1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 22-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 aprile 1992
N. 41 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 aprile 1992 (della regione Lombardia) Edilizia e urbanistica - Termini per l'approvazione degli strumenti urbanistici - Qualificazione del termine di centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. n. 702/1978 (convertito in legge n. 3/1979), per l'approvazione degli strumenti urbanistici, quale termine perentorio la cui decorrenza comporta la tacita approvazione dello strumento urbanistico adottato con l'esame delle osservazioni da parte del consiglio comunale - Attribuzione al Ministro per il coordinamento della protezione civile della facolta' di stipulare direttamente convenzioni con soggetti anche privati (istituti e gruppi di ricerca) per il perseguimento di specifiche finalita' di protezione civile - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia ed urbanistica, in contrasto con i principi della legge statale n. 142/1990 relativamente all'attribuzione alle regioni della programmazione socio-economica e pianificazione territoriale. (D.-L. 1 marzo 1992, n. 195, artt. 3 e 10, secondo comma). (Cost., artt. 3 e 117). (092C0459) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 22-4-1992)

Ricorso per illegittimità costituzionale proposto dalla regione
Lombardia, in persona del presidente pro-tempore della giunta
regionale, dott. ing. Giuseppe Giovenzana, a ciò autorizzato con
delibera della giunta regionale, n. 20448, del 24 marzo 1992,
rappresentata e difesa, per mandato in calce al presente atto, dagli
avvocati Maurizio Steccanella, del foro di Milano, e Giovanni C.
Sciacca, del foro di Roma, presso il quale ultimo, in Roma, via G.B.
Vico, n. 29, è eletto il domicilio; contro e nei confronti di
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in
carica, sedente in Roma, palazzo Chigi, piazza Colonna, e legalmente
domiciliata presso la avvocatura generale dello Stato, in Roma, via
dei Portoghesi, n. 12; per la declaratoria di illegittimità
costituzionale degli artt. 3 e 10, secondo comma, seconda parte, del
d.-l. 1 marzo 1992, n. 195, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana, n. 52, del 3 marzo 1992, recante
"differimento dei termini previsti da disposizioni legislative ed
altre disposizioni urgenti".
F A T T O
1. - Sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52 del 3 marzo
1992, è stato pubblicato il d.-l. in epigrafe, il quale - come
d'altra parte attesta la genericità del titolo che lo
contraddistingue - contiene, in 41 articoli (l'ultimo dei quali
relativo alla retroattività di talune sue parti), una congerie di
disposizioni, tra le più disparate e con riferimento alle materie
più diverse fra loro: dalla durata massima della occupazione di
urgenza nelle procedure di espropriazione per causa di p.u., agli
interventi per la torre di Pisa, alla assistenza sanitaria ai
cittadini extracomunitari, alle provvidenze per le maestranze del
cantiere E.N.E.L. di Gioia Tauro, alle funzioni dirigenziali presso
l'A.N.A.S., e via dicendo ..
2. - Tra le tante norme inserite in quel d.-l., vi è l'art. 3, il
quale reca il titolo "termine per la approvazione degli strumenti
urbanistici", e recita testualmente: "Il termine massimo di
centottanta giorni previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.-l. 10
novembre 1978, n. 702, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
gennaio 1979, n. 3, deve considerarsi perentorio e la sua decorrenza
comporta la tacita approvazione dello strumento urbanistico adottato
con l'esame delle osservazioni da parte del consiglio comunale".
3. - Il termine reso, in tal modo, "perentorio", e alla scadenza
del quale il d.-l. qui impugnato ha inteso ricollegare il
rilevantissimo e del tutto innovativo effetto di approvazione tacita
di strumenti urbanistici generali (il richiamo alla lett. b)
dell'art. 9 del d.-l. del 1978 ed al secondo comma di esso, nonchè
l'ulteriore richiamo all'esame delle osservazioni da parte del
consiglio comunale, non possono lasciare alcun dubbio su questo
ultimo punto|), è - in realtà - un termine che le richiamate
disposizioni (d.-l. e legge di conversione) del 1978 e del 1979
ponevano, a livello di "principio", come criterio per ottemperare al
contestuale obbligo delle regioni, di legiferare in tal senso in
materia (urbanistica) indiscutibilmente e interamente trasferita alla
loro competenza legislativa ex art. 117 della Costituzione.
