1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 25-6-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 222 SENTENZA 11 - 20 giugno 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso della Regione Veneto - Impugnazione di diverse disposizioni del d.l. 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40 - Trattazione delle sole questioni relative all'art. 10, comma 4 - Riserva di separate pronunce sulle altre questioni. Professioni - Guida turistica e accompagnatore turistico - Divieto di subordinazione ad autorizzazioni preventive, al rispetto di parametri numerici e a requisiti di residenza - Libero esercizio per i titolari di laurea in lettere con indirizzo in storia dell'arte o in archeologia e per i titolari di laurea o diploma universitario in materia turistica - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione della competenza regionale residuale in materia di turismo e delle competenze amministrative della Regione - Insussistenza - Afferenza della disposizione censurata alla materia delle «professioni» - Determinazione dei principi fondamentali di competenza dello Stato - Non fondatezza della questione. - D.L. 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 aprile 2007, n. 40, art. 10, comma 4. - Costituzione, artt. 117 e 118. Professioni - Guida turistica e accompagnatore turistico - Previsione che le Regioni promuovano sistemi di accreditamento per le guide turistiche specializzate in particolari siti, localita' e settori - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata imposizione, da parte della disposizione censurata, di un obbligo a carico delle Regioni - Lamentata violazione della competenza legislativa regionale residuale in materia di formazione professionale - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - D.L. 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 aprile 2007, n. 40, art. 10, comma 4. - Costituzione, art. 117, comma quarto. Professioni - Guida turistica e accompagnatore turistico - Divieto di subordinazione ad autorizzazioni preventive, al rispetto di parametri numerici e di requisiti di residenza - Libero esercizio per i titolari di laurea in lettere con indirizzo in storia dell'arte o in archeologia e per i titolari di laurea o diploma universitario in materia turistica - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata lesione del principio di leale collaborazione - Non fondatezza della questione. - D.L. 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 aprile 2007, n. 40, art. 10, comma 4. (008C0502) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 25-6-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 4,
del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7 (Misure urgenti per la tutela
dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di
attività economiche e la nascita di nuove imprese), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 aprile 2007, n. 40
(Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 31 gennaio 2007,
recante misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione
della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita
di nuove imprese), promosso con ricorso della Regione Veneto,
notificato il 29 maggio 2007, depositato in cancelleria il 6 giugno
2007 ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 2007;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2008 il giudice relatore
Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato Luigi Manzi per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 29 maggio 2007, la Regione Veneto ha promosso
varie questioni di legittimità costituzionale di più disposizioni
del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7 (Misure urgenti per la tutela
dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di
attività economiche e la nascita di nuove imprese), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 aprile 2007,
n. 40, in quanto lesive dell'autonomia legislativa regionale o,
comunque, del principio di leale collaborazione.
Per quanto qui interessa, la Regione ricorrente impugna l'art. 10,
comma 4, del d.l. n. 7 del 2007, nel testo modificato dalla legge di
conversione n. 40 del 2007, che detta disposizioni relative
all'esercizio delle attività di guida turistica e di accompagnatore
turistico
Tale disposizione - a giudizio della ricorrente - viola
l'autonomia legislativa regionale in materia di turismo, nel cui
ambito ricade la disciplina delle professioni turistiche, riservata -
ai sensi del quarto comma dell'art. 117 della Costituzione - alla
competenza legislativa residuale della Regione. Del resto, la Regione
Veneto, disciplinando con la legge regionale 4 novembre 2002, n. 33
(Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo ), in
maniera organica l'intero settore, ivi comprese le professioni
turistiche, ha individuato le relative figure professionali, ne ha
disciplinato l'esercizio e ne ha definito le competenze, prevedendo,
per l'esercizio delle stesse, il superamento di un esame di
abilitazione, l'iscrizione ad un elenco provinciale e il rilascio di
una licenza da parte dei Comuni.
Secondo la ricorrente, la norma impugnata si pone in antitesi
rispetto alla citata legge regionale n. 33 del 2002, mentre non vale
invocare il principio comunitario di libera concorrenza, richiamato
dal comma 1 dello stesso art. 10 al fine di affermare la competenza
statale: il comma 4 dell'art. 10, nella sua interezza, appare
inadeguato rispetto allo scopo di aprire le professioni turistiche al
libero mercato. In particolare, del tutto irrazionale è la scelta
del legislatore statale di consentire ai soli titolari di laurea in
lettere con indirizzo in storia dell'arte o in archeologia o titolo
equipollente l'esercizio dell'attività di guida turistica senza
alcuna previa selezione, e, in maniera analoga, ai soli titolari di
laurea o diploma universitario in materia turistica o titolo
equipollente l'esercizio dell'attività di accompagnatore turistico
senza ulteriore esame.
Nè, sotto altro profilo, il titolo di legittimazione
dell'intervento statale nella materia de qua può rinvenirsi
ipotizzando che le professioni turistiche siano «attratte» nella
materia di competenza concorrente delle «professioni» (articolo 117,
terzo comma, Cost.) a discapito della materia di competenza regionale
esclusiva del «turismo», della quale le professioni turistiche sono
parte integrante (viene richiamata la sentenza della Corte
costituzionale n. 459 del 2005).
Inoltre, la disposizione impugnata appare alla ricorrente non
rispettosa della competenza (residuale esclusiva, ai sensi dell'art.
117, quarto comma, Cost.) regionale in materia di formazione
professionale, nella parte in cui impone alle Regioni di promuovere
sistemi di accreditamento per le guide turistiche specializzate in
particolari siti, località e settori: le modalità organizzative e
la disciplina del concreto svolgimento dell'attività formativa
esterna sul territorio regionale rientrano tra le prerogative proprie
delle Regioni (viene citata la sentenza della Corte costituzionale
n. 51 del 2005), alle quali spetta di introdurre o meno particolari
sistemi di accreditamento che abbiano come scopo quello di elevare la
qualità dell'offerta del servizio di guida turistica.
In ogni caso, secondo la ricorrente, l'intervento del legislatore
statale risulta comunque lesivo del principio di leale
collaborazione.
2. - Nell'invocare la reiezione del ricorso, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, osserva che, fermi restando i profili di tutela
della concorrenza, la norma impugnata regola aspetti dell'esercizio
di un'attività professionale, rispetto ai quali l'incidenza nel
campo turistico è del tutto ininfluente ai fini della ripartizione
delle competenze prevista dall'art. 117 Cost., dovendosi piuttosto
ricondurre la disciplina in esame alla materia delle «professioni»
prevista dall'art. 117, terzo comma, Cost.
Al riguardo - rileva l'Avvocatura generale - l'individuazione
delle figure professionali, con i relativi profili e titoli
abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni
unicamente la disciplina di quegli aspetti che presentano uno
specifico collegamento con la realtà regionale (vengono richiamate
le sentenze della Corte costituzionale n. 40 e n. 153 del 2006;
n. 319, n. 355 e n. 424 del 2004; n. 353 del 2003).
Infondata - ad avviso della difesa erariale - è altresì la
censura relativa alla pretesa violazione del principio di leale
collaborazione, il quale non impone affatto lo strumento dell'intesa
per la fissazione dei principi fondamentali nelle materie di
legislazione concorrente, e tanto meno allorchè il legislatore
statale legifera in materie rientranti nella propria competenza
esclusiva.
In prossimità dell'udienza, la Regione Veneto ha depositato una
memoria illustrativa con la quale ha ribadito le proprie tesi
difensive.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha impugnato, tra gli altri, l'art. 10,
comma 4, del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7 (Misure urgenti per
la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo
sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese), nel
testo modificato dalla relativa legge di conversione 2 aprile 2007,
n. 40, nella parte in cui introduce disposizioni volte a
liberalizzare l'esercizio dell'attività di guida turistica ed a
semplificare alcuni adempimenti connessi.
2. - Riservata ad altra pronuncia la decisione sull'impugnazione -
effettuata con il medesimo ricorso - di altre disposizioni della
stessa legge n. 40 del 2007, si osserva che nel decreto-legge n. 7
del 2007, l'art. 10, comma 4, era così formulato:
«Le attività di guida turistica e accompagnatore turistico,
come disciplinate dalle legge 29 marzo 2001, n. 135, e successive
modificazioni, non possono essere subordinate all'obbligo di
autorizzazioni preventive, al rispetto di parametri numerici e a
requisiti di residenza, fermo restando il possesso dei requisiti di
qualificazione professionale secondo la normativa di cui alla citata
legge n. 135 del 2001. Ai soggetti titolari di laurea in lettere con
indirizzo in storia dell'arte o in archeologia o altro titolo
equipollente, l'esercizio dell'attività di guida turistica o
accompagnatore turistico non può essere negato, nè subordinato allo
svolgimento dell'esame abilitante di cui alla citata legge n. 135 del
2001 o di altre prove selettive, restando consentita la verifica
delle conoscenze linguistiche soltanto quando le stesse non siano
state oggetto del corso di studi.».
Il nuovo testo dell'art. 10, comma 4, risultante dalle
modificazioni apportate in sede di conversione, recita:
«Le attività di guida turistica e accompagnatore turistico,
come disciplinate dalle legge 29 marzo 2001, n. 135, e successive
modificazioni, non possono essere subordinate all'obbligo di
autorizzazioni preventive, al rispetto di parametri numerici e a
requisiti di residenza, fermo restando il possesso dei requisiti di
qualificazione professionale previsti dalle normative regionali. Ai
soggetti titolari di laurea in lettere con indirizzo in storia
dell'arte o in archeologia o altro titolo equipollente, l'esercizio
dell'attività di guida turistica non può essere negato, nè
subordinato allo svolgimento dell'esame abilitante o di altre prove
selettive, salva le previa verifica delle conoscenze linguistiche e
del territorio di riferimento. Al fine di migliorare la qualità
dell'offerta del servizio in relazione a specifici territori o
contesti tematici, le regioni promuovono sistemi di accreditamento,
non vincolanti, per le guide turistiche specializzate in particolari
siti, località e settori. Ai soggetti titolari di laurea o diploma
universitario in materia turistica o titolo equipollente non può
essere negato l'esercizio di accompagnatore turistico, fatta salva la
previa verifica delle conoscenze specifiche quando non siano state
oggetto del corso di studi. I soggetti abilitati allo svolgimento
dell'attività di guida turistica nell'ambito dell'ordinamento
giuridico del Paese comunitario di appartenenza operano in regime di
libera prestazione dei servizi senza necessità di alcuna
autorizzazione, nè abilitazione, sia essa generale o specifica».
3. - Dal confronto dei due testi risulta eliminato, nella legge di
conversione, il riferimento alla normativa di cui alla legge n. 135
del 2001 quanto al «possesso dei requisiti di qualificazione
professionale», e previsto un rinvio alle norme regionali che - nel
rispetto dei principi fondamentali della legislazione nazionale -
disciplinano in materia di requisiti di professionalità, quelli
necessari per lo svolgimento delle attività di guida e di
accompagnatore turistici.
Dal testo definitivo del comma 1 dello stesso art. 10, si ricava
anche che le finalità dell'intervento normativo sono quelle di
«garantire la libertà di concorrenza secondo condizioni di pari
opportunità sul territorio nazionale e il corretto ed uniforme
funzionamento del mercato, nonchè assicurare ai consumatori finali
migliori condizioni di accessibilità all'acquisto di prodotti e
servizi sul territorio nazionale, in conformità al principio
comunitario della concorrenza e alle regole sancite dagli artt. 81,
82, e 86 del Trattato istitutivo della Comunità europea».
Come fonte regolatrice primaria dell'attività professionale delle
guide turistiche e degli accompagnatori turistici, l'articolo
sopprime ogni autorizzazione regionale preventiva, i parametri
numerici ed i requisiti di residenza considerandoli ostacoli al
libero svolgimento delle indicate attività, facendo salve solo le
condizioni di qualificazione professionale previste dalla
legislazione regionale.
La legge riconosce ancora ai titolari di laurea in lettere con
indirizzo in storia dell'arte o in archeologia, o titolo
equipollente, la facoltà di esercitare liberamente l'attività di
guida turistica, sopprimendo ogni esame abilitante (fatta salva la
previa verifica delle conoscenze linguistiche e del territorio di
riferimento), nonchè ai titolari di laurea o di diploma
universitario in materia turistica, o titolo equipollente, la
facoltà di esercitare liberamente l'attività di accompagnatore
turistico, salva la verifica delle conoscenze specifiche, quando non
sono oggetto del relativo corso di studi.
La legge prevede infine che le Regioni, al fine di migliorare la
qualità dell'offerta del servizio in relazione a specifici territori
o contesti tematici, promuovano sistemi di accreditamento, non
vincolanti, per le guide turistiche specializzate in particolari
siti, località o settori, e che i soggetti abilitati allo
svolgimento dell'attività di guida turistica nell'ambito
dell'ordinamento giuridico del paese comunitario di appartenenza,
operino in regime di libera prestazione dei servizi senza necessità
di alcuna autorizzazione, nè abilitazione generale o specifica.
4. - La ricorrente censura la norma impugnata rivendicando, nella
materia, una sua competenza legislativa residuale, capace di
sostituirsi completamente a quella statale. Tale competenza sarebbe
stata esercitata dalla Regione Veneto con la propria legge 4 novembre
2002, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di
turismo), prevedendo il superamento di un esame di abilitazione,
l'iscrizione in un elenco provinciale e il rilascio di una licenza da
parte dei Comuni.
A giudizio della Regione, il principio comunitario di libera
concorrenza, richiamato dall'art. 10, comma 1, al fine di affermare
la competenza statale, sarebbe stato erroneamente invocato.
La Regione Veneto ritiene inoltre irrazionale la norma impugnata,
nella parte in cui consente ai soli titolari di laurea in lettere con
indirizzo in storia dell'arte o in archeologia o titolo equipollente
l'esercizio dell'attività di guida turistica, senza alcuna previa
selezione, e, in maniera analoga, ai soli titolari di laurea o
diploma universitario in materia turistica o titolo equipollente
l'esercizio dell'attività di accompagnatore turistico senza
ulteriore esame. Altrettanto irragionevole - a suo giudizio - sarebbe
la norma impugnata, nella parte in cui reintroduce di fatto la
necessità di una prova abilitante, richiedendo per le guide
turistiche «la previa verifica delle conoscenze linguistiche e del
territorio di riferimento» e, per gli accompagnatori turistici, «la
previa verifica delle conoscenze specifiche quando non siano state
oggetto del corso di studi».
La norma impugnata sarebbe infine - secondo la Regione ricorrente
- lesiva della competenza regionale residuale prevista dall'art. 117,
quarto comma, Cost. in materia di formazione professionale, nella
parte in cui impone alle Regioni di promuovere sistemi di
accreditamento per le guide turistiche specializzate in particolari
siti, località e settori.
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che, fermi
restando i profili di tutela della concorrenza, la norma impugnata
regola aspetti dell'esercizio di un'attività professionale, rispetto
ai quali l'incidenza nel campo turistico è del tutto ininfluente ai
fini della ripartizione delle competenze prevista dall'art. 117
Cost., dovendosi piuttosto ricondurre la disciplina in esame - per il
suo carattere necessariamente unitario - alla materia delle
«professioni» prevista dall'art. 117, terzo comma, Cost., mentre
resta affidata alla competenza regionale la disciplina degli aspetti
che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale
(vengono richiamate le sentenze di questa Corte n. 40 e n. 153 del
2006; n. 319, n. 355 e n. 424 del 2004; n. 353 del 2003).
Quanto alla pretesa violazione del principio di leale
collaborazione, osserva la difesa erariale che esso non impone
affatto lo strumento dell'intesa per la fissazione dei principi
fondamentali nelle materie di legislazione concorrente quando il
legislatore statale legifera in materie rientranti nella propria
competenza esclusiva.
6. - La questione non è fondata.
7. - Questa Corte ritiene che, quale che sia il settore in cui una
determinata professione si esplichi, la determinazione dei principi
fondamentali della relativa disciplina spetti sempre allo Stato,
nell'esercizio della propria competenza concorrente, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
L'attribuzione della materia delle «professioni» alla competenza
concorrente dello Stato, prevista dalla citata disposizione
costituzionale, prescinde, cioè, dal settore nel quale l'attività
professionale si esplica e corrisponde all'esigenza di una disciplina
uniforme sul piano nazionale che sia coerente anche con i principi
dell'ordinamento comunitario.
Nel caso in esame, la norma censurata regola aspetti che sono
propri dell'esercizio di una specifica attività professionale, la
cui incidenza nel campo turistico risulta ininfluente ai fini del
riparto di competenze delineato dall'art. 117 Cost.
Si deve osservare che le rilevanti modifiche apportate all'art.
10, comma 4, dalla legge di conversione n. 40 del 2007 sono state
anche la conseguenza di alcune procedure di infrazione promosse dalla
Commissione CE nei confronti dello Stato italiano, la cui normativa
impediva alle guide comunitarie di esercitare liberamente la loro
professione sul territorio nazionale (si veda in particolare, la
sentenza della Corte di giustizia 26 febbraio 1991, nella causa
C-180/89).
Su un piano più generale, deve dirsi ancora che la norma
impugnata è coerente con i principi enunciati dal d.lgs. 2 febbraio
2006, n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di
professioni, ai sensi dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003,
n. 131) che delineano i ruoli rispettivi dello Stato e delle Regioni
riguardo alla disciplina di una attività professionale. Tali
principi affermano che la potestà legislativa regionale si esercita
sulle professioni individuate e definite dalla normativa statale
(art. 1, comma 3); che l'esercizio della professione è espressione
della libertà di iniziativa economica costituzionalmente tutelata in
tutte le sue forme e applicazioni, purchè non contrarie a norme
imperative, all'ordine pubblico ed al buon costume e che le Regioni
non possono adottare provvedimenti che ostacolino l'esercizio della
professione (art. 2, comma 1), perchè tale esercizio deve svolgersi
nel rispetto della disciplina statale di tutela della concorrenza
(art. 3, comma 1).
8. - Infondata è anche la censura della norma impugnata, nella
parte in cui - prevedendo la promozione da parte delle Regioni di
sistemi di accreditamento per le guide turistiche specializzate in
particolari siti, località e settori - non sarebbe rispettosa della
competenza regionale in materia di formazione professionale.
È sufficiente, in proposito, osservare che la previsione non è
vincolante e che essa si riferisce solo all'eventualità della
formazione di guide specializzate che resta, comunque, affidata
all'iniziativa delle Regioni.
9. - Infondata è anche la censura della Regione ricorrente
relativa alla pretesa violazione del principio di leale
collaborazione. Tale principio non opera, infatti, nelle fattispecie
in cui, come nella presente, la norma nazionale detta principi
fondamentali in una materia di legislazione concorrente (sentenze
n. 159 del 2008 e n. 401 del 2007)

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separata pronuncia la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con il ricorso n. 27 del
registro ricorsi 2007 dalla Regione Veneto;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 10, comma 4, del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7
(Misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della
concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di
nuove imprese), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 aprile 2007, n. 40, sollevata, in riferimento agli
articoli 117 e 118 della Costituzione, nonchè al principio di leale
collaborazione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 giugno 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola