1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 40 SENTENZA 11 gennaio - 24 febbraio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Concessioni demaniali marittime - Piano Comunale delle Coste - Individuazione del limite massimo di area concedibile - Conseguente possibilita' di variazione o traslazione delle concessioni gia' assentite - Salvaguardia delle concessioni in essere. - Legge della Regione Puglia 10 aprile 2015, n. 17 (Disciplina della tutela e dell'uso della costa), art. 14, commi 8 e 9. - (T-170040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 8
e 9, della legge della Regione Puglia 10 aprile 2015, n. 17
(Disciplina della tutela e dell'uso della costa), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 12-16
giugno 2015, depositato il 15 giugno 2015 ed iscritto al n. 63 del
registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2017 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Leonilde Francesconi per la
Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 12-16 giugno 2015 e depositato il
15 giugno 2015 (reg. ric. n. 63 del 2015), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, in riferimento all'art. 117, primo
e secondo comma, lettera e), della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 8 e 9, della legge
della Regione Puglia 10 aprile 2015, n. 17 (Disciplina della tutela e
dell'uso della costa).
1.1.- L'Avvocatura generale dello Stato premette che la legge
reg. Puglia n. 17 del 2015 disciplina l'esercizio delle funzioni
amministrative connesse alla gestione del demanio marittimo e delle
zone del mare territoriale, individuando le funzioni trattenute in
capo alla Regione e quelle conferite ai Comuni nell'ambito della
gestione integrata della costa, definita dall'art. 1, comma 2, della
stessa legge regionale quale «concorso della pluralità di interessi
pubblici, ai diversi livelli territoriali, nella valutazione delle
azioni programmatiche finalizzate all'uso, alla valorizzazione e alla
tutela del bene demaniale marittimo».
In tale contesto, l'art. 14 della legge regionale, rubricato
«[n]orme di salvaguardia e direttive per la pianificazione costiera»,
ai commi 8 e 9, disciplina le concessioni demaniali.
In particolare, il comma 8 dell'articolo citato prevede che «[i]
PCC [Piani comunali delle coste], compatibilmente con gli indirizzi
del PRC [Piano regionale delle coste] di cui al comma 2 dell'articolo
3 e le direttive e norme di salvaguardia di cui ai commi 1, 2, 3, 5,
6 e 10 del presente articolo, individuano nella quota concedibile
l'intera superficie o parte di essa non inferiore al 50 per cento
delle aree demaniali in concessione, confermandone la titolarità,
fatte salve le circostanze di revoca e decadenza di cui all'articolo
12. Il Piano, anche in deroga ai limiti di cui al comma 5, individua
apposite aree demaniali da destinare alla variazione o traslazione
dei titoli concessori in contrasto con il PCC».
Secondo la ricostruzione del ricorrente, tale disposizione
consentirebbe ai Comuni di confermare (salvo i casi di revoca o
decadenza) la titolarità di almeno il 50 per cento delle aree
demaniali in concessione e di individuare aree demaniali da assegnare
direttamente (con provvedimento di «variazione» o «traslazione») ai
titolari di concessioni divenute in contrasto con il Piano comunale
delle coste.
Il comma 9, invece, prevede che «[i]l PCC, nelle disposizioni
transitorie volte a disciplinare le modalità di adeguamento dello
stato dei luoghi antecedenti alla pianificazione, salvaguarda le
concessioni in essere fino alla scadenza del termine della proroga di
cui all'articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n.
194, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25,
salve le esigenze di sicurezza».
Nella prospettazione del ricorrente, questa disposizione sarebbe
volta a salvaguardare le concessioni in essere fino alla scadenza del
termine della proroga al 31 dicembre 2015 (recte: 31 dicembre 2020,
per effetto della modifica apportata dall'art. 34-duodecies del
decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, recante «Ulteriori misure
urgenti per la crescita del Paese», convertito dall'art. 1, comma 1,
della legge 17 dicembre 2012, n. 221), prevista dall'art. 1, comma
18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative), convertito dall'art. 1, comma
1, della legge 26 febbraio 2010, n. 25.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le disposizioni
impugnate, determinando restrizioni e distorsioni dell'assetto
concorrenziale, sarebbero «in contrasto con i principi
dell'ordinamento comunitario», presentando profili di
incostituzionalità per violazione dell'art. 117, primo comma (nella
parte in cui prevede che la legislazione regionale si esercita nel
rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario) e
secondo comma, lettera e), Cost., essendo invasa la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di concorrenza.
In particolare, quanto al comma 8, la conferma della titolarità
delle aree demaniali in concessione determinerebbe, secondo il
ricorrente, anche per le concessioni demaniali da riassegnare sulla
base del nuovo PCC, «un vantaggio competitivo rispetto al
concessionario esistente», configurando un meccanismo analogo a
quello che caratterizzava il cosiddetto «diritto di insistenza»
previsto dall'art. 37, secondo comma, del codice della navigazione,
abrogato a seguito di una procedura di infrazione comunitaria. Tale
art. 37, secondo comma, cod. nav. prevedeva (prima delle modifiche
apportate dal d.l. n. 194 del 2009) che, per il rilascio di nuove
concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative,
venisse data preferenza (oltre alle richieste che importassero
attrezzature non fisse e completamente amovibili, come è ancora
attualmente consentito) anche «alle precedenti concessioni, già
rilasciate, in sede di rinnovo rispetto alle nuove istanze».
L'Avvocatura generale dello Stato ricorda che quest'ultima
disposizione fu modificata proprio in funzione del superamento del
diritto di insistenza, che la Commissione europea aveva ritenuto
ostativo alla piena attuazione della concorrenza e del corretto
funzionamento del mercato, dando luogo all'apertura della procedura
di infrazione n. 2008/4908.
Secondo la difesa statale, la norma ora introdotta dalla Regione
Puglia si porrebbe in contrasto con l'art. 49 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), che vieta le restrizioni
alla libertà di stabilimento dei cittadini dell'Unione, e con il
più generale principio della concorrenza, desumibile dagli artt. 3,
101, 102 e 106 TFUE. La disposizione sarebbe, inoltre, in contrasto
con l'art. 12 della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi
nel mercato interno), che vieta forme di rinnovo automatico o
preferenza nella selezione del concessionario.
Osserva l'Avvocatura generale dello Stato che, attraverso le
concessioni demaniali marittime, si fornisce «un'occasione di
guadagno a soggetti operanti nel mercato», per cui, una volta scaduto
il titolo, occorre provvedere alla riassegnazione del bene mediante
procedimenti competitivi: sicchè la proroga disposta ex lege
determinerebbe una illegittima sottrazione delle concessioni al
mercato.
Anche il comma 9 dell'art. 14 della legge regionale impugnata, a
giudizio dell'Avvocatura generale dello Stato, risulterebbe in
contrasto con gli evocati parametri costituzionali, nella parte in
cui proroga automaticamente le concessioni in scadenza, nelle more
dell'adeguamento della nuova normativa regionale, ricalcando una
disposizione statale (l'art. 1, comma 18, del d.l. n. 194 del 2009),
che, in considerazione del suo contrasto con i principi della
concorrenza, ha provocato una procedura di infrazione ed è stata
oggetto di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia
dell'Unione europea (è citata la causa C-67/15).
La disposizione in esame, oltre a porsi in contrasto con l'art.
49 TFUE e con il principio della concorrenza, desumibile dagli artt.
3, 101, 102 e 106 TFUE, violerebbe anche l'art. 12 della ricordata
direttiva 2006/123/CE, che vieta forme di rinnovo automatico o
preferenza nella selezione del concessionario, impone procedure
selettive di gara per l'attribuzione della titolarità delle
concessioni e prevede che queste ultime abbiano una durata adeguata,
ma limitata, con esclusione di qualsiasi forma di rinnovo automatico,
di preferenza del concessionario uscente (cosiddetto diritto di
insistenza), o di altri vantaggi a questi o a persone che con tale
prestatore abbiano particolari legami.
L'Avvocatura generale dello Stato ricorda, infine, che i
«principi proconcorrenziali della Direttiva Servizi» si ritrovano
anche nella direttiva del 26 febbraio 2014, n. 2014/23/UE (Direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio sull'aggiudicazione dei
contratti di concessione), in quanto entrambe prevedono che le
concessioni siano assegnate a seguito di selezioni pubbliche,
trasparenti e non discriminatorie, abbiano una durata limitata, non
eccessivamente lunga e proporzionata agli investimenti, al fine di
non precludere l'accesso al mercato e di non ostacolare la libera
concorrenza.
2.- La Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
regionale, si è costituita in giudizio, chiedendo che le questioni
siano dichiarate non fondate.
Ad avviso della difesa regionale, i commi 8 e 9 dell'art. 14
della legge regionale impugnata dovrebbero essere interpretati alla
luce del contesto complessivo delle disposizioni di cui all'art. 14,
inserito nel Titolo Terzo della legge regionale, dedicato alle norme
transitorie e finanziarie.
Tali commi non avrebbero affatto il significato che viene loro
attribuito dal ricorrente, quello cioè di reinserire il cosiddetto
diritto di insistenza, definitivamente abbandonato dal legislatore
statale nel sistema delle concessioni demaniali.
Ricorda la difesa regionale che il citato art. 14, nel suo
insieme, introduce indirizzi per la pianificazione costiera regionale
e comunale. Il comma 5 di tale articolo, in particolare, prevede che
una percentuale non inferiore al 60 per cento della linea di costa
utile, così come definita al successivo comma 6, sia riservata al
pubblico uso, in armonia con i principi generali dettati dalla
legislazione statale - art. 1, comma 254, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)» - in
materia di predisposizione da parte delle Regioni dei cosiddetti
piani di utilizzazione, e cioè di corretto equilibrio tra le aree
concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili,
nonchè di libero accesso alla battigia.
Di conseguenza, ciascun Comune costiero, cui la disciplina
regionale conferisce le funzioni di gestione in materia, potrà
destinare al massimo il 40 per cento della linea di costa utile
all'uso cosiddetto discriminato (ad esempio, per l'installazione di
uno stabilimento balneare) da assentire per mezzo del rilascio di
concessioni amministrative.
In tal modo, l'esatta individuazione delle zone demaniali
concedibili è demandata alla pianificazione comunale, secondo un
criterio oggettivo indicato dalla pianificazione regionale,
improntato al prevalente interesse pubblico alla tutela del paesaggio
e dell'ambiente.
Esistono, tuttavia - secondo la difesa regionale - Comuni che, in
forza di concessioni rilasciate in passato, presentano livelli di
utilizzo della costa di gran lunga superiori rispetto al limite del
40 per cento stabilito dalla legge regionale: essi, evidentemente,
per rientrare nella quota massima concedibile, devono ridurre
l'estensione delle aree già oggetto di concessioni in corso. E
proprio a questo scopo, osserva la difesa regionale, il comma 8 del
citato art. 14 introduce un criterio da applicare nella
pianificazione comunale, onde evitare fenomeni di discriminazione. La
disposizione prevede, infatti, che, in fase di pianificazione,
ciascuna delle superfici oggetto delle concessioni in essere debba
essere ridotta fino ad un massimo del 50 per cento. Per non
compromettere l'equilibrio economico dell'azienda
turistico-ricreativa interessata, la disposizione inoltre conferma (e
non già rinnova) la concessione vigente, perchè non ancora scaduta,
per la restante consistenza.
La norma impugnata, in sostanza, stabilirebbe che, in caso di
superamento (a livello di linea della costa comunale) della quota
concedibile, il PCC debba fissare il criterio di rientro, scelto
liberamente dal Comune costiero, con l'unico limite rappresentato
proprio dalle previsioni del comma 8 dell'art. 14, il quale dispone
che alle concessioni vigenti può essere sottratto al massimo il 50
per cento della consistenza originaria.
Osserva ancora la difesa regionale che la disposizione impugnata
introdurrebbe una previsione a danno del concessionario e non a
vantaggio dello stesso, poichè questi potrebbe subire la revoca
parziale della concessione ancora in corso e non scaduta, e cioè la
riduzione fino al 50 per cento dell'area oggetto della medesima
concessione. Tale riduzione sarebbe, del resto, correlata al disposto
dell'art. 42 cod. nav., che consente la revoca, anche parziale, della
concessione, «in caso di necessità determinata da una diversa
valutazione del pubblico interesse».
Quanto al comma 9 dell'art. 14, anch'esso impugnato, secondo la
difesa regionale tale disposizione «giustifica anche sotto il profilo
normativo quanto stabilito dal precedente comma 8», in quanto prevede
che tale operazione di riequilibrio (tra spiaggia libera e spiaggia
in concessione), stante la norma statale che ha prorogato tutte le
concessioni demaniali marittime fino all'anno 2020, non possa
comportare la soppressione totale delle concessioni vigenti prima
della loro naturale scadenza, salve esigenze di sicurezza.
In altre parole, la disposizione censurata legittimerebbe una
revoca solo parziale (e non totale) della concessione, tenendo conto
della volontà del legislatore statale, che, prorogando le
concessioni in corso, ha inteso salvaguardare gli investimenti degli
imprenditori balneari, «nelle more del procedimento di revisione del
quadro normativo in materia di rilascio delle concessioni di beni
demaniali marittimi con finalità turistico-ricreativa».
