1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 3-11-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 201 SENTENZA 23 settembre - 28 ottobre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Acque pubbliche - Norme della Regione Veneto - Disposizioni operative per la progettazione, la costruzione e l'esercizio delle dighe e degli altri sbarramenti idrici di competenza regionale - Ambito applicativo - Sbarramenti con altezza fino a 15 metri o che determinano un volume d'invaso superiore a 5.000 metri cubi e fino a 1.000.000 di metri cubi - Alternativita', anziche' cumulativita', dei due criteri - Violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Acque pubbliche - Norme della Regione Veneto - Disposizioni operative per la progettazione, la costruzione e l'esercizio delle dighe e degli altri sbarramenti idrici di competenza regionale - Classificazione delle opere - Sbarramenti con altezza fino a 15 metri e/o che determinano un volume d'invaso superiore a 5.000 metri cubi e fino a 1.000.000 di metri cubi - Possibile alternativita' anziche' cumulativita', dei due criteri - Violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Acque pubbliche - Norme della Regione Veneto - Disposizioni operative per la progettazione, la costruzione e l'esercizio delle dighe e degli altri sbarramenti idrici di competenza regionale - Ambito applicativo - Opere a servizio di grandi derivazioni d'acqua - Esclusione - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio - Non fondatezza della questione. Acque pubbliche - Norme della Regione Veneto - Disposizioni operative per la progettazione, la costruzione e l'esercizio delle dighe e degli altri sbarramenti idrici di competenza regionale - Utilizzo - Possibile uso compatibile con la disciplina urbanistica dell'area in cui vengono realizzate, ivi compresi i diversi usi turistici e la balneazione - Prevista adibizione delle opere di sbarramento a qualsiasi uso compatibile con la disciplina urbanistica dell'area in cui vengono realizzate - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Non fondatezza della questione. Acque pubbliche - Norme della Regione Veneto - Disposizioni operative per la progettazione, la costruzione e l'esercizio delle dighe e degli altri sbarramenti idrici di competenza regionale - Attribuzioni della Giunta regionale - Definizione dei criteri e delle modalita' procedurali per il rilascio dell'autorizzazione - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio - Inammissibilita' della questione. Acque pubbliche - Norme della Regione Veneto - Disposizioni operative per la progettazione, la costruzione e l'esercizio delle dighe e degli altri sbarramenti idrici di competenza regionale - Procedimento finalizzato all'approvazione del progetto di costruzione o di modifica strutturale degli impianti - Disciplina - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principi di buon andamento della pubblica amministrazione e della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Non fondatezza della questione, nei termini di cui in motivazione. Acque pubbliche - Norme della Regione Veneto - Disposizioni operative per la progettazione, la costruzione e l'esercizio delle dighe e degli altri sbarramenti idrici di competenza regionale - Procedimento autorizzatorio - Disciplina della fase preliminare di approvazione, dell'adozione del provvedimento di autorizzazione e dell'eventuale ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi conseguente al cessato utilizzo dell'opera - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, e dei principi fondamentali in materia del governo del territorio - Non fondatezza della questione, nei termini di cui in motivazione. Acque pubbliche - Norme della Regione Veneto - Disciplina in materia di costruzione, esercizio e vigilanza degli sbarramenti di ritenuta e dei bacini di accumulo di competenza regionale - Approvazione delle opere - Rinvio integrale alle previsioni della disciplina statale - Ricorso del Governo - Lamentata lesione dei principi fondamentali delle materie di protezione civile e del governo del territorio - Non fondatezza della questione. Acque pubbliche - Norme della Regione Veneto - Disciplina in materia di costruzione, esercizio e vigilanza degli sbarramenti di ritenuta e dei bacini di accumulo di competenza regionale - Opere non denunciate ovvero realizzate in difformita' dai progetti approvati - Regolarizzazione - Condizioni - Presentazione dei relativi progetti esecutivi - Approvazione da parte della Giunta regionale - Violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale. Acque pubbliche - Norme della Regione Veneto - Disciplina in materia di costruzione, esercizio e vigilanza degli sbarramenti di ritenuta e dei bacini di accumulo di competenza regionale - Trattamento sanzionatorio - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento penale - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Veneto 23 giugno 2020, n. 23, artt. 1, commi 1, 2 e 3; 2; 3; 4; 5; 9; 11 e 12. - Costituzione, artt. 97, 117, commi secondo, lettere l), m) ed s), e terzo. (T-210201) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 3-11-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi
1, 2 e 3, lettera a), 2, 3, 4, 5, 9, 11 e 12 della legge della
Regione Veneto 23 giugno 2020, n. 23 (Norme in materia di
costruzione, esercizio e vigilanza degli sbarramenti di ritenuta e
dei bacini di accumulo di competenza regionale), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 24-28
agosto 2020, depositato in cancelleria il 28 agosto 2020, iscritto al
n. 73 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 22 settembre 2021 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Andrea Manzi per la Regione
Veneto;
deliberato nella camera di consiglio del 23 settembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 24 agosto 2020 e depositato il 28
agosto (reg. ric. n. 73 del 2020), il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 1, commi 1, 2 e 3, lettera a), 2, 3, 4, 5, 9, 11 e 12 della
legge della Regione Veneto 23 giugno 2020, n. 23 (Norme in materia di
costruzione, esercizio e vigilanza degli sbarramenti di ritenuta e
dei bacini di accumulo di competenza regionale), in riferimento agli
artt. 97, 117, secondo comma, lettere l), m) ed s), e terzo comma,
della Costituzione.
1.1.- Il primo motivo di ricorso ha ad oggetto gli artt. 1, commi
1 e 3, lettera a), e 2 della legge regionale impugnata, che il
ricorrente assume in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.
1.1.1.- L'art. 1, comma 1, rubricato «Finalità e ambito di
applicazione», identifica le opere di sbarramento idrico oggetto di
disciplina come «argini, dighe e traverse e relativi bacini di
accumulo, compresi i bacini idrici multifunzionali destinati anche
all'accumulo di acqua a fini antincendio e per l'innevamento tecnico
[...] secondo le attribuzioni trasferite alla Regione dalla
legislazione statale vigente relativamente agli sbarramenti ed ai
manufatti [...] che non superino i 15 metri di altezza o che
determinino un volume di invaso non superiore a 1.000.000 di metri
cubi».
L'art. 2, rubricato «Classificazione delle opere», dispone invece
che «[l]e opere di cui all'articolo 1, comma 1, sono classificate
nelle seguenti categorie: a) sbarramenti con altezza superiore a 5
metri e fino a 15 metri e/o che determinano un volume d'invaso
superiore a 5.000 metri cubi e fino a 1.000.000 di metri cubi; b)
sbarramenti che non superano i 5 metri di altezza e/o che determinano
un volume d'invaso non superiore a 5.000 metri cubi».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le disposizioni
in questione, pur richiamando i limiti massimi di altezza e volume di
invaso che la legge statale prevede congiuntamente onde individuare
gli impianti di sbarramento di competenza delle Regioni, riterrebbero
sufficiente - mediante l'uso della disgiuntiva "o" all'art. 1, comma
1, ultimo periodo, e della doppia congiunzione "e/o" all'art. 2 - la
sussistenza di uno solo di essi, così sottraendo alla competenza
dello Stato la funzione di vigilanza sulle opere di sbarramento che
superano uno di tali limiti, con conseguente violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost. in riferimento alla materia «governo del
territorio».
1.1.2.- Parimenti illegittima sarebbe la previsione di cui
all'art. 1, comma 3, lettera a), della legge regionale impugnata, che
ne esclude dall'applicazione «le opere poste al servizio di grandi
derivazioni di acqua».
Ad avviso del ricorrente, infatti, la preesistente riserva di
competenza statale relativa a tali opere sarebbe venuta meno in forza
di quanto previsto dall'art. 29, comma 3, del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo
I della legge 15 marzo 1997, n. 59) e del recepimento della direttiva
96/1992/ CE del Consiglio, del 10 novembre 1992, che coordina le
disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti
l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che
modifica le direttive 79/267/CEE e 90/619/CEE (terza direttiva
assicurazione vita); pertanto, l'esclusione disposta dalla norma
impugnata, oltre a determinare un vuoto normativo relativamente alle
opere di dimensioni ridotte poste al servizio di grandi derivazioni
di acqua, violerebbe il riparto di competenze fra Stato e Regioni
proprio della materia «governo del territorio».
1.2.- Oggetto di impugnazione è anche l'art. 1, comma 2, della
legge reg. Veneto n. 23 del 2020, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135, 142,
143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137).
Il ricorrente ha sostenuto che la disposizione impugnata, a mente
della quale le opere in questione «possono essere adibite a qualsiasi
uso compatibile con la disciplina urbanistica dell'area in cui
vengono realizzate, ivi compresi i diversi usi turistici e la
balneazione», non conterrebbe alcun richiamo alla disciplina
paesaggistica, alla quale gli sbarramenti idrici sono suscettibili di
essere sottoposti in quanto afferenti a corsi d'acqua, beni
espressamente tutelati dalla normativa statale interposta.
L'esclusivo riferimento alla disciplina urbanistica, pertanto,
sottrarrebbe gli sbarramenti idrici regionali al sistema organico
della tutela del paesaggio, «il quale impone che i suddetti
interventi siano valutati nel necessario quadro di disciplina
costituito dal piano paesaggistico, da elaborare previa intesa con lo
Stato, ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del Codice».
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 3 della legge reg. Veneto n. 23 del 2020, che rinvia alla
Giunta regionale la definizione di criteri e modalità procedurali
per il rilascio delle autorizzazioni all'esercizio degli impianti di
sbarramento.
Ha osservato, al riguardo, che l'art. 2 del decreto-legge 8
agosto 1994, n. 507 (Misure urgenti in materia di dighe), convertito,
con modificazioni, nella legge 21 ottobre 1994, n. 584, disciplina in
modo dettagliato il procedimento di approvazione dei progetti e del
controllo sulla costruzione e l'esercizio delle dighe, stabilendo in
particolare, al comma 2-bis, che le Regioni vi facciano opportuno
riferimento nell'adottare il regolamento inerente agli impianti di
loro competenza.
Quest'ultima previsione sarebbe espressiva di un principio
fondamentale della materia «governo del territorio», dal quale la
norma impugnata si discosta, con conseguente violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost.
1.4.- Il quarto motivo di ricorso concerne l'art. 4 della legge
regionale impugnata.
Ad avviso del ricorrente, tale ultima disposizione, rubricata
«Presentazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica»,
recherebbe «una disciplina procedimentale che risulta non coerente
con le previsioni statali in materia di VIA di cui al decreto
legislativo n. 152 del 2006».
1.4.1.- Sul punto, l'Avvocatura generale ha premesso che la
disciplina del procedimento di valutazione di impatto ambientale
(VIA) e/o di valutazione ambientale strategica (VAS) «deve intendersi
riservata allo Stato quale titolare della competenza a fissare
livelli di tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, ferma
restando la competenza delle Regioni alla cura di interessi
funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali», e che
«le norme attinenti alle verifiche in ambito VAS e VIA rientrano
nella materia della tutela dell'ambiente, con conseguente idoneità a
fungere da parametro interposto, ovvero da standard minimo o punto di
equilibrio di certo non derogabile dal legislatore regionale».
Ha quindi osservato che i progetti in questione potrebbero
ricadere nella previsione di cui all'Allegato III, lettera t), alla
Parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), che prevede la sottoposizione a VIA di
competenza regionale dei progetti concernenti «[d]ighe ed altri
impianti destinati a trattenere, regolare o accumulare le acque in
modo durevole, ai fini non energetici di altezza superiore a 10 m e/o
di capacità superiore a 100.000 m3, con esclusione delle opere di
confinamento fisico finalizzate alla messa in sicurezza dei siti
inquinati»; in alternativa, potrebbe trattarsi di opere rientranti
nella previsione di cui al punto 2 dell'Allegato II alla Parte
seconda del medesimo decreto, relative all'installazione di «centrali
per la produzione dell'energia idroelettrica con potenza di
concessione superiore a 30 MW», queste ultime assoggettate a VIA di
competenza statale.
Nel primo caso, peraltro, il procedimento di VIA di competenza
regionale andrebbe regolato dall'art. 27-bis cod. ambiente e perciò,
a seguito «della novella recata dalla legge n. 104 del 2017»,
inserito nel più ampio procedimento finalizzato all'adozione del
"Provvedimento autorizzatorio unico regionale", scaturente da una
conferenza di servizi che comprende tanto la VIA quanto tutti gli
altri titoli abilitativi necessitati dal progetto. Tale articolo,
tuttavia, non viene menzionato dalla disposizione impugnata.
1.4.2.- Secondo il ricorrente, inoltre, la disposizione impugnata
non avrebbe previsto la verifica di assoggettabilità a VIA del
progetto, ai sensi dell'art. 19 cod. ambiente, quantunque tale ultima
disposizione sia applicabile anche all'ipotesi di specie, concernente
la modifica di una derivazione d'acqua.
Dal mancato rispetto della normativa richiamata, costituente
«standard minimo inderogabile» in materia ambientale, deriverebbe la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., nonchè,
come effetto ulteriore, un pregiudizio alla «razionalizzazione delle
procedure di valutazione di impatto ambientale» e perciò
all'efficienza dell'azione amministrativa, in violazione dell'art. 97
Cost.
1.5.- Il quinto motivo di ricorso ha ad oggetto gli artt. 4, 5 e
9 della legge regionale impugnata.
L'art. 4, dopo aver previsto, come più sopra ricordato, che il
procedimento prenda avvio con la presentazione del progetto di
fattibilità, dispone che su quest'ultimo «[l]a struttura della
Giunta regionale territorialmente competente esprim[a], entro
sessanta giorni dalla richiesta, un preventivo parere di
ammissibilità dell'opera, previa acquisizione delle necessarie
valutazioni tecniche».
Il successivo art. 5, rubricato «Approvazione del progetto
esecutivo e autorizzazione», dispone poi che, una volta ritenuta
l'ammissibilità dell'opera ai sensi dell'art. 4, la Giunta
regionale, tramite la struttura tecnica competente in materia di
difesa del suolo, provveda, su domanda, ad autorizzare la costruzione
dell'opera approvando il progetto, ivi compresa la parte inerente al
ripristino dello stato dei luoghi a fine esercizio. Tale
approvazione, secondo quanto disposto dal comma 3, «non esime il
richiedente dall'acquisizione di altre autorizzazioni o nullaosta,
comunque denominati, previsti da ulteriori disposizioni di legge».
L'art. 9, infine, estende la medesima disciplina anche al
procedimento relativo alla «cessazione dell'utilizzo delle opere a
seguito di rinuncia, decadenza o revoca della concessione della
derivazione d'acqua», con conseguente obbligo, in capo al
proprietario o al gestore, «di eseguire, a proprie spese e con le
prescritte cautele, i lavori per la demolizione delle opere e il
ripristino dello stato dei luoghi, ovvero di eseguire gli interventi
necessari per assicurare la messa in sicurezza delle opere».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, una siffatta
complessiva disciplina del procedimento autorizzatorio
«invert[irebbe] il principio di necessaria priorità temporale
dell'autorizzazione paesaggistica rispetto al titolo legittimante
l'intervento urbanistico edilizio, stabilito dal legislatore statale
al comma 4 dell'art. 146 del Codice di settore, in base al quale
l'autorizzazione paesaggistica "costituisce atto autonomo e
presupposto" per il valido ed efficace rilascio del titolo edilizio».
In particolare, da tale ultima disposizione, così come dall'art.
22, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia (Testo A)», dovrebbe ricavarsi «un
"rapporto di necessaria presupposizione" tra l'autorizzazione
paesaggistica e il titolo legittimante l'intervento», il quale non
può avere contenuti che non risultino già previsti e disciplinati
nell'autorizzazione paesistica (è richiamata, in proposito, la
sentenza di questa Corte n. 210 del 2016).
La mancata, espressa previsione di priorità temporale
dell'autorizzazione paesistica rispetto all'approvazione del progetto
comporterebbe violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., sotto il profilo della tutela del paesaggio, nonchè
violazione della normativa statale di principio nella materia
«governo del territorio».
1.6.- Un'ulteriore censura ha ad oggetto l'art. 5, comma 3, della
legge regionale impugnata.
In base a tale disposizione, l'approvazione del progetto
esecutivo da parte della struttura regionale «tiene integralmente
luogo degli adempimenti tecnici ed amministrativi di cui alla legge 5
novembre 1971, n. 1086 "Norme per la disciplina delle opere di
conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura
metallica" e alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27
"Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse
regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche"».
Ad avviso del ricorrente, tale previsione si porrebbe in
contrasto con l'art. 7 della legge 5 novembre 1971, n. 1086 (Norme
per la disciplina delle opere di conglomerato cementizio armato,
normale e precompresso ed a struttura metallica), che prescrive
l'obbligo di collaudo statico per tutte le opere indicate nel titolo,
nonchè con il decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti
26 giugno 2014, recante «Norme tecniche per la progettazione e la
costruzione degli sbarramenti di ritenuta (dighe e traverse)», che
contiene le norme tecniche vincolanti nel territorio nazionale per il
collaudo statico; ne deriverebbe una violazione dell'art. dell'art.
117, commi secondo, lettera s), e terzo, Cost., in riferimento alle
materie «protezione civile» e «governo del territorio».
1.7.- Ancora, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato l'art. 11, comma 1, della legge reg. Veneto n. 23 del 2020.
Tale norma, riferita agli impianti in esercizio alla data di
entrata in vigore della stessa legge regionale, introdurrebbe una
sorta di "sanatoria" delle opere non denunciate o realizzate in
difformità dai progetti approvati, poichè consente al proprietario
o gestore, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge, di
presentare un progetto esecutivo completo dello stato di fatto e
comprensivo della certificazione di idoneità statica delle opere
alla Giunta regionale, onde dar corso al procedimento di
autorizzazione disciplinato dall'art. 4, ottenendo così un
provvedimento autorizzatorio.
L'Avvocatura generale assume che tale procedura «si po[rrebbe] in
contrasto con l'art. 167 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, che dispone il generale divieto di sanatoria per gli
interventi non autorizzati su beni paesaggistici, salvi i
limitatissimi casi in cui è possibile l'accertamento di
compatibilità paesaggistica ex post ai sensi del comma 4, peraltro
riferibili a fattispecie edilizie in senso stretto», aventi carattere
di eccezionalità e che impongono, comunque, il preventivo parere
vincolante della soprintendenza.
Richiamando la giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 238
del 2013), il ricorrente osserva che il contrasto di disposizioni
regionali con la normativa del codice dei beni culturali e del
paesaggio, «secondo la quale l'autorità competente si pronuncia
"previo parere vincolante della soprintendenza"», determina
«violazione, oltre che della potestà esclusiva dello Stato in
materia di tutela del paesaggio, ai sensi dell'articolo 117 secondo
comma, lett. s), della Costituzione, anche degli standard minimi di
tutela del paesaggio valevoli su tutto il territorio nazionale ai
sensi dell'art. 117 secondo comma, lett. m), della Costituzione».
1.8.- L'ottavo ed ultimo motivo di ricorso ha ad oggetto l'art.
12 della legge regionale impugnata, contenente le sanzioni previste
per le opere realizzate senza la prescritta approvazione del
progetto, ovvero in difformità dallo stesso e dalle eventuali
prescrizioni contenute nell'atto di approvazione, ovvero, ancora,
gestite in violazione degli obblighi e delle prescrizioni contenute
nel disciplinare, e comunque in violazione delle disposizioni, anche
di carattere procedimentale, di cui alla stessa legge regionale.
Secondo il Governo, «[l]a norma sanzionatoria contenuta
nell'articolo 12 non considera che le condotte sanzionate potrebbero
integrare, in presenza degli elementi costitutivi previsti dalla
legge statale, anche fattispecie penalmente rilevanti, ovvero reati
edilizi e/o ambientali».
In tali ultimi casi, ha evidenziato il ricorrente, «opererebbe il
disposto dell'articolo 9, comma 2, della legge 24 novembre 1981, n.
689 secondo cui quando uno stesso fatto è punito da una disposizione
penale e da una disposizione regionale o delle province autonome di
Trento e di Bolzano che preveda una sanzione amministrativa, si
applica in ogni caso la disposizione penale, salvo che quest'ultima
sia applicabile solo in mancanza di altre disposizioni penali».
La norma impugnata, invece, «appare riconoscere alla condotta da
sanzionare una sola rilevanza amministrativa, in contrasto con il
principio della prevedibilità della sanzione irrogabile», con
conseguente invasione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia «ordinamento penale», di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
2.- La Regione Veneto si è costituita in giudizio con memoria
depositata il 5 ottobre 2020.
2.1.- In relazione al primo motivo di ricorso, la Regione ne ha
anzitutto eccepito l'inammissibilità per omessa indicazione della
norma interposta asseritamente violata.
2.1.1.- In ogni caso, anche a voler considerare tacitamente
evocato l'art. 61, comma 3, cod. ambiente, che attribuisce alle
Regioni ed alle Province autonome la competenza a disciplinare gli
sbarramenti che non superano i 15 metri di altezza e che determinano
un invaso non superiore a 1.000.000 di metri cubi, ha dedotto
l'infondatezza della censura, discostandosi dalla lettura delle
disposizioni impugnate operata dal Governo.
La resistente ha infatti evidenziato che l'art. 1 della legge
regionale impugnata definisce l'ambito complessivo della competenza
legislativa regionale, da intendersi necessariamente circoscritto
alle opere che non rientrano nella competenza dello Stato, con
riferimento tanto al limite massimo di altezza quanto a quello
relativo alla capacità di invaso; pertanto, le locuzioni disgiuntive
contenute negli artt. 1 e 2 della legge impugnata devono «intendersi
alla stregua di "ovverosia", per cui i due requisiti sono
identificati in modo disgiunto, ma operano all'unisono, costituendo
un sol tutto, a circoscrivere la competenza regionale».
2.1.2.- Con riguardo, poi, al profilo di censura attinente al
comma 3, lettera a), la Regione ne ha dedotto la manifesta
infondatezza, evidenziando che il Governo non ha tenuto conto della
previsione contenuta nel citato art. 61, comma 3, cod. ambiente, a
mente del quale, per gli sbarramenti posti al servizio di grandi
derivazioni di acqua di competenza statale, «restano ferme le
attribuzioni del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti», cui
la legge regionale si è integralmente conformata.
2.2.- In relazione al secondo motivo di ricorso - relativo
all'art. 1, comma 2, della legge reg. Veneto n. 23 del 2020 - la
Regione ha sostenuto che l'assenza di riferimenti alle previsioni dal
codice dei beni culturali e del paesaggio è dovuta al fatto che
detta ultima disposizione ha «il solo scopo di introdurre una
regolamentazione limitata alla materia "governo del territorio",
senza in alcun modo introdurre deroghe rispetto alla disciplina
statale in materia di ambiente e paesaggio», come conferma il fatto
che il successivo art. 4 prescrive che al progetto di intervento
siano allegate la VIA e le ulteriori richieste di autorizzazione
previste dalla normativa vigente.
Ha dunque concluso per la non fondatezza del motivo.
2.3.- Quanto al terzo motivo di ricorso, la Regione ne ha
eccepito l'inammissibilità «in quanto non identifica quale sia, in
concreto, il contenuto lesivo della disposizione di legge impugnata e
ove la stessa si porrebbe in contraddizione rispetto alla disciplina
statale».
Secondo la Regione, infatti, la mera attribuzione alla Giunta
regionale della competenza a disciplinare i criteri e le modalità
procedurali per il rilascio dell'autorizzazione costituirebbe
disposizione priva di contenuto precettivo, e limitata all'attuazione
dell'art. 2, comma 2-bis, del d.l. n. 507 del 1994.
2.4.- Quanto alla censura inerente all'art. 4 della legge
regionale impugnata, la Regione Veneto ha osservato che il
procedimento di autorizzazione «può in astratto conchiudere in sè
sia opere che esigono una VIA o una verifica di assoggettabilità a
VIA, sia opere esenti da tali attività procedimentali»; ciò non
significa, tuttavia, che la disciplina regionale valga in ogni caso a
surrogare quella statale, ogni qual volta sia invece necessaria la
valutazione di impatto ambientale, statale o regionale.
La legge reg. Veneto n. 23 del 2020, secondo la resistente,
avrebbe infatti «natura cedevole, ove sia applicabile una diversa
disciplina "speciale"»; di qui la non fondatezza della censura.
2.5.- Non fondato, ad avviso della Regione, sarebbe anche il
quinto motivo di ricorso, concernente gli artt. 4, 5 e 9 della legge
regionale impugnata.
Secondo la resistente, tali previsioni non operano alcuna
illegittima inversione procedimentale, avuto riguardo al fatto che
l'art. 4, comma 1, dispone in via generale, disciplinando il
procedimento autorizzatorio, che il progetto di fattibilità relativo
alle opere di sbarramento sia presentato, ove occorra, unitamente
alla «istanza di valutazione di impatto ambientale (VIA), di cui
all'articolo 23 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 "Norme
in materia ambientale" o ad ulteriori richieste di autorizzazioni
previste dalla vigente normativa per la realizzazione di tali opere».
Ad avviso della Regione, ciò consente di ritenere che la
disciplina del procedimento relativo alle eventuali autorizzazioni
necessarie - ivi compresa quella paesistica - «precede, di
necessità, e/o assorbe [...] l'iter previsto dalla legge regionale
n. 23 del 2020 con riguardo all'approvazione del progetto esecutivo
ed autorizzazione, il che esclude che essa determini un illegittimo
sovvertimento diacronico tra l'eventuale autorizzazione paesaggistica
e il titolo legittimante l'intervento».
2.6.- La censura inerente all'art. 5, comma 3, sarebbe invece
inammissibile per difetto di adeguata motivazione; secondo la
Regione, infatti, il ricorso, pur indicando la norma interposta
asseritamente violata, mancherebbe di specificare in quali termini la
stessa sarebbe contrastata dalla disposizione impugnata, non
potendosi ritenere sufficiente, in tal senso, il fatto che
quest'ultima non contenga un espresso richiamo all'obbligo di
collaudo statico di cui all'art. 7 della legge n. 1086 del 1971.
2.7.- La resistente ha argomentato altresì la non fondatezza
della censura a carico dell'art. 11, comma 1, della legge reg. Veneto
n. 23 del 2020.
Ha evidenziato, in particolare, che detta norma non introduce
alcuna ipotesi di "sanatoria" degli interventi realizzati in
difformità dai progetti o dalle previsioni normative, bensì una
forma di approvazione ex novo degli stessi, che fa salva
l'applicazione delle disposizioni di tutela del paesaggio, ove
eventualmente applicabili.
2.8.- Quanto, infine, all'ultimo motivo di ricorso - inerente al
regime sanzionatorio di cui all'art. 12 impugnato - la Regione ne ha
eccepita anzitutto l'inammissibilità per difetto di motivazione.
Nel merito, ne ha comunque dedotta l'infondatezza, rilevando che,
nella specie, il legislatore regionale si è limitato ad esercitare
la propria competenza nella materia «governo del territorio», da
intendersi estesa alla previsione di sanzioni amministrative
conseguenti alla violazione dei precetti in tal guisa adottati;
pertanto, ha sostenuto che l'eventuale sussumibilità di una condotta
così sanzionata anche nell'ambito di una fattispecie di reato non
comporta alcuna invasione della competenza statale esclusiva di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., nè introduce alcun
elemento distonico, idoneo ad ingenerare confusione nei destinatari
del precetto sanzionatorio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, con il
ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 73 del 2020), questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1, 2 e 3, lettera
a), 2, 3, 4, 5, 9, 11 e 12 della legge della Regione Veneto 23 giugno
2020, n. 23 (Norme in materia di costruzione, esercizio e vigilanza
degli sbarramenti di ritenuta e dei bacini di accumulo di competenza
regionale), in riferimento agli artt. 97, 117, secondo comma, lettere
l), m) ed s), e terzo comma, della Costituzione.
2.- Le norme impugnate contengono le disposizioni operative per
la progettazione, la costruzione e l'esercizio delle dighe e degli
altri sbarramenti idrici di competenza regionale.
Le relative attribuzioni, originariamente spettanti al Ministero
dei lavori pubblici in base al decreto del Presidente della
Repubblica 1° novembre 1959, n. 1363 (Approvazione del regolamento
per la compilazione dei progetti, la costruzione e l'esercizio delle
dighe di ritenuta), sono state assegnate alla competenza delle
Regioni dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge 8 agosto 1994, n. 507
(Misure urgenti in materia di dighe), convertito, con modificazioni,
nella legge 21 ottobre 1994, n. 584, limitatamente agli sbarramenti
idrici che presentino il doppio e concorrente requisito di un'altezza
non superiore a 15 metri e di una capacità di invaso non superiore a
1.000.000 di metri cubi.
3.- Su tale ultimo criterio di riparto si appunta la prima
censura del Presidente del Consiglio dei ministri, che ha ad oggetto
gli artt. 1, commi 1 e 3, lettera a), e 2 della legge reg. Veneto n.
23 del 2020, e che il ricorrente articola su due profili.
3.1.- Il primo profilo concerne l'art. 1, comma 1, che delimita
l'ambito applicativo della legge regionale impugnata «[al]la
costruzione, l'esercizio e la vigilanza delle opere di sbarramento,
quali argini, dighe e traverse e relativi bacini di accumulo [...]
secondo le attribuzioni trasferite alla Regione dalla legislazione
statale vigente relativamente agli sbarramenti ed ai manufatti di
qualsiasi tipo e forma in alveo e fuori alveo, anche temporanei, che
non superino i 15 metri di altezza o che determinino un volume di
invaso non superiore a 1.000.000 di metri cubi»; nello stesso senso,
è impugnato il successivo art. 2, a mente del quale «[l]e opere di
cui all'articolo 1, comma 1, sono classificate nelle seguenti
categorie: a) sbarramenti con altezza superiore a 5 metri e fino a 15
metri e/o che determinano un volume d'invaso superiore a 5.000 metri
cubi e fino a 1.000.000 di metri cubi; b) sbarramenti che non
superano i 5 metri di altezza e/o che determinano un volume d'invaso
non superiore a 5.000 metri cubi».
Secondo il ricorrente, l'uso della disgiuntiva "o" nella prima
disposizione impugnata e della doppia congiunzione "e/o" nella
seconda comporterebbe l'estensione dell'ambito di applicazione della
norma ad impianti che presentano uno solo degli indicati requisiti
dimensionali, in contrasto con la normativa statale che, nel
ripartire le competenze in base al possesso di entrambi, esprime un
principio fondamentale della materia «governo del territorio».
3.1.1.- La Regione eccepisce anzitutto l'inammissibilità della
censura, per omessa indicazione del parametro interposto
asseritamente violato.
L'eccezione non è fondata.
Va premesso, al riguardo, che il criterio di riparto delle
attribuzioni in materia di sbarramenti idrici, di cui al richiamato
art. 1, comma 3, del d.l. n. 507 del 1994, è poi stato trasfuso
nell'art. 61, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), ove è stabilito che «[r]ientrano
nella competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e
di Bolzano le attribuzioni di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 1° novembre 1959, n. 1363, per gli sbarramenti che non
superano i 15 metri di altezza e che determinano un invaso non
superiore a 1.000.000 di metri cubi».
Il ricorso, pur senza menzionare espressamente quest'ultima
disposizione, denunzia una violazione del riparto di competenze in
materia, richiamando, in particolare, la necessaria sussistenza di
entrambi i requisiti dimensionali delle opere quale elemento
necessario e decisivo - in base alla legge statale - per
l'attribuzione alle Regioni della relativa disciplina.
Così come formulato, pertanto, il motivo contiene una, seppur
sintetica, argomentazione di merito a sostegno dell'impugnazione, per
cui può ritenersi raggiunta quella «soglia minima di chiarezza e di
completezza» che rende ammissibile l'impugnativa proposta (ex
plurimis, sentenze n. 194 del 2020 e n. 83 del 2018).
3.1.2.- Nel merito, la questione è fondata.
Nel delimitare l'ambito di applicazione della legge regionale
impugnata, l'art. 1 opera un espresso riferimento «alle attribuzioni
trasferite alla Regione dalla legislazione statale vigente»; la
successiva individuazione degli impianti oggetto di disciplina non è
tuttavia coerente con tale premessa, in quanto indica espressamente
come alternativi i requisiti di altezza e capacità che la legge
statale prevede, invece, come concorrenti.
Un analogo criterio di riparto è poi rinvenibile nell'art. 2,
che suddivide le opere in due ulteriori categorie, indicando - nelle
lettere a) e b) - i requisiti dimensionali come alternativi fra loro.
Nè l'inequivocabile tenore letterale delle disposizioni
impugnate consente di attribuire alle locuzioni disgiuntive il
significato unificante che la difesa regionale vorrebbe invece
attribuirvi.
3.1.3.- L'art. 1, comma 1, della legge reg. Veneto n. 23 del 2020
va dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui
prevede che l'ambito applicativo della legge sia limitato «agli
sbarramenti ed ai manufatti di qualsiasi tipo e forma in alveo e
fuori alveo, anche temporanei, che non superino i 15 metri di altezza
o che determinino un volume di invaso non superiore a 1.000.000 di
metri cubi», invece che «agli sbarramenti ed ai manufatti di
qualsiasi tipo e forma in alveo e fuori alveo, anche temporanei, che
non superino i 15 metri di altezza e che determinino un volume di
invaso non superiore a 1.000.000 di metri cubi».
3.1.4.- L'art. 2 della legge reg. Veneto n. 23 del 2020 va
dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede,
alle lettere a) e b), la congiunzione «e/o», anzichè la congiunzione
«e».
3.2.- Il secondo profilo di censura concerne l'art. 1, comma 3,
lettera a), della legge reg. Veneto n. 23 del 2020, che esclude
dall'ambito applicativo della legge «le opere poste al servizio di
grandi derivazioni di acqua».
Secondo il ricorrente, anche tale disposizione violerebbe l'art.
117, comma terzo, Cost., poichè si pone in contrasto con la
normativa statale di principio che ripartisce la competenza a
disciplinare le opere di sbarramento con esclusivo riferimento alle
dimensioni delle stesse.
3.2.1.- La censura non è fondata.
Il citato art. 61, comma 3, cod. ambiente, dopo aver individuato
i limiti di altezza e capacità degli sbarramenti la cui disciplina
compete alle Regioni e alle Province autonome, prosegue precisando
che «[p]er tali sbarramenti, ove posti al servizio di grandi
derivazioni di acqua di competenza statale, restano ferme le
attribuzioni del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti».
La disposizione impugnata, pertanto, si conforma alla normativa
statale di principio; conseguentemente, essa non viola l'art. 117,
terzo comma, Cost.
4.- La seconda censura concerne l'art. 1, comma 2, della legge
regionale impugnata, che consente che le opere oggetto di disciplina
siano «adibite a qualsiasi uso compatibile con la disciplina
urbanistica dell'area in cui vengono realizzate, ivi compresi i
diversi usi turistici e la balneazione».
Il Governo denuncia l'invasione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella materia «tutela dell'ambiente», poichè
la previsione regionale, pur interferendo su beni di interesse
paesaggistico quali i corsi d'acqua, non contiene alcun richiamo alle
previsioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137); ciò impedirebbe, in particolare, che la
destinazione urbanistica delle opere sia valutata nel necessario
quadro di disciplina costituito dal piano paesaggistico, da elaborare
previa intesa con lo Stato, ai sensi degli artt. 135, 143 e 145 cod.
beni culturali.
4.1.- La censura non è fondata, nei termini di seguito
precisati.
La tutela ambientale e paesaggistica - gravando su un bene
complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza
costituzionale un valore primario ed assoluto - costituisce un limite
alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza
concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di
valorizzazione dei beni culturali e ambientali, nonchè a quelle
residuali. In tali casi, infatti, e come questa Corte ha precisato
anche in tempi assai recenti, «[i]n sostanza vengono a trovarsi di
fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla
conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla
fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni» (sentenza n.
164 del 2021; nello stesso senso, sentenze n. 66 del 2018, n. 11 del
2016, n. 309 del 2011).
Il principio di prevalenza della tutela paesaggistica, quindi,
«deve essere declinato nel senso che al legislatore regionale è
impedito [...] adottare normative che deroghino o contrastino con
norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia
con previsioni di tutela in senso stretto» (sentenze n. 141 e 74 del
2021).
Occorre, tuttavia, che tali deroghe, condizioni o limitazioni
siano esplicite e specifiche; e su tale presupposto, ripetutamente
affermato (tra le tante, sentenze n. 240 del 2020, n. 86 del 2019, n.
178, n. 68 e n. 66 del 2018), questa Corte ha escluso
l'illegittimità costituzionale di norme regionali che non deroghino
espressamente ai principi della pianificazione paesaggistica
(sentenze n. 101, n. 74, n. 54, e n. 29 del 2021).
Tali considerazioni, peraltro, valgono anche con riferimento alla
«concertazione rigorosamente necessaria» (così sentenza n. 64 del
2015) tra Stato e Regione che presiede all'attuazione della tutela
del paesaggio, in particolare imponendo la partecipazione degli
organi ministeriali al procedimento di conformazione e adeguamento
degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione
paesaggistica (sentenze n. 74 del 2021 e n. 240 del 2020).
4.2.- Dall'art. 1, comma 2, della legge reg. Veneto n. 23 del
2020 - impugnato solo per il mancato richiamo dei vincoli
paesaggistici - non è ricavabile alcuna deroga ai principi della
pianificazione paesaggistica, ed in particolare al principio di
concertazione necessaria; in altri termini, poichè l'oggetto della
norma impugnata è circoscritto ai profili di compatibilità delle
opere di sbarramento con la disciplina urbanistica, restano
inalterati i vincoli evocati dal ricorrente, compresa la necessaria
valutazione di tali opere nel quadro di disciplina costituito dal
piano paesaggistico, secondo le previste forme di concertazione con
lo Stato.
5.- È poi impugnato l'art. 3 della legge reg. Veneto n. 23 del
2020, che attribuisce alla Giunta regionale la definizione dei
criteri e delle modalità procedurali per il rilascio
dell'autorizzazione alla realizzazione di un impianto di sbarramento.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tale norma si
porrebbe in contrasto con l'art. 2, comma 2-bis, del decreto-legge 8
agosto 1994, n. 507 (Misure urgenti in materia di dighe), convertito,
con modificazioni, nella legge 21 ottobre 1994, n. 584, espressivo di
un principio fondamentale della materia «governo del territorio», con
conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
5.1.- La questione è inammissibile per inadeguata ricostruzione
del quadro normativo.
5.2.- Conviene, al riguardo, premettere una
sintetica rappresentazione del contesto normativo nel quale si
colloca la disposizione impugnata.
L'art. 2, comma 1, del d.l. n. 507 del 1994 prevedeva che entro
sei mesi dall'entrata in vigore del decreto fosse emanato, «nella
forma di cui all'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n.
400, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di
concerto con il Ministro dei lavori pubblici e con il Ministro
dell'ambiente», il regolamento per la disciplina del procedimento di
approvazione dei progetti e del controllo sulla costruzione e
l'esercizio delle dighe, contenente disposizioni relative ai punti
che contestualmente venivano specificati.
Il successivo comma 2 prevedeva, poi, che «[f]ino alla data di
entrata in vigore del regolamento di cui al comma 1 continua[ssero]
ad avere applicazione il regolamento approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 1 novembre 1959, n. 1363, e le
disposizioni tecniche ed amministrative emanate sulla base di questo,
salve le innovazioni apportate dalla legislazione successiva».
Da ultimo, il comma 2-bis, evocato dal ricorrente, ha disposto
che le Regioni adottino «un regolamento per la disciplina del
procedimento di approvazione dei progetti e del controllo sulla
costruzione e sull'esercizio delle dighe di loro competenza» entro
sei mesi dall'emanazione del regolamento indicato dal precedente
comma 1, alle cui prescrizioni dovranno fare «opportuno riferimento».
Il regolamento di cui al comma 1 non è stato emanato nel termine
previsto; allo stesso, successivamente, ha fatto riferimento l'art.
10, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 24 marzo
2003, n. 136 (Regolamento concernente l'organizzazione, i compiti ed
il funzionamento del Registro italiano dighe - RID, a norma
dell'articolo 91 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112), nel
disporre che, quando emanato, esso avrebbe dovuto altresì definire
«le modalità di espletamento dei compiti del RID, concernenti, fra
l'altro, gli aspetti ambientali e di sicurezza idraulica derivanti
dalla gestione del sistema costituito dall'invaso, dal relativo
sbarramento e da tutte le opere complementari e accessorie, nonchè
la vigilanza sulle condotte forzate con dighe a monte».
Tuttavia, ad oggi il regolamento non consta essere mai stato
adottato, mentre i compiti e le attribuzioni facenti capo al Registro
italiano dighe sono stati trasferiti al Ministero delle
infrastrutture, dall'art. 2, comma 171, del decreto-legge 3 ottobre
2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 24 novembre
2006, n. 286.
5.3.- Il ricorrente trascura di confrontarsi con tale articolata
concatenazione normativa, limitandosi ad affermare che la
disposizione impugnata contrasterebbe con il regolamento indicato
dall'art. 2, comma 2-bis, del d.l. n. 507 del 1994; nulla specifica,
inoltre, circa il contenuto di tale ultimo o del d.P.R. n. 1363 del
1959, destinato a fungere da referente normativo in via transitoria.
Tale carenza non consente un adeguato scrutinio della questione,
che va dunque dichiarata inammissibile.
6.- Un'ulteriore censura ha ad oggetto l'art. 4 della legge
regionale impugnata.
Il Governo sostiene che tale disposizione, nel disciplinare il
procedimento finalizzato all'approvazione del progetto di costruzione
o di modifica strutturale degli impianti, si porrebbe in contrasto
con la normativa statale in materia di valutazione di impatto
ambientale (VIA), laddove, in particolare, omette ogni riferimento
agli artt. 19 e 27-bis cod. ambiente.
Di qui la denunziata invasione della competenza esclusiva statale
in materia ambientale, con conseguente violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., e con ricadute anche sulla
regolarità del relativo procedimento amministrativo, tali da
arrecare una lesione al principio di buon andamento dell'azione
amministrativa, con conseguente ed ulteriore violazione dell'art. 97
Cost.
6.1.- Le censure non sono fondate, nei termini di seguito
precisati.
Valgono anche in questa sede le considerazioni prima svolte in
relazione all'art. 1, comma 2, della legge regionale impugnata: il
solo fatto che la disposizione in esame non faccia menzione della
normativa attinente alle verifiche in ambito VIA, prerogativa del
legislatore statale, non è significativo della volontà di quello
regionale di derogarvi o limitarla.
In particolare, deve ritenersi che la disciplina regionale del
procedimento autorizzatorio abbia natura cedevole rispetto a quella
statale, ove quest'ultima, per la realizzazione dello sbarramento
idrico, richieda una valutazione di impatto ambientale; ciò, del
resto, trova conferma anche nel fatto che lo stesso art. 4,
all'ultimo periodo del comma 1, prescrive che il progetto sia
«presentato alla struttura della Giunta regionale territorialmente
competente unitamente, ove previsto, alla relativa domanda di
concessione di derivazione d'acqua, alla istanza di valutazione di
impatto ambientale (VIA), di cui all'articolo 23 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 "Norme in materia ambientale" o ad
ulteriori richieste di autorizzazioni previste dalla vigente
normativa per la realizzazione di tali opere».
Ciò comporta che non sussista nemmeno il contrasto con l'art. 97
Cost.
7.- Analoghe considerazioni valgono per la quinta censura, che ha
ad oggetto gli artt. 4, 5 e 9 della legge regionale impugnata, che va
quindi dichiarata non fondata, nei termini di seguito precisati.
Anche tali norme disciplinano il procedimento autorizzatorio,
regolando, rispettivamente, la fase preliminare di approvazione,
l'adozione del provvedimento di autorizzazione e l'eventuale ordine
di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi conseguente al
cessato utilizzo dell'opera per rinuncia, decadenza o revoca della
concessione della derivazione d'acqua.
Il ricorrente assume che una siffatta complessiva disciplina del
procedimento determinerebbe la formazione di un titolo edilizio
(finalizzato, a seconda dei casi, alla costruzione o alla demolizione
dell'opera), senza la necessaria, preventiva acquisizione
dell'autorizzazione paesaggistica, richiesta dall'art. 146, comma 4,
cod. beni culturali e dall'art. 22, comma 6, del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia (Testo A)», che il legislatore regionale non menziona.
Il contrasto con la richiamata normativa statale determinerebbe
invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia ambientale e violazione della normativa statale di principio
della materia «governo del territorio».
7.1.- Anche in questo caso, il denunziato contrasto non è
desumibile dal tenore letterale delle disposizioni impugnate, che non
recano alcuna deroga o limitazione espressa all'operatività dei
vincoli paesaggistici; pertanto, le disposizioni impugnate vanno
interpretate nel senso che tutti gli interventi ch'esse consentono -
siano essi edificatori o demolitori - si intendono subordinati al
rispetto della normativa in materia di autorizzazione paesaggistica.
8.- Ancora, è impugnato l'art. 5, comma 3, della legge reg.
Veneto n. 23 del 2020, nella parte in cui prevede che
«[l]'approvazione delle opere di cui al comma 2 tiene integralmente
luogo degli adempimenti tecnici ed amministrativi di cui alla legge 5
novembre 1971, n. 1086 (Norme per la disciplina delle opere di
conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura
metallica)».
Secondo il Governo, tale previsione varrebbe ad elidere l'obbligo
di sottoporre le opere a collaudo statico, previsto invece come
obbligatorio dalla citata legge n. 1086 del 1971 e dal decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 26 giugno 2014, recante
«Norme tecniche per la progettazione e la costruzione degli
sbarramenti di ritenuta (dighe e traverse)»; essa, pertanto,
contrasterebbe con la normativa statale di principio delle materie
«protezione civile» e «governo del territorio», comportando inoltre
un'invasione della competenza legislativa statale esclusiva in
materia di ambiente.
8.1.- La Regione Veneto ha eccepito l'inammissibilità della
censura in quanto «gravemente carente sotto il profilo
motivazionale», poichè il ricorrente non ha esplicitato in quali
termini sarebbe derogato l'obbligo di collaudo statico, nè il
contenuto della norma statale asseritamente derogata.
L'eccezione non è fondata.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, il ricorrente
ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i parametri
costituzionali dei quali denunzia la violazione, proponendo una
motivazione che non sia meramente assertiva, ma contenga una
specifica e congrua indicazione delle ragioni per le quali vi sarebbe
il contrasto con i parametri evocati, con il sostegno di una
sintetica argomentazione di merito (ex plurimis, sentenze n. 25 del
2020, n. 201 del 2018 e n. 261 del 2017).
Nella specie, il Governo assume che la norma impugnata
derogherebbe all'obbligo di sottoporre a collaudo statico le opere di
cui alla legge n. 1086 del 1971, secondo le specifiche prescrizioni
tecniche contenute nel menzionato d.m. 26 giugno 2014. Tale
indicazione consente di individuare con sufficiente chiarezza i
parametri interposti su cui si fonda la questione di legittimità
costituzionale e fornisce, seppur in termini sintetici, un adeguato
supporto argomentativo a sostegno della stessa, sì da raggiungere
quella «soglia minima di chiarezza e completezza» che rende
ammissibile l'impugnativa proposta, secondo quanto si è già
evidenziato in precedenza, al punto 3.1.1.
8.2.- Nel merito, tuttavia, la censura non è fondata.
Nel disporre che l'approvazione delle opere «tiene integralmente
luogo degli adempimenti tecnici ed amministrativi di cui alla legge 5
novembre 1971, n. 1086», la disposizione impugnata rinvia alle
previsioni di tale legge, ivi compresa la prescrizione del collaudo
statico per le opere che la stessa elenca all'art. 1 (opere in
conglomerato cementizio armato normale e precompresso, opere a
struttura metallica), secondo una tecnica normativa già adottata
anche dalla legge statale; la disposizione impugnata, infatti,
riproduce in parte qua il testo dell'art. 1, comma 7-bis, del già
ricordato d.l. n. 507 del 1994, a mente del quale «[l]'approvazione
tecnica dei progetti da parte del Servizio nazionale dighe tiene
integralmente luogo degli adempimenti tecnici ed amministrativi di
cui alle leggi 25 novembre 1962, n. 1684, 2 febbraio 1974, n. 64, e 5
novembre 1971, n. 1086».
Quanto, poi, alle prescrizioni di cui al d.m. 26 giugno 2014, va
premesso che queste ultime sono destinate a trovare applicazione «a
tutti gli sbarramenti di ritenuta del territorio nazionale» (Allegato
A, punto A.1) e integrano, in quanto norme tecniche per le
costruzioni, i principi fondamentali nelle materie «protezione
civile» e «governo del territorio» (sentenze n. 68 del 2018 e n. 225
del 2017).
Tuttavia, anche con riguardo a tale tipo di previsioni, questa
Corte ha ritenuto che il mancato richiamo da parte di una legge
regionale non valga automaticamente a significare che nel territorio
sia consentita «la realizzabilità degli interventi senza il rispetto
di quelle norme, in violazione della competenza legislativa dello
Stato nella materia della sicurezza», occorrendo una più specifica
illustrazione dell'ipotizzato vulnus ai criteri generali di sicurezza
(sentenza n. 78 del 2021).
Peraltro, nel caso di specie lo stesso art. 5, comma 3, ultima
parte, opera comunque un richiamo alla normativa statale di principio
applicabile, laddove dispone che il soggetto che richiede il rilascio
del titolo autorizzativo non sia in ogni caso esentato
«dall'acquisizione di altre autorizzazioni o nullaosta, comunque
denominati, previsti da ulteriori disposizioni di legge».
Va dunque respinto il dubbio di legittimità costituzionale
sollevato.
9.- Il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia inoltre la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere m) ed s), Cost., da
parte dell'art. 11 della legge regionale impugnata.
Con tale disposizione, il legislatore veneto ha consentito che le
opere di cui al precedente art. 10 - vale a dire le opere che «non
siano state denunciate ovvero siano state realizzate in difformità
dai progetti approvati» - siano regolarizzate previa presentazione,
da parte del proprietario o del gestore, del progetto esecutivo
completo dello stato di fatto e comprensivo della certificazione di
idoneità statica. L'approvazione del progetto è riservata alla
Giunta regionale, che vi provvede all'esito del procedimento già
descritto nello scrutinio delle precedenti censure.
Il dubbio di legittimità costituzionale discende dal fatto che,
disciplinando la norma impugnata opere esistenti alla data di entrata
in vigore della legge regionale, la stessa si porrebbe in contrasto
con l'art. 167 cod. beni culturali, che dispone un generale divieto
di sanatoria per gli interventi non autorizzati su beni
paesaggistici, salvi i limitati casi di cui al comma 4, estranei alla
presente fattispecie e che necessitano, comunque, del previo parere
vincolante della soprintendenza.
9.1.- La censura è fondata in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., con assorbimento del restante profilo.
L'art. 146, comma 4, cod. beni culturali, afferma che
l'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e
presupposto rispetto al titolo che legittima l'intervento edilizio, e
non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla
realizzazione, anche parziale, dell'intervento stesso, all'infuori
dei casi previsti dal successivo art. 167, commi 4 e 5.
Detti ultimi consistono negli interventi edilizi che non abbiano
determinato la creazione o l'aumento illegittimo di superfici utili o
di volumi, negli interventi che abbiano comportato l'impiego di
materiali difformi da quelli indicati dall'autorizzazione
paesaggistica, e, infine, negli interventi di manutenzione ordinaria
o straordinaria ai sensi dell'art. 3 t.u. edilizia. Per tali
tipologie di intervento, in ogni caso, la normativa statale consente
la sanatoria solo all'esito del preventivo parere vincolante della
soprintendenza.
9.2.- La norma impugnata si discosta da tali prescrizioni.
Nel riferirsi, senza distinzione alcuna, a tutte le opere che
«non siano state denunciate ovvero siano state realizzate in
difformità dai progetti approvati», essa delinea infatti un novero
amplissimo di ipotesi, sostanzialmente illimitato e comunque idoneo a
ricomprendere anche tutti gli sbarramenti idrici realizzati in
assenza di autorizzazione paesaggistica, ovvero in difformità dalla
stessa.
In tali ultime ipotesi, pertanto, la norma consente la
possibilità di regolarizzare le opere non autorizzate o difformi in
data successiva alla loro realizzazione anche al di fuori dei casi
tassativi indicati dall'art. 167 cod. beni culturali, senza,
peraltro, alcun richiamo alla necessità di acquisire il preventivo
parere vincolante della soprintendenza.
9.3.- Un tale contrasto non appare sanabile in via
interpretativa, tramite una lettura della disposizione impugnata che
ne postuli un'implicita conformità alla normativa statale in materia
paesaggistica, così come ritenuto in relazione alle precedenti
censure scrutinate; ciò in considerazione del fatto che la
disciplina regionale è completa, per cui il silenzio serbato in
relazione ad alcuni profili qualificanti non può intendersi quale
tacito richiamo ad essi.
9.4.- Conseguentemente, richiamato l'orientamento di questa Corte
secondo cui «l'autorizzazione paesaggistica [...], deve essere
annoverata tra gli "istituti di protezione ambientale uniformi,
validi in tutto il territorio nazionale"» (sentenze n. 238 del 2013 e
n. 101 del 2010), l'art. 11 della legge regionale impugnata va
ritenuto costituzionalmente illegittimo, in quanto, derogando alla
normativa statale in materia di regolarizzazione delle opere sotto il
profilo paesistico, invade la competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», con assorbimento del restante profilo di censura.
10.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna
l'art. 12 della legge reg. Veneto n. 23 del 2020, che prevede il
trattamento sanzionatorio per le diverse ipotesi di realizzazione o
gestione degli impianti di sbarramento in assenza di autorizzazione,
ovvero in difformità dalla stessa, ovvero ancora in violazione delle
prescrizioni che il titolo autorizzativo impartisce.
Ad avviso del Governo, nel prevedere e modellare tale trattamento
il legislatore regionale non avrebbe considerato che le condotte
sanzionate potrebbero integrare fattispecie di reato, con conseguente
prevalenza del corrispondente regime sanzionatorio, secondo quanto
previsto dall'art. 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche
al sistema penale); la norma impugnata, infatti, parrebbe riconoscere
alla condotta da sanzionare una sola valenza amministrativa, con
conseguente invasione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia «ordinamento penale», di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
10.1.- La questione non è fondata.
Con la disposizione impugnata, il legislatore veneto ha previsto
e regolato le sanzioni amministrative conseguenti all'inosservanza
delle prescrizioni attinenti alla realizzazione ed all'esercizio
degli impianti di sbarramento regionali; si tratta, pertanto, del
legittimo esercizio di una prerogativa sua propria (si vedano le
sentenze n. 84 del 2019 e n. 271 del 2012).
Una tale previsione non vale in alcun modo ad escludere la
possibile rilevanza penale delle condotte che integrano le ipotesi di
inosservanza; per tale evenienza è infatti destinato ad operare
proprio il criterio di prevalenza enunciato dall'art. 9, comma 2,
della legge n. 689 del 1981, evocato dal ricorrente, a mente del
quale «quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e
da una disposizione regionale o delle province autonome di Trento e
di Bolzano che preveda una sanzione amministrativa, si applica in
ogni caso la disposizione penale, salvo che quest'ultima sia
applicabile solo in mancanza di altre disposizioni penali».
Non vi è ragione per ritenere che la norma impugnata sovverta
tale criterio; ed anzi, dell'operatività del relativo meccanismo il
legislatore veneto si è dimostrato ben avveduto, nel prevedere, al
comma 9 dello stesso art. 12, che l'accertamento di ogni violazione
venga notificato all'autorità giudiziaria, all'evidente fine di
consentire alla stessa, ove ne ricorrano i presupposti, l'esercizio
dell'azione penale.
La censura va pertanto ritenuta priva di fondamento.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Veneto 23 giugno 2020, n. 23 (Norme in
materia di costruzione, esercizio e vigilanza degli sbarramenti di
ritenuta e dei bacini di accumulo di competenza regionale), nella
parte in cui prevede che l'ambito applicativo della legge sia
limitato «agli sbarramenti ed ai manufatti di qualsiasi tipo e forma
in alveo e fuori alveo, anche temporanei, che non superino i 15 metri
di altezza o che determinino un volume di invaso non superiore a
1.000.000 di metri cubi», invece che «agli sbarramenti ed ai
manufatti di qualsiasi tipo e forma in alveo e fuori alveo, anche
temporanei, che non superino i 15 metri di altezza e che determinino
un volume di invaso non superiore a 1.000.000 di metri cubi»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge reg. Veneto n. 23 del 2020 nella parte in cui prevede, alle
lettere a) e b), la congiunzione «e/o», anzichè la congiunzione «e»;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 della
legge reg. Veneto n. 23 del 2020;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità dell'art. 1,
comma 3, lettera a), della legge reg. Veneto n. 23 del 2020,
promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
5) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della
legge reg. Veneto n. 23 del 2020, promossa, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, della legge reg. Veneto n. 23 del 2020,
promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
7) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge reg.
Veneto n. 23 del 2020, promosse, in riferimento agli artt. 97 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
8) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5 e 9 della
legge reg. Veneto n. 23 del 2020, promosse, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettere l) ed s), e terzo comma, Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
9) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 3, della legge reg. Veneto n. 23
del 2020, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), e terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
10) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12 della legge reg. Veneto n. 23 del 2020,
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 settembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 ottobre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA