1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 18-6-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 200 SENTENZA 9 - 13 giugno 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Calabria - Istituzione e disciplina della Consulta statutaria - Configurazione quale organo munito di poteri non meramente consultivi - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con la previsione costituzionale riguardante la disciplina statutaria del «Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regioni e gli enti locali» - Non pertinenza del parametro evocato - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Calabria 5 gennaio 2007, n. 2, artt. 6, 7 e 8. - Costituzione, art. 123, comma quarto. Regione Calabria - Istituzione e disciplina della Consulta statutaria - Responsabilita' penale, civile e contabile dei componenti - Non perseguibilita' per le opinioni espresse e i voti dati nello stretto esercizio delle funzioni - Illegittima estensione della guarentigia derogatoria prevista per i consiglieri regionali - Violazione dell'integrita' della funzione giurisdizionale - Esorbitanza dalla competenza legislativa regionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 5 gennaio 2007, n. 2, art. 3, comma 1. - Costituzione, articolo 117, comma secondo, lettera l) [e articolo 122, comma quarto]. Regione Calabria - Istituzione e disciplina della Consulta statutaria - Facolta' dei componenti di depositare motivazioni (concorrenti o dissenzienti) diverse da quella posta a base della decisione collegiale - Ricorso del Governo - Asserita connotazione giurisdizionale dell'organo e conseguente illegittimita' della sua istituzione con legge regionale - Esclusione - Previsione riferibile ai membri di collegi amministrativi - Inerenza al potere di autorganizzazione delle Regioni - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Calabria 5 gennaio 2007, n. 2, art. 6. - Costituzione, artt. 102, 103 e 117, comma secondo, lettera l) (e comma quarto). Regione Calabria - Istituzione e disciplina della Consulta statutaria - Competenza ad adottare non solo pareri, ma anche decisioni sull'interpretazione dello Statuto e delle leggi regionali, vincolanti per gli organi regionali e per gli altri soggetti istituzionali interessati - Ricorso del Governo - Denunciata natura giurisdizionale delle competenze decisorie, lesione della riserva statale in materia di giurisdizione e norme processuali, esorbitanza dalle potesta' regionali - Esclusione - Natura amministrativa delle decisioni della Consulta - Vincolativita' di esse, in conformita' allo Statuto, solo entro l'ambito dell'organizzazione regionale - Conseguente esclusione degli enti locali dal novero dei soggetti istituzionali vincolati - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Calabria 5 gennaio 2007, n. 2, artt. 7, commi 1, 2, 4, 5, 6, 7, e 8, e 8, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 102, 103, 117, comma secondo, lettera l), e 114, commi primo e secondo; statuto della Regione Calabria (adottato con legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25), art. 57, commi 5 e 7. Regione Calabria - Istituzione e disciplina della Consulta statutaria - Competenza a valutare la legittimita' di leggi regionali promulgate o di regolamenti emanati - Invasione delle competenze esclusive assegnate rispettivamente alla Corte costituzionale e ai giudici ordinari e amministrativi - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 5 gennaio 2007, n. 2, art. 8, comma 4. - Costituzione, artt. 102, 103 e 117, comma secondo, lettera l). Regione Calabria - Istituzione e disciplina della Consulta statutaria - Competenza a decidere conflitti tra organi della Regione o tra Regione ed enti locali originati da leggi gia' promulgate o regolamenti gia' emanati - Invasione delle competenze esclusive assegnate rispettivamente alla Corte costituzionale e ai giudici ordinari e amministrativi - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Calabria 5 gennaio 2007, n. 2, art. 7, comma 3. - Costituzione, artt. 102, 103 e 117, comma secondo, lettera l). (008C0466) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 18-6-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1,
6, 7 e 8 della legge della Regione Calabria 5 gennaio 2007, n. 2
(Istituzione e disciplina della Consulta Statutaria), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 12
marzo 2007, depositato in cancelleria il 20 marzo 2007 ed iscritto al
n. 16 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
Udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2008 il giudice relatore
Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato dello Stato Gianna Maria De Socio per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Raffaele Silipo
per la Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 marzo 2007 e depositato il
successivo 20 marzo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3,
comma 1, 6, 7 e 8 della legge della Regione Calabria 5 gennaio 2007,
n. 2 (Istituzione e disciplina della Consulta Statutaria), per
violazione degli artt. 102, 103, 117, secondo comma, lettera l), e
123, quarto comma, della Costituzione.
1.1. - In particolare, il ricorrente ritiene che l'art. 3, comma
1, della legge reg. Calabria n. 2 del 2007, nella parte in cui
prevede che «Nei sei anni dello svolgimento del loro mandato, i
componenti della Consulta non possono essere perseguiti, per
responsabilità penale, civile o contabile, esclusivamente, per le
opinioni espresse (dissenzienti o consenzienti) e per i voti dati
nello stretto esercizio delle loro funzioni», violi l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., «non essendo consentito alle
Regioni di stabilire autonomamente delle scriminanti, in ogni caso,
delle cause di esenzione dalla responsabilità penale, civile e
amministrativa che non siano già previste dalla normativa statale».
1.2. - In merito alle censure mosse agli artt. 6, 7 e 8 della
legge reg. Calabria n. 2 del 2007, il Presidente del Consiglio
osserva come queste disposizioni attribuiscano alla Consulta
statutaria «poteri ulteriori» rispetto all'emanazione di pareri
semplicemente consultivi, «configurando l'adozione da parte della
stessa di decisioni e pareri di carattere vincolante per i soggetti
interessati e per tutti gli enti ed organi della Regione, istituto
quest'ultimo tipico delle decisioni a contenuto giurisdizionale».
Secondo la difesa erariale, ciò determinerebbe un contrasto con
l'art. 123 Cost., nella parte in cui prevede che «in ogni Regione, lo
statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo
di consultazione fra la Regione e gli enti locali».
Inoltre, sarebbero stati superati i limiti posti dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 378 del 2004 e la Consulta
statutaria calabrese avrebbe assunto «il carattere ibrido» di organo
consultivo e, al tempo stesso, «munito di potestà decisoria
vincolante nei riguardi di tutti gli organi ed enti della Regione».
Il ricorrente ritiene, pertanto, che le norme contenute negli
artt. 6, 7 e 8, violino gli artt. 102, 103 e 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in quanto attribuirebbero alla Consulta statutaria
«la decisione in ordine all'interpretazione delle norme che
individuino la competenza delle amministrazioni pubbliche, riservata
ex artt. 102 e 103 della Costituzione, alla giustizia amministrativa
ed ordinaria». La Regione Calabria, dunque, con le disposizioni
impugnate avrebbe superato i limiti della competenza regionale,
previsti dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. nella
materia «giurisdizione e norme processuali» e dagli artt. 102, 103 e
123 Cost.
2. - Con atto depositato il 10 aprile 2007, la Regione Calabria si
è costituita in giudizio, chiedendo che il ricorso sia rigettato.
2.1. - In merito alla questione di legittimità costituzionale
avente ad oggetto la norma di cui all'art. 3, comma 1, della legge
reg. Calabria n. 2 del 2007, la resistente ritiene che si tratti di
una «semplice "estensione" ai componenti della Consulta della nota
insindacabilità già prevista per i consiglieri di tutte le Regioni
dall'art. 122, quarto comma, Cost., con l'aggiunta di un avverbio
(esclusivamente) e di un aggettivo (stretto) che appunto mirano a
restringere ulteriormente l'insindacabilità prevista».
