1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 20-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 agosto 1995
N. 25 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 3 agosto 1995 (della regione Piemonte) Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Edilizia residenziale pubblica: criteri generali per l'assegnazione degli alloggi e per la determinazione dei canoni - Disciplina minuziosa di ogni aspetto della materia, dai requisiti per l'assegnazione, all'autogestione, ai casi di annullamento e revoca dell'assegnazione, ai criteri per la determinazione dei canoni - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia residenziale pubblica per l'adozione di criteri analiticamente vincolanti nei confronti dei legislatori regionali - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 221/1975, 140/1976, 727 e 1134 del 1988, 594/1990, 393 e 486 del 1992 - Istanza di sospensione. (Deliberazione del CIPE del 13 marzo 1995). (Cost., artt. 117 e 118). (095C1076) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 20-9-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Piemonte in
persona del presidente pro-tempore della Giunta regionale dott. Enzo
Ghigo, autorizzato alla presente azione con deliberazione della
Giunta regionale n. 76/308 in data 24 luglio 1995, rappresentato e
difeso ai fni del presente giudizio sia congiuntamente che
disgiuntamente dagli avvocati Mario Contaldi del foro di Roma e
Giuseppe Gallenca del foro di Torino e con domicilio eletto presso lo
studio del primo in Roma, via Pier Luigi da Palestrina 63, come da
procura speciale in data 24 luglio 1995 not. Andrea Pantalani, coad.
not. Gennaro Viscusi rep. n. 264228, contro il Presidente pro-tempore
del Consiglio dei Ministri e il Comitato interministeriale per la
programmazione economica, per la dichiarazione che non spetta allo
Stato, e per esso al Comitato interministeriale per la programmazione
economica, dettare criteri che non siano meramente generali, per
l'assegnazione degli alloggi e per la determinazione dei canoni in
materia di edilizia residenziale pubblica, nonchè per l'annullamento
della deliberazione 13 marzo 1995 del Comitato interministeriale per
la programmazione economica (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del
27 maggio 1995, n. 122 - serie generale) avente ad oggetto "Edilizia
residenziale pubblica: criteri generali per l'assegnazione degli
alloggi e per la determinazione dei canoni".
FATTO E DIRITTO
1. - Il presente ricorso per conflitto di attribuzione attiene ai
limiti delle competenze statali rispetto a quelle regionali in
materia di edilizia residenziale pubblica.
Tale problema è stato, ancora recentemente, affrontato, - con
perspicua decisione, che lo ha esaminato anche nella prospettiva
della evoluzione normativa e giurisprudenziale - da codesta ecc.ma
Corte costituzionale, che, con sentenza 28 luglio 1993, n. 347, ne ha
puntualizzato gli estremi nei seguenti termini:
"La soluzione dei quesiti circa l'ambito dell'edilizia
residenziale pubblica come materia di competenza regionale presenta
alcune difficoltà, per i motivi, avvertiti anche dalla dottrina, del
sovrapporsi nel tempo di numerosi e non chiari provvedimenti
legislativi ed amministrativi.
Di ciò sembra aver coscienza lo stesso legislatore, secondo
quanto può dedursi dalla relazione alla proposta di legge delega
presentata in data 28 aprile 1992 per l'elaborazione di un testo
unico sulla materia, presentato alla Camera dei deputati nel corso
della XI legislatura, in cui si osserva, tra l'altro, che 'le
disposizioni di legge relative all'edilizia residenziale e alle
materie ad essa attinenti, costituiscono ormai un aggrovigliato
complesso normativo del quale è difficile venire a capò.
Malgrado le difficoltà connesse a tale situazione, possono trarsi
dalle norme che si sono susseguite e dagli orientamenti
giurisprudenziali di questa Corte le linee evolutive del sistema che
va ritenuto vigente ..
.. Nei primi anni '70, la materia dell'edilizia residenziale
pubblica è stata organicamente disciplinata con d.P.R. 30 dicembre
1972, n. 1035, che all'art. 1 ha definito la relativa nozione con
riguardo agli alloggi sovvenzionati dallo Stato, stante le finalità
cui la normativa si riferiva. Già il d.P.R. n. 1036 di pari data,
peraltro, stabiliva (art. 1) che 'la realizzazione unitaria degli
obiettivi stabiliti nei programmi di interventi di edilizia abitativa
pubblica e di edilizia sociale di cui all'art. 1 della legge 22
ottobre 1971, n. 865, è affidata al Ministro per i lavori pubblici e
alle regioni in conformità con gli indirizzi del CIPE e con le
modalità stabilite dal presente decretò. E la giurisprudenza di
questa Corte (sentenza n. 221 del 1975) affermava, a proposito della
legge reg. Lombardia 10 maggio 1973, relativa alla costruzione di
alloggi di edilizia residenziale, che 'le funzioni amministrative (e
quindi anche quelle legislative) sulla materia in oggetto sono ormai
di competenza della regione, ovviamente entro il limite della
dimensione regionale degli interessi al cui soddisfacimento le
relative attività sono rivoltè; ciò soprattutto per la
considerazione che 'tanto la materia dell'urbanistica quanto quella
dei lavori pubblici di interesse regionale sono comprese nell'elenco
dell'art. 117 senza riserve od ulteriori distinzioni nel loro interno
e senza perciò che sia lecito postulare la esclusione da
quest'ultima di quel che più particolamente concerne l'edilizia
residenziale pubblica, nella sua accezione più ampià.
È noto che proprio dal 1975 (legge delega 22 luglio 1975, n. 382)
si sviluppa e si razionalizza l'ambito dei poteri di competenza
regionale non più per materie analiticamente elencate, ma in ordine
a 'settore organicì. Il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ricomprende
(artt. 87 e 93) l'edilizia residenziale e abitativa pubblica di
interesse regionale fra le materie in cui alle regioni viene
riconosciuta una plena cognitio, sia per le funzioni amministrative,
sia (in virtù del parallelismo di cui all'art. 118 Cost.) per i
poteri legislativi, residuando allo Stato la competenza (art. 88, n.
13) relativa soltanto alla 'programmazione nazionale e (al)la
ripartizione sulla sua base fra le regioni del fondo nazionale per
gli interventi di edilizia residenziale pubblica, (al)la previsione
di programmi congiunturali di emergenza, nonchè (al)la
determinazione dei criteri per le assegnazioni di alloggi e per la
fissazione dei canonì.
La successiva legge 5 agosto 1978, n. 457, contiene la previsione
(art. 1) di un piano decennale di edilizia residenziale comprendente
anche gli interventi pubblici di edilizia convenzionata, agevolata, e
diretti al recupero del patrimonio edilizio esistente, affidando
(art. 2) ampi poteri di indirizzo al CIPE ed alle regioni (art. 4).
In attuazione del citato art. 2, il CIPE, con deliberazione del 19
novembre 1981, ha stabilito i 'criteri generali per le assegnazioni e
per la fissazione dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblicà premettendo che tali criteri 'si applicano a tutti gli
alloggi realizzati o recuperati da enti pubblici a totale carico o
con il concorso o contributo dello Stato o delle regioni, nonchè a
quelli acquistati, realizzati o recuperati da enti pubblici non
economici per le finalità sociali proprie dell'edilizia residenziale
pubblicà, specificando le ipotesi da ritenersi escluse da tale
ambito, ed attribuendo alle regioni la possibilità di 'stabilire
ulteriori particolari esclusioni per edifici le cui caratteristiche o
la cui destinazione non si prestino alle finalità sociali proprie
dell'edilizia residenziale pubblicà.
Tale delibera ha stabilito infine (part. 11) che 'il canone di
locazione degli alloggi indicati al paragrafo 2 è diretto a
compensare i costi di amministrazione, di gestione e manutenzione,
nonchè a consentire il recupero di una parte delle risorse impiegate
per la realizzazione degli alloggi stessì; ed inoltre che 'la
regione disciplina la determinazione dei canoni di locazione tenendo
conto delle caratteristiche oggettive dell'alloggio espresse dai
parametri della legge 27 luglio 1978, n. 392, e del reddito del
nucleo familiare dell'assegnatariò.
Da quanto fin qui esposto si evince come l'evoluzione della
disciplina richiamata sia nel senso di ampliamento della nozione di
edilizia residenziale pubblica (quale comprendente altresì ogni
intervento operato da enti pubblici non economici per il
conseguimento di finalità sociali), e di un ampliamento dei poteri
delle regioni in questa materia ..
.. Le nuove prospettive circa l'ambito della materia e le
competenze regionali in tema di edilizia residenziale pubblica sono
state ribadite dalla giurisprudenza di questa Corte. Dopo la sentenza
n. 221 del 1975 già richiamata, va ricordata le sentenza n. 140 del
1976, che riconosce alle regioni a statuto ordinario potestà
legislativa in materia di edilizia pubblica abitativa ..
.. Con sentenza n. 727 del 1988, infine, si è affermato che, a
seguito dell'evoluzione normativa della materia dell'edilizia
residenziale pubblica, alle regioni deve essere riconosciuta 'la più
ampia potestà legislativà (analogamente v. anche le sentenze nn.
1134 del 1988, 594 del 1990, 393 e 486 del 1992).
.. In attesa del nuovo testo unico che aggiorni più coerentemente
tutta la materia, precisando funzioni, organi e competenze, appare
logico dedurre dalle osservazioni che precedono alcune linee del
vigente sistema, riferibili alla questione sottoposta all'esame di
questa Corte.
Dall'evoluzione normativa descritta emerge anzitutto come la
nozione iniziale di edilizia residenziale pubblica, di cui all'art. 1
del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, sia stata successivamente
sviluppata, a partire dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come questa
Corte ha in più occasioni affermato, nel senso che, in tema di
edilizia residenziale e abitativa pubblica o di edilizia cosiddetta
sociale, alle regioni spettano ampi poteri amministrativi e
legislativi, nei limiti del territorio o degli interessi regionali,
in coordinamento con i programmi, i criteri e le disposizioni in sede
nazionale; ed inoltre, che l'ambito dell'edilizia residenziale
pubblica è ravvisabile quando ricorrono gli elementi propri delle
finalità sociali della destinazione di immobili comunque acquisiti
da enti pubblici non economici; finalità riscontrabili, oltre che
nella tipologia non di lusso degli stessi, nella loro destinazione a
categorie di cittadini non abbienti, cui vengono offerti gli alloggi
con gare pubbliche di assegnazione in base a determinati requisiti".
2. - In relazione a quanto disposto dalla normativa in materia e a
quanto ritenuto dalla giurisprudenza di codesta Corte la regione
Piemonte ha provveduto, con legge regionale 28 marzo 1995, n. 46, a
dettare "Nuove norme per le assegnazioni e per la determinazione dei
canoni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica".
Detta legge, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della regione
Piemonte del 5 aprile 1995, è entrata in vigore il 20 aprile
successivo e trova il proprio presupposto - oltre che nel citato
insegnamento giurisprudenziale - altresì nell'art. 4 dello statuto
regionale (legge 22 maggio 1971, n. 338) secondo il quale la regione
Piemonte coordina e sviluppa i servizi sociali con particolare
riguardo, fra l'altro, alla abitazione.
Senonchè sulla Gazzetta Ufficiale 27 maggio 1995, serie generale
- n. 122 è stata pubblicata la deliberazione 13 marzo 1995 del
Comitato interministeriale per la programmazione economica avente ad
oggetto "Edilizia residenziale pubblica: criteri generali per
l'assegnazione degli alloggi e per la determinazione dei canoni".
Tali c.d. criteri generali sono espressamente portati
dall'allegato a tale delibera.
In particolare, il paragrafo 3, recante "Requisiti per
l'assegnazione" indica in modo specifico e dettagliato tutti i
presupposti necessari per poter essere assegnatari di alloggi E.R.P.,
per quanto attiene a quelli positivi (in particolare quelli afferenti
alla cittadinanza e alla residenza) e a quelli negativi (mancanza di
titolarità o di altra proprietà o di altri diritti reali su
alloggio adeguato alle esigenze familiari - sulla cui individuazione
detta specifiche disposizioni il successivo paragrafo 6 -, assenza di
precedenti assegnazioni o agevolazioni o finanziamenti di carattere
pubblicistico, limiti di reddito, assenza di cessione di alloggi
precedentemente assegnati).
Lo stesso paragrafo 3 detta specifiche disposizioni per il computo
del reddito annuo complessivo, sul concetto di nucleo familiare,
sull'accertamento del possesso dei requisiti, sulla decadenza.
Per quanto, invece, attiene ai criteri per la determinazione dei
canoni, il paragrafo 8.2 stabilisce, a tali fini, schemi ben precisi.
In particolare vengono previste tre fasce di canone, una di
carattere sociale, per il quale viene predeterminato dal CIPE stesso
il reddito massimo per poterne usufruire, una per i redditi
ricompresi entro i limiti per la decadenza dall'assegnazione, per i
quali il canone - detto di riferimento - è computato nella misura
del 4,50% del valore catastale dell'alloggio e una terza fascia, per
redditi annui complessivi del nucleo familiare superiore all'importo
stabilito quale limite di decadenza dalla assegnazione, in cui il
canone di locazione non può essere inferiore al 7% del valore
catastale dell'alloggio.
3. - Come è di intuitiva evidenza sulla base dei brevi cenni
sopra svolti, la deliberazione CIPE di cui trattasi non lascia
praticamente spazio alle regioni in ordine alla determinazione di
autonomi criteri di assegnazione, quanto meno per quanto attiene ai
requisiti soggettivi richiesti, ma - soprattutto - non consente alle
regioni alcuna possibilità di determinare autonomamente i canoni di
locazione.
In tale modo la deliberazione del CIPE si pone in contrasto con la
legge n. 457 del 5 agosto 1978 che, all'art. 2, consente a tale
Comitato interministeriale di dettare esclusivamente criteri generali
sulle assegnazioni e sui canoni.
Vero è che, nell'ambito del c.d. canone sociale, la deliberazione
CIPE prevede che esso sia articolato in misura non superiore al 10%
del reddito imponibile familiare, tenendo anche conto della
composizione del nucleo familiare. Non è - per altro - meno vero che
le condizioni per poter usufruire di tale canone sono rigorosamente
dettate dalla deliberazione stessa (tra l'altro in misura molto
ridotta) e che - per la fascia relativa al canone di riferimento (la
più ampia come utenza, in quanto comprende i redditi ulteriori fino
a quello per la decadenza - da circa 15 ad oltre 60 e in determinati
casi 70 milioni annui) - la misura del canone medio è
predeterminata, dalla delibera de qua, nella misura del 4,50% del
valore catastale, con la possibilità - per le regioni - di
articolare i canoni in un massimo di tre fasce, tra il 3% e il 6% del
detto valore catastale, in modo da garantire la predetta incidenza
media.
Sicchè - in una fascia di reddito il cui massimo può giungere a
quattro volte il minimo - la regione può giungere al massimo a far
si che i titolari di un reddito di vertice, paghino solo il doppio di
coloro che sono al limite inferiore, senza possibilità di articolare
i canoni in funzione sociale.
Al che si aggiunga la diversa, intuitiva, incidenza sulle qualità
della vita di un canone, in ipotesi, di 300.000 lire mensili per chi
fruisce di un reddito di soli quindici milioni annui e di un canone
di 600.000 mensili per chi, invece, goda di un reddito di sessanta o
- addirittura - settanta milioni annui.
Tale situazione, fra l'altro, (unitamente alla previsione
contenuta nel paragrafo 3.5) viene ad incidere in modo determinante
in ordine alla determinazione del limite di decadenza, al fine di non
vedere ulteriormente accentuata le già evidenziate sperequazioni.
Da rilevare che neppure sul calcolo del reddito è concesso alle
regioni di determinarsi autonomamente, posto che il paragrafo 8,4
della deliberazione CIPE de qua fa rinvio alle modalità di computo
di cui al precedente punto 3.1, lettera e).
Dal canto proprio il paragrafo 8.5 stabilisce l'aggiornamento
annuale del canone non sociale sulla casa a partire dal 1 gennaio
1996 sulla base dell'indice ISTAT, senza neppure consentire la
verifica di un corrispondente aumento del reddito o rimettere alla
Regione un aggiornamento di esso su basi congrue alla natura
dell'interesse (pubblico) perseguito.
Specialmente le norme transitorie sul canone, di cui al paragrafo
8.3 (ancorchè sia rimessa alla regione il ricorso ad essa) sono -
ancora una volta - vincolanti.
4. - La deliberazione de qua, pertanto, non lascia spazio alla
autodeterminazione (ancorchè, eventualmente, in un contesto di
principi generali), della regione per quanto attiene a punti
qualificanti dell'edilizia residenziale pubblica, quali sono quelli
dei requisiti per l'assegnazione e della determinazione dei canoni.
A tale rilievo di caratterea generale si aggiunge - per quanto
riguarda la regione Piemonte - che questa aveva dettato, con legge
regionale 28 marzo 1995, n. 46 (pubblicato sul B.U.R. Piemonte del 5
aprile 1995 ed entrata in vigore il 20 aprile 1995), "nuove norme per
l'assegnazione e per la determinazione dei canoni degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica" con la quale la deliberazione CIPE
qui impugnata si pone in contrasto. Sicchè questa, benchè
inoppugnata ed inoppugnabile, dovrebbe essere, in ipotesi,
modificata, tanto più se dovesse riconoscersi un qualche pregio alla
"raccomandazione" contenuta nella deliberazione stessa.
In realtà, per altro, sulla base del pacifico insegnamento di
codesta ecc.ma Corte costituzionale e della normativa su cui essa si
basa, un tale intervento non è necessario in quanto la deliberazione
CIPE del 15 marzo 1995 appare invasiva delle competenze regionali,
quali determinate dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, in
relazione all'art. 1 del d.P.R. 30 dicembre 1972, agli artt. 87 e 93
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, 1 segg. della legge 5 agosto 1978,
n. 457, e all'art. 4 della legge 22 maggio 1971, n. 338 (stat. reg.
Piemonte).
È stata, invero, proprio codesta ecc.ma Corte costituzionale a
puntualizzare, con la sentenza n. 727 del 30 giugno 1988 che "la
legge n. 457 del 1978, all'art. 2, comma 2, ha ulteriormente
specificato l'ambito della competenza statale, attribuendo al CIPE la
determinazione dei 'criteri generalì per le assegnazioni e la
fissazione dei canoni, nel mentre ha ancora arricchito la sfera della
competenza regionale in materia ..
Ne deriva che, al di fuori della formulazione dei 'criteri
generalì da osservare nelle assegnazioni (e nella determinazione dei
canoni n.d.r.), è attribuita alle regioni la più ampia potestà
legislativa nella materia, e quindi la disciplina attinente alle
assegnazioni (e alla determinazione dei canoni n.d.r.) e alle
successive vicende dei relativi rapporti".
D'altra parte la circostanza che una legge regionale emanata in
materia di competenza propria della regione, inoppugnata ed
inoppugnabile, debba - in ipotesi - essere modificata per adeguarla
ad una deliberazione CIPE appare la miglior dimostrazione
dell'assunto che si viene sostenendo.

Per tutte le sovraesposte considerazioni la regione Piemonte, in
persona del presidente pro-tempore, come sopra rappresentato, difeso
e domiciliato, chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale, in
accoglimento del presente ricorso per conflitto di attribuzione,
voglia dichiarare che non compete allo Stato, e - per esso - al
Comitato interministeriale per la programmazione economica, dettare
principi che non siano meramente generali per l'assegnazione e per la
determinazione dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica e - per l'effetto - annullare la deliberazione CIPE 15 marzo
1995 come sopra indicata.
Avv.to Giuseppe GALLENCA - avv.to Mario CONTALDI

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