Serie Generale n. 154 del 5-7-2005
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
CIRCOLARE 28 giugno 2005
Legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante: «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)». Circolare esplicativa. (GU Serie Generale n.154 del 05-07-2005)

Alle regioni
Alle province autonome di Trento e
Bolzano
Alla provincia autonoma di Aosta
Alle province
Ai comuni
Alle comunità montane
Alle comunità isolane
All'Unione dei presidenti delle regioni
All'UPI
All'ANCI
All'UNCEM
Alla Conferenza unificata Stato-regioni
Alla Corte dei conti
Alle delegazioni regionali alla Corte
dei conti
All'Avvocatura generale dello Stato
Alla Banca d'Italia
All'Associazione bancaria italiana

La legge finanziaria 2005, ai commi da 71 a 77 dell'art. 1,
stabilisce norme di carattere generale per la conversione delle
passività con oneri di ammortamento a carico dello Stato, qualora le
clausole contrattuali lo consentano, sulla base di criteri di
valutazione strettamente collegati all'evoluzione dei tassi di
mercato. Dispone, inoltre, condizioni e modalità secondo le quali,
sia le amministrazioni centrali, che le autonomie regionali e locali
sono tenute ad attivarsi per rifinanziare tale tipo di debito.
In premessa, corre l'obbligo di sottolineare alcuni aspetti di
carattere generale necessari alla corretta interpretazione delle
norme contenute nei commi 71-77:
in primo luogo, si ritiene opportuno precisare che l'ambito di
applicazione di tali norme è rigorosamente circoscritto ai mutui con
oneri di pagamento a carico, integrale o parziale, dello Stato,
contratti dallo Stato stesso, dalle regioni, dalle province autonome
di Trento e Bolzano e dagli enti locali ed a quelli contratti dagli
altri enti pubblici, relativamente all'applicazione delle norme
contenute nei commi 75, 76 e 77;
in nessun caso si ritiene che in tale ambito di applicazione
siano comprese le società di natura pubblica, ancorchè la
partecipazione pubblica sia totale;
si ritiene opportuno, inoltre, chiarire che l'obbligazione
pecuniaria derivante dai mutui con oneri integralmente a carico dello
Stato, compresi i mutui di cui lo Stato assicura l'ammortamento
indiretto, è da considerarsi come obbligazione dell'amministrazione
sui cui capitoli di bilancio grava da ultimo l'onere della spesa, a
prescindere dall'ente che sottoscrive il contratto. Pertanto, ai fini
della corretta imputazione di spesa, il debito derivante da tali
mutui è da computarsi come debito dell'amministrazione obbligata e
non dell'ente che formalmente risulta parte contraente nel relativo
contratto di mutuo.
Diversamente va considerato il debito derivante da mutui con oneri
solo parzialmente a carico dello Stato, per i quali l'ente contraente
risulta comunque obbligato nei confronti dell'istituto mutuante,
ricevendo dall'amministrazione partecipante solo un rimborso delle
somme dovute;
va ricordato, in conseguenza, che l'introduzione della disciplina
della conversione/rinegoziazione dei mutui con oneri a carico dello
Stato non innova, ma semplicemente integra l'ordinamento vigente. Ne
discende che, da un lato, in materia di indebitamento con oneri
integralmente a carico dello Stato, continuano ad esplicare la loro
efficacia le prescrizioni dell'art. 45, comma 32, della legge n.
448/1998 ed i correlati provvedimenti di natura amministrativa (le
c.d. «griglie» indicative dei tassi massimi applicabili alle varie
tipologie di mutui), mentre, in caso di oneri solo parzialmente a
carico dello Stato, per quanto detto in precedenza, non vengono nè
superate nè revisionate tutte le disposizioni relative
all'indebitamento e al monitoraggio.
le autorizzazioni di spesa previste quali limiti di impegno vanno
intese quali tetti massimi stabiliti dalla legge che non devono
essere superati. È possibile soltanto una loro riduzione su base
annua, con eventuale prolungamento della durata degli stessi limiti
in funzione del nuovo piano di ammortamento del residuo debito, fermo
restando che non può essere aumentato l'importo complessivo
inizialmente autorizzato dei limiti di impegno. Coerentemente, i
margini di minore spesa conseguente alla rinegoziazione non potranno
essere utilizzati per incrementi di altre spese o riduzioni di
entrata.
Scendendo nel particolare del testo, si osserva quanto segue:
Comma 71.
Stabilisce un generico obbligo a provvedere alla
conversione/rinegoziazione da parte dei soggetti indicati, in
presenza di condizioni contrattuali che lo consentano e della
verifica della riduzione del valore finanziario delle passività
totali. Di tali condizioni, solo quella indicata nella seconda parte
del comma, raggiungimento di un differenziale superiore all'1% tra il
tasso fisso applicato al mutuo ed il corrispondente tasso di mercato
riferito alla vita media residua del mutuo stesso, pone in capo
all'ente un vero e proprio obbligo a provvedere al rifinanziamento
della passività per la quale il suddetto differenziale è stato
verificato.
In tutti gli altri casi, ovvero in caso di differenziale inferiore
all'1% o di mutui con strutture diverse dal semplice tasso fisso
(indicizzazioni a parametri composti e/o di spread superiori ai
livelli di mercato), l'obbligo in carico all'ente consiste
esclusivamente nell'attività di verifica: l'ente deve, quindi,
attivarsi per monitorare l'andamento dei tassi e la eventuale
presenza di condizioni di mercato che consentano la riduzione del
valore finanziario delle passività.
Quindi, in fattispecie diverse dalle passività a tasso fisso o in
caso di differenziale inferiore all'1%, l'ente si muove in un ambito
di maggiore discrezionalità, ed è, perciò, autorizzato a procedere
alla conversione/rinegoziazione delle passività, subordinatamente al
rispetto delle norme vigenti in materia di mutui con oneri a carico
dello Stato.
Il comma 71 deve essere considerato come operante in uno scenario
parallelo a quello dell'art. 41 della legge n. 448 del 2001, di cui
sostanzialmente riprende i contenuti relativi alla conversione o
rinegoziazione dei mutui, condizionandole al conseguimento di una
riduzione del valore finanziario delle passività totali, valutate,
queste ultime, come l'insieme delle passività (quote capitale e
quote interesse) con oneri a carico dello Stato gestite dal singolo
ente. Il conseguimento della riduzione del valore finanziario deve
essere realizzato in relazione alla singola posizione di mutuo.
Tale riduzione si considera conseguita se, all'atto
dell'operazione, il valore finanziario, cioè la somma dei valori
attuali dei flussi della nuova passività (ciascun flusso costituito
dalle quote capitale e quote interesse alle relative scadenze)
nonchè delle commissioni, penali e accessori dovuti per l'estinzione
del vecchio mutuo e delle commissioni per l'accensione del nuovo
prestito, risulti inferiore alla somma dei valori attuali dei flussi
della passività preesistente che si vuole convertire/rinegoziare.
I suddetti «costi aggiuntivi» derivanti dall'estinzione della
precedente passività, pertanto, dovranno essere computati nella
nuova per effettuare la corretta valutazione della riduzione del
valore finanziario e verranno distribuiti sul nuovo piano di
ammortamento, i cui oneri andranno a gravare il bilancio statale
ovvero, pro-quota, anche quello dell'ente, in corrispondenza della
previsione per quella passività dell'integrale o parziale carico
dello Stato.
Quanto sopra equivale a dire che la conversione dei mutui prevista
dal comma 71 deve essere concettualmente intesa alla stessa stregua
di quella introdotta dall'art. 41 della legge n. 448 del 2001: la
trasformazione di una passività esistente in un'altra con costi più
allineati ai livelli di mercato, senza creazione di nuovo debito, al
fine di ridurre il costo dell'indebitamento; tale riduzione, giova
ricordare, deve essere considerata come l'obiettivo ed il principio
informatore anche della disciplina contenuta nell'art. 41 stesso.
Con tale trasformazione, si ribadisce, non si ha creazione di nuovo
debito, come sottolineato anche dalla RGS nell'interpretazione delle
norme del nuovo Patto di stabilità interno, e la novazione
dell'obbligazione e del relativo contratto, insita nella
«conversione», deve essere considerata sempre e solo finalizzata al
raggiungimento di un interesse pubblico, quale, appunto, quello della
riduzione del costo del debito. Allo stesso principio si deve fare
riferimento per comprendere appieno il termine «convenienza», che il
comma 71 indica come criterio di valutazione sulla base del quale gli
enti debbono assumere l'iniziativa della conversione/rinegoziazione.
Nella seconda parte del comma, poi, come già esposto, sono
contenute alcune indicazioni sulle condizioni necessarie affinchè
per l'ente si ravvisi un vero e proprio obbligo a procedere. In caso
di mutui a tasso fisso, l'ente è tenuto ad assumere l'iniziativa
quando il differenziale tra il tasso applicato a ciascuna delle
passività esistenti ed il tasso di mercato corrispondente alla vita
media residua di quelle passività risulti pari o superiore ad 1
punto percentuale. In tale contesto, l'ente non è solo autorizzato,
ma obbligato ad istruire un procedimento che conduca alla
revisione/novazione contrattuale. Per vita media residua si intende
la media aritmetica dei periodi di maturazione dei flussi futuri,
ponderati per il rapporto tra il singolo flusso e la somma di tutti i
flussi futuri. Il tasso di mercato da utilizzare per la verifica è
il tasso interest rate swap (IRS), pubblicato sui principali
quotidiani finanziari e sui principali circuiti informativi
(info-provider). Quindi, ad esempio, se la vita media residua del
mutuo risulta essere pari a 5 anni, si dovrà confrontare il tasso
del mutuo con il tasso IRS con scadenza pari a 5 anni. Se il
differenziale tra i due supera l'1%, scatta per l'ente l'obbligo di
attivare la procedura per addivenire, se sussistono le condizioni, ad
un nuovo contratto.
Comma 72.
Il comma 72 stabilisce che gli stanziamenti di bilancio vengano
proporzionalmente adeguati ai nuovi piani di ammortamento conseguenti
alle operazioni di conversione o rinegoziazione.
A tale adeguamento provvederà il Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato IGPB. A questo scopo l'amministrazione
competente, una volta acquisita la documentazione necessaria dagli
enti interessati, dovrà comunicare al predetto Dipartimento le
conversioni o rinegoziazioni poste in essere, indicando la legge di
riferimento, il nuovo stanziamento (rata di ammortamento:
distintamente per quota capitale ed interessi e con l'indicazione se
tale rata è a parziale o totale carico dello Stato), il capitolo di
bilancio e il relativo piano di gestione e la nuova scadenza del
limite di impegno.
A tal proposito si precisa che, dal momento che ogni limite di
impegno autorizzato da una specifica norma viene monitorato
singolarmente nell'ambito del proprio piano di gestione, non è
consentito accorpare più limiti di impegno in una singola operazione
di rinegoziazione/conversione.
Comma 73.
Il comma 73, dà disposizioni affinchè gli enti, una volta
perfezionati gli atti della conversione/rinegoziazione dei mutui con
oneri a carico dello Stato, li trasmettano alle amministrazioni
interessate per gli adempimenti di revisione degli stanziamenti
previsti dal comma 72.
La combinazione delle disposizioni di tale comma con quanto detto
nelle premesse a proposito della sua interazione con le altre norme
già in vigore nell'ordinamento codifica una metodologia operativa,
da parte degli enti, che si può raffigurare come segue.
L'ente, dopo avere riscontrato la sussistenza della convenienza
della conversione/rinegoziazione in seguito alla verifica delle
condizioni indicate, assume l'iniziativa del procedimento inteso a
dare vita ad un nuovo contratto o alla revisione delle condizioni di
quello esistente, secondo il grado di maggiore o minore
discrezionalità delineato nel paragrafo precedente. Tale
procedimento dovrà, in ogni caso, prevedere, tra gli altri atti:
l'acquisizione del consenso del Ministero dell'economia delle
finanze sul nuovo tasso, in caso di mutui per importi superiori a
51.645.689,91 euro (art. 45, comma 32 della legge n. 448 del 1998);
il parere del CICR nel caso di regioni che convertano il mutuo in
un'emissione obbligazionaria;
il parere del Dipartimento del tesoro sull'accesso al mercato
(art. 41 della legge n. 448 del 2001 e relativo regolamento di
attuazione);
il riferimento ai tassi indicati dal Ministro dell'economia e
delle finanze per passività di importo inferiore ai 51.645.689,91
euro.
Una volta addivenuto alla stipula del nuovo contratto o al rinnovo
delle condizioni di quello preesistente, inizia a decorrere per
l'ente il termine di trenta giorni previsto dal comma 73 per
l'inoltro della documentazione, comprensiva dei piani di ammortamento
della passività ristrutturata, da computarsi dalla data di stipula
del contratto stesso.
Comma 74.
Il comma 74 estende ai titoli obbligazionari di tipo bullet, emessi
in regime di conversione delle passività con oneri a carico dello
Stato, l'obbligo di costituzione di un fondo o di conclusione di uno
swap di ammortamento, già in vigore per gli enti territoriali a
fronte del debito a loro carico secondo la disciplina stabilita dal
decreto ministeriale n. 389 del 1° dicembre 2003.
Nel caso di oneri integralmente a carico dello Stato, in cui i
rischi finanziari e di credito sono quindi sostenuti dallo Stato
medesimo, i limiti imposti dal comma 2 dell'art. 2 del citato decreto
ministeriale n. 389 vanno prudenzialmente ristretti ai soli titoli
governativi degli Stati appartenenti all'Unione europea, con
esclusione quindi dei «titoli obbligazionari di enti ed
amministrazioni pubbliche nonchè di società a partecipazione
pubblica».
È auspicabile che tale impostazione venga adottata anche nel caso
di ammortamento costituito a fronte di una passività con oneri
parzialmente a carico dello Stato.
Si ricorda che l'indebitamento deve comunque avere un profilo
ammortizzato. Visti i maggiori oneri associati ad un ammortamento con
rimborso unico a scadenza (bullet), a cui si aggiungono quelli
relativi alla necessaria strutturazione dell'ammortamento del
capitale, si raccomanda alle amministrazioni destinatarie della norma
di analizzare attentamente il rapporto tra i rischi di credito
assunti e i maggiori oneri sostenuti, da un lato, e gli eventuali
benefici ottenuti dall'altro. Alla luce della complessità dello
strumento, si raccomanda a tal fine di consultare la Direzione II del
Dipartimento del tesoro.
Comma 75 e 76.
Il comma 75 contiene disposizioni specifiche per il pagamento dei
mutui con oneri di ammortamento integralmente a carico dello Stato,
mentre il comma 76 indica le modalità di contabilizzazione dei
debiti derivanti da mutui con oneri di ammortamento a carico di
amministrazioni pubbliche diverse da quelle che hanno stipulato il
contratto di mutuo, con l'esclusione dello Stato.
La disposizione è applicabile anche ai casi in cui l'ammortamento
a carico dello Stato derivi da limiti di impegno pluriennali
autorizzati a favore degli enti suddetti da specifiche disposizione
legislative.
Tali norme sono espressamente riferite ai mutui, ma naturalmente
vanno estese anche alle emissioni obbligazionarie purchè siano
esclusivamente quelle perfezionate per convertire i vecchi mutui con
oneri integralmente a carico dello Stato, restando infatti esclusa
ogni forma di intervento dello Stato su prestiti obbligazionari
diversi da quelli appena richiamati.
Il comma 76 prevede che gli istituti finanziatori debbano dare
notizia della stipula dell'operazione di finanziamento
all'amministrazione pubblica tenuta al pagamento delle rate di
ammortamento; amministrazione che deve contabilizzare l'operazione
nel proprio bilancio tra le accensioni prestiti, ed iscrivere nella
spesa il corrispondente importo tra i trasferimenti in conto
capitale.
Al fine di dare certezza alle operazioni finanziarie che
coinvolgono tre soggetti (istituto finanziatore, amministrazione
pubblica beneficiaria del finanziamento e amministrazione pubblica
pagatrice), l'amministrazione pubblica tenuta al pagamento delle rate
di ammortamento, entro quindici giorni dall'avvenuta notifica del
contratto, deve comunicare all'istituto finanziatore l'assunzione a
proprio carico del pagamento delle rate di ammortamento. A titolo
meramente esemplificativo, si allega un fac-simile di comunicazione,
che deve essere trasmesso, oltre che all'istituto finanziatore e
all'ente beneficiario del finanziamento, anche al Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento del tesoro - Direzione
II.
Le modalità di comunicazione appena accennate trovano applicazione
anche nei casi in cui al pagamento delle rate di ammortamento debba
provvedere un'amministrazione statale.
Si sottolinea, inoltre, che l'eventuale erogazione del
finanziamento in assenza della comunicazione di assunzione dell'onere
di ammortamento da parte dell'amministrazione pubblica interessata
comporta la piena assunzione del rischio dell'operazione a carico
dell'istituto finanziatore.
Si precisa, infine, che l'amministrazione statale tenuta al
pagamento delle rate di ammortamento provvede al pagamento
direttamente nei confronti dell'istituto finanziatore, anche nei casi
in cui l'originale operazione finanziaria risultasse sorretta da
limiti di impegno verso l'amministrazione beneficiaria.
Eventuali indicazioni fornite in materia, in difformità alla
presente circolare, sono da considerarsi superate.
Comma 77.
Il comma 77 dispone che le amministrazioni pubbliche sono tenute ad
adeguarsi alle disposizioni di cui ai commi 75 e 76 con riferimento
alle nuove operazioni finanziarie. Al riguardo, si rappresenta che le
operazioni di conversione o rinegoziazione del debito costituiscono
nuove operazioni finanziarie, anche se non determinano nuovo debito.

Roma, 28 giugno 2005

Il Ragioniere generale dello Stato
Canzio

Il direttore generale del Tesoro
Grilli