1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 20-4-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 139 ORDINANZA 6 - 15 aprile 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Thema decidendum - Delimitazione - Ulteriore censura prospettata dalla parte privata in relazione a parametro non evocato dal rimettente - Inammissibilita'. - D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 38, comma 1. - Costituzione, artt. 4 e 51. Straniero - Lavoro alle dipendenze di amministrazioni pubbliche - Accesso limitato ai cittadini comunitari - Mancata estensione dell'accesso ai cittadini extracomunitari - Lamentata violazione del diritto al lavoro, nonche' incidenza sul principio di uguaglianza nell'accesso agli uffici pubblici - Omessa sperimentazione della possibilita' di pervenire ad una interpretazione conforme a Costituzione - Impropria richiesta di avallo interpretativo - Manifesta inammissibilita' della questione. - D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 38, comma 1. - Costituzione, artt. 4 e 51. (011C0260) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 20-4-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO , Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI.
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 38, comma 1,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), promosso dal Tribunale ordinario di Rimini nel
procedimento vertente tra Forero Puerta Danis Eunfaly e l'A.U.S.L. di
Rimini con ordinanza del 22 giugno 2010, iscritta al n. 338 del
registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell'anno 2010.
Visti l'atto di costituzione di Forero Puerta Danis Eunfaly,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2011 il Giudice relatore
Paolo Grossi;
Uditi gli avvocati Arturo Salerni per Forero Puerta Danis Eunfaly
e l'avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, nel corso di un giudizio introdotto ex articolo 44
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), da una cittadina colombiana - che
chiede di essere ammessa al concorso pubblico per l'assunzione di un
assistente amministrativo cat. C indetto dalla AUSL di Rimini, previo
accertamento del carattere discriminatorio del comportamento tenuto
dalla Azienda Ospedaliera, consistente nella avvenuta esclusione dal
suddetto concorso per difetto della cittadinanza italiana o della
cittadinanza di uno dei Paesi UE - il Tribunale di Rimini, in
funzione di giudice del lavoro, con ordinanza emessa il 22 giugno
2010, ha sollevato (per contrasto con gli articoli 4 e 51 della
Costituzione) questione di legittimità costituzionale dell'articolo
38, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), nella parte in cui, contrariamente a
quanto previsto per i cittadini appartenenti agli Stati membri
dell'Unione Europea, «non consente di estendere l'accesso ai posti di
lavoro presso le amministrazioni pubbliche anche ai cittadini
extracomunitari»;
che il rimettente premette di avere ordinato inaudita altera
parte alla AUSL di Rimini di ammettere la ricorrente al concorso
pubblico di cui è causa, con decisione - adottata «in applicazione
del chiaro disposto sul punto della norma censurata» - «coerente con
la recente giurisprudenza del Tribunale di Rimini che [...] che in un
caso analogo aveva ritenuto come l'accesso alla occupazione dovesse
essere garantito allo stesso modo al cittadino italiano ed allo
straniero anche nei posti di lavoro all'interno della pubblica
amministrazione salvo che l'attività lavorativa non comporti
esercizio diretto od indiretto di pubblici poteri ovvero attenga alla
tutela di interessi nazionali»;
che tuttavia - essendo stata esclusa dalla difesa della AUSL
resistente la possibilità di una interpretazione estensiva della
norma censurata che consenta di accedere ai posti di lavoro nella
P.A., che non implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici
poteri, ovvero non attengono alla tutela dell'interesse nazionale,
anche ai cittadini extracomunitari - il rimettente osserva che,
«secondo tale tesi», l'articolo censurato, «in quanto destinato a
regolare una materia specifica quale è l'accesso al lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione, non sarebbe superabile in
base al canone ermeneutico dell'incompatibilità con la disciplina
sui lavoratori immigrati dettata dal d.lgs. n. 286 del 1998: il cui
art. 3 in ogni caso, sancendo in generale parità di trattamento e
piena uguaglianza di diritti per i lavoratori extracomunitari
rispetto ai lavoratori italiani, non tutelerebbe anche i cittadini
stranieri in attesa di occupazione»; e quindi l'esclusione dal
concorso della ricorrente non potrebbe configurare una ipotesi di
comportamento discriminatorio;
che, secondo il rimettente, «tale interpretazione
restrittiva» (condivisa anche da Cassazione, sezione lavoro, 13
novembre 2006, n. 24170) fa sì che la norma censurata si ponga in
contrasto con l'art. 51 della Costituzione che garantisce il diritto
di tutti i cittadini ad accedere agli uffici pubblici ed alle cariche
elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti
dalla legge, nonchè con l'art. 4 Cost., che, tutelando il diritto al
lavoro, inibisce che vengano operate interpretazioni che abbiano
l'effetto di impedirne o comunque comprimerne l'esercizio, creando
ingiustificate disparità di trattamento esclusivamente in ragione
della diversa nazionalità del lavoratore (come affermato anche da
questa Corte, nella sentenza n. 454 del 1998, che ha riconosciuto ai
lavoratori extracomunitari che fruiscono di idoneo permesso di
soggiorno il godimento di tutti i diritti riconosciuti ai lavoratori
italiani, affermando la piena parità di trattamento e la piena
uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani);
che si è costituita la ricorrente nel giudizio principale,
la quale - ricordato il precedente di cui alla sentenza n. 454 del
1998 e rilevato che la citata pronuncia della Cassazione è stata
costantemente disattesa dai giudici di merito -, pur ritenendo che la
limitazione di accesso di cui alla norma censurata «sia superabile in
base ai canoni ermeneutici dell'incompatibilità con fonti normative
successive e di rango superiore, aderisce alle censure di
legittimità costituzionale prospettate dal giudice a quo», deducendo
altresì la violazione degli artt. 2, 3 e 10 Cost., della Convenzione
della organizzazione internazionale del lavoro 24 giugno 1975, n. 143
(Convenzione sulle migrazioni in condizioni abusive e sulla
promozione della parità di opportunità e di trattamento dei
lavoratori migranti, ratificata dalla legge 10 aprile 1981, n. 158,
recante «Ratifica ed esecuzione delle convenzioni numeri 92, 133 e
143 dell'Organizzazione»), nonchè dell'art. 15 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per la manifesta infondatezza della questione, giacchè
è proprio l'art. 51 della Costituzione a garantire ai cittadini
l'accesso ai pubblici uffici ed alle cariche elettive in condizioni
di eguaglianza e secondo i requisiti stabiliti dalla legge,
presupponendo come connaturale nel solo cittadino - e non nello
straniero - il legame di solidarietà con lo Stato per l'attuazione
dell'interesse pubblico;
che, inoltre, la difesa erariale evidenzia che anche in
ambito comunitario analoga esclusione è prevista, per i cittadini
comunitari, dall'art. 48 del Trattato 25 marzo 1957 (Trattato che
istituisce la Comunità europea), che, nell'affermare il principio
della libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità,
dispone espressamente sulla inapplicabilità di tale principio agli
impieghi nella pubblica amministrazione; laddove, la Corte di
giustizia europea (decisione del 17 dicembre 1980, causa 149/79) ha
affermato che devono rientrare nell'esclusione tutti quei posti che
implicano in maniera diretta o indiretta la partecipazione
all'esercizio dei pubblici poteri ed alle mansioni che hanno ad
oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre
collettività pubbliche, in quanto presuppongono l'esistenza di un
rapporto particolare di solidarietà nei confronti dello Stato,
nonchè la reciprocità di diritti e doveri che costituiscono il
fondamento del vincolo di cittadinanza.
Considerato che il Tribunale ordinario di Rimini, in funzione di
giudice del lavoro, censura l'articolo 38, comma 1, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (recante «Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche»), nella parte in cui, contrariamente a quanto previsto per
i cittadini appartenenti agli Stati membri dell'Unione europea, «non
consente di estendere l'accesso ai posti di lavoro presso le
amministrazioni pubbliche anche ai cittadini extracomunitari»;
che, a giudizio del rimettente, la norma si porrebbe in
contrasto con l'articolo 4 della Costituzione, il quale, tutelando il
diritto al lavoro, inibisce che vengano operate interpretazioni
restrittive che abbiano l'effetto di impedirne o comunque comprimerne
l'esercizio, con ciò creando ingiustificate disparità di
trattamento in ragione della diversa nazionalità del lavoratore, e
con l'art. 51 Cost., che garantisce il diritto di tutti i cittadini
ad accedere agli uffici pubblici ed alle cariche elettive in
condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge;
che, preliminarmente - con riferimento alla violazione
(denunciata dalla parte privata costituitasi nel presente giudizio)
anche degli artt. 2, 3 e 10 Cost., nonchè della Convenzione della
organizzazione internazionale del lavoro 24 giugno 1975, n. 143
(Convenzione sulle migrazioni in condizioni abusive e sulla
promozione della parità di opportunità e di trattamento dei
lavoratori migranti, ratificata dalla legge 10 aprile 1981, n. 158,
recante «Ratifica ed esecuzione delle convenzioni numeri 92, 133 e
143 dell'Organizzazione»), e dell'art. 15 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea - va rilevato che, per costante
orientamento di questa Corte, l'oggetto del giudizio di
costituzionalità in via incidentale è limitato alle sole norme e
parametri indicati, pur se implicitamente, nell'ordinanza di
rimessione, non potendo essere presi in considerazione, oltre i
limiti in questa fissati, ulteriori questioni o profili di
costituzionalità dedotti dalle parti, tanto se siano stati eccepiti
ma non fatti propri dal giudice a quo, quanto se siano diretti ad
ampliare o modificare successivamente il contenuto delle stesse
ordinanze; sicchè altri parametri ed altri profili di
costituzionalità diversi da quelli evocati dal giudice rimettente
non possono formare oggetto della decisione (sentenze n. 327, n. 227
e n. 50 del 2010);
che, nei termini in cui è stata formulata, la questione
presenta un insuperabile profilo di inammissibilità, derivante dalla
mancata sperimentazione da parte del rimettente di una (pur doverosa)
interpretazione della norma impugnata che la ponga al riparo dai
prospettati dubbi di legittimità costituzionale (da ultimo ordinanze
n. 101 e n. 15 del 2011);
che, infatti, per un verso, è lo stesso giudice a quo (il
quale premette di avere provvisoriamente ammesso la ricorrente a
partecipare al concorso in oggetto, con decreto inaudita altera
parte, adottato «in applicazione del chiaro disposto sul punto della
norma censurata») a ritenere che il testo della disposizione
impugnata non precluda, in sè, l'accesso ai posti pubblici da parte
di cittadini extracomunitari;
che, altresì, è sempre il medesimo rimettente a dare
espressamente atto di come tale conclusione derivi da una lettura
della disposizione «coerente con la recente giurisprudenza»
effettuata dal Tribunale di cui egli fa parte, così riconoscendo, ex
ore suo, non soltanto la praticabilità in via teorica di una
interpretazione della norma secundum constitutionem, ma, addirittura,
la già intervenuta concreta applicazione della norma medesima in
precedenti identiche occasioni in adesione a siffatta opzione
ermeneutica da parte di tale organo giurisdizionale;
che, tuttavia, dopo avere esposto tutto ciò, il rimettente
si limita a riportare la contraria tesi sostenuta, nella memoria di
costituzione, dalla amministrazione resistente ed a denunciare che
«tale interpretazione restrittiva» della norma censurata («condivisa
anche» dalla Corte di cassazione nella citata sentenza n. 24170 del
2006) «appare in evidente contrasto» con gli evocati parametri
costituzionali;
che il mero richiamo ad una interpretazione diversa da quella
espressamente fatta propria dal rimettente si configura quale
acritico riferimento ad una opinio della parte, riguardo alla quale
il giudice a quo avrebbe dovuto esprimere il proprio motivato
convincimento adesivo, non foss'altro che per sconfessare la
validità del ragionamento seguito dal medesimo Tribunale (oltre che
da se stesso in sede di decretazione di urgenza) nelle precedenti
occasioni in cui si è già espresso in senso favorevole all'accesso
dei cittadini extracomunitari in posti di lavoro anche in seno alle
pubbliche amministrazioni;
che d'altro canto, a tale scopo, non può certo bastare la
semplice e neutra citazione di una (a quanto consta, allo stato
isolata) pronuncia della Corte di cassazione, non otendosi certo
quella decisione evocare come diritto vivente e, semmai, dovendo il
giudice mostrare almeno una chiara e motivata adesione al principio
di diritto ivi affermato;
che risulta, dunque, altresì evidente come, attraverso il
richiesto vaglio di costituzionalità, il giudizio incidentale venga
nella specie utilizzato in modo assolutamente distorto (ordinanze n.
363 e n. 322 del 2010), in quanto diretto del tutto impropriamente ad
ottenere dalla Corte un avallo della interpretazione già ritenuta
dal rimettente come preferibile e costituzionalmente adeguata,
nonchè già applicata anche dal medesimo Tribunale (e dal medesimo
giudice);
che, pertanto, la sollevata questione è manifestamente
inammissibile.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 38, comma 1, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche),
sollevata, in riferimento agli articoli 4 e 51 della Costituzione,
dal Giudice del lavoro del Tribunale ordinario di Rimini, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 aprile 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Grossi


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 15 aprile 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti