1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 267 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 ottobre 2013
Ordinanza del 15 ottobre 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da regione Campania ed altri contro il Presidente del Consiglio dei ministri ed altri. Ambiente (Tutela dell') - Emergenza rifiuti in Campania - Termovalorizzatore di Acerra - Previsione che, tenuto conto della deliberazione del Consiglio dei ministri in data 16 febbraio 2012, ai sensi dell'art. 61, comma 3, del d.l. n. 5/2012, convertito in legge n. 35/2012, concernente il trasferimento dell'impianto di termovalorizzazione di Acerra alla Regione Campania le risorse necessarie per l'acquisto del prodotto termovalorizzato, pari a euro 355.550.240,84, sono trasferite direttamente alla societa' creditrice gia' proprietaria dell'impianto, a saldo di ogni sua pretesa, da parte del competente Dipartimento del Ministero dello sviluppo economico - Lesione del principio di uguaglianza per disparita' di trattamenti tra chi e' leso da provvedimenti amministrativi e puo' chiederne l'annullamento al giudice e la ricorrente Regione Campania a cui viene negato tale diritto nel giudizio principale -Violazione della autonomia legislativa e finanziaria regionale per il trasferimento unilaterale alla Regione Campania della proprieta' del termovalorizzatore in questione senza preventiva intesa con la Regione stessa - Violazione del principio di leale collaborazione - Violazione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Lesione del principio della tipicita', stabilita con legge, dei modi di acquisto della proprieta' - Lesione del principio di tutela giurisdizionale. - Decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59, convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2012, n. 100, art. 3, comma 4. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 42, 113, commi primo e secondo, 117, 119 e 120. (13C00400) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza nel giudizio introdotto con
il ricorso 2604/12, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla
Regione Campania, in persona del presidente pro tempore della giunta
regionale, rappresentata e difesa dagli avv. ti D'Elia, Paolino e
Caravita di Toritto, con domicilio eletto, in Roma, via Poli, 29;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliataria per legge;
Nei confronti di Fibe S.p.A., in persona del legale
rappresentante pro tempore, assistita e difesa dagli avv.ti Magri, e
Carbone, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, via degli
Scipioni, 288;
A2A S.p.A. e Partenope Ambiente S.p.A., in persona dei rispettivi
legali rappresentanti pro tempore, assistite e difese dagli avv. S. e
L. Tozzi, V. e A. Salvadori, con domicilio eletto in Roma, via del
Gesù, 62, presso lo studio dell'avv. L. Visone;
E con l'intervento di ad adiuvandum dei sindacati C.G.I.L.
Campania, U.S.R. C.I.S.L. Campania, U.G.L. Campania, U.I.L. Campania,
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore,
assistiti e difesi dall'avv. A. Palma, con domicilio eletto presso il
suo studio in Roma, via E. Q. Visconti, 99; Campania Sindacato,
rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Palma, con domicilio eletto
presso Antonio Palma in Roma, via E. Quirino Visconti, 99;
Per l'annullamento:
1. Quanto al ricorso principale,
a) del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 16 febbraio 2012, mediante il quale è stato deliberato il
trasferimento alla regione Campania della proprietà del
termovalorizzatore sito in comune di Acerra per il prezzo complessivo
di € 355.550.240,84;
b) della nota della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento della protezione civile prot. n. cg/0013217 del 20
febbraio 2012;
c) di ogni altro atto presupposto, connesso e
consequenziale;
2. Quanto ai primi motivi aggiunti, depositati il 5 giugno
2012,
d) del decreto 24 maggio 2012, n. 8/12 del direttore
generale del Ministero dello sviluppo economico;
e) della nota 25 maggio 2012, n. 0006876-U del Ministero
dello sviluppo economico;
f) di ogni altro atto presupposto, connesso e
consequenziale;
3. Quanto ai secondi motivi aggiunti, depositati il giorno 11
luglio 2012,
g) dell'atto repertorio 29 giugno 2012, n. 3130 della
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della protezione
civile, e dei suoi allegati A/B/C/D, con il quale è stata disposta
la consegna alla Regione Campania del termovalorizzatore in comune di
Acerra e del relativo compendio immobiliare;
h) di ogni altro atto presupposto, connesso e
consequenziale, inclusi i provvedimenti impugnati con i primi motivi
aggiunti.
Quanto ai terzi motivi aggiunti, depositati il 31 ottobre
2012:
i) della nota 16 luglio 2012, n. DPC/CD/0000187, della
Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della protezione
civile;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri, di Fibe S.p.A. di Partenope Ambiente S.p.A. e
di A2A S.p.A.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2013 il cons.
avv. A. Gabbricci e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
1.1. Nel 2000 F.I.B.E. S.p.A., appartenente al gruppo Impregilo,
ottenne dalla Presidenza del Consiglio, tra l'altro, l'appalto per la
costruzione nel comune di Acerra di un
inceneritore-termovalorizzatore di rifiuti, che venne inaugurato solo
nel 2009, ed entrò in attività qualche tempo dopo.
1.2. I rifiuti urbani del territorio sono da allora concentrati
negli stabilimenti di tritovagliatura e imballaggio dei rifiuti -
S.T.I.R. (quello d'immediato riferimento per Acerra è nel vicino
comune di Caivano), in cui sono trattati e poi trasferiti al
termovalorizzatore, dove vengono distrutti.
Il calore prodotto è utilizzato per ottenere vapore e, da
questo, energia elettrica: tutte le fasi dal ricevimento dei rifiuti
trattati, fino allo smaltimento delle ceneri, sono svolte dal gestore
dell'impianto, attualmente Partenope Ambiente S.p.A. (controllata di
A2A S.p.A.), del tutto distinto dalla proprietà, intorno alla quale
verte la presente controversia.
2.1. Il d.l. 30 dicembre 2009, n. 195, convertito con
modificazioni nella l. 26 febbraio 2010, n. 26, all'art. 7, I e II
comma, dispose che, entro il 31 dicembre 2011, la proprietà del
termovalorizzatore di Acerra - che in quel momento era del
costruttore - fosse trasferita con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri "alla Regione Campania, previa intesa con la
Regione stessa, ovvero alla Presidenza del Consiglio dei Ministri
Dipartimento della protezione civile o a soggetto privato": il
termine fu in seguito posposto dapprima al 31 gennaio 2012 (art. 5
del d.l. 29 dicembre 2011, n. 216, convertito in legge 24 febbraio
2012, n. 14) e quindi al 30 giugno dello stesso anno, ex art. 1-bis,
IV comma, l. 24 marzo 2012, n. 28, di conversione del d.l. 25 gennaio
2012, n. 2.
2.2. In pendenza di quest'ultima proroga, l'art. 61, III comma,
del d.l. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla
L. 4 aprile 2012, n. 35, stabilì che "Fatta salva la competenza
legislativa esclusiva delle Regioni, in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa richiesta con una o più Regioni per
l'adozione di un atto amministrativo da parte dello Stato, il
Consiglio dei Ministri, ove ricorrano gravi esigenze di tutela della
sicurezza, della salute, dell'ambiente o dei beni culturali, ovvero
per evitare un grave danno all'Erario può, nel rispetto del
principio di leale collaborazione, deliberare motivatamente l'atto
medesimo, anche senza l'assenso delle Regioni interessate, nei
sessanta giorni successivi alla scadenza del termine per la sua
adozione da parte dell'organo competente. Qualora nel medesimo
termine è comunque raggiunta l'intesa, il Consiglio dei Ministri
delibera l'atto motivando con esclusivo riguardo alla permanenza
dell'interesse pubblico".
2.3. Tale disposizione, conviene già rilevarlo, è stata poi
dichiarata costituzionalmente illegittima, dalla Corte, con sentenza
11-15 marzo 2013, n. 39. Dopo, quindi, che di essa si era avvalso il
Presidente del Consiglio: il quale, con proprio decreto 16 febbraio
2012 - previa deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata
nella riunione del 14 febbraio - aveva disposto il trasferimento alla
Regione Campania, appunto senza il consenso di questa, della
proprietà del termovalorizzatore, per il prezzo complessivo di
€ 355.550.240,84: l'art. 1, I comma, stabilì che "la proprietà del
termovalorizzatore sito in località Pantano, nel comune di Acerra, e
del relativo compendio immobiliare è trasferita dalla società
proprietaria dell'impianto alla Regione Campania".
2.4.1. Pochi giorni dopo, poi, l'art. 12, VIII comma, del d.l. 2
marzo 2012, n. 16, convertito con modificazioni in 1. 26 aprile 2012,
n. 44, dispose che la Regione Campania era "autorizzata ad utilizzare
le risorse del Fondo per lo sviluppo e coesione 2007-2013 relative al
Programma attuativo regionale, per l'acquisto del termovalorizzatore
di Acerra ai sensi dell'articolo 7 del decreto-legge 30 didembre
2009, n. 195, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio
2010, n. 26. Le risorse necessarie, pari a euro 355.550.240,84
vengono trasferite alla stessa Regione".
2.4.2. Seguivano una serie di altri commi, introdotti in fase di
conversione, e sempre riferiti alla cessione del termovalorizzatore,
e, in particolare, l'undicesimo, il quale aggiungeva all'articolo 32,
IV comma, della l. 12 novembre 2011, n. 183, di cui si dirà oltre,
la nuova voce "n-ter', costituita dalle spese "sostenute dalla
regione Campania per il termovalorizzatore di Acerra e per
l'attuazione del ciclo integrato dei rifiuti e della depurazione
delle acque, nei limiti dell'ammontare delle entrate riscosse dalla
Regione entro il 30 novembre di ciascun anno, rivenienti dalla quota
spettante alla stessa Regione dei ricavi derivanti dalla vendita di
energia, nel limite di 60 milioni di euro annui, e delle risorse già
finalizzate, ai sensi dell'articolo 18 del decreto-legge 30 dicembre
2009, n. 195, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio
2010, n. 26, al pagamento del canone di affitto di cui all'articolo
7, comma 6, dello stesso decreto-legge, destinate alla medesima
Regione quale contributo dello Stato".
2.4.3. Invero il citato art. 32 è intitolato al patto di
stabilità interno delle regioni, e determina, per ciascuna di esse,
e per gli anni dal 2012, la soglia massima del complesso delle spese
finali in termini di competenza (II comma) e di cassa (III comma).
Il IV comma, cui si è già accennato, stabilisce poi che il
complesso delle spese finali, di cui ai commi 2 e 3, è costituito,
sia in termini di competenza sia in termini di cassa, dalla somma
delle spese correnti e in conto capitale risultanti dal consuntivo.
Aggiunge tuttavia anche un elenco di voci escluse da tale somma,
facendolo precedere dalla locuzione "al netto", per cui se ne parla
come di spese "nettizzate": tra queste, secondo l'interpretazione
regionale, gli oltre 355 milioni di euro del prezzo da pagare per il
termovalorizzatore, che non dovrebbero perciò gravare in alcun modo
sul bilancio regionale.
2.5.1. Intanto, la Regione aveva impugnato il d.P.C.M. del 16
febbraio con un ricorso depositato il seguente 4 aprile, e qui in
esame, ed aveva altresì proposto un conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato (G.U. 16 maggio 2012, n. 20) per il
trasferimento unilaterale dell'impianto (per quanto consta, lo stesso
non è stato ancora esaminato dalla Corte).
2.5.2. Comunque, la stessa Regione aveva poi accettato il
trasferimento del termovalorizzatore, sul presupposto della
"nettizzazione" della relativa spesa, secondo la disciplina prima
esposta, e con la d.g.r. 15 maggio 2012, n. 240, aveva deliberato di
provvedere al pagamento della somma complessiva di € 355.550.240,84 -
di cui alla 1. 44/12 - a favore di F.I.B.E. S.p.A., e ciò senza
pregiudizio per i limiti di spesa fissati, ai fini del patto di
stabilità interno per la Regione Campania.
2.5.3. Peraltro, le condizioni per una sostanziale conciliazione
(ovvero per una acquiescenza, con la conseguente improcedibilità del
ricorso) vennero presto a mancare con l'art. 3, IV comma, del d.l. 15
maggio 2012, n. 59. Questo, infatti:
a) richiamava il d.P.C.M. 16 febbraio 2012, di trasferimento
alla regione Campania dell'impianto di termovalorizzazione di Acerra,
e del conseguente decreto del Ministro dell'economia e delle finanze
di variazione del bilancio n. 17226 in data 14 marzo 2012";
b) disponeva che, pertanto, "le risorse del Fondo per lo
sviluppo e coesione 2007-2013 relative al Programma attuativo
regionale, necessarie per l'acquisto del predetto termovalorizzatore,
pari a 355.550.240,84, di cui all'articolo 12, comma 8, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni,
dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, vengono trasferite direttamente
alla società creditrice già proprietaria dell'impianto di
termovalorizzazione di Acerra, a saldo di ogni sua pretesa, da parte
del competente Dipartimento del Ministero dello sviluppo economico";
c) stabiliva che a ciò corrispondeva la "riduzione dei
limiti di spesa di cui al patto di stabilità della regione
Campania", in apparente contrasto con la nettizzazione stabilita con
la 1. 44/12 (sopra, sub 2.4.1.).
2.5.4. La Regione impugnò allora, con i primi motivi aggiunti,
depositati il 5 giugno 2012, il decreto 24 maggio 2012, n. 8/12 del
direttore generale del Ministero dello sviluppo economico, e la nota
25 maggio 2012, n. 0006876-U dello stesso Ministero; e, in seguito,
mediante con i secondi motivi aggiunti, l'atto repertorio 29 giugno
2012, n. 3130, con cui la Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento della protezione civile, disponeva la consegna alla
Regione Campania del termovalorizzatore e del relativo compendio
immobiliare.
2.5.5. Il d.l. 59/12 era poi convertito con modificazioni dalla
1. 12 luglio 2012, n. 100.
Il testo dell'art. 3, IV comma, era confermato nei ricordati
punti a) e b), mentre scompariva il punto c), sostituito ora dal
comma 4-bis, nel quale si disponeva che i limiti di spesa di cui al
patto di stabilità interno per la regione Campania erano "ridotti,
per un importo pari a 138 milioni di euro nell'anno 2012", e, dunque,
non più per l'intero importo, come stabilito all'inizio.
2.5.6. La modificazione non soddisfece la Regione, poichè
l'importo stabilito per il passaggio di proprietà era ancora
calcolato, sia pure in parte, sui fondi, stanziati e da stanziare a
favore della Regione stessa, e che la Regione stessa dichiarava di
aver già altrimenti destinato.
2.5.7. L'Ente presentò con i secondi motivi aggiunti anche
un'istanza cautelare: senza diffondersi su una vicenda processuale
ormai superata, basterà dire che la Sezione ritenne appropriato
graduare nell'arco di qualche tempo il passaggio delle funzioni
inerenti alla proprietà (fermo che la gestione effettiva era sempre
svolta da Partenope Ambiente S.p.A.), e ciò fino al 30 novembre
2013, quando tutti gli atti impugnati riacquistarono piena efficacia
(così l'ordinanza cautelare 18 ottobre 2012, n. 3729).
2.6.1. Intanto, la Regione aveva introdotto un altro profilo
contenzioso.
Il 7 luglio 2012 essa aveva richiesto al Dipartimento per la
protezione civile il versamento della somma di 25 milioni di euro,
che lo Stato, per realizzare il termovalorizzatore di Acerra, aveva
trasferito, con l'ordinanza del Dipartimento della protezione civile
30 gennaio 2008, n. 3653, su apposita contabilità intestata al
commissariato delegato, distogliendola dalle risorse assegnate alla
Regione Campania a carico del fondo aree sottoutilizzate (F.A.S.).
2.6.2, La Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento
della protezione civile, aveva replicato con la nota 16 luglio 2012,
n. DPC/CD/0000187, in cui aveva negato l'assegnazione della somma,
obiettando che essa era da intendersi ricompresa nell'ambito del
maggior importo di € 89.770.401,45 oggetto di anticipazione
contabile, da parte dello stesso dipartimento, per il completamento
del termovalorizzatore "e di cui si è tenuto conto in sede di
accordo transattivo che ha determinato il prezzo finale
dell'impianto": in realtà, il prezzo di cessione a suo tempo
concordato con la FIBE sarebbe ammontato a € 445.320.642,29 con cui
era stata compensata la ripetuta somma di € 89.770.401,45, giungendo
così all'importo finale indicato nella ripetuta l. 100/12.
2.6.3. La Regione ha impugnato con i terzi motivi aggiunti la
risposta della Presidenza - ma in realtà questo nuovo ricorso ha un
contenuto accertativo, e presuppone la giurisdizione esclusiva di
questo T.A.R. - e ne ha chiesto la sospensione cautelare.
Con ordinanza collegiale 9923/12 la Sezione - rilevato come la
Regione avesse contestato, tra l'altro, che nell'importo di
€ 89.770.401,45 fosse incluso quello di € 25.000.000,00 - invitava la
Presidenza del Consiglio a depositare; entro il 31 dicembre 2012, una
nuova memoria, corredata dai pertinenti atti, da cui risultasse
analiticamente comprovata sia la misura complessiva dell'importo
detratto a titolo di anticipazioni (€ 89.770.401,45), sia
l'inclusione in questa della ripetuta somma di € 25.000.000,00.
La richiesta non era osservata - non senza effetti ex art. 64
c.p.a. e 116 c.p.c. - ma, alla seguente udienza camerale, la
richiesta cautelare veniva rinunciata.
2.7.1. Intanto, come già accennato, la Corte costituzionale con
la sentenza 11-15 marzo 2013, n. 39, aveva dichiarato
incostituzionale dall'art. 61, III comma, del d.l. 9 febbraio 2012,
n. 5, convertito, con modificazioni, dalla 1. 4 aprile 2012, n. 35:
la disposizione è stata ritenuta viziata in quanto l'assunzione
unilaterale dell'atto non può essere prevista come "mera conseguenza
automatica del mancato raggiungimento dell'intesa", con sacrificio
della sfera di competenza costituzionalmente attribuita alla Regione
e violazione, per l'effetto, del principio di leale collaborazione.
2.7.2. Si tratta, per vero, della disposizione su cui si era
fondato il d.P.C.M, 16 febbraio 2012, il quale, a sua volta,
costituisce l'atto fondamentale dell'intera vertenza in esame.
Questa, infatti, pur nella complessità indotta anche dalla
convulsa successione di norme, prima compendiata, ha almeno due punti
fermi, e cioè che il termovalorizzatore di Acerra è attualmente di
proprietà della Regione Campania, e ciò per effetto di quel
decreto; e che la Regione non accetta tale situazione, almeno se il
corrispettivo per l'acquisto dell'opera influisce sui propri limiti
di spesa.
2.7.3. Ora, è evidente che, dopo la sentenza della Corte
costituzionale, il potere esercitato per emanare il d.P.C.M. 16
febbraio 2012 non ha più il suo dichiarato fondamento normativo, ma
ciò non comporta una lineare definizione della controversia,
anzitutto perchè non è dato individuare, nel ricorso introduttivo,
una censura d'invalidità derivata del decreto per
incostituzionalità dell'art. 61 - sia pure all'epoca ancora da
accertare.
Ora, in materia, la giurisprudenza si presenta divisa tra chi
sostiene, da una parte, che il giudice deve comunque applicare
d'ufficio, nei giudizi pendenti, "le pronunce di annullamento della
Corte costituzionale, con conseguente possibilità di superare i
limiti che derivano dalla struttura impugnatoria del processo
amministrativo e dalla correlata specificità dei motivi" (C.d.S.,
IV, 18 giugno 2009, n. 3997); e, dall'altra, chi sottolinea come "In
assenza di uno specifico motivo di ricorso riferito alla legge
incostituzionale, non assume rilievo il principio secondo cui il
giudice deve applicare d'ufficio, nei giudizi pendenti, le pronunce
di annullamento della Corte costituzionale" (C.d.S., V, 5 maggio
2008, n. 1986).
2.8.1. Tuttavia, al Collegio si pone, ancor prima una diversa ed
assorbente questione, e cioè se lo stesso d.P.C.M. 16 febbraio 2012
esista tuttora in quanto tale: e la risposta è negativa.
2.8.2. Invero, l'art. 3, IV comma, del ripetuto d.l. 59/12, nel
testo convertito in l. 100/12, già prima citato, dispone
testualmente che "Tenuto conto della deliberazione del Consiglio dei
Ministri in data 16 febbraio 2012, adottata nella riunione del 14
febbraio 2012, ai sensi dell'articolo 61, comma 3, del decreto-legge
9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
aprile 2012, n. 35, e registrata dalla Corte dei conti in data 23
marzo 2012, concernente il trasferimento dell'impianto di
termovalorizzazione di Acerra alla regione Campania, e del
conseguente decreto del Ministro dell'economia e delle finanze n.
17226 in data 14 marzo 2012, recante variazione del bilancio, le
risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione 2007-2013 relative al
Programma attuativo regionale, necessarie per l'acquisto del predetto
termovalorizzatore, pari a euro 355.550.240,84, di cui all'articolo
12, comma 8, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, sono trasferite
direttamente alla società creditrice già proprietaria dell'impianto
di termovalorizzazione di Acerra, a saldo di ogni sua pretesa, da
parte del competente Dipartimento del Ministero dello sviluppo
economico. In considerazione del fatto che il trasferimento è
effettuato per conto della regione Campania, per lo stesso, ai fini
fiscali, resta fermo quanto previsto dal comma 10 dell'articolo 12
del predetto decreto-legge n. 16 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012. Resta salva ogni garanzia
prevista dal codice civile in favore della regione Campania che ha
acquisito l'impianto. Alla compensazione degli effetti, in termini di
fabbisogno e di indebitamento netto, derivanti dall'attuazione del
presente comma si provvede ai sensi del comma 4-bis".
2.8.3. Orbene, in disparte la censurabile tecnica redazionale
della disposizione, anche per i molti rinvii che essa contiene, pare
evidente al Collegio che il suo precetto principale sia costituito
dall'ordine di pagamento diretto alla società creditrice, a saldo di
ogni sua pretesa, della somma di € 355.550.240,84, per conto della
Regione Campania. 2.8.4. Peraltro, tale pagamento, con le sue regole
peculiari, è l'effetto del trasferimento del termovalorizzatore alla
stessa Regione, trasferimento che ne è appunto causa e presupposto
necessario; ovvero, in altre parole, il precetto conferma ("tenuto
conto") che il decreto ha determinato tale trasferimento e ne fa
così proprio il contenuto, in tal modo legificandolo, giacchè solo
il passaggio di proprietà giustifica sia il pagamento, sia le
ulteriori disposizioni che la norma contiene e che comunque
presuppongono tale trasferimento di proprietà.
2.8.5. Si osservi altresì, a contrario, che se il d.P.C.M, fosse
ancora il titolo, in forza del quale è intervenuto il trasferimento,
il suo annullamento da parte del giudice amministrativo priverebbe il
pagamento della sua causa, e in tal modo una sentenza interferirebbe
direttamente sull'operatività, o almeno sulla funzione, della legge
provvedimento in questione, violando il principio di separazione tra
poteri dello Stato.
3.1.1. Si deve dunque concludere che il contenuto del d.P.C.M. 16
febbraio 2012 ha attualmente forza di legge: e, a questo punto, le
censure proposte avverso lo stesso decreto, si dovrebbero considerare
improcedibili.
3.1.2. Invero, la sopravvenienza di una "legge provvedimento",
ossia di un atto formalmente legislativo che tiene, tuttavia, luogo
di provvedimenti amministrativi, in quanto dispone in concreto su
casi e rapporti specifici, dovrebbe determinare ex se
"l'improcedibilità del ricorso proposto contro l'originario atto
amministrativo, in quanto il sindacato del giudice amministrativo
incontra un limite insormontabile nell'intervenuta legificazione del
provvedimento amministrativo" (così C.d.S., IV, 9 marzo 2012, n.
1349; conf. id. 19 ottobre 2004, n. 6727).
3.2.1. In tal caso, comunque, "i diritti di difesa del soggetto
leso non vengono ablati, ma si trasferiscono dalla giurisdizione
amministrativa alla giustizia costituzionale", e ne consegue "la
valorizzazione della pregnanza del sindacato costituzionale di
ragionevolezza della legge", riconoscendo così al privato, mediante
la rimessione della questione alla Consulta da parte del giudice
amministrativo, "una forma di protezione ed un'occasione di difesa
pari a quella offerta dal sindacato giurisdizionale degli atti
amministrativi" (ibidem).
3.2.2. Questo, comunque, sul presupposto che siano "espressamente
e puntualmente impugnati innanzi al giudice amministrativo gli atti
di ulteriore esecuzione della legge-provvedimento stessa, posto che
solo in tal modo può estrinsecarsi ai sensi dell'art. 23 e ss. della
L. 11 marzo 1953, n. 87 sia il giudizio di rilevanza e di non
manifesta infondatezza della questione da parte del giudice a quo,
sia il necessario seguito del giudizio presso quest'ultimo dopo
l'esito dell'incidente di costituzionalità con l'eventualità, nel
caso di pronuncia caducatoria della legge-provvedimento, anche
dell'annullamento da parte del giudice amministrativo degli anzidetti
atti applicativi innanzi a lui impugnati" (ibidem).
3.2.3. Ebbene, nella fattispecie tali atti successivi e
conseguenti sono stati qui impugnati con i primi e secondi motivi
aggiunti, e riguardano la fase di consegna del termovalorizzatore:
fase la cui legittimità evidentemente presuppone quella del
trasferimento della proprietà e del relativo pagamento.
3.2.4. È cioè evidente come la pronuncia d'incostituzionalità
dell'art. 3, IV comma, del ripetuto d.1. 59/12 comporterebbe il
ripristino della situazione anteriore al passaggio di proprietà
dell'impianto, facendo venire meno gli atti susseguenti, che tale
trasferimento presuppongono, e consentirebbe senz'altro al Collegio
di annullarli per invalidità derivata dall'illegittimità del
trasferimento.
33.1. Stabilita così la rilevanza di tale questione di
costituzionalità, ne sussiste altresì la non manifesta
infondatezza.
3.3.2. Invero, ritiene il Collegio che la previsione, per la
parte in cui dispone il trasferimento della proprietà del
termovalorizzatore di Acerra senza il consenso della Regione
Campania, contrasti tanto con l'art. 117 Cost., che determina le
rispettive competenze legislative statali e regionali, nonchè con il
principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni di cui all'art.
120 Cost., e, ancora, con l'autonomia finanziaria regionale, di cui
all'art. 119 Cost.
3.3.3. Invero, non pare dubbio che l'art. 3, IV comma,
costituisca un'applicazione particolare di quanto disposto, in
termini generali, dall'art. 61, III comma, del d.l. n. 5 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, I comma, della legge n.
35 del 2012: disposizione, quest'ultima, come già detto, dichiarata
incostituzionale dalla Corte con sentenza 39/13, le cui motivazioni -
che qui s'intendono richiamate - possono, almeno in parte, essere
estese alla disposizione in esame.
3.3.4. Questa, invero, imponendo senz'altro alla Regione Campania
di acquisire la proprietà del termovalorizzatore di Acerra, ha eluso
l'obbligo per lo Stato di ricercare con la Regione un'intesa come
strumento effettivo ed imprescindibile di codecisione, in tutti i
casi nei quali il sistema costituzionale non attribuisce allo Stato
una potestà sostitutiva esclusiva dell'ente Regione, e la
fattispecie de qua non vi rientra certamente, in rapporto alla
previsione di cui all'art. 120 Cost.
3.3.5. È poi evidente che la disposizione non opera in alcuna
delle materie attribuite alla competenza esclusiva statale, ex art.
117 Cost., III e IV comma, Cost.
All'opposto, interferisce con l'autonomia finanziaria della
Regione, in violazione dell'art. 119 Cost. attribuendole, senza il
consenso di questa, la proprietà di un bene, con gli oneri attuali e
futuri, che ne derivano: e la modalità coattiva di acquisto appare
ancora in conflitto con lo stesso art. 42 Cost. che assegna alla
legge di stabilire modi tipici di acquisto di proprietà, e con
l'essenza stessa di quest'ultimo istituto, chè la singola proprietà
(altro è per categorie di beni) può essere bensì espropriata, ma
non ne può essere imposto l'acquisto con un atto autoritativo, quale
sia la forza o il valore di questo.
4.1. Qualora, tuttavia, la Corte ritenesse di dover respingere la
precedente questione di costituzionalità, il Collegio ritiene
doveroso censurare, in subordine, l'art. 3, IV comma, del ripetuto
d.1. 59/12, nel testo convertito in l. 100/12, sotto altri distinti
profili.
4.2. Invero, con l'approvazione della norma citata, la
legificazione, il d.P.C.M. 16 febbraio 2012 è stato sottratto al
controllo giurisdizionale quando era già oggetto del presente
giudizio: e, in tal modo, si è limitata la possibilità di
annullamento di atti lesivi della sfera giuridica della ricorrente.
4.3. La non manifesta infondatezza della questione pare allora
evidente: attraverso la legificazione, si è intanto realizzata, in
violazione dell'art. 3, I comma, Cost., una disparità di trattamento
tra chi è generalmente inciso da provvedimenti amministrativi, e
può chiederne l'annullamento al giudice, e la ricorrente, cui tanto
viene negato.
Inoltre, è stato ridotto alla Regione stessa, in violazione
dell'art. 24, I comma, Cost., l'ambito di tutela giurisdizionale
delle sue posizioni d'interesse legittimo, giacchè quelle correlate
agli atti legificati le sono state così confiscate.
È stata infine negata tutela giurisdizionale per determinati
atti amministrativi, in contrasto con l'art. 113, I e II comma, Cost.
4.4. Per quanto concerne invece la rilevanza di tale questione
subordinata, è evidente che, dopo l'annullamento della disposizione
de qua, il ripetuto d.P.C.M. riacquisterebbe natura oggettivamente e
soggettivamente amministrativa; e ciò consentirebbe a questo giudice
di sindacarne direttamente la legittimità e, così, anche degli
ulteriori atti successivi, qui impugnati anche per invalidità
derivata: e la tutela giurisdizionale costituisce un interesse ex se,
costituzionalmente tutelabile a prescindere dall'esito della
controversia.
5. Il giudizio va pertanto sospeso sino alla pronuncia della
Corte costituzionale sulle questioni di costituzionalità sollevate.
Spese al definitivo.

P.Q.M.

a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 3, IV comma, del d.l. 15
maggio 2012, n. 59, convertito con modificazioni dalla L. 12 luglio
2012, n. 100, in principalità per contrasto con gli artt. 42, 117,
119 e 120 Cost., nonchè con il principio di leale collaborazione tra
Stato e Regioni; in subordine per contrasto con gli artt. 3, 24 e 113
della Costituzione.
b) sospende il giudizio in corso sino alla decisione sulla
proposta questione di costituzionalità;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa e
al presidente del Consiglio dei ministri, e che sia comunicata al
presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera
dei deputati;
d) dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa
segreteria, alla Corte costituzionale.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio addì, 19 giugno
2013.

Il Presidente: Piscitello


L'estensore: Gabbricci