La difesa regionale sostiene che la ratio della norma impugnata
sia quella di «mettere i componenti della Consulta nella condizione
di non dover subire alcun condizionamento di sorta durante
l'esercizio del loro mandato di custodi della legalità statutaria»,
al fine di assicurare «l'autonomia della Consulta» secondo quanto
previsto dall'art. 57, comma 6, della legge della Regione Calabria 19
ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione Calabria). In proposito,
la resistente, dopo aver ricordato che fra le attribuzioni della
Consulta rientra la valutazione della compatibilità con lo statuto
degli atti (legislativi e regolamentari) del Consiglio regionale,
sottolinea che l'estensione dell'insindacabilità ai membri della
Consulta risponde all'esigenza di garantire «una qualche "parità
delle armi"» fra quest'ultima e il Consiglio regionale.
Pertanto, la norma di cui all'art. 3, comma 1, della legge reg.
Calabria n. 2 del 2007 non costituirebbe alcuna «posizione di
privilegio» a favore dei componenti della Consulta, nè
determinerebbe «alcuna illegittima interferenza nella sfera dei
poteri esclusivamente riservati alla potestà statuale».
La medesima ratio sarebbe rinvenibile nell'art. 6, comma 2, della
legge reg. Calabria n. 2 del 2007; infatti, anche la previsione della
possibilità per i membri della Consulta di depositare «motivazioni
aggiuntive firmate, diverse (opinioni concorrenti) o contrarie
(opinioni dissenzienti)» rispetto a quella assunta collegialmente,
sarebbe volta a salvaguardare l'«autonomia valutativa della
Consulta».
2.1.1. - Secondo la difesa regionale, inoltre, «se da un lato
parrebbe che l'orientamento della Corte sulla materia sia stabile nel
negare competenza alle Regioni quanto alle fattispecie
incriminatrici, comprese le esimenti, è pur vero che, dall'altro, la
questione resta in dottrina, per molti versi, ancora controversa». Al
riguardo, la resistente ricorda come non manchino «tentativi di
attenuare la rigidità della riserva statale» in materia penale, dopo
la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione.
Per le ragioni anzidette, la Regione Calabria ritiene che, nel
caso di specie, sia «eccessivo» invocare «il generale principio del
monopolio statale della giurisdizione e dell'organizzazione
giudiziaria», evidenziando come sia «nota la debolezza logico-teorica
della preclusione di un qualche potere regionale in materia». Si
chiede, pertanto, che la questione di legittimità costituzionale
avente ad oggetto la norma di cui all'art. 3, comma 1, della legge
reg. Calabria n. 2 del 2007 sia dichiarata infondata.
2.2. - In merito alle altre censure, la resistente rileva
l'erroneità dell'indicazione, tra i parametri costituzionali che
sarebbero violati, dell'art. 123 Cost., nella parte in cui si occupa
del Consiglio delle autonomie locali, sottolineandone la diversità
della natura e delle funzioni rispetto alla Consulta statutaria.
In subordine, la difesa regionale ritiene che l'Avvocatura dello
Stato, con l'invocazione del parametro suddetto, abbia voluto
dimostrare l'impossibilità di una coesistenza dei due organi in seno
all'ente regionale, in quanto la presenza del Consiglio delle
autonomie locali renderebbe «inutile o illegittima una competenza
della Consulta a dirimere i conflitti fra Regione e minori enti
locali».
Così inteso il richiamo all'art. 123 Cost., la Regione Calabria
evidenzia il contrasto esistente tra tale ricostruzione, «il diritto
positivo e la realtà della gran parte degli statuti regionali», i
quali, tra l'altro, spesso configurano il Consiglio delle autonomie
locali come «organo di impulso» della valutazione compiuta
dall'organo di garanzia statutaria.
2.2.1. - Sempre in relazione alle questioni di legittimità
costituzionale aventi ad oggetto gli artt. 6, 7 e 8 della legge reg.
Calabria n. 2 del 2007, la difesa regionale contesta il «rigido
approccio» seguito dall'Avvocatura generale dello Stato ed osserva
che la Corte costituzionale ha «legittimato esplicitamente le
Consulte statutarie che accertano la conformità statutaria di atti
pubblici regionali, attestando così che la loro esistenza - ove non
comporti l'annullamento di leggi, esclusiva spettanza della Corte
stessa [...] - non viola il principio di unicità della giurisdizione
costituzionale [...], principio per altro in parte già mitigato nel
nostro ordinamento attraverso meccanismi di giustizia costituzionale
di tipo "diffuso"».
2.2.2. - La resistente rileva, inoltre, che il Governo, a suo
tempo, non ha impugnato gli statuti regionali che prevedono siffatti
organi di garanzia statutaria e sottolinea come siano stati gli
stessi statuti a fare delle Consulte statutarie, «del tutto
legittimamente, degli organi "ibridi", svolgenti non solo funzioni
consultive, ma in grado di prendere anche decisioni, la cui forza
vincolante è poi determinata dai diversi statuti». D'altra parte -
aggiunge la Regione - sarebbe «del tutto riduttivo [...] sostenere
che le Consulte svolgano solamente mere funzioni
ausiliarie-consultive (per es., di "consiglio del legislatore") e non
anche funzioni di controllo di superlegalità (di "custodia della
rigidità dello Statuto")».
La difesa regionale ritiene, in proposito, che le censure mosse
dal Presidente del Consiglio dei ministri agli artt. 6, 7 e 8 della
legge reg. Calabria n. 2 del 2007, investano «superficialmente e
indiscriminatamente, sia il regime delle decisioni che quello dei
pareri, regime pur chiaramente "distinto" nella legge in esame». In
particolare, la differenza tra decisioni e pareri troverebbe la sua
ragion d'essere «nel differente tenore dello status dei soggetti
ricorrenti» e rientrerebbe «nell'alveo delle competenze riconosciute
al legislatore regionale in attuazione/integrazione delle norme
statutarie», con «l'unico limite costituzionale (e statutario)»
dell'impossibilità di «annullare/invalidare (presunti) atti
legittimi».
Per la ragione anzidetta - aggiunge la resistente - l'art. 8,
commi 3 e 4, della legge reg. Calabria n. 2 del 2007 prevede che «le
decisioni "non" sono vincolanti quando attengono a proposte di
legge/regolamento (ricorso preventivo) o leggi/regolamenti del
Consiglio (ricorso successivo), proprio perchè la Consulta regionale
si guarda bene anche solo di dare la sensazione di "annullare" atti
regionali, in ogni caso essa limitandosi solo ad esprimere
pareri/decisioni, di cui gli organi interessati dovranno tener conto,
quanto meno sotto forma di "corretta ed esplicita menzione
nell'adozione dei relativi atti"».
2.2.3. - La Regione Calabria ritiene, inoltre, assolutamente
infondata la censura statale secondo cui le decisioni della Consulta
statutaria avrebbero «contenuto giurisdizionale»; in particolare, il
rilievo mosso dal ricorrente non avrebbe fondamento quanto alla forma
prevista («decisione»), poichè in altri statuti regionali, non
impugnati dal Governo, si parlerebbe di «pronunce» e di «giudizi» in
riferimento agli organi di garanzia statutaria. Quanto alla sostanza
delle decisioni della Consulta statutaria, la resistente rileva come
una «parte motivazionale» sarebbe presente anche nelle decisioni
amministrative, oltre che nelle pronunce giudiziarie.
La difesa regionale, pertanto, ritiene che il ricorrente equipari
«automaticamente e in modo grossolano l'assunzione, nei limitati casi
previsti, di decisioni [...] parzialmente vincolanti (ma non di
annullamento/invalidazione!) all'essenza "tipica" degli atti a
contenuto "giurisdizionale", mentre tale carattere è proprio di
tutti gli atti di esercizio di potere, dunque: anche normativo e
amministrativo».
2.2.4. - Altrettanto infondato è, secondo la resistente,
l'argomento prospettato dall'Avvocatura generale dello Stato in
merito alla presunta violazione degli artt. 102 e 103 Cost.
Innanzitutto, la Regione rileva che la previsione contenuta nella
legge impugnata di un obbligo di ri-deliberazione a maggioranza
assoluta da parte del Consiglio regionale, a seguito di un parere o
di una decisione di non conformità allo statuto, sarebbe già
previsto dall'art. 57 della legge reg. Calabria n. 25 del 2004. In
secondo luogo, «nulla e nessuno» impedirebbe «all'organo o all'ente
che si ritenesse leso da un parere/decisione della Consulta di
ricorrere comunque all'autorità giudiziaria che presume competente».
2.2.5. - La difesa regionale contesta, poi, il richiamo, operato
nel ricorso governativo, alla sentenza della Corte costituzionale
n. 378 del 2004, a proposito dell'impossibilità di prevedere
maggioranze qualificate per la nuova deliberazione del Consiglio
regionale a seguito di parere negativo dell'organo di garanzia
statutaria. In particolare, la resistente ricorda che, con la
sentenza n. 12 del 2006, la Corte costituzionale ha esplicitamente
riconosciuto che «la materia del procedimento legislativo è
interamente di competenza statutaria ex art. 123 Cost.».
Da quanto detto deriverebbe la conformità a Costituzione delle
norme di alcuni statuti regionali [sono richiamati l'art. 57, comma
7, della legge reg. Calabria n. 25 del 2004, l'art. 68, comma 8,
della legge della Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo Statuto
della Regione Lazio) e l'art. 80, comma 2, dello Statuto 28 dicembre
2006 (Statuto della Regione Abruzzo)] che «"aggravano" il
procedimento di formazione della legge regionale (dopo il parere
negativo delle Consulte)».
2.2.6. - In conclusione, la Regione Calabria ritiene che le
censure mosse dalla difesa erariale non tengano conto della ratio
della previsione degli organi di garanzia statutaria, consistente
nell'esigenza di assicurare che questi ultimi «siano effettivamente
in grado di funzionare come una garanzia/protezione per lo statuto di
fronte alle ipotesi di violazione/elusione che avvengano all'interno
della Regione, magari con atti che sfuggono ai controlli ordinari o
addirittura non facilmente sanzionabili».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1, 6, 7
e 8 della legge della Regione Calabria 5 gennaio 2007, n. 2
(Istituzione e disciplina della Consulta Statutaria), per violazione
degli artt. 102, 103, 117, secondo comma, lettera l), e 123, quarto
comma, della Costituzione.
2. - Preliminarmente deve essere dichiarata l'inammissibilità
delle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 6, 7 e 8
della legge reg. Calabria n. 2 del 2007, promosse in riferimento
all'art. 123, quarto comma, Cost.
Tale norma costituzionale prevede l'istituzione in ogni Regione
del «Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione
fra la Regione e gli enti locali». La Consulta statutaria istituita e
disciplinata dalla legge della Regione Calabria oggetto del presente
giudizio è organo ben diverso da quello previsto dal citato art. 123
Cost., in quanto non svolge funzioni di raccordo e consultazione tra
la Regione e gli enti locali, ma, in Calabria come in altre Regioni,
esercita funzioni di garanzia e consulenza sull'applicazione e
l'interpretazione delle norme statutarie. Il parametro evocato dal
ricorrente riguarda pertanto un organo diverso da quello oggetto
della legge reg. Calabria n. 2 del 2007, rendendo, di conseguenza,
inammissibile la relativa censura di legittimità costituzionale.
3. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 1, della legge reg. Calabria n. 2 del 2007 è fondata.
La speciale guarentigia, di cui all'art. 122, quarto comma, Cost.,
collegata a quella prevista dall'art. 68, primo comma, Cost.,
assicura ai consiglieri regionali l'insindacabilità per i voti dati
e le opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni. La ratio
di tale garanzia costituzionale è stata individuata da questa Corte
nel «parallelismo con le guarentigie dei membri del Parlamento [...]
in relazione al nucleo essenziale comune e caratterizzante delle
funzioni degli organi "rappresentativi" dello Stato e delle Regioni»,
per finalità di «tutela delle più elevate funzioni di
rappresentanza politica, in primis la funzione legislativa, volendosi
garantire da qualsiasi interferenza di altri poteri il libero
processo di formazione della volontà politica» (sentenza n. 69 del
1985).
L'esigenza di rango costituzionale sottesa alla guarentigia in
questione giustifica «deroghe eccezionali all'attuazione della
funzione giurisdizionale». Con riferimento alle Regioni, l'estensione
di tale tipo di immunità a soggetti diversi dai consiglieri
regionali «contrasta sia con l'interpretazione letterale dell'art.
122 Cost., sia con la ratio dell'istituto» (sentenza n. 81 del 1975:
nella specie, si trattava dell'estensione ai componenti della Giunta
regionale della garanzia dell'insindacabilita). La norma
costituzionale derogatoria, rimasta invariata dopo la riforma del
Titolo V della Parte II della Costituzione, è quindi di stretta
interpretazione. Ogni sua dilatazione al di là dei limiti precisi
voluti dalla Costituzione costituisce una violazione dell'integrità
della funzione giurisdizionale, posta a presidio dell'uguaglianza dei
cittadini di fronte alla legge.
Esorbiterebbe, altresì, in modo palese dalla sfera di competenze
legislative costituzionalmente attribuite alle Regioni la
possibilità di introdurre nuove cause di esenzione dalla
responsabilità penale, civile o amministrativa, trattandosi di
materia riservata alla competenza esclusiva del legislatore statale,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
4. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della
legge reg. Calabria n. 2 del 2007, sollevata in riferimento agli
artt. 102, 103 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., non è
fondata.
Il ricorrente adduce a sostegno della tesi dell'illegittimità
costituzionale della norma censurata la considerazione che la
possibilità accordata dalla stessa ai componenti della Consulta
statutaria della Regione Calabria di depositare, in relazione alle
sole decisioni e non ai pareri, «motivazioni aggiuntive firmate,
diverse (opinioni concorrenti) o contrarie (opinioni dissenzienti) a
quella assunta collegialmente dalla Consulta a sostegno del
dispositivo adottato» (comma 2), sia segno rivelatore della pretesa
natura giurisdizionale dell'organo, con la conseguenza
dell'illegittimità della sua istituzione con legge regionale.
A prescindere da quanto sarà precisato più avanti circa la
natura giuridica della Consulta statutaria de qua, in relazione alle
funzioni alla stessa attribuite dalla legge reg. Calabria n. 2 del
2007, si deve osservare che la semplice previsione della possibilità
di far risultare in modo ufficiale, da parte dei componenti, i motivi
del proprio consenso o dissenso rispetto alla deliberazione assunta,
non caratterizza in senso giurisdizionale l'organo in questione,
giacchè in tutti i collegi amministrativi tale facoltà è
riconosciuta ai relativi membri, con modalità diverse di
manifestazione e di registrazione. Nel caso di specie, trattandosi di
organo della Regione, la disciplina delle modalità di esercizio di
questa facoltà rientra nel potere di autoorganizzazione di cui la
stessa Regione dispone ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost.
Risulta inoltre contraddittorio ritenere la natura giurisdizionale
di un organo sulla base di una facoltà riconosciuta dalla legge in
via generale ai componenti dei collegi amministrativi e riconosciuta
invece soltanto in casi limitati e per specifiche finalità ai membri
di collegi giurisdizionali.
5. - Le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 8
della legge reg. Calabria n. 2 del 2007 sono fondate nei limiti di
seguito indicati.
5.1. - Questa Corte ha già chiarito che «l'introduzione di un
organo di garanzia nell'ordinamento statutario regionale non è, come
tale, in contrasto con la Costituzione, ferma restando la necessità
di valutare, nei singoli specifici profili, la compatibilità delle
norme attributive allo stesso di competenze determinate» (sentenza
n. 12 del 2006).
Nessun dubbio che sia ammissibile attribuire a tali organi di
garanzia un potere consultivo, ancorchè il contenuto negativo del
parere reso determini l'obbligo di riesame dell'atto (sentenza n. 378
del 2004). Si tratta, nel caso oggetto del presente giudizio, di
stabilire se la previsione, contenuta nelle disposizioni censurate,
di «decisioni» su oggetti dalla stessa determinati possa ritenersi
compatibile con la natura amministrativa dell'organo o se, invece, il
carattere vincolante di tali atti li qualifichi come sostanzialmente
giurisdizionali e pertanto estranei alla sfera di competenza del
legislatore regionale.
Alla luce dei comuni principi che reggono la qualificazione degli
atti dei poteri pubblici, si deve ritenere che la competenza ad
emanare atti decisori non è riservata agli organi giurisdizionali,
giacchè l'ordinamento giuridico italiano conosce da lungo tempo
molteplici tipi di atti riconducibili alla categoria delle decisioni
amministrative. Queste ultime si caratterizzano per essere atti
amministrativi di accertamento, volti a risolvere conflitti,
decidendo, in un caso concreto, sull'applicabilità di una norma o
sulle modalità di applicazione della stessa.
Se si esaminano in modo specifico le competenze decisorie della
Consulta statutaria enumerate dall'art. 7, comma 2, della legge reg.
Calabria n. 2 del 2007, si vede che esse riguardano: a) i conflitti
tra organi della Regione; b) i conflitti tra gli organi della Regione
e gli enti locali; c) la compatibilità di proposte di legge o di
regolamento con lo statuto; d) la regolarità e l'ammissibilità
delle richieste di referendum.
Come precisato dal successivo art. 8, comma 1, le «decisioni»
hanno efficacia vincolante per gli organi regionali e per «gli altri
soggetti istituzionali interessati».
Si tratta pertanto di decisioni amministrative che tendono ad
eliminare dubbi e controversie sull'interpretazione delle
disposizioni statutarie e delle leggi regionali riguardanti i
rapporti tra la Regione e gli altri enti che operano nell'ambito del
suo territorio. È appena il caso di precisare che tali decisioni non
possono nè precludere nè, in alcun modo, limitare la competenza
degli organi giurisdizionali, ordinari o amministrativi,
eventualmente richiesti, nei modi rituali, di pronunciarsi sui
medesimi atti già oggetto di valutazioni da parte della Consulta
statutaria. Le stesse «decisioni» della suddetta Consulta possono
ovviamente diventare oggetto di un giudizio di legittimità dei
competenti organi giudiziari.
Si deve aggiungere che l'elencazione delle competenze della
Consulta statutaria ricalca quella contenuta nell'art. 57, comma 5,
dello statuto della Regione Calabria, così come il carattere
vincolante delle determinazioni dell'organo di garanzia risulta
conforme al comma 7 del medesimo art. 57, che dispone: «Gli organi
regionali si attengono alle valutazioni della Consulta. Il Consiglio
regionale può comunque deliberare in senso contrario a singole
valutazioni, con motivata decisione adottata a maggioranza assoluta».
In linea con la norma statutaria da ultima citata, l'art. 8, comma 3,
della legge reg. Calabria n. 2 del 2007, dispone infatti: «Ove la
Consulta ritenga leso lo Statuto da una semplice proposta di legge o
regolamento del Consiglio regionale, quest'ultimo può comunque
deliberare in senso contrario alle decisioni della Consulta, con
motivata decisione adottata a maggioranza assoluta».
Da quanto osservato si deve concludere che le suindicate
competenze della Consulta statutaria, quali previste dalle norme
censurate, non hanno natura giurisdizionale e risultano conformi, nei
termini appena indicati, alle previsioni statutarie.
Se si interpretano le norme censurate in modo conforme allo
statuto, si deve ritenere che il carattere vincolante delle
«decisioni» della Consulta statutaria debba mantenersi nell'ambito
dell'organizzazione regionale, che comprende «tutti gli enti ed
organi della Regione», con la conseguenza che tra gli altri «soggetti
interessati», menzionati dal comma 2 dell'art. 8, non possano essere
inclusi gli enti locali, la cui autonomia è costituzionalmente
garantita dall'art. 114, primo e secondo comma, Cost.
5.2. - Si deve, al contrario, rilevare l'illegittimità
costituzionale del comma 4 dell'art. 8 della legge reg. Calabria n. 2
del 2007, giacchè ogni valutazione sulle leggi regionali promulgate
o sui regolamenti emanati appartiene alla competenza esclusiva
rispettivamente della Corte costituzionale e dei giudici comuni,
ordinari e amministrativi. Le competenze della Consulta statutaria,
per non invadere la sfera di attribuzioni del Giudice delle leggi e
degli organi giudiziari, devono avere soltanto carattere preventivo
ed essere perciò esercitate nel corso dei procedimenti di formazione
degli atti. Ogni valutazione sulla legittimità di atti, legislativi
o amministrativi, successiva alla loro promulgazione o emanazione è
estranea alla sfera delle attribuzioni regionali.
5.3. - Assieme al comma 4 dell'art. 8, deve essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale del comma 3 dell'art. 7,
limitatamente alle parole «Ad eccezione del caso di conflitti fra
organi della Regione o fra Regione ed Enti locali originati da una
legge o da un regolamento, nel quale i soggetti legittimati devono
ricorrere alla Consulta entro 30 giorni dalla promulgazione della
legge,».
I motivi della declaratoria di illegittimità costituzionale di
tale norma sono analoghi a quelli enunciati a proposito del comma 4
dell'art. 8, in quanto la Consulta statutaria non può essere
investita di valutazioni di legittimità concernenti leggi regionali
promulgate o regolamenti emanati. Nessun ricorso a tale organo è
pertanto ammissibile dopo la promulgazione della legge o l'emanazione
del regolamento, poichè ogni valutazione di legittimità è
riservata, nei termini, nei limiti e con le modalità previsti dalla
Costituzione e dalle leggi vigenti, alla Corte costituzionale ed ai
giudici ordinari e amministrativi.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
della legge della Regione Calabria 5 gennaio 2007, n. 2 (Istituzione
e disciplina della Consulta Statutaria);
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 3,
della legge reg. Calabria n. 2 del 2007, limitatamente alle seguenti
parole: «Ad eccezione del caso di conflitti fra organi della Regione
o fra Regione ed Enti locali originati da una legge o da un
regolamento, nel quale i soggetti legittimati devono ricorrere alla
Consulta entro 30 giorni dalla promulgazione della legge,»;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 4,
della legge reg. Calabria n. 2 del 2007;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 6, 7 e 8 della legge reg. Calabria n. 2 del 2007,
promosse, in riferimento all'art. 123, quarto comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6 della legge reg. Calabria n. 2 del 2007, promossa, in
riferimento agli artt. 102, 103 e 117, secondo comma, lettera l),
Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 7, commi 1, 2, 4, 5, 6, 7 e 8, della legge reg. Calabria
n. 2 del 2007, promosse, in riferimento agli artt. 102, 103 e 117,
secondo comma, lettera l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 8, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Calabria n. 2 del 2007,
promosse, in riferimento agli artt. 102, 103 e 117, secondo comma,
lettera l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 13 giugno 2008.
Il cancelliere: Melatti