1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 8-6-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 99 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 febbraio 2011
Ordinanza del 17 febbraio 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Parodi Paola contro Comune di Pontivrea ed altri. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Liguria - Opere edilizie abusive realizzate in zone sottoposte a vincoli - Prevista sanabilita' ove il vincolo non comporti inedificabilita' assoluta - Contrasto con la normativa statale in materia (art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003). - Legge della Regione Liguria 29 marzo 2004, n. 5, artt. 3, comma 3, e 4, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma terzo; decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, comma 27, lett. d), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326. (011C0334) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 8-6-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 886 del 2004, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Parodi Paolo, Guazzetti Evelina, Griggi Maurizio, Rodà Antonio,
Gaeta Calogero, Broadbridge Peter Thomas, Deandrea Giorgio e
Freccieri, Laura, tutti rappresentati e difesi dall'avv. Giovanni
Bormioli, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, p.zza
Dante, 9/14;
Contro:
Comune di Pontinvrea, non costituito in giudizio;
Regione Liguria, non costituita in giudizio;
A.R.P.A.L. - Agenzia Regionale per la Protezione Ambiente
Liguria non costituita in giudizio;
Nei confronti di:
El Chico Tres di Cecchin S. &amp; C. S.n. c., rappresentata e
difesa dall'avv. Mauro Vallerga, con domicilio eletto presso il suo
studio in Genova, via Dante, 2/52-53;
Per l'annullamento del titolo edilizio in sanatoria ex art. 32
d.l. n. 269/2003 (condono) rilasciato dal comune di Pontinvrea «per
l'esecuzione di opere finalizzate alla realizzazione di
pavimentazione stradale in conglomerato bituminoso, recinzioni, opere
di sistemazione esterna in via Pian degli Agguati al C.E.U. foglio n.
7 m. 575, opere non valutabili in termini di superficie o di volume
ad uso ricreativo»; dell'autorizzazione n. 26/2004 per l'esercizio
dell'impianto pista Kart «Vittoria» costituito dalle opere oggetto
del condono edilizio.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della società El Chico
Tres di Cecchin S. &amp; C. S.n. c.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2011 l'avv.
Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori, come specificato nel
verbale di udienza;
Con ricorso notificato in data 11 giugno 2004 un gruppo di
proprietari di villette ubicate nel comune di Pontinvrea ha impugnato
il titolo edilizio in sanatoria rilasciato ex art. 32 d.l. n.
269/2003 (condono) alla società controinteressata El Chico Tres di
Cecchin S. &amp; C. S.n.c. dal comune di Pontinvrea, «per l'esecuzione di
opere finalizzate alla realizzazione di pavimentazione stradale in
conglomerato bituminoso, recinzioni, opere di sistemazione esterna in
via Pian degli Agguati al C.E.U. foglio n. 7 m. 575, opere non
valutabili in termini di superficie o di volume ad uso ricreativo»,
nonchè l'autorizzazione n. 26/2004 per l'esercizio dell'impianto
pista Kart «Vittoria», costituito dalle opere oggetto del condono
edilizio. Essi lamentano che la costruzione e l'esercizio di una
pista per go-kart a motore, oggetto dei provvedimenti impugnati,
siano fonte di gravissimo inquinamento acustico ed atmosferico, ed
abbiano definitivamente compromesso la quiete e la tranquillità
della zona nella quale si trovano i loro immobili.
Giova rammentare che, con sentenza 28 gennaio 2004, n. 105,
questa sezione aveva accolto un precedente ricorso (R.G. n.
1816/2000) proposto dagli odierni ricorrenti avverso la concessione
edilizia 31 gennaio 2000, n. 14, rilasciata dal comune per la
realizzazione dell'impianto.
In quell'occasione, il Tribunale aveva rilevato molteplici vizi
della concessione edilizia e, segnatamente: la violazione della
normativa regionale sulla valutazione di impatto ambientale; il
contrasto con la strumentazione urbanistica che imponeva la redazione
di uno strumento urbanistico attuativo e della perizia geologica;
l'assenza dell'autorizzazione in deroga dell'autorità competente in
materia di vincolo idrogeologico, stante la distanza dell'impianto da
un torrente inferiore a m. 40 in alcuni tratti del tracciato della
pista.
A sostegno dell'odierno gravame i ricorrenti hanno dedotto una
articolata serie di censure, sollevando - in via preliminare -
eccezione di legittimità costituzionale della legge regionale
Liguria 29 marzo 2004, n. 5, recante le disposizioni di attuazione
del condono edilizio di cui al decreto legge 30 settembre 2003 n.
269, per violazione - tra l'altro - dell'art. 117 terzo comma della
Costituzione.
A detta dei ricorrenti la legislazione regionale ligure sul
condono, nel definire i limiti di ammissibilità a sanatoria delle
opere abusive, avrebbe ampliato le ipotesi di sanabilità oltre i
limiti posti dalla norma nazionale di principio (art. 32 comma 27
lett. d) del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito nella legge
24 novembre 2003, n. 326), rendendo condonabili interventi quali
quello di che trattasi, realizzato in un'area soggetta ad un
preesistente vincolo idrogeologico di carattere meramente relativo
(id est, non comportante inedificabilità assoluta).
Si è costituita in giudizio la società contro interessata El
Chico Tres, controdeducendo nel merito ed instando per la reiezione
del ricorso. Quanto alla sollevata eccezione di legittimità
costituzionale, la società controinteressata ha rilevato che le
opere sanate con il gravato titolo edilizio in sanatoria, in quanto
«non qualificabili in termini di superficie e volumetria»,
appartengono alla tipologia n. 6 dell'allegato n. 1 al d.l. n.
269/2003 (rientrante nei così detti «abusi minori»), per la quale le
condizioni di sanabilità sono indicate dall'art. 32, comma 26 lett.
a) del d.l. n. 269/2003: poichè dunque non verrebbe in rilievo la
disposizione di principio di cui al successivo comma 27 lett. d) del
d.l. n. 269/2003, ne conseguirebbe l'irrilevanza della questione.
Alla pubblica udienza del 27 gennaio 2011 il ricorso è stato
trattenuto dal collegio per la decisione.
Occorre premettere che, secondo i principi più volte affermati
dalla giurisprudenza amministrativa (cfr., per tutte, Cons. di St.,
V, 18 agosto 2010, n. 5819), i ricorrenti possono vantare
legittimazione ed interesse al ricorso, in quanto proprietari di beni
ubicati in prossimità dell'impianto oggetto della assentata
concessione, come del resto già riconosciuto dalla sentenza T.A.R.
Liguria, I, 28 gennaio 2004, n. 105.
Ciò posto, la sezione ritiene di dover sollevare questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 3 e 4 comma 1
(quest'ultimo, limitatamente alle parole «ed in epoca successiva alla
imposizione del relativo vincolo») della legge regionale Liguria 29
marzo 2004, n. 5 (recante le disposizioni regionali in attuazione del
condono edilizio di cui al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269),
per contrasto con l'art. 117, terzo comma Cost., secondo il quale
nelle materie di legislazione concorrente - qual è quella del
governo del territorio - spetta alle regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato.
Nel caso di specie, il principio fondamentale dettato dalla
legislazione statale in tema di opere non suscettibili di sanatoria
è chiaramente rinvenibile nell'art. 32 comma 27 del d.l. 30
settembre 2003, n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003, n.
326, a mente del quale «fermo restando quanto previsto dagli articoli
32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non
sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: [...] d) siano
state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di
leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e
delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonchè dei
parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali
qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o
in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle
norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici».
A fronte di una normativa statale di principio di questo tenore,
la legge regionale della Liguria 29 marzo 2004, n. 5 avrebbe invece
ammesso a sanatoria sia le opere abusive realizzate in area
assoggettata a vincolo, ancorchè eseguite «in epoca successiva alla
imposizione del relativo vincolo» (così l'art. 4 comma 1, ultimo
periodo), sia quelle realizzate in area assoggettata a vincolo
soltanto relativo o di tutela (art. 3 comma 3, che esclude dalla
condonabilità soltanto le opere realizzate su aree soggette a
vincolo di inedificabilità assoluta), ancorchè non conformi alle
norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
La questione è innanzitutto rilevante.
Non è contestato - ed è dunque pacifico in causa - che le opere
oggetto di sanatoria ricadano in un'area soggetta a vincolo
idrogeologico di carattere relativo, e che tale vincolo preesistesse
alla realizzazione delle relative opere: tant'è che la concessione
edilizia 31 gennaio 2000, n. 14, sulla base della quale sono state
eseguite le opere, è stata annullata dalla sentenza T.A.R. Liguria
n. 105/2004 anche per l'assenza del nulla osta idrogeologico, e che
lo stesso provvedimento di condono impugnato in questa sede è stato
fatto precedere dal nulla osta idrogeologico della comunità montana
(doc. 14 delle produzioni 7 luglio 2004 di parte controinteressata).
Orbene, poichè nel caso di specie il vincolo idrogeologico è di
carattere relativo e preesisteva alla esecuzione delle opere abusive,
ne discende che le stessè, certamente non sanabili in base alla
normativa statale (art. 32 comma 27 lett. d) del d.l. n. 269/2003),
lo divengono invece sulla base di quella regionale, in virtù del
fatto che essa ammette il condono sia per il caso di vincolo relativo
che non comporti inedificabilità assoluta (art. 3 comma 3 legge
regionale n. 5/2004), sia per il caso che le opere abusive siano
state eseguite nelle aree vincolate «in epoca successiva alla
imposizione del relativo vincolo» (art. 4 comma 1 ultimo periodo
legge regionale n. 5/2004).
Le due disposizioni regionali sospettate di illegittimità si
pongono dunque come parametro di legittimità dei provvedimenti
impugnati, sicchè il presente giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla sua risoluzione, non essendo
prospettabile, neppure in via interpretativa - stante il chiaro ed
inequivoco tenore delle due disposizioni regionali - una lettura che
le renda conformi alla norma di principio di fonte statale.
In particolare, non ha fondamento l'eccezione sollevata dalla
difesa della società controinteressata, secondo la quale le
condizioni di sanabilità delle opere in questione, rientranti nella
tipologia n. 6 dell'allegato n. 1 (così detti «abusi minori»)
sarebbero indicate non già dal comma 27 lettera d) del d.l. n.
269/2003, bensì dal precedente comma 26 lett. a).
Diversa è infatti - con ogni evidenza - la funzione delle due
norme: la prima (comma 26 lett. a) delimita le tipologie di abuso
astrattamente sanabili in relazione al carattere vincolato o meno del
territorio su cui insistono; la seconda (comma 27 lettera d)
definisce «in concreto» la portata massima del condono edilizio
straordinario, attraverso la definizione delle opere abusive
«comunque» non suscettibili di sanatoria, in aggiunta alle
preclusioni già derivanti dalla disciplina di cui agli artt. 32 e 33
della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
Sicchè, se è vero che in astratto gli abusi minori (tipologie
4, 5 e 6 dell'allegato 1 al d.l. n. 269/2003) sono condonabili anche
nelle aree vincolate (comma 26 lett. a), nondimeno non lo sono - in
concreto - qualora le opere abusive siano state realizzate dopo la
istituzione del vincolo, a prescindere dal suo carattere assoluto o
relativo, e non siano conformi alla normativa urbanistica (comma 27
lett. d).
Ma la questione pare al collegio anche non manifestamente in
fondata.
Quanto all'art. 3 comma 3 legge regionale n. 5/2004, esso dispone
che «per vincoli imposti a tutela degli interessi idrogeologici e
dell'assetto idraulico ai sensi dell'art. 32, comma 27, lettera d)
del d.l. n. 269/2003, convertito dalla legge n. 326/2003 e modificato
dalla legge n. 350/2003, si intendono le previsioni di
inedificabilità assoluta dettate da leggi statali e regionali in
tema di difesa del suolo (legge 18 maggio 1989 n. 183 e leggi
regionali 28 gennaio 1993 n. 9 e 21 giugno 1999, n. 18), nonchè dai
piani di bacino e piani di bacino stralcio approvati ai sensi
dell'art. 97 della legge regionale 21 giugno 1999 n. 18 (adeguamento
delle discipline e conferimento delle funzioni agli enti locali nelle
materie di ambiente, difesa del suolo ed energia)».
La disposizione regionale di dettaglio, in difformità dalla
norma statale di principio di cui all'articolo 32, comma 27, lettera
d) del d.l. n. 269/2003, ha inteso rendere condonabili gli interventi
in area vincolata quando il vincolo abbia carattere meramente
relativo, cioè non comporti una previsione di inedificabilità
assoluta.
Orbene, la giurisprudenza della Corte costituzionale sul condono
edilizio straordinario del 2003 è costante nell'affermare che spetta
al legislatore statale determinare non solo tutto ciò che attiene
alla dimensione penalistica del condono, ma anche la potestà di
individuare, in sede di definizione dei principi fondamentali
nell'ambito della materia legislativa del governo del territori la
portata massima del condono edilizio straordinario, attraverso a
definizione sia delle opere abusive non suscettibili di sanatoria,
sia del limite temporale massimo di realizzazione delle opere
condonabili, sia delle volumetrie massime sanabili (C. cost., 28
giugno 2004, n. 196; id., 11 febbraio 2005, n. 70; id., 10 febbraio
2006, n. 49).
Con specifico riferimento alla normativa statale di cui all'art.
32 comma 27 d.l. n. 269/2003, la Corte costituzionale ha riconosciuto
che la previsione - ivi contenuta - delle, tipologie di opere
comunque insuscettibili di sanatoria attiene ai limiti massimi di
ampiezza del condono individuati dal legislatore statale (C. cost.,
n. 70/2005 cit.), sicchè la legge regionale che abbia per effetto di
ampliare i limiti applicativi della sanatoria eccede la competenza
concorrente della regione in tema di governo del territorio.
In particolare, la Corte costituzionale ha già dichiarato la
illegittimità costituzionale di una legge regionale (segnatamente,
dell'articolo unico della legge regionale delle Marche 27 maggio
2008, n. 11) che recava una disposizione in tutto analoga a quella
della regione Liguria, affermando che «è pacifico che la normativa
statale più volte richiamata [l'art. 32, comma 27 lettera d) del
decreto-legge n. 269 del 2003, n.d.r.] imponga l'osservanza di
vincoli di carattere relativo, cui il legislatore regionale non può
apportare alcuna deroga (ordinanza n. 150 del 2009): al contrario, la
disposizione censurata ha l'effetto inequivocabile di vanificare
siffatti limiti ed incorre per tale ragione nel denunciato vizio di
legittimità costituzionale».
Considerazioni in tutto analoghe debbono valere anche rispetto
alla disposizione di cui all'art. 4 comma 1 legge regionale n.
5/2004.
Esso dispone che una serie di interventi, tra i quali (lett. b)
le opere o le modalità di esecuzione non valutabili in termini di
superficie o di volume di cui alla tipologia n. 6 dell'allegato n. 1
al d.l. n. 269/2003, «ai sensi dell'art. 32, comma 26, del d.l. n.
269/2003, convertito dalla legge n. 326/2003 e modificato dalla legge
n. 350/2003, e ad integrazione di quanto stabilito nel successivo
comma 27, lettera d), relativamente alle opere abusive realizzate in
aree assoggettate ai vincoli di cui all'art. 32, della legge 28
febbraio 1985 n. 47 (norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie) e successive modificazioni, sono suscettibili di sanatoria,
ancorchè eseguiti nelle aree vincolate sopraindicate ed in epoca
successiva alla imposizione del relativo vincolo».
Anche la disposizione in questione, con le parole «ed in epoca
successiva alla imposizione del relativo vincolo», ha l'effetto di
ammettere a sanatoria opere abusive che, in quanto realizzate su aree
vincolate in epoca successiva alla imposizione del relativo vincolo,
non sono sanabili sulla base della disposizione statale di principio
(art. 32 comma 27 lett. d) d.l. n. 269/2003), con l'effetto di
esorbitare dai limiti massimi di ampiezza del condono individuati dal
legislatore statale con carattere di inderogabilità.
Debbono pertanto sollevarsi le relative questioni di legittimità
costituzionale, con la conseguente sospensione del giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante ai fini della decisione e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 3
comma 3 e 4 comma 1 (limitatamente alle parole «ed in epoca
successiva alla imposizione del relativo vincolo») della legge
regionale Liguria 29 marzo 2004, n. 5, per contrasto con l'art. 117
terzo comma Cost., secondo quanto precisato in motivazione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente della Giunta regionale della Liguria e
comunicata al Presidente del Consiglio regionale della Liguria.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 27
gennaio 2011.

Il Presidente: Balba


L'estensore: Vitali