1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 99 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 1989
N. 99 Ordinanza emessa il 7 dicembre 1989 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Shala Muharem Liberta' personale - Nuovo codice di procedura penale - Norme di attuazione - Contravvenzione al foglio di via obbligatorio da parte dello straniero - Previsto arresto anche al di fuori dei casi di flagranza - Convalida - Possibile applicazione da parte del giudice di misura coercitiva in contrasto con principi e direttive della legge di delega. (D.Lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 224, primo e secondo comma, in relazione alla legge 16 febbraio 1987, n. 81, artt. 2, punto 32, e 6). (Cost., art. 76). (090C0258) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-1990)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nell'udienza di convalida per
il contestuale giudizio nei confronti di Shala Muharem arrestato il 6
dicembre 1989 per il reato di cui all'art. 152 del t.u.l.p.s.
Premesso che all'odierna udienza la p.g. ha condotto in stato di
arresto davanti a questo pretore ai sensi dell'art. 566 del c.p.p. il
cittadino straniero in quanto contravventore al f.v.o. emesso dal
questore di Roma con il quale in esecuzione del decreto del prefetto
di Roma gli veniva ordinato di presentarsi al posto di frontiera di
Villa Opicina entro il 22 giugno 1989 per essere espulso dal
territorio dello Stato e il pubblico ministero ha quindi chiesto
procedersi alla convalida dell'arresto e al contestuale giudizio;
Considerato che il p.m. ha reputato di incardinare la fase di
convalida davanti a questo pretore, quale giudice del dibattimento
competente per il contestuale giudizio direttissimo ai sensi
dell'art. 566 del c.p.p., ritenendo di non doverne disporre,
l'immediata scarcerazione altrimenti imposta dall'art. 121 del citato
d.P.R. n. 271/1989 sul presupposto di potere eventualmente richiedere
la applicazione di misure cautelari;
Rilevato che il p.m. ha chieto a questo pretore di sollevare la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 224, primo comma,
del d.P.R. 28 luglio 1989, n. 271, per contrasto con il punto 32
dell'art. 2 e con l'art. 6 della legge 16 febbraio 1987, n. 81, in
relazione all'art. 76 della Costituzione;
Considerato che ai fini del giudizio di convalida questo pretore
deve necessariamente vagliare la legittimità dell'arresto ai sensi
del menzionato art. 224, primo comma, e che pertanto appare rilevante
la questione di legittimità costituzionale del predetto articolo;
OSSERVA IN DIRITTO
Con la legge n. 81/1987 il Parlamento ha fissato una serie di
principi e criteri specifici, tassativi e vincolanti ai quali il
Governo doveve attenersi nella formaulazione del nuovo codice di rito
con particolare riferimento alla disciplina degli istituti
dell'arresto da parte della p.g., del fermo e della applicazione di
misure di coercizione personale.
Con la direttiva 32 dell'art. 2, il legislatore delegante ha
ancorato le ipotesi di arresto ad opera della p.g. alla sussistenza
dello stato di flagranza, con riferimento a fattispecie di
particolare gravità e di natura delittuosa escludendo quindi, a
differenza di quanto avveniva nella precedente normativa, qualsiasi
ipotesi di arresto per reati contravvenzionali. Al di fuori dei casi
di flagranza è stato previsto il "potere dovere della p.g. di
fermare e del p.m. di disporre il fermo di colui che è fortemente
indiziato di gravi delitti, quando vi è fondato pericolo di fuga".
La direttiva 59 dell'art. 2, ha poi limitato la applicazione di
misure coercitive, presenza degli altri presupposti specificatamente
elencati, alle sole ipotesi di reati puniti con pena detentiva
superiore nel massimo di tre anni, ponendo, altrimenti, un tassativo
divieto alla previsione di misure di coercizione.
Il codice di procedura penale emanato dal Governo con d.P.R. 22
settembre 1988, n. 447, contiene una disciplina completa e
rigidamente formulata dei casi di arresto obbligatorio e facoltativo
da parte della polizia giudiziaria e introduce, nel rispetto dei
riteri di cui al punto 32 dell'art. 2 della legge delega 16 febbraio
1987, n. 81, una normativa generale in tema di libertà personale,
senz'altro più favorevole all'imputato.
Al contrario, tanto il mantenimento della previsione dell'arresto
quanto quella della possibilità di applicazione di una misura
coercitiva per il reato di cui all'art. 152 del t.u.l.p.s.,
possibilità quest'ultima per la prima volta introdotta con l'art.
224, secondo comma, del d.P.R. n. 271/1989, sono in evidente
contrasto rispetto al sistema prefigurato dal legislatore delegante
ed attuato con il nuovo codice: trattasi di una ipotesi di arresto
anche fuori flagranza e della conseguente eventuale applicazione di
una misura coercitiva, per un reato contravvenzionale punito nel
massimo con sei mesi di arresto.
Non appare peraltro necessario affrontare la questione se,
all'entrata in vigore del nuovo codice di rito, avesse a conseguire
automaticamente l'abrogazione implicita delle norme speciali
preesistenti, quanto meno di quelle oggettivamente incompatibili con
il vigente sistema e più sfavorevoli poichè, con l'art. 6 della
citata legge delega, il Governo è stato espressamente delegato ad
emanare le norme di coordinamento delle disposizioni previste dalla
delega con tutte le altre leggi dello Stato e, proprio in sede di
coordinamento, è stata inserita la norma di cui all'art. 224 di cui
si tratta.
Il Parlamento, consapevole della difficoltà di inserire nella
preesistente legislazione il nuovo sistema processuale e di
armonizzare i vecchi con i nuovi istituti, ha espressamente delegato
il Governo a coordinare, a rendere compatibili con il nuovo sistema,
le disposizioni contenute nelle altre leggi, sempre nel rispetto dei
principi e delle direttive previste dagli artt. 2, 3 e 5 della legge
delega.
E, in tal senso, provvedendo ad armonizzare e dove necessario
anche a eleminare in via generale le norme contenute in leggi
speciali in quanto non conformi al sistema delineato dal nuovo codice
di procedura penale, ha mostrato di operare il Governo decretando,
con l'art. 207 delle disp. att. e coord. che "le disposizioni del
codice si osservano nei procedimenti relativi a tutti i reati anche
se previsti da leggi speciali...", ovvero, allorchè, con il disposto
di cui all'art. 230, primo comma, del d.P.R. n. 271/1989, ha
convertito in facoltà di fermo ai sensi dell'art. 234 del c.p.p. il
preesistente potere di arresto fuori flagranza per delitti puniti con
la reclusione superiore nel massimo a tre anni, nel rispetto dei
limiti fissati dal punto 32 dell'art. 2 della delega, eliminando
così un potere di arresto fuori flagranza, non più compatibile con
i limiti della delega.
Al contrario, sulla base di una scelta discrezionale che non
sembra trovare fondamento nella legge di delegazione, il Governo si
è riservato (v. artt. 207 e 224) il potere di mantenere in vita
norme, come quella di cui all'art. 152 del t.u.l.p.s., in totale
contrasto con la discoplina dettata in via generale in tema di
arresto e ha inoltre introdotto quella possibilità di disporre
misure coercitive non prevista nel preesistente sistema e che appare
quindi ancor più in radice costituzionalmente illegittima.
La legittimità della introduzione in sede di coordinamento della
disposizione di cui all'art. 224, secondo comma, palesemente
innovativa e in contrasto con la direttiva n. 59 della legge delega,
è questione che non riguarda direttamente il presente giudizio.
Infatti il p.m. non ha richiesto l'applicazione di misure cautelari
poichè, attraverso una interpretazione corretta e assai rigorosa del
comma succitato, non ha ritenuto configurarsi nel caso quel concreto
pericolo di fuga che, altrimenti (ove si desse una interpretazione
meramente letterale della norma) verrebbe a coincidere per la quasi
totalità degli stranieri muniti di f.v.o. con un pericolo presunto.
Appare peraltro evidente l'esigenza di esaminare contestualmente
il primo e il secondo comma dell'art. 224 attesa la stretta
interdipendenza esistente tra le due disposizioni: infatti la
possibilità di applicazione di misure coercitive è stata imposta in
sede di coordinamento dal rilievo che del tutto inutile e
incompatibile con il vigente sistema sarebbe stata la previsione di
un arresto - e collegata convalida -, ove lo stesso non potesse
convertirsi in un autonomo titolo di detenzione.
Ove non fosse stato possibile ex lege richiedere neppure in
astratto l'applicazione di misure coercitive, si sarebbe dovuto
attivare automaticamente il disposto di cui all'art. 121 delle disp.
di att. ... e ordinarsi sempre l'immediata liberazione dello
straniero, con la conseguenza che nessun effetto ai fini processuali,
sarebbe potuto conseguire all'arresto eseguito dalla p.g.
Dalle argomentazioni che precedono deriva che il primo comma
dell'art. 224 appare illegittimo, innanzitutto, perchè prevede una
ipotesi obbligatoria di arresto fuori flagranza, per un reato di
natura contravvenzionale, di non grave entità.
D'altra parte il mantenimento di una ipotesi di arresto
inutilizzabile ai fini processuali, lo avrebbe di fatto trasformato
in una mera misura di controllo di pulizia. Consapevole di tale
abnorme conseguenza, il Governo piuttosto che abolire l'ipotesi
speciale di arresto in conformità con le direttive poste dalla legge
delega, ha reputato di introdurre una ipotesi di applicazione di
misure cautelari del tutto innovativa e in contrasto con la normativa
introdotta con il nuovo codice secondo la direttiva n. 59 del citato
art. 2.
Ne consegue che, mentre in passato in nessun caso poteva emettersi
in seguito alla convalida dell'arresto un mandato di cattura nei
confronti dello straniero contravventore al f.v.o., può oggi essere
disposta la custodia in carcere con un definitivo titolo restrittivo
della sua libertà personale - anche senza procedere immediatamente
al giudizio e senza l'intervento, in tempi ristretti, di una sentenza
di condanna - con il solo limite della decorrenza dei termini di
custodia cautelare.
In definitiva il Governo, avendo ritenuto di mantenere benchè in
contrasto con la nuova normativa il potere di arresto dello straniero
contravventore al f.v.o., ha dovuto colmare la lacuna determinatasi
quanto alla possibilità di mantenere la custodia cautelare in vista
del giudizio direttissimo e oltre, a causa della sopravvenuta
inidoneità a costituire titolo di detenzione preventiva della
conferma della convalida dell'arresto e della stessa sentenza di
condanna emessa entro il decimo giorno (art. 246 dell'abrogato del
c.p.p.) con la previsione di un definitivo titolo di custodia che,
estraneo alla preesistente normativa, è in palese contrasto con i
principi e le direttive fissati dal n. 59 dell'art. 2 della legge
delega.
L'apposita commissione ministeriale motivò l'introduzione della
nuova fattispecie non contenuta nel testo originario della norma di
coordinamento, con riguardo alla esigenza di "evitare l'insorgere di
futuri gravi problemi di ordine pubblico..." secondo una logica della
eccezionalità e transitorietà rispetto alla esigenza di una nuova
regolamentazione delle leggi di p.s.
La commissione parlamentare bicamerale, in sede di parere
definitivo, ha richiesto di introdurre il limite biennale alla
vigenza della norma per "far si che la modifica di norma sostanziale
venga effettuata nella sede più opportuna, ossia quella
legislativa".
Ambedue le disposizioni prescindono quindi dichiaratamente dalla
delega e una norma sostanziale, eccezionale e transitoria è stata
così introdotta attraverso una norma di "coordinamento innovativo"
in difformità ai criteri tassativi che, vincolando il nuovo codice,
sono stati posti a tutela della libertà personale ed a limite del
potere di arresto e di applicazione di misure cautelari nella legge
delega.
Le argomentazioni fin qui svolte in ordine alla non manifesta
infondatezza in rapporto all'art. 76 della Costituzione della
illegittimità del primo comma dell'art. 224 del d.P.R. 28 luglio
1989, n. 271, per contrasto con il n. 32 dell'art. 2 della legge
delega 16 febbraio 1987, n. 81, nonchè con il successivo art. 6
della stessa legge - anche con riferimento all'inserimento
conseguente del secondo comma - la rilevanza della prospettata
questione nell'ambito del presente procedimento, ne impongono la
sospensione con la conseguente immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Non potendosi conseguentemente provvedere sulla richiesta di
convalida dell'arresto dell'imputato entro il termine di legge, si
rende necessario disporne l'immediata liberazione, se non detenuto
per altra causa.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del primo comma dell'art. 224 del d.P.R.
n. 271/1989 in relazione all'art. 76 della Costituzione, per
contrasto con il punto 32 dell'art. 2 della legge 16 febbraio 1987,
n. 81, e con l'art. 6 della citata legge delega;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il presente giudizio;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento;
Ordina l'immediata liberazione dell'imputato, se non detenuto per
altra causa.
Roma, addì 7 dicembre 1989
Il pretore: (firma illeggibile)

90C0258