1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 26-1-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 9 SENTENZA 11 novembre 2021- 20 gennaio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Provincia autonoma di Trento - Stabilizzazione di personale precario - Inclusione, in via transitoria fino al 31 dicembre 2022, del personale assunto con contratto di lavoro flessibile nella riserva di posti, pari al 50% di quelli banditi, riservati al personale assunto con contratto di lavoro a tempo determinato - Ricorso del Governo - Ius superveniens abrogativo della norma impugnata, medio tempore non applicata - Cessazione della materia del contendere. Impiego pubblico - Norme della Provincia autonoma di Trento - Nomina a direttore di un'articolazione organizzativa fondamentale dell'Azienda provinciale per i servizi sanitari - Requisiti - Pregressa esperienza almeno quinquennale di direzione in enti, aziende, strutture di media o grande dimensione, anche private - Violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Provincia autonoma di Trento 6 agosto 2020, n. 6, artt. 9, comma 1, lettera c), e 18, comma 9. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo. (T-220009) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 26-1-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 9, comma
1, lettera c), e 18, comma 9, della legge della Provincia autonoma di
Trento 6 agosto 2020, n. 6 (Assestamento del bilancio di previsione
della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari
2020-2022), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 5-8 ottobre 2020, depositato in cancelleria il
13 ottobre 2020, iscritto al n. 92 del registro ricorsi 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
udito nell'udienza pubblica del 9 novembre 2021 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Alessandro Maddalo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sabrina Azzolini,
quest'ultima in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del
decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 novembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 5-8 ottobre 2020 e depositato il 13
ottobre 2020 (reg. ric. n. 92 del 2020), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, tra le altre, questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 9, comma 1, lettera c), e 18, comma 9,
della legge della Provincia autonoma di Trento 6 agosto 2020, n. 6
(Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Trento per gli esercizi finanziari 2020-2022), in riferimento agli
artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, della
Costituzione.
2.- L'art. 9, comma 1, lettera c), della legge prov. Trento n. 6
del 2020, nel modificare il comma 10 dell'art. 12 della legge della
Provincia autonoma di Trento 3 agosto 2018, n. 15 (Assestamento del
bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli
esercizi finanziari 2018-2020), autorizza la Provincia, fino al 31
dicembre 2022, ad estendere la riserva di posti, prevista nei
concorsi banditi per il personale assunto con contratti a tempo
determinato, al personale assunto con contratto di lavoro flessibile.
La difesa dello Stato ha impugnato la norma per contrasto con gli
artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 20 del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante
«Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere
b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l),
m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», poichè
quest'ultima disposizione, alla data di presentazione del ricorso,
prevedeva un diverso orizzonte temporale per superare il precariato
e, a tal fine, consentiva la stabilizzazione del personale assunto
con contratto a tempo determinato fino al 31 dicembre 2021 e l'avvio
di procedure concorsuali riservate, per il personale titolare di un
contratto di lavoro flessibile, per il triennio 2018-2020.
3.- Con lo stesso ricorso è impugnato l'art. 18, comma 9, della
legge prov. Trento n. 6 del 2020 che, per il conferimento di una
peculiare figura dirigenziale, quella di direttore di «articolazione
organizzativa fondamentale» dell'Azienda sanitaria, prevede
un'esperienza almeno triennale di direzione in enti, aziende,
strutture pubbliche o private di media o grande dimensione,
difformemente da quanto previsto dalle disposizioni statali che
attribuiscono, invece, rilievo all'esperienza maturata nel settore
privato solo se equiparata a quella maturata nel settore pubblico.
3.1.- In particolare, secondo la difesa statale, la norma
censurata contrasterebbe con l'art. 12 del decreto del Presidente
della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 484 (Regolamento recante la
determinazione dei requisiti per l'accesso alla direzione sanitaria
aziendale e dei requisiti e dei criteri per l'accesso al secondo
livello dirigenziale per il personale del ruolo sanitario del
Servizio sanitario nazionale), che viene in rilievo per effetto
dell'esplicito rinvio ad esso operato dall'art. 15, comma 7, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), e che, per la definizione dei requisiti per
l'accesso agli incarichi di direzione di struttura complessa, fissa
il principio dell'equiparazione dell'esperienza maturata nel settore
privato rispetto a quella maturata nel settore pubblico.
3.2.- Inoltre, la difesa dello Stato denuncia il contrasto della
norma impugnata con le seguenti diposizioni: l'art. 18, comma 4, del
Contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) dell'Area sanità per
il triennio 2016-2018, che, nel disciplinare il conferimento dei
menzionati incarichi, prevede che nel computo dell'anzianità di
servizio necessaria rientrino i periodi di effettiva anzianità
maturata in qualità di dirigente, anche a tempo determinato, anche
presso altri enti e strutture del Servizio sanitario nazionale ovvero
presso ospedali e strutture pubbliche dei paesi dell'Unione europea,
ma non anche le esperienze maturate presso enti e strutture private;
l'art. 3-sexies, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, che prevede che
l'incarico di direttore di distretto è attribuito ad un dirigente
d'azienda, che abbia maturato una specifica esperienza nei servizi
territoriali e una formazione nella loro organizzazione, o a un
medico convenzionato da almeno dieci anni; l'art. 7-quater, comma 1,
dello stesso d.lgs. n. 502 del 1992, che prevede che il direttore del
dipartimento di prevenzione è scelto tra i direttori di struttura
complessa del dipartimento con cinque anni di anzianità di funzione.
Pertanto, l'incarico di direttore di «articolazione organizzativa
fondamentale» non potrebbe essere conferito a soggetti che abbiano
maturato la propria esperienza solo in enti o strutture private e le
sostanziali deroghe alla disciplina recata dal d.lgs. n. 502 del 1992
e dal CCNL Area sanità, determinate dalla legge provinciale oggetto
di impugnazione, avrebbero determinato un vulnus all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., che attribuisce allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento civile, e
al principio di buon andamento e imparzialità della pubblica
amministrazione, di cui all'art. 97 Cost.
4.- Inoltre, poichè l'intervento normativo provinciale avrebbe
esorbitato dalle competenze statutarie, incidendo sulla disciplina
della «governance» delle Aziende sanitarie che reca principi
fondamentali in materia di tutela della salute, l'art. 18 della legge
prov. Trento n. 6 del 2020 sarebbe in contrasto anche con l'art. 117,
terzo comma, Cost.
5.- Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento,
deducendo l'inammissibilità delle questioni per mancata
considerazione delle competenze statutarie; quanto all'art. 9, comma
1, lettera c), della legge prov. Trento n. 6 del 2020, la Provincia
autonoma, con successiva memoria depositata in prossimità
dell'udienza, ha rappresentato che la disposizione è stata abrogata
dalla legge della Provincia autonoma di Trento 28 dicembre 2020, n.
15 (Legge collegata alla manovra di bilancio provinciale 2021), e che
non ha mai avuto alcuna applicazione, così che sussisterebbero i
presupposti per la declaratoria di cessazione della materia del
contendere.
6.- Quanto all'art. 18, comma 9, della legge prov. Trento n. 6
del 2020, la Provincia autonoma osserva che la norma è intervenuta
sul comma 2 dell'art. 31 della legge della Provincia autonoma di
Trento 23 luglio 2010, n. 16 (Tutela della salute in provincia di
Trento), senza innovare la precedente disciplina; il suddetto art.
31, infatti, mediante il rinvio all'art. 28, comma 5, lettera b),
della stessa legge richiedeva, tra i requisiti per la nomina a
direttore generale di articolazione organizzativa fondamentale, una
«esperienza almeno quinquennale di direzione in enti, aziende,
strutture pubbliche o private di media o grande dimensione, in
posizione dirigenziale con autonomia gestionale e diretta
responsabilità delle risorse umane, tecniche o finanziarie, svolta
nei dieci anni precedenti l'attivazione delle procedure per la
nomina»; la norma impugnata avrebbe solo inglobato tale previsione
nell'art. 31 della legge prov. Trento n. 16 del 2010, riducendo
l'esperienza maturata a tre anni e confermando per il resto quanto
stabilito dal citato art. 28, comma 5, lettera b), della legge prov.
Trento n. 16 del 2010.
Non vi sarebbe, quindi un interesse attuale e concreto
all'impugnativa da parte dello Stato, perchè dall'accoglimento della
questione di legittimità costituzionale deriverebbe la reviviscenza
della precedente normativa.
7.- Nel merito, la resistente ha illustrato la disciplina
provinciale in materia di incarichi strategici per l'efficacia
dell'Azienda sanitaria provinciale e ha precisato che, in base sia
alla legge prov. Trento n. 16 del 2010 sia alla precedente legge
della Provincia autonoma di Trento 1° aprile 1993, n. 10 (Nuova
disciplina del servizio sanitario provinciale), gli incarichi di
direzione di articolazione organizzativa fondamentale sono conferiti
dal direttore generale dell'Azienda provinciale per i servizi
sanitari sulla base di una scelta fiduciaria. Il rapporto di lavoro
che si instaura con i direttori è esclusivo e regolato da un
contratto a tempo determinato quinquennale, rinnovabile, in
osservanza delle previsioni codicistiche.
7.1.- Peraltro -prosegue la resistente - la scelta di conferire
l'incarico direttivo strategico nell'Azienda sanitaria provinciale
anche a soggetti con esperienza maturata presso enti o strutture
private di media o grande dimensione era già stata assunta dalla
legge prov. Trento n. 10 del 1993 ed è stata confermata dalla legge
prov. Trento n. 16 del 2010, del resto solo riprodotta dalla norma
impugnata, in coerenza con quanto previsto dall'art. 3-bis, comma 8,
del d.lgs. n. 502 del 1992 per l'incarico di direttore sanitario e
amministrativo.
7.2.- La possibilità di individuare il direttore nell'ambito
privatistico sarebbe prevista dall'art. 18, comma 9, della legge
prov. Trento n. 6 del 2020, oggetto di impugnazione solo per le tre
articolazioni organizzative fondamentali dell'Azienda sanitaria della
Provincia di Trento, individuate dall'art. 31, comma 1, della legge
prov. Trento n. 16 del 2010, mentre per gli altri incarichi di
preposizione a strutture complesse rimarrebbero fermi i requisiti
previsti dalla legge statale, a cui quella legge provinciale fa
espresso rinvio.
8.- Sulla scorta di ciò, la resistente ritiene non fondata la
questione, in quanto la norma censurata sarebbe espressione della
competenza provinciale in materia di organizzazione delle strutture
sanitarie, risultante dagli artt. 8, comma 1, numero 1), e 9, comma
1, numero 10), del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), che
attribuiscono alla Provincia, rispettivamente, potestà legislativa
primaria in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del
personale ad essi addetto» e potestà secondaria in materia di
«igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e
ospedaliera».
Peraltro, la potestà autorganizzativa provinciale risulterebbe
rafforzata sia dall'art. 2 del decreto del Presidente della
Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto
per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita'),
che attribuisce alla Regione autonoma Trentino Alto-Adige/Südtirol la
competenza a disciplinare il modello di organizzazione di enti e
strutture sanitarie e alle Province autonome le competenze
legislative e amministrative per il funzionamento e la gestione delle
istituzioni e degli enti sanitari, sia dall'autonomia finanziaria in
materia sanitaria, non essendo previsti in tale materia oneri a
carico del bilancio statale.
9.- In ogni caso, vertendosi in materia di competenza legislativa
secondaria, la Provincia ha eccepito l'inidoneità dell'art. 12 del
d.P.R. n. 484 del 1997 quale parametro interposto, in ragione della
sua natura di atto regolamentare, e l'impossibilità di applicare in
via diretta il d.lgs. n. 502 del 1992, la cui opponibilità alle
autonomie speciali è limitata ai principi fondamentali da esso
desumibili.
10.- In subordine, la resistente ha dedotto che le norme
interposte non escludono la rilevanza del servizio prestato presso
strutture sanitarie private ai fini del conferimento degli incarichi
apicali sanitari.
Infatti, il Capo I del d.P.R. n. 484 del 1997, nell'indicare i
requisiti per l'accesso alla direzione sanitaria aziendale, include
l'esperienza quinquennale in enti e strutture pubbliche o private di
media o grande dimensione, mentre il requisito dell'equiparazione di
cui all'art. 12 del d.P.R. n. 484 del 1997, citato dalla difesa dello
Stato, è richiesto solo dal Capo II, in relazione all'accesso al
secondo livello della dirigenza sanitaria.
Pertanto, rientrerebbe nella discrezionalità del legislatore
provinciale prevedere per il conferimento degli incarichi direttivi
delle articolazioni organizzative fondamentali dell'Azienda
provinciale per i servizi sanitari una disciplina analoga a quella
statale per gli incarichi relativi alla direzione sanitaria
aziendale, riguardando, appunto, l'art. 12 del d.P.R. n. 484 del 1997
il solo accesso al secondo livello della dirigenza sanitaria.
11.- Analoghe considerazioni vengono formulate dalla resistente
in relazione al contrasto con gli artt. 3-sexies, comma 3, e
7-quater, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992, relativi,
rispettivamente, ai requisiti per la nomina del direttore del
distretto e del direttore del dipartimento di prevenzione, mentre non
verrebbe in rilievo l'art. 18 del CCNL Area sanità, poichè i
requisiti per il conferimento di incarichi direttivi sono definiti da
norme primarie e il contratto collettivo non può costituire norma
interposta per il legislatore provinciale.
12.- Infine, in riferimento alla violazione del principio di
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui
all'art. 97 Cost., la Provincia resistente sottolinea che la scelta
organizzativa di conferire gli incarichi di direzione a soggetti
scelti nell'ambito di strutture private non accreditate presenta meno
possibilità di conflitto di interessi rispetto al caso in cui la
scelta ricada su soggetti che hanno prestato l'attività presso
strutture private accreditate.
13.- Con successiva memoria il Presidente del Consiglio dei
ministri ha replicato alle eccezioni di inammissibilità prospettate
dalla difesa provinciale, ritenendole non fondate poichè la natura
fondamentale del principio di cui all'art. 3 Cost. non richiede la
considerazione delle competenze statutarie, imponendosi in maniera
eguale a tutti i soggetti dell'ordinamento.
13.1.- Inoltre, la difesa dello Stato afferma di aver
adeguatamente argomentato in ordine alla violazione di tuti i
parametri sollevati e, con specifico riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., sottolinea che la mancata
considerazione delle competenze statuarie deriva dall'assoluta
estraneità ad essa della materia del contendere.
14.- La Provincia autonoma di Trento ha replicato con ulteriore
memoria, nuovamente rappresentando l'avvenuta abrogazione
dell'impugnato art. 9 della legge provinciale n. 6 del 2020 ad opera
della successiva legge provinciale n. 15 del 2020, e che esso non ha
avuto alcuna applicazione, così che sussisterebbero i presupposti
per la declaratoria di cessazione della materia del contendere.
14.1.- Inoltre, la Provincia resistente evidenzia che anche
l'impugnato art. 18 della legge provinciale n. 6 del 2020 è stato
modificato dalla legge provinciale n. 15 del 2020, che ha elevato da
tre a cinque anni il requisito esperienziale richiesto per la nomina
a direttore delle articolazioni organizzative fondamentali, e che
tuttavia non è stato soppresso l'autonomo e sufficiente requisito
dell'esperienza maturata in strutture private.
14.2.- Infine, la difesa provinciale insiste sulla reviviscenza
della precedente normativa, in caso di dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 18 censurato, e reitera le
difese già proposte.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, tra gli
altri, l'art. 9, comma 1, lettera c), della legge della Provincia
autonoma di Trento 6 agosto 2020, n. 6 (Assestamento del bilancio di
previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi
finanziari 2020-2022), che, aggiungendo il comma 10 all'art. 12 della
legge della Provincia autonoma di Trento 3 agosto 2018, n. 15
(Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Trento per gli esercizi finanziari 2018-2020), ha incluso, in via
transitoria fino al 31 dicembre 2022, il personale con contratto di
lavoro flessibile nella riserva di posti, pari al cinquanta per cento
di quelli banditi, riservati al personale assunto con rapporto di
lavoro a tempo determinato. Il ricorrente deduce il contrasto della
suddetta diposizione provinciale con gli artt. 3, 97 e 117, terzo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione al principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica espresso
dall'art. 20 del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante
«Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere
b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l),
m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», che,
nella versione vigente al momento della proposizione del ricorso,
consentiva la stabilizzazione dei precari della pubblica
amministrazione, mediante assunzione del personale con contratto a
tempo determinato, solo fino al 31 dicembre 2021, e del personale con
contratto di lavoro flessibile, solo nel triennio 2018-2020.
1.1.- Va dato atto che, successivamente alla proposizione del
ricorso, è intervenuto l'art. 3, comma 3, della legge della
Provincia autonoma di Trento 28 dicembre 2020, n. 15 (Legge collegata
alla manovra di bilancio provinciale 2021), che ha soppresso l'ultimo
periodo del comma 10 dell'art. 12 della legge prov. Trento n. 15 del
2018, introdotto dall'impugnato art. 9, comma 1, lettera c), della
legge prov. Trento n. 6 del 2020; la Provincia autonoma, con la
memoria del 19 ottobre 2021, ha depositato una nota del dirigente
generale del dipartimento organizzazione, personale e affari generali
attestante la mancata applicazione della norma censurata.
1.2.- La soppressione della modifica arrecata dalla norma
impugnata e la sua mancata applicazione medio tempore comportano la
declaratoria di cessazione della materia del contendere (ex multis,
sentenze n. 287 e n. 56 del 2019, n. 238, n. 185, n. 171 e n. 44 del
2018).
2.- Con lo stesso ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato anche l'art. 18, comma 9, della legge prov.
Trento n. 6 del 2020, deducendone il contrasto con gli artt. 97 e
117, commi secondo, lettera l), e terzo, Cost., in relazione agli
artt. 3-sexies, comma 3, 7-quater, comma 1, e 15, comma 7, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), all'art. 12 del decreto del Presidente
della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 484 (Regolamento recante la
determinazione dei requisiti per l'accesso alla direzione sanitaria
aziendale e dei requisiti e dei criteri per l'accesso al secondo
livello dirigenziale per il personale del ruolo sanitario del
Servizio sanitario nazionale) e all'art. 18, comma 4, del Contratto
collettivo nazionale di lavoro (CCNL) dell'Area sanità, sottoscritto
il 19 dicembre 2019, per il triennio 2016-2018.
3.- Resta riservata a separate pronunce la decisione delle
ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con lo
stesso ricorso.
4.- La difesa dello Stato rileva che l'art. 18, comma 9, della
legge prov. Trento n. 6 del 2020 individua, quale requisito per la
nomina a direttore di un'articolazione organizzativa fondamentale
dell'Azienda provinciale per i servizi sanitari, l'aver maturato
un'esperienza triennale (divenuta quinquennale per effetto delle
modifiche successivamente apportate dall'art. 8, comma 4, della legge
prov. Trento n. 15 del 2020) di direzione in enti, aziende e
strutture pubbliche o private di media o grande dimensione, mentre
l'art. 12 del d.P.R. n. 484 del 1997 e l'art. 18 del CCNL Area
sanità, ai fini del conferimento di incarichi nelle strutture
sanitarie, attribuiscono rilievo all'esperienza acquisita nel settore
privato solo se maturata presso strutture private equiparate alle
pubbliche o accreditate.
4.1.- Inoltre, la disposizione provinciale impugnata sarebbe in
contrasto con gli artt. 3-sexies, comma 3, e 7-quater, comma 1, del
d.lgs. n. 502 del 1992, che, con specifico riferimento alla figura
del direttore di distretto e del direttore del dipartimento di
prevenzione, richiedono, rispettivamente, una specifica esperienza
nei servizi territoriali (direttore del distretto) o la qualifica di
direttore di struttura complessa del dipartimento (direttore del
dipartimento di prevenzione).
4.2.- Le sostanziali deroghe della disciplina provinciale alle
disposizioni statali e al contratto collettivo nazionale
determinerebbero la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa
esclusiva nella materia «ordinamento civile»; inoltre, venendo in
rilievo la disciplina della «governance» delle Aziende sanitarie,
riconducibile ai principi fondamentali in materia di tutela della
salute, sarebbe violato anche l'art. 117, terzo comma, Cost.
5.- La Provincia autonoma ha eccepito l'inammissibilità del
ricorso per mancata considerazione della competenza legislativa
statutaria primaria in materia di ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto e di quella concorrente
in materia di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e
ospedaliera; avendo, tuttavia, lo Stato dedotto la violazione delle
disposizioni in materia di «governance» delle Aziende sanitarie di
cui agli artt. 3-sexies, comma 3, e 7-quater, comma 1, del d.lgs. n.
502 del 1992, precisando che tali disposizioni integrano principi
fondamentali della materia «tutela della salute», la motivazione è
sufficiente a dar conto delle ragioni per cui si ritengono superati i
limiti dettati dalle competenze statuarie.
6.- Nemmeno può accogliersi l'eccezione della Provincia
resistente di carenza di interesse dello Stato al ricorso, formulata
sul presupposto che la caducazione dell'art. 18, comma 9, della legge
prov. Trento n. 6 del 2020 comporterebbe la reviviscenza della
precedente normativa, in pratica solo riprodotta dalla norma
impugnata.
Secondo la prospettazione della Provincia autonoma la norma
impugnata si sarebbe limitata a fissare un requisito già richiesto
dalla normativa provinciale pregressa, per mezzo del richiamo,
operato dall'art. 31, comma 2, della legge della Provincia autonoma
di Trento 23 luglio 2010, n. 16 (Tutela della salute in provincia di
Trento), all'art. 28, comma 5, lettera b), della legge prov. Trento
n. 16 del 2010, che già lo prescriveva. Pertanto, la declaratoria di
illegittimità costituzionale comporterebbe la reviviscenza dell'art.
31, comma 2, della legge prov. Trento n. 16 del 2010 nella versione
anteriore alle modifiche di cui alla legge prov. Trento n. 6 del
2020, con conseguente carenza di interesse attuale e concreto al
ricorso.
6.1.- L'eccezione non è fondata, poichè «"[i]l fenomeno della
reviviscenza di norme abrogate [...] non opera in via generale e
automatica e può essere ammesso soltanto in ipotesi tipiche e molto
limitate", fra le quali rientra l'abrogazione di "disposizioni
meramente abrogatrici, perchè l'unica finalità di tali norme
consisterebbe nel rimuovere il precedente effetto abrogativo" e così
facendo, in sostanza, il legislatore assume "per relationem il
contenuto normativo della legge precedentemente abrogata" (sentenza
n. 13 del 2012)» (sentenza n. 255 del 2019).
Nella specie l'art. 18, comma 9, della legge prov. Trento n. 6
del 2020 oggetto di impugnazione non integra una disposizione
meramente abrogativa, avendo invece sostituito il testo dell'art. 31,
comma 2, della legge prov. Trento n. 16 del 2010; peraltro, l'art.
28, comma 5, lettera b), della medesima legge prov. Trento n. 16 del
2010, a cui il suddetto art. 31 faceva espresso rinvio, è stato, a
propria volta, sostituito dal comma 5 dell'art. 18 della legge prov.
Trento n. 6 del 2020, così che la declaratoria di illegittimità
costituzionale non comporterebbe in nessun caso la reviviscenza della
precedente disciplina.
7.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
riferita all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., non è
fondata.
Invero, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
rientrano nella materia «ordinamento civile» i soli «interventi
legislativi che [...] dettano misure relative a rapporti lavorativi
già in essere (ex multis, sentenze n. 251 e 186 del 2016 e n. 180
del 2015)» (sentenza n. 32 del 2017, punto 4.3. del Considerato in
diritto), che si impongono all'autonomia privata con il carattere
dell'inderogabilità (sentenza n. 63 del 2012).
I requisiti per l'accesso all'incarico di direttore sanitario di
una struttura organizzativa complessa non incidono, però, sulla
disciplina del singolo rapporto di diritto privato, relativo
all'incarico conferito in favore di uno specifico soggetto, ma
intervengono a monte del conferimento, in una fase
pubblicistico-organizzativa afferente l'organizzazione
amministrativa; la materia dell'ordinamento civile è, dunque,
estranea alla disposizione impugnata, nè vi può essere ricondotta
dalle disposizioni del CCNL che, per le tipologie di incarichi
conferibili ai dirigenti dell'area sanitaria, fa salvi i requisiti
previsti dalle disposizioni legislative.
8.- La questione è invece fondata in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost.
8.1.- Le norme provinciali di organizzazione, oggetto di
impugnazione, intervengono in un settore peculiare quale quello
sanitario e «tale ambito "neppure può essere invocato come 'materià
a sè stante, agli effetti del novellato art. 117 Cost., in quanto
l'organizzazione sanitaria è parte integrante della 'materià
costituita dalla 'tutela della salutè di cui al terzo comma del
citato art. 117 Cost." (sentenza n. 371 del 2008)» (sentenza n. 54
del 2015), in ragione dell'idoneità dell'organizzazione sanitaria ad
incidere sulla salute dei cittadini, «costituendo le modalità di
organizzazione del servizio sanitario la cornice funzionale ed
operativa che garantisce la qualità e l'adeguatezza delle
prestazioni erogate (sentenza n. 181 del 2006)» (sentenza n. 207 del
2010).
8.2.- La materia in cui rientra la disposizione impugnata è,
quindi, quella, di competenza concorrente, della tutela della salute,
attribuita alle Regioni a statuto ordinario dalla riforma del 2001,
che, in quanto più ampia di quella conferita dagli statuti speciali
in materia di igiene e sanità e assistenza ospedaliera, comporta
l'operatività della clausola di maggior favore di cui all'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), e spetta anche alle
Province autonome, con conseguente facoltà per lo Stato di porre
solo i principi fondamentali della disciplina (ex multis sentenza n.
231 del 2017).
9.- La difesa della Provincia autonoma si basa sull'assunto per
cui i requisiti per l'accesso all'incarico di direttore delle tre
articolazioni organizzative fondamentali dell'Azienda provinciale
corrispondono a quelli previsti dal d.lgs. n. 502 del 1992 e dal
d.P.R. n. 484 del 1997 per gli incarichi di alta dirigenza sanitaria,
tra cui andrebbero compresi gli incarichi di direttore del
dipartimento di prevenzione, di direttore dei distretti sanitari e di
direttore del servizio ospedaliero provinciale.
10.- Il d.lgs. n. 502 del 1992 reca la disciplina di riordino in
materia sanitaria, prevedendo l'articolazione del territorio
regionale in unità sanitarie locali costituite in aziende pubbliche
dotate di autonomia imprenditoriale ed organizzate in base ad un atto
aziendale di diritto privato, che individua le singole articolazioni
interne dell'Azienda, distinte in dipartimenti e unità operative
semplici e complesse, la cui gestione è affidata ai dirigenti del
ruolo medico.
10.1.- Organo di vertice dell'Azienda sanitaria è il direttore
generale, che è responsabile della gestione complessiva dell'azienda
e che, nell'esercizio delle sue funzioni, è coadiuvato dal direttore
amministrativo e dal direttore sanitario (art. 3, comma 1-quater, del
d.lgs. n. 502 del 1992).
L'art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede specifici
requisiti per la nomina del direttore amministrativo e del direttore
sanitario, stabilendo che quest'ultimo è un medico, mentre il
direttore amministrativo è un laureato in discipline giuridiche o
economiche; entrambi devono avere una qualificata esperienza
quinquennale di direzione in enti o strutture sanitarie pubbliche o
private di media o grande dimensione.
10.2.- Con specifico riferimento ai due incarichi, quello di
direttore del distretto e quello di direttore del dipartimento di
prevenzione, vengono in rilievo specifiche previsioni della normativa
statale.
Il distretto corrisponde ad un'articolazione territoriale
dell'unità sanitaria locale che assicura i servizi di assistenza
primaria e il coordinamento delle attività con quella dei
dipartimenti e dei servizi aziendali, inclusi i presidi ospedalieri
(art. 2, comma 2-sexies, lettera c, e art. 3-quater, comma 2, del
d.lgs. n. 502 del 1992); ai sensi dell'art. 3-sexies, comma 3, del
d.lgs. n. 502 del 1992 l'incarico di direttore del distretto è
attribuito ad un dirigente dell'Azienda che abbia maturato una
specifica esperienza nei servizi territoriali e un'adeguata
formazione nella loro organizzazione oppure a un medico
convenzionato.
Il dipartimento di prevenzione trova collocazione funzionale nel
distretto e svolge attività di prevenzione collettiva e sanità
pubblica (artt. 3-quinquies, comma 3, e 7-ter del d.lgs. n. 502 del
1992); l'art. 7-quater del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede che
l'incarico di direttore del dipartimento di prevenzione sia conferito
ai direttori di struttura complessa del dipartimento che abbiano
almeno cinque anni di anzianità di funzione.
11.- La normativa statale esprime, dunque, un principio
fondamentale, idoneo a vincolare la potestà legislativa regionale o
provinciale concorrente, secondo cui, al fine della nomina a
direttore, è richiesta l'esperienza specifica nel settore pubblico.
12.- La legge provinciale oggetto di censura assimila, invece, il
direttore del dipartimento di prevenzione, quello del distretto
sanitario e quello dei servizi ospedalieri ai direttori sanitario e
amministrativo, per i quali non è richiesta un'esperienza nel
settore pubblico.
Se si può riconoscere alla Provincia autonoma il potere di
articolare diversamente la struttura degli uffici con la previsione
di contratti quinquennali per posizioni di alta dirigenza, certamente
non può riconoscersi la possibilità di derogare al principio che i
direttori delle articolazioni organizzative fondamentali dell'Azienda
possiedano anche un'esperienza nel settore della sanità pubblica,
essendo tale requisito di accesso all'incarico di direzione
funzionale ad «assicurare la competenza, la professionalità e la
specifica esperienza del soggetto chiamato alla guida del
dipartimento» (da ultimo, sentenza n. 179 del 2021).
Pertanto, seppure non può censurarsi la scelta della Provincia
di scegliere per gli incarichi dirigenziali a termine, di cui alla
legge provinciale impugnata, figure estranee alla compagine
aziendale, ciò deve avvenire, però, nel rispetto dei principi
fondamentali posti dalla normativa statale, tra cui quello per cui va
previsto anche il possesso di un'esperienza nel settore della sanità
pubblica.
La norma impugnata, in particolare, contrasta con l'art.
3-sexies, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, il quale prevede che
l'incarico di direttore del distretto è attribuito a un dirigente
dell'Azienda con una specifica esperienza nell'organizzazione dei
servizi territoriali, oppure ad un medico convenzionato da almeno
dieci anni.
Analogo contrasto si verifica con l'art. 7-quater, comma 1, del
d.lgs. n. 502 del 1992, il quale prevede che il direttore del
dipartimento di prevenzione sia scelto dal direttore generale tra i
direttori di struttura complessa del dipartimento.
Infine, anche il direttore del servizio ospedaliero provinciale,
in ragione della sua specifica preposizione all'organizzazione di
tutti gli ospedali pubblici della Provincia, non può non essere in
possesso di un'esperienza nel settore della sanità pubblica.
L'esperienza maturata nel settore della sanità pubblica, quale
requisito per la nomina a direttore delle predette articolazioni
organizzative fondamentali, al di là di quanto specificamente
previsto dal d.P.R. n. 484 del 1997, trova, dunque, la propria
ragione giustificatrice in un principio fondamentale che si ricava
direttamente nella normativa statale e che non può non
caratterizzare la posizione relativa alle articolazioni organizzative
fondamentali previste dalla legge provinciale impugnata, la quale,
per contro, prevede che il requisito suddetto possa essere
soddisfatto anche da un'esperienza nel settore privato.
13.- L'accoglimento della questione per contrasto della norma
impugnata con l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione ai
principi e con particolare riferimento agli artt. 3-sexies, comma 3,
e 7-quater, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992, comporta
l'assorbimento della questione promossa in riferimento all'art. 97
Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma
9, della legge della Provincia autonoma di Trento 6 agosto 2020, n. 6
(Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Trento per gli esercizi finanziari 2020-2022), limitatamente alle
parole «o private»;
2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1,
lettera c), della legge prov. Trento n. 6 del 2020, promosse, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione,
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 novembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 20 gennaio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA