1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 497 SENTENZA 13 - 16 novembre 2000
Sentenza 13-16 novembre 2000 Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento giudiziario - Procedimento disciplinare a carico di magistrati - Esclusione della facolta' del magistrato incolpato di farsi assistere da un avvocato del libero foro - Violazione delle garanzie difensive del magistrato - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - R.D.lgs. 31 maggio 1946, n. 511, art. 34, secondo comma. - Costituzione, artt. 3 e 24, secondo comma. (000C1312) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Cesare RUPERTO,
Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo
MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 34, secondo
comma, del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511
(Guarentigie della magistratura), promossi con tre ordinanze emesse
il 18 febbraio 2000 dal Consiglio superiore della magistratura,
sezione disciplinare, rispettivamente iscritte ai nn. 153, 154 e 155
del registro ordinanze 2000 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 16, 1a serie speciale, dell'anno 2000.
Visto l'atto di costituzione del magistrato incolpato, nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 settembre 2000 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Udito l'Avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di tre procedimenti disciplinari a carico dello
stesso magistrato, il Consiglio superiore della magistratura, sezione
disciplinare, ha sollevato, con tre identiche ordinanze emesse tutte
il 18 febbraio 2000, questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione,
dell'art. 34, secondo comma, del regio decreto legislativo 31 maggio
1946, n. 511 (Guarentigie della magistratura), "nella parte in cui
esclude che il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare
possa farsi assistere, per la propria difesa, da un avvocato del
libero Foro".
Nelle ordinanze di rimessione si premette che l'incolpato ha
dichiarato di non volersi avvalere della difesa di un magistrato,
intendendo farsi assistere da un libero professionista, sicchè, non
potendo, in questa situazione, procedersi alla nomina di un difensore
d'ufficio, non gli resterebbe che ricorrere all'autodifesa.
Secondo la sezione disciplinare del Consiglio superiore della
magistratura, la questione sarebbe quindi rilevante e non sarebbe
ancora stata portata al vaglio di questa Corte, in quanto con la
sentenza n. 220 del 1994 è stata dichiarata inammissibile analoga
questione per difetto di rilevanza nel giudizio nel cui ambito il
problema era stato sollevato, e, con la successiva sentenza n. 119
del 1995, è stato affrontato il diverso problema dell'autodifesa del
magistrato nel procedimento disciplinare.
Ad avviso del remittente, l'art. 24, secondo comma, della
Costituzione, delineerebbe una nozione ampia del diritto di difesa,
che si estenderebbe anche alla garanzia dell'assistenza tecnica. Alla
luce di questa interpretazione, sarebbe del tutto naturale fare
riferimento allo strumento specificamente preposto a tale scopo, e
cioè, in primo luogo, alla difesa assicurata da un avvocato. In tale
contesto, tenuto anche conto dell'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, che garantisce il
diritto alla scelta di un difensore, potrebbe fondatamente dubitarsi
che il divieto posto dall'art. 34, secondo comma, del regio decreto
legislativo n. 511 del 1946 - norma che rifletterebbe un assetto
precostituzionale - sia compatibile con il pieno esercizio del
diritto di difesa costituzionalmente sancito.
La sezione disciplinare - pur ricordando che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, l'art. 24 della Costituzione non
preclude che la disciplina legislativa del diritto di difesa si
conformi alle speciali caratteristiche dei singoli procedimenti e che
"l'intera vicenda disciplinare riflette il proprium dell'ordine
giudiziario" (sentenza n. 220 del 1994) - osserva che la peculiarità
del procedimento disciplinare a carico dei magistrati non esclude
che, nel suo ambito, l'esercizio del diritto di difesa debba
esplicarsi con la stessa ampiezza riconosciuta dall'ordinamento in
altri settori della giurisdizione.
Il remittente rileva ancora che, se è vero che le norme del
codice di procedura penale si applicano al procedimento disciplinare
solo in via integrativa per effetto degli artt. 32 e 34 del regio
decreto legislativo n. 511 del 1946 (sentenza n. 119 del 1995), non
sarebbe in ogni caso ragionevole una limitazione del diritto di
difesa tale da escludere che l'incolpato, nel suo libero diritto di
scelta, possa avvalersi, ove lo ritenga più opportuno,
dell'assistenza di un libero professionista.
In questa prospettiva la disposizione censurata sarebbe in
contrasto non solo con l'art. 24, ma anche con l'art. 3 della
Costituzione, in quanto introdurrebbe una ingiustificata disparità
di trattamento rispetto al modo in cui può esplicarsi in sede
giurisdizionale il diritto di difesa di ogni cittadino.

2. - Nel giudizio relativo ad una delle ordinanze di rimessione
(r.o. n. 153 del 2000) si è costituito, a mezzo del suo difensore
munito di procura speciale, il magistrato sottoposto a procedimento
disciplinare e ha chiesto che la questione venga accolta.
Ad ulteriore conforto dell'inesistenza di un interesse, più o
meno pubblico, che precluda ai magistrati incolpati la difesa col
ricorso all'assistenza di un avvocato libero professionista, la parte
privata ricorda che, in virtù della modifica apportata all'art. 6
della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento del Consiglio superiore della magistratura),
dall'art. 1 della legge 12 aprile 1990, n. 74 (Modifica alle norme
sul sistema elettorale e sul funzionamento del Consiglio superiore
della magistratura), davanti alla sezione disciplinare il dibattito
si svolge in pubblica udienza. Conseguentemente, a suo avviso, non si
potrebbe neppure sostenere che esistano esigenze di "segretezza"
della procedura disciplinare, tali da giustificare la scelta, operata
dal legislatore del 1946, di precludere al magistrato la facoltà di
farsi assistere da un avvocato del libero Foro.

3. - Nei giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto che la questione sia dichiarata "inammissibile e
comunque infondata".
L'Avvocatura ritiene che, con la sentenza n. 119 del 1995, questa
Corte sia già pervenuta alla conclusione che l'attuale disciplina
della difesa del magistrato nel procedimento disciplinare (le cui
peculiarità e finalità non consentirebbero la comparazione con il
processo penale) dia adeguata attuazione all'art. 24 della
Costituzione. Il magistrato incolpato potrebbe, infatti, scegliere
tra autodifesa e difesa da parte di un collega e la sezione
disciplinare potrebbe nominargli d'ufficio un magistrato difensore
quando, pur avendo scelto di farsi assistere da un collega, non sia
riuscito a reperirne uno.
L'Avvocatura rileva che la disciplina delle garanzie difensive
apparterrebbe alla discrezionalità del legislatore, al quale
soltanto spetterebbe valutare le speciali caratteristiche dei singoli
procedimenti. In proposito richiama la giurisprudenza di questa
Corte, secondo la quale, pur sussistendo una matrice comune nel
procedimento a carico dei dipendenti pubblici e in quello a carico
dei magistrati, dovendosi in entrambi i casi assicurare l'interesse
pubblico al buon andamento e all'imparzialità delle funzioni statali
da bilanciarsi con i diritti dei singoli, per i magistrati i due
termini del bilanciamento assumono una connotazione ulteriore: da un
lato, l'interesse pubblico in gioco riguarda il corretto svolgimento
della funzione giurisdizionale (assistito dalla speciale garanzia di
indipendenza e autonomia); dall'altro, la tutela del singolo va
commisurata alla salvaguardia del dovere di imparzialità e della
connessa esigenza di credibilità collegata all'esercizio della
funzione giurisdizionale (sentenza n. 119 del 1995).
Secondo la difesa dello Stato, proprio le particolari
caratteristiche del procedimento disciplinare in esame escluderebbero
altresì la violazione dell'art. 3 della Costituzione. Il principio
di eguaglianza non sarebbe, infatti, applicabile quando si tratti di
situazioni che, pur derivando da basi comuni, differiscano tra loro
per aspetti particolari, ma quando vi sia omogeneità di situazioni
da regolare legislativamente in modo uniforme e coerente.
Conseguentemente, la discrezionalità del legislatore nel
regolamentare due distinte fattispecie troverebbe l'unico limite
nella razionalità della diversa disciplina, razionalità che, nel
caso in esame, non potrebbe essere negata, attese le peculiarità
degli interessi coinvolti nel procedimento disciplinare a carico dei
magistrati.

Considerato in diritto

1. - La sezione disciplinare del Consiglio superiore della
magistratura, con tre identiche ordinanze in pari data, dubita, in
riferimento agli artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione,
della legittimità costituzionale dell'art. 34, secondo comma, del
regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511 (Guarentigie della
magistratura), "nella parte in cui esclude che il magistrato
sottoposto a procedimento disciplinare possa farsi assistere, per la
propria difesa, da un avvocato del libero Foro".
Ad avviso del remittente, la disposizione censurata, che
rifletterebbe un assetto precostituzionale, non sarebbe compatibile
con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione, il quale
delineerebbe una nozione ampia del diritto di difesa, che si
estenderebbe alla garanzia dell'assistenza tecnica, sicchè, anche
alla luce dell'art. 6 della convenzione dei diritti dell'uomo, resa
esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, sarebbe del tutto
naturale fare riferimento allo strumento specificamente preposto a
tale scopo, e cioè alla difesa assicurata da un avvocato.
La sezione disciplinare rileva inoltre che le peculiarità del
procedimento disciplinare a carico dei magistrati non escluderebbero
che, nel suo ambito, l'esercizio del diritto di difesa debba
esplicarsi con la stessa ampiezza riconosciuta dall'ordinamento in
altri settori della giurisdizione. In questa prospettiva, il divieto
contenuto nell'art. 34, secondo comma, del regio decreto legislativo
n. 511 del 1946 si porrebbe in contrasto anche con l'art. 3 della
Costituzione, per la irragionevole limitazione del diritto di difesa
e per la ingiustificata disparità di trattamento rispetto al modo in
cui può esplicarsi in sede giurisdizionale il diritto di difesa di
ogni cittadino.

2. - I giudizi vanno riuniti in considerazione dell'identità
delle questioni proposte con le tre ordinanze di rimessione.

3. - Il tema della difesa del magistrato sottoposto a
procedimento disciplinare è già venuto, nei medesimi termini,
all'attenzione di questa Corte, che però non ha potuto affrontarlo
nel merito. Nella fattispecie a cui si riferiva la sentenza n. 220
del 1994 si trattava di un incolpato che aveva optato per la difesa
da parte di un magistrato, non riuscendo tuttavia a reperire un
collega disposto ad assisterlo; sicchè la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34 del regio decreto legislativo n. 511 del
1946, nella parte in cui non consente la nomina di un difensore del
libero Foro, era, in quel caso, irrilevante ed è stata perciò
dichiarata inammissibile. Nella vicenda dalla quale prende le mosse
l'attuale giudizio di costituzionalità si tratta, invece, di un
magistrato che, incolpato in tre distinti procedimenti disciplinari,
ha dichiarato di non volersi avvalere della difesa di un collega ma
di quella di un libero professionista. La questione è pertanto
indubbiamente rilevante e deve essere scrutinata nel merito.

4. - La questione è fondata.
Le ragioni che hanno indotto il legislatore a configurare il
procedimento disciplinare per i magistrati secondo paradigmi di
carattere giurisdizionale sono state più volte esaminate da questa
Corte: da un lato l'opportunità che l'interesse pubblico al regolare
e corretto svolgimento delle funzioni giudiziarie e lo stesso
prestigio dell'ordine giudiziario siano tutelati nelle forme più
confacenti alla posizione costituzionale della magistratura e al suo
statuto di indipendenza; dall'altro l'esigenza che alla persona del
magistrato raggiunto da incolpazione disciplinare sia riconosciuto
quell'insieme di garanzie che solo la giurisdizione può assicurare
(cfr. sentenze nn. 71 del 1995, 289 del 1992 e 145 del 1976).
Ora, riconoscere al magistrato la facoltà di farsi assistere da
un difensore del libero Foro, anzichè imporgli, quale opzione
esclusiva, un difensore "interno" appartenente all'ordine
giudiziario, significa trarre alle loro naturali conseguenze le
finalità di rango costituzionale sottese alla
giurisdizionalizzazione della responsabilità disciplinare.

5. - La premessa teorica dalla quale occorre procedere è che il
regolare e corretto svolgimento delle funzioni giudiziarie e il
prestigio della magistratura investono il momento della
concretizzazione dell'ordinamento attraverso la giurisdizione, vale a
dire l'applicazione imparziale e indipendente della legge. Si tratta
perciò di beni i quali, affidati alle cure del Consiglio superiore
della magistratura, non riguardano soltanto l'ordine giudiziario,
riduttivamente inteso come corporazione professionale, ma
appartengono alla generalità dei soggetti e, come del resto la
stessa indipendenza della magistratura, costituiscono presidio dei
diritti dei cittadini.
All'inquadramento concettuale della responsabilità disciplinare
secondo logiche corrispondenti all'autentico significato che
l'indipendenza della magistratura assume nel sistema costituzionale
(come garanzia dei diritti e delle libertà dei cittadini), si è
pervenuti attraverso un ampio dibattito, che ha visto impegnata anche
la magistratura in molte delle sue componenti e che ha propiziato
l'abbandono di schemi obsoleti, ereditati dalla legislazione
anteriore e ancora attivi dopo l'entrata in vigore della
Costituzione, imperniati sull'idea, che rimandava ad antichi
pregiudizi corporativi, secondo cui la miglior tutela del prestigio
dell'ordine giudiziario era racchiusa nel carattere di riservatezza
del procedimento disciplinare. Il punto di arrivo di un tale
percorso, politico-istituzionale e culturale ad un tempo, è
individuabile nella regola della pubblicità delle udienze
disciplinari, anticipata in via di prassi nella giurisprudenza
ispirata ai principi risultanti dall'art. 6 della convenzione europea
dei diritti dell'uomo, e formalizzata, oggi, nell'art. 1 della legge
12 aprile 1990, n. 74. In tale regola si manifesta con un massimo di
evidenza il totale rovesciamento di quei vecchi schemi ricostruttivi
ed emerge nitidamente la stretta correlazione tra la nozione di
prestigio dell'ordine giudiziario e la credibilità dell'esercizio
delle funzioni giudiziarie presso la pubblica opinione, intesa
ovviamente in senso pluralistico nel suo articolarsi in modi di
vedere non necessariamente uniformi. Una nozione, quindi, che postula
non la segretezza del procedimento disciplinare ma la trasparenza,
valore portante di ogni sistema autenticamente democratico, i cui
caratteri sono destinati a riflettersi sulla stessa difesa del
magistrato, che non può, a sua volta, non conformarsi alla funzione
propria della responsabilità disciplinare e alla sua vocazione a
oltrepassare la ristretta cerchia di un corpo professionale
organizzato.
Nel mutato contesto che si è venuto dischiudendo, segnato da una
crescente consapevolezza dell'ineliminabile compenetrazione dei
principi costituzionali sulla magistratura con quelli di pubblicità
e trasparenza delle funzioni pubbliche, la regola contenuta nella
citata legge sulle guarentigie, secondo cui l'incolpato può farsi
assistere da un collega, permane, nè è rinvenibile alcuna ragione
per la quale essa debba venire rimossa. Tuttavia tale regola dismette
la sua originaria caratterizzazione corporativa ed assume una ratio
diversa, che può essere così esplicitata: la scelta dell'incolpato
cade su un collega non in quanto appartenente ad una presunta
corporazione di soggetti interessati alla tutela del prestigio
dell'ordine giudiziario, ma in quanto ritenuto in possesso
dell'idoneità tecnica per assumere una siffatta difesa. Se però la
validità della scelta legislativa deve essere misurata sul piano
dell'idoneità tecnica del difensore, allora restano prive di
qualunque fondamento giustificativo la limitazione ai soli magistrati
della sfera dei soggetti legittimati a svolgere l'ufficio difensivo e
la conseguente esclusione degli avvocati del libero Foro, ai quali, a
causa del loro specifico statuto professionale, l'attitudine a
difendere non può essere disconosciuta.

6. - Tutto ciò appare evidente se si assume a criterio di
valutazione l'interesse pubblico al corretto e regolare svolgimento
delle funzioni giurisdizionali e al prestigio dell'ordine
giudiziario. Se poi ci si colloca nella prospettiva della persona
incolpata e del suo diritto di difesa, è egualmente chiaro che la
pienezza della tutela giurisdizionale non può trovare in tale
interesse pubblico un controvalore con il quale debba essere
bilanciata. Al contrario, tale tutela è anche funzionale alla
migliore e più efficace realizzazione di quell'interesse. Il massimo
di incisività delle garanzie accordate al magistrato sottoposto a
procedimento disciplinare, infatti, non può che convertirsi in una
altrettanto incisiva tutela del prestigio dell'ordine giudiziario e
del corretto e regolare svolgimento delle funzioni giudiziarie.
Ebbene, proprio dal punto di vista del singolo incolpato, il
procedimento di cui è questione, come tutti i procedimenti
disciplinari potenzialmente incidenti sullo status professionale,
tocca la posizione del soggetto nella vita lavorativa e coinvolge
quindi beni della persona che già richiedono, di per sè, le
garanzie più efficaci. Ma con riferimento ai magistrati l'esigenza
di una massima espansione delle garanzie difensive si fa, se
possibile, ancora più stringente, poichè nel patrimonio di beni
compresi nel loro status professionale vi è anche quello
dell'indipendenza, la quale, se appartiene alla magistratura nel suo
complesso, si puntualizza pure nel singolo magistrato, qualificandone
la posizione sia all'interno che all'esterno: nei confronti degli
altri magistrati, di ogni altro potere dello Stato e dello stesso
Consiglio superiore della magistratura. È anzi, questo, uno dei
punti nevralgici dell'insieme dei rapporti che fanno capo al
magistrato incolpato: davanti alla sezione disciplinare, tanto più
se si tiene conto della mancata tipizzazione legislativa degli
illeciti, il diritto di difesa, a partire dalla prima delle facoltà
che esso racchiude, quella della scelta del difensore, deve essere
configurato in modo che nello stesso incolpato e nella pubblica
opinione in nessun caso possa ingenerarsi il sospetto, anche il più
remoto, che il procedimento disciplinare si trasformi in uno
strumento per reprimere convincimenti sgraditi o per condizionare
l'esercizio indipendente delle funzioni giudiziarie.
Vi è quindi stretta correlazione tra l'indipendenza del
magistrato sottoposto a procedimento disciplinare e la facoltà di
scelta del difensore da lui ritenuto più adatto, sicchè limitare
quest'ultima facoltà significa in definitiva menomare in parte anche
il valore dell'indipendenza. Spetterà semmai al magistrato, in
relazione alla singola vicenda disciplinare, decidere se sia più
conveniente l'assistenza di un collega ovvero quella di un difensore
esterno, che potrebbe essere reputato più efficiente anche
eventualmente in considerazione della sua posizione di estraneità
all'ordine giudiziario e del suo non essere soggetto ad alcuno dei
poteri del Consiglio superiore della magistratura.

7. - A riprova dell'incongruenza della disciplina può
ulteriormente osservarsi che, permanendo il censurato art. 34,
secondo comma, del regio decreto legislativo n. 511 del 1946,
l'incolpato deve obbligatoriamente servirsi di un avvocato iscritto
all'albo speciale per il patrocinio innanzi alle magistrature
superiori nell'eventuale successivo giudizio davanti alle sezioni
unite della Cassazione, e che, in caso di accoglimento del suo
ricorso con rinvio alla sezione disciplinare, egli dovrebbe
necessariamente tornare all'autodifesa o all'assistenza di un
collega, con un dispendio di energie difensive del quale non è
ravvisabile alcun fondamento giustificativo.
Se dunque si ha riguardo all'insieme dei profili connessi alla
questione di costituzionalità, la conclusione è che, nel
procedimento davanti alla sezione disciplinare, la difesa del
magistrato deve potersi dispiegare nella sua pienezza, la quale non
può dirsi raggiunta se al magistrato è negata la possibilità di
avvalersi dell'apporto difensivo di un avvocato del libero Foro.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 34,
secondo comma, del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511
(Guarentigie della magistratura), nella parte in cui esclude che il
magistrato sottoposto a procedimento disciplinare possa farsi
assistere da un avvocato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 novembre 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 16 novembre 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
00C1312