1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 17-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 225 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 aprile 2012
Ordinanza del 10 aprile 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise sul ricorso proposto da Bucci Onorato c/o Universita' degli studi del Molise. Universita' e alte istituzioni - Collocamento a riposo dei professori e dei ricercatori - Previsione che l'art. 16 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 503, che stabilisce la possibilita' per i pubblici dipendenti che ne facciano domanda di essere trattenuti in servizio per un biennio oltre il normale limite per il collocamento a riposo, non si applica ai professori e ricercatori universitari e che i provvedimenti adottati dalle Universita' ai sensi della predetta norma decadono alla data di entrata in vigore della legge censurata, ad eccezione di quelli che hanno gia' iniziato a produrre i loro effetti - Lesione del principio di legittimo affidamento - Irragionevolezza - Lesione del principio di buon andamento - Lesione del principio di autonomia delle Universita', per la privazione alle stesse del potere di valutazione in ordine alla possibilita' di trattenimento in servizio del personale docente, anche laddove tale prolungamento sia funzionale a specifiche esigenze organizzative, didattiche o di ricerca. - Legge 30 dicembre 2010, n. 240, art. 25. - Costituzione, artt. 3, 33 e 97. (012C0375) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 17-10-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 245 del 2011, integrato da duplici motivi aggiunti,
proposto da Bucci Onorato, rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo
Colalillo, con elezione di domicilio in Campobasso, corso Umberto I,
n. 43, contro Università degli studi del Molise, in persona del
Rettore p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale
dello Stato, presso la cui sede in Campobasso, via Garibaldi n. 124,
per l'annullamento dei seguenti atti: 1) la nota a firma del Rettore
dell'Università degli studi del Molise datata 12.5.2011 prot. n.
11818/VII/8, successivamente pervenuta, con la quale si è ritenuto
di non poter accogliere l'istanza del ricorrente di permanere in
servizio per un ulteriore biennio oltre i limiti di età per il
collocamento a riposo, ai sensi dell'art. 16 del D.Lgs. n. 503/1992,
ostandovi l'avvenuta entrata in vigore della normativa di cui al
D.Lgs. n. 503/2011; 2) tutti gli atti preordinati, consequenziali e
connessi; nonchè per la declaratoria del diritto del ricorrente ad
ottenere la proroga biennale;
quanto ai motivi aggiunti del 3.9.2011, dei seguenti atti: il
Decreto del Rettore dell'Università degli studi di Napoli n. 631 del
29.7.2011, con il quale è stato disposto il collocamento a riposo
del ricorrente con decorrenza dal 1°.11.2011;
quanto ai motivi aggiunti del 18.11.2011, dei seguenti atti:
il decreto del Rettore dell'Università degli studi di Napoli n. 960
del 31.10.2011, con il quale è stato confermato il collocamento a
riposo, a decorrere dal 1°.11.2011, per raggiunti limiti di età,
nonchè tutti gli atti precedenti del Senato accademico, del
Consiglio di amministrazione e del Rettore e per l'ottemperanza
all'ordinanza del T.a.r. Molise n. 215/2011, con il risarcimento del
danno;
Visto il ricorso con i relativi allegati, nonchè i duplici
motivi aggiunti e le memorie della parte ricorrente;
Visti l'atto di costituzione in giudizio e le memorie
dell'Amministrazione intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita, alla pubblica udienza del 26 gennaio 2012, la relazione
del Consigliere, dott. Orazio Ciliberti;
Uditi, altresì, per le parti i difensori, come da verbale di
udienza;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue.
I - Il ricorrente, professore ordinario di prima fascia a tempo
pieno) presso la facoltà di giurisprudenza dell'Università degli
studi del Molise, titolare della cattedra di Istituzioni di diritto
romano, insorge per impugnare i seguenti atti: 1) la nota a firma del
Rettore dell'Università degli studi del Molise datata 12.5.2011
prot. n. 11818/VII/8, successivamente pervenuta, con la quale si è
ritenute) di non poter accogliere l'istanza del ricorrente di
permanenza in servizio per un ulteriore biennio oltre i limiti di
età per il collocamento a riposo, ai sensi dell'art. 16 del D.Lgs.
n. 503/1992, standovi l'avvenuta entrata in vigore della normativa di
cui al D.Lgs. n. 503/2011; 2) tutti gli atti preordinati,
consequenziali e connessi. Il ricorrente chiede, altresì, la
declaratoria del suo diritto a ottenere la proroga biennale. Il
ricorrente deduce i seguenti motivi: 1) violazione e falsa
applicazione della normativa di cui alla legge n. 240/2010, in
particolare dell'art. 25, in relazione anche all'art. 16 comma primo
del D.Lgs. n. 503/1992, come modificato e integrato dai commi 7 e 10
dell'art. 71 del D.L. n. 112/1998, convertito in legge n. 133/2008,
violazione della Circolare F.P. n. 10/2008, elusione e violazione del
giudicato; 2) incompetenza, violazione dell'art. 2 della legge n. 240
del 30.12.2010, violazione dello Statuto dell'Università degli studi
del Molise, violazione dell'art. 16 del D.Lgs. n. 503/1992 e s.m.i.,
eccesso di potere; 3) mancata attivazione della procedura ai sensi
della legge n. 241/1990, incompetenza, violazione dello Statuto
dell'Università degli studi del Molise; 4) violazione dell'art. 3
della legge n. 241/1990 e s.m.i., eccesso di potere sotto diversi
profili; 5) violazione e falsa applicazione della normativa di cui
alla legge n. 240/2010, in particolare dell'art. 25, in relazione
anche all'art. 16 comma primo del D.Lgs. n. 503/1992, come modificato
e integrato dai commi 7 e 10 dell'art. 71 del D.L. n. 112/1998,
convertito in legge n. 133/2008, violazione della Circolare F.P. n.
10/2008, eccesso di potere, violazione del giusto procedimento,
nonchè della legge n. 241/1990, inconsistenza ed erroneità dei
presupposti, eccesso di potere; 6) violazione dell'art. 16 comma
primo della D.Lgs. n. 503/1992, come modificato e integrato dai commi
7 e 10 dell'art. 71 del D.L. n. 112/1998, conv. in legge n. 133/2008,
violazione della Circolare F.P. n. 10/2008, eccesso di potere,
violazione del giusto procedimento, superficialità del momento
istruttorio, inconsistenza ed erroneità dei presupposti, erroneità
della motivazione, omessa valutazione del pubblico interesse attuale
e concreto, eccesso di potere sito ulteriore profilo; 7) violazione
di legge, eccesso di potere sotto ulteriori profili; 8) questione di
legittimità costituzionale dell'art. 25 della legge n. 240/2010, con
riferimento agli artt. 33 e 97 Costituzione.
Con i motivi aggiunti del 3.9.2011, il ricorrente impugna
altresì i seguenti atti: il Decreto del Rettore dell'Università
degli studi di Napoli n. 631 del 29.7.2011, con il quale è stato
disposto il collocamento a riposo del ricorrente con decorrenza dal
1°.11.2011. Deduce le seguenti censure: 1) violazione e falsa
applicazione della normativa di cui alla legge n. 240/2010, in
particolare dell'art. 25, in relazione anche all'art. 16 comma primo
del D.Lgs. n. 503/1992, come modificato e integrato dai commi 7 e 10
dell'art. 71 del D.L. n. 112/1998, convertito in legge n. 133/2008,
violazione della Circolare F.P. n. 10/2008, elusione e violazione del
giudicato; 2) incompetenza, violazione dell'art. 2 della legge n. 240
del 30.12.2010, violazione dello Statuto dell'Università degli studi
del Molise, violazione dell'art. 16 del D.Lgs. n. 503/1992 e s.m.i.,
eccesso di potere. Solleva nuovamente la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 25 della legge n. 240/2010.
Con i motivi aggiunti del 18.11.2011, il ricorrente impugna
infine i seguenti atti: il Decreto del Rettore dell'Università degli
studi di Napoli n. 960 del 31.10.2011, con il quale è stato
confermato il collocamento a riposo, a decorrere dal 1.11.2011, per
raggiunti limiti di età, nonchè tutti gli atti precedenti del
Senato accademico, del Consiglio di amministrazione e del Rettore.
Chiede, altresì, l'ottemperanza all'ordinanza del T.a.r. Molise n.
215/2011, nonchè il risarcimento del danno. Il ricorrente deduce le
seguenti censure: 1) violazione e falsa applicazione della normativa
di cui alla legge n. 240/2010, in particolare dell'art. 25, in
relazione anche all'art. 16 comma primo del D.Lgs. n. 503/1992, come
modificato e integrato dai commi 7 e 10 dell'art. 71 del D.L. n.
112/1998, convertito in legge n. 133/2008, violazione della Circolare
F.P. n. 10/2008, elusione e violazione del giudicato; 2)
incompetenza, violazione dell'art. 2 della legge n. 240 del
30.12.2010, violazione dello Statuto dell'Università degli studi del
Molise, violazione dell'art. 16 del D.Lgs. n. 503/1992 e s.m.i.,
eccesso di potere; 3) violazione e omessa applicazione dell'ordinanza
n. 215/2011 del T.a.r. Molise.
Con tre successive memorie, il ricorrente ribadisce e precisa le
proprie deduzioni e conclusioni.
Si costituisce l'Amministrazione intimata, deducendo - anche con
successive memoria - l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso
e dei motivi aggiunti. Conclude per la reiezione.
Con le ordinanze collegiali nn. 215/2011, 236/2011 e 4/2012,
questa Sezione accoglie tutte le domande cautelari di parte
ricorrente. All'udienza del 26 gennaio 2012, la causa viene
introitata per la decisione.
II - Il Collegio ritiene che la questione di costituzionalità
dell'art. 25 della legge n. 240 del 2010 (secondo cui «l'articolo 16
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, non si applica a
professori e ricercatori universitari», con l'ulteriore
specificazione che «i provvedimenti adottati dalle Università ai
sensi della predetta norma decadono dalla data di entrata in vigore
della presente legge, ad eccezione di quelli che hanno già iniziato
a produrre i loro effetti»), sia rilevante e non manifestamente
infondata.
III - Con riferimento al requisito della rilevanza si osserva che
la norma in esame è certamente applicabile alla fattispecie oggetto
del giudizio.
Il provvedimento amministrativo impugnato con ricorso
introduttivo (la nota a firma del Rettore dell'Università degli
studi del Molise datata 12.5.2011 prot. n. 11818/VII/8) ha rigettato
l'istanza del ricorrente, proprio facendo applicazione dell'art. 25
legge n. 240 del 2010 che, alla luce del suo chiaro tenore letterale,
preclude irrimediabilmente la possibilità di trattenimento in
servizio per professori e ricercatori universitari, escludendo che
nei loro confronti possa essere applicata la disciplina contenuta
nell'art. 16 del D.Lgs. n. 503 del 1992.
IV.1 - L'applicazione che l'Università resistente ha fatto di
tale norma, in via di principio, sembra corretta, atteso che non
esistono margini per interpretazioni diverse. Invero, persino quando
l'istanza di trattenimento in servizio sia stata presentata
anteriormente all'entrata in vigore della norma, quest'ultima deve
essere comunque applicata. Ciò risulta chiaramente dall'ultimo
periodo dell'art. 25 della legge n. 240 del 2010, che specifica che
«i provvedimenti adottati dalle Università ai sensi della predetta
norma decadono alla data di entrata in vigore della presente legge, a
eccezione di quelli che hanno già iniziato a produrre i loro
effetti». Se la norma, per espressa previsione legislativa, si
applica anche ai casi in cui il provvedimento è già stato adottato,
ma non ha iniziato a produrre effetti, essa deve, a maggior ragione,
applicarsi laddove - come accade nel caso di specie - l'istanza di
trattenimento è stata presentata prima dell'entrata in vigore della
norma, ma non positivamente riscontrata.
IV.2 - L'eventuale dichiarazione di incostituzionalità dell'art.
25 legge n. 240 del 2010 avrebbe così l'effetto di rimuovere
l'ostacolo normativo all'applicazione dell'art. 16 del D.Lgs. n. 503
del 1992, consentendo al ricorrente di ottenere che la sua istanza di
permanenza in servizio sia esaminata (ed eventualmente accolta)
dall'Università, sulla base dei criteri introdotti dall'art. 72,
comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella
legge n. 133 del 2008.
IV.3 - rilevanza della questione non è parimenti esclusa dal
fatto che, nella sede cautelare del giudizio, essa non è stata
sollevata da questo T.a.r., il quale ha ritenuto di concedere al
ricorrente le misure cautelari richieste, sulla base di diverse
valutazioni sul "fumus" e sul pregiudizio irreparabile. Ciò anche
per evitare che la legge sospettata di incostituzionalità possa
precludere definitivamente la tutela cautelare, mortificando le
esigenze di tutela immediata a essa sottese - il che si tradurrebbe
in una palese violazione di fondamentali principi costituzionali
(artt. 24 e 113 Cost.), o sovranazionali (art. 6 c 13 CEDU) - e nel
tentativo di conciliare il carattere accentrato del controllo di
costituzionalità delle leggi con il principio di effettività della
tutela giurisdizionale, disapplicando la legge sospettata di
incostituzionalità e rinviando al giudizio di merito la rimessione
della questione di legittimità costituzionale (cfr. Cons. Stato, Ad.
plen., ordinanza 20 dicembre 1999, n. 2; Cons. Giust. Amm., ordinanza
20 giugno 2001, n. 458). È orientamento largamente condiviso che il
giudice a quo, per concedere la tutela cautelare e apprestare una
tutela giurisdizionale effettiva per i diritti dei singoli, possa
esercitare un potere di disapplicazione "provvisoria" della legge
incostituzionale, rimettendo contestualmente la questione di
validità al giudice cui il controllo di quelle norme sospettate di
illegittimità compete in via esclusiva. Anche la Corte
costituzionale, con riferimento a questioni di legittimità sollevate
in sede cautelare, ha, in più occasioni, osservato che la potestas
iudicandi non può ritenersi esaurita quando la concessione della
misura cautelare, come nella specie, è fondata, quanto al fumus boni
iuris, sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, dovendosi in tal caso la sospensione
dell'efficacia del provvedimento impugnato ritenere di carattere
provvisorio e temporaneo fino alla ripresa del giudizio cautelare
dopo l'incidente di legittimità costituzionale (ex plurimis:
sentenze n. 444 del 1990, n. 367 del 1991; n. 30 e n. 359 del 1995;
n. 183 del 1997, n. 4 del 2000 nonchè l'ordinanza n. 24 del 1995 e
n. 194 del 2006).
IV.4 - Sempre in ordine alla rilevanza della questione, si
osserva che nel caso di specie il requisito del periculum in mora
merita positivo apprezzamento. È evidente, infatti, che il tempo
necessario per la decisione del ricorso nel merito potrebbe arrecare
al ricorrente un pregiudizio grave e irreparabile, anche in
considerazione del fatto che verrebbe a scadere il biennio in
relazione al quale egli ha presentato la richiesta di trattenimento
in servizio.
V - La questione di legittimità costituzionale, come già
rilevato, non è manifestamente infondata.
V.1 - L'art. 25 legge n. 240 del 2010, escludendo senz'altro
l'applicazione dell'art. 16 del D.Lgs. n. 503 del 1992 ai professori
e ricercatori universitari, sembra, infatti, porsi in contrasto con
gli articoli 3, 33, 97 della Costituzione. Il Collegio ritiene, in
particolare, che la deroga che la norma introduce rispetto alla
disciplina generale di cui al citato articolo 16 del D.Lgs. n. 503
del 1992 appare irragionevole (perchè non sorretta da un'adeguata
ragione giustificatrice), comunque sproporzionata rispetto alla
finalità perseguita, e lesiva sia del principio del buon andamento
dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.), sia del principio
dell'autonomia universitaria (art. 33, ultimo comma, Cost.), nella
misura in cui priva le Università, discriminandole rispetto a
qualsiasi altro ente pubblico, di ogni potere di valutazione in
ordine alla possibilità di accogliere le istanze di trattenimento in
servizio presentate dal personale docente, anche laddove tale
prolungamento risulti funzionale a specifiche esigenze organizzative,
didattiche o di ricerca. Si impedisce così alle Università di dar
corso a una adeguata, seppur eccezionale, misura organizzativa in
tema di provvista di personale.
La norma, inoltre, trovando applicazione anche nei confronti dei
professori e dei ricercatori universitari che abbiano maturato
un'aspettativa giuridicamente consolidata in ordine alla possibilità
di permanere in servizio, risulta lesiva del principio del legittimo
affidamento e della sicurezza giuridica, che pure trova il suo
fondamento, secondo quanto più volte affermato dalla Corte
costituzionale, nell'art. 3 della Costituzione.
V.2 - Giova, al riguardo, ricostruire brevemente la disciplina
generale - contenuta nell'art. 16 del D.Lgs. n. 503 del 1992 - che si
pone come tertium comparationis, alla cui stregua valutare la
ragionevolezza della differente disciplina introdotta dall'art. 25
legge n. 340 del 2010.
L'art. 16, comma 1, del D.Lgs. n. 503 del 1992, dopo aver
riconosciuto la facoltà per «i dipendenti civili dello Stato e degli
enti pubblici non economici di permanere in servizio, con effetto
dalla data di entrata in vigore della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il
collocamento a riposo per essi previsti», specifica, nel periodo
successivo (introdotto dall'art. 72, comma 7, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112), che «in tal caso è data facoltà
all'amministrazione, in base alle proprie esigenze organizzative e
funzionali, di trattenere in servizio il dipendente in relazione alla
particolare esperienza professionale acquisita dal dipendente in
determinati o specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente
andamento dei servizi».
La norma generale, la cui applicabilità è esclusa dall'art. 25
della legge n. 340 del 2010 per i professori e ricercatori
universitari, prevede, quindi, in seguito alle modifiche introdotte
dall' art. 72, comma 7, del D.L. n. 112 del 2008, un sistema nel
quale il trattenimento in servizio del dipendente pubblico non è
più rimesso a vero e proprio diritto potestativo del medesimo, della
cui scelta l'Amministrazione deve limitarsi a prendere atto, come
accadeva, invece, in base all'originaria formulazione dell'art. 16.
In seguito alle modifiche intervenute nel 2008, l'art. 16 del
D.Lgs. n. 503 del 1992 non contempla più un diritto soggettivo alla
permanenza in servizio del pubblico dipendente, ma prevede che
l'istanza che il dipendente ha facoltà di presentare venga valutata
discrezionalmente dall'Amministrazione (la quale ha facoltà di
accoglierla), e che essa possa avere accoglimento solo in concreta
presenza degli specifici presupposti individuati dalla disposizione,
i primi dei quali sono legati ai profili organizzativi generali
dell'Amministrazione medesima ("in base alle proprie esigenze
organizzative e funzionali") e i seguenti alla situazione specifica
soggettiva e oggettiva del richiedente ("in relazione alla
particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in
determinati o specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente
andamento dei servizi").
V.3 - Come la giurisprudenza amministrativa ha chiarito (cfr., in
particolare, Cons. Stato, VI, 6 giugno 2011, n. 3360), con
l'innovazione introdotta dall'art. 72, comma 7, del D.L. n. 112 del
2008, la permanenza in servizio oltre l'ordinario limite di età è
divenuto istituto da considerare ormai eccezionale a causa delle
esigenze generali di contenimento della spesa pubblica, espressamente
perseguite con la manovra di cui allo stesso Decreto-Legge, e
segnatamente con le disposizioni del Capo II, tra cui è quella in
esame. Pertanto la sua determinazione in concreto va sorretta, se nel
senso della protrazione del servizio, da adeguate giustificazioni in
relazione a parametri di valutazione indicati dalla disposizione, la
cui ragione va puntualmente esternata. Tra questi, secondo
l'interpretazione giurisprudenziale deve considerarsi prevalente la
considerazione delle effettive «esigenze organizzative e funzionali»
dell'Amministrazione, rispetto a cui «la particolare esperienza
professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici
ambiti» rappresenta un criterio giustificativo necessario, ma
ulteriore, e non già la ragione determinante.
Si tratta, infatti, di dar corso a un'ipotesi eccezionale di
provvista di docente, che deve essere adeguatamente giustificata da
oggettivi e concreti fatti organizzativi, tali da imporre che si
faccia ricorso a un tale particolare strumento. L'esternazione di una
tale giustificazione della scelta - insieme a quella sugli altri
elementi richiesti, a seguire, dalla disposizione - è necessaria per
dar conto del come e perchè l'Amministrazione si determini,
derogando alle esigenze di risparmio perseguite dalla legge, a
seguire questa speciale via (cfr., ancora, Cons. Stato, VI, 6 giugno
2011, n. 3360). Non così è quando l'Amministrazione si determini
negativamente, ricorrendo allora la situazione ordinaria di normale
estinzione del rapporto lavorativo per raggiungimento dei limiti di
età, che non richiede una speciale esternazione circa - la
particolare esperienza professionale dell'interessato. La ratio della
modifica del 2008 è, infatti, essenzialmente di contenimento
finanziario e questo prevale, perchè così vuole questa legge, sulla
qualità professionale del docente: talchè è nella prima
valutazione che va incentrata la scelta e, se positiva rispetto alla
disponibilità offerta dall'interessato, ne va manifestata la
ragione.
L'innovazione del 2008 ha invertito, quindi, il rapporto tra
regola ed eccezione della legislazione del 1992. L'uso del termine
"facolta'" descrive null'altro che la possibilità, da parte
dell'interessato, di domandare all'Amministrazione il trattenimento
in servizio, ma non più un diritto all'ufficio. La struttura della
fattispecie definita dalla disposizione del 2008 si configura come
eccezionale e sottopone l'accoglimento a rigorose condizioni.
VI - Rispetto a tale disciplina, che, come si è appena visto,
sottopone il mantenimento in servizio a rigorose condizioni, la
scelta radicale, contenuta nell'art. 25 legge n. 240 del 2010, di
escludere sempre e comunque per professori e ricercatori
universitari, ogni possibilità di mantenimento in servizio, appare
irragionevole e sprovvista di una sostanziale giustificazione e, come
tale, in contrasto con uno dei corollari del principio di uguaglianza
di cui all'art. 3 Cost., ovvero con il principio di ragionevolezza
della legge. Non pare ravvisarsi, infatti, un'idonea ragione
giustificatrice che possa essere addotta a sostegno della definitiva
e totale esclusione per questa speciale categoria di dipendenti
pubblici, di qualsiasi possibilità di mantenimento in servizio,
oltre il normale periodo di servizio.
VI.1 - Non sembra, in particolare, rappresentare una valida
giustificazione l'esigenza, che talvolta emerge anche nel corso dei
lavori preparatori della legge n. 240 del 2010, di favorire il
ricambio generazionale nelle Università. Qui, infatti, non è in
discussione la realizzazione di tale obiettivo, che certamente
rientra nella discrezionalità del legislatore, ma il bilanciamento
che il legislatore deve compiere tra il suo perseguimento e la tutela
di altri valori di primario rilievo costituzionale che possono essere
incisi dalla scelta legislativa (cfr. Corte cost., 24 luglio 2009, n.
239).
Nel caso di specie, la scelta legislativa appare sbilanciata e
sproporzionata, perchè, in nome dell'esigenza del ricambio
generazionale, il legislatore non si fa carico delle negative
ripercussioni che potrebbero derivarne sui principi del buon
andamento della pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.) e della
tutela dell'autonomia universitaria (art. 33 Cost.). Ciò emerge in
maniera evidente, se si considera che gli obiettivi che la norma
persegue vengono già adeguatamente perseguiti dall'art. 16 del
D.Lgs. n. 503 del 1992 che, in seguito alle modifiche del 2008,
prevede l'eccezionalità del mantenimento in servizio, tanto da
specificare che esso possa essere assentito solo in presenza di
specifici e stringenti presupposti. Nell'ambito di un sistema che
già prevede come regola generale, anche per favorire il ricambio
generazionale nell'ambito della pubblica Amministrazione,
l'eccezionalità del mantenimento in servizio, la scelta di escludere
radicalmente, per i professori e i ricercatori universitari, ogni
possibilità di prolungamento rischia di rappresentare una
limitazione eccessiva e sproporzionata.
VII - L'automatismo dell'interruzione del servizio al compimento
dell'età prevista, e la totale esclusione di ogni possibilità di
diversa valutazione da parte dell'Amministrazione, finisce, in
particolare, per minare quei valori, anch'essi di rango
costituzionale, che la norma generale (l'art. 16 del D.Lgs. n. 503
del 1992), qui richiamata come tertium comparationis, cerca al
contrario di assicurare.
VII.1 - Si tratta, in primo luogo, del principio del buon
andamento dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost.: l'art.
25 della legge n. 240 del 2010 impedisce alle Università di poter
disporre il mantenimento in servizio per un ulteriore biennio anche
quando la continuità del servizio si imporrebbe in vista della
necessità di soddisfare specifiche "esigenze organizzative e
funzionali" cui l'art. 16 del D.Lgs. n. 503 del 1992 fa espresso
riferimento. Il valore costituzionale del buon andamento della
pubblica Amministrazione - che non può non prendere in
considerazione l'obiettivo della trasmissione delle conoscenze - è,
così, totalmente obliterato, e questo, oltre a rilevare come
autonomo profilo di incostituzionalità, rende ancor più evidente il
vulnus, recato dalla rigidità introdotta, al richiamato principio di
ragionevolezza.
VII.2 - Un ulteriore profilo di possibile incostituzionalità
viene in rilievo anche in relazione all'art. 33, comma 6, Cost., che
tutela l'autonomia funzionale delle Università, riconoscendo il
«diritto delle stesse di governarsi liberamente attraverso i suoi
organi e, soprattutto, attraverso il corpo dei docenti nelle sue
varie articolazioni, così risolvendosi nel potere di
autodeterminazione del corpo accademico (cosiddetto autogoverno
dell'ente da parte del corpo accademico)» (Corte cost., 9 novembre
1988, n. 1017). L'autonomia universitaria - che è autonomia
organizzativa, contabile, didattica e scientifica - rischia di essere
pregiudicata da una norma che preclude, invece, proprio alle
Università ogni decisione sulla permanenza in servizio del proprio
personale docente. In tal modo, la disparità di trattamento tra
categorie di pubblici dipendenti (i professori e ricercatori
universitari rispetto al restante personale pubblico) viene a
tradursi in una disparità di trattamento anche tra i relativi enti
di appartenenza, negandosi proprio alle Università, titolari di
un'autonomia funzionale costituzionalmente garantita, ogni margine di
autonomo apprezzamento.
VIII - Un ulteriore profilo di irragionevolezza deriva dalla
violazione del principio della sicurezza giuridica e di tutela del
legittimo affidamento maturato in capo ai professori e ricercatori
universitari, per effetto della previgente normativa. La Corte
costituzionale ha già avuto occasione di affermare che nel nostro
sistema costituzionale non è affatto interdetto al legislatore di
emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso
sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata,
anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi
perfetti. Secondo la stessa giurisprudenza costituzionale,
rappresenta, tuttavia, condizione essenziale che tali disposizioni
non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con
riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti,
l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, da intendersi
quale elemento fondamentale dello Stato di diritto (cfr. sentenze n.
236 e n. 24 del 2009; n. 11 del 2007; n. 409 del 2005; n. 446 del
2002; n. 416 del 1999, n. 360 del 1995, n. 573 del 1990, n. 822 del
1988 e n. 349 del 1985).
Il principio del legittimo affidamento, in particolare, deve
ritenersi violato (con conseguente incostituzionalità della legge
per violazione del principio di uguaglianza, sotto il profilo del
difetto di ragionevolezza), nel caso in cui la nuova norma incida,
con una disciplina peggiorativa, su aspettative giuridicamente
qualificate, che siano pervenute ad un livello di consolidamento
così elevato da creare, appunto, quell'affidamento
costituzionalmente protetto nella conservazione del pregresso
trattamento.
Nel caso di specie, l'art. 25 della legge n. 240 del 2010 sembra
tradire il principio del legittimo affidamento nella misura in cui
prevede che la disciplina da esso introdotta si applichi
indistintamente a tutti i professori e ricercatori universitari,
anche a quelli che, come il ricorrente, per molti anni hanno fatto
affidamento su una disciplina che consentiva il mantenimento in
servizio per un ulteriore biennio: inizialmente a semplice richiesta,
poi, in seguito alle modifiche introdotte dall'art. 72, comma 7, del
Decreto-Legge n. 112 del 2008, previa valutazione discrezionale
dell'Amministrazione.
Al momento dell'entrata in vigore della norma censurata, il
ricorrente era in procinto di iniziare il biennio di prolungamento,
sulla base della originaria disciplina dell'art. 16 del D.Lgs. n. 503
del 1992. Egli, pertanto, può ritenersi titolare non di una
aspettativa di mero fatto, ma di una aspettativa giuridicamente
rilevante, ormai pervenuta, per effetto del tempo trascorso e del
provvedimento di autorizzazione al trattenimento in servizio già
adottato, a un livello di consolidamento tale da creare un legittimo
affidamento. Sotto tale profilo, l'art. 25 della legge n. 240 del
2010, nella misura in cui esclude dalla nuova disciplina soltanto i
beneficiari di un provvedimento di mantenimento in servizio che abbia
già iniziato a produrre effetti, opera un'irragionevole disparità
di trattamento tra situazioni sostanzialmente identiche, tutte
comunque caratterizzate da un legittimo affidamento nel prolungamento
biennale del rapporto.
IX - Vi è, infine un ulteriore profilo di disparità,
ineguaglianza, irragionevolezza, a danno dei professori e ricercatori
universitari che aspirino a ottenere il biennio di proroga nel
servizio, al raggiungimento del limite di età. Infatti, l'art. 24
comma quarto della legge n. 214 del 2011 (che ha convertito in legge
il cosiddetto decreto "salva Italia"), riconosce a tutti i dipendenti
pubblici e privati il diritto potestativo di protrarre il periodo
lavorativo fino al compimento del 70mo anno di età. Tutti i
lavoratori pubblici e privati, dunque, se intendono beneficiarne,
hanno diritto a tale proroga, tranne i professori e ricercatori
universitari. Tale regime particolare di sfavore verso i docenti
universitari non ha alcuna ragion d'essere, specie se si considera
che il lavoro intellettuale da essi svolto notoriamente è meno
usurante di tante attività manuali, materiali e pratiche di quei
lavoratori ai quali, paradossalmente, si consente di protrarle fino
ai settant'anni di età, per la sola ragione che potrebbero non aver
maturato il periodo contributivo sufficiente a ottenere una decorosa
pensione (ragione che, peraltro, potrebbe riguardare anche i
professori e ricercatori che hanno avuto accesso alla carriera
universitaria in età matura).
X - Per quanto esposto, appare rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 25
della legge 240 del 2010, in relazione agli articoli 3, 33 e 97 della
Costituzione.
Per l'effetto, vanno trasmessi alla Corte costituzionale gli atti
del giudizio sospeso con ordinanza pronunciata in data odierna.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise, pronunciando
sul ricorso in epigrafe, conferma, fino alla definizione del merito
del ricorso, le misure cautelari già disposte con le ordinanze
collegiali nn. 215/2011, 236/2011 e 4/2012.
Inoltre, visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953 n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità di cui in parte motiva, per contrasto
con gli artt. 3, 33 e 97 della Costituzione.
Sospende il presente giudizio nelle more della decisione
dell'incidente di costituzionalità.
Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata al Presidente della Camera
dei Deputati e al Presidente del Senato della Repubblica.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale, all'esito delle citate notificazioni e comunicazioni.
Così deciso in Campobasso, presso la sede del T.A.R., nella
Camera di Consiglio del 26 gennaio 2012.

Il Presidente: Zaccardi


Il consigliere-estensore: Ciliberti


Il consigliere: Monteferrante