1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 29-6-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 150 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 marzo 2011
Ordinanza del 9 marzo 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Ecological Service S.r.l. contro Comune di Santa Maria Capua Vetere ed altra. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Devoluzione alla competenza funzionale, inderogabile del T.A.R. Lazio con sede a Roma - Irragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Eccesso di delega - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 135, comma 1, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 25, primo comma, 76 e 111, primo comma. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Istanza cautelare - Inibizione per il giudice adito di pronunciarsi sull'istanza nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 15, comma 5, e 16, comma 1. - Costituzione, artt. 24, primo comma, e 111. (011C0436) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 29-6-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 215 del 2011, proposto da:
Ecological Service S.r.l., rappresentato e difeso dagli avv.
Salvatore Della Corte, Luca Ruggiero, Concetta Borgese, con domicilio
eletto presso Salvatore Della Corte in Napoli, via Vittorio Veneto n.
288/A;
Contro Comune di Santa Maria Capua Vetere, rappresentato e difeso
dall'avv. Nicola Iannarone, con domicilio eletto in Napoli, via
Duomo, 61 c/o B. Matera;
Nei confronti di Igi.Ca. S.p.A. per l'annullamento della
determina dirigenziale n. 222 del 28 dicembre 2010 avente ad oggetto
la revoca dell'aggiudicazione definitiva del «servizio integrato di
igiene urbana»; e di ogni altro atto connesso e conseguente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Santa Maria
Capua Vetere;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2011 il
dott. Michele Buonauro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Premesso che:
la società ricorrente si è aggiudicata la procedura
negoziata aperta bandita dal Comune di Santa Maria Capua Vetere per
l'affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti;
la società ricorrente impugna gli atti in epigrafe,
concernenti la revoca dell'aggiudicazione dovuta dall'inadempimento
dell'ausiliaria IGI.CA agli obblighi derivanti dal contratto di
avvalimento, deducendo la violazione della normativa in materia di
contratti pubblici che prevedrebbe la possibilità di sostituire
l'ausiliaria con altra società avente i medesimi requisiti;
Rilevato che:
in base all'art. 135, comma 1, lett. e), in relazione
all'art. 14, comma 1, del codice del processo amministrativo
approvato con d.lgs. n. 104 del 2010, è devoluta alla competenza
funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma, la cognizione delle controversie di cui all'art.
133, comma. 1, lett. p), in materia di giurisdizione esclusiva con
riferimento a «... le controversie comunque attinenti alla
complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti ...»;
l'art. 16 del codice del processo amministrativo prevede che
«la competenza di cui agli articoli 13 e 14 è inderogabile anche in
ordine alle misure cautelari» (comma 1) e «il difetto di competenza
è rilevato, anche d'ufficio, con ordinanza che indica il giudice
competente» (comma 2);
l'art. 15, comma 5, dello stesso codice prevede che «quando
è proposta domanda cautelare il tribunale adito, ove non riconosca
la propria competenza ai sensi degli articoli 13 e 14, non decide su
tale domanda e, se non ritiene di provvedere ai sensi dell'articolo
16, comma 2, richiede d'ufficio, con ordinanza, il regolamento di
competenza, indicando il tribunale che reputa competente»;
Ritenuto che:
l'art. 132, comma 1, lett. e), del codice del processo
amministrativo risulta in contrasto con l'art. 76 Cost. nella parte
in cui sancisce che l'esercizio della funzione legislativa delegata
al Governo sia aderente ai principi e criteri direttivi stabiliti dal
Parlamento; infatti l'art. 44 della legge n. 69 del 2009, recante la
delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo, non contempla tra i principi e criteri direttivi
l'introduzione di ulteriori ipotesi dì competenza funzionale del
Tribunale amministrativo del Lazio, limitandosi a prevedere di
«razionalizzare e unificare la disciplina della riassunzione del
processo e dei relativi termini, anche a seguito di sentenze di altri
ordini giurisdizionali, nonchè di sentenze dei tribunali
amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che dichiarano
l'incompetenza funzionale» (comma 2, lett. e); nè l'ampliamento
della competenza del Tribunale amministrativo di Roma può essere
considerata come misura rispondente alla finalità di «assicurare la
snellezza, concentrazione ed effettività della tutela, anche al fine
di garantire la ragionevole durata del processo...» (comma. 2, lett.
a), ovvero inquadrata in alcuno degli altri principi e criteri
direttivi enunciati dal citato art. 44, commi 1 e 2;
l'art. 135, comma. 1, lett. e), del codice del processo
amministrativo appare in conflitto con il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza della
legge; infatti la deroga agli ordinari canoni di riparto tra i
diversi tribunali amministrativi regionali, fondati sulla efficacia
territoriale dell'atto e sulla sede dell'autorità emanante, non
appare sorretta da alcun adeguato fondamento giustificativo e si
risolve, perciò, in una manifesta violazione di quel principio di
ragionevolezza che costituisce limite alla discrezionalità
legislativa in materia di determinazione della competenza
territoriale; infatti, il Giudice delle leggi, nel riconoscere al
Legislatore ampia discrezionalità nell'operare il riparto di
competenza fra gli organi giurisdizionali, ha nondimeno evidenziato
l'esigenza di osservare il rispetto del principio di uguaglianza e,
segnatamente, del canone di ragionevolezza (cfr. Corte cost., 22
aprile 1992, n. 189); tant'è che la disposizione in quella
circostanza sottoposta allo scrutinio di costituzionalità venne
dichiarata immune da vizi sotto questi profili in quanto era
riscontrabile la sussistenza di un adeguato fondamento giustificativo
per la deroga agli ordinari criteri di determinazione della
competenza; non costituisce giustificazione razionale della
disciplina in esame una presunta esigenza di uniformità d'indirizzo
giurisprudenziale in materia, in quanto nel sistema della giustizia
amministrativa la funzione nomofilattica appartiene al giudice di
appello e la eventuale difformità di orientamento dei giudici di
primo grado contribuisce ad arricchire il tessuto argomentativo e a
pervenire alla soluzione interpretativa più adeguata e coerente con
le finalità della normativa applicabile; nè peraltro sembra
ipotizzabile una diversa qualità del T.A.R. del Lazio insediato
nella Capitale, con la configurazione di una sorta di supremazia
rispetto agli altri Tribunali amministrativi periferici portata da
una proliferazione di materie che sono state progressivamente
accentrate nel Tribunale romano, fino ad arrivare all'attuale art.
135 del codice del processo amministrativo; infatti un tale disegno
creerebbe una evidente asimmetria tra i Tribunali amministrativi che
andrebbe ben oltre le questioni relative ai criteri di riparto delle
competenze, finendo anche con l'incidere sull'assetto ordinamentale
della giustizia amministrativa, delineato nell'art. 125 Cost., che
pone sullo stesso piano tutti gli organi giudiziari di primo grado,
aventi pari funzioni ed ugualmente sottoposti al sindacato del
Consiglio di Stato, come giudice di appello;
l'assenza di un adeguato fondamento giustificativo della
nuova competenza funzionale attribuita al T.A.R. del Lazio, slegata
da un razionale criterio di collegamento col giudice designato,
induce a dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 135,
comma 1, lett. e), del codice del processo amministrativo anche per
contrasto con il principio del giudice naturale posto dall'art. 25,
cmma. 1, Cost.; anche se i lavori preparatori della Costituzione non
chiariscono il significato che si intese attribuire all'uso del
termine «naturale» accanto a quello «precostituito» nell'art. 25,
comma 1, Cost. nel definire la garanzia della certezza e
dell'obiettività del giudice, sembra nondimeno che l'introduzione
della formula attuale («giudice naturale precostituito»), dopo che
entrambe le Sottocommissioni dell'Assemblea costituente avevano
abbandonato il termine «naturale» in favore del termine
«precostituito», deponga a favore delle tesi che negano
l'identificazione tra i due termini; pertanto la formula «giudice
naturale precostituito» non rappresenterebbe un'endiadi, ma
implicherebbe la necessità che la precostituzione del giudice ad
opera del Legislatore avvenga, nel rispetto di un principio di
naturalità, nel senso di razionale maggior idoneità del giudice
rispetto alla risoluzione di determinate controversie; nel caso della
competenza territoriale, l'individuazione del giudice razionalmente
più idoneo a decidere la controversia non sembra poter prescindere
dalla considerazione (in positivo, come in negativo) dell'esistenza
di un criterio di collegamento effettivo, ragionevole ed appropriato,
tra la controversia stessa e l'organo giurisdizionale, che valga a
tracciare i confini entro i quali possa poi dispiegarsi
legittimamente la discrezionalità del legislatore; ciò appare ancor
più evidente allorchè, come nella specie, si tratta di servizi
aventi rilievo esclusivamente locale, con riferimento a interessi
sostanziali pure di ambito strettamente locale, rientranti nella
sfera giuridica di soggetti (parti ricorrenti e parti resistenti) che
tutti normalmente gravitano nella stessa dimensione territoriale
locale e che non hanno nessun aggancio con una circoscrizione
territoriale extraregionale; l'allontanamento del giudice competente
a conoscere della controversia, sradicando la causa dalla sua sede
ordinaria e naturale, comporta un grave disagio per le parti
processuali, non giustificato dalla natura accentrata della pubblica
amministrazione o dall'efficacia ultraregionale dei provvedimenti sui
quali deve esercitarsi la cognizione del T.A.R. del Lazio; ciò
incide, tra l'altro, anche sull'accesso alla tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi, per la maggiore difficoltà
ed i maggiori costi che devono essere sopportati dagli interessati
per esercitare l'azione o per resistere innanzi al T.A.R. del Lazio;
è del tutto irragionevole e incoerente con il sistema
giurisdizionale che tutto il contenzioso in materia della complessiva
attività di gestione dei rifiuti di ogni parte d'Italia confluisca
innanzi un unico tribunale amministrativo;
l'art. 15, comma 5, e l'art. 16 comma 1, nella parte in cui
inibiscono al giudice adito di pronunciarsi sull'istanza cautelare,
sia pure nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente
sulla controversia, risultano in contrasto con l'art. 24, comma 1, e
con l'art. 111, comma l, Cost.; infatti la tutela cautelare è
garanzia essenziale e strumento necessario per l'effettivo
soddisfacimento dei diritti e degli interessi legittimi che
costituiscono l'oggetto del giudizio, evitando che il tempo
necessario per la definizione della causa determini un pregiudizio
grave e irreparabile per le pretese sostanziali della parte che ha
ragione, per cui la tutela cautelare richiede sempre risposte
immediate e non ammette interruzioni; pertanto la preclusione imposta
al collegio adito, costretto dalla legge a negare la giustizia
cautelare per un mero profilo di incompetenza territoriale, risulta
contrario ai principi costituzionali di effettività e di
tempestività della tutela giurisdizionale e del giusto processo;
Considerato che le questioni di legittimità costituzionale,
oltre che non manifestamente infondate, si palesano altresì
rilevanti in quanto:
la controversia in esame riguarda la materia dei rifiuti;
le norme richiamate inibiscono la decisione dell'impugnativa
e dell'istanza cautelare, imponendo la rilevazione d'ufficio
dell'incompetenza territoriale;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità;

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Campania (Sezione
prima) dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa e
dell'incidente cautelare proposti con il ricorso n. 215/2011 e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 135, comma 1, lett. e), dell'art. 16, comma 1, e dell'art.
15, comma 5, del codice del processo amministrativo approvato con
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, nei termini e per le
ragioni esposti in motivazione, per contrasto con gli articoli 76, 3,
25, 24 e 111 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9
febbraio 2011.

Il Presidente: Guida


l'estensore: Buonauro