1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 493 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 aprile 1998
N. 493 Ordinanza emessa l'8 aprile 1998 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Pistoia nel procedimento penale a carico di Paganelli Filippo Lavoro - Contravvenzioni in materia di sicurezza ed igiene - Ammissione obbligatoria del contravventore alla definizione in via amministrativa (con conseguente estinzione del reato) - Mancata previsione in caso di difetto di prescrizione da parte dell'organo di vigilanza (nella specie: l'organo di vigilanza ha ritenuto di non dover impartire alcuna prescrizione trattandosi di reato istantaneo che preclude la regolarizzazione) - Disparita' di trattamento tra contravventori - Contrasto con la legge delega. (D.Lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, art. 21, comma 2). (Cost., artt. 3 e 76). (098C0770) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-1998)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha emesso la seguente ordinanza per questione di legittimità
costituzionale (artt. 23 e segg., legge cost. 11 marzo 1953, n. 87).
Letti gli atti del procedimento penale sopraindicato;
Esaminata la richiesta del p.m., pervenuta in data 4 aprile 1998,
di emissione di decreto penale di condanna per il reato di cui
all'art. 6 d.lgs. n. 626/1994, accertato il 20 ottobre 1995 a carico
dell'indagato Paganelli Filippo in atti generalizzato;
Rilevato che la richiesta in esame è relativa ad un accertamento
eseguito in data 22 settembre 1997 da personale della U.S.L. n.
3/zona Pistoia;
Che, in particolare, nel corso dell'accertamento eseguito in data
22 settembre 1997 nei confronti dell'indagato è emersa l'infrazione
di cui sopra perchè "ha venduto in data 31 maggio 1997 alla ditta
Rossi Maria Gabriella con sede a Quarrata (Pistoia), via Donatello n.
19, la macchina per la stiratura dei capi di maglieria modello NCP 80
senza numero di matricola, prodotta dalla ditta Nepi Otello
C. S.r.l., priva di comando di azionamento a doppio pulsante od
altro dispositivo di protezione atto ad evitare che le mani od altre
parti del corpo dell'operatore potessero venire offese dal piano di
presatura della macchina contrariamente a quanto previsto dall'art.
115 d.P.R. n. 547 del 27 aprile 1955";
Rilevato, ancora, che a seguito dell'accertamento l'organo di
vigilanza pur rilevando la violazione dell'art. 6 del d.lgs. n.
626/1994 non ha ritenuto di impartire prescrizioni ai sensi dell'art.
20 del d.lgs. n. 758/1994 in quanto "l'infrazione da lui commessa si
riferisce ad un reato già consumato e quindi non ottemperabile
amministrativamente" (v. nota U.S.L./PT del 23 febbraio 1998);
Rilevato, pertanto, che il p.m. in assenza di prescrizioni da parte
dell'organo di vigilana ed in difetto di sospensione del relativo
procedimento penale ex art. 23, comma 1, del d.lgs. n. 758/1994, ha
presentato la richiesta di emissione di decreto penale di condanna
per il reato oggetto di accertamento;
Ritenuto, ad avviso di questo g.i.p., che tale situazione
processuale prospetti dubbi di legittimità costituzionale
relativamente all'art. 21, comma 2, del d.lgs. cit. che, infatti,
consente all'organo di vigilanza di ammettere il contravventore a
pagare in sede amministrativa, entro il termine di trenta giorni, una
somma pari al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la
contravvenzione commessa, il tutto però "Quando risulta
l'adempimento della prescrizione";
Ritenuto, infatti, che tale disposizione normativa si appalesi in
contrasto con gli articoli 3 e 76, Cost.,
O s s e r v a:
Il capo II del d.lgs. n. 758/1994, in ottemperanza "parziale" alla
delega conferita con legge 6 dicembre 1993, n. 499, disciplina un
procedimento definito come misto, ovvero amministrativo penale, per
la definizione delle contravvenzioni accertate dagli organi di
vigilanza in materia, di prevenzione infortuni. La prassi ispettiva
relativa alla legislazione in materia era fondata, antecedentemente
all'introduzione di tale procedimento misto, su alcune disposizioni
contenute fondamentalmente negli artt. 9/10 del d.P.R. 19 marzo 1955,
n. 520, recante "Disposizioni riguardanti l'lspettorato del lavoro,
sulla riorganizzazione centrale e periferica del Ministero del lavoro
e della previdenza sociale". In particolare l'art. 9 del d.P.R. cit.
prevede che, in caso di constatata inosservanza di norme di legge la
cui applicazione è affidata all'Ispettorato del lavoro, quest'ultimo
organo ha la facoltà, ove lo ritenga opportuno, valutate le
circostanze del caso, di "diffidare" con apposita prescrizione il
datore di lavoro fissando un termine per la regolarizzazione.
Orbene, l'interpretazione dell'istituto della "diffida" - che l'art.
21 della legge n. 833/1978, istitutiva del S.S.N., ha esteso agli
operatori di vigilanza delle U.S.L., per la legislazione sulla
sicurezza del lavoro - ha generato un contrasto nella giurisprudenza
della Suprema Corte risolto solo a seguito di una sentenza delle
ss.uu. penali. Un primo filone giurisprudenziale, infatti, riteneva
che la facoltà di diffida non fosse alternativa all'obbligo di
denunzia del fatto-reato che è perfetto sin dal momento del primo
accertamento e perseguibile per il principio dell'officialità
dell'azione penale. Tale orientamento, in particolare, riteneva che
la "diffida" di per sè consistesse in un formale avvertimento a
rimuovere le situazioni pregiudizievoli riscontrate, senza che essa,
o l'ottemperanza da parte del datore di lavoro, potesse influire
sulla procedibilità o punibilità del commesso reato (v., ex multis:
Cass. pen., 24 aprile 1990, imp. Diddi; Cass. pen., 27 giugno 1986,
n. 12284, imp. Ciari). Un secondo e più recente filone
giurisprudenziale, invece, d'accordo con la dottrina più avvertita,
ha inteso la "diffida" non come strumento meramente sollecitatorio
ma, piuttosto, come strumento atto all'eliminazione di situazioni di
pericolo nell'interesse dei lavoratori, sicchè dalla prevalenza
accordata a tale interesse si è desunto dal sistema il principio per
il quale la diffida costituisse condizione per il promovimento e la
prosecuzione dell'azione penale, mentre la tempestiva ottemperanza
alla diffida dà luogo ad una sorta di absolutio ab osservatione
iudicii (v., nel senso dell'alternatività tra "diffida" e azione
penale, ex multis: Cass. pen., 9 aprile 1990, n. 7016, imp. Fasoli;
Cass. pen., 24 settembre 1991, n. 10498, p.m. in proc. Casarini;
nello stesso senso, anche Corte cost. 12 luglio 1967, n. 105, ed
ancora, Corte cost. 9 giugno 1971, n. 125). A seguito, tuttavia,
dell'arresto giurisprudenziale della suprema Corte con la sentenza n.
3171 del 27 febbraio 1992 (imp. Bergamini), si rendeva necessario
l'intervento chiarificatore delle ss.uu. della suprema Corte che,
infatti, oltre a ribadire le argomentazioni proprie del primo filone
giurisprudenziale, hanno assegnato carattere decisivo alla
constatazione per cui nell'art. 9, del d.P.R. n. 520/1955, manca una
espressa previsione della sospensione dell'azione penale in caso di
diffida e dell'estinzione del reato per effetto dell'ottemperanza
alla diffida stessa. La conclusione, quindi, è stata quella di
ritenere che la "diffida" consiste in un mero formale avvertimento a
rimuovere le situazioni pregiudizievoli riscontrate e che esaurisce i
suoi effetti sul piano amministrativo. Orbene, osserva il decidente,
come l'attuale disciplina dettata dagli artt. 19/25 del d.lgs. cit.
per lo svolgimento del procedimento "misto" nel senso indicato in
precedenza, presenti quale elemento centrale di differenziazione tra
i contemplati poteri di disposizione e diffida da quello della
"prescrizione" ex art. 20 d.lgs. cit. proprio il carattere della
obbligatorietà di quest'ultima. Mentre, cioè, fino all'entrata in
vigore del d.lgs. n. 758/1994 l'organo di vigilanza poteva
discrezionalmente valutare l'opportunità o meno di emanare un atto
ingiuntivo o dispositivo di natura amministrativa, così dando vita
ad una fase autonoma rispetto al procedimento penale, viceversa con
l'entrata in vigore della disciplina citata in presenza di un
accertamento di una contravvenzione in materia di prevenzione
infortuni, l'organo di vigilanza deve necessariamente impartire una
prescrizione, quale atto di p.g. strettamente connesso al
procedimento penale come desumibile dall'art. 20, comma 1, del d.lgs.
cit. Tale obbligatorietà nell'impartire la prescrizione da parte
dell'organo di vigilanza, soffre un'eccezione solo nella previsione
dell'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 758/1994 che, infatti,
riconosce la possibilità all'organo di vigilanza di potersi astenere
dall'impartire una prescrizione limitatamente, però, all'ipotesi in
cui la notizia di reato non pervenga direttamente all'organo di
vigilanza ma dal p.m. o da altri soggetti. Il dato letterale di tale
norma, peraltro, lascerebbe propendere per continuare a considerare
la prescrizione come atto discrezionale dell'organo di vigilanza
ferma restando la promuovibilità dell'azione penale da parte del
p.m. Orbene, una simile soluzione non può essere condivisa non
soltanto con riferirnento all'ipotesi contemplata dalla norma
richiamata ma soprattutto, per quanto di interesse nella vicenda
procedimentale de qua, con riferimento all'ipotesi apparentemente
diversa sotto un profilo giuridico/fattuale ma omogenea sotto un
profilo contenutistico e sostanziale in cui l'organo di vigilanza
prendendo direttamente cognizione di una notizia di reato in materia
di prevenzione infortuni ritenga "discrezionalmente" (con una
valutazione, si osserva, fondata su una discrezionalità "tecnica")
di non dover impartire alcuna prescrizione ritenendo il reato già
consumato e dunque non ottemperabile, con ciò negando al
contravventore la possibilità (rectius, il diritto) di definire
amministrativamente la procedura mediante pagamento della somma pari
ad un quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la violazione
accertata e, per converso, obbligandolo a definire penalmente
altrimenti (ovvero, mediante l'oblazione speciale - peraltro,
quest'ultima, davvero "discrezionale" per il giudice penale e
soggetta a determinate condizioni indicate dall'art. 162-bis c.p. - o
mediante il ricorso ai riti alternativi, al dibattimento ovvero
legittimando, come nel caso di specie, il p.m. a richiedere
l'emissione di decreto penale di condanna essendo venuta meno la
sospensione dell'azione penale ex art. 23 del d.lgs. n. 758/1994) la
violazione davanti al giudice penale. È evidente, peraltro, come
nel caso sub specie per l'organo di vigilanza impartire una
prescrizione finalizzata all'eliminazione di una contravvenzione
accertata sia materialmente impossibile, trattandosi di reato
istantaneo caratterizzato da un'offesa del bene protetto che si
perfeziona e si esaurisce nel momento della commissione del fatto,
senza protrarsi nel tempo, sicchè risulta ontologicamente impedita
qualsiasi possibilità di regolarizzazione e la conseguente
emanazione di una prescrizione non avrebbe alcuna utilità, in
considerazione dell'oggettiva impossibilità di ripristinare una
situazione conforme a diritto. Se tale situazione legittima l'organo
di vigilanza a non impartire alcuna prescrizione di fronte al caso di
specie (come, del resto, si verifica in altri casi: es art. 328
d.P.R. n. 547/1955, relativamente alla verifica dell'impianto di
messa a terra prima della messa in servizio; art. 4, legge n.
628/1961, quanto alla scadenza del termine per la esibizione dei
documenti richiesti da parte dell'Ispettorato del lavoro), è però
dubbio che tale mancata prescrizione, risolvendosi nella preclusione
per il contravventore della definizione del procedimento mediante il
pagamento "in via ammimstrativa" davanti all'organo di vigilanza
della somma pari ad un quarto del massimo dell'ammenda stabilita per
la violazione accertata, sia pienamente conforme con la voluntas
legis sottesa alla legge delega n. 499 del 6 dicembre 1993 e, nel
contempo, conforme al principio costituzionale dell'art. 3, Cost.
La lettura dell'art. 1, comma 1, lett. b) della legge delega,
infatti, non lascia spazio a margini di discrezionalità agli organi
di vigilanza. Ed invero, tale disposizione normativa nel conferire
al Governo la delega ad "adottare... uno o più decreti legislativi
per la riforma sanzionatoria relativa ai rapporti di lavoro..." (art.
1, comma 1, prima parte) fissa i principi e criteri direttivi
richiesti dall'art. 76 della Costituzione e in maniera perfettamente
intelligibile "in materia di tutela della sicurezza e dell'igiene del
lavoro" richiede che nell'attuazione delle delega il Governo debba
"stabilire, per le contravvenzioni previste da leggi speciali, una
causa di estinzione del reato consistente nell'adempimento, entro un
termine non superiore al limite fissato dalla legge, alle
prescrizioni obbligatoriamente impartite dagli organi di vigilanza
allo scopo di eliminare la violazione accertata, nonchè nel
pagamento in sede amministrativa di una somma pari ad un quarto del
massimo dell'ammenda comminata per ciascuna infrazione".
La previsione normativa de qua, quindi, non sembra lasciare spazio
a margini di discrezionalità all'organo di vigilanza nell'imporre
una prescrizione successivamente all'accertamento della violazione,
ciò in considerazione del fatto che tale atto rappresenta
l'attivazione della procedura "mista" che potenzialmente porta alla
definizione in fase amministrativa del procedimento secondo quanto
previsto dagli artt. 21/24 del d.lgs. cit.
Del resto, osserva il g.i.p., non avrebbe alcun senso logico
sostenere che l'obbligatorietà o la discrezionalità dell'emanazione
dell'atto prescrittivo sia deteminata e condizionata dalla natura
della violazione accertata.
Ciò per almeno un duplice ordine di motivi.
Ed infatti, la circostanza per cui la possibilità di estinguere il
reato adempiendo alla prescrizione e pagando una sanzione pecuniaria
in via amministrativa sarebbe rimessa, in primo luogo, alla
casualità che determina il reato oggetto di accertamento (ossia
dipenderebbe dalla natura del reato stesso, impedendo, come nel caso
di specie, qualsiasi prescrizione trattandosi di reato già consumato
per il quale non si ritenga di dover impartire prescrizioni da parte
dell'organo di vigilanza) ed, in secondo luogo, sarebbe rimessa alla
discrezionalità insindacabile dell'organo di vigilanza (ciò in
considerazione del fatto che di fronte ad una rinuncia dell'organo di
vigilanza ad impartire prescrizioni e, dunque, ad ammettere il
contravventore alla definizione amministrativa, l'organo inquirente
non ha alcuna facoltà di intervento nella fase amministrativa della
procedura di spettanza esclusiva dell'organo di vigilanza nè è
legittimato a porre in essere atti finalizzati a sanare tale
situazione potendo solo compiere quelle attività limitate previste
dall'art. 23, comma 3, d.lgs. cit. che, peraltro, presuppongono la
sospensione del procedimento penale, sospensione automaticamente
caducata di fronte al diniego da parte dell'organo di vigilanza di
ammettere il contravventore alla definizione amministrativa della
procedura). In definitiva, quindi, autorizzare una simile soluzione
(ovvero ritenere non obbligatorio l'impartire la prescrizione da
parte dell'organo di vigilanza o, comunque, rimettere alla
discrezionalità tecnica dell'organo di vigilanza la decisione di
ammettere o meno il contravventore alla definizione in via
amministrativa) equivale ad attribuire all'organo di vigilanza uno
smisurato, eccessivo e comunque non legittimo spazio di
discrezionalità circa l'effettiva operatività dello speciale
procedimento di estinzione delle contravvenzioni previsto dal
legislatore per evitare la fase processuale penale e garantire nel
contempo l'osservanza delle disposizioni violate. A giudizio di
questo g.i.p., pertanto, sembra evidente il contrasto e, dunque, la
sospetta incostituzionalità dell'art. 21, comma 2, d.lgs. cit. nella
parte in cui non prevede l'obbligo per l'organo di vigilanza di
ammettere il contravventore a pagare in sede amministrativa anche nel
caso in cui non venga impartita alcuna prescrizione per materiale
impossibilità nella sua emanazione (come nel caso sub specie,
trattandosi di reato istantaneo che impedisce ontologicamente
qualsiasi possibilità di regolarizzazione), posto che subordinare
l'ammissione alla procedura amministrativa alla verifica
dell'adempimento della prescrizione impedisce al contravventore nei
cui confronti nessuna prescrizione sia stata impartita di definire la
violazione accertata mediante pagamento della somma pari al quarto
del massimo dell'ammenda stabilita per tale violazione, con evidente
disparità di trattamento rispetto al contravventore che
"beneficiato" dall'imposizione di una prescrizione possa definire la
violazione accertata avvalendosi della procedura amministrativa
evitando quella penale che, viceversa, dovrebbe obbligatoriamente
seguire il contravventore nei cui confronti non venisse impartita
alcuna prescrizione e che si vede preclusa la possibilità di
definizione in quella fase amministrativa. In definitiva, quindi, si
farebbe dipendere da un elemento estraneo alla volontà del
contravventore (ossia dalla natura della violazione) la possibilità
di avvalersi della definizione amministrativa del procedimento,
rimettendola altresì alla discrezionalità tecnica dell'organo di
vigilanza, ciò che finirebbe per far degradare da obbligatoria a
facoltativa l'imposizione della prescrizione con conseguente palese
violazione del principio di uguaglianza costituzionalmente garantito,
da una parte, e con altrettanta evidente violazione dell'art. 76
della Costituzione per difformità rispetto ai principi e criteri
direttivi della legge delega n. 499/1993 che all'art. 1, comma 1,
lett. b), n. 1, imponeva in materia di stabilire una causa di
estinzione del reato fondata "nell'adempimento ... alle prescrizioni
obbligatoriamente impartite ... nonchè nel pagamento in sede
amministrativa di una somma pari ad un quarto del massimo
dell'ammenda comminata per ciascuna infrazione".
Ritenuto, infine, che la questione sollevata ex officio non sia
manifestamente infondata e che la richiesta di emissione di decreto
penale di condanna non può essere definita indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale in quanto
l'accoglimento della stessa consentirebbe al contravventore di
definire amministrativamente la contravvenzione con il pagamento
della somma indicata dall'art. 21, comma 2, d.lgs. cit., senza
necessità per questo decidente di procedere all'emissione del
decreto penale di condanna richiesto e restituzione degli atti al
p.m. perchè provveda a trasmetterli all'organo di vigilanza per
l'ammissione alla, procedura amministrativa.
Visti gli artt. 23 e segg. legge cost. 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21, comma 2, del d.lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, per
violazione degli artt. 3 e 76 Cost., nella parte in cui non prevede
che l'organo di vigilanza ammetta "obbligatoriamente" il
contravventore a pagare in sede amministrativa in difetto di
imposizione di una prescrizione da parte di quest'ultimo;
Ordina, per l'effetto, l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina, infine, che il presente provvedimento a cura della
cancelleria sia comunicato al p.m. e notificato alle parti
interessate nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Pistoia, addì 8 aprile 1998
Il giudice per le indagini preliminari: Scarcella
98C0770