4. - Infatti, il testo del d.-l. n. 702/1978, convertito con
modificazioni nella legge n. 3/1979, così si esprimeva:
primo comma. Entro sei mesi dalla entrata in vigore della legge
di conversione del presente decreto le regioni, qualora non abbiano
già provveduto, dovranno emanare norme per accelerare le procedure
per la formazione e la approvazione degli strumenti urbanistici. Tali
norme dovranno informarsi ai seguenti principi:
a) .. Omissis ..;
b) stabilire il termine massimo entro il quale la regione deve
adottare il provvedimento definitivo di approvazione;
c) .. Omissis ..;
secondo comma. Il termine massimo di cui al precedente comma,
lett. b), non può essere superiore a 180 giorni per il piano
regolatore generale e tale termine deve essere adeguatamente ridotto
per gli altri atti urbanistici .. ecc. ..
5. - In altre parole, per il combinato disposto dell'art. 9 del
d.-l. n. 702/1978, convertito in legge n. 3/1979, e dell'art. 3 del
d.-l. 1 marzo 1992, n. 195, oggetto del presente ricorso, gli
strumenti urbanistici generali si riterranno tacitamente approvati
dalla regione, decorsi 180 giorni dall'avvenuto esame - da parte del
consiglio comunale - delle osservazioni, rectius: decorsi 180 giorni
dalla data di invio alla regione (per la approvazione) della delibera
del consiglio comunale che abbia preso in esame le osservazioni
presentate con riferimento ad uno strumento urbanistico generale
precedentemente adottato.
6. - Si determina, in tal modo, una serie di effetti giuridici di
estrema rilevanza ed aventi la portata di sovvertire in radice il
sistema della pianificazione urbanistica e territoriale.
Infatti:
A) un termine, a suo tempo posto come "principio" per la
emananda legislazione delle regioni in materia di indiscussa loro
competenza primaria, diventa, viceversa, un termine imposto
direttamente da un atto legislativo dello Stato, per il compimento e
la emanazione di un determinato e specifico provvedimento
amministrativo regionale (approvazione dei piani regolatori generali)
che quella emananda legislazione avrebbe dovuto, invece,
regolamentare - come è ovvio e come è istituzionalmente innegabile
- essa stessa;
B) risulta introdotto nell'ordinamento l'istituto della
approvazione tacita degli strumenti urbanistici generali, vale a dire
il silenzio-assenso sulla formazione dei piani regolatori generali,
ben noto essendo che la approvazione regionale di questi ultimi (che
ora si vuole ammettere in forma "tacita") è - in realtà - una "co-
formulazione" dell'atto pianificatorio, in relazione alla quale si è
sempre parlato di atti caratterizzati da procedimento di "formazione
successiva (adozione comunale, approvazione regionale)".
7. - La disposizione oggetto del presente ricorso si appalesa, in
tal modo, costituzionalmente illegittima, per gravissima violazione
dell'art. 117 della Costituzione, risolvendosi nella autentica
espropriazione della funzione - tipicamente regionale - di sottoporre
ad approvazione i piani regolatori generali, adottati dai comuni, e
nella conseguente vanificazione potenziale del contenuto della
funzione di pianificazione di più vasta area (sovracomunale,
territoriale, regionale), la quale, come è evidente, sarà
condizionata, nel suo concreto esercizio, da già avvenute
pianificazioni comunali che la regione - in realtà - non ha
approvato ..
