1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 2-7-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 193 SENTENZA 17 - 24 giugno 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sicurezza pubblica - Persone sottoposte alla misura della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno - Autorizzazione all'esercizio di un'attivita'lavorativa - Omessa previsione - Richiesta di sentenza additiva - Discrezionalita' legislativa - Differenze strutturali tra le misure di prevenzione e le misure cautelari - Non fondatezza. (Legge 27 dicembre 1956, n. 1423, art. 7-bis, introdotto dall'art. 11 dalla legge 13 settembre 1982, n. 646). (Cost., artt. 3 e 4). (097C0693) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 2-7-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7-bis della
legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti
delle persone pericolose per la sicurezza (e per la pubblica
moralita')), promosso con ordinanza emessa il 9 novembre 1995 dal
tribunale di Avellino sull'istanza proposta da Covelluzzi Andrea,
iscritta al n. 519 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,
dell'anno 1996;
Udito nella camera di consiglio del 12 marzo 1997 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.
Ritenuto in fatto
1. - Chiamato a provvedere sulla richiesta di autorizzazione ad
allontanarsi dal comune di soggiorno obbligato, formulata da persona
sottoposta alla misura della sorveglianza speciale con obbligo di
soggiorno, per esigenze lavorative (nella specie, per svolgere
saltuari lavori di fabbro), il tribunale di Avellino, con ordinanza
del 9 novembre 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 maggio
1996), ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7-bis della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di
prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza
(e per la pubblica moralita')), introdotto dall'art. 11 della legge
13 settembre 1982, n. 646 (Disposizioni in materia di misure di
prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle leggi 27
dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio 1965, n.
575. Istituzione di una commissione parlamentare sul fenomeno della
mafia), in riferimento agli artt. 3 e 4 della Costituzione.
2. - Il giudice rimettente osserva che l'art. 7-bis impugnato
prevede che la persona sottoposta a sorveglianza speciale di pubblica
sicurezza può essere autorizzata, nei modi ivi stabiliti, ad
assentarsi dal luogo di soggiorno obbligato soltanto per "gravi e
comprovati motivi di salute". Tale delimitazione, ad avviso del
tribunale, per un verso sarebbe contrastante con il diritto al lavoro
riconosciuto dall'art. 4 della Costituzione, per altro verso sarebbe
irragionevole, posto che, pur prescrivendosi al sorvegliato speciale
di darsi alla ricerca di un lavoro, gli si impedisce poi di
allontanarsi dal luogo di soggiorno obbligato - che è spesso un
comune di piccole dimensioni - per svolgere un'attività lavorativa.
Ulteriore profilo di irragionevolezza della norma impugnata, ad
avviso del tribunale, sarebbe altresì da ravvisare nel raffronto con
la misura cautelare degli arresti domiciliari, la cui disciplina
prevede la possibilità (art. 284, terzo comma, cod. proc. pen.)
dell'allontanamento temporaneo giustificato da esigenze lavorative:
arresti domiciliari che rappresentano una misura maggiormente
afflittiva rispetto al soggiorno obbligato, e che, comunque, sono
dettati da ragioni di prevenzione generale analoghe a quelle che
sorreggono la misura del soggiorno obbligato.
Nè la limitazione dell'ambito applicativo della norma alle ragioni
sanitarie può giustificarsi - conclude il tribunale rimettente - con
l'esigenza di controllo della persona socialmente pericolosa,
giacchè questo controllo sarebbe agevolmente attuabile anche
ammettendo la variazione richiesta.
L'art. 7-bis della legge n. 1423 del 1956 è dunque denunciato di
incostituzionalità, in relazione ai parametri indicati, "nella parte
in cui non prevede che il sorvegliato speciale con obbligo di
soggiorno possa essere autorizzato a recarsi in un luogo determinato
fuori del comune di residenza o di dimora abituale per esercitare
un'attività lavorativa".
Considerato in diritto
1. - Il tribunale di Avellino dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 7-bis della legge 27 dicembre 1956, n. 1423
(Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la
sicurezza (e per la pubblica moralita')), introdotto dall'art. 11
della legge 13 settembre 1982, n. 646 (Disposizioni in materia di
misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle
leggi 27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio
1965, n. 575. Istituzione di una commissione parlamentare sul
fenomeno della mafia) - che, per le persone sottoposte alla misura
della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno, prevede e
disciplina l'autorizzazione a recarsi in un luogo determinato fuori
del comune di residenza o di dimora abituale, nei casi di gravi e
comprovati motivi di salute - nella parte in cui non prevede che la
medesima autorizzazione possa valere anche per consentire l'esercizio
di un'attività lavorativa.
Tale mancata previsione, ad avviso del giudice rimettente, sarebbe
in contrasto (a) con l'art. 4 della Costituzione, in quanto
violerebbe il diritto al lavoro; (b) con l'art. 3, perchè sarebbe
irragionevole prescrivere al sorvegliato speciale di darsi alla
ricerca di un lavoro (art. 5, secondo comma, della legge n. 1423 del
1956) quando vengono imposte limitazioni in tale ricerca e infine (c)
ancora con l'art. 3, in quanto la disposizione impugnata negherebbe
irragionevolmente una possibilità prevista invece per chi sia
sottoposto alla misura cautelare degli arresti domiciliari (art. 284,
terzo comma, cod. proc. pen.).
2. - La questione non è fondata.
2.1. - Nel sistema della citata legge n. 1423, l'autorizzazione
prevista dall'art. 7-bis rappresenta una deroga all'originario regime
esecutivo della misura della sorveglianza speciale con obbligo di
soggiorno (ordinanza n. 722 del 1988), una deroga dettata in vista
della tutela del bene della salute del prevenuto, quando sussistano
gravi e comprovati motivi che la giustifichino. Attraverso tale
deroga, il legislatore ha inteso introdurre un contemperamento tra
esigenze diverse - la salute, da un lato, e la sicurezza, dall'altro
- per mezzo di un'articolata disciplina che prevede limiti temporali
della autorizzazione, procedure giudiziarie ordinarie e semplificate
per il caso d'urgenza e adempimenti speciali di pubblica sicurezza,
adeguati alla particolarità della situazione.
Non è escluso, in linea di principio, che una disciplina
derogatoria, in forza del principio di uguaglianza e della
ragionevolezza delle leggi, sia da estendere a ipotesi non previste
dal legislatore. Ma ciò è possibile solo quando la ratio della
deroga sia realizzata in maniera irragionevolmente manchevole,
trascurando casi che manifestamente hanno da ricomprendersi in essa e
la cui mancata previsione determina, perciò, una contraddittoria
discriminazione.
Nel caso in esame, non è tuttavia così. Le ragioni di sanità,
infatti, non sono assimilabili alle ragioni lavorative.
È evidente che le ragioni sanitarie, tanto più se gravi - come
richiede la norma - sono tali da mettere a repentaglio, talora anche
in maniera definitiva e irrimediabile, un bene primario della persona
(art. 32 della Costituzione) che può rischiare di essere
pregiudicato una volta per sempre. Le ragioni lavorative, pur
trovando riconoscimento anch'esse sul piano costituzionale (art. 4),
possono essere valutate diversamente da quelle sanitarie, alla
stregua della diversità del bene che è in questione e della
rimediabilità, nel caso del lavoro, della perdita che si rendesse
necessaria in conseguenza della soggezione alla misura di
prevenzione. Ciò vale tanto più in quanto si tratti, come nel caso
in esame, di un lavoro consistente in una prestazione saltuaria, la
cui rinuncia non pregiudica il mantenimento dell'attività principale
e continuativa. A ciò si deve aggiungere - a conferma dell'assenza
di omologia tra l'ipotesi disciplinata dall'art. 7-bis e quella che
vi si vorrebbe ricomprendere per mezzo della pronuncia richiesta a
questa Corte - che anche le modalità organizzative del potere di
autorizzazione previsto dalla norma impugnata sarebbero suscettibili
di variare, in relazione alle esigenze lavorative, nelle diverse
ipotesi in cui queste potrebbero manifestarsi.
Quanto precede dimostra l'inutilizzabilità della norma impugnata,
come base di una pronuncia additiva che ne estenda la portata nel
senso indicato dal giudice rimettente. A ciò osta tanto
l'eterogeneità delle fattispecie quanto l'esistenza di margini di
scelte del legislatore, una volta che questi si inducesse a
prevedere, nella sua discrezionalità, ipotesi di autorizzazione in
vista delle esigenze lavorative del prevenuto (così la già citata
ordinanza n. 722 del 1988) .
2.2. - D'altronde, gli specifici motivi di incostituzionalità
della vigente disciplina, fatti valere dal giudice rimettente, non
sono fondati.
2.2.1. - Innanzitutto, non sussiste la violazione dell'art. 4 della
Costituzione.
Come nell'applicazione di tutte le misure limitative della libertà
personale, anche rispetto alle misure di prevenzione il diritto al
lavoro non può essere sacrificato oltre la soglia minima resa
necessaria dalla misura medesima, cioè dalle esigenze in vista delle
quali essa sia legittimamente prevista e disposta. Tale limite, nella
misura della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno, non è
superato. La legge n. 1423 del 1956 nella sua versione attualmente
in vigore, con lo stabilire (art. 3, terzo comma) che l'obbligo di
soggiorno può riguardare solo il comune di residenza o di dimora
abituale, esclude lo sradicamento dai luoghi abituali di vita e di
attività del prevenuto e vale perciò a garantire, in linea di
massima, la prosecuzione, ove vi siano, delle attività lavorative in
corso o la possibilità di ricerca di un lavoro nei medesimi luoghi.
Qualora poi venisse reperita una nuova attività da svolgere fuori
dal territorio del comune in cui è fatto obbligo di soggiornare,
ciò, oltre a poter costituire motivo di revoca della misura, in
quanto sintomo di diminuzione della pericolosità sociale, sarebbe di
per sè ragione sufficiente della modifica del provvedimento
applicativo, a norma dell'art. 7, secondo comma, della legge n. 1423
del 1956, conformemente a quanto riconosciuto dalla giurisprudenza di
merito e di legittimità.
Quanto poi alla pretesa di poter svolgere fuori del territorio
comunale prestazioni lavorative del tutto sporadiche e occasionali,
come nel caso che ha dato origine alla presente questione di
costituzionalità, deve osservarsi che l'impossibilità la quale, per
ragioni di pubblica sicurezza, derivi dall'esecuzione della misura di
prevenzione si traduce non nella negazione del diritto al lavoro ma
in una diminuzione puntuale ed episodica della possibilità di
svolgere singole attività lavorative: diminuzione certamente
compresa nelle limitazioni della libertà personale che la soggezione
alla misura di prevenzione ragionevolmente implica.
2.2.2. - Neppure è fondata la censura d'incostituzionalità per
irrazionalità, in base all'asserita contraddizione tra la
limitazione alla possibilità di svolgere attività lavorative,
conseguente alla misura di prevenzione, e la prescrizione che il
tribunale, a norma dell'art. 5, secondo comma, della legge n. 1423
del 1956, deve rivolgere al prevenuto di darsi alla ricerca di un
lavoro, entro un congruo termine.
L'obbligo che da tale prescrizione deriva - previsto in precedenza
per gli oziosi e vagabondi (categorie, peraltro, espunte dall'ambito
di applicazione della legge n. 1423 a seguito della modifica portata
all'art. 1 dall'art. 2 della legge 3 agosto 1988, n. 327) e, tuttora,
per le persone sospettate di vivere con il provento di reati - non è
affatto reso impossibile dalle limitazioni che derivano dalla
soggezione alla misura di prevenzione. Semplicemente, tale obbligo
vale entro i limiti in cui, compatibilmente con le esigenze di
sicurezza, quella ricerca è possibile.
2.2.3. - Infine, priva di consistenza è anche la censura in
termini di irragionevolezza, per la pretesa ingiustificata disparità
di disciplina del diritto al lavoro nel caso in esame, rispetto
all'ipotesi degli arresti domiciliari, nel cui regime può rientrare
l'autorizzazione del giudice all'imputato che non può altrimenti
provvedere alle sue indispensabili esigenze di vita, oppure versa in
situazione di assoluta indigenza, ad assentarsi nel corso della
giornata dal luogo di arresto per il tempo strettamente necessario
per provvedere alle suddette esigenze ovvero per esercitare
un'attività lavorativa (art. 284, terzo comma, cod. proc. pen.).
Innanzitutto, è da rilevare che tra le misure di prevenzione e le
misure cautelari esistono differenze strutturali tali da escludere,
di regola, la comunicabilità tra le due discipline (ordinanza n.
148 del 1987; sentenze nn. 74 del 1973 e 96 del 1970) e tali da
impedire - al contrario di quanto ritiene il giudice rimettente - la
configurabilità delle prime come "misure meno gravi" delle seconde.
In particolare, poi, l'autorizzazione di cui all'art. 284, terzo
comma, cod. proc. pen. si innesta su una misura che consiste nel
divieto di allontanarsi dalla propria abitazione o da altro luogo di
privata dimora ovvero da un luogo pubblico di cura o di assistenza,
mentre la misura di prevenzione comporta il divieto di allontanamento
dal territorio del comune. Ciò di per sè determina una rilevante
differenza rispetto alle possibilità lavorative, che permette una
valutazione legislativa differenziata delle esigenze minime vitali
alle quali, da un lato, è finalizzata la possibilità prevista
dall'art. 284, terzo comma, cod. proc. pen. e, dall'altro, sarebbe
finalizzata l'analoga possibilità che si vorrebbe innestare nel
regime di esecuzione della misura di prevenzione della sorveglianza
speciale con obbligo di soggiorno.
3. - La riconosciuta infondatezza della questione di
costituzionalità così come proposta, sotto il profilo delle
restrizioni che dalla sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno
conseguono all'esercizio del diritto al lavoro, non preclude la
ricerca, attraverso l'approfondimento delle possibilità che la
disciplina vigente consente, del più adeguato contemperamento tra le
esigenze collettive di sicurezza, cui le misure di prevenzione
imprescindibilmente mirano, e il diritto al lavoro del prevenuto.
Tale ricerca - in via di esecuzione amministrativa o di applicazione
giurisdizionale della disciplina vigente - è aperta, pur in una
situazione normativa che, per come ricostruita nei termini sopra
esaminati dal giudice rimettente al fine di prospettare la presente
questione di costituzionalità, si sottrae ai sollevati dubbi di
legittimità costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7-bis della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di
prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza
(e per la pubblica moralita')), introdotto dall'art. 11 della legge
13 settembre 1982, n. 646 (Disposizioni in materia di misure di
prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle leggi 27
dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio 1965, n.
575. Istituzione di una commissione parlamentare sul fenomeno della
mafia), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 4 della
Costituzione, dal tribunale di Avellino, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cos" deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 17 giugno 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 24 giugno 1997.
Il cancelliere: Fruscella
97C0693