1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 22-9-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 710 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 marzo 2004
Ordinanza emessa il 26 marzo 2004 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria sez. staccata di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Migliardi Santo contro Regione Calabria Giustizia amministrativa - Azione del pubblico dipendente nei confronti della pubblica amministrazione a tutela di diritti soggettivi - Termine di decadenza del 15 settembre 2000 per deposito del ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale cui e' riservata la giurisdizione (poi attribuita al giudice ordinario) per i diritti sorti anteriormente alla data del 30 giugno 1998 - Conseguente riduzione dei termini prescrizionali ordinari - Incidenza sul diritto di azione non esercitabile davanti al giudice amministrativo per effetto del termine decadenziale e neppure dinanzi al giudice ordinario, privo di giurisdizione per le fattispecie formatesi in data anteriore al 30 giugno 1998 - Eccesso di delega - Violazione del principio di tutela giurisdizionale. - D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 69, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 24, 76 e 113. (004C1019) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 22-9-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2408/2000
R.G. proposto da Santo Migliardi, rappresentato e difeso dall'avv.
Fiorella Megale, nel cui studio, sito in Reggio Calabria, via Magna
Grecia, 1/E è elettivamente domiciliato.
Contro Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Reggio Calabria presso i cui uffici è domiciliato per
ottenere il pagamento delle missioni effettuate nei mesi di luglio,
agosto, settembre e dicembre 1990, per un totale di L. 1.566.020,
oltre interessi e rivalutazione dal dovuto al soddisfo, oltre gli
interessi ulteriori.
Visto il ricorso notificato il 14 settembre 2000 e depositato il
4 ottobre 2000;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato per la pubblica udienza del 25 febbraio 2004 il
relatore Caterina Criscenti ed udito l'avv. Megale;

F a t t o

Il ricorrente, funzionario della Regione Calabria, premesso di
aver effettuato missioni per conto dell'Ente regionale nei mesi di
luglio, agosto, settembre e dicembre 1990, secondo quanto gli era
stato ordinato, compiendo le relative istruttorie di pratiche in sedi
diverse da quella dell'ufficio, senza ottenere il pagamento del
dovuto, nonostante i numerosi solleciti rivolti per iscritto, chiede
la condanna della Regione al pagamento delle somme dovute, oltre
accessori.
Nessuno si è costituito per l'Ente intimato ed all'udienza
pubblica del 25 febbraio 2004, la causa è stata posta in decisione.

D i r i t t o

1. - Deve preliminarmente valutarsi il profilo della
giurisdizione.
1.a. - La controversia in esame coinvolge questioni attinenti al
rapporto di lavoro concretizzatesi nel 1990, sicchè rileva in primis
il problema del momento della proposizione del ricorso. L'art. 69,
comma 7, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 167, abrogando l'art. 45, comma 17,
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, ha stabilito, infatti, che «le
controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto
di lavoro anteriore a tale data [ossia al 30 giugno 1998] restano
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15
settembre 2000».
Nel caso che ci occupa il ricorso è stato proposto dopo il
predetto termine decadenziale, in quanto depositato presso la
segreteria di questo Tribunale amministrativo regionale solo il
ottobre 2000.
Non può, infatti, ritenersi sufficiente per evitare la suddetta
decadenza la sola procedura di notificazione del ricorso (così
Tribunale amministrativo regionale Reggio Calabria, 9 settembre 2003,
n. 1087; Tribunale amministrativo regionale Catanzaro, II, 7 giugno
2002, n. 1592; Tribunale amministrativo regionale Puglia, Bari, I, 2
novembre 2000, n. 4248) dovendosi, infatti, ritenere acquisito, come
principio generale, il postulato che ancora la compiuta instaurazione
del rapporto processuale al deposito, nella segreteria del giudice
amministrativo, del ricorso notificato.
1.b. - Ciò premesso, questo tribunale - che pure in diverse
precedenti pronunce su ricorsi proposti successivamente alla data del
15 settembre 2000 aveva ravvisato la propria carenza di giurisdizione
- ritiene oggi di dover prendere atto ed adeguarsi alla
interpretazione regolatrice della Corte di cassazione a Sezioni
Unite, costante con riferimento ad entrambe le disposizioni, ritenute
sostanzialmente identiche (cfr. ordd. 17 giugno 2002, n. 8700; 4
luglio 2002, n. 9690; 21 novembre 2002, n. 16427; 24 gennaio 2003,
n. 1124; 30 gennaio 2003, n. 15111; 7 marzo 2003, n. 3512) secondo la
quale il termine del 15 settembre 2000 - relativamente alle questioni
attinenti al periodo del rapporto d'impiego anteriore al 30 giugno
1998 - non costituisce un limite alla persistenza della giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, cui spetta la giurisdizione su
tutte le questioni sorte in un periodo antecedente al 30 giugno 1998,
ancorchè il giudizio - come nel caso in esame - sia stato instaurato
successivamente alla data del 15 settembre 2000.
Deve, dunque, affermarsi - come già ritenuto anche dal Consiglio
di Stato (vd. IV, ord. 10 maggio 2002, n. 1752) - la giurisdizione
del giudice adito.
2. - Precisato il profilo della giurisdizione, ne consegue che,
facendo applicazione del disposto normativo sopra richiamato,
dovrebbe dichiararsi la decadenza sostanziale della pretesa, essendo
stato appunto il ricorso proposto dopo il 15 settembre 2000.
In merito il tribunale ritiene però di dover sollevare la
questione di costituzionalità dell'art. 69, comma 7, cit., nella
parte in cui prevede il termine di decadenza, per violazione degli
artt. 3, 24 e 113, e 76 Cost.
3. - Quanto all'art. 3 Cost., l'aver imposto ai dipendenti
pubblici il termine di decadenza al 15 settembre 2000 per la
proposizione di domande relative a diritti maturati entro il 30
giugno 1998 e aver mantenuto per i dipendenti privati gli ordinari
termini prescrizionali altera significativamente ed irragionevolmente
l'uguaglianza tra i primi e i secondi, da sempre riconosciuta sul
piano costituzionale dalla stessa Corte (vd. la storica sentenza 28
giugno 1985, n. 190) e oggi accentuata, sul piano della disciplina
del rapporto, dalle leggi di riforma del pubblico impiego nel cui
contesto si inserisce la norma censurata.
La fissazione di un termine di decadenza per far valere, davanti
al giudice amministrativo, i diritti soggettivi attinenti al pubblico
impiego maturati prima del 30 giugno 1998 introduce, infatti, una
discriminazione tra lavoratori del settore privato, per i quali
rimane impregiudicata la possibilità di azionare la pretesa
patrimoniale entro il termine quinquennale di prescrizione dei
crediti di lavoro, previsto in via ordinaria dall'art. 2948 c.c., e
lavoratori del settore pubblico, ai quali viene concesso un tempo
assai più esiguo.
3.a. - E la violazione del precetto d'uguaglianza non si coglie
solo nella diversa consistenza del termine decadenziale rispetto a
quello prescrizionale: la disparità di trattamento viene esaltata
dal complesso della disciplina dei due istituti (quello della
decadenza e quello della prescrizione) e segnatamente dalla
circostanza che i termini di prescrizione sono soggetti
all'applicazione degli istituti interruttivi, mentre per il termine
di decadenza i medesimi atti interruttivi sono inefficaci.
L'utilizzo dello schema della decadenza, in luogo di quello della
prescrizione, determina, infatti, l'applicazione dell'art. 2964 c.c.
(«quando un diritto deve esercitarsi entro un dato termine sotto pena
di decadenza, non si applicano le norme relative all'interruzione
della prescrizione») e dell'art. 2966 c.c. («la decadenza non è
impedita se non dal compimento dell'atto previsto dalla legge o dal
contratto») con la conseguenza che ex art. 69, settimo comma, per i
diritti maturati anteriormente al 30 giugno 1998, al pubblico
dipendente non è concessa la possibilità, riconosciuta invece al
dipendente privato, di mandare la decisione di agire davanti al
giudice, provvisoriamente però salvaguardando i propri diritti
attraverso un atto stragiudiziale di messa in mora, capace di
interrompere la prescrizione ma non di impedire la decadenza.
4. - Appare altresì evidente a questo giudice che la
compressione del diritto di azione dei pubblici dipendenti operata
dalla disciplina transitoria in esame si ponga in contrasto con gli
artt. 24 e 113 Cost.
È vero che - così come più volte riconosciuto dalla Corte
costituzionale - rientra nella discrezionalità del legislatore il
determinare l'ampiezza del termine nel quale potere agire a tutela
dei propri diritti ed interessi.
Ma tale discrezionalità incontra il limite di non rendere
eccessivamente difficile l'esercizio del diritto.
Nella specie il termine del 15 settembre 2000 rende certamente
oltremodo gravosa la tutela giurisdizionale del lavoratore, se si
pone mente non tanto in astratto al lasso di tempo concesso, ossia
quello che intercorre tra il 30 giugno 1998 ed il 15 settembre 2000
(in sè obiettivamente non ampio), quanto soprattutto alla speciale
struttura e dinamica del rapporto di lavoro su cui esso incide.
4.a. - Avviene, infatti, che le questioni controverse non solo
perdurino oltre la data del 30 giugno 1998, ma che si completino e si
consolidino i presupposti necessari per una tutela giurisdizionale
solo in epoca successiva a tale data.
Si pensi ad un provvedimento di incarico allo svolgimento di
mansioni superiori adottato nel giugno 1998: in questo caso il
diritto del dipendente alla retribuzione sorge e con il provvedimento
di incarico, ma anche con lo svolgimento effettivo e protratto delle
mansioni oltre un certo lasso temporale. Pertanto, poichè in tale
ipotesi la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo perchè
il sorgere del diritto del dipendente presuppone un atto
dell'amministrazione (così, ex plurimis, Cass., S.u., 11 giugno 2001
n. 7856 e 7 marzo 2001 n. 89), lo spatium deliberandi lasciato al
dipendente per valutare l'azionabilità della propria pretesa, ossia
appunto il termine decandenziale, non sarà effettivamente di due
anni e settantasette giorni (tale è l'intervallo che vi è tra il 30
giugno 1998 ed il 15 settembre 2000), ma assai meno, forse solo
alcuni giorni. A ciò si aggiunga l'incertezza che sussiste in simili
ipotesi sulla tutela del dipendente per il periodo successivo al 15
settembre 2000, termine ultimo di proposizione del ricorso.
O si ponga mente ancora alla rilevanza, nella materia in
questione, dei contratti collettivi, spesso approvati in epoca
successiva rispetto a quello della loro vigenza sotto il profilo
economico ed alle complesse problematiche interpretative che spesso
da essi discendono.
4.b. - Ad avviso di questo giudice, dunque, il termine di
decadenza così ristretto intanto sacrifica fortemente, per la
peculiare materia cui inerisce (sopra solo sommariamente
esemplificata), l'interesse del soggetto onerato dal rispetto di esso
e, in ogni caso, non trova giustificazione alcuna, perchè non
risponde neppure ad un generale interesse dell'ordinamento al celere
compimento dell'attività processuale soggetta al termine di
decadenza.
Ed, infatti, in primo luogo la fase transitoria della devoluzione
della materia del lavoro pubblico è stata disciplinata con l'unico
obiettivo di non aggravare, con un passaggio in blocco del nuovo
contenzioso, il giudice ordinario. Un'analoga preoccupazione - come
si evince anche dai lavori preparatori - non è emersa per il giudice
amministrativo, tanto che si è ritenuto di compensare la perdita
della materia del pubblico impiego con l'attribuzione di nuove
materie di giurisdizione esclusiva. Posto, dunque, che le questioni
ante 30 giugno 1998 appartengono comunque alla giurisdizione del
giudice amministrativo, appare inutile ed irragionevole porre un
termine di decadenza sostanziale.
Secondariamente poi, l'effetto di tale disposizione non potrà
che essere - per le questioni che perdurano oltre il 30 giugno 1998
(assai frequenti, essendo il rapporto di lavoro un rapporto di
durata) - opposto a quello voluto dal legislatore, perchè
determinerà un inevitabile appesantimento del lavoro del giudice
ordinario.
A fronte di una pronuncia di mera decadenza adottata dal giudice
amministrativo, il lavoratore «decaduto» agirà per la fase
successiva (non soggetta a termini di decadenza) innanzi al giudice
ordinario, il quale dovrà esaminare ex novo la questione,
necessariamente valutando, sia pure incidentalmente o a soli fini
istruttori, la fase pregressa, non potuta vagliare dal giudice
amministrativo, con una notevole diseconomia processuale.
In conclusione, fermo restando per le esigenze sopra accennate il
limite sostanziale del 30 giugno 1998 (oltre che gli ordinari termini
di prescrizione), non si ravvisano adeguate giustificazioni
all'introduzione di un termine ulteriore di decadenza incidente sulla
proponibilità della domanda innanzi al giudice amministrativo,
sicchè la disposizione per tale ragione appare in contrasto con gli
artt. 24 e 113 Cost.
5. - Deve infine denunciarsi il contrasto dell'art. 69, comma 7
cit. con l'art. 76 Cost.
La legge-delega n. 59/1997 (ai cui contenuti deve riportarsi
anche il d.lgs. n. 165/2001) invitava il Governo a predisporre misure
organizzative e processuali anche di carattere generale atte a
prevenire disfunzioni dovute al sovraccarico del contenzioso
(art. 11).
Premesso che dal tenore stesso della norma, che pone da ultimo ed
«infine» la questione della contestuale estensione della
giurisdizione amministrativa, si desume che il riferimento
all'introduzione delle predette misure organizzative non è di
carattere generale, ma attiene alle sole controversie devolute al
giudice ordinario, immediatamente prima indicate, l'imposizione di un
termine di decadenza per far valere i diritti dinanzi al giudice
amministrativo non serve a deflazionare i carichi processuali davanti
al giudice ordinario (ed anzi, come si è ipotizzato prima, può solo
condurre all'effetto opposto) e non costituisce misura processuale,
giacchè estingue il diritto sul piano sostanziale.
Esso si pone dunque radicalmente in contrasto con le finalità
che, attraverso i principi ed i criteri enunciati, la legge delega si
è prefissa.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, 24, 113 e 76 Cost., la questione di costituzionalità
dell'art. 69, comma 7, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, limitatamente
all'inciso «solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza,
entro il 15 settembre 2000», per tutte le ragioni esposte in
motivazione, ordina la sospensione del presente giudizio e
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
comunicata ai procuratori delle parti in causa ed ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Ordina all'autorità amministrativa di eseguire la presente
sentenza.
Così deciso in Reggio Calabria, nella camera di consiglio del 25
febbraio 2004.
Il Presidente: Passanisi
Il giudice estensore: Criscenti
04c1019