1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 8-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 2 dicembre 1996
N. 46 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 26 agosto 1997 (della provincia autonoma di Bolzano) Paesaggio (Tutela del) - Elenco ufficiale delle aree protette allegato come parte integrante alla deliberazione 2 dicembre 1996 (pubblicata in Gazzetta Ufficiale 19 giugno 1997) dell'apposito Comitato istituito presso il Ministero dell'ambiente - Mancata inclusione in tale elenco di dodici biotipi e di sette parchi esistenti nella provincia autonoma di Bolzano, dei quali il competente assessore aveva chiesto, e lo stesso Ministro aveva proposto, l'inserimento, pur essendo stati tutti individuati come parchi e riserve provinciali con vari decreti del presidente della Giunta emanati in base alla legge provinciale 25 luglio 1970, n. 16, sulla tutela del paesaggio - Rilevata esorbitanza dai limiti della competenza del Comitato, in quanto, a norma dell'art. 4, comma 1, lett. a), della legge quadro sulle aree protette 6 dicembre 1991, n. 394, anche la specificazione (ivi prevista) delle aree naturali protette di rilievo regionale (o provinciale) deve avvenire sulla base dell'individuazione gia' effettuata dalle leggi regionali (o provinciali) - Conseguente denunciata violazione delle disposizioni dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (art. 8, nn. 6, 15, 16 e 21) che attribuiscono alla provincia autonoma di Bolzano competenze legislative e amministrative di tipo esclusivo in materia di tutela del paesaggio, caccia e pesca, alpicoltura e parchi, e agricoltura, e delle Norme di attuazione emanate con d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 - Lamentata negazione, altresi', alla provincia autonoma di Bolzano, del diritto all'assegnazione, per i suddetti biotipi e parchi, dei contributi a carico dello Stato - che l'art. 5, comma 3, della citata legge quadro n. 394 del 1991, condiziona all'iscrizione nell'elenco in questione - in contrasto con i principi posti, a garanzia dell'autonomia finanziaria della provincia, dagli artt. 69 e seguenti, e 79 dello Statuto speciale, in relazione alle norme di coordinamento e attuazione di cui agli artt. 5, della legge 30 novembre 1989, n. 386, 4, ult. comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, e 12, primo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 - Richiamo alla sentenza n. 366/1992. (Deliberazione del Comitato per le aree naturali protette 2 dicembre 1996). (Statuto Trentino-Alto Adige artt. 8, n. 6, 15, 16 e 21, 69 e seguenti, e 79; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4, comma 3; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, art. 12, comma 1). (097C1043) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 8-10-1997)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore, dr. Luis Durnwalder,
giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 3481 del 28 luglio
1997, rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto disgiuntamente,
in virtù di procura speciale 28 luglio 1997, autenticata dal
vicesegretario dr. Hermann Berger, ufficiale rogante
dell'amministrazione provinciale (rep. n. 18464), dagli avv.ti
proff.ri Roland Riz e Sergio Panunzio, presso il qual'ultimo è
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica; per il regolamento di competenza in relazione
alla deliberazione del comitato per le aree naturali protette 2
dicembre 1996, recante "Elenco ufficiale delle aree naturali
protette".
F a t t o
La provincia autonoma di Bolzano è titolare in base allo statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670) ed alle relative norme di attuazione di competenze
legislative ed amministrative di tipo esclusivo in materia tutela del
paesaggio (art. 8, n. 6), caccia e pesca (art. 8, n. 15), apicoltura
e parchi per la protezione della flora e fauna (art. 8, n. 16),
agricoltura, foreste e corpo forestale, patrimonio zootecnico ed
ittico, istituti fitologici, consorzi agrari e stazioni agrarie
sperimentali, servizi antigrandine, bonifica (art. 8, n. 21).
Con d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 è stata emanata la relativa
normativa di attuazione in materia di minime proprietà culturali,
caccia e pesca, agricoltura e foreste.
In forza delle competenze primarie che spettano alla provincia
autonoma di Bolzano la stessa ha emanato la l.p. 25 luglio 1970, n.
16, in materia di tutela del paesaggio che disciplina agli artt. 1,
3 e 4 il procedimento di individuazione e costituzione delle riserve
naturali e dei parchi ricadenti sul territorio della provincia
autonoma di Bolzano.
Gli artt. 69 e seguenti e 79 statuto Trentino-Alto Adige
attribuiscono alla provincia autonoma di Bolzano autonomia
finanziaria. Il bilancio della provincia è alimentato, oltre che
dalle entrate finanziarie proprie, anche dalla finanza derivata,
consistente nei trasferimenti di risorse da parte dello Stato,
necessari anch'essi per provvedere agli interventi - ordinari e
speciali - nelle materie di propria competenza. A riguardo, anche in
armonia con quanto stabilito dall'art. 79 statuto Trentino-Alto
Adige (e dall'art. 119, terzo comma, Cost.) la legge 30 novembre
1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della regione
Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano
con la riforma tributaria) ha stabilito alcuni principi che integrano
la disciplina statutaria relativa alla finanza provinciale, e dei
quali si dirà più ampiamente in seguito.
Con la legge quadro sulle aree protette 6 dicembre 1991, n. 394 è
stato istituito il Comitato per le aree protette che ha fra l'altro
il compito di approvare l'elenco ufficiale delle aree protette in
Italia.
Con deliberazione del Comitato per le aree protette 2 dicembre
1996, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale 19 giugno 1997, è stato
approvato l'elenco ufficiale delle aree naturali protette.
In tale elenco sono stati inseriti solamente 15 biotopi della
provincia autonoma di Bolzano ed il Parco nazionale dello Stelvio,
mentre tutti gli altri biotopi ed i 7 parchi naturali esistenti nella
provincia autonoma di Bolzano, per i quali era stato chiesto
l'inserimento, non sono stati considerati e sono stati pertanto
esclusi dall'elenco.
La deliberazione del Comitato per le aree naturali protette 2
dicembre 1996, è pertanto lesiva delle attribuzioni della provincia
autonoma di Bolzano che la impugna per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Violazione delle attribuzioni costituzionali della provincia
autonoma di Bolzano di cui agli artt. 8, comma 1, cifre 6, 15, 16 e
21 dello statuto speciale di autonomia d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
e delle relative norme d'attuazione approvate e con d.P.R. 22 marzo
1974, n. 279; nonchè dei principi relativi all'autonomia finanziaria
provinciale di cui agli artt. 69 e seguenti e 79 dello statuto
speciale e relative norme di attuazione (specie in relazione agli
artt. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386; 4, ultimo comma, del
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; e 12, primo comma, d.lgs. 16 marzo
1992, n. 268.
1. - La lesione delle attribuzioni provinciali compiuta dalla
deliberazione del Comitato per le aree naturali protette che esclude
7 "parchi naturali regionali" e 12 "aree naturali protette" risulta
con evidenza da quanto sopra esposto.
Il Comitato per le aree naturali protette è stato istituito
dall'art. 3 della legge quadro sulle aree protette 6 dicembre 1991,
n. 394 ed ha principalmente il compito di individuare e di
classificare le aree naturali da tutelare e di adottare il programma
triennale per le aree naturali protette. Nell'ambito di tale
competenza, l'art. 4 della legge n. 394/91 gli attribuisce il
compito di "specifica(re) i territori che formano oggetto del sistema
delle aree naturali protette di interesse internazionale, nazionale e
regionale, quali individuate nelle vigenti disposizioni di legge,
statali e regionali, operando la necessaria delimitazione dei
confini". La Corte costituzionale nella sua sentenza n. 366/92 ha
inteso che: "tale disposizione in correlazione con altre disposizioni
della legge che fanno riferimento a competenze contigue attribuisce
al predetto Comitato il compito di determinare, in via di massima
sulla base dell'individuazione di aree effettuata dalle vigenti leggi
statali o regionali (o provinciali) l'insieme dei territori
sottoposti al sistema di tutela naturalistica previsto dalla stessa
legge, stabilendo in via generale il riparto fra le aree di interesse
nazionale (o internazionale) e quelli di interesse regionale (o
provinciale)".
Spetta, pertanto, al Comitato per le aree naturali protette solo il
potere di individuare le aree protette previamente individuate e
costituite dagli organi competenti ai sensi di legge.
2. - Ai sensi dell'art. 2, sesto e settimo comma, della legge
quadro sulle aree protette n. 394/91 la classificazione delle aree
naturali protette di rilievo internazionale e nazionale, nonchè la
classificazione e l'istituzione dei parchi nazionali e delle riserve
naturali statali, è effettuata, qualora rientrino nel territorio
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e Bolzano, d'intesa tra provincia e Stato.
Tale intesa non è però prevista per i parchi naturali regionali e
in generale per tutte le aree protette regionali o provinciali che
non ricadono fra quelli menzionati all'art. 2, comma sesto e settimo.
E non potrebbe essere altrimenti, visto che la provincia autonoma
di Bolzano gode di competenza primaria in materia e per quanto
riguarda l'istituzione e la disciplina delle aree naturali protette
provinciali la stessa è tenuta ad osservare soltanto i limiti
fissati dall'art. 4 dello Statuto: cioè, in particolare, i principi
dell'ordinamento giuridico dello Stato e le norme fondamentali delle
riforme economico sociali della Repubblica, ma non anche tutti gli
altri "principi" legislativi statali, quali in genere i principi
fondamentali delle materie stabiliti dalle leggi dello Stato (ex art.
5 Statuto ed art. 117 Cost.), ed in specie i principi fondamentali
stabiliti dalla legge quadro n. 394/91 per la disciplina delle aree
naturali protette regionali (e provinciali).
Infatti, in armonia con le suddette norme statutarie, l'art. 22,
comma 2, della legge n. 394/91 specifica che "fatte salve le
rispettive competenze per le regioni a statuto speciale e per le
province autonome di Trento e di Bolzano, costituiscono principi
fondamentali di riforma economico-sociale la partecipazione degli
enti locali alla istituzione e alla gestione delle aree protette e la
pubblicità degli atti relativi all'istituzione dell'area protetta e
alla definizione del piano per il parco": questi e non altri.
Non sono, pertanto, applicabili alla provincia autonoma di Bolzano
tutte le altre disposizioni di cui all'art. 22, commi 1, 3, 4, 5 e 6
che costituiscono solo principi fondamentali della materia e, quindi,
non possono limitare la competenza esclusiva della provincia
ricorrente.
Tale interpretazione è stata confermata dalla stessa Corte
costituzionale nella sentenza n. 366/92, nella quale, motivando il
rigetto di una impugnativa degli artt. 22-28 della legge n. 394/91,
si è affermato che: "Il dubbio sollevato dalla ricorrente è
sicuramente escluso dall'art. 22, secondo comma, che fa salve le
competenze delle province autonome di Trento e di Bolzano, oltrechè
quelle delle regioni a statuto speciale, precisando che devono
intendersi come norme di riforma economico-sociale e, in quanto tali,
applicabili anche alle materie di competenza esclusiva, soltanto i
principi relativi alla partecipazione degli enti locali alla
istituzione e alla gestione delle aree protette, nonchè quelli
relativi alla pubblicità degli atti concernenti l'istituzione
dell'area protetta e la definizione del piano del parco. Al di là
del rilievo, formulato più volte da questa Corte (v., ad esempio,
sentenze nn. 85 del 1990 e 349 del 1991), secondo il quale non è
certo sufficiente, nè necessaria, l'autoqualificazione delle norme
come principi di riforma economico-sociale, resta il fatto che la
precisazione operata dalla disposizione impugnata in funzione
selettiva manifesta chiaramente la volontà del legislatore di non
considerare le norme ricomprese nel titolo III come applicabili alle
province autonome in qualità di principi fondamentali della
materia".
3. - La provincia autonoma di Bolzano aveva ripetutamente chiesto
l'inserzione nell'elenco delle aree naturali protette di tutti i 7
parchi naturali esistenti nella provincia autonoma di Bolzano (parco
naturale provinciale Dolomiti di Sesto, parco naturale provinciale
Fanes, Sennes e Braies, parco naturale provinciale dello Sciliar,
parco naturale provinciale Monte Corno, parco naturale provinciale
Puez Odle, parco naturale provinciale Gruppo di Tessa, parco naturale
provinciale Vedrette di Ries) e di complessivamente 27 riserve
naturali (biotopi) di cui 8 erano già state inserite nell'elenco
precedente, deliberato nel 1993, mentre per 19 biotopi era stata
appunto chiesto la nuova inserzione.
Al riguardo si richiamano fra le altre, le richieste dell'assessore
provinciale competente del 25 ottobre 1994 e del 6 febbraio 1996, che
si depositano con il presente atto, insieme alle relative schede
dalle quali risultano anche gli estremi dei vari decreti del
presidente della Giunta provinciale di Bolzano - tutti pubblicati nel
B.U.R. - che hanno individuato e costituito i parchi e le riserve in
questione, emanati in base alla citata legge provinciale n. 16/1970.
Si tratta di parchi e biotopi di grandissima rilevanza ambientale e
sperimentale, ammirati non solo in campo nazionale ma anche
internazionale.
Il Ministro per l'ambiente aveva di conseguenza inserito nella
proposta di aggiornamento dell'elenco ufficiale delle aree protette,
sottoposta per l'approvazione al Comitato per le aree naturali
protette, i 7 "parchi naturali regionali" ed i 27 biotopi (questi
sotto la rubrica "altre aree naturali protette"), di cui la provincia
autonoma di Bolzano aveva chiesto l'inserimento (la proposta
ministeriale in questione sarà depositata con il presente atto).
Il Comitato per le aree naturali protette ha invece escluso
dall'elenco ufficiale tutti i 7 parchi regionali e 12 dei biotopi
richiesti dalla provincia con la seguente motivazione, riportata
nella premessa della delibera 2 dicembre 1996, capoverso nono: "Preso
atto della decisione del Comitato di non ammettere nell'elenco
ufficiale le aree protette per le quali le deroghe al divieto di cui
al comma 3, punto a), dell'art. 11 della legge 6 dicembre 1991, n.
394, non siano esplicitamente riconducibili a quanto indicato dal
comma 4, art. 11, della legge medesima".
Certo non spetta al Comitato per le aree naturali protette di
escludere o non ammettere nell'elenco ufficiale delle aree protette i
parchi regionali o provinciali, già individuati dalle vigenti leggi
provinciali.
Tale interpretazione è stata confermata dalla stessa Corte
costituzionale nella sua nota sentenza n. 366/92 dove la stessa ha
chiarito che la competenza del Comitato di cui all'art. 4, comma 1,
lett. a), legge n. 394/91 di "a) specifica(re) i territori che
formano oggetto del sistema delle aree naturali protette di interesse
internazionale, nazionale e regionale quali individuate nelle vigenti
disposizioni di legge, statali e regionali, operando la necessaria
delimitazione dei confini;" non sarebbe lesiva delle competenze
provinciali "per la considerazione che la specificazione delle aree
naturali protette di rilievo regionale (o provinciale), ivi prevista
accanto ad identico potere sulle aree di rilievo nazionale o
internazionale, deve avvenire, ai sensi della stessa disposizione di
legge impugnata, sulla base dell'individuazione già effettuata dalle
leggi regionali (o provinciali)".
Dato che tutti i parchi regionali proposti per l'inserzione sono
stati costituiti ed individuati sulla base delle leggi provinciali
vigenti, in particolare la l.p. 27 luglio 1970, n. 16 ed in armonia
con i principi di cui all'art. 22, comma 2, legge n. 394/91, al
Comitato per le aree naturali protette non spettava il potere di
escludere dall'elenco ufficiale delle aree protette i parchi e le
riserve naturali, già individuate dalla provincia, ed il cui
inserimento era stato proposto dal Ministro su richiesta della stessa
provincia autonoma di Bolzano.
4. - Non spetta altresì al Comitato di escludere le aree naturali
individuate dalla provincia con la motivazione che nelle aree stesse
non vigerebbe il divieto di attività venatoria.
Anzitutto il divieto di attività venatoria sancito nell'art. 11,
comma 3, punto a) e nell'art. 22, comma 6, della legge n. 394/91 non
tocca la provincia autonoma di Bolzano non essendo ricompreso tra i
principi fondamentali di riforma economico-sociale di cui al comma 2
del medesimo art. 22.
Il suddetto divieto di caccia, infatti, non è applicabile come
tale alla provincia autonoma di Bolzano, che avendo competenza
primaria sia in materia di tutela del paesaggio (art. 8, n. 6),
alpicoltura e parchi per la protezione della flora e fauna (art. 8,
n. 16), sia in materia di caccia e pesca (art. 8, n. 15 statuto) è
libera di disciplinare con proprie leggi anche in modo diverso il
regime della caccia nelle aree protette.
Peraltro la provincia autonoma di Bolzano ha una rigorosa
disciplina sulla caccia, riassunta nella legge provinciale 17 luglio
1987, n. 14, concernente "norme per la protezione della selvaggina e
per l'esercizio della caccia", col dichiarato fine "di provvedere
nell'interesse della collettività, alla protezione, alla
conservazione ed al miglioramento, in modo naturale ed equilibrato,
della fauna selvatica, nonchè alla protezione delle colture agricole
forestali da danni provocati dalla selvaggina e dall'esercizio della
caccia".
In tale legge sono dettate specifiche misure "volte alla
conservazione ed al miglioramento di una fauna selvatica che sia in
armonia con le risorse ambientali e con le esigenze dell'economia
agricola e forestale", e per le singole riserve è previsto una
particolare tutela della fauna che "comprende il diritto ed il dovere
di aver cura della selvaggina, di favorirne lo sviluppo, di
garantirne l'habitat e di impedirne ogni disturbo (art. 3, commi 1 e
2)". Non solo ma l'esercizio della caccia è rigorosamente limitato
ai titolari di un permesso speciale ed è sottoposto a particolari
restrizioni ed in aree è completamente vietato. Per ciascuna oasi di
protezione (queste ultime sono individuate, ope legis, nei biotopi
protetti in base alle leggi provinciali 25 luglio 1970, n. 16, 8
maggio 1990, n. 10 e 13 agosto 1973, n. 27 (art. 9) vige una
determinata disciplina di caccia in armonia con le esigenze dell'area
protetta stessa.
Si aggiunga che anche per le regioni a statuto ordinario il divieto
di caccia non è di carattere assoluto, tant'è che l'art. 22, comma
6, legge n. 394/91 consente "eventuali prelievi faunistici ed
abbattimenti selettivi necessari per ricomporre squilibri ecologici".
Quindi, anche sotto questo ulteriore profilo l'esclusione delle
aree naturali in questione da parte del Comitato è lesiva delle
attribuzioni provinciali, perchè la ampia ed organica disciplina
legislativa dettata dalla provincia a protezione della selvaggina e
per l'esercizio della caccia è tale da fare affermare che tutti gli
abbattimenti consentiti anche nelle aree protette sono
sostanzialmente "selettivi" e sarebbero quindi comunque compatibili
anche con la disposizione, di cui all'art. 22, comma 6, della legge
n. 394 del 1991.
5. - Infine, facciamo presente che con la ingiusta esclusione delle
aree protette della provincia autonoma di Bolzano alla provincia
stessa vengono sottratti i relativi finanziamenti che invece le
spetterebbero di diritto in base all'art. 4, comma 1, della legge n.
394/91. Tali finanziamenti risultano infatti preclusi dall'art. 5,
comma 3 della stessa legge n. 394/91, secondo cui: "L'iscrizione
nell'elenco ufficiale delle aree protette è condizione per la
assegnazione di contributi a carico dello Stato".
Ciò comporta pure una violazione delle già citate norme
statutarie sulla autonomia finanziaria e in particolare dell'art. 5,
commi 2 e 3 della legge n. 386/89, che stabilisce:
"1. - Le province autonome partecipano alla ripartizione di fondi
speciali istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in
modo uniforme su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri e
le modalità per gli stessi previsti.
2. - I finanziamenti recati da qualunque altra disposizione di
legge statale in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore
delle regioni, sono assegnati alle province autonome ed affluiscono
al bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative
provinciali, nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro
nei conti consuntivi delle rispettive province.
3. - Per l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al
comma 2, si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse
leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione per
parametri e delle quote di riparto".
Tale disciplina stabilita dall'art. 5 della legge n. 386/89 è
stata poi richiamata e confermata dalle ultime norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (emanate a
conclusione della vertenza sulla attuazione del c.d. "pacchetto").
Infatti, l'art. 12, primo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268,
recita testualmente che "Le disposizioni in ordine alle procedure e
alla destinazione dei fondi di cui all'art. 5, commi 2 e 3, della
legge 30 novembre 1989, n. 386, si applicano con riferimento alle
leggi statali di intervento ivi previste, anche se le stesse non sono
espressamente richiamate".
Dalla illegittima esclusione dall'elenco ufficiale delle aree
protette dei parchi provinciali risultano pertanto violate anche le
sopra menzionate disposizioni sull'autonomia finanziaria.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta al Comitato per le aree naturali
protette escludere dall'elenco ufficiale delle aree naturali protette
i sette parchi naturali provinciali e le dodici riserve naturali,
già individuati dalla provincia autonoma di Bolzano, e dei quali la
provincia stessa aveva chiesto l'inclusione; e per l'effetto voglia
annullare in parte qua la deliberazione del Comitato per le aree
naturali protette 2 dicembre 1996, recante "Elenco ufficiale delle
aree naturali protette" indicata in epigrafe.
Bolzano-Roma, addì 4 agosto 1997
Avv. prof. Roland Riz - avv. prof. Sergio Panunzio
97C1043