1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 80 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 ottobre 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 ottobre 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Previsione che i Comuni individuano ambiti edificati all'interno delle zone omogenee B e C come identificate dal proprio strumento urbanistico ai sensi del decreto ministeriale n. 1444 del 1968, compresi i programmi di fabbricazione, caratterizzati da degrado, sottoutilizzo o abbandono del patrimonio edilizio esistente - Facolta' di realizzare, in tali ambiti, interventi di riuso e di riqualificazione su immobili con qualsiasi destinazione, mediante ampliamento o demolizione e ricostruzione con destinazione finale di tipo residenziale, ovvero destinati ai medesimi usi preesistenti se legittimi o legittimati. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Previsione che l'individuazione da parte dei Comuni degli ambiti edificati nelle zone previste deve essere approvata con deliberazione del Consiglio comunale, con il procedimento di cui all'art. 12, comma 3, lettera e), della legge regionale n. 20 del 2001. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Previsione che la deliberazione di cui alla legge regionale n. 20 del 2022, art. 2, comma 2, puo' consentire, per gli edifici residenziali ubicati nei contesti rurali, interventi di ampliamento nella misura massima del 20 per cento e di demolizione e ricostruzione nella misura massima del 35 per cento e comunque non oltre 200 metri cubi. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Previsione che sono computabili solo i volumi legittimamente realizzati - Prevista computabilita' ai fini della determinazione della volumetria complessiva esistente anche delle volumetrie per le quali sia stata rilasciata la sanatoria edilizia straordinaria ai sensi delle leggi statali previste nonche' di quelle per cui sia riconosciuto lo stato legittimo ai sensi della normativa statale di settore - Previsione che il calcolo delle volumetrie e' effettuato sulla base di quanto risultante dai titoli edilizi, anche rilasciati in sanatoria ordinaria o straordinaria, del fabbricato da ampliare. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Previsione che qualora i Comuni non provvedano all'assunzione della deliberazione del Consiglio comunale, di cui alla legge regionale n. 20 del 2022, art. 2, comma 2, ed entro il termine previsto, l'intervento puo' essere proposto dal singolo proprietario con perizia asseverata da un professionista previa deliberazione del Consiglio comunale. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Interventi di ampliamento finalizzati a ottenere migliori condizioni di comfort abitativo degli alloggi, degli edifici a destinazione residenziale e mista residenziale-altri usi - Condizioni - Realizzazione in contiguita' fisica, anche in sopraelevazione, all'edificio e nel rispetto delle distanze minime e delle altezze massime previste dalla strumentazione urbanistica comunale vigente - Prevista applicazione, in mancanza di specifica previsione in detti strumenti, delle altezze massime e distanze minime previste dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Previsione che gli interventi di ricostruzione sono realizzati nel rispetto delle altezze massime previste dagli strumenti urbanistici o delle ulteriori condizioni previste dall'art. 2-bis, comma 1-ter, e dall'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Fattispecie in cui lo strumento urbanistico prescrive un'altezza massima inferiore rispetto a quella ammessa per le aree confinanti aventi diversa destinazione urbanistica - Previsione che, per assicurare un piu' adeguato livellamento e uniformita' delle altezze, e' consentito, per gli interventi di ricostruzione, utilizzare il maggior valore delle altezze massime tra quelle previste per le aree contermini a quella di pertinenza dell'edificio da demolire. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Interventi di demolizione e ricostruzione con delocalizzazione delle volumetrie - Previsione che l'incremento dell'indice di edificabilita' di zona derivante da tale ricostruzione non costituisce variante alle previsioni del piano urbanistico comunale. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Limiti di applicazione - Prevista esclusione sia per gli edifici illegittimamente realizzati, anche parzialmente, tranne quelli per i quali sia stato rilasciato titolo edilizio in sanatoria, sia per quelli che abbiano gia' usufruito degli incentivi normativamente previsti. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Limiti di applicazione - Prevista esclusione degli edifici ubicati in area sottoposta a vincolo con eccezione delle lettere c) e d) del comma 1 degli artt. 136 e 142 del d.lgs. n. 42 del 2004. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Disposizione transitoria - Previsione che le pratiche edilizie inoltrate e protocollate ai sensi della legge regionale n. 14 del 2009 presso gli sportelli unici per l'edilizia dei comuni pugliesi, prima della data del 29 luglio 2022, sono istruite e concluse secondo le prescrizioni della medesima legge regionale. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Modifiche alla legge regionale n. 33 del 2007 - Recupero dei sottotetti, dei porticati, di locali seminterrati e interventi esistenti - Previsione che, estendendo il termine dal 30 giugno 2021 sino alla data di entrata in vigore della disposizione, consente il recupero volumetrico degli edifici purche' legittimamente realizzati a tale ultima data - Previsione che ammette il recupero abitativo dei sottotetti esistenti alla data di entrata in vigore della disposizione alle condizioni previste. - Legge della Regione Puglia 12 agosto 2022, n. 20 ("Norme per il riuso e la riqualificazione edilizia e modifiche alla legge regionale 15 novembre 2007, n. 33 (Recupero dei sottotetti, dei porticati, di locali seminterrati e interventi esistenti e di aree pubbliche non autorizzate)"), artt. 2, commi 1, 2, 3, 5, 6 e 8; 3, comma 2, lettera a); 4, commi 5 e 7; 5; 6, comma 1, lettere a) e g); 9; 11; 14. (22C00218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2022)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in
carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato (C.F. 80224030587), presso i cui uffici ha
domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12 (fax: 06/96514000 - PEC:
ags.rm@mailcertavvocaturastato.it);
Ricorrente contro Regione Puglia, in persona del Presidente della
giunta regionale attualmente in carica resistente per l'impugnazione
e la dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, comma
2, comma 3, comma 5 e comma 6, dell'art. 3, comma 2, lettera a),
dell'art. 4, comma 5 e comma 7, dell'art. 5, dell'art. 6, dell'art.
9, dell'art. 11 e dell'art. 14 della legge regionale Puglia 12 agosto
2022, n. 20, recante «Norme per il riuso e la riqualificazione
edilizia e modifiche alla legge regionale 20 novembre 2007, n. 33
(Recupero dei sottotetti, dei porticati, di locali seminterrati e
interventi esistenti e di aree pubbliche non autorizzate)»,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale regionale n. 90 del 16 agosto
2022.
La Regione Puglia ha approvato ed emanato la legge n. 20/2022 con
cui in solo sedici ma ben significativi articoli ha introdotto una
serie di norme destinate a disciplinare interventi in materia
edilizia sul territorio regionale.
Sennonchè praticamente la metà di questi articoli, e le norme
in essi contenute sono, ad avviso della Presidenza del Consiglio dei
ministri, in contrasto con la Costituzione perchè lesive dei criteri
di riparto della competenza legislativa tra lo Stato e le regioni
riguardo al Governo del territorio e alla tutela dei beni culturali e
del paesaggio.
Con il presente atto, pertanto, la Presidenza del Consiglio dei
ministri deve impugnare la legge regionale in questione,
limitatamente alle norme in epigrafe indicate, per i seguenti motivi.
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge
regionale 12 agosto 2022, n. 20, per contrasto con l'art. 117, comma
3, della Costituzione in relazione ai principi dettati dall'art. 9
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001.
La norma in questione, sotto il titolo «Ambiti d'intervento»,
prevede che i comuni individuino aree ove consentire interventi di
riuso e di riqualificazione su immobili con qualsiasi destinazione
mediante ampliamento, demolizione e ricostruzione con finalità
residenziale o con le destinazioni originarie se legittime o
legittimate.
Dette aree sono identificate negli ambiti edificati,
esclusivamente all'interno delle zone che lo strumento urbanistico
definisce come omogenee B e C ai sensi del decreto ministeriale n.
1444/1968, compresi i programmi di fabbricazione, caratterizzati da
degrado, sottoutilizzo o abbandono del patrimonio edilizio esistente.
Questa disposizione, laddove ai fini degli interventi consentiti
permette l'individuazione comunale di ambiti edificati nelle zone ivi
indicate, compresi i programmi di fabbricazione, quindi in relazioni
anche ad aree prive di pianificazione urbanistica, si pone in
contrasto con le previsioni della legge statale.
Infatti, l'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, che disciplina l'attività edilizia in assenza di
pianificazione urbanistica, prevede che, salvi i più restrittivi
limiti fissati dalle leggi regionali e nel rispetto delle norme
previste dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, nei comuni
sprovvisti di strumenti urbanistici sono consentiti: a) gli
interventi previsti dalle lettere a), b), e c) del primo comma
dell'art. 3 che riguardino singole unità immobiliari o parti di
esse; b) fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di
nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di
0,03 metri cubi per metro quadro; in caso di interventi a
destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque
superare un decimo dell'area di proprietà.
La stessa norma prevede inoltre che nelle aree nelle quali non
siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti
dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per
l'edificazione, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera
a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo
comma dell'art. 3 del testo unico che riguardino singole unità
immobiliari o parti di esse. Tali ultimi interventi sono consentiti
anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino
al 25 per cento delle destinazioni preesistenti, purchè il titolare
del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a
cura e spese dell'interessato, a praticare, limitatamente alla
percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni
di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di
urbanizzazione.
Vero è che il governo del territorio, cui appartiene la materia
urbanistica ed edilizia, rientra nella competenza legislativa
regionale, ma in quanto competenza concorrente essa deve esercitarsi
nel rispetto dei principi fondamentali dettati dallo Stato.
Le predette disposizioni statali, che individuano con precisione
gli interventi consentiti nelle aree prive di pianificazione,
consentendo alle regioni solo di porre limiti più restrittivi,
costituiscono principi fondamentali nella materia «governo del
territorio» di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, che
risultano violati dalla disposizione regionale in argomento, non
potendosi, all'attualità, equiparare i programmi di fabbricazioni ai
Piani regolatori generali.
La natura di principio fondamentale dei precetti contenuti
nell'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001
è pacificamente riconosciuta sia dalla giurisprudenza amministrativa
che, soprattutto, dalla stessa giurisprudenza costituzionale (Corte
Costituzionale sentenza n. 84/2017; sentenza n. 68/2018) perchè -
come del resto ritenuto in relazione ad altre coerenti norme del
Testo unico - esprime il fine di evitare un'incontrollata espansione
edilizia in caso di vuoti urbanistici suscettibile di compromettere
l'ordinato futuro governo del territorio e di determinare la totale
consumazione del suolo nazionale.
Essendo quindi posta a tutela di valori di chiaro rilievo
costituzionale, alla sua forza vincolante devono attenersi i
legislatori regionali.
Pertanto, l'art. 2, comma 1, della legge regionale Puglia n.
20/2022 si pone in contrasto con l'art. 9, commi 1 e 2, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, principi
fondamentali nella materia «governo del territorio» di cuì all'art.
I 17, terzo comma, della Costituzione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, della legge
regionale 12 agosto 2022, n. 20, per violazione dell'art. 9 e
dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.
L'art. 2, comma 2, prevede che l'individuazione degli ambiti di
intervento di cui al precedente comma 1, deve essere approvata dal
consiglio comunale con il procedimento disegnato dall'art. 12, comma
3, lettera e), della legge regionale 27 luglio 2001, n. 20.
La Regione Puglia, come noto, ha approvato il Piano paesaggistico
con delibera n. 176 del 16 febbraio 2015 (Bollettino Ufficiale della
Regione Puglia n. 40 del 23 marzo 2015). La legge in esame interviene
ora a disciplinare gli interventi di riuso e di riqualificazione,
consentendo ai comuni di individuare gli ambiti edificati ove
consentire gli stessi con una deliberazione sottratta a ogni verifica
di compatibilità, anche di livello regionale, e - quindi - neppure
soggetta alla verifica di conformità rispetto al sovraordinato piano
paesaggistico.
La Corte costituzionale ha ripetutamente affermato la necessità
che la tutela paesaggistica sia caratterizzata dalla «concertazione
rigorosamente necessaria» (cosi sentenza n. 64 del 2015) tra regione
e organi ministeriali, la quale impone la partecipazione di questi
ultimi al procedimento di conformazione ed adeguamento degli
strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione
paesaggistica (Corte Costituzionale, sentenza n. 74/2021, sentenza n.
240/2020, sentenza n. 64 del 2015, sentenza n. 197/2014 e n.
211/2013).
In sostanza la regione, nel prevedere che la deliberazione del
consiglio comunale di approvazione della individuazione degli ambiti
edificati, esclusivamente all'interno delle zone omogenee B e C, dove
consentire gli interventi di riuso e di riqualificazione di cui agli
articoli 3 e 4 della medesima legge, segua il procedimento di cui al
citato art. 12, comma 3, lettera e), della legge regionale 27 luglio
2001, n. 20, sottrae tali interventi alla verifica di compatibilità
regionale, metropolitana o provinciale e, dunque, alla verifica di
compatibilità degli stessi con il piano paesaggistico, la quale deve
svolgersi con la necessaria partecipazione degli organi del Ministero
della cultura. Tale omissione è particolarmente grave, considerando
che tra i contenuti propri del piano paesaggistico vi sono, tra
l'altro, la «individuazione degli interventi di recupero e
riqualificazione delle aree significativamente compromesse o
degradate e degli altri interventi di valorizzazione compatibili con
le esigenze della tutela», nonchè la «individuazione delle misure
necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico,
degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di
realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate» (art.
143, comma 1, lettera g) e h), del codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42).
Peraltro, a far data dall'adozione del piano paesaggistico non
sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all'art. 134,
interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel
piano stesso. A far data dalla approvazione del piano le relative
previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti
sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici (art. 143,
comma 9, del codice dei beni culturali e del paesaggio). Inoltre,
l'art. 145, comma 4, dello stesso codice stabilisce che «I comuni, le
città metropolitane, le province e gli enti gestori delle aree
naturali protette conformano o adeguano gli strumenti di
pianificazione urbanistica e territoriale alle previsioni deì piani
paesaggistici, secondo le procedure previste dalla legge regionale,
entro i termini stabiliti dai piani medesimi e comunque non oltre due
anni dalla loro approvazione. I limiti alla proprietà derivanti da
tali previsioni non sono oggetto di indennizzo». Il comma 5 del
medesimo art. 145 stabilisce, altresì, che «La regione disciplina il
procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti
urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica,
assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al
procedimento medesimo».
La evidente potenzialità lesiva della norma regionale in
relazione alla tutela del paesaggio, che spetta allo Stato, e che è
materia appartenente al potere legislativo esclusivo dello Stato, ne
determina l'evidente vizio di costituzionalità.
Pertanto, l'art. 2, comma 2, della legge regionale n. 20/2022 si
pone in contrasto con l'art. 9 della Costituzione e con gli articoli
143, comma 9 e 145, del codice dei beni culturali e del paesaggio, da
considerare norme interposte rispetto all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, della legge
regionale 12 agosto 2020, n. 20, per violazione dell'art. 117, comma
3, della Costituzione in relazione ai principi dettati dall'art.
41-quinquies, commi 8 e 9, della legge n. 1150/1942.
La norma in questione, ponendosi in continuità con le precedenti
come sopra censurate, prevede che la deliberazione consiliare di
individuazione degli ambiti di intervento può consentire per gli
edifici residenziali ubicati nei contesti rurali (zone omogenee E di
cui al decreto ministeriale n. 1444/1968) interventi di ampliamento
nella misura massima del 20 per cento e di demolizione e
ricostruzione nella misura massima del 35 per cento e comunque non
oltre 200 metri cubi, se finalizzati al risanamento
igienico-sanitario o alla riqualificazione energetica dell'intero
edificio con salto di categoria di almeno due classi, ovvero, qualora
per gli ampliamenti non risulti possibile, il conseguimento della
classe energetica più alta da dimostrare mediante l'attestato di
prestazione energetica di cui all'art. 6 del decreto legislativo 19
agosto 2005, n. 192 ... precedente e posteriore all'intervento,
rilasciato da tecnico abilitato nelle forme della dichiarazione
asseverata, nel rispetto delle norme di tutela paesaggistica di cui
al Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR).
La medesima disposizione prescrive che siano assicurati
l'incremento della superficie permeabile del lotto e che siano
migliorate le connessioni ecologiche esistenti.
Come è noto, la legislazione statale assoggetta l'attività
edificatoria in zone agricole a stringenti e particolari limitazioni
volte a frenare la tendenza all'urbanesimo, secondo quanto prescritto
dall'articolo 1 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (c.d. legge
urbanistica), che all'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, prevede
che. «In tutti i comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, debbono essere
osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di
distanza tra i fabbricati, nonchè rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a
parcheggi. 9. I limiti e i rapporti previsti dal precedente comma
sono definiti per zone territoriali omogenee, con decreto del
Ministro per i lavori pubblici di concerto con quello per l'interno,
sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici. In sede di prima
applicazione della presente legge, tale decreto viene emanato entro
sei mesi dall'entrata in vigore della medesima».
In attuazione della predetta disposizione, il decreto
ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, ha individuato, all'art. 2,
lettera et, tra le «zone di territorio omogenee», anche «le parti del
territorio destinate ad usi agricoli, escluse quelle in cui - fermo
restando il carattere agricolo delle stesse - il frazionamento delle
proprietà richieda insediamenti da considerare come zone».
Il decreto ministeriale n. 1444/DM1968 definisce non solo i
rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti
residenziali e produttivi e gli spazi pubblici o riservati alle
attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi (articoli 3 e
5), fissando le quantità minime di queste ultime, ma anche i limiti
inderogabili di densità edilizia (art. 7), di altezza degli edifici
(art. 8) e di distanza tra i fabbricati (art. 9) che vanno rispettati
per le diverse zone territoriali omogenee. In particolare, per quanto
attiene alle zone agricole, per tutelare il paesaggio e l'ambiente e
per controllare la densità edilizia, è prevista la sostanziale
inedificabilità. Anche nei limitati casi in cui è ammessa
l'attività edificatoria nelle zone agricole, la stessa è
estremamente ridotta ed è stabilito un limite massimo e inderogabile
con indice di edificabilità a fini di insediamento residenziale pari
a 0,03 metri cubi per metro quadro (cfr. art. 7, n. 4), del decreto
ministeriale n. 1444/1968).
Il decreto ministeriale, nel prescrivere la suddivisione del
territorio comunale in zone territoriali omogenee, persegue lo scopo
di garantirne un assetto ordinato. I limiti così imposti hanno
efficacia vincolante anche verso il legislatore regionale, come
peraltro chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, la quale ha
statuito espressamente che «i limiti fissati dal decreto ministeriale
n. 1444 del 1968, che trova il proprio fondamento nell'art.
41-quinquies, commi 8 e 9, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge
urbanistica), hanno efficacia vincolante anche verso il legislatore
regionale (v. Corte costituzionale, sentenza n. 232/2005) costituendo
essi principi fondamentali della materia, in particolare come limiti
massimi di densità edilizia a tutela del "primario interesse
generale all'ordinato sviluppo urbano"» (Corte costituzionale,
sentenza n. 217/2020).
Ora, la norma qui censurata, nel consentire la realizzazione
sugli edifici residenziali rurali degli interventi di cui agli
articoli 3 e 4, ammette la realizzazione una tantum di aumenti di
volumetria fino al trentacinque per cento dell'edificio esistente,
con limite di 200 metri cubi. La norma quindi, oltre a consentire
volumetrie aggiuntive rispetto a quelle previste dal decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, appare anche basata su una ratio
confliggente con quella stabilita dalla normativa statale. L'effetto
della disposizione è, potenzialmente, quello di consentire la
realizzazione di rilevanti volumetrie residenziali in zona agricola,
senza proporzione rispetto alle dimensioni del fondo. Tali ulteriori
volumetrie determinano, inoltre, un carico urbanistico aggiuntivo non
previsto nelle zone agricole, e tale da determinare la conseguente
necessità di realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e
secondaria, con conseguente potenziale incremento del
l'urbanizzazione delle aree rurali.
Pertanto, l'art. 2, comma 3, della legge regionale n. 20/2022 è
in contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
confliggendo con i principi fondamentali in materia di governo del
territorio di cui all'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della
legge 17 agosto 1942, n. 1150.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 5 e 6, della
legge regionale 12 agosto 2022, n. 20, per violazione dell'art. 117,
comma 3, della Costituzione, in relazione ai principi fissati
dall'art. 41-quinquies, commi 8 e 9, della legge n. 1150/1942 e dagli
articoli 2-bis e 14 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001.
Il quinto comma dell'art. 2 della legge pugliese prevede che, ai
fini degli interventi ivi consentiti, sono computabili solo i volumi
legittimamente realizzati. Le volumetrie per le quali sia stata
rilasciata la sanatoria edilizia straordinaria in forza delle tre
leggi statali che le hanno previste (1985, 1994 e 2003) sono
computate ai fini della determinazione della volumetria complessiva
esistente; sono altresì utilmente computabili ai fini della
volumetria complessiva anche i volumi effettivamente esistenti per
cui sia riconosciuto lo stato legittimo ai sensi dell'art. 9-bis del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001.
Il successivo comma 6 inoltre dispone che il calcolo delle
volumetrie è effettuato sulla base di quanto risultante dai titoli
edilizi, anche rilasciati in sanatoria ordinaria o straordinaria, del
fabbricato da ampliare.
Entrambe le disposizioni, dunque, consentono che anche i volumi
oggetto di condono edilizio siano computati nella determinazione del
volume urbanistico al quale commisurare l'incremento volumetrico
previsto dalla legge regionale, ponendosi così in contrasto con i
principi fondamentali desumibili dall'art. 41-quinquies, commi ottavo
e nono, dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica),
negli articoli 2-bis e 14 del Testo unico dell'edilizia.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 24 del 2022, ha
affermato che il titolo in sanatoria rilevante agli effetti della
concessione di premialità volumetrica, differisce dal condono
edilizio. Infatti: «Mentre il condono ha per effetto la sanatoria non
solo formale ma anche sostanziale dell'abuso, a prescindere dalla
conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed
edilizia (sentenza n. 50 del 2017, punto 5 del considerato in
diritto), il titolo in sanatoria presuppone la conformità alla
disciplina urbanistica e edilizia vigente sia al momento della
realizzazione dell'immobile sia al momento della presentazione della
domanda (sentenza n. 107 del 2017, punto 7.2. del Considerato in
diritto).»
È poi particolarmente critico l'ultimo periodo del comma 5, che
computa altresì ai fini della volumetria complessiva anche i volumi
effettivamente esistenti per cui sia riconosciuto lo stato legittimo
ai sensi dell'art. 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380/2001. Attraverso l'utilizzo dell'avverbio «altresi'», infatti,
si individuano i volumi «per cui sia riconosciuto lo stato legittimo
ai sensi dell'art. 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380/2001» quale categoria diversa o ulteriore rispetto ai volumi
indicati al medesimo comma. Invero, al fine di consentire la
realizzazione degli interventi previsti, sia per i volumi
legittimamente realizzati che per quelli condonati deve essere
imposto il rispetto della disposizione di principio del testo unico
per l'edilizia. Ciò dovendosi anche rilevare la necessità di
indicare che i titoli abilitativi sono stati presentati o rilasciati
ovvero si sono formati prima della data di entrata in vigore della
legge in commento.
Per questi motivi le disposizioni contenute nei commi 5 e 6
dell'art. 2 della legge regionale in esame violano i principi
fondamentali fissati dalle disposizioni statali nella materia
«governo del territorio» sopra indicate, e quindi si pongono in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 8, della legge
regionale 12 agosto 2022, n. 20, per violazione dell'art. 9 e
dell'art. 117, comma 1 e comma 2, lettera s), della Costituzione,
nonchè del principio di leale collaborazione.
Il comma 8 dell'art. 2 della legge regionale prevede che
nell'inerzia comunale nell'individuazione degli ambiti di intervento
disciplinati dai precedenti commi, dopo centottanta giorni dalla data
di entrata in vigore della legge l'intervento può essere proposto
dal singolo proprietario con perizia asseverata da un professionista
previa deliberazione del consiglio comunale.
L'intervento, che comporta anche rilevanti premialità
volumetriche e avviene in deroga agli strumenti urbanistici, è
rimesso dunque all'iniziativa del privato, al di fuori di un quadro
pianificatorio o almeno programmatorio da parte del comune, e dunque
in assenza di una valutazione complessiva del contesto territoriale.
La scelta così operata dalla regione si presenta dissonante
rispetto alla disciplina di tutela dei beni paesaggistici contenuta
nel codice dei beni culturali e del paesaggio, risultando invasiva
della potestà legislativa esclusiva spettante allo Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera S), della Costituzione.
Infatti gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia
vengono ad essere collocati al di fuori del necessario quadro di
riferimento che dovrebbe essere costituito dalle previsioni del piano
paesaggistico, ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del codice di
settore. Soltanto questo strumento, elaborato d'intesa tra Stato e
regione, stabilisce, per ciascuna area tutelata, le c.d. prescrizioni
d'uso (e cioè i criteri di gestione del vincolo, volti a orientare
la fase autorizzatoria) e individua la tipologia delle trasformazioni
compatibili e di quelle vietate, nonchè le condizioni delle
eventuali trasformazioni. Il legislatore nazionale, nell'esercizio
della potestà legislativa esclusiva in materia, ha infatti
attribuito al piano paesaggistico una posizione di assoluta
preminenza nel contesto della pianificazione territoriale. Gli
articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del codice di settore
sanciscono infatti l'inderogabilità delle previsioni del predetto
strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonchè l'immediata prevalenza del piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 180/2008).
Attraverso la disposizione in esame, che rimette ai privato - in
caso di inerzia del comune - la proposizione degli interventi di
demolizione/ricostruzione realizzabili, viene così ad essere
compromessa la necessità imprescindibile di una valutazione
complessiva della trasformazione del paesaggio, come espressa
nell'ambito del Piano paesaggistico, adottato previa intesa con lo
Stato.
La Corte costituzionale ha più volte affermato l'esistenza di un
vero e proprio obbligo, costituente un principio inderogabile della
legislazione statale, di elaborazione congiunta del piano
paesaggistico, con riferimento ai beni vincolati (Corte
costituzionale, sentenza n. 86/2019) e ha rimarcato che l'impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica «è assunta a valore
imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto
espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale». Anche di recente,
la Corte costituzionale ha ribadito che «la circostanza che la
regione sia intervenuta a dettare una deroga ai limiti per la
realizzazione di interventi di ampliamento del patrimonio edilizia
esistente, sia pure con riguardo alle pertinenze, in deroga agli
strumenti urbanistici, senza seguire l'indicata modalità procedurale
collaborativa e senza attendere l'adozione congiunta del piano
paesaggistico regionale, delinea una lesione della sfera di
competenza statale in materia di "tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali", che si impone al legislatore
regionale, sia nelle regioni a statuto speciale (sentenza n. 189 del
20161 che a quelle a statuto ordinario come limite all'esercizio di
competenze primarie e concorrenti» (Corte costituzionale, sentenza n.
86/2019 citata).
Pertanto, la disposizione in esame viola l'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, rispetto al quale
costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143 e 145 del codice
dei beni culturali e del paesaggio.
Inoltre, l'abbassamento del livello della tutela comporta la
violazione anche dell'art. 9 della Costituzione, che sancisce la
rilevanza della tutela del paesaggio quale interesse primario e
assoluto (Corte costituzionale, sentenza n. 367/2007), per violazione
dei parametri interposti costituiti dagli articoli 135, 143 e 145 del
codice di settore.
La circostanza poi che la Puglia è dotata di un piano
paesaggistico fatto previa intesa con lo Stato, la disposizione
censurata, che menoma l'effettiva portata del suddetto piano, dà
luogo anche alla violazione del principio di leale collaborazione
(cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 240/2020).
Va inoltre evidenziato che gli interventi di
demolizione/ricostruzione consentiti dalla disposizione qui censurata
incidono anche sul paesaggio non vincolato, pure oggetto di
co-pianificazione con lo Stato, costituente oggetto di tutela ai
sensi della Convenzione europea del paesaggio, sottoscritta a Firenze
del 20 ottobre 2000 e ratificata dall'Italia con la legge 9 gennaio
2006, n. 14. La Convezione prevede infatti, all'art. 1, lettera a),
che il termine «paesaggio» «designa una determinata parte di
territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui
carattere deriva dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle
loro interrelazioni». Oggetto della protezione assicurata dalla
Convenzione sono, quindi, tutti i paesaggi, e non solo i beni
soggetti a vincolo paesaggistico. L'adempimento degli impegni assunti
mediante la sottoscrizione della Convenzione richiede che tutto il
territorio sia oggetto di pianificazione e di specifica
considerazione dei relativi valori paesaggistici, anche per le parti
che non siano oggetto di tutela quali beni paesaggistici. Nel sistema
ordinamentale, ciò si traduce nei precetti contenuti all'art. 135
del codice di settore, il cui testo è stato integralmente riscritto
dal decreto legislativo n. 63 del 2008, a seguito del recepimento
della Convenzione europea del paesaggio.
In particolare, il comma 1 del predetto art. 135 stabilisce che
«Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia
adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici. L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene
congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143».
Il medesimo art. 135 disciplina, poi, la funzione e i contenuti
del piano paesaggistico. Ne deriva che, anche con riferimento al
paesaggio non vincolato, le regioni sono tenute alla pianificazione
paesaggistica, pur non essendo tenute a tale pianificazione
necessariamente d'intesa con lo Stato.
Con la legge in esame, invece la Regione Puglia permette la
realizzazione di una serie di interventi, aventi un impatto
significativo, anche per sommatoria, sui paesaggi, vincolati e non,
senza che tali interventi siano correttamente inquadrati nella
pianificazione regionale, allo scopo di disciplinarne la
compatibilità con i singoli contesti.
Per le ragioni illustrate, emerge altresì sotto altro profilo la
violazione degli articoli 9 e 117, primo comma, della Costituzione,
rispetto ai quali costituiscono norme interposte la legge n. 14 del
2006, di recepimento della Convenzione europea sul paesaggio, nonchè
gli articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni culturali e del
paesaggio, costituenti norme interposte rispetto all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Da ultimo si rileva che la disposizione qui censurata ha
contenuto ed effetti sostanzialmente analoghi alle norme di cui alla
legge regionale n. 14 del 2009, riguardante il c.d. piano casa
pugliese, le cui proroghe sono state più volte già censurate.
La Corte costituzionale, come è noto, non ha mancato di ribadire
a più riprese come il c.d. piano casa si configuri alla stregua di
«misura straordinaria di rilancio del mercato edilizio predisposta
nel 2008 dal legislatore statale, contenuta nell'art. 11 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133. In
particolare l'art. 11, comma 5, lettera b1, prevedeva che detto piano
potesse realizzarsi anche attraverso possibili «incrementi premiali
di diritti edificatori finalizzati alla dotazione di servizi, spazi
pubblici e di miglioramento della qualità urbana, nel rispetto delle
aree necessarie per le superfici minime di spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al
decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444». Nel
2009, per dare attuazione a tale norma fece seguito l'intesa
raggiunta in sede di Conferenza unificata, stipulata in data 1°
aprile 2009, che ha consentito ai legislatori regionali (...) aumenti
volumetrici (pari al 20 per cento o al 35 per cento in caso di
demolizione e ricostruzione a fronte di un generale miglioramento
della qualità architettonica e/o energetica del patrimonio edilizio
esistente.
La predetta finalità, eccezionale e dunque necessariamente
temporanea, viene tuttavia a essere snaturata dalla regione, la
quale, attraverso le continue proroghe apportate con le leggi
regionali che si sono susseguite nel tempo, nonchè per il tramite di
disposizioni quale quella in esame, determina la sostanziale
stabilizzazione delle deroghe agli strumenti urbanistici, con il
risultato di accrescere enormemente, per sommatoria, il numero degli
interventi assentibili in deroga alla pianificazione urbanistica.
Al riguardo, occorre osservare che l'art. 41-quinquies della
legge n. 1150 del 1942, all'ottavo e nono comma, stabilisce il
principio fondamentale nella materia del governo del territorio, in
forza del quale la disciplina d'uso del territorio stesso deve essere
stabilita nell'ambito della pianificazione urbanistica comunale,
sulla base della valutazione in concreto dello stato dei luoghi. Il
legislatore nazionale non ha previsto la possibilità per le regioni
di introdurre in via legislativa la possibilità di derogare alla
pianificazione urbanistica, mediante previsioni generali e astratte
e, quindi, non basate sulle caratteristiche specifiche di ciascun
ambito territoriale. Tale possibilità è stata in effetti consentita
al legislatore regionale soltanto in via eccezionale, in base alla
disciplina dei c.d. primo e secondo piano casa (ossia l'intesa sul
piano casa del 2009, fondata sulla previsione dell'art. 11 del
decreto-legge n. 112 del 2008, e l'art. 5, commi 9 e seguenti, del
decreto-legge n. 70 del 2011).
Al di fuori di tali ipotesi, di carattere transitorio e dettate
dal legislatore nazionale, vige il principio fondamentale già
richiamato, in base al quale la disciplina d'uso del territorio deve
essere stabilita mediante la pianificazione urbanistica comunale.
E comunque la stessa normativa sul piano casa escludeva la
possibilità di derogare al decreto ministeriale n. 1444/1968. Posta
la predetta cornice di principio, non è consentito alle regioni
introdurre deroghe generalizzate ex lege alla pianificazione
urbanistica e agli standard urbanistici di cui al decreto
ministeriale n. 1444/1968, tanto più laddove tali deroghe
generalizzate assumano carattere stabile nel tempo. Una tale opzione
normativa viene, infatti, a snaturare del tutto la funzione propria
della pianificazione urbanistica e degli standard fissati a livello
statale, volti ad assicurare l'ordinato assetto del territorio.
La stabilizzazione degli interventi di c.d. piano casa e simili
determina, nel complesso, anche la lesione della tutela
paesaggistica, come ha rimarcato anche di recente la Corte
costituzionale (Corte costituzionale, sentenza n. 24/2022).
In altra occasione, la Corte ha pure sottolineato che «la
circostanza che la regione sia intervenuta a dettare una deroga ai
limiti per la realizzazione di interventi di ampliamento del
patrimonio edilizio esistente, sia pure con riguardo alle pertinenze,
in deroga agli strumenti urbanistici, senza seguire l'indicata
modalità procedurale collaborativa e senza attendere l'adozione
congiunta del piano paesaggistico regionale, delinea una lesione
della sfera di competenza statale in materia di «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», che si impone
al legislatore regionale, sia nelle regioni a statuto speciale (Corte
costituzionale, sentenza n. 189/2016) che a quelle a statuto
ordinario come limite all'esercizio di competenze primarie e
concorrenti (Corte costituzionale, sentenza n. 86/2019).
Alla luce di quanto esposto, l'art. 2, comma 8, della legge
regionale della Puglia n. 20 del 2022 contrasta con la disciplina di
tutela dei beni culturali e paesaggistici contenuta nel codice dei
beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, risultando invasiva della potestà legislativa
esclusiva spettante allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme
interposte gli articoli 135, 143 e 145 del decreto legislativo n. 42
del 2004. Sono, inoltre, violati i principi fondamentali posti
dall'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del
1942, dall'intesa sul piano casa del 2009, fondata sulla previsione
dell'art. 11 del decreto-legge n. 112 del 2008, e dall'art. 5, commi
9 e seguenti, del decreto-legge n. 70 del 2011.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, lettera a),
della legge regionale 12 agosto 2022, n. 20, per violazione dell'art.
117, comma 3, della Costituzione.
La norma che con il presente motivo si censura stabilisce che
l'ampliamento consentito dal precedente comma 1 (ossia quello
finalizzato ad ottenere negli edifici residenziali e a destinazione
mista migliori condizioni di comfort abitativo degli alloggi) è
condizionato al soddisfacimento di alcuni requisiti, fra i quali la
contiguità fisica, anche in sopraelevazione, all'edificio e nel
rispetto delle distanze minime e delle altezze massime previste dalla
strumentazione urbanistica comunale vigente, con applicazione - in
mancanza di specifica previsione in detti strumenti - delle altezze
massime e delle distanze minime previste dal decreto ministeriale n.
1444/1968.
Anche in questo caso, la non chiara formulazione della
disposizione, in particolare a motivo di quanto disposto nell'ultimo
periodo della lettera in commento, indurrebbe a ritenere che possano
verificarsi ipotesi in cui nella strumentazione urbanistica comunale
vigente non vengano rispettate le previsioni di cui al decreto
ministeriale n. 1444/1968.
Al riguardo, è appena il caso di ricordare che, alla luce dei
noti consolidati orientamenti della Corte costituzionale, le deroghe
al decreto ministeriale n. 1444 del 1968 sono consentite, ai sensi
dell'art. 2-bis, comma 1 (finalizzate a orientare i comuni nella
definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei
fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio, in
base al successivo comma 1-bis) del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, esclusivamente «nell'ambito della
definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali
a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree
territoriali.».
Pertanto, eventuali previsioni difformi dalle previsioni del
decreto ministeriale n. 1444 del 1968, se non ammesse con le
modalità ora specificate, non possono trovare applicazione.
Si evidenzia quindi, data la natura di principio fondamentale
rivestita dalle previsioni di cui all'art. 2 del Testo unico
dell'edilizia, un contrasto della disposizione in argomento con la
disciplina di principio contenuta nella richiamata disposizione della
normativa statale di riferimento e quindi la violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione, con riferimento alla materia
governo del territorio.
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 5, della legge
regionale 12 agosto 2022, n. 20, per violazione dell'art. 117, comma
3, della Costituzione.
L'art. 4, comma 5, della legge regionale qui impugnata dispone
che gli interventi di demolizione/ricostruzione con aumento di
cubatura fino al 30 per cento del legittimamente esistente sono
realizzati nel rispetto delle altezze massime previste dagli
strumenti urbanistici o delle ulteriori condizioni previste dall'art.
2-bis, comma 1-ter, e dell'art. 3 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, e che la diversa sistemazione
plano-volumetrica all'interno dell'area di pertinenza deve essere
orientata a soddisfare i requisiti puntualmente indicati dal
precedente comma 3.
L'uso della disgiuntiva «o» a segnare un rapporto alternativo tra
le previsioni urbanistiche e le «ulteriori condizioni» fissate dalle
norma statali porta a consentire che il rispetto di quanto previsto
da queste ultime sia ammesso non in via esclusiva, come dovrebbe
essere, ma in alternativa e soltanto in via residuale.
Da ciò deriva il contrasto della disposizione regionale in
argomento con la richiamata norma statale di principio vincolante per
la regione ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
avuto riguardo alla materia «governo del territorio».
8) Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 7, della legge
regionale 12 agosto 2022, n. 20, per violazione dell'art. 117, comma
3 della Costituzione.
La norma in questione prevede che, al fine di assicurare un più
adeguato livellamento e uniformità delle altezze e nei casi in cui
lo strumento urbanistico prescriva un'altezza massima inferiore
rispetto a quella ammessa per le aree confinanti aventi diversa
destinazione urbanistica, per gli interventi di ricostruzione è
consentito utilizzare il maggior valore delle altezze massime tra
quelle previste per le aree contermini a quella di pertinenza
dell'edificio da demolire.
La disposizione ammette un livellamento verso l'alto dei limiti
di altezza stabiliti dagli strumenti urbanistici comunali per le
diverse zone del territorio, e ciò sulla base di una previsione
generale e astratta, che prescinde, per sua natura, dall'esame dei
singoli contesti. Al riguardo, occorre ricordare che i limiti di
altezza sono stabiliti dagli strumenti urbanistici comunali, con
riferimento alle zone territoriali omogenee nelle quali si articola
la pianificazione urbanistica, nel rispetto di quanto stabilito
dall'articolo 8 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968. Ciò in
conformità al principio fondamentale in materia urbanistica di cui
all'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, della legge n. 1150 dei
1942.
Prevedendo la deroga a tali limiti mediante la legge in
argomento, la regione appare aver violato il principio che rimette
alla pianificazione urbanistica, sulla base di una valutazione caso
per caso, la determina delle altezze massime degli edifici.
Pertanto, la disposizione viola l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione ponendosi in contrasto con i principi fondamentali in
materia urbanistica ed edilizia fissati dalla normativa statale di
riferimento.
9) Illegittimità costituzionale dell'art. 5 della legge regionale 12
agosto 2022, n. 20, per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera
s), e comma 3 della Costituzione.
L'art. 5 disciplina gli interventi demolizione e ricostruzione
con delocalizzazione delle volumetrie. In particolare, il comma 3
stabilisce che «(...) l'incremento dell'indice di edificabilità di
zona derivante da tale ricostruzione non costituisce variante alle
previsioni del piano urbanistico comunale».
Anche in questo caso, viene dettata una norma generale e astratta
che deroga alla pianificazione urbanistica comunale, senza tenere
conto della specificità dei singoli contesti. Al riguardo, deve
tenersi presente che i limiti dì densità edilizia sono stabiliti
dagli strumenti urbanistici comunali ai sensi dell'art. 7 del decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, in conformità al principio
fondamentale posto dall'art. 4 I-quinquies, ottavo e nono comma,
della legge n. 1150 del 1942. Ne deriva che, per le ragioni già
esposte al paragrafo precedente, la previsione è in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Sotto altro profilo, si osserva che, escludendo la necessità di
un'apposita variante allo strumento urbanistico al fine di modificare
i limiti di densità edilizia, non solo si determina potenzialmente
il superamento dei parametri di cui al decreto ministeriale n. 1444
del 1968, ma si esclude anche la fase di verifica di conformità al
piano paesaggistico, che è invece prescritta per gli strumenti
urbanistici, e conseguentemente per le loro varianti.
Da ciò la violazione degli articoli 135, 143 e 145 del codice
dei beni culturali e del paesaggio, e in particolare dell'art. 145,
comma 4; disposizioni, queste, che costituiscono norme interposte
rispetto all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
10) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1, lettera a),
della legge regionale 12 agosto 2022, n. 20, per violazione dell'art.
117, comma 3, della Costituzione.
L'art. 6 individua i limiti all'applicazione della legge di cui
all'oggetto.
Il comma 1, lettera a), prevede che, fermo restando quanto
previsto dagli articoli 2, comma 4, e 7, comma 2, sono esclusi dalla
applicazione della stessa legge, fra gli altri, gli edifici
illegittimamente realizzati, anche parzialmente, a meno di quelli per
i quali sia stato rilasciato titolo edilizio in sanatoria, e gli
edifici che abbiano già usufruito degli incentivi di cui alla legge
regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a
sostegno dell'attività edilizia e per il miglioramento della
qualità del patrimonio edilizio residenziale).
Come noto, in tema di stato legittimo degli immobili è
intervenuto l'art. 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380/2001, che così recita:
«1. Ai fini della presentazione, del rilascio o della
formazione dei titoli abilitativi previsti dal presente testo unico,
le amministrazioni sono tenute ad acquisire d'ufficio i documenti, le
informazioni e i dati, compresi quelli catastali, che siano in
possesso delle pubbliche amministrazioni e non possono richiedere
attestazioni, comunque denominate, o perizie sulla veridicità e
sull'autenticità di tali documenti, informazioni e dati.
1-bis. Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità
immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha
previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello
che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato
l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali
titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Per gli
immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio
acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è
quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o
da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli
estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico
o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo
abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha
interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli
eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.
Le disposizioni di cui al secondo periodo si applicano altresì nei
casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del
quale, tuttavia, non sia disponibile copia.».
In attuazione di tale disposizione statale di principio, la norma
regionale, al fine di consentire l'applicabilità delle disposizioni
regionali in argomento agli immobili oggetto di sanatoria, avrebbe
dovuto necessariamente precisare il termine entro il quale deve
essere stato rilasciato il titolo in sanatoria, termine che,
ovviamente, non può che essere antecedente alla data di entrata in
vigore della legge regionale in esame.
Poichè la disposizione regionale in esame risulta mancante di
tale indicazione, essa si pone in contrasto con il principio
fondamentale recato dal sopra descritto art. 9-bis del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, recante, con ogni evidenza,
una puntuale disciplina in tema di stato legittimo degli immobili,
violando così l'art. 117, terzo comma, della Costituzione con
riferimento alla materia «Governo del territorio».
11) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1, lettera g),
della legge regionale 12 agosto 2022, n. 20, per violazione dell'art.
117, comma 2, lettera s), e comma 3 della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione.
Sempre in tema di limiti alla applicazione della legge regionale,
lo stesso art. 6, comma 1, alla lettera g), prevede che sono esclusi
dall'applicazione della legge in esame, fra gli altri, gli edifici
ubicati in area sottoposta a vincolo con eccezione delle lettere c) e
d) del comma 1 dell'art. 136 e dell'art. 142 dei decreto legislativo
n. 42 del 2004.
Con tale disposizione, vengono consentiti gli interventi di
ampliamento e di demolizione/ricostruzione con aumento di volumetria,
questi ultimi qualificati, per espressa previsione dell'art. 4, comma
1, «ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001».
Il combinato disposto delle due previsioni comporta che in
presenza di immobili vincolati ai sensi dell'art. 136 e dell'art. 142
del decreto legislativo n. 42 del 2004 sono consentiti gli interventi
che il legislatore nazionale, in base alle recenti modifiche
dell'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, qualifica come ristrutturazione edilizia.
Più in dettaglio, l'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 reca, come è noto, la
definizione degli «interventi di ristrutturazione edilizia»,
ricomprendendovi anche - a seguito delle recenti modifiche - gli
interventi di demolizione/ricostruzione con modifica dei parametri
edilizi e con aumento di volumetria.
In sostanza, alla stregua dell'art. 3, comma 1, lettera d), del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, sono
qualificabili - ai soli fini edilizi - come «ristrutturazione
edilizia» gli interventi di demo-ricostruzione senza rispetto dei
parametri edilizi preesistenti, aventi ad oggetto edifici sottoposti
a vincoli diversi da quelli di cui all'art. 136, comma 1, lettera a)
e b), del codice dei beni culturali e del paesaggio, ossia gli
interventi relativi a immobili ricadenti in aree sottoposte a vincolo
paesaggistico ai sensi dell'art. 136, comma 1, lettera c) e d),
oppure sottoposte a vincolo ai sensi dell'art. 142 del codice. Al
riguardo, va rilevato che le definizioni di cui all'art. 3, comma 1,
lettera d), del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001
attengono al regime edilizio degli interventi; ciò vuol dire che
valgono unicamente a individuare il titolo abilitativo necessario per
procedere alla realizzazione degli stessi.
Detto in altri termini, laddove il PPTR della Regione Puglia,
approvato nel 2015, preveda il divieto di «nuove costruzioni»,
consentendo le sole «ristrutturazioni edilizie», è pacifico che lo
stesso debba interpretarsi alla luce della disciplina edilizia
all'epoca vigente, pena la violazione del Piano stesso. E, in
proposito, occorre tenere presente che nel 2015 gli interventi di
demolizione e ricostruzione con modifica dei parametri edilizi ed
eventuali incrementi di volumetria erano qualificati come interventi
di «nuova costruzione». Ne deriva che il PTPR, nel vietare «nuove
costruzioni», ha inteso vietare tutti gli interventi annoverabili nel
2015 nella nozione di «nuova costruzione» e, quindi, anche le
demolizioni/ricostruzioni con modifica dei parametri edilizi ed
eventuale incremento di volumetria su immobili ricadenti in ambiti
vincolati.
L'art. 6, comma 1, lettera g), della legge regionale in esame
mira, dunque, a derogare al piano paesaggistico, consentendo la
realizzazione di interventi che il PTPR ha inteso espressamente
vietare. Con tale disposizione viene arrecato un vulnus alla funzione
stessa della pianificazione urbanistica, alla quale spetta di dettare
regole basate sulla situazione specifica dei luoghi; si determina la
potenziale compromissione delle esigenze di tutela paesaggistica, in
quanto la regione stabilisce unilateralmente, in deroga al PTPR
elaborato d'intesa con lo Stato, la sostanziale «liberalizzazione»
degli interventi di demolizione/ricostruzione, anche negli ambiti
vincolati paesaggisticamente ai sensi del codice dei beni culturali e
del paesaggio.
Al riguardo, occorre ricordare che la Corte costituzionale ha
già avuto modo di dichiarare l'illegittimità costituzionale di
un'altra recente norma della Regione Puglia, parimenti volta a
introdurre una deroga alla pianificazione paesaggistica (Corte
costituzionale, sentenza n. 192/2022). In quella occasione, la Corte
ha affermato che, mediante il principio di prevalenza del piano
paesaggistico di cui all'art. 145, «il codice dei beni culturali ha
inteso garantire l'impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica, valore imprescindibile e pertanto non derogabile dal
legislatore regionale, in quanto espressione di un intervento teso a
stabilire una metodologia uniforme di tutela, conservazione e
trasformazione del territorio (fra le tante, sentenze n. 45 del 2022,
n. 74 del 2021 e n. 240 del 2020). In forza di tale principio, al
legislatore regionale è impedito di adottare, sia normative che
deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono
obblighi o divieti, cioè con previsioni di tutela in senso stretto
(fra le molte, sentenze n. 261, n. 141 e n. 74 del 2021, e n. 86 del
2019), sia normative che, pur non contrastando con (o derogando a)
previsioni di tutela in senso stretto, pongano alla disciplina
paesaggistica limiti o condizioni (sentenza n. 74 del 2021), che, per
mere esigenze urbanistiche, escludano o ostacolino il pieno
esplicarsi della tutela paesaggistica. In altri termini, «i rapporti
tra le prescrizioni del piano paesaggistico e le prescrizioni di
carattere urbanistico ed edilizio» sono definiti «secondo un modello
di prevalenza delle prime, non alterabile ad opera della legislazione
regionale» (sentenza n. 11 del 2016, - in senso analogo, sentenze n.
45 e n. 24 del 2022, n. 124 e n. 74 del 2021).». La Corte ha,
inoltre, evidenziato che «... la normativa sul Piano casa, pur nella
riconosciuta finalità di agevolazione dell'attività edilizia, non
può far venir meno la natura cogente e inderogabile delle previsioni
del codice dei beni culturali e del paesaggio, adottate dal
legislatore statale nell'esercizio della propria competenza esclusiva
in materia di "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali" (Corte costituzionale, sentenza n. 261/2021, e sentenza n.
86/2019)».
Anche per tale ragione il PPTR deve essere messo al riparo dalla
pluralità e dalla parcellizzazione degli interventi delle
amministrazioni locali, che possono mettere in discussione la
complessiva ed unitaria efficacia del Piano paesaggistico (fra le
varie, sentenze n. 261 e n. 74 del 2021, e n. 11 del 2016)» (Così
ancora Corte costituzionale n. 192 de l 2022).
Alla luce di quanto precede, l'art. 6, comma 1, lettera g), della
legge regionale in questione:
viola l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
considerazione della violazione del principio fondamentale, posto
dalla legge n. 1150 del 1942, in base al quale tutto il territorio
comunale deve essere pianificato, dettando - sulla base del quadro
conoscitivo dello stato dei luoghi - la disciplina delle varie
porzioni del territorio stesso, individuando anche «i vincoli da
osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico»
(cfr. art. 7 della legge urbanistica);
viola il principio di prevalenza del piano paesaggistico,
nonchè del principio di copianificazione obbligatoria e, dunque,
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto al quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143 e 145 del codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè
degli articoli 3 e 9 della Costituzione;
contrasta con il principio di leale collaborazione, stante la
scelta della regione di assumere un'iniziativa unilaterale, al di
fuori del percorso di collaborazione già proficuamente concluso con
lo Stato mediante l'approvazione del Piano paesaggistico del 2015.
12) Illegittimità costituzionale dell'art. 9 della legge regionale
12 agosto 2022, n. 20, per violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione.
La disposizione in rubrica detta la norma transitoria che prevede
che le pratiche edilizie inoltrate e protocollate ai sensi della
legge regionale n. 14/2009 presso gli sportelli unici per l'edilizia
dei comuni pugliesi, prima della data del 29 luglio 2022, sono
istruite e concluse secondo le prescrizioni della medesima legge
regionale.
La norma deroga all'ordinario principio tempus regit actum (v.
fra le altre: Tribunale amministrativo regionale Sardegna - Cagliari
- sezione I, 13 gennaio 2022, n. 12) e a quello della c.d. doppia
conformità, che trova applicazione in ambito edilizio, secondo il
quale per la sanabilità di interventi edilizi è necessario che sia
rispettata sia la normativa vigente alla data di presentazione della
pratica edilizia in sanatoria, sia la normativa vigente nel momento
in cui è avvenuto l'abuso edilizio (sentenza Corte costituzionale n.
24/2022). Infatti, il momento in cui l'amministrazione esercita il
potere provvedimentale, appare determinante, per stabilire il quadro
normativo dì riferimento nell'ambito dei procedimenti edilizi.
La disposizione regionale in esame è pertanto censurabile per
violazione dell'istituto dell'accertamento di conformità di cui
all'art. 36 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001,
che, come affermato dalla Corte costituzionale con costante
giurisprudenza, costituisce «principio fondamentale nella materia
governo del territorio» (sentenza n. 107/2017) ed è «finalizzato a
garantire l'assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed
edilizia durante tutto l'arco temporale compreso tra la realizzazione
dell'opera e la presentazione dell'istanza volta ad ottenere
l'accertamento di conformita'» (sentenza n. 101/2013). Da qui la
violazione dell'art. 117, terzo comma della Costituzione, con
riferimento alla materia «governo del territorio».
13) Illegittimità costituzionale degli articoli 11 e 14 della legge
regionale 12 agosto 2022, n. 20, per violazione degli articoli 3, 9,
97 e 117, comma 2, lettera s), e comma 3 della Costituzione.
Le due norme indicate in rubrica sono comprese nel Capo II della
legge regionale, che raggruppa le modifiche apportate alla legge
regionale n. 33/2007 recante «Recupero dei sottotetti, dei porticati,
di locali seminterrati e interventi esistenti e di aree pubbliche non
autorizzate».
Se ne fa una trattazione congiunta, identici essendo i motivi di
censura perchè entrambe spostano alla data di loro entrata in vigore
il termine del 30 giugno 2021 fissato rispettivamente dall'art. 1,
comma 3, lettera a), e dall'art. 4, comma 1, della legge modificata.
Il primo termine era originariamente riferito al recupero
volumetrico degli edifici, il secondo termine al recupero abitativo
dei sottotetti.
Al riguardo, giova premettere che la regione, con l'art. 3 della
legge n. 38 del 2021, era già intervenuta a modificare la legge n.
33 del 2007, in particolar modo sostituendo la data «30 giugno 2020»
con «30 giugno 2021» negli articoli 1, comma 3, lettera a), e 4,
comma 1. Per effetto di tali modifiche, la normativa regionale era
stata, dunque, estesa agli edifici realizzati fino al 30 giugno 2021,
con proroga in sostanza di un ulteriore anno della portata
applicativa della disciplina (la quinta disposta nel corso degli anni
dalla regione).
Ritenendo tale proroga illegittima, il Governo ha impugnato
l'art. 3 della legge n. 38 del 2021, su cui tuttora pende ricorso,
lamentando la violazione degli articoli 3, 9, 97 e 117, primo e
secondo comma, lettera s), della Costituzione, rispetto ai quali
costituiscono norme interposte la legge n. 14, del 2006, di
recepimento della Convenzione europea sul paesaggio, e gli articoli
4, 20, 21, 135, 143 e 145 del codice dei beni culturali e del
paesaggio, dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, per contrasto
con i principi fondamentali statali in materia di governo del
territorio stabiliti dall'art. 4l-quinquies della legge n. 1150 del
1942 e dall'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001. Con la legge regionale in oggetto la regione ha
apportato modificazioni e integrazioni alla legge regionale n. 33 del
2007, intervenendo anche sulle norme già oggetto di modifica da
parte dell'art. 3, della legge regionale n. 38 del 2021, rispetto al
quale pende l'impugnativa dinanzi alla Corte.
L'interpretazione degli articoli 1, comma 3, lettera a), e 4,
comma 1, della legge n. 33 del 2007, come modificati,
rispettivamente, dagli articoli 11 e 14 della legge in oggetto,
appare innanzitutto dubbia.
Non è chiaro, invero, se il riferimento alla «data di entrata in
vigore della presente disposizione» riguardi la legge n. 33 del 2007
o, piuttosto, la legge n. 20 del 2022 e, dunque, se in virtù delle
anzidette modifiche i recuperi volumetrici previsti dalla legge n. 33
del 2007 si applichino unicamente agli edifici legittimamente
realizzati alla data di entrata in vigore della legge n. 33 del 2007
o a tutti quelli legittimamente realizzati fino alla data di entrata
in vigore della legge n. 20 del 2022.
Cionondimeno, le norme in esame - quale che sia
l'interpretazione, fra le due, assunta - risultano illegittime.
Ove infatti dovesse intendersi che il riferimento alla «data di
entrata in vigore» riguardi la legge n. 33 del 2007 e che, dunque, i
recuperi volumetrici si applichino unicamente agli edifici
legittimamente realizzati alla data di entrata in vigore di tale
legge, gli articoli 1, comma 3, lettera a), e 4, comma 1, della legge
n. 33 del 2007, come modificati, rispettivamente, dagli articoli 11 e
14 della legge in oggetto, risulterebbero manifestamente
irragionevoli, atteso che si avrebbe una cancellazione retroattiva
della disciplina in esame, con pregiudizio per gli interessi dei
privati e, in particolare, di tutti coloro che si siano avvalsi della
facoltà di recupero dei sottotetti realizzati dopo l'entrata in
vigore della legge n. 33 del 2007.
Per questa via, le norme censurate appaiono anche contrarie alle
esigenze di buon andamento dell'amministrazione, proprio in quanto
rendono illegittimi, retroattivamente, i procedimenti, anche già
conclusi, relativi ai medesimi interventi di recupero di sottotetti,
determinando anche l'incertezza delle sorti delle opere già
realizzate.
Da qui, pertanto, la violazione degli articoli 3 e 97 della
Costituzione.
Deve, tuttavia, rilevarsi che l'interpretazione più plausibile
delle due previsioni richiamate è quella secondo la quale la
formulazione alla «data di entrata in vigore della presente
disposizione» si riferisca non già alla data di entrata in vigore
della legge regionale n. 33 del 2007, bensì alla data di entrata in
vigore delle disposizioni di cui all'art. 1, comma 3, lettera a), e
all'art. 4, comma 1, della legge regionale n. 33 del 2007 come
novellate dalla legge regionale n. 20 del 2022 e, quindi, alla data
di entrata in vigore di quest'ultima legge.
Così interpretate, le due disposizioni configurano una ulteriore
proroga della portata applicativa della disciplina concernente il
recupero dei sottotetti (dopo quella già disposta fino al 30 giugno
2021 con l'art. 3 della legge n. 38 del 2021, rispetto al quale, come
detto, pende già impugnativa dinanzi alla Corte), illegittima sotto
molteplici profili.
Anzitutto, le novelle in esame, ampliando la portata applicativa
della norma mediante la modifica del termine finale di applicazione
(riferito all'anno di realizzazione degli edifici interessati),
risultano idonee a compromettere le competenze statali in materia di
paesaggio e di governo del territorio, in conformità ai principi
enunciati dalla Corte, la quale ha già annullato norme regionali di
spostamento in avanti di termini già fissati, allo scopo di
prolungare l'efficacia della normativa regionale (cfr. sentenza n.
233 del 2020, riferita alla proroga delle concessioni termominerali
disposta da una norma della Regione Basilicata).
In tale occasione, peraltro, la Corte ha messo in luce come le
norme regionali che dispongono proroghe, successive nel tempo, al
termine di efficacia inizialmente previsto hanno l'effetto di
consolidare nel tempo l'assetto «in deroga». («I principi garantiti
dalla normativa interna e sovranazionale possono risultare
compromessi da una pluralità di proroghe che, anche se di breve
durata, realizzino sommandosi tra di loro un'alterazione del mercato,
ostacolando, senza soluzione di continuità, l'accesso al settore di
nuovi operatori»).
Ciò è esattamente il risultato che la Regione Puglia consegue
per effetto delle novelle, con le quali si estende ulteriormente la
portata della disciplina derogatoria agli edifici di sempre più
recente costruzione, con ciò consolidando «a regime» una disciplina
nata come eccezionale e perciò necessariamente temporanea,
compromettendo le prerogative statali in materia di tutela del
paesaggio e il principio di ordinato assetto del territorio.
In particolare, gli interventi di trasformazione urbanistica ed
edilizia sono collocati al di fuori del necessario quadro di
riferimento che dovrebbe essere costituito dalle previsioni del piano
paesaggistico, ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del codice dei
beni culturali e del paesaggio. Soltanto a quest'ultimo strumento,
elaborato d'intesa tra Stato e regione, spetta infatti di stabilire,
per ciascuna area tutelata, le c.d. prescrizioni d'uso (e cioè i
criteri di gestione del vincolo, volti a orientare la fase
autorizzatoria) e di individuare la tipologia delle trasformazioni
compatibili e di quelle vietate, nonchè le condizioni delle
eventuali trasformazioni. La legge regionale in oggetto, dunque,
contrasta con la scelta del legislatore statale di rimettere alla
pianificazione la disciplina d'uso dei beni paesaggistici (c.d.
vestizione dei vincoli) ai fini dell'autorizzazione degli interventi,
come esplicitata negli articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni
culturale e del paesaggio, costituenti norme interposte rispetto al
parametro costituzionale di cui agli articoli 9 e 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione. I cennati profili di illegittimità
non sono superati dai riferimenti al rispetto del codice di settore,
nonchè della pianificazione paesaggistica pure inseriti con la legge
in esame.
L'art. 10 della legge di cui all'oggetto ha previsto, invero, che
dopo il comma 1 dell'art. 1 della legge regionale 15 novembre 2007,
n. 33, è inserito il seguente: «1-bis. Le previsioni della presente
legge sono realizzate nel rispetto delle disposizioni del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) e
del Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR) elaborato
attraverso co-pianificazione Stato-regione e approvato con delibera
G.R. 16 febbraio 2015, n. 176, ovvero della disciplina d'uso dei beni
paesaggistici di cui al medesimo codice.».
Ancora, l'art. 13 ha sostituito l'art. 3 della legge regionale n.
33 del 2007. Per effetto di tale sostituzione, il comma 1, dell'art.
3 prevede attualmente che «Gli interventi disciplinati dalla presente
legge rispettano le previsioni del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del paesaggio) e non possono
derogare il Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR),
elaborato attraverso copianificazione Stato-regione e approvato con
delibera G.R. 16 febbraio 2015, n. 176, e rispettano le prescrizioni,
indirizzi, misure di salvaguardia e direttive contenute nelle
relative norme tecniche di attuazione. Il rilascio dei titoli edilizi
abilitanti è preceduto, se previsto, da nulla osta comunque
denominato delle amministrazioni competenti alla tutela
paesaggistica».
Nonostante la dichiarazione d'intenti della regione, il risultato
è quello di assicurare a regime la possibilità di realizzare
interventi di rilevante impatto sul territorio direttamente ex lege,
in deroga agli strumenti di pianificazione urbanistica, e quindi del
tutto al di fuori di qualsivoglia valutazione del singolo contesto
territoriale.
Come è noto, infatti, il piano paesaggistico contiene sia
prescrizioni, immediatamente conformative dell'uso dei suoli, sia
direttive e indirizzi, che devono essere recepiti negli strumenti di
pianificazione urbanistica e da questi ultimi declinati in previsioni
puntuali e concrete, mediante i procedimenti di conformazione e
adeguamento dei medesimi strumenti urbanistici al PPTR fatto d'intesa
con lo Stato (ai sensi degli articoli 143 e 145 del codice dei beni
culturali e del paesaggio).
La formula di salvezza del codice dei beni culturali e del
paesaggio introdotta dalla regione potrebbe consentire di far salve,
al più, le prescrizioni immediatamente vincolanti del piano
paesaggistico. Viceversa, gli indirizzi e le direttive contenuti
nello stesso piano sono destinati a rimanere inattuati, proprio
perchè, prevedendo la deroga sistematica alla pianificazione
urbanistica, viene impedita l'operatività di quelle prescrizioni
contenute negli strumenti urbanistici che sono dettate in attuazione
di tali indirizzi e direttive del PPTR (ad esempio, norme sulla
conformazione dei tetti, sugli abbaini, sulle altezze, sui materiali
da impiegare nelle costruzioni, ecc.).
La scelta così operata dalla regione presenta criticità
rispetto alla disciplina di tutela dei beni paesaggistici contenuta
nel codice dei beni culturali e del paesaggio, risultando invasiva
della potestà legislativa esclusiva spettante allo Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
E ciò in quanto gli interventi di trasformazione urbanistica ed
edilizia vengono ad essere collocati al di fuori del necessario
quadro di riferimento che dovrebbe essere costituito dalle previsioni
del piano paesaggistico, ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del
codice di settore. Soltanto a quest'ultimo strumento, elaborato
d'intesa tra Stato e regione, spetta infatti di stabilire, per
ciascuna area tutelata, le cd. prescrizioni d'uso (e cioè i criteri
di gestione del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e
di individuare la tipologia delle trasformazioni compatibili e di
quelle vietate, nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni.
La Corte costituzionale ha infatti più volte ribadito che il
«principio di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere
declinato nel senso che al legislatore regionale è impedito [...]
adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela
paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di
tutela in senso stretto» (sentenza n. 141 del 2021, che richiama le
sentenze nn. 29, 54, 74 e 101 del 2021; cfr. anche sentenza n. 251
del 2021).
La stessa Corte ha inoltre rimarcato come essa stessa sia
concretamente «chiamata a verificare se la disposizione impugnata si
ponga in contrasto con il principio di prevalenza della
pianificazione paesaggistica, o rechi a esso una deroga» (cfr.
sentenza n. 141 del 2021).
Al riguardo, deve sottolinearsi che nei casi in cui le leggi
regionali rechino una disciplina d'uso del territorio, svolgono una
funzione pianificatoria che inevitabilmente fuoriesce dai confini
della materia «governo dal territorio» e, anche laddove riguardi il
paesaggio non vincolato, viene a impingere nella materia della tutela
del paesaggio, riservata allo Stato, la quale pone in capo alle
regioni un vero e proprio obbligo (e non la mera facolta') di
pianificare l'intero territorio regionale mediante i piani
paesaggistici (art. 135 del codice).
Le regioni pertanto che, in assenza di una specifica disposizione
statale (come avviene per esempio nell'ipotesi del c.d. piano casa,
peraltro di carattere eccezionale e transitorio), disciplinano il
territorio regionale mediante legge eludono l'obbligo di
pianificazione del territorio mediante l'unico strumento deputato a
contenere la normativa d'uso del territorio, ossia il piano
paesaggistico.
Con riferimento ai beni paesaggistici, peraltro, il legislatore
statale inibisce alle regioni di dettare in via autonoma una
disciplina d'uso, che è riservata alla co-pianificazione
obbligatoria. In tale ipotesi la regione, disciplinando
unilateralmente il paesaggio vincolato, nonostante l'avvenuta
approvazione del piano paesaggistico, viene meno all'obbligo di
co-pianificazione, con ciò derogando e ponendosi in contrasto con il
principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica.
Mediante le disposizioni in esame, la Regione Puglia si sottrae
dunque ingiustificatamente al proprio obbligo di co-pianificazione
del paesaggio con lo Stato, esercitando una funzione di disciplina
del paesaggio e dei beni paesaggistici in modo del tutto autonomo,
nonostante la copianificazione costituisca un principio inderogabile
posto dal codice (Corte costituzionale n. 251 del 2021).
Alla luce di tutto quanto sopra illustrato, emerge la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto al quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143 e 145 del codice dei beni culturali e del paesaggio.
Inoltre, l'abbassamento del livello della tutela determinato
dalla legge regionale in oggetto comporta la violazione anche
dell'art. 9 della Costituzione, che sancisce la rilevanza della
tutela del paesaggio quale interesse primario e assoluto (Corte
costituzionale n. 367 del 2007), per violazione dei parametri
interposti costituiti dagli articoli 135, 143 e 145 del codice di
settore.
Sotto altro profilo, la normativa regionale pretende di estendere
una normativa speciale incentivante, applicabile per sua natura agli
edifici più vetusti, in quanto attuativa dei principi di
contenimento del consumo di suolo e di efficientamento energetico,
agli edifici di più recente realizzazione, con ciò contravvenendo
al principio fondamentale in materia di governo del territorio -
sotteso all'intero impianto della legge urbanistica n. 1150 del 1942,
in particolare a seguito delle modifiche apportatevi dalla legge n.
765 del 1967 - secondo il quale gli interventi di trasformazione
edilizia e urbanistica sono consentiti soltanto nel quadro della
pianificazione urbanistica, che esercita una funzione di disciplina
degli usi del territorio necessaria e insostituibile, in quanto
idonea a fare sintesi dei molteplici interessi, anche di rilievo
costituzionale, che afferiscono a ciascun ambito territoriale. E
ciò, in assenza di una specifica disposizione statale che consenta
alle regioni, così come previsto, per esempio, in materia di c.d.
piano casa, di assentire, predeterminandone casi e limiti, interventi
in deroga agli strumenti urbanistici.
In particolare, costituiscono principi fondamentali in materia di
governo del territorio, che si impongono alla potestà legislativa
concorrente spettante in materia alle regioni a statuto ordinario,
quelli posti dall'articolo art. 41-quinquies della legge urbanistica
17 agosto 1942, n. 1150; articolo aggiunto dall'art. 17 della legge 6
agosto 1967, n. 765, tra quali il necessario rispetto degli standard
urbanistici. Non è pertanto consentito alle regioni introdurre
deroghe generalizzate ex lege alla pianificazione urbanistica e agli
standard urbanistici di cui al decreto ministeriale n. 1444 del 1968,
tanto più laddove tali deroghe generalizzate assumano carattere
stabile nel tempo. Una tale opzione normativa viene, infatti, a
snaturare del tutto la funzione propria della pianificazione
urbanistica e degli standard fissati a livello statale, volti ad
assicurare l'ordinato assetto del territorio.
Il «recupero» a fini abitativi generalizzato, senza alcun limite
oggettivo ed esteso ad edifici realizzati nel 2022, previsto dalla
norma regionale, è per forza di cose destinato a stravolgere gli
standard legati al carico insediativo e alla densità abitativa,
relativi ai fabbisogni delle dotazioni territoriali di un determinato
insediamento e del tutto autonomi rispetto al mero standard delle
distanze/altezze.
Appare evidente infatti che la sommatoria di «recuperi» a fini
abitativi, anche in caso di non incremento di volume fisico (ma solo
di volumetria urbanistica) o di superficie utile, è destinata a
incidere sul livello sostenibile di popolazione insediabile
compatibile con un certo tessuto abitativo e perciò,
inevitabilmente, sugli standard urbanistici, intesi quali rapporti
fra insediamenti e spazi pubblici o per attività di interesse
generale, e sugli standard edilizi, quali limiti inderogabili di
densità edilizia (fatta eccezione per le altezze/distanze, ove
mantenute ferme), comportandone dì fatto la deroga.
Persino la disciplina del primo o del secondo piano casa - per
sua natura di stretta interpretazione - non consente alle regioni di
derogare ai c.d. standard urbanistici previsti dalla normativa
statale, ma solamente, e solo temporaneamente, agli strumenti
urbanistici. La Corte costituzionale ha infatti rimarcato la
necessità, per il legislatore regionale, di rispettare sempre e
comunque i limiti fissati dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968,
che trova il proprio fondamento nell'art. 41-quinquies, commi ottavo
e nono, della legge l7 agosto 1942, n. 1150 (cfr. sentenza n. 217 del
2020). Tanto più deve negarsi la possibilità per le regioni di
derogare ai predetti principi in assenza di una norma di livello
statale (quale quella a suo tempo introdotta in materia di c.d. primo
e secondo piano casa), che legittimi l'intervento regionale.
È quindi costituzionalmente illegittima una normativa regionale
volta a introdurre deroghe generalizzate ex lege alla pianificazione
urbanistica e agli standard urbanistici dì cui al decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, tanto più laddove tali deroghe
generalizzate assumano carattere stabile nel tempo. Una tale opzione
normativa viene, infatti, a snaturare del tutto la funzione propria
della pianificazione urbanistica e degli standard fissati a livello
statale, volti ad assicurare l'ordinato assetto del territorio.
Inoltre, poichè la normativa ha ad oggetto anche edifici oggetto
di sanatoria, si pone in contrasto col principio che vieta
premialità edilizie in caso di immobili abusivi oggetto di
sanatoria, esplicitato nell'Intesa del 2009 sul c.d. primo piano
casa.
È pertanto violato anche l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies,
ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942, come attuato
mediante il decreto ministeriale n. 1444 del 1968, nonchè per
violazione dell'intesa sul piano casa del 2009, fondata sulla
previsione dell'art. 11 del decreto-legge n. 112 del 2008, e
dell'art. 5, commi 9 e seguenti, del decreto-legge n. 70 del 2011.
Un ulteriore profilo di illegittimità, infine, riguarda
l'irragionevolezza intrinseca della previsione della possibilità di
recupero «a regime» dei volumi edilizi relativi a sottotetti anche di
recente realizzazione. Come sopra rilevato, la disposizione normativa
consente di «recuperare», in deroga alla pianificazione urbanistica,
anche i sottotetti realizzati da pochi anni o, addirittura, da pochi
mesi. In questi casi, è evidente che nessuna esigenza di
efficientamento energetico e di razionalizzazione del patrimonio
edilizio può giustificare il sacrificio indiscriminato delle
previsioni pianificatorie, degli standard e delle esigenze di tutela
paesaggistica, queste ultime costituenti valore primario e assoluto
(Corte costituzionale n. 367 del 2007).
Ne deriva la manifesta irragionevolezza delle disposizioni anche
per violazione del principio di proporzionalità e quindi la
violazione degli articoli 3 e 9 della Costituzione.
Alla luce di tutto quanto sopra le disposizioni regionali di cui
agli articoli 11 e 14 sono censurabili in quanto violano gli articoli
3 e 97 della Costituzione; contrastano con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme
interposte gli articoli 135, 143 e 145 del codice dei beni culturali
e del paesaggio; inoltre, l'abbassamento del livello della tutela
determinato dalla legge regionale in oggetto comporta la violazione
anche dell'art. 9 della Costituzione, che sancisce la rilevanza della
tutela del paesaggio quale interesse primario e assoluto (Corte
costituzionale n. 367 del 2007), per violazione dei parametri
interposti costituiti dagli articoli 135, 143 e 145 del codice di
settore;
Violano l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per
contrasto con i principi fondamentali statali in materia di governo
del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma,
della legge n. 1150 del 1942, come attuato mediante il decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, nonchè per violazione dell'intesa sul
piano casa del 2009, fondata sulla previsione dell'art. 11 del
decreto-legge n. 112 del 2008, e dell'art. 5, commi 9 e seguenti, del
decreto-legge n. 70 del 2011; contrastano infine con gli articoli 3 e
9 della Costituzione sotto il profilo della ragionevolezza.

Per tutte le esposte ragioni

La Presidenza del Consiglio dei ministri, come sopra
rappresentata e difesa;
Conclude affinchè la Corte costituzionale voglia accogliere il
presente ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimità
costituzionale delle norme della legge della Regione Puglia 12 agosto
2022, n. 20, in epigrafe elencate e nel presente atto specificamente
censurate.
Roma, 12 ottobre 2022

L'Avvocato dello Stato: Corsini