Il caso, pur collocandosi all'interno di un insistente ed
inquietante tendenza del legislatore statale alla "riapprovazione" di
funzioni trasferite alle regioni e a queste ultime spettanti per
dettato della Carta costituzionale, appare talmente macroscopico da
potersi quasi definire - sino ad oggi - senza precedenti ..
8. - Il d.-l. 1 marzo 1992, n. 195, poi, all'art. 10, secondo
comma, ultima parte, attribuisce direttamente ad un organo dello
Stato (Ministro per il coordinamento della protezione civile) la
potestà di "stipulare apposite convenzioni con istituti, gruppi"
(anche privati, quindi|) "ed enti di ricerca" .. per il
"perseguimento" (in genere|) "di specifiche finalità di protezione
civile".
D I R I T T O
I. - In ordine alla prima delle disposizioni del d.-l. qui
impugnate (art. 3), si deduce e si rileva quanto segue.
La prima legge urbanistica generale apparsa nello ordinamento
italiano - 17 agosto 1942, n. 1150 - introducendo con carattere di
generalità l'istituto del piano regolatore generale di livello
comunale (in precedenza vi erano stati taluni esempi di strumenti
urbanistico-edilizi di grandi città, adottati ed approvati con leggi
speciali ad hoc, quale quello per il risanamento della città di
Napoli, ecc.), prevedeva, all'art. 10, che ciascun piano regolatore
generale, una volta adottato, pubblicato e sottoposto alle eventuali
"osservazioni", fosse approvato con decreto del Ministro per i lavori
pubblici, sentito il parere del consiglio superiore dei lavori
pubblici.
Tale funzione di approvazione è stata quindi, trasferita alle
regioni, in attuazione dell'art. 117 della Costituzione (che include
la urbanistica nelle materie di piena competenza regionale), con
l'art. 1, lett. d), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 ("l'approvazione
dei piani regolatori generali").
Successivamente, l'art. 80 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha
avuto cura di specificare che nelle funzioni in materia urbanistica
rientrano "tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali
riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del
suolo ..", laddove, il susseguente art. 81 non opera alcuna riserva a
favore dello Stato in materia di vigilanza, controllo e approvazione
degli strumenti urbanistici generali adottati dai comuni.
Sebbene trattisi di nozioni di comune conoscenza, non guasta
rammentare che l'attribuzione - operata dal legislatore
"accentratore" e "statalista" del 1942 - di un generale potere di
"vigilanza sulla attività urbanistica" (secondo comma dell'art. 1
della legge n. 1150/1942, la cui estrinsecazione più palese e più
incisiva consisteva, proprio, nella potestà di approvazione dei
piani regolatori generali ex art. 10 della medesima legge) rispondeva
alla dichiarata esigenza di "assicurare .. il rispetto dei caratteri
tradizionali, di favorire il disurbanamento e frenare la tendenza
all'urbanesimo ..". Poteva trattarsi di finalità socio-politiche del
regime dell'epoca, ma sta di fatto che nel momento storico nel quale,
viceversa, in attuazione della Costituzione della Repubblica, la
funzione urbanistica venne - con il d.P.R. n. 8 già citato -
trasferito alle regioni, codesta ecc.ma Corte costituzionale, con la
sua sentenza n. 141 dello stesso anno (1972), ebbe cura di precisare
che trattavasi di funzione avente ad oggetto "l'assetto e
l'incremento edilizio dei centri abitati", laddove la già citata
norma - per così dire "confermativa" del trasferimento già operato
nel 1972 - di cui all'art. 80 del d.P.R. n. 616/1977 dava, della
funzione trasferita, una definizione amplissima, riassunta nel
concetto di "disciplina dell'uso del territorio" e articolata in
poteri regionali "conoscitivi, normativi e gestionali" delle
attività che innovano e modificano - appunto - l'utilizzo (uso) del
"suolo".
Il coronamento di siffatta evoluzione sistematico-interpretativa
è dato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, sulla "edificabilità dei
suoli", la quale ha praticamente reso obbligatoria la predisposizione
di uno strumento urbanistico generale da parte di tutti i comuni
della Repubblica.