Le norme regionali impugnate non violerebbero il principio di
evidenza pubblica e, dunque, le norme comunitarie, in quanto non
prevedono il rilascio di una nuova concessione (disciplinata, invece,
dall'art. 8 della medesima legge reg. Puglia n. 17 del 2015), nè un
rinnovo automatico, non essendo applicabili ai casi di scadenza del
titolo originario. Al contrario, esse introdurrebbero una
rimodulazione, in riduzione, della superficie delle concessioni in
corso, senza alcuna invasione della competenza legislativa esclusiva
dello Stato: nell'ambito della pianificazione costiera, le
disposizioni in questione sarebbero esclusivamente destinate alla
disciplina del processo pianificatorio in atto nella Regione Puglia,
teso al raggiungimento di un equilibrio tra uso del demanio marittimo
e sua libera accessibilità.
2.1.- Con memoria depositata il 16 dicembre 2016, la Regione
Puglia ha ribadito le difese già articolate nell'atto di
costituzione in giudizio. Evidenzia, tuttavia, che, con sentenza del
14 luglio 2016 (cause riunite C-458/14 e C-67/15), la Corte di
giustizia dell'Unione europea ha ritenuto che l'articolo 12,
paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE deve essere interpretato
nel senso che osta a una misura nazionale, come quella di cui
all'art. 1, comma 18, del d.l. n. 194 del 2009, come convertito e
successivamente modificato, che prevede la proroga automatica delle
autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività
turistico-ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione
tra i potenziali candidati. In considerazione del fatto che il comma
9 dell'art. 14 della legge reg. Puglia n. 17 del 2015, impugnato
dallo Stato, rinvia espressamente alla disposizione statale oggetto
della indicata decisione della Corte di giustizia dell'Unione
europea, la difesa regionale - pur rilevando che, a tutt'oggi, la
norma statale non risulta nè abrogata nè modificata - ha rimesso
alla Corte costituzionale ogni valutazione in ordine alle conseguenze
che la sentenza della Corte europea può comportare sulla
disposizione regionale.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all'articolo 117, primo e secondo comma, lettera e), della
Costituzione, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 14, commi 8 e 9, della legge della Regione Puglia 10 aprile
2015, n. 17 (Disciplina della tutela e dell'uso della costa).
Nell'ambito della normativa regionale volta a disciplinare
l'esercizio delle funzioni amministrative connesse alla gestione del
demanio marittimo, l'art. 14, comma 8, della legge reg. Puglia n. 17
del 2015, secondo la ricostruzione del ricorrente, consentirebbe ai
Comuni di confermare (salvo i casi di revoca o decadenza), a favore
degli originari concessionari, la titolarità di almeno il 50 per
cento delle aree demaniali già attribuite in concessione, laddove
tali concessioni risultino non conformi al sopravvenuto Piano
comunale delle coste (d'ora in avanti: PCC). Inoltre, la stessa
disposizione autorizzerebbe i Comuni ad individuare nuove aree
demaniali da assegnare direttamente in concessione, attraverso
provvedimenti di «variazione» o «traslazione», agli stessi titolari
delle concessioni rivelatesi in contrasto con il PCC. In tal modo,
sarebbe garantito un indebito vantaggio ai soggetti già titolari di
concessione, attraverso l'introduzione di una disciplina analoga al
cosiddetto «diritto di insistenza», originariamente previsto
dall'art. 37, secondo comma, del codice della navigazione: una
disposizione, osserva l'Avvocatura generale dello Stato, abrogata a
seguito di procedura di infrazione comunitaria proprio perchè in
contrasto con l'art. 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE), che vieta le restrizioni alla libertà di
stabilimento dei cittadini dell'Unione, e con il principio della
concorrenza, desumibile dagli artt. 3, 101, 102 e 106 TFUE, oltre che
con l'art. 12 della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi
nel mercato interno), che non consente forme di rinnovo automatico o
di preferenza nella selezione dei concessionari.
L'art. 14, comma 9, della legge reg. Puglia n. 17 del 2015, per
parte sua, disporrebbe la salvaguardia delle concessioni in essere
fino alla scadenza del termine della proroga prevista dall'art. 1,
comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative), convertito dall'art.
1, comma 1, della legge 26 febbraio 2010, n. 25, attualmente fissata
al 31 dicembre 2020, per effetto della modifica apportata, alla
disposizione appena ricordata, dall'art. 34-duodecies del
decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per
la crescita del Paese), convertito dall'art. 1, comma 1, della legge
17 dicembre 2012, n. 221.
In una materia attribuita alla competenza esclusiva dello Stato -
quale la «tutela della concorrenza» - la disposizione regionale
riprodurrebbe una disposizione statale (l'art. 1, comma 18, del d.l.
n. 194 del 2009), in lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost. Inoltre, evidenzia l'Avvocatura generale dello Stato, tale
disposizione statale è oggetto di procedura di infrazione, «in
considerazione della sua contrarietà ai principi della concorrenza»,
poichè introduce una proroga di concessioni demaniali in scadenza,
senza alcuna selezione aperta, pubblica e trasparente tra gli
operatori interessati, come invece richiesto dai principi europei.
Secondo la difesa statale, in definitiva, le disposizioni
ricordate determinerebbero restrizioni e distorsioni della
concorrenza, in contrasto con i principi dell'ordinamento europeo e
perciò in violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. Inoltre,
sarebbe invasa la competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «tutela della concorrenza», in violazione del secondo
comma, lett. e), del medesimo art. 117 Cost.
2.- La questione relativa al comma 8 dell'art. 14 della legge
reg. Puglia n. 17 del 2015 è fondata, limitatamente al secondo
periodo di tale disposizione. È fondata anche la questione relativa
all'art. 14, comma 9, della medesima legge regionale.
3.- Il corretto inquadramento delle questioni sottoposte
all'esame di questa Corte richiede una sintetica ricostruzione del
quadro normativo in cui si inseriscono le disposizioni impugnate.
Con l'art. 1, comma 18, del d.l. n. 194 del 2009, convertito
dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2010, n. 25, il
legislatore nazionale ha modificato le modalità di accesso degli
operatori economici alle concessioni relative a beni demaniali
marittimi. L'intervento normativo ha fatto seguito alla procedura
d'infrazione comunitaria n. 2008/4908, aperta nei confronti dello
Stato italiano per il mancato adeguamento all'art. 12, comma 2, della
direttiva n. 2006/123/CE, in virtù del quale è vietata qualsiasi
forma di automatismo che favorisca il precedente concessionario alla
scadenza del rapporto concessorio. La Commissione europea, infatti,
con una lettera di costituzione in mora notificata il 2 febbraio
2009, aveva ritenuto che il dettato dell'art. 37 cod. nav. fosse in
contrasto con l'art. 43 del Trattato CE (ora art. 49 TFUE) poichè,
prevedendo un diritto di preferenza a favore del concessionario
uscente nell'ambito della procedura di attribuzione delle concessioni
(cosiddetto diritto di insistenza), configurava una restrizione alla
libertà di stabilimento e comportava, in particolare,
discriminazioni in base al luogo di stabilimento dell'operatore
economico, rendendo difficile, se non impossibile, l'accesso di
qualsiasi altro concorrente alle concessioni in scadenza.
Il citato art. 1, comma 18, del d.l. n. 194 del 2009, dunque, ha
previsto la soppressione del secondo comma dell'articolo 37 cod.
nav., nella parte in cui stabiliva la preferenza al concessionario
uscente. Ha, inoltre, disposto la proroga al 31 dicembre 2015 delle
concessioni per finalità turistico-ricreative in scadenza prima di
tale data e in atto al 30 dicembre 2009, giorno dell'entrata in
vigore dello stesso decreto-legge, qualificando espressamente tale
disciplina come transitoria, in quanto dettata «nelle more del
procedimento di revisione del quadro normativo in materia di rilascio
delle concessioni» di beni demaniali marittimi, da realizzarsi nel
rispetto dei principi pro-concorrenziali.
Successivamente, l'art. 11 della legge 15 dicembre 2011, n. 217
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - Legge
comunitaria 2010), ha conferito una delega legislativa per la
revisione e il riordino della normativa relativa alle concessioni
demaniali marittime. Tale delega non è stata tuttavia esercitata
poichè, dopo la chiusura della procedura di infrazione comunitaria,
con l'articolo 34-duodecies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179
(Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 17 dicembre 2012, n.
221, è stata disposta la proroga sino al 31 dicembre 2020 delle
concessioni demaniali in essere alla data del 30 dicembre 2009 ed in
scadenza entro il 31 dicembre 2015.
La nuova proroga ope legis ha costituito oggetto di due rinvii
pregiudiziali alla Corte di giustizia dell'Unione europea che, con
sentenza del 14 luglio 2016 (nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15),
ha statuito che «l'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva
2006/123 deve essere interpretato nel senso che osta a una misura
nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede
la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e
lacuali in essere per attività turistico ricreative, in assenza di
qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati».
Da ultimo, l'art. 24, comma 3-septies, del decreto-legge 24
giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti
territoriali e il territorio), introdotto in sede di conversione
dalla legge 7 agosto 2016, n. 160, successivamente al deposito della
sentenza della Corte di giustizia UE prima ricordata, ha previsto che
«conservano validità i rapporti già instaurati e pendenti in base
all'art. 1, comma 18», del d.l. n. 194 del 2009, ancora una volta
«[n]elle more della revisione e del riordino della materia in
conformità ai principi di derivazione europea».
4.- Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la disciplina
relativa al rilascio delle concessioni su beni demaniali marittimi
investe diversi ambiti materiali, attribuiti alla competenza sia
statale che regionale. In tale disciplina, particolare rilevanza,
quanto ai criteri e alle modalità di affidamento delle concessioni,
«assumono i principi della libera concorrenza e della libertà di
stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale»
(sentenza n. 213 del 2011).
Nel contesto normativo descritto, occorre perciò verificare se
le disposizioni regionali impugnate abbiano invaso la competenza
esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, dettando
una disciplina contraria anche ai principi di derivazione europea.
A questo scopo occorre tenere conto della ratio, della finalità,
del contenuto e dell'oggetto della disciplina impugnata (da ultimo,
sentenze n. 175 del 2016 e n. 245 del 2015).
4.1.- Il comma 8 dell'art. 14 della legge reg. Puglia n. 17 del
2015 dispone, nel primo periodo, che i PCC «individuano nella quota
concedibile l'intera superficie o parte di essa non inferiore al 50
per cento delle aree demaniali in concessione, confermandone la
titolarità, fatte salve le circostanze di revoca e decadenza»,
aggiungendo, nel secondo periodo, che il PCC, «anche in deroga ai
limiti di cui al comma 5, individua apposite aree demaniali da
destinare alla variazione o traslazione dei titoli concessori in
contrasto con il PCC».
Il ricorrente muove dal presupposto secondo cui il suddetto comma
8, considerato nella sua interezza, avrebbe introdotto un meccanismo
analogo al cosiddetto diritto di insistenza, in precedenza
disciplinato dall'art. 37, secondo comma, cod. nav.
Tale prospettazione è solo parzialmente corretta, essendo in
realtà necessario analizzare partitamente i due periodi di cui si
compone il comma impugnato.
Come suggerisce anche la difesa regionale, tale comma, nel suo
primo periodo, deve essere letto alla luce di quanto prevede il
precedente comma 5 del medesimo art. 14. Quest'ultimo prescrive che
«[a]llo scopo di garantire il corretto utilizzo delle aree demaniali
marittime per le finalità turistico-ricreative, una quota non
inferiore al 60 per cento del territorio demaniale marittimo di ogni
singolo comune costiero è riservata a uso pubblico e alla libera
balneazione». È in tal modo introdotta una previsione coerente con
quanto disposto dall'art. 1, comma 254, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), che richiede alle
Regioni, nella redazione dei piani di utilizzazione delle aree del
demanio marittimo, di individuare un corretto equilibrio tra
l'estensione delle aree concesse a soggetti privati e quella degli
arenili liberamente fruibili.
La prima parte del comma 8 dell'art. 14 della legge reg. Puglia
n. 17 del 2015 è in realtà strumentale all'attuazione della
previsione appena descritta, che impone di riservare al pubblico uso
una percentuale non inferiore al 60 per cento della linea di costa
utile, e così autorizza ogni singolo Comune costiero a destinare non
oltre il 40 per cento della propria linea di costa ad un uso diverso,
da assentire per mezzo del rilascio di concessioni demaniali
marittime.
Con formulazione peraltro non lineare, il primo periodo del comma
8 detta un criterio generale per procedere all'individuazione, in
sede di redazione del PCC, della parte di costa rientrante nella
quota concedibile, prescrivendo ai Comuni costieri di identificarla
in corrispondenza delle aree già oggetto di concessione demaniale.
Per i casi in cui - in forza di concessioni rilasciate prima
dell'adozione dei singoli PCC - la somma di tali aree risulti
superiore al limite percentuale massimo concedibile, tale parte di
disposizione impone di procedere ad una revoca parziale delle singole
concessioni già assentite, in una misura non superiore al 50 per
cento per ciascuna. Ciò si ricava, a contrario, dal fatto che la
disposizione individua la quota concedibile prendendo in
considerazione una parte non inferiore al 50 per cento di ciascuna
delle aree già in concessione.
A ben vedere, dunque, il comma 8 dell'art. 14 della legge reg.
Puglia n. 17 del 2015 non reintroduce, nella sua prima parte, alcun
diritto di insistenza a favore del concessionario in essere, in
quanto non dispone alcun rinnovo di concessioni già assentite e non
riserva alcuna preferenza ai rispettivi titolari. Invece, previa
fissazione di un criterio oggettivo volto ad evitare discriminazioni,
consente una revoca parziale di quelle concessioni, ove
indispensabile per permettere il rientro nel limite percentuale
massimo di area concedibile, legittimamente fissato dalla stessa
legge regionale. Ciò in armonia con l'art. 42 cod. nav., che
consente la revoca, anche parziale, della concessione «per specifici
motivi inerenti al pubblico uso del mare o per altre ragioni di
pubblico interesse»: ragione di pubblico interesse che, nel caso di
specie, è costituita dalla necessità di armonizzare la
concedibilità di aree demaniali marittime a privati per finalità
turistico-ricreative con il (prevalente) utilizzo pubblico di esse.
In tal modo, il legislatore regionale non ha previsto, nè il
rilascio in via preferenziale di nuove concessioni in favore di
precedenti titolari, nè un rinnovo automatico delle concessioni già
in atto. Non ha, dunque, invaso la competenza legislativa statale
nella materia della tutela della concorrenza, nè si è posto in
contrasto con i principi comunitari. Ha invece fatto legittimo
ricorso alle proprie competenze legislative, in una materia che
attiene sia al governo del territorio sia alla disciplina del
turismo, operando un bilanciamento tra l'interesse pubblico alla
libera fruibilità degli arenili e l'interesse dei privati al loro
sfruttamento per finalità turistico-ricreative.
In definitiva, in relazione al primo periodo del comma 8
dell'art. 14 della legge reg. Puglia n. 17 del 2015, le questioni di
legittimità costituzionale sollevate con il ricorso statale non sono
fondate.
5.- A conclusioni opposte deve giungersi con riferimento al
secondo periodo del medesimo comma 8 dell'art. 14 della legge
regionale e la relativa questione è perciò fondata.
Il secondo periodo del citato comma 8 consente la «variazione» o
«traslazione» delle concessioni già assentite - e che risultino in
contrasto con il PCC - su aree demaniali diverse ed appositamente
individuate, anche in deroga ai limiti di cui al comma 5 dell'art. 14
della legge reg. Puglia n. 17 del 2015, ossia anche in modo da
superare la quota concedibile del 40 per cento della linea di costa
utile di ciascun Comune costiero.
In base a tale disposizione, dunque, vengono salvaguardate le
concessioni già assentite e in sopravvenuto contrasto con il PCC di
nuova adozione, per quota parte o per intero. Ciò avviene o
attraverso una variazione dell'area oggetto della concessione, a
compensazione della parte revocata (compensazione che, peraltro,
dovrebbe realizzarsi attraverso indennizzo, come espressamente
prevede, per casi del genere, l'art. 21-quinquies della legge 7
agosto 1990 n. 241, recante «Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi»),
o attraverso una traslazione del titolo concessorio, che comporta il
trasferimento totale di questo su un'area diversa da quella
originariamente concessa.
A tali modalità di variazione e traslazione dei titoli
concessori corrisponde, invero, il riconoscimento di un diritto su
aree diverse da quelle originariamente assentite. E ciò, si osservi,
avviene addirittura in deroga ai limiti complessivi fissati per
l'estensione territoriale delle concessioni demaniali e su aree alle
quali nessun altro operatore economico può aspirare. Si è, dunque,
in presenza del rilascio di nuove concessioni (in tal senso Consiglio
di Stato, sezione sesta, 28 gennaio 2014, n. 432, con riferimento
alla variazione del titolo concessorio), per le quali l'art. 8 della
stessa legge reg. Puglia n. 17 del 2015 prescrive, correttamente, il
ricorso a procedure di evidenza pubblica, non previste, invece, dalla
seconda parte del comma impugnato, che appunto dispone la
destinazione diretta di tali aree alla variazione o traslazione dei
titoli concessori in contrasto con il PCC.
Il mancato ricorso a procedure di selezione aperta, pubblica e
trasparente tra gli operatori economici interessati determina,
dunque, un ostacolo all'ingresso di nuovi soggetti nel mercato, non
solo risultando invasa la competenza esclusiva statale in materia di
tutela della concorrenza, in violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., ma conseguendone altresì il contrasto con l'art.
117, primo comma, Cost., per lesione dei principi di derivazione
europea nella medesima materia (sentenze n. 171 del 2013, n. 213 del
2011, n. 340, n. 233 e n. 180 del 2010).
6.- Quanto al comma 9 dell'art. 14 della legge reg. Puglia n. 17
del 2015, esso prevede che «[i]l PCC, nelle disposizioni transitorie
volte a disciplinare le modalità di adeguamento dello stato dei
luoghi antecedenti alla pianificazione, salvaguarda le concessioni in
essere fino alla scadenza del termine della proroga di cui
all'articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194,
recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25,
salve le esigenze di sicurezza».
Secondo il ricorrente, tale disposizione avrebbe introdotto una
proroga di concessioni demaniali in scadenza, con invasione della
competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e
lesione dei principi pro-concorrenziali di derivazione europea.
La questione è fondata, in relazione all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
Con riferimento alla fase transitoria di adeguamento dello stato
dei luoghi preesistente alla nuova pianificazione, la disposizione in
esame impone di «salvaguardare le concessioni in essere», fino alla
scadenza del termine della proroga fissata dall'art. 1, comma 18, del
d.l. n. 194 del 2009, come convertito e successivamente novellato, e,
dunque, fino al 31 dicembre 2020.
Essa è testualmente riferita a tutte «le concessioni in essere»
e si applica, perciò, sia alle concessioni già assentite alla data
di entrata in vigore del d.l. n. 194 del 2009, come convertito e
successivamente modificato, sia alle concessioni rilasciate
successivamente, incluse quelle conseguenti alla «variazione o
traslazione dei titoli concessori in contrasto con il PCC», di cui
alla seconda parte del precedente comma 8 del medesimo art. 14 della
legge regionale.
Il contenuto precettivo della disposizione impugnata è dunque
volto a stabilire, per tutte le concessioni menzionate, una scadenza
comune, individuata in quella fissata dal legislatore statale in sede
di proroga disposta con l'art. 1, comma 18, del d.l. n. 194 del 2009.
Tuttavia, la disciplina dei termini di scadenza delle concessioni
demaniali marittime incide sull'ingresso di altri potenziali
operatori economici nel mercato e rientra nella materia «tutela della
concorrenza» (sentenze n. 171 del 2013, n. 213 del 2011, n. 340, n.
233 e n. 180 del 2010). E questa Corte ha già chiarito (sentenza n.
49 del 2014) che in materie di competenza esclusiva dello Stato, come
quella ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., sono «inibiti
alle Regioni interventi normativi diretti ad incidere sulla
disciplina dettata dallo Stato, finanche in modo meramente
riproduttivo della stessa (sentenza n. 245 del 2013, che richiama le
sentenze n. 18 del 2013, n. 271 del 2009, n. 153 e n. 29 del 2006)».
Proprio con riferimento alle concessioni già in essere alla data
di entrata in vigore del d.l. n. 194 del 2009, la costante
giurisprudenza costituzionale (da ultimo, sentenza n. 195 del 2015)
afferma che la novazione della fonte, con intrusione negli ambiti di
competenza esclusiva statale, costituisce causa di illegittimità
costituzionale della norma regionale (sentenza n. 35 del 2011),
derivante non dal modo in cui essa ha disciplinato, ma dal fatto
stesso di aver disciplinato una materia di competenza legislativa
esclusiva dello Stato (sentenza n. 18 del 2013).
Ancora più evidente appare la violazione del parametro
costituzionale ricordato nella parte in cui il comma 9 dell'art. 14
della legge reg. Puglia n. 17 del 2015 si applica anche alle
concessioni rilasciate successivamente alla data di entrata in vigore
del d.l. n. 194 del 2009. La disposizione regionale riconduce,
infatti, la scadenza ad un termine di nuovo conio, individuato per
relationem in quello contenuto nella legge statale. In tal modo
risultano prorogate concessioni che di una tale proroga non avrebbero
potuto beneficiare, poichè la disciplina statale è relativa alle
sole concessioni già in essere alla data di entrata in vigore del
d.l. n. 194 del 2009.
Già con la sentenza n. 213 del 2011, del resto, questa Corte ha
dichiarato costituzionalmente illegittime norme regionali che
indicavano lo stesso termine di proroga fissato dal legislatore
statale, applicandolo tuttavia a fattispecie diverse da quelle
disciplinate da quest'ultimo.
Restano, in tal caso, assorbiti gli ulteriori profili di censura,
riferiti alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma
8, secondo periodo, e comma 9, della legge della Regione Puglia 10
aprile 2015, n. 17 (Disciplina della tutela e dell'uso della costa);
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 8, primo periodo, della legge reg.
Puglia n. 17 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 117, primo
e secondo comma, lettera e), della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 febbraio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA