1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 322 ORDINANZA 11 - 19 dicembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento militare - Esperimento diretto del gravame giurisdizionale senza il previo ricorso gerarchico - Possibilita' di configurare un illecito disciplinare - Omesso tentativo da parte del rimettente di dare alle norme impugnate un significato costituzionalmente orientato - Incidente di costituzionalita' finalizzato ad ottenere un avallo interpretativo - Manifesta inammissibilita' della questione. - Decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, artt. 1363, comma 2, e 1352, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, primo comma, 24, secondo comma, 25, secondo comma, 28 e 52, terzo comma. Ordinamento militare - Esperimento diretto del gravame giurisdizionale senza il previo ricorso gerarchico - Possibilita' di configurare un illecito disciplinare - Questione proposta in via subordinata - Omesso tentativo da parte del rimettente di dare alle norme impugnate un significato costituzionalmente orientato - Incidente di costituzionalita' finalizzato ad ottenere un avallo interpretativo - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge 28 novembre 2005, n. 246 (come modificata dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, art. 4, comma 1, lettera a), art. 14, commi 14 e 14-ter. - Costituzione, art. 76. (T-130322) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Luigi MAZZELLA;
Giudici :Sabino CASSESE, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1363,
comma 2, e 1352, comma 1, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n.
66 (Codice dell'ordinamento militare); dell'art. 14, commi 14 e
14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e
riassetto normativo per l'anno 2005), come modificati dall'art. 4,
comma 1, lettera a), della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività
nonchè in materia di processo civile), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per il Molise, nel procedimento vertente tra
R.C. e il Ministero della difesa ed altri, con ordinanza del 5
febbraio 2013, iscritta al n. 171 del registro ordinanze 2013 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima
serie speciale, dell'anno 2013.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 4 dicembre 2013 il Giudice
relatore Paolo Grossi.
Ritenuto che, nel corso di un giudizio proposto da un Maresciallo
Capo dei Carabinieri (il quale, avendo originariamente richiesto
l'annullamento di una precedente sanzione disciplinare di
«rimprovero», si era visto irrogare una nuova identica sanzione,
anch'essa impugnata con motivi aggiunti, per il fatto di aver
proposto il ricorso giurisdizionale senza aver previamente esperito
la via gerarchica), il Tribunale amministrativo regionale per il
Molise, con ordinanza del 5 febbraio 2013, ha sollevato, in primo
luogo, questione di legittimità costituzionale - in riferimento agli
artt. 2, 3, primo comma, 24, secondo comma, 25, secondo comma, 28 e
52, terzo comma, della Costituzione - degli artt. 1363, comma 2, e
1352, comma 1, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'ordinamento militare), «nella parte in cui rendono possibile
configurare l'illiceità disciplinare dell'esperimento diretto del
gravame giurisdizionale senza il previo ricorso gerarchico»;
che - premesso di avere accolto l'istanza cautelare proposta dal
ricorrente con i motivi aggiunti (con decisione confermata dal
Consiglio di Stato) - il rimettente, sulla eccepita inammissibilità
del ricorso, rileva (secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato,
sezione IV, 26 marzo 2010, n. 1778, in termini contrari rispetto alla
sentenza n. 113 del 1997 di questa Corte) come il combinato disposto
dei censurati artt. 1363, comma 2 (a mente del quale «avverso le
sanzioni disciplinari di corpo non è ammesso ricorso giurisdizionale
o ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, se prima non
è stato esperito ricorso gerarchico o sono trascorsi novanta giorni
dalla presentazione del ricorso»), e 1352, comma 1 (ai sensi del
quale «costituisce illecito disciplinare ogni violazione dei doveri
del servizio e della disciplina militare sanciti dal presente Codice,
dal Regolamento, o conseguenti dall'emanazione di un ordine»), del
codice militare «non rechi in sè una condizione di ammissibilità o
procedibilità delle azioni giudiziali avverso le sanzioni
disciplinari militari, ma soltanto una prescrizione di comportamento
per i militari che hanno subito una sanzione disciplinare»; e ritiene
quindi ammissibile il ricorso, pur in assenza del previo esperimento
del ricorso gerarchico da parte del militare ricorrente;
che, ciò premesso, il Tar osserva tuttavia che - non reputando
plausibile una diversa lettura costituzionalmente conforme delle
norme de quibus, se non a costo di dare di esse una interpretazione
sostanzialmente abrogativa - porre tra i «doveri che derivano dalla
condizione di militare» (ai sensi dell'art. 715 del d.P.R. 15 marzo
2010, n. 90, recante «Testo unico delle disposizioni regolamentari in
materia di ordinamento militare, a norma dell'articolo 14 della legge
28 novembre 2005, n. 246») anche quello di esperire il ricorso
gerarchico, prima di impugnare dinanzi al giudice amministrativo la
sanzione disciplinare, significa che da un non conforme esercizio del
diritto di difesa possa derivare una violazione disciplinare
sanzionabile;
che, dunque, ad avviso del rimettente, il combinato disposto
delle suddette norme, in parte qua, si porrebbe in contrasto: a) con
gli artt. 24 e 2 della Costituzione (in analogia all'art. 6, terzo
comma, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, all'art. 14
del Patto internazionale sui diritti civili e politici ed all'art. 47
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea), poichè
nella specie si determinerebbe un conflitto tra il diritto
inviolabile di difesa e l'esigenza di coesione dei corpi militari,
incarnata nel principio di gerarchia, che sono beni tra loro non
comparabili, giacchè la questione non riguarda le modalità
dell'esercizio del diritto di difesa, bensì come possa derivare un
illecito disciplinare dall'esercizio di un diritto; b) con l'art. 3
Cost., non essendo ragionevole il sacrificio del diritto di difesa
(che potrebbe trovare fondamento e giustificazione in una particolare
esigenza dell'interessato ovvero del legale che lo assiste in
giudizio) in nome della disciplina e della coesione militare; c) con
l'art. 25 Cost., in quanto l'art. 1352 del codice militare, che
qualifica come illecito disciplinare ogni violazione dei doveri del
servizio e della disciplina militare sanciti dal codice militare, dal
regolamento o da un ordine, affida alla libera interpretazione del
superiore gerarchico la qualificazione di cosa sia «dovere di
servizio» o «disciplina militare», non potendo qualificare
l'esercizio di un diritto fondamentale come abusivo senza una chiara
e inequivoca previsione di una sanzione come conseguenza della
violazione disciplinare; d) con l'art. 28 Cost., a mente del quale la
responsabilità dei pubblici dipendenti nasce dalla violazione di un
diritto (di norma connesso ad una pubblica potesta'), non già
dall'esercizio individuale di un diritto fondamentale; e) con l'art.
52, terzo comma, Cost., che informa l'ordinamento militare allo
spirito democratico, essendo non giustificata l'esistenza di una
norma di rango primario che conculchi il diritto fondamentale alla
difesa giurisdizionale, al punto da considerare illecito un uso
diretto e non mediato degli strumenti di tutela giurisdizionale che
la stessa Costituzione offre a tutti i cittadini;
che, in subordine, il rimettente censura - per violazione
dell'art. 76 Cost. - l'art. 14, commi 14 e 14-ter, della legge 28
novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e riassetto normativo per
l'anno 2005), come modificata dall'art. 4, comma 1, lettera a), della
legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile), in quanto (a suo dire) la legge delega non specifica il
settore nel quale il Governo è delegato a esercitare la funzione
legislativa, limitandosi a indicare una totale abrogazione di norme
anteriori a una data e senza distinzione di materie, nonchè in
assenza di principi e criteri direttivi sufficientemente determinati;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per la manifesta infondatezza di entrambe le sollevate
questioni;
che, in primo luogo - rilevato che il giudice a quo mira
sostanzialmente a rimettere in discussione quanto deciso da questa
Corte con la sentenza n. 113 del 1997 -, con riferimento alla
denunciata violazione degli artt. 3 e 24 Cost., la difesa dello Stato
richiama le argomentazioni svolte in tale decisione di non fondatezza
di analoghe questioni;
che, poi, quanto al preteso contrasto con gli artt. 2 e 24 Cost.,
l'Avvocatura generale dello Stato nega la sussistenza di alcuna
compressione del diritto di difesa, giacchè il percorso procedurale
imposto dalle norme censurate non comporta, ove disatteso, alcuna
inammissibilità del ricorso giurisdizionale; laddove la violazione
di quanto statuito dall'art. 1363 del codice militare deriva dalla
violazione del "senso di responsabilita'" sancito dall'art. 717 del
relativo regolamento, conseguente all'esperimento diretto del ricorso
davanti al giudice senza aver azionato un ricorso gerarchico interno;
che, riguardo all'asserito contrasto con l'art. 25 Cost.,
l'Avvocatura - premesso che il principio di assoluta tassatività
vale solamente per la legge penale - deduce che la fattispecie
astratta in esame è compiutamente descritta dal combinato disposto
delle norme censurate; mentre quanto all'evocato art. 52 Cost., la
medesima difesa sottolinea come il punto di equilibrio fra i diritti
del singolo e le esigenze dell'organizzazione militare si individua
nella massima espansione possibile della democraticità delle Forze
Armate, sino all'ampiezza, oltre la quale si comprometterebbe
l'efficienza dell'istituzione;
che, infine, l'Avvocatura deduce la non fondatezza anche della
questione sollevata in via subordinata, giacchè la censurata norma
della legge delega indica in modo tassativo non solo l'ambito in cui
legiferare, ma anche i criteri direttivi ed i principi cui ispirarsi,
ed in particolare quelli di eliminare dalla nuova codificazione
dell'ordinamento militare solo quelle disposizioni che fossero
divenute obsolete ovvero in contrasto con la Costituzione.
Considerato che questa Corte, nel dichiarare non fondata (con la
sentenza n. 113 del 1997) la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 16, secondo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382
(Norme di principio sulla disciplina militare), avente contenuto
dispositivo pressochè identico a quello del censurato art. 1363,
comma 2, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'ordinamento militare), ha rilevato che, «nella specie, la scelta
del legislatore di privilegiare la via gerarchica quale naturale e
immediata sede di soluzione delle controversie in ordine
all'irrogazione delle sanzioni - dove oltre tutto la possibilità di
proporre motivi di merito consente all'interessato di ottenere un
complessivo e più penetrante riesame del fatto - è da considerarsi
il risultato d'un congruo bilanciamento tra l'esigenza di coesione
dei corpi militari e quella di tutela dei diritti individuali»;
che, peraltro, come sottolineato dal medesimo Tribunale
amministrativo regionale rimettente, a seguito di tale pronuncia (e
conformandosi ad essa), una parte della giurisprudenza amministrativa
ha continuato a dichiarare l'inammissibilità del ricorso
giurisdizionale avverso sanzioni disciplinari che non sia preceduto
dal previo esperimento di quello gerarchico ovvero dall'inutile
decorso dei novanta giorni (da ultimo, Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana, 19 gennaio 2010, n. 35);
mentre, altra parte della giurisprudenza (nonostante il dictum di
questa Corte) ha ritenuto ammissibile l'immediato ricorso in sede
giurisdizionale, anche senza il previo esperimento di quello
gerarchico;
che, in particolare, il Consiglio di Stato (sezione IV, sentenza
26 marzo 2010, n. 1778, che richiama il precedente della stessa
sezione 25 febbraio 1999, n. 228) ha chiarito che la normativa citata
«non costituisce deroga al principio introdotto dalla L. Tar che ha
abolito in via generale l'onere del previo esperimento del ricorso
gerarchico contro gli atti amministrativi definitivi per poter
ricorrere in via giurisdizionale»; ed ha quindi affermato che l'art.
16, secondo comma, della legge n. 382 del 1978 (oggi trasfuso
nell'art. 1363 del codice militare), «riguarda esclusivamente
l'ordinamento militare, imponendo l'esperimento del ricorso
gerarchico contro le sanzioni del corpo quale dovere di disciplina
militare, ma non quale condizione dell'azione giurisdizionale
amministrativa in senso tecnico»;
che tale argomentazione ("sterilizzando" di fatto il
pronunciamento della Corte) determina lo spostamento della incidenza
degli effetti della mancata osservanza del dovere per il militare di
previa proposizione del ricorso gerarchico, dal versante
procedimentale del condizionamento della proponibilità (o
procedibilita') dell'azione giurisdizionale amministrativa a quello
della esclusiva rilevanza degli effetti medesimi nell'ambito
dell'ordinamento militare;
che il rimettente, con argomentazioni in sè non implausibili (in
assenza di un consolidato diritto vivente) aderisce espressamente a
questo secondo indirizzo giurisprudenziale, osservando che il
combinato disposto dell'art. 1363, comma 2, e dell'art. 1352, comma
1, del codice militare non reca «in sè una condizione di
ammissibilità o procedibilità delle azioni giudiziali avverso le
sanzioni disciplinari militari, ma soltanto una prescrizione di
comportamento per i militari che hanno subito una sanzione
disciplinare»;
che - ritenuto, dunque, ammissibile il ricorso in sede
giurisdizionale, pur in assenza del previo esperimento di quello
gerarchico da parte del militare ricorrente - il Tar rileva peraltro
che, non essendo plausibile una diversa lettura costituzionalmente
conforme delle norme de quibus, se non a costo di dare di esse una
interpretazione sostanzialmente abrogativa, porre tra i «doveri che
derivano dalla condizione di militare» (ai sensi dell'art. 715 del
d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90, recante «Testo unico delle disposizioni
regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma
dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246») anche quello
di esperire il ricorso gerarchico, prima di impugnare davanti al
giudice amministrativo la sanzione disciplinare, significa che da un
non conforme esercizio del diritto di difesa possa derivare una
violazione disciplinare sanzionabile; con conseguente censura di
incostituzionalità delle suddette norme (per violazione degli
evocati parametri in ragione delle argomentazioni sopra esposte)
«nella parte in cui rendono possibile configurare l'illiceità
disciplinare dell'esperimento diretto del gravame giurisdizionale
senza il previo ricorso gerarchico»;
che il rimettente, nel formulare la questione principale ritiene
(come sopra detto) che, ove si dovesse affermare che il mancato
rispetto di tale regola d'azione non costituisca illecito
disciplinare sanzionabile, ai sensi dell'art. 1352 citato, allora la
norma di cui all'art. 1363, comma 2, sarebbe sostanzialmente inutile,
traducendosi una tale lettura in una «interpretazione sostanzialmente
abrogativa del contenuto dispositivo della norma», che il giudice
amministrativo non «può asseverare, senza che sulla compatibilità
costituzionale della norma si pronunci la Corte costituzionale»;
che, tuttavia, tale argomentazione si fonda sulla non altrimenti
motivata premessa, secondo la quale - nonostante il diverso assunto
proclamato dallo stesso rimettente a giustificazione del superamento
della sentenza della Corte, in ragione della affermazione della
maggiore valenza che va data al principio fondamentale di tutela del
diritto di difesa rispetto agli obblighi derivanti dalla appartenenza
all'ordinamento militare - il mancato esperimento del ricorso in sede
gerarchica ex art. 1363 del codice militare, contestato al ricorrente
nel giudizio a quo, costituirebbe effettivamente (ai sensi del
precedente art. 1352, comma 1) una «violazione dei doveri di servizio
e della disciplina militare» (ovvero del «senso di responsabilita'»,
di cui all'art. 717 del relativo regolamento) sanzionata
disciplinarmente dal comma 2 dell'art. 1352; e non si configurerebbe
piuttosto quale eventuale esercizio di un diritto di diretta
derivazione costituzionale, spettante al militare secondo quanto
disposto dall'art. 1465, comma 1, del codice militare, tale da
escludere l'applicabilità di sanzioni disciplinari ai sensi del
successivo art. 1466;
che, inoltre, l'interpretazione su cui il rimettente basa i
propri dubbi di costituzionalità si pone in aperta contraddizione
con l'applicazione concreta che le norme censurate hanno ricevuto
nella fase cautelare del medesimo giudizio a quo;
che infatti (in evidente adesione alla opposta opzione
ermeneutica) lo stesso collegio rimettente (con l'ordinanza 27
gennaio 2012, n. 27) ha accolto la relativa istanza cautelare
proposta dal ricorrente, sull'assunto che «stando ad una prima
delibazione, il provvedimento impugnato con i motivi aggiunti appare
carente nella motivazione, poichè non prende affatto in
considerazione la circostanza che la condotta del ricorrente potrebbe
trovare fondamento e giustificazione in una particolare esigenza di
difesa dell'interessato, posta a sostegno della scelta diretta e
privilegiata dello strumento giustiziale»; e che «in una lettura
costituzionalmente orientata, la normativa di cui all'art. 1363 del
Codice dell'ordinamento militare [...], appare gravemente lesiva del
principio di difesa nel giudizio, da garantire incondizionatamente a
ciascun cittadino, prescindendo dalla condizione personale e
professionale»;
che tale provvedimento è stato confermato dal Consiglio di Stato
(sezione IV, ordinanza 24 aprile 2012, n. 1514), secondo cui se
l'art. 1363, comma 2, «si pone sul piano ordinamentale, come regola
di azione dei militari nell'ambito del peculiare rapporto di
servizio, non vi sono elementi per poter affermare che il suo mancato
rispetto possa costituire un illecito disciplinare sanzionabile, ai
sensi dell'art. 1352 del D.Lgs. n. 66/2010»; e di conseguenza non
v'è «alcun fondamento normativo per configurare l'illiceità
disciplinare dell'esperimento diretto del gravame giurisdizionale
senza il previo ricorso gerarchico»;
che, pertanto, la non altrimenti motivata qualificazione in
termini di condotta disciplinarmente vietata (e quindi idonea a
consentire l'irrogazione della relativa sanzione) costituisce
affermazione in sè non idonea ad esimere il rimettente dal dovere di
sperimentare la possibilità (anche, e soprattutto, alla luce del
più vasto orientamento tendente ad accentuare, nella prospettiva
segnata dall'art. 52 Cost., l'ispirazione democratica
dell'ordinamento militare e ad attenuarne i caratteri di specialità
rispetto a quello comune: sentenza n. 203 del 1991) di dare alle
norme impugnate un significato diverso, tale da renderle compatibili
con gli evocati parametri costituzionali (ordinanza n. 102 del 2012),
in ossequio al principio secondo cui una disposizione di legge può
essere dichiarata costituzionalmente illegittima solo quando non sia
possibile attribuirle un significato che la renda conforme a
Costituzione (ordinanza n. 212 del 2011);
che, d'altro canto, la rilevata contraddittorietà della
motivazione (rispetto alla diversa applicazione data alle norme nel
corso dello stesso giudizio) induce a dubitare che il rimettente
cerchi di utilizzare in modo improprio e distorto la proposizione
dell'incidente di costituzionalità, non già per pervenire alla
soluzione di un problema pregiudiziale rispetto alla definizione del
thema decidendum del singolo giudizio a quo, quanto piuttosto al fine
di tentare di ottenere dalla Corte un avallo interpretativo
(ordinanze n. 126 e n. 26 del 2012) in ordine alla problematica in
esame (ordinanza n. 240 del 2012);
che, dunque, la carente utilizzazione dei poteri interpretativi
che la legge riconosce al giudice rimettente e la mancata
esplorazione di diverse soluzioni ermeneutiche, al fine di far fronte
al dubbio di costituzionalità ipotizzato (che ridonda anche in
termini di insufficiente motivazione in ordine alla rilevanza della
questione: ordinanze n. 198 del 2013 e n. 240 del 2012), integrano
omissioni tali da rendere manifestamente inammissibili (ordinanze n.
102 del 2012 e n. 212 del 2011) sia la questione di legittimità
costituzionale sollevata in via principale, sia quella proposta in
via subordinata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 1363,
comma 2, e 1352, comma 1, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n.
66 (Codice dell'ordinamento militare), sollevata - in riferimento
agli artt. 2, 3, primo comma, 24, secondo comma, 25, secondo comma,
28 e 52, terzo comma, della Costituzione - dal Tribunale
amministrativo regionale per il Molise, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
2) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 14 e 14-ter, della
legge 28 novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e riassetto normativo
per l'anno 2005), come modificata dall'art. 4, comma 1, lettera a),
della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività nonchè in materia
di processo civile), sollevata - in riferimento all'art. 76 Cost. -
dallo stesso Tribunale amministrativo regionale, con la medesima
ordinanza.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 dicembre 2013.

F.to:
Luigi MAZZELLA, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 dicembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI