1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 23-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 79 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 novembre 1994
N. 79 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 novembre 1994 (della regione Emilia-Romagna) Edilizia e urbanistica - Riapertura ed estensione agli immobili costruiti abusivamente sino a tutto il 31 dicembre 1993, del condono edilizio introdotto come misura eccezionale dalla legge statale n. 47/1985 - Previsione di silenzio-assenso per le domande relative ad opere su aree vincolate - Affidamento al Ministro dei lavori pubblici anziche' alle regioni: a) della determinazione dei criteri di formazione e dei contenuti dei programmi di intervento per il rientro dell'abusivismo di necessita'; b) di eventuali poteri sostitutivi per i provvedimenti di competenza del sindaco mediante la nomina di commissari ad acta; c) della stipula di accordi con il Ministero della difesa per la realizzazione delle strutture tecnico-operative del Ministero stesso per le opere di demolizione - Previsione inoltre: a) della cessazione dell'efficacia dell'ordine del sindaco, decorsi sessanta giorni dall'ordine di sospensione dei lavori senza ulteriori provvedimenti; b) della possibilita' di "monetizzare" gli abusi sui beni paesistici e storico-artistici compiuti mediante opere di ristrutturazione edilizia; c) della liberalizzazione delle varianti non essenziali e parzialmente delle stesse varianti essenziali; d) dell'introduzione dell'istituto del silenzio- assenso per le concessioni edilizie in caso di mancata comunicazione del diniego entro novanta giorni; e) dell'attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva in materia di responsabilita' per danni del sindaco e del responsabile del provvedimento per illegittimo diniego di concessione edilizia - Incidenza sui principi di uguaglianza, nonche' di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e di tutela del paesaggio - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 369/1988 e 393/1992. (D.L. 27 settembre 1994, n. 551, artt. 1, primo e undicesimo comma, 2, primo comma, 3, secondo comma, 4, primo e secondo comma, 5, terzo comma, 7, decimo comma, 8, secondo, quinto e settimo comma, 9, primo, secondo, quarto e settimo comma). (Cost., artt. 3, 9, 24, 97, 113, 117, 118, 128 e 130). (094C1216) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 23-11-1994)

Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore Pierluigi Bersani, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale n. 5390 del 25 ottobre 1994,
rappresentata e difesa, come da mandato speciale a rogito del notaio
Claudio Viapiana di Bologna, rep. n. 12298 del 25 ottobre 1994,
dall'avv. Giandomenico Falcon di Padova, e dall'avv. Luigi Manzi di
Roma, con domicilio eletto in Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via
Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.l. 27
settembre 1994, n. 551, recante "Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 226 del 27 settembre
1994), e precisamente:
dell'art. 1, primo comma (in connessione con il secondo comma),
in quanto, in violazione dell'art. 97, primo comma, dell'art. 117,
primo comma, dell'art. 3 della Costituzione, nonchè dei principi
fondamentali dello Stato di diritto riapre ed estende i termini del
condono edilizio, vanificando l'azione di controllo e repressione
delle amministrazioni e in particolare delle più attente,
privilegiando coloro che hanno trasgredito le leggi rispetto ai
cittadini comuni e ingenerando affidamenti di future impunità per
nuove illegalità;
dell'art. 1, undicesimo comma, in quanto assimila il silenzio
delle amministrazioni di tutela dei vincoli ad un parere favorevole,
in violazione degli artt. 3 e 9 della Costituzione, nonchè del
principio del buon andamento dell'amministrazione e del principio
generale di ragionevolezza;
dell'art. 2, primo comma, e della connessa tabella in quanto
omette di prevedere una categoria di contribuzione per le opere di
restauro e risanamento conservativo, quando tali opere nel regime
ordinario sarebbero soggette a concessione onerosa, in violazione
degli artt. 3 e 97, primo comma della Costituzione;
dell'art. 3, secondo comma, in quando affida al Ministro dei
lavori pubblici, anzichè alle competenti regioni, la determinazione
dei criteri di formazione e dei contenuti dei programmi di intervento
per il rientro dell'abusivismo di necessità, in violazione degli
artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione;
dell'art. 4, primo comma, in quando attribuisce al Ministro dei
lavori pubblici, anzichè alle competenti regioni, gli eventuali
poteri sostitutivi per i provvedimenti di competenza del sindaco
mediante la nomina di commissari ad acta, in violazione degli artt.
117, primo comma, e 118, primo comma, nonchè dell'art. 130 della
Costituzione;
dell'art. 4, secondo comma, in quando attribuisce al Ministro
dei lavori pubblici, anzichè alle competenti regioni, il compito di
stipulare accordi con il Ministero della difesa per l'utilizzazione
delle strutture tecnico-operative del Ministero stesso per le opere
di demolizione, in violazione dell'art. 118, primo comma, della
Costituzione;
dell'art. 5, terzo comma, in quanto prevede il silenzio-assenso
per l'approvazione degli strumenti urbanistici in termini rigidi e
direttamente operativi, in violazione dell'art. 118, primo comma,
117, primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione;
dell'art. 7, decimo comma, in quanto costringe le regioni che
volessero utilizzare la procedura prevista dallo stesso art. 7, a
"chiedere" al Ministro l'autorizzazione, anzichè direttamente
consentire tale possibilità, in violazione dell'autonomia
amministrativa e legislativa regionale, nonchè in quanto assegna al
Ministro a non alle regioni competenti il compito di autorizzare le
amministrazioni infraregionali ad utilizzare la procedura di cui
all'art. 7 per le opere pubbliche di competenza regionale;
dell'art. 8, secondo comma, il quale dispone che decorsi i
sessanta giorni dall'ordine di sospensione dei lavori senza ulteriori
provvedimenti, "l'ordine del sindaco perde efficacia", senza disporre
o consentire nessuna possibile forma di tutela dell'interesse
pubblico, in violazione dell'art. 97, primo comma, e dell'art. 9
della Costituzione;
dell'art. 8, quinto comma, che introduce la possibilità di
"monetizzare" gli abusi sui beni paesistici e storico-artistici
compiuti mediante opere di ristrutturazione edilizia, "quando la
restituzione in pristino non sia possibile o non consenta il recupero
dei valori tutelati", in violazione dell'art. 9 della Costituzione;
dell'art. 8, quinto comma, prima frase del nuovo testo dell'art.
11, primo comma, della legge n. 47/1985, in quanto elimina la
disciplina generale delle conseguenze dell'annullamento della
concessione edilizia, sostituendola con la sola disciplina
dell'annullamento dell'assenso silenzioso, in violazione degli artt.
117, primo comma e 97, primo comma, della Costituzione;
dell'art. 8, settimo comma, in quanto liberalizza totalmente le
varianti "non essenziali" ed in parte le stesse varianti essenziali,
in violazione degli artt. 117, primo comma, 118, primo comma, 97,
primo comma, e 9 della Costituzione;
dell'art. 9, primo e secondo comma, in quanto privano i comuni
della possibilità di disciplinare nel tempo l'espansione
dell'abitato, in violazione degli artt. 97, primo comma, 128, 117,
primo comma e 118, primo comma, della Costituzione;
dell'art. 9, quarto comma, in quanto, modificando l'art. 4 del
d.l. n. 398/1193, introduce nell'ordinamento il principio generale
del silenzio assenso per le concessioni edilizie, per l'ipotesi che
entro novanta giorni "non venga comunicato all'interessato il
provvedimento di diniego" (primo comma, ed in connessione terzo e
quarto comma), senza disporre le cautele minime necessarie ad
assicurare la salvaguardia degli interessi pubblici, in violazione
degli artt. 97, primo comma, 9, 128, 117, primo comma, 118, primo
comma, della Costituzione;
dell'art. 9, quarto comma, in quanto nel nuovo testo del terzo
comma, dell'art. 4 d.l. n. 398/1993 si fa divieto
all'amministrazione in termini assoluti di richiedere, ove
necessarie, "ulteriori integrazioni documentali", in violazione
dell'art. 97, primo comma, della Costituzione;
dell'art. 9, settimo comma, in quanto nell'attribuire la
giurisdizione sulla responsabilità per danno del sindaco e del
responsabile del procedimento per illegittimo diniego di concessioni
edilizie in via esclusiva al giudice amministrativo non provvede alle
necessarie integrazioni e modifiche delle regole processuali e al
necessario coordinamento con la giurisdizione del giudice ordinario
per la responsabilità dell'amministrazione, in violazione degli
artt. 3, 24 e 113 della Costituzione;
Il d.l. 6 luglio 1994, n. 551, qui impugnato, contiene numerose
disposizioni, che concettualmente conviene distinguere in diverse
categorie. Da una parte, esso costituisce una riapertura ed una
estensione agli immobili costruiti abusivamente sino a tutto il 31
dicembre 1993 del condono edilizio introdotto come misura eccezionale
ed una tantum con la legge statale n. 47/1985. Dall'altra parte, esso
introduce alcune innovazioni nella disciplina urbanistica generale.
Infine, esso contiene talune disposizioni non riportabili a nessuna
delle due categorie, e segnatamente talune disposizioni in materia di
lavori pubblici.
In tutti i propri ambiti di intervento esso tuttavia statuisce
disposizioni costituzionalmente illegittime, in parte perchè
costituiscono diretta violazione delle prerogative costituzionali
delle regioni, in parte perchè costringono l'attività legislativa
ed amministrativa delle regioni stesse a svolgersi entro un quadro
normativo per diversi aspetti costituzionalmente illegittimo, ed ad
assumere perciò esse stesse contenuti illegittimi.
L'illustrazione di quanto affermato deve necessariamente condursi,
in ossequio a regole logiche e processuali, analiticamente per
singoli punti, all'interno dei profili sopra individuati.
Sia consentito soltanto in termini generali di rilevare come
l'intera disciplina statale qui impugnata, destinata a disciplinare -
anche se in concreto a stravolgere - una materia che sia per il
profilo urbanistico che per il profilo dei lavori pubblici è
pressochè integralmente spettante alla responsabilità delle
regioni, paradossalmente non si riferisca mai, neppure
indirettamente, ai poteri legislativi ed amministrativi regionali.
Nella "nuova" disciplina tutto è concepito come se
l'organizzazione istituzionale ed amministrativa italiana fosse
quella precostituzionale, con i comuni quali diretti terminali
periferici delle amministrazioni ministeriali.
