1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 68 ORDINANZA 20 - 24 febbraio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Espulsione amministrativa con accompagnamento coattivo alla frontiera - Immediata esecutivita' - Denunciato pregiudizio del ricorrente eventualmente vittorioso, assenza di contraddittorio e garanzie procedimentali minime, lesione del diritto di azione, carenza di tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione - Sopravvenuta sentenza di illegittimita' costituzionale e novella legislativa - Necessita' di verifica della persistente rilevanza delle questioni - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, artt. 13, commi 3, 4, 5-bis e 8, e 13-bis. - Costituzione, artt. 2, 3, 13, 24, primo e secondo comma, 101, secondo comma, 111, primo e secondo comma, e 113. (006C0164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 13, commi 3,
4, 5-bis e 8, e dell'articolo 13-bis del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), modificato dalla legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifiche
alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), promossi con
ordinanze del 12 dicembre 2003 e del 21 giugno 2004 dal Tribunale di
Nuoro sui ricorsi proposti da S.S. e R.M contro il Prefetto di Nuoro,
iscritte ai nn. 209 e 990 del registro ordinanze 2004 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 13 e 50, 1ª serie
speciale, dell'anno 2004.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2006 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick.
Ritenuto che con le due ordinanze in epigrafe, di analogo tenore,
emesse nell'ambito di distinti giudizi di opposizione a decreti
prefettizi di espulsione, il Tribunale di Nuoro ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale:
a) dell'art. 13, commi 3, 4, 5-bis e 8, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, e 113
della Costituzione, nella parte in cui prevede l'immediata
esecutività del decreto prefettizio di espulsione e del
provvedimento del questore che dispone l'accompagnamento coattivo
dello straniero alla frontiera, e comunque non contempla - con
riguardo all'impugnazione del decreto espulsivo - «efficaci strumenti
processuali che scongiurino, in maniera non semplicemente formale,
l'irrimediabile pregiudizio del ricorrente vittorioso»;
b) dell'art. 13, commi 3, 4, 5-bis e 8, e dell'art. 13-bis
del medesimo decreto legislativo, in riferimento agli artt. 2, 3, 13,
24, secondo comma, 101, secondo comma, e 111, primo e secondo comma,
Cost., nella parte in cui «non prevedono che il ricorrente sia posto
in condizione di essere sentito dal giudice e, più in generale, non
apprestano in favore di entrambe le parti garanzie procedimentali
minime»;
che - ricostruita preliminarmente l'evoluzione della
disciplina dell'espulsione amministrativa dello straniero - il
giudice a quo osserva come, nell'assetto risultante a seguito della
legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifiche alla normativa in materia di
immigrazione e di asilo), risulti inequivoca l'immediata
esecutorietà tanto del decreto prefettizio di espulsione (sancita
dall'art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998), quanto del
provvedimento con cui il questore dispone l'accompagnamento dello
straniero alla frontiera a mezzo della forza pubblica (art. 13,
comma 5-bis): accompagnamento che costituisce la forma generale di
esecuzione dell'espulsione, ai sensi del comma 4 dello stesso
art. 13;
che inequivoca risulta, altresì, la mancanza di effetto
sospensivo automatico dell'opposizione al decreto espulsivo;
che il rimettente dubita, tuttavia, della compatibilità di
tale disciplina con gli artt. 3, 24, primo comma, e 113 Cost;
che l'immediata esecutività dei due decreti prefettizio e
del questore contrasterebbe, infatti, con il principio in forza del
quale la durata del processo non deve mai risolversi in pregiudizio
dell'attore che ha ragione, dato che la decisione sull'opposizione al
provvedimento di espulsione interverrebbe inevitabilmente quando il
rimpatrio manu militari dell'interessato è già da tempo avvenuto;
che, in tale ottica, il rimedio dell'opposizione, contemplato
dall'art. 13, comma 8, del d.lgs. n. 286 del 1998, resterebbe
svuotato di significato, in quanto inidoneo a garantire lo straniero
dalle ripercussioni negative di un provvedimento pure destinato, in
ipotesi, all'annullamento da parte del giudice: e ciò tanto più ove
si consideri che la convalida giurisdizionale del provvedimento di
accompagnamento coattivo - prevista dall'art. 13, comma 5-bis, del
d.lgs. n. 286 del 1998, in relazione alla sua natura di provvedimento
limitativo della libertà personale - viene resa inaudita altera
parte;
che alla conseguente violazione degli artt. 24, primo comma,
e 113 Cost. - che garantiscono, rispettivamente, il diritto di azione
e la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica
amministrazione si aggiungerebbe anche quella dell'art. 3 Cost.,
giacchè nell'ipotesi considerata il tempestivo esercizio del diritto
di azione lascerebbe il ricorrente vittorioso in una situazione
analoga a quella di chi abbia proposto un'opposizione infondata o
pretestuosa, o addirittura abbia del tutto omesso di proporre
l'impugnazione: donde una irragionevole equiparazione di trattamento
di situazioni obiettivamente diverse;
che onde escludere gli indicati vulnera, non varrebbe d'altra
parte far leva sulla possibilità che il giudice dell'opposizione
rinvenga comunque nell'ordinamento uno strumento per sospendere
l'efficacia del decreto prefettizio impugnato, giacchè l'eventuale
sospensione risulterebbe superflua, intervenendo, nella generalità
dei casi, ad esecuzione già avvenuta;
che neppure gioverebbe opporre che - una volta intervenuta la
sospensione o l'annullamento del provvedimento del prefetto - lo
straniero ben potrebbe far rientro in Italia: obiezione, questa, che
trascurerebbe le evidenti difficoltà economiche e burocratiche che
detto rientro comporta, nonchè le conseguenze, spesso non
rimediabili, della forzata assenza dell'interessato dal luogo di
dimora e di lavoro per un tempo non breve;
che il rimettente dubita, per altro verso, della legittimità
costituzionale delle disposizioni che regolano gli aspetti
procedurali del giudizio di opposizione al decreto di espulsione;
che a seguito, infatti, dell'avvenuta abrogazione, ad opera
della legge n. 189 del 2002, del comma 9 dell'art. 13 del d.lgs.
n. 286 del 1998 - in forza del quale il tribunale decideva «sentito
l'interessato, nei modi di cui agli artt. 737 e seguenti del codice
di procedura civile» - non è più previsto il diritto del ricorrente
all'audizione personale nel corso della causa: nè, d'altro canto,
sarebbe ipotizzabile una interpretazione «adeguatrice», in virtù
della quale l'audizione potrebbe essere comunque disposta dal giudice
in base ai principi generali dell'ordinamento, giacchè tale
operazione ermeneutica - già in astratto di dubbia praticabilità -
troverebbe un insormontabile ostacolo nella immediata esecutorietà
del provvedimento espulsivo;
che, in tal modo, risulterebbe tuttavia leso il diritto di
difesa, sancito dall'art. 24, secondo comma, Cost. - da annoverare
fra i valori primari fruenti anche della garanzia di cui all'art. 2
Cost. - il quale, letto in correlazione con l'art. 3, primo e secondo
comma, Cost., postula l'uguaglianza «formale e sostanziale» delle
parti; nonchè l'art. 111, secondo comma, Cost., secondo cui il
processo deve svolgersi «nel contraddittorio tra le parti, in
condizioni di parita», dovendo il diritto al contraddittorio essere
inteso, non soltanto come possibilità di ricorrere ad una
qualificata difesa tecnica, ma anche come facoltà di effettiva
partecipazione dell'interessato al giudizio e alla formazione della
prova;
che ove si consideri, infatti, che nel procedimento di
convalida dell'accompagnamento il contraddittorio è solo «virtuale»,
essendo sostanzialmente differito alla successiva fase di opposizione
al decreto espulsivo, risulterebbe innegabile la minorazione delle
facoltà difensive del soggetto che neppure in tale sede possa
presenziare all'udienza per esporre le proprie ragioni, nè
concordare personalmente con il proprio difensore le opportune
strategie processuali;
che, al riguardo, sarebbe significativo che l'esigenza del
contraddittorio nella fase processuale in questione fosse stata in
precedenza specificamente considerata dal legislatore, il quale, con
il decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 113 (Disposizioni
correttive al testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero, a norma dell'art. 47, comma 2, della legge 6 marzo 1998,
n. 40), aveva introdotto nel d.lgs. n. 286 del 1998 il nuovo
art. 13-bis (la cui rubrica suona «partecipazione
dell'amministrazione nei procedimenti in camera di consiglio»), anche
allo scopo - speculare - di garantire la prefettura opposta;
che, in aggiunta a ciò, l'intero modello processuale in
esame si paleserebbe non coerente con il paradigma costituzionale
sotto due distinti profili;
che, in primo luogo, infatti, la natura di misura limitativa
della libertà personale, propria dell'espulsione e dell'atto
esecutivo di accompagnamento alla frontiera, comporterebbe la loro
soggezione alla riserva di giurisdizione prevista dall'art. 13 Cost.:
con la conseguente necessità, da un lato, che il vaglio del
tribunale sul provvedimento del prefetto, in sede di convalida
dell'accompagnamento - ma, a fortiori, nel successivo giudizio di
opposizione - si traduca in un controllo pieno, non «meramente
esteriore»; e, dall'altro, che il rifiuto della convalida da parte
dell'autorità giudiziaria privi di ogni effetto l'atto
amministrativo;
che nè l'una nè l'altra esigenza risulterebbero per contro
soddisfatte dalle disposizioni impugnate: non la prima, giacchè il
carattere «fondamentalmente cartolare» del processo da esse delineato
- essendo nel procedimento di convalida addirittura «formalizzata»
l'assenza del destinatario dell'atto - non consentirebbe una
integrale cognizione dei fatti controversi all'esito di una completa
istruttoria; non la seconda, stante la già rimarcata inidoneità
della decisione di accoglimento dell'opposizione a privare di ogni
effetto il decreto prefettizio;
che sotto altro profilo, poi, la ridotta regolamentazione del
rito - la quale non andrebbe oltre il semplice rinvio alle norme
generali sui procedimenti in camera di consiglio, da ritenere
insufficienti in rapporto al contenzioso su diritti soggettivi -
finirebbe col demandare al giudice «la concreta gestione del processo
e la concreta scelta delle modalità di tutela degli interessi
sostanziali e processuali delle parti»: e ciò in violazione dei
principi enunciati dall'art. 101, secondo comma, e 111, primo comma,
Cost. - per cui «i giudici sono soggetti soltanto alla legge» ed il
«giusto processo» è «regolato dalla legge» - i quali esigono che la
disciplina del processo venga predeterminata da norme di rango
primario;
che ne deriverebbe anche un ulteriore profilo di
compromissione del diritto di difesa, stante l'impossibilità per le
parti di conoscere preventivamente - a fronte delle diverse scelte
operate, secondo «infinite possibili varianti», dai singoli
magistrati - le regole che governeranno il giudizio e di determinarsi
quindi consapevolmente al riguardo;
che quanto, infine, alla rilevanza delle questioni, essa si
connetterebbe alla possibile fondatezza di alcune delle doglianze dei
ricorrenti nei giudizi a quibus ed alle conseguenze «esiziali» che,
in rapporto al tenore delle doglianze stesse, potrebbero derivare
dalla impossibilità per gli interessati di presenziare all'udienza e
di concordare le scelte processuali con il difensore;
che nel giudizio di costituzionalità relativo all'ordinanza
r.o. n. 990 del 2004 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
Considerato che le due ordinanze di rimessione sollevano
identiche questioni, sicchè i relativi giudizi vanno riuniti e
decisi con unica pronuncia;
che, successivamente alle medesime ordinanze, questa Corte,
con sentenza n. 222 del 2004, ha dichiarato costituzionalmente
illegittimo, per violazione degli artt. 13 e 24 della Costituzione,
l'art. 13, comma 5-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286, nella parte in cui non prevedeva che il giudizio di convalida
del provvedimento di accompagnamento alla frontiera dovesse svolgersi
in contraddittorio, con le garanzie della difesa, prima
dell'esecuzione del provvedimento stesso;
che, a seguito di tale pronuncia, l'art. 1, comma 1, del
decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241 (Disposizioni urgenti in
materia di immigrazione), convertito, con modificazioni, in legge
12 novembre 2004, n. 271, ha sostituito il citato comma 5-bis
dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, prevedendo che il
provvedimento del questore con cui è disposto l'accompagnamento alla
frontiera deve essere comunicato immediatamente, e comunque entro
quarantotto ore dalla sua adozione, al giudice di pace
territorialmente competente; che l'esecuzione del provvedimento
stesso è sospesa fino alla decisione sulla convalida; che l'udienza
di convalida si svolge in camera di consiglio con la partecipazione
necessaria di un difensore, tempestivamente avvertito, e con
applicazione, altresì, in quanto compatibili, delle disposizioni di
cui al comma 8 dello stesso art. 13, in tema di ammissione al
patrocinio a spese dello Stato e di nomina di un difensore d'ufficio
all'interessato privo di difensore di fiducia; che l'interessato è
anch'esso tempestivamente informato e condotto nel luogo in cui il
giudice tiene udienza; che il giudice provvede «sentito
l'interessato», se comparso; che nel caso di diniego della convalida,
o di mancata decisione entro le successive quarantotto ore, il
provvedimento del questore «perde ogni effetto»;
che l'indicata sentenza di questa Corte e la successiva
novella legislativa - pur non avendo investito in modo diretto la
disciplina del procedimento di impugnazione del decreto di
espulsione, se non ai limitati fini della modifica della competenza,
che il d.l. n. 241 del 2004 ha parimenti devoluto al giudice di pace,
in luogo del tribunale in composizione monocratica (art. 13, comma 8,
del d.lgs. n. 286 del 1998, come modificato dall'art. 1, comma 2, del
citato decreto-legge) - incidono tuttavia in modo evidente
sull'oggetto di entrambi i quesiti di costituzionalità formulati
dall'odierno rimettente;
che quanto infatti alla prima questione, essa da un lato
verte specificamente sulla immediata esecutività (anche) del
provvedimento di accompagnamento alla frontiera, oggi venuta meno; e,
dall'altro lato, trova la sua generale premessa fondante nel rilievo
per cui la decisione sul ricorso avverso il decreto di espulsione
interverrebbe, inevitabilmente, dopo che lo straniero è già stato
allontanato dal territorio dello Stato: rilievo non più valido,
nella sua assolutezza, in rapporto all'attuale quadro normativo, a
fronte del quale l'esecutività del provvedimento di accompagnamento
è sospesa fino alla convalida ed il diniego di questa priva il
provvedimento stesso di ogni effetto;
che tali ultime previsioni incidono immediatamente, altresì,
sui profili di violazione dell'art. 13 Cost. dedotti nell'ambito del
secondo quesito;
che per il resto, poi, la compromissione dei principi di cui
agli artt. 2, 3, 24, secondo comma, e 111, secondo comma, Cost. -
ventilata anch'essa con la seconda questione - viene argomentata dal
Tribunale di Nuoro facendo leva anche, ed in modo particolare, sulla
carenza di un effettivo contraddittorio nel procedimento di convalida
dell'accompagnamento: donde la necessità di una nuova valutazione
sul punto da parte del giudice rimettente alla luce delle
sopravvenute modifiche del predetto procedimento;
che gli atti vanno quindi restituiti al giudice a quo
affinchè verifichi la persistente rilevanza delle questioni alla
luce dello ius superveniens.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Ordina la restituzione degli atti al Tribunale di Nuoro.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 febbraio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Flick
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 febbraio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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