1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 21-12-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 141 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 novembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 novembre 2011 (della Regione Puglia). Enti locali - Unioni di comuni - Comuni fino a 1000 abitanti - Esercizio necessario di tutte le funzioni, incluse quelle delegate o attribuite dalle Regioni, attraverso la forma associativa dell'Unione dotata di propri organi e potesta' statutaria, e titolare di rapporti giuridici e di risorse - Previsione della forma alternativa della convenzione, rimessa ai Comuni e all'apprezzamento del Ministero dell'interno - Previsione di regolamenti e poteri di vigilanza ministeriali - Lamentata incidenza sull'assetto ordinamentale ed istituzionale di enti locali aventi rilevanza costituzionale, lamentata riallocazione di funzioni comunali ad opera dello Stato anziche' della Regione, lamentata differenziazione dell'unitaria categoria dei comuni - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa e amministrativa residuale regionale in materia di ordinamento degli enti locali, violazione della potesta' regolamentare regionale, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa esclusiva in materia di organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane, violazione della autonomia, uguaglianza e pari dignita' istituzionale dei Comuni, violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, in legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 16. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, commi primo e secondo, 117, commi secondo, lett. p), terzo, quarto, quinto e sesto, 118, primo comma, 119, comma secondo, e 133. (011C0756) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 21-12-2011)

Ricorso della Regione Puglia, in persona del Presidente
pro-tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale
dell'11 novembre 2011, n. 2449, rappresentata e difesa, come da
procura speciale a margine del presente atto, dall'Avv. Prof. Nicola
Colaianni con domicilio eletto in Roma presso la Delegazione della
Regione Puglia, via Barberini 36;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, n.
12,
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'art. 16 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 216 del 16 settembre 2011, per
violazione:
dell'art. 117, primo, secondo, terzo, quarto, quinto e
sesto comma, della Costituzione;
dell'art. 118, primo e secondo comma, della Costituzione;
dell'art. 119 della Costituzione;
dell'art. 114 della Costituzione
nei modi e per i profili di seguito illustrati.
1. Con il decreto-legge 13 agosto 2011 n. 138 recante «Ulteriori
misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e lo sviluppo.
Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul
territorio degli uffici giudiziari», poi convertito nella legge 14
settembre 2011 n. 148, sono state adottate numerose innovazioni
legislative e modifiche normative che incidono sull'assetto
ordinamentale ed istituzionale di soggetti aventi piena rilevanza
costituzionale, tra i quali i Comuni e le Regioni.
In particolare, l'art. 16 nei commi da 1 a 16 prevede:
che a decorrere dalla data fissata dal comma 9 i comuni con
popolazione fino a 1000 abitanti debbano esercitare obbligatoriamente
in forma associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi
pubblici loro spettanti tramite una Unione, disciplinata dall'art. 32
del TUEL e dalle norme puntuali, e ampiamente innovative, contenute
nei citati commi dell'art. 16;
che di queste unioni possano far parte anche comuni superiori
a 1000 abitanti ai quali è data la facoltà di esercitare attraverso
di esse le funzioni fondamentali o, a loro scelta, tutte le funzioni
o servizi loro attribuiti, così come stabilito per i comuni fino a
1000 abitanti; che a queste unioni spetta «per conto dei comuni che
ne sono membri la programmazione finanziaria e la gestione contabile
con riferimento alle funzioni esercitate per mezzo dell'unione» e che
«i comuni concorrono ala predisposizione del bilancio di previsione
dell'unione» soltanto «mediante l'adozione di un documento
programmatico, nell'ambito del piano generale di indirizzo deliberato
dall'unione» (comma 4);
che «l'unione succede a tutti gli effetti nei rapporti
giuridici in essere alla data di cui al comma 9 che siano inerenti
alle funzioni e ai servizi ad essa affidati ai sensi dei commi 1, 2 e
4» e «nonchè i relativi rapporti finanziaria derivanti da bilancio;
che i comuni che fanno parte dell'unione entro quattro mesi
dall'istituzione delle unione devono adeguare i loro ordinamenti alla
disciplina delle unioni» (comma 7);
che dal momento dell'istituzione dell'unione per tutti i
comuni fino a mille abitanti che ne fanno parte e anche per quelli
con popolazione superiore che svolgano mediante l'unione tutte le
loro funzioni decadono le giunte e gli organi sono il sindaco e il
consiglio e che «ai consigli dei comuni che sono membri competono
esclusivamente i poteri di indirizzo» e solo per quelli dei comuni
sopra i 1000 abitanti che non esercitino tutte le funzioni tramite
unione i consigli esercitano anche i poteri normativi rispetto alle
funzioni residue;
che l'unione è dotata di propri organi e in particolar di un
consiglio composto dai sindaci e da un certo numero dei consiglieri
dei comuni membri, i quali eleggono il presidente che a sua volta
nomina la giunta e che è previsto che successivamente il legislatore
statale possa anche prevedere l'elezione a suffragio universale e
diretto di questi organi (commi 10 e 11);
che composizione, funzioni, durata in carica ed emolumenti
degli organi delle unioni sono minutamente disciplinati (commi 12,
13, 14, 15);
che i comuni inferiori a mille abitanti possono derogare
all'obbligo di esercitare tutte le loro funzioni e i loro servizi
solo se adottano altra forma associativa, quale la convenzione di cui
all'art. 30 TUEL, fermo restando che anche in questo caso devono
gestire tutte le funzioni e i servizi ad essi attribuiti tramite la
convenzione.
2. La normativa qui puntualmente richiamata appare in ogni sua
parte e nel suo complesso viziata da illegittimità costituzionale
per violazione degli artt. 114, primo e secondo comma, 117, secondo
comma, lett. p), 118 e 133 Cost. nonchè per violazione del principio
di ragionevolezza e di buon andamento di cui agli art. 3 e 97 Cost.
Il comma 1 è incostituzionale nella misura in cui pretende di
allocare funzioni amministrative in ambiti di competenza legislativa
regionale, concorrente e residuale, violando così l'art. 117, terzo
e quarto comma, e l'art. 118, secondo comma, Cost.
In particolare, l'incostituzionalità è, in primo luogo, da
individuare nella conformazione generale dell'ambito di applicazione
della norma considerata. Essa, infatti, riguarda «tutte le funzioni
amministrative» esercitate dagli enti locali in questione, in
qualunque materia esse si collochino. Dunque, è incostituzionale
nella parte in cui pretende di applicarsi alle funzioni
amministrative che ricadono nelle materie di cui ai commi terzo e
quarto dell'art. 117 Cost.
Ancor più evidente è l'incostituzionalità della previsione in
esame nella parte in cui pretende di allocare tutte le funzioni
amministrative che riguardano i «servizi pubblici» svolti dagli enti
locali. È infatti ormai approdo indiscusso della giurisprudenza
costituzionale che i servizi pubblici locali costituiscono un ambito
affidato alla competenza legislativa residuale regionale.
3. I commi da 2 a 16, poi, regolano l'ordinamento delle unioni di
comuni, rendendo peraltro la loro istituzione, ove ricorrano le
condizioni previste, obbligatoria da parte degli enti locali
interessati.
Tali disposizioni devono senz'altro ritenersi incostituzionali
perchè violano la competenza legislativa residuale regionale in
materia di «!ordinamento degli enti locali», non potendo del resto
trovare fondamento nell'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost. Come
ha evidenziato un ormai consolidato orientamento della giurisprudenza
costituzionale (cfr. le sentt. nn. 244 e 456 del 2005 e 237 del
2009), infatti, non esiste nessuna norma costituzionale che
attribuisca allo Stato una competenza generale in materia di enti
locali. L'unica norma che è espressamente rivolta a disciplinare la
competenza legislativa su tale oggetto è il menzionato art. 117,
secondo comma, lett. p), Cost., il quale però limita il titolo di
intervento statale anche in relazione al «tipo» di enti locali
(Comuni, Province e Città metropolitane), e non solo in relazione
agli aspetti degli ordinamenti di questi ultimi (legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali).
La citata disposizione costituzionale, infatti, «fa espresso
riferimento ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane e
l'indicazione deve ritenersi tassativa». Da tale premessa, «la
conseguenza che la disciplina delle Comunità montane, pur in
presenza della loro qualificazione come enti locali contenuta nel
d.lgs. n. 267 del 2000, rientra nella competenza legislativa
residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione». Ed è del tutto evidente che questa conclusione può
essere estesa alla disciplina de qua, poichè le Comunità montane
non sono altro che un tipo di unioni di comuni, come riconosce la
stessa giurisprudenza costituzionale.
Invero, i commi indubbiati di contrasto configurano sia l'unione
che la convenzione come forme associative di fatto obbligatorie,
anche se la seconda è prospettata come derogatoria ed eccezionale
rispetto alla prima, tramite le quali i comuni fino a 1000 abitanti
sono tenuti ad esercitare tutte le loro funzioni, mentre i comuni
superiori a tale quota di popolazione hanno facoltà di scegliere se
esercitare solo le funzioni fondamentali o tutte quelle loro
assegnate dalla legge.
La obbligatorietà dell'esercizio di tutte le funzioni e di tutti
i servizi mediante queste due forme associative appare violare gli
artt. 114, 117, 118 della Costituzione.
L'art. 114 della Costituzione stabilisce che: «La Repubblica è
costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane,
dalle Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni sono
enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i
principi fissati dalla Costituzione».
L'indirizzo politico-istituzionale che sta alla base primo comma
è quello di assegnare pari dignità costituzionale a Comuni,
Province e Città metropolitane ponendoli sullo stesso piano di
Regioni e Stato. Ciò significa che gli enti di cui all'art. 114 non
sono più ripartizioni territoriali, ma enti costitutivi, soggetti
equiordinati e dunque connotati da pari dignità istituzionale.
Tale fondamentale principio regolativo dei rapporti fra gli enti
costitutivi dell'ordinamento repubblicano trova ulteriore
precisazione nel secondo comma dello stesso art. 114. Infatti, tale
previsione estende a Comuni, Province e Città metropolitane la
medesima garanzia costituzionale prevista per le Regioni, ossia il
riconoscimento costituzionale della propria autonomia che si
estrinseca nella potestà statutaria, nell'esercizio di poteri e
funzioni autonome secondo i principi fissati dalla Costituzione.
Pertanto, è la cornice costituzionale che regola i rapporti, fissa i
limiti, definisce gli ambiti dei poteri e delle funzioni di ciascun
soggetto costitutivo e nel rapporto con gli altri soggetti, ferma
restando la funzione unificante propria dello Stato in ragione dei
principi superiori dell'unità ed indivisibilità ai sensi dell'art.
5 della Costituzione.
Il contenuto della norma censurata viola perciò il quadro di
garanzie costituzionali fissate dall'art. 114.
Il legislatore non può spingersi sino al punto di sottrarre
all'ente comune la titolarità delle funzioni e dei servizi, se non
violando il secondo comma dell'art. 114. Inoltre, prevedere una forma
associativa titolare della gestione di ogni funzione e servizio
assegnato ai comuni membri e della quale questi comuni sono tenuti
obbligatoriamente a far parte, impone a questa classe di comuni
vincoli e limiti che li differenziano completamente dagli altri
comuni ai quali questi vincoli non si applicano.
Una differenziazione che appare in netto contrasto tanto con
l'art. 114 quanto anche con l'art. 118 Cost. nella misura in cui
prevede forme associate obbligatorie per l'esercizio di tutte le
funzioni e di tutti i servizi.
Una scelta siffatta crea due diverse classi di comuni con
caratteristiche istituzionali diverse, articolando in tal modo in
maniera rigida, netta e definitiva un livello di governo, quello
comunale appunto, che l'art. 114 Cost. vuole invece ispirato al
principio di eguaglianza e di pari dignità istituzionale: principi
che l'art. 114 applica ai rapporti tra tutti i livelli istituzionali
costitutivi della repubblica e che quindi, a maggior ragione, deve
valere rispetto a un categoria specifica di essi.
Si deve dunque considerare come un punto fermo che il quadro
costituzionale non tolleri una forma di differenziazione generale e
onnipervasiva dei comuni, tale da irrigidire in due categorie
distinte l'unitaria categoria del comune come livello territoriale di
governo. E ciò tanto più se si considera il ruolo generale
riconosciuto al comune, dal combinato disposto degli artt. 114 e 118,
quale soggetto titolare in prima istanza di ogni funzione
amministrativa, proprio quel potere amministrativo che in definitiva
viene sottratto dalla norma censurata ad una categoria specifica di
comuni.
4. Peraltro, emerge anche una violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera p).
La legge statale ha competenza in via esclusiva per quanto
riguarda le funzioni fondamentali, per le quali, di conseguenza, può
certamente anche imporre forme associate di esercizio, ed ha inoltre
la competenza a definire a chi spetti l'attività amministrativa
nell'ambito di ogni altra sua competenza legislativa, cosicchè anche
per queste può disporre modalità associate di esercizio.
Sembra invece doversi escludere che possa imporre forme associate
di esercizio anche delle funzioni proprie dei comuni, e comunque di
quelle ad essi assegnate da leggi regionali. Per il primo aspetto
deve valere l'autonomia organizzativa degli enti, che certamente si
estende anche alla possibilità di una decisione autonoma di gestione
in forma associata; per il secondo spetta al legislatore regionale,
sulla base di quanto previsto dall'art. 118 Cost. in termini di
differenziazione e adeguatezza, prevedere forme di associazione come
condizione per l'attribuzione delle funzioni stesse. Resta fermo
peraltro che lo Stato può disciplinare quali siano le forme
associative alle quali i comuni possono con propria decisione
autonoma conferire le proprie funzioni ovvero alle quali le regioni
possono far riferimento quando ritengano di vincolare i comuni
all'esercizio in forma associata di funzioni amministrative comprese
nell'ambito della competenza regionale.
In ogni caso non ha certamente fondamento costituzionale che la
legge statale possa imporre forme di gestione associata di tutte le
funzioni e di tutti i servizi dei comuni.
5. Infine, altro vizio di costituzionalità attiene alla
alternatività delle forme associative possibili, unione e
convenzione, rimessa ai comuni e all'apprezzamento, davvero difficile
da ammettere come conforme a Costituzione, del Ministero dell'interno
(comma 16 dell'art. 16).
Per questa parte il testo normativo appare chiaramente viziato
per violazione del principio di ragionevolezza e di buon andamento.
Essa, infatti, configura come forme alternative per la medesima
gestione onnicomprensiva delle funzioni e dei servizi: una forma
associativa configurata come ente, dotato di propri organi, di un
proprio bilancio, di una propria dimensione territoriale e di ogni
altro elemento costitutivo di una persona giuridica; e una forma
associativa estremamente flessibile, variabile nel tempo, facilmente
modificabile scaduti i termini previsti dalla legge per la sua
adozione, che comunque non si configura nè può configurarsi come
ente. La discrepanza fra i due modelli è tale da far ritenere che la
norma che la prevede e ne dispone la alterità risulta viziata da
illogicità, irragionevolezza e lesione del principio di buon
andamento.
Non si vede infatti, alla luce degli artt. 3 e 97 Cost., come si
possa sostenere che due forme associative così diverse possano
svolgere con efficacia ed effetti analoghi il medesimo compito di
assicurare la gestione di tutte le funzioni e di tutti i servizi dei
comuni che ne fanno parte, secondo le modalità e i vincoli previsti
dall'articolo in questione.
6. Il comma 4, ultimo periodo, dell'art. 16 prevede che «con
regolamento da adottare, entro centottanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, ai
sensi dell'art. 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e
successive modificazioni, su proposta del Ministro dell'interno, di
concerto con il Ministro per le riforme per il federalismo, sono
disciplinati il procedimento amministrativo-contabile di formazione e
di variazione del documento programmatico, i poteri di vigilanza
sulla sua attuazione e la successione nei rapporti
amministrativo-contabili tra ciascun comune e l'unione».
Questa disposizione è gravata da una ulteriore e specifica causa
di illegittimità costituzionale rispetto a quelle evidenziate nei
paragrafi precedenti. Essa, infatti, viola l'art. 117, sesto comma,
Cost., in quanto autorizza un regolamento statale in una materia di
competenza residuale regionale.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 16 del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni,
nella legge 14 settembre 2011, n. 148 per violazione degli articoli
117, primo, secondo, terzo, quarto, quinto e sesto comma; 118, primo
e secondo comma; 119; 114 della Costituzione.
Bari - Roma, addì 11 novembre 2011

Prof. Avv. Colaianni

Si allega la delibera Giunta regionale n. 2449/2011