1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 277 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 2001
Ordinanza emessa il 1o febbraio 2001 dalla Corte di appello di Genova nel procedimento civile vertente tra Regione Liguria e E.R.O. s.n.c. ed altri Sanita' pubblica - Regione Liguria - Sostituzione delle ASL nei rapporti giuridici pregressi facenti capo alle USL - Contrasto con i principî fondamentali posti dalla legislazione statale in materia (d.lgs. n. 502/1992) e in particolare con l'art. 6 della legge n. 724/1994 che vieta alle Regioni di fare gravare sulle ASL i debiti e i crediti facenti capo alle soppresse USL - Indebita disciplina con efficacia retroattiva di situazioni gia' regolate in maniera diversa dalla legislazione statale - Incidenza sul diritto di azione - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 89/2000. - Legge Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 24 e 117 (quest'ultimo in riferimento al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e all'art. 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724). (001C0376) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2001)

LA CORTE DI APPELLO

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento di appello
civile n. 508/1999 promosso da Regione Liguria in persona del
Presidente pro-tempore, elettivamente domiciliata in Genova, via
della Giuseppina n. 125 presso e nello studio dell'avv. Gabriella
Schelotto che la rappresenta e difende per mandato in calce all'atto
di citazione in appello, appellante;
Contro E.R.O. di Mario Evangelisti &amp; C. s.n.c. in persona del
legale rappresentante pro-tempore Mario Evangelisti, elettivamente
domiciliata in Genova, via XX Settembre 41, presso e nello studio
dell'avv. Riccardo Spagliardi che la rappresenta e difende per
mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta,
appellata; e contro Istituto Giannina Gaslini, in persona del legale
rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in Genova, via
G. T. Invrea 11.13 presso e nello studio dell'avv. Enrico Repetto
appellato - contumace; nonchè contro il Ministero del tesoro, in
persona del Ministro in carica rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura dello Stato, con sede in Genova, viale Brigate
Partigiane 2, appellato - contumace; avverso la sentenza resa inter
partes dal tribunale di Genova in data 2 febbraio 1999, n. 263.

Conclusioni

Per l'appellante: si chiede che la Corte d'appello voglia in
totale riforma della sentenza n. 268/1999 del tribunale di Genova
dichiarare il difetto di legittimazione passiva della regione Liguria
nella causa di 1o grado.
Per l'appellata E.R.O.: piaccia alla Corte d'appello di Genova,
contrariis reiectis, in via principale, dato atto che gli importi di
cui al decreto ingiuntivo n. 671/1999 del tribunale di Genova del
30 settembre 1996 sono stati integralmente corrisposti all'appellata,
rigettare l'appello proposto dalla regione Liguria avverso la
sentenza n. 268/1999 del tribunale di Genova e, conseguentemente
accertare e dichiarare la legittimazione passiva della regione
Liguria rispetto alle obbligazioni di cui è causa; in via di appello
incidentale, riformare la sentenza di primo grado in punto spese e,
conseguentemente, condannare parte appellante al pagamento delle
spese anche del primo grado di giudizio; in subordine, dichiarare la
legittimazione passiva dell'Istituto Gaslini in ordine alle
obbligazioni di cui è causa e previa conferma del decreto ingiuntivo
oggetto dell'odierna opposizione, preso atto dell'avvenuto integrale
pagamento delle medesime somme in punto capitale ed interessi ma non
spese, condannare l'Istituto Gaslini al pagamento delle spese di
entrambi i gradi del giudizio; vinte in ogni caso, le spese del
presente giudizio.

Svolgimento del processo

Nel settembre del 1996 la E.R.O. di Mario Evangelisti &amp; C. s.n.c.
chiese ed ottenne dal presidente del tribunale di Genova decreto
ingiuntivo nei confronti dell'Istituto Giannina Gaslini per
l'ammontare di L. 50.342.482, oltre interessi legali, quale
corrispettivo per forniture effettuate nel corso del 1994 al predetto
Istituto e da questi non pagate.
L'Istituto ingiunto propose opposizione dinanzi a quel tribunale
convenendo in giudizio anche la regione Liguria ed il Ministero del
tesoro affinchè fosse accertato nel loro contraddittorio il proprio
difetto di legittimazione passiva e invece la sussistenza di detta
legittimazione in capo alla regione o al ministero.
La regione Liguria, costituitasi, escluse ogni forma di propria
successione del debito delle unità sanitarie locali, essa dovendo
solo far fronte a quello delle gestioni stralcio, di queste ultime
esclusivamente nell'ambito delle quote del fondo sanitario nazionale
assegnatele, fermo restando che la provvista competeva allo Stato e
che, ove le quote di fondo fossero già esaurite, lo Stato stesso e
non essa regione avrebbe dovuto provvedere ed essere chiamato
direttamente a rispondere dei debiti in questione. In tal senso
doveva leggersi l'art. 6 della legge n. 724/1994, istitutivo delle
gestioni stralcio regionali: aver attribuito alle regioni il ruolo di
mero gestore dell'ufficio liquidazione delle passività delle unità
sanitarie locali, non già quello di debitore sostanziale, altrimenti
avrebbe dovuto ritenersi non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della disciplina per violazione
dell'autonomia finanziaria delle regioni costituzionalmente garantita
(artt. 119 e 81 Cost.).
Il Ministero del tesoro, costituitosi, contestò la propria
legittimazione passiva eccependone il difetto.
La E.R.O., costituitasi, insistette per la reiezione
dell'opposizione siccome infondata con la conseguente conferma del
decreto ingiuntivo opposto; chiedendo, ove fossero ritenuti
legittimati passivi la regione Liguria o il Ministero del tesoro, la
loro condanna al pagamento di quanto dovutole a fronte delle
forniture da essa eseguite in favore dell'Istituto Giannina Gaslini.
In esito ad istruzione esclusivamente documentale (l'Istituto
Giannina Gaslini e la E.R.O. in sede di precisazione delle
conclusioni avevano dichiarato di rinunciare alle domande proposte
nei confronti del Ministero del tesoro) il giudice unico presso il
tribunale adito, definitivamente pronunciando, revocò il decreto
ingiuntivo opposto; dichiarò il difetto di legittimazione passiva
dell'Istituto Gaslini e condannò la regione Liguria al pagamento
alla E.R.O. della somma indicata nel provvedimento monitorio con gli
interessi legali; compensò infine integralmente tra le parti le
spese di lite.
Osservò il primo giudice che nessun dubbio poteva residuare in
ordine alla sussistenza del credito, documentato da fatture ed
estratti autentici del libro giornale della contabilità della
creditrice E.R.O., tra l'altro neppure contestato dalle controparti.
L'unica contestazione involgeva la sussistenza o meno della
legittimazione passiva in capo all'Istituto Gaslini oppure alla
regione Liguria; questione che doveva essere risolta riconoscendo
alla seconda, e non al primo, l'obbligo di pagare i debiti anteriori
al 1o gennaio 1995 facenti capo alle soppresse UU.SS.LL. sulla scia
di un condiviso orientamento giurisprudenziale espresso dalla S.C.
Avverso le predette statuizioni ha qui proposto appello la
regione Liguria denunciandone l'erroneità ed instando, in riforma
della gravata sentenza, per l'accoglimento delle conclusioni in
epigrafe trascrtte.
L'appellata E.R.O., nel costituirsi, ha chiesto il rigetto
dell'avverso appello e la conferma delle decisioni di prime cure. In
via di appello incidentale ha pur essa censurato la sentenza di primo
grado nella parte relativa alle spese, chiedendo la condanna della
controparte al relativo pagamento.
Nella contumacia degli appellati Ministero del tesoro e Istituto
Giannina Gaslini la causa, sulle conclusioni come sopra trascritte
precisate all'udienza collegiale dell'11 ottobre 2000, è stata
trattenuta in decisione scaduti i termini per il deposito delle
comparse conelusionali e delle note di replica.

Motivi della decisione

Ai fini del decidere va premessa una ricognizione del complesso
quadro normativo della materia di che trattasi.
Con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, emanato
sulla base della legge n. 421 del 1992, di delega per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanità. di pubblico impiego e di finanza territoriale, è stato
realizzato il riordinamento della disciplina in materia sanitaria,
con la soppressione delle Unità sanitarie locali e l'istituzione
delle aziende sanitarie locali, aventi natura di enti strumentali
della regione, dotati di personalità giuridica pubblica, di
autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile,
gestionale e tecnica (art. 3 del decreto).
La legge 23 dicembre 1994, n. 724 ha disposto all'art. 6 comma 1:
"... in nessun caso è consentito alle regioni di far gravare sulle
aziende di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e
successive modificazioni ed integrazioni nè direttamente nè
indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni
pregresse delle unità sanitarie locali. A tal fine le regioni
dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l'ufficio
responsabile delle medesime."
Tale norma ha resistito al giudizio di costituzionalità, avendo
la Corte costituzionale, con sentenza 21-28 luglio 1995, n. 416,
dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 1, sollevata dalla regione Sicilia, anche sotto il
profilo, tra gli altri, che esso impone alle regioni di provvedere ai
disavanzi di gestione.
La legge 28 dicembre 1995, n. 549, a sua volta, ha disposto
all'art. 2 comma 14 che "Per I'accertamento della situazione
debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere
al 31 dicembre 1994, le regioni attribuiscono ai direttori generali
delle istituite aziende unità sanitarie locali le funzioni di
commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie locali
ricomprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende. Le
gestioni a stralcio di cui all'articolo 6, comma 1, della legge 23
dicembre 1994, n. 724 (69), sono trasformate in gestioni
liquidatorie ...".
Tali norme sono state interpretate dalla Corte di cassazione nel
senso che a seguito della soppressione delle Unità sanitarie locali,
avvenuta con decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e per
effetto dell'art. 6, comma primo, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724 e dell'art. 2, comma quattordicesimo, della legge 28 dicembre
1995 n. 549, si è verificata una successione ex lege a titolo
particolare delle regioni nei rapporti di debito e credito già
facenti capo alle unità sanitarie locali.
Detto orientamento, inaugurato dalle sentenze della S.C. 12
agosto 1996, n. 7479 e 9 novembre 1996, n. 9804, è stato confermato
dalle Sezioni unite civili (Cass. sez. un. 11 agosto 1997, n. 7482),
costantemente seguito dalle sezioni semplici (Cass. 26.9.1997,
n. 9438; Cass. 7 novembre 1997, n. 10939; Cass. 27 gennaio 1998,
n. 803; Cass. 6 giugno 1998, n. 5602; Cass. 7 ottobre 1998, n. 9911;
Cass. 17 dicembre 1998, n. 12648) e nuovamente ribadito dalle Sezioni
Unite (sent. 18 dicembre 1998, n. 12712; da ultimo Cass. 23 febbraio
2000, n. 2032), con la precisazione che il descritto quadro normativo
non risulta modificato dal successivo provvedimento normativo di cui
al d.l. 13 dicembre 1996, n. 630, convertito in legge n. 21 del 1997,
il quale è stato adottato all'esclusivo fine di provvedere al
finanziamento dei disavanzi del Servizio sanitario nazionale al 31
dicembre 1994 e si è limitato a pone un tale disavanzo a carico
dello Stato sino all'importo di lire 5.000 miliardi, ed a costituire,
per il residuo, una provvista a beneficio delle regioni (Cass. 4
luglio 1998 n. 6549).
Infatti l'art. 1 del d.l. 13 dicembre 1996 n. 630. convertito in
legge 11 febbraio 1997, n. 21 dispone che "Per il parziale
finanziamento dei disavanzi di parte corrente del Servizio sanitario
nazionale a tutto il 31 dicembre 1999, il Ministro del tesoro è
autorizzato a contrarre mutui, fino all'importo di lire 5. 000
miliardi con onere a totale carico dello Stato. La regione Valle
d'Aosta e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono al
finanziamento dei loro disavanzi ai sensi dell'articolo 34, commi 3 e
5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724". E il comma 2 specifica che
"Le somme derivanti dai mutui di cui al comma 1 sono versate
all'entrata del bilancio dello Stato per essere assegnate con decreti
del Ministro del tesoro ad apposito capitolo dello stato di
previsione del Ministero del tesoro, anche di nuova istituzione, per
il successivo versamento alle regioni secondo le modalità indicate
nel presente articolo".
Il dato normativo che risulta dalla breve ricognizione
legislativa e giurisprudenziale anzidetta (successione delle regioni
nei debiti progressi delle unità sanitarie locali) può, quindi,
considerarsi jus receptum. Non vi è alcun dubbio pertanto che, sulla
base di tali disposizioni, l'appello della regione Liguria, volto a
far constare il proprio difetto di legittimazione passiva nella
soggetta materia non potrebbe che essere disatteso proprio perchè,
come sopra rilevato, risulta essersi verificata una successione ex
lege a titolo particolare delle regioni nei rapporti di debito e
credito già facenti capo alle unità sanitarie locali.
Per quanto attiene specificamente i rapporti facenti
originariamente capo all'Istituto Gaslini, va precisato che le norme
di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, al decreto
legislativo 30 giugno 1993, n. 269 e a dl. 26 febbraio 1996, n. 89
equiparano, quanto al trattamento finanziario, gli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico aventi personalità giuridica
di diritto pubblico (tra i quali proprio l'Istituto anzidetto) alle
UU.SS.LL. In particolare l'art. 50 della legge regione Liguria
10/1995 ha stabilito che le norme in materia di finanziamento si
applicano anche agli Istituti di carattere scientifico con
personalità di diritto pubblico limitatamente alle attività
assistenziali; e del resto neppure la regione appellante contesta, al
di là della negazione di fondo di ogni propria legittimazione
passiva, che il debito assunto dall'Istituto Gaslini debba essere
imputato storicamente alle soppresse UU.SS.LL. con ogni conseguenza.
Ciò precisato, va peraltro rilevato che nel corso della presente
fase di giudizio è entrata in vigore la legge regionale della
Liguria 24 marzo 2000, n. 26 la quale, all'art. 1, ha stabilito la
cessazione delle gestioni liquidatorie; e all'art. 2 ha previsto, per
quanto qui interessa, che "Tutti i rapporti giuridici già facenti
capo alle unità sani-tarie locali agli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico (... Istituto Giannina Gaslini) ... operanti
nella regione Liguria, ancorchè oggetto di giudizi in qualsiasi sede
e grado, si intendono di diritto trasferiti in capo alle aziende
unità sanitarie locali ... nonchè agli istituti ed enti
sopraindicati ai quali restano attribuite la titolarità e la
legittimazione, sostanziale e processuale, attiva e passiva, e il
relativo esercizio da parte dei rispettivi legali rappresentanti".
Si tratta di una normativa regionale che incide profondamente sul
principio sancito dalla normativa nazionale, quale interpretato dalla
univoca giurisprudenza della S.C. anche a sezioni unite, poichè vale
a caricare le Aziende neoistituite proprio dei debiti contratti dalle
vecchie UU.SS.LL. trasferendo alle stesse ciò che invece doveva far
carico alle regioni; e ciò sia dal punto di vista processuale che
sostanziale ("restano attribuite la titolarirà e la legittimazione,
sostanziale e processuale, attiva e passiva ...").
Ritiene il collegio che la normativa regionale anzidetta
contrasti con alcuni principi sanciti dalla Costituzione; e che
quindi debba sollevarsi di ufficio questione di legittimità
costituzionale nei sensi di cui infra.
Risulta dapprima violato il principio di cui all'art. 3 della
Costituzione poichè in una obbligazione di diritto comune (il debito
dell'Istituto Gaslini verso la fomitrice E.R.O. è infatti sorto jure
privatorum) viene sostituito di imperio il soggetto debitore ad opera
proprio del soggetto obbligato, senza che a tale, sostituzione abbia
fatto seguito il consenso della parte creditrice. La legge regionale
infatti altera l'eguaglianza delle parti sia nella sostanza
obbligatoria che nel processo poichè sottrae un soggetto tenuto ad
una prestazione alla obbligazione alla quale era astretto per diritto
comune, di fatto istituendo una forma di liberazione del debitore
diversa dall'adempimento, non prevista dalla disciplina civilistica.
Risulta, poi, violato il principio di cui all'art. 24 della
Costituzione. Il diritto alla difesa affermato da tale disposizione
è stato considerato dalla giurisprudenza una concretizzazione del
principio di eguaglianza, vietando al legislatore l'introduzione di
discriminazioni irragionevoli di ordine soggettivo nella disciplina
positiva dell'accesso alla giustizia.
Sul piano pratico si registrano numerose affermazioni in ordine
alla necessità di una effettiva eguaglianza delle parti nel processo
che, specie nel campo dei rapporti con la p.a., può essere violata
nell'ipotesi di istituzione di privilegi tecnico-processuali,
attribuiti senza plausibile giustificazioni alla parte pubblica,
oppure mediante agevolazioni irragionevoli, talvolta riservate
all'azione giudiziaria dello Stato, oppure ancora mediante disparità
di trattamento processuale dei mezzi di tutela a disposizione dei
cittadini nei confronti degli enti pubblici.
La necessità di una parità formale delle parti nel processo
presuppone un rapporto di proporzione fra poteri di azione e difesa;
ciò che la dottrina ha qualificato come e'galitè des armes, e cioè
come equivalenza astratta di chances di successo nella lite così che
ad entrambe le parti in giudizio siano riconosciute identiche
possibilità tecnico-processuali di far valere i propri diritti e di
condizionare in loro favore il convincimento del giudice.
Non pare al collegio che la normativa regionale sia rispettosa di
tale principio; poichè a lite iniziata, e quindi in una fase
processuale dinamica in cui le parti si aspettano - e pretendono -
l'eguaglianza delle armi processuali a loro disposizione, addirittura
sottrae se stessa (la legge regionale si applica proprio alla regione
Liguria in causa) alla soggettività passiva derivante da un rapporto
obbligatorio e, quindi, alla soggettività processuale
(legittimazione passiva) alla quale era ed è tenuta come parte
sostanziale del rapporto obbligatorio.
Ed infine ritiene il collegio che la normativa regionale
contrasti con l'art. 117 Costituzione, per il quale la regione può
emanare norme legislative "nei limiti dei principî fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato, semprechè le norme stesse non
siano in contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre
regioni".
La giurisprudenza costituzionale ha ritenuto che tali principî
fondamentali possono desumersi direttamente o da norme
costituzionali, ovvero da obblighi assunti internazionalmente, oppure
ancora dalla legislazione statuale ordinaria se espressione di
riforme di carattere generale, coinvolgenti l'intera collettività
nazionale (le c.d. grandi riforme; v. ad es. Corte cost. 22 dicembre
1969, n. 160; Cass. 9 aprile 1997, n. 3077).
Tale ritiene il collegio essere questo il caso di specie.
Attraverso la legislazione nazionale surrichiamata (in particolare,
attraverso la soppressione delle vecchie UU.SS.LL. e l'istituzione
delle nuove aziende unità sanitarie locali) si è infatti inteso
affrontare da parte dello Stato la grande riforma del servizio
sanitario nazionale, stabilendo espressamente che i nuovi organismi
fossero liberi da passività che ne potessero frenare od ostacolare
l'attività; riforma che la legislazione regionale ha invece inteso,
a giudizio del collegio, ostacolare onerando le nuove aziende di
quelle passività pregresse che il legislatore nazionale aveva inteso
invece attribuire alle regioni medesime.
Le questioni anzidette sembrano a giudizio del collegio non
manifestamente infondate; e sono rilevanti ai fini del decidere
perchè, se la legge regionale sospettata di incostituzionalità
fosse realmente dichiarata tale, cadrebbe ogni ostacolo a che venisse
riaffermata, anche in questa sede, la legittimazione passiva della
regione Liguria nell'obbligazione debitoria di cui è processo con
ogni conseguenza.
Gli atti vanno quindi trasmessi alla Corte costituzionale per
l'ulteriore corso; ed il presente giudizio sospeso sino all'esito del
procedimento di costituzionalità anzidetto.

P. Q. M.
La Corte di appello, contrariis rejetcis, visti l'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, e I'art. 1 della legge costituzionale
9 febbraio 1948, n. 1, così provvede:
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la risoluzione della questione di costituzionalità degli artt. 1 e 2
della legge 24 marzo 2000, n. 26 della regione Liguria per contrasto
con gli artt. 3, 24 e 117 della Costituzione (quest'ultimo in
relazione al principio di cui al d.l. n. 502 del 1992 ed all'art. 6
della legge 23 dicembre 1994, n. 724);
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della giunta della
regione Liguria e comunicata al presidente del consiglio della
regione Liguria.
Così deciso in Genova, addì 1o febbraio 2001
Il Presidente: D'Arienzo
Il consigliere relatore: De Lucchi
01C0376