Quale - allora - la ratio di un sistema che, sia prima che dopo la
regionalizzazione della funzione in argomento, vi pone al centro un
potere di approvazione degli strumenti urbanistici, la redazione-
adozione dei quali resta pur sempre funzione squisitamente ed
essenzialmente comunale?
La risposta non è difficile.
Allo Stato (nella vigilanza del regime statalista ed accentratore)
e, poi - dopo la modifica dell'assetto istituzionale della Repubblica
- alle regioni compete, infatti, una funzione di pianificazione di
vasta area, già individuata nei "piani territoriali di
coordinamento", previsti dall'art. 5 della legge n. 1150/1942 (anche
se, in concreto, rimasti lettera morta in quella fase storica), allo
scopo di "orientare e coordinare la attività urbanistica da svolgere
in determinate parti del territorio ..".
Tale funzione (pianificazione di vasta area) risulta semmai ..
rinvigorita dopo l'avvento dell'ordinamento regionale, in occasione
del quale la pianificazione "territoriale di coordinamento" di
livello sovracomunale è stata anch'essa pacificamente trasferita con
il d.P.R. n. 8/1972 e ridisegnata in chiave "estensiva" dall'art. 80
del d.P.R. n. 616/1977, sempre facendone titolare la regione (non ve
ne è traccia, infatti, nell'art. 81 del citato d.P.R. n. 616/1977,
sulle "riserve" statali, che si occupa solo della realizzazione delle
opere pubbliche).
Da ultimo, la legge 8 giugno 1990, n. 142, allorchè attribuisce
alla provincia (art. 15, secondo comma) una "nuova" potestà di
redigere ed adottare essa stessa piani territoriali di coordinamento,
demanda - tuttavia - alla regione (terzo e quarto comma) il potere di
"approvare" anche quei piani di più vasta area (provinciali) per
assicurarne la "conformità agli indirizzi regionali della
programmazione socio-economica e territoriale", senza far venire
meno, comunque, il potere della regione di formulare un proprio "pi-
ano territoriale di coordinamento".
Questo ultimo istituto appare "recuparato" nelle singole leggi
urbanistiche regionali, e la ricorrente regione Lombardia vi dedica
gli artt. da 4 a 7 della propria legge regionale 15 aprile 1975, n.
51, assegnando ad esso il ruolo di stabilire norme, criteri e
parametri per la pianificazione di livello comunale (art. 4, lett.
f), nonchè quello - fondamentale - di inserirvi previsioni
"prevalenti" sulla pianificazione urbanistica comunale (art. 4, lett.
h), nonchè "immediatamente vincolanti anche nei confronti dei
privati" (il che dubitavasi, in dottrina, che fosse possibile nella
vigenza del .. disapplicato art. 5 della legge urbanistica generale
del 1942).
Per poter esercitare queste complesse funzioni di coordinamento
della pianificazione urbanistica e di pianificazione urbanistica
"diretta" di vasta area, dunque, la "approvazione" dei piani
regolatori generali comunali diventa momento essenziale e
insopprimibile, che si identifica nella possibilità di operare
scelte - anche a livello di pianificazione comunale - che non
contraddicano nè al detto coordinamento territoriale, nè
all'esercizio della pianificazione regionale diretta di vasta area.
Si tratta, infatti, di una autentica "approvazione nel merito" (e
non di mero esercizio della vigilanza e del controllo), comprensiva
della facoltà di accogliere-respingere "osservazioni" fatte allo
strumento adottato nei confronti del comune e da quest'ultimo
accolte, respinte, o non esaminate, e comprensiva altresì della
facoltà di apportare modificazioni ex officio allo strumento
comunale.
Ciò ha portato - da sempre - la dottrina e la giurisprudenza a
riconoscere che, in definitiva, il piano regolatore generale comunale
è atto "a formazione successiva" ed è atto "complesso" (se pure si
parli di complessità "diseguale").
Orbene, la introduzione di una approvazione tacita, cioè di una
approvazione per silenzio-assenso (silenzio-approvazione), quale
quella operata con l'art. 3 del d.-l. n. 195/1992, quale effetto
"automatico" della "scadenza" di un termine che le sole leggi
regionali avrebbero dovuto prevedere e che, viceversa, il legislatore
statale (in sede di decretazione governativa di urgenza) ha inteso
definire direttamente come "perentorio", si risolve nella effettiva
espopriazione della funzione regionale di "governo" (nel senso di
coordinamento) dell'uso del territorio, dal momento che piano
regolatore generale approvati per "silenzio" a seguito della scadenza
di un termine che potrebbe essere reso oggettivamente non osservabile
(si pensi solo alla occasionale contemporaneità di molteplici piani
regolatori generali adottati da vari comuni, anche capoluogo),
renderebbero lo sviluppo urbanistico dei comuni della regione una ..
"pelle di leopardo" urbanisticamente "casual" (duplicazioni di
insediamenti, concomitanze incompatibili, compromissioni ambientali,
lacerazione del sistema trasportistico e della mobilità, ecc.,
ecc.), rispetto alla quale cesserebbe di aver senso e significato
ogni .. velleitario proposito di esercitare funzioni di coordinamento
territoriale di vasta area, e che si traduce, dunque, nella autentica
"soppressione" della funzione urbanistica regionale che in ciò
principalmente (se non esclusivamente) consiste.
La approvazione dei piani regolatori generali risulterebbe
"declassata" a mera funzione di "controllo eventuale" ..
Ciò costituisce indubbia violazione dell'art. 117 della
Costituzione, in quanto "svuota" di fatto di qualunque rilevante
contenuto la materia "urbanistica", quale materia di competenza
regionale, e costituisce altresì indiretta violazione di legge
dichiarata di "principi fondamentali", emandabile solo
"espressamente", quale la legge n. 142/1990, con riferimento agli
artt. 1, terzo comma, e 15, terzo e quarto comma.
D'altra parte, se pure è costante insegnamento di codesta ecc.ma
Corte che non compete alle regioni ricorrenti dedurre, in chiave di
illegittimità costituzionale, eventuali violazioni dell'art. 77,
secondo comma, della Costituzione, con riferimento ai limiti del
potere di decretazione di urgenza, non si può non rilevare, se si
vuole come notazione ad colorandum, che - nella fattispecie - la
detta gravissima manomissione del contenuto della funzione spettante
alle regioni è operata con un d.-l. che interviene "per
straordinaria necessità ed urgenza" (?) dopo .. dodici anni e mezzo
dalla "scadenza" di quel "termine" che era stato assegnato alle
regioni per legiferare esse stesse.
Ciò che, viceversa, costituisce autentico problema di rilevanza
giuridico-costituzionale, del quale si investe la Corte ecc.ma, è
quello di verificare se possasi, in via generale, modificare con
d.-l. i "principi" posti, con legge c.d. "quadro", per la
legislazione regionale attuativa.
Infatti, quel termine di 180 giorni per la approvazione degli
strumenti urbanistici generali era stato espressamente dichiarato,
dall'art. 9 del d.-l. n. 702/1978, convertito nella legge n. 3/1979,
un "principio", al quale avrebbe dovuto attenersi la emananda
legislazione regionale, e davvero non sembra, in punto di
legittimità costituzionale, che possasi - da parte dello Stato -
modificare i "principi" che esso stesso ha dettato a quel fine, con
proprio "d.-l." recante disposizioni puntuali determinative di
effetti nuovi e diversi (la approvazione-tacita degli strumenti).
Infine, deve essere opportunamente dedotto e rilevato che la
regione Lombardia, ricorrente in questa sede, ebbe ad emanare propria
legge 12 marzo 1984, n. 14, intitolata "Norme per la approvazione
degli strumenti urbanistici attuativi", recante - dopo l'entrata in
vigore della legge statale 8 gennaio 1979, n. 3 (di conversione del
d.-l. n. 702/1978) - la disciplina delle modalità e dei termini
temporali di approvazione di taluni strumenti urbanistici attuativi.
Orbene, quella legge regionale non faceva alcuna menzione di
"termini" per l'approvazione degli strumenti generali, ma il Governo
della Repubblica nulla ebbe ad eccepire od osservare, e non
"rinvio'", nè impugnò quella legge regionale che, pure, non
recepiva il "principio" posto nel 1978-79, per cui non trova alcuna
logica giustificazione (canone della ragionevolezza previsionale) la
attuale decretazione di urgenza disposta nei termini che
costituiscono l'oggetto del presente ricorso.
II. - Il d.-l. n. 52/1992, inoltre, contiene, all'art. 10, secondo
comma, ultima parte, la previsione di una facoltà del Ministro
c.p.c. di stipulare direttamente convenzioni con soggetti di ogni
specie (istituti, gruppi ed enti di ricerca), evidentemente anche
privati, "per il perseguimento di specifiche finalità di protezione
civile".
Nonostante la genericità della dizione, la norma lascia
comprendere che si tratterebbe di "supporti consulenziali,
informativi e conoscitivi" dei quali lo Stato intende avvalersi per -
poi - attuare iniziative od operare interventi in materia di
protezione civile, ovvero ai quali demandare interventi ed iniziative
che esso stesso non ritiene di eseguire direttamente.
Orbene, per siffatte finalità, la legge 8 dicembre 1970, n. 996,
già prevede, al suo art. 7, secondo, terzo, quarto e quinto comma,
la istituzione di comitati regionali, ciascuno presieduto dal
presidente della giunta regionale, ai quali è affidato, tra l'altro,
il coordinamento degli interventi non di competenza dello Stato,
nell'ambito della protezione civile.
A sua volta, l'art. 53 del d.P.R. 6 febbraio 1981, n. 66, oltre a
richiamare quei comitati regionali e le loro funzioni, si riallaccia
alle funzioni trasferite o delegate alle regioni dai decreti del
Presidente della Repubblica nn. 8/1972 e 616/1977.
Non è chi non veda che il libero affidamento, da parte del
Ministro c.p.c., mediante semplici atti di convenzione dei quali non
si precisano nè limiti, nè contenuti, di funzioni "concorrenti" o
suscettibili di interferenza, ad organismi esterni ed anche privati,
è ipotesi che vulnera, ovvero condiziona o vanifica l'esercizio
delle funzioni trasferite alle regioni, laddove, quando trattisi di
funzioni delegate, viene in gioco la nozione di "deleghe organiche",
vale a dire strettamente connesse alle funzioni trasferite, che,
secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte (sentenza 11-19 maggio
1989, n. 559, presidente Saja, relatore Baldassarre), sono anch'esse
oggetto di tutela costituzionalmente rilevante allorchè lo Stato
pretenda di conclucarne l'esercizio o di comprometterne la
effettività.

P. Q. M.
Per tutti questi motivi, la regione Lombardia, come sopra
impersonata, rappresentata, difesa e domiciliata, chiede che codesta
Corte costituzionale ecc.ma voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, per violazione dell'art. 117 della Costituzione e
altresì per violazione di principi fondamentali dell'ordinamento
giuridico, oltre che per palese irragionevolezza previsionale, l'art.
3, nonchè l'art. 10, secondo comma, ultima parte, del d.-l. 1 marzo
1992, n. 195, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 52 del 3 marzo 1992, con ogni conseguente statuizione.
Si deposita copia autentica della deliberazione della giunta
regionale della Lombardia, concernente la proposizione del ricorso,
nonchè del d.-l. oggetto della impugnazione, sebbene trattisi di
atto pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Milano-Roma, addì 26 marzo 1992
Avv. Maurizio STECCANELLA - Avv. Giovanni C. SCIACCA

92C0459