1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 2-7-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 220 SENTENZA 4 - 24 giugno 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Rilevanza della questione - Eccepito difetto - Conseguente eccezione di inammissibilita' - Applicabilita' della disciplina censurata nel giudizio a quo - Rigetto dell'eccezione. Rilevanza della questione - Insufficiente motivazione - Eccepita inammissibilita' - Insussistenza. Oggetto e profilo della questione - Vizio di eccesso di delega - Censura attinente al merito della norma - Insussistenza. Petitum - Eccezione di inammissibilita' - Richiesta di sentenza di tipo additivo comportante scelte discrezionali - Esclusione. Elezioni - Elettorato passivo - Cause di incompatibilita' con le cariche elettive locali - Incompatibilita' fra la carica di sindaco e l'ufficio di primario di divisione ospedaliero dell'unita' sanitaria locale - Abrogazione della relativa disposizione di legge - Prospettato eccesso dalla delega al «coordinamento in testo unico» delle norme vigenti, nonche' contrasto con i principi di buon andamento e imparzialita', di eguaglianza e ragionevolezza - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 274, comma 1, lett. l). - Costituzione, artt. 76, 97 e 3; legge 3 agosto 1999, n. 265, art. 31. Elezioni - Elettorato passivo - Incompatibilita' fra la carica di sindaco e l'ufficio di primario di divisione ospedaliero dell'unita' sanitaria locale - Mancata previsione - Prospettato eccesso dalla delega al «coordinamento in testo unico» delle norme vigenti, nonche' contrasto con i principi di buon andamento e imparzialita', di eguaglianza e ragionevolezza - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, artt. 63 e 66. - Costituzione, artt. 76, 97 e 3. Elezioni - Elettorato passivo - Incompatibilita' fra la carica di sindaco e l'ufficio di primario ospedaliero nella locale unita' sanitaria - Mero riferimento a norma abrogata - Difetto di motivazione della questione - Inammissibilita'. - D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 275. - Costituzione, artt. 76 e 77. (003C0741) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 2-7-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 63, 66, 274,
comma 1, lettera l, e 275 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), promossi con
ordinanze del 16 novembre 2002 dal Tribunale di Forlì e del
20 novembre 2002 dal Tribunale di Macerata, iscritte ai nn. 12 e 33
del registro ordinanze 2003 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 4 e 7, 1ª serie speciale, dell'anno 2003.
Visti gli atti di costituzione di Giancarlo Biserna ed altro, di
Franco Rusticali, di Roberto Gaetani e di Erminio Marinelli nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 2003 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Antonio Zavoli e Paolo Santoro per Giancarlo
Biserna ed altro, Guido Calvi per Franco Rusticali, Roberto Gaetani
per se medesimo, Ubaldo Perfetti e Ranieri Felici per Erminio
Marinelli nonchè l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 7 agosto 2001 due elettori del
Comune di Forlì promuovevano azione popolare per la decadenza dalla
carica di sindaco, conseguita nelle elezioni del giugno 1999, di
Franco Rusticali, per incompatibilità con la qualità di dipendente
- e segnatamente di primario ospedaliero - dell'Azienda USL di quella
città, a norma degli artt. 3 e 8, numero 2, della legge 23 aprile
1981, n. 154, vigente all'epoca della consultazione elettorale.
L'adito Tribunale di Forlì, rilevato anzitutto che le
disposizioni disciplinanti la dedotta causa di incompatibilità erano
in vigore all'epoca delle elezioni (giugno 1999) ma non al momento
della introduzione del giudizio (agosto 2001), essendo stata abrogata
la legge n. 154 del 1981 dall'art. 274, comma 1, lettera l, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), il quale negli articoli da 60 a
67, contenenti la disciplina delle situazioni di ineleggibilità e di
incompatibilità, non prevede la causa d'incompatibilità richiamata
dagli attori popolari, si poneva il problema della disciplina
applicabile. Ed in proposito osservava che alla luce della
giurisprudenza della Corte di cassazione, costituente ormai diritto
vivente, il decorso del decimo giorno successivo alla proposizione
del ricorso elettorale «definisce e cristallizza la fattispecie»,
escludendo, di conseguenza, sia la possibilità per l'eletto di
rimuovere oltre quel termine la causa di incompatibilità, sia la
rilevanza di altre, sopravvenute, cause legittimanti, dovendosi, per
converso, considerare rilevanti le situazioni legittimanti
intervenute dopo l'elezione, ma anteriormente alla domanda
giudiziale, come, nel caso di specie, la disposizione, abrogativa
della precedente disciplina, contenuta nell'art. 274 del d.lgs.
n. 267 del 2000.
Sulla base di tale premessa interpretativa, con ordinanza del
20 dicembre 2001 (r.o. n. 108 del 2002) sollevava questione di
legittimità costituzionale dell'art. 274, comma 1, lettera l, del
d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, nella parte in cui, abrogando la legge
n. 154 del 1981, non fa salva l'incompatibilità prevista
dall'art. 8, numero 2, quanto alla funzione di primario di divisione
nella locale unità sanitaria, in riferimento all'art. 76 della
Costituzione, per eccesso di delega, nonchè in riferimento agli
artt. 97 e 3 della Costituzione; «corrispondentemente e per gli
stessi motivi» denunciava altresì gli artt. 63 e 66 del d.lgs.
n. 267 del 2000, nella parte in cui non prevedono l'incompatibilità
della carica di sindaco con la funzione di primario di divisione
nella locale unità sanitaria.
Con l'ordinanza n. 398 del 2002 questa Corte dichiarava la
questione manifestamente inammissibile per difetto di motivazione
sulla rilevanza. Osservava infatti come l'ordinanza di rimessione
riferisse che il sindaco eletto, resistendo alla domanda diretta a
farne pronunciare la decadenza per incompatibilità, aveva eccepito
fra l'altro l'inammissibilità dell'azione popolare per il mancato
rispetto del termine perentorio di cui all'art. 82 del d.P.R.
16 maggio 1960, n. 570 (ai cui sensi il ricorso contro le
deliberazioni del consiglio comunale in materia di eleggibilità deve
essere proposto entro il termine perentorio di trenta giorni dalla
data finale di pubblicazione, ovvero dalla data di notificazione,
quando sia necessaria, della deliberazione impugnata), richiamato
dall'art. 70, comma 3, del testo unico approvato con d.lgs. n. 267
del 2000 (che, nel disciplinare l'azione giudiziale popolare per la
dichiarazione di decadenza degli amministratori locali, dispone che
per tali giudizi si osservano le norme di procedura e i termini
stabiliti dal citato art. 82 del d.P.R. n. 570 del 1960). E rilevava
che, nondimeno, il remittente aveva omesso qualsiasi motivazione in
ordine alle ragioni che lo avevano indotto a non pronunciarsi su
detta eccezione, logicamente preliminare, sollevando, invece, una
questione di legittimità costituzionale rilevante solo ai fini della
decisione di merito ad esso richiesta.
Con successiva ordinanza del 16 novembre 2002, pervenuta a questa
Corte l'8 gennaio 2003 (r.o. n. 12 del 2003), il Tribunale di Forlì,
nel corso del medesimo giudizio, ha nuovamente sollevato la
questione.
Anzitutto il remittente disattende l'eccezione, sollevata dalla
parte resistente, di improcedibilità del ricorso, con conseguente
estinzione del giudizio, per l'asserita inesistenza della notifica
del ricorso in riassunzione e del decreto di fissazione dell'udienza,
derivante dall'essere stato quest'ultimo notificato in copia semplice
non autenticata dal cancelliere. Al riguardo, il giudice a quo
osserva, tra l'altro, che, quand'anche si volesse ritenere
inesistente la notifica del decreto in copia, tale vizio, che
comunque non si comunicherebbe alla riassunzione, perfezionatasi con
il tempestivo deposito del ricorso, è comunque sanato ex nunc dalla
costituzione del resistente, avvenuta nella specie prima della
scadenza del termine per la riassunzione del giudizio.
In secondo luogo, il remittente esplicita i motivi in base ai
quali ritiene non condivisibile l'eccezione di inammissibilità
dell'atto introduttivo per tardività, osservando che l'azione
popolare autonoma proponibile direttamente al tribunale civile non
soggiace ad alcun termine di decadenza, a differenza
dell'impugnazione della delibera del Consiglio comunale, da proporsi
nel termine di trenta giorni a norma dell'art. 82 del d.P.R. n. 570
del 1960. Il richiamo, contenuto nell'art. 70 del d.lgs. n. 267 del
2000, che disciplina l'azione popolare, all'applicazione delle norme
di procedura e dei termini stabiliti dall'art. 82 del d.P.R. n. 570
del 1960, infatti, sarebbe riferito ai termini che scandiscono lo
svolgimento del giudizio una volta promosso con l'esercizio
dell'azione popolare, non comportando l'assoggettamento di
quest'ultima al termine di decadenza espressamente previsto dal detto
art. 82 solo per l'impugnativa della delibera. Se, infatti, anche
l'azione popolare autonoma dovesse essere esercitata nel termine di
trenta giorni dalla delibera di convalida degli eletti (che, ai sensi
dell'art. 41 del d.lgs. n. 267 del 2000, viene obbligatoriamente
adottata ancorchè non provocata da alcun reclamo), sarebbe
vanificata l'alternatività fra i due rimedi previsti dall'art. 9-bis
del d.P.R. n. 570 del 1960, oggi trasfuso negli artt. 69 e 70 del
testo unico del 2000.
Quanto al merito della questione di legittimità costituzionale,
in ordine al lamentato eccesso di delega, il giudice a quo osserva
che l'art. 31 della legge 3 agosto 1999, n. 265 (Disposizioni in
materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonchè
modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142), ha conferito al Governo
la delega per l'adozione, con decreto legislativo, di un testo unico
«nel quale sono riunite e coordinate le disposizioni legislative
vigenti in materia di ordinamento» degli enti locali, indicando in
particolare, fra le leggi cui il legislatore delegato avrebbe dovuto
avere riguardo, la legge n. 154 del 1981. Il potere normativo
delegato, essendo testualmente limitato ad una funzione di
unificazione e di coordinamento di norme vigenti, anche se inteso non
come attività di mera compilazione, non potrebbe estendersi sino
all'innovazione sostanziale e all'abrogazione di norme esistenti,
operazione istituzionalmente sottoposta alla decisione del Parlamento
e comunque estranea alla funzione di sistemazione e comodità
applicativa del testo unico. Nella fattispecie concreta, ad avviso
del remittente, l'abrogazione dell'art. 8 della legge n. 154 del 1981
non sarebbe rispondente ad alcuna esigenza di coordinamento e di
coerenza dell'assetto normativo nella materia. In particolare,
l'abrogazione della incompatibilità fra la carica di sindaco e la
funzione di primario ospedaliero, anche se fosse ricompresa nel
potere normativo delegato al Governo, colliderebbe con i principi di
imparzialità e di buon andamento della Pubblica Amministrazione di
cui all'art. 97 della Costituzione, nè si giustificherebbe sotto il
profilo dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza, rispetto
alla previsione di altre cause di incompatibilità legate alle nuove
figure dirigenziali sanitarie. Infatti, prosegue il giudice a quo,
alla stregua degli argomenti sviluppati dalla Corte di cassazione (da
ultimo, con la sentenza n. 16205 del 2000), pur dopo la
ristrutturazione delle USL operata dal d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'art. 1 della l. 23 ottobre 1992, n. 421), che ha comportato un
arretramento dei poteri gestori del comune nei confronti delle ASL
operanti nel suo territorio, sarebbero tuttora sussistenti funzioni
di controllo e di indirizzo dell'ente locale nei confronti delle
nuove aziende, e non sarebbero quindi venute meno le ragioni
ispiratrici dell'art. 8 della legge n. 154 del 1981, «permanendo nel
quadro di disciplina dello stesso d.lgs. n. 502 del 1992 come anche
meglio definito dal successivo d.lgs. n. 229 del 1999, un ruolo
rilevante del sindaco (da solo o nel più ampio contesto della
conferenza dei sindaci) nella formazione del programma,
nell'indirizzo sanitario e nel controllo contabile della ASL,
evidenziante un'immanente possibilità di conflitto di interessi tra
sindaco e componente della struttura sanitaria».
Nel nuovo sistema introdotto dal d.lgs. n. 502 del 1992 - il
riferimento è, in particolare agli artt. 3, comma 14, 3-bis, 3-ter -
ed in base agli artt. 180 e 181 della legge della Regione Emilia
Romagna 21 aprile 1999, n. 3, sono infatti previsti pregnanti poteri
di controllo del sindaco e della Conferenza dei sindaci, oggi
Conferenza sanitaria territoriale, sull'operato dell'azienda USL e
del direttore generale, il quale a sua volta decide sulle
responsabilità del dirigente di struttura complessa, cioè del
primario.
Nè, infine, l'esame dei lavori preparatori della legge delega
n. 265 del 1999 e del decreto legislativo n. 267 del 2000 offrirebbe
elementi o spunti di valutazione in ordine alle ragioni
giustificatrici della abrogazione in discorso.
Corrispondentemente e per gli stessi motivi, il giudice a quo
ritiene di sollevare questione di legittimità costituzionale degli
artt. 63 e 66 del decreto legislativo n. 267 del 2000, nella parte in
cui non prevedono l'incompatibilità della carica di sindaco con la
funzione di primario di divisione nella locale Unità sanitaria.
2. - Si sono costituiti i due elettori del Comune di Forlì
attori popolari nel giudizio a quo, chiedendo, in via principale, di
«rigettare» la questione «per inammissibilità, irrilevanza o
infondatezza»; in subordine, di dichiarare costituzionalmente
illegittimo il d.lgs. n. 267 del 2000, nella parte in cui si ritenga
abbia abrogato l'art. 8 della legge n. 154 del 1981, per contrasto
con la legge di delega, in violazione dell'art. 76 della
Costituzione.
L'inammissibilità della questione viene eccepita in relazione al
presupposto dal quale muove il remittente, e cioè che sia
applicabile la disciplina in materia di incompatibilità vigente al
momento della proposizione dell'azione giudiziale, e non quella in
vigore all'epoca delle elezioni. Ad avviso della parte, il giudice a
quo avrebbe così negato il principio tempus regit actum, affermando
invece «che le leggi siano sempre retroattive (tale aberrazione viene
chiamata "diritto vivente") e quindi le leggi successive regolino i
fatti precedenti anche se maturati e definitivamente realizzati e
compiuti in tempi precedenti». A conforto del rilievo, la parte
richiama numerosi precedenti di questa Corte e della Corte di
cassazione, nonchè di giudici amministrativi e contabili, sul
principio di irretroattività della legge e sul principio tempus
regit actum in materia processuale, anche penale. In ordine alla
«incompatibilita-decadenza», osserva, in particolare, che essa
sarebbe sorta, nella fattispecie, all'atto della proclamazione
dell'eletto, maturando definitivamente nel giugno del 1999, e che la
sentenza che si pronunci in merito avrebbe natura dichiarativa con
effetti ex tunc, sicchè la disciplina applicabile sarebbe la legge
n. 154 del 1981 in vigore nel 1999, epoca dell'elezione, e non il
testo unico dell'agosto 2000 sopravvenuto, ancorchè un anno prima
dell'introduzione del giudizio elettorale.
Qualora, invece, si dovesse ritenere superabile il principio
tempus regit actum, e così applicabile la disciplina del d.lgs.
n. 267 del 2000, in via subordinata chiede che tale decreto sia
dichiarato costituzionalmente illegittimo, per eccesso di delega, per
aver abrogato la disposizione di cui all'art. 8 della legge n. 154
del 1981.
3. - Si è altresì costituito Franco Rusticali, Sindaco eletto
del comune di Forlì, resistente nel giudizio a quo, chiedendo che la
questione sia dichiarata manifestamente inammissibile o, comunque,
manifestamente infondata.
Dopo avere eccepito vizi nell'instaurazione del contraddittorio
nella riassunzione del giudizio dopo la pronuncia di questa Corte, ed
avere insistito nell'eccezione di tardività della proposizione
dell'azione popolare, in ordine alla quale il remittente non avrebbe
correttamente motivato con l'ordinanza in esame, la parte illustra i
motivi in forza dei quali le questioni sollevate sarebbero infondate.
La prima questione, avente ad oggetto le disposizioni del testo
unico n. 267 del 2000 che da un lato hanno abrogato la legge n. 154
del 1981, e dall'altro non hanno contemplato la causa di
incompatibilità da esso già prevista all'art. 8, n. 2, sarebbe
infondata, in quanto già al momento del conferimento della delega
legislativa, racchiusa nell'art. 31 della legge n. 265 del 1999, in
forza della riforma del servizio sanitario nazionale introdotta dal
d.lgs. n. 502 del 1992, tale causa di incompatibilità sarebbe già
stata cancellata dall'ordinamento giuridico vigente, sicchè nessuna
violazione dell'art. 76 della Costituzione avrebbe commesso il
legislatore delegato, che si sarebbe limitato a recepire l'effettivo
quadro normativo a quel momento esistente. L'art. 8, n. 2, della
legge n. 154 del 1981, coevo alla riforma sanitaria del 1978 - che
aveva soppresso l'autonomia dei singoli ospedali, istituendo le
unità sanitarie locali, le quali, «pur provviste di soggettività
giuridica», erano tuttavia incardinate nell'ente comunale - aveva
disposto che «i dipendenti delle USL nonchè i professionisti con
esse convenzionate non potessero ricoprire» le cariche di «sindaco o
assessore del comune il cui territorio coincide con il territorio»
dell'USL «da cui dipendono o lo ricomprende o con cui sono
convenzionati». Ma con la successiva riforma dell'ordinamento
sanitario, ad opera del citato d.lgs. n. 502 del 1992, e poi anche
del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, era venuto meno l'incardinamento
del soggetto sanitario - ora trasformato in azienda, con personalità
giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale - nell'ambito del
comune, essendo state poste le nuove aziende nell'ambito e sotto il
controllo della regione. Caduto quindi il presupposto logico
dell'insorgere di situazioni di potenziale conflitto di interessi in
ragione dell'esercizio del potere latamente gestorio di quella
medesima USL da parte del comune, la causa di incompatibilità in
esame - costituente, come tutte le limitazioni dell'elettorato
passivo, eccezione rispetto alla regola posta dall'art. 51 della
Costituzione - non sarebbe stata più attuale, essendo stata di fatto
abrogata dalla norma che tale rapporto di dipendenza aveva scisso. A
ciò si aggiunga che, essendo stato regolato il rapporto di lavoro
dei dipendenti del Servizio sanitario nazionale dal d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29 (artt. 1 e 26), anche il regime di incompatibilità del
personale USL rientrerebbe nella disciplina dell'art. 58 dello stesso
decreto (cfr. il richiamo, operato dal comma 1, all'art. 4, comma 7,
della legge delega 30 dicembre 1991, n. 412).
In ordine al primo profilo della seconda questione di
legittimità costituzionale, avente ad oggetto la mancata previsione,
tra le figure ritenute incompatibili con la carica elettorale nel
comune, di quella del primario ospedaliero, non sarebbe dato
ravvisare, secondo la parte, nessuna violazione dell'art. 3 della
Costituzione. La distinzione, operata dal t.u. del 2000, del livello
latamente politico-gestorio nell'ambito del mondo sanitario [art. 66:
direttore generale, direttore amministrativo e direttore sanitario
delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere], da quello più
propriamente tecnico professionale, avrebbe costituito da parte del
legislatore un'operazione di per sè logica, sfuggente ad ogni
possibile censura, essendo state individuate le cause ostative
dell'elettorato passivo - nel rispetto del principio fissato
dall'art. 51 della Costituzione, che le vuole confinate nei limiti
più ristretti possibili - solo nei confronti delle figure sanitarie
che partecipano al livello politico delle aziende USL, tra le quali
non sarebbe compreso il primario ospedaliero, cui spettano compiti ed
attribuzioni di ordine tecnico professionale che non toccano la
politica sanitaria dell'azienda. In presenza, quindi, di situazioni
totalmente diverse, non sarebbe ravvisabile alcuna disparità di
trattamento.
Quanto all'altro profilo della seconda questione, nel quale si
lamentano le interferenze con l'imparzialità e il buon andamento
della pubblica amministrazione, in violazione dell'art. 97 della
Costituzione, per le funzioni di controllo e di indirizzo del comune
nei confronti delle nuove ASL, che evidenzierebbero una «immanente
possibilità di conflitto di interessi tra sindaco e componente della
struttura sanitaria», sarebbe anch'esso inammissibile ovvero
infondato.
Il sindaco, infatti, osserva la difesa della parte, non
eserciterebbe alcun potere di controllo e di gestione della politica
sanitaria tale da porlo in situazione di conflitto con la attività
professionale, svolta nella specie, di primario ospedaliero. Nel caso
in esame, il deducente afferma di essere stato, in ragione del suo
mandato elettivo, componente ex lege della sola Conferenza sanitaria
territoriale - mentre la conferenza dei sindaci di cui fa parola
l'ordinanza di rimessione risulterebbe essere stata da tempo
soppressa -, che svolge funzione consultiva in materia sanitaria. Ma
al riguardo l'art. 67 del d.lgs. n. 267 del 2000 ha espressamente
previsto che «non costituiscono cause di ineleggibilità o di
incompatibilità gli incarichi e le funzioni conferiti ad
amministratori del comune ... e previsti da norma di legge, statuto o
regolamento in ragione del mandato elettivo».
La possibilità dell'interferenza fra la carica elettiva e la
materia sanitaria in genere, quindi, sarebbe già stata valutata dal
legislatore, che per le figure diverse da quelle cui compete una
responsabilità politica delle aziende sanitarie (figure oggetto di
separata disciplina) avrebbe ritenuto non superata la soglia limite
della condizione ostativa, compiendo una valutazione ampiamente
discrezionale, della cui logicità non è lecito dubitare.
Infine, la difesa del Rusticali rileva che, in concreto, una
volta eletto sindaco, egli si è spogliato di ogni competenza in
materia sanitaria rilasciando ampia ed irrevocabile delega - prodotta
nel giudizio a quo - ad altro assessore, rinunciando a qualsiasi
facoltà di controllo del suo operato e di intervento. Anche sotto
tale profilo eccepisce l'inammissibilità della questione sollevata,
in quanto l'autorità remittente non ha motivato, in punto di
rilevanza, sulla «compatibilità costituzionale del complesso
normativo denunciato come illegittimo anche alla stregua di
un'astensione dell'interessato attuata in via preventiva ed in
maniera radicale ed estrema, totale e incondizionata, irrevocabile ed
illimitata». Nè, conclude, il giudice a quo avrebbe specificato i
singoli poteri gestori che in materia sanitaria farebbero capo al
sindaco, «con duplice riferimento alla norma attributiva del potere
di intervento, ritenuto potenzialmente confliggente con il suo stato
tecnico-professionale di primario della divisione di cardiologia, da
un lato, e con le norme regolamentari disciplinanti il concreto
esercizio di siffatto potere, d'altro lato», di talchè la situazione
di potenziale conflitto asseritamente sussistente non sarebbe più di
una affermazione generica e apodittica.
4. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
Quanto al lamentato eccesso di delega, in relazione all'art. 31
della legge n. 265 del 1999, nell'invito del legislatore delegante a
raccogliere e coordinare in un testo unico le vigenti disposizioni in
materia di enti locali, l'espressa indicazione della legge n. 154 del
1981 segnalerebbe la necessità di una sua revisione e di opportune
modifiche.
In particolare, in ordine alla incompatibilità fra la carica di
sindaco e la funzione di primario delle USL, il testo unico del 2000,
abrogando esplicitamente la disposizione della legge n. 154 del 1981,
non avrebbe fatto altro che prendere atto dell'evoluzione del quadro
normativo, rispondendo in pieno all'esigenza di rimuovere
dall'ordinamento norme non più attuali e virtualmente superate. Le
ipotesi di ineleggibilità e incompatibilità di figure
dell'ordinamento sanitario previste dagli artt. 60, 63 e 67 del
d.lgs. n. 267 del 2000, concernenti il direttore generale,
amministrativo e sanitario delle USL, erano, infatti, già
contemplate dall'art. 3, comma 9, del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 502, anch'esso abrogato dall'art. 274 (lettera x) del d.lgs.
n. 267 del 1990, ma in vigore all'epoca della conclusione del
procedimento elettorale (giugno 1999). La riforma del 1992 aveva
conferito alle ASL un nuovo assetto organizzativo, territoriale e di
vertice, disciplinando le relative figure e le connesse
responsabilità. Il successivo d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, di
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, aveva recato
importanti integrazioni a quella riforma, ridisegnando i compiti e le
attribuzioni delle relative posizioni apicali. In particolare, con
l'art. 3-bis, introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992, si era ribadito
che il rapporto di lavoro del personale del Servizio restava regolato
dal d.lgs. n. 29 del 1993 (artt. 1 e 26), con la conseguenza che
anche il regime delle incompatibilità del rimanente personale delle
USL rientra nella disciplina dell'art. 58 di quest'ultimo decreto, il
cui comma 1 richiama l'art. 4, comma 7, della legge delega
30 dicembre 1991, n. 412, in tema di specifiche incompatibilità per
il Servizio sanitario nazionale. Ad avviso della difesa erariale, da
ciò discenderebbe che la norma sulla incompatibilità tra la carica
di sindaco e la qualità di dipendente della USL, vale a dire il
soppresso art. 8 della legge n. 154 del 1981, prima ancora della sua
espressa abrogazione ad opera dell'art. 274 del testo unico del 2000,
aveva già esaurito totalmente la propria efficacia ed era stata resa
inoperante, quanto meno dalla entrata in vigore del d.lgs. n. 29 del
1993.
L'intervento richiesto, deduce poi l'Avvocatura, sarebbe di tipo
manipolativo-additivo. Ma questa Corte ha costantemente affermato di
non potere sindacare le scelte che competono al legislatore, a meno
che le stesse non siano palesemente irragionevoli. Nella specie, non
si tratterebbe neppure di colmare un vuoto, ma di creare
artificiosamente una nuova norma, che estenda l'ambito applicativo
della incompatibilità al primario ospedaliero.
5. - In prossimità dell'udienza pubblica ha depositato memoria
Franco Rusticali, convenuto nel giudizio a quo, che ha insistito
nelle difese già svolte.
6. - Nel corso del giudizio promosso da Roberto Gaetani, elettore
del comune di Civitanova Marche, per la disapplicazione della
delibera consiliare relativa alla convalida della nomina a sindaco di
quel comune di Erminio Marinelli, per incompatibilità di
quest'ultimo in quanto medico di base convenzionato con la ASL
comprendente il territorio di Civitanova Marche, il Tribunale di
Macerata, con ordinanza emessa il 20 novembre 2002, e pervenuta il
23 gennaio 2003 (r.o. n. 33 del 2003), ha sollevato, in riferimento
agli artt. 76 e 77 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale - in parte analoga a quella sub 1 - degli artt. 274,
comma 1, lettera l, e 275 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, in
relazione alla delega di cui all'art. 31 della legge 3 settembre
1999, n. 265.
Per il medico convenzionato con il servizio sanitario, osserva il
remittente, l'art. 8, n. 2, della legge n. 154 del 1981 prevedeva
l'incompatibilità, riguardante «i dipendenti delle unità sanitarie
locali nonchè i professionisti con esse convenzionati», con la
carica di sindaco del comune il cui territorio coincide con il
territorio dell'USL con cui sono convenzionati, ovvero, come
nell'ipotesi di specie, di comune con più di 30.000 abitanti che
concorre a costituire l'unità sanitaria locale con cui sono
convenzionati.
L'art. 274, comma 1, lettera l, del testo unico del 2000, che ha
disposto l'abrogazione dell'intera legge n. 154 del 1981, per quel
che attiene all'art. 8 di quest'ultima legge avrebbe violato la
delega conferita all'art. 31 della legge n. 265 del 1999.
Al Governo, infatti, essa aveva conferito il potere di adottare
un testo unico nel quale fossero «riunite e coordinate le
disposizioni legislative vigenti» in materia di enti locali. Anche a
voler intendere tale compito in senso non formale, ma comportante un
intervento sul contenuto delle norme preesistenti per renderle
consone ai principi generali ed al diritto vivente, esso troverebbe
un limite nella funzione del testo unico, che, secondo il parere reso
dal Consiglio di Stato in proposito, è di «facilitare l'applicazione
delle leggi preesistenti, evitando duplicazioni, prendendo atto di
abrogazioni anche tacite, valorizzando univoche soluzioni
interpretative divenute diritto vivente senza innovare alla loro
sostanza».
Nella specie, ad avviso del remittente, l'abrogazione dell'art. 8
della legge n. 154 del 1981 non risponderebbe ad alcuno dei detti
criteri: la sua permanenza non comporterebbe duplicazioni; la norma
non potrebbe ritenersi tacitamente abrogata a seguito del nuovo
assetto del Servizio sanitario nazionale, ovvero per la previsione di
nuove, aggiuntive ipotesi di incompatibilità previste con il d.lgs.
n. 502 del 1992. Neppure si sarebbe formato diritto vivente che
sostenga essere la norma venuta meno in funzione della recisione del
rapporto tra i comuni e le ASL divenute enti pubblici autonomi sotto
il controllo della regione, rinvenendosi invece pronunce di segno
opposto, ovvero auspicanti un intervento legislativo per adeguare le
incompatibilità al nuovo assetto istituzionale.
Ad avviso del giudice a quo, il censurato intervento abrogativo,
di per sè non incompatibile con la potestà del Governo delegato di
emanare testi unici aventi efficacia normativa o innovativa, avrebbe
«nella specie ecceduto i limiti della delega, non risultando
necessitato dalla finalità di coordinamento della legislazione
vigente».
7. - Si è costituito in giudizio Roberto Gaetani, attore
popolare nel procedimento a quo, sostenendo la fondatezza della
questione sollevata.
Richiamati ed illustrati gli argomenti dell'ordinanza di
remissione, la parte osserva in particolare che la ratio
dell'incompatibilità in esame andrebbe ravvisata non solo nel
conflitto di interessi potenziale, derivante dal rapporto comuni -
ASL, ma altresì nell'art. 97 della Costituzione, che impone di
assicurare il buon andamento dell'amministrazione.
Nel caso specifico, infatti, al compenso mensile (di circa 14
milioni di lire) percepito dal medico convenzionato a fronte di un
forte impegno, comprendente l'obbligo di reperibilità e assistenza
continua, si aggiungerebbe, per l'onere di fare il sindaco in una
città di oltre 30.000 abitanti, l'ulteriore compenso mensile di lire
7 milioni, laddove «la convenzione sottoscritta preclude al medesimo
di svolgere incarichi non occasionali» con altre amministrazioni
pubbliche.
Un ulteriore conflitto di interessi, infine, sarebbe ravvisabile
tra il sindaco e il dirigente dell'ASL, dovendo la Conferenza dei
sindaci valutarne l'operato ai fini della riconferma dell'incarico,
mentre al dirigente dell'ASL spetta il compito di valutare l'operato
del sindaco medico, specie in ordine al rispetto dell'orario di
lavoro.
8. - Si è costituito il Sindaco eletto Erminio Marinelli, che ha
chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque,
infondata.
Anzitutto, ad avviso della parte, il remittente non avrebbe
adeguatamente motivato in ordine alla rilevanza, non avendo spiegato
perchè, in caso di fondatezza della questione, la domanda proposta
nel giudizio a quo sarebbe accolta.
Ulteriore motivo di inammissibilità sarebbe la natura additiva
della pronuncia postulata.
La questione sarebbe poi infondata, perchè le norme di delega,
nell'autorizzare il Governo a «riunire e coordinare le disposizioni
legislative vigenti», avrebbero inteso fosse espunto, e perciò
abrogato, ciò che non è più attuale e compatibile con lo stadio
evolutivo della materia. Il modello di testo unico cui il giudice
remittente si riferirebbe è quello cosiddetto compilativo,
costituente in realtà una rara avis (viene richiamata la legge
delega costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, art. 66), mentre per
definizione, secondo la migliore dottrina, il testo unico dovrebbe
possedere carattere innovativo, e quindi efficacia normativa
equiordinata, perchè ritoccare i testi legislativi è sempre opera
di legislazione, soprattutto quando al Governo è attribuito un
compito di coordinamento.
9. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata ed
allegando, in proposito, l'atto di intervento nel giudizio
incidentale introdotto dal Tribunale di Forlì (r.o. n. 12 del 2003).
10. - In prossimità dell'udienza di discussione ha depositato
memoria Erminio Marinelli, Sindaco di Civitanova Marche e convenuto
nel giudizio a quo, il quale, sottolineando le differenze tra la
questione sollevata dal Tribunale di Macerata e quella, sollevata dal
Tribunale di Forlì, la cui discussione è fissata per la medesima
udienza (identità solo parziale delle disposizioni impugnate, dei
parametri costituzionali, e del rapporto dell'eletto con l'ASL -
rispettivamente libero-professionale e di dipendenza), ha chiesto che
questa Corte, nell'esame della presente questione non estenda il
thema decidendum.
Sottolinea poi aspetti di contraddittorietà della motivazione
dell'ordinanza di rimessione, osservando, infine, che la questione
sarebbe, in realtà, diretta a censurare l'esercizio della
discrezionalità del legislatore, richiedendo alla Corte un
intervento additivo.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Forlì (r.o. n. 12 del 2003) e il Tribunale
di Macerata (r.o. n. 33 del 2003), nel corso di due giudizi promossi
con azione popolare per far dichiarare la decadenza del sindaco,
rispettivamente dei Comuni di Forlì e di Civitanova Marche, per
incompatibilità, nel primo caso, con l'ufficio di dirigente medico
di primo livello (ex primario) nel locale ospedale, nel secondo caso
con la funzione di medico di base convenzionato con la Azienda
sanitaria locale nel cui territorio è compreso il comune, hanno
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 274,
comma 1, lettera l, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), nella
parte in cui, abrogando la legge 23 aprile 1981, n. 154 (salve le
sole disposizioni ivi previste per i consiglieri regionali), ha fatto
venir meno la causa di incompatibilità già prevista dall'art. 8,
n. 2, della medesima legge n. 154 del 1981 fra la carica di sindaco
del comune il cui territorio coincide con quello dell'unità
sanitaria locale, o di sindaco di comune con popolazione superiore a
30.000 abitanti che concorre a costituire l'unità sanitaria locale,
e la qualità di dipendente dell'unità sanitaria locale medesima o
di professionista con essa convenzionato.
Il Tribunale di Forlì formula la censura con riguardo alla parte
della norma che non fa salva l'incompatibilità «almeno quanto alla
funzione di primario di divisione nella locale unità sanitaria»; ed
estende la questione altresì agli artt. 63 e 66 del d.lgs. n. 267
del 2000 nella parte in cui gli stessi, disciplinando,
rispettivamente, le incompatibilità con la carica di sindaco e le
incompatibilità con la carica di sindaco di uffici delle aziende
sanitarie ed ospedaliere, non prevedono l'incompatibilità della
carica di sindaco con la funzione di primario di divisione nella
locale unità sanitaria.
Il Tribunale di Macerata censura invece l'art. 274, comma 1,
lettera l, del testo unico sull'ordinamento degli enti locali (nella
parte in cui comporta l'abrogazione dell'art. 8, n. 2, della legge
n. 154 del 1981), nonchè l'art. 275 dello stesso testo unico,
contenente la «norma finale» in base alla quale, salvo che sia
diversamente disposto e fuori dei casi di abrogazione per
incompatibilità, il riferimento fatto da altre norme a disposizioni
espressamente abrogate dal testo unico si intende alle corrispondenti
disposizioni del testo unico medesimo.
Entrambi i giudici remittenti sollevano la questione in
riferimento all'art. 76 (nonchè all'art. 77, per quanto riguarda il
Tribunale di Macerata) della Costituzione, ritenendo che la disposta
abrogazione della norma sulla predetta causa di incompatibilità sia
viziata da eccesso di delega, in quanto non consentita dai limiti
della delega conferita al Governo con l'art. 31 della legge 3 agosto
1999, n. 265, per l'adozione di «un testo unico nel quale sono
riunite e coordinate le disposizioni legislative vigenti in materia
di ordinamento dei comuni e delle province» (comma 1), avendo
riguardo, fra le altre, alla legge n. 154 del 1981 (comma 3,
lettera e). In siffatta delega di coordinamento non potrebbe infatti
ritenersi compresa la facoltà di innovare abrogando norme esistenti,
e in ogni caso l'abrogazione contestata non sarebbe necessitata dalle
finalità di coordinamento, o non risponderebbe a nessuna esigenza di
coordinamento e di coerenza dell'assetto normativo.
Il solo Tribunale di Forlì lamenta altresì la violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione, osservando che l'abrogazione della
incompatibilità fra la carica di sindaco e la funzione di primario
ospedaliero, «anche se ricompresa nel potere normativo delegato al
Governo», urta contro i principi di imparzialità e di buon andamento
della pubblica amministrazione e non si giustifica sotto il profilo
dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza, per quanto concerne
la qualità di primario ospedaliero, in relazione alle cause di
incompatibilità previste invece per le nuove figure dirigenziali
sanitarie (direttore generale, direttore amministrativo e direttore
sanitario delle aziende sanitarie). Ciò in quanto, pur dopo la
riforma delle unità sanitarie locali, operata con il d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502, e poi integrata con il d.lgs. 19
giugno 1999, n. 229, che ha comportato un «arretramento dei poteri
gestori» dei comuni nei confronti delle aziende sanitarie operanti
sul loro territorio, permarrebbero funzioni di controllo e di
indirizzo dei comuni nei confronti di tali aziende, e un ruolo
rilevante del sindaco, da solo o nel più ampio contesto della
conferenza dei sindaci, nella formazione del programma,
nell'indirizzo sanitario e nel controllo contabile della azienda, con
una conseguente «immanente possibilità di conflitto di interessi tra
sindaco e componente della struttura sanitaria».
2. - Le due ordinanze di rimessione sollevano questioni
parzialmente uguali, ed è quindi opportuno riunire i giudizi perchè
siano definiti con unica pronunzia.
3. - Devono in primo luogo disattendersi le eccezioni di
inammissibilità che le parti private, da diverse ed opposte
prospettazioni, avanzano nei riguardi della questione sollevata dal
Tribunale di Forlì.
La parte ricorrente nel giudizio a quo lamenta che il tribunale
abbia ritenuto applicabile alla specie la disciplina risultante dal
testo unico del 2000, anzichè quella vigente all'epoca della
elezione del sindaco, avvenuta nel 1999, quando cioè era ancora in
vigore l'art. 8, n. 2, della legge n. 154 del 1981, che sanciva
l'incompatibilità con la carica di sindaco per i dipendenti della
unità sanitaria locale: onde la questione sollevata sul testo unico
sarebbe priva di rilevanza.
Questa Corte non ha ragione di discostarsi dall'indirizzo della
giurisprudenza di legittimità, cui esplicitamente si conforma
l'ordinanza di rimessione, secondo cui nel giudizio promosso per
l'accertamento in sede giurisdizionale della causa di
incompatibilità dell'amministratore locale si applica la disciplina
normativa, in tema di incompatibilità, vigente nel momento in cui
viene a scadere il termine ultimo entro il quale l'interessato può
rimuovere la causa di incompatibilita': momento che - ai sensi
dell'art. 7, quinto comma, della legge n. 154 del 1981, aggiunto
dall'art. 20 della legge n. 265 del 1999, dopo la parziale
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 9-bis del
d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, pronunciata da questa Corte con la
sentenza n. 160 del 1997, proprio per garantire la salvaguardia del
diritto di elettorato passivo - coincide con la scadenza del termine
di dieci giorni dalla notificazione del ricorso.
Non vale opporre che la causa di incompatibilità, sussistente al
momento dell'elezione, non potrebbe essere esclusa in forza di una
norma sopravvenuta, in base al principio tempus regit actum
(intendendosi per atto l'elezione). Infatti l'incompatibilità, a
differenza della ineleggibilità, che vizia la stessa investitura
elettorale, può essere rimossa dall'interessato anche
successivamente all'elezione, attenendo ad un divieto di esercizio
contemporaneo della carica elettiva e dell'ufficio incompatibile, ed
è quindi logico che, fin quando ancora pende il termine per la sua
rimozione, la sopravvenienza di una nuova norma che faccia venir meno
la causa di incompatibilità comporti l'impossibilità di pronunciare
la decadenza.
4. - A sua volta la parte privata resistente nel giudizio a quo
eccepisce la inammissibilità della questione per difetto di
motivazione della rilevanza, in quanto il remittente avrebbe
erroneamente e artificiosamente motivato la reiezione di due
eccezioni preliminari che lo stesso resistente aveva avanzato nel
giudizio principale, concernenti rispettivamente la tardività del
ricorso introduttivo e la nullità della notifica dell'atto di
riassunzione, dopo la sospensione intervenuta in pendenza del primo
giudizio di costituzionalità, conclusosi con l'ordinanza n. 398 del
2002 di questa Corte.
Anche queste eccezioni non possono essere condivise. Mentre la
totale assenza di ogni pronuncia del giudice a quo sulla eccezione
(logicamente preliminare) di tardività del ricorso, di cui pure lo
stesso giudice dava atto, ha giustificato la dichiarazione di
inammissibilità, per difetto di motivazione sulla rilevanza, della
questione proposta la prima volta dal Tribunale di Forlì (ord.
n. 398 del 2002), ora, in presenza di una motivazione espressa, con
la quale il remittente ha respinto dette eccezioni preliminari, non
spetta a questa Corte valutare la correttezza delle relative
statuizioni del giudice trattandosi di questioni che attengono
strettamente al giudizio principale.
5. - Parimenti non sono fondate le eccezioni di inammissibilità
della questione sollevate dalla parte privata resistente nel giudizio
principale davanti al Tribunale di Macerata.
La motivazione della rilevanza è sufficiente, nè sarebbe logico
chiedere che il giudice a quo argomenti circa l'influenza che avrebbe
sull'esito della causa l'eventuale accoglimento della questione
sollevata, concernendo questa proprio la legittimità costituzionale
della norma che ha fatto venir meno, per abrogazione, la causa di
incompatibilità di cui si discute nel giudizio.
La censura mossa non attiene poi affatto al merito politico della
norma denunciata, ma alla sua ipotizzata incostituzionalità per
eccesso di delega, e dunque per violazione dell'art. 76 della
Costituzione. Nè può rilevare l'iniziale errore (poi corretto) del
ricorrente nell'indicazione della legge di delega, avendo comunque
l'ordinanza di rimessione - che unicamente definisce la questione
rimessa a questa Corte - esattamente individuato la disposizione che
ha conferito la delega.
6. - Infine non ha pregio la tesi (avanzata dalla difesa erariale
in entrambi i giudizi, e dalla parte privata resistente nel giudizio
promosso dal Tribunale di Macerata) secondo cui si chiederebbe a
questa Corte una pronuncia additiva comportante una scelta rimessa
alla discrezionalità del legislatore: i giudici a quibus prospettano
una pronuncia che produca, in forza della sua asserita
incostituzionalità, la caducazione della norma abrogatrice
dell'art. 8, n. 2, della legge n. 154 del 1981, con conseguente
reviviscenza di tale norma, e dunque della causa di incompatibilità
oggi soppressa dal legislatore delegato.
7. - Nel merito, le questioni non sono fondate.
La causa di incompatibilità prevista dall'art. 8, n. 2, della
legge n. 154 del 1981 venne stabilita (in aggiunta a quelle più
generali e «tradizionali» previste dall'art. 3 della stessa legge,
sulla falsariga di cause di ineleggibilità già previste dalla
legislazione preesistente: art. 15 del d.P.R. n. 570 del 1960) nel
contesto di un assetto normativo nel quale l'unità sanitaria locale
era configurata, dalla legge istitutiva del servizio sanitario
nazionale, come «struttura operativa», priva di personalità
giuridica, del comune o dei comuni associati, il cui territorio
coincideva con quello dell'unità sanitaria medesima (artt. 10, 14 e
15 della legge 23 dicembre 1978, n. 833); organi di governo dell'USL
erano l'assemblea generale, costituita dal Consiglio comunale nel
caso di USL monocomunale, o dall'assemblea della comunità montana o
dell'associazione dei comuni nel caso di USL pluricomunale, e dal
comitato di gestione eletto dall'assemblea, ovvero in determinate
ipotesi gli organi della comunità montana o il consiglio
circoscrizionale (art. 15 della legge n. 833 del 1978). Pertanto i
dipendenti delle USL, ancorchè inquadrati in ruoli regionali, erano
formalmente dipendenti di una struttura del comune o dei comuni
associati, e i professionisti convenzionati con la USL avevano come
soggetto giuridico di riferimento il comune o i comuni associati.
In questo quadro, si comprende che il legislatore, nel regolare i
rapporti fra elettorato passivo comunale e personale delle USL, o con
esse convenzionato, abbia ritenuto, con scelta discrezionale
giustificata dagli stretti rapporti di dipendenza e di
compenetrazione fra USL e comuni, di stabilire una specifica causa di
incompatibilità con le cariche di sindaco e assessore del comune
(nel caso di USL monocomunale o infracomunale), o dei comuni con
popolazione superiore a 30.000 abitanti ricompresi nella USL (nel
caso di USL pluricomunale), oltre che con le cariche negli organi di
governo della USL (componente del comitato di gestione, presidente
dell'assemblea generale, presidente o componente della giunta della
comunità montana o componente del consiglio circoscrizionale nel
caso in cui a tali organismi fossero attribuiti i poteri di gestione
della USL): che è appunto quanto disponeva l'art. 8 della legge
n. 154 del 1981.
La configurazione giuridica delle unità sanitarie locali venne
però profondamente mutata dal d.lgs. n. 502 del 1992, nell'ambito di
un disegno poi ulteriormente sviluppato e modificato dal d.lgs.
7 dicembre 1993, n. 517, e dal d.lgs. n. 229 del 1999. Reciso il
«cordone ombelicale» fra comuni e USL, non più «strutture operative»
dei medesimi, la USL venne configurata come azienda dipendente dalla
regione, strumentale per l'erogazione dei servizi sanitari attribuiti
alla competenza della regione medesima, dotata di personalità
giuridica pubblica e di autonomia imprenditoriale, rappresentata e
gestita sotto ogni aspetto da un direttore generale nominato dalla
regione (art. 3 del d.lgs. n. 502 del 1992). I comuni e i loro organi
(sindaci o, nelle USL pluricomunali, conferenza dei sindaci) hanno
mantenuto poteri di intervento, fra l'altro nella forma di
definizione delle «linee di indirizzo per l'impostazione
programmatica delle attivita», di esame dei bilanci, di verifica
dell'«andamento generale dell'attivita», di contributo alla
definizione dei piani programmatici, di parere sulla verifica dei
risultati conseguiti, di proposta o parere per la decadenza o la
revoca del direttore generale, di nomina di uno dei membri del
collegio sindacale, il quale collegio presenta relazioni
sull'andamento dell'attività al sindaco o alla conferenza dei
sindaci (art. 3, comma 14, art. 3-bis, commi 6 e 7, art. 3-ter,
commi 1 e 3, del d.lgs. n. 502 del 1992). Tuttavia il complessivo
assetto del governo, della gestione e del finanziamento delle aziende
sanitarie mostra che i comuni sono coinvolti fondamentalmente solo in
quanto enti esponenziali delle collettività locali, chiamati ad
esprimerne le esigenze rispetto all'organizzazione e allo svolgimento
dei servizi, ma non come amministrazioni responsabili, direttamente o
indirettamente, dell'erogazione dei servizi medesimi e della gestione
aziendale.
In questo nuovo quadro, il legislatore della riforma delle USL si
preoccupò bensì di disciplinare lo status del direttore generale
della USL (e dei direttori amministrativo e sanitario che lo
coadiuvano), stabilendo, oltre che la ineleggibilità di tali
soggetti a membro del Parlamento e dei consigli regionali,
provinciali e comunali, la incompatibilità degli uffici medesimi con
le cariche di membro delle predette assemblee nonchè di sindaco e di
assessore comunale (indipendentemente dagli specifici legami
territoriali della singola azienda con singoli comuni: art. 3,
comma 9, del d.lgs. n. 502 del 1992); non intervenne invece
(presumibilmente anche in vista della sede in cui operava, che era
quella di deleghe per il riordino dei servizi sanitari, e non
dell'ordinamento degli enti locali) a coordinare con il nuovo assetto
delle USL la preesistente disciplina delle incompatibilità con le
cariche elettive locali, prevista dall'art. 8 della legge n. 154 del
1981.
In sede applicativa ci si pose il problema di quale fosse la
sorte di tale norma, e anzi l'amministrazione degli Interni espresse
più volte, attraverso risposte a quesiti, la convinzione che il
mutato rapporto fra USL e comuni avesse comportato la cessazione
della incompatibilità per il venir meno della sua ratio. La tesi
dell'abrogazione tacita della citata norma non venne però condivisa
dalla giurisprudenza, in particolare da quella di legittimità, la
quale ritenne che non fosse venuta meno la ragione ispiratrice della
specifica causa di incompatibilità alla carica di sindaco, «in
quanto, pur nell'arretramento dei poteri gestori di dette unità
sanitarie (ora ASL) operanti sul territorio, in corrispondenza
all'avanzamento dei poteri delle regioni ... i rapporti tra comune e
ASL non sono stati del tutto recisi», permanendo un ruolo del sindaco
o della conferenza dei sindaci da cui deriverebbe l'immanente
possibilità di conflitto di interessi tra sindaco e componente della
struttura sanitaria (cfr., fra le altre, Cass., 20 ottobre 2001,
n. 12862).
Analogamente il Consiglio di Stato, chiamato a rendere parere
sulla questione, espresse bensì l'avviso che, a seguito della
trasformazione delle USL in enti vigilati dalla regione, «lo stesso
presupposto della incompatibilità sembra essere venuto meno», ma che
ciò non autorizzasse a ritenere intervenuta l'abrogazione tacita
della norma sulla incompatibilità, poichè nessuna disposizione
sopravvenuta consentiva all'interprete di «formulare ipotesi di
abrogazioni non solo implicite, ma anche indirette, perchè
conseguenti non ad un riordino complessivo della materia elettorale,
ma al riordino di altra materia» (Sez. I, parere 5 aprile 2000,
n. 309/1999).
8. - In questa situazione è intervenuta la delega per il nuovo
testo unico sull'ordinamento degli enti locali, conferita al Governo
con l'art. 31 della legge n. 265 del 1999 perchè venissero «riunite
e coordinate le disposizioni legislative vigenti in materia di
ordinamento dei comuni e delle province e loro forme associative»
(comma 1) in un testo che avrebbe dovuto contenere fra l'altro «le
disposizioni sull'ordinamento in senso proprio e sulla struttura
istituzionale, sul sistema elettorale, ivi comprese l'ineleggibilità
e l'incompatibilità ...» (comma 2); nella redazione del testo unico
si sarebbe dovuto avere riguardo in particolare, oltre che alla
stessa legge n. 265 del 1999, ad una serie di altre leggi fra le
quali veniva esplicitamente menzionata la legge n. 154 del 1981
(comma 3, e specificamente lettera e).
Si è trattato dunque di una delega complessiva, ad ampio raggio,
espressamente destinata a investire, per la prima volta, anche la
materia delle ineleggibilità e delle incompatibilità, e mirata al
«coordinamento», non solo formale, delle disposizioni vigenti,
risalenti a leggi emanate in epoche molto diverse fra loro.
Per quanto riguarda il tema qui considerato, il Governo delegato
si trovava di fronte ad una legislazione, quella del 1981, dettata in
vista di un preciso assetto istituzionale delle unità sanitarie
locali, rispetto al quale si era a suo tempo ritenuto opportuno
dettare una specifica disciplina delle incompatibilità,
evidentemente collegata a quell'assetto. Il profondo mutamento di
quest'ultimo, intervenuto con il d.lgs. n. 502 del 1992 e con i
successivi provvedimenti, non consentiva di ritenere immutata la
ratio o il fondamento giustificativo della incompatibilità in
parola, che riguardava tutti i dipendenti delle USL e i
professionisti con esse convenzionati, visti come appartenenti ad una
struttura facente capo ai comuni, singoli o associati. Nè vi erano
disposizioni sopravvenute che si facessero carico di coordinare tale
disciplina con la nuova configurazione delle strutture del servizio
sanitario, eventualmente anche introducendo, come solo il legislatore
avrebbe potuto fare, una disciplina più articolata delle
incompatibilità, fondata su eventuali diverse rationes, e riferita a
specifiche figure di appartenenti a dette strutture.
Indubbiamente l'assenza di nuovi interventi legislativi
concernenti tale incompatibilità rendeva difficile ragionare in
termini di sopravvenuta abrogazione implicita della norma del 1981:
tesi questa, infatti, come si è detto, non accolta nella
giurisprudenza ordinaria e amministrativa. Ma nella sede legislativa
delegata ciò non solo non impediva, bensì anzi sollecitava, in
vista della finalità di coordinamento anche sostanziale attribuita
al testo unico, una riconsiderazione della disciplina, che tenesse
conto dei mutati rapporti istituzionali fra USL e comuni, e operasse
dunque anche quel coordinamento fra i due sistemi normativi, relativi
rispettivamente alla organizzazione delle USL e all'ordinamento dei
comuni, che prima di allora il legislatore non aveva avuto occasione
di attuare.
In questo quadro la scelta del legislatore delegato, di abrogare
l'art. 8 della legge n. 154 del 1981 senza riprodurne il contenuto
nel testo unico, e quindi di far venir meno la causa di
incompatibilità, limitandosi invece a riprodurre le cause di
ineleggibilità e di incompatibilità previste dal d.lgs. n. 502 del
1992 per le nuove cariche delle USL, non può ritenersi eccedere
l'ambito del compito di coordinamento conferito con la legge di
delega. Coordinare (non solo formalmente) vuol dire infatti anche
adeguare la disciplina al nuovo quadro complessivo, derivato dal
sovrapporsi, nel tempo, di norme dettate in vista di situazioni e di
assetti diversi, anche eliminando dai testi legislativi norme la cui
ratio originaria non trova più rispondenza nell'ordinamento, e che
quindi non appaiono più razionalmente riconducibili, quanto meno
nella loro portata originaria, all'assetto in vigore.
9. - Le considerazioni finora svolte conducono a ritenere
infondata la questione anche sotto il profilo, sollevato dal
Tribunale di Forlì, degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Il remittente ritiene che l'assenza della incompatibilità fra la
carica di sindaco e l'ufficio di primario di divisione nel locale
ospedale violi gli indicati principi costituzionali.
In realtà, da un lato, non si può dire che la funzione del
sanitario, che ha essenzialmente compiti di direzione tecnica di
servizi, e non di gestione dell'azienda, lo collochi
istituzionalmente in una posizione di interferenza o conflitto
potenziale con le funzioni di sindaco del comune, tale da rendere
costituzionalmente necessaria la incompatibilità dal punto di vista
dei principi di imparzialità e di buon andamento
dell'amministrazione: specie se si tiene presente che la
eleggibilità alle cariche rappresentative locali è contenuto di un
diritto, che può essere compresso solo in vista di esigenze
costituzionalmente rilevanti, il cui apprezzamento richiede per lo
più - anche se non sempre necessariamente - una interposizione del
legislatore.
Dall'altro lato, il confronto che viene operato con la posizione
del direttore generale e dei direttori amministrativo e sanitario
della USL, per i quali sussiste la incompatibilità con tutte le
cariche elettive locali, regionali e nazionali, evoca un tertium
comparationis non idoneo, poichè non sussiste certo omogeneità di
posizioni fra titolari degli uffici preposti alla gestione
dell'azienda USL e dipendenti di questa con compiti tecnico-sanitari,
come i primari; nè è confrontabile, per portata e ratio, la
incompatibilità sancita per i primi con le cariche elettive ad ogni
livello e indipendentemente dal rapporto territoriale, con quella che
il remittente vorrebbe reintrodurre rispetto alla sola carica di
sindaco del comune, il cui territorio coincide con quello in cui
opera l'azienda.
10. - Le conclusioni raggiunte in ordine alla disposizione
abrogativa di cui all'art. 274, comma 1, lettera l, del d.lgs. n. 267
del 2000 valgono, evidentemente, anche in relazione agli artt. 63 e
66 dello stesso testo unico, impugnati dal Tribunale di Forlì nella
parte in cui non prevedono la predetta causa di incompatibilità.
11. - Deve invece essere dichiarata inammissibile la questione
sollevata dal Tribunale di Macerata in ordine all'art. 275 del testo
unico di cui al d.lgs. n. 267 del 2000: l'impugnazione, che non è
sorretta da alcuna specifica motivazione, concerne una disposizione
la cui unica portata è quella di sostituire alle norme abrogate
quelle corrispondenti del testo unico, ai fini dei richiami ad esse
che siano contenuti in altre disposizioni normative.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
a) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 274, comma 1, lettera l, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), sollevate rispettivamente, in
riferimento agli artt. 3, 76 e 97 della Costituzione, dal Tribunale
di Forlì e, in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione,
dal Tribunale di Macerata con le ordinanze indicate in epigrafe;
b) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 63 e 66 del predetto d.lgs. n. 267 del
2000, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 76 e 97 della
Costituzione, dal Tribunale di Forlì con l'ordinanza in epigrafe;
c) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 275 del predetto d.lgs. n. 267 del 2000,
sollevata, in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione, dal
Tribunale di Macerata con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 24 giugno 2003.
Il cancelliere:Fruscella
03C0741