1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 62 SENTENZA 21 - 25 febbraio 2011
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Opere pubbliche - Provincia autonoma di Trento - Autostrade - Convenzione 7 dicembre 1999 tra ANAS Spa e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a. che proroga la durata della concessione della costruzione e dell'esercizio della Autostrada A/31 - Decreto 21 dicembre 1999 del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica di approvazione della convenzione - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Convenzione, approvata con il decreto interministeriale 21 dicembre 1999, interamente sostituita da quella del 2007 - Inammissibilita' in parte qua del conflitto. - Convenzione 7 dicembre 1999 tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a.; decreto 21 dicembre 1999 del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. - Costituzione, artt. 97, 116, primo comma, 117, terzo comma, e 118; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8 e 14; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 19, primo comma, lett. b). Opere pubbliche - Provincia autonoma di Trento - Autostrade - Convenzione 9 luglio 2007 tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a., che proroga la durata della concessione della costruzione e dell'esercizio della Autostrada A/31 - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Carenza di adeguata motivazione in relazione ai parametri evocati - Inammissibilita' in parte qua del conflitto. - Convenzione 9 luglio 2007 tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a. - Costituzione, artt. 97, 116, primo comma, 117, terzo comma, e 118; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8 e 14. Opere pubbliche - Provincia autonoma di Trento - Autostrade - Parere della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome 27 gennaio 2010 - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Atto impugnato ma non ricompreso nella delibera della Giunta provinciale di proposizione del conflitto - Inammissibilita' in parte qua del conflitto. - Parere della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome 27 gennaio 2010. - D.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 19, primo comma, lett. b). Opere pubbliche - Provincia autonoma di Trento - Autostrade - Delibere CIPE 26 giugno 2009, n. 51 e 15 luglio 2009, n. 52 - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Tardivita' del ricorso - Inammissibilita' in parte qua del conflitto. - Delibera CIPE 26 giugno 2009, n. 51 (Legge 443/2001 - Interventi fondo infrastrutture quadro di dettaglio delibera CIPE 6 marzo 2009); delibera CIPE 15 luglio 2009, n. 52 (Legge n. 443/2001 - Allegato opere infrastrutturali al Documento di programmazione economico-finanziaria - DPEF - 2010-2013). - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 39, secondo comma. Opere pubbliche - Provincia autonoma di Trento - Autostrade - Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale, approvato dal Consiglio dei ministri il 15 luglio 2009, inserito nel 7° Documento di Programmazione Economica e Finanziaria - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Assenza di descrizione dei denunciati profili di lesione nonche' motivazione sintetica e generica - Inammissibilita' in parte qua del conflitto. - Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale, approvato dal Consiglio dei ministri il 15 luglio 2009, inserito nel 7° Documento di Programmazione Economica e Finanziaria. - Costituzione, artt. 116, primo comma, 117 e 118; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8 e 14. Opere pubbliche - Provincia autonoma di Trento - Autostrade - Convenzione 9 luglio 2007 tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a. - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Eccepita irricevibilita' dei ricorsi per tardivita' della loro proposizione - Reiezione. - Convenzione 9 luglio 2007 tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a.; Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale, approvato dal Consiglio dei ministri il 15 luglio 2009, inserito nel 7° Documento di Programmazione Economica e Finanziaria. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 39, secondo comma. Opere pubbliche - Provincia autonoma di Trento - Autostrade - Convenzione 9 luglio 2007 tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a. - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Eccepita inammissibilita' per asserita incomprensibilita' dell'oggetto della censura e delle prerogative costituzionali asseritamene lese - Reiezione. - Convenzione 9 luglio 2007 tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a.; Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale, approvato dal Consiglio dei ministri il 15 luglio 2009, inserito nel 7° Documento di Programmazione Economica e Finanziaria. - D.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 19, primo comma, lett. b). Opere pubbliche - Provincia autonoma di Trento - Autostrade - Convenzioni 9 luglio 2007 tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a. - Bando di concorso per la progettazione provvisoria e definitiva dell'opera, impugnato in via consequenziale dalla ricorrente - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Intervenuta previsione secondo la quale l'autostrada in questione non puo' essere realizzata senza previa intesa con la Provincia autonoma - Cessazione della materia del contendere - Inidoneita' lesiva del bando di concorso per la progettazione provvisoria e definitiva dell'opera. - Convenzione 9 luglio 2007 tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a.; Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale, approvato dal Consiglio dei ministri il 15 luglio 2009, inserito nel 7° Documento di Programmazione Economica e Finanziaria. - D.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 19, primo comma, lett. b). (011C0121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi per conflitti di attribuzione tra enti sorti a seguito
dell'art. 23 della convenzione 7 dicembre 1999 tra ANAS s.p.a. e
Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a., approvata con
decreto 21 dicembre 1999 del Ministro dei lavori pubblici, di
concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica; dell'art. 4 della convenzione 9 luglio 2007
tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a.;
del Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi
strategici di preminente interesse nazionale, approvato dal Consiglio
dei ministri il 15 luglio 2009, inserito nel 7° Documento di
Programmazione Economica e Finanziaria, e, in particolare, della
Tabella 11 allegata; della delibera CIPE 26 giugno 2009, n. 51 (Legge
443/2001 - Interventi fondo infrastrutture quadro di dettaglio
delibera CIPE 6 marzo 2009); della delibera CIPE 15 luglio 2009, n.
52 (Legge n. 443/2001 - Allegato opere infrastrutturali al Documento
di programmazione economico-finanziaria - DPEF - 2010-2013); e del
parere della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome 27
gennaio 2010; giudizi promossi dalla Provincia autonoma di Trento con
due ricorsi notificati il 26 aprile 2010, depositati in cancelleria
il 12 maggio 2010 ed iscritti ai nn. 5 e 6 del registro conflitti tra
enti 2010.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2011 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato Achille Chiappetti per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 23 aprile 2010 e depositato il
successivo 12 maggio, la Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione (reg.
confl. enti n. 5 del 2010) nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri in relazione all'art. 23 della convenzione 7 dicembre
1999 ed all'art. 4 della convenzione 9 luglio 2007, entrambe
stipulate da ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova
s.p.a. (d'ora in poi, s.p.a. Autostrada Brescia-Padova), per
violazione degli artt. 97, 116, primo comma, 117, terzo comma, e 118
della Costituzione, degli artt. 8 e 14 del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige),
dell'art. 19, primo comma, lettera b), del d.P.R. 22 marzo 1974, n.
381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche) e
del principio di leale collaborazione.
1.1. - La difesa provinciale premette di essere titolare della
potestà legislativa primaria in materia urbanistica, viaria, di
assetto del territorio, di tutela ambientale e di opere pubbliche
(art. 8 del d.P.R. n. 670 del 1972). La medesima difesa precisa che
l'art. 19, primo comma, lettera b), del d.P.R. n. 381 del 1974
stabilisce la competenza statale in ordine «alle autostrade che si
estendono oltre il territorio della provincia, salva la necessità
dell'intesa con la provincia interessata per quelle il cui tracciato
interessi soltanto il territorio provinciale e quello di una regione
finitima», mentre sono «di esclusiva competenza dello Stato anche per
tali autostrade i provvedimenti successivi all'atto di concessione
che sia stato emanato anteriormente all'entrata in vigore del
presente decreto, anche se relativi a varianti, completamenti e
prolungamenti del tracciato originario».
La ricorrente sottolinea come l'autostrada Trento-Rovigo, che
viene in questione nel presente giudizio, interessi esclusivamente il
territorio della Provincia autonoma di Trento e quello della Regione
Veneto, con particolare riguardo alla finitima Provincia di Vicenza.
La difesa provinciale riferisce altresì di aver appreso dalla
stampa, solo negli ultimi giorni del mese di febbraio 2010, la
notizia che la s.p.a. Autostrada Brescia-Padova aveva bandito una
gara (BN01-2010-G0003-CIG0439885C92) per la predisposizione dei
progetti, preliminare e definitivo, concernenti la realizzazione del
tronco Trento-Valdastico-Piovene dell'autostrada A/31 Trento-Rovigo.
Acquisita notizia della gara (il cui bando era stato, peraltro,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 22 febbraio 2010, n. 21), la
Provincia ha richiesto all'ANAS tutti gli atti della procedura e
quindi ha preso visione dei seguenti documenti: a) le due convenzioni
oggetto del presente conflitto di attribuzione; b) il decreto 21
dicembre 1999 del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il
Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica,
con il quale è stata approvata la convenzione 7 dicembre 1999; c) la
delibera CIPE 15 giugno 2007, n. 41 (Schema di convenzione unica tra
ANAS S.p.A. e Società Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova
S.p.A.), con la quale è stato valutato favorevolmente lo schema di
convenzione poi stipulata il 9 luglio 2007.
Sulla base di quanto riportato nelle premesse delle due
convenzioni la difesa provinciale ricostruisce la successione degli
atti concessori, sottolineando come, a seguito del I atto aggiuntivo
del 1° agosto 1986, la s.p.a. Autostrada Brescia-Padova (costituita
nel 1952) abbia acquisito la concessione per la costruzione e
l'esercizio dell'autostrada A/31 (Trento-Rovigo) dalla precedente
concessionaria (Autostrada Trento-Valdastico-Vicenza-Riviera
Berica-Rovigo s.p.a.) che l'aveva conseguita nel 1970.
Successivamente, in attuazione dell'art. 11 della legge 23
dicembre 1992, n. 498 (Interventi urgenti in materia di finanza
pubblica), che ha assegnato al CIPE il potere di emanare direttive
per la revisione delle convenzioni e degli atti aggiuntivi che
disciplinano le convenzioni stradali, l'originaria convenzione è
stata sostituita, in data 7 dicembre 1999, mediante la sottoscrizione
di un nuovo ed analogo atto, il cui art. 23 ha fissato al 2013 la
data di scadenza della concessione.
A seguito dell'entrata in vigore del decreto-legge 3 ottobre
2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 24 novembre 2006, n. 286, la convenzione del 1999 è
stata, a sua volta, sostituita da una convenzione unica, stipulata il
9 luglio 2007, il cui art. 4 ha nuovamente modificato la durata della
concessione, fissandone la scadenza al 31 dicembre 2026.
La Provincia autonoma di Trento si duole del fatto di non essere
stata interpellata in occasione della stipula delle due convenzioni,
sebbene un ampio tratto dell'autostrada A/31 debba essere realizzato
sul suo territorio.
La ricorrente precisa altresì come la delibera CIPE n. 41 del
2007 abbia riconosciuto la natura non definitiva della convenzione 9
luglio 2007, in attesa che si concludesse una procedura di infrazione
avviata dalla Commissione europea in relazione al prolungamento del
termine di durata della concessione.
Secondo la difesa provinciale, l'avvenuta pubblicazione del bando
di gara per la stesura del progetto preliminare e di quello
definitivo presupporrebbe la natura definitiva e non già provvisoria
della convenzione del 2007. Pertanto, la medesima difesa ipotizza che
la suddetta convenzione sia stata definitivamente approvata, in
virtù peraltro di «un procedimento di mero fatto», in quanto, fra i
documenti trasmessi dall'ANAS, non è compreso il decreto di
approvazione del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
1.2. - La Provincia autonoma di Trento ritiene che dall'esame
degli atti, di cui è venuta a conoscenza solo dopo la pubblicazione
del bando di gara, emerga un preciso disegno volto a vanificare del
tutto illegittimamente la sua prerogativa costituzionale, consistente
nel partecipare a pieno titolo, attraverso un'intesa, alla decisione
sulla concessione autostradale relativa al tronco di cui si tratta.
In particolare, tale tesi sarebbe confermata dal fatto che per
due volte (nel 1999 e nel 2007) si è colta l'occasione della
revisione della convenzione per modificare la durata della
concessione; inoltre, la convenzione del 2007, pur dichiarata
formalmente provvisoria e sebbene non approvata, sarebbe stata
«ritenuta surrettiziamente efficace per fare trovare la Provincia
autonoma davanti al fatto compiuto».
Da quanto appena detto deriverebbe la lesione delle attribuzioni
costituzionali della Provincia in materia di assetto del territorio,
di ambiente e di paesaggio, ed in particolare la violazione dell'art.
19, primo comma, lettera b), del d.P.R. n. 381 del 1974. Con
riferimento a quest'ultima disposizione, la ricorrente evidenzia come
l'intesa con la Provincia non sia necessaria solo per il compimento
di atti «meramente attuativi» della concessione, anche se contenuti
in una convenzione successiva. Nel caso di specie, la modifica del
termine di durata della concessione dell'A/31 avrebbe inciso sulla
fase determinativa della concessione stessa; pertanto, non si
tratterebbe di meri «provvedimenti successivi all'atto di
concessione», quanto piuttosto di due nuove concessioni per le quali
sarebbe stato necessario il ricorso allo strumento dell'intesa con la
Provincia autonoma.
1.3. - La ricorrente lamenta inoltre la violazione del principio
di leale collaborazione perchè lo Stato, con un comportamento
scorretto, avrebbe tentato di neutralizzare il dissenso della
Provincia autonoma.
La difesa provinciale denuncia infine la violazione delle regole
di imparzialità e di buon andamento sancite dall'art. 97 Cost.
1.4. - Per le ragioni suesposte la Provincia autonoma di Trento
chiede sia dichiarato che non spettava allo Stato modificare, senza
la previa intesa con la ricorrente, il periodo di durata delle
concessioni autostradali che incidono sul territorio della Provincia
stessa e di una Regione finitima, e che, di conseguenza, siano
annullati: l'art. 23 della convenzione 7 dicembre 1999 tra ANAS e
s.p.a. Autostrada Brescia-Padova; il decreto 21 dicembre 1999 del
Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro del tesoro,
del bilancio e della programmazione economica, con il quale è stata
approvata la convenzione 7 dicembre 1999; l'art. 4 della convenzione
9 luglio 2007 tra ANAS e s.p.a. Autostrada Brescia-Padova; ogni atto
connesso e conseguente, ivi compreso il relativo parere CIPE ed il
Bando di gara BN01-2010-G0003-CIG0439885C92 per l'appalto dei servizi
di ingegneria finalizzati alla realizzazione dell'autostrada A/31
Trento-Rovigo, tronco Trento-Valdastico-Piovene Rocchette.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio chiedendo che il ricorso per conflitto di attribuzione sia
dichiarato irricevibile o inammissibile o infondato.
2.1. - In via preliminare, la difesa statale ritiene irricevibile
il ricorso poichè notificato oltre il termine di sessanta giorni
previsto dall'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
decorrente dalla data di adozione dell'atto asseritamente lesivo
delle prerogative costituzionali provinciali, che, nella specie, è
la convenzione 9 luglio 2007. In particolare, l'Avvocatura generale
reputa non plausibile che il ricorrente abbia appreso dell'esistenza
di tale atto ben tre anni dopo la sua adozione e solo in quanto è
intervenuta la pubblicazione del bando di gara concernente la
progettazione di un tratto autostradale.
2.2. - Il ricorso risulterebbe inoltre inammissibile poichè non
sarebbero individuate le prerogative costituzionali provinciali lese
dagli atti impugnati. Al riguardo, l'Avvocatura generale ritiene
sussistente l'esclusiva competenza statale ai sensi dell'art. 19 del
d.P.R. n. 381 del 1974, che sancisce la necessità dell'intesa con la
Provincia interessata per le autostrade il cui tracciato interessi
solo il territorio provinciale e quello di una Regione finitima,
tranne che nei casi in cui si tratti di «provvedimenti successivi
all'atto di concessione» emanato anteriormente all'entrata in vigore
dello stesso d.P.R. n. 381.
Apparterebbero al novero degli "atti successivi", secondo la
difesa statale, gli eventuali provvedimenti di proroga della scadenza
della convenzione medesima e non già, come prospettato dalla
Provincia, i soli atti di mera esecuzione ed attuazione della
convenzione. D'altra parte, la ratio della norma di attuazione
statutaria consisterebbe proprio nella semplificazione delle fasi che
seguono l'avvio della concessione, concentrando la competenza per le
stesse in capo ad un'unica autorità (statale), così da assicurare
la più agevole e veloce realizzazione dei lavori.
Al riguardo, l'Avvocatura generale sottolinea la differenza tra
il rinnovo di una concessione già assentita dalle autorità
territoriali interessate, e la stipula di nuove e diverse convenzioni
con oggetto e parti differenti. Pertanto, sarebbe di tutta evidenza
che il semplice prolungamento del termine di durata dell'unica
concessione non equivalga affatto a stipula ex novo di un nuovo atto
convenzionale.
Il ricorso proposto dalla Provincia autonoma difetterebbe anche
del requisito dell'interesse ad agire, da individuarsi sia nella
necessità di utilizzare lo strumento del conflitto di attribuzione
per eliminare una violazione di attribuzioni costituzionali, sia
nella idoneità del conflitto a raggiungere tale scopo, non essendo
consentiti ricorsi a difesa di attribuzioni ipotetiche, o lese solo
in via astratta, ovvero senza invocare le norme costituzionali
concretamente violate.
2.3. - Quanto al merito del conflitto, il Presidente del
Consiglio dei ministri richiama, preliminarmente, i fatti da cui trae
origine la presente controversia.
2.3.1. - In particolare, la difesa statale sottolinea che nel
1970 è stata stipulata l'originaria convenzione tra ANAS e
Autostrada Trento-Valdastico-Vicenza-Riviera Berica-Rovigo s.p.a.,
che avrebbe dovuto avere termine entro trenta anni dall'apertura
all'esercizio dell'intera autostrada. Tuttavia, a causa delle
difficoltà finanziarie della stessa concessionaria, nel 1985
quest'ultima veniva incorporata dalla s.p.a. Autostrada
Brescia-Padova, che aveva già in concessione la costruzione
dell'autostrada A/4.
Tutti i successivi atti aggiuntivi e, in particolare, la
convenzione 7 dicembre 1999, hanno riconfermato la titolarità in
capo alla società concessionaria dell'intervento in questione, non
realizzato a causa delle leggi che negli anni '70 impedivano la
costruzione di nuove autostrade. Allo scadere del primo quinquennio,
l'ANAS procedeva alla revisione della convenzione citata,
disponendone la proroga di ventitre anni, allo scopo di consentire la
realizzazione dell'autostrada Trento-Rovigo.
Nel frattempo, la Commissione europea avanzava alle Autorità
italiane una richiesta di informazioni in ordine all'avvenuta proroga
della concessione e, nel 2006, avviava la procedura di infrazione n.
4378.
A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 2, commi 82 e
seguenti, del d.l. n. 262 del 2006, che imponeva l'inclusione in una
«convenzione unica» di tutte le regole in vigore nell'ambito di
concessioni già esistenti, l'ANAS stipulava con la s.p.a. Autostrada
Brescia-Padova uno schema di convenzione unica, il cui art. 2
prevede, tra gli interventi assentiti in concessione e già previsti
dalla convenzione del 1999, la realizzazione dell'autostrada A/31
Valdastico (Nord e Sud).
Successivamente, veniva avviato il procedimento di cui al comma
84 dell'art. 2 del citato d.l. n. 262 del 2006, che prevedeva
l'acquisizione del parere del Nucleo di consulenza per l'attuazione
delle linee guida sulla regolazione dei servizi di pubblica utilità
(NARS), preordinato all'adozione del successivo decreto
interministeriale di approvazione.
Tuttavia, con il comma 2 dell'art. 8-duodecies del decreto-legge
8 aprile 2008, n. 59 (Disposizioni urgenti per l'attuazione di
obblighi comunitari e l'esecuzione di sentenze della Corte di
giustizia delle Comunità europee), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 giugno 2008, n.
101, era disposta l'approvazione di tutti gli schemi di convenzione
con l'ANAS già sottoscritti dalle società concessionarie
autostradali alla data di entrata in vigore del medesimo decreto.
Veniva meno, in questo modo, l'iter approvativo previsto dal comma 84
dell'art. 2 del d.l. n. 262 del 2006, e quindi la necessità del
decreto interministeriale di approvazione, posto che il
perfezionamento dell'atto convenzionale si produceva ex lege.
In pendenza della procedura di infrazione davanti alla
Commissione europea, l'ANAS comunicava alla società concessionaria
che l'efficacia del nuovo atto convenzionale doveva ritenersi sospesa
fino alla chiusura della procedura stessa. Quest'ultima - sempre
secondo la ricostruzione della difesa statale - in considerazione dei
chiarimenti forniti dalle Autorità italiane, nonchè dell'impegno
assunto dalla società concessionaria di realizzare il 100% dei
lavori relativi alla Valdastico Nord mediante procedure di evidenza
pubblica, si concludeva con l'archiviazione (in data 8 ottobre 2009),
riconoscendosi in tal modo la legittimità della convenzione del 2007
e la sua piena efficacia.
2.3.2. - Dalla ricostruzione dei fatti sopra operata,
l'Avvocatura generale deduce l'infondatezza delle doglianze
avversarie, sia riguardo all'intervenuto rinnovo della concessione,
sia in merito alla mancanza del decreto interministeriale di
approvazione della proroga della concessione.
Sotto il primo profilo, nessuna lesione di attribuzioni
costituzionali della Provincia autonoma sarebbe ravvisabile nell'atto
di proroga della concessione disposto dalle Autorità statali, le
quali sarebbero titolari di una competenza esclusiva in materia.
Quanto all'asserita illegittimità dell'iter di approvazione del
rinnovo intervenuto nel 2007, in ragione di una presunta sua
provvisorietà e dell'omissione del decreto interministeriale, si
tratterebbe di doglianze del tutto infondate. Quanto al primo
profilo, infatti, la sospensione dell'efficacia della convenzione per
il periodo aggiuntivo era stata disposta provvisoriamente, in ragione
della contestuale pendenza della procedura di infrazione dinanzi alla
Commissione europea; con riguardo all'altro profilo, la necessità di
un decreto interministeriale di approvazione era venuta meno a
seguito dell'entrata in vigore del citato comma 2 dell'art.
8-duodecies del d.l. n. 59 del 2008.
La correttezza dell'operato del Governo sarebbe stata confermata
dal TAR Lazio, sezione terza-ter, ordinanza 21 maggio 2010, n. 2211,
che ha respinto il ricorso cautelare proposto dalla Provincia
autonoma, riconoscendo la fondatezza di tutte le eccezioni mosse
dall'Avvocatura generale. Il giudice amministrativo era chiamato a
pronunziarsi, tra l'altro, sulla legittimità del bando di gara per
la progettazione e degli atti di rinnovo della concessione
autostradale, contestata dalla Provincia autonoma sulla base delle
argomentazioni oggi riproposte, e cioè della presunta efficacia
provvisoria degli atti in esame, del mancato coinvolgimento della
Provincia e dell'assenza di un decreto interministeriale di
approvazione.
3. - In prossimità dell'udienza, la Provincia autonoma di Trento
e il Presidente del Consiglio dei ministri hanno depositato memorie
nelle quali insistono nelle rispettive conclusioni.
4. - Con ricorso notificato il 23 aprile 2010 e depositato il
successivo 12 maggio, la Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione (reg.
confl. enti n. 6 del 2010) nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri per chiedere l'annullamento dei seguenti atti: a)
Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici
di preminente interesse nazionale, approvato dal Consiglio dei
ministri il 15 luglio 2009, inserito nel 7° Documento di
Programmazione Economica e Finanziaria, e, in particolare, della
Tabella 11 allegata e «degli altri punti del Programma stesso, dai
quali discenda che l'autostrada Trento-Piovene Rocchette è (o
sarebbe) inclusa nella legge obiettivo e nei corridoi comunitari e
pertanto inserita nell'elenco delle grandi opere per le quali si
applicano le disposizioni della [...] legge n. 443 del 2001»; b)
delibera CIPE 26 giugno 2009, n. 51 (Legge n. 443/2001 - Interventi
fondo infrastrutture quadro di dettaglio delibera CIPE 6 marzo 2009);
c) delibera CIPE 15 luglio 2009, n. 52 (Legge n. 443/2001 - Allegato
opere infrastrutturali al Documento di programmazione
economico-finanziaria - DPEF - 2010-2013); d) parere della Conferenza
delle Regioni e delle Province autonome 27 gennaio 2010.
Secondo la ricorrente, gli atti impugnati violerebbero gli artt.
116, primo comma, 117 e 118 Cost., gli artt. 8 e 14 del d.P.R. n. 670
del 1972, ed i principi di leale collaborazione, sussidiarietà e
adeguatezza, «come concretizzati» attraverso l'intesa preventiva con
la Provincia autonoma introdotta dall'art. 1, comma 1, della legge 21
dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture
ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attività produttive).
4.1. - La difesa provinciale premette di essere titolare della
potestà legislativa primaria e di quella amministrativa in
molteplici materie attinenti al territorio, tra le quali
l'urbanistica, la tutela del paesaggio e la viabilità.
La ricorrente precisa altresì che la legge n. 443 del 2001 ha
stabilito i principi e i criteri relativi alla nuova disciplina per
la realizzazione di infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici e di preminente interesse nazionale, rilevando come tale
disciplina abbia superato il vaglio della Corte costituzionale
proprio in considerazione dei procedimenti collaborativi in essa
previsti.
In particolare, secondo l'art. 1, comma 1, della legge citata,
l'individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi
strategici e di preminente interesse nazionale deve avvenire «a mezzo
di un programma predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, d'intesa con i Ministri competenti e le regioni o province
autonome interessate e inserito, previo parere del CIPE e previa
intesa della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, nel Documento di programmazione
economico-finanziaria, con l'indicazione dei relativi stanziamenti».
Dunque, l'intesa con la Regione o la Provincia autonoma deve
precedere la presentazione del Programma e solo dopo l'approvazione
di quest'ultimo si può provvedere alla progettazione preliminare e
definitiva.
4.2. - La difesa provinciale precisa di aver appreso dalla
stampa, solo negli ultimi giorni del mese di febbraio 2010, la
notizia che la s.p.a. Autostrada Brescia-Padova aveva bandito una
gara (BN01-2010-G0003-CIG0439885C92) per la predisposizione dei
progetti, preliminare e definitivo, concernenti la realizzazione del
tronco Trento-Valdastico-Piovene dell'autostrada A/31 Trento-Rovigo.
Acquisita notizia della gara (il cui bando era stato, peraltro,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 22 febbraio 2010, n. 21), la
Provincia autonoma di Trento ha sottoposto a verifica la
documentazione relativa al Programma Infrastrutture Strategiche,
predisposto nel luglio 2009 dal Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, ed inserito nel 7° Documento di Programmazione Economica e
Finanziaria, nonchè gli atti relativi all'intesa richiesta alla
Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome.
Ad avviso della ricorrente, dall'esame dei documenti indicati
sarebbe emersa la volontà di «mimetizzare il più possibile
l'intervento stesso sotto nomi diversi affinchè la Provincia (cui
peraltro non è stata mai chiesta la preventiva intesa) non si
avvedesse dell'inserimento dell'opera in parola in sede di conferenza
dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome». Anzi,
aggiunge la difesa provinciale, la dissimulazione sarebbe «talmente
forte che è quasi da escludere che il tronco Trento-Piovene
Rocchette (o l'intera A/31) sia stato effettivamente inserito nel
programma delle opere strategiche».
Al riguardo, la Provincia rileva che, pur esaminando con
attenzione il Programma Infrastrutture Strategiche, non è possibile
individuare con certezza l'opera autostradale in questione, che non
è esplicitamente menzionata nell'elenco contenuto nel Programma
medesimo. Nella allegata Tabella 11 è indicato un intervento
genericamente attinente all'autostrada in esame, in quanto
concernente l'asse autostradale Brescia-Padova; un ulteriore generico
riferimento sarebbe presente nel Capitolo 4 del Programma, nella
parte in cui si precisa che «gli interventi relativi all'asse
Pedemontana Lombarda e all'asse Val d'Astico (Trento-Piovene
Rocchette) fanno parte della legge Obiettivo e dei Corridoi
comunitari». Peraltro, la Provincia di Trento rileva come l'«asse Val
d'Astico» sia cosa diversa dall'«asse autostradale Brescia-Padova»,
menzionato nella Tabella 11.
L'incertezza sull'effettivo inserimento del tratto autostradale
in questione nel Programma Infrastrutture Strategiche sarebbe
accentuata dal modo in cui la Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome ha formulato, il 27 gennaio 2010, il proprio parere
favorevole sulla delibera CIPE n. 51 del 2009. A tal proposito, la
ricorrente dubita che tale parere favorevole sia stato effettivamente
reso e precisa come esso sia stato comunque condizionato
all'accoglimento di «alcune richieste e integrazioni»; tra queste
ultime, la Provincia annovera quella formulata dalla Regione Veneto,
desumibile dall'Intesa Generale Quadro tra detta Regione e il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, allegata al parere
della Conferenza.
Nella richiamata Intesa Generale Quadro si sollecita la
formazione, «d'intesa con la Provincia autonoma di Trento», di «un
gruppo di lavoro congiunto per individuare e definire le modalità
trasportistiche più idonee, anche sotto il profilo ambientale, per
collegare l'Autostrada Valdastico Nord con l'Autostrada del
Brennero».
In definitiva, la Provincia autonoma di Trento si duole del fatto
di non essere mai stata interpellata al fine di pervenire ad
un'intesa sull'inserimento dell'autostrada A/31 nel Programma
Infrastrutture Strategiche.
4.3. - Se dunque, come emerso dalle notizie di stampa, il tratto
Trento-Piovene Rocchette dell'autostrada A/31 è stato effettivamente
inserito nel Programma di cui sopra, la ricorrente ritiene lese le
proprie competenze costituzionalmente garantite, essendo esclusa
anche per il futuro la possibilità della Provincia autonoma di
intervenire efficacemente sulla scelta fondamentale dell'opera
stessa. Infatti, l'eventuale dissenso della Provincia sulla
progettazione di massima potrebbe essere superato solo attraverso il
complesso procedimento previsto dall'art. 3 del decreto legislativo
20 agosto 2002, n. 190 (Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n.
443, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti
produttivi strategici e di interesse nazionale), oggi sostituito
dall'art. 165 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice
dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
L'omessa richiesta e la conseguente mancanza di intesa con la
Provincia di Trento costituirebbero violazione delle attribuzioni
costituzionali della Provincia stessa. Inoltre, dovrebbe essere
stigmatizzato anche il procedimento seguito dallo Stato, contrario ad
ogni criterio di leale collaborazione.
4.4. - Per le ragioni suesposte la Provincia autonoma di Trento
chiede sia dichiarato che non spettava allo Stato individuare ed
inserire - senza previa intesa con la Provincia autonoma di Trento -
nel Programma Infrastrutture Strategiche di cui all'art. 1, comma 1,
della legge n. 443 del 2001, opere di rilievo nazionale preminente da
realizzare sul territorio della Provincia autonoma medesima, e che di
conseguenza siano annullati, nelle parti relative alla realizzazione
della tratta finale (Trento-Piovene Rocchette) dell'autostrada
Valdastico Nord della A/31, i seguenti atti: il Programma
Infrastrutture Strategiche, inserito nel 7° Documento di
Programmazione Economica e Finanziaria, ed in particolare la Tabella
11 allegata a tale Programma; le delibere CIPE n. 51 e n. 52 del
2009; ed il parere della Conferenza delle Regioni e delle Province
autonome 27 gennaio 2010.
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio chiedendo che il ricorso per conflitto di attribuzione sia
dichiarato inammissibile o infondato.
5.1. - Preliminarmente, la difesa statale contesta l'attualità e
l'effettività dell'interesse al ricorso, oltre alla sua stessa
necessità, in quanto la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del
bando di gara e l'ulteriore prosieguo della procedura costituiscono
solo un passaggio per acquisire la progettazione dell'opera, non
determinando affatto, quale automatica conseguenza, la sua immediata
realizzazione.
Dal richiamato bando di gara, quindi, non potrebbe derivare
alcuna lesione, tanto più definitiva, di attribuzioni e prerogative
costituzionali, anche in considerazione del fatto che rimane ferma la
possibilità per la Provincia di esprimere il proprio dissenso
successivamente al fine di arrestare il procedimento (è citata la
sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale).
Da quanto appena detto deriverebbe l'evidente inammissibilità
del ricorso, che non appare sorretto da un interesse ad agire,
concreto ed attuale, in considerazione sia della non definitività
dell'iter di approvazione dell'opera, sia della non necessità del
rimedio esperito.
5.2. - Secondo la difesa statale, l'effettivo svolgimento dei
fatti, come riassunto in relazione al conflitto enti n. 5 del 2010,
dimostrerebbe non solo l'infondatezza delle censure mosse dalla
Provincia autonoma, ma anche la negligenza di quest'ultima, che non
si sarebbe avveduta per tempo dell'effettivo inserimento della tratta
autostradale nel programma assentito in sede di Conferenza
Stato-Regioni.
Del resto, la stessa ricorrente ha ammesso che il tronco
autostradale in questione era stato in più parti indicato nel
Programma Infrastrutture Strategiche, allegato al 7° Documento di
Programmazione Economica e Finanziaria, e sottoposto all'approvazione
ed all'intesa della Conferenza unificata, alla quale la Provincia
autonoma è stata regolarmente invitata ed ha preso parte.
Pertanto, la ricorrente non avrebbe dimostrato alcuna lesione
delle prerogative partecipative e di coinvolgimento; al contrario, la
stessa Provincia, come gli altri enti chiamati a partecipare alla
Conferenza, avrebbe avuto modo di intervenire per tempo e di
manifestare il proprio eventuale dissenso in quella specifica sede
istituzionale.
La difesa statale richiama, al riguardo, i vari punti del
Programma in cui si farebbe riferimento al completamento
dell'autostrada A/31, osservando come fosse agevole individuare i
suddetti riferimenti; di conseguenza, la mancata espressione del
dissenso sarebbe imputabile solo alla negligenza della Provincia di
Trento.
L'Avvocatura generale rileva altresì come, ai fini della piena
attuazione del principio di leale collaborazione, risulti sufficiente
che ciascuna Regione o Provincia autonoma sia messa nelle condizioni
di intervenire e di concorrere al raggiungimento di un accordo,
eventualmente opponendosi alle soluzioni proposte (è citata la
sentenza n. 206 del 2001 della Corte costituzionale). Anzi, gli enti
interessati sarebbero non solo legittimati, ma gravati dall'onere di
prendere posizione e di avanzare eventuali obiezioni in sede di
Conferenza unificata.
Inoltre, non potrebbe censurarsi il momento in cui l'intesa è
stata concretamente sollecitata, in quanto questa può precedere o
seguire l'individuazione delle infrastrutture da parte del Governo
(è nuovamente richiamata la sentenza n. 303 del 2003 della Corte
costituzionale). Ne consegue, secondo l'Avvocatura generale,
l'irrilevanza del fatto che il Governo abbia dapprima individuato
l'opera, inserendola nel programma da sottoporre alla Conferenza, e
su tale programma abbia successivamente richiesto l'intesa con le
Autorità coinvolte.
5.3. - La difesa statale conclude richiamando l'ordinanza del TAR
Lazio, sezione terza-ter, 21 maggio 2010, n. 2211, che, per le
ragioni già esposte in relazione al conflitto enti n. 5 del 2010,
confermerebbe la correttezza dell'operato del Governo.
6. - In prossimità dell'udienza, la Provincia autonoma di Trento
e il Presidente del Consiglio dei ministri hanno depositato memorie
nelle quali insistono nelle rispettive conclusioni.
6.1. - In particolare, la difesa provinciale evidenzia che il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, rispondendo ad
un'interrogazione parlamentare, ha confermato l'inserimento
dell'autostrada Valdastico Nord tra gli interventi di rilevanza
strategica.
La Provincia ricorrente riferisce, inoltre, dei suoi ripetuti
tentativi di risolvere bonariamente il conflitto, nel rispetto del
principio di leale collaborazione. Tali tentativi hanno condotto,
nella riunione della Conferenza unificata del 4 novembre 2010, alla
conclusione di un'intesa, nella quale si riconosce la necessità del
pieno coinvolgimento della Provincia autonoma di Trento per la
realizzazione dell'autostrada Valdastico Nord.
Quanto concordato in sede di Conferenza unificata ha trovato
riscontro nell'espresso riconoscimento - contenuto nel Programma
Infrastrutture Strategiche, 8° Allegato Infrastrutture, elaborato dal
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nel mese di settembre
2010 - della necessità dell'intesa con la Provincia autonoma di
Trento per la realizzazione della tratta autostradale in esame.
Per queste ragioni, la ricorrente chiede che sia dichiarata la
cessazione della materia del contendere e, in subordine, che il
ricorso sia accolto, in quanto lo Stato non ha espressamente
cancellato dal Programma Infrastrutture Strategiche 2010 altri
riferimenti all'autostrada A/31 Valdastico Nord, privi di indicazioni
circa la necessaria intesa con la Provincia autonoma.
7. - In data 31 gennaio 2011 la difesa della Provincia autonoma
di Trento ha depositato copia della delibera della Giunta provinciale
23 aprile 2010, n. 947, con la quale è stata decisa la proposizione
dei presenti conflitti di attribuzione.

Considerato in diritto

1. - Con distinti ricorsi, la Provincia autonoma di Trento ha
proposto due conflitti di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri.
Con il primo conflitto (reg. confl. enti n. 5 del 2010) la
ricorrente ha chiesto che la Corte costituzionale dichiari che non
spettava allo Stato modificare, senza la previa intesa con la
ricorrente, il periodo di durata delle concessioni autostradali che
incidono sul territorio della Provincia stessa e di una Regione
finitima, e che, di conseguenza, annulli: a) l'art. 23 della
convenzione 7 dicembre 1999 tra ANAS s.p.a. e Autostrada
Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a. (d'ora in poi, s.p.a. Autostrada
Brescia-Padova); b) il decreto 21 dicembre 1999 del Ministro dei
lavori pubblici, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio
e della programmazione economica, con il quale è stata approvata la
convenzione 7 dicembre 1999; c) l'art. 4 della convenzione 9 luglio
2007 tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova
s.p.a.; d) ogni atto connesso e conseguente, ivi compreso il relativo
parere CIPE ed il Bando di gara BN01-2010-G0003-CIG0439885C92 per
l'appalto dei servizi di ingegneria finalizzati alla realizzazione
dell'autostrada A/31 Trento-Rovigo, tronco Trento-Valdastico-Piovene
Rocchette.
Gli atti impugnati con il primo ricorso violerebbero, secondo la
Provincia autonoma, gli artt. 97, 116, primo comma, 117, terzo comma,
e 118 della Costituzione, gli artt. 8 e 14 del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), l'art.
19, primo comma, lettera b), del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto
Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche) ed il principio
di leale collaborazione.
Con il secondo conflitto (reg. confl. enti n. 6 del 2010),
invece, la Provincia autonoma di Trento ha chiesto che la Corte
costituzionale dichiari che non spettava allo Stato individuare ed
inserire - senza la previa intesa con la ricorrente - nel Programma
Infrastrutture Strategiche di cui all'art. 1, comma 1, della legge 21
dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture
ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attività produttive), la progettazione e la
realizzazione del tronco Trento-Piovene Rocchette dell'autostrada
A/31.
Di conseguenza, la ricorrente ha chiesto l'annullamento dei
seguenti atti: a) Programma Infrastrutture Strategiche, predisposto
nel luglio 2009 dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti,
inserito nel 7° Documento di Programmazione Economica e Finanziaria,
ed in particolare della Tabella 11 allegata a tale Programma e «degli
altri punti del Programma stesso, dai quali discenda che l'autostrada
Trento-Piovene Rocchette è (o sarebbe) inclusa nella legge obiettivo
e nei corridoi comunitari e pertanto inserita nell'elenco delle
grandi opere per le quali si applicano le disposizioni della [...]
legge n. 443 del 2001»; b) delibera CIPE 26 giugno 2009, n. 51 (Legge
n. 443/2001 - Interventi fondo infrastrutture quadro di dettaglio
delibera CIPE 6 marzo 2009); c) delibera CIPE 15 luglio 2009, n. 52
(Legge n. 443/2001 - Allegato opere infrastrutturali al Documento di
programmazione economico-finanziaria - DPEF - 2010-2013); d) parere
della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome 27 gennaio
2010.
Secondo la ricorrente, gli atti impugnati con il secondo ricorso
violerebbero gli artt. 116, primo comma, 117 e 118 Cost., gli artt. 8
e 14 del d.P.R. n. 670 del 1972, ed i principi di leale
collaborazione, sussidiarietà e adeguatezza, «come concretizzati»
attraverso l'intesa preventiva con la Provincia autonoma introdotta
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001.
2. - Entrambi i ricorsi, pur avendo ad oggetto atti differenti,
attengono alla progettazione e alla realizzazione del tronco
Trento-Valdastico-Piovene Rocchette (cosiddetto Valdastico Nord)
dell'autostrada A/31, e in entrambi i giudizi la Provincia autonoma
ricorrente si duole del suo mancato coinvolgimento nella fase di
individuazione e progettazione dell'opera.
Pertanto, i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con
un'unica sentenza.
3. - Preliminarmente, devono essere affrontati alcuni profili di
inammissibilità del primo ricorso (reg. confl. enti n. 5 del 2010),
che solo in parte sono stati eccepiti dalla difesa statale.
3.1. - Innanzitutto, le censure rivolte alla convenzione 7
dicembre 1999 devono essere dichiarate inammissibili, in quanto la
citata convenzione è stata interamente sostituita da quella del
2007.
La Provincia ricorrente impugna congiuntamente le due convenzioni
tra ANAS e s.p.a. Autostrada Brescia-Padova, in quanto entrambe hanno
prorogato l'originario termine di durata della concessione per la
realizzazione e la gestione dell'autostrada A/31.
In proposito, occorre rilevare che la convenzione del 1999 è
stata approvata con il decreto 21 dicembre 1999 del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti (impugnato, in via consequenziale,
dalla Provincia), mentre la convenzione del 9 luglio 2007 è stata
approvata in virtù di quanto stabilito dall'art. 8-duodecies del
decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e l'esecuzione di sentenze della
Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 giugno 2008, n.
101.
Il citato art. 8-duodecies, comma 2, nel testo risultante a
seguito di modifiche successive, dispone che «sono approvati tutti
gli schemi di convenzione con la società ANAS S.p.a. già
sottoscritti dalle società concessionarie autostradali alla data del
31 luglio 2010, a condizione che i suddetti schemi recepiscano le
prescrizioni richiamate dalle delibere del CIPE di approvazione, ai
fini dell'invarianza di effetti sulla finanza pubblica, fatti salvi
gli schemi di convenzione già approvati».
La delibera CIPE 15 giugno 2007, n. 41 (Schema di convenzione
unica tra ANAS S.p.A. e Società Autostrada
Brescia-Verona-Vicenza-Padova S.p.A.) ha valutato favorevolmente lo
schema di convenzione, poi stipulata il 9 luglio 2007, «fermo
restando che la stesura definitiva potrà essere definita solo dopo
la conclusione della procedura di infrazione in corso», che era stata
avviata dalla Commissione europea, nel 2006, in ordine all'avvenuta
proroga della concessione autostradale in oggetto.
L'8 ottobre 2009 la Commissione Europea ha disposto
l'archiviazione della procedura di infrazione nei confronti
dell'Italia, e il 4 novembre 2009 l'ANAS ha comunicato alla s.p.a.
Autostrada Brescia-Padova l'avvenuta archiviazione della procedura di
infrazione nei confronti dell'Italia.
Pertanto, con l'approvazione ad opera del d.l. n. 59 del 2008 e
con la successiva archiviazione della procedura di infrazione, la
convenzione stipulata il 9 luglio 2007 è divenuta pienamente
efficace; essa pertanto ha interamente sostituito quella del 1999.
Al riguardo, occorre osservare che la convenzione 9 luglio 2007
si autodefinisce «ricognitiva e novativa della precedente convenzione
del 1999, che ha a sua volta novato la convenzione del 1956, del 1972
e dei relativi atti aggiuntivi del 1986, 1990, 1992».
Inoltre, l'art. 1, comma 1.2, della convenzione del 2007
stabilisce che quest'ultima «sostituisce ad ogni effetto la
convenzione sottoscritta in data 7 dicembre 1999, registrata alla
Corte dei conti in data 11 aprile 2000, a far data dalla
registrazione del decreto interministeriale di approvazione». Come si
è già detto, la convenzione del 2007 non è stata approvata con un
decreto interministeriale (come era avvenuto per quella del 1999 e
per le altre precedenti) ma con il d.l. n. 59 del 2008.
Formule analoghe a quelle contenute nella convenzione del 2007 si
rinvengono nella precedente del 1999; di conseguenza, si può
affermare che la Provincia ricorrente avrebbe dovuto censurare una
sola convenzione (che non a caso si definisce «convenzione unica») ed
in particolare quella del 2007.
Dall'inammissibilità del ricorso nella parte in cui è impugnata
la convenzione del 1999 deriva analoga conseguenza per l'impugnativa
del decreto interministeriale 21 dicembre 1999 di approvazione della
medesima convenzione.
3.2. - Un'ulteriore causa di inammissibilità del primo ricorso
deve essere individuata nella carenza di adeguata motivazione che
caratterizza tutte le censure mosse, fuorchè quella concernente la
denunciata violazione dell'art. 19 del d.P.R. n. 381 del 1974.
Infatti, per un verso, si è in presenza della mera evocazione di
parametri costituzionali (artt. 116, primo comma, 117, terzo comma, e
118 Cost.), senza che venga fornita alcuna descrizione dei denunciati
profili di lesione, mentre, in relazione ad alcuni parametri
ulteriori, si riscontra una motivazione estremamente sintetica e
generica (art. 97 Cost., artt. 8 e 14 del d.P.R. n. 670 del 1972,
principio di leale collaborazione). Peraltro, in relazione alla
presunta violazione dell'art. 97 Cost., la ricorrente avrebbe dovuto
illustrare le ragioni dell'eventuale ridondanza di questa violazione
sulle attribuzioni costituzionali delle Province.
4. - Anche il secondo ricorso (reg. confl. enti n. 6 del 2010)
presenta plurimi profili di inammissibilità.
4.1. - Preliminarmente, va dichiarata l'inammissibilità delle
censure rivolte al parere della Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome 27 gennaio 2010.
Infatti, a prescindere dall'intrinseca idoneità lesiva dell'atto
in questione, la suddetta impugnativa non trova riscontro nella
delibera della Giunta provinciale 23 aprile 2010, n. 947, con la
quale è stata decisa la proposizione degli odierni conflitti di
attribuzione. In particolare, nel secondo punto del citato atto della
Giunta provinciale, si legge che quest'ultima ha deliberato di
ricorrere alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzione al
fine di ottenere l'annullamento «degli atti strumentali al
finanziamento e alla realizzazione dell'autostrada A31-tronco
Trento-Valdastico-Piovene Rocchette, posti in essere da organi dello
Stato, al fine della qualificazione dell'opera autostradale in parola
quale infrastruttura strategica ai sensi della legge 21 dicembre
2001, n. 443 [...] e, in particolare, delle delibere del Comitato
interministeriale per la programmazione economica del 26 giugno 2009,
n. 51 e del 15 luglio 2009, n. 52, concernenti l'allegato "Opere
infrastrutturali" al documento di programmazione economico
finanziaria (DPEF) 2010-2013, e del Documento di programmazione
economico finanziaria per il 2010-2013 - Allegato II "Programma delle
infrastrutture strategiche", nella parte in cui riguardano
l'autostrada A31, tronco Trento-Valdastico-Piovene Rocchette, in
quanto atti tutti adottati senza la previa acquisizione dell'intesa
con la Provincia autonoma di Trento [...]».
Dalla lettura del testo sopra riportato si evince chiaramente
come l'unico atto impugnato e non ricompreso nella delibera della
Giunta provinciale sia il parere della Conferenza Regioni-Province
autonome del 27 gennaio 2010; dunque, come già anticipato, il
ricorso va dichiarato inammissibile nella parte de qua.
4.2. - Inammissibili sono altresì le censure rivolte alle
delibere CIPE n. 51 e n. 52 del 2009, per tardività del ricorso in
quanto notificato oltre i sessanta giorni stabiliti dall'art. 39
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale).
Entrambe le delibere sono state infatti pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale del 21 gennaio 2010, con la conseguenza che il dies a quo
per il decorso del termine deve individuarsi in questa data e non in
altra successiva.
4.3. - Infine, un'ulteriore causa di inammissibilità del secondo
ricorso deve essere individuata nella carenza di adeguata motivazione
che caratterizza tutte le censure mosse, fuorchè quella concernente
la denunciata violazione dei principi di leale collaborazione,
sussidiarietà e adeguatezza, «come concretizzati» attraverso
l'intesa preventiva con la Provincia autonoma introdotta dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 443 del 2001.
Infatti, per un verso, si è in presenza della mera evocazione di
parametri costituzionali (artt. 116, primo comma, Cost.), senza che
venga fornita alcuna descrizione dei denunciati profili di lesione,
mentre, in relazione ad alcuni parametri ulteriori, si riscontra una
motivazione estremamente sintetica e generica (artt. 117 e 118 Cost.,
artt. 8 e 14 del d.P.R. n. 670 del 1972).
5. - Si deve invece escludere che i ricorsi della Provincia
autonoma di Trento siano irricevibili, perchè proposti oltre il
termine di cui all'art. 39, secondo comma, della legge n. 87 del
1953.
Per quanto riguarda il primo (reg. confl. enti n. 5 del 2010), si
deve notare che la convenzione 9 luglio 2007 non è stata mai
pubblicata; che il riferimento alla stessa contenuto nella delibera
CIPE n. 41 del 2007 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 29 ottobre
2007, n. 252, S.O.) concerne solo uno schema di convenzione, senza
che sia stata successivamente pubblicata la convenzione vera e
propria, stipulata in data successiva; che lo stesso art. 8-duodecies
del d.l. n. 59 del 2008 ha approvato «tutti gli schemi di convenzione
con la società ANAS S.p.a. già sottoscritti alla data di entrata in
vigore del presente decreto [poi differita, con atti legislativi
successivi, al 31 luglio 2010]», senza tuttavia che lo stesso atto
legislativo elencasse tali convenzioni, nè che il relativo elenco
fosse compreso in un allegato.
Da quanto sopra esposto discende che le convenzioni impugnate non
sono state nè pubblicate, nè notificate alla ricorrente; non
risulta neppure da dati oggettivi che la stessa abbia avuto effettiva
conoscenza della giuridica esistenza delle stesse prima della
pubblicazione del bando di gara, impugnato in via consequenziale nel
presente giudizio, e che ha indotto la ricorrente ad effettuare un
accesso agli atti, dal quale sono emerse le convenzioni asseritamente
lesive.
Per quanto riguarda il secondo ricorso (reg. confl. enti n. 6 del
2010), si deve notare che nella Tabella 11 del Programma
Infrastrutture Strategiche, contenuto del 7° Documento di
Programmazione Economica e Finanziaria del 2009, si rinviene un
riferimento generico all'autostrada Brescia-Padova, senza una precisa
individuazione del tronco cosiddetto Valdastico Nord: lo stesso
riferimento, più specifico, agli «interventi relativi all'asse Val
d'Astico (Trento-Piovene Rocchette)», contenuto nell'elenco degli
Impegni del Dicastero delle infrastrutture e dei trasporti coerenti
con le disponibilità finanziarie, inserito nel medesimo DPEF, non
implica una decisione operativa di realizzare l'autostrada in
questione, subordinata, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge n.
443 del 2001, all'intesa con la Provincia ricorrente. La ricorrente
ha quindi dedotto l'effettività dell'impegno dalla pubblicazione del
bando di gara per la progettazione, dopo aver effettuato l'accesso
agli atti.
Da quanto sopra esposto emerge che anche il secondo ricorso non
è stato presentato fuori termine, giacchè la percezione dell'iter
operativo di realizzazione della porzione specifica di un generico
programma infrastrutturale è stata possibile solo dopo la
pubblicazione del già citato bando di gara per la progettazione
dell'opera in questione. Ciò a prescindere dalla reale potenzialità
lesiva di tale atto, di cui si dirà più avanti.
6. - Deve essere altresì rigettata un'eccezione di
inammissibilità proposta dalla difesa dello Stato in relazione alla
pretesa incomprensibilità dell'oggetto della censura e delle
prerogative costituzionali asseritamene lese.
L'autostrada Trento-Rovigo, ed in particolare il tronco
Trento-Valdastico-Piovene Rocchette, rientra a pieno titolo nella
prescrizione contenuta nell'art. 19, lettera b), d.P.R. n. 381 del
1974, che in quanto norma di attuazione dello Statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, costituisce parametro di
legittimità costituzionale delle leggi statali e regionali ricadenti
nel suo ambito di disciplina. La disposizione citata stabilisce che,
per quanto riguarda le autostrade, il cui tracciato interessi
soltanto il territorio provinciale e quello di una Regione finitima,
è necessaria l'intesa con la Provincia interessata, salvo che non si
tratti di «provvedimenti successivi all'atto di concessione che sia
stato emanato anteriormente all'entrata in vigore [della stessa norma
di attuazione], anche se relativi a varianti, completamenti e
prolungamenti del tracciato originario».
Il tronco autostradale, su cui si controverte nel presente
giudizio, è stato oggetto di un originario atto di concessione del
1970 (e perciò anteriore al d.P.R. n. 381 del 1974). Successivamente
è però intervenuta, tra l'ANAS e la s.p.a. Autostrada
Brescia-Padova, dopo varie modifiche e integrazioni, la convenzione 7
dicembre 1999, impugnata dalla ricorrente, che ha integralmente
sostituito le convenzioni precedenti ed i relativi atti aggiuntivi.
Come si è visto sopra, tale convenzione è stata, a sua volta,
integralmente sostituita dalla convenzione 9 luglio 2007, stipulata
tra le medesime parti.
Sulla base della precedente ricostruzione, si deve escludere che
il tronco autostradale, rispetto al quale la ricorrente lamenta la
mancanza dell'intesa prescritta dalla norma di attuazione citata, si
possa considerare variante, completamento o prolungamento di
autostrada oggetto di concessione anteriore all'entrata in vigore del
d.P.R. n. 381 del 1974, giacchè l'atto concessorio, cui si deve far
riferimento, è oggi databile al 9 luglio 2007. Di conseguenza, non
si può neppure parlare di atti di mera esecuzione di concessione
anteriore alla norma di attuazione, per il semplice motivo che gli
atti esecutivi impugnati dalla ricorrente vanno ricondotti alla
citata convenzione del 2007.
7. - Nel merito, deve essere dichiarata la cessazione della
materia del contendere, con riferimento ad entrambi i ricorsi.
La stessa ricorrente ha chiesto che venga dichiarata la
cessazione della materia del contendere quanto alla censura,
contenuta nel secondo ricorso (reg. confl. n. 6 del 2010), relativa
all'inosservanza della prescrizione dell'intesa con la Provincia
autonoma contenuta nell'art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001.
La difesa provinciale ha ricordato che nel Programma Infrastrutture
Strategiche, 8° Allegato Infrastrutture, del settembre 2010, il
Governo ha condiviso la fondatezza della pretesa della Provincia di
Trento che l'autostrada in contestazione fosse realizzata solo a
seguito di intesa tra Stato e Provincia autonoma. Tale riconoscimento
emerge dalla dichiarazione del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, con la quale «si precisa che per la realizzazione della
Valdastico Nord A31 e nel rispetto dello Statuto speciale della
Provincia, deve essere raggiunta l'intesa della Provincia nel
rispetto altresì della legge 21 dicembre 2001 n. 443 e della vigente
normativa in materia di infrastrutture strategiche».
Nell'accogliere la richiesta della ricorrente riguardo al secondo
ricorso, questa Corte deve tuttavia osservare che l'ampia formula
impiegata nella dichiarazione sopra riportata si estende anche al
profilo di illegittimità denunciato con il primo ricorso, giacchè
si invoca il rispetto innanzitutto dello Statuto speciale e
«altresi'» della legge n. 443 del 2001. In sintesi, lo Stato ha
dichiarato, per mezzo del Ministero delle infrastrutture, in un
documento ufficiale, che l'autostrada in questione non può essere
realizzata senza previa intesa, sia in quanto l'opera è inserita nel
Programma Infrastrutture Strategiche (per il quale l'intesa stessa è
prescritta dall'art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001), sia,
più in generale, per il rispetto dovuto allo Statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol ed alle sue norme di attuazione.
Di conseguenza, nessun organo o soggetto riconducibile allo Stato - e
quindi la stessa ANAS - può procedere alla realizzazione dell'opera
suddetta senza acquisire preventivamente l'intesa della Provincia
autonoma di Trento.
Occorre precisare che non sono richieste due intese, ma che la
medesima intesa è necessaria a doppio titolo, sia per effetto della
norma di attuazione citata sia per effetto dell'art. 1, comma 1,
della legge n. 443 del 2001. Entrambe queste fonti di garanzia
dell'autonomia provinciale sono contemplate nella dichiarazione
governativa prima riportata e non residua pertanto alcuna
possibilità che si possa procedere alla realizzazione dell'opera,
senza l'esperimento della prescritta forma specifica di leale
collaborazione. È appena il caso di aggiungere che l'autostrada di
cui si controverte è la medesima, oggetto sia delle convenzioni tra
ANAS e società autostradali sia del Programma Infrastrutture
Strategiche, atti, questi, impugnati dalla ricorrente. Non avrebbe
senso pertanto sdoppiare la valutazione dei profili di legittimità
attinenti alla mancanza di intesa, che rimane sempre e comunque
necessaria, a prescindere dal soggetto realizzatore e dal
procedimento adottato a tal fine.
Si deve ritenere quindi che sia venuto meno anche il motivo di
censura posto a base del primo ricorso, giacchè pure la convenzione
del 9 luglio 2007 non potrebbe ricevere attuazione senza la
preventiva intesa con la Provincia, come la stessa autorità
governativa ha esplicitamente riconosciuto.
8. - Quanto al bando di concorso per la progettazione provvisoria
e definitiva dell'opera, impugnato in via consequenziale dalla
ricorrente, si deve ritenere che lo stesso non possieda una lesività
attuale, come affermato peraltro dal giudice amministrativo adito
dalla stessa Provincia autonoma di Trento. Solo se alla
programmazione e progettazione dovessero seguire concreti atti di
realizzazione dell'opera sarebbe indispensabile l'intesa con la
Provincia stessa, la cui mancanza avrebbe l'effetto di arrestare il
procedimento.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
(reg. confl. enti n. 5 del 2010) proposto dalla Provincia autonoma di
Trento nei confronti dello Stato, in relazione alla convenzione 7
dicembre 1999 tra ANAS s.p.a. e Autostrada
Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a., ed al decreto 21 dicembre 1999
del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica;
dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
(reg. confl. enti n. 5 del 2010) proposto dalla Provincia autonoma di
Trento nei confronti dello Stato, in relazione alla convenzione 9
luglio 2007 tra ANAS s.p.a. e Autostrada
Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a., per violazione degli artt. 97,
116, primo comma, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, degli
artt. 8 e 14 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) e del principio di leale
collaborazione;
dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
(reg. confl. enti n. 6 del 2010) proposto dalla Provincia autonoma di
Trento nei confronti dello Stato, in relazione ai seguenti atti: a)
parere della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome 27
gennaio 2010; b) delibera CIPE 26 giugno 2009, n. 51 (Legge n.
443/2001 - Interventi fondo infrastrutture quadro di dettaglio
delibera CIPE 6 marzo 2009); c) delibera CIPE 15 luglio 2009, n. 52
(Legge n. 443/2001 - Allegato opere infrastrutturali al Documento di
programmazione economico-finanziaria - DPEF - 2010-2013);
dichiara cessata la materia del contendere in ordine al conflitto
di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Trento con il
ricorso indicato in epigrafe (reg. confl. enti n. 5 del 2010), ed
avente ad oggetto la convenzione 9 luglio 2007 tra ANAS s.p.a. e
Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova s.p.a.;
dichiara cessata la materia del contendere in ordine al conflitto
di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Trento con il
ricorso indicato in epigrafe (reg. confl. enti n. 6 del 2010), ed
avente ad oggetto il Programma delle infrastrutture e insediamenti
produttivi strategici di preminente interesse nazionale, approvato
dal Consiglio dei ministri il 15 luglio 2009, inserito nel 7°
Documento di Programmazione Economica e Finanziaria.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 25 febbraio 2011.

Il cancelliere: Melatti