1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 6-4-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 58 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 ottobre 2010
Ordinanza del 30 ottobre 2010 emessa dal Tribunale di Parma nel procedimento civile promosso da G. M. contro Azienda U.S.L. di Parma ed altri. Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni - Previsione, con norma autoqualificata di interpretazione autentica, che l'indennita' integrativa speciale relativa all'indennizzo stesso non e' soggetta a rivalutazione secondo il tasso di inflazione - Violazione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e difesa in giudizio, del principio del giudice naturale, del diritto alla salute - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale - Lesione del divieto di trattamenti discriminatori - Lesione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, art. 11, comma 13, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, primo comma, 32, 102, 104, 111 e 117, primo comma, in relazione alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 2 e 14 e alla Carta dei diritti fondamentali U.E., art. 35. Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicazioni di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni - Indennita' integrativa speciale relativa all'indennizzo stesso - Previsione, con norma autoqualificata di interpretazione autentica, della cessazione dell'efficacia dei provvedimenti emanati al fine di rivalutare l'indennita' integrativa speciale in forza di titolo esecutivo - Violazione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e difesa in giudizio, del principio del giudice naturale, del diritto alla salute - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale - Lesione del divieto di trattamenti discriminatori - Lesione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, art. 11, comma 14, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, primo comma, 32, 102, 104, 111 e 117, primo comma, in relazione alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 2 e 14 e alla Carta dei diritti fondamentali U.E., art. 35. (011C0186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 6-4-2011)

IL TRIBUNALE

Nel procedimento n. 690/09 R.G. promosso da G. M. - Avv. M.
Ziveri;
Contro Azienda U.S.L. di Parma - contumace;
nonchè contro Regione Emilia Romagna avv.ti G. Puliatti e M.
Michelessi;
nonchè contro Ministero della salute, in persona del Ministro
pro tempore Avvocatura dello Stato;
A scioglimento della riserva formulata all'udienza del 29 ottobre
2010 nel procedimento sopra indicato il Giudice del lavoro dott.
Roberto Pascarelli ha pronunciato la seguente ordinanza.
Con ricorso depositato in cancelleria in data 3 luglio 2009
diretto al Giudice del Lavoro di Parma, il ricorrente indicato in
epigrafe, dopo aver premesso di essere beneficiario dell'indennizzo
previsto dalla legge n. 210/1992 avendo contratto epatite HCV a
seguito di trasfusioni, chiedeva all'intestato Tribunale
l'accertamento del proprio diritto a percepire la rivalutazione
monetaria sull'indennità integrativa speciale di cui all'art. 2,
comma secondo, legge n. 210/92, costituente parte integrante
dell'indennizzo in godimento, sulla base del tasso di inflazione
programmato.
La questione è stata oggetto nel corso degli anni di numerose e
contraddittorie decisioni sia delle corti di merito che della Corte
di cassazione.
In particolare, la Corte di cassazione, sez. lav., con la sent.
n. 15894/05 ha affermato che l'indennizzo di cui alla legge n. 210/92
deve essere rivalutato secondo il tasso annuale di inflazione
programmata anche con riferimento alla componente di cui al comma 2
dell'art. 2 della legge, rilevando, tra l'altro, che «una diversa
interpretazione non sarebbe conforme ai principi costituzionali,
gjacchè la misura dell'indennizzo, se ritenuta non rivalutabile per
intero nelle sue componenti, non sarebbe equa rispetto al danno
subito, da rapportare al pregiudizio alla salute, tanto più che gli
aumenti ISTAT dell'indennizzo (al netto della voce indennità
integrativa speciale, come risultante dalle tabelle ministeriali)
sono modesti e l'indennità integrativa speciale è rimasta. ferma a
Lire 1.991.765, pari a Euro 1.028,66» (valore di due mensilità in
quanto l'indennizzo viene corrisposto ogni due mesi).
In senso opposto, con sentenza n. 21703 dei 13 ottobre 2010 la
stessa Corte, discostandosi dal predetto orientamento; riteneva non
rivalutabile la componente di cui al comma 2 dell'art. 2 della legge
n. 210/92.
Nonostante quest'ultima interpretazione, le Corti di merito anche
di secondo grado continuavano e continuano (almeno per la maggior
parte) ad allinearsi con il precedente orientamento, riconoscendo la
rivalutazione sull'intero indennizzo (cfr. ex plurimis Tribunale di
Bologna n. 57/2010, Tribunale di Milano n. 8027/09, Tribunale di
Firenze n. 1359/09, Tribunale di Torino n. 614/10; Tribunale di Roma
n. 5191/10 e n. 5459/10, Tribunale di Lodi 131/09, Tribunale di Busto
Arsizio n. 97/10, Tribunale di Varese n. 867/09 e n. I1/10, Tribunale
di Brescia n 252/10, Tribunale di Chieti n. 238/10, Tribunale di
Lecce n. 5611/10, Tribunale Isernia 54110, Corte d'Appello di Milano
n. 1156/10).
Permanendo dunque la difformità interpretativa sopra riferita,
veniva adottato il d.l. 31 maggio 2010 n. 78, convertito con la legge
n. 122/2010, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica» all.'art. 11 commi 13 e 14
che così stabilisce:
«13. Il comma 2 dell'art. 2 della legge 25 febbraio 1992, n.
210 e successive modificazioni sì interpreta nel senso che la somma
corrispondente all'importo dell'indennità integrativa speciale non
è rivalutata secondo il tasso di inflazione».
14. Fermo restando gli effetti esplicali da sentenze passate
ingiudicate per i periodi da esse definiti, a partire dalla data di
entrata in vigore del presente decreto cessa l'efficacia dì
provvedimenti emanati al fine di rivalutare la somma di cui al comma
13, ih forza dì un ruolo esecutivo. Sono fatti salvi gli effetti
prodottisi fino alla data di entrata in vigore del presente decreto».
Sulla base di tale intervento normativo il presente ricorso
sarebbe pertanto da decidete in senso negativo; il ricorrente solleva
tuttavia eccezione di legittimità costituzionale dell'art. 11, commi
13 e 1451 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con la legge n.
122/2010.
Ritiene il giudicante che le questioni di legittimità
costituzionale sollevate non sono manifestamente infondate.
Va premesso che la normativa cui fare riferimento è l'art. 2
legge 25 febbraio 1992 n. 210 che al primo comma così recita:
«l'indennizzo di cui all'art. 1, comma 1, consiste in un assegno
reversibile per quindici anni, determinato nella misura di cui alla
tabella B allegata alla legge 29 aprile 1976, n. 177, come modificata
dall'art. 8 della legge 2 maggio 1984, n. 111. L'indennizzo è
cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi titolo percepito ed
è rivalutato annualmente sulla base dei Tasso di inflazione
programmato».
Lo stesso art. 2 al secondo comma così dispone: «l'indennizzo di
cui al primo comma è integrato da una somma corrispondente
all'indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio 1959,
n. 324, e successive modificazioni, prevista per la prima qualifica
funzionale degli impiegati civili dello Stato».
Seguendo il ricordato orientamento giurisprudenziale (espresso da
Cass. 28 luglio 2005 n. 15894 e da Cass. 27 agosto 2007 n. 18109), è
opinione di chi scrive che entrambe le componenti dell'indennizzo
debbano essere rivalutate annualmente secondo il tasso di inflazione
programmata, ai sensi di quanto disposto dal citato art. 2 legge 25
febbraio 1992 n. 210.
Ciò essenzialmente in quanto:
a) l'indennizzo dev'essere inteso «nella sua globalita'», onde va
rivalutato in entrambe le sue parti;
b) l'indennità integrativa speciale portava in sè il meccanismo
di adeguamento delle retribuzioni al costo della vita «nella sua
originaria struttura», ma successivamente essa è stata snaturata col
c.d. «taglio della scala mobile» onde non vi è ora ragione di non
rivalutarne l'importo;
c) questa interpretazione è «costituzionalmente orientata»
perchè tende alla tutela del diritto alla salute, di cui all'art. 32
Cost.
In particolare non pare che il canone dell'interpretazione
letterale sia idoneo a superare il quadro interpretativo riferito
alla ratio dell'istituto e alla connessione con i principi
costituzionali.
Peraltro, proprio sotto profilo letterale, se è pur vero che la
disposizione che prevede la rivalutazione automatica è collocata nel
primo comma dell'art. 2, ove è prevista la corresponsione
dell'assegno reversibile, è anche vero che la rivalutazione annuale
è riferita all'indennizzo di cui all'art. l , comma 1, e cioè al
trattamento nella sua interezza, comprensivo anche della componente
delineata nel secondo comma.
Tuttavia il legislatore - mediante l'adozione degli articoli qui
censurati di potenziale incostituzionalità - introduce una norma che
pur qualificandosi come di interpretazione autentica, in realtà
introduce una vera e propria modifica legislativa che pare ledere sia
il principio di cui all'art. 3 Cost. di ragionevolezza ed uguaglianza
di trattamento, sia gli artt. 32 e 117 della Costituzione, sia gli
artt. 101, 102 e 104 interferendo con funzioni. costituzionalmente
riservate al potere giudiziario, sia l'art. 24 Cost. nel senso di
creare un discrimine nella tutela giudiziaria riservata a tutti i
cittadini; sia infine gli artt. 35, 2 e 14 della Convenzione europea
dei Diritti dell'Uomo.
In particolare:
1) il d.l. n. 78/10, art. 11 commi 13 e 14 viola il principio
di uguaglianza ed equità sancito dall'art. 3 della Costituzione
determinando una illegittima disparità tra coloro che percepiscono
indennizzo rivalutato sulla base delle migliaia di sentenze
favorevoli all'orientamento più sopra espresso e coloro il cui
indennizzo, per effetto del d.l. n. 78/2010; non potrà essere
rivalutato. Si consideri che i primi, in virtù della rivalutazione
integrale già disposta giudizialmente percepiscono un indennizzo
mensile di &amp; 700, per l'ottava categoria, i secondi percepiscono e
percepiranno invece, per la medesima categoria, un importo di &amp; 550
mensili (&amp; 150 mensili in meno). Si consideri anche che tutte le
altre pensioni sono soggette a rivalutazione: la mancata
rivalutazione dell'indennizzo ex legge n. 210/92 - avente finalità
assistenziali e non risarcitorie come già più volte confermato
dalle sentenze della Cassazione civile e Corte costituzionale - nella
sua componente maggioritaria determinerebbe una illegittima
disparità anche tra i titolari di indennizzo ex legge n. 210/92 non
rivalutato e gli altri titolari di prestazioni pensionistiche e
assistenziali, posto che la rivalutazione è concessa integralmente
ex lege ai vaccinati (art. 1, comma 4 legge n. 229/2005) e ai
soggetti affetti da «sindrome da talidomide» (art. 1, comma 4 decreto
n. 163/2009). Le normative appena riportate affermano infatti che
l'indennizzo è «interamente rivalutato annualmente in base agli
indici ISTAT».
2) per le medesime ragioni l'art. 11 comma 13 e 14 d.l. n.
78/2010 viola l'art. 2 che tutela il diritto alla vita e l'art. 14
CEDU che sancisce il divieto di ogni discriminazione. La
discriminazione vietata dall'art. 14 della Convenzione consiste nel
«trattare in modo differente, salvo giustificazione obiettiva e
ragionevole, le persone che si trovano in situazioni simili o
analoghe». Secondo la giurisprudenza della Corte «una distinzione è
discriminatoria» ai sensi dell'art. 14 se manca di una
giustificazione obiettiva e ragionevole, cioè «se essa non persegua
uno scopo legittimo o se c'è un rapporto di ragionevole
proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo che si è
prefissata» (CEDU 1° dicembre 2009). Nel caso di specie la
discriminazione che si determina ai sensi dell'art. 11, commi 13 e 14
d.l. n. 78/2010 tra coloro che già hanno ottenuto la rivalutazione
dell'indennizzo ex legge n. 210/92 e coloro che ancora sono in attesa
del riconoscimento e tra questi ultimi e gli altri titolari di
indennizzo, in particolar modo i vaccinati e gli affetti da sindrome
da talidomide, è palesemente irragionevole ed illegittima.
3) il d.l. n. 78/2010 art. 11, commi 13 e 14 viola il diritto
alla salute sancito dall'art. 32 della Costituzione in quanto la
misura dell'indennizzo, ritenuta non rivalutabile per intero nelle
sue componenti, non è equa rispetto al danno subito, da rapportare
al pregiudizio alla salute (v. Corte cost. n. 307/1990 e 118/96)
tanto più che gli aumenti ISTAT dal 1995 ad oggi dell'indennizzo (al
netto della voce indennità integrativa speciale) sono modesti posto
che l'indennità integrativa speciale è rimasta ferma ad euro
1028,66 nel periodo in questione. Pare in proposito decisivo
evidenziare che l'indennizzo ex legge n. 210 del 1992 è composto da
due parti: il cosiddetto «indennizzo in senso stretto», di cui al
primo comma dell'art, 2 e la «somma corrispondente all'indennità
integrativa specie», di cui al secondo comma del medesimo articolo.
Delle due componenti dell'indennizzo l'amministrazione provvede, di
fatto, a rivalutare solamente la prima (che costituisce circa il 5%
dell'intero indennizzo). Ne deriva quindi che l'importo non
rivalutato costituisce il 95% circa dell'indennizzo totale. La
rivalutazione solo di una (minima) quota di indennizzo ha comportato
e comporta una progressiva ed ingiustificata perdita di valore delle
somme originariamente stabilite a titolo di indennizzo dal soggetto
danneggiato irreversibilmente da HIV, epatite post-trasfusionale o da
vaccinazione.
Esaminando la tabella utilizzata dal Ministero della salute che
prevede la rivalutazione del solo «indennizzo in senso stretto di cui
alla tab. B» (art. 2 primo comma), mantenendo invece fissa
l'ulteriore componente dell'indennizzo, si vede che in 17 anni, dal
1992 al 2009 l'indennizzo mensile è aumentato di soli 8 euro (dalle
originarie euro 542,20 alle attuali euro 550,20).
In realtà l'indennizzo originario previsto nel 1992 (Euro 542.20
mensili) ha perso in questi 17 anni circa 150 euro mensili a causa
della svalutazione monetaria nel frattempo intervenuta, posto che
l'importo originariamente previsto a titolo di «somma corrispondente
all'indennità integrativa speciale», è rimasto fisso ad &amp; 6.171,96
annuali (corrispondenti ad &amp; 1028,66 bimestrali), perdendo in questi
17 anni &amp; 2.246,55 e di fatto riducendosi a quasi la metà
dell'originario valore (euro 3.924,45) a causa delle perdita del
potere d'acquisto.
È dunque evidente che rivalutando l'indennizzo solo in minima
parte (meno del 5%) si riduce ingiustamente l'originale importo
capitale, erodendo progressivamente l'originario importo fissato dal
legislatore a titolo di indennizzo.
Per altro, proprio al fine di preservare nel tempo l'originario
importo stabilito dal legislatore del 1992, la legge n. 238/97 (ma
già prima il d.l. n. 548/1996) ha introdotto il meccanismo della
rivalutazione annuale dell'indennizzo secondo il TIP tasso di
Inflazione annualmente programmato, che è in realtà inferiore agli
indici ISTAT). La rivalutazione dell'indennizzo nella sua globalità
- secondo la voluntas legis - era finalizzata a mantenerne inalterato
nel tempo l'originario valore fissato ex lege, trattandosi di un
indennizzo vitalizio che assolve imprescindibili finalità
assistenziali a favore di persone gravemente ammalate a causa di
trasfusioni di sangue e somministrazione di emoderivati infetti, o
vaccinazioni obbligatorie ed ha lo scopo di consentire a costoro di
poter far fronte alle cure, visite specialistiche ed altresì per
sostenere i costi per l'assistenza di cui necessitano.
L'art. 32 della Costituzione tutela e garantisce il diritto alla
salute che, declinato nel caso in esame, impone al legislatore
l'osservanza del criterio di equità ossia ragionevolezza degli
indennizzi. L'art. 11, comma 13 del d.l. n. 78/2010 viola la norma
costituzionale in quanto cristallizza l'importo dell'indennizzo ai
valori del 1992 e ne determina la progressiva erosione a causa della
svalutazione monetaria. Di fatto, dunque la norma citata elimina la
tutela prevista dall'art. 32 della Costituzione.
4) Per le medesime ragioni l'art. 11, comma 13 del d.1. n.
78/2010 viola anche l'art. 35 della C.E.D.U. «Protezione dalla
Salute», che considera la salute «bene primario» a cui garantire «un
elevato livello di protezione» «nella definizione e nell'attuazione
di tutte le politiche e le attività dell'Unione».
5) L'art.11, commi 13 e 14 d.l. n. 78/2010 pone inoltre in
contrasto con l'art. 117, comma 1 della Costituzione che impone il
rispetto da parte del legislatore italiano dei vincoli derivati
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi. internazionali. Come
riconosciuto dalla Corte costituzionale con le sentenze n.n. 348 e
349 del 2003 e n. 311 del 2009 il contrasto di una norma nazionale
con una norma convenzionale (nel caso dì specie gli artt. 2, 14, 35
CEDU), si traduce in una violazione dell'art. 117, comma 1
Costituzione.
6) L'illegittimità della normativa dì cui alla legge 122/2010
è altresì nei confronti della nostra Costituzione, per violazione
degli artt. 24, 25, I comma, 102,104 e 111.
L'intervenuto decreto-legge poi convertito costituisce una
ingerenza del potere legislativo su quello giudiziario.
Parrebbe infatti lesa l'indipendenza e l'autonomia della funzione
giudiziaria (e conseguente violazione degli artt. 102, 104, 111 della
Costituzione), nonchè come venga eluso il principio del giudice
naturale precostituito per legge (con violazione dell'art. 25 I comma
della Costituzione); infine viene leso il diritto del cittadino ad un
giusto processo, diritto tutelato anche dall'art. 6 CEDU e 47 Carta
UE e anche dall'art. 111 della Costituzione.
Inoltre, nel fare salve le pronunce giurisdizionali passate in
giudicato emesse alla data di entrata in vigore della norma, crea una
disparità ingiustificata di trattamento tra coloro che hanno già
adito l'autorità giudiziaria percorrendo tutti in gradi di giudizio
ottenendo una pronuncia favorevole alla rivalutazione (e dunque nel
concreto maggiori emolumenti economici), e coloro che sono sub iudice
in questo momento, ovvero non l'hanno ancora adito; o, peggio ancora,
che hanno ottenuto sentenze favorevoli tuttavia non passate in
giudicato.
Sotto quest'ultimo aspetto, poi, la normativa sopra menzionata si
pone in contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost., poi viene
sostanzialmente vanificato il diritto del cittadino alla tutela
giurisdizionale.
In questo caso infatti. lo ius superveniens non soddisfa le
richieste degli interessati e si pone in contrasto con
l'interpretazione giurisprudenziale ad essi favorevole, stabilendo di
fatto l'estinzione dei processi in corso (ovvero la soccombenza negli
stessi), e si opera così da parte del legislatore una sostanziale
vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale mezzo al fine
dell'attuazione di un preesistente diritto; è perciò da ravvisarsi
la violazione del diritto di azione, di cui all'art. 24 Cost. (cfr.
Corte cost. n. 123/1987; n.103/1995, cit. e Cass. 2 maggio 1996, ord.
in G.U. serie sp. 18 dicembre 1996).
Sotto altro profilo, il dubbio di costituzionalità investe la
normativa censurata per quanto concerne l'estinzione di fatto dei
giudizi pendenti, cui deve conseguire la compensazione delle spese, o
peggio, la condanna del ricorrente.
Il contrasto si pone non solo con riguardo agli artt. 3 e 24
Cost., ma anche rispetto agli artt. 102 e 113 Cost., poichè
l'estinzione necessariamente automatica di tutti i giudizi pendenti
con la compensazione delle spese (ovvero addirittura con la condanna
del ricorrente, in quanto ex lege non si è avuto il riconoscimento
del diritto e quindi una soccombenza virtuale del Ministero, ma, al
contrario, una negazione dello stesso, con soccombenza virtuale
dell'assistito), realizza una illegittima interferenza del potere
legislativo nella sfera della giurisdizione, non potendo il Giudice
neanche accertare pur sotto il profilo della soccombenza virtuale, se
sussistono i presupposti per la relativa declaratoria, tenuto conto
che la dichiarazione di estinzione del giudizio per cessazione della
materia del contendere è un fenomeno di carattere sostanziale e non
meramente processuale che il giudice deve poter valutare sotto il
profilo della soccombenza virtuale.
D'altro lato, non potendo il giudice decidere sulle spese in
senso favorevole al ricorrente (in quanto soccombente), la legge
finisce col sopprimere il diritto dell'interessato, anche per il caso
di fondatezza della sua domanda, a vedersi tenuto indenne dal
pagamento, al proprio difensore, delle spese processuali sostenute,
anche se anticipate dall'avvocato, con la conseguente violazione del
principio che le spese non possono gravare sulla parte che ha
ragione, (come nel caso delle spese già anticipate) e che non ha
dato causa al giudizio.
Per quanto sopra, non sembra lecito dubitare che la questione di
legittimità sollevata è rilevante nel presente giudizio, sul quale
è destinata ad operare direttamente.

P.Q.M.

Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante la questione di
legittimità costituzionale della disposizione di cui all'art. 11,
commi 13 e 14 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 convertito con la legge
n. 122/2010 per contrasto con gli artt. 3, 32 e 117 Costituzione,
oltre agli artt. 24, 25 I comma, 102, 104 e 111 Costituzione, nonchè
con gli artt. 35, 2 e 14 della Convenzione europea dei Diritti
dell'Uomo;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Parma, 30 ottobre 2010.

Il giudice del lavoro: Pascarelli