1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 21-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 63 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 dicembre 1997
N. 63 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 30 dicembre 1997 (della provincia autonoma di Bolzano) Ambiente (Tutela dell') - Regolamento emanato con d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, contenente disposizioni di principio e di dettaglio per l'attuazione della direttiva CEE 92/43 relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali nonche' della flora e della fauna selvatiche - Impugnazione di tale provvedimento, in via principale, nel suo intero testo, in quanto dichiarato, in piu' d'uno dei suoi articoli (1, comma 4, 3, comma 1, 5, comma 2 ed altri) applicabile anche nella provincia autonoma di Bolzano, per violazione dei principi, posti dagli artt. 6 e 7, delle Norme di attuazione statutaria emanate con d.P.R. 19 novembre 1987 n. 526, e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86 (da correlarsi anche all'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400) secondo i quali nelle materie di esclusiva competenza delle province autonome (come quelle, su cui il decreto in questione impinge, attinenti, nei suoi vari aspetti, alla tutela dell'ambiente, ad esse attribuite dall'art. 8, comma 1, nn. 1), 5), 6), 15), 16) e 21), e dall'art. 16 dello statuto speciale) lo Stato puo', per l'attuazione delle direttive comunitarie, intervenire con leggi e talvolta anche con atti di indirizzo e coordinamento (quale, pero', il contestato provvedimento, anche per la mancata consultazione della ricorrente richiesta dall'art. 3, comma 3, delle Norme di attuazione emanate con d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, certo non e') ma non con regolamenti - Dovendo al riguardo considerarsi anche le numerose leggi della provincia di Bolzano in materia (n. 16 del 25 luglio 1970, sulla tutela del paesaggio; n. 14 dei 17 luglio 1987, sulla protezione della selvaggina e l'esercizio della caccia; n. 19 del 3 novembre 1993, sul Consorzio per la gestione del Parco nazionale dello Stelvio, ecc.) da considerarsi tutte anticipazioni della richiamata direttiva comunitaria, e di fronte alle quali non potrebbe certo parlarsi di una inerzia della provincia nell'esercizio della sua competenza riguardo all'attuazione di quella, inerzia che, d'altra parte, ove si fosse verificata, non sarebbe valsa comunque a giustificare la emanazione del regolamento governativo che in quel caso, a norma dell'art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica n. 526 del 1987, avrebbe dovuto essere preceduto dalla richiesta del parere della provincia e dalla prescrizione di un "congruo termine per provvedere", nel caso sicuramente omesse. Ambiente (Tutela dell') - Regolamento recante attuazione della direttiva CEE 92/43, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche - Impugnazione, in subordine al mancato accoglimento dell'altra suesposta questione, delle disposizioni (in quanto tutte applicabili anche nella provincia di Bolzano) degli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 11 e 12, con le quali si attribuiscono al Ministero dell'ambiente rilevanti competenze riguardo alla designazione di vari tipi di habitat, da individuarsi dalle regioni e dalla province autonome, quali "Zone speciali di conservazione"; alla emanazione di direttive per la gestione delle aree di collegamento ecologico funzionale; alla valutazione di impatto ambientale (anche per le zone di cui all'art. 1, comma 5, della legge quadro sulla caccia n. 157 del 1992) di piani territoriali, urbanistici e di settore proposti; alla definizione di linee guida per il monitoraggio dello stato di conservazione delle specie e degli habitat naturali di interesse comunitario; alla reintroduzione di specie animali e vegetali di cui all'allegato D) della direttiva comunitaria e all'introduzione di specie non locali; all'esercizio da parte del Corpo forestale dello Stato di azioni di sorveglianza connesse all'applicazione del regolamento ed altre competenze tutte rientranti tra le funzioni specificatamente attribuite dalle richiamate norme dello statuto speciale, alla provincia di Bolzano e ad esse definitivamente trasferite dalle Norme di attuazione statutaria (in particolare da quelle del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, e del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266) - Riferimenti alle sentenze nn. 126, 250, 272 e 381 del 1996. (D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, intero testo e segnatamente artt. 3, 4, 5, 6, 7, 11 e 12). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1), n. 5), n. 6), n. 15), n. 16), n. 21), e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 1, 2 e 3; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, artt. 6, 7 e 8; legge 9 marzo 1989, n. 86, art. 9; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17). (098C0004) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 21-1-1998)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro-tempore, dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 6464 del
9 dicembre 1997, rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, in virtù di procura speciale 10 dicembre 1997,
autenticata dal segretario della Giunta avv. Adolf Auckenthaler,
ufficiale rogante dell'Amministrazione provinciale (repertorio n.
18622), dagli avv.ti proff.ri Roland Riz e Sergio Panunzio, presso il
qual'ultimo è elettivamente domiciliata in Roma, corso Vittorio
Emanuele II, n. 284, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri,
in persona del Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento
di competenza in relazione al d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357,
recante: "Regolamento recante l'attuazione della direttiva n.
92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali, nonchè della flora e della fauna selvatiche".
F a t t o
1. - La provincia autonoma di Bolzano è titolare, in base allo
statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670) ed alle relative norme di attuazione, di
competenze legislative ed amministrative di tipo esc1usivo in materia
di ordinamento degli uffici provinciali (art. 8, n. 1), urbanistica e
piani regolatori (art. 8, n. 5), tutela del paesaggio (art. 8, n. 6),
caccia e pesca (art. 8, n. 15), alpicoltura e parchi per la
protezione della flora e fauna (art. 8, n. 16), agricoltura, foreste
e corpo forestale, patrimonio zootecnico ed ittico, istituti
fitologici, consorzi agrari e stazioni agrarie sperimentali, servizi
antigrandine, bonifica (art. 8, n. 21).
Con d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, è stata emanata la relativa
normativa di attuazione in materia di minime proprietà culturali,
caccia e pesca, agricoltura e foreste.
In particolare merita di essere qui ricordato come l'art. 1, comma
2, del d. P.R. n. 279/1974 stabilisce che, nella provincia autonoma
di Bolzano, "lo standard di protezione della fauna è disciplinato
con legge provinciale che stabilisce il calendario venatorio e le
specie cacciabili, attenendosi ai livelli di protezione risultanti
dalle convenzioni internazionali o dalle norme comunitarie introdotte
nell'ordinamento statale"; e come l'art. 3 del medesimo decreto
presidenziale stabilisca anche che fra le funzioni proprie della
Provincia sono comprese anche quelle concernenti il Parco nazionale
dello Stelvio, la cui gestione unitaria è assicurata mediante la
costituzione di un apposito consorzio fra lo Stato e le due province
autonome, previa intesa fra tali enti.
La provincia autonoma di Bolzano ha ampiamente esercitato le
suddette competenze, stabilendo una organica disciplina legislativa
in materia di tutela del paesaggio e della fauna e flora, che per
diversi aspetti ha anticipato la stessa direttiva CEE n. 92/43/CEE.
Si tratta, in particolare, delle leggi provinciali 25 luglio 1970, n.
16, recante: "Tutela del paesaggio"; 11 giugno 1975, n. 29, recante:
"Norme per la tutela dei bacini d'acqua"; 12 marzo 1981, n. 7,
recante: "Disposizioni e interventi per la valorizzazione dei parchi
naturali"; 17 luglio 1987, n. 14, recante: "Norme per la protezione
della selvaggina e per l'esercizio della caccia"; 3 novembre 1993, n.
19, "Costituzione del Consorzio per la gestione del Parco nazionale
dello Stelvio"; 28 giugno 1972, n. 13, recante: "Norme per la
protezione della flora alpina"; 13 agosto 1973, n. 27, recante:
"Norme per la protezione della fauna"; 19 giugno 1991, n. 18,
"Disciplina della raccolta dei funghi a tutela degli ecosistemi
vegetali"; e 7 luglio 1992, n. 27, recante: "Istituzione della
procedura di valutazione dell'impatto ambientale". La provincia
autonoma di Bolzano, sempre in forza delle competenze ad essa
spettanti (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279) ha, inoltre, istituito un
proprio Corpo forestale (legge provinciale 7 settembre 1973, n. 33,
recante: "Modifiche al vigente ordinamento del personale provinciale
ed istituzione del Corpo forestale provinciale"); ed una volta
realizzatosi l'intesa di cui al citato art. 3 del d.P.R. n. 279/74,
ne ha recepito la disciplina con la legge provinciale 3 novembre
1993, n. 19 ("Costituzione del Consorzio per la gestione del Parco
nazionale dello Stelvio").
Si deve, inoltre, ricordare che, in forza dell'art. 7 delle norme
di attuazione di cui al d.P.R. 19 novembre 1987 (Estensione alla
regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e
Bolzano, delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), alla
provincia autonoma di Bolzano spetta, nelle materie di competenza
esclusiva, il potere di "dare immediata attuazione alle
raccomandazioni e direttive comunitarie, salvo adeguarsi, nei limiti
previsti dallo statuto speciale alle leggi statali di attuazione dei
predetti atti comunitari".
Tale potere della Provincia, che costituisce un aspetto
particolarmente rilevante della sua speciale autonomia, è stato poi
confermato dall'art. 9, comma 1 e 3, della legge 9 marzo 1989, n. 86
(c.d. "legge La Pergola").
2. - Ciò premesso, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il
d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, già indicato in epigrafe, con cui
il Governo ha inteso dare attuazione alla direttiva CEE n. 92/43 (del
Consiglio) del 21 maggio 1992, "relativa alla conservazione degli
habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna
selvatiche". In particolare il preambolo del decreto richiama anche
l'art. 4 della legge comunitaria 1993 (legge 22 febbraio 1994, n.
146) che ha autorizzato l'attuazione in via regolamentare della
direttiva n. 92/43/CEE.
Come si è già detto, la legislazione della provincia autonoma
ricorrente aveva già in gran parte anticipato la disciplina
protezionistica necessaria ad attuare gli indirizzi dettati dalla
suddetta direttiva comunitaria. Comunque non può esservi dubbio
alcuno sul fatto che spetta alla Provincia (e solo ad essa), in
quanto titolare di competenze legislative esclusive nelle materie
interessate della direttiva CEE n. 92/43, di darvi attuazione.
Viceversa, con il decreto presidenziale in questione n. 357/1997,
il Governo ha inteso dare applicazione alla direttiva CEE in via
regolamentare, dettando esso stesso una disciplina analitica della
materia che - come si vedrà - pretenderebbe di essere applicabile
anche nella provincia autonoma di Bolzano.
Tale decreto presidenziale è, pertanto, lesivo delle attribuzioni
della provincia autonoma di Bolzano che quindi lo impugna per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
Violazione delle attribuzioni costituzionali della provincia
autonoma di Bolzano di cui agli artt. 8. comma 1, cifre 1, 5, 6, 15,
16 e 21, art. 16 dello Statuto speciale di autonomia d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670, e delle relative norme d'attuazione approvate con
d.P.R. 2 marzo 1974, n. 279, con d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(spec. artt. 6-8), nonchè con d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (spec.
artt. 1-3).
1. - La lesione delle attribuzioni provinciali compiuta dal decreto
del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, che
pretende di regolare l'attuazione della direttiva n. 92/43/CEE,
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonchè della flora e della fauna selvatiche anche nel territorio
ricadente nella provincia autonoma di Bolzano, risulta con evidenza
da quanto esposto sopra.
L'art. 7 del d.P.R 19 novembre 1987 prevede, infatti,
esplicitamente che "la regione e le province di Trento e di Bolzano,
nelle materie di competenza esclusiva, possono dare immediata
attuazione alle raccomandazioni e direttive comunitarie, salvo
adeguarsi, nei limiti previsti dallo statuto speciale, alle leggi
statali di attuazione dei predetti atti comunitari".
Al Governo della Republica è quindi sottratto qualsiasi potere
regolamentare in ordine all'attuazione delle direttive comunitarie
nelle materie in cui la provincia autonoma di Bolzano è titolare di
competenza primaria.
Poichè spetta alla provincia autonoma di Bolzano provvedere
all'attuazione delle direttive comunitarie nelle materie di
competenza propria, lo spazio per un intervento dello Stato in
materia è estremamente ridotto, e comunque non può validamente
fuoruscire da quanto disposto dall'art. 7, d.P.R. n. 526/1987 stesso.
Laddove la disciplina della direttiva comunitaria è sufficientemente
dettagliata, sì da non abbisognare di una ulteriore disciplina
legislativa interna, allora spetta alla provincia ricorrente
provvedere all'attività amministrativa di esecuzione (v. anche art.
6, d.P.R. n. 526/1987), e lo Stato potrà legittimamente intervenire
solo mediante atti di indirizzo e coordinamento (purchè questi siano
adottati nelle forme ed in presenza dei presupposti prescritti per
tali atti: v. spec. art. 3, d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266). Nelle
parti in cui la disciplina stabilita dalla direttiva comunitaria
richieda per qualche aspetto una ulteriore normazione di diritto
interno (da parte delle autorità competenti secondo l'ordinamento
degli Stati membri), spetta egualmente alla Provincia ricorrente il
compito di provvedere a legiferare in materia, salvo in tal caso
adeguarsi (come previsto ancora dall'art. 7 del d.P.R. n. 526/1987,
ed analogamente dall'art. 9, comma 3, legge n. 86/1989) alle
eventuali leggi statali di attuazione della direttiva nei limiti
previsti dallo statuto speciale d'autonomia: cioè rispettando i soli
"principi e norme costituenti limiti" per la competenza legislativa
provinciale esclusiva ai sensi dell'art. 4 dello statuto speciale (v.
art. 2, comma 1, decreto legislativo n. 266/1992).
Ma nel caso in questione lo Stato ha agito diversamente. Esso non
ha emanato un atto di indirizzo e coordinamento, nè si è limitato a
stabilire una disciplina legislativa di principio per indirizzare,
nei limiti richiesti dalla disciplina comunitaria, la successiva
legislazione provinciale. Ha, invece, emanato un proprio regolamento
con il quale pretende di dettare principi alla quale la provincia si
dovrebbe adeguare, oppure ha stabilito esso stesso una analitica ed
esaustiva disciplina della materia, invadendo così le competenze
provinciali in materia.
Che tale comportamento sia lesivo delle attribuzioni provinciali
risulta chiaramente confermato dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma
corte in tale materia, fra cui ci sia in particolare consentito di
ricordare (a noi stessi ed alla Presidenza del Consiglio) quanto
recentemente affermato nella sentenza n. 126/1996, secondo cui "È
principio indubitabile che la partecipazione dell'Italia al processo
di integrazione europea e agli obblighi che ne derivano deve
coordinarsi con la propria struttura costituzionale fondamentale,
della quale fa parte integrante la struttura regionale dello Stato
(compresa la particolarità della posizione delle province autonome
di Trento e Bolzano, entro l'organizzazione della regione
Trentino-Alto Adige). Tale necessario coordinamento ha dato luogo a
un lungo e, in alcuni passaggi, tormentato processo di affinamento di
principi e istituiti. L'equilibrio che ne deriva può sintetizzarsi
come segue.
a) L'attuazione negli Stati membri delle norme comunitarie deve
tener conto della struttura (accentrata, decentrata, federale) di
ciascuno di essi, cosicchè l'Italia è abilitata, oltre che tenuta
dal suo stesso diritto costituzionale, a rispettare il suo
fondamentale impianto regionale. Pertanto, ove l'attuazione o
l'esecuzione di una norma comunitaria metta in questione una
competenza legislativa o amministrativa spettante a un soggetto
titolare di autonomia costituzionale, non si può dubitare che (come
affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, fin dalla sentenza n.
304 del 1987), normalmente, ad esso spetti agire in attuazione o in
esecuzione, naturalmente entro l'ambito dei consueti rapporti con lo
Stato e dei limiti costituzionalmente previsti nelle diverse materie
di competenza regionale (e provinciale): rapporti e limiti nei quali
lo Stato è abilitato all'uso di tutti gli strumenti consentitigli, a
seconda della natura della competenza regionale (e provinciale), per
far valere gli interessi unitari di cui esso è portatore. Sono
espressione di tali principi tanto gli articoli 6 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 e 9 della legge 9 marzo 1989, n 86. (Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo
comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari), quanto, in relazione alla regione Trentino-Alto Adige e
alle province autonome di Trento e Bolzano, gli artt. 6 e 7 del
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione
Trentino-Alto Adige e alle province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616)".
Di fronte alla chiara affermazione dell'ecc.ma Corte costituzionale
che l'attuazione delle norme comunitarie deve avvenire nel rispetto
dell'assetto costituzionale dello Stato e, quindi, nel rispetto degli
artt. 6 e 7 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, che sono espressione
dello stesso, risulta con tutta evidenza che al Governo della
Repubblica non spetta alcun potere di attuare mediante semplici
regolamenti le direttive CEE nelle materie di competenza esclusiva
della provincia autonoma di Bolzano.
2. - Non spetta pertanto al Governo della Repubblica far obbligo
alla provincia di attuare gli obiettivi di un regolamento statale
come risulterebbe invece all'art. 1, comma 4: "le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono
all'attuazione degli obiettivi del presente regolamento nel rispetto
di quanto previsto dai rispettivi statuti e dalle relative norme di
attuazione".
Spetta, invece, alla provincia ricorrente, in virtù delle
attribuzioni conferitele dallo Statuto e dalle norme di attuazione,
di dare autonomamente diretta attuazione alla direttiva CEE n. 92/43,
con l'unico vincolo - stabilito dal citato art. 7 del d.P.R. n.
526/1987 - di adeguarsi "nei limiti previsti dallo statuto speciale,
alle leggi statali di attuazione dei predetti atti comunitari":
cioè, come pure si è visto, alle leggi statali che pongono i
principi ed i limiti ex art. 4 dello Statuto (art. 2, comma 1,
decreto legislativo n. 226/1992).
Da quanto sopra consegue dunque, in primo luogo, che è
tassativamente escluso che la provincia ricorrente debba adeguare il
proprio ordinamento ad un atto amministrativo - quale è il
regolamento governativo in questione, emanato con il d.P.R. n.
357/l997 - laddove le norme d'attuazione dello Statuto speciale
ammettono un eventuale intervento statale solo nella forma della
legge (o dell'atto ad essa equiparato sotto il profilo della
efficacia formale).
Del resto, la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha
ripetutamente affermato il principio secondo cui, proprio in forza
del riparto costituzionalmente operato fra le competenze statali e
regionali (e delle province autonome), è escluso che un regolamento
governativo possa validamente intervenire nelle materie di competenza
propria della Provincia ricorrente, ovvero contenere norme volte a
limitare l'esercizio delle sue competenze (per tutte sent. n.
250/1996).
Ed al riguardo non possono esserci dubbi circa la natura
regolamentare del decreto presidenziale n. 357/1997 qui impugnato,
stante (oltre alla sua "autoqualificazione") anche l'esplicito
richiamo, in esso contenuto, all'art. 17, comma 1, della legge n.
400/1988, ed al parere del Consiglio di Stato espresso ai sensi del
medesimo art. 17, comma 1 e 4 (di quello stesso art. 17 che - al
primo comma, lett. B) - del resto esclude espressamente, in ossequio
al suddetto riparto costituzionale di competenze, la possibilità che
il Governo emani regolamenti "relativi a materie riservate alla
competenza regionale").
Si aggiunga poi, sotto questo profilo, che la lesione delle
attribuzioni provinciali ad opera del regolamento impugnato risulta
tanto più grave ed evidente perchè non si può in realtà neppure
sostenere (come taluno potrebbe cercare di fare "forzando" il
significato dell'ultimo comma dell'art. 1) che il regolamento in
questione vale per la provincia ricorrente solo come indicazione di
obiettivi, non pretendendo le sue disposizioni una diretta
applicazione in ambito provinciale.
Infatti - a parte che, se pure ciò fosse vero, non verrebbe meno
la lesione delle attribuzioni provinciali, stante che (come meglio si
vedrà fra poco) si tratterebbe in tal caso di un atto di indirizzo
illegittimo e per altro verso lesivo - sta di fatto che quella
ipotesi è testualmente contraddetta dalle numerose disposizioni del
regolamento (per es. artt. 3, comma 1; 4, comma 1 e 2; 5, comma 2; 7;
8, comma 4; 12, comma 1) che esplicitano la diretta applicabilità
alle province autonome della relativa disciplina (ed impediscono di
attribuire alla formulazione dell'ultimo comma dell'art. 1 del
regolamento il valore di una clausola di effettiva salvaguardia delle
competenze della provincia ricorrente: per una fattispecie analoga
sent. n. 381/1996).
3. - Ciò detto, si deve aggiungere che la invasione delle
competenze provinciali operata dall'impugnato regolamento non
potrebbe neppure essere giustificata in base ad una carenza di
intervento in materia della Provincia ricorrente.
Non solo, infatti, la provincia autonoma di Bolzano aveva già
autonomamente disciplinato con proprie leggi (dianzi richiamate) la
materia su cui è intervenuta la direttiva CEE n. 92/43: onde essa
non potrebbe considerarsi inadempiente in ordine alla attuazione
della disciplina comunitaria. Ma, se anche così fosse, egualmente
l'impugnato regolamento governativo risulterebbe lesivo delle
attribuzioni provinciali.
Ciò, soprattutto, perchè in caso di inadempienza da parte della
provincia nella attuazione degli obblighi comunitari vi è una
specifica ed inderogabile disciplina che consente al Governo di
intervenire, stabilita dalle norme d'attuazione dello Statuto
speciale contenute nel più volte citato d.P.R. n. 526/1987. Questo,
infatti, all'art. 8 (cioè subito dopo aver riservato alla provincia
il potere di dare attuazione alle direttive comunitarie) stabilisce
che: "1. Il Governo della Repubblica, in caso di accertata
inattività degli organi regionali e provinciali che comporti
inadempimento agli obblighi comunitari, può prescrivere con
deliberazione del Consiglio dei Ministri, su parere della Commissione
parlamentare per le questioni regionali e sentita la regione o la
provincia interessata, un congruo termine per provvedere. 2. Qualora
l'inattività degli organi regionali o provinciali perduri dopo la
scadenza di tale termine, il Consiglio dei Ministri può adottare i
provvedimenti necessari in sostituzione dei predetti organi".
Ma nel caso in questione l'emanazione dell'impugnato decreto
presidenziale n. 357/1997 non è stata preceduta da alcuna "messa in
mora" nei confronti della provincia autonoma ricorrente.
4. - In via subordinata, la lesione delle attribuzioni provinciali
sussisterebbe anche qualora - nonostante la sua stessa
autoqualificazione come regolamento ed il suo inequivoco contenuto
sostanziale - si sostenesse che l'impugnato decreto presidenziale n.
357/1997 sia in realtà un atto di indirizzo e coordinamento
dell'attività amministrativa della provincia.
Se così fosse, infatti, dovrebbe trattarsi, comunque, di un atto
di indirizzo e coordinamento di cui all'art. 3 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266. Il d.P.R. però non è tale e non si autoqualifica
neppure come tale, nè potrebbe farlo in quanto non è stata
osservata la procedura di cui all'art. 3, comma 3 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266. In particolare non sarebbe stato rispettato l'obbligo
ivi stabilito di una consultazione preventiva delle province autonome
di Trento e di Bolzano a cura della Presidenza del Consiglio dei
Ministri: "su ciascun atto amministrativo di indirizzo e
coordinamento per quanto attiene alla compatibilità di esso con lo
statuto speciale e con le relative norme di attuazione, comprese
quelle contenute nel presente decreto".
5. - Solo in via ulteriormente subordinata si eccepisce, comunque,
che anche le singole disposizioni del d.P.R. 8 settembre 1997, qui
impugnato, sono lesive delle competenze provinciali.
Lo stesso è informato a principi di assoluto centralismo,
riservando tutti i poteri presso il Ministero dell'ambiente,
relegando la provincia in un ruolo assolutamente secondario e
subordinato, incompatibile con il fatto che si tratta di materie
nelle quali la provincia è titolare di competenza esclusiva.
L'art. 3 d.P.R. 8 settembre 1997, prevede che: "Le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano individuano, con proprio
procedimento, i siti in cui si trovano tipi di habitat elencati
nell'allegato A ed habitat delle specie di cui all'allegato B e ne
danno comunicazione al Ministero dell'ambiente, ai fini della
formulazione della proposta del Ministro dell'ambiente alla
Commissione europea, dei siti di importanza comunitaria, per
costituire la rete ecologica europea coerente di zone speciali di
conservazione denominata Natura 2000".
In tal modo alla provincia vengono riconosciuti soltanto poteri
propositivi per l'individuazione dei siti di importanza comunitaria,
mentre la competenza per la formulazione della relativa proposta
alla Commissione europea, per la designazione di tali siti, è
riservata al Ministro. Si tratta di un accentramento di poteri presso
il Ministro dell'ambiente che non è in alcun modo richiesto dalla
direttiva CEE che invade le competenze provinciali.
L'art. 4 del d.P.R. impugnato fa poi obbligo alla provincia
autonoma di Bolzano di adottare opportune misure per evitare il
degrado degli habitat naturali e le misure di conservazione delle
zone speciali entro dei termini di 3 e 6 mesi, senza avere alcun
potere di farlo, in quanto alla provincia autonoma di Bolzano spetta
il potere di attuare le direttive CEE direttamente ed entro il
termine stabilito nella direttiva stessa.
L'art. 5 del d.P.R. impugnato dispone che: "I proponenti di piani
territoriali, urbanistici e di settore, ivi compresi i piani agricoli
e faunistici venatori, presentano al Ministero dell'ambiente, nel
caso di piani di rilevanza nazionale, o alle regioni o alle province
autonome di Trento e di Bolzano, nel caso di piani a rilevanza
regionale o provinciale, una relazione documentata per individuare e
valutare i principali effetti che il piano può avere sul sito di
importanza comunitaria, tenuto conto degli obiettivi di conservazione
del medesimo".
In realtà al Governo della Repubblica non spetta alcun potere di
prescrivere una dettagliata procedura relativa all'adozione e
all'approvazione di tali progetti.
La provincia nella materia di urbanistica e piani regolatori è
titolare di competenza esclusiva, ai sensi dell'art. 8, n. 5, come
del resto essa lo è in materia di tutela ambientale.
Particolarmente lesiva delle attribuzioni provinciali è poi la
disposizione di cui all'art. 6 del decreto del Presidente della
Repubblica impugnato che pretende di applicare gli obblighi derivanti
dall'art. 4, commi 2 e 3, e dall'art. 5 del regolamento impugnato,
anche alle zone di cui all'art. 1, comma 5, della legge 11 febbraio
1992, n. 157.
La provincia autonoma di Bolzano ha, però, competenza esclusiva
anche in materia di alpicoltura e parchi per la protezione della
flora e fauna (art. 8, n. 16) e la relativa norma di attuazione
all'art. 1, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n.
279/1974 stabilisce che "le attribuzioni dell'amministrazione dello
Stato in materia di ... alpicoltura e parchi per la protezione della
flora e della fauna... esercitate sia direttamente dagli organi
centrali e periferici dello Stato, sia per il tramite di enti ed
istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale e quelle
già spettanti alla regione Trentino-Alto Adige nelle stesse materie
sono esercitate per il rispettivo territorio dalle province di Trento
e Bolzano con l'osservanza delle norme del presente decreto". Il
comma 2 dello stesso articolo aggiunge poi che "lo standard di
protezione della fauna è disciplinato con legge provinciale che
stabilisce il calendario venatorio e le specie cacciabili,
attenendosi ai livelli di protezione risultanti dalle convenzioni
internazionali o dalle norme comunitarie introdotte nell'ordinamento
statale". L'art. 3 del medesimo decreto presidenziale stabilisce
anche che fra le funzioni proprie della provincia sono comprese anche
quelle concernenti il Parco nazionale dello Stelvio, la cui gestione
unitaria è assicurata mediante la costituzione di un apposito
consorzio fra lo Stato e le due province autonome, previa intesa fra
tali enti.
Le censure rivolte agli artt. 4 e 5 del regolamento impugnato
debbono ritenersi riferite, quindi, anche all'art. 6 dello stesso,
tenuto conto anche che la provincia autonoma di Bolzano ha già
attuato, con proprie leggi provinciali, gli obblighi derivanti dalla
direttiva CEE anche in relazione alle aree protette.
Lesivo delle attribuzioni provinciali è anche l'art. 7 del d.P.R.
impugnato che fa obbligo alle regioni e alle province autonome di
Trento e di Bolzano di adottare "le idonee misure per garantire il
monitoraggio dello stato di conservazione delle specie e degli
habitat naturali di interesse comunitario con particolare attenzione
a quelli prioritari, dandone comunicazione al Ministero
dell'ambiente. Il Ministero dell'ambiente definisce con proprio
decreto, sentiti per quanto di competenza il Ministero per le
politiche agricole e l'Istituto nazionale per la fauna selvatica, le
linee guida per il monitoraggio".
Anche tale disciplina per il suo carattere rigidamente accentratore
invade le competenze provinciali.
Al Ministero dell'ambiente in realtà non può spettare alcuna
competenza ad emanare decreti contenenti le linee guida per il
monitoraggio, come non può essere fatto obbligo alla provincia
autonoma di Bolzano di comunicare le proprie misure adottate al
Ministero stesso.
Una simile avocazione di poteri, da parte del Ministero
dell'ambiente, non è affatto richiesta dalla direttiva CEE, in
quanto le attività rese necessarie per l'esecuzione della stessa non
devono necessariamente essere poste in essere da un'Autorità
centrale, quale il Ministero.
La stessa censura viene rivolta all'art. 8 del decreto del
Presidente della Repubblica impugnato che fa obbligo alle province di
instaurare un sistema di monitoraggio continuo delle catture o
uccisioni accidentali delle specie faunistiche elencate nell'allegato
D, lettera a) e di trasmettere un rapporto annuale al Ministero
dell'ambiente.
Il comma 5 di tale art. 8 attribuisce ad un organo statale, quale
il Ministero dell'ambiente, il potere di indicare le misure di
conservazione necessarie per assicurare che le catture o uccisioni
accidentali non abbiano un significativo impatto negativo sulle
specie in questione, anche se la competenza in ordine alla
regolamentazione della caccia spetta esclusivamente alla provincia
autonoma di Bolzano come risulta dall'art. 1, d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 279, che dispone: "Le attribuzioni dell'amministrazione dello
Stato in materia di ordinamento delle minime proprietà colturali,
ordinamento dei "masi chiusi" e delle comunità familiari rette da
antichi statuti o consuetudini, caccia e pesca, alpicoltura e parchi
per la protezione della flora e della fauna, agricoltura, foreste e
Corpo forestale, patrimonio zootecnico ed ittico, istituti
fitopatologici, consorzi agrari e stazioni agrarie sperimentali,
servizi antigrandine, bonifica, esercitate sia direttamente dagli
organi centrali e periferici dello Stato sia per il tramite di enti
ed istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale e
quelle già spettanti alla regione Trentino-Alto Adige nelle stesse
materie, sono esercitate, per il rispettivo territorio, dalle
province di Trento e Bolzano con l'osservanza delle norme del
presente decreto.
Lo standard di protezione della fauna e disciplinato con legge
provinciale che stabilisce il calendario venatorio e le specie
cacciabili, attenendosi ai livelli di protezione risultanti dalle
convenzioni internazionali o dalle norme comunitarie introdotte
nell'ordinamento statale".
Per la stessa ragione il decreto del Presidente della Repubblica
impugnato invade la competenza provinciale, in quanto attribuisce al
Ministero dell'ambiente di stabilire "adeguate misure affinchè il
prelievo nell'ambiente naturale, degli esemplari delle specie di
fauna e flora selvatiche di cui all'allegato E, nonchè il loro
sfruttamento, siano compatibili con il mantenimento delle suddette
specie in uno stato di conservazione soddisfacente" (art. 10, primo
comma).
Anche in questo caso al Ministero dell'ambiente vengono attribuiti
poteri che non gli possono spettare perchè interamente devoluti alla
provincia autonoma di Bolzano.
Al Ministero dell'ambiente non può poi essere attribuito il potere
di autorizzare le deroghe alle disposizioni previste agli artt. 8, 9
e 10, comma 3, lett. a) e b), di cui all'art. 11 del decreto del
Presidente della Repubblica impugnato, in quanto anche tale potere
spetta esclusivamente alla provincia autonoma di Bolzano.
Sempre per le stesse ragioni al Ministero dell'ambiente non spetta
poi alcun potere di dare le autorizzazioni per la reintroduzione di
specie animali e vegetali e la introduzione di specie non locali che
gli attribuisce l'art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica
impugnato.
Anche questa attività rientra integralmente nelle materie di cui
all'art. 8 n. 6, 8, 15, 16 e 21 dello statuto speciale interamente
devolute alla provincia ricorrente.
Infine, va rilevato che nel territorio della provincia autonoma di
Bolzano al Corpo forestale dello Stato non possono spettare poteri di
sorveglianza, come vorrebbe, invece, l'art. 15 del decreto del
Presidente della Repubblica impugnato.
Ciò viola palesemente l'art. 8, nn. 6, 15, 16 e 21 ed in
particolare il sopra riportato art. 1 del d.P.R. 22 marzo 1974, n.
279, che ha trasferito integralmente le attribuzioni in materia di
Corpo forestale dello Stato alla provincia autonoma di Bolzano,
sicchè provincia non può esistere un corpo forestale statale
assieme al corpo forestale provinciale.
Il principio è, peraltro, ribadito dall'art. 4 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266, il quale esclude che nelle materie di competenza
propria della regione o delle province autonome la legge possa
"attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi
gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto
medesimo".
Del resto, la stessa direttiva CEE si limita a stabilire all'art.
11 che "gli Stati membri garantiscono la sorveglianza dello stato di
conservazione delle specie e degli habitat di cui all'art. 2, tenendo
particolarmente conto dei tipi di habitat naturali e delle specie
prioritarie".
Non è, quindi, minimamente richiesto dalla direttiva CEE
quell'accentramento presso organi statali delle funzioni di
sorveglianza e controllo che ha, invece, operato nel decreto del
Presidente della Repubblica impugnato.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta allo Stato dare attuazione, anche
nei confronti della provincia autonoma di Bolzano (e tanto meno in
via regolamentare), alla direttiva n. 92/43/CEE "relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche", e per l'effetto annullare, in parte qua, il
d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, indicato in epigrafe.
Bolzano-Roma, addì 15 dicembre 1997
Avv. prof. Roland Riz - avv. prof. Sergio Panunzio
98C0004