1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 7-11-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 666 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 febbraio 1990
N. 666 Ordinanza emessa il 26 febbraio 1990 dal Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Portoghesi Paolo e Amato Antonio Filippo ed altri Elezioni - Ineleggibilita' a consigliere comunale di colui che occupi la carica di consigliere comunale in altro comune - Ingiustificata deroga al principio, affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui le cause di ineleggibilita' hanno carattere eccezionale e, pertanto, devono rigorosamente contenersi entro i limiti ragionevolmente indispensabili per garantire la soddisfazione dell'esigenza di pubblico interesse cui sono preordinate - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 46/1969, 58/1972, 5/1978 e 1020/1988. (Legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, primo comma, n. 12). (Cost., artt. 3 e 51). (090C1300) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 7-11-1990)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento civile al n.
1 del registro dei ricorsi in materia elettorale dell'anno 1990,
posto in deliberazione all'udienza del 26 febbraio 1990 e vertente
tra Paolo Portoghesi residente in Roma, ivi elettivamente domiciliato
in piazza Borghese, 3, presso lo studio dell'avv. Giuseppe Guarino,
che lo rappresenta e difende per procura a margine del ricorso,
ricorrente, e Antonio Filippo Amato, elettivamente domiciliato in
Roma, via Alessandria 130, presso lo studio del dott. proc. Ivo
Correale che, con l'avv. Giulio Correale, lo rappresenta e difende
per procura a margine del controricorso, controricorrente, e il
sindaco di Roma pro-tempore, nella qualità di presidente del
consiglio comunale, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Delfini,
presso lo stesso domiciliato nella sede dell'Avvocatura comunale, in
via del Tempio di Giove, 21, controricorrente, e il pubblico
ministero, domiciliato nel proprio ufficio, presso i locali del
tribunale civile di Roma, in viale Giulio Cesare, 54;
Letti gli atti;
Udito nella pubblica udienza del 26 febbraio 1990 il giudice
relatore Alfonso Amatucci;
Uditi gli avv.ti Giuseppe Guarino per Paolo Portoghesi, Giulio
Correale per Antonio Filippo Amato, Antonio Delfini per il Sindaco di
Roma;
Udito il pubblico ministero nella presona del dott. Eugenio Mauro.
RITENUTO IN FATTO
1. - Con ricorso notificato il 12 febbraio 1990 Paolo Portoghesi,
eletto al consiglio comunale di Roma nelle elezioni dell'ottobre
1989, insorgeva avverso la deliberazione del consiglio comunale in
data 12 dicembre 1989 con la quale la sua elezione non era stata
convalidata a causa della ravvisata sussistenza della sua qualità di
consigliere comunale in carica del comune di Calcata (Viterbo),
integrante una delle ipotesi di ineleggibilità di cui all'art. 2,
primo comma, n. 12, della legge 23 aprile 1981, n. 154.
Prospettava l'illegittimità sotto vari profili della
deliberazione che aveva dichiarato la propria decadenza dalla carica,
contestualmente attribuendo il seggio al primo dei non eletti nella
stessa lista, Antonio Filippo Amato.
Assumeva in primo luogo che alla sua mancata partecipazione a
tutte le sedute del consiglio comunale di Calcata (esclusa la prima)
non potesse non conferirsi la valenza di un comportamento concludente
in ordine alla manifestazione della propria volontà di dimettersi;
tal che, non essendo prescritta da alcuna norma positiva la forma
scritta delle dimissioni a pena di nullità, esse dovevano aversi per
tacitamente intervenute sin dalla scadenza della prima sessione
ordinaria alla quale egli non aveva partecipato (senza addurre
giustificazioni in ordine al proprio comportamento).
Nè la circostanza che le dimissioni non fossero state accettate
poteva considerarsi ostativa al verificarsi dell'effetto dismissivo,
giacchè egli si era poi effettivamente astenuto dall'esercizio delle
funzioni ed aveva dunque serbato un comportamento che, ex art. 2,
secondo comma (ma, recte, quinto) della citata legge n. 154/1981,
comportava effetti equivalenti alla mancata accettazione.
Sosteneva, in secondo luogo, che la omessa pronuncia della
decadenza (prescritta nel caso di cui sopra dall'art. 289, del r.d.
n. 148/1915, a suo avviso integrante un ipotesi di dimissione tacita)
fosse del tutto irrilevante ai fini in questione, posto che la
mancata formale dichiarazione della stessa doveva aversi a sua volta
per sostituita dall'effettiva astensione dalle funzioni.
In via subordinata, per il caso in cui le raggiunte conclusioni
circa il difetto del proprio status di consigliere comunale in carica
di Calcata (nel giorno della presentazione delle candidature al
consiglio comunale di Roma) non apparissero condivisibili,
prospettava la necessità di interpretare la disposizione più volte
citata nell'unico senso compatibile con la sua ratio (evitare una
possibile captatio benevolentiae), alla luce dei restrittivi criteri
ermeneutici imposti dal suo carattere limitativo del diritto di
elettorato passivo: e, dunque, di intenderla riferita al solo caso in
cui il comune del cui consiglio comunale l'eligendo faccia già parte
e quello al quale sia candidato, siano siti nel territorio della
stessa provincia.
In via ancor più gradata prospettava l'illegittimità
costituzionale della norma de qua sotto molteplici profili.
2. - Sia Antonio Filippo Amato che il sindaco di Roma depositavano
controricorsi con i quali contestavano le deduzioni del ricorrente ed
instavano per il rigetto del ricorso previa declaratoria della
manifesta infondatezza della sollevata questione di legittimità
costituzionale.
3. - Alle stesse conclusioni motivatamente perveniva l'intervenuto
pubblico ministero.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Va preliminarmente rilevato che il tribunale ritiene di
condividere le osservazioni dei controricorrenti e del p.m. in ordine
all'inconfigurabilità di dimissioni per pretesi comportamenti
concludenti ed alla imprescindibilità di una formale pronuncia di
decadenza (anche) ai fini in esame.
Opina, del pari, che la chiara, inequivoca, compiuta formulazione
letterale della disposizione che si sta scrutinando non consenta la
interpretazione restrittiva auspicata dal ricorrente, tra l'altro
implicante il rinvenimento da parte dello stesso interprete, fra
infiniti possibili criteri astrattamente idonei ad eliminare
l'addotta discrasia, dell'unico ritenuto compatibile coi fini dalla
norma perseguiti; e, dunque, in definitiva, un'inammissibile
operazione non solo elusiva della voluntas legis, ma addirittura
risolventesi in una sostanziale invasione dell'ambito riservato alla
discrezionalità legislativa.
Ritiene dunque il tribunale che l'impugnata deliberazione del
comune di Roma si sottragga alle censure in questa sede prospettate,
essendo del tutto legittima.
2. - De iure condito, il ricorso andrebbe pertanto respinto.
Esso dovrebbe per contro essere accolto ove fosse dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, n. 12,
della legge 23 aprile 1981, n. 154, nella parte in cui prevede
l'ineleggibilità ad un consiglio comunale di chi faccia già parte
di altro consiglio comunale. Il ricorrente s'è infatti poi dimesso
dalla carica di consigliere comunale di Calcata.
Da qui la indubbia rilevanza della questione che, in larga misura
condividendo le osservazioni svolte dal ricorrente, il tribunale
ritiene di dover sollevare siccome non manifestamente infondata per i
motivi qui di seguito illustrati.
3. - È noto che l'ineleggibilità è tradizionalmente correlata
ad un triplice ordine di situazioni:
1) quelle idonee ad indurre un'inopportuna influenza sulla
volontà degli elettori;
2) quelle integrate da conflitto di funzioni (segnatamente
allorchè il legislatore consideri altamente improbabile
l'accettazione della carica e miri dunque ad evitare inutili
alterazioni del risultato elettorale utile);
3) quelle comportanti un possibile conflitto di interessi.
Ovvio essendo come all'ipotesi in esame sia affatto estranea la
terza, è agevole osservare che la seconda è dallo stesso
legislatore costruita come causa di incompatibilità (art. 4, secondo
comma, della legge citata) e che, comunque, la legge consente
esplicitamente la contemporanea candidatura a due consigli comunali
(art. 7, secondo comma, della legge citata), in tal modo mostrando
che la pur (quasi) certa alterazione del risultato "utile" in almeno
uno dei due comuni è stata ritenuta entro tale limite accettabile a
fronte della contrapposta esigenza di evitare in via generale
restrizioni al diritto di elettorato passivo (non altra è
evidentemente la ragione del divieto di candidatura in non più di
due comuni di cui all'art. 7, primo comma, della legge citata:
allorchè, infatti, l'aspettativa di alterazione del risultato utile
sia aritmeticamente superiore ad uno su due, la candidatura non è
ammissibile).
Tal che apparirebbe del tutto irragionevole - ove la ratio della
norma fosse in ipotesi da sussumere nella seconda (ovvero anche nella
terza) delle situazioni sopra rappresentate - l'aver consentito la
doppia candidatura e la doppia elezione allorchè le operazioni
elettorali siano contemporanee ed aver, invece, l'una e l'altra
inibito allorchè ad un consiglio si sia già stati eletti. E palese
risulterebbe la violazione, sotto tale profilo, dei parametri
costituzionali di cui agli artt. 3 e 51 della Costituzione.
4. - Unica possibile ragione giustificativa della causa di
ineleggibilità costituita dalla qualità di consigliere comunale in
carica potrebbe allora essere rappresentata dalla esigenza, dal
legislatore ravvista, di evitare la captatio benevolentiae sugli
elettori del secondo consiglio comunale.
Ma anche in tale ipotesi - che è quella dal ricorrente
specificamente considerata - la disposizione non si sottrarrebbe al
dubbio di incostituzionalità.
Sulla scorta della giurisprudenza della Corte costituzionale -
costante nell'affermare che le cause di ineleggibilità devono
rigorosamente contenersi entro i limiti di quanto sia ragionevolmente
indispensabile per garantire la soddisfazione delle esigenze di
pubblico interesse cui sono preordinate (sentenze nn. 46/1969,
58/1972, 5/1978) e che ogni limite che il legislatore pone in ordine
ai requisiti di eleggibilità ha carattere di eccezione e va
calibrato con estrema cautela in stretta aderanza ai principi
costituzionali (sentenza n. 1020 del 1988) - non pare che un
consigliere comunale in carica possa esercitare sugli elettori di
altro comune una captatio benevolentiae ovvero indurre negli stessi
un metus potestatis tale da influire in modo apprezzabile sulle
scelte del corpo elettorale e da giustificare dunque la prevista
ineleggibilità.
Sembra, anzi, per vero, che non possa, in ragione della carica di
consigliere comunale, influire su alcunchè; comunque, certamente,
non più di quanto sia possibile ad un consigliere regionale o
provinciale in carica (anche addirittura) nella regione o nella
provincia nel cui territorio il comune sia ricompreso (con
conseguente coincidenza, in parte de qua, del corpo elettorale,
invece sempre diverso per l'elezione a diversi consigli comunali),
ovvero un membro del Parlamento, un ministro o un sottosegretario di
Stato, per nessuno dei quali l'ineleggibilità è prevista.
5. - È allora giuocoforza ritenere - tanto evidente risulta
l'intima contraddittorietà della positiva disciplina vigente - che
la disposizione impugnata costituisca il frutto di un difetto di
coordinamento, in sede redigente, fra gli artt. 2, 4 e 7 della legge
n. 154/1981, onde appare inevitabile il ricorso al giudice delle
leggi perchè, in applicazione dei criteri già reiteratamente
enunciati in subjecta materia, espunga la disposizione denunciata dal
sistema.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli artt. 3 e 51, primo comma, della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, n. 12, della
legge 23 aprile 1981, n. 154, nella parte in cui prevede come causa
di ineleggibilità a consigliere comunale la qualità di consigliere
comunale in carica in altro comune;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Manda alla cancelleria di notificare copia della presente
ordinanza alle parti costituite ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e di darne comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso nella camera di consiglio della prima sezione civile
del tribunale di Roma, il 26 febbraio 1990.
Il presidente: DELLI PRISCOLI
Il giudice estensore: AMATUCCI
90C1300