1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 16-1-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 83 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 dicembre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 dicembre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Nome della Regione Calabria - Procedure per la denuncia degli interventi di carattere strumentale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica - Verifiche preventive, da parte del competente settore tecnico regionale, dell'atto autorizzativo o di diniego, ai sensi della normativa sismica. - Legge della Regione Calabria 2 ottobre 2018, n. 37 (Modifiche alla legge regionale 31 dicembre 2015, n. 37), art. 7, comma 1, lettera b). (18C00287) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 16-1-2019)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri rappresentato e difeso per legge
dall'avvocatura generale dello Stato (codice fiscale n. 80188230587)
presso i cui uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n.
12.
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della
Regione p.t., domiciliato per la carica presso la sede della Regione,
nella Cittadella Regionale, viale Europa - Località Germaneto -
88100 Catanzaro, per la declaratoria, di illegittimità
costituzionale dell'art. 7 comma 1, lettera b) della legge della
Regione Calabria n. 37 del 2 ottobre 2018, recante «modifiche alla
legge regionale 31 dicembre 2015 n. 37» pubblicata sul BUR n. 99 del
3 ottobre 2018, come da delibera del Consiglio dei Ministri adottata
nella seduta del 28 novembre 2018.
In data 3 ottobre 2018 è stata pubblicata sul B.U.R. n. 99 della
Regione Calabria, la legge regionale n. 37 del 2 ottobre 2018,
intitolata «modifiche alla legge regionale 31 dicembre 2015 n. 37», a
sua volta intitolata «Modifica alla legge regionale n. 35 del 19
ottobre 2009 e successive modifiche ed integrazioni (Procedure per la
denuncia degli interventi di carattere strutturale e per la
pianificazione territoriale in prospettiva sismica».
Il Presidente del Consiglio ritiene che le disposizioni contenute
nell'art. 7 comma 1 lettera b) della predetta legge siano illegittime
per contrasto con l'art. 117 terzo comma della Costituzione sotto
vari profili, che saranno di seguito illustrati. Più in dettaglio la
norma suddetta - laddove di fatto sottrae taluni interventi edilizi
in zone sismiche dal controllo ex ante previsto dagli articoli 65, 93
e 94 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 (Testo
unico dellè disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia), in particolare dalle richiamate disposizioni che regolano
la speciale vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche - si pone in
contrasto con il riparto di attribuzioni sancito dal menzionato art.
117 Cost., che riserva allo Stato la competenza legislativa in
materia di governo del territorio e in materia di protezione civile,
settori entrambi rientranti nella disciplina ora scrutinata.
Pertanto si propone questione di legittimità costituzionale ai
sensi dell'art. 127 comma 1 Cost. per i seguenti

Motivi

L'art. 7 della L.R. n. 37 del 2018 ha modificato l'art. 6 comma 3
della L.R. n. 37 del 2015, intitolata «Modifica alla legge regionale
n. 35 del 19 ottobre 2009 e successive modifiche ed
integrazioni (Procedure per la denuncia degli interventi di carattere
strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva
sismica)».
In particolare l'art. 6 della L.R. 37/2015, anteriormente alla
modifica apportata con la legge n. 35/2018, stabiliva quanto segue:
«Art. 6 - Verifiche. - 1. Il Servizio tecnico regionale
effettua verifiche sulle opere denunciate, su quelle in corso d'opera
e sulle opere ultimate, per accertare la conformità al progetto
autorizzato e alle norme tecniche, con specifico riferimento alla
legge n. 64/1974, alla parte II, capo sezione I del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 e dei relativi decreti
ministeriali applicativi.
2. Le verifiche sono eseguite secondo quanto specificato dal
regolamento regionale, anche con il supporto della piattaforma di cui
all'art. 1.
L'utilizzo di tale procedura garantisce l'uniformità dei dati
che i progettisti trasmettono al Servizio tecnico regionale e, di
conseguenza, l'uniformità della valutazione. I dati trasferiti dai
progettisti mediante la piattaforma consentono, inoltre, ai fini
della verifica, elaborazioni indipendenti, secondo quanto stabilito
dal paragrafo 10.1 delle NTC08 da parte di soggetti diversi dal
redattore del progetto. La piattaforma esegue tali elaborazioni in
modo automatico a garanzia della univocità del procedimento.
3. Il Servizio tecnico regionale esegue, per tutte le opere,
verifiche preliminari di conformità dei progetti alle norme
tecniche. Le verifiche vengono condotte in modo automatico attraverso
i dati inseriti nel sistema informativo con la procedura definita dal
regolamento regionale. Esse sono propedeutiche per la verifica
sostanziale che il Servizio tecnico regionale provvede ad effettuare
istruendo, nel merito, gli atti progettuali.
4. L'atto autorizzativo è rilasciato all'esito della verifica
preliminare di conformità e della verifica sostanziale, così come _
disciplinato specificatamente dal regolamento regionale».
Ora l'art. 7 comma 1, lettera b) della L.R. 37/2018 sostituisce
integralmente il comma 3 dell'art. 6 della L.R. n. 37 del 2015,
aggiungendovi anche i nuovi commi 3-bis, 3-ter e 3-quater
Art. 7 - (Modifiche all'art. 6 della L.R. 37/2015)
[...]
b) il comma 3 è sostituito dai seguenti: «3. Nella valutazione
del progetto, al fine del rilascio dell'atto autorizzativo, o di
diniego, ai sensi della normativa sismica, il competente Settore
tecnico regionale effettua, con le modalità definite nel regolamento
di attuazione della presente legge, anche con l'ausilio della
piattaforma informatica di cui all'art. 1, le seguenti verifiche:
a) verifica in ordine alla completezza e regolarità formale del
progetto esecutivo, relativamente alla:
1) completezza e regolarità della documentazione
amministrativa, dell'istanza e delle dichiarazioni;
2) presenza della certificazione resa dal progettista
strutturale per come disposto dall'art. 5, comma 3, per gli
interventi di sopraelevazione di cui all'art. 90 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001;
3) corretta valutazione e versamento del contributo di
istruttoria;
4) presenza e completezza delle relazioni e degli elaborati del
progetto;
5) regolarità della sottoscrizione degli elaborati tecnici da
parte dei professionisti coinvolti nel procedimento e dell'esecutore
se individuato;
b) verifica sostanziale in ordine alla conformità del progetto
alle vigenti norme tecniche per le costruzioni, relativamente alla:
1) coerenza del progetto architettonico con il progetto
strutturale;
2) coerenza tra la tipologia di intervento dichiarata
nell'istanza e gli elaborati progettuali;
3) coerenza, per le costruzioni esistenti, del livello di
conoscenza considerato nel calcolo con il rilievo
geometrico-strutturale e le indagini sui materiali;
4) completezza e adeguatezza del progetto a rappresentare gli
interventi strutturali;
5) congruità con la normativa vigente dei parametri inseriti
dal progettista strutturale nella piattaforma di cui all'art. 1, per
come specificato nel regolamento di attuazione;
6) relazione di calcolo redatta secondo le modalità definite
dalle norme tecniche per le costruzioni previste dall'art. 52 del
decreto del Presidente della Repubblica 380/2001, e in particolare al
capitolo 10, paragrafo 2, delle norme tecniche per le costruzioni
approvate con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti del 17 gennaio 2018;
7) adeguatezza delle prove sui materiali e sulle strutture, e
delle indagini sui terreni;
8) verifica della scheda di sintesi dei dati inseriti nella
piattaforma, per come riportato nel regolamento di attuazione.
3-bis. Il progettista resta comunque responsabile dell'intera
progettazione strutturale.
3-ter. Le verifiche di cui al comma 3 non riguardano:
a) la progettazione di impianti e macchinari regolata da
specifica normativa di settore;
b) la progettazione degli elementi non strutturali e degli
impianti, salvo le eventuali interazioni con le strutture, ove la
progettazione debba tenerne conto,
c) le valutazioni sull'appropriatezza delle scelte progettuali
compiute dal progettista.
