1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 febbraio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 febbraio 2017 (della Provincia autonoma di Trento). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2017 - Norme riguardanti la rideterminazione del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard per gli anni 2017-2018 e la determinazione per l'anno 2019; la sottoscrizione, entro il 31 gennaio 2017, di singoli accordi tra lo Stato e le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano per assicurare gli effetti finanziari di detta rideterminazione nonche', per le Regioni a statuto speciale, del contributo a loro carico previsto dall'intesa sancita in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano dell'11 febbraio 2016; l'attuazione, decorso il termine del 31 gennaio 2017, all'esito degli accordi sottoscritti, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, delle previsioni, per l'anno 2017 e per gli anni successivi, contenute nell'intesa dell'11 febbraio 2016; il pareggio di bilancio degli enti territoriali; la definizione del concorso al conseguimento dei saldi di finanza pubblica degli enti territoriali; la specificazione delle entrate e spese finali ai fini della determinazione dell'equilibrio di bilancio; l'inclusione, a decorrere dal 2020, tra le entrate e le spese finali, del fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato con entrate finali; le misure sanzionatorie nei confronti degli enti locali in caso di mancato conseguimento dell'equilibrio di bilancio; le misure premiali nei confronti degli enti locali in caso di raggiungimento dell'equilibrio di bilancio; l'esclusione delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige, nonche' delle Province autonome di Trento e di Bolzano, dall'applicazione delle disposizioni dei commi 475 e 479 dell'articolo 1 della legge n. 232 del 2016. - Legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), art. 1, commi 392, primo, secondo e terzo periodo, 394, 466, quarto periodo, 475, lett. a) e b), 479, lett. a), e 483, primo periodo, nella parte in cui richiama il comma 479. (17C00069) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2017)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (codice fiscale n.
00337460224), in persona del presidente della Giunta provinciale pro
tempore dott. Ugo Rossi, autorizzato con deliberazione della Giunta
provinciale del 10 febbraio 2017, n. 227 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale del 15 febbraio 2017 a cura
dell'Ufficiale rogante dott. Guido Baldessarelli, n. 44449 di racc.,
n. 28357 di rep. (doc. 2), dall'avv. prof. Giandomenico Falcon
(codice fiscale FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolò
Pedrazzoli dell'Avvocatura della Provincia autonoma (codice fiscale
PDRNCL56R01G428C), e dall'avv. Luigi Manzi (codice fiscale
MNZLGU34E15H501Y) di Roma, con domicilio eletto presso quest'ultimo
in via Confalonieri n. 5, Roma,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1:
comma 392, primo, secondo e terzo periodo, e comma 394;
comma 466, quarto periodo;
comma 475, lett. a) e b), comma 479, lett. a), e comma 483, primo
periodo, nella parte in cui richiama il comma 479,
della legge 11 dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019» e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale, Serie generale n. 297 del 21 dicembre 2016 (Suppl.
ordinario n. 57);
per violazione:
degli articoli 79, 103, 104 e 107 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale), nonchè
delle relative norme di attuazione;
del titolo VI del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670, e in particolare degli articoli 69, 79, 80 e 81
e delle relative norme di attuazione (decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268, in particolare articoli 17, 18 e 19);
dell'art. 8 (in particolare n. 1), dell'art. 9 (in particolare
n. 10), dell'art. 16 dello Statuto speciale e delle relative norme di
attuazione (decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n.
474, in particolare l'art. 2);
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266;
degli articoli 117, commi terzo e quarto, e 119 della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
del principio di leale collaborazione anche in relazione
all'art. 120 della Costituzione, e dell'Accordo 15 ottobre 2014,
recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190;
del principio di ragionevolezza di cui agli articoli 3 e 97 della
Costituzione;
dell'art. 81 della Costituzione, anche in relazione alla legge
costituzionale n. 1 del 2012 e alla legge n. 243 del 2012.

Fatto e Diritto

Premessa
Il presente ricorso si riferisce ad alcune disposizioni della
legge 11 dicembre 2016, n. 232, Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019. Precisamente, si tratta dell'art. 1, commi 392, 394, 466,
475, 479, 483.
La ricorrente Provincia autonoma ritiene che tali commi
presentino contenuti costituzionalmente illegittimi e lesivi della
propria autonomia e sfera finanziaria.
Non si ignora, naturalmente, l'esistenza dell'art. 1, comma 638,
il quale prevede che «le disposizioni della presente legge si
applicano alle regioni a statuto speciale e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3». Tale clausola, tuttavia, non
è di per sè idonea a evitare che le disposizioni specificamente
indirizzate alle autonomie speciali, e in particolar modo alla
Provincia autonoma di Trento (nonchè aventi contenuto lesivo
dell'autonomia stessa, come le norme impugnate), possano trovare
comunque applicazione.
Trattandosi nel presente ricorso di questioni diverse, conviene
esporre distintamente per ciascuna di esse gli elementi di fatto e di
diritto che le caratterizzano, in relazione ai quali la ricorrente
Provincia chiede a codesta ecc.ma Corte costituzionale la
dichiarazione di illegittimità costituzionale.
I. Illegittimità costituzionale del comma 392, primo, secondo e
terzo periodo, e del comma 394.
a. Le norme del comma 392 per le Regioni speciali e le Province
autonome, in relazione ai precedenti disposti del comma 680 dell'art.
1 della legge n. 208 del 2015.
Il comma 392 della legge di bilancio 2017 ridetermina in
riduzione il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario
nazionale standard cui concorre lo Stato, in dichiarata applicazione
di quanto previsto dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del
2015 e dall'intesa conclusa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano in data 11 febbraio 2016.
Precisamente, esso stabilisce che «per gli anni 2017 e 2018, il
livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard
cui concorre lo Stato, indicato dall'intesa sancita in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano dell'11 febbraio 2016 (Rep.
atti n. 21/CSR), in attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, è rideterminato rispettivamente in 113.000
milioni di euro e in 114.000 milioni di euro» (primo periodo), e che
«per l'anno 2019 il livello del finanziamento del fabbisogno
sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato è stabilito in
115.000 milioni di euro» (secondo periodo).
Di seguito (terzo periodo) il comma 392 dispone che «le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
assicurano gli effetti finanziari previsti dal presente comma,
mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da
stipulare entro il 31 gennaio 2017».
Il quarto periodo stabilisce che «per la regione Trentino-Alto
Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano
l'applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell'accordo
sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014
e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413
dell'art. 1 della medesima legge».
In questi termini, la posizione della ricorrente Provincia
dovrebbe essere perfettamente salvaguardata, dal momento che essa
corrisponderebbe pienamente a quella concordata con lo Stato.
Tuttavia, non è chiaro se sia realmente così, dal momento che il
periodo precedente a sua volta espressamente prevede che anche «le
province autonome di Trento e di Bolzano» siano tenute a concludere
accordi diretti ad assicurare «gli effetti finanziari previsti dal
presente comma».
Attraverso questa disposizione, dunque, è posto a carico delle
Regione speciali - e, in ipotesi, delle due Province autonome - un
contributo da determinarsi mediante accordo tra lo Stato e ciascuna
autonomia speciale interessata, correlato alla riduzione del Fondo
sanitario nazionale.
Il successivo comma 394 stabilisce che «con i medesimi accordi di
cui al comma 392 le regioni a statuto speciale assicurano il
contributo a loro carico previsto dall'intesa dell'11 febbraio 2016»
e che «decorso il termine del 31 gennaio 2017, all'esito degli
accordi sottoscritti, il Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro della salute, entro i successivi trenta
giorni, con proprio decreto attua quanto previsto per gli anni 2017 e
successivi dalla citata intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di
garantire il conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza
pubblica per il settore sanitario».
Anche questa disposizione potrebbe essere ritenuta applicabile
alla Provincia autonoma di Trento, stante la menzione delle «regioni
a statuto speciale» unitariamente considerate, e dunque di enti
territoriali con autonomia del livello pari a quelle delle due
Province autonome.
Le previsioni ora illustrate rappresentano un'attuazione - e
tuttavia, ad avviso della ricorrente Provincia, una attuazione
illegittima, come subito si dirà - di quanto previsto dall'art. 1,
comma 680, della legge n. 208 del 2015.
Tale comma, nella versione ora modificata dalla legge n. 232 del
2016, dispone che le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, in conseguenza dell'adeguamento dei propri ordinamenti ai
principi di coordinamento della finanza pubblica di cui alla stessa
legge n. 208 del 2015 e a valere sui risparmi derivanti dalle
disposizioni ad esse direttamente applicabili ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, della Costituzione, «assicurano un contributo alla
finanza pubblica pari a 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e a
5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018, 2019 e 2020, in
ambiti di spesa e per importi proposti, nel rispetto dei livelli
essenziali di assistenza, in sede di autocoordinamento dalle regioni
e province autonome medesime, da recepire con intesa sancita dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di
ciascun anno». Lo stesso comma 680 aggiunge poi che «in assenza di
tale intesa entro i predetti termini, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, da adottare, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, entro venti giorni dalla scadenza dei
predetti termini, i richiamati importi sono assegnati ad ambiti di
spesa ed attribuiti alle singole regioni e province autonome, tenendo
anche conto della popolazione residente e del PIL, e sono
rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti individuati e
le modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato,
inclusa la possibilità di prevedere versamenti da parte delle
regioni interessate, considerando anche le risorse destinate al
finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale».
Con riferimento alle sole autonomie speciali, il terzo periodo
del comma 680, stabilisce che, «fermo restando il concorso
complessivo di cui al primo periodo, il contributo di ciascuna
autonomia speciale è determinato previa intesa con ciascuna delle
stesse» e, al quarto periodo, che «le regioni e le province autonome
di Trento e di Bolzano assicurano il finanziamento dei livelli
essenziali di assistenza come eventualmente rideterminato ai sensi
del presente comma e dei commi da 681 a 684 del presente articolo e
dell'art. 1, commi da 400 a 417, della legge 23 dicembre 2014, n.
190». Anche questa disposizione era corredata da una clausola di
salvaguardia dettata specificamente per la regione Trentino-Alto
Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano: per esse,
infatti, il quinto periodo del comma 680 sancisce che «l'applicazione
del presente comma avviene nel rispetto dell'Accordo sottoscritto tra
il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014, e recepito con
legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli obiettivi di
finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413 dell'art. 1 della
medesima legge». Tuttavia, anche il quel caso, non era chiaro come la
disposizione del quarto periodo, che ancora espressamente menziona le
Province autonome, si coordinasse con il quinto periodo. Perciò
anche in quel caso la Provincia di Trento era stata costretta a
ricorrere a codesta ecc.ma Corte costituzionale.
b. L'impugnazione del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208
del 2015 e le sue vicende attuative.
La Provincia autonoma aveva quindi impugnato cautelativamente
innanzi a codesta ecc.ma Corte, con ricorso iscritto al n. 20/2016
R.R., il soprariportato comma 680, quarto periodo, per l'ipotesi che
la menzione delle Province autonome in essa contenuta non dovesse
essere intesa come un mero difetto di coordinamento con il quinto,
fermo restando che in ogni caso il quarto periodo non è applicabile
in contrasto con quanto disposto dal quinto periodo.
L'udienza pubblica per la discussione del ricorso è fissata al 9
maggio 2017.
In attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015
lo Stato e le Regioni, nella seduta della Conferenza permanente
dell'11 febbraio 2016 (alla quale peraltro delle autonomie speciali
era presente la sola Regione Sardegna, come risulta dal verbale, doc.
3), hanno individuato nel Fondo sanitario nazionale la principale
posta su cui concentrare la riduzione di spesa relativa al contributo
quantificato dal comma 680 in 3.980 milioni di euro per il 2017 e in
5.480 milioni di euro per il 2018 e il 2019. È stata così
concordata la riduzione del Fondo sanitario di 3.500 milioni di euro
per il 2017 e di 5.000 milioni di euro a decorrere dal 2018, mentre
si sono rinviate a successive intese le determinazioni inerenti i
restanti 480 milioni di euro. L'intesa prevede poi che nel termine
del successivo 15 marzo 2016 le Regioni propongano il riparto del
predetto contributo tra di esse; in difetto di intesa, opera un
automatismo in forza del quale il Fondo sanitario nazionale viene in
ogni caso ridotto degli importi oggetto dell'intesa, e dunque di
3.500 milioni di euro per il 2017 e 5.000 milioni di euro a decorrere
dal 2018. Per effetto di questa riduzione concordata il Fondo
sanitario è rideterminato per l'esercizio 2017 in 113.063 milioni di
euro e per l'anno 2018 in 114.998 milioni di euro.
Sennonchè le rimanenti Regioni speciali e le Province autonome,
che non avevano partecipato alla predetta intesa dell'11 febbraio
2016, hanno immediatamente segnalato di aver proposto ricorso avverso
il comma 680 avanti la Corte costituzionale e di non poter aderire ad
alcun riparto che prevedesse un onere a proprio carico. Del resto,
l'intesa raggiunta l'11 febbraio 2016 aveva individuato nel Fondo
sanitario nazionale l'oggetto del «taglio» ed è noto che, ad
eccezione della Regione siciliana, nessuna delle restanti autonomie
speciali partecipa alla ripartizione del predetto Fondo.
La stessa intesa, peraltro, prevede espressamente che la parte
del contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle
Regioni a statuto speciale «viene demandata a singoli accordi
bilaterali tra il Governo e le singole Regioni a statuto speciale; in
caso di mancato accordo entro un termine ragionevole, la copertura di
3,5 miliardi di euro per il 2017 e di 5 miliardi di euro per il 2018,
si conseguirà con un maggior contributo delle Regioni a statuto
ordinario». Nè del resto la Conferenza avrebbe potuto disporre della
posizione delle autonomie speciali senza il loro assenso.
A seguito di ciò, con nota del 5 maggio 2016 (doc. 4), il
Presidente della Conferenza delle Regioni confermava al Ministro
delle Finanze che la riduzione di cui al comma 680 doveva intendersi
posta a carico delle sole Regioni a statuto ordinario e (in parte)
della Regione siciliana.
c. I commi 392 e 394 e la loro impugnazione.
È in questo quadro che si inseriscono gli impugnati commi 392 e
394, i quali:
1. riducono il Fondo sanitario nazionale a 113.000 milioni di
euro per il 2017, a 114.000 milioni di euro per il 2018, a 115.000
milioni di euro per l'anno 2019, e dunque in misura ulteriore
rispetto a quanto determinato con l'intesa in Conferenza permanente
Stato - Regioni e Province autonome dell'11 febbraio 2016 (113.063
per il 2017 e 114.998 per il 2018) - comma 392, primo e secondo
periodo;
2. impongono alle Regioni speciali e alle Province autonome di
concorrere a tale misura, sostenendo parte di tale contributo,
determinato mediante intese bilaterali - comma 392, terzo periodo;
3. impongono alle Regioni speciali alle Province autonome, con i
medesimi accordi di cui al comma 392, di assicurare il contributo a
loro carico previsto dall'intesa dell'11 febbraio 2016 - comma 394;
5. consentono al Ministero delle finanze di attuare con proprio
decreto l'intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire il
conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza pubblica per il
settore sanitario - comma 394;
Ad avviso della ricorrente Provincia tali previsioni sarebbero
costituzionalmente illegittime, ove si dovessero interpretare nel
senso di imporre anche alle Province autonome di sostenere il
contributo di cui al primo periodo, nonostante la precisa clausola di
salvaguardia di cui al quarto periodo (comma 392) o nel senso di
imporre anche alle Province autonome di assicurare il contributo a
loro carico previsto dall'intesa conclusa in Conferenza permanente in
data 11 febbraio 2016.
Si noti che il timore di una simile interpretazione è in questo
caso rafforzato dalla circostanza che essa sembra stare alla base
della nota del 31 gennaio 2017 dal Ministro degli affari regionali al
Presidente della Provincia autonoma di Trento (doc. 5), con la quale
si sottopone alla Provincia, per la sottoscrizione, una bozza di
accordo relativo ai contributi di cui ai commi 392 e 394, nella quale
si richiedono il versamento all'entrata del bilancio dello Stato di
tali contributi entro il 30 aprile di ciascun anno (2017, 2018, e
2019) e si dice che in assenza di tale versamento nel termine i
contributi sono trattenuti a valere sulle quote di tributi erariali
spettanti alle Province.
d. Violazione dell'accordo del 15 ottobre 2014, recepito
dall'art. 1, commi 406-413, della legge n. 190 del 2014, con
violazione del principio pattizio e di leale collaborazione.
Violazione dell'autonoma finanziaria della Provincia.
L'imposizione alla Provincia autonoma di un ulteriore contributo
unilaterale alla manovra di finanza pubblica, correlato al
finanziamento del fabbisogno sanitario, viola l'autonomia finanziaria
dell'ente, nei termini in cui essa è garantita dallo statuto
speciale, e lede altresì l'accordo concluso con lo Stato in data 15
ottobre 2014 e recepito dall'art. 1, commi da 406 a 413 della legge
n. 190 del 2014, violando così il principio di leale collaborazione
(art. 120, secondo comma, Cost.) e il principio pattizio (desumibile
sia dagli articoli 103 e 104 dello Statuto, sia dall'art. 27 della
legge n. 42 del 2009) che regola i rapporti finanziari tra lo Stato e
la Provincia autonoma.
In particolare, è chiaramente violato l'art. 79, comma 4, dello
Statuto, che pone una clausola di esaustività in relazione al
concorso della Provincia autonoma agli obblighi di finanza pubblica,
sancendo che «nei confronti della regione e delle province e degli
enti appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non
sono applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri,
accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati,
ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilità interno, diversi
da quelli previsti dal presente titolo».
Violate sono altresì le altre disposizioni dell'art. 79 dello
Statuto, e in particolare i commi 1 e 2 e i commi 4-bis, 4-ter e
4-quater, introdotti dalla legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di
stabilità 2015) in esecuzione dell'accordo con lo Stato del 15
ottobre 2014, che già hanno precisamente ed esaustivamente
quantificato l'impegno finanziario della Provincia autonoma a titolo
di concorso agli obblighi di finanza pubblica anche per gli anni
considerati dalla misura qui impugnata, e che possono essere
modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104
dello Statuto.
La lesione di tali principi non è esclusa per il fatto che tale
contributo dovrebbe essere definito dalle singole Regioni speciali e
dalle Province autonome «mediante la sottoscrizione di singoli
accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017». In
primo luogo infatti, come detto, gli oneri e pesi gravanti sulla
finanza provinciale sono già stati definiti con l'accordo del 2014 e
trasfusi nell'art. 79 dello Statuto e nelle altre disposizioni
concordate introdotte dai commi 407 ss. della legge n. 190 del 2014,
sicchè ogni ulteriore richiesta è comunque in violazione delle
regole stabilite. In secondo luogo i presunti singoli accordi sono
caratterizzati da diversi elementi che li rendono costrittivi: la
misura complessiva del concorso delle autonomie speciali che lo Stato
richiede aggiuntivamente è già definita unilateralmente dalla legge
statale; la conclusioni di tali accordi è obbligata e dovuta entro
un termine molto stretto (31 gennaio 2017); il Ministro dell'economia
e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, attua
comunque, entro 30 giorni decorrenti dal predetto termine, la
riduzione prevista per gli anni 2017 e successivi (il comma 394
specifica che il Ministro procede «all'esito degli accordi
sottoscritti», ma la formulazione della norma non sembra sufficiente
ad escludere che il Ministro possa procedere in assenza di accordo).
Sicchè, in conclusione, la complessiva disciplina non può che
costituire una violazione dell'accordo concluso con lo Stato il 15
ottobre 2014, recepito dall'art. 1, commi da 406 a 413 della legge n.
190 del 2014, approvati ai sensi dell'art. 104 dello statuto
speciale. Infatti, nel «Accordo tra il Governo, la Regione
Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano in
materia di finanza» firmato il 15 ottobre 2014 sono precisamente
quantificati i saldi a carico della Provincia autonoma, nè ricorrono
le eccezionali esigenze di finanza pubblica che ne consentirebbero,
entro certi limiti, una variazione unilaterale.
In spregio agli obblighi assunti con tale accordo - e quindi sia
in violazione delle norme dello Statuto che prescrivono il metodo
pattizio per la modifica dei rapporti finanziari con la Provincia
(articoli 104 e 107 dello Statuto) e dell'art. 27 della legge n, 42
del 2009, che tale principio ribadisce; sia in violazione
dell'imperativo costituzionale di leale collaborazione - lo Stato (se
così dovesse essere intesa la normativa qui impugnata)
rideterminerebbe il contributo della Provincia autonoma alla finanza
pubblica, imponendole di trasferire allo Stato fondi «equivalenti»
alla riduzione del fondo sanitario nazionale concordata con le
Regioni a statuto ordinario, per una quota virtualmente imputata alla
Provincia autonoma ricorrente.
Ulteriormente e specificamente illegittimo, sempre per violazione
del principio di leale collaborazione e delle regole dettate
dall'art. 120, secondo comma, Cost., sarebbe il comma 394, se
interpretato nel senso di una attribuzione al Ministro delle finanze,
di concerto con il Ministro della salute, del potere unilaterale di
imporre alla Provincia i contributi di cui si è discorso, decorso il
termine del 31 gennaio 2017, anche in assenza di accordo.
e. Irragionevolezza - Violazione art. 3 Cost.
Il concorso della Provincia ora descritto risulterebbe inoltre
costituzionalmente illegittimo per irragionevolezza e quindi per
contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost. Infatti il concorso è
fondato e parametrato sulla riduzione di un Fondo al quale la
Provincia non partecipa da molti anni, dal momento che essa finanzia
integralmente il proprio sistema sanitario ai sensi dell'art. 34,
comma 3, comma 23 dicembre 1994, n. 724, «senza alcun apporto a
carico del bilancio dello Stato» come riconosciuto anche dalla
giurisprudenza di codesta Corte (sentenze n. 341 del 2001, n. 133 del
2010 e, da ultimo, n. 125 del 2015).
In sostanza, il legislatore, avendo diminuito il fabbisogno di
spesa sanitaria nazionale, da un lato riduce i trasferimenti in
favore alle Regioni a statuto ordinario, dall'altro chiede alla
Provincia autonoma la restituzione di parte delle compartecipazioni
che la stessa Provincia introiterebbe - secondo lo Stato - in eccesso
rispetto al fabbisogno del sistema sanitario regionale.
Ma il sistema non può funzionare cosi': se la Provincia finanzia
il sistema sanitario «a proprio rischio» con le proprie entrate
fiscali generali, non è certo perchè si computi poi una quota
ideale di un finanziamento statale che non c'è, al solo scopo di
poterlo sottrarre alla Provincia. L'operazione è dunque fin dal suo
concetto violativa dei principi di base dell'autonomia finanziaria
della Provincia, che vietano di «settorializzare» le sue entrate.
Inoltre, mentre per le Regioni a statuto ordinario la copertura
del fabbisogno sanitario, assicurata da trasferimenti dello Stato, è
comunque oggetto di verifica, per le Regioni speciali e le Province
autonome, che finanziano il proprio fabbisogno di spesa con risorse
del proprio bilancio, la copertura della spesa sanitaria regionale o
provinciale è meramente teorica ed anzi presunta, non essendo per
nulla accertato - e tantomeno in accordo, come invece prescrive il
metodo pattizio - l'andamento delle compartecipazioni ai tributi
erariali in relazione all'andamento della spesa sanitaria
programmata, potendo le prime crescere in misure inferiore alla
seconda.
Anche sotto questo aspetto la norma è dunque irragionevole, e
tale vizio si riflette sulle competenze legislative ed amministrative
che la Provincia autonoma esercita in materia di «organizzazione
degli uffici e proprio personale» (artt. 8, n. 1, e 16 dello Statuto)
«igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e
ospedaliera», ai sensi dell'art. 9, n. 10 e dell'art. 16 dello
Statuto (o se ritenuto più favorevole, in materia di tutela della
salute, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., in combinazione
con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001).
f. In subordine. Illegittimità del comma 392, primo periodo.
Violazione del principio della leale collaborazione, in relazione
alla intesa in Conferenza permanente dell'11 febbraio 2016, e
dell'art. 3 Cost.
Il comma 392 riduce il Fondo sanitario nazionale in misura
ulteriore rispetto a quanto determinato con l'intesa dell'11 febbraio
2016, con una differenza pari a 63 milioni di euro per il 2017 e di
998 milioni euro per il 2018 (primo periodo), violando quindi il
principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma, Cost.) e
lo stesso principio di ragionevolezza e di eguaglianza (art. 3
Cost.).
Per quanto la Provincia ricorrente non abbia sottoscritto o
concorso alla predetta intesa, essa ha comunque interesse a che lo
Stato non aumenti il contributo di parte regionale rispetto a quanto
concordato in Conferenza, visto che una quota di tale differenza
sarebbe posta (nella denegata ipotesi che la norma dovesse essere
così interpretata, e che così interpretata fosse ritenuta
legittima) posta a carico della Provincia stessa.
Se poi la disposizione fosse intesa nel senso che l'intera
differenza («gli effetti finanziari previsti dal presente comma») è
posta a carico delle sole Regioni a statuto speciale e delle Province
autonome, palese sarebbe anche l'irragionevolezza e la
discriminatorietà (con violazione dell'art. 3 Cost. sotto entrambi i
profili) di una norma che non solo chiama tali enti a concorre
secondo quanto sancito dall'intesa dell'11 febbraio 2016 (quando essi
non dovrebbero, non partecipando al FSN), ma in aggiunta accolla loro
l'ulteriore misura di concorso.
Pertanto, subordinatamente all'accoglimento delle censure
descritte ai punti precedenti, che avrebbero l'effetto di escludere
la Provincia autonoma dalle misure previste nei commi 392 e 394, la
ricorrente chiede che sia dichiarato costituzionalmente illegittimo
l'art. 1, comma 392, nella parte in cui riduce ulteriormente il
finanziamento del Fondo sanitario.
Per prevenire possibili obiezioni si osserva ancora che la misura
di concorso qui impugnata non può essere giustificata, nei confronti
della Provincia ricorrente, con la competenza concorrente dello Stato
in materia di coordinamento della finanza pubblica, giacchè, come si
è ricordato sopra, il sistema sanitario provinciale è integralmente
finanziato dalla Provincia autonoma e, secondo l'insegnamento di
codesta Corte, quando lo Stato non concorre al finanziamento della
spesa sanitaria, «neppure ha titolo per dettare norme di
coordinamento finanziario» (sentenza n. 125 del 2015, ed ivi il
richiamo ad ulteriori precedenti).
Il contributo non è costituzionalmente giustificabile nemmeno
come forma di concorso al miglioramento dei saldi di finanza pubblica
del conto consolidato della pubblica amministrazione, nel quadro
degli obblighi che derivano dalla partecipazione dell'Italia
all'Unione europea.
Infatti, a tali obblighi gli enti territoriali fanno
ordinariamente fronte attraverso l'osservanza delle regole sul
pareggio di bilancio stabilite dall'art. 9 della legge n. 243 del
2012, in attuazione degli artt. 81 e 97 Cost. E se è vero che la
legge statale, ai sensi dell'art. 9, comma 5, della stessa legge n.
243 del 2012 può prevedere ulteriori obblighi a carico degli enti
degli enti territoriali, sulla base di criteri analoghi a quelli
previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri
di virtuosità, è tuttavia anche vero che tali disposizioni - come
precisa il comma 6 - «si applicano alle regioni a statuto speciale e
alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le
norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione»:
ora, tale compatibilità, come si è esposto sopra, difetta, sia
sotto il profilo del metodo, sia con riferimento al contenuto.
II. Illegittimità costituzionale del comma 466, quarto periodo.
Il comma 466 detta norme sull'equilibrio di bilancio, che sono
applicabili anche alle regioni speciali e alle Province autonome ai
sensi dell'art. 1, comma 465, della stessa legge n. 232 del 2016.
Tali norme sono in parte riproduttive dell'art. 9, commi 1 e 1-bis,
della legge n. 243 del 2012, come modificato dall'art. 1 della legge
n. 164 del 2016.
Il primo periodo, infatti, definisce l'equilibrio di bilancio
come «saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate
finali e le spese finali» (primo periodo), e il secondo periodo
specifica quali sono le entrate finali («quelle ascrivibili ai titoli
1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118») e le spese finali («quelle
ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio»).
I due periodi successivi del comma riguardano il fondo
pluriennale vincolato. Il terzo periodo stabilisce che «per gli anni
2017-2019, nelle entrate e nelle spese finali in termini di
competenza è considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata
e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso
all'indebitamento». Il quarto periodo prevede che «a decorrere
dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il
fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle
entrate, finali».
La disposizione qui impugnata è il quarto periodo del comma 466,
che a decorrere dall'esercizio 2020 pone dunque limiti alla rilevanza
dell'avanzo di bilancio se utilizzato per finanziare il fondo
pluriennale vincolato, consentendo cioè il computo di tale fondo ai
fini dell'equilibrio di bilancio solo se questo sia stato finanziato
tramite le entrate finali (e quindi, ad esempio, non con l'avanzo di
amministrazione autorizzato ai sensi del comma 502 dello stesso art.
1 della legge n. 232 del 2016 o mediante operazioni di
indebitamento). Oggetto della presente contestazione è appunto tale
limitazione.
Giova rammentare che il fondo pluriennale vincolato è una posta
di bilancio introdotta in esecuzione dei principi statali di
armonizzazione dei bilanci pubblici dettati dal decreto legislativo
n. 118 del 2011. Il fondo è costituito da risorse già accertate e
già impegnate in esercizi precedenti, ma destinate al finanziamento
di obbligazioni passive dell'ente che diventeranno esigibili in
esercizi successivi a quello in cui è accertata l'entrata. Il fondo
pluriennale vincolato rappresenta dunque un saldo finanziario a
garanzia della copertura di spese imputate ad esercizi successivi a
quello in corso e configura lo strumento tecnico per ricollocare su
tali esercizi spese già impegnate, relativamente alle quali sussiste
un'obbligazione giuridicamente perfezionata, e quindi un vincolo ad
effettuare i relativi pagamenti i quali, tuttavia, giungeranno a
scadenza negli esercizi sui quali vengono reimputate le spese. Tale
reimputazione risulta obbligatoria ai sensi del decreto legislativo
n. 118 del 2011.
Trattandosi di spese già impegnate su esercizi precedenti, esse
risultano finanziariamente già coperte con entrate di tali esercizi.
Proprio per questo, le regole dell'armonizzazione prevedono che
l'operazione di reimputazione delle spese sia accompagnata dalla
reimputazione delle relative entrate sui medesimi esercizi finanziari
attraverso il fondo pluriennale, alimentato con le risorse degli anni
in cui erano state impegnate le spese.
Con riferimento al fondo pluriennale vincolato, la legge 28
dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), ne aveva previsto
la considerazione limitatamente all'anno 2016 ai fini dell'equilibrio
di bilancio (art. 1, comma 711, secondo periodo), con conseguente
esclusione per gli anni successivi.
La legge n. 164 del 2016 ha consentito anche per il triennio 2017
- 2019 l'inclusione del fondo pluriennale vincolato ai fini
dell'equilibrio di bilancio, subordinando però questa eventualità a
successive previsioni della legge di bilancio e comunque alla sua
compatibilità con gli obiettivi di finanza pubblica.
Tali limitazioni erano già state oggetto di contestazione avanti
a codesta Corte da parte della Provincia autonoma, rispettivamente
con ricorso n. 20 del 2016 R.R., per il qual è fissata udienza
pubblica al 9 maggio 2017, e con ricorso n. 69 del 2016 R.R.
L'art. 1, comma 466, terzo periodo, della legge di bilancio 2017,
consente ora di considerare il fondo pluriennale vincolato, di
entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso
all'indebitamento per il triennio 2017-2019 e per questa parte la
disposizione non è oggetto di impugnazione.
Come detto, si censura invece qui la previsione per cui a partire
dall'esercizio 2020 l'inclusione del fondo pluriennale vincolato tra
le entrate e le spese finali è consentita solo nella parte in cui
esso è finanziato con le entrate finali, con esclusione, quindi,
della possibilità di considerare il fondo stesso ai fini
dell'equilibrio di bilancio se esso sia stato finanziato con entrate
diverse da quelle classificate come «finali», quali quelle da
operazioni di indebitamento o tramite l'avanzo di esercizio, quale
quello a suo tempo autorizzato.
Questa limitazione dell'attitudine dell'avanzo della Provincia ad
essere valorizzato in tutti i suoi possibili impieghi contabili, e in
particolare ai fini del finanziamento del fondo pluriennale
vincolato, importa violazione sotto diversi profili dell'autonomia
finanziaria della Provincia garantita nel Titolo VI dello Statuto
speciale e nell'art. 119 Cost., combinato con l'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001, in quanto una componente patrimoniale della
Regione viene indebitamente «sterilizzata», con riferimento
all'equilibrio di bilancio: e ciò in assenza di ogni forma di
accordo con la Provincia, e dunque in violazione della leale
collaborazione e del metodo pattizio. La limitazione appare inoltre
illegittima anche in relazione ad altri parametri costituzionali
(art. 3 e art. 97, secondo comma, Cost.).
Quanto alla violazione della autonomia finanziaria, il meccanismo
contabile sopra descritto determina una limitazione all'uso di
risorse della Provincia, risorse che gli articoli 70 e seguenti dello
statuto speciale assegnano all'Ente, senza vincolo di destinazione,
per il finanziamento delle funzioni che la Provincia esercita. La
autonomia finanziaria di entrata e di spesa, peraltro, è
espressamente riconosciuta dall'art. 119, primo comma, Cost., per
tutte le Regioni e quindi tale garanzia, nelle parti in cui debba
essere riconosciuta più favorevole, è estesa anche alla Provincia
autonoma dall'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Questa
autonomia è completata dalla autonomia di bilancio, espressamente
tutelata dagli articoli 83 ed 84 dello Statuto speciale.
Va altresì rammentato che le limitazioni all'autonomia
finanziaria delle Province autonome sono individuate in modo
esaustivo nella clausola di garanzia dettata dall'art. 79, comma 4,
dello Statuto, il quale sancisce che «nei confronti della regione e
delle province e degli enti appartenenti al sistema territoriale
regionale integrato non sono applicabili disposizioni statali che
prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o
concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto
di stabilità interno, diversi da quelli previsti dal presente
titolo».
Il che esclude in radice che in relazione alla ricorrente
Provincia le limitazioni alla computabilità del fondo pluriennale
vincolato possano essere giustificate in quanto misura funzionale
alla generale sostenibilità del debito pubblico e quindi come
contributo agli obiettivi di finanza pubblica.
Se si considera poi che le disposizioni sopra invocate sono state
approvate con il procedimento negoziato di cui all'art. 104 dello
Statuto speciale, la deroga ad esse da parte di una legge statale non
preceduta da un accordo con la Provincia autonoma o non approvata
nelle forme costituzionali prescritte dall'art. 103 dello Statuto
importa violazione, oltre che delle citate disposizioni, anche del
principio pattizio codificato negli art. 104 e 107 dello Statuto e
ribadito dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009, nonchè del
principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma, Cost.).
La lesione del principio dell'accordo sussiste anche sotto altro
profilo, in considerazione dell'effetto materialmente sottrattivo di
risorse prodotto dalla regola contabile che qui si contesta, la
quale, ai fini del pareggio di bilancio, costringe la Provincia a
reperire aliunde - e non nel proprio avanzo - le risorse per la
copertura del fondo pluriennale vincolato.
Tale effetto, inoltre, è irragionevole e contrario ai principi
di buon andamento dell'amministrazione sanciti dall'art. 97, secondo
comma, Cost., dal momento che risorse disponibili (l'avanzo) non
possono essere utilizzate e mentre altre risorse devono essere
distolte dai loro possibili usi ai soli fini di dare copertura ad una
spesa pluriennale che bene potrebbe finanziata con l'avanzo degli
esercizi precedenti.
Se poi si pensa che l'introduzione del fondo pluriennale
vincolato è imposta dalla legislazione statale di armonizzazione
della finanza pubblica, la sua limitata computabilità ai fini del
pareggio, se finanziato con l'avanzo di bilancio, è lesiva anche del
principio costituzionale di leale collaborazione, in quanto regole
contabili vengono imposte ad un certo fine (la programmazione della
spesa) e poi piegate ad altro scopo (rendere indisponibili risorse).
L'irragionevolezza della regola qui contestata si riflette
negativamente sull'esercizio delle competenze legislative esclusive e
concorrenti e delle corrispettive competenze amministrative della
Provincia, che tipicamente comportano programmazione di spesa. Si
menzionano, tra le molte, le competenze primarie relative alla
edilizia pubblica; alla viabilità, acquedotti e lavori pubblici di
interesse provinciale; alla assunzione diretta di servizi pubblici e
loro gestione a mezzo di aziende speciali; alla edilizia scolastica
(art. 8, nn. 10, 17, 19, 22, 28, e art. 16 dello Statuto) e le
competenze concorrenti relative alla sanità («igiene e sanità, ivi
compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera», ai sensi dell'art. 8,
n. 10, e dell'art. 16 dello Statuto o «tutela della salute», ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost. insieme con l'art. 10 legge cost.
n. 3 del 2001).
III. Illegittimità costituzionale del comma 475, lettera a) e
lettera b), nella parte in cui si riferiscono alla Provincia Autonoma
di Trento e ai suoi enti locali. In subordine, illegittimità
costituzionale del comma 479, lettera a) e del comma 483, primo
periodo, nella parte in cui esclude l'applicazione di tale comma.
L'art. 1, comma 483, della legge n. 232 del 2016 afferma in modo
chiaro e specifico che «per le regioni Friuli Venezia Giulia e
Trentino-Alto Adige, nonchè per le province autonome di Trento e di
Bolzano, non si applicano le disposizioni di cui ai commi 475 e 479
del presente articolo e resta ferma la disciplina del patto di
stabilità interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi
sottoscritti con lo Stato» (enfasi aggiunta).
Se nulla fosse da aggiungere, nè il comma 483 nè, ovviamente, i
«non applicabili» commi 475 e 479 costituirebbero oggetto della
presente impugnazione.
È da aggiungere invece che, in modo del tutto contraddittorio,
il comma 475, relativo alle sanzioni per il mancato rispetto
dell'equilibrio di bilancio, contiene, alle lettere a) e b),
riferimenti espliciti alle autonomie speciali, e in particolare alle
Province autonome.
La ricorrente Provincia ritiene che tali riferimenti siano meri
residui di precedenti versioni delle disposizioni. Tali residui
avrebbero dovuto essere eliminati con l'inserimento del comma 483, il
quale - in coerenza con quanto concordato con lo Stato e trasfuso nel
2014 (con la legge n. 190 dello stesso anno) nel nuovo art. 79 dello
Statuto, che disciplina in modo compiuto anche gli oneri di
partecipazione delle province autonome al sistema della finanza
statale - sanciva l'estraneità delle autonomie del Trentino e
dell'Alto Adige/Südtirol al sistema di premi e sanzioni previsto
dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012.
La Provincia autonoma di Trento chiede dunque a codesta ecc.ma
Corte costituzionale di voler sancire, nella contraddittorietà delle
disposizioni, la prevalenza e la vigenza del comma 483, che ne
esplicita l'esclusione da tale sistema (con prosecuzione del regime
della legge n. 228 del 2012).
Ove invece, in denegata ipotesi, si dovesse ritenere che il
contrasto di disposizioni vada risolto considerando operanti i
riferimenti alla Provincia di Trento e ai suo enti locali contenuti
nel comma 475, lett. a) e b), la ricorrente Provincia ne contesta la
legittimità costituzionale.
Solo in estremo subordine, ove si ritenesse che le disposizioni
del comma 475 riguardanti la Provincia di Trento non solo fossero
operanti ma dovessero altresì considerarsi conformi alla
Costituzione e allo Statuto di autonomia, la Provincia si troverebbe
allora costretta a constatare l'iniquità e l'irragionevolezza di un
sistema che la costringerebbe a subire il regime sanzionatorio di cui
al comma 475, persino senza partecipare al regime premiale di cui al
comma 479.
III.1. Illegittimità costituzionale del comma 475, lettera a), nella
parte in cui disciplina direttamente e in modo vincolante i rapporti
finanziari degli enti locali con la Provincia.
La lett. a) del comma 475 dell'art. l della legge n. 232 del 2016
dispone come segue:
«ai sensi dell'art. 9, comma 4, della legge 24 dicembre 2012,
n. 243, in caso di mancato conseguimento del saldo di cui al comma
466 del presente articolo: a) l'ente locale è assoggettato ad una
riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio o del fondo di
solidarietà comunale in misura pari all'importo corrispondente allo
scostamento registrato. [...] Gli enti locali delle regioni Friuli
Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di Trento e
di Bolzano sono assoggettati ad una riduzione dei trasferimenti
correnti erogati dalle medesime regioni o province autonome in misura
pari all'importo corrispondente allo scostamento registrato. Le
riduzioni di cui ai precedenti periodi assicurano il recupero di cui
all'art. 9, comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, e sono
applicate nel triennio successivo a quello di inadempienza in quote
costanti. In caso di incapienza, per uno o più anni del triennio di
riferimento, gli enti locali sono tenuti a versare all'entrata del
bilancio dello Stato le somme residue di ciascuna quota annuale,
entro l'anno di competenza delle medesime quote, presso la competente
sezione di tesoreria provinciale dello Stato, al capo X dell'entrata
del bilancio dello Stato, al capitolo 3509, art. 2. In caso di
mancato versamento delle predette somme residue nell'anno successivo,
il recupero è operato con le procedure di cui ai commi 128 e 129
dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228».
La nuova disposizione peraltro precisa, rispetto alla legge 228
del 2012, che dette riduzioni dei trasferimenti - applicate nel corso
del triennio successivo al saldo negativo - sono teleologicamente
orientate alle finalità enunciate dall'art. 9, comma 2, legge n. 243
del 2012. Questa, a sua volta, prevede che «qualora, in sede di
rendiconto di gestione, un ente di cui al comma 1 del presente
articolo [comuni, province, città metropolitane e province autonome
di Trento e di Bolzano] registri un valore negativo del saldo di cui
al medesimo comma 1, il predetto ente adotta misure di correzione
tali da assicurarne il recupero entro il triennio successivo, in
quote costanti». Ma questa pretesa, e per vero alquanto surrettizia,
finalità «correttiva», non altera la sostanza meramente
sanzionatoria del meccanismo così istituito.
Per quanto di interesse della Provincia Autonoma di Trento,
pertanto, la lett. a) prevede che gli enti locali ricadenti nel suo
territorio siano privati dei trasferimenti correnti erogati dalla
Provincia medesima in misura parti all'importo dello scostamento
(saldo negativo).
La disposizione è pressochè identica a quella di cui all'art.
1, comma 723, legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità per l'anno
2016, il cui comma 723 è stato impugnato davanti a codesta Ecc.ma
Corte, con udienza fissata per il 9 maggio 2017), e presenta gli
stessi vizi: sempre, naturalmente, nella denegata ipotesi che esso
debba considerarsi applicabile alla ricorrente Provincia, nonostante
l'esclusione disposta dal comma 483.
Ove tale disposizione fosse applicabile, si tratterebbe di un
mero «trasferimento» di un meccanismo sanzionatorio previsto per la
generalità dei comuni ai comuni della ricorrente Provincia, solo
adattandolo alla circostanza che è dalla Provincia che i comuni
ricevono parte delle proprie risorse, senza tenere alcun conto delle
specifiche responsabilità e competenze della Provincia nel governo
del sistema locale (fondate sugli articoli 79, 80 e 81 dello Statuto
di autonomia, in particolare in materia di finanza locale) nè delle
regole proprie del rapporto tra fonti statali e fonti provinciali
nelle materie di competenza provinciale, poste dall'art. 2 del
decreto legislativo n. 266 del 1992.
Nè si può dire che la competenza statale prevista - in
collegamento con quella in materia di coordinamento della finanza
pubblica - dall'art. 9, comma 2, della legge n. 243 del 2012, o
comunque dall'art. 9, comma 4, legge n. 243 del 2012, giustifichi
tale meccanico trasferimento, essendo evidente, ad avviso della
ricorrente Provincia, che tale competenza generale va esercitata nel
rispetto delle regole speciali poste per la ricorrente Provincia
dallo statuto di autonomia e dalle sue norme di attuazione.
Secondo l'art. 80, comma 1, dello Statuto, «le province hanno
competenza legislativa in materia di finanza locale». Il comma 4
specifica che tale competenza «è esercitata nel rispetto dell'art. 4
e dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea». In
altre parole, si tratta di una potestà legislativa di rango
primario.
Alla competenza legislativa primaria in questa materia - già
parzialmente anticipata dagli articoli 17, 18 e 19 delle norme di
attuazione (decreto legislativo n. 268 del 1992) - del resto,
corrisponde una complessiva responsabilità della Provincia autonoma
per la finanza locale, nei termini descritti dall'art. 79 e
completati dall'art. 81 dello stesso Statuto.
Così, l'art. 79, comma 3, dispone che «le province provvedono al
coordinamento della finanza pubblica provinciale, nei confronti degli
enti locali», e che «al fine di conseguire gli obiettivi in termini
di saldo netto da finanziare previsti in capo alla regione e alle
province ai sensi del presente articolo, spetta alle province
definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti del
sistema territoriale integrato di rispettiva competenza»;
corrispondentemente, le province «vigilano sul raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al presente
comma e, ai fini del monitoraggio dei saldi di finanza pubblica,
comunicano al Ministero dell'economia e delle finanze gli obiettivi
fissati e i risultati conseguiti».
Sia consentito di ricordare che, in base a costante
giurisprudenza costituzionale, alla competenza nella materia,
inclusiva della vigilanza, corrisponde la competenza in materia di
sanzioni per la mancata osservanza delle regole.
A completamento e chiusura del sistema, il comma 4 dell'art. 79
stabilisce che nei confronti «degli enti appartenenti al sistema
territoriale regionale integrato non sono applicabili disposizioni
statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve
all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli
afferenti il patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti
dal presente titolo», e che «le province provvedono, per sè e per
gli enti del sistema territoriale regionale integrato di rispettiva
competenza, alle finalità di coordinamento della finanza pubblica
contenute in specifiche disposizioni legislative dello Stato,
adeguando, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266, la propria legislazione ai principi costituenti limiti
ai sensi degli articoli 4 o 5, nelle materie individuate dallo
Statuto».
Quanto ai rapporti tra fonti statali e fonti provinciali, l'art.
2 del decreto legislativo n. 266 del 1992 è chiarissimo
nell'escludere un potere statale di immediata e diretta disciplina
nelle materie di competenza provinciale, spettando invece alla
Provincia, come appena ricordato, un potere-dovere di adeguamento
della normativa, in quanto questo sia dovuto (mentre allo Stato, per
converso, spetta un compito di vigilanza, accompagnato da un potere
di impugnazione delle disposizioni non adeguate davanti alla Corte
costituzionale).
Guardando il sistema statutario nel suo complesso risulta che,
per quanto riguarda la regolazione della finanza locale, l'intento è
quello di individuare nelle Province di Trento e di Bolzano i vertici
del sistema locale, e lo snodo obbligato con il sistema normativo
dello Stato.
Sembra evidente che la disposizione qui impugnata del comma 475,
lett. a), contraddice l'assetto ora esposto.
La disposizione da un lato ignora completamente la
responsabilità e i poteri della Provincia, in contrasto con le
regole dell'art. 79, sopra citate, dall'altro disciplina direttamente
la materia, in contrasto altresì con l'art. 2 del decreto
legislativo n. 266 del 1992, stabilendo che ogni ente locale che non
rispetti il vincolo del saldo non negativo subisca una corrispondente
decurtazione del trasferimento provinciale per la parte corrente.
Ferma la responsabilità della Provincia per l'equilibrio
complessivo del sistema provinciale, le regole statutarie e delle
norme di attuazione sopra citate assegnano ad essa il compito di
disciplinare autonomamente le conseguenze - all'interno del sistema
provinciale - del mancato rispetto del principio del saldo non
negativo da parte degli enti locali la cui azione essa regola e
finanzia.
Di qui l'illegittimità della disposizione impugnata, sempre ove
applicabile alla ricorrente Provincia.
Merita di essere richiamato un ulteriore aspetto. Si è già
notato che la disposizione di cui all'art. 1, comma 475, legge n. 232
del 2016 è pressochè identica a quella di cui all'art. 1, comma
723, legge n. 208 del 2015, nella quale tuttavia non era contenuto il
riferimento, ora presente, all'art. 9, comma 2, legge n. 243 del
2012.
L'aggiunta operata nella legge sul bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2017, tuttavia, rende la disciplina
ancor più incoerente, facendola divenire (almeno nella sua
ipotizzata applicazione ai comuni della ricorrente Provincia)
irragionevole anche rispetto alle finalità di cui all'art. 9, comma
2, legge n. 243 del 2012.
L'intento di tali misure, infatti, è di far sì che, nel
triennio successivo al saldo negativo dell'ente locale, sia possibile
ritornare a un bilancio in pareggio tramite degli interventi mirati,
che siano evidentemente orientati al risanamento delle finanze
locali.
A questo fine non può certo servire una misura sanzionatoria
meccanicamente e uniformemente applicata, senza alcuna possibile
differenziazione in relazione alle cause dello squilibrio e ai
possibili rimedi, la quale invece rischia di peggiorare sensibilmente
la situazione dell'ente, privandolo di risorse di cui precedentemente
disponeva.
Ammesso che una simile meccanica sanzione sia inevitabile nei
rapporti tra lo Stato e le migliaia di comuni che ne dipendono
finanziariamente, essa non può essere adatta ad un sistema nel quale
la Provincia autonoma di Trento ha la possibilità e il compito
statutariamente assegnato di condurre l'intero sistema ad un assetto
finanziario sostenibile mediante misure specificamente adattate alle
singole situazioni locali.
III.2. Illegittimità costituzionale del comma 475, lettera b), nella
parte in cui introduce sanzioni a carico della Provincia rispetto al
sistema di pareggio di bilancio.
La lett. b) del comma 475 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016
dispone come segue:
«ai sensi dell'art. 9, comma 4, della legge 24 dicembre 2012,
n. 243, in caso di mancato conseguimento del saldo di cui al comma
466 del presente articolo: [...] b) nel triennio successivo la
regione o la provincia autonoma è tenuta ad effettuare un versamento
all'entrata del bilancio dello Stato, di importo corrispondente a un
terzo dello scostamento registrato, che assicura il recupero di cui
all'art. 9, comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Il
versamento è effettuato entro il 31 maggio di ciascun anno del
triennio successivo a quello di inadempienza. In caso di mancato
versamento si procede al recupero di detto scostamento a valere sulle
giacenze depositate a qualsiasi titolo nei conti aperti presso la
tesoreria statale».
Anche in relazione a tale disposizione va in primo luogo
ricordato che il comma 483 dispone la non applicazione alla
ricorrente Provincia dell'intero comma 475, che tale esclusione
dovrebbe essere considerata prevalente, per le ragioni sopra esposte,
e che dunque la presente impugnazione ha carattere cautelativo.
Ove applicabile, il comma 475, lett. b) dell'art. 1 della legge
n. 232 del 2016 contrasta con un fondamentale principio che non solo
è sancito nell'Accordo del 2014 e trasfuso nell'art. 79 dello
Statuto, ma che ne costituisce in larga misura la ragion d'essere. Si
tratta, infatti, di un principio di predeterminazione e di certezza,
in forza del quale i possibili trasferimenti finanziari dalla
Provincia allo Stato sono descritti in modo esaustivo dallo stesso
art. 79, secondo quando espressamente affermato nel comma 1 e
ribadito dal comma 2, che riafferma che «le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'art. 104 e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono
il concorso agli obiettivi di finanza pubblica».
Espressamente, inoltre, il comma 4 dell'art. 79 dispone che «nei
confronti della regione e delle province e degli enti appartenenti al
sistema territoriale regionale integrato non sono applicabili
disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti,
riserve all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli
afferenti il patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti
dal presente titolo».
A sua volta, il comma 4-quater dispone che «a decorrere dall'anno
2016, la regione e le province conseguono il pareggio del bilancio
come definito dall'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243» (nel
testo allora vigente), con la precisazione, posta dal comma
4-quinquies, che «restano ferme le disposizioni in materia di
monitoraggio, certificazione e sanzioni previste dai commi 460, 461 e
462 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228».
Si tratta, dunque, di un sistema compiuto, che non tollera
commistioni con un diverso sistema sanzionatorio, nè premiale. Del
resto, non si può non notare la piena consonanza delle disposizioni
da ultimo citate con quelle del comma 483 dell'art. 1 della stessa
legge n. 232 del 2016, che, escludendo l'applicazione del comma 475
(oltre che 479), precisano che «resta ferma la disciplina del patto
di stabilità interno recata dall'art. 1, commi 454 e seguenti, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, come attuata dagli accordi
sottoscritti con lo Stato» (enfasi aggiunta).
In altre parole, la clausola di esclusione della partecipazione a
quello specifico sistema di sanzioni e premi disciplinato dai commi
475 e 479 non è una stravaganza, ma la conferma di un regime
specifico stabilito in un patto con lo Stato e riversato nello
Statuto di autonomia: un patto che le disposizioni di legge
ordinaria, come sono quelle del comma 475, non possono e non devono
smentire.
Sempre nella denegata ipotesi di applicabilità del comma 475,
lettera b), alla ricorrente Provincia, va censurata la specifica
ulteriore illegittimità della disposizione secondo la quale «in caso
di mancato versamento» degli importi previsti «si procede al recupero
di detto scostamento a valere sulle giacenze depositate a qualsiasi
titolo nei conti aperti presso la tesoreria statale».
Si tratta di una disposizione che, ad avviso della ricorrente
Provincia, palesemente viola il principio di leale collaborazione e
dell'accordo, consentendo allo Stato non solo di determinare
unilateralmente il se e il quanto del presunto debito, ma addirittura
di intestare direttamente a sè stesso le somma in questione,
sottraendole alla ricorrente Provincia alla quale spettano per
determinazione dello Statuto, approfittando del fatto (per vero, del
tutto casuale) che esse si trovino presso la tesoreria statale. Per
tale ragione una simile sottrazione, in assenza di qualunque giusto
procedimento, viola altresì le regole di base dell'autonomia
finanziaria garantita dagli articoli 70 e seguenti dello Statuto.
Infine, non può non essere rilevata, anche in relazione alla
ricorrente Provincia, la radicale incongruità e irragionevolezza del
nesso, che il comma 475 cerca di instaurare, tra il meccanismo
sanzionatorio del versamento per tre anni di un terzo dell'importo
dello scostamento e i fini e la disposizione dell'art. 9, comma 2,
della legge n. 243 del 2012. Questa, infatti, richiede che siano
previste «misure di correzione tali da assicurarne il recupero entro
il triennio successivo»: misure di correzione che portano a
recuperare lo squilibrio, e che nulla hanno a che fare con il
meccanismo afflittivo di cui al comma 475, lett. b), la cui
applicazione sicuramente non migliora, per l'ente che lo subisce,
l'equilibrio tra entrate e uscite.
III.3. In estremo subordine: illegittimità costituzionale dei commi
479, lett. a) e 483, primo periodo, nella parte in cui coinvolgono la
Provincia nel solo sistema sanzionatorio, ma non in quello premiale.
Come sopra esposto, la ricorrente Provincia ritiene pienamente
giustificata, in forza del proprio diverso accordo con lo Stato, e
come riconosciuto dal comma 483 dell'art. 1 della stessa legge n. 232
del 2016, oggetto del presente giudizio, la non applicazione a sè
stessa dello specifico meccanismo sanzionatorio previsto dal comma
475.
Per la medesima ragione, ovviamente, essa ritiene di non dover
neppure partecipare al sistema premiale costruito dal comma 479, che
costituisce l'altra faccia del meccanismo sanzionatorio: giustamente,
perciò, il comma 483 non dispone solo la non applicazione del comma
475, ma anche quella del comma 479 (mantenendo invece in vita la
disciplina della legge 228 del 2012 «come attuata dagli accordi
sottoscritti con lo Stato»).
Sarebbe tuttavia evidentemente discriminatorio ed iniquo che la
ricorrente Provincia si trovasse costretta a partecipare allo
specifico sistema sanzionatorio di cui al comma 475, senza
partecipare al sistema premiale di cui al comma 479: ma proprio ciò
accadrebbe se si considerassero, in denegata ipotesi, operanti e
legittimi i riferimenti espliciti alle province autonome contenuti
nel comma 475.
In questo caso, infatti, il comma 483 assicurerebbe comunque la
non applicazione del comma 479, il quale del resto riferisce il
meccanismo premiale alle sole Regioni (lett. a).
Un simile disposto normativo complessivo, tuttavia, sarebbe
palesemente illegittimo.
La legge n. 243 del 2012 prevede infatti un impianto nel quale il
sistema delle sanzioni non può essere disgiunto dal sistema dei
premi, destinando i «proventi delle sanzioni a favore dei premi agli
enti del medesimo comparto che hanno rispettato i propri obiettivi»
(art. 9, comma 4, lett. c).
In attuazione di tali disposti la legge n. 232 del 2016, accanto
alle previsioni sanzionatorie del comma 475, introduce al comma 479
anche la previsione di corrispettive misure premiali (comma 479).
Precisamente, secondo lo stesso comma 479, al ricorrere di
determinate condizioni previste dai commi 470 e 473, alle regioni che
rispettano il saldo di cui al comma 466 e che conseguono un saldo
finale di cassa non negativo fra le entrate e le spese finali, sono
assegnate le eventuali risorse incassate dal bilancio dello Stato
alla data del 30 giugno ai sensi della predetta lettera b) del comma
475, per essere destinate alla realizzazione di investimenti.
La ricorrente Provincia ha illustrato sopra le ragioni per le
quali essa ritiene di non far parte di questo sistema. Ma ove si
trovasse costretta a farne parte, l'incasso derivante dalle sanzioni
- comprese quelle che sarebbero allora a carico della Provincia di
Trento, nell'ipotesi (peraltro mai verificatasi) di uno squilibrio di
bilancio - costituirebbe il fondo da ripartire tra gli enti virtuosi.
Sennonchè il comma 483 escluderebbe dal sistema dei premi la
Provincia di Trento, e lo stesso farebbe il comma 479, lett. a),
riferendosi soltanto alle regioni.
In questi termini, il comma 483 dell'art. 1, nella parte in cui
esclude l'applicabilità alla Provincia di Trento del comma 479, e lo
stesso comma 479, lett. a), per la stessa ragione si porrebbero in
contrasto con l'art. 9, comma 4, della legge rinforzata n. 243 del
2012, che include le autonomie speciali tra i destinatari del sistema
sanzionatorio e di quello premiale. Essendo la legge statale
rinforzata vincolante per la legge ordinaria in forza dell'art. 81
della Costituzione e dell'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del
2012, anche tali disposizioni risulterebbero violate.
Inoltre, nelle parti indicate i commi 483 e 479, lett. a),
violerebbero anche il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.),
perchè determinerebbero un'evidente e ingiustificata discriminazione
tra le Province autonome - che si troverebbero esposte al sistema
delle sanzioni, per l'ipotesi in cui non riuscissero a conformarsi ai
vincoli di bilancio, ma non potrebbero mai godere del riconoscimento
di un comportamento virtuoso - e la totalità delle altre Regioni,
per le quali potenzialmente opera un siffatto riconoscimento.
Di qui l'illegittimità costituzionale sopra lamentata.
Si nota tuttavia conclusivamente che tale discriminazione
verrebbe automaticamente meno escludendo in toto le province autonome
dallo specifico sistema di premi e sanzioni di cui ai commi 475 e
479: come previsto appunto dal comma 483 e come la ricorrente
Provincia chiede in via principale.

P. Q. M.

Per le esposte ragioni la Provincia autonoma di Trento, come
sopra rappresentata e difesa,
Chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 392, primo,
secondo e terzo periodo, comma 394, comma 466, quarto periodo, comma
475, lett. a) e b), comma 479, lettera a), e comma 483, primo
periodo, nella parte in cui richiama il comma 479, della legge 11
dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019», nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel
presente ricorso.

prof. avv. Falcon


avv. Pedrazzoli


avv. Manzi