1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 466 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 giugno 1995- 26 aprile 1996
N. 466 Ordinanza emessa il 29 giugno 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 26 aprile 1996) dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Sardegna nei giudizi riuniti di responsabilita' proposti dal proc. reg. della Corte dei conti per la regione Sardegna nei confronti di Tidu Costantino ed altri. Responsabilita' contabile e amministrativa - Responsabilita' di amministratori o dipendenti di comuni e province - Intrasmissibilita' agli eredi - Mancata previsione della diminuzione del quantum del risarcimento nella misura corrispondente alla parte avuta dal convenuto deceduto nella causazione del danno - Deroga irragionevole al principio della successione dell'erede nei debiti del de cuius - Ritenuta ininfluenza dell'art. 9 del d.-l. n. 249/1995 - Incidenza sul principio del buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 383/1992. (Legge 8 giugno 1990, n. 142, art. 58, quarto comma). (Cost., artt. 3 e 97). (096C0671) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-1996)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nei giudizi di
responsabilità, iscritti ai nn. R/314, R/361, R/362, R/363, R/364,
R/365, R/366 ed R/367, del registro di segreteria e riuniti in rito,
instaurati ad istanza del procuratore regionale della Corte dei conti
per la regione Sardegna;
Uditi, nella pubblica udienza del 29 giugno 1995, il relatore primo
referendario Antonio Marco Canu, l'avv. Costantino Murgia in
rappresentanza e difesa dei convenuti costituiti Costantino Tidu,
Giulio Nivoi, Pietro Galisai, Alfredo Curreli e Venanzio Tatti,
nonchè il pubblico ministero nella persona del vice procuratore
generale Nicola Leone;
Esaminati gli atti e i documenti tutti della causa;
Ritenuto in fatto
Con atto di citazione del 26 ottobre 1990, iscritto al n. R/314 del
registro di segreteria, il procuratore regionale chiamò in giudizio
innanzi a questa sezione i sigg. Costantino Tidu, Germano Deiana,
Pietro Galisai, Attilio Loche, Ugo Soddu, Giulio Nivoi, Alfredo
Curreli, Pietro Deiana, Salvatore Porcu, Attilio Baiu, Attilio Mura,
Venanzio Tatti e Gianfranco Porcu, nella qualità di componenti
pro-tempore del Consiglio comunale di Teti (Nuoro), per ottenerne la
condanna al risarcimento in favore del predetto comune della somma di
L. 5.700.000, con riserva di ogni altro diritto, ragione ed azione.
A fondamento della propria domanda il procuratore regionale pose
affermazioni in ordine alla sussistenza del danno subi'to dal
predetto comune in seguito alla deliberazione n. 200 del 30 dicembre
1985, avente ad oggetto l'inquadramento del dipendente Franco Galisai
nella settima qualifica funzionale, deliberazione poi revocata dallo
stesso Consiglio comunale nella seduta dell'8 luglio 1986.
Con successivi e distinti atti di citazione, datati 21 dicembre
1990 e iscritti nel registro di segreteria ai nn. R/361, R/362,
R/363, R/364, R/365, R/366 ed R/367, il procuratore regionale
convenne nuovamente in giudizio i predetti componenti del Consiglio
comunale di Teti (con le eccezioni appresso specificate), per
ottenerne la condanna al risarcimento in favore di detto comune anche
delle somme indebitamente erogate in seguito ad altri inquadramenti,
disposti in favore dei seguenti dipendenti: Pierino Deiana
(inquadramento nella settima qualifica funzionale, con danno
quantificato dal procuratore regionale in L. 5.700.000 -
deliberazioni consiliare n. 201 del 30 dicembre 1985), Daniele Porcu,
Ottaviano Porcu, Antonio Usai, Bruno Melis, Giovanni Deligia e
Agostino Deiana (tutti inquadrati nella quarta qualifica funzionale
con danno quantificato dal procuratore regionale, per ciascun
dipendente, in L. 3.400.000 - deliberazioni consiliari
rispettivamente nn. 203, 204, 205, 206, 207 e 208, tutte del 30
dicembre 1985).
Non avendo preso parte alle relative deliberazioni, non risultano
convenuti, per il giudizio iscritto al n. R/366 (relativo
all'inquadramento del dipendente Agostino Deiana), il consigliere
Pietro Deiana e, per il giudizio iscritto al n. R/367 (relativo
all'inquadramento del dipendente Daniele Porcu), i consiglieri
Gianfranco Porcu e Salvatore Porcu.
Con memoria depositata il 13 maggio 1991 si è costituito in
giudizio - per il solo procedimento iscritto al n. R/314 del registro
di segreteria - il sindaco sig. Costantino Tidu, con il patrocinio
degli avv.ti Giampietro Sanna e Costantino Murgia, chiedendo
l'assoluzione dalla domanda attrice e deducendo all'uopo l'erronea
determinazione della somma erogata in conseguenza dell'inquadramento
nella settima qualifica funzionale del dipendente Franco Galisai -
che in realtà dovrebbe corrispondere non già all'ammontare di L.
5.700.000 di cui all'atto di citazione, bensì esclusivamente
all'importo liquidato in favore del predetto dipendente in seguito
alla deliberazione n. 63 del 1986, e cioè a L. 1.134.640 - nonchè
l'inesistenza del danno, in considerazione dell'avvenuta revoca della
deliberazione di inquadramento e del conseguente recupero della somma
di L. 1.140.592, disposto con deliberazione di Giunta municipale n.
166 dell'11 luglio 1986 adottata nei confronti del menzionato
dipendente.
La sezione pronunciò, nell'udienza del 13 novembre 1991,
l'ordinanza 061 R/92 con la quale dispose incombenti istruttori.
Il procuratore regionale, con atto di citazione integrativo del 9
aprile 1992, avendo accertato l'avvenuto decesso, in data 22 agosto
1991, del convenuto Ugo Soddu, ha chiamato in giudizio gli eredi
dello stesso, individuati nelle persone di Augusta Mura, Maria Pia
Soddu, Miranda Soddu, Firmino Soddu e Demetrio Soddu perchè
rispondessero del danno attribuito al dante causa con l'atto
introduttivo del giudizio.
Nell'udienza del 19 maggio 1994 la sezione, constatato che
l'ordinanza istruttoria 061 del 1992 non risultava completamente
eseguita, ha disposto un supplemento istruttorio con ordinanza 0738
R/94.
In data 8 giugno 1995 sono stati depositati l'atto di costituzione
nei giudizi e la memoria difensiva dei convenuti Giulio Nivoi, Pietro
Galisai, Alfredo Curreli e Venanzio Tatti, tutti difesi dall'avv.
Costantino Murgia, i quali hanno dedotto la mancanza di colpa,
l'assenza del danno e l'applicazione nella fattispecie del comma
6-bis dell'art. 2 della legge 28 ottobre 1994, n. 596, che ha
comunque regolarizzato ex lege gli inquadramenti disposti in
difformità dalla disciplina contrattuale.
In ordine a tale ultima eccezione la sezione, con separata
ordinanza, ha disposto istruttoria presso il comune di Teti per
verificare la sussistenza o meno del presupposto per l'applicazione
dell'articolo di legge citato dalla difesa dei convenuti.
Nell'odierno dibattimento il rappresentante del pubblico ministero
ha chiesto che preliminarmente la sezione valuti la possibilità di
sottoporre alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 58, ultimo comma, della legge 8 giugno 1990,
n. 142, nella parte in cui esclude che la responsabilità degli
amministratori e dei dipendenti degli enti locali deceduti si estenda
agli eredi dei medesimi. La questione è rilevante con riferimento
alla posizione degli eredi del convenuto Ugo Soddu, deceduto dopo la
entrata in vigore della citata norma, il che renderebbe inevitabile
una loro estromissione dal presente giudizio, salvo che la sezione
non giudichi superabile la questione nel presupposto che la norma
stessa non si applichi a fatti commessi antecedentemente alla sua
entrata in vigore.
Considerato in diritto
L'art. 58, comma quarto, della legge 8 giugno 1990, n. 142 ha
introdotto il principio della natura personale della responsabilità
amministrativa, cui consegue, come espressamente previsto dalla
citata disposizione, la non estensione agli eredi della
responsabilità gravante sul loro dante causa. La norma, inizialmente
limitata ai soli amministratori e dipendenti dei comuni e delle
province, è stata successivamente estesa dapprima agli
amministratori e dipendenti delle regioni e delle unità sanitarie
locali, peraltro con previsione della responsabilità degli eredi nel
caso di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente
indebito arricchimento degli eredi stessi (art. 1, sesto comma, del
decreto-legge 27 agosto 1993, n. 324, nel testo modificato dalla
legge di conversione 27 ottobre 1993, n. 423), quindi, con carattere
di generalità, a tutti i soggetti sottoposti a giudizio in materia
di contabilità pubblica innanzi a questa Corte dall'art. 1, primo
comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20.
La successione in un arco di tempo relativamente breve di normative
di contenuto analogo ma con ambiti di applicazione diversi ha dato
origine a un complesso dibattito giurisprudenziale incentrato sia
sull'applicabilità o meno di detta normativa anche a fatti
verificatisi nella vigenza delle disposizioni precedenti (che non
prevedevano limitazioni di responsabilità per gli eredi), sia sulla
possibilità di estendere alla generalità dei dipendenti pubblici la
norma relativa alla natura personale della responsabilità anche
precedentemente all'intervento del legislatore, previa rimessione
alla Corte costituzionale della questione di legittimità
costituzionale della norma di cui all'art. 58 della legge n. 142 del
1990 per violazione dell'art. 3 della Costituzione consistente
nell'introduzione di una ingiustificata disparità di trattamento tra
i dipendenti degli enti locali e la generalità degli altri
dipendenti pubblici.
Pur se tuttora permangono nella giurisprudenza di questa Corte
orientamenti diversi, può ritenersi tuttavia prevalente, quanto al
primo problema (il secondo dovendosi ritenere ormai superato per
effetto della legge n. 20 del 1994), quello che reputa di immediata
applicazione le norme limitative della responsabilità degli eredi
anche a fattispecie anteriori all'entrata in vigore delle norme
stesse.
Da ultimo le sezioni riunite della Corte dei conti, con decisione
n. 988/A del 31 ottobre 1994, sono giunte a tale conclusione
argomentando dalla natura di norma generale di principio, lato sensu
interpretativa dei connotati propri della responsabilità
amministrativa, dell'art. 1 della legge n. 20 del 1994. Secondo tale
prospettazione, in sostanza, la norma non avrebbe innovato
l'ordinamento preesistente, limitandosi ad esplicitare e a definire
alcune caratteristiche dell'istituto della responsabilità
amministrativa già insite nello stesso.
Alla luce di tale orientamento deve quindi ritenersi che nel caso
in esame la norma regolatrice della fattispecie vada individuata
nell'art. 58 della legge n. 142 del 1990, interpretato alla luce
dell'art. 1 della legge n. 20 del 1994, e pertanto applicabile anche
a fatti illeciti verificatisi prima della sua entrata in vigore, con
l'ulteriore precisazione che la responsabilità degli eredi va
esclusa, salvo l'ipotesi di illecito arricchimento del de cuius e di
conseguente indebito arricchimento degli eredi medesimi.
A proposito di tale ultima circostanza va detto che il pubblico
ministero non ha provato, come sarebbe stato suo onere, nè la
sussistenza di un illecito arricchimento del convenuto Ugo Soddu nè
tantomeno l'indebito arricchimento degli eredi. Da quanto esposto
conseguirebbe una pronuncia di assoluzione degli eredi del Soddu per
difetto di legitimatio ad causam.
Tuttavia ritiene la sezione non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale della menzionata norma, che
ingiustificatamente non trasferisce agli eredi degli amministratori e
dipendenti pubblici deceduti la responsabilità amministrativa di
questi ultimi, con la conseguenza che, in virtù del fatto fortuito
della morte del responsabile, la corrispondente voce passiva del suo
patrimonio si converte in un vantaggio dei suoi successori (vedasi
Corte costituzionale sentenza n. 383 del 21-29 luglio 1992). A ciò
aggiungasi che l'estensione della norma a favore di tutti i pubblici
dipendenti, operata dall'art. 1 della legge n. 20 del 1994, e la
previsione della responsabilità degli eredi in caso di illecito
arricchimento, non modificano i termini della questione,
considerando, sotto il primo profilo, che non è in discussione una
disparità di trattamento tra dipendenti pubblici, bensì
un'ingiustificata deroga alle norme generali in materia di
trasmissibilità mortis causa (artt. 752 e 754 c.c.) a sfavore del
creditore ente pubblico (deroga che, proprio in quanto estesa ad
altri casi, accentua il difetto di coerenza del sistema normativo) e,
quanto al secondo profilo, che trattasi di ipotesi assolutamente
marginale non idonea a realizzare un equilibrato assetto degli
interessi delle parti in causa (la Corte costituzionale stessa, con
la citata sentenza, aveva ipotizzato come soluzione più razionale la
trasmissione dell'obbligazione risarcitoria almeno nei limiti del
valore dei beni ereditari).
Non manifestamente infondata appare alla sezione anche la questione
di legittimità costituzionale del medesimo articolo sotto altro
profilo. Nell'ipotesi, che ricorre nel caso all'esame, di più
corresponsabili nella causazione del danno, la esclusione della
responsabilità in capo a una delle parti in causa comporterebbe,
anche stavolta in maniera del tutto irrazionale, un aggravamento
della posizione debitoria degli altri corresponsabili. Ininfluente in
proposito appare la norma introdotta dall'art. 9 del decreto-legge n.
249 del 28 giugno 1995, che ha ricondotto l'obbligazione nascente da
responsabilità amministrativa nel novero delle obbligazioni
parziarie. A parte il fatto che la norma appare applicabile solamente
a fatti illeciti verificatisi successivamente alla sua entrata in
vigore, non sembrando in questo caso possibile ritenerla norma
interpretativa e come tale a effetti retroattivi, senza dire che,
anche a volerla ritenere applicabile a fatti pregressi, essa non
comporterebbe comunque una limitazione della responsabilità dei
convenuti chiamati in concorso con il convenuto deceduto. Con
riguardo alla responsabilità di quest'ultimo, infatti, il giudice
può pronunciarsi unicamente nel senso di dichiararne
l'insussistenza, dato il carattere personale della responsabilità,
senza che nulla possa statuire in ordine alla partecipazione del
convenuto medesimo al compimento del fatto illecito, le cui
conseguenze (danno erariale) vanno ripartite per intero (salvo
l'esercizio del c.d. potere riduttivo) tra i convenuti rimasti in
causa. In buona sostanza la norma citata non sembra consentire la
diminuzione del quantum del risarcimento nella misura corrispondente
alla parte avuta dal convenuto deceduto nella causazione del danno,
avendo essa voluto semplicemente escludere la natura solidaristica
dell'obbligazione risarcitoria, che continua ad avere per oggetto
l'intero danno cagionato al patrimonio pubblico.
Sotto entrambi i profili la questione di legittimità
costituzionale viene sollevata in riferimento agli artt. 3
(ingiustificata disparità di trattamento di situazioni analoghe) e
97 (violazione del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione) della Costituzione.

P. Q. M.
La Corte dei conti, sezione giuridisdizionale per la regione
Sardegna, giudica rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 58, quarto comma,
della legge 8 giugno 1990, n. 142 per violazione degli artt. 3 e 97
della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la pronuncia conseguenziale;
Ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti e al pubblico ministero e sia
comunicata al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente
del Senato della Repubblica.
Così pronunciato in Cagliari, nella camera di consiglio del 29
giugno 1995.
Il presidente: Izzi
96C0671