1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 23-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 75 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 novembre 1994
N. 75 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 novembre 1994 (della regione Piemonte) Edilizia e urbanistica - Riapertura ed estensione agli immobili costruiti abusivamente sino a tutto il 31 dicembre 1993, del condono edilizio introdotto come misura eccezionale dalla legge statale n. 47/1985 - Previsione: a) di programmi di intervento comunali per il rientro dell'abusivismo di necessita' i cui criteri di formazione ed i contenuti sono riservati al Ministro dei lavori pubblici; b) dell'attribuzione al Ministro dei lavori pubblici di eventuali poteri sostitutivi per i provvedimenti di competenza del sindaco mediante la nomina di commissari ad acta; c) delle disposizioni sulla iscrizione in bilancio e sull'impiego delle somme versate dai richiedenti la concessione in sanatoria; d) dell'obbligo delle pubbliche amministrazioni di esaminare entro e non oltre novanta giorni dalla data di entrata in vigore del d.l. i casi relativi alle procedure di affidamento e di esecuzione delle opere pubbliche che, non rientrando nelle ipotesi previste dall'art. 6 del d.l. stesso, possono essere riavviate con provvedimento amministrativo; e) dell'introduzione dell'istituto del silenzio-assenso per le concessioni edilizie in caso di mancata comunicazione del diniego entro novanta giorni; f) della stipula da parte del Ministro dei lavori pubblici di convenzione con il Ministro della difesa per avvalersi di strutture tecnico-operative di quest'ultimo; g) della sottoposizione dell'ordine del sindaco di sospensione di lavori al termine di decadenza di sessanta giorni - Abuso dello strumento del d.l. per l'assenza del presupposto della necessita' ed urgenza - Incidenza sui principi di uguaglianza nonche' di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e di tutela del paesaggio - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 302/1988 e 391/1989. (D.L. 23 settembre 1994, n. 551, artt. 1, 2, 3, 4, 7, 8 e 9). (Cost., artt. 3, 9, 77, 97, 117, 118 e 130). (094C1212) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 23-11-1994)

Ricorre la regione Piemonte in persona del presidente della giunta
regionale on.le Gian Paolo Brizio, autorizzato con delibera della
giunta regionale n. 8/39155 del 17 ottobre 1994, rappresentato e
difeso (in virtù di procura autenticata dal notaio Gennaro Viscusi,
coadiutore del notaio Andrea Pantalani di Torino del 21 ottobre 1994,
rep. 262752) dall'avv. Enrico Romanelli, e presso lo studio del
medesimo elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria, n. 5,
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on.
Presidente del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in
Roma, Palazzo Chigi, nonchè presso l'Avvocatura generale dello
Stato, via dei Portoghesi n. 12, per la declaratoria di
illegittimità costituzionale del d.l. 23 settembre 1994, n. 551,
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, parte I, n.
226, del 27 settembre 1994), recante "Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata".
PREMESSO IN FATTO
Sulle competenze normative regionali ex art. 117 della
Costituzione in materia di urbanistica e di lavori pubblici di
interesse regionale, e sulle correlate funzioni amministrative
regionali di cui all'art. 118 della Costituzione è venuto ad
illegittimamente incidere, senza prendere in alcuna considerazione la
posizione delle regioni, il d.l. 23 settembre 1994, n. 551 (emanato
di assenza dei necessari presupposti di cui all'art. 77 della
Costituzione).
Peraltro, il decreto legge in questione integra una violazione dei
principi dettati dagli artt. 3, 9 e 97 della Costituzione della
Repubblica.
IN DIRITTO
1. - Il decreto legge oggi all'esame di codesta ecc.ma Corte reca,
a pochi anni di distanza dall'analogo intervento operato con la legge
n. 47/1985, un nuovo provvedimento di sanatoria per opere edilizie
realizzate abusivamente.
Con l'art. 1 viene infatti prevista la possibilità di ottenere
una concessione od un'autorizzazione in sanatoria per le opere
edilizie realizzate abusivamente entro il 31 dicembre 1983.
Deve denunziarsi al riguardo la violazione della competenza
legislativa regionale in materia di urbanistica, così come
attribuita dall'art. 117 della Costituzione.
Sembra evidente che, rispetto alla norma in questione, stante il
suo contenuto specifico, dichiaratamente posta ad introdurre una
"deroga" ai principi dello Stato di diritto (risiedendo la sua
essenza nella realizzazione del c.d. "condono edilizio"), non può
essere utilmente invocato alcuno dei limiti che l'art. 117 della
Costituzione pone alle attribuzioni normative regionali.
D'altra parte, elemento sintomatico dell'assenza nella norma
impugnata di contenuti idonei a vincolare la potestà normativa
regionale, è anche la circostanza nel decreto in esame, diversamente
da altri recenti interventi normativi, è mancata
l'autoqualificazione (comunque, secondo la giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale, irrilevante) come "legge quadro", ovvero
come disciplina statale che rechi norme di principio.
Deve rilevarsi che una reiterazione del condono a pochi anni di
distanza ottiene come effetto principale quello di delegittimare la
tutela urbanistica del territorio, che avrebbe dovuto essere seguita
dallo Stato centrale, a ciò impegnato dall'art. 9 della
Costituzione, con conseguente perdita di incisività anche
dell'azione amministrativa a tali scopi finalizzata, in contrasto con
il disposto dell'art. 97 della Costituzione della Repubblica. E
dunque, la disciplina in questione si muove in una linea antitetica
rispetto a quella delle norme di principio.
Va ancora osservato che, anche a prescindere dalle finalità che
la disciplina impugnata segue in concreto, comunque, dal punto di
vista del contenuto, essa non si limita a vincolare con norme
fondamentali il legislatore regionale, ma finisce con l'eliminare
qualsiasi spazio alla normativa regionale. Lo svuotamento di
competenze si spinge infatti fino a privare la regione persino della
competenza in ordine alla fissazione del contributo di concessione,
che per le domande di sanatoria è infatti direttamente fissato dalla
tabella "B" allegata al decreto legge impugnato. Giova evidenziare al
riguardo come invece, nella precedente legislazione statale, fosse
ormai dato acquisito quello della competenza regionale su tale
specifico ordine di questioni (cfr. artt. 5, 6 e 10 della legge 28
gennaio 1977, n. 10, nonchè art. 7 della legge 24 gennaio 1993, n.
537 ed art. 37 della legge 28 febbraio 1985, n. 47).
2. - Sotto altro profilo, va aggiunto che il condono si traduce in
un indiscriminato favore per coloro che hanno violato la disciplina
urbanistica vigente, in quanto sostanzialmente non ha tenuto conto
della diversità delle varie posizioni coinvolte, e non ha graduato i
suoi effetti in considerazione di tale diversità, se non del tutto
marginalmente, con il quinto e sesto comma dell'art. 3, ai soli fini
della eventuale riduzione dell'oblazione prevista dall'art. 1.
Non può in particolare assumersi come sufficiente considerazione
della diversità delle posizioni coinvolte la limitazione del condono
alle sole opere che non abbiano comportato un incremento di
volumetria della costruzione originaria superiore alla misura del
trenta per cento ovvero a settecentocinquanta metri cubi, ovvero alle
sole nuove costruzioni di volumetria inferiore ai settecentocinquanta
metri cubi (art. 1, comma 1).
Manca in particolare una specifica considerazione della situazione
dell'autore dell'illecito da sanare e persino dell'eventuale
reiterazione di abusi edilizi da parte del medesimo autore rispetto a
più costruzioni: ad un trattamento omogeneo o comunque non
sofficientemente differenziato, di situazioni che omogenee non sono
consegue, evidentemente, la violazione del principio di uguaglianza,
di cui all'art. 3 della Costituzione.
3. - Deve peraltro proporsi censura specifica della previsione
contenuta nell'undicesimo comma dell'art. 1, che introduce, per le
ipotesi di opere eseguite su aree sottoposte a vincolo, un'ipotesi di
silenzio-assenso per il parere delle autorità preposte alla tutela
del vincolo medesimo.
La previsione in parola costituisce violazione dei principi
dettati dall'art. 9 della Costituzione, e viola comunque le
competenze in materia di tutela dei beni ambientali e protezione
della natura direttamente attribuite alle regioni dagli artt. 82 ed
83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Infatti, di regola, al silenzio della p.a. non possono essere
attribuite valenze particolari: soltanto una legge può attribuirgli
- per ipotesi specifiche - un significato concludente, come
l'approvazione od il rifiuto. E, dunque, in un ambito di competenza
normativa della regione, ad attribuire al silenzio della p.a. una
siffatta valenza, non può che essere una legge regionale.
Sembra peraltro significativo ricordare come rispetto alla
disciplina posta dall'art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
codesta ecc.ma Corte abbia a suo tempo dichiarato l'illegittimità
(per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione) della
previsione dell'art. 12, terzo comma, del d.l. 12 gennaio 1988, n.
2, che spostava la decorrenza del termine stabilito per il parere
delle autorità preposte alla tutela del paesaggio, in quanto
incideva sulle competenze normative ed amministrative delle regioni a
statuto ordinario, fino a svuotarle in pratica di ogni contenuto
(Corte costituzionale, 10 marzo 1988, n. 302, in giur. cost., 1988,
I, 1.222).
4. - Appare inoltre illegittima l'attribuzione, di cui all'art. 3,
primo comma, al Ministro dei lavori pubblici della determinazione dei
criteri di formazione e dei contenuti dei programmi di intervento per
il rientro dall'abusivismo di necessita': infatti, con tale
previsione il legislatore statale introduce, in una materia di
stretta competenza regionale, un nuovo tipo di strumento urbanistico,
senza peraltro determinarne carattere o contenuti, che rimette invece
ad una determinazione ministeriale.
Si tratta di un'illegittima invasione della relativa sfera di
competenza normativa ed amministrativa delle regioni. Nello stesso
ambito di lesione della competenza normativa regionale si colloca
peraltro anche il successivo secondo comma dello stesso art. 3, che
fissa un termine trimestrale per l'individuazione delle zone
maggiormente colpite dall'abusivismo, facendo così venir meno ogni
residua competenza della regione ricorrente.
5. - Si pone altresì in violazione delle competenze normative ed
amministrative della regione in materia urbanistica la previsione
(contenuta nel primo comma dell'art. 4) della sostituzione al sindaco
di un commissario ad acta per omissioni di cui non vengono peraltro
chiariti i confini in maniera chiara ed univoca. L'indeterminatezza
dei presupposti di applicazione della previsione si accompagna
peraltro all'attribuzione in via esclusiva al Ministro competente
("anche d'ufficio") del relativo potere sostitutivo, senza alcuna
previsione di una partecipazione della regione all'esercizio di una
così incisiva forma di controllo. Si tratta di una deroga (priva di
giustificazione) al principio generale e costituzionalmente garantito
dell'autonomia degli enti locali.
Peraltro, l'attribuzione del potere di controllo sostitutivo al
Ministro dei lavori pubblici si manifesta come una violazione
dell'art. 130 della Costituzione, che postula l'attribuzione di tali
poteri ad un organo regionale. Nè l'attribuzione di tale potere ad
un organo dello Stato centrale trova una giustificazione nella
decisione 12 maggio 1977, n. 75, di codesta ecc.ma Corte, che
rigettò il conflitto di attribuzione proposto da altra regione a
statuto ordinario avverso la nomina prefettizia di un commissario ad
acta presso un comune per eseguire una decisione del consiglio di
Stato (Corte costituzionale, 12 maggio 1977, n. 75), sul presupposto
che il pregiudizio subito dalla regione era da ricollegarsi alla
pronunzia dell'organo giurisdizionale, e non alla decisione del
prefetto. Da tale decisione si ricava semmai la conferma implicita
che (al di là delle ipotesi in cui esso sia mera attuazione di
pronunzie giurisdizionali) il controllo sostitutivo, come in genere
tutti i controlli amministrativi sui comuni, rientra nelle competenze
regionali, ai sensi dell'art. 130 della Costituzione.
6. - Il decreto-legge impugnato, all'art. 7, viene ad incidere
illegittimamente anche sulle competenze normative ed amministrative
regionali in materia di lavori pubblici di interesse regionale.
Infatti, all'art. 7 detta disposizioni per la definizione del
contenzioso in materia di opere pubbliche. In particolare, con il
nono comma di tale articolo prevede che "le pubbliche amministrazioni
di cui all'art. 1, secondo comma, del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29 .. possono chiedere al Ministro dei lavori pubblici
l'applicazione delle disposizioni di cui al presente articolo" (rela-
tive alla ripresa dell'esecuzione di opere "che per qualunque motivo
risultino sospese").
I relativi provvedimenti ministeriali sono condizionati dal
secondo comma, dello stesso art. 7 alla verifica del perdurare
dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera e della
congruità degli aspetti economici dell'affidamento; peraltro, in
base allo stesso secondo comma, dell'art. 7, è lo stesso Ministro
dei lavori pubblici ad essere chiamato a dettare, con proprio
decreto, i criteri di valutazione della ricorrenza dei suddetti
presupposti.
Si rileva che, in base alla menzionata previsione, ove la
valutazione abbia ad oggetto opere pubbliche la cui realizzazione
rientra nelle competenze regionali, la regione viene assoggettata ad
un controllo del Ministro, lì dove dovrebbe essere affermata la
competenza esclusiva della regione in proposito; la disposizione
appare illegittima, quanto meno nei limiti in cui sulla valutazione
in questione non sia riconosciuta la competenza regionale, e la
commissione chiamata ad esprimersi su di essa non sia di nomina
regionale, sia pure con una composizione che rispetti nelle loro
linee direttive i criteri seguiti dalla norma in questione.
Va ancora aggiunto che la stessa rimessione al Ministro dei lavori
pubblici della determinazione dei criteri sulla base dei quali
valutare il perdurare dell'interesse pubblico e la congruità degli
aspetti economici trascende indubbiamente dall'ambito del potere di
indirizzo e di coordinamento di cui all'art. 118 della Costituzione,
potere che, peraltro, non compete al singolo Ministro, dovendo essere
esercitato, ai sensi della legge n. 400/1988, mediante deliberazioni
del Consiglio dei Ministri. Da un punto di vista contenutistico,
infatti, gli atti di indirizzo e di coordinamento non possono
estrinsecarsi in forme espressive tanto "analitiche e dettagliate" da
non lasciare alle regioni un necessario spazio di autonomia entro il
quale esercitare le proprie competenze.
7. - Le competenze normative regionali in materia urbanistica sono
state violate dal decreto legge impugnato anche con l'art. 8, che,
sotto la rubrica "Modifica alle norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia", al secondo comma, modifica ed
integra l'art. 4, terzo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47
(recante "norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-
edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizia"),
disponendo che l'ordine del sindaco di sospensione dei lavori di cui
sia "stata constatata dai competenti uffici comunali, l'inosservanza
delle norme, prescrizioni e modalità di cui al primo comma" (cioè
norme di legge e di regolamento, prescrizioni degli strumenti
urbanistici e modalità di esecuzione fissate dalla concessione o
dall' autorizzazione, che non integrino alcuna delle violazioni indi-
cate dal secondo comma, dello stesso art. 4), sia assoggettato ad un
termine di decadenza di sessanta giorni, senza disporre alcuna
ulteriore conseguenza al pur constatato illecito del privato e dunque
attribuendo prevalenza all'interesse di quest'ultimo rispetto a
quello della tutela dei valori urbanistici.
8. - D'altra parte, il provvedimento impugnato incide
profondamente sulla stessa struttura del procedimento amministrativo
di concessione edilizia, venendo a modificare (in senso ampiamente
estensivo) la posizione soggettiva dell'interessato che (in base a
quanto previsto dall'art. 9 del provvedimento impugnato) si trova non
più vincolata ad un atto con margini di discrezionalità per la p.a.
infatti il quarto comma, di tale articolo introduce una novella
dell'art. 4 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 398, come convertito dalla
legge 4 dicembre 1993, n. 493, che dà ingresso al silenzio-assenso
in materia di concessione edilizia (primo comma dell'art. 4 del d.l.
398/1993 come modificato dal provvedimento impugnato), sulla base di
una semplice relazione a firma del progettista che asseveri la
conformità degli interventi da realizzare alle prescrizioni
urbanistiche ed edilizie" (secondo comma dell'art. 4 del d.l. n.
398/1993 come modificato dal provvedimento impugnato).
Peraltro, in base alla previsione in questione, il silenzio-
assenso si formerebbe in tempi brevissimi (90 giorni) così come
brevissimi sono i termini nei quali (ai sensi del terzo comma
dell'art. 4 del d.l. n. 398/1993 come modificato dal provvedimento
impugnato) l'ufficio abilitato a ricevere la domanda di concessione
può chiedere le eventuali integrazioni documentali: la norma che
pone tale ultimo termine esclude peraltro che, decorso questo,
l'ufficio possa ulteriormente richiedere integrazioni documentali. Si
tratta di termini che con tutta evidenza non garantiscono il corretto
operare dei comuni, anche in considerazione del mancato coordinamento
della previsione con altre norme che regolano procedimenti che
possano essere collegati a quello concessorio (come vincoli a tutela
delle cose di interesse artistico e storico, vincoli idrogeologici e
sismici). Nè può dirsi congruo, al fine di garantire una corretta
azione amministrativa, l'aumento dei termini suddetti come previsto
dall'ultimo comma dell'art. 9, nella misura della metà per i comuni
con popolazione superiore a ventimila abitanti, ovvero nel raddoppio
per i comuni con popolazione superiore a centomila abitanti.
Quand'anche possa eventualmente considerasi accettabile la
finalità del rafforzamento della posizione del privato di fronte
all'autorità amministrativa, deve rilevarsi che la previsione di un
automatismo, quale quello disegnato dalla norma in esame, non ricerca
una soluzione di equilibrio tra rafforzamento della posizione del
privato ed una persistente, necessaria tutela dei valori urbanistici,
ma accetta la soluzione estrema del silenzio-assenso, che espone a
rilevanti pericoli ed accetta il principio di un gravissimo
sacrificio dei valori urbanistici ed anche paesaggistici, questi
ultimi anch'essi oggetto di esplicita tutela nella Carta
costituzionale, collocata anzi, con l'art. 9, secondo comma,
nell'ambito dei "Principi fondamentali".
La disciplina dettata dall'art. 9 del d.l. n. 551/1994 si pone
dunque in antitesi con le esigenze di tutela delle zone vincolate di
cui alle leggi nn. 1089 e 1497 del 1939, nonchè con le potestà leg-
islative regionali in materia, segnando così una linea di frattura
rispetto a pur recenti interventi normativi, come il testo originario
dell'art. 4 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 398 (come convertito dalla
legge 4 dicembre 1993, n. 493), che faceva salve le une e le altre.

Si chiede pertanto che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare
costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, 9, 77,
97, 117, 118 e 130 della Costituzione, il d.l. 23 settembre 1994, n.
551, (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, parte I,
n. 226, del 27 settembre 1994), recante "Misure urgenti per il
rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e
dell'edilizia privata", ed in particolare i suoi artt. 1, 2, 3, 4, 7,
8 e 9, con ogni provvedimento consequenziale.
Roma, addì 25 ottobre 1994
Avv. Enrico ROMANELLI

94C1212