Nè la rilevazione di tale paradosso è dovuta ad una egoistica
percezione delle proprie prerogative costituzionali da parte delle
stesse e sole regioni interessate: sia consentito rilevare qui, nella
narrativa generale, che già con riferimento al primo decreto-legge
di condono edilizio, il 468/1994, sostituito ora dal presente
(seguendone peraltro pedissequamente l'impostazione), il presidente
dell'Istituto nazionale di urbanistica - Istituto autorevole e certo
mai pregiudizialmente favorevole alle regioni - ha ricordato che
mentre "vari ministri risultano impegnati alla definizione della
riforma federalistica dello Stato", non solo la "centralistica
concezione" del d.l. qui impugnato "è in netta contraddizione con i
principi di tale riforma", ma addirittura, come sopra notato,
"l'esistenza delle regioni è ignorata e le loro competenze
costituzionali in materia urbanistica espropriate" (così in Il
Sole-24 Ore del 3 agosto 1994).
Ciò dicendo, non si vuole certo attribuire all'Istituto nazionale
di urbanistica improprie competenze o autorità in tema di
accertamento della legittimità costituzionale delle leggi, ma solo
segnalare come le illegittimità del decreto siano così
macroscopiche e palesi da essere percepite con nitidezza ed
immediatezza, prima ancora che dai giuristi, dall'opinione pubblica e
professionale più qualificata ed avvertita.
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma, in
connessione con il secondo comma, in quanto, in violazione dell'art.
97, primo comma, dell'art. 117, primo comma, dell'art. 3 della
Costituzione nonchè dei principi fondamentali strutturali dello
stato di diritto riapre ed estende i termini del condono edilizio.
L'art. 1, primo comma, del decreto impugnato stabilisce che "le
disposizioni di cui al capo IV e V della legge 28 febbraio 1985, n.
47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente
modificate dal presente decreto, si applicano alle opere abusive che
risultano ultimate entro il 31 dicembre 1993". In concreto, la norma
riapre ed estende i termini del condono edilizio. Da una parte, esso
consente una nuova possibilità di condono a chi non soltanto avesse
compiuto illeciti edilizi, ma avesse anche ritenuto di non sottoporsi
al condono previsto dalla legge n. 47/1985, e fosse perciò ricaduto
nelle specifiche sanzioni comminate dall'art. 40, primo comma: che
vengono perciò vanificate quando già da anni si erano realizzati i
presupposti della loro applicazione. Dall'altra parte, la
disposizione apre la possibilità di condono a tutti coloro per i
quali il precedente condono era stato non - come nella logica della
norme e nelle intenzioni del legislatore - il momento di chiudere la
stagione delle illegalità, ma il momento di aprire una nuova catena
di illegalità ed abusi: soggetti i quali, vista la prima falla
aperta nel sistema della protezione dei beni e valori territoriali ed
urbanistici dal condono del 1985, si sono sentiti autorizzati a
pensare che anche il nuovo sistema di regole urbanistiche introdotte
dalla stessa legge n. 47/1985 non fosse da prendere sul serio, e che
anche il nuovo sistema di drastiche sanzioni introdotte dal
legislatore non fosse che una vuota minaccia utile soltanto a fermare
i cittadini timorosi, e si sono sentiti ugualmente autorizzati a
sperare che il loro comportamento abusivo ed illegale avrebbe alla
fine meritato loro non la sanzione minacciata, ma un premio ed un
privilegio, consistente nella possibilità di conservare il bene
illecitamente ottenuto e di trarne ogni possibile provento, purchè
accettino di pagare una somma di danaro a quella stessa
amministrazione pubblica che avrebbe dovuto essere invece lo
strumento per l'irrogazione delle sanzioni. I cittadini osservanti
delle leggi, invece, si vedono doppiamente puniti: da una parte per
essere rimasti privi di quei beni edilizi che anch'essi avrebbero
potuto e voluto costruire, ma che non hanno costruito non avendo
ottenuto il necessario permesso; dall'altra per essere costretti
ormai in via permanente a subire il degrado urbanistico ed ambientale
prodotto dalle illegalità edilizie altrui. Ingiusto e
discriminatore per il passato, il nuovo condono non lo è di meno per
il futuro. Una volta reiterato, infatti, ed uscito perciò da quella
eccezionalità e singolarità che caratterizzava il primo, l'istituto
del condono tende a farsi sistema. La stessa tecnica legislativa
seguita rende manifesto cio': non è stato più necessario scrivere
la legge sul condono, è bastato, salve talune integrazioni e
modifiche, richiamare le "classiche" disposizioni della legge n.
47/1985. Il condono edilizio si è fatto ormai istituto giuridico tra
gli altri, anche se di applicazione non ordinaria ma "speciale", nel
senso tecnico giuridico di istituto applicabile soltanto quando sia
previsto da una specifica legge. D'altronde, se si ammette la
reiterazione, e si esce perciò dalla logica della eccezionalità e
singolarità che caratterizzava il primo condono, sullo stesso piano
dell'equità sostanziale si tolgono le basi per una reale
applicazione anche in futuro delle severe sanzioni previste dalla
legislazione urbanistica. Se a chi ha compiuto abusi entro il 1985 è
stato concesso, a pagamento, il premio del godimento e mantenimento
dell'abuso, e se altrettanto avviene per chi abbia commesso abusi
sino a tutto il 1993, in base a quale principio potrebbe risultare
giusto ed equo sottoporre a gravose sanzioni chi commetta abusi
equivalenti in futuro? Non si potrà neppure rispondere, a chi faccia
valere i precedenti per reclamare l'impunità, che ben si sapeva che
non ci sarebbero stati altri condoni: perchè la stessa cosa era
stata detta solennemente, anche se oramai vanamente, all'atto del
primo. D'altronde, per quale ragione le amministrazioni preposte
alla tutela dovrebbero in futuro mostrarsi efficaci e diligenti nel
reprimere l'illegalità e l'abusivismo, dopo aver visto ogni loro
precedente sforzo frustrato e vanificato, si vorrebbe dire irriso,
dalla reiterazione del condono, e con la più che fondata attesa che
anche i nuovi sforzi subirebbero la stessa ingloriosa fine? Gli
evidenti effetti del nuovo condono sono esattamente il contrario
degli scopi che il d.l. impugnato dichiara nella "relazione" di
accompagnamento di voler perseguire: come infatti si potrà "evitare
che riprendano in maniera diffusa fenomeni di abusivismo e venga
portato ad ulteriori livelli inaccettabili lo scempio dell'ambiente e
del patrimonio artistico e culturale" se in primo luogo si consente
agli autori di quegIi stessi lamentati misfatti di goderne il premio?
Come si intende rimediare al risultato dichiarato del condono del
1985, cioè al "risultato di paralizzare gli uffici tecnici locali"
(tanto che, come pure si dice, "per circa il novanta per cento dei
casi" le pratiche relative al condono del 1985 sono ancora in corso)
e di "incitare un nuovo abusivismo edilizio", facendo affluire sugli
stessi enti locali ulteriori migliaia di nuove pratiche di condono?
È evidente invece che la reiterazione del condono scardina il
sistema della legalità, viola il principio di uguaglianza dei
cittadini, persino privilegia l'illegalità sulla legalità,
impedisce il normale ed ordinario funzionamento della pubblica
amministrazione, produce le condizioni per un ulteriore degrado
ambientale ed amministrativo. In termini di definizione giuridica il
primo e fino a quello qui contestato unico condono edilizio era stato
fatto autorevolmente rientrare tra i provvedimenti espressione del
"potere di clemenza" dalla stessa Corte costituzionale con la
sentenza n. 369/1988. Sia consentito osservare che per la verità è
lecito dubitare, se non dell'esattezza, almeno della esaustività di
tale rappresentazione. Nella stessa sentenza ora citata
realisticamente si osservava come il "legislatore moderno,
repentinamente destando la dottrina e la giurisprudenza" avesse
mostrato come la "punibilita'" possa "essere usata per ottenere
dall'autore dell'illecito prestazioni 'utilì a fini spesso estranei
alla tutela del bene 'offesò dal reato": sicchè "facendo balenare
all'autore dell'illecito punibile, l'esclusione o attenuazione della
punibilità, il legislatore 'orientà, 'dirigè la condotta del reo
susseguente al reato al raggiungimento di fini dallo stesso
legislatore 'desiderati'". Risulta evidente perciò che la
"clemenza" non è la vera causa dell'estinzione della punibilità
(non importa qui se penale, come nel testo citato, o amministrativa,
come più rileva per gli interessi della ricorrente regione), e che
al di là dell'apparente clemenza appare una "causa di scambio": in
termini più semplici, ma corrispondenti alla realtà, "clemenza"
contro danaro. D'altronde, che la causa del decreto qui impugnato
sia tale risulta dalla stessa relazione ufficiale, la quale, dopo le
inesatte e improprie dichiarazioni di scopo sopra illustrate, più
concretamente illustra come dal provvedimento sia da attendersi un
gettito definito appunto "rilevante", e più precisamente
qualificato, per la sola parte di oblazione, in oltre undicimila
miliardi, ma anche da tutto l'atteggiamento del Governo, documentato
quotidianamente dalla stampa, secondo il quale la mancata conversione
in legge del condono edilizio aprirebbe una terribile crisi nella
legge finanziaria del 1994. Dunque, più che di clemenza si tratta
dunque di vendita della clemenza.
Ora, che il sistema della finanza pubblica si trovi attualmente
nella situazione dolorosa e deplorevole che viene spesso segnalata,
è un fatto certo; ma che tale fatto autorizzi lo Stato allo
"scambio" tra illegalità edilizia e prestazioni in danaro non può
altrettanto certamente dirsi ammesso dalla Carta costituzionale, e
corrispondente alla tutela di quei valori irrinunciabili che la
stessa Carta protegge. Al contrario, proprio la condizione
disastrosa della finanza pubblica non può non avvisare della
circostanza che, se tale scambio dovesse essere riconosciuto come
costituzionalmente legittimo e consentito, ad esso fatalmente ed
inevitabilmente si tornerebbe a ricorrere ogni volta che le stime di
probabile gettito lo rendessero "consigliabile". In altre parole,
ogni potenziale costruttore abusivo saprebbe bene che, poichè il
problema del disavanzo dello Stato non è destinato a risolversi,
nella sua entità fondamentale, nè nel breve nè nel medio periodo,
ma semmai soltanto a trovare modi di progressivo "contenimento", ogni
suo abuso sarà tollerato e in prospettiva persino gradito, dato che
ciò costituirà occasione per periodiche "contribuzioni" al bilancio
statale. Ma basta enunciare tale prospettiva per rendere evidente
come essa drasticamente ripugni ai valori costituzionali, trasformi
l'imperativo della legalità in una mera facoltà per chi voglia
semplicemente vivere tranquillo, trasformi la tutela degli interessi
pubblici e dei valori costituzionali cui lo Stato è chiamato in un
termine meramente economico, rimpiazzabile per veri o presunti
equivalenti monetari, secondo la necessità dei governanti di trarre
fondi dai governati senza loro troppo dispiacere. La stessa sentenza
costituzionale n. 369/1988, sopra richiamata, poneva il problema dei
"vincoli costituzionali al potere di clemenza". Essa lo poneva con
riferimento soprattutto al profilo della punibilità penale, mentre
la ricorrente regione, nella sua veste di rappresentante degli
interessi urbanistici della propria comunità territoriale, oltre che
di titolare di poteri e funzioni in materia, è interessata
maggiormente al profilo della salvaguardia, appunto, di tali
interessi urbanistici e territoriali. Non pare dubbio tuttavia che i
limiti enunciati in quella sede rimangano comunque validi, ed anzi,
si consenta di soggiungere, vadano intesi ancor più restrittivamente
quando si ponga il problema non della clemenza in astratto, ma della
legittimità costituzionale dello scambio tra accettazione del
comportamento illegale e danaro, quando il comportamento illegale si
sia tradotto in compromissioni dell'assetto edilizio ed urbanistico,
e quando dunque l'accettazione dell'illegalità si traduca nella
definitiva accettazione della degradazione di tali valori. Da questo
punto di vista, occorre sottolineare come il condono edilizio non sia
in nessun modo assimilabile ad altri condoni che pure comportino
"clemenza" penale, quali i condoni fiscali. Infatti, se anche per
questi si pone indubbiamente il problema del complessivo
sovvertimento della legalità, e dell'incoraggiamento che da essi
deriva a nuove illegalità, va però osservato che, nell'oggetto
specifico, si tratta di una rinuncia ad una pretesa economica in
vista di una diversa, e sia pure più ridotta, pretesa economica. In
altre parole, sia la pretesa originaria che quella derivante dal
condono si riferiscono sempre a somme di danaro: di modo che, pur
ferma ogni riserva ed ogni limite, la questione acquista, nel suo
oggetto specifico, un connotato quasi di transazione ordinaria in
relazione ad una lite patrimoniale. Il condono edilizio opera
invece, anche nel suo oggetto specifico, su beni e interessi
indisponibili e costituzionalmente tutelati della comunità. Tali
beni, costituzionalmente protetti sia direttamente in se stessi, sia
indirettamente mediante un equilibrato riparto di competenze tra
diversi livelli di responsabilità territoriale, appartengono alla
comunità e non possono in linea di principio essere scambiati con
"denaro" da nessun livello di governo, senza contraddire quella
"gerarchia di valori" sottolineata proprio nella giurisprudenza
costituzionale. Ed è perciò, ad avviso della ricorrente regione,
che occorre partire da una valutazione costituzionale tendenzialmente
negativa, e valutare con rigore se ed in che misura possano esistere
presupposti legittimanti che conducano a superare, in singoli casi,
la illegittimità di principio.
Ma sembra chiaro che nel caso in esame tali presupposti
costituzionali legittimanti devono essere drasticamente esclusi. Non
solo, infatti, nella citata sentenza, la Corte costituzionale
osserva, in termini generali, che "la 'non punibilita'' e la 'non
procedibilita'', di cui ai moderni condoni penali, specie quando
'cancellanò reati lesivi di beni fondamentali della comunità, va
usata negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale", ma
più specificamente rileva che il fenomeno può giustificarsi, in
sostanza, in circostanze eccezionali, quando il legislatore intenda
imprimere un nuovo orientamento alla disciplina di una materia, e sia
perciò "quasi necessitato, nel 'cancellarè il passato, ad incidere
sulle sanzioni penali poste a rafforzamento delle sanzioni
extrapenali" (punto 5 in diritto). Ma nel nostro caso nulla di tutto
ciò si verifica, dato che, salvi gli aggiustamenti procedurali,
rimangono immutati i cardini fondamentali della disciplina
urbanistica, immutati i comportamenti leciti o illeciti, immutate le
sanzioni. Se poi si considera la ratio della citata sentenza con
riferimento specifico al condono edilizio, risulta evidente che la
ragione per la quale la Corte costituzionale ne ha ritenuto la
legittimità sta appunto nei concetti di eccezionalità e soprattutto
di singolarità, nella natura assegnata al condono di irripetibile
punto di cesura tra un passato da sistemare con le misure di condono
ed un futuro posto su basi ormai certe e sicure, nella natura perciò
del condono di punto di partenza di una nuova legalità. Ma è
evidente che tutto ciò non si può reiterare, quando ancora il primo
condono non è sostanzialmente concluso (la stessa relazione ricorda
che il novanta per cento delle pratiche non è ancora definita in via
amministrativa, per non dire di tutta l'inevitabile fase contenziosa)
senza ridicolo, e soprattutto senza naufragio degli irrinunciabili
valori costituzionali. Così la legge del 1985 è stata ritenuta non
contraria a costituzione proprio in quanto essa poneva (punto 6 in
diritto) "'sicurè basi normative per la repressione futura di atti
che violano fondamentali esigenze sottese al governo del territorio,
come la sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa economica privata
(art. 41, secondo e terzo comma, della Costituzione), la funzione
sociale della proprietà (art. 42, secondo comma, della Costituzione)
la tutela del paesaggio e del patrimonio storico artistico (art. 9,
secondo comma, della Costiuzione) ecc." (punto 6 in diritto). Ancora,
la Corte ha rilevato come andasse "nettamente distinto, nella legge
in esame, ciò che attiene al futuro, nel quale il legislatore, nel
riordinare la materia, non ammette in alcun modo sanatorie per le
opere contrastanti con gli strumenti urbanistici, da ciò che
riguarda il passato". Nè la legge è minimamente mutata sul punto
di ciò che, nel regime ordinario, è sanabile. Insomma, il condono
della legge n. 47/1985 poteva e potè considerarsi legittimo solo in
quanto considerato eccezionale e singolare, pegno definitivo del
superamento di una fase passata e di apertura di una nuova fase del
diritto urbanistico, ormai certo ed irretrattabile. Se si pone in
discussione, in diritto o in fatto, questo assetto di interessi e
valori, si pone semmai in forse (smentendo in fatto l'argomentazione
della Corte) la sostanziale legittimità ed efficacia di quello
passato, ma non si giunge certo a fondare la legittimità
costituzionale di un nuovo condono.
In questo contesto non sia fuor di luogo notare che dunque il
nuovo condono edilizio drasticamente contraddice, senza minimamente
mutarli sul piano generale, i principi ed i valori della normativa
urbanistica: il principio per cui si può costruire solo nel rispetto
della regole, e si può ottenere la sanatoria ordinaria solo a rigide
e precise condizioni (art. 13 della legge n. 47/1985), il principio
per cui le illegalità vanno combattute e represse, il principio
cardine per cui l'illegalità non deve comunque andare a beneficio di
chi l'ha commessa, principio nel quale sta il fondamento razionale
dell'acquisizione alla mano pubblica degli immobili abusivi. Tali
principi sono quelli che secondo la Costituzione vincolano le regioni
nella propria azione legislativa ed amministrativa. Ma ciò che la
Costituzione impone alle regioni si impone ugualmente allo Stato:
libero esso di innovare e dettare nuovi principi, non può tuttavia
stracciare tali principi in singoli casi o per singoli periodi di
tempo, senza violare ogni complessivo quadro di riferimento della
legalità costituzionale, dettando "norme" derogatorie per classi di
casi già conclusi, che non possono che qualificarsi come norme di
ingiustificato privilegio. Tali norme illegittimamente spogliano i
pubblici poteri delle loro facoltà di reprimere gli abusi, ed
addirittura assicurano agli autori beni che secondo le regole
sanzionatorie ordinarie sono già entrati nel patrimonio pubblico.
Sotto ognuno dei profili indicati emerge la complessiva
illegittimità costituzionale della reiterazione ed estensione del
condono edilizio. La ricorrente regione non può pertanto non
sollecitare la dichiarazione di illegittimità costituzionale del
principio informatore stesso del condono edilizio concepito quale
mezzo di produzione di risorse statali sostitutivo dell'imposizione
fiscale.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, undicesimo comma,
in quanto assimila il silenzio delle amministrazioni di tutela dei
vincoli ad un parere favorevole, in violazione degli artt. 3 e 9
della Costituzione, del principio del buon andamento
dell'amministrazione e del principio generale di ragionevolezza.
L'undicesimo comma dell'art. 1, dispone (integrando l'art. 32 della
legge n. 47/1985) che quando la domanda di condono si riferisca ad
opere su aree sottoposte a vincolo, ivi comprese quelle realizzate
nei parchi, ed il condono stesso sia perciò subordinato al parere
favorevole dell'autorità di tutela, tale parere "si intende reso in
senso favorevole" qualora esso non venga formulato entro centottanta
giorni. È evidente che la contestazione della legittimità
costituzionale di tale disposizione si pone su un piano diverso e del
tutto subordinato, rispetto a quanto sopra argomentato. Tuttavia,
anche tale specifica illegittimità è per sè grave ed agevolmente
rilevabile. Va rilevato intanto che attualmente, diversamente da
quanto avveniva nel 1985, la posizione dei pareri nel procedimento ha
trovato, proprio per l'aspetto che qui interessa, disciplina
generale. Dispone infatti l'art. 16, primo comma, della legge n.
241/1990 che "ove debba essere obbligatoriamente sentito un organo
consultivo, questo deve emettere il proprio parere entro il termine
prefissato" o, in mancanza, entro novanta giorni; ed il secondo comma
specifica che "in caso di decorrenza del termine senza che sia stato
comunicato il parere .. è in facoltà dell'amministrazione
richiedente di procedere indipendentemente dall'acquisizione del
parere". Il terzo comma precisa tuttavia che le disposizioni di cui
ai primi due commi "non si applicano in caso di pareri che debbano
essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico territoriale e della salute dei cittadini".
Dunque, in via ordinaria è dettata una disciplina generale che
privilegia la speditezza dei procedimenti, consentendo
all'amministrazione attiva di procedere anche in caso di inerzia
dell'organo consultivo; ma tale principio non si applica in caso dì
pareri finalizzati alla tutela di una serie di valori, che il
legislatore, in ossequio al loro particolare valore costituzionale e
alla rilevanza per i cittadini, privilegia rispetto alla stessa
speditezza del procedimento. Ora, se ciò vale per la procedura
ordinaria, a maggiore ragione dovrebbe valere in una procedura come
quella relativa al condono edilizio: nella quale colui che richiede
la sanatoria si trova per sua stessa ammissione in una condizione di
illegalità, nella quale non si è verosimilmente curato dei valori
ambientali o di altri valori privilegiati. Sembra anche troppo ovvio
che da una parte la disposizione in esame rende del tutto eventuale
la tutela dei valori costituzionalmente protetti, dall'altra che tale
soluzione è altresì irragionevole, costituendo un privilegio
favorevole per l'autore di un abuso, rispetto a colui che versi nella
situazione ordinaria di legalità e di controllo preventivo.
Inoltre, la disposizione è anche intrinsecamente irragionevole.
Infatti, se un parere richiesto dalla legge tarda, il legislatore
potrà, se lo ritiene opportuno, e salvi i limiti ora illustrati,
consentire all'autorità che deve provvedere di farlo anche in
assenza del parere: con il risultato che l'autorità provvedente
riassorbirà in sè e deciderà anche esercitando quella
discrezionalità che il parere avrebbe trattato. Ma non può il
legislatore, senza far violenza alla realtà e ledere la tutela dei
valori costituzionali, trasformare il silenzio in un presunto "parere
favorevole": assegnando dunque al silenzio il compito di orientare
positivamente la decisione dell'autorità che provvede, che si
troverebbe praticamente vincolata ad una valutazione positiva che non
esiste e non è stata resa. Di qui un profilo di ulteriore
irragionevolezza e di contrasto con il principio di buon andamento
dell'amministrazione.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, e
della connessa tabella, in quanto omette di prevedere una categoria
di contribuzione per la opere di restauro e risanamento conservativo,
quando tali opere nel regime ordinario sarebbero soggette a
concessione onerosa in quanto non rientranti nelle ipotesi previste
dall'art. 9 della legge n. 10/1977 (edifici unifamiliari e restauri
convenzionati) e dall'art. 7 del d.l. n. 9/1982 (recupero
abitativo), in violazione dell'art. 3 e 97, primo comma, della
Costituzione. Sempre in via subordinata alla questione principale
relativa al condono, va osservato che il decreto impugnato sembra
omettere di prevedere una categoria di contribuzione per talune opere
abusive, e precisamente per le opere costituenti restauro
conservativo, quando queste siano soggette a concessione onerosa.
È probabile che l'omissione sia dovuta all'opinione che il
restauro conservativo non sia soggetto a concessione onerosa.
Tuttavia, ciò non appare esatto, dato che il legislatore sottrae al
principio generale della soggezione a concessione e della onerosità
solo talune fattispecie di restauro, indicate in epigrafe. Se il
rilievo è fondato, la mancata previsione di una apposita
contribuzione per le altre fattispecie discrimina in modo favorevole
gli autori di certi abusi, in violazione dell'art. 3 della
Costituzione.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma, in
quando affida al Ministro dei lavori pubblici, anzichè alle
competenti regioni, la determinazione dei criteri di formazione e dei
contenuti dei programmi di intervento per il rientro dell'abusivismo
di necessità, in violazione degli artt. 117, primo comma, e 118,
primo comma, della Costituzione. L'art. 3, primo comma, prevede che
sia il Ministro dei lavori pubblici a determinare con proprio
decreto, "i criteri di formazione e i contenuti dei programmi di
intervento, nonchè le modalità di concessione dei finanziamenti",
in materia di "abusivismo di necessità e di opere non residenziali".
A parte il carattere intrinsecamente criticabile di una disciplina
che non definisce neppure ad un livello minimo l'oggetto ed i
contenuti dei programmi comunali di intervento, lasciando solo
supporre che si tratti di programmi di lavori pubblici, non potrebbe
essere più evidente la lesione dell'autonomia legislativa ed
amministrativa delle regioni. Qui semplicemente il legislatore
attribuisce al Ministro dei lavori pubblici i compiti che la
Costituzione assegna alle regioni. Ad esse spetta di definire i
programmi di intervento nei loro contenuti e nelle modalità di
formazione, ad esse spetta di finanziare le relative spese, ad esse
spetta di acquisire e destinare le risorse necessarie, qualora si
tratti di interventi non rientranti nella finanza ordinaria delle
regioni. In particolare, lo sviluppo e la specificazione delle
disposizioni di principio statali è il compito proprio della
potestà legislativa regionale. Ma ugualmente deve dirsi per la
potestà amministrativa in materia di programmi di lavori pubblici,
secondo il riparto di competenze fissato, in attuazione della
Costituzione, dagli artt. 87 e 88 del d.P.R. n. 616/1977. Nè si
può invocare per un diverso riparto qualunque interesse nazionale.
Il fatto è, come detto in premessa, che il legislatore del decreto
n. 551/1994 ha ragionato come se l'articolazione istituzionale
italiana fosse oggi ancora quella precostituzionale, nella quale ogni
incombenza di una certa rilevanza in materia di urbanistica e lavori
pubblici era in sostanza cogestita tra i comuni interessati e il
Ministero. Che l'articolazione precostituzionale delle competenze e
degli interventi risulti, se riproposta oggi, incostituzionale,
sembra davvero troppo evidente per richiedere ulteriore
illustrazione. Nel d.l. n. 551/1994 il Governo ha sentito il
bisogno di aggiungere (rispetto al precedente decreto n. 468/1994)
che il Ministro provvederà "sentita la Conferenza permanente" Stato-
regioni. Ma è evidente che la mera partecipazione regionale al
procedimento non elimina la sottrazione di competenze
costituzionalmente garantite operata dalla disposizione.
5. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma, in
quando attribuisce al Ministro dei lavori pubblici, anzichè alle
competenti regioni, gli eventuali poteri sostitutivi per i
provvedimenti di competenza del sindaco mediante la nomina di
commissari ad acta, in violazione degli artt. 117, primo comma, e
118, primo comma, nonchè dell'art. 130 della Costituzione.
L'art. 4, primo comma, dispone che "in caso di inadempienze il
Ministro dei lavori pubblici, ai fini dell'attuazione di quanto
previsto dal presente decreto, su richiesta del sindaco, del comitato
regionale di controllo, ai sensi dell'art. 48 della legge 8 giugno
1990, n. 142, ovvero su segnalazione del prefetto competente per
territorio, nomina un commissario ad acta per l'adozione di
provvedimenti di competenza del sindaco".
A parte l'apparente assurdità della norma che prevede che il
sindaco chieda al Ministro la nomina di un commissario ad acta per
adottare provvedimenti che lo stesso sindaco potrebbe e dovrebbe
adottare (altrimenti infatti non ci sarebbe inadempienza); a parte la
stravaganza, solo leggermente inferiore, di quella che assegna al
comitato regionale di controllo il compito di chiedere al Ministro la
nomina di un commissario che secondo le regole ordinarie dell'art. 48
della legge n. 142/1990 dovrebbe nominare esso stesso; a parte ancora
la sostanziale inutilità dell'individuazione delle autorità
"segnalanti", quando poi si dispone che il Ministro può procedere
anche d'ufficio; a parte tutto ciò, la disposizione risulta comunque
platealmente incostituzionale. L'art. 130 della Costituzione dispone
che il controllo sugli atti dei comuni e province è esercitato da un
organo regionale, identificato dal legislatore nel comitato regionale
di controllo. Come sembra pacifico in dottrina e in giurisprudenza,
l'attribuzione costituzionale si riferisce sia al controllo
preventivo che a quello sostitutivo, ove se ne verifichino gli
estremi. La regola costituzionale è d'altronde codificata a livello
di legislazione ordinaria proprio dall'art. 48, primo comma, della
legge n. 142/1990, così impropriamente richiamato dal decreto
impugnato, secondo il quale "qualora i comuni e le province, sebbene
invitati a provvedere .. ritardino o omettano di compiere atti
obbligatori per legge, il comitato regionale di controllo provvede a
mezzo di un commissario". Il secondo comma assegna poi alla legge
regionale il compito di disciplinare le modalità di esercizio di
tale potere. Dunque, sia che la disposizione venga intesa come un
potere aggiuntivo a quello del comitato regionale di controllo, sia
che venga intesa come un potere sostitutivo di questo, la
disposizione risulta incostituzionale. Ugualmente risulterebbe
incostituzionale se si volesse considerare il potere in questione
come potere di amministrazione attiva, anzichè di controllo, perchè
esso spetterebbe comunque all'autonomia amministrativa e legislativa
delle regioni in relazione alla materia di intervento.
6. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, secondo comma, in
quanto attribuisce al Ministro dei lavori pubblici, anzichè alle
competenti regioni, il compito di stipulare accordi con il Ministero
della difesa per l'utilizzazione delle strutture tecnico-operative
del Ministero stesso per le opere di demolizione, in violazione
dell'art. 118, primo comma, della Costituzione.
In ragione della materia (lavori pubblici e urbanistica) spetta
alle regioni e non al Ministro dei lavori pubblici, ed ancor meno ad
organi periferici di esso, di stipulare intese relative all'uso delle
strutture tecnico-operative del Ministero della difesa per le opere
di demolizione di edifici abusivi.
Il legislatore del decreto sembra credere che, poichè si tratta
di questioni coinvolgenti la difesa, la competenza regionale deve
essere esclusa. Ma qui la difesa non c'entra per nulla, e il problema
sta tutto nel concordare le modalità per l'attività di demolizione,
a tutela dei valori urbanistici, edilizi, paesistici, ambientali,
ecc. L'attività amministrativa in relazione ad essi è assegnata
dalla Costituzione e dalle leggi alle regioni, ed esse possono
svolgerla in collaborazione con altre amministrazioni, anche statali,
secondo le regole generali, codificate ad esempio dall'art. 15 della
legge n. 241/1990. La sola cosa che richiede intervento dello Stato
è l'autorizzazione legislativa al Ministero della difesa di
occuparsi di cio': infatti, la tutela dei valori sopra detti non
rientra nei compiti ordinari delle strutture tecnico-operative di
tale Ministero, e richiede perciò apposita previsione statale.
Su tale base, tuttavia, rimane intatta la competenza regionale a
tradurre anche tale intervento in attività operativa, stipulando con
l'amministrazione della difesa le necessarie convenzioni sul piano
locale.
Al più, potrebbe ammettersi, se il legislatore lo ritenesse
necessario, che le convenzioni locali possano trovare un punto di
riferimento in convenzioni quadro a livello nazionale: ma ogni
previsione eccedente questa risulta contraria alle attribuzioni
costituzionali di competenza.
7. - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, terzo comma, in
quanto prevede il silenzio-assenso per l'approvazione degli strumenti
urbanistici in termini rigidi e direttamente operativi, in violazione
dell'art. 118, primo comma, 117, primo comma, e 97, primo comma,
della Costituzione. Il terzo comma dell'art. 5 dispone che
"l'approvazione degli strumenti urbanistici da parte della regione e,
ove prevista, della provincia o di altro ente locale, avviene entro
centottanta giorni dalla data di trasmissione, da parte dell'ente che
lo ha adottato, dello stesso strumento urbanistico", che tale termine
"può essere interrotto una sola volta per motivate ragioni" e che
decorso tale termine "i piani si intendono approvati". La
disposizione, talora non chiara (l'approvazione da parte della
provincia, quando è prevista, sostituisce di norma, e non si
aggiunge, a quella regionale) ha lo scopo evidente di accelerare la
procedura di approvazione dei piani regolatori. Lo scopo può
ritenersi accettabile e condivisibile, e la stessa ricorrente regione
ha in corso di approvazione una normativa rivolta alla sua
realizzazione. Non accettabile è tuttavia, sul piano della
legittimità costituzionale, la disciplina rigida, diretta e
dettagliata che il legislatore statale dispone. Si consideri per
primo il termine di "centottanta" giorni. Esso esprime il punto di
equilibrio tra due opposte esigenze: quella di consentire
all'amministrazione approvante un tempo adeguato, quella di
assicurare comunque una decisione in un tempo ragionevole. Risulta
tuttavia anche evidente ictu oculi che un simile termine non può che
essere fissato con riferimento alla realtà amministrativa locale: al
numero dei piani da approvare, alla situazione dell'amministrazione
regionale, e simili. In certe situazioni, centottanta giorni potranno
essere anche troppi, in altre non ancora sufficienti. Nè si dica
che si tratta di un termine preesistente, e precisamente del termine
previsto dall'art. 9, secondo comma, del d.l. 10 novembre 1978, n.
702, convertito, con modificazioni, alla legge 8 gennaio 1979, n. 3.
Si trattava allora, infatti, di un termine meramente ordinatorio, che
andava a sostituire il precedente termine (sempre ordinatorio) di un
anno introdotto (quale ultimo comma dell'art. 8 della legge
urbanistica), quando ancora competente all'approvazione era il
Ministero dei lavori pubblici, dalla legge "ponte" 6 agosto 1967, n.
765: mentre è chiaro che nel momento in cui il termine divenga
perentorio esso cambia di natura, e non può non essere fissato in
aderenza alle situazioni specifiche.
Inoltre, non può non essere riconosciuta alla regione la potestà
di stabilire più precise regole, condizioni e cautele, nell'ambito
delle quali soltanto si realizzi un effetto giuridicamente importante
quale l'approvazione del piano regolatore. Ad esempio, la ricorrente
regione sta perseguendo un disegno che anticipa l'intervento della
provincia (competente all'approvazione per delega della regione),
consentendo ad essa osservazioni e riserve sul piano adottato,
cosicchè il comune, quando ridelibera, tiene conto non solo delle
osservazioni dei privati, ma già della posizione dell'autorità
chiamata ad approvare. Ed in un simile contesto potrebbe essere
disposto che il silenzio assenso si realizza, a condizione però che
il comune abbia fatto proprie tali osservazioni e riserve, almeno in
quanto esse riguardino la coerenza con la programmazione di livello
superiore e la generale legittimità del piano. Ora, sembra che la
stessa possibilità di una simile ed articolata disciplina, che al
meglio contemperi i diversi valori ed interessi in gioco, risulti
vanificata e compromessa da una disciplina statale che in termini
rigidi e direttamente operativi (ed in realtà anche semplicistici)
disponga direttamente e nel dettaglio la disciplina del silenzio
assenso. Ciò che si chiede, in sintesi, è che se lo Stato ritiene
di dover codificare il principio del silenzio assenso in relazione
all'approvazione degli strumenti urbanistici, esso si limiti appunto,
come l'art. 117, primo comma, della Costituzione richiede, a
codificarlo come principio, lasciando alle regioni di dettare la
disciplina attuativa in termini di adeguatezza e razionalità
nell'ambito della propria disciplina urbanistica.
8. - Illegittimità costituzionale dell'art. 7, nono comma, in
quanto costringe le regioni che volessero utilizzare la procedura
prevista dallo stesso art. 7, a "chiedere" al Ministro
l'autorizzazione, anzichè direttamente consentire tale possibilità,
in violazione dell'autonomia amministrativa e legislativa regionale,
e, in quanto assegna al Ministro a non alle regioni competenti il
compito di autorizzare le amministrazioni infraregionali ad
utilizzare la procedura di cui all'art. 7 per le opere pubbliche di
competenza regionale. L'art. 7 del decreto, sotto il titolo
"definizione del contenzioso in materia di opere pubbliche" individua
una procedura di riattivazione di opere di competenza statale per
qualunque ragione sospese, anche di fatto.
Tale procedura è avviata da una "istanza" del "ricorrente". Sulla
base dell'istanza una apposita commissione valuta la situazione,
formulando al Ministro le proposte conseguenti; e qualora "la
valutazione si concluda con esito positivo la procedura di
affidamento o di esecuzione deve essere ripresa e portata a
conclusione" settimo comma.
Tale procedura riguarda in primo luogo, come detto, opere di
competenza statale. Tuttavia, il nono comma, dello stesso art. 7
dispone che "le pubbliche amministrazioni .. possono chiedere al
Ministro dei lavori pubblici l'applicazione delle disposizioni di cui
al presente articolo alle procedure di affidamento e di realizzazione
di lavori di rispettiva competenza, ove ricorrano le condizioni indi-
cate nel presente articolo". In altre parole, è il Ministro a
decidere, in tali casi, se debbano essere applicate le regole
dell'art. 7. Tale disposizione si rivela illegittima sotto un
duplice profilo. Da una parte, ed a prescindere da ogni valutazione
specifica della procedura prevista dall'art. 7 in sè considerata, la
disposizione del nono comma costringe le regioni che volessero
utilizzare tale procedura, anzichè quelle previste in via ordinaria
a "chiedere" al Ministro l'autorizzazione. Tale potere ministeriale,
e la corrispondente soggezione regionale, appaiono privi di ragione,
e di corrispondenza nelle regole costituzionali. Se il principio
della legislazione statale è che per le opere sospese può essere
seguita una speciale procedura, per quanto riguarda le regioni ogni
decisione al riguardo, qualora il legislatore statale non voglia
stabilire direttamente tale possibilità, non può spettare che in
via esclusiva alle stesse regioni, nel rispetto delle regole
costituzionali e statutarie.
Ma il nono comma dell'art. 7 viola le prerogative regionali anche
sotto un secondo e non meno rilevante profilo.
Esso in pratica attribuisce al Ministro dei lavori pubblici ogni
decisione non solo sulle regioni stesse, ma anche su tutte le
amministrazioni che rientrano, ai fini dei lavori pubblici, nel
"sistema regionale". In realtà, sono tutte le amministrazioni locali
interne alla regione ad essere soggette alle leggi regionali in
materia di opere pubbliche. È chiaro dunque che, una volta ammessa
dal legislatore statale la possibilità astratta di una procedura
derogatoria, ogni decisione sull'applicazione di tale procedura nei
singoli ambiti locali, soggetti alla potestà legislativa ed
amministrativa regionale, non può spettare che alla stessa regione,
e che ogni diversa statuizione si traduce in una grave lesione delle
prerogative costituzionali della regione. Nè si dica che il senso
di tali disposizioni sta nel "concentrare" l'esame di tutte le
questioni presso le commissioni nominate dal ministro ai sensi del
terzo comma dell'art. 7: perchè se così fosse, ne emergerebbe un
ulteriore profilo di illegittimità costituzionale, sia con
riferimento alle opere regionali che a quelle locali, consistente in
un indebito accentramento delle procedure di decisione che le
riguardano.
Sia consentito osservare che il d.l. n. 551/1994 ha rimosso
alcune delle più discutibili disposizioni già contenute nel d.l.
n. 468/1994, poi decaduto. Tra queste la disposizione per la quale la
presentazione dell'istanza ai sensi del primo comma valeva rinuncia
al contenzioso (a prescindere dall'esito di essa) e soprattutto la
disposizione che prevedeva per il compimento delle opere sospese la
deroga alle regole di contabilità di Stato. Tale eliminazione è
certamente un fatto positivo: tuttavia essa costringe a chiedersi
quale sia attualmente il senso complessivo della procedura. La
risposta che sembra doversi dare è che esso altro non è che di
avviare un riesame della situazione, da compiersi peraltro ormai
nell'ambito della legislazione vigente.
Ciò detto, non si capisce affatto per quale ragione le pubbliche
amministrazioni, ed a maggior ragione le regioni, dovrebbero chiedere
al Ministero l'autorizzazione a fare un qualcosa che sta nelle regole
ordinarie, e che qualunque buona amministrazione dovrebbe in ogni
caso fare, se non avere già fatto. D'altronde, che la cosa rientri
nelle normali attribuzioni e compiti di ogni amministrazione risulta
anche dal decimo comma dello stesso articolo, ove si afferma che
queste "anche su istanza delle imprese interessate" (ma dunque anche
d'ufficio) provvedono ad esaminare "i casi relativi alle procedure di
affidamento e di esecuzione delle opere pubbliche che, pur rientrando
nelle ipotesi di cui al presente articolo, possono essere riavviate
con provvedimento amministrativo sulla base dei principi indicati nel
presente articolo". Ciò è perfettamente condivisibile, ma rende
ancor più oscura la ragione ed il senso dell'altra procedura: anche
perchè se a riavviare l'opera non basta un provvedimento
amministrativo, di certo neppure il Ministro dei lavori pubblici o le
sue commissioni la potranno riavviare.
9. - Illegittimità costituzionale dell'art. 8, secondo comma, in
quanto dispone, decorsi i sessanta giorni dall'ordine di sospensione
dei lavori senza ulteriori provvedimenti, la cessazione
dell'efficacia dell'ordine del sindaco, senza disporre o consentire
nessuna possibile forma di tutela dell'interesse pubblico, in
violazione dell'art. 97, primo comma, e dell'art. 9 della
Costituzione.
L'art. 8, secondo comma, del decreto impugnato dispone,
modificando ed integrando l'art. 4, terzo comma, della legge n.
47/1985, che decorsi i sessanta giorni dall'ordine di sospensione dei
lavori senza ulteriori provvedimenti, "l'ordine del sindaco perde
efficacia".
Così facendo la legge privilegia in modo assoluto, tra i due
interessi confliggenti, l'interesse del privato ad una celere
definizione della sua posizione, subordinando completamente ad esso
l'interesse pubblico alla tutela dei valori urbanistici. La
ricorrente regione Emilia-Romagna non nega che ciascuno degli
interessi in gioco sia degno di tutela, e non contesta in assoluto
che sia possibile per il legislatore statale definire un equilibrio
diverso da quello fissato dal diritto sin qui vigente: ma dovrà pur
sempre trattarsi di un equilibrio, e non delle semplice
subordinazione dell'interesse pubblico a quello privato. D'altronde,
se una attenuazione dell'efficacia dell'ordine di sospensione dei
lavori potrebbe essere comprensibile qualora essa venisse riferita a
violazioni urbanistiche minori, la sua estensione a qualunque
trasgressione di regole urbanistiche appare ingiustificata ed
abnorme: si pensi alle opere costruite in assenza di concessione o in
totale difformità, o addirittura ad opere costruite su aree
assoggettate a vincoli di totale inedificabilità o destinate a spazi
pubblici. Sembra assurdo, in tali ipotesi, consentire a chi ha
intrapreso una costruzione radicalmente illecita di proseguire nella
sua attività, soltanto perchè il comune non ha provveduto a
completare l'iter istruttorio per i provvedimenti definitivi. In
effetti, le opere realizzate, a stare alla disciplina urbanistica,
dovrebbero comunque alla fine essere demolite: il vantaggio di poter
continuare nell'abuso è tale dunque solo se si pensi che, una volta
fatta l'opera, in qualche modo essa verrà "sanata", e dunque in una
logica di condono permanente. Diversamente, infatti, si tratta solo
di un costo sia per il privato che per la comunità.
Inoltre, il legislatore non subordina la possibilità di
continuare nell'opera intrapresa, ed oggetto dell'ordine di
sospensione, a nessuna tra le molte possibili cautele: dalla
costituzione di cauzioni, a poteri sindacali di reiterare l'ordine
per gravi motivi, alla presentazione di asseverazioni di
professionisti terzi attestanti, sotto la loro responsabilità, la
conformità dei lavori alle previsioni urbanistiche e la loro
regolarità sotto il profilo dei permessi edilizi, ecc. Insomma,
mentre sarebbe altamente utile uno strumento di effettivo
contemperamento degli interessi, che consentisse, in certi casi e con
determinate modalità, di sottrarsi all'eventuale inerzia
dell'amministrazione, la pura e semplice dichiarazione di decadenza
dell'ordinanza sindacale di sospensione compromette gravissimamente
l'interesse pubblico, senza giovare nella sostanza a quello privato.
Di qui l'illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 97,
primo comma, della Costituzione, e dei principi di proporzionalità e
di ragionevolezza.
10. - Illegittimità costituzionale dell'art. 8, quinto comma, in
quanto introduce la possibilità di "monetizzare" gli abusi sui beni
paesistici e storico-artistici compiuti mediante opere di
ristrutturazione edilizia, in violazione dell'art. 9 della
Costituzione. L'art. 8, quinto comma, del decreto impugnato,
modificando l'art. 9 della legge n. 47/1985, introduce la
possibilità di "monetizzare" gli abusi sui beni paesistici e
storico-artistici compiuti mediante opere di ristrutturazione
edilizia, "quando la restituzione in pristino non sia possibile o non
consenta il recupero dei valori tutelati". Va ricordato che l'art. 9
della legge n. 47/1985, prima della modifica, disponeva norme
speciali per gli interventi di ristrutturazione edilizia che
interessassero i beni di interesse storico-artistico ovvero di
interesse paesistico ambientale già tutelati dalle leggi del 1939
nn. 1089 e 1497, prescrivendo che in ogni caso l'autorità, oltre ad
irrogare una sanzione pecuniaria fino a dieci milioni, ordinasse "la
riduzione in pristino a cura e spese del responsabile dell'abuso,
indicando criteri e modalità diretti a ricostituire l'originario
organismo edilizio". In altre parole, la legge considerava
l'intervento abusivo di ristrutturazione edilizia come un intervento
sempre reversibile: nel senso che anche in caso di distruzione
dovesse sempre essere ricostituito "l'originario organismo edilizio".
Ciò da una parte tutelava la comunità minimizzando il danno,
d'altra parte scoraggiava la produzione del danno stesso, dato che
l'autore non avrebbe mai potuto conservare il prodotto del proprio
abuso. Sotto questo aspetto, la disciplina dei beni storico-
artistici si differenziava e si contrapponeva alla tutela
"ordinaria": in relazione alla quale lo stesso art. 9 disponeva sì,
al primo comma, la rimessione in pristino, precisando però al
secondo comma che "qualora, sulla base di motivato accertamento
comunale, il ripristino dello stato dei luoghi" si rivelasse
"impossibile", il sindaco avrebbe irrogato una sanzione pecuniaria
pari al doppio dell'aumento di valore realizzato. Si aveva così,
per la tutela ordinaria la restituzione in pristino o, in caso di
impossibilità, la sanzione del doppio del valore; per la tutela
rafforzata dei beni storico-artistici e paesistici, la riduzione in
pristino "secca" oltre alla sanzione assoluta fino a 10 milioni. La
disciplina ora descritta non impediva affatto che, nel caso nel corso
dei lavori venissero prodotti danni irrimediabili a beni storico-
artistici, tali danni venissero addossati al loro autore ai sensi
dell'art. 59, terzo comma, della legge n. 1089/1939. La nuova
disciplina recata dall'impugnato decreto introduce e disciplina
l'ipotesi che "la restituzione in pristino non sia possibile o non
consenta il recupero dei valori tutelati", e per essa prevede,
accanto alla sanzione pecuniaria di cui s'è detto, "il pagamento di
una indennità determinata con i criteri e le modalità previste
dalle citate leggi 1 giugno 1939, n. 1089, e 29 giugno 1939, n.
1497". Dunque, mentre nel regime precedente, la tutela delle
bellezze protette era assoluta, richiedendosi in ogni caso la
rimessione in pristino, ora essa è "relativizzata", dato che tale
rimessione in pristino è esclusa non in caso di "impossibilita'"
(come già prima per le opere su beni non soggetti a speciale tutela)
ma anche per il caso che la rimessione in pristino, pur possibile,
"non consenta il recupero dei valori tutelati". Ne consegue che oggi
la tutela specifica dei beni protetti è inferiore alla tutela
ordinaria: perchè nei casi normali si eviterà la riduzione in
pristino soltanto nei casi di impossibilità, nei casi di speciale
protezione anche quando la rimessione in pristino non consentirebbe
il recupero dei valori tutelati. Già sotto questo profilo è
evidente la contraddittorietà e l'assurdità di tale normativa. Ma
va in aggiunta considerato che, al di là dell'apparente neutralità,
il concetto di "impossibilita'" della rimessione in pristino è un
concetto che la stessa esperienza mostra largamente opinabile: la
giurisprudenza amministrativa ha in passato ammesso che nella
valutazione di tale "impossibilita'" entri la considerazione degli
interessi in gioco (Cons. Stato, V, 19 gennaio 1979, n. 29; Cons.
St., V, 18 novembre 1982, n. 782, rispetto all'essere gli immobili
già abitati; Cons. St., V, 15 aprile 1983, n. 127, rispetto
all'esigenza di conservare il patrimonio immobiliare esistente), e
più in generale ha ammesso l'esistenza di una "discrezionalita'"
(Cons. St., V, 27 marzo 1981, n. 113).
Sembra dunque chiaro che, nella realtà del diritto vivente,
l'introduzione anche per i beni oggetto di speciale tutela della
nozione di "impossibilita'" della rimessione in pristino apre la
strada a valutazioni che in concreto rappresentano una diminuzione di
tutela. E ciò va detto a maggior ragione se all'ipotesi
dell'impossibilità si aggiunge quella, ancor più opinabile, di
"recuperabilita'" dei valori tutelati. Ma la tutela dei beni
specialmente protetti rischia di rivelarsi ormai inferiore a quella
ordinaria anche sotto il profilo della sanzione pecuniaria. Prima
della modifica, infatti, era chiaro che nell'ipotesi di
ristrutturazione edilizia abusiva su beni oggetto di tutela speciale
non si applicava la sanzione del doppio dell'aumento di valore
dell'immobile: dato che tale sanzione presupponeva la conservazione
delle opere realizzate, esclusa invece nel caso specifico dal terzo
comma dell'art. 9. In altre parole, il richiamo alle "altre misure e
sanzioni previste da norme vigenti" non sembrava nella sua
formulazione e non poteva in sostanza riferirsi alle sanzioni
pecuniarie del comma precedente. Nella nuova formulazione, il
legislatore mantiene "ferme" le sanzioni "di cui al periodo
precedente: cioè quelle del vecchio terzo comma". Ma tali sanzioni,
come detto, non comprendevano la sanzione del secondo comma, ovvero
il doppio dell'aumento di valore. È dunque da ritenere, o da
temere, che anche nella formulazione integrata dal decreto impugnato
le sanzioni per i beni specialmente protetti non comprendano la
sanzione prevista dal secondo comma. Se così è, anche sotto questo
profilo la tutela dei beni specialmente protetti potrebbe rivelarsi
complessivamente inferiore a quella ordinaria, e consentire la
realizzazione di plusvalori di notevole dimensione attraverso
l'abuso, con la sola sanzione di dieci milioni nel massimo e del
pagamento di una indennità commisurata al valore del bene distrutto.
Sembra alla ricorrente regione che la situazione descritta non
corrisponda al principio di uguaglianza, tradotto in questo caso nel
principio di una giusta proporzione delle tutele, nè al principio di
protezione del patrimonio storico artistico e paesistico, che trova
il suo punto di riferimento nell'art. 9, secondo comma, della
Costituzione.
11. - Illegittimità costituzionale dell'art. 8, quinto comma,
prima frase del nuovo testo dell'art. 11, primo comma, della legge n.
47/1985, in quanto elimina la disciplina generale delle conseguenze
dell'annullamento della concessione edilizia, sostituendola con la
sola disciplina dell'annullamento dell'assenso silenzioso, in
violazione degli artt. 117, primo comma, e 97, primo comma, 3, della
Costituzione.
Il nuovo testo dell'art. 11 della legge n. 47/1985 dispone che "in
caso di annullamento della concessione illegittimamente assentita ai
sensi dell'art. 9 del d.l. 27 settembre 1994, n. 551, mediante
silenzio-assenso, il sindaco dispone la riduzione in pristino ed
eventualmente, qualora quest'ultima non sia possibile, applica una
sanzione pecuniaria pari al doppio del valore delle opere o loro
parti abusivamente eseguite". Il testo precedente disciplinava, in
termini simili, tutte le ipotesi di annullamento di concessione
edilizia. Il nuovo testo limita la disciplina all'annullamento delle
concessioni frutto di silenzio assenso, ed apparentemente elimina
ogni disciplina dell'ipotesi di annullamento di concessioni
esplicitamente rilasciate. Tale eliminazione comporta, a quel che
pare, la piena assimilazione (sotto il profilo amministrativistico)
della situazione di chi ha visto annullata la propria concessione a
quella di chi non la ha mai ottenuta: il che sembra palesemente
assurdo e discriminatorio. Ma non meno illegittimo e discriminatorio
sarebbe il risultato se si affermasse che la situazione di chi ha
visto annullata la propria concessione (magari ad opera del giudice e
su azione del vicino) rimane invece assimilata a quella di chi ha
regolarmente costruito. Non si comprende in virtù di quale ratio il
legislatore dovrebbe occuparsi soltanto dell'annullamento della
concessione silenziosa, e non più di quella esplicita.
12. - Illegittimità costituzionale dell'art. 8, settimo comma, in
quanto liberalizza totalmente le varianti "non essenziali" e
parzialmente le stesse varianti essenziali, rendendo meramente
facoltativa ed opzionale la realizzazione del progetto cui la
concessione si riferisce o di un altro simile, in violazione degli
artt. 117, primo comma, 118, primo comma, 97, primo comma, e 9 della
Costituzione.
Prima della modifica, l'art. 15, primo comma, della legge n.
47/1985 prevedeva un regime particolarmente favorevole per le
varianti aventi certe caratteristiche (conformità agli strumenti
urbanistici ed alla normativa edilizia, non modifica della sagoma o
delle superfici utili, non modifica delle destinazioni d'uso delle
singole unità immobiliari e del numero di queste).
Si trattava, pacificamente, delle varianti di minore rilevanza,
per le quali veniva esclusa in assoluto la sanzionabilità penale, e
veniva esclusa altresì la sanzionabilità amministrativa purchè la
relativa richiesta avvenisse prima della dichiarazione di ultimazione
dei lavori. Qualora invece non ci fosse la richiesta, si riteneva che
esse, data la loro natura, ricadessero nelle previsioni dell'art. 10
(opere senza autorizzazione). L'art. 8, settimo comma, inserisce nel
testo del primo comma dell'art. 15 le parole "varianti non essenziali
nonchè di varianti" tra le parole "realizzazione di" e "varianti".
In conseguenza di questa operazione, risulta soggetta al particolare
regime sopra descritto "la realizzazione di varianti non essenziali,
nonchè di varianti" aventi le caratteristiche sopra indicate. Ora,
pur non essendo certamente il testo così ottenuto un modello di
chiarezza, se occorre dare un senso alle parole e alla presumibile
intenzione del legislatore, se ne dovrebbe dedurre che in primo luogo
risultano completamente sottratte al regime sanzionatorio le
"varianti non essenziali". Che cosa esse siano, non appare chiaro, ed
in particolare non appare chiaro se debbano considerarsi "varianti
non essenziali" tutte quelle che alla stregua dell'art. 8 non
costituirebbero, ove abusivamente realizzate, "variazioni
essenziali".
In ogni modo, se davvero il testo deve essere inteso, come sembra,
nel senso di una totale liberalizzazione di tali varianti così defi-
nite "non essenziali" si renderebbe meramente facoltativa ed
opzionale la realizzazione del progetto cui la concessione si
riferisce o di un altro simile.
Il testo della disposizione, nella nuova versione, prosegue
estendendo il regime più favorevole, oltre che alle varianti dette
"non essenziali", anche alle "varianti", purchè corrispondenti alle
caratteristiche sopra dette. Poichè le varianti "non essenziali"
sono già liberalizzate a parte, queste ulteriori varianti non
potrebbero essere, a quel che sembra, che varianti "essenziali". Se
così fosse, non potrebbe non porsi il problema del coordinamento con
le "variazioni essenziali" di cui agli artt. 7 e 8 della legge n.
47/1985, la cui realizzazione è peraltro assimilata dagli stessi
articoli alla costruzione in assenza di concessione edilizia: sicchè
non si comprenderebbe poi come talune di queste varianti possano
godere del particolare regime dell'art. 15.
13. - Illegittimità costituzionale dell'art. 9, primo comma, in
quanto, produce una situazione di incertezza giuridica, e in quanto
rivolto a privare i comuni della possibilità di disciplinare nel
tempo l'espansione dell'abitato, in violazione degli artt. 97, primo
comma, 128, 117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione.
L'art. 9, primo comma, del d.l. n. 551/1994 lapidariamente
dispone che "l'art. 13 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, è
abrogato".
Ma la lapidarietà non si addice forse alla complessità del
nostro sistema istituzionale, e ciò che ne deriva è in primo luogo
una situazione di incertezza giuridica.
Converrà ricordare che l'art. 13 della legge n. 10/1977, ora
abrogato, disciplinava l'istituto del programma pluriennale di
attuazione. Era infatti stabilito che l'attuazione degli strumenti
urbanistici avvenisse, appunto, sulla base di programmi di
attuazione, volti a scadenzare nel tempo l'edificazione. La ragione,
facilmente comprensibile, stava nel fatto che l'edificazione di nuove
aree e zone comporta scelte rilevanti ed investimenti ingenti per il
comune, che a seguito dell'edificazione deve garantire le opere di
urbanizzazione e l'intera rete dei servizi pubblici, dai trasporti,
all'acquedotto, all'illuminazione, all'asporto rifiuti, alla
manutenzione delle strade, per limitarsi ad alcuni esempi.
Dall'obbligo del piano pluriennale di attuazione potevano essere
esonerati soltanto taluni comuni minori, e interventi edilizi al di
fuori del piano potevano essere realizzati soltanto in zone già
urbanizzate o in zone di completamento. Sulla base dell'art. 13
della legge statale n. 10/1977 le regioni avevano legiferato. Per la
ricorrente regione, il piano pluriennale di attuazione è
disciplinato dalla l.r. 12 gennaio 1978, n. 2 e dall'art. 19 della
l.r. n. 47/1978. Ora, l'abrogazione dell'art. 13 della legge n.
10/1977 produce in primo luogo una situazione di incertezza
giuridica. Infatti, venuto meno il principio dell'obbligatorietà del
piano pluriennale di attuazione come principio statale, non sembra
tuttavia che la semplice abrogazione della disposizione statale che
lo prevedeva possa determinare l'automatica abrogazione di tutte le
disposizioni regionali che ugualmente lo prevedono e lo disciplinano.
In altre parole, non sembra che la semplice abrogazione di un
istituto possa essere intesa come divieto di una legislazione
regionale che continui ad ispirarsi all'istituto stesso. Venuto meno
come principio obbligatorio, la "temporalizzazione" degli interventi
urbanistici ed edilizi può sopravvivere sulla base della autonomia
regionale.
Ma a parte ciò, è evidente che il piano pluriennale di
attuazione è lo strumento per contemperare la libertà
dell'iniziativa privata con le esigenze della comunità.
Anche in questo caso, la ricorrente regione non intende sostenere
che l'istituto non potesse essere modificato o migliorato, ma rileva
che l'esigenza cui esso corrispondeva era quella di garantire che
l'iniziativa privata non si svolgesse in contrasto con l'utilità
sociale, esigenza imposta dall'art. 41, secondo comma, della
Costituzione. E questo necessario contemperamento non può
legittimamente essere "abrogato", con un colpo di penna, tornando a
costringere i comuni, come nell'ancien re'gime urbanistico, a
"inseguire" le scelte edificatorie dei privati, sopportandone i
pesanti costi in termini meramente consequenziali. Nel momento in
cui il valore dell'elemento "tempo" è acquisito all'azione
amministrativa (se ne veda soltanto un esempio in tutta la disciplina
del procedimento recata dalla legge n. 241/1990), come elemento
essenziale del buon andamento e dell'economicità di essa, non può
essere senza contraddizione tolto al comune lo strumento essenziale
per scadenzare e programmare nel tempo i propri interventi, correlati
all'iniziativa privata. Nel testo qui impugnato, invece, la totale
subordinazione degli interessi pubblici alle scelte private è
ulteriormente accentuata dalla disposizione del secondo comma,
secondo il quale "i comuni sono obbligati a istituire e definire gli
strumenti urbanistici attuativi di iniziativa privata afferenti le
aree edificabili". I comuni sono dunque completamente succubi delle
scelte private quanto al tempo dell'edificazione, anche se -
irragionevolmente allora - uguale aspettativa o diritto non sussiste
per le aree soggette a piano particolareggiato pubblico. Ed in questo
contesto neppure si comprende la priorità da assegnarsi, secondo la
stessa disposizione, alle aree già incluse nei programmi pluriennali
di attuazione. Infatti, se tale priorità è ragionevole, è
doppiamente assurdo eliminare lo strumento che la consentiva; se lo
strumento invece meritava di essere eliminato, non si comprende
affatto il privilegio delle aree da esso previste.
14. - Illegittimità costituzionale dell'art. 9, quarto comma, in
quanto, modificando l'art. 4 del d.l. n. 398/1193, introduce
nell'ordinamento il principio generale del silenzio assenso per le
concessioni edilizie, per l'ipotesi che entro novanta giorni "non
venga comunicato all'interessato il provvedimento di diniego" (primo
comma, ed in connessione terzo comma e quarto comma), in violazione
degli artt. 97, primo comma, 9, 128, 117, primo comma, 118, primo
comma, della Costituzione. Converrà in primo luogo ricordare che
l'istituto del silenzio-assenso era già previsto sia per gli
interventi edilizi minori, soggetti a semplice autorizzazione, sia
(prima in via provvisoria, poi definitivamente) per le stesse
concessioni edilizia quando si riferissero ad "interventi di edilizia
residenziale diretti alla costruzione di abitazioni od al recupero
del patrimonio edilizio esistente" (art. 8, primo comma, d.l. 23
gennaio 1982, n. 9). In questo caso, tuttavia, chi si avvalesse del
silenzio assenso costruiva a suo rischio. Stabiliva infatti il sesto
comma, dello stesso articolo che "le sanzioni contemplate dagli artt.
15 e 17 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, si applicano anche ai
soggetti" che abbiano ottenuto il silenzio-assenso qualora le opere
assentite "siano state assentite e risultino in contrasto con norme
di legge, di regolamenti edilizi, di strumenti urbanistici generali
ovvero con i vincoli posti a tutela dei beni ambientali ed
architettonici". In modo diverso funziona il meccanismo introdotto
ora dal decreto-legge qui impugnato, che riprende (con l'eliminazione
di alcune garanzie per l'interesse pubblico) in sostanza il testo
dell'art. 5 del d.l. 8 aprile 1993, n. 101 (primo di una catena di
decreti non convertiti, che avevano infine portato alla legge n.
493/1993, nella quale peraltro il meccanismo del silenzio assenso era
stato correttamente eliminato). Si prevede infatti semplicemente che
la concessione venga tacitamente assentita, senza più prevedere non
solo la salvaguardia degli interessi pubblici disposta dal sesto
comma, dell'art. 8 del d.l. n. 9/1982 sopra citato (permanenza delle
sanzioni in caso di violazione delle norme urbanistiche e di tutela
speciale), ma neppure (come prevedeva invece ancora il settimo comma
dell'art. 5 del d.l. n. 101/1993) che le disposizioni sul silenzio-
assenso si applicano "quando la concessione deve essere rilasciata in
forza degli strumenti urbanistici vigenti ed approvati". In altre
parole, la regolarità urbanistica sostanziale della costruzione non
è più, nel decreto-legge impugnato, presupposto giuridico e
condizione del silenzio-assenso.
L'abnormità di tale disciplina apparirà più chiaramente se la
si raffronta a quanto disposto in via generale dall'art. 21 della n.
241/1990 per le ipotesi sia di attività già sottoposte ad atto
permissivo ed ora soggette a semplice denuncia di inizio attività
(art. 19 della legge n. 241/1990) che di silenzio-assenso (art. 20
stessa legge).
Dispone tale articolo (primo comma) che "con la denuncia o con la
domanda di cui agli artt. 19 e 20 l'interessato deve dichiarare la
sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti", e
che "in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è
ammessa la conformazione dell'attività e dei suoi effetti a legge o
la sanatoria prevista dagli articoli medesimi ed il dichiarante è
punito con la sanzione prevista dall'art. 483 del codice penale,
salvo che il fatto costituisca più grave reato"; ed aggiunge poi,
soprattutto, che "le sanzioni attualmente previste in caso di
svolgimento dell'attività in carenza dell'atto di assenso
dell'amministrazione o in difformità di esso si applicano anche nei
riguardi di coloro i quali diano inizio all'attività ai sensi degli
artt. 19 e 20 in mancanza dei requisiti richiesti o, comunque in
contrasto con la normativa vigente". Questa è dunque la regola
generale dell'ordinamento, la regola che incorpora in sè un
imprescindibile limite ed un punto di equilibrio nella tutela dei
diversi valori: non potendosi affatto ammettere che la fattispecie
del silenzio-assenso si perfezioni anche in difetto dei presupposti e
dei requisiti. Nel testo impugnato, invece, la regolarità edilizia
e generale della costruzione dovrebbe invece essere assicurata da una
asseverazione del progettista, che dichiara "la conformità degli
interventi da realizzare alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie,
nonchè il rispetto delle norme di sicurezza e sanitarie" (art. 8,
secondo comma). Ma tale garanzia, intrinsecamente molto modesta, è
ulteriormente sminuita dal fatto che il progettista in tale
asseverazione non assume nessuna responsabilità particolare, neppure
quella dell'art. 373 del codice penale (per il reato di falsa perizia
o interpretazione).
Dunque nella nuova versione il silenzio-assenso si forma anche nel
caso del più totale contrasto con le normative urbanistiche e
persino di tutela storica e paesistica vigenti. Anche in questi casi,
trascorsi novanta giorni, la concessione si forma tacitamente, e il
richiedente ha pieno diritto di costruire.
In sintesi, sembra evidente che la nuova disciplina del silenzio-
assenso in tema di concessioni edilizie rende del tutto eventuale la
tutela degli interessi urbanistici. Nè si può ribattere che la
colpa è dei comuni che rimangano inerti: qui infatti non è in
gioco il "diritto" dei comuni di controllare lo sviluppo edilizio, ma
è in gioco il diritto dei cittadini, costituzionalmente protetto, di
vivere in un ambiente urbanisticamente, paesisticamente ed
architettonicamente non degradato. La questione delle concessioni
edilizie non è una partita a due tra richiedente e comune, ma un
problema ben più complesso, che investe l'identità territoriale
delle comunità. Da questo punto di vista, anche la disposizione,
aggiunta ora nel d.l. n. 551/1994 rispetto al precedente n.
468/1994, secondo cui "i termini previsti dal presente articolo sono
aumentati della metà per i comuni con popolazione superiore a
ventimila abitanti e raddoppiati per quelli con popolazione superiore
a centomila abitanti" (nuovo ottavo comma art. 4 del d.l. n.
398/1993) non muta in nulla la situazione costituzionale, ma si
limita a concedere più tempo per la produzione dei medesimi negativi
effetti. È da rilevare, infine, che, nei termini in cui è
disciplinato, l'istituto del silenzio-assenso travolge non solo, come
detto, la tutela urbanistica, ma anche le tutele parallele di altri
interessi pubblici, che nel procedimento ordinario si esprimono
mediante i nulla osta dei vigili del fuoco e delle autorità
sanitarie (art. 220 del t.u.l.s.), e che, quando si tratti di beni
soggetti a tutela paesistica o storico-artistica, si esprime mediante
i nulla osta delle competenti autorità. Risulta così vanificata
anche quella "assistenza di meccanismi diversificati e di organi
tecnici" che pure la Corte costituzionale ha ritenuto essenziali al
meccanismo concessorio nella sentenza n. 393/1992.
Una questione particolare investe poi l'art. 8, terzo comma, in
quanto nel nuovo testo del terzo comma dell'art. 4 del d.l. n.
398/1993 si fa divieto all'amministrazione in termini assoluti di
richiedere, ove necessarie, "ulteriori integrazioni documentali", in
violazione dell'art. 97, primo comma, della Costituzione.
Non si vede infatti come si possa ragionevolmente impedire
all'amministrazione che, sia pure tardivamente, si avveda della
mancanza di un documento essenziale, di richiederlo all'interessato:
d'altronde nello stesso interesse di quest'ultimo. Si potrà
stabilire semmai che la richiesta tardiva non sospende il termine
dato all'amministrazione per provvedere, ma è del tutto assurdo
impedire ad essa di richiedere l'integrazione documentale.
15. - Illegittimità dell'art. 9, settimo comma, in quanto
nell'attribuire la giurisdizione sulla responsabilità per danno del
sindaco e del responsabile del procedimento per illegittimo diniego
di concessioni edilizie in via esclusiva al giudice amministrativo
non provvede alle necessarie integrazioni e modifiche delle regole
processuali ed al necessario coordinamento con la giurisdizione del
giudice ordinario per la responsabilità dell'amministrazione, in
violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione. L'art. 9,
settimo comma, prevede una responsabilità per danno da illegittimo
diniego della concessione edilizia, innovando rispetto alla
tradizione giurisprudenziale che negava tale responsabilità, facendo
leva sulla qualità di interesse legittimo (e non di diritto
soggettivo) della posizione dell'interessato. L'affermazione della
responsabilità corrisponde a tendenze in atto: si consideri ad
esempio la parallela evoluzione, sollecitata dalla normativa
comunitaria, della responsabilità per danno in sede di gare di
appalto di lavori pubblici: per la quale tuttavia il giudizio rimane
affidato al giudice ordinario, ai sensi della legge 19 febbraio 1992,
n. 142, art. 13 (la quale inoltre subordina l'azione al previo
annullamento dell'atto lesivo da parte del giudice amministrativo).
È ben noto che l'art. 103, primo comma, della Costituzione consente
al legislatore ordinario di demandare al giudice amministrativo, in
particolari materie, anche la tutela dei diritti soggettivi.
Cionondimeno, l'attribuzione a tale giudice della giurisdizione in
materia di responsabilità civile per danni prodotti dagli agenti
pubblici rappresenta una singolarità nel sistema, essendosi sempre
ritenuto che l'accertamento e la valutazione del danno richiedono
tecniche e modi processuali propri del giudice ordinario: e ciò
soprattutto in relazione alle notevoli limitazioni dei mezzi
istruttori e probatori attualmente consentiti davanti al giudice
amministrativo.
Inoltre, sembra evidente che, se si vuole attribuire al giudice
amministrativo la giurisdizione in questione, non si può poi mancare
di attribuire ad esso la giurisdizione anche sui corrispondenti
giudizi, quando sia chiamata in causa anche o soltanto
l'amministrazione di appartenenza (l'estensione della responsabilità
anche all'amministrazione appare imposta dall'art. 28 della
Costituzione). Diversamente, infatti, potrebbero o addirittura
dovrebbero svolgersi contemporaneamente due diversi giudizi sullo
stesso oggetto, con duplicazione delle procedure e rischio di
contrasto tra giudicati.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa chiede che l'eccellentissima Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale del
d.l. 27 settembre 1994, n. 551, in relazione alle disposizioni
specificamente impugnate, per violazione, nei termini illustrati,
delle disposizioni e dei principi della Costituzione.
Avv. prof. Giandomenico FALCON - Avv. Luigi MANZI

94C1216