1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 20-6-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 giugno 1990
N. 17 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 6 giugno 1990 (della regione Lombardia) Opere pubbliche - Dighe costruite sul Rio Boatti - Richiesta del provveditorato regionale alle oo.pp. di demolizione da parte della regione - Asserito difetto di competenza della regione in materia - Sussistenza della competenza statale in considerazione dell'altezza superiore ai dieci metri delle dighe (la competenza della regione sussistendo per gli sbarramenti inferiori ai dieci metri) e delle finalita' dell'intervento richiesto, volto a cautelare la pubblica incolumita' - Richiesta di annullamento dei provvedimenti impugnati. (Nota del provveditorato regionale per le opere pubbliche, sezione territoriale di Pavia, prot. n. 2729 in data 13 marzo 1990 e della avvocatura distrettuale dello Stato di Milano n. 3296-CS n. 161/1990 del 22 febbraio 1990). (D.P.R. n. 616/1977, artt. 4, 90, 91, punto 2, 111 e nel suo complesso, in relazione all'art. 10, terzo e quarto comma, della legge 18 maggio 1989, n. 183, e 18 del d.P.R. n. 1363/1959). (090C0739) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 20-6-1990)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, Giuseppe Giovenzana, a ciò
autorizzato con delibera di giunta n. 55110 del 22 maggio 1990,
rappresentato e difeso, giusta mandato in calce al presente atto,
dall'avv. prof. Umberto Pototsching e dall'avv. Vitaliano Lorenzoni,
ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, via
Alessandria n. 130, per conflitto d'attribuzioni contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri pro-tempore, a seguito e per effetto:
1) della nota del provveditorato regionale alle opere pubbliche,
sezione territoriale di Pavia, prot. n. 2729 in data 13 marzo 1990
(pervenuta alla regione il 28 marzo 1990) avente ad oggetto "Dighe
sul rio Boatti in comune di Borgo Priolo, in provincia di Pavia,
oggetto di utilizzazione da parte della azienda agricola S. Andrea,
via S. Martino n. 3, Monza, ordinanza di demolizione da parte del
sindaco di Borgo Priolo, parere della avvocatura distrettuale dello
Stato"; nonchè, per quanto necessario;
2) dela nota dell'avvocatura distrettuale dello Stato di Milano
n. 3296 - CS n. 161/90 del 22 febbraio 1990, avente il medesimo
oggetto.
F A T T O
In data 12 febbraio 1990 il provveditorato regionale alle opere
pubbliche per la Lombardia scriveva all'avvocatura distrettuale dello
Stato dicendo di aver segnalato da lungo tempo "al superiore
Ministero la mancata autorizzazione e regolarizzazione ai sensi del
regolamento 1º novembre 1959, n. 1361, di due dighe costruite fin dal
1964 lungo il rio Boatti, un corso d'acqua che porta il suo tributo
nel Po e che risulta situato lungo il suo versante destro".
Veniva precisato che tali sbarramenti, hanno un'altezza superiore
ai ml 10, come risulta da diverse verifiche effettuate" e sono in
grado di "trattenere diverse migliaia di metri cubi di materiale
detritici, così che nel tempo si sono accumulate materie di ripiena
che hanno ridotto lo specchio d'acqua sovrastante in modo che
attualmente esso ha pochi metri di profondità.
I proprietari dell'azienda agricola Sant'Andrea, con sede sociale
in Monza (Milano), via S. Martino n. 3, giustificano la presenza di
tali manufatti invocando presunte disposizioni del Ministero
agricoltura e foreste del 1956, tendenti a favorire la creazione di
"laghetti collinari".
Faceva notare altresì, il provveditorato, che nella fattispecie
non si può prescindere peraltro dal "fatto che si sono costruiti due
sbarramenti su di un corso di acqua pubblico, avente caratteristiche
torrentizie, per cui l'ente gestore deve adeguarsi al disposto del
regolamento dighe, il che non si verifica".
La lettera proseguiva indicando tutti i tentativi fatti dal
provveditorato per risolvere la situazione e concludeva nel modo
seguente: "In base a quanto sopra esposto ed alla necessità di
risolvere la situazione mediante l'eliminazione di due manufatti, che
non offrono le garanzie volute dalla legge, sia per la costruzione,
che per la loro gestione, sembra allo scrivente indispensabile porre
la questione all'esame del tribunale delle acque pubbliche della
lombardia, affinchè sia posto fine ad un pericolo incombente
rappresentato dal possibile cedimento di dette opere che non risulta
siano mai state formalmente autorizzate".
L'avvocatura distrettuale dello Stato rispondeva a questa lettera
con la nota del 22 febbraio 1990, n. 3296, qui impugnata.
In essa si lamentava anzitutto che non fossero state allegate "nè
le originarie domande, presentate il 12 giugno 1964 ed il 22 ottobre
1965 al genio civile di Pavia per la costruzione degli sbarramenti
oggi esistenti sul corso del rio Boatti, in località Borgo Priolo,
nè la successiva istanza 12 settembre 1986 di derivazione a fini
irrigui trasmessa alla regione Lombardia, nè - infine - i
provvedimenti (positivi o negativi) che sarebbero stati assunti in
proposito dagli organi competenti".
In particolare veniva segnalata "stante la natura strumentale
degli sbarramenti" la mancanza del motivato provvedimento della
regione Lombardia (ormai competente in materia di piccole
derivazioni) a negare "la richiesta concessione; mentre nessun
rilievo - continua la nota - è da attribuire all'ipotesi che tali
sbarramenti siano di altezza superiore o inferiore ai dieci metri".
Affermava pertanto l'avvodatura che "In tale situazione sembra
evidente l'opportunità di sollecitare la regione Lombardia ad
istruire la pratica di concessione ed assumere, d'intesa con la
amministrazione finanziaria, le relative determinazioni".
La nota proseguiva dicendo "Ove, poi, nonostante la permanenza in
essere da oltre un venticinquennio delle dighe delimitanti i bacini
in questione, si ritenesse, in base a preventive accurate indagini
techinche, che esse siano obiettivamente pericolose per la pubblica
incolumità, non resterebbe che provvedere in via amministrativa ai
sensi dell'art. 2 del regio decreto 25 luglio 1904, n. 523, all'uopo
interessando l'ingegnere capo del genio civile, cui con regio decreto
19 novembre 1921, n. 1688, sono state demandate le attribuzioni
precedentemente di competenza del prefetto ai sensi degli artt. 97 e
seguenti del regio decreto 523/1904".
Avuta questa risposta, il provveditorato regionale alle opere
pubbliche scriveva alla regione Lombardia la nota 2729 del 13 marzo
1990 del seguente tenore: "A seguito delle segnalazioni qui pervenute
ed al carteggio intercorso fra i vari uffici interessati, trattandosi
di cautelare la pubblica incolumità, questo ufficio oltre a
segnalare la situazione al servizio dighe in Roma ha posto il quesito
alla avvocatura distretturale dello Stato, che come dalla lettera che
si allega in copia, richiama la necessità di un intervento da parte
di codesta regione che risolva in modo definitivo una situazione
pericolosa interessante l'Oltrepo Pavese e la responsabilità dei
vari uffici comunque implicati nel regolarizzare una situazione
abnorme o attraverso una concessione o meglio arrivando alla
demolizione di ufficio dei manufatti in questione".
La regione Lombardia ritiene che nella fattispecie la sua chiamata
in causa sia palesemente illegittima, avendo il solo scopo di
scaricare sulla regione le conseguenze di responsabilità non sue.
Col presente atto essa solleva pertanto conflitto negativo di
attribuzione con lo Stato, chiedendo l'annullamento degli atti qui
impugnati e la dichiarazione della appartenenza allo Stato, e non
alla regione, delle funzioni in discussione.
E ciò per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Le dighe di ritenuta - o anche sbarramenti (artificiali) di
ritenuta - quali argini, dighe, traverse, erano disciplinate
inizialmente dal r.d. 1º ottobre 1931, n. 1370. Ma nel 1959 un nuovo
decreto, approvato col d.P.R. 1º novembre 1959, n. 1363, sostitutiva
quel vecchio regolamento con uno nuovo, contenente norme generali e
distinte per la progettazione, la costruzione e l'esercizio delle
dighe. Il nuovo regolamento contiene peraltro una "premessa" in cui
si dice che esso si applica a tutti gli sbarramenti (dighe o
traverse) le cui altezze ai sensi dell'art. 21, superi i dieci metri
ed a quelli di minore altezza che determinino un invaso superiore ai
100.000 mc. Si aggiunge nella premessa che la presidenza della
competente sezione del consiglio superiore dei lavori pubblici potrà
tuttavia consentirne una applicazione parziale per i casi di minore
importanza. Si dice infine che "per gli sbarramenti non soggetti al
presente regolamento, l'ufficio del genio civile competente deciderà
caso per caso, e in relazione alle caratteristiche dello sbarramento,
quali delle norme seguenti siano da applicare".
Su questa realtà normativa incide nel 1977 il d.P.R. n. 616 di
quell'anno, con il quale da un lato lo Stato delega alle regioni
tutte le funzioni che attengono a questa materia, dall'altro pone una
serie di riserve allo Stato, una delle quali è specificamente
riferita alle dighe di ritenuta all'art. 91, punto n. 2, dove è
detto che sono riservate allo Stato le funzioni concernenti le dighe
di ritenuta per le quali si provvederà in sede di riforma della
disciplina delle acque. Quest'ultima manca ancora oggi, ma in sua
vece è uscita la legge 18 maggio 1989, n. 183, contenente norme per
il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo, il
cui art. 10, terzo comma, dice che "il servizio tecnico nazionale
dighe provvede alla identificazione, alla valutazione di fattibilità
tecnico-economica ed al controllo dei progetti di massima di tutti
gli sbarramenti artificiali, nonchè al controllo dei progetti
esecutivi dei serbatoi artificiali aventi capacità superiore ai
100.000 mc di invaso o che richiedano sbarramenti di altezza
superiore ai dieci metri".
Il quarto comma dello stesso art. 10 aggiunge che rientrano nella
competenza delle regioni a statuto ordinario e a statuto speciale
(...) le attribuzioni di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 1º novembre 1959, n. 1363, per gli sbarramenti che non
superano i dieci metri di altezza e che determinano un invaso
inferiore a 100.000 mc, ad eccezione degli sbarramenti al servizio di
grandi derivazioni di acque di competenza statale".
Ad integrazione e a completamento del quadro normativo descritto
sin qui, va ancora richiamata, per quanto concerne la Lombardia, la
legge regionale 28 novembre 1986, n. 57, intitolata "Costruzione,
esercizio e vigilanza degli sbarramenti di ritenuta e dei bacini di
accumulo di competenza regionale, la quale precisa che essa si
applica solo a quegli sbarramenti che non rientrano nella competenza
statale secondo le norme sopra indicate".
2. - In presenza di una disciplina siffatta appare del tutto
evidente che l'intervento che il provveditore regionale alle opere
pubbliche ha richiesto alla regione Lombardia, in realtà, non è di
competenza regionale, ma statale. Ciò è dovuto in primo luogo al
fatto che i due sbarramento sul rio Boatti in comune di Borgo Priolo
hanno entrambi - per affermazione dello stesso provveditorato
regionale - un'altezza superiore ai dieci metri, fuoriuscendo così
in modo pacifico dall'ambito della competenza regionale.
Ciò non viene contraddetto dall'altra affermazione del
provveditorato secondo cui "nel tempo si sono accumulate materie di
ripiena che hanno ridotto lo specchio d'acqua sovrastante in modo che
attualmente esso ha pochi metri di profondita'", giacchè il calcolo
dell'altezza della diga va fatto, sempre secondo la premessa posta al
d.P.R. n. 1363/1959, "ai sensi dell'art. 21", sostituito nel
frattempo dal decreto ministeriale 24 marzo 1982 (in Gazzetta
Ufficiale n. 212 del 4 agosto), in cui si precisa che l'altezza della
diga è costituita dal dislivello tra la quota del piano di
coronamento e quella del punto più basso della superficie di
fondazione. Si giustifica così la linea di condotta tenuta dalla
regione Lombardia che ha segnalato più volte al provveditorato
regionale la competenza dello Stato a intervenire nella specie
"trattandosi di dighe di altezza superiore ai dieci metri" (v.
allegati 5 e 7 alla nota del 12 febbraio 1990).
3. - Ma la competenza dello Stato è dovuta anche ad un'altra
ragione e cioè al fatto che l'intervento richiesto è
dichiaratamente rivolto a "cautelare la pubblica incolumita'" e a
"risolvere in modo definitivo una situazione pericolosa interessante
l'Oltrepo Pavese" (vedi nota provveditorato del 12 marzo 1990).
Analogamente nella lettera all'avvocatura del 12 febbraio 1990, lo
stesso provveditorato segnalava la necessità di eliminare i due
manufatti "affinchè sia posto fine ad un pericolo incombente
rappresentato dal possibile cedimento di dette opere che non risulta
siano mai state formalmente autorizzate".
Ma se è così la competenza regionale rimane esclusa anche
perchè i provvedimenti a tutela della pubblica incolumità - intesa
quest'ultima come parte della pubblica sicurezza (cfr. art. 1 del
testo unico pubblica sicurezza) - sono di esclusiva spettanza dello
Stato, come è stabilito dall'art. 4 del d.P.R. n. 616/1977 e come è
previsto, nella materia che qui interessa, dall'art. 18 del d.P.R. n.
1363/1959, che affida all'ufficio del genio civile, in caso di dubbi
sulla stabilità dello sbarramento, "i provvedimenti indispensabili
per assicurare l'incolumità pubblica". Nè varrebbe replicare che lo
stesso d.P.R. n. 616/1977 ha delegato alle regioni le funzioni
concernenti la polizia delle acque (art. 90, lett. e), giacchè
l'art. 90, nel disporre tale delega, ne esclude espressamente "le
funzioni riservate allo Stato dal successivo articolo" tra le quali
figurano per l'appunto le dighe di ritenuta.
4. - Argomento ulteriore a sostegno della competenza statale in
materia viene dal fatto che lo stesso provveditorato regionale ha
sollecitato più volte la demolizione dei due manufatti abusivi
rivolgendosi al sindaco. Ora tenuto conto che nell'esercizio dei
poteri di ordinanza ex art. 153 del testo unico legge procedura
penale il sindaco è considerato organo dello Stato, si deduce che lo
stesso provveditorato ha considerato l'intervento ipotizzato nel caso
di specie come rientrante nella competenza dello Stato.
5. - Altrettanto si ricava dalrichiamo che la nota stessa
dell'avvocatura dello Stato opera all'art. 2 del regio decreto 25
luglio 1904, n. 523, che affida alla (sola) autorità amministrativa
di statuire e provvedere, anche in caso di contestazione, sulle opere
di qualunque natura e in generale sugli usi, atti o fatti, che
possano avere relazione col buon regime delle acque pubbliche.
È infatti verosimile ritenere che siano tuttora di competenza
dell'amministrazione dei lavori pubblici le attribuzioni già
spettanti agli ingegneri capi degli uffici provinciali del genio
civile per le funzioni (come quelle attinenti alle dighe di ritenuta)
non trasferite o non delegate alla regione.
Ed infatti il punto 3 della tabella A allegata al d.P.R. n.
616/1977 precisa che tra gli uffici del Ministero dei lavori pubblici
non trasferiti alle regioni risultano anche "le sezioni per opere
idrauliche presso i provveditorati alle opere pubbliche" (cfr. anche
art. 111 del d.P.R. n. 616/1977).
Quanto precede conforta l'iter argomentativo sopra illustrato in
ordine alla permanenza esclusiva in capo allo Stato delle competenze
sulle dighe di ritenuta (art. 91, punto 2, del d.P.R. n. 616/1977).
6. - La conferma che sussistono nel caso di specie i presupposti
per un conflitto (negativo) d'attribuzione tra regione e Stato, e che
in questo conflitto l'atto dello Stato risulta lesivo della copertura
regionale, viene infine da un raffronto puntuale tra i due atti qui
impugnati, ossia tra la nota del provveditorato regionale alle opere
pubbliche del 13 marzo 1990 e la nota dell'avvocatura dello Stato del
22 febbraio 1990.
Infatti quest'ultima si limita - se ben la si interpreta - a
rilevare "stante la natura strumentale degli sbarramenti", che manca
nella specie il motivato provvedimento della regione Lombardia col
quale si sarebbe potuto (o dovuto) negare la richiesta concessione di
derivazione.
"In tale situazione - dice l'avvocatura - sembra evidente
l'opportunità di sollecitare la regione Lombardia ad istruire la
pratica di concessione ed assumere, d'intesa con l'amministrazione
finanziaria, le relative determinazioni".
Dunque, a giudizio dell'avvocatura, il solo adempimento di cui la
regione è richiesta sta nel decidere se dare o rifiutare la
concessione di derivazione per fini irrigui.
Ogni altro intervento, da svolgersi "in base a preventive accurate
indagini tecniche, avendo accertato che le dighe in questione sono
obiettivamente pericolose per la pubblica incolumita'" non viene
ricompreso tra le funzioni di competenza regionale, ma rimane
affidato all'ingegnere capo del Genio Civile ai sensi dell'art. 2 del
regio decreto 25 luglio 1904, n. 523, al quale sono state demandate
le attribuzioni precedentemente di competenza del prefetto, ai sensi
degli artt. 97 e segg. del regio decreto 523/1904.
Per converso la nota del provveditorato del 13 marzo 1990 va assai
oltre, mischiando e confondendo tra loro due procedimenti distinti e
ricavando dalla nota dell'avvocatura cose che sembrano non
corrispondere affatto alle intenzioni del legislatore delegante. Vi
si parla infatti non solo di una eventuale nuova concessione, ma
prima ancora di "dette necessità di un intervento da parte di
codesta regione che risolva in modo definitivo una situazione
pericolosa interessante l'Oltrepo Pavese".
Dunque il provveditorato ha chiesto, anzi ha preteso, dalla
regione Lombardia più di quanto la legge disponeva e di quanto la
stessa avvocatura dello Stato avesse indicato. Di qui i presupposti
del conflitto e l'estensione illegittima della competenza regionale a
fattispecie diverse.
Se questa lettura delle norme è esatta, la logica conclusione è
che forse la nota dell'avvocatura dello Stato non è viziata per
incompetenza, mentre è quella stessa nata a viziare ancor più in
profondità quella del provveditorato.

P. Q. M.
La regione Lombardia, come sopra rappresentata e difesa chiede che
l'ecc.ma Corte costituzionale, respinta ogni eventuale istanza
contraria, dichiari che non spetta alla regione Lombardia intervenire
sulle dighe del rio Boatti in comune di Borgo Briolo, provincia di
Pavia, al fine di rimuovere "la situazione pericolosa interessante
l'Oltrepo Pavese" rilevata dal provveditorato regionale alle opere
pubbliche; e pertanto annulli i provvedimenti qui impugnati.
Milano-Roma, addì 21 maggio 1990
Avv. prof. Umberto POTOTSCHNIG - Avv. Vitaliano LORENZONI

90C0739