1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 31-10-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 63 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 ottobre 1990
N. 63 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 ottobre 1990 (della regione Toscana) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla regione dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' dallo Stato autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della regione nonche' dei principi della copertura finanziaria e del buon andamento della p.a. (D.L. 15 settembre 1990, n. 262). (Cost., artt. 81, quarto comma, 97, 118, terzo comma, e 119). (090C1263) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 31-10-1990)

Ricorso della regione Toscana in persona del presidente della
giunta regionale Marco Marcucci in forza di deliberazione di Giunta
n. ....... del 15 ottobre 1990 rappresentata e difesa per procura a
margine del presente ricorso in forza della deliberazione predetta
dall'avv. Alberto Predieri con studio in Roma, via G. Carducci n. 4,
ove è elettivamente domiciliata, contro il Presidente del Consiglio
dei Ministri, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
del decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262, contenente "Misure
urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria
relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento
della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990".
1. - Il d.-l. n. 262/1990 è una nuova tappa di un disegno che,
pur attraverso illegittimità ed incoerenze, persegue con
determinazione la sua finalità di addossare sempre più cospicue
porzioni della spesa sanitaria alle regioni, come se dell'incremento
di quella spesa esse fossero responsabili.
A nulla hanno valso i moniti della Corte costituzionale che ancora
pochi mesi fa nella sentenza 27 luglio 1989, n. 452, ribadiva quello
che la Corte aveva già affermato nella sua sentenza n. 245/1984;
che cioe': "la sanità, sebbene sia ricompresa nell'elenco
predisposto dall'art. 117 della Costituzione, 'non si risolve in una
materia pienamente assimilabile agli altri settori di competenza
regionale, sia per la particolare intensità di limiti cui sono in
tal campo sottoposte la legislazione e l'amministrazione delle
regioni, sia per le peculiari forme e modalità di finanziamento
della relativa spesa pubblica, sia, soprattutto, per i tipici
rapporti che l'ordinamento vigente stabilisce fra le varie specie di
enti ed organismi cooperanti ed interagenti nella materia medesimà.
Su questa base, dopo aver affermato che non si può presupporre 'che
le amministrazioni regionali portino (. . . ) l'effettiva
responsabilità degli eventuali disavanzi delle u.s.l.', in quanto
gran parte della spesa sanitaria e, fra questa, gli oneri derivanti
dalle prescrizioni mediche, si formano indipendentemente dalle scelte
regionali (e dalle stesse deliberazioni degli organi di gestione
delle unità sanitarie locali), essendo prevalentemente legati al
soddisfacimento di diritti costituzionalmente garantiti e, quindi,
essenzialmente a scelte di ordine generale degli organi centrali di
Governo dettate dall'esigenza di assicurare parità di trattamento
fra i cittadini, la stessa Corte ha concluso che doveva considerarsi
costituzionalmente illegittima una norma che imponeva comunque alle
regioni il ripiano del disavanzo delle unità sanitarie locali a
prescindere dai fattori che l'avessero prodotto".
Ciò posto, la Corte costituzionale con la sentenza n. 452/1989
rilevava che: "la disciplina legislativa intervenuta successivamente
alle norme di legge giudicate con la sentenza appena ricordata non ha
certo spostato a favore delle regioni la responsabilità della spesa
sanitaria, ivi compresa quella per le spese derivanti dalle
prescrizioni mediche. In particolare, il legislatore statale, al fine
di tentare di far fronte a un considerevole aumento delle spese per
prestazioni specialistiche in regime di convenzionamento esterno in
seguito all'abolizione (a partire dal 1º gennaio 1987) dei ticket, ha
provveduto, per un verso, a reintrodurre questi ultimi e, per altro
verso, ad affidare, con la legge impugnata, al Ministro della sanità
nuovi poteri finalizzati al contenimento della predeta spesa, fra i
quali l'adozione di varie misure dirette ad eliminare gli oneri
derivanti dalla prescrizione incongrua di prestazioni diagnostiche
(art. 2, secondo comma) e il potere di vigilare sulla gestione delle
unità sanitarie locali utilizzando anche il mezzo delle ispezioni
amministrative (art. 4, secondo comma). In breve, la legge n. 37/1989
conferma che, anche nella specifica materia sulla quale insistono le
norme oggetto della contestazione ora in esame, si è in presenza di
un complesso di responsabilità in ordine alle decisioni pubbliche
incidenti sulla spesa che coinvolge tanto gli organi centrali di
Governo e, in particolare, il Ministro della sanità, quanto le
regioni e le unità sanitarie locali.
Pertanto, in base ai principi già affermati da questa Corte
(sentenza n. 245/1984), la previsione contenuta nell'art. 2, comma
primo, della legge n. 37/1989, la quale espressamente esclude di
porre comunque a carico dello Stato le spese eventualmente eccedenti
il testo fissato dallo stesso articolo di legge, è irragionevolmente
lesiva dell'autonomia finanziaria delle regioni e delle province
autonome", e proseguiva: "la garanzia di tale autonomia, infatti,
comporta che non possano essere addossati al bilancio regionale (o
provinciale) gli oneri derivanti da decisioni non imputabili alla
regione stessa (o alla provincia autonoma) o che, comunque, dipendono
dall'esigenza di tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali
dei cittadini, la cui cura è affidata dalla Costituzione soltanto in
parte - e non certo quella essenziale - alla regione".
Sicchè - concludeva la sentenza - "non resta a questa Corte che
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,
della legge n. 37/1989, in quanto pone indiscriminatamente a carico
del bilancio regionale (o provinciale) le eccedenze di spesa relative
alle prestazioni specialistiche in regime di convenzionamento
esterno".
2. - I vizi che invalidavano la legge n. 37/1989 si ritrovano nel
decreto-legge n. 262/1990.
Il decreto-legge addossa alla regione la maggior spesa sanitaria a
cui le regioni debbono provvedere a proprio carico utilizzando quote
del Fondo sanitario nazionale di parte corrente e con operazioni di
finanziamento con onere di ammortamento parzialmente a carico dello
Stato, con facoltà di autorizzare le u.s.l. e gli altri enti
interessati al ripiano ad iscrivere in bilancio le sopravvenienze
passive (art. 1) e con facoltà di autorizzare u.s.l. e altri enti ad
assumere, per l'esercizio finanziario 1990, impegni anche in
eccedenza agli stanziamenti autorizzati con il bilancio per spese
improcrastinabili e di assoluta ugenza. In quest'ultimo caso,
previsto dall'art. 3 del decreto-legge, le regioni assumono a propro
carico le spese, finanziandole con il proprio bilancio o con la
vendita dei beni disponibili o con l'assunzione di mutui,
avvalendosi, per la copertura delle relative rate di ammortamento,
anche delle entrate tributarie previste dall'art. 6 della legge n.
158/1990. Nella sostanza, è stato peggiorato il già cattivo
trattamento alle regioni, perchè viene imposto un ripiano in cui
l'ammortamento a carico dello Stato diminuisce per l'esercizio in
corso (art. 1, primo comma) e addirittura scompare nella ipotesi
dell'art. 3.
3. - La disposizione dell'art. 1, primo comma, è tale - se bene
si interpreta una disposizione che il decretatore ha scritto, al
solito, in modo impreciso e nebuloso - da investire anche la spesa e
le operazioni dell'anno 1990. Per il quale a norma dell'art. 1,
secondo comma, lett. b), del decreto-legge n. 382/1989 convertito
nella legge n. 8/1990, richiamato dall'art. 1, primo comma del
decreto, la quota di finanziamento con onere di ammortamento a carico
del bilancio dello Stato per le operazioni da attivare entro il 1990
a carico dello Stato era del 35%, mentre ora scende nell'anno al 20%
e il 25% del 1991, con una norma illegittima per la sua
irragionevolezza e per la sua retroattività.
4. - Alle regioni era stata assicurata una determinata previsione
di concorso statale, che per l'anno 1990 viene ridotta, senza
motivazione alcuna e senza ragione, pertanto la quota a carico dello
Stato dal 35% al 20% per l'anno in corso, così come per il 1991 si
ha una detrminazione nella misura del 25% ambigua ed irrazionale.
La violazione dell'autonomia è aggravata dalla retroattività
illegittima.
Non è sopravvenuta, dopo il 25 gennaio 1990 - data della legge di
conversione - nessuna ragione che imponga, nel giro di sette mesi, o
neppure consenta allo Stato di diminuire il suo concorso nella spesa
sanitaria, tanto più quando una sua legge ha determinato questa
misura. Tutto quel che la Corte ha detto resta pienamente vero e
valido e se, nonostante i provvedimenti assunti dallo Stato, (fra cui
l'introduzione del ticket con il decreto-legge n. 382/1989) la spesa
sanitaria cresce, per ripetere le parole della Corte: la garanzia
dell'autonomia, regionale sancita dall'art. 119 della Costituzione:
"infatti, comporta che non possano essere addossati al bilancio
regionale (o provinciale) gli oneri derivanti da decisioni non
imputabili alla regione stessa (o alla provincia autonoma) o che,
comunque, dipendono dall'esigenza di tutelare interessi pubblici o
diritti costituzionali dei cittadini, la cui cura è affidata alla
Costituzione soltano in parte - e non certo quella essenziale - alla
regione".
5. - La mancaza di ragioni che non siano il proposito di scaricare
progressivamente, indebitamente e illegittimamente sulle regioni una
maggior quota della spesa sanitaria, violando l'autonomia sancita
dall'art. 119 della Costituzione, il succedersi di norme contrastanti
nell'ambito di sette mesi irragionevoli le statuizioni del
decreto-legge. La violazione dell'art. 3, primo comma, della
Costituzione, al quale va riportata la irragionevolezza è confermata
e appalesata dalla assoluta mancanza di motivazione, a cui pure il
decreto-legge è costituzionalmente tenuto. Cinque righe di
tautologia per dire che c'è bisogno di ricorrere allo strumento
della decretazione consentito dalla Costituzione nei casi di
straordinaria necessità ed urgenza, in quanto c'è la straordinaria
necessità e urgenza, secondo il decretatore, assolverebbero gli
obblighi costituzionali e consentirebbero, secondo il decretatore,
alla Corte il sindacato sulla legittimità del provvedimento. Non
pare necessario soffermarsi su queste distorsioni. La violazione
della Costituzione conferma l'irragionevolezza del decreto lesivo
dell'autonomia regionale, e di per sè, costituisce un vizio che
invalida il decreto.
6. - L'adozione di uno strumento di per sè illegittimo per ledere
l'autonomia regionale con un effetto di immediatezza che porta ad una
lesione, che altrimenti non si sarebbe verificata quanto meno nei
termini temporali con cui il decreto la produce, dev'essere
denunziata alla Corte. Le disposizioni del decreto consentono al
Governo, proprio in virtù dell'immediatezza degli effetti, di
diminuire istantaneamente la spesa dello Stato, di addossarla alle
regioni di svolgere le programmazioni e le previsioni. Se il Governo
avesse proposto un disegno di legge esso non avrebbe potuto essere
oggetto di una deliberazione parlamentare che lo facesse diventare
legge entro l'anno 1990, cosicchè la riduzione della spesa statale
per l'anno 1990 il conseguente travolgimento, la conseguente lesione
degli artt. 119 e 81 della Costituzione, quarto comma, non avrebbe
potuto esservi.
L'illegittimità si presenta in relazione al combinato disposto
dell'art. 119, 81, 97, 3 della Costituzione.
Ne deriva che nella fattispecie è applicabile l'insegnamento
della Corte nella sentenza n. 302/1z988 secondo cui: "la Corte, nel
limitare i motivi di ricorso prospettabili dalle regioni nel giudizio
di costituzionalità in via principale, non li circoscrive alle
violazioni delle sole norme costituzionali che ripartiscono le
competenze fra Stato e regioni ma li estende anche a quelle relative
a disposizioni della Costituzione diverse dalle precedenti che
possono comunque comportare, nella loro attuazione, un'incisione o un
pregiudizio delle competenze costituzionalmente garantite alle
regioni" invero il mancato uso illegittimo di uno strumento
legittimo, non avrebbe portato lesioni, e quindi non avrebbe causato
una reazione.
7. - Le previsioni dell'art. 3 riguardano gli impegni per
l'esercizio finanziario 1990 in eccedenza agli stanziamenti di
bilancio (primo comma) per spese improcastinabili e di assoluta
urgenza finanziabili con anticipazioni straordinarie di cassa
(secondo comma), ponendo a carico delle regioni la maggiore spesa,
imponendo che esse vi facciano fronte o con i propri mezzi di
bilancio o mediante alienazione dei beni patrimoniali disponibili
ovvero mediante la contrazione di mutui avvalendosi, per la copertura
delle relative rate di ammortamento, anche delle entrate tributarie
previste dall'art. 6 della legge n. 158/1990 (terzo comma) vengono
poste a carico delle regioni maggiori spese, peraltro non
quantificate nè quantificabili, senza contestualmente disporre
l'assegnazione delle risorse finanziarie necessarie a farvi fronte,
sempre per oneri che sfuggono alla diretta responsabilità regionale.
È troppo noto che, ad esempio, la spesa farmaceutica è disposta dai
medici sulla base di un prontuario predisposto dal Ministero della
sanità, in cui sono inseriti farmaci i cui prezzi sono stabiliti dal
Governo; i tickets ed il sistema di esenzioni sono fissati per legge
statale; la spesa per il personale del servizio sanitario nazionale
è frutto della contrattazione collettiva nazionale; le convenzioni
per l'assistenza generica e specialsitica sono definite a livello
centrale.
Per spese di questo genere, come per tutte le altre su cui la
Corte si è soffermata nelle sentenze che abbiano ricordato nel punto
1, le regioni vengono poste nella condizione di dover provvedere
addossandosi un onere finanziario che debbono coprire secondo le
indicazioni cogenti del decreto con statuizioni che determinano i
modi per far fronte alle spese e di per sè costituiscono una
violazione dell'autonomia regionale. Dare alle regioni
l'autorizzazione a coprire le spese ad esse addossate, alienando i
propri beni, dichiarando disponibili o utilizzando i proventi dei
tributi, è di per sè, una lesione dell'autonomia finanziaria,
indipendentemente dal concreto prodursi di effetti perversi lesivi
dell'autonomia finanziaria che la malaccorta norma produce, solo in
relazione all'esistenza giuridica delle disposizioni nell'ordinamento
giuridico, secondo i principi enunciati dalla sentenza n. 224/1990.
Le regioni non hanno alcun bisogno di autorizzazioni e di vincoli
alle loro capacità di spesa delle loro (poche) entrate di cui posono
e debbono liberamente disporre. Introdurre un congegno di
autorizzazione concettualmente contestuale all'imposizione di un
obbligo e di un divieto implicito di disporre del proprio patrimonio
disponibile e delle proprie entrate rimosso o rimovibile con
autorizzazione costituisce illegittima invasione della loro autonomia
regionale.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
illegittimo il decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262, contenente
"Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa
sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il
finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990"
per violazione degli art. 19, 117, 118, 3, primo comma, 81, quarto
comma, 97 della Costituzione.
Roma, addì 15 ottobre 1990
AVV. ALBERTO PREDIERI

90C1263