3-quater Nell'ambito delle verifiche di cui al comma 3 il Settore
tecnico regionale competente non ha l'obbligo di effettuare l'esame
dei tabulati numerici allegati alla relazione di calcolo
strutturale.»;
c) il comma 4 è sostituito dal seguente:
«4. L'atto autorizzativo, o di diniego, è rilasciato dal
competente Settore tecnico regionale all'esito delle verifiche di cui
al comma 3».
Ebbene, ai fini che interessano nella presente sede, il dubbio di
costituzionalità concerne la riduzione dell'ambito di verifiche
preventive che il competente Settore Tecnico Regionale deve eseguire,
in fase di valutazione del progetto, al fine del rilascio dell'atto
autorizzativo o di diniego ai sensi della normativa sismica.
Si rileva, infatti, che in base alla novella del 2018 la suddette
verifiche preventive non dovrebbero più riguardare «b) la
progettazione degli elementi non strutturali e degli impianti, salvo
le eventuali interazioni con le strutture, ove la progettazione debba
tenerne conto» (lettera b).
Le prescritte disposizioni vanno lette alla luce dell'attuale
comma 4 dell'art. 7 della legge n. 37/2018 (modificativa del comma 4
dell'art. 6 della legge n. 37/2015), secondo cui «L'atto
autorizzativo, o di diniego, è rilasciato dal competente Settore
tecnico regionale all'esito delle verifiche di cui al comma 3».
Dal combinato disposto della norme suddette si evince dunque che
«la progettazione degli elementi non strutturali e degli impianti»
(qualora non si debba tenere conto, nella progettazione, di eventuali
interazioni con le strutture) non è più soggetta alla
autorizzazione preventiva.
A tale risultato si perviene in quanto l'autorizzazione
preventiva, per effetto dell'art. 7 comma 4) della L.R. 37/2018, è
ora limitata all'esito delle sole verifiche di cui al comma 3. Ma,
dall'ambito delle verifiche di cui al comma 3, come si è visto, è
stata espunta la progettazione degli elementi non strutturali e degli
invianti in tutti i casi in cui la progettazione non debba tenere
conto delle eventuali interazioni con le strutture.
Ciò comporta dunque che la progettazione degli elementi non
strutturali sarà soggetta ad autorizzazione preventiva nei soli casi
in cui delle eventuali interazione con le strutture si debba tenere
conto nella progettazione, ma non nelle altre ipotesi.
Ebbene, le descritte norme regionali di fatto sottraggono alcuni
interventi edilizi in zone sismiche dal controllo ex ante previsto
dal decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia
(di seguito TUE) , in particolare dall'art. 65, nonchè dagli 93 e 94
che regolano la speciale vigilanza sulle costruzioni in zone
sismiche.
Per completezza si ricorda che l'art. 65 del TUE, stabilisce al
comma 1, che «Le opere di conglomerato cementizio armato, normale e
precompresso ed a struttura metallica, prima del loro inizio, devono
essere denunciate dal costruttore allo sportello unico, che provvede
a trasmettere tale denuncia al competente ufficio tecnico regionale.»
e, al comma 5 che «Anche le varianti che nel corso dei lavori si
intendano introdurre alle opere di cui al comma 1, previste nel
progetto originario, devono essere denunciate, prima di dare inizio
alla loro esecuzione, allo sportello unico nella forma e con-gli
allegati previsti nel presente articolo.».
L'art. 93, del citato TUE, al comma 1, prevede che «Nelle zone
sismiche di cui all'art. 83, chiunque intenda procedere a
costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne
preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne
copia al competente ufficio tecnico della regione...». Infine, l'art.
94, del medesimo TUE, al comma l, prevede che «Fermo restando
l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento edilizio, nelle
località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità
all'uopo indicate all'art. 83, non si possono iniziare lavori senza
preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico
della regione».
Le disposizioni regionali scrutinate consentono, invece, che
taluni interventi siano sottratti alla apposita normativa di garanzia
approntata dal decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001,
ponendosi in contrasto con i principi fondamentali in materia di
«governo del territorio» di cui allo stesso decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001 è espressione.
Ciò integra pertanto aperta violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
Inoltre, considerato che le norme in materia di costruzioni in
zone sismiche presidiano la pubblica incolumità e attengono altresì
alla materia della «protezione civile», il richiamato art. 117, terzo
comma, è violato anche con riferimento alla riserva attribuita allo
Stato in materia.
In vero, come affermato in numerose pronunce della Corte
costituzionale, le disposizioni contenute nel Capo IV del Trattato
sull'Unione europea che dispongono determinati adempimenti
procedurali per le zone sismiche costituiscono principio fondamentale
quando rispondono ad esigenze unitarie, da ritenere particolarmente
pregnanti a fronte del rischio sismico (C. Cost. n. 60 del 2017, n.
300 e n. 101 del 2013; 201 del 2012; n. 254 del 2010; n. 248 del
2009; n. 182 del 2006).
In particolare, da ultimo, nella sentenza n. 232 del 2017, la
Consulta, individuato nell'art. 94 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, una disposizione di principio, ha
ribadito che "...tale principio costituisce espressione evidente
«dell'intento unificatore che informa la legislazione statale,
palesemente orientata [...] ad esigere una vigilanza assidua sulle
costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene
protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del
territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumità
pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui
ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi
fondamentali (così la citata sentenza n. 182 del 2006)» (sentenza n.
60 del 2017).«, precisando, altresì, che va considerato quale
«principio fondamentale» quello «espresso dall'art. 94 del Testo
unico dell'edilizia, secondo cui, nelle zone sismiche,
«l'autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della
Regione condiziona l'effettivo inizio di tutti i lavori, nel senso
che in mancanza di essa il soggetto interessato non può
intraprendere alcuna opera, pur se in possesso del prescritto titolo
abilitativo edilizio» (sentenza n. 272 del 2016).
Si tratta, infatti, di un principio che «riveste una posizione
«fondante» del settore dell'ordinamento al quale pertiene, attesa la
rilevanza del bene protetto», costituito dall'incolumità pubblica,
che «non tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti
territoriali» (sentenza n. 272 del 2016). Quanto poi alla circostanza
che esentati dalla prescritta autorizzazione sia solo «la
progettazione degli elementi non strutturali e degli impianti» si
deve rilevare che essa appare del tutto ininfluente ai fini di
giustificare una deroga alle richiamate disposizione del TUE.
Al proposito giova ricordare che codesta Corte costituzionale ha
già scrutinato (pervenendo all'accoglimento del ricorso promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri) una disposizione di simile
contenuto disposta dalla L.R. 16/2016 della Della Sicilia.
Ebbene, l'art. 16 comma 3 della citata legge della Regione
Sicilia, con ratio che pare non dissimile da quella sottesa alla
legge ora in esame, stabiliva che per lo snellimento delle procedure
di denuncia dei progetti ad essi relativi, non fossero assoggettati
alla preventiva autorizzazione «le opere minori ai fini della
sicurezza per le costruzioni in zona sismica, gli interventi privi di
rilevanza per la pubblica incolumità ai fini sismici e le varianti
in corso d'opera, riguardanti parti strutturali che non rivestono
carattere sostanziale, in quanto definiti e ricompresi in un apposito
elenco approvato con deliberazione della Giunta regionale».
Nel giudizio di costituzionalità che ne è seguito il Presidente
del Consiglio dei Ministri aveva precisato che, analogamente a quanto
avviene nel caso in esame, tali disposizioni introducano una
categoria di lavori («minori» secondo il legislatore siciliano),
sottratti all'autorizzazione scritta, estranei all'orizzonte della
disciplina statale e quindi in violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto in contrasto con i principi fondamentali della
normativa statale vigente in materia di protezione civile, desumibili
dagli articoli 94, 93 e 65 del TUE, che impongono anche di dare
comunicazione delle opere prima del loro inizio.
La Corte ha ritenuto fondata la questione con la sentenza n.
232/2017 con ampia motivazione che si ritiene opportuno richiamare
data l'affmità alla presente fattispecie.
In particolare (al punto 6.1 della sentenza) è stato chiarito
che «si tratta di disposizioni riconducibili alla materia della
«protezione civile», di cui la necessità della previa autorizzazione
scritta costituisce principio fondamentale, al quale sono
strettamente e strumentalmente connessi gli obblighi di preventiva
«[d]enuncia dei lavori e presentazione dei progetti di costruzioni in
zone sismiche», nonchè di generale preventiva denuncia dei lavori
allo sportello unico, di cui agli articoli 93 e 65 del medesimo testo
unico edilizia. Le disposizioni regionali impugnate, pertanto, là
dove sottraggono alla autorizzazione scritta le «opere minori»,
escludendo peraltro ogni forma di comunicazione dei relativi
progetti, si pongono in contrasto con il principio fondamentale della
previa autorizzazione scritta, contemplato dall'art. 94 del testo
unico edilizia, in materia di «protezione civile», e con i connessi
principi di previa comunicazione dei relativi progetti.
Con riguardo ad analoghe norme regionali, questa Corte ha
dichiarato che nessun rilievo riveste la circostanza che la norma
regionale esenterebbè dalla previa autorizzazione sismica le sole
opere «minori», rispetto alle quali sarebbe sufficiente
l'autocertificazione del tecnico sul rispetto della disciplina di
settore (sentenza n. 272 del 2016). Per un verso, gli interventi sul
patrimonio edilizio esistente (alcuni dei quali possono anche
presentare rilevante impatto edilizio) sono ricompresi nell'ampio e
trasversale concetto di opera edilizia rilevante per la pubblica
incolumità utilizzato dalla normativa statale (articoli 83 e 94 del
testo unico edilizia) con riguardo alle zone dichiarate sismiche, e
ricadono quindi nell'ambito di applicazione dello stesso arL 94. Per
altro verso, l'autorizzazione preventiva costituisce «uno strumento
tecnico idoneo ad assicurare un livello di protezione
dell'incolumità pubblica indubbiamente più forte e capillare»
(sentenza n. 272 del 2016). Deve, pertanto, essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 3, della legge
regionale n. 16 del 2016».
Sotto tale profilo, dunque, sembra che analoghe conclusioni
possano essere accolte con riferimento alla legge regionale ora in
esame, attesa la non rilevanza, ai fini dell'assoggettamento ad
autorizzazione preventiva, della natura asseritamente «non
strutturale» delle opere, tenuto altresì conto che, nella sua
formulazione letterale, la norma esonera dalla autorizzazione
preventiva (non quando manchino le interazioni degli elementi
strutturali con le strutture, ma quando) «la progettazione» non debba
tenere conto delle eventuali interazioni con le strutture.
Tale considerazione appare tanto più rilevante, laddove si
consideri che, con specifico riguardo agli articoli 93 e 65 del
predetto decreto del Presidente della Repubblica,n. 380 del 2001, la
Consulta, nella citata sentenza n. 232 del 2017, ha avuto modo di
osservare che «Anche in tal caso si tratta di disposizioni
riconducibili alla materia della «protezione civile», di cui la
necessità della previa autorizzazione scritta costituisce principio
fondamentale, al quale sono strettamente e strumentalmente connessi
gli obblighi di preventiva «[d] enuncia dei lavori e presentazione
dei progetti di costruzioni in zone sismiche», nonchè di generale
preventiva denuncia dei lavori allo sportello unico, di cui agli
articoli 93 e 65 del medesimo testo unico edilizia.».
Per i motivi esposti la norMa regionale sopra indicata deve
essere impugnata dinanzi alla Corte costituzionale ai sensi dell'art.
127 della Costituzione.

P. Q. M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente
annullare l'art. 7 comma 1 lettera b) della legge regionale n. 37 del
2 ottobre 2018 pubblicata sul BUR della Regione Calabria n. 99 del 3
ottobre 2018 per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositera':
1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 28
novembre 2018.
Roma, 2 dicembre 2018

L'Avvocato dello Stato: De Socio