1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 78 SENTENZA 14 - 26 gennaio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza sociale - Malattia (assicurazione) Lavoratore irreperibile alla visita medica di controllo Trattamento economico di malattia nella misura della meta' per l'ulteriore periodo successivo ai primi dieci giorni - Omessa previsione di una seconda visita medica di controllo prima della decadenza - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.-L. 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 1983, n. 638, art. 5, quattordicesimo comma). (Cost., artt. 3 e 38, secondo comma) (088C0090) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5,
quattordicesimo comma, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463 (Misure
urgenti in materia previdenziale e sanitaria e per il contenimento
della spesa pubblica, disposizioni per i vari settori della pubblica
amministrazione e proroga di taluni termini), convertito con
modificazioni nella legge 11 novembre 1983, n. 638, promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 21 giugno 1984 dal Pretore di Firenze nel
procedimento civile vertente tra Giusti Silvano e la S.p.A.
Fiorentina Gas, iscritta al n. 1345 del registro ordinanze 1984 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 125 bis
dell'anno 1985;
2) ordinanza emessa il 25 novembre 1985 dal Pretore di Firenze
nel procedimento civile vertente tra Maiorelli Marino e l'I.N.P.S.,
iscritta al n. 367 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale,
dell'anno 1986;
3) ordinanza emessa il 25 febbraio 1986 dal Pretore di Bologna
nel procedimento civile vertente tra Roncarati Anna Maria e
l'I.N.P.S., iscritta al n. 402 del registro ordinanze 1986 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima
serie speciale, dell'anno 1986;
4) ordinanza emessa il 27 novembre 1986 dal Pretore di Bologna
nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Rotunno Giovanni ed
altri e l'I.N.P.S., iscritta al n. 51 del registro ordinanze 1987 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima
serie speciale, dell'anno 1987;
5) ordinanza emessa il 16 dicembre 1986 dal Pretore di Firenze
nel procedimento civile vertente tra Sacchetti Arnaldo e il Banco di
Roma, iscritta al n. 203 del registro ordinanze 1987 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima serie
speciale, dell'anno 1987;
Visti gli atti di costituzione della S.p.A. Fiorentina Gas, di
Roncarati Anna Maria, Rotunno Giovanni ed altri e dell'I.N.P.S.
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1987 il Giudice
relatore Francesco Greco;
Uditi gli avv.ti Aldo Aranguren per la S.p.A. Fiorentina Gas e
Massimo Benenati per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Ivo M.
Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di cinque diversi procedimenti civili aventi ad
oggetto l'accertamento del diritto di taluni lavoratori subordinati
all'erogazione del trattamento economico di malattia nell'intera
misura dovuta per legge o contratto dall'I.N.P.S. o dai rispettivi
datori di lavoro, con esclusione delle decurtazioni applicate a
cagione della riscontrata impossibilità di sottoporli, durante la
loro assenza dal lavoro a visita medica domiciliare di controllo,
nell'arco delle fasce orarie di reperibilità, i giudici aditi hanno
sollevato dubbi circa la legittimità costituzionale dell'art. 5,
quattordicesimo comma, del d.l. 12 settembre 1983 n. 463, convertito
con modificazioni in legge 11 novembre 1983 n. 638, nella parte in
cui commina la decadenza del lavoratore dal diritto a qualsiasi
trattamento economico di malattia per l'intero periodo fino a dieci
giorni e nella misura della metà per l'ulteriore periodo, qualora
egli risulti assente senza giustificato motivo alla visita suddetta,
anche per il caso in cui venga, successivamente, comunque accertata
l'effettiva sussistenza dello stato morboso al momento della visita
stessa.
Tutti i giudici hanno motivato sulla rilevanza della questione
osservando che le contestate decurtazioni del trattamento di malattia
erano state operate in virtù del disposto di quest'ultima norma e
che, nei casi esaminati, da un lato non erano ravvisabili quei
giustificati motivi di assenza che, secondo la stessa norma,
escludono la menzionata decadenza e, dall'altro lato, era stata
successivamente accertata l'effettiva sussistenza della malattia dei
lavoratori al momento dei controlli rimasti senza esito.
Nel merito, in particolare, il Pretore di Firenze, con due delle
tre ordinanze di rimessione della questione da lui pronunciate (R.O.
n. 1345 del 1984 e 203 del 1987) ha ritenuto la norma censurata in
contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma, Cost. Ha
osservato che detta norma commina una sanzione a contenuto economico
per l'inadempimento di un dovere (di restare a disposizione dei
servizi di controllo) inerente al corretto svolgimento del rapporto
di lavoro, talchè non trova giustificazione razionale la prevista
sua operatività de iure, in assenza cioè delle garanzie
procedimentali e di contraddittorio che, a norma dell'art. 7 della
legge 20 maggio 1970, n. 300, devono essere osservate per
l'irrogazione di sanzioni repressive di inadempimenti di analoga
natura.
Ulteriore motivo di violazione del principio di eguaglianza ha poi
ravvisato (R.O. n. 1345 del 1984) nel fatto che la sanzione de qua
può trovarsi ad incidere sul trattamento economico del lavoratore in
misura ben più significativa di quella massima fissata per le multe
(quattro ore di retribuzione base) dal quarto comma dell'art. 7 della
citata legge n. 300 del 1970.
Ha poi rilevato (ancora con l'ordinanza n. 1345 del 1984) che
rispetto alle esposte violazioni del precetto costituzionale, non
può assumere rilievo dirimente una presunta natura amministrativa
della sanzione, essendo questa semmai ipotizzabile quando si tratti
della decadenza del trattamento economico dovuto dall'ente
previdenziale, ma non per ciò che attiene, come nella fattispecie,
al trattamento integrativo dovuto contrattualmente dal datore di
lavoro.
In entrambe le ordinanze sopra ricordate la dedotta violazione
dell'art. 38 Cost. viene, infine, argomentata col rilievo che la
norma censurata non escludendo l'operatività della sanzione per il
caso in cui il lavoratore, sebbene assente alla visita di controllo,
risulti, in occasione di accertamenti successivi, effettivamente
ammalato, determina una traslazione in capo a questo dell'evento
malattia e gli sottrae così in tutto, per il primo periodo, ed in
parte, per quello successivo, quei mezzi adeguati alle sue esigenze
di vita che, invece, il menzionato precetto costituzionale impone di
garantirgli in presenze di ipotesi di inabilità al lavoro.
Lo stesso Pretore di Firenze con altra ordinanza (R.O. n. 367 del
1986, pronunciata in una causa promossa contro l'I.N.P.S. quale ente
erogatore dell'indennità di malattia) ha nuovamente censurato, per
identiche ragioni, la medesima norma in relazione all'art. 38,
secondo comma, Cost., escludendone, invece, il contrasto con l'art.
3. Ha aggiunto, riferendosi alla giurisprudenza di questa Corte, che
la discrezionalità, pur riservata al legislatore circa la
determinazione delle modalità più opportune per dare attuazione al
precetto costituzionale in relazione alla particolarità delle
singole e varie situazioni, non può estendersi fino allo
snaturamento o all'elusione in concreto del precetto medesimo, come,
invece, accade con la norma censurata.
La possibile illegittimità di questa è stata altresì dedotta
dal Pretore di Bologna con due distinte ordinanze di identico
contenuto (R.O. n. 402 del 1986 e 51 del 1987, entrambe pronunciate
in cause promosse contro l'I.N.P.S.), in relazione agli artt.:
a) 38, secondo comma, Cost., per ragioni sostanzialmente
analoghe a quelle sopra riferite;
b) 3, primo comma, Cost. perchè, incrementandosi l'entità
economica della sanzione in proporzione alla durata dell'assenza per
malattia, si verifica l'irrazionale conseguenza che la medesima
mancanza (consistente nel fatto puntuale dell'irreperibilità al
momento del controllo) risulta più o meno gravemente perseguita in
relazione ad un evento del tutto accidentale ed esterno rispetto alla
mancanza stessa, quale è quello della suddetta durata;
c) 32 Cost. perchè il timore che il protrarsi della malattia
spieghi il descritto effetto accrescitivo dell'entità della sanzione
può indurre il lavoratore a riprendere la sua attività prima
dell'avvenuto recupero pieno delle energie psico-fisiche, con
conseguente pregiudizio del diritto alla salute;
d) 27, terzo comma, Cost., in quanto una sanzione, come quella
censurata, che giunga a privare in misura sempre più grave e
consistente, col perdurare dell'assenza, il lavoratore dei mezzi
necessari alle sue esigenze di vita, risulta contraria al senso di
umanità che deve ispirare ogni trattamento sanzionatorio e non
solamente quelli di natura penale stricto sensu. Ad avviso del
giudice a quo, il testè menzionato precetto costituzionale postula,
invero, in via generale, un'esigenza di adeguatezza tra l'interesse
protetto da qualsiasi norma sanzionatoria e l'interesse colpito dalla
sanzione. Tale esigenza è del tutto trascurata dalla norma
censurata, attribuendo essa maggior rilievo all'interesse
dell'istituto assicuratore a poter esercitare regolarmente i
controlli sanitari, piuttosto che a quello, garantito a livello
costituzionale, del lavoratore assicurato a conseguire, in caso di
malattia, mezzi adeguati al sostentamento proprio e della propria
famiglia.
2. - Nei susseguenti giudizi davanti a questa Corte è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei Ministri; in alcuni di essi si sono,
inoltre, costituiti l'I.N.P.S. e talune delle parti private.
La difesa dell'autorità intervenuta ha insistito per la
declaratoria di infondatezza della questione osservando che non può
istituirsi alcun utile raffronto fra la norma censurata e l'art. 7
dello Statuto dei Lavoratori poichè la prima attiene ad una
situazione nella quale ciò che rileva non è l'esercizio del potere
disciplinare del datore di lavoro, neanche nei casi in cui questi
abbia interesse ad assumere l'iniziativa dei controlli, bensì
l'interesse generale, perseguito dal legislatore, alla repressione
del fenomeno dell'assenteismo attraverso uno strumento direttamente
operativo sullo svolgimento dei singoli rapporti. Inoltre, anche
qualora volesse ammettersi la conseguenzialità della sanzione in
questione all'esercizio del potere disciplinare, dovrebbe comunque
riconoscersi che il rilievo del suddetto interesse generale coinvolto
non è senza significato e giustifica, appunto in virtù di tale
coinvolgimento un diverso trattamento fatto alla sanzione de qua
rispetto ad altre soggette alla disciplina dell'art. 7 legge n. 300
del 1970. D'altra parte la possibilità di addurre, per impedire
l'operatività della sanzione, la sussistenza di giustificati motivi
di assenza alla visita di controllo, e la persistenza di siffatta
possibilità in sede sia stragiudiziale che giudiziale costituiscono
sufficienti garanzie di contraddittorio e di difesa per il
lavoratore.
Resta poi esclusa qualsiasi violazione dell'art. 38, secondo
comma, Cost. perchè, essendo prevista l'erogazione del trattamento
economico di malattia, la visita di controllo inerisce soltanto al
necessario accertamento dell'evento protetto, in applicazione di un
principio comune a tutte le assicurazioni sociali; e la sancita
decadenza a carico del lavoratore che si sottrae al controllo senza
giustificato motivo non intacca la previsione suddetta e costituisce
applicazione di un meccanismo fondato su di un altro elementare
principio, quale è quello dell'autoresponsabilità. Al lavoratore si
richiede soltanto un contributo minimo di disponibilità e di
diligenza consistente nel non allontanarsi dall'abitazione senza
giustificato motivo, mentre la relativa omissione mette in pericolo,
nella sua dimensione sociale, un interesse essenziale alla corretta
ed economica gestione dell'assicurazione sociale: sicchè è da
negare ogni presunta violazione degli artt. 27, terzo comma, e 32,
primo comma, Cost..
Considerazioni non dissimili svolge anche la difesa dell'I.N.P.S.
per negare fondamento alla proposta questione di costituzionalità.
Altrettanto dicasi con riguardo alla memoria difensiva presentata
dalla S.p.a. Fiorentina Gas nella causa introdotta, con R.O. n. 1345
del 1984, del pretore di Firenze.
Di opposto tenore sono invece le difese articolate, nei giudizi
susseguenti alle due ordinanze del Pretore di Bologna, dalle parti
private in questi costituite, le quali hanno depositato memorie di
contenuto adesivo alle argomentazioni proposte dal giudice a quo a
fondamento della prospettata questione.
Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie la S.p.a.
Fiorentina gas e Roncati Anna Maria.
La difesa della prima solleva preliminarmente dubbi circa la
rilevanza della questione osservando che nel giudizio a quo appare
accertata l'assenza del lavoratore il giorno 3 febbraio 1984 per
motivi non riconducibili alla sua malattia, talchè la soluzione
dell'incidente di costituzionalità non potrebbe spiegare effetti
sulla decisione da emettersi in detto giudizio. Nel merito, insiste
per la declaratoria di infondatezza della questione. A tal fine
contesta anzitutto l'affermazione che l'iniziativa circa le visite di
controllo e l'applicazione della sanzione de qua competono in via
primaria al datore di lavoro; all'opposto, secondo la menzionata
difesa, tale competenza primaria spetta all'istituto previdenziale
erogatore della prestazione di malattia: il datore di lavoro ne è
ovviamente coinvolto, ma solo in via accessoria ed in quanto tenuto
ad anticipare tali prestazioni. Se, poi, egli è contrattualmente
obbligato ad erogare prestazioni ulteriori rispetto a queste ultime,
e solo limitatamente ad esse, può configurarsi una sua specifica
legittimazione ad operare la trattenuta di tale trattamento
integrativo ed, eventualmente, a perseguire disciplinarmente la
mancanza addebitata al dipendente. Da ciò discende che la ritenuta,
contemplata dall'art. 5, quattordicesimo comma del d.l. 436/83, è
configurabile non già come una sanzione disciplinare, bensì come
sanzione amministrativa operante sul piano del rapporto
previdenziale, senza violazione alcuna del principio di eguaglianza.
Nè può ritenersi violato l'art. 38 posto che qui non viene negato
dal legislatore il diritto del lavoratore ammalato ad un adeguato
trattamento economico, ma semplicemente si subordina il diritto
stesso ad un modesto onere di collaborazione da parte del suo
titolare, per la salvaguardia della necessità di assicurare
controlli funzionali all'economicità di gestione del servizio
sanitario.
La difesa dell'altra parte privata ha in primo luogo rilevato che
la norma censurata potrebe essere interpretata in senso meno
restrittivo di quello presupposto dal giudice a quo e cioè nel senso
di precludere l'operatività della sanzione qualora la malattia del
lavoratore, assente al controllo domiciliare svolto durante le fasce
orarie di reperibilità, venga confermata in occasione di successivo
controllo ambulatoriale cui il lavoratore stesso sia stato invitato a
cura del servizio ispettivo. Ha, poi, osservato che la norma
suddetta, in quanto applicativa dell'accordo Governo-Sindacati del
gennaio 1983, avrebbe dovuto proporsi precipuamente una finalità
repressiva dell'assenteismo, senza il contestuale effetto di
vulnerare il diritto del lavoratore realmente ammalato ad adeguati
mezzi di sussistenza. Tale effetto risulta, invece, realizzato e la
sanzione in questione, conseguentemente, si configura come presidio
non già all'attività di controllo intesa quale prevenzione del
suddetto fenomeno, bensì al controllo stesso, in sè considerato;
donde la violazione dell'art. 38 Cost..
Inoltre, la disposizione, per come è configurata, finisce col
penalizzare le malattie più gravi e di più lunga durata ed è
intrinsecamente iniqua perchè viola il principio fondamentale di
proporzionalità fra comportamento del lavoratore e sanzione
irrogata.
Infine, detta disposizione esorbita dal piano su cui si svolge il
rapporto previdenziale ed incide anche sugli obblighi che il datore
di lavoro si sia contrattualmente assunti rispetto al lavoratore
ammalato, con la conseguenza che, capovolgendosi precedenti
prospettazioni in materia, si è riconosciuto il potere del
legislatore di derogare in peius disposizioni contrattuali, in
ipotesi idonee a garantire al lavoratore effettivamene ammalato un
determinato trattamento economico, nonostante la sua assenza alla
visita domiciliare di controllo.
