1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 15-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 luglio 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 luglio 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Lavoro e occupazione - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Modifica alla legge regionale n. 18 del 2005 - Incentivi occupazionali - Previsione che il regolamento regionale attuativo puo' prevedere che l'ammontare degli incentivi sia modulato avuto riguardo al periodo di possesso continuativo del domicilio fiscale sul territorio regionale da parte delle lavoratrici e dei lavoratori di cui viene sostenuta l'assunzione o la stabilizzazione. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 maggio 2021, n. 6 ("Disposizioni in materia di finanze, risorse agroalimentari e forestali, biodiversita', funghi, gestione venatoria, pesca sportiva, attivita' produttive, turismo, autonomie locali, sicurezza, corregionali all'estero, funzione pubblica, lavoro, professioni, formazione, istruzione, ricerca, famiglia, patrimonio, demanio, sistemi informativi, infrastrutture, territorio, viabilita', ambiente, energia, cultura, sport, protezione civile, salute, politiche sociali e Terzo settore (Legge regionale multisettoriale 2021)"), art. 77 (recte: 73). (21C00180) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 15-9-2021)

Ricorso ex art. 127, comma 1 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri - (C.F. 80188230587),
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F.
80224030587) presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 telefax n. 06.96.51.40.00; indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it giusta delibera del Consiglio dei
ministri adottata nella riunione del 15 luglio 2021 ricorrente.
Contro la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente della Giunta regionale in carica intimata per la
declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 73, della
legge Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, del 14 maggio 2021, n.
6, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Friuli-Venezia
Giulia 19 maggio 2021, n. 20, S.O. n. 15, recante «Disposizioni in
materia di finanze, risorse agroalimentari e forestali,
biodiversità, funghi, gestione venatoria, pesca sportiva, attività
produttive, turismo, autonomie locali, sicurezza, corregionali
all'estero, funzione pubblica, lavoro, professioni, formazione,
istruzione, ricerca, famiglia, patrimonio, demanio, sistemi
informativi, infrastrutture, territorio, viabilità, ambiente,
energia, cultura, sport, protezione civile, salute, politiche sociali
e terzo settore (legge regionale multisettoriale 2021)».
Per violazione degli articoli 3, 4, 117, primo e secondo comma,
lettera m), 120, primo comma, e 137, terzo comma, della Costituzione.
Con la legge n. 6 del 14 maggio 2021 la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha emanato «Disposizioni in materia di finanze,
risorse agroalimentari e forestali, biodiversità, funghi, gestione
venatoria, pesca sportiva, attività produttive, turismo, autonomie
locali, sicurezza, corregionali all'estero, funzione pubblica,
lavoro, professioni, formazione, istruzione, ricerca, famiglia,
patrimonio, demanio, sistemi informativi, infrastrutture, territorio,
viabilità, ambiente, energia, cultura, sport, protezione civile,
salute, politiche sociali e terzo settore (legge regionale
multisettoriale 2021)».
In particolare, l'art. 73 della predetta legge ha inserito
nell'art. 77 della legge regionale n. 18/2005, dopo il comma
3-quater, il comma 3-quater 1, ai sensi del quale «Fermi restando i
requisiti di accesso agli incentivi di cui al Titolo III Capo I, il
regolamento regionale attuativo delle disposizioni medesime può
prevedere che l'ammontare degli incentivi sia modulato avuto riguardo
al periodo di possesso continuativo del domicilio fiscale sul
territorio regionale da parte delle lavoratrici e dei lavoratori di
cui viene sostenuta l'assunzione o la stabilizzazione».
Il predetto art. 77 della l.r. n. 18/2005 era stato già
modificato dall'art. 88 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia
n. 9/2019 che aveva inserito il comma 3-quinquies il quale disponeva
che «al fine di favorire il riassorbimento delle eccedenze
occupazionali determinatesi sul territorio regionale in conseguenza
di situazioni di crisi aziendale, gli incentivi di cui al comma 3-bis
possono essere concessi esclusivamente a fronte di assunzioni,
inserimenti o stabilizzazioni occupazionali riguardanti soggetti che,
alla data della presentazione della domanda di incentivo, risultino
residenti continuativamente sul territorio regionale da almeno cinque
anni». Tale comma è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo
con sentenza di codesta Corte n. 281/2020.
Con tale sentenza codesta Corte ha richiamato il proprio
orientamento in materia di accesso ai servizi sociali, secondo cui il
requisito della residenza è stato ritenuto ammissibile soltanto a
determinate condizioni, quando sussista un ragionevole collegamento
con la funzione del servizio (sentenza n. 44 del 2020, n. 168 e n.
141 del 2014, n. 222 en. 133 del 2013). Codesta Corte ha richiamato
altresì i principi secondo cui «se la residenza costituisce un
requisito ragionevole al fine d'identificare l'ente pubblico
competente a erogare una certa prestazione, non è possibile che
l'accesso alle prestazioni pubbliche sia escluso solo per il fatto di
aver esercitato il proprio diritto di circolazione o di aver dovuto
mutare regione di residenza (sentenze n. 44 del 2020 e n. 107 del
2018)»; il requisito della residenza di durata ultra-quinquennale
«non costituisce di per sè un indice di elevata probabilità di
permanenza in un determinato ambito territoriale», e il radicamento
territoriale non può «assumere un'importanza tale da escludere
qualsiasi rilievo dello stato di bisogno ed essendo più appropriato
utilizzarlo ai fini della formazione di graduatorie e criteri
preferenziali (sentenza n. 44/2020)»; inoltre «l'introduzione di
requisiti basati sulla residenza, specie se prolungata, finisce per
costituire una limitazione, seppure meramente fattuale, alla
circolazione tra le regioni, violando così il divieto di cui
all'art. 120, primo comma, della Costituzione, in particolare nel suo
collegamento con l'art. 3, secondo comma, Costituzione (sentenza n.
107 del 2018).»
Con particolare riferimento alla norma censurata, codesta Corte
ha affermato che «sebbene sia condivisibile che gli incentivi
occupazionali possono ben essere rivolti solo alle assunzioni di
particolari categorie di lavoratori, risulta irragionevole il
collegamento tra il riconoscimento di un incentivo al datore di
lavoro e il requisito della residenza del lavoratore, non solo ove
protratta nel tempo. Sotto un primo profilo, infatti, non può
sostenersi che il criterio della residenza sia necessario a
identificare l'ente pubblico competente a erogare una certa
prestazione, tenuto conto che, nel caso di specie, i beneficiari
diretti dell'erogazione sono le imprese, che devono ovviamente avere
una sede nel territorio regionale. Sotto un secondo profilo, la
limitazione introdotta dalla disposizione impugnata risulta in
contrasto con la ratio dalla stessa indicata, ossia il riassorbimento
delle eccedenze occupazionali determinatesi sul territorio regionale
in conseguenza di situazioni di crisi aziendale. Verrebbero infatti
esclusi, ad esempio, coloro che, sebbene non residenti, abbiano
svolto un periodo di attività lavorativa più consistente rispetto
ai soggetti semplicemente residenti, dando così un maggiore
contributo a quel progresso della comunità regionale asserito anche
dalla difesa della Regione quale motivo ispiratore dell'incentivo. Il
che finirebbe per penalizzare la stessa mobilità inter-regionale dei
lavoratori».
Con l'art. 73 dell'impugnata legge n. 6/2021, al fine di recepire
nel proprio ordinamento gli effetti della predetta sentenza di
codesta Corte costituzionale n. 281 del 23 dicembre 2020, il
legislatore regionale ha inserito nell'art. 77 della legge regionale
n. 18/2005, il comma 3-quater 1, in base al quale «Fermi restando i
requisiti di accesso agli incentivi di cui al Titolo III Capo I, il
regolamento regionale attuativo delle disposizioni medesime può
prevedere che l'ammontare degli incentivi sia modulato avuto riguardo
al periodo di possesso continuativo del domicilio fiscale sul
territorio regionale da parte delle lavoratrici e dei lavoratori di
cui viene sostenuta l'assunzione o la stabilizzazione».
La suddetta norma appare costituzionalmente illegittima, in
quanto eccede dalle competenze attribuite alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia dallo statuto speciale di autonomia (legge
cost. 31 gennaio 1963, n. 1) e viola gli articoli 3, 4, 117, primo e
secondo comma, lettera m) 120, primo comma, e 137, terzo comma, della
Costituzione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone, pertanto, il
presente ricorso, affidato al seguente motivi di

Diritto

Illegittimità dell'art. 77 della legge Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia del 14 maggio 2021, n. 6, per violazione degli
articoli 3, 4, 117, primo e secondo comma, lettera m), 120, primo
comma, e 137, terzo comma, Costituzione, in riferimento agli articoli
4, 5 e 6 della legge cost. n. 1 del 31 gennaio 1963 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), in relazione agli articoli 11,
comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 150/2015; 45 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (già art. 39 TCE); 7
del regolamento (UE) n. 492/2011; 2, comma 3, del decreto legislativo
n. 286/1998.
Con l'art. 73 dell'impugnata legge n. 6/2021, il legislatore
regionale, al fine di recepire nel proprio ordinamento gli effetti
della predetta sentenza di codesta Corte costituzionale n. 281 del 23
dicembre 2020, ha inserito nell'art. 77 della legge regionale
n. 18/2005, il comma 3-quater 1, in base al quale «Fermi restando i
requisiti di accesso agli incentivi di cui al Titolo III Capo I, il
regolamento regionale attuativo delle disposizioni medesime può
prevedere che l'ammontare degli incentivi sia modulato avuto riguardo
al periodo di possesso continuativo del domicilio fiscale sul
territorio regionale da parte delle lavoratrici e dei lavoratori di
cui viene sostenuta l'assunzione o la stabilizzazione».
Il predetto comma, inserito dal citato art. 73, rinvia dunque ad
un regolamento regionale la possibilità di modulare in aumento
l'ammontare dell'incentivo occupazionale spettante ai datori in base
al possesso continuativo del domicilio fiscale sul territorio
regionale da parte dei lavoratori assunti o stabilizzati. Il
domicilio fiscale preso in considerazione dalla legge regionale
coincide sostanzialmente con la residenza anagrafica, in quanto ai
sensi dell'art. 58 del decreto del Presidente della Repubblica n.
600/1973 «le persone fisiche residenti nel territorio dello Stato
hanno il domicilio fiscale nel comune nella cui anagrafe sono
iscritte».
Tale disposizione si pone in contrasto con i principi affermati
da codesta Corte nella sopra richiamata sentenza n. 281/2020,
integrando un'elusione del dictum in essa contenuto con conseguente
violazione dell'art. 137, terzo comma, della Costituzione. La nuova
disposizione, infatti, riserva l'assunzione o la stabilizzazione a
coloro i quali hanno un periodo continuativo di possesso del
domicilio fiscale nella regione, dando rilievo, al pari della
disposizione dichiarata illegittima, alla durata della
domiciliazione, ponendosi, dunque, in contrasto con le molteplici
iniziative statali volte a facilitare l'ingresso nel mondo lavorativo
di tutti i lavoratori.
La norma, peraltro, in violazione dell'art. 3 della Costituzione,
pone un'irragionevole discriminazione quanto alla misura
dell'incentivo, e viola altresì il principio affermato dall'art. 4
della Costituzione, secondo cui il diritto al lavoro è riconosciuto
a tutti indistintamente, di fatto privilegiando la categoria dei
domiciliati di lungo periodo.
Per garantire livelli essenziali di prestazioni attraverso
meccanismi coordinati di gestione amministrativa, l'art. 11, comma 1,
lettera c) del decreto legislativo n. 150/2015 (Disposizioni per il
riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e di
politiche attive) prevede la disponibilità di servizi e di misure di
politica attiva del lavoro a tutti i residenti sul territorio
italiano, a prescindere dalla regione o provincia autonoma di
residenza.
Pertanto, gli incentivi occupazionali riconosciuti ai datori per
assumere particolari categorie di lavoratori sono, ai sensi dell'art.
11, comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 150/2015, servizi
che vanno riconosciuti a tutti i residenti sul territorio italiano, a
prescindere dalla regione o provincia autonoma di residenza.
Invero, modulare gli incentivi all'occupazione, che spettano al
datore, in misura crescente nel loro importo in base all'anzianità
continuativa di «domicilio fiscale» del lavoratore sul territorio
regionale, svantaggia il lavoratore che di fatto ha esercitato, nel
corso della vita, il diritto alla libera circolazione all'interno del
territorio nazionale o in un Paese membro UE, con conseguente
interruzione del «domicilio fiscale» continuativo sul territorio
regionale, rispetto al lavoratore rimasto stabilmente su
quest'ultimo. Tra l'altro, come sopra illustrato, codesta Corte ha
ritenuto in generale irragionevole il collegamento tra un incentivo
al datore e il requisito della residenza del lavoratore, non solo ove
protratta nel tempo.
In tale contesto, non sembra che il rinvio operato dalla norma in
esami a fonti secondarie regionali per la disciplina della misura
dell'incentivazione, sia idoneo a superare le censure di
incostituzionalità prospettate. Al contrario, da un lato,
l'indefinitezza della norma primaria, quanto al margine entro il
quale contenere la discriminazione soggettiva fra lavoratori, lascia
aperto l'adito alla più radicale e «sproporzionata» delle
sperequazioni; dall'altro, la fonte regolamentare regionale non è
autorizzata a derogare alla legislazione statale sopra citata,
espressione di competenza legislativa esclusiva di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione.
L'impugnata norma contrasta, altresì, con l'art. 117, primo
comma della Costituzione, che impone il rispetto dei vincoli imposti
dall'ordinamento dell'Unione europea.
Invero, l'art. 45 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (già art. 39 TCE) assicura la libera circolazione dei
lavoratori all'interno dell'Unione europea ed afferma l'esigenza che
a tal fine sia assicurata «l'abolizione di qualsiasi discriminazione,
fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per
quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di
lavoro». Inoltre, l'art. 7 del regolamento (UE) n. 492/2011 include
tra gli ambiti ricompresi nel principio di parità di trattamento e
non-discriminazione, la ricollocazione professionale e il
ricollocamento, inclusa la materia degli incentivi occupazionali a
favore dei datori di lavoro che intendano assumere lavoratori
disoccupati.
La censurata norma viola, infine, anche la disciplina statale a
tutela dei lavoratori migranti di paesi terzi non membri dell'UE:
l'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 286/1998 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero) prevede, infatti, che «la
Repubblica italiana, in attuazione della convenzione dell'OIL n. 143
del 24 giugno 1975, ratificata con legge 10 aprile 1981, n. 151
garantisce a tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti
nel suo territorio e alle loro famiglie parità di trattamento e
piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani».
La disposizione regionale in esame è, pertanto, illegittima
perchè, eccedendo dalle competenze attribuite alla Regione
Friuli-Venezia Giulia dallo Statuto speciale di autonomia (L.C. 31
gennaio 1963, n. 1 e successive modifiche ed integrazioni), i cui
articoli 5 e 6 non prevedono la materia del lavoro tra quelle
riservate alla potestà legislativa della regione, ed il cui art. 6
consente alla regione di emanare in materia di «lavoro, previdenza e
assistenza sociale» soltanto «norme di integrazione e di attuazione»
delle disposizioni delle leggi della Repubblica, al fine di adeguarle
alle sue particolari esigenze, viola l'art. 3 della Costituzione (con
riferimento al principio di eguaglianza), l'art. 4 della Costituzione
(che dispone che la Repubblica riconosce a tutti i cittadini il
diritto al lavoro e promuove le condizioni che lo rendono effettivo),
l'art. 117, primo comma (rispetto ai vincoli imposti dall'ordinamento
dell'UE) e secondo comma lettera m) (livelli essenziali delle
prestazioni in cui rientrano le misure di politica attiva del lavoro)
della Costituzione, 120, primo comma, della Costituzione che vieta
alle regioni di «adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi
modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le
regioni, nè limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque
parte del territorio nazionale», in particolare nel suo collegamento
con il principio di uguaglianza di cui all'art. 3, secondo comma,
della Costituzione, e l'art. 137, terzo comma, della Costituzione per
elusione del giudicato formatosi con la sentenza di codesta Corte n.
281/2020.

P.Q.M.

Per questi motivi il Presidente del Consiglio dei ministri
propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle
seguenti conclusioni:
«Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 77 della legge Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia del 14 maggio 2021, n. 6, per violazione degli
articoli 3, 4, 117, primo e secondo comma, lettera m), 120, primo
comma, e 137, terzo comma, della Costituzione».
Si producono:
1. copia della legge regionale impugnata;
2. copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 15 luglio 2021, recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 16 luglio 2021

L'Avvocato dello Stato: Guida