1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 gennaio 2012
Ordinanza del 10 gennaio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna sul ricorso proposto da Meloni Doriana ed altri contro Ministero della Giustizia, Ministero dell'Economia e delle Finanze e Presidenza del Consiglio dei ministri. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Natura regressiva del tributo con riferimento all'indennita' speciale, in quanto incidente in minore misura sui magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore sui magistrati con retribuzione complessiva inferiore - Lesione del principio di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura - Violazione dei principi del giusto processo e di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 22. - Costituzione, artt. 3, 23, 36, 53, 97, 101, comma secondo, 104, primo comma, 108, 111, commi primo e secondo, e 117, primo comma. (012C0124) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 311 del 2011, proposto da Doriana Meloni, Stefania
Selis, Elisabetta Tuveri, Monica Moi, Francesco Alterio, Mauro
Pusceddu, Andrea Mereu, Maria Cristina Lampis, Giovanni Dessy,
Giovanni Massidda, Lucia Perra, Maria Gabriella Muscas, Giampiero
Sanna, Riccardo Ponticelli, Valeria Pirati, Mauro Grandesso
Silvestri, Ornella Anedda, Giorgio Cannas, Alessandro Castello,
Roberto Cau, Simone Nespoli, Giovanni La Rocca, Armando Mammone,
Giovanna Osana, Angelo Leuzzi, Emanuela Muscas, Elisabetta Murru,
Maria Luisa Scarpa, Giorgio Alfieri, Daniela Amato, Stefano Giovanni
Fiori, Maura Nardin, Elena Maria Grazia Pitzorno, Claudio Lo Curto,
Massimo Zaniboni, Mariano Giovanni Agostino Brianda, Nicoletta Leone,
Giovanni Lavena, Tiziana Rosalba Marogna, Alfonso Nurcis, Roberta
Malavasi, Gian Carlo Moi, Fiorentina Buttiglione, Valerio Cicalò,
Claudio Gatti, Carlo Renoldi, Paolo Cossu, Silvia Bandas, Gilberto
Ganassi, Donatella Satta, Maria Grazia Cabitza, Luisella Paola Fenu,
Antonio Minisola, Ida Aurelia Soro, Maria Grazia Campus, Valentina
Frongia, Elisabetta Atzori, Giorgio Latti, Emanuela Cugusi, Maria
Mura, Liliana Ledda, Maria Virginia Boi, Maria Isabella Delitala,
Donatella Aru, Grazia Maria Bagella, Vincenzo Amato, Francesco Sette,
Guido Vecchione, Modestino Villani, Michele Incani, Domenico
Fiordalisi, Francesco Mameli, Andrea Padalino Morichini, Anna Rita
Murgia, Lucina Serra, Silvia Palmas, Anna Cau, Mauro Mura, Diana
Lecca, Rossella Spano, Marco Ulzega, Mario Biddau, Elisa Marras,
Riccardo Ariu, Guido Pani, Maria Cristina Elisabetta Ornano, Vincenzo
Aquaro, Mariano Arca, Fiorella Pilato, Manuela Anzani, Sergio De
Nicola, Maria Gabriella Pinna, Enzo Luchi;
tutti rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio Angiolini, Marco
Cuniberti, Andrea Pubusa, con domicilio eletto presso Andrea Pubusa
in Cagliari, via Tuveri n. 84, contro il Ministero della Giustizia;
il Ministero dell'Economia e delle Finanze; Presidenza del Consiglio
dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro
tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, presso i cui uffici domiciliano per legge, in Cagliari, via
Dante n. 23, per il riconoscimento, previa idonea cautela, e con
riserva di motivi aggiunti, del diritto al trattamento retributivo
spettante senza tener conto delle decurtazioni di cui al comma 22
dell'art. 9 del decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, come convertito
con modifiche nella legge 30 luglio 2010, n. 122, nonchè, per la
condanna delle Amministrazioni resistenti al pagamento delle somme
corrispondenti, con ogni accessorio di legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della
Giustizia;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 novembre 2011 il
dott. Giorgio Manca e uditi l'avv. Andrea Pubusa per i ricorrenti e
l'avv. Giandomenico Tenaglia, avvocato dello Stato, per le
amministrazioni statali;
1. Con il ricorso in epigrafe, i ricorrenti - nella loro comune
qualità di magistrati ordinari in servizio presso i vari Uffici
giudiziari ricompresi nell'ambito di competenza territoriale di
questo T.A.R., chiedono la declaratoria d'illegittimità delle misure
che hanno inciso sul loro rispettivo trattamento economico, derivanti
dall'applicazione delle disposizioni contenute nel comma 22 dell'art.
9 del decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, convertito con
modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122; e per il
conseguente accertamento del diritto al trattamento retributivo
asseritamente spettante senza tener conto delle contestate riduzioni.
2. A sostegno delle predette domande giudiziali i ricorrenti
deducono violazione di legge, altresì lamentando la sospetta
illegittimità costituzionale della sopra richiamata normativa
primaria.
3. Le Amministrazioni convenute si sono costituite in giudizio,
chiedendo il rigetto del ricorso.
4. All'udienza pubblica del 2 novembre 2011, la causa è stata
trattenuta in decisione.
5. Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 22,
del decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, convertito con modificazioni
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.
6. In punto di rilevanza della questione di legittimità
costituzionalità, deve osservarsi come l'applicazione delle norme in
questione ha comportato, a partire dal 1° gennaio 2011 (come risulta
dalla documentazione in atti), le lamentate trattenute sugli stipendi
dei ricorrenti, sia sotto il profilo della mancata applicazione
dell'adeguamento automatico degli stipendi, sia sotto il profilo
della riduzione dell'indennità giudiziaria speciale di cui all'art.
3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27.
L'art. 9, comma 22, del decreto.legge n. 78/2010, dispone,
infatti, per il personale di cui alla legge n. 27 del 1981:
a) che «non sono erogati, senza possibilità di recupero, gli
acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio
2010-2012»;
b) che (per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per
l'anno 2014 è pari alla misura già prevista per l'anno 2010 e il
conguaglio per l'anno 2015 viene determinato con riferimento agli
anni 2009, 2010 e 2014»;
c) che «l'indennità speciale di cui all'articolo 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e
2013, è ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento
per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013», con riduzione
non operante ai fini previdenziali.
Appare evidente che l'eventuale pronunzia di incostituzionalità
delle dette disposizioni condurrebbe de plano all'accertamento
dell'illegittimità del mancato adeguamento degli stipendi e delle
trattenute in parola e consequenzialmente all'accoglimento del
ricorso: di qui la rilevanza delle questioni di costituzionalità che
dappresso si illustreranno.
7. Sempre sul piano della rilevanza, non può essere condivisa -
con riferimento alle sole parti dispositive del comma 22 dell'art. 9
riguardanti l'adeguamento triennale degli stipendi -
l'interpretazione costituzionalmente orientata ed adeguatrice,
prospettata dai ricorrenti sul presupposto che il predetto comma 22
dell'art. 9 cit., non contenendo specificazioni in ordine a quali
siano gli acconti e i conguagli oggetto di mancata erogazione, sia
inapplicabile.
È noto, infatti, e comunque chiaramente indicato dall'art. 2
della legge n. 27/1981, che il meccanismo di dinamica retributiva del
personale di magistratura prevede un adeguamento triennale sulla base
degli incrementi conseguiti nel precedente triennio dalle altre
categorie del pubblico impiego, che si realizza mediante due acconti
di pari importo nel secondo e nel terzo anno del triennio ed un
successivo conguaglio, con la conseguenza che l'ambito di
applicazione del comma 22 cit. appare sufficientemente chiaro, tale
comunque da escludere la plausibilità di una interpretazione
conforme che consenta o imponga di non sollevare la questione di
legittimità costituzionale.
8. La questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma
22, del decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, convertito con
modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, non è
manifestamente infondata con riferimento, in primo luogo, alle misure
incidenti sul meccanismo di adeguamento automatico della retribuzione
dei magistrati, per la violazione degli artt. 101, comma 2, 104,
comma 1, 111, commi 1 e 2 e 117, comma 1 della Costituzione in
relazione all'art. 6 della C.E.D.U.
Le disposizioni appaiono, infatti, in contraddizione con il
principio (desumibile dall'art. 104, 1° comma Cost.) per cui il
trattamento economico dei magistrati non può ritenersi nella libera
disponibilità del potere legislativo o del potere esecutivo,
trattandosi di un aspetto essenziale per attuare il precetto
costituzionale dell'indipendenza.
Come più volte ribadito dal Giudice delle leggi, il meccanismo
del c.d. adeguamento automatico (essenzialmente fondato sulla
garanzia di un aumento delle retribuzioni, che, sulla base di indici
appositamente ed obiettivamente elaborati dall'Istituto centrale di
statistica, viene assicurato "di diritto", ogni triennio, nella
misura percentuale pari alla media degli incrementi realizzati nel
triennio precedente dalle altre categorie del pubblico impiego)
rappresenta un elemento intrinseco della struttura delle retribuzioni
in discorso„ inteso alla "attuazione del precetto costituzionale
dell'indipendenza dei magistrati, che va salvaguardato anche sotto il
profilo economico" (Corte cost. 16 gennaio 1978, n. 1), "evitando tra
l'altro che essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei
confronti di altri poteri" (Corte cost. 10 febbraio 1993, n. 42),
concretizzando "una guarentigia idonea a tale scopo" (Corte cost.
sentenza 8 maggio 1990, n. 238). La tradizione costituzionale
italiana risulta, sul punto, confermata e rafforzata dalla c.d. Magna
carta dei Giudici, approvata a Strasburgo il 17 novembre 2010 dal
Consiglio d'Europa - Comitato consultivo dei Giudici europei (CCJE)
(la quale, seppur beninteso priva ex se di valore cogente sotto il
profilo giuridico, costituisce una decisione fondamentale alla cui
luce devono essere interpretate le disposizioni interne, per la sua
autorevole fonte di provenienza, esprimendo il CCJE le "tradizioni
costituzionali" dei quarantasette Stati europei che ne sono membri):
secondo l'espresso disposto degli artt. 2 e 4 della Carta, in
particolare, l'indipendenza dell'ordine giudiziario rispetto ai
poteri legislativo ed esecutivo va garantita anche sotto il profilo
della tutela finanziaria della retribuzione dei Magistrati; e l'art.
7 prevede espressamente che "il giudice deve beneficiare di una
remunerazione e di un sistema previdenziale adeguati e garantiti
dalla legge, che lo mettano al riparo da ogni indebita influenza".
I valori dell'autonomia e della indipendenza della Magistratura
da ogni altro Potere dello Stato sono sanciti in via generale dagli
artt. 101, comma 2 ("I giudici sono soggetti soltanto alla legge") e
104, comma 1, cost. ("La magistratura costituisce un ordine autonomo
e indipendente da ogni altro potere").
Proprio per la delicatezza dei compiti anzidetti è essenziale
che sia assicurata l'indipendenza della Magistratura.
L'art. 9, comma 22, del decreto-legge n. 78 del 2010, ha come
fine, o quantomeno come effetto, quello di ledere non solo il dato
testuale, ma altresì i principi e valori sottesi alle disposizioni
richiamate.
9. I valori anzidetti sono a loro volta funzionali all'esercizio
imparziale ed obiettivo della funzione giudicante, come esigono
molteplici norme costituzionali anche in vista della celebrazione di
un "giusto" processo (cfr. artt. 24, 103 e 111 Cost.; Corte cost.,
cent. n. 381/1999).
Il legislatore, mediante uno strumento che formalmente incide
(solo) sulla retribuzione del magistrato, viene in realtà ad operare
un indebito condizionamento sull'esercizio della funzione
giurisdizionale, poichè costringe l'Ordine di appartenenza, quando
non addirittura il magistrato come singolo, ad un confronto con il
pubblico potere al fine di ripristinare le condizioni economiche
originarie, o quantomeno di elidere o attenuare le conseguenze
negative della misura disposta.
La costante giurisprudenza della Corte costituzionale induce il
Collegio a ritenere la non manifesta infondatezza della censura
dedotta, sussistendo la necessità di "attuazione del precetto
costituzionale dell'indipendenza dei magistrati, che va salvaguardato
anche sotto il profilo economico", onde evitare "tra l'altro che essi
siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri
poteri" (Sentenze nn. 1/1978, 42/1993, 238/1990).
Tale stato di cose, generando un sotterraneo conflitto tra
Istituzioni che mina alla radice la serenità del Giudice, appare
particolarmente grave per la specifica funzione del magistrato.
Un Magistrato «condizionato», quand'anche solo apparentemente (e
potenzialmente) e non nella sostanza (e nella realta'), da una misura
legislativa fortemente penalizzante per i suoi interessi economici
rischia di vedersi sottratto quel credito e quel prestigio di cui il
singolo magistrato e l'Ordine giudiziario nel suo insieme devono
sempre ed indefettibilmente godere presso la comunità dei cittadini.
Sul punto la Corte costituzionale nella sentenza n. 100 del 1981,
ha chiarito che "I magistrati, per dettato costituzionale (artt. 101,
comma secondo, e 104, comma primo, Cost.), debbono essere imparziali
e indipendenti e tali valori vanno tutelati non solo con specifico
riferimento al concreto esercizio delle funzioni giurisdizionali ma
anche come regola deontologica da osservarsi in ogni comportamento al
fine di evitare che possa fondatamente dubitarsi della loro
indipendenza ed imparzialita': nell'adempimento del loro compito. I
principi anzidetti sono quindi volti a tutelare anche la
considerazione di cui il magistrato deve godere presso la pubblica
opinione, assicurano, nel contempo, quella dignità dell'intero
ordine giudiziario, che la norma denunziata qualifica prestigio e che
si concreta nella fiducia dei cittadini verso la funzione giudiziaria
e nella credibilità di essa".
10. In senso analogo si è espresso, come sopra rilevato, il
Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa nella già richiamata
Raccomandazione del 17 novembre 2010.
Il prestigio e l'onorabilità dell'Ordine giudiziario
resterebbero esposti a critiche e perplessità che il sistema
costituzionale impone di evitare nel modo più assoluto.
In tale ottica, la misura legislativa potrebbe apparire come una
sorta di punizione o di monito per il Potere giudiziario, rendendo
manifesta ai cittadini una condizione di evidente supremazia
gerarchica di un Potere sull'altro, in contrasto - anche sotto tale
profilo - con i dettami costituzionali che improntano i rapporti tra
Poteri alla separazione, all'equilibrio ed al bilanciamento.
L'idea di un magistrato punito, ammonito o anche solo
"influenzabile" dalla consapevolezza che il taglio stipendiale
disposto oggi può ben essere ripetuto o addirittura inasprito (oltre
il 2013), ripugna al nostro sistema costituzionale ed ordinamentale,
godendo della più elevata tutela, in esso, anche la mera apparenza
della imparzialità della funzione giurisdizionale, in quanto valore
fondante per l'affidabilità e la credibilità istituzionale della
figura del Magistrato.
Alla luce degli evocati principi e direttive costituzionali, deve
ritenersi che il trattamento economico dei magistrati debba essere
(oltrechè "adeguato" alla quantità e qualità del lavoro prestato,
come imposto, in termini generali, dall'art. 36 della Costituzione)
certo e costante, e in generale non soggetto a decurtazioni
concretanti, come tali, una surrettizia menomazione delle garanzie
della sua indipendenza ed autonomia.
11. Avuto distinto riguardo alla (diversa ed autonoma misura
della) contestata riduzione percentuale della indennità speciale (o
indennità giudiziaria), oltre ai rilievi sopra formulati, va
ulteriormente considerato quanto segue in termini di non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità.
Trattandosi obiettivamente, come non è dato di dubitare anche
alla luce del contesto normativo in cui è stata codificata, di
prestazione patrimoniale imposta di natura sostanzialmente
tributaria, come tale assoggettata ai vincoli di cui agli artt. 23 e
53 della Carta costituzionale, la sua previsione (esclusivamente
rimessa, al di là del nomen iuris utilizzato, alla normativa
primaria, in forza dei principi di legalità e sostanzialità dei
tributi) avrebbe dovuto gravare, a parità di redditi incisi, su
tutti i cittadini (c.d. principio di generalità delle imposte), in
ragione della loro capacità contributiva, in un sistema informato a
criteri di progressività (c.d. principio di progressivita').
Avuto riguardo al comune e condiviso intendimento del requisito
della capacità contributiva previsto dall'art. 53 Cost. quale valore
diretto ad orientare la discrezionalità del legislatore in ordine
alla prefigurazione e configurazione dei fenomeni tributari - deve
ritenersi che limite espresso all'azione impositiva sia quello per
cui "a situazioni uguali corrispondano tributi uguali": di tal che,
anche alla luce del correlato principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost. e del principio solidaristico di cui all'art. 2, il
sacrificio patrimoniale che - per non implausibili e contingenti
ragioni di contenimento della spesa pubblica - incida soltanto sulla
condizione e sul patrimonio di una determinata categoria di pubblici
impiegati, lasciando indenni, a parità di capacità reddituale,
altre categorie di lavoratori (essenzialmente e segnatamente
autonomi), risulterebbe arbitrario ed irragionevole (arg. ex Corte
cost. [ord.] 14 luglio 1999, n. 299; e cfr. Id. 18 luglio 1997, n.
245).
12. Si tratta altresì di prelievo sul trattamento economico in
godimento sostanzialmente regressivo, poichè (essendo, come è noto,
l'indennità speciale di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981,
corrisposta in misura uguale ad ogni magistrato, indipendentemente
dall'anzianità di servizio) finisce per colpire (in violazione del
canone di cui al 2° comma dell'art. 53 Cost.) in misura minore i
magistrati con retribuzione complessiva più elevata ed in misura
maggiore i magistrati con retribuzione complessiva inferiore.
Inoltre, anche gli interventi normativi sull'indennità
giudiziaria appaiono, per le ragioni già esposte, in contraddizione
con il principio per cui il trattamento economico dei magistrati non
può ritenersi nella libera disponibilità del Legislativo o
dell'Esecutivo, trattandosi di aspetto essenziale per attuare il
precetto costituzionale dell'indipendenza (art. 104, 1° comma Cost.;
e cfr., proprio in relazione alla indennità speciale in quanto
assoggettata al meccanismo di adeguamento automatico, Corte cost. n.
238 del 1990).
13. L'art. 9, comma 22, cit., sembra al Collegio porsi, altresì,
in contrasto con l'art. 36 della Costituzione, in quanto la
prefigurata ed incisiva riduzione del trattamento economico finisce
per alterare la "proporzione" tra la retribuzione complessiva del
magistrato ed il lavoro giudiziario svolto, inteso complessivamente
come l'insieme delle attività materiali, delle attività giuridiche,
delle responsabilità e degli oneri su di esso gravanti.
Ciò in quanto - riconoscendo la legge come "adeguato" il
complessivo trattamento economico solo in quanto integrato dalla
indennità speciale - una decurtazione di quest'ultima, a parità
dell'attività svolta e degli oneri incontrati (che l'indennità in
questione mira, come è noto, a compensare in termini
omnicomprensivi), costituisce in sostanza una palese alterazione dei
principi di proporzione e adeguatezza degli stipendi.
14. L'ingiustificata ed indifferenziata riduzione dell'indennità
giudiziaria a tutti i magistrati, a prescindere dalla posizione
giuridico economica e dal trattamento economico complessivo in
godimento, costituisce, altresì, di per sè, violazione del
principio di uguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Ciò in quanto, essendo la misura dell'indennità giudiziaria,
uguale per tutti i magistrati proprio perchè sono uniformi gli
"oneri" che essi incontrano nello svolgimento della loro attività,
il paradossale risultato della omogenea riduzione percentuale è di
compensare in modo minore i magistrati con minore anzianità di
servizio, che sono notoriamente impegnati principalmente in sedi
disagiate con evidente esposizione a rischi ed oneri spesso di fatto
maggiori dei magistrati più anziani.
15. Le disposizioni di cui al comma 22 dell'art. 9 cit., sia
nella parte in cui incidono sull'adeguamento automatico delle
retribuzioni dei magistrati, sia in ordine alla riduzione progressiva
dell'indennità giudiziaria, configurano, infine, anche la violazione
del principio costituzionale di tutela dell'affidamento ingenerato
dai comportamenti del legislatore, del principio costituzionale di
leale cooperazione tra i poteri dello Stato, del principio di
ragionevolezza e del principio di uguaglianza di fronte alla legge di
cui all'art. 3 Cost.
15.1. Il discorso deve muovere dalla individuazione della fonte
cui è riservata la disciplina e la determinazione del trattamento
economico dei magistrati. In assenza di una espressa disposizione
costituzionale dedicata alla questione, il punto di riferimento è
solitamente costituito dalla ampia riserva di legge in materia di
ordinamento giudiziario, prevista dall'art. 108, primo comma, Cost.
E, d'altronde, la prassi si è costantemente indirizzata in tal
senso.
Ma occorre stabilire se effettivamente questa sia una soluzione
costituzionalmente imposta.
15.2. Intanto, va rammentato che nell'Assemblea costituente vi fu
chi, in diverse fasi e occasioni, propose emendamenti che prevedevano
esplicitamente la riserva alla legge della disciplina delle
retribuzioni dei magistrati. Tali iniziative emendative non furono
approvate, lasciando pertanto aperta la possibilità per l'interprete
di ricostruire la disciplina costituzionale in materia sulla scorta
dei principi.
15.3. In questa prospettiva, si deve, innanzitutto, sottolineare
come l'attribuzione tendenzialmente esclusiva al legislatore di tale
materia determina, come è pacifico, la sottrazione del trattamento
economico dei magistrati alle procedure di contrattazione collettiva
o di categoria; e ciò si giustifica con il principio (cui si è
accennato) per cui occorre evitare che i magistrati siano soggetti a
periodiche rivendicazioni nei confronti di altri poteri (Corte cost.,
sentenza n. 1 del 1978).
Tuttavia, il potere di iniziativa unilaterale del legislatore in
tema di trattamento economico dei magistrati, dovrà essere svolto
nel rispetto del principio di affidamento (ricavabile dall'art. 3
Cost ovvero dall'intero impianto costituzionale) e del principio di
leale collaborazione tra poteri costituzionalmente rilevanti.
15.4. In ordine al primo dei principi richiamati, non pare
revocabile in dubbio che a fronte del potere legislativo sussista una
situazione giuridica di affidamento tutelabile dei magistrati,
quantomeno nel senso della esistenza di aspettative generate dai
precedenti comportamenti del legislatore, tradottisi nella previgente
disciplina legislativa fondata su uno schema prefissato di passaggi
di qualifica, progressione economica e adeguamento oggettivo e
predeterminato delle retribuzioni (per il riconoscimento del
principio di tutela dell'affidamento cfr. Corte cost. n. 416 del
1999; nonchè, recentemente, Corte cost. n. 282 del 2005). Tutela
dell'affidamento che, mentre sul piano della concreta disciplina
legislativa dovrà svolgersi mediante il ragionevole bilanciamento
tra opposte esigenze costituzionali (per un verso l'indipendenza ed
autonomia dei giudici, come si è sottolineato; per altro verso, la
compatibilità con gli equilibri della finanza pubblica), non può
non riflettersi anche sul piano procedimentale attraverso la
previsione di una idonea fase del procedimento legislativo volta ad
acquisire (sotto lo specifico riguardo del trattamento retributivo,
per quanto rileva nella presente controversia) gli interessi degli
appartenenti all'ordine giudiziario. Il che si ricollega alle
osservazioni svolte con riferimento alla disciplina costituzionale
ricavabile dagli articoli 101, comma 2, 104, comma 1, e 111 della
Costituzione, secondo cui il trattamento economico riconosciuto ai
magistrati costituisce un aspetto della effettiva tutela della loro
indipendenza.
Il necessario intervento delle rappresentanze dei magistrati
nell'ambito del procedimento legislativo destinato ad incidere sulle
loro retribuzioni, replicando uno schema normativo ormai tipicizzato
del procedimento amministrativo, corrisponde, d'altronde, alla
effettiva natura di legge-provvedimento non solo, per quanto qui
rileva, dell'art. 9, comma 22, ma in generale delle disposizioni
legislative che abbiano come oggetto la concreta disciplina del
trattamento economico di una circoscritta categoria di lavoratori
quali i magistrati.
15.5. Sempre sul piano procedimentale, il pregiudizio della buona
fede e dell'affidamento rileva anche sotto altro punto di vista.
L'attribuzione tendenzialmente esclusiva al legislatore di tale
materia determina la sostituzione della fonte legislativa alla fonte
contrattuale (tipico strumento del lavoro privato). Ciò finisce col
far coincidere nella stessa parte (pubblica) la figura di chi detta
le regole del rapporto e di chi tali regole deve applicare con
effetti nella sfera giuridica di terzi. Appare costituzionalmente
necessario, pertanto, che l'impiego dello strumento della legge,
anche al fine di recuperare il carattere imparziale della soluzione
del contrasto di interessi di cui si è detto, debba essere
accompagnato da un meccanismo correttivo idoneo a compensare la sua
unilateralità e autoritatività, attraverso una presenza adeguata e
formalizzata dei magistrati nella fase della trattativa sulla
disciplina economica del rapporto.
15.6. Una diversa soluzione, quale quella applicata in sede di
approvazione della disciplina legislativa impugnata, produce altresì
(e per le stesse ragioni appena esposte) la violazione dell'art. 3
Cost. sotto i due profili della violazione del principio di
ragionevolezza e della violazione della parità di trattamento
rispetto ad altre categorie di lavoratori (anche se si consideri il
solo ambito dei rapporti di lavoro con le amministrazioni pubbliche),
le quali sono protette dal contratto contro eventuali modificazioni
in peius da parte dei datori di lavoro.
15.7. La traduzione della tutela dell'affidamento in norma di
carattere procedimentale, nei termini che si sono detti, appare
conforme, altresì, al principio di leale collaborazione tra i poteri
costituzionali, secondo lo schema tipico che la Corte costituzionale
ha più volte affermato per quanto concerne la relazione tra Stato e
Regioni. Sia che lo si definisca come potere giudiziario ovvero come
ordine giudiziario, o come funzione di controllo (da collocare, nel
quadro della separazione dei poteri statuali, accanto alla funzione
normativa e alla funzione attuativa delle norme) non sembra in
discussione la circostanza che queste formule siano semplicemente
riassuntive di una complessiva disciplina costituzionale
(essenzialmente ricavabile dal Titolo IV della Costituzione), che
delinea una organizzazione complessa, caratterizzata da un dato: che
i provvedimenti giurisdizionali (in primis le sentenze) non possono
essere posti nel nulla o modificati da altre autorità (collocate al
di fuori dell'organizzazione giudiziaria). Il che, in definitiva,
esprime proprio la natura indipendente e autonoma del potere
giudiziario, rispetto agli altri poteri dello Stato. Indipendenza che
- come si è più volte sottolineato - deve essere tutelata anche
sotto il profilo del trattamento economico dei magistrati
appartenenti all'ordine giudiziario.
Si può concludere sul punto parafrasando quanto, recentemente,
la Corte costituzionale ha avuto occasione di affermare con
riferimento al principio di leale collaborazione «le cui
potenzialità precettive si manifestano compiutamente negli ambiti di
intervento nei quali s'intrecciano interessi ed esigenze di diversa
matrice (...) cui consegue l'applicazione di quel "canone della leale
collaborazione, che impone alla legge statale di predisporre adeguati
strumenti di coinvolgimento" degli esponenti o titolari delle figure
organizzatorie costituzionalmente implicate "a salvaguardia delle
loro competenze"» (sentenze n. 278 del 2010; n. 88 del 2009 e n. 219
del 2005) (così sentenza n. 33 del 2011).
16. In conclusione, ritenuta la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale deve
essere sospeso il giudizio e trasmessi gli atti alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione
Prima, dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 22, del
decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78, convertito con modificazioni
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, per contrasto con gli articoli 3,
23, 36, 53, 97, 101, 104, 108 e 111 della Costituzione, nonchè per
la violazione del principio costituzionale della tutela
dell'affidamento e del principio costituzionale di leale
collaborazione tra poteri dello Stato, nei termini e per le ragioni
esposti in motivazione.
Sospende il presente giudizio fino alla decisione della Corte
costituzionale, con rinvio al definitivo per ogni ulteriore
statuizione in rito, nel merito e sulle spese di lite.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 2
novembre 2011.

Il Presidente: Ravalli


L'estensore: Manca