1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 1-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 luglio 1997
N. 41 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 23 luglio 1997 (della regione Veneto) Agricoltura - Attuazione, con circolare del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, delle disposizioni comunitarie (Regolamento del Consiglio n. 2200/1996 del 28 ottobre 1996 e successivi regolamenti di applicazione della Commissione) sulla nuova organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli - Previsto esercizio a livello regionale di funzioni (in base agli artt. 71, comma 1, lett. b), d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e 2, comma 2, d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, di competenza statale) attinenti al riconoscimento delle organizzazioni dei produttori e alla vigilanza sulle stesse, nonche' alla disciplina sugli interventi di mercato e sulle modalita' di controllo, in violazione del principio di cui all'art. 118, secondo comma, della Costituzione, secondo il quale la delega delle funzioni amministrative statali alle regioni deve avvenire con legge, e non quindi con una circolare ministeriale, e della riserva di legge in materia di competenze delle pubbliche amministrazioni, stabilita dall'art. 97 della Costituzione - Adozione, con l'impugnato provvedimento, di una normativa dettagliata nel settore de quo, con i caratteri propri di un vero e proprio regolamento di indirizzo e coordinamento, senza l'osservanza delle disposizioni di procedura e competenza stabilite, riguardo ai regolamenti, dagli artt. 2 e 17, legge 23 agosto 1988, n. 400, e riguardo al recepimento degli atti comunitari, dall'art. 5, comma 2, legge 9 marzo 1989, n. 86 - Emanazione della contestata circolare senza il previo intervento della Conferenza permanente per i rapporti fra Stato e regioni e province autonome, di cui all'art. 12 citata legge n. 400 del 1988, intervento da ritenersi necessario, nel caso, in forza del principio di leale collaborazione (art. 5 della Costituzione) - Richiamo alle sentenze nn. 175/1976, 151/1986, 344/1987, 1031/1988, 242/1989 e 21/1991. (Circolare del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali del 18 aprile 1997, n. 6). (Cost., artt. 5, 97 e 118, comma secondo; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 71, comma primo, lett. b); d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, art. 2, comma 2). (097C0913) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 1-10-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Veneto, in
persona del presidente pro-tempore della Giunta regionale,
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 2512 in data
8 luglio 1997, rappresentata e difesa, per mandato a margine del
presente atto, dagli avv.ti Romano Morra, dirigente del Dipartimento
regionale affari legali, e Fabio Lorenzoni del Foro di Roma ed
elettivamente domiciliata in Roma presso lo studio di quest'ultimo in
via del Viminale n. 43, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri in persona del Presidente pro-tempore, in relazione alla
circolare del Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali n. 6 del 18 aprile 1997 - pubblicata in Gazzetta Ufficiale
n. 124 del 30 maggio 1997 - avente ad oggetto: "Attuazione delle
disposizioni comunitarie sulla nuova organizzazione comune dei
mercati nel settore degli ortofrutticoli. Regolamento CE n.
2200/1996 del Consiglio del 28 ottobre 1996 e successivi regolamenti
di applicazione della Commissione".
F a t t o
Con la circolare oggetto del presente ricorso, sono state emanate
le disposizioni attuative delle norme comunitarie sulla nuova
organizzazione comune di mercato (OCM) nel settore degli
ortofrutticoli.
In particolare è stato demandato a livello regionale il
riconoscimento delle organizzazioni di produttori e la vigilanza
sulle stesse (capoversi 24 e 28), nonchè la disciplina sugli
interventi di mercato e sulle modalità di controllo. Ai sensi del
decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977, art. 71, lett.
b), e del decreto legislativo 4 giugno 1997 n. 143, art. 2, comma 2,
la materia risulta essere di competenza statale.
Quindi la delega di funzioni amministrative alle regioni da parte
del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali doveva
avvenire non con circolare bensì con legge (art. 118, secondo comma
Costituzione).
Inoltre, la suddetta circolare presentando natura sostanzialmente
regolamentare, viene ad eludere gli artt. 2 e 17 della legge n.
400/1988.
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 2 e 17 legge n. 400 del 23 agosto 1988;
violazione degli artt. 4 e 5 della legge n. 86 del 9 marzo 1989.
In via preliminare: si eccepisce l'illegittimità dell'assunzione
della circolare in predicato da parte del Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali.
Nonostante la terminologia usata, infatti, la suddetta circolare si
presenta come un vero e proprio regolamento di indirizzo e
coordinamento; in quanto tale perciò andava emanato nel rispetto
della normativa che disciplina gli atti di natura regolamentare
(artt. 2 e 17 legge 23 agosto 1988, n. 400), nonchè di quella che
disciplina il recepimento degli atti comunitari (legge n. 86 del 9
marzo 1989, art. 5, comma 2).
A tal riguardo è appena il caso di evidenziare che le predette
disposizioni normative, in particolare quelle di cui alla legge n.
400/1988, possono senz'altro interpretarsi come norme interposte, nel
senso che gli adempimenti formali ivi previsti, altro non sono se non
l'applicazione legislativa delle procedure attuative del riparto di
competenza degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Infatti, le leggi in parola prevedono specifiche procedure per
l'emanazione di regolamenti, siano essi adottati per atto del
Consiglio dei Ministri o per atto ministeriale, che siano attuativi
di atti comunitari, oppure ancora rivolti a dare delle norme di
indirizzo e coordinamento alle attività regionali sottoordinate.
In particolare, i regolamenti comunicati che per loro natura
possono essere autoapplicativi, non precludono la facoltà del
Governo di emanare delle norme interne, rivolte al loro recepimento
e, a maggior ragione, a dare indirizzo e organizzazione all'attività
dei soggetti chiamati ad applicarli.
Peraltro, intesa in modo generico, la circolare costituisce non
tanto una figura autonoma e determinata di atto amministrativo,
quanto un mezzo di comunicazione o di notificazione di un
atto-provvedimento a carattere precipuamente generale e/o normativo
ed in ogni caso regolatore "della materia"
Dall'attento esame della circolare n. 6 del 18 aprile 1997 risulta,
inoltre, come la stessa non presenti i caratteri di una disciplina
interna, rivolta a coordinare l'attività degli uffici sottoposti,
quanto a regolare nel dettaglio il mercato nel settore degli
ortofrutticoltori, disciplinando i vari aspetti attinenti al
riconoscimento delle organizzazioni dei produttori, nonchè le
modalità di presentazione delle relative istanze, i piani operativi,
le procedure ed infine la normativa sugli interventi di mercato e
sulle modalità di controllo.
2. - Violazione del principio di leale collaborazione; violazione
del decreto legislativo n. 143 del 4 giugno 1997; violazione
dell'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
La circolare impugnata risulta altresì in aperto ed insanabile
contrasto con il principio di leale collaborazione fra lo Stato e le
regioni, rientrante fra quelli maggiormente consolidati e più
precisamente definiti da parte della giurisprudenza della Corte
costituzionale (sentenze n. 175/1976, 151/1986, 344/1987, 1031/1988,
242/1989, 21/1991).
Il necessario rispetto di tale principio il quale, come è noto,
impone che, più che ad una ripartizione in senso strettamente
formalistico delle competenze fra Stato e regioni, sia necssario
ricorrere a strumenti di intesa e di consultazione idonei a garantire
il risultato da raggiungere e la relativa finalità, esigeva nel
nostro caso che l'adozione del provvedimento qui impugnato, già
gravemente viziato per i motivi già esposti, fosse preceduto da una
intesa fra Stato e regione, da svolgersi nelle sedi istituzionalmente
destinate alla formazione di tale apporto collaborativo.
Sotto tale profilo la circolare oggetto di impugnazione risulta
essere in aperto contrasto con l'art. 2 del decreto legislativo del 4
giugno 1997, n. 143, di "Conferimento alle regioni delle funzioni
amministrative in materia di agricoltura e di pesca e
riorganizzazione dell'amministrazione centrale".
Questo impone (comma 1) che il Ministero per le politiche agricole,
forestali ed agroalimentari, svolga compiti di collaborazione e
coordinamento delle linee di politica agricola, agroindustriale e
forestale, in coerenza con quella comunitaria e d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti fra Stato e regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano.
Ma il contrasto si estende altresì all'ultima parte del primo
comma, il quale prevede l'allocazione a livello statale
dell'esecuzione degli obblighi comunitari ed internazionali
riferibili a livello statale, di proposta in materia di funzioni
governative e invece di coordinamento e di indirizzo nelle materie di
cui al decreto.
Il raccordo fra Stato e regioni avrebbe quindi dovuto realizzarsi
nella sua sede naturale rappresentata dalla Conferenza permanente
Stato-regioni, la quale, ex art. 12 della legge 23 agosto 1988, n.
400, deve essere necessariamente consultata sulle linee generali
dell'attività normativa interessante direttamente le regioni, sui
criteri generali relativi all'esercizio delle funzioni statali di
indirizzo e di coordinamento relativo ai rapporti fra Stato e
regioni, nonchè sugli indirizzi generali relativi all'elaborazione
ed all'attuazione degli atti comunitari riguardanti le competenze
regionali; risulta chiaramente dalla circolare impugnata che tale
coordinamento non si è nel nostro caso assolutamente realizzato.
3. - Violazione dell'art. 3, terzo comma del d.lgs. 4 giugno 1997,
n. 143; violazione degli artt. 118 e 97 della Costituzione.
La circolare impugnata risulta altresì in contrasto con l'art. 2
del decreto legislativo n. 143 del 1997, nella parte in cui tale
ultimo testo di legge prevede che i compiti di riconoscimento e di
sostegno delle unioni e delle associazioni nazionali siano attribuite
al neo istituito Ministero per le politiche agricole.
Vero è infatti che la legge regionale n. 57 del 10 settembre del
1981 si riferisce al riconoscimento di tutte le associazioni di
produttori agricoli di cui al Regolamento CEE 1360/78, recepito dal
nostro Stato con legge n. 674 del 1978 ma tuttavia tra tali
associazioni non risultano però ricomprese le associazioni dei
produttori del settore ortofrutticolo, le quali sono invece
disciplinate dal Regolamento CEE n. 1035 del 1972, e, a livello
statale, dalla legge n. 622 del 1968, la quale attribuiva allo Stato
la competenza relativa al riconoscimento delle associazioni dei
produttori nel settore ortofrutticolo.
Si evince quindi dalla normativa attualmente vigente che la
competenza statale in materia di riconoscimento è di esclusiva
spettanza dello Stato e che questo non potrà assolutamente delegare
alla Regione questa funzione.
La patente illegittimità della circolare impugnata rende
ovviamente del tutto inattuabile ed irrealizzabile la istituzione
dell'apposito albo delle associazioni riconosciute.
Il contrasto con il dettato costituzionale riguarda quindi non solo
l'art. 118 della Costituzione, che impone che la delega sia adottata
con atto normativo di rango legislativo, ma altresì l'art. 97 della
Costituzione, il quale impone una riserva di legge in materia di
competenze.
4. - Violazione dell'art. 71, lett. b), del decreto del Presidente
della Repubblica n. 616/1977 e dell'art. 2, comma 2, del decreto
legislativo n. 143/1997.
In merito alla normativa sugli interventi di mercato e sulla
gestione delle politiche di controllo, la impugnata circolare
stabilisce che "in piena coerenza con l'impostazione comunitaria,
vengono disposte le modalità di esecuzione delle operazioni relative
agli interventi di mercato, alla distribuzione gratuita del prodotto
ritirato, ai compiti delle regioni ed alle attività di controllo.
Quanto sopra, dimostra come alle regioni siano state delegate tutta
una serie di funzioni specifiche in materia di politica economica
connessa ad una particolare valutazione dei fenomeni attinenti al
mercato agricolo, per poter poi attraverso un controllo dei singoli
fattori, incidere in modo significativo sull'intero andamento del
mercato ortofrutticolo.
Dato che l'esplicazione di una simile attività di esecuzione che
in quanto tale comporta implicazioni di natura politico-gestionale e
di controllo sul mercato, richiede l'esercizio di tutta una serie di
funzioni amministrative, che secondo la normativa vigente sono
proprie dello Stato, la delega alle regioni doveva avvenire con una
norma di legge e non con circolare (art. 118, comma 2, Costituzione).
Infatti, a conferma di quanto sopra si richiama l'art. 71 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 nel quale si dice
che "sono di competenza dello Stato le funzioni amministrative
concernenti gli interventi di interesse nazionale e la regolazione
del mercato agricolo".
Inoltre, la legge 14 agosto 1982 n. 610 sul riordinamento
dell'Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo,
all'art. 1 precisa che "all'attuazione degli interventi sul mercato
agricolo-alimentare provvede l'AIMA istituita con legge 13 maggio
1966 n. 303, con ordinamento e bilancio autonomi".
La competenza statale in detta materia trova ulteriore conferma
nell'ultimo decreto legislativo 4 giugno 1997 n. 143 il quale,
all'art. 2 comma 2, ribadisce che il Ministero svolge, altresì, per
quanto già di competenza del soppresso Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali, compiti di disciplina generale e di
coordinamento nazionale nella materia relativa agli interventi di
regolazione dei mercati.

P. Q. M.
In accoglimento di quanto sopra esposto, si chiede a codesta ecc.ma
Corte costituzionale di voler annullare l'impugnato provvedimento.
Si producono:
copia della circolare n. 6 del 18 aprile 1997 pubblicata in
Gazzetta Ufficiale n. 124 del 30 maggio 1997;
delibera di autorizzazione a stare in giudizio.
Venezia-Roma, addì 18 giugno 1997.
Avv. Romano Morra - avv. Fabio Lorenzoni
97C0913