Considerato in diritto
1. - I cinque giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica
sentenza in quanto prospettano questioni identiche.
2. - I giudici remittenti dubitano della legittimità
costituzionale dell'art. 5, quattordicesimo comma, del d.l. 12
settembre 1983 n. 463, convertito con modificazioni nella legge 11
novembre 1983 n. 638, nella parte in cui commina la decadenza del
lavoratore dal diritto a qualsiasi trattamento di malattia per i
primi dieci giorni per l'intero e nella misura della metà per quelli
successivi, per tutta la durata della malattia, qualora egli risulti
assente, senza giustificato motivo, alla visita di controllo
domiciliare, anche per il caso in cui venga successivamente accertata
l'effettiva sussistenza della malattia al momento della detta visita.
A loro parere risulterebbero violati:
a) l'art. 3 Cost. per la disparità di trattamento che si
determina fra il lavoratore automaticamente assoggettato a tale
sanzione e quello che, in presenza di infrazioni di analoga natura,
può fruire delle garanzie apprestate dall'art. 7 della legge 20
maggio 1970 n. 300; nonchè tra lavoratori ugualmente colpevoli di
non aver consentito il controllo medico ma assenti dal lavoro per
periodi di durata diversa;
b) l'art. 27, terzo comma, Cost. perchè la sanzione, incidendo
sui mezzi di sussistenza del lavoratore, risulta contraria al senso
di umanità;
c) l'art. 32, primo comma, Cost. perchè il timore che il
protrarsi della malattia spieghi il suo effetto accrescitivo della
entità della sanzione, può indurre il lavoratore a riprendere
l'attività lavorativa prima della completa guarigione, con
pregiudizio del suo diritto alla salute;
d) l'art. 38 Cost., secondo comma, Cost. in quanto,
applicandosi la sanzione anche nel caso in cui la malattia
effettivamente sussista, risulta ingiustificatamente compresso il
diritto del lavoratore all'attribuzione, costituzionalmente
garantitagli, di adeguati mezzi di sussistenza in caso di inabilità.
In sostanza, i giudici remittenti si lamentano dell'eccessivo
rigore del legislatore nella determinazione della durata del periodo
di decadenza dal trattamento economico di malattia non solo e non
tanto (Pretore di Bologna, ordd. n. 402/86 e n. 51/87) per i primi
dieci giorni, per i quali la perdita è pari all'intero trattamento,
quanto per il periodo successivo dell'intera durata della malattia,
anche se la perdita è pari alla metà dello stesso trattamento nella
sussistenza sempre del medesimo collegamento con l'assenza, senza
giustificato motivo, del lavoratore, alla visita medica di controllo
domiciliare.
Oltre ad essere adombrata l'irrazionalità della normativa, è
specificamente denunciata la violazione dei suindicati precetti
costituzionali (artt. 3, 27, 32, 38 Cost.).
2.1 - Le censure sono fondate.
Il controllo del lavoratore, assente dal posto di lavoro per
malattia, è stato legislativamente previsto già dall'art. 5 della
legge 20 maggio 1970 n. 300 (Statuto dei Lavoratori).
Al suddetto fine, il datore di lavoro aveva la possibilità di
richiedere agli Istituti previdenziali l'accertamento, a mezzo dei
loro servizi ispettivi, della malattia denunciata dal dipendente.
La norma era ritenuta costituzionalmente legittima in riferimento
all'art. 13, primo e secondo comma, Cost. (sent. n. 23 del 1975).
Successivamente sono intervenute varie modifiche.
La funzione degli accertamenti e delle certificazioni è stata
affidata alle Unità Sanitarie Locali (legge 23 dicembre 1978 n. 833,
art. 14, lett. q) ma transitoriamente, fino all'emanazione della
nuova legge, è rimasta all'I.N.P.S. (art. 75) al quale, in via
esclusiva, è stata affidata l'erogazione delle prestazioni e,
successivamente (art. 2, legge 29 febbraio 1980 n. 33, di
conversione, con modifica, del d.l. 30 dicembre 1979 n. 663),
l'obbligo dell'anticipazione è stato imposto al datore di lavoro. La
certificazione della malattia è stata demandata ai medici curanti ed
il controllo dello stato di malattia ai medici delle Unità Sanitarie
Locali su richiesta o del datore di lavoro, quale parte del rapporto
di lavoro, o dell'I.N.P.S., quale debitore della prestazione
economica di malattia (art. 2, primo e secondo comma, legge cit.).
La disciplina dei suddetti controlli ancora successivamente è
stata attribuita (art. 8 bis, legge 27 giugno 1981 n. 331)
all'I.N.P.S. ed alle Unità Sanitarie Locali che dovevano stipulare
convenzioni sulla base di schemi, elaborati d'accordo con le Regioni
e di intesa con il Ministero della Sanità entro un certo termine,
trascorso il quale, provvedeva direttamente il Ministero della
Sanità di concerto con il Ministero del Lavoro e della Previdenza
(artt. 8 bis e 10, ottavo comma, legge 27 giugno 1981 n. 331).
L'indirizzo giurisprudenziale formatosi sul punto degli effetti
della irreperibilità del lavoratore alla visita medica di controllo
prima della legge in esame non era uniforme. Secondo alcuni giudici,
essi si producevano sul piano del rapporto di lavoro onde la
possibilità del datore di lavoro di infliggere sanzioni disciplinari
di varia entità e misura, secondo la gravità del caso.
Secondo altri giudici, invece, si verificavano sul piano del
rapporto assicurativo, concretandosi un inadempimento del lavoratore
agli obblighi derivanti dal relativo rapporto, l'Istituto poteva
sospendere o ridurre l'indennità di malattia.
2.2 - La richiamata disciplina legislativa non produceva gli
effetti utili sperati e il fenomeno dell'assenteismo assumeva
dimensioni sempre più rilevanti. Tanto che il protocollo di intesa,
intervenuto il 22 gennaio 1983 tra Governo e parti sociali prevedeva
(punto 10) alcuni provvedimenti da prendersi con legge; tra essi uno
che avesse sancito l'obbligo del lavoratore assente dal lavoro per
malattia di rendersi reperibile alla visita medica di controllo da
effettuarsi in fasce orarie prestabilite e l'obbligo dell'immediato
rientro in azienda in caso di irreperibilità non giustificata.
In attuazione del detto protocollo è stata emanata la norma in
esame, la quale è stata inserita in uno più ampio contesto
legislativo (d.l. n. 463 del 1983, conv. con modif. in legge n. 638
del 1983) che ha apprestato misure urgenti in materia di previdenza e
di sanità nonchè per il contenimento della spesa (pubblica) in vari
settori della pubblica amministrazione.
Con la suddetta norma si è prevista una visita medica di
controllo da effettuarsi al domicilio del lavoratore da parte di
medici o delle Unità Sanitarie Locali o dell'I.N.P.S., iscritti in
un'apposita lista, in fasce orarie che da ultimo il d.m. 8 gennaio
1985 ha fissato nelle ore 10 - 12 del mattino e 17 - 19 del
pomeriggio. Invece, del rientro nell'azienda o nell'ufficio, è stata
disposta, a danno del lavoratore irreperibile, la decadenza dal
trattamento economico di malattia per l'intero per i primi dieci
giorni e per la metà per i rimanenti giorni, per tutta la durata
della malattia.
3. - La reperibilità del lavoratore in fasce orarie, peraltro
molto limitate, e la decadenza dal trattamento economico di malattia
in caso di sua irreperibilità sono ora decisamente inserite nel
rapporto assicurativo.
Si rileva anzitutto che, per un principio di ordine generale, gli
enti erogatori di prestazioni hanno il potere-dovere di accertare,
nei modi, nei tempi e con la forma stabilita dalla legge, nell'ambito
della loro gestione amministrativa, i fatti e le situazioni che
comportano il verificarsi del rischio il quale è il presupposto
della prestazione.
In particolare, si osserva poi che l'onere della reperibilità
alla visita medica di controllo, posto a carico del lavoratore, è
estrinsecazione della doverosa cooperazione che egli deve prestare
affinchè siano realizzate le condizioni richieste per l'erogazione
del trattamento di malattia e non contrasta con la natura
pubblicistica del rapporto assicurativo, tanto più che essa può
essere fornita con un minimo di diligenza e di disponibilità, atteso
l'ambito molto limitato delle fasce orarie di reperibilità per cui
non risulta nemmeno gravoso o vessatorio. Ed anche perchè al
lavoratore è data la possibilità di giustificare la sua
irreperibilità adducendo un motivo valido e serio sia nella fase
amministrativa sia, eventualmente, nella successiva fase giudiziaria.
In altri termini, vi è un procedimento amministrativo che
comprende la contestazione, da parte dell'Istituto previdenziale
della irreperibilità del lavoratore; l'eventuale deduzione, da parte
di quest'ultimo, del motivo di giustificazione; la sua valutazione da
parte dello stesso Istituto con il conseguente accoglimento o rigetto
e, solo in quest'ultimo caso, la previsione della decadenza dal
trattamento economico di malattia.
Al procedimento amministrativo può seguire quello giudiziario nel
quale il lavoratore può far valere le sue ragioni dinanzi al
giudice.
3.1 - La decadenza dal trattamento economico di malattia, inserita
anche essa nel sistema dei controlli spettanti all'I.N.P.S., è
diretta a garantire la necessaria efficienza del funzionamento del
sistema assicurativo e il corretto espletamento della funzione
previdenziale nonchè a realizzare la finalità di evitare abusi.
Essa pone rimedio al pericolo di danni che l'ingiustificato
comportamento del lavoratore, valutato nella sua dimensione sociale,
può arrecare all'interesse pubblico essenziale alla corretta ed
economica gestione dell'assicurazione sociale e, cioè, al sistema
previdenziale nonchè al sistema economico nel suo complesso.
Ha, quindi, una propria rilevanza. Attinendo al rapporto
assicurativo pubblico e rientrante nel potere esclusivo
dell'I.N.P.S., travalica l'ambito interno del rapporto di lavoro e
non costituisce esercizio del potere disciplinare del datore di
lavoro al quale, peraltro, la contrattazione collettiva, in aggiunta,
può riconoscere la facoltà di infliggere sanzioni disciplinari.
4. - Per quanto riguarda la dedotta violazione dell'art. 38,
secondo comma, Cost., può anzitutto affermarsi che il precetto
costituzionale pone un principio di ordine generale riguardante le
situazioni bisognevoli di prestazioni previdenziali ed assistenziali;
non esclude che la legge disciplini gli ordinamenti che meglio si
adeguino alle particolarità delle singole situazioni predisponendosi
all'uopo i mezzi finanziari necessari. Lo Stato è impegnato ad
assicurare, attraverso gli istituti e gli organi appositi,
l'assistenza anche sanitaria a mezzo di trattamenti medici ed
economici, realizzandosi così il fine più generale della sicurezza
sociale; a fornire, cioè, a tutti i lavoratori, anche nell'evento
malattia, tra gli altri, mezzi adeguati alle loro esigenze di vita,
all'erogazione dei quali essi hanno un vero e proprio diritto.
Il precetto non risulta però violato allorchè, con apposita
normativa, siano regolati l'insorgenza e l'esercizio di detto
diritto; siano poste con essa condizioni, requisiti ed anche oneri, i
quali, però, non devono essere nè vessatori nè eccessivamente
gravosi.
La determinazione dell'ammontare delle prestazioni sociali e delle
variazioni delle stesse, sulla base di un razionale contemperamento
delle esigenze di vita dei lavoratori che ne sono beneficiari e della
soddisfazione di altri diritti anche costituzionalmente garantiti da
un lato, e delle disponibilità finanziarie dall'altro, rientra nella
discrezionalità del legislatore che non può essere sindacata in
sede di giudizio di legittimità costituzionale se non quando emerge
la manifesta irrazionalità della relativa normativa (sent. n. 180
del 1982).
In via generale può, quindi, ritenersi che il sistema di
controllo instaurato con la norma in esame, per i principi che lo
ispirano e che esso è diretto a realizzare, per le modalità di
attuazione, per la garanzia accordata al lavoratore (adduzione di un
giustificato motivo della irreperibilita') per la insussistenza di
oneri gravosi o vessatori, non è in contrasto con il surrichiamato
principio. Tanto più che risulta conforme anche al precetto di cui
all'art. 97 Cost..
Costituisce certamente indice di buona amministrazione
l'espletamento, da parte dell'I.N.P.S., di controlli diretti ad
accertare la sussistenza del rischio presupposto dell'erogazione
assistenziale e previdenziale, l'attuazione delle misure predisposte
dalla legge perchè i detti controlli risultino veramente efficaci e
siano realizzate le finalità indicate, e la richiesta della
cooperazione degli stessi beneficiari.
La citata norma non è manifestamente irrazionale allorchè
prevede la decadenza dal trattamento di malattia nella misura fissa
ed uguale per tutti di dieci giorni da parte dello stesso per
l'inosservanza del non gravoso onere della reperibilità alla visita
medica di controllo, attesa anche la possibilità data allo stesso
lavoratore di addurre a giustificazione della irreperibilità un
motivo serio ed apprezzabile.
È, invece, certamente irrazionale nella parte in cui prevede
anche la perdita del trattamento economico nella misura del 50% per i
giorni successivi per tutta la durata della malattia.
Anzitutto perchè anche questa decadenza è legata allo stesso
fatto (irreperibilità non giustificata alla visita medica di
controllo) la cui valenza e rilevanza sociale, invece, naturalmente
diminuisce con il passar del tempo.
Inoltre, perchè siccome connessa alla durata della malattia, che
varia da lavoratore a lavoratore, la perdita del trattamento non
risulta uguale per tutti come invece lo è per la prima parte, pur
rimanendo sempre come conseguenza di un medesimo comportamento.
Infine, essendo la durata della malattia incerta ed indeterminata,
potendo anche essere molto lunga, sussiste il pericolo che la perdita
del trattamento economico di malattia, sia pure per la metà, diventi
troppo gravosa e lo stesso trattamento non risulti più adeguato alle
esigenze di vita del lavoratore che, invece, versa in uno stato di
bisogno il quale, di contro, si aggrava sempre di più per il
protrarsi della sospensione dell'attività lavorativa a causa della
malattia e della corresponsione della retribuzione. Sicchè il
relativo diritto costituzionalmente riconosciuto risulta
eccessivamente compresso e gravemente leso.
Questa Corte, invece, ha più volte affermato (sentt. n. 67/75 e
n. 91/76) che è tassativa la erogazione dell'indennità di malattia
destinata a coprire il danno subito dal lavoratore ammalato,
costretto a non prestare l'attività lavorativa dalla quale ritrae i
mezzi necessari per soddisfare le esigenze di vita e che, in caso di
malattia, il sistema delle assicurazioni sociali deve garantire a
tutti i lavoratori il trattamento assistenziale riconosciuto
dall'art. 38, secondo comma, Cost.
Secondo questa Corte, la rilevata manifesta irrazionalità della
norma non sussiste se, invece, la perdita del trattamento economico
di malattia per la metà, per tutta la durata della malattia, sia
collegata alla irreperibilità del lavoratore ad una seconda visita
medica di controllo siccome sarebbe conseguenza di un ulteriore
comportamento, di più grave valenza e rilevanza sociale, e
produttivo di ulteriori e più gravi effetti negativi sul
funzionamento del sistema previdenziale ed assicurativo.
Va, quindi, dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art.
5, quattordicesimo comma, della legge n. 638 del 1983 nella parte in
cui non prevede una seconda visita medica di controllo prima della
decadenza dal diritto a qualsiasi trattamento economico di malattia
nella misura della metà per l'ulteriore periodo. Le violazioni degli
altri precetti costituzionali restano assorbite.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riunisce i giudizi, dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5, quattordicesimo comma, del d.l. 12 settembre 1983 n.
463, convertito con modificazioni nella legge 11 novembre 1983 n.
638, nella parte in cui non prevede una seconda visita medica di
controllo prima della decadenza dal diritto a qualsiasi trattamento
economico di malattia nella misura della metà per l'ulteriore
periodo successivo ai primi dieci giorni.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 26 gennaio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0090