caso dei giochi leciti». La medesima sentenza ha, inoltre, precisato
che, «rispetto alle finalità di tutela dell'interesse pubblico ad
una regolare e civile convivenza perseguite dal legislatore statale,
il luogo o il locale in cui si sono realizzati certi comportamenti
(installazione ed uso di apparecchi da gioco) è solo un elemento
fattuale che non può spostare l'ordine delle competenze».
La riserva statale in materia di disciplina del gioco lecito,
riconosciuta dalla giurisprudenza costituzionale, riguarderebbe,
d'altro canto, tutte le «offerte di gioco», tanto se effettuate
tramite i tradizionali canali distributivi presenti sul territorio
(ossia mediante le «reti fisiche»), quanto se operate con i nuovi
canali di diffusione «da remoto», tra i quali la rete Internet.
1.4. - In questo contesto, le disposizioni legislative
provinciali impugnate si porrebbero, quindi, in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera h), Cost., sia perchè gli interventi con
esse operati si riferiscono espressamente alla materia dei «giochi
leciti», attratta alla competenza legislativa statale, sia perchè
introdurrebbero limiti ed ostacoli alla diffusione capillare del
gioco lecito statale, diffusione conforme all'esigenza di tutelare
l'ordine pubblico e la sicurezza.
Nè, d'altra parte, le disposizioni censurate potrebbero essere
ricondotte alla materia degli esercizi pubblici, nella quale la
Provincia autonoma di Bolzano ha competenza legislativa concorrente,
ai sensi dell'art. 9, numero 7, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige). Non potrebbe
ritenersi, infatti, prevalente la disciplina contenuta nell'art. 1
del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige concernente
esercizi pubblici e spettacoli pubblici), secondo la quale la
Provincia esercita nella materia degli esercizi pubblici le
attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato nei
limiti della richiamata disposizione dello statuto.
2. - Si è costituita la Provincia autonoma di Bolzano, chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
2.1. - La resistente rileva, preliminarmente, come l'art. 86 del
regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza: d'ora in avanti «TULPS»),
ricompreso nel capo II, intitolato «Degli esercizi pubblici»,
disciplini, tra l'altro, le «sale pubbliche per bigliardi o per altri
giochi leciti», le quali vengono espressamente e coerentemente
qualificate come «esercizi pubblici» dall'art. 174 del regio decreto
6 maggio 1940, n. 635 (Approvazione del regolamento per l'esecuzione
del testo unico 18 giugno 1931, n. 773 delle leggi di pubblica
sicurezza).
Lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con
d.P.R. n. 670 del 1972, attribuisce, per altro verso, alle Province
potestà legislativa in materia di «pubblici spettacoli» ed «esercizi
pubblici» (art. 9, primo comma, numeri 6 e 7), facendo salvi
esclusivamente «i requisiti soggettivi richiesti dalle leggi dello
Stato per ottenere le licenze, i poteri di vigilanza dello Stato ai
fini della pubblica sicurezza, la facoltà del Ministero dell'interno
di annullare d'ufficio [...] i provvedimenti adottati nella materia».
Lo statuto devolve corrispondentemente alle Province anche le
relative potestà amministrative (art. 16).
L'art. 11 delle norme di attuazione, di cui al d.P.R. n. 686 del
1973, attribuisce, poi, alla Provincia, nella materia che interessa,
le prerogative ordinariamente spettanti agli organi centrali e
periferici dello Stato.
In base alla competenza attribuitale dall'art. 9, primo comma,
numero 7, dello statuto, la Provincia autonoma di Bolzano ha adottato
la legge prov. n. 58 del 1988 e la legge prov. n. 13 del 1992, la
quale ultima, all'art. 1, comma 1, disciplina l'esercizio delle sale
da ballo, da bigliardo, da giochi ed attrazione. Ed è in questo
contesto che troverebbero collocazione le disposizioni impugnate.
2.2. - Ciò premesso, la Provincia di Bolzano rimarca come, alla
luce della giurisprudenza costituzionale, la materia di cui alla
lettera h) dell'art. 117, secondo comma, Cost., si riferisca
«all'adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati ed al
mantenimento dell'ordine pubblico». Di conseguenza, solo ove
l'intervento legislativo della Provincia fosse indirizzato a tale
fine esso potrebbe ritenersi lesivo del parametro costituzionale
evocato dal ricorrente, sulla base dell'assunto, posto a fondamento
delle relative censure, che anche il gioco lecito può costituire
occasione per la commissione di reati.
Contrariamente a quanto assume la difesa dello Stato, tuttavia,
lo scopo delle norme impugnate non sarebbe affatto quello di evitare
che dall'esercizio delle attività in questione possano derivare
conseguenze penalmente rilevanti. Dette norme sarebbero finalizzate,
invece, esclusivamente a preservare dalle implicazioni negative del
gioco, anche se lecito, determinate categorie di persone, non in
grado, per le loro condizioni personali, di gestire in modo adeguato
l'accesso a tale forma di intrattenimento, oltre che a contenere
l'impatto delle attività considerate sulla sicurezza urbana, sulla
viabilità, sull'inquinamento acustico e sulla quiete pubblica. In
questa prospettiva il legislatore provinciale ha escluso la
possibilità di autorizzare e condurre l'esercizio di sale da gioco
lecito in prossimità di strutture frequentate da giovani o,
comunque, da soggetti vulnerabili.
In definitiva, si tratterebbe di norme volte a regolare - con
prescrizioni di dettaglio - le attività delle sale da gioco in
quanto esercizi pubblici e, come tali, rientranti integralmente
nell'alveo della potestà legislativa provinciale riconosciuta
dall'art. 9 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha contestato, con
successiva memoria, la validità della tesi della Provincia,
rilevando come la giurisprudenza costituzionale abbia reiteratamente
precisato (da ultimo, con la sentenza n. 21 del 2010) che la
competenza statale in materia di ordine pubblico e sicurezza non si
esaurisce, in realtà, nell'adozione delle misure relative alla
prevenzione e alla repressione dei reati, ma comprende la tutela
dell'interesse generale dell'incolumità delle persone, e, quindi, la
salvaguardia di un bene che necessita di una regolamentazione
uniforme su tutto il territorio nazionale.
La giurisprudenza della Corte ha, inoltre, puntualizzato la
distinzione, già delineata dall'art. 159, comma 2, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), tra la
«polizia di sicurezza», riservata alla potestà legislativa dello
Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., e la
«polizia amministrativa locale», devoluta a quella regionale,
concludendo nel senso che quest'ultima è ravvisabile solo nei casi
in cui le funzioni di polizia amministrativa si riferiscano alla
tutela di attribuzioni specificamente regionali, mentre, laddove
vengano coinvolti «beni giuridici fondamentali ed interessi pubblici
primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella
comunità nazionale, la competenza a legiferare non può che essere
statale. Principi, questi, ribaditi - in particolare, dalla sentenza
n. 129 del 2009 - anche con specifico riferimento alla Provincia di
Bolzano.
Nel caso oggi in esame, le finalità alle quali assolvono - per
affermazione della stessa Provincia resistente - le norme impugnate
non atterrebbero affatto alla cura di specifiche attribuzioni
regionali, quanto piuttosto a «beni giuridici fondamentali» e a
«interessi pubblici primari», la cui tutela dovrebbe ritenersi
rimessa alla legislazione statale.
Sarebbe, infatti, innegabile che la tutela dei minori, cui le
disposizioni impugnate sono deputate, costituisca un interesse di
primaria importanza e «diffuso, nello stesso modo, su tutto il
territorio nazionale», senza che possa ipotizzarsene una differente
pregnanza solo in ragione della residenza del minore nel territorio
della Provincia di Bolzano.
4. - In una propria memoria, la Provincia autonoma di Bolzano ha,
a sua volta, ulteriormente puntualizzato le argomentazioni svolte
nell'atto di costituzione, ribadendo l'estraneità della disciplina
in esame alla materia «ordine pubblico e sicurezza».
Le disposizioni impugnate, infatti, non inciderebbero sulla
distinzione tra giochi leciti ed illeciti, lasciando invariata, al
riguardo, la normativa statale di riferimento. Esse si limiterebbero
ad imporre restrizioni al rilascio di autorizzazioni per l'apertura e
per l'esercizio di sale da gioco e di attrazione in luoghi ritenuti
sensibili, individuando, in sostanza, l'ubicazione di esse, peraltro
con una disciplina estremamente dettagliata.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale in via principale degli
artt. 1 e 2 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 22
novembre 2010, n. 13 (Disposizioni in materia di gioco lecito),
deducendo la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera h),
della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, le norme impugnate - che disciplinano
il gioco lecito, introducendo limiti alla sua diffusione -
esorbiterebbero dalle competenze legislative della Provincia, dovendo
essere ricondotte alla materia «ordine pubblico e sicurezza», nella
quale lo Stato ha competenza legislativa esclusiva in forza della
disposizione costituzionale evocata.
Non diversamente dalla disciplina del gioco d'azzardo, anche
quella del gioco lecito risponderebbe, infatti, ad esigenze di
contrasto della criminalità e, più in generale, di tutela
dell'ordine pubblico, inteso - alla luce della giurisprudenza
costituzionale - quale «complesso dei beni giuridici fondamentali sui
quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunità
nazionale». Favorendo, nei limiti del possibile, una «capillare
diffusione» del gioco lecito, sotto il controllo dello Stato -
conformemente alla direttrice che ispira la più recente legislazione
in materia - si eviterebbe, in effetti, che la «domanda di gioco» si
indirizzi verso canali illegali, consentendo un costante monitoraggio
dei rilevanti flussi economici coinvolti in tale attività. Si
contrasterebbero, così, fenomeni quali il riciclaggio di denaro di
illecita provenienza, il ricorso a forme di violenza nei confronti
dei giocatori insolventi e l'incremento dei patrimoni della malavita
organizzata.
In tale preminente prospettiva, resterebbe quindi escluso che le
norme censurate possano trovare la loro base di legittimazione nelle
competenze attribuite alla Provincia dallo statuto speciale del
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante
«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige»), e, in particolare,
che possano essere ricondotte alla materia «esercizi pubblici», nella
quale la Provincia ha competenza legislativa concorrente in virtù
dell'art. 9, primo comma, numero 7, di detto statuto.
2. - In via preliminare, va rilevato come il Presidente del
Consiglio dei ministri, pur chiedendo genericamente la declaratoria
di illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge prov.
Bolzano n. 13 del 2010, mostri, in realtà, di voler impugnare - in
aggiunta all'art. 1 - il solo comma 2 dell'art. 2. Soltanto di tale
comma viene, infatti, riprodotto il testo nel corpo del ricorso e
unicamente ad esso afferiscono le censure svolte.
Peraltro, la modifica operata dal comma 1 del suddetto art. 2 è
nel senso di ridurre i poteri del Presidente della Giunta
provinciale, in favore di quelli statali: novellando l'art. 11, comma
1, della legge provinciale 14 dicembre 1988, n. 58 (Norme in materie
di giochi leciti), esso rinvia, infatti, per la determinazione dei
giochi non vietati, all'art. 110, sesto comma, del TULPS, anzichè,
come in precedenza, a un decreto del Presidente della Giunta
provinciale.
L'oggetto dello scrutinio resta, di conseguenza, circoscritto
agli artt. 1 e 2, comma 2, della legge prov. n. 13 del 2010.
3. - Nel merito, la questione non è fondata.
3.1. - Gli artt. 1 e 2, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 13
del 2010 modificano, rispettivamente, la legge provinciale 13 maggio
1992, n. 13 (Norme in materia di pubblico spettacolo) - aggiungendovi
l'art. 5-bis e novellandone l'art. 12 - e la già citata legge prov.
Bolzano n. 58 del 1988, inserendo nell'art. 11 il nuovo comma 1-bis.
Le nuove disposizioni incidono in senso esclusivamente limitativo
sul risalente e non discusso potere del Presidente della Giunta
provinciale di autorizzare l'esercizio di sale da giochi e di
attrazione, già previsto dall'art. 1, comma 2, legge prov. Bolzano
n. 13 del 1992, vietando, in particolare, l'offerta in zone
cosiddette «sensibili» di giochi leciti: giochi la cui
individuazione, prima della legge oggi in esame, era essa stessa
rimessa, come dianzi accennato, al Presidente della Giunta
provinciale dal previgente art. 11, comma 1, legge prov. Bolzano n.
58 del 1988 (norma, al pari di quella in precedenza citata, non fatta
a suo tempo oggetto di impugnativa da parte del Governo).
Più nel dettaglio, il neointrodotto art. 5-bis della legge prov.
Bolzano n. 13 del 1992, al dichiarato fine di tutelare «determinate
categorie di persone» e di «prevenire il vizio del gioco», esclude
che l'autorizzazione possa essere rilasciata ove le sale da giochi o
di attrazione siano ubicate nelle vicinanze («in un raggio di 300
metri») di «istituti scolastici, centri giovanili o altri istituti
frequentati principalmente da giovani, o strutture residenziali o
semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socioassistenziale»;
consentendo, altresì, alla Giunta provinciale di individuare
ulteriori «luoghi sensibili» nei quali le predette sale non possono
essere ubicate, in considerazione dell'«impatto» che esse avrebbero
«sul contesto urbano e sulla sicurezza urbana nonchè dei problemi
connessi con la viabilità, l'inquinamento acustico ed il disturbo
della quiete pubblica».
Il medesimo art. 5-bis - la cui violazione, per effetto del comma
2 dell'art. 1 della legge censurata, viene punita con le sanzioni
amministrative previste dall'art. 12, comma 1, della legge prov. n.
13 del 1992 - vieta, inoltre, qualsiasi attività pubblicitaria
relativa all'apertura o all'esercizio delle sale in questione e
obbliga l'esercente a prestare idonee garanzie affinchè sia impedito
l'accesso ai minorenni a giochi ad essi inibiti in base al TULPS.
A propria volta, il nuovo comma 1-bis dell'art. 11 della legge
prov. n. 58 del 1988 stabilisce che anche i giochi leciti - ora
individuati tramite rinvio all'art. 110, sesto comma, del TULPS - non
possono essere «messi a disposizione» in un raggio di 300 metri dai
«luoghi sensibili» sopra elencati e di quelli ulteriormente
individuati dalla Giunta provinciale.
3.2. - Ciò premesso, l'identificazione della materia nella quale
si collocano le norme impugnate richiede, secondo il consolidato
orientamento di questa Corte, di fare riferimento all'oggetto e alla
disciplina stabilita dalle medesime, tenendo conto della loro ratio,
tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi, così da
identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse tutelato
(ex plurimis, sentenze n. 430 e n. 165 del 2007).
Nella specie, le disposizioni oggetto del giudizio - le quali si
inseriscono in corpi normativi volti alla regolamentazione degli
spettacoli e degli esercizi commerciali, dettando precipuamente
limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di
attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti - sono
dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente
vulnerabili, o per la giovane età o perchè bisognosi di cure di
tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco
cosiddetto compulsivo, nonchè ad evitare effetti pregiudizievoli per
il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica.
Le caratteristiche ora evidenziate valgono a differenziare le
disposizioni impugnate dal contesto normativo, in materia di gioco,
di cui si è già occupata questa Corte (sentenze n. 72 del 2010 e n.
237 del 2006), rendendo la normativa provinciale in esame non
riconducibile alla competenza legislativa statale in materia di
«ordine pubblico e sicurezza»; materia che, per consolidata
giurisprudenza di questa Corte, attiene alla «prevenzione dei reati
ed al mantenimento dell'ordine pubblico», inteso questo quale
«complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici
primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità
nazionale» (ex plurimis, sentenza n. 35 del 2011).
Al riguardo, non può condividersi l'assunto del ricorrente,
secondo il quale, proprio alla luce dei principi ora ricordati, la
tutela dei minori - cui le norme regionali censurate sono (tra
l'altro) preordinate - non potrebbe che spettare alla legislazione
esclusiva statale, essendo incontestabile che detta tutela si traduca
in un «interesse pubblico primario». Gli «interessi pubblici primari»
che vengono in rilievo ai fini considerati sono, infatti, per quanto
detto, unicamente gli interessi essenziali al mantenimento di una
ordinata convivenza civile: risultando evidente come, diversamente
opinando, si produrrebbe una smisurata dilatazione della nozione di
sicurezza e ordine pubblico, tale da porre in crisi la stessa
ripartizione costituzionale delle competenze legislative, con
l'affermazione di una preminente competenza statale potenzialmente
riferibile a ogni tipo di attività. La semplice circostanza che la
disciplina normativa attenga a un bene giuridico fondamentale non
vale, dunque, di per sè, a escludere la potestà legislativa
regionale o provinciale, radicando quella statale.
Nel caso in esame, le disposizioni censurate hanno riguardo a
situazioni che non necessariamente implicano un concreto pericolo di
commissione di fatti penalmente illeciti o di turbativa dell'ordine
pubblico, inteso nei termini dianzi evidenziati, preoccupandosi,
piuttosto, delle conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce
di consumatori psicologicamente più deboli, nonchè dell'impatto sul
territorio dell'afflusso a detti giochi degli utenti.
Le disposizioni impugnate, infatti, non incidono direttamente
sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, ma su
fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicita')
che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito
da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi,
maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell'illusione di
conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni; dall'altro,
influire sulla viabilità e sull'inquinamento acustico delle aree
interessate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1 e 2, comma 2, della legge della Provincia di Bolzano 22
novembre 2010, n. 13 (Disposizioni in materia di gioco lecito),
sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 novembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Frigo


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 10 novembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti