1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 18-7-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 184 SENTENZA 4 - 12 luglio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Cofinanziamento del credito di imposta da parte delle Regioni del Mezzogiorno con fondi strutturali comunitari non impegnati e non spesi - Mancata previsione della restituzione alla Regione delle risorse non utilizzate dai datori di lavoro per la specifica finalita' del credito d'imposta - Ricorso della Regione siciliana - Genericita' delle censure - Inconferenza dei parametri evocati - Inammissibilita' della questione. - D. l. 13 maggio 2011, n. 70 (convertito nella legge 12 luglio 2011, n. 106), art. 2, commi 8 e 9. - Statuto della Regione siciliana, artt. 36 e 43; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2. Edilizia e urbanistica - Misure dirette ad agevolare interventi edilizi su costruzioni private - Ricorso della Regione siciliana - Asserita violazione della competenza legislativa esclusiva della Regione in materia di urbanistica, nonche' delle funzioni amministrative proprie - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - D. l. 13 maggio 2011, n. 70 (convertito nella legge 12 luglio 2011, n. 106), art. 5, commi 9, 10, 11, 12, 13 e 14. - Statuto della Regione siciliana, artt. 14, lett. f), e 20. (T-120184) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 18-7-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2,
commi 8 e 9, e 5, commi 9, 10, 11, 12, 13 e 14, del decreto legge 13
maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per
l'economia), convertito, con modificazioni, in legge 12 luglio 2011
n. 106, promosso dalla Regione autonoma Siciliana con ricorso
notificato il 9 settembre 2011, depositato in cancelleria il 15
settembre 2011 ed iscritto al n. 92 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2012 il Giudice relatore
Marta Cartabia;
uditi l'avvocato Beatrice Fiandaca per la Regione Siciliana e
l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione autonoma Siciliana (reg. ric. n. 92 del 2011) ha
impugnato gli articoli 2, commi 8 e 9, e 5, commi 9, 10, 11, 12, 13 e
14, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
in legge 12 luglio 2011, n. 106, per violazione, il primo, degli
articoli 36 e 43 dello statuto della Regione Siciliana (regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e dell'articolo 2 del decreto
del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia
finanziaria), nonchè del principio di leale collaborazione, e il
secondo, per violazione degli articoli 14, lettera f), e 20 dello
statuto regionale.
2. - Il comma 8, dell'art. 2 del decreto-legge n. 70 del 2011,
prevede l'emanazione di un decreto di natura non regolamentare del
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro per i rapporti
con le Regioni e per la coesione territoriale e con il Ministro della
gioventù, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, in cui sono
stabiliti i limiti di finanziamento garantiti da ciascuna delle
Regioni del Mezzogiorno - indicate al comma 1 - nonchè le
disposizioni di attuazione dei commi precedenti anche al fine di
garantire il rispetto delle condizioni che consentono l'utilizzo dei
fondi strutturali comunitari per il cofinanziamento del credito
d'imposta. La disposizione richiede che, nello stabilire i limiti di
finanziamento garantiti da ciascuna Regione, sia tenuto conto dei
ritardi maturati, in assoluto e nel rispetto al precedente ciclo di
programmazione, nell'impegno e nella spesa dei fondi strutturali
comunitari.
Il comma 9 individua le risorse necessarie alla copertura
finanziaria degli oneri derivanti dalla concessione del credito di
imposta per le nuove assunzioni a valere sulle risorse nazionali e
comunitarie del Fondo Sociale Europeo e del Fondo Europeo di Sviluppo
Regionale, destinate al finanziamento dei programmi operativi,
regionali e nazionali nei limiti stabiliti con il decreto
ministeriale previsto al comma 8. Per l'utilizzo dei fondi comunitari
la disposizione prevede il consenso della Commissione europea.
2.1. - Per quanto riguarda invece i commi impugnati dell'art. 5
del decreto-legge n. 70 del 2011: il comma 9 prevede che le Regioni
approvino, entro 60 giorni dall'entrata in vigore della legge di
conversione del decreto, specifiche leggi al fine di incentivare la
razionalizzazione del patrimonio edilizio nonchè per la
riqualificazione delle aree urbane degradate in cui siano presenti
«funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti
nonchè edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di
dismissione ovvero da rilocalizzare», tenendo conto anche della
necessità di favorire lo sviluppo dell'efficienza energetica e delle
fonti rinnovabili. Tali azioni devono essere incentivate anche con
interventi di demolizione e ricostruzione che prevedano: il
riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella
preesistente come misura premiale; la delocalizzazione delle relative
volumetrie in aree diverse; le modifiche di destinazione d'uso,
purchè si tratti di destinazioni tra loro compatibili o
complementari; le modifiche della sagoma necessarie per
l'armonizzazione architettonica con le strutture esistenti.
Il comma 10 esclude dagli interventi di riqualificazione gli
immobili abusivi o situati nei centri storici o in aree ad
inedificabilità assoluta, includendo invece quelli che hanno
ottenuto il titolo abilitativo edilizio in sanatoria.
Il comma 11 reca una norma transitoria (decorsi i 60 giorni
previsti dal comma 9 dall'entrata in vigore della legge di
conversione del decreto e sino all'entrata in vigore della normativa
regionale) che prevede l'applicazione - agli interventi di cui al
comma 9 - dell'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia - Testo A), relativo al rilascio
del permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici, anche
per il mutamento delle destinazioni d'uso. Resta fermo il rispetto
degli standard urbanistici, delle altre normative di settore aventi
incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia e in particolare
delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio,
igienico-sanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica, di
quelle relative alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, nonchè
delle disposizioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137).
Il comma 12 estende l'applicabilità delle disposizioni contenute
nei commi precedenti anche alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, compatibilmente con le
disposizioni degli statuti di autonomia e con le relative norme di
attuazione.
Il comma 13 reca un'altra norma transitoria per le Regioni a
statuto ordinario (decorso il termine di 60 giorni dall'entrata in
vigore della legge di conversione del decreto e sino all'entrata in
vigore della normativa regionale), in base alla quale, oltre a quanto
previsto nei commi precedenti, è ammesso il rilascio del permesso di
costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali ai sensi
dell'art. 14 del testo unico in materia edilizia (d.P.R. n. 380 del
2001) anche per il mutamento delle destinazioni d'uso tra loro
compatibili o complementari; inoltre, la medesima disposizione
stabilisce che i piani attuativi comunque denominati, conformi allo
strumento urbanistico generale, sono approvati dalla Giunta comunale.
Il comma 14 prevede che, decorsi 120 giorni dall'entrata in
vigore della legge di conversione del decreto in esame, le
disposizioni contenute nel comma 9 saranno immediatamente applicabili
alle Regioni a statuto ordinario che non hanno provveduto ad
approvare proprie leggi. La volumetria aggiuntiva da riconoscere
quale misura premiale ai sensi della lettera a) del comma 9 - e
applicabile fino all'approvazione delle leggi regionali - è
realizzata: nel limite massimo del 20 per cento del volume
dell'edificio se destinato ad uso residenziale; nel limite massimo
del 10 per cento della superficie coperta per edifici adibiti ad uso
diverso. Viene inoltre precisato che le volumetrie e le superfici di
riferimento devono essere calcolate sulle distinte tipologie
edificabili e pertinenziali esistenti e devono essere asseverate dal
tecnico abilitato in sede di presentazione della documentazione
relativa al titolo abilitativo previsto.
2.2. - In primo luogo la Regione Siciliana osserva che l'art. 2,
commi 8 e 9, andrebbe interpretato nel senso che prevede il
cofinanziamento del credito di imposta da parte delle Regioni del
Mezzogiorno con fondi strutturali comunitari non impegnati e non
spesi, stabilendo che, in caso di mancato utilizzo di tali risorse da
parte dei datori di lavoro per la specifica finalità del credito
d'imposta, esse non vengono restituite alla Regione, ma, sono
incamerate dallo Stato.
In particolare la ricorrente ricorda che il Comitato
interministeriale per la programmazione economica (CIPE), con
deliberazione 30 luglio 2010, n. 79, ha operato la ricognizione, per
il periodo 2000-2006, dello stato di attuazione degli interventi
finanziati dal fondo per le aree sottoutilizzate e delle risorse
liberate nell'ambito dei programmi comunitari, e successivamente, con
deliberazione 11 gennaio 2011, n. 1, ha definito obiettivi, criteri e
modalità di programmazione delle risorse per le aree
sottoutilizzate, selezione e attuazione degli investimenti per i
periodi 2000-2006 e 2007-2013. Tali deliberazioni sono state
impugnate dalla Regione dinnanzi al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio con ricorso n. 1501/2011. Secondo la ricorrente
l'intervento legislativo mira a vanificare i mezzi di tutela esperiti
in via giurisdizionale dalla Regione.
3. - La Regione lamenta, in particolare, che l'art. 2, commi 8 e
9, del decreto-legge n. 70 del 2011 violerebbe l'art. 36 dello
statuto regionale, nonchè l'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965
perchè sottrarrebbe alla Regione Siciliana risorse ad essa destinate
senza prevedere che, se non utilizzate dai datori di lavoro per la
specifica finalità del credito d'imposta, siano restituite al
bilancio regionale. Tali disposizioni infatti, secondo la ricorrente,
stabiliscono la regola generale in base alla quale spettano alla
Regione (a parte individuate eccezioni) tutte le entrate tributarie
erariali riscosse nell'ambito del proprio territorio, dirette o
indirette, comunque denominate.
La ricorrente rileva, inoltre, che l'art. 2, commi 8 e 9,
violerebbe «in ogni caso» anche l'art. 43 dello statuto poichè non
ha previsto il coinvolgimento della Commissione paritetica, titolare,
a detta della Regione Siciliana, di «una speciale funzione di
partecipazione al procedimento legislativo». La Commissione
rappresenterebbe, secondo il ricorso, «un essenziale raccordo con il
legislatore statale, funzionale al raggiungimento di specifici
obiettivi fra i quali avrebbe dovuto annoverarsi quello del credito
d'imposta finanziato con fondi in precedenza destinati a finalità
diverse con altri provvedimenti (amministrativi)».
In subordine si lamenta la violazione del principio di leale
collaborazione dal momento che, pur titolare di competenze proprie in
materia finanziaria e di gestione dei fondi in questione, la Regione
non è stata coinvolta in alcuna forma di partecipazione e
consultazione.
3.1. - Per quanto concerne l'art. 5, commi 9, 10, 11, 12, 13 e
14, del decreto-legge n. 70 del 2011 la ricorrente ritiene che tali
disposizioni, dirette ad agevolare interventi edilizi su costruzioni
private, si risolvano in un'invasione della propria autonomia
speciale. In particolare, secondo la prospettazione della Regione
Siciliana, il comma 12 stabilisce che i commi 9, 10 e 11 trovino
applicazione anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale, e
quindi anche alla Regione Siciliana. La ricorrente, infatti, ritiene
che le disposizioni impugnate siano invasive della propria autonomia,
in considerazione della competenza legislativa esclusiva in materia
di urbanistica che l'art. 14, lettera f), dello statuto le
attribuisce. Tale materia, va intesa, secondo la ricorrente, come
ricomprendente anche la disciplina dell'attività edilizia. La
clausola, contenuta nel comma 12 dell'articolo 5 del decreto-legge
impugnato, in base alla quale le disposizioni censurate si applicano
«compatibilmente con le disposizioni dagli statuti di autonomia e con
le relative norme di attuazione» non basterebbe, secondo la
ricorrente, a far salve le prerogative statutarie. Prova ne sarebbe
sia il comma 9 dell'articolo 5, laddove pone anche alle Regioni e
Province autonome un termine di sessanta giorni per l'adozione di
norme che recepiscano una serie di principi in materia di edilizia
che costituiscono appunto, non principi di grande riforma
economico-sociale, ma norme di dettaglio invasive della competenza
regionale; sia i commi 9, 10 e 11, che imporrebbero anche
l'applicazione immediata di alcune disposizioni del comma 14, del
decreto-legge n. 70 del 2011, seppur tale comma faccia riferimento
alle sole Regioni ordinarie.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio, chiedendo che il ricorso sia respinto, in quanto infondato.
4.1. - In primo luogo, la difesa dello Stato ritiene non
sussistere l'asserita violazione dell'art. 36 dello statuto
regionale, nonchè dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, in quanto
non si apprezza in che modo la disposizione impugnata possa
confliggere con l'art. 36 dello statuto, considerato che la materia
tributaria viene in rilievo esclusivamente per le modalità tecniche
di utilizzo dei fondi strutturali, tramite appunto la concessione di
benefici ai datori di lavoro, sotto forma di credito di imposta. Di
conseguenza, non risultando, secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, che la Regione contesti il potere statale di concedere tali
agevolazioni, l'art. 36 dello statuto e il relativo art. 2 del d.P.R.
n. 1074 del 1965 risulterebbero richiamati in modo inconferente.
Del pari la difesa dello Stato dubita dell'ammissibilità della
prospettata violazione del principio di leale collaborazione dal
momento che non risultano indicate le norme in base alle quali la
Regione sarebbe titolare di competenze proprie per la gestione dei
fondi in questione.
Altrettanto non fondata, infine, sarebbe la censura che contesta
il mancato coinvolgimento della Commissione paritetica, prevista
all'art. 43 dello statuto, dal momento che detta Commissione svolge
finalità diverse rispetto alla decisione in merito alla destinazione
delle somme non utilizzate come credito d'imposta dai datori di
lavoro.
4.2. - In secondo luogo, risulterebbe non fondata la censura
relativa all'art. 5, commi 9, 10, 11, 12, 13 e 14, del decreto-legge
n. 70 del 2011, osservandosi che le prerogative regionali risultano
tutelate tanto dal comma 9, laddove specifica che le disposizioni dei
commi 9, 10 e 11 si applicano anche nelle Regioni a statuto speciale
e nelle province autonome di Trento e Bolzano compatibilmente con le
disposizioni degli statuti di autonomia e con le relative norme di
attuazione, quanto dai successivi commi 13 e 14, che esplicitamente
fanno riferimento alle sole Regioni a statuto ordinario.

Considerato in diritto

1. - La Regione autonoma Siciliana ha impugnato gli articoli 2,
commi 8 e 9, e 5, commi 9, 10, 11, 12, 13 e 14, del decreto-legge 13
maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per
l'economia), convertito, con modificazioni, in legge 12 luglio 2011,
n. 106.
L'art. 2, commi 8 e 9, è impugnato in riferimento agli articoli
36 e 43 dello statuto di autonomia della Regione Siciliana (regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) e all'articolo 2 del decreto
del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia
finanziaria), nonchè del principio di leale collaborazione.
Ad avviso della ricorrente, le norme censurate, prevedendo il
cofinanziamento del credito di imposta da parte delle Regioni del
Mezzogiorno con fondi strutturali comunitari non impegnati e non
spesi, senza stabilire che, in caso di mancato utilizzo di tali
risorse da parte dei datori di lavoro per la specifica finalità del
credito d'imposta, esse non vengano restituite alla Regione,
sottrarrebbe alla Regione Siciliana risorse ad essa destinate senza
prevedere che, se non utilizzate dai datori di lavoro per la
specifica finalità prevista, vengano restituite al bilancio
regionale.
In secondo luogo, l'articolo impugnato lederebbe anche l'art. 43
dello statuto della Regione Siciliana in quanto non prevederebbe il
coinvolgimento della Commissione paritetica di cui al suddetto
articolo.
In subordine, il ricorso lamenta la lesione del principio di
leale collaborazione, poichè la disposizione impugnata non
stabilisce alcuna forma di partecipazione e consultazione della
Regione, pur titolare, secondo la ricorrente, di competenze proprie
in materia finanziaria e di gestione dei fondi in questione.
2. - La questione è inammissibile.
Le censure mosse avverso l'art. 2, commi 8 e 9, risultano invero
del tutto generiche, in quanto non sorrette da idonea argomentazione
volta a chiarire quale lesione le disposizioni impugnate
arrecherebbero alle competenze regionali asseritamente lese e
pertanto, secondo la giurisprudenza di questa Corte (da ultimo in tal
senso, ex multis, sentenze nn. 185, 129, 114 e 68 del 2011, nn. 278 e
45 del 2010) il ricorso deve dichiararsi inammissibile in parte qua.
A tal proposito è del tutto evidente, non solo la genericità ed
assertività della censura, ma anche l'inconferenza dei parametri
evocati dalla Regione. La ricorrente infatti si è limitata a
richiamare genericamente gli artt. 36 e 43 dello statuto regionale e
l'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, relativi all'autonomia
finanziaria della Regione Siciliana, senza specificare la ragione per
cui il finanziamento con fondi comunitari del credito d'imposta, a
beneficio dei datori di lavoro che assumano a tempo indeterminato
nuovi lavoratori, violerebbe le disposizioni statutarie relative alle
entrate regionali.
3. - La Regione Siciliana censura anche l'art. 5, commi 9, 10,
11, 12, 13 e 14, del medesimo decreto-legge n. 70 del 2011 che,
stabilendo misure dirette ad agevolare interventi edilizi su
costruzioni private, violerebbe gli artt. 14, lettera f), e 20 dello
statuto della Regione Siciliana.
Secondo la Regione Siciliana la norma impugnata invaderebbe
l'autonomia regionale in considerazione sia della competenza
legislativa esclusiva in materia di urbanistica, che l'art. 14,
lettera f), dello statuto le attribuisce, sia delle funzioni
amministrative proprie, che la Regione svolge in base al combinato
disposto degli artt. 14, lettera f), e 20 dello statuto.
4. - La questione non è fondata.
Invero l'art. 5, comma 12, laddove specifica che le disposizioni
dei commi 9, 10 e 11 si applicano «anche nelle Regioni a statuto
speciale e nelle Province autonome di Trento e Bolzano
compatibilmente con le disposizioni degli statuti di autonomia e con
le relative norme di attuazione», rende operante la «clausola di
salvaguardia» degli statuti speciali, che esclude l'applicabilità
alla ricorrente dei censurati commi dell'art. 5, nella misura in cui
non siano rispettosi delle competenze regionali garantite dallo
statuto d'autonomia (ex multis sentenze n. 64 del 2012, n. 342 del
2010, n. 412 del 2004). Tale interpretazione delle disposizioni
impugnate, che si fonda inequivocabilmente sul tenore letterale
dell'art. 5, comma 12, è confermata del resto dai successivi commi
13 e 14 del medesimo articolo, che, esplicitamente fanno riferimento
alle sole Regioni a statuto ordinario. Nessuna lesione, dunque, può
derivare dalle disposizioni impugnate alle competenze della Regione
Siciliana in materia di urbanistica.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
dell'articolo 2, commi 8 e 9, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70
(Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito, con modificazioni, in legge 12 luglio 2011, n. 106,
promossa dalla Regione autonoma Siciliana in riferimento agli
articoli 36 e 43 dello statuto della Regione Siciliana (regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455), convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 e all'articolo 2 del decreto
del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia
finanziaria), nonchè del principio di leale collaborazione, con il
ricorso indicato in epigrafe ;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 commi 9, 10, 11, 12, 13 e 14, del
decreto-legge n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, in legge
n. 106 del 2011, promossa dalla Regione autonoma Siciliana, in
riferimento agli artt. 14, lettera f), e 20 dello statuto della
Regione Siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 luglio 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI