Serie Generale n. 254 del 28-10-1992
CIRCOLARI
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 20 ottobre 1992, n. 4797
Rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini. Contrattazione decentrata ex art. 14 della legge-quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93. Organizzazione del lavoro. Orario di servizio ed orario settimanale di lavoro. (GU Serie Generale n.254 del 28-10-1992)

A tutti i Ministeri
Gabinetto
Direzione generale AA.GG. e
personale
Al Consiglio di Stato -
Segretariato generale
Alla Corte dei conti - Segretariato
generale
All'Avvocatura generale dello Stato
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Al Consiglio nazionale
dell'economia
e del lavoro - Segretariato
generale
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regione siciliana
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regione sarda
Al commissario del Governo nella
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del 1986 (per il tramite dei
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e sperimentazione compresi nel
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decreto del Presidente della
Repubblica n. 68 del 1986 (per il
tramite dei Ministeri vigilanti)
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delle istituzioni universitarie
(per il tramite del Ministero
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regionali e delle province autonome
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Alle province (per il tramite dei
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tramite dei prefetti)
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delle regioni)
Agli istituti di ricovero e di cura
a carattere scientifico (per il
tramite delle regioni)
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sperimentali (per il tramite delle
regioni)
Alle camere di commercio, industria
ed artigianato (per il tramite
dell'UNIONCAMERE)
Agli istituti autonomi per le case
popolari (per il tramite
dell'ANIACAP)
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
All'UNIONCAMERE
All'ANIACAP
Al Consiglio superiore della
pubblica amministrazione
Alla Scuola superiore della
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Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
Segretariato generale
Ufficio del coordinamento
amministrativo
Dipartimento degli AA.GG. e
personale
Dipartimento per gli affari
giuridici e legislativi
Al Ministro per il coordinamento
delle politiche comunitarie e gli
affari regionali
Al Ministro per il coordinamento
della protezione civile
Al Ministro per le aree urbane
Al Ministro per gli affari sociali
Alla Presidenza della Repubblica -
Segretariato generale
La presente direttiva-circolare si propone l'obiettivo di
richiamare l'attenzione di tutte le amministrazioni pubbliche
sull'esigenza di adottare le necessarie iniziative atte a rafforzare
il processo di apertura della pubblica amministrazione nei confronti
dei cittadini-utenti ed a rendere più produttivi gli uffici pubblici
nell'approssimarsi della scadenza dell'integrazione europea del 1993.
Si ritiene a tal fine fondamentale segnalare che i vigenti accordi
sindacali intercompartimentali e di tutti i comparti di
contrattazione collettiva del pubblico impiego recano un insieme di
norme, che perseguono l'obiettivo della razionalizzazione
dell'organizzazione del lavoro per rendere più efficiente e
produttiva l'azione della pubblica amministrazione e curano a tale
scopo, con particolare risalto, i "Rapporti dell'amministrazione con
l'utenza", prevedendo una serie di misure e di iniziative volte ad
agevolare il rapporto tra l'ente produttore ed erogatore di servizi
ed il cittadino, che, come utente, entra in contatto con le predette
amministrazioni.
In particolare gli accordi sindacali in questione - nell'intento di
perseguire "l'ottimizzazione dell'erogazione dei servizi" ed "il
miglioramento delle relazioni con l'utenza" da realizzare in modo
"più congruo, tempestivo ed efficace" - individuano tra le dette
misure, oltre alla istituzione di appositi uffici di pubbliche
relazioni (adibiti anche a ricevere reclami e suggerimenti) con
personale adeguatamente formato, "l'ampliamento degli orari di
ricevimento degli utenti per garantire l'accesso degli stessi agli
uffici anche nelle ore pomeridiane".
A tale riguardo non possono, inoltre, non essere segnalate anche le
misure concrete che riguardano, da un lato le procedure per garantire
la funzionalità degli uffici ai fini della erogazione dei servizi
pubblici essenziali anche in occasione di scioperi, per assicurare i
diritti ed i valori costituzionalmente tutelati, in conformità alle
disposizioni della legge 12 giugno 1990, n. 146, e dall'altro lato il
promuovimento da parte delle amministrazioni di apposite conferenze
annuali con le confederazioni ed organizzazioni sindacali e con le
associazioni a diffusione nazionale maggiormente rappresentative
degli utenti per esaminare l'andamento dei rapporti con l'utenza, i
risultati ottenuti e gli impedimenti riscontrati nell'ottimizzazione
del processo di erogazione dei servizi, allo scopo di consentire la
promozione di adeguate iniziative per la rimozione dei predetti
ostacoli e per il miglioramento delle relazioni con l'utenza stessa.
Per il perseguimento di eguali finalità è intervenuta, com'è ben
noto, la legge 7 agosto 1990, n. 241, che comporta inevitabilmente
una diversa organizzazione degli uffici pubblici al fine di garantire
l'effettivo esercizio dei diritti dei cittadini in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi.
I vigenti accordi sindacali intercompartimentali e di tutti i
comparti di contrattazione collettiva del pubblico impiego affidano
alla contrattazione decentrata, tra l'altro, la definizione dei
criteri per l'organizzazione del lavoro con l'obiettivo di conseguire
i risultati della maggiore efficienza e della più ampia
produttività degli uffici pubblici per rispondere così
concretamente all'esigenza della collettività.
I predetti accordi sindacali del pubblico impiego rinviano agli
accordi decentrati - nazionali e locali -, per il conseguimento dei
detti fini, la definizione dei criteri per la programmazione
dell'orario di servizio e per l'articolazione dell'orario di lavoro
settimanale in cinque o sei giornate lavorative.
In particolare è previsto che tale orario settimanale di lavoro
possa essere articolato in termini di orario flessibile, turnazione,
frazionamento, tempo parziale, in modo da assicurare la fruibilità
giornaliera dei servizi da parte dei cittadini-utenti anche nelle ore
pomeridiane.
I vigenti accordi sindacali intercompartimentali e di comparto non
trascurano, peraltro, di prevedere che gli istituti dell'orario
flessibile, del frazionamento dell'orario, della turnazione, dei
recuperi, del tempo parziale, ecc., possono anche coesistere al fine
di rendere concreta la gestione flessibile e mirata
dell'organizzazione dei servizi.
È di tutta evidenza che attraverso una definizione attenta in sede
di accordi decentrati dei criteri per l'applicazione dei predetti
istituti ed attraverso una gestione corretta degli stessi si deve
tendere ad una programmazione dell'orario di servizio e di lavoro
(accertato mediante controllo di tipi automatico ed obiettivo), che -
anche con la contemporanea maggiore utilizzazione di apparecchiature
e strumentazioni informatiche - consenta, come si è in precedenza
detto, il raggiungimento di una maggiore produttività e l'estensione
della fruibilità dei servizi da parte dell'utenza mediante
l'ampliamento della fascia oraria di accesso ai servizi stessi anche
nelle ore pomeridiane.
Attraverso tale attenta definizione degli istituti riguardanti
l'orario di servizio e di lavoro si deve tendere, altresì, a fare in
modo che gli uffici pubblici italiani siano sempre più "competitivi"
nel confronto con quelli degli altri Paesi comunitari in termini di
produttività e di servizi resi ad una utenza che, con la prossima
ravvicinata integrazione comunitaria, travalica gli stessi confini
nazionali. È fuori dubbio, peraltro, che l'integrazione comunitaria
inevitabilmente richiede che gli uffici pubblici dei diversi Paesi
CEE dialoghino tra loro, adottando ovviamente analoghi orari.
La realizzazione di tutti i predetti traguardi è sempre più
avvertita come componente essenziale dello sviluppo economico e
sociale del Paese.
Si rende, quindi, indispensabile - nell'attuale quadro di
"omologazione con il settore privato" e di "omologazione a livello
europeo" - incidere con sempre maggiore determinazione nel processo
di riforma in atto della pubblica amministrazione, che va visto nel
suo continuo divenire soprattutto in un sistema di regolamentazione
che è partecipata, atteso che alla sua definizione concorrono le
rappresentanze dell'interesse collettivo coinvolto attraverso le
confederazioni e le organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative sul piano nazionale.
A tale riguardo non può poi nemmeno essere trascurato che
l'attuale prevalente sistema dell'orario ordinario di lavoro da
svolgersi nella sola mattinata per tutti i giorni della settimana non
consente un adeguato e necessario recupero delle condizioni psico-
fisiche dei dipendenti, indispensabile per evitare che il lavoro
troppo prolungato e continuo diventi eccessivamente usurante e quindi
dannoso per la salute.
Nè può essere ignorato, in proposito, che il predetto prevalente
sistema di svolgimento dell'orario ordinario di lavoro ha spesso
comportato un cattivo uso dello straordinario ed il ricorso facile al
doppio lavoro, con riscontro sul versante della produttività, per
altro verso, non sempre brillante.
Occorre, in sostanza, che soprattutto l'orario settimanale di
lavoro venga programmato in modo da tale ampliare l'orario di
servizio degli uffici pubblici anche nelle ore pomeridiane per
rispondere effettivamente alle esigenze dell'utenza, la quale esprime
bisogni in continua e rapida evoluzione, che richiedono, in termini
sia di servizio che di tempi di lavoro, un quadro organizzativo
sempre più adeguato ad un modello di pubblica amministrazione
flessibile ed in sintonia con l'evoluzione della realtà sociale, per
consentire, come si è detto, anche un positivo impatto con la
scadenza europea del 1993.
Per raggiungere i predetti obiettivi necessitano, pertanto,
comportamenti coerenti nella sede della negoziazione decentrata -
nazionale e locale - e conseguentemente nella gestione dei richiamati
istituti recati dai vigenti accordi sindacali del pubblico impiego.
Nell'ambito delle disposizioni contenute nei predetti vigenti
accordi sindacali si rende quindi necessario - attese le "particolari
esigenze" in precedenza manifestate - attivare al più presto
specifiche contrattazioni decentrate che definiscano criteri
organizzativi per una gestione coerente dell'orario di servizio e
dell'orario settimanale di lavoro finalizzata agli obiettivi più
volte indicati.
Per tutte le predette finalità si formulano pertanto le seguenti
direttive alle delegazioni di parte pubblica abilitate alle
trattative decentrate nazionali e locali, in modo da conseguire da
parte di tutte le pubbliche amministrazioni una unitarietà di
attuazione della disciplina dell'orario di servizio e dell'orario di
lavoro settimanale.
Allo scopo, negli accordi sindacali decentrati a livello nazionale
devono essere definiti i criteri e le modalità cui dovranno
conformarsi i conseguenti accordi decentrati a livello periferico.
A) ORARIO DI SERVIZIO.
Si premette che per orario di servizio deve essere considerato il
periodo di tempo giornaliero necessario per assicurare la
funzionalità delle strutture degli uffici pubblici e l'erogazione
dei servizi all'utenza.
In coerenza con le disposizioni dei vigenti accordi sindacali
intercompartimentali e di comparto del pubblico impiego, si rende
necessario assicurare l'erogazione dei servizi pubblici a favore
degli utenti sia nelle ore antimeridiane che in quelle pomeridiane,
articolando, di norma, l'orario settimanale in cinque giorni
lavorativi (da lunedì a venerdi') con apertura degli uffici di
mattina e di pomeriggio, previa sospensione di almeno un'ora per
consentire il necessario recupero delle condizioni psico-fisiche dei
dipendenti di cui si è in precedenza detto.
Peraltro, l'esigenza di assicurare la funzionalità delle strutture
degli uffici pubblici può comportare anche un ulteriore ampliamento
dell'orario di servizio per il tempo necessario ai detti fini.
Le predette modalità organizzative dell'orario di servizio devono
essere realizzate in maniera programmata, utilizzando allo scopo in
forma combinata i diversi sistemi di articolazione dell'orario di
lavoro di cui si è già detto (orario ordinario, orario flessibile,
turnazione, recuperi permessi brevi, tempo parziale, lo straordinario
ove necessario, ecc.).
B) ORARIO DI LAVORO.
Si premette che per orario di lavoro deve essere considerato il
periodo di tempo giornaliero durante il quale ciascun dipendente
assicura la prestazione lavorativa nell'ambito dell'orario di
servizio.
In coerenza con le disposizioni dei vigenti accordi sindacali
intercompartimentali e di comparto del pubblico impiego e fermo
restando l'obbligo dell'effettuazione del previsto orario ordinario
di lavoro settimanale, al fine di rendere fattibile l'organizzazione
dell'orario di servizio di cui alla lettera A) si rende necessario
che l'orario settimanale di lavoro ordinario sia articolato, di
norma, in cinque giorni lavorativi (dal lunedì al venerdi').
Pertanto la durata giornaliera dell'orario ordinario di lavoro
settimanale di ciascun dipendente va strutturata, di norma, sia nelle
ore antimeridiane che con rientri pomeridiani nell'ambito dei
predetti cinque giorni lavorativi (dal lunedì al venerdi') fino al
completamento dell'orario d'obbligo di lavoro settimanale, fermo
restando la inderogabilità della sospensione di almeno un'ora per il
recupero delle condizioni psico-fisiche, che
- si ripete - si rende assolutamente indispensabile per evitare che
il lavoro troppo prolungato e continuo nel corso della giornata
diventi eccessivamente usurante e dannoso per la salute.
Si ritiene opportuno precisare che, in base alla vigente normativa,
l'articolazione dell'orario d'obbligo settimanale di lavoro in cinque
giornate lavorative costituisce una corretta articolazione
dell'orario normale di lavoro, che non determina alcun effetto nei
confronti dei vari istituti ad essa connessi.
Ciò comporta, pertanto, che eventuali giornate di assenza per
qualsiasi causa (malattia, congedi ordinari e straordinari, permessi
sindacali, scioperi, ecc.) sono da considerarsi nel loro intero
esplicarsi anche se esse vengono a verificarsi in un giorno della
settimana stabilito per il prolungamento dell'orario di lavoro per
effetto dell'articolazione dell'orario settimanale in cinque giornate
lavorative. In sostanza, quindi, in dette eventualità non si deve
procedere ad alcun recupero, atteso che trattasi di normali assenze
in normali giornate di lavoro.
A tale proposito è appena il caso di evidenziare che, ai sensi
della vigente normativa in materia, l'articolazione dell'orario di
lavoro settimanale d'obbligo in cinque giornate lavorative comporta
la fruizione di un periodo di congedo ordinario di ventisei giorni
lavorativi.
Si ritiene, inoltre, opportuno ribadire la necessità che l'orario
di lavoro comunque articolato deve essere documentato ed accertato
mediante controlli di tipo automatizzato ed obiettivo come disposto
dalle vigenti normative in materia. Si richiamano, ad ogni buon fine,
le precedenti direttive-circolari emanate al riguardo dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione
pubblica (da ultimo: circolare n. 58089-18.10.3 del 30 novembre 1990,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 287 del 10 dicembre 1990;
circolare n. 83203-18.10.3 del 13 dicembre 1991, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 296 del 18 dicembre 1991; circolare n.
87420-18.10.3 del 1 aprile 1992, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 82 del 7 aprile 1992).
C) LAVORO STRAORDINARIO.
Si richiama la vigente normativa in materia definita negli accordi
sindacali del pubblico impiego.
Si ritiene peraltro necessario porre in evidenza che le prestazioni
di lavoro straordinario possono essere autorizzate soltanto per
fronteggiare situazioni di lavoro eccezionali (e cioè per far fronte
ad esigenze di servizio non assicurabili con il normale orario di
lavoro) e quindi non possono essere utilizzate come fattore ordinario
di programmazione del tempo di lavoro e di copertura dell'orario di
servizio.
D) RECUPERI DI PERMESSI BREVI E RITARDI.
Nel richiamare la vigente normativa in materia di permessi brevi
definita negli accordi sindacali intercompartimentali e di comparto
del pubblico impiego, si ritiene utile segnalare soltanto che il
recupero dei detti permessi brevi, di eventuali ritardi, e comunque
delle ore non lavorate, deve essere effettuato in base alle esigenze
di servizio.
E) TURNAZIONE, ORARIO FLESSIBILE E LAVORO A TEMPO PARZIALE.
Si richiamano in proposito le disposizioni vigenti in materia,
segnalando che l'attivazione degli istituti in questione necessita
sempre dell'autorizzazione dell'amministrazione e ricordando
nuovamente che i predetti istituti, unitamente agli altri sistemi di
articolazione dell'orario di lavoro in precedenza menzionati, devono
essere utilizzati in maniera programmata ed in forma combinata per
realizzare le modalità organizzative dell'orario di servizio di cui
alla lettera A).
*
* *
La presente direttiva delinea un modello di organizzazione
dell'orario di servizio e di lavoro al fine di definire in sede di
contrattazione decentrata i criteri che consentano di pervenire ad un
sistema organizzativo sempre più adeguato ad un modello di pubblica
amministrazione in sintonia con l'evoluzione della realtà sociale ed
indubbiamente più vicino ai modelli degli altri Paesi occidentali ed
in particolare della Comunità europea, non trascurando al riguardo
la ormai prossima scadenza del 1993.
L'introduzione del predetto nuovo quadro organizzativo non può
peraltro non tenere conto che possono sussistere particolari esigenze
di vario ordine legate alle specifiche peculiarità ed a situazioni
ambientali diversificate sul territorio nazionale.
Tali peculiari esigenze vanno pertanto tenute presenti in sede di
contrattazione decentrata e nella successiva fase di gestione
conseguente ai criteri definiti nella predetta contrattazione.
In tal senso deve quindi essere letta l'espressione "di norma", cui
si è fatto riferimento in precedenza.
In proposito non vanno nemmeno ignorate particolari specifiche
esigenze espresse dal personale, che per apprezzabili motivazioni
può avere necessità di forme flessibili dell'orario di lavoro.
Ovviamente anche tali particolari esigenze devono essere tenute
presenti, conciliandole quanto più possibile con le esigenze di
servizio dell'amministrazione, che, in ogni caso, restano
prioritarie.
*
* *
La presente direttiva non è applicabile ai servizi pubblici da
erogarsi con carattere di continuità o per esigenze da assicurare
anche nei giorni non lavorativi, per i quali rimane ferma l'attuale
organizzazione dell'orario di servizio e dell'orario di lavoro
definiti in base alle vigenti disposizioni.
La presente direttiva non è altresì applicabile, per il momento,
al comparto scuola limitatamente al settore educativo-formativo, per
il quale però fin da ora deve essere posta allo studio la
problematica in argomento, al fine di pervenire rapidamente ad un
sistema organizzativo che si uniformi alle soluzioni suggerite per la
generalità del pubblico impiego.
*
* *
L'introduzione del modello organizzativo delineato e la sua
sperimentazione costituiscono segnali forti ed inequivocabili per
qualificare diversamente il nuovo modo di essere e di operare della
pubblica amministrazione al fine - si è detto più volte - di
rispondere più adeguatamente alle diverse istanze della
collettività nazionale e di corrispondere rapidamente alle
necessità connesse con la integrazione europea.
Si è ben consapevoli che l'attuzione di un simile nuovo modello
organizzativo - oltre a fornire rilevanti indicazioni per avviare
ulteriori momenti di riflessione necessari per impostare processi di
riforma più raffinati - si inserisce con immediatezza anche in un
quadro organizzativo più complessivo che coinvolge, per i suoi
riflessi, buona parte dell'organizzazione sociale.
Per tali motivi le delegazioni di parte pubblica abilitate alle
trattative decentrate, i commissari di Governo, i prefetti della
Repubblica e le autorità responsabili degli enti locali sono
invitati, ciascuno per quanto di competenza, a porre in essere ogni
utile iniziativa finalizzata ad armonizzare l'ipotizzato modello
organizzativo con le realtà del vivere sociale nell'ambito delle
rispettive aree di intervento.
Si confida nella predetta necessaria e particolare azione di
armonizzazione, facendo altresì appello al senso di responsabilità,
segnatamente anche dei dirigenti e dei capi uffici di ogni livello, i
quali dovranno garantire l'operazione di rinnovamento della pubblica
amministrazione in un quadro di apporti sinergici, per la cui
riuscita si rende necessaria una azione incisiva, oltre che sul piano
tecnico, sul processo di maturazione culturale che deve concepire gli
uffici pubblici effettivamente al servizio del cittadino-utente e
"guida" dello svilupo economico e sociale per renderlo più
equilibrato e duraturo per il Paese.
Nel ribadire che non possono essere trascurate, soprattutto
nell'attuale momento, aspettative di grande rilevanza sociale
particolarmente pregnanti in un settore così delicato, si invitano
nuovamente codeste Amministrazioni a voler dare "avvio con ogni
urgenza" alle procedure negoziali per la formazione degli accordi
sindacali decentrati in questione, facendo pervenire a questa
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione
pubblica copia degli accordi stessi.
Le associazioni, i presidenti delle giunte regionali, i commissari
di Governo ed i prefetti della Repubblica sono invitati, ciascuno nel
proprio ambito, a comunicare la presente direttiva-circolare alle
amministrazioni interessate ed agli organi di controllo sulle
attività degli stessi.
p. Il Ministro: SACCONI