1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 17-11-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 177 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 luglio 2021
Ordinanza del 21 luglio 2021 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Comune di Santa Venerina contro Ingegneria &amp; Appalti srl. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comuni - Dichiarazione di dissesto - Effetti - Previsione che, dalla data della deliberazione di dissesto e sino all'approvazione del rendiconto dell'organo straordinario di liquidazione, i debiti insoluti non producono piu' interessi ne' sono soggetti a rivalutazione monetaria - Denunciata temporaneita' del regime di inesigibilita' degli accessori del credito. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), art. 248, comma 4. (21C00256) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 17-11-2021)

IL CONSIGLIO DI STATO

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso in appello
iscritto al numero di registro generale 7833 del 2020, proposto da
Comune di Santa Venerina, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Clarich e Andrea
Scuderi, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo, in
Roma, via Stoppani l;
Contro Ingegneria &amp; Appalti s.r.l., in persona
dell'amministratore unico e legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Saitta, con domicilio
eletto presso il suo studio, in Roma, piazza Cavour 17;
Per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio - Sede di Roma (sezione seconda) n. 9250/2020,
resa tra le parti, concernente l'ottemperanza del lodo arbitrale del
13 luglio 2010, n. 95, del collegio della Camera arbitrale presso
l'Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici, costituito ai sensi
dell'art. 32 della convenzione tra il Comune di Santa Venerina e la
Ingegneria &amp; Appalti s.r.l.;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Ingegneria &amp;
Appalti s.r.l.;
Viste le memorie e tutti gli atti della causa;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 27 maggio 2021 il
Consigliere Fabio Franconiero, nessuno essendo comparso per le parti;

Premesso in fatto

- nel presente giudizio di ottemperanza la Ingegneria &amp; Appalti
s.r.l. ricorre per l'integrale esecuzione del lodo arbitrale indicato
in epigrafe, con cui il Comune di Santa Venerina è stato condannato
a risarcirle i danni conseguenti alla risoluzione disposta
dall'amministrazione locale, a decorrere dal_10 gennaio 2009, della
concessione in finanza di progetto tra le parti, risalente al 2003,
avente ad oggetto la progettazione ed esecuzione dei lavori di
costruzione di quattro impianti di trattamento delle acque,
l'adeguamento dei serbatoi esistenti, la costruzione di un impianto
di produzione di acqua da tavola e la relativa gestione per la durata
di trent'anni;
- l'importo liquidato in sede arbitrale a titolo di risarcimento
dei danni a favore della società ricorrente ammonta in linea
capitale ad euro 4.318.405 (per valore degli impianti realizzati,
crediti maturati nel corso dell'esecuzione e mancati guadagno);
ad esso si aggiungono gli accessori, costituiti dalla
rivalutazione monetaria e dagli interessi sulle diverse voci per cui
l'ente locale è stato condannato, con le decorrenze e i tassi
indicati nel lodo;
- a causa dell'insostenibilità per il bilancio comunale della
somma liquidata in sede arbitrale il Comune di Santa Venerina ha
dichiarato il proprio dissesto ai sensi degli artt. 244 e ss. del
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (delibera del consiglio
comunale del 12 marzo 2013, n. 9);
- in seguito all'adesione del Comune alla procedura semplificata
ex art. 258 T.u.e.l. e della conseguente erogazione
dell'anticipazione di liquidità del Ministero dell'interno prevista
dall'art. 33 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti
per la competitività e la giustizia sociale; convertito, con
modificazioni dalla legge 23 giugno 2014, n. 89), il credito della
Ingegneria &amp; Appalti è stato inserito nella massa passiva del1a
procedura e pagato in data 22 gennaio 2018 per l'intero importo
ammesso in linea capitale, oltre che per gli interessi maturati fino
al momento della dichiarazione di dissesto, e cioè al 11 marzo 2013;
- la Ingegneria &amp; Appalti ha quindi ricevuto la somma di euro
4.830.953,92, di cui euro 4.354.405,96 in sorte capitale (comprensivo
delle spese di funzionamento del collegio arbitrale) ed euro
476.547,96 a titolo di interessi;
tuttavia, una volta chiusa la gestione liquidatoria con
l'approvazione del rendiconto ai sensi dell'art. 256 T.u.e.l., con
nota in data 4 giugno 2018 (seguite da ulteriori note in data 14
gennaio e 7 febbraio 2020) la società, «tenuto anche conto dell'art.
248 del T.u.e.l.», ha chiesto all'amministrazione tornata in bonis
«il pagamento degli interessi moratori maturati previsti in
contratto, successivamente alla dichiarazione di dissesto», ed avuto
riscontro negativo (con note comunali in data 2 luglio 2018 e 13
febbraio 2020) ha promosso il presente giudizio di ottemperanza;
- il ricorso è stato accolto in primo grado dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio - Sede di Roma, con la sentenza
indicata in epigrafe, con cui è stato ordinato all'amministrazione
resistente di dare «piena ed esatta esecuzione al giudicato di cui
trattasi»;
- a fondamento della pronuncia di accoglimento del ricorso, il
giudice di primo grado ha tra l'altro statuito che in analogia al
fallimento dell'imprenditore privato nel dissesto finanziario degli
enti locali «la procedura di liquidazione collettiva dei debiti non
osta al permanere di pretese esigibili verso il debitore in bonis
senza che rilevi - nelle more della prima - l 'inesigibilità
temporanea del pagamento in capo a quest'ultimo che parte resistente
oggi vorrebbe opporre alla pretesa della società ricorrente»;
- il Comune di Santa Venerina ha quindi proposto il presente
appello, nel quale premette che l'onere riveniente dal pagamento
degli interessi maturati sul credito in linea capitale dopo la
dichiarazione del precedente dissesto - quantificati dalla Ingegneria
&amp; Appalti nella prima richiesta di pagamento, datata 4 giugno 2018 in
euro 1.385.676,83, ed euro 1.812.677,50 nell'ultima richiesta del 7
febbraio 2020 - è insostenibile per il proprio bilancio e che
dovrebbe pertanto essere dichiarato un nuovo dissesto;
- nel merito l'amministrazione appellante, oltre a riproporre
l'eccezione di inammissibilità del ricorso della Ingegneria &amp;
Appalti, per non avere questa impugnato le proprie note di riscontro
negativo alle richieste di pagamento, deduce che il pagamento nella
procedura di dissesto degli enti locali dell'intera sorte capitale
del credito ne avrebbe determinato l'estinzione;
- la deduzione si fonda sull'assunto secondo cui l'art. 248,
comma 4, T.u.e.l., nel disporre che dalla data in cui è deliberato
il dissesto dell'ente locale i debiti insoluti «non producono più
interessi nè sono soggetti a rivalutazione monetaria», prevede un
regime di inesigibilità temporanea degli accessori del credito non
soddisfatto integralmente per sorte capitale;
- per il Comune di Santa Venerina andrebbero quindi circoscritti
a questo caso i principi affermati dalla Corte costituzionale nella
sentenza del 17 luglio 1998, n. 269 (resa in relazione alla normativa
previgente al testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del
2000 e in esso trasfusa), posti dalla sentenza appellata a fondamento
dell'accoglimento del ricorso;
- secondo l'amministrazione appellante il pagamento del credito
per l'intera sorte capitale avrebbe invece «natura transattiva e
tombale»;
- a fondamento della tesi viene addotta un'interpretazione
dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l. di tipo logico-sistematico,
imperniata sulla finalità della liquidazione delle passività degli
enti locali all'interno della procedura di dissesto finanziario,
consistente nel sollecito ripristino della loro piena funzionalità;

Considerato in diritto

I) sulla rilevanza ed ammissibilità delle questioni di
costituzionalità dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l.;
I.1) come si desume dalle censure formulate nell'appello e sopra
sintetizzate, nel presente giudizio si verte sull'esatta
interpretazione ed applicazione dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l., che
per quanto rileva nel presente giudizio prevede che dalla data in cui
è deliberato il dissesto «e sino all'approvazione del rendiconto di
cui all'art. 256 i debiti insoluti a tale data e le somme dovute per
anticipazioni di cassa già erogate non producono più interessi nè
sono soggetti a rivalutazione monetaria»;
I.2) l'applicazione di tale disposizione di ordinamento degli
enti locali non è innanzitutto impedita dall'eccezione di
inammissibilità del ricorso riproposta dal Comune di Santa Venerina
con il primo motivo d'appello;
I.3) l'eccezione si fonda infatti sulla non condivisibile
premessa per cui le sopra menzionate note di riscontro negativo delle
richieste della Ingegneria &amp; Appalti di pagamento degli interessi
ancora dovuti avrebbero natura di provvedimenti amministrativi,
pertanto destinati a consolidarsi se non impugnati nel termine di
decadenza ex art. 29 cod. proc. amm., e non già, come invece appare
correttamente statuito dalla sentenza di primo grado, di atti
riconducibili al rapporto paritetico di credito originato dal lodo
arbitrale azionato nel presente giudizio di ottemperanza, emessi
quindi dall'amministrazione appellante in qualità di debitore e non
già di autorità in posizione di supremazia nei confronti della
società creditrice;
I.4) sotto un distinto profilo, non è inoltre percorribile
l'opzione interpretativa seguita dall'ente locale appellante secondo
cui l'arresto del decorso degli accessori del credito previsto
dall'art. 248, comma 4, T.u.e.l. sarebbe definitivo in caso di
pagamento integrale della sorte capitale nella procedura di dissesto;
I.5) oltre a non essere suffragata dal tenore letterale della
disposizione, che fissa all'approvazione del rendiconto ex art. 256
T.u.e.l. la durata dell'effetto, l'opzione si pone in contrasto con
la giurisprudenza costituzionale, espressa nella sopra citata
sentenza della Corte costituzionale del dichiarate non fondate le
questioni di costituzionalità della previgente disposizione (art.
81, comma 4, del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77;
Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, come
modificato dall' art. 21 del «correttivo», di cui al decreto
legislativo 11 giugno 1996, n. 336);
I.6) con pronuncia interpretativa di rigetto la Corte ha
affermato che «in coerenza con le caratteristiche di una procedura
concorsuale», la disposizione relativa agli accessori del credito ha
la finalità di determinare esattamente la consistenza della massa
passiva da ammettere al pagamento nell'ambito del dissesto dell'ente
locale, ma essa «non implica la «estinzione» dei crediti non ammessi
o residui, i quali conclusa la procedura di liquidazione, potranno
essere fatti valere nei confronti dell'ente risanato»;
I.7) l'affermazione di principio della Corte è quindi riferibile
ad ogni pretesa creditoria rimasta insoddisfatta nella liquidazione
delle passività dell'ente dissestato, tanto per sorte capitale che
per i relativi accessori;
I.8) nondimeno, questo Consiglio di Stato ritiene che il
principio affermato nel precedente costituzionale ora richiamato
possa essere rivalutato, quanto meno sotto il profilo della sua
perdurante conformità alla Carta fondamentale, alla luce della
successiva riforma del titolo V della parte seconda della
Costituzione, approvata con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3, e di ulteriori interventi normativi di seguito richiamati;
I.9) prima di esporre i profili di non manifesta infondatezza
dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l., va tuttavia precisato che la sua
rilevanza nel presente giudizio si desume da quanto osservato in
precedenza;
I.10) la disposizione di ordinamento degli enti locali è innanzi
tutto a fondamento delle censure contenute nel secondo motivo
d'appello del Comune di Santa Venerina contro la sentenza di primo
grado, di accoglimento del ricorso in ottemperanza, per cui la sua
applicazione nella presente vicenda controversa, già oggetto del
contraddittorio tra le parti nel giudizio di primo grado, è
ritualmente devoluta dall'amministrazione soccombente anche in
appello;
I.11) la disposizione è inoltre rilevante perchè, come sopra
precisato, non appare fondata l'eccezione di inammissibilità del
medesimo ricorso riproposta dall'amministrazione resistente;
I.12) infine è rilevante perchè, come del pari accennato in
precedenza, secondo l'interpretazione datane dalla giurisprudenza
costituzionale, con la sopra richiamata sentenza della Corte
costituzionale del 17 luglio 1998, n. 269, la stessa disposizione
comporta che ogni pretesa ereditaria rimasta insoluta nella procedura
di dissesto torna ad essere esigibile nei confronti dell'ente locale
dissestato una volta cessato il regime di sospensione temporanea
strumentale all'attività di rilevazione ed estinzione delle
passività di questo, a prescindere se vi sia stato o meno
l'integrale pagamento della sorte capitale;
I.13) ed infatti sull'interpretazione ora descritta si fonda
dichiaratamente la richiesta di pagamento della Ingegneria &amp; Appalti
da cui tra origine il presente giudizio di ottemperanza;
I.14) l'interpretazione dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l. data
dalla Corte costituzionale nel precedente più volte richiamato non
consente inoltre di ritenere, sul distinto piano dell'ammissibilità
delle questioni di costituzionalità, che i possibili profili di
contrasto della disposizione di legge applicabile nel presente
giudizio siano superabili in via interpretativa;
I.15) la Corte costituzionale ha tratto dall'antecedente
normativa dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l. oggi vigente un regime
generalizzato di inesigibilità degli accessori del credito solo
temporaneo, strumentale alla liquidazione della massa passiva
dell'ente locale nell'ambito della procedura di dissesto, e destinato
pertanto a cessare con la chiusura delle attività dell'organo
straordinario di liquidazione;
I.16) l'accoglimento delle censure contenute nel secondo motivo
d'appello è dunque impedito de iure condito dalla disposizione di
ordinamento degli enti locali in questione;
II) sulla non manifesta infondatezza delle questioni di
costituzionalità dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l.;
II.1) superato quindi il vaglio di ammissibilità e rilevanza
imposto dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), con
riguardo alla non manifesta infondatezza dell'art. 248, comma 4,
t.u.e.l., va innanzitutto ricordato che con la sopra menzionata
riforma del titolo V della Costituzione del 2001, da ultimo livello
di Governo e del decentramento amministrativo, i Comuni hanno visto
riconosciuta in modo pieno la loro posizione di ente pubblico
territoriale di base, esponenziale delle comunità locali, in
attuazione del principio fondamentale del pluralismo autonomistico
espresso dall'art. 5 Cost. («La Repubblica, una e indivisibile,
riconosce e promuove le autonomie locali»), a sua volta basato sul
substrato storico-sociale del Comune quale ente radicato per
plurisecolare tradizione nell'organizzazione pubblica territoriale;
II.2) con la riforma del 200l è stato quindi attribuito ai
Comuni il compito di soddisfare in via primaria gli interessi dei
cittadini, secondo il principio di sussidiarietà verticale, in un
rinnovato contesto ordinamentale che pur nel permanere di un modello
di finanza pubblica locale «derivata» dallo Stato è contraddistinto
da una maggiore autonomia finanziaria dell'ente locale sul versante
tanto delle entrate quanto delle spese, ancorchè vincolato a tutti i
livelli di spesa dal rispetto dell'equilibrio dei bilanci pubblici
per il raggiungimento degli obiettivi derivanti dalla partecipazione
della Repubblica all'Unione europea (artt. 114, 118 e 119 Cost.);
II.3) con specifico riguardo al dissesto finanziario degli enti
locali, sin dalla sua introduzione nell'ordinamento giuridico (art.
25 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, Disposizioni urgenti in
materia di autonomia impositiva degli enti locali e di finanza
locale; convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n.
144), l'evoluzione normativa dell'istituto si è connotata per la
primaria esigenza di risanamento gli enti locali non in grado di
onorare il servizio del debito attraverso la propria capacità di
autofinanziamento e quindi di svolgere le funzioni ed i servizi
pubblici di loro competenza;
II.4) nell'ambito del carattere derivato della finanza degli enti
locali l'obiettivo del risanamento si è manifestato con la
previsione di un intervento finanziario dello Stato (mutuo presso la
Cassa depositi e prestiti con onere a totale carico dello Stato
stesso, erogabile attraverso anticipazioni di liquidità secondo
interventi normativi successivi), in concorrenza con misure sul piano
delle entrate e delle spese di competenza dello stesso ente locale,
intese all'aumento delle prime e alla riduzione delle seconde, oltre
che sulla consistenza organica dell'ente;
II.5) in questa prospettiva, con un primo significativo
intervento normativo riformatore dell'istituto, con l'art. 21 del
decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8 (recante: Disposizioni urgenti in
materia di finanza derivata e di contabilità pubblica, convertito,
con modificazioni, dalla legge 19 marzo 1993, n. 68), si è
introdotta una separazione tra la nuova gestione, di competenza
dell'ente destinato ad essere risanato una volta rimossi in modo
permanente gli squilibri di bilancio che hanno condotto al dissesto,
e quella passata, affidata ad un organo straordinario di liquidazione
di nomina governativa con il compito di accertare e liquidare
l'indebitamento;
II.6) a base della descritta separazione si era posta l'esigenza
di assicurare massima certezza ed una maggiore rapidità nella
soddisfazione del ceto creditorio dell'ente locale, nei confronti dei
quali era posta la regola dalla sospensione delle azioni esecutive a
tutela dei loro diritti, in conformità ad un principio ordinatore di
carattere concorsuale;
II.7) con la medesima separazione tra le attività finalizzate al
risanamento e quelle di liquidazione della massa passiva il dissesto
ha assunto una fisionomia analoga al fallimento privatistico;
II.8) essa si è ulteriormente accentuata con l'introduzione di
limiti al contributo dello Stato per il pagamento dell'indebitamento
pregresso in rapporto alla popolazione dell'ente dissestato (artt. 4
e 21 decreto-legge n. 8 del 1993) da cui è derivata la possibilità
che in caso di incapienza della massa attiva - destinata ad essere
formata anche attraverso l'alienazione dei beni patrimoniali
disponibili dell'ente - i crediti facenti parte della massa passiva
subissero una falcidia percentuale;
II.9) di qui corollario per cui la parte del credito insoluta era
destinata a gravare nuovamente sull'ente locale tornato in bonis, e
dunque dell'effetto solo temporaneo, di carattere sospensivo, del
blocco del decorsi degli accessori del credito, ancorato alla
chiusura della gestione d elì organo di liquidazione;
II.10) il processo di omologazione tra dissesto degli enti locali
e fallimento privatistico si è poi accentuato con i successivi
interventi normativi, realizzati con il già citato decreto
legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 (Ordinamento finanziario e
contabile degli enti locali) e il relativo decreto correttivo
(decreto legislativo 11 giugno 1996, n. 336), con i quali si sono tra
l'altro introdotte delle cause di prelazione dei crediti e si è
previsto che l'organo straordinario dli liquidazione predisponga un
primo piano di rilevazione dei debiti recante l'elenco di quelli
esclusi dalla massa passiva della procedura, strumentale
all'erogazione del mutuo con la Cassa depositi e prestiti e il
pagamento in acconto dei debiti inseriti nel piano di rilevazione;
II.11) con le caratteristiche finora sommariamente tratteggiate,
espressive del bilanciamento a livello normativa tra la necessità,
da un lato, di ripristinare la continuità di esercizio dell'ente
locale incapace di assolvere alle funzioni e i servizi indispensabili
per la comunità locale, e dall'altro lato di tutelare i creditori,
il dissesto finanziario è stato infine trasfuso nel testo unico
sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267;
II.12) sotto il profilo della tutela dei creditori deve peraltro
segnalarsi che l'attività contrattuale della pubblica
amministrazione è stata assoggettata alla normativa sul contrasto ai
ritardi dei pagamenti nelle transazioni commerciali, di cui al
decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231 (Attuazione della
direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta particolare per effetto
delle modifiche introdotte dal decreto legislativo 9 novembre 2012,
n. 192 - Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per
l'integrale recepimento della direttiva 201117/UE relativa alla lotta
contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma
dell'art. 10, comma l, della legge 11 novembre 2011, n. 180);
II.13) tale normativa è nel caso di specie applicabile, anche in
via convenzionale, ad alcune poste risarcitorie accertate nel
giudizio arbitrale, come statuito nel lodo oggetto del presente
ricorso in ottemperanza;
II.14) il dissesto finanziario degli enti locali si colloca
quindi all'interno dell'antitesi Stato-mercato;
II.15) come infatti sopra esposto, per la copertura del disavanzo
dell'ente locale e per il suo risanamento è previsto un intervento
sia pure non illimitato dello Stato, con funzione tipica di «pagatore
di ultima istanza» all'interno del sistema di finanza pubblica che da
esso promana; a ciò si contrappone un regime dei debiti commerciali
dell'ente locale proprio delle transazioni tra imprese, in cui non
sono ordinariamente previsti interventi di sostegno pubblico contro
l'insolvenza e nel quale, pertanto, la remunerazione dei crediti
attraverso gli interessi di mora ai sensi del citato decreto
legislativo n. 231 del 2002 ne rifletto il relativo rischio;
II.16) al medesimo riguardo, nel contrapposto ambito della
finanza pubblica e del dissesto degli enti locali è ammessa
l'ipotesi che l'intervento dello Stato possa non essere sufficiente,
ed infatti l'art. 256, comma 12, T.u.e.l. prevede che in caso di
massa attiva incapiente, tale «da compromettere il risanamento
dell'ente» il Ministro dell'interno «può stabilire misure
straordinarie per il pagamento integrale della massa passiva della
liquidazione, anche in deroga alle norme vigenti», in questo caso
senza tuttavia oneri a carico dello Stato;
II.17) tuttavia, la disposizione ora richiamata, introdotta nel
2016, include tra le misure straordinarie in questione la
possibilità che l'ente locale acceda alla «procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale prevista dall'art. 243-bis», contraddistinta
dall'incapacità solo temporanea di fare fronte al servizio del
debito e, al pari del dissesto finanziario, dall'intervento di
risorse a carico del bilancio dello Stato, ovvero il Fondo di
rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali
di cui all'art. 243-ter T.u.e.l.;
II.18) sulla base della ricognizione normativa finora svolta si
ricava quindi che in coerenza con l'obiettivo primario d elì
istituto del dissesto finanziario dell'ente locale, consistente nel
suo stabile risanamento, un nuovo dissesto costituisce per
l'ordinamento giuridico un'evenienza in grado di frustrare le
finalità dell'istituto, contro la quale sono pertanto previste
soluzioni per quanto possibile in grado di assicurare lo stabile
riequilibrio di bilancio;
III) sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l. in relazione al
principio di uguaglianza ex art. 3 Cost.;
III.1) nella misura equipara sul piano normativa situazioni
antologicamente diverse, quali il dissesto finanziario degli enti
locali e il fallimento dell'imprenditore privato, il regime di
inesigibilità solo temporaneo degli accessori del credito previsto
dalla disposizione di legge censurata appare porsi in contrasto con
il principio di uguaglianza;
III.2) a differenza del dissesto nel fallimento non è infatti
previsto alcun intervento finanziario «esterno» al soggetto in
situazione di incapacità di assolvere ai propri debiti con il fine
di rimuovere la situazione di squilibrio economico-finanziario che ha
portato al dissesto (oggi previsto dall'art. 255 T.u.e.l.);
III.3) scopo del fallimento è infatti la liquidazione dei beni
dell'imprenditore insolvente, per il soddisfacimento dei suoi
creditori, come oggi reso esplicito dal Codice della crisi d'impresa
e dell'insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n.
14, attraverso l'impiego del termine «liquidazione giudiziale»;
III.4) nell'antitetico scopo delle procedure di composizione
della crisi determinata rispettivamente dall'indebitamente pubblico e
privato si ricava quindi l'assenza di presupposti che giustifichino
un trattamento identico per quanto riguarda la sorte degli accessori
del credito nei due casi, e cioè per assoggettare gli credito nei
confronti dell'ente locale dissestato, ai sensi dell'art. 248, comma
4.
T.u.e.l., allo stesso regime di temporanea inesigibilità
relativo ai crediti pecuniari nei confronti dell'imprenditore
previsto dall'art. 154 del citato Codice della crisi dell'impresa e
dell'insolvenza (in cui è precisato che l'apertura della
liquidazione giudiziale «sospende il corso degli interessi
convenzionali o legali, agli effetti del concorso, fino alla chiusura
della procedura»);
III.5) appaiono in altri termini equiparate sotto il profilo in
esame situazioni antitetiche, caratterizzate dal fatto che il
risanamento del soggetto insolvente è obiettivo del solo dissesto
finanziario dell'ente locale, nondimeno soggetto a regole di matrice
civilistica in cui è invece indifferente la sorte del soggetto
debitore, quali quelle concernenti in particolare l'attuazione del
rapporto obbligatorio (e nello specifico quelle oggetto di giudizio,
relative agli interessi sui crediti commerciali e agli effetti del
pagamento nell'ambito della procedura di liquidazione della massa
passiva);
III.6) per effetto di tale ingiustificata equiparazione
l'obiettivo della stabile rimozione degli squilibri di bilancio che
hanno determinato il dissesto dell'ente locale, a base
dell'intervento statale, è compromesso per via della persistente
soggezione dell'ente tornato in bonis al credito per interessi ex
art. 248, comma 4 T.u.e.l. residuati dopo il pagamento da parte
dell'organo straordinario di liquidazione, fino al rischio che si
renda necessario un nuovo intervento straordinario a carico della
finanza pubblica;
III.7) portato alle estreme conseguenze, il rischio derivante dal
descritto assetto normativa è che ad un dissesto ne seguano
ulteriori, come dedotto dal Comune appellante nel caso oggetto del
presente giudizio, e che pertanto l 'obiettivo del bilancio
stabilmente riequilibrato dell'ente locale sia vanificato;
IV) sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l. in relazione al
principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.;
IV.1) l'estensione al dissesto degli enti locali del regime di
temporanea inesigibilità degli accessori del credito previsto dalla
disposizione censurata attribuisce al creditore una tutela che sembra
inoltre eccedere i limiti di un equilibrato bilanciamento delle
contrapposte esigenze a base dell'istituto, in precedenza evidenziate
(§ II.11);
IV.2) pur a fronte di un adempimento satisfattivo del credito,
per la sua intera consistenza al momento della dichiarazione di
dissesto, permane infatti il rischio di dissesti in successione e che
quindi l'ente locale non sia stabilmente risanato, a causa della
perdurante maturazione degli interessi nella pendenza della
procedura;
IV.3) tale rischio è aggravato (come nel caso di specie) alla
generalizzata soggezione dei crediti nei confronti della pubblica
amministrazione al regime transazioni commerciali, fondato su un
«premio» che riflette una valutazione di rischiosità di mercato
propria di quella svolta nei confronti dell'imprenditore privato, la
regolazione dell'insolvenza del quale ha il solo scopo di assicurare
il soddisfacimento concorsuale dei creditori, attraverso la
liquidazione integrale della massa attiva, e in cui la sorte
dell'impresa ha pertanto carattere recessivo;
IV.4) sotto il profilo in questione difettano pertanto le basi
logiche per estendere al debitore pubblico quale l'ente locale
soggetto al dissesto finanziario ai sensi del Testo unico di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000 il descritto regime proprio
dell'imprenditore privato, posto che come finora evidenziato il
dissesto finanziario dell'ente locale persegue l'obiettivo della
definitiva rimozione degli squilibri di bilancio dell'ente medesimo e
in ragione di ciò è previsto il più volte richiamato intervento
dello Stato;
IV.5) la regolazione del credito nei confronti dell'ente locale
dissestato nell'ambito del complessivo sistema di finanza pubblica,
con l'inerente obiettivo dello stabile risanamento, rende infatti il
suo titolare pienamente garantito dalla certezza del ritorno in bonis
del debitore, malgrado la relativa remunerazione a tassi di mercato;
IV.6) specularmente il debitore pubblico, le cui obbligazioni
sono assimilabili a quelle sovrane grazie all'intervento dello Stato,
viene nondimeno assoggettato alla disciplina prevista per il debitore
privato, che di tale intervento non beneficia;
IV.7) oltre all'irragionevole equiparazione di trattamento di
situazioni differenziate così descritto, si frustra
contemporaneamente l'obiettivo di politica legislativa a base del
dissesto, con un'iper-protezione a favore del creditore a scapito
della collettività di cui l'ente locale è istituzione pubblica
esponenziale;
IV.8) il primo beneficia infatti della garanzia di vedere
comunque soddisfatto integralmente il proprio diritto dal ritorno in
bonis dell'ente, per cui diviene per esso indifferente il tempestivo
adempimento e, quindi, la durata della procedura di dissesto;
IV.9) a fronte dell'assenza di rischi di insolvenza vi è per
contro una remunerazione del credito che presuppone ed esprime la
definitiva incapacità di adempiere del debitore;
IV.10) la soluzione costituzionalmente imposta per rimuovere tale
irragionevole equiparazione di situazioni tra loro antitetiche appare
quindi quella di considerare inesigibili in via definitiva e non solo
temporanea gli accessori del credito nei confronti dell'ente locale
integralmente soddisfatto nel dissesto di quest'ultimo al momento
dell'apertura della procedura, e dunque assegnare al pagamento
dell'organo di liquidazione carattere estintivo;
V) sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l. in relazione al
principio dell'equilibrio di bilancio ex articoli 81 e 97, comma l,
Cast..
V.1) oltre a non superare il test di ragionevolezza per le
ragioni finora descritte, il regime normativa degli accessori . del
credito nei confronti dell'ente locale dissestato appare porsi in
contrato con il principio dell'equilibrio dei bilanci pubblici
sancito dalle disposizioni costituzionali da ultimo richiamate;
V.2) il contrasto si profila per il rischio in sè insito - e
sopra accennato - di dissesti in successione, tale da compromettere
il percorso dell'ente locale verso l'obiettivo primario del
definitivo ripristino dell'ordinaria attività una volta rimossi gli
squilibri economico-finanziari che ne avevano comportato il dissesto;
V.3) più in radice appare inficiata ab imis la possibilità per
l'ente di presentare l'ipotesi credibile di bilancio stabilmente
riequilibrato a fronte di un credito per interessi che per tutto il
corso della procedura continua a decorrere a tassi di mercato, posto
che secondo il diritto vivente l'ente dissestato non può deliberare
un nuovo dissesto in pendenza della procedura già avviata, ma
casomai richiedere gli interventi previsti dal sopra richiamato art.
256, comma 12, T.u.e.l., in presenza dei relativi presupposti (Corte
dei conti, controllo Lombardia, parere 22 dicembre 2020, n. 184);
V.4) si profila pertanto il rischio che l'indebitamento si
consolidi in perpetuo e diventi nella sostanza irredimibile, così da
rendere irrealizzabile «qualsiasi ragionevole progetto di
risanamento, in tal modo entrando in collisione sia con il principio
di equità intragenerazionale che intergenerazionale» (Corte
costituzionale, sentenza 14 febbraio 2019, n. 18, resa nei confronti
di disposizioni di legge intese a consentire la rimodulazione del
riequilibrio di bilancio degli enti locali nell'ambito della
procedura ex art. 243-bis T.u.e.l. mediante scorporo dei residui
accertati all'esito della relativa procedura di revisione
straordinaria);
V.5) sul punto deve ritenersi che l'ipotesi oggetto del presente
giudizio possa essere assimilato a quella esaminata dalla Corte nel
precedente da ultimo richiamato, per il fatto che dal regime di
temporanea inesigibilità degli interessi derivante dall'art. 248,
comma 4, T.u.e.l. deriva un incremento automatico del deficit di
bilancio e dell'indebitamento per la spesa corrente nei confronti
dell'ente locale, alimentato dal decorso costante degli interessi di
mora sui crediti commerciali per tutta la durata delle procedura di
dissesto e degli ulteriori strumenti previsti dall'ordinamento
giuridico-contabile degli enti locali per rimediare agli squilibri di
bilancio di questi, cui non è pertanto posto alcun rimedio;
V.6) anche sotto il profilo da ultimo accennato il carattere
estintivo del pagamento da parte dall'organo straordinario di
liquidazione del credito maturato al momento della dichiarazione di
dissesto dell'ente locale appare l 'unica soluzione imposta dal
rispetto in subiecta materia delle disposizioni costituzionali finora
esaminate;
VI) sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l. in relazione al
principio del buon andamento ex art. 97, comma 2, Cast.;
VI.1) oltre che rispetto al principio dell'equilibrio dei bilanci
pubblici il regime di temporanea inesigibilità degli accessori del
credito previsto dalla disposizione censurata appare porsi in
contrato con il principio del buon andamento dell'amministrazione,
per il fatto di ostacolare il ripristino della piena funzionalità
dell'ente locale una volta liquidato l'indebitamento in precedenza
accumulato;
VI.2) a questo riguardo va segnalato che la Corte costituzionale
ha considerato come obiettivo di politica legislativa afferente al
buon andamento dell'amministrazione ex art. 97, comma 2, Cost.
l'obbligo per gli enti del Servizio sanitario nazionale che adottano
la contabilità finanziaria di stanziare in bilancio un
accantonamento denominato «fondo di garanzia debiti commerciali»,
qualora l'indicatore di ritardo annuale dei pagamenti non sia
rispettoso dei termini di legge (Corte cost., sentenza 24 aprile
2020, n. 78);
VI.3) per quanto esposto in precedenza, con la previsione di
tassi di interesse di mercato e la certezza della rimozione degli
squilibri di bilancio n elì ambito della procedura di dissesto, il
tempestivo adempimento del credito da parte dell'ente pubblico
debitore diviene invece indifferente per il creditore privato, dal
momento che il primo rimane comunque esposto in perpetuo alle azioni
del secondo a tutela del suo diritto;
VI.4) ne deriva una distorsione dell'impianto complessivo non
solo del dissesto finanziario degli enti locali, ma anche della
normativa contro i ritardi nel pagamento delle transazioni
commerciali, che come sopra esposto si fonda sul rischio di
insolvenza del debitore privato e sulla conseguente esigenza di
mercato di una sua maggiore remunerazione, per cui essa appare
ingiustificatamente applicabile in toto anche rispetto all'ente
locale in situazione di dissesto e che necessita di essere risanato
per il sollecito ritorno alla ordinaria attività amministrativa;
VII) sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l. in relazione al
riconoscimento del principio del «pluralismo autonomistico» di cui
all'art. 5 Cast.;
VII.1) per le ragioni da ultimo evidenziate la disciplina sugli
accessori dei crediti nei confronti dell'ente locale in dissesto
sembra svuotare di contenuti il riconoscimento costituzionale degli
enti locali da parte della Repubblica ai sensi dell'art. 5 Cost.;
VII.2) nella misura in cui quest'ultimo è da intendersi quale
presa d'atto dell'origine pre-repubblicana degli enti esponenziali
delle comunità territoriali, e dunque della loro esistenza
necessaria, in funzione dell'inesauribilità delle funzioni e dei
servizi pubblici a loro attribuiti quale livello di Governo «di
prossimita'» rispetto a tali collettività, espressivo dei loro
bisogni primari, si desume che è del pari conseguenza
costituzionalmente vincolata il loro ritorno in bonis;
VII.3) come desumibile anche dal sopra richiamato art. 256, comma
12, T.u.e.l., l'obiettivo del dissesto finanziario degli enti locali
è in particolare quello di raggiungere il loro stabile riequilibrio,
e dunque che questi siano posto in via definitiva in condizione di
esercitare le funzioni e i servizi pubblici ad esso attribuiti;
VII.4) tale obiettivo rischia tuttavia di essere vanificato se
all'integrale pagamento del credito per sorte capitale e per gli
interessi maturati al momento della dichiarazione di dissesto non
venisse attribuito carattere estintivo e quindi il regime degli
accessori previsto dall'art. 248, comma 4, T.u.e.l. venisse inteso,
come avvenuto finora, di mera inesigibilità di questi ultimi, in
analogia al fallimento dell'imprenditore privato, anzichè come
arresto definitivo in funzione del carattere estintivo del pagamento
di competenza dell'organo straordinario di liquidazione;
VIII) sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l. in relazione alle
funzioni amministrative attribuite ai Comuni ai sensi degli articoli
114 e 118 Cost.;
VIII.1) infine, il possibile succedersi di dissesti finanziari
dell'ente comunale insito nella soggezione di questo alla disciplina
dei crediti commerciali fa emergere un possibile contrasto del regime
di inesigibilità solo temporanea desunto dall'art. 248, comma 4,
T.u.e.l. con il ruolo costituzionale del medesimo ente, ai sensi dei
sopra citati articoli 114 e 118 Cost., di livello di Governo
esponenziale delle comunità locali, radicato nell'esperienza
storico-istituzionale di queste ultime, e pertanto preposto
all'esercizio delle funzioni amministrative e dei servizi rispondenti
ai bisogni primari della persona;
VIII.2) come finora esposto, l'obiettivo primario del risanamento
dell'ente locale dissestato è infatti strumentale al ripristino
delle funzioni e dei servizi di competenza dell'ente incapace di
assolvervi ex art. 244 T.u.e.l. a causa dell'indebitamente
precedentemente accumulato;
VIII.3) con il riespandersi degli accessori del credito, divenuti
temporaneamente inesigibili ai sensi dell'art. 248, comma 4, T.u.e.l.
per tutta la durata della procedura di dissesto, di esso tuttavia
finisce per avvantaggiarsi in primo luogo il singolo creditore
commerciale, benchè già remunerato a tassi di mercato;
VIII.4) a ciò si contrappone l'ingiustificato sacrificio della
collettività di cui il Comune è ente esponenziale, esposto al
rischio di un nuovo dissesto e alle negative ripercussioni da esso
derivante tanto sul piano della continuità delle funzioni
amministrative e dei servizi pubblici quanto sul piano economico, per
le azioni di riequilibrio del bilancio rese necessarie dall'apertura
della nuova procedura;
VIII.5) la soluzione imposta per superare l'aporia così venutasi
a creare è quindi quella di considerare estintivo il pagamento
integrale del credito nell'ambito della procedura di dissesto, per
sorte capitale ed interessi maturati al momento della sua apertura;

Conclusioni

- per le ragioni sinora esposte il presente giudizio va sospeso e
va disposta la trasmissione degli alla Corte costituzionale delle
questioni di costituzionalità sollevate con riguardo alla
disposizione di legge da ultimo richiamata ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale);

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta),
non definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe
proposto, dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 248, comma 4, del
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in relazione agli
articoli 3, 5, 81, 97, 114 e 118 della Costituzione, nei termini
esposti in motivazione;
dichiara pertanto la sospensione del processo e ordina che a cura
della cancelleria l'ordinanza sia notificata alle parti in causa e al
presidente del Consiglio dei ministri, ed inoltre comunicata ai
presidenti delle due Camere del Parlamento;
Così deciso nella Camera di consiglio del giorno 27 maggio 2021,
tenuta con le modalità previste dagli articoli 4 del decreto-legge
30 aprile 2020, n. 28, convertito dalla legge 25 giugno 2020, n. 70,
e 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla
legge 18 dicembre 2020, n. 176, come da ultimo modificato dall'art.
6, comma 1, lettera e), del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, con
l'intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente;
Fabio Franconiero, Consigliere, estensore;
Valerio Perotti, Consigliere;
Stefano Fantini, Consigliere;
Alberto Urso, Consigliere.

Il Presidente: Barra Caracciolo

L'estensore: Franconiero