1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 30-5-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 388 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 gennaio 2007
Ordinanza emessa il 25 gennaio 2007 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia - Bari sul ricorso proposto da Fornaio Carmela n. q. di vedova Martines contro I.N.P.D.A.P. Previdenza - Pensione di reversibilita' corrisposta dall'INPDAP a favore di coniuge superstite di titolare di pensione diretta - Indennita' integrativa speciale mensile - Previsione, con norma autoqualificatasi di interpretazione autentica ma a contenuto innovativo, dell'attribuzione nella stessa misura del sessanta per cento stabilita per il trattamento di reversibilita', indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta - Violazione del principio di ragionevolezza. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 774. - Costituzione, art. 3. (007C0694) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 30-5-2007)

LA CORTE DEI CONTI

ha pronunciato la seguente ordinanza.
Sul ricorso iscritto al n. 23585/PC del Registro di Segreteria,
proposto dalla sig.ra Fornaro Carmela, nata a S. Anastasia (Napoli)
il 1° novembre 1934 e residente in Alezio (Lecce), elettivamente
domiciliata in Novoli (Lecce) alla via Moline n. 56, presso lo studio
legale dell'avv. Tony Luigi De Giorgi che la rappresenta e difende
contro l'Istituto Nazionale Previdenza Dipendenti Amministrazione
Pubblica (I.N.P.D.A.P.).
Per la declaratoria del diritto ad ottenere sulla pensione di
reversibilità iscrizione n. 10192662/DR l'indennità integrativa
speciale in misura intera o nella misura in godimento del dante
causa.
Esaminati gli atti e i documenti tutti della causa;
Vista la legge n. 205/2000;
Udito, alla pubblica udienza del 16 gennaio 2007, l'avv. Tony
Luigi De Giorgi; non comparso l'I.N.P.D.A.P.

F a t t o

Con ricorso, notificato il 24 dicembre 2003 e depositato nella
segreteria di questa sezione il 16 gennaio 2004, la sig.ra Fornaro
Carmela ha allegato:
di essere in godimento, in qualità di coniuge superstite del
sig. Martines Giorgio, di pensione di reversibilità (iscrizione
n. 10192662/DR) con decorrenza dal 12 febbraio 2000 (recte 1° marzo
2000) liquidata dall'I.N.P.D.A.P. di Lecce nella misura del 60% di
tutto il maturato economico del dante causa che comprendeva la
pensione base e l'indennità integrativa speciale, che in data 17
novembre 2003 aveva presentato, senza esito, apposita istanza alla
competente direzione provinciale dell'I.N.P.D.A.P. al fine di
ottenere l'indennità integrativa speciale per intero ai sensi
dell'articolo 15, comma 5 della legge n. 724/1994 rappresentando che
la pensione diretta del suo dante causa aveva avuto decorrenza dal 28
novembre 1985.
La ricorrente ha richiamato la favorevole giurisprudenza di
questa Corte ed in particolare il contenuto della sentenza n. 8/QM
del 17 aprile 2002 delle sezioni riunite ed ha chiesto che la
pensione di reversibilità, per esser riferita a pensione diretta
liquidata prima del 1° gennaio 1995, venisse liquidata, ai sensi
comma 5 dell'art. 15 della legge 724/1994, con l'indennità
integrativa speciale in misura intera ovvero nella misura in
godimento del dante causa.
Con memoria depositata in data 20 dicembre 2006 si è costituita
in giudizio la direzione provinciale di Lecce dell'I.N.P.D.A.P.
rappresentando preliminarmente che la ricorrente (erroneamente
identificata quale Fronari Carmela) percepiva a decorrere dal 1°
marzo 2000 pensione di reversibilità (n. 10192662DR) sulla quale
veniva corrisposta l'indennità integrativa speciale in misura pari
al 60% di quella corrisposta al dante causa.
L'Istituto di previdenza ha chiesto il rigetto del ricorso
deducendo che l'evento che rileverebbe ai fini della determinazione
delle norme applicabili al caso di specie non sarebbe la data di
decorrenza della pensione del dante causa bensì la data di
decorrenza della pensione di reversibilità sicchè se tale ultima
pensione decorra, come nella specie, da data successiva al 31
dicembre 1994 non andrebbe applicato il disposto di cui al quinto
comma dell'art. 15 della legge n. 724/1994.
A conforto delle suesposte conclusioni l'I.N.P.D.A.P. ha
richiamando la pronuncia n. 446/2002 della Corte costituzionale - che
ha affermato che il diritto al trattamento di reversibilità per il
coniuge superstite sorge solo al momento della morte dell'altro
coniuge - per inferirne che la pensione diretta del lavoratore,
successivamente deceduto, rappresenta il presupposto e la condizione
per il sorgere della pensione di reversibilità a vantaggio del
coniuge superstite, ma il calcolo di detta pensione di reversibilità
ben può essere disciplinato diversamente da quanto stabilito per il
dante causa.
All'udienza del 16 gennaio 2007 l'avv. Tony Luigi De Giorgi ha
confermato le conclusioni formulate nel ricorso introduttivo.

D i r i t t o

La giurisprudenza della Corte dei conti è pacifica nel ritenere
che il trattamento di reversibilità se è riferito, come nel caso di
specie, ad una pensione diretta liquidata entro la data del 31
dicembre 1994 deve essere liquidatore con l'attribuzione
dell'indennità integrativa speciale quale emolumento accessorio ed
in misura intera, indipendentemente dalla data della morte del dante
causa e quindi anche quando abbia decorrenza successiva al 1° gennaio
1995 o all'entrata in vigore dell'art. 1, comma 41, della legge 8
agosto 1995, n. 335.
Tale pacifica giurisprudenza (cfr. ex plurimis, sezioni riunite,
sent. 17 aprile 2002 n. 8/QM; Sez. III centrale, sent. 11 novembre
2003, n. 489/A; Sez. Sicilia, sent. 22 maggio 2006, n. 1830; Sez.
Lazio, sent. 29 novembre 2006, n. 2381; Sez. Emilia Romagna, sent. 29
dicembre 2006 n. 1282) si è formata sulla base del chiaro disposto
di cui al comma 5 dell'art. 15 della legge n. 724/1994 secondo cui
«le disposizioni rei ative alla corresponsione della indennità
integrativa speciale sui trattamenti di pensione previste dall'art. 2
della legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni ed
integrazioni, sono applicabili limitatamente alle pensioni dirette
liquidate fino al 31 dicembre 1994 e alle pensioni di reversibilità
ad esse riferite».
Sotto il profilo sistematico e stato rilevato che il sistema di
liquidazione con il calcolo dell'indennità integrativa speciale
nella stessa percentuale prevista per gli altri emolumenti
retributivi rientranti nella base pensionabile opera, ai sensi del
combinato disposto di cui ai commi 3 e 4 del citato art. 15 della
legge 724/1994, per le pensioni di reversibilitì afferenti a
trattamenti diretti liquidati a far data dal 1° gennaio 1995.
Tali disposizioni, prevedono, infatti che «in attesa
dell'armonizzazione delle basi contributive e pensionabili previste
dalle diverse gestioni obbligatorie dei settori pubblico e privato,
con decorrenza dal 1° gennaio 1995, per i dipendenti delle
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993 n. 29, e successive modificazioni ed
integrazioni,, iscritti alle forme di previdenza esclusive
dell'assicurazione generale obbligatoria, nonchè per le altre
categorie di dipendenti iscritti alle predette forme di previdenza,
la pensione spettante viene determinata sulla base degli elementi
retributivi assoggettati a contribuzione, ivi compresa indennità
integrativa speciale, ovvero l'indennità di contingenza, ovvero
l'assegno per il costo della vita spettante» (comma 3) e che «la
pensione di cui al comma 3 è reversibile, con riferimento alle
categorie di superstiti aventi diritto, in base all'aliquota in
vigore nel regime dell'assicurazione generale obbligatoria per
l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti» (comma 4).
La formulazione testuale del successivo art. 1, comma 41, della
legge n. 335/1995 non ha disposto l'abrogazione del comma 5
dell'art. 15 della legge n. 724/1994 posto che ha genericamente
previsto che «la disciplina del trattamento pensionistico a favore
dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell'ambito
dell'assicurazione generale obbligatoria, è estesa a tutte le forme
esclusive o sostitutive di detto regime...»
La surriferita interpretazione dell'art. 15, comma 5 della legge
n. 724/1994, ormai pacifica in giurisprudenza, viene, però, ora
ostacolata dalla disposizione recata dal comma 774 dell'art. 1 della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) a mente del
quale «l'estensione della disciplina del trattamento pensionistico a
favore dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell'ambito
del regime dell'assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme
esclusive e sostitutive di detto regime prevista dall'articolo 1,
comma 41, della legge 9 agosto 1995, n. 335, si interpreta nel senso
che per le pensioni di reversibilità sorte a decorrere dall'entrata
in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335, indipendentemente dalla
data di decorrenza della pensione diretta, l'indennità integrativa
speciale già in godimento da parte del dante causa, parte integrante
del complessivo trattamento pensionistico percepito, è attribuita
nella misura percentuale prevista per il trattamento di
reversibilita».
Tale disposizione introdotta dalla legge finanziaria per il 2007
appare però contrastare con il principio di ragionevolezza previsto
dall'art. 3 della Costituzione nella misura in cui a distanza di
circa dodici anni dall'entrata in vigore dell'art. 1, comma 41, della
legge n. 335/1995, nel pretendere di dare l'interpretazione autentica
di tale ultima norma in realtà reca una disciplina contraria a
quella già stabilita dal citato art. 15, comma 5, della legge
n. 724/1994. Consapevole di ciò il legislatore con il successivo
comma 776 (dell'art. 1 della legge 296/2006) ha, infatti, sancito
l'abrogazione dell'art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724.
È vero che la giurisprudenza costituzionale ha spesso ribadito
che il legislatore può adottare norme che precisino il significato
di altre disposizioni legislative non solo quando sussista una
situazione di incertezza nell'applicazione del diritto o vi siano
contrasti giurisprudenziali ma anche in presenza di un indirizzo
omogeneo della Corte di cassazione, ma è altrettanto vero che la
Corte costituzionale ha precisato che tale potere può essere
esercitato quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le
possibili varianti di senso del testo originario, con ciè vincolando
un significato ascrivibile alla norma anteriore (cfr. Corte
costituzionale, sent. 525 del 2000 ed altre ivi richiamate).
Infatti, è stato più volte precisato che riveste il carattere
della norma intepretativa quella che, rimanendo immutato il tenore
testuale della disposizione interpretata, ne chiarisca e precisi il
significato.
Secondo la Corte costituzionale, invero, il ricorso da parte del
legislatore a leggi di interpretazione autentica non puo essere
utilizzato per mascherare norme effettivamente innovative dotate di
efficacia retroattiva, in quanto cosi facendo la legge interpretativa
tradirebbe la funzione che le è propria: quella di chiarire il senso
di norme preesistenti, ovvero di imporre una delle possibili varianti
di senso compatibili col tenore letterale, sia al fine di eliminare
eventuali incertezze interpretative, sia per rimediare ad
interpretazioni giurisprudenziali divergenti con la linea politica
del diritto voluta dal legislatore (Corte costituzionale, sentenza
n. 397 del 1994).
Atteso, quindi, che in base al principio di ragionevolezza la
legge interpretativa è tale quando si limita a chiarire il senso
ovvero enucleare una delle possibili varianti di senso della norma
interpretata lasciandone inalterato il tenore testuale, deve
rilevarsi che il significato che il comma 774 dell'art. 1 della legge
296/2006 pretende di dare all'art. 1, comma 41 della legge 335 del
1995 non risulta minimamente desumibile dal testo letterale di tale
ultima norma. Invero, la disciplina concernente l'attribuzione
dell'indennità integrativa speciale ai titolari di pensioni di
reversibilità successive alla data del 1° gennaio 1995 e quindi
anche all'entrata in vigore della legge n. 335 del 1995 è recata dai
commi 4 e 5 dell'art. 15 della legge n. 724/1994.
Infatti, come già detto sopra, con il 4 comma della legge
n. 724/1994 è stato stabilito che la pensione di cui al comma 3 -
ossia quella diretta determinata, a partire dal 1° gennaio 1995,
sulla base degli elementi retributivi assoggetti a contribuzione, ivi
compresa l'indennità integrativa speciale - è reversibile con
riferimento alle categorie di superstiti aventi diritto, in base
all'aliquota in vigore nel regime dell'assicurazione generale
obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti, mentre
il successivo comma 5 ha stabilito che le disposizioni relative alla
corresponsione dell'indennità integrativa speciale, quale emolumento
accessorio, sono applicabili alle pensioni dirette liquidate fino al
31 dicembre 1994 ed alle pensioni di reversibilità ad esse riferite.
In definitiva, quindi, sembra che il legislatore abbia
irragionevolmente fatto ricorso all'emanazione di una legge
interpretativa (dagli effetti retroattivi) in quanto il comma 774
dell'art. 1 della legge n. 296/2006 tratta materia che non solo esula
dal testo letterale dell'art. 1, comma 41, della legge n. 335 del
1995 ma che era stata disciplinata da altre specifiche disposizioni
di legge.
In ogni caso la portata retroattiva del censurato comma 774
dell'art. 1 della legge n. 296/2006 appare, comunque, contrastare
palesemente con il principio di ragionevolezza imposto dall'art. 3
della Costituzione.
Infatti, come insegna la Corte costituzionale, il divieto di
retroattività della legge, anche se non rappresenta, al di fuori
della materia penale, un principio di ordine costituzionale (art. 25,
comma secondo, Cost.), costituisce tuttavia un fondamentale valore di
civiltà giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il
legislatore deve in linea di principio attenersi.
La retroattività deve, quindi, trovare adeguata giustificazione
sul piano della ragionevolezza e non può porsi in contrasto con
altri valori e interessi costituzionalmente protetti (cfr. Corte
costituzionale sentt. n. 525/2000 e n: 229 del 1999), ossia quelli di
civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello
stesso ordinamento, tra i quali sono annoverati, tra gli altri, la
tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale
principio connaturato allo Stato di diritto, la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico.
Più volte è stato valorizzato l'affidamento legittimamente
posto dal cittadino sulla certezza e sicurezza dell'ordinamento
giuridico; principio che, quale elemento essenziale dello Stato di
diritto, non può essere leso da norme con effetti retroattivi che
incidano irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti
(cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 416 del 1999 e n. 211 del
1997). Sotto tale aspetto sembra palesarsi irragionevole la
disciplina introdotta dalla censurata disposizione, la quale è
venuta a determinare, in modo retroattivo, per i trattamenti di
reversibilità sorti a decorrere dal 17 agosto 1995, ma riferiti a
pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre 1994, una sostanziale
decurtazione dell'ammontare dell'indennità integrativa speciale
tradendo l'affidamento che i titolari delle suddette pensioni di
reversibilità avevano riposto, all'indomani dell'entrata in vigore
del comma 5 dell'art. 15 della legge 724 ossia già da dodici anni or
sono, nella certezza della spettanza dell'indennità integrativa
speciale quale emolumento accessorio intero e non da conseguire in
misura percentuale.
Posto, poi, che il successivo comma 776 dell'art. 1 della legge
n. 296/2006 ha stabilito l'abrogazione del comma 5 dell'art. 15 della
legge n. 724/1995, la nuova disciplina dovrebbe considerarsi a
carattere innovativo e come tale applicarsi per le fattispecie sorte
successivamente alla sua entrata in vigore ossia per le pensioni di
reversibilità, se riferite a pensioni dirette liquidate entro il
13 dicembre 1994, sorte a decorrere dal 1 gennaio 2007.
In definitiva, sia perchè il comma 774 dell'art. 1 della legge
n. 296/2006 appare costituire un ipotesi di esercizio irrazionale del
potere del legislatore di emanare norme interpretative sia perchè,
in ogni caso, la previsione retroattiva recata da tale disposizione,
per quanto sopra rilevato, appare parimenti irragionevole, è
ipotizzabile l'illegittimità della norma in questione in relazione
all'art. 3 della Costituzione.
La questione risulta poi rilevante nell'ambito del presente
giudizio atteso che se la norma introdotta dall'art. 1, comma 774,
della legge n. 296/2006 fosse dichiarata costituzionalmente
illegittima la domanda proposta dalla ricorrente sarebbe accolta
mentre se la norma censurata superasse indenne il vaglio della Corte
costituzionale il ricorso andrebbe rigettato.
Il giudizio deve, pertanto, essere sospeso ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87 e gli atti trasmessi alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 774, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, in relazione all'an. 3 della Costituzione, nei
termini di cui in motivazione.
Ordina la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della segreteria,
notificata alla ricorrente, all'I.N.P.D.A.P. ed alla Presidenza del
Consiglio dei ministri e comunicata al Presidente della Camera dei
deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso, in Bari, nella Camera di consiglio del 16 gennaio
2007.
II giudice: Daddabbo
07C0694