1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 22 ORDINANZA 24 gennaio - 14 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Paesaggio - Norme della Regione Lombardia - Istanza di sanatoria per l'accertamento della compatibilita' paesaggistica di opere abusive - Criteri di quantificazione della relativa sanzione pecuniaria - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, art. 83. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s). (T-230022) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 83 della
legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il
governo del territorio), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, sezione
prima, nel procedimento vertente tra Cartiere Villa Lagarina spa e il
Comune di Mantova e altri, con ordinanza del 6 aprile 2022, iscritta
al n. 53 del registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell'anno
2022.
Visti l'atto di costituzione di Cartiere Villa Lagarina spa,
nonchè l'atto di intervento della Regione Lombardia;
udita nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2023 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Vincenzo Pellegrini per Cartiere Villa
Lagarina spa, Alessandra Zimmitti e Piera Pujatti per la Regione
Lombardia;
deliberato nella camera di consiglio del 24 gennaio 2023.
Ritenuto che, con ordinanza del 6 aprile 2022 (reg. ord. n. 53
del 2022), il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,
sezione staccata di Brescia, sezione prima, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 83 della legge della Regione
Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione agli artt. 146 e 167, comma 5, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137);
che il rimettente premette che Cartiere Villa Lagarina spa è
proprietaria di un complesso industriale, noto come «Cartiera ex
Burgo», ubicato nel Comune di Mantova, in un'area in parte
assoggettata a vincolo paesaggistico;
che, dopo l'acquisto del complesso e al fine di riavviare
l'attività produttiva, la società in parola ha realizzato una serie
di opere di demolizione e di costruzione di nuovi impianti di
depurazione, in assenza - secondo il Comune di Mantova - del titolo
edilizio e dell'autorizzazione paesaggistica;
che, contro l'ordinanza di demolizione emessa dal Comune,
Cartiere Villa Lagarina spa ha proposto ricorso al TAR Lombardia, che
lo ha respinto con la sentenza 3 novembre 2021, n. 911;
che, in pendenza di quest'ultimo giudizio, la società, pur
dichiarando di non voler prestare acquiescenza al provvedimento
impugnato, ha presentato, per le suddette opere di demolizione e di
costruzione, istanza di sanatoria ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. 6
giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)», e
istanza di accertamento postumo di compatibilità paesaggistica ai
sensi dell'art. 167 cod. beni culturali;
che la domanda è stata accolta e di conseguenza il Comune di
Mantova ha intimato alla ricorrente nel giudizio a quo di pagare a
titolo di sanzione pecuniaria la somma di euro 318.048,79,
determinata in base alla perizia di stima allegata all'ordinanza di
intimazione;
che, con il ricorso introduttivo del giudizio a quo, Cartiere
Villa Lagarina spa ha impugnato il provvedimento di quantificazione
della sanzione pecuniaria e la presupposta perizia di stima,
chiedendone l'annullamento, in tutto o in parte, unitamente
all'accertamento dell'entità della sanzione applicabile nella misura
di euro 141.380,84, ovvero nella diversa somma stabilita in corso di
causa, e la condanna del Comune alla restituzione di quanto pagato in
eccesso;
che Cartiere Villa Lagarina spa ha dedotto due gruppi di motivi
di illegittimità dell'atto impugnato: il primo concernente la
mancata comunicazione di avvio del procedimento; il secondo relativo
all'errore in cui sarebbe incorso il Comune, che, nel quantificare la
sanzione pecuniaria, avrebbe considerato anche le opere di scavo e le
fondazioni interrate, che non dovevano essere sanate in quanto già
implicitamente assentite sotto il profilo paesaggistico;
che il rimettente riferisce altresì che, in occasione
dell'udienza pubblica del 13 ottobre 2021, la ricorrente ha eccepito,
per la prima volta, l'illegittimità costituzionale dell'art. 83
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, applicato, nel testo
attualmente in vigore, dall'amministrazione ai fini della
determinazione della sanzione pecuniaria;
che, dopo aver respinto sia le censure contenute nel ricorso
principale in quanto non fondate, sia le doglianze contenute nella
memoria in quanto inammissibili, il TAR Lombardia ha rimesso la causa
sul ruolo della pubblica udienza al fine di consentire «il pieno
dispiegarsi del contraddittorio processuale sulla questione di
costituzionalità, contraddittorio indubbiamente sacrificato dai modi
e dai tempi della proposizione della questione medesima»;
che, all'esito del contradditorio sul punto, il TAR ha ritenuto
di dover sollevare la questione di legittimità costituzionale
prospettata da Cartiere Villa Lagarina spa, sia pure con riferimento
solo al parametro dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
rispetto ai plurimi indicati da quest'ultima (artt. 3, 23, 25,
secondo comma, 117, secondo comma, lettere l, m ed s, e 118 Cost.);
che, in punto di rilevanza, il rimettente sottolinea che nel caso
di specie la sanzione pecuniaria irrogata è stata determinata
facendo applicazione sia dell'art. 167 cod. beni culturali, sia
dell'art. 83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005;
che, in particolare, la sanzione sarebbe stata quantificata sulla
base di una perizia di stima che ha determinato il costo teorico di
realizzazione delle opere e dei lavori abusivi alla stregua di quanto
prevede la norma regionale censurata;
che, mentre l'art. 167, comma 5, terzo periodo, cod. beni
culturali utilizza quali parametri per la determinazione della
sanzione «il danno arrecato» e «il profitto conseguito mediante la
trasgressione», l'art. 83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005
fa riferimento anche al «costo teorico di realizzazione delle opere
e/o lavori abusivi»;
che l'eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'art. 83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005
«determinerebbe l'illegittimità del provvedimento sanzionatorio che
ne ha fatto applicazione e dunque l'accoglimento del ricorso con
riferimento a questo unico profilo»;
che, secondo il TAR rimettente, non costituirebbe ostacolo alla
rilevanza della questione la circostanza che la stessa non sia stata
oggetto di uno specifico e tempestivo motivo di impugnazione del
provvedimento sanzionatorio gravato, giacchè la questione di
legittimità costituzionale ben può essere sollevata d'ufficio dal
giudice;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
rimettente ritiene che la disciplina delle sanzioni amministrative
previste per il caso di inosservanza della disciplina contenuta nella
Parte terza del codice dei beni culturali e del paesaggio sia da
ascrivere alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto rientrante
nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali»;
che non sarebbe condivisibile, dunque, la tesi della difesa del
Comune di Mantova, secondo cui la disciplina in esame ricadrebbe
nella competenza legislativa esclusiva delle regioni ai sensi del
quarto comma dell'art. 117 Cost. o in quella concorrente in materia
di «valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attività culturali», di cui al terzo comma del
medesimo art. 117 Cost.;
che, aggiunge il TAR Lombardia, «l'apparato sanzionatorio
previsto per un determinato settore dell'ordinamento, lungi dal
costituire una materia a sè stante, accede piuttosto alla disciplina
sostanziale il cui rispetto intende assicurare», con la conseguenza
che la definizione del regime sanzionatorio spetta al medesimo
soggetto «nella cui sfera di competenza rientra la disciplina la cui
inosservanza costituisce l'atto sanzionabile» (sentenza di questa
Corte n. 148 del 2018; sono, altresì, richiamate le precedenti
sentenze n. 90 del 2013, n. 240 del 2007, n. 384 del 2005 e n. 12 del
2004);
che, secondo il rimettente, la disciplina di cui alla Parte terza
del codice dei beni culturali e del paesaggio perseguirebbe «scopi di
conservazione dei beni paesaggistici, in quanto vieta espressamente
qualsivoglia intervento che li distrugga o li pregiudichi»;
che al medesimo scopo di tutela sarebbero preordinate le sanzioni
(sia ripristinatorie, sia pecuniarie) previste per la violazione
della disciplina contenuta nella Parte terza del predetto codice, in
quanto dirette a scoraggiare interventi su aree paesaggisticamente
tutelate prima che l'autorità amministrativa si sia pronunciata sui
relativi progetti;
che pertanto, rientrando la disciplina delle sanzioni per la
violazione dell'art. 146 cod. beni culturali nella potestà
legislativa esclusiva dello Stato, sarebbe precluso alle regioni di
introdurre sanzioni ulteriori o diverse rispetto a quelle contenute
nella legge statale, con la conseguenza che l'art. 83 della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005, il quale prevede una disciplina
sanzionatoria difforme in un ambito riservato alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.;
che la Regione Lombardia è intervenuta in giudizio chiedendo che
la questione sia dichiarata inammissibile o non fondata;
che preliminarmente, secondo la difesa regionale, la questione
sarebbe inammissibile in quanto irrilevante al fine della definizione
del giudizio a quo, poichè nel caso di specie sarebbe in discussione
la quantificazione della sanzione amministrativa, «che ben può
trovare soluzione indipendentemente dall'applicazione della normativa
regionale»;
che, in particolare, il rimettente non avrebbe fornito alcun
elemento idoneo a ricostruire nè il procedimento amministrativo
avviato dal Comune di Mantova per calcolare il quantum dovuto dalla
società ricorrente per gli interventi abusivi oggetto di
accertamento postumo, nè la valutazione tecnica posta a base della
perizia di stima, limitandosi piuttosto a «indicare i diversi criteri
adottati e gli esiti dell'applicazione di tali criteri raggiunti
nelle rispettive valutazioni»;
che, inoltre, il TAR rimettente non avrebbe reso noti gli
elementi posti a base delle differenti quantificazioni, mancando in
particolare l'indicazione della base di calcolo;
che, in definitiva, non si comprenderebbe il nesso asseritamente
esistente tra la norma censurata e il procedimento sottoposto alla
cognizione del TAR rimettente;
che, nel merito, la Regione richiama il contenuto del comma 5,
terzo periodo, dell'art. 167 cod. beni culturali e sottolinea come il
testo originario (diverso da quello censurato) dell'art. 83 della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 disponesse che «[l]'applicazione
della sanzione pecuniaria, prevista dall'articolo 167 del D.Lgs.
42/2004, in alternativa alla rimessione in pristino, è obbligatoria
anche nell'ipotesi di assenza di danno ambientale e, in tal caso,
deve essere quantificata in relazione al profitto conseguito e,
comunque, in misura non inferiore a cinquecento euro»;
che, secondo la difesa regionale, tale norma regionale sarebbe
stata introdotta per superare le difficoltà applicative sorte in
relazione a opere abusive che non arrecavano alcun danno e dalle
quali non derivava alcun profitto per il trasgressore;
che, pertanto, la norma regionale non si sarebbe sovrapposta a
quella statale, ma ne avrebbe colmato una lacuna che ne vanificava
l'applicazione;
che, successivamente, l'art. 27 della legge della Regione
Lombardia 4 dicembre 2018, n. 17 (Legge di revisione normativa e di
semplificazione 2018) ha ridefinito i parametri per il calcolo della
sanzione paesaggistica, modificando l'art. 83 della legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005 nella versione oggetto delle odierne
censure;
che, quanto all'asserita ascrivibilità della disciplina del
potere sanzionatorio a tutela del paesaggio alla competenza
legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., la giurisprudenza di questa Corte non escluderebbe
la possibilità per il legislatore regionale di assumere tra i propri
scopi anche finalità di tutela del bene paesaggistico, qualora
siffatte prescrizioni elevino il livello di tutela ambientale
previsto dal legislatore statale;
che siffatta ipotesi si verificherebbe nel presente giudizio in
quanto la norma regionale censurata non si porrebbe «in posizione
antagonistica rispetto alla disciplina dello Stato, ma in funzione di
una salvaguardia aggiuntiva»; di conseguenza, non si avrebbe una
diminuzione di tutela, bensì «un ulteriore incentivo a comportamenti
virtuosi»;
che, per le ragioni sopra esposte, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005
non sarebbe fondata;
che anche Cartiere Villa Lagarina spa è intervenuta in giudizio
chiedendo l'accoglimento della questione;
che, secondo la difesa della parte, la quantificazione della
sanzione, introdotta dalla norma regionale censurata, sarebbe «del
tutto estranea» ai principi contenuti nella norma statale e
«soprattutto del tutto svincolata da qualsivoglia relazione con
l'interesse leso e con la finalità perseguita dagli artt. 146 e 167
D.Lgs. 42/2004»;
che la quantificazione operata dalla norma regionale violerebbe
dunque la disciplina statale, in quanto, prescindendo da una perizia
di stima del profitto, introdurrebbe «una quantificazione forfettaria
del tutto sproporzionata e priva di qualsivoglia relazione con il
concetto di "profitto"»;
che, in prossimità dell'udienza, la Regione Lombardia ha
depositato una memoria nella quale, oltre a ribadire gli argomenti
già illustrati nell'atto di intervento, sottolinea che, nel caso di
specie, per giungere alla declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma censurata occorrerebbe dimostrare che
quest'ultima non garantisce livelli di tutela ambientale pari o
superiori a quelli assicurati dalla normativa statale;
che anche Cartiere Villa Lagarina spa ha depositato una memoria
nella quale insiste nella sua richiesta di accoglimento della
questione, sottolineando come sia priva di pregio l'eccezione di
inammissibilità per difetto di rilevanza sollevata dalla Regione
Lombardia; il rimettente avrebbe, infatti, chiarito in termini
puntuali che la perizia di stima disposta dal Comune di Mantova ha
preso in considerazione esclusivamente il costo teorico delle opere
abusive, ossia un parametro di calcolo non previsto dalla legge
statale ma solo da quella regionale;
che, nel merito, la difesa dell'interveniente contesta in quanto
erronea l'affermazione della Regione per cui l'autorità
amministrativa preposta alla gestione del vincolo potrebbe irrogare -
secondo quanto ritenuto più opportuno nell'interesse della
protezione dei beni - la sanzione della riduzione in pristino o
quella pecuniaria;
che sarebbe chiara la competenza legislativa esclusiva statale in
tema di determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria di
cui all'art. 167, comma 5, cod. beni culturali, non residuando,
pertanto, alcuno spazio in capo alle regioni per l'introduzione di
una disciplina sanzionatoria integrativa e diversa rispetto a quella
contenuta nelle norme statali.
Considerato che, con ordinanza del 6 aprile 2022 (reg. ord. n. 53
del 2022), il TAR Lombardia ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 83 della legge reg. Lombardia n. 12 del
2005, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
in relazione agli artt. 146 e 167, comma 5, cod. beni culturali;
che il giudizio a quo è sorto a seguito di ricorso proposto da
Cartiere Villa Lagarina spa contro il Comune di Mantova e il
Ministero per i beni e le attività culturali - Soprintendenza
archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Cremona, Lodi
e Mantova, per ottenere l'annullamento, in tutto o in parte,
dell'ordinanza del Comune di Mantova avente ad oggetto «Provvedimento
sanzionatorio di natura pecuniaria (art. 167 del D.Lgs. 22 gennaio
2004, n. 42)», e della presupposta perizia di stima per la
determinazione della suddetta sanzione pecuniaria, oltre
all'accertamento dell'entità della sanzione applicabile nel caso in
esame e alla condanna del Comune alla restituzione del maggior
importo versato;
che nella pubblica udienza fissata per la trattazione del merito
è stata sollevata dalla società ricorrente l'eccezione di
illegittimità costituzionale dell'art. 83 della legge reg. Lombardia
n. 12 del 2005;
che all'esito dell'udienza lo stesso TAR rimettente ha emesso
sentenza non definitiva 4 novembre 2021, n. 913, con la quale «ha
respinto, siccome infondate le censure contenute nel ricorso
principale, e siccome inammissibili in quanto tardive e irrituali le
doglianze contenute nella memoria depositata in data 21 maggio 2021»;
che, con la medesima sentenza non definitiva, il giudice ha
rimesso la causa sul ruolo della pubblica udienza, solo per
consentire il pieno dispiegarsi del contraddittorio sulla questione
di legittimità costituzionale;
che all'esito di quest'ultima, svoltasi il 9 febbraio 2022, il
giudice amministrativo ha sollevato l'odierna questione di
legittimità costituzionale;
che, secondo quanto il giudice a quo espone nell'ordinanza, lo
stesso ha già deciso i due unici motivi di ricorso, respingendoli
entrambi, con la conseguenza che, all'atto della rimessione della
questione, la sua potestas iudicandi si era già esaurita (tra le
più recenti, sentenza n. 261 del 2021; ma anche sentenze n. 3 del
2023, n. 264 del 2022, n. 248 del 2021, n. 137 del 2020 e n. 76 del
2019);
che, di conseguenza, la sollevata questione non presenta rilievo
ai fini della definizione della controversia, non residuando in capo
al rimettente alcuno spazio di decisione, nel cui ambito soltanto
potrebbe trovare applicazione la norma della cui legittimità
costituzionale il giudice stesso dubita;
che, per tale ragione, la sollevata questione di legittimità
costituzionale dell'art. 83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005
difetta del presupposto della rilevanza, onde ne deve essere
dichiarata l'inammissibilità.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 83 della legge della Regione Lombardia 11
marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), sollevata -
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione agli artt. 146 e 167, comma 5, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137) - dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,
sezione staccata di Brescia, sezione prima, con l'ordinanza indicata
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 14 febbraio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA