1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 9-8-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 459 SENTENZA 19 - 27 luglio 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso della regione Lombardia - Urbanistica - Viabilita' e lavori pubblici - Disposizioni in materia di parcheggi Programma triennale per le aree urbane maggiormente popolate Individuazione delle opere e degli interventi da ammettere al finanziamento - Attribuzione alla competenza statale - Rinuncia al ricorso accettata dalla controparte - Estinzione del giudizio. (Legge 24 marzo 1989, n. 122, artt. 3, sesto comma, 4, primo comma, 6, quinto comma, 7, primo e secondo comma). (Cost., artt. 117 e 118). Ricorso della regione Emilia-Romagna - Urbanistica - Viabilita' e lavori pubblici - Disposizioni in materia di parcheggi Programma triennale per le aree urbane maggiormente popolate Obbligo per la regione di approvare entro breve termine i programmi comunali dei parcheggi urbani - Asserita violazione delle competenze regionali in materia di assetto del territorio - Non fondatezza della questione. (Legge 24 marzo 1989, n. 122, artt. 3, secondo comma, 6, sesto comma ( rectius quarto), e 9). (Cost., artt. 3, 9, 97, 117 e 118). Ricorso della provincia autonoma di Trento - Urbanistica Viabilita' e lavori pubblici - Disposizioni in materia di parcheggi - Programma triennale per le aree urbane maggiormente tutelate - Attribuzione allo Stato di poteri in ordine ai singoli interventi previsti nei programmi comunali - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria della provincia Insussistenza - Non fondatezza della questione. (Legge 24 marzo 1989, n. 122, artt. 1, 3 e 4). (Statuto speciale per il T.-A.A., artt. 8, n. 17, 16 e titolo VI; Cost., art. 119). (089C0893) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 9-8-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 3, 4, 6,
quinto e sesto comma, 7, primo e secondo comma, e 9 della legge 24
marzo 1989, n. 122, recante: "Disposizioni in materia di parcheggi,
programma triennale per le aree urbane maggiormente popolate, nonchè
modificazioni di alcune norme del testo unico sulla circolazione
stradale, aggiornato con d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393", promossi con
ricorsi della Regione Emilia-Romagna, dalla Provincia di Trento e
della Regione Lombardia, notificati rispettivamente il 4 e il 6
maggio 1989, depositati in cancelleria l'11 e il 16 maggio successivi
ed iscritti ai nn. 37, 38 e 39 del registro ricorsi 1989.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 1989 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Alberto Predieri per la Regione Emilia-Romagna,
l'avv. Sergio Panunzio per la provincia di Trento, l'avv. Roberto
Gianolio per la Regione Lombardia e l'avv. dello Stato Franco Favara
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con tre distinti ricorsi le Regioni Emilia Romagna e
Lombardia e la Provincia autonoma di Trento hanno impugnato alcune
norme della legge 24 marzo 1989, n. 122 (Disposizioni in materia di
parcheggi), programma triennale per le aree urbane maggiormente
popolate, nonchè modificazioni di alcune norme del testo unico sulla
disciplina della circolazione stradale, approvato con d.P.R. 15
giugno 1959, n. 393), in riferimento a parametri costituzionali in
parte eguali e in parte diversi, ma tutti diretti alla salvaguardia
delle competenze regionali o provinciali.
2.1. - La Regione Emilia Romagna censura, in primo luogo, l'art.
3, comma secondo, della citata legge che, disponendo che le Regioni
sono tenute ad approvare i programmi comunali dei parcheggi urbani
entro il termine di 30 giorni dal loro ricevimento - decorso il
quale, senza che sia intervenuta una deliberazione di rigetto, si
forma il provvedimento di approvazione in forza del
silenzio-accoglimento esplicitamente previsto - porrebbe un termine
troppo breve che impedisce di fatto l'esercizio delle competenze
regionali in materia di urbanistica e di trasporti, e quindi più in
generale in tema di assetto del territorio, così violando gli artt.
117 e 118 della Costituzione, anche considerando che i programmi
predetti, per esplicita ammissione normativa, costituiscono varianti
agli strumenti urbanistici vigenti.
In particolare, il sistema previsto nella norma impugnata non solo
interviene con una disciplina di dettaglio della formazione degli
strumenti urbanistici, ma pone a carico della regione, per la
procedura istruttoria e decisoria, un termine di brevità
irragionevole, tale da non poter essere rispettato, sì che
l'istituto del silenzio-accoglimento, previsto solo come eccezione,
diverrebbe la regola della procedura.
La irragionevolezza sarebbe ancor più evidente ove si considerino
le interconnessioni che il programma comunale dei parcheggi presenta
con i sistemi della viabilità, del trasporto collettivo e
addirittura del trasporto ferroviario, correlati ad interessi
territoriali sovracomunali che, come tali, non possono che essere
valutati dall'organo regionale.
Pertanto o il termine esageratamente breve è posto per sottrarre
scientemente alla regione le proprie competenze, così violandosi i
ricordati parametri costituzionali (artt. 117 e 118), ovvero il
termine è frutto di irragionevolezza e quindi la norma che lo
prevede si pone in contrasto con gli stessi parametri in relazione
anche agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
2.2. - Le medesime considerazioni sono poi svolte dalla regione
ricorrente a sostegno della impugnativa concernente l'art. 6, comma
sesto (rectius: quarto), della legge n. 122 del 1989, che
direttamente individua determinati comuni (fra cui Bologna) tenuti a
formulare i previsti programmi.
2.3. - Viene altresì impugnato, dalla stessa Regione, l'art. 9
della legge n. 122 che consentirebbe ai proprietari di immobili o ai
comuni, che, rispettivamente, realizzino o prevedano la realizzazione
di parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità
immobiliari, un'indiscriminata utilizzazione del sottosuolo, a
prescindere dalla localizzazione di siffatti interventi, e nel
rispetto dei soli vincoli paesaggistici e ambientali, così ledendo
le competenze regionali in materia di assetto del territorio, ed
obliterando del tutto gli aspetti geologici e di sicurezza sismica.
Inoltre la norma, per il rispetto dei vincoli paesaggistici e
ambientali, nel prevedere che i poteri regionali (oltrechè quelli
dei Ministeri dell'ambiente e dei beni culturali) nella materia
vengano motivatamente esercitati nel termine di 90 giorni -
ipotizzandosi così la formazione di un silenzio-accoglimento alla
scadenza - non salvaguarderebbe per la brevità del termine gli
interessi della difesa del paesaggio, che, per insegnamento della
Corte costituzionale (sent. n. 151 del 1986), costituisce "valore
primario" dell'ordinamento. Ciò soprattutto se si paragona la citata
previsione legislativa con la legge 28 febbraio 1985, n. 47, il cui
art. 32 accorda alle Amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli
un termine ben più congruo di 180 giorni, decorso il quale la
domanda di sanatoria si intende non accolta (come nel caso ora
all'esame), ma respinta.
Se quindi il legislatore, in un caso, ha trovato congruo un
termine di 180 giorni per arrivare al diniego di accoglimento di una
domanda che si ponga in contrasto con i valori paesistici, non è
ragionevole nell'altro caso un termine dimezzato (90 giorni) per di
più per giungere ad un accoglimento, in violazione delle
attribuzioni che, in tema di tutela del valore primario rappresentato
dal paesaggio, l'ordinamento riconosce alle regioni, le quali, nella
materia, sono tenute all'osservanza dei principi fondamentali e
generali e, a maggior ragione, del principio supremo posto a garanzia
di detto valore primario, insopprimibile persino ad opera di leggi
costituzionali (sentenza n. 1146 del 1988). Sotto quest'ultimo
aspetto si avrebbe, altresì, una violazione dell'art. 9 della
Costituzione.
3.1. - La Provincia autonoma di Trento ha impugnato - nel
presupposto di essere anch'essa destinataria della nuova normativa
statale - gli artt. 1, 3 e 4 della legge 24 marzo 1989, n. 122 per
violazione degli artt. 8, n. 17 e 16 dello Statuto speciale di
autonomia (d.P.R. 31.8.1972, n. 670), delle relative norme di
attuazione in materia di "urbanistica e opere pubbliche" adottate con
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, del titolo VI del medesimo Statuto
relativo all'autonomia finanziaria della provincia (in particolare
artt. 78 e 79) e dell'art. 119 della Costituzione.
Assume in primo luogo la ricorrente che le norme impugnate,
disciplinando gli interventi per la realizzazione di parcheggi
pubblici, inciderebbero su materie riservate alla competenza
esclusiva della provincia, quali la "viabilità e i lavori pubblici
di interesse provinciale" (artt. 8, n. 17 e 16, dello Statuto), per
le quali spetterebbe alla provincia, e non allo Stato, di disporre in
ordine ai singoli interventi comunali e ai relativi finanziamenti
agli enti locali; l'art. 3, sesto comma, della legge n. 122,
affidando invece tali funzioni al Presidente del Consiglio dei
ministri (o, per sua delega, al Ministro delle aree urbane), si
porrebbe in violazione delle suddette attribuzioni provinciali.
3.2. - In secondo luogo la disciplina impugnata precluderebbe alla
provincia ricorrente la possibilità di una effettiva programmazione
degli interventi per la realizzazione dei parcheggi nei comuni del
suo territorio, ostacolata altresì dalla previsione del
silenzio-approvazione (art. 3, secondo comma) e dall'apposizione di
un termine di soli trenta giorni di per sè vessatorio per
l'esercizio dei poteri provinciali.
La incostituzionalità della norma denunciata sarebbe ancor più
palese per il fatto che, in materia, la provincia autonoma di Trento
ha già provveduto con proprie leggi (da ultimo legge provinciale 25
novembre 1988, n. 44, art. 2), nell'ambito delle quali ha già dato
esecuzione al previsto piano per la costruzione di parcheggi
pubblici.
Nè, ad avviso della ricorrente, la disciplina impugnata potrebbe
giustificarsi come espressione del potere statale di indirizzo e
coordinamento, per il quale non sussisterebbero in concreto i
presupposti ripetutamente indicati dalla Corte costituzionale
(sentenze nn. 340 del 1983, 357 del 1985, 49 del 1987, 177 del 1988 e
242 del 1989), specie con riferimento a materie di competenza
esclusiva o primaria.
3.3. - Sotto altro profilo tutte le norme impugnate (artt. 1, 3 e
4 della legge n. 122), creando un meccanismo centralizzato di
finanziamento in materia di esclusiva competenza provinciale,
determinerebbero la lesione della autonomia finanziaria della
ricorrente, come delineata nel titolo VI dello Statuto speciale e, in
modo particolare, negli artt. 78 e 79, e si porrebbero altresì in
contrasto con l'art. 119 della Costituzione; in relazione alle
materie rientranti nella sua competenza, infatti, la provincia
avrebbe dovuto essere la destinataria dei finanziamenti, che poi essa
avrebbe potuto trasferire ai comuni, in conformità delle scelte già
formulate in sede di programmazione provinciale.
4. - La Regione Lombardia, a sua volta, ha impugnato gli artt. 3,
sesto comma, 4, primo comma, 6, quinto comma, 7, primo e secondo
comma, della legge più volte richiamata, in riferimento agli artt.
117 e 118 della Costituzione, perchè incidenti nelle materie
"urbanistica" e "viabilità e lavori pubblici", come definite dagli
artt. 80 e 87 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
La prima, la seconda e l'ultima delle norme censurate (art. 3,
sesto comma, art. 4, primo comma e art. 7, primo e secondo comma),
affidando agli organi statali la individuazione delle opere e degli
interventi da ammettere al finanziamento, determinerebbero lo
stravolgimento dei programmi comunali approvati dalla regione.
Parrebbe pertanto illogica una disciplina nella quale, al
riconosciuto potere di approvazione degli organi regionali, non
faccia in concreto riscontro una effettiva potestà programmatoria
degli interventi. Nè a tali fini sembrerebbe idoneo il previsto
parere della Commissione interregionale di cui all'art. 13 della
legge n. 281 del 1970, sia perchè non vincolante, sia perchè
nemmeno necessario alla luce dell'art. 3, sesto comma, della legge
impugnata.
Neppure, ad avviso della ricorrente, potrebbe ritenersi che le
opere in questione siano di competenza degli enti locali e che lo
Stato si limiti a finanziare tali enti o a disciplinare l'esercizio
del credito nei loro confronti, perchè le funzioni di programmazione
e di finanziamento di parcheggi, che sono standards urbanistici,
rientrano nelle competenze regionali, e perchè il previsto
finanziamento diretto da parte dello Stato in capo ai comuni si
porrebbe comunque in violazione della competenza regionale in tema di
interventi per agevolare l'accesso al credito (art. 109 del d.P.R. n.
616 del 1977).
Ancor più rilevante, infine, sarebbe l'invasione delle competenze
regionali ad opera dell'art. 6, quinto comma, della citata legge n.
122, che demanda agli organi governativi ivi previsti l'approvazione
dei programmi comunali in contrasto con la volontà delle regioni,
dovendosi ritenere, in mancanza di esplicita disposizione, che
l'organo statale provveda direttamente in caso di disaccordo tra
comune e regione sul programma medesimo.
5.1. - Si è costituito in tutti e tre i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, per sostenere la inammissibilità o la
infondatezza delle impugnative.
In particolare, quanto al ricorso della Regione Emilia Romagna, la
difesa dello Stato ha osservato che la censura, relativa alla
brevità del termine di 30 o 60 giorni che rispettivamente gli artt.
3, comma secondo, e 6, comma quarto, riservano alle regioni per
l'approvazione del programma comunale, si risolve nella
prospettazione di un mero inconveniente empirico, seppure
rappresentato come sintomo di irragionevolezza delle disposizioni.
L'altra censura concernente l'art. 9 della legge, pur riferita
genericamente all'intero articolo, per il suo contenuto riguarda il
solo primo comma della disposizione, che specificamente concerne i
parcheggi realizzati da privati proprietari, e si risolve essa pure
nella prospettazione di un inconveniente empirico rappresentato dalla
brevità dei termini ivi previsti (90 giorni).
Sempre in relazione a tale doglianza, si precisa che la
disposizione impugnata, ponendo una distinzione tra "vincoli" e
"poteri", lascia fermi i primi indipendentemente da qualsiasi atto
regionale, sì che per essi non vi sarebbe alcun termine da
osservare; inoltre, per vincoli fatti salvi debbono intendersi quelli
di ogni specie, al di là della indicazione legislativa, di carattere
meramente esemplificativo, che ha riguardo ai soli vincoli posti
dalla legislazione in materia paesaggistica e ambientale. Così il
problema della brevità del termine di 90 giorni, si porrebbe
soltanto per l'esercizio dei "poteri" regionali, ma rispetto a questi
non sarebbe unico il dies a quo, sembrando improbabile la
contemporanea attivazione di un elevato numero di procedimenti.
Comunque è noto, secondo i principi generali, che il decorso di un
termine non produce l'effetto giuridico di consumazione del potere
amministrativo di che trattasi, e il sopravvenire del
silenzio-accoglimento riguarderebbe soltanto l'ipotesi di domande
conformi agli strumenti urbanistici vigenti, dovendosi viceversa
interpretare la norma nel senso di aver mantenuto integri i poteri
regionali di autorizzazione "in deroga" rispetto ai medesimi
strumenti urbanistici.
5.2. - Quanto al ricorso della Provincia autonoma di Trento,
l'Avvocatura dello Stato innanzi tutto esprime dubbi sulla
ammissibilità della impugnativa, proposta da un Assessore in luogo
del Presidente della Giunta provinciale, in relazione a quanto
stabilito nei commi primo e terzo dell'art. 98 dello Statuto speciale
di autonomia, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
In secondo luogo osserva che l'intervento previsto dalla legge n.
122 non è incompatibile con la legislazione provinciale già
intervenuta nella stessa materia e con il programma di interventi sui
parcheggi già deliberato ed attuato dalla provincia autonoma, sì
che questa, oltre a non essere interessata all'applicazione del
titolo II della legge, perchè nessuno dei comuni del suo territorio
figura nell'elenco ivi contenuto, può rimanere estranea anche alle
vicende applicative connesse al titolo I, ad eccezione soltanto del
primo e del secondo comma dell'art. 2, che recano modifiche alla
legge urbanistica e alla normativa generale in tema di standards, e
che non sono stati impugnati.
Ne consegue che le censure proposte parrebbero inammissibili; esse
sarebbero comunque infondate, perchè le norme denunciate concernono
poteri degli organi centrali nell'ambito dell'autonomo intervento
finanziario dello Stato e non incidono sui programmi e sulle
decisioni della provincia, la quale resta libera di scegliere se
astenersi dall'individuare i comuni (art. 3, primo comma) tenuti alla
predisposizione dei programmi, ovvero se coordinare i propri
interventi con quelli dello Stato.
In linea generale, l'Avvocatura dello Stato fa notare che la legge
n. 122 non ha necessariamente ad oggetto la materia dei "lavori
pubblici", rivendicata dalla provincia, perchè non promuove ad
"opera pubblica" qualsiasi costruzione di parcheggi e non qualifica i
parcheggi come beni appartenenti al demanio comunale. Essa è in
sostanza una legge di incentivi finanziari, riferiti alla promozione
di una attività economica produttiva di un "servizio" e nessuna
norma dello Statuto speciale di autonomia vieta allo Stato di
disporre siffatti incentivi.
5.3. - In relazione, infine, al ricorso della regione Lombardia,
la stessa Avvocatura dello Stato rileva che esso ha di mira la
sostituzione della regione allo Stato nell'erogazione dei
finanziamenti, così chiedendosi una inammissibile pronuncia
manipolativa, in contrasto altresì con l'art. 128 della Costituzione
e con il principio per cui lo Stato può direttamente disporre
finanziamenti in capo ai comuni, che sono enti dotati di autonomia e
non enti pararegionali o dipendenti dalle regioni.
Con riferimento poi alla censura che si appunta sull'art. 6, comma
quinto, della legge, denunciandosi un inammissibile intervento
sostitutivo dello Stato nel caso di disaccordo tra comune e regione
sulla definizione del programma di parcheggi, la difesa dello Stato
ricorda che il Dipartimento per le aree urbane è stato istituito con
D.P.C.M. 10 novembre 1987 proprio per svolgere compiti di
coordinamento e di raccordo tra enti territoriali, e che la norma
impugnata è diretta soltanto a promuovere la concorde iniziativa
degli enti locali, senza prevedere alcuna sostituzione ad essi da
parte dello Stato.
6.1. - In prossimità dell'udienza di discussione, la Regione
Emilia Romagna ha presentato una memoria nella quale ha, in primo
luogo, contestato l'affermazione dell'Avvocatura dello Stato, secondo
cui le censure rivolte agli artt. 3, 6 e 9, circa la brevità dei
termini ivi fissati, si configurerebbero come meri inconvenienti
"empirici", poichè al contrario è un dato della esperienza il
prevedibile afflusso di un numero rilevante di programmi da parte dei
comuni tenuti a redigerli, sì che è reale per la regione la
difficoltà e anzi la impossibilità di procedere alle relative,
complesse istruttorie per giungere a deliberazioni ponderate, con
conseguente lesione delle proprie competenze, considerando altresì
che la "perentorieta'" dei termini imposti alle regioni dalle norme
impugnate deriva implicitamente dalla previsione normativa della
formazione del silenzio-accoglimento in caso di inutile decorso dei
medesimi.
6.2. - In particolare, quanto al termine di 90 giorni, indicato
nell'art. 9 della legge per l'esercizio dei "poteri" regionali in
materia paesaggistica e ambientale, la ricorrente ribadisce la
irragionevolezza della norma, per la assoluta insufficienza di detto
termine al corretto esercizio delle funzioni regionali.
In più la disposizione impugnata determinerebbe una incongrua,
differente disciplina in materia di vincoli, per alcuni dei quali
(vincoli paesaggistico-ambientali) si prevederebbe la formazione del
silenzio accoglimento, mentre per gli altri (vincoli urbanistici,
archeologici, sismici, idrogeologici) mancherebbe addirittura
qualsiasi previsione, con ciò ipotizzandosi la duplice violazione
degli artt. 97 e 117 della Costituzione, per l'assenza di coerenti e
razionali principi fondamentali cui la regione possa attenersi.
7.1. - Anche la Provincia autonoma di Trento ha presentato una
memoria nella quale, in primo luogo, dissipa i dubbi formulati dalla
difesa dello Stato sulla ammissibilità del suo ricorso, in quanto
proposto dall'"Assessore sostituto del Presidente" invece che dal
Presidente della Giunta provinciale, come richiesto dall'art. 98
dello Statuto speciale di autonomia. Ai sensi dell'art. 50 dello
Statuto, infatti, il Consiglio provinciale elegge, tra gli Assessori,
quello destinato a sostituire il Presidente in caso di sua assenza o
impedimento. Il che, nella specie, è avvenuto nella seduta
consiliare del 17 febbraio 1989, cosicchè correttamente il ricorso
è stato proposto a seguito di delibera n. 4548 adottata in via
d'urgenza dalla Giunta e ratificata dal Consiglio con delibera n. 5
del 17 maggio 1989.
7.2. - Nel merito, ha ribadito le censure svolte nell'atto
introduttivo del giudizio, negando che lo Stato abbia comunque titolo
per intervenire nella realizzazione dei parcheggi pubblici nel
territorio della provincia autonoma, sia perchè non si
configurerebbe una ipotesi di legittimo esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento, non essendo gli interessi tutelati dalla
nuova disciplina "insuscettibili di frazionamento e di localizzazione
territoriale", sia perchè non potrebbe invocarsi a fondamento
l'"interesse nazionale" soprattutto in assenza, nella materia oggetto
della disciplina, di una specifica protezione costituzionale.
8.1. - Sempre in prossimità dell'udienza di discussione,
l'Avvocatura dello Stato, relativamente al ricorso della provincia
autonoma di Trento (reg. ord. n. 38 del 1989), ha presentato una
memoria fuori termine, con il consenso della ricorrente.
In essa si sostiene che la provincia autonoma chiede alla Corte
una pronuncia "manipolativa" che non faccia decadere la legge, ma che
comporti la sostituzione dell'ente provinciale allo Stato nella
funzione relativa alla ammissione al contributo dei soggetti
interessati dalla nuova normativa. Ma una siffatta richiesta,
finalizzata ad operare veri e propri "ritagli" di competenza da un
insieme organico di disposizioni, lasciando invece fermo lo
stanziamento a carico del bilancio dello Stato (art. 26 della legge),
non pare ammissibile e la rivendicata "gestione" degli interventi
rischierebbe di introdurre ragioni di squilibrio finanziario tra le
varie parti del territorio nazionale, perchè si alimenterebbero
ulteriori flussi di "finanza derivata" non programmati e addirittua
in contrasto con l'art. 78, secondo periodo, dello Statuto speciale
di autonomia in quanto costituenti una duplicazione di finanziamenti.
In realtà l'intervento complessivo ipotizzato dalla legge n. 122
- così come è avvenuto per altre normative statali recanti flussi
di spesa destinati a soddisfare necessità manifestatesi in sede
locale, - prevede la partecipazione delle regioni e delle province
autonome ai momenti di programmazione e decisionali, così attuando
il principio del coordinamento tra programmi e attività conseguenti,
espresso nell'art. 11 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in una
materia che il Parlamento ha ritenuto di "interesse nazionale" non
frazionabile anche con riguardo agli artt. 9 e 32 della Costituzione,
tutelati in concreto attraverso incentivi finanziari ad una categoria
di iniziative destinate alla produzione di un servizio.
8.2. - In via subordinata, poi, la difesa dello Stato ribadisce
che, comunque, la legge in esame non pare incompatibile con la
competenza esclusiva della provincia autonoma nella materia dei
"lavori pubblici di interesse provinciale", poichè la valutazione
giuridica circa il carattere "pubblico" di un'opera non può
prescindere dalla funzione pubblica o dal servizio pubblico cui
l'opera stessa è destinata e rispetto ai quali (funzione o servizio)
essa risulta mero "bene strumentalè; cosicchè nessuna ragione
"oggettiva" giustificherebbe un riparto di competenze basato, non
sulle funzioni pubbliche, ma su un'attività produttiva "strumentale"
qual'è la edificazione, ed anzi l'art. 87 del d.P.R. n. 616 del 1977
renderebbe esplicito il profilo "funzionale" delle attribuzioni con
le parole "lavori pubblici di interesse regionale". Non è pertanto
plausibile ritenere che alla regione o alla provincia autonoma sia
assegnato in esclusiva il ruolo di "finanziatore unico" delle più
svariate iniziative economiche, solo perchè queste coinvolgono anche
processi edilizi, e la enfatizzazione dell'ambito di competenza
relativo alla materia dei "lavori pubblici di interesse provinciale"
ridurrebbe gravemente l'intervento economico dello Stato previsto
dalla legge impugnata, intervento che per di più risulterebbe
compatibile con l'art. 2 delle norme di attuazione approvate con
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, ove sono espressamente contemplati gli
"eventuali interventi finanziari dello Stato per opere di competenza
regionale o provinciale". Nell'ambito di tali interventi, in
conclusione, parrebbe legittimamente rientrare quello delineato dalla
legge n. 122, che il Parlamento, con scelta discrezionale, ha
ritenuto necessario per il sussistere di una vera
"emergenza-traffico", ravvisata nel degrado ambientale e culturale di
talune città e nelle difficoltà, anche di ordine economico,
rappresentate per tutti da un non sopportabile affollamento dei
veicoli.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso in via principale la Regione Emilia Romagna ha
impugnato gli artt. 3, secondo comma, e 6, sesto comma (rectius
quarto), della legge 24 marzo 1989 n. 122, che, nel quadro di un
programma straordinario perseguito da detta legge per potenziare i
parcheggi per le auto nelle aree urbane maggiormente popolate,
prevedono che le regioni debbano approvare i programmi comunali dei
parcheggi urbani, rispettivamente entro 30 e 60 giorni dal loro
ricevimento.
Ad avviso della regione ricorrente le norme denunciate
violerebbero "gli artt. 117 e 118, in relazione agli artt. 3 e 97"
della Costituzione perchè, a causa della irragionevole brevità dei
termini anzidetti, impedirebbero di fatto l'esercizio delle
competenze regionali in materia di assetto del territorio, in quanto
i programmi comunali presentano connessioni con i sistemi della
viabilità e dei trasporti collettivi, e, quindi, la loro
approvazione suppone complessi adempimenti istruttori, mentre
l'infruttuoso decorso dei termini anzidetti equivale, per espressa
statuizione della legge, a tacita approvazione del programma e
costituisce quindi variante agli strumenti urbanistici vigenti.
Con il medesimo ricorso viene anche impugnato per violazione degli
stessi parametri costituzionali l'art. 9 della suddetta legge,
nell'assunto che esso consente ai proprietari di immobili ed ai
comuni una indiscriminata utilizzazione del territorio per la
realizzazione dei parcheggi, a prescindere dalla localizzazione degli
interventi in zone di espansione extraurbane o nei centri storici,
prevedendo che restino fermi solo i vincoli paesaggistici ed
ambientali e non anche gli altri vincoli, come quelli concernenti le
zone sismiche e quelli idrogeologici, affidati essi pure alle
competenze regionali.
La regione ravvisa altresì il contrasto dello stesso art. 9 della
legge con gli artt. 9, 117 e 118 della Costituzione, perchè, per la
brevità del termine di novanta giorni previsto per il rilascio delle
autorizzazioni e dei nulla osta in materia paesaggistica ed
ambientale e decorrente dalle richieste di localizzazione dei
parcheggi, trascorso il quale si formerebbe il silenzio-accoglimento
della richiesta, verrebbero lese le competenze regionali in materia
di assetto del territorio e soprattutto in quella di tutela del
paesaggio che è un valore primario dell'ordinamento.
A sua volta la Provincia autonoma di Trento impugna gli artt. 1, 3
e 4 della legge medesima, nell'assunto che essi, creando un
meccanismo centralizzato di finanziamento ed affidando allo Stato di
disporre in ordine ai singoli interventi previsti nei programmi
comunali, si porrebbero in contrasto con il titolo VI dello Statuto
speciale di autonomia (d.p.r. n. 670 del 1972) e, in particolare, con
gli artt. 78 e 79, nonchè l'art. 119 della Costituzione che
garantiscono l'autonomia finanziaria della provincia presupponendo
che essa, e non i comuni, sia destinataria dei finanziamenti, specie
in una materia, quale quella della viabilità e dei lavori pubblici,
che gli artt. 8, n. 17 e 16 dello Statuto affidano alla competenza
esclusiva della provincia ricorrente.
Sotto altro profilo viene denunciato lo stesso art. 3, che reca la
procedura per la predisposizione e l'approvazione dei programmi
nonchè per la determinazione degli interventi da ammettere al
finanziamento. La provincia ricorrente assume violati gli artt. 8 n.
17 e 16 dello Statuto speciale di autonomia che espressamente
contemplano le materie della viabilità e dei lavori pubblici,
nonchè le norme di attuazione in materia di urbanistica e opere
pubbliche (d.p.r. n. 381 del 1974) che non riservano allo Stato
alcuna competenza in materia di parcheggi, mentre la norma denunciata
precluderebbe alla provincia una effettiva programmazione dei
parcheggi dei comuni nel suo territorio a motivo della brevità dei
termini ivi previsti e della formazione del silenzio accoglimento nel
caso del loro infruttuoso trascorrere, incidendo così in materie di
esclusiva competenza provinciale.
Con un terzo ricorso, infine, la Regione Lombardia impugna gli
artt. 3, comma sesto, 4, comma primo, e 7, primo e secondo comma,
della legge in parola, per violazione degli art. 117 e 118 della
Costituzione, perchè essi, affidando agli organi governativi dello
Stato la determinazione dei singoli interventi da ammettere al
finanziamento in materie, quali "l'urbanistica, la viabilità ed i
lavori pubblici" definite dagli artt. 117 e 118 della Costituzione,
determinerebbero in concreto lo stravolgimento dei programmi comunali
approvati dalla regione ed inciderebbero altresì nel settore del
credito che l'art. 109 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 affida alle
competenze regionali.
La Regione Lombardia impugna anche l'art. 6, quinto comma, di
detta legge per violazione dei medesimi parametri costituzionali,
perchè esso, implicitamente demandando agli organi dello Stato
l'approvazione dei programmi comunali in caso di disaccordo tra
comune e regione, sarebbe invasivo di competenze regionali in materia
di urbanistica, viabilità e lavori pubblici, come delineate negli
artt. 80 e 87 del citato d.P.R. n. 616 del 1977.
2. - I ricorsi, in quanto connessi, possono essere riuniti e
decisi con unica sentenza.
Il giudizio instaurato con il ricorso della Regione Lombardia deve
essere dichiarato estinto per intervenuta rinunzia, formalizzata nel
corso dell'udienza di trattazione mediante deposito della
deliberazione n. 42839 del 16 maggio 1989 della Giunta della regione
medesima (dichiarata esecutiva dalla Commissione di controllo in data
23 maggio 1989), che ha revocato la precedente deliberazione avente
per oggetto la proposizione del ricorso.
3. - Preliminarmente deve poi essere disattesa l'eccezione di
inammissibilità del ricorso della Provincia di Trento, sostenuta
dall'Avvocatura generale dello Stato, sotto un profilo appena
adombrato nella memoria di costituzione in giudizio.
L'eccezione viene prospettata esprimendosi qualche riserva circa
l'ammissibilità del ricorso, in relazione a quanto disposto nei
commi primo e terzo dell'art. 98 dello Statuto del Trentino-Alto
Adige. La riserva stessa non ha però trovato svolgimento negli
ulteriori scritti difensivi e quindi non può essere presa in
considerazione per genericità.
Deve quindi passarsi ad esaminare l'altra eccezione di
inammissibilità dello stesso ricorso svolta nella memoria difensiva
depositata in vista della trattazione in udienza pubblica, eccezione
che muove dall'assunto "che non sarebbe consentito invocare una
pronunzia manipolativa che investe soltanto la norma che individua
negli organi dello Stato i soggetti erogatori dei finanziamenti,
senza impugnare la norma (art. 26 della legge) che fa gravare tali
finanziamenti a carico del bilancio dello Stato".
Gli aspetti, così prospettati, attengono alla fondatezza della
questione proposta che consiste appunto nello stabilire se lo Stato
possa o meno assegnare in concreto i finanziamenti previsti nel
proprio bilancio o se debba conferirli alle regioni e alle province
autonome, per cui anche questa eccezione deve essere disattesa.
4.1. - Nel merito non è fondata la censura svolta, in senso
sostanzialmente analogo sia dalla Regione Emilia Romagna che dalla
Provincia autonoma di Trento, nei confronti dell'art. 3 della legge
impugnata e dalla Regione Emilia Romagna anche nei confronti
dell'art. 6, quarto comma, in relazione alla irragionevole brevità
dei termini ivi indicati che impedirebbero di fatto alla regione e
alla provincia di esercitare i poteri di propria competenza. In
proposito va rilevato che la prima disposizione (art. 3, secondo
comma) prevede che la regione o la provincia debbano approvare il
programma inviato da ciascun comune nel termine di trenta giorni,
trascorso il quale, senza che intervenga la deliberazione di rigetto,
tale programma si intende approvato, e la seconda disposizione (art.
6, quarto comma) contiene analoga previsione in relazione ai
programmi da predisporsi dai 15 comuni nominativamente indicati nella
legge stessa.
Osserva al riguardo la Corte che, dall'esame degli atti
preparatori e dall'intero contesto della legge 24 marzo 1989 n. 122,
risulta che le disposizioni in essa contenute costituiscono un
programma di interventi del tutto straordinario, deliberato dal
Parlamento nazionale su iniziativa del Governo per ovviare ad "una
situazione di grave disagio e di concreti danni" divenuta
"all'improvviso polo di riferimento dell'attenzione collettiva", come
si esprime la relazione governativa che aveva accompagnato il disegno
di legge e come risulta confermato dal dibattito parlamentare che ha
preceduto l'approvazione della legge. In detta relazione è stato
rilevato come il problema "per le dimensioni e per la gravità che
nelle aree a grande intensità è venuto assumendo, specie in questi
ultimi anni, e soprattutto a seguito dell'aumento dei veicoli
circolanti, travalica i confini comunali e richiede la necessaria
attenzione del Governo centrale del Paese... Non è quindi questione
di realizzare singole opere ma di ridisegnare le aree urbane più
intensamente abitate, attraverso una programmazione razionale ed
organica dei parcheggi che tenga conto delle esigenze ambientali" in
quanto, si soggiunge, "la paralisi della circolazione nelle maggiori
città italiane, rallentando i tempi delle comunicazioni e del
trasporto, influisce direttamente e negativamente sulla produzione
nazionale... danneggia lo svolgimento degli affari e delle relazioni
commerciali... mette a rischio le stesse condizioni di salute dei
cittadini a cagione dell'aumento dell'inquinamento atmosferico e di
quello acustico", onde ci si trova "di fronte ad una vera e propria
emergenza che, se non viene tempestivamente ed efficacemente
affrontata, può compromettere in modo serio e forse irreparabile lo
sviluppo dell'intero Paese ed il benessere, non soltanto fisico, dei
suoi abitantì; appare perciò evidente quanto in tale occasione
ribadito, che la legge è diretta "a consentire la realizzazione e
l'organizzazione di un servizio essenziale per le città e per i loro
abitanti".
Da quanto precede non può ritenersi irragionevole che, in
presenza di una emergenza che postula l'esigenza di interventi rapidi
ed immediati a salvaguardia di esigenze primarie dei singoli e
dell'intera collettività nazionale, il legislatore, nel predisporre
un programma di provvidenze straordinarie ed eccezionali, abbia
previsto termini brevi per lo svolgimento delle relative procedure,
termini perciò che potrebbero considerarsi ostacolare di fatto
l'esercizio delle funzioni regionali o provinciali nell'ambito delle
rispettive competenze, solo se dovessero risultare in modo
macroscopico in tale senso impeditivi.
Poichè non sarebbe possibile però in questa sede stabilire quale
altro termine possa essere considerato congruo, l'unica possibile
pronunzia di illegittimità costituzionale della norma potrebbe
riguardare questa in toto ma essa verrebbe a paralizzare l'attuazione
di un intervento generalmente riconosciuto come indispensabile per
l'interesse del Paese, sotto i molteplici aspetti testè posti in
evidenza, sol perchè qualche regione e la provincia autonoma di
Trento non si reputano in grado di sopperire con sollecitudine ad una
così improrogabile esigenza, in relazione alla quale la legge
impugnata ha fissato alle regioni i termini, rispettivamente di
trenta e di sessanta giorni, che appaiono, diversamente da quanto
dedotto, ictu oculi ragionevoli ai fini dell'esame dei programmi
all'uopo predisposti dai comuni.
4.2. - Va in proposito difatti considerata la ragionevole
previsione, esattamente evidenziata dall'Avvocatura generale dello
Stato, che i programmi predisposti da ciascun comune non perverranno
tutti nello stesso giorno alla regione o alla provincia competente,
che potrà quindi da un canto scaglionarne l'esame e dall'altro
potenziare in modo adeguato, mediante la temporanea utilizzazione del
personale a propria disposizione presso le strutture amministrative,
gli uffici preposti a questo particolare compito del tutto temporaneo
e straordinario.
D'altronde, la scansione temporale del procedimento descritto
nell'art. 3 della legge, oggetto di impugnativa sia da parte della
Regione Emilia-Romagna che della Provincia autonoma di Trento,
consente di prevedere che ciascuna regione o provincia possa giungere
non del tutto impreparata al momento di ricevimento dei vari
programmi da parte dei comuni, perchè ognuna di essa, entro 150
giorni dalla data di entrata in vigore della legge, è tenuta ad
individuare i comuni che devono predisporre il programma per poter
partecipare all'intervento straordinario previsto dalla legge; il che
suppone che la regione o la provincia, per aver un così lungo
termine a disposizione, pervengano alla individuazione di quei comuni
attraverso una indagine che tenga conto della situazione propria di
ciascuno di essi, con la conseguenza di avere già cognizione di un
complesso di elementi da utilizzare in sede della successiva
valutazione dei programmi concreti da approvare.
Infine va considerato che i tempi previsti per le attività da
svolgersi da parte dei comuni per la predisposizione del programma
(sessanta giorni dalla comunicazione del provvedimento regionale o
provinciale di individuazione ed ulteriori trenta giorni per l'invio
alla regione o alla provincia) consentono ad esse di seguire da
vicino, durante lo svolgimento, la compilazione dei programmi da
parte di ciascun comune da esse stesse indicato, il che, con un
minimo di efficienza organizzativa, può certamente agevolare ed
accelerare con graduale e piena cognizione delle varie situazioni, la
successiva fase approvativa.
5. - Alle stesse conclusioni devesi a maggior ragione pervenire
per quel che riguarda l'art. 6, quarto comma (impugnato dalla sola
Regione Emilia-Romagna) della stessa legge, il quale, come si è
detto, ha direttamente individuato 15 comuni tenuti a formulare il
programma, fissando il termine di sessanta giorni per l'approvazione
regionale e prevedendo che la mancata deliberazione di rigetto entro
tale termine equivale ad approvazione del programma.
Orbene - anche se in relazione a questa particolare categoria di
comuni (costituiti dalle maggiori città italiane e tutte, tranne la
città di Catania, capoluogo di regione), che sono stati direttamente
individuati dalla legge, la regione non ha a disposizione il
precedente termine di 150 giorni previsto dall'art. 3 per
l'individuazione dei comuni - va rilevato che la legge fissa a
ciascuna delle città, in tal modo individuate, il termine di 150
giorni per la predisposizione del programma, cioè un periodo tale da
consentire alla regione di seguire i lavori di compilazione del
programma da parte del comune tenendosi aggiornata del loro corso ed
essere così in condizione di utilizzare i dati, in tal modo
gradualmente acquisiti, in sede di procedimento approvativo, rispetto
al quale il termine di sessanta giorni per la sua conclusione appare
pienamente ragionevole tenuto conto che, tranne che per la Sicilia
per la quale la legge ha indicato due città, come Palermo e Catania,
per ogni altra delle regioni interessate ed in particolare per quella
ricorrente, è stato individuato il solo comune capoluogo.
6. - Anche la questione che investe l'art. 9 della legge non è
fondata, dato che l'impugnativa della Regione Emilia-Romagna muove da
una interpretazione della norma che non è consentita dalla sua
formulazione. La regione ricorrente da un lato ritiene che tale
articolo, menzionando solo i vincoli paesaggistici ed ambientali, non
abbia fatto salvi gli altri vincoli anch'essi di competenza regionale
e, dall'altro, che i poteri delle regioni relativi a quelli
paesaggistici ed ambientali debbano essere esercitati entro novanta
giorni, trascorsi i quali le richieste dei privati dovrebbero
intendersi positivamente assentite da parte delle autorità
regionali.
Dalla lettura della norma entrambe tali premesse appaiono errate,
perchè, ponendosi a raffronto il primo comma (oggetto di censura)
con il secondo comma, risulta come solo quest'ultimo, che disciplina
il procedimento per il rilascio della autorizzazione comunale (di
carattere urbanistico), prevede che l'istanza per ottenere tale
autorizzazione si intenda accolta qualora il sindaco non si pronunci
nel termine di sessanta giorni dalla data della richiesta.
Il primo comma, invece, che concerne, come si è già detto, i
nulla osta e le autorizzazioni in materia paesaggistica ed
ambientale, prevede solo che "restano in ogni caso fermi i vincoli
previsti dalla legislazione in materia paesaggistica ed ambientale ed
i poteri attribuiti dalla medesima legislazione alle regioni e ai
Ministeri dell'ambiente e per i beni culturali ed ambientali, da
esercitare motivatamente nel termine di 90 giorni".
Orbene, costituisce principio generale pacificamente riconosciuto
dalla giurisprudenza amministrativa, che per potersi attribuire un
contenuto significativo al silenzio della pubblica amministrazione ed
in particolare un significato positivo, occorre che ciò sia
espressamente stabilito dalla legge, come è appunto previsto nel
secondo comma dell'art. 9 per le autorizzazioni comunali, altrimenti
il silenzio deve essere interpretato come rifiuto.
Escluso dunque in modo inequivocabile che, in mancanza di espressa
previsione, possa ritenersi che, per le autorizzazioni o i nulla osta
nella materia paesaggistica ed ambientale, le richieste dei privati,
per effetto dell'infruttuoso trascorrere del termine anzidetto
possano intendersi positivamente assentite dalle autorità regionali
(e statali) competenti, l'intera disposizione assume un significato
del tutto diverso. Con essa infatti si è voluto stabilire che, in
dette materie, il silenzio-rifiuto si considera formato con il solo
trascorrere di novanta giorni complessivi dal momento della
proposizione dell'istanza da parte dei privati, e cioè con una
previsione analoga a quella dell'art. 10 della legge 6 agosto 1967,
n. 765. La regola generale invece, desunta dalla giurisprudenza
amministrativa dall'art. 25 del testo unico 10 gennaio 1957, n. 3, è
che per il formarsi del silenzio-rifiuto, ai fini della proposizione
del ricorso giurisdizionale, occorre che, trascorsi sessanta giorni
dalla presentazione della domanda, l'interessato notififichi
all'organo competente una diffida a provvedere entro l'ulteriore
termine di trenta giorni.
Del tutto ininfluente, ai fini del problema interpretativo così
risolto, appare poi la formula dell'art. 9 citato, secondo cui i
poteri attribuiti alle autorità competenti in tali materie debbano
essere esercitati "motivatamente" nel suddetto termine di 90 giorni.
In proposito va rilevato che costituisce principio ricevuto dalla
giurisprudenza che, in tema di autorizzazioni e provvedimenti simili,
l'obbligo della motivazione, salvo che non sia diversamente previsto
dalla legge, sussista solo per gli atti di diniego. L'art. 9 in
questione, con lo stabilire che in tema di parcheggi i poteri in
materia paesaggistica ed ambientale debbano essere esercitati
"motivatamente", ha voluto sancire l'obbligo che la motivazione
occorra anche in caso di provvedimento positivo e ciò,
evidentemente, proprio per evitare che in una materia, rispetto alla
quale l'intera collettività è ogni giorno più attenta, possa
pervenirsi al rilascio di autorizzazioni o di nulla osta che
potrebbero compromettere quei valori, senza quella adeguata
ponderazione che solo l'obbligo di una puntuale motivazione può
rendere effettiva.
Le considerazioni che precedono inducono perciò a disattendere
anche l'altra censura formulata dalla regione ricorrente nell'assunto
di una pretesa soppressione dei vincoli, di competenza regionale,
diversi da quelli paesaggistici ed ambientali. La circostanza secondo
cui l'art. 9 citato non ne abbia fato menzione non può assumere tale
significato, proprio in virtù della ratio della disposizione in
precedenza individuata e consistente nell'intento di porre una
particolare disciplina per quel che riguarda la formazione del
silenzio rifiuto in tema di autorizzazioni e nulla osta nella materia
paesaggistica ed ambientale. La mancata menzione degli altri vincoli
sta, dunque, solo a significare che in ordine ad essi il silenzio
rifiuto, relativamente alle richieste di autorizzazioni o nulla osta
di competenza regionale, si forma non con il solo trascorrere di un
termine, bensì secondo la regola generale della presentazione della
istanza e della successiva notifica della diffida a provvedere.
7. - Parimenti non fondata è la questione di legittimità
costituzionale prospettata dalla Provincia autonoma di Trento, che
censura per invasività delle proprie competenze il meccanismo
centralizzato di finanziamento delle iniziative previste dalla legge
in esame, per cui verrebbe affidata in tal modo ad organi dello Stato
la scelta di singoli interventi che riguardano materie di interesse
provinciale quali la viabilità, le opere pubbliche e l'urbanistica,
sconvolgendo peraltro programmi riguardanti i parcheggi oggetto di
specifici provvedimenti legislativi già emanati dalla provincia.
In proposito la Corte ritiene utile quì richiamare quanto già
precisato in precedenza, in occasione dell'esame della questione
concernente l'art. 3 della legge, circa il carattere del tutto
straordinario ed eccezionale del programma di interventi previsti
dalla legge censurata, diretti a fronteggiare un'emergenza che
coinvolge interessi che riguardano l'intera collettività quali la
salute e l'economina nazionale in termini di utilità sociale,
essendo stata segnalata in sede di dibattito sulla legge l'esigenza
che la loro soddisfazione, in relazione all'enorme diffusione dei
mezzi meccanici in circolazione, specie nelle grandi città debba
avvenire in modo quanto più è possibile uniforme in qualunque parte
del Paese.
Non si è dunque in presenza di interessi esclusivamente legati
alle materie cui fa riferimento la provincia ricorrente, quali la
viabilità, i lavori pubblici di interesse provinciale,
l'urbanistica, le opere pubbliche, rispetto alle quali rivendica la
competenza, perchè si tratta invece di soddisfare esigenze di più
ampia portata connesse a valori costituzionali primari (artt. 32, 41,
42 e 43 della Costituzione).
Di fronte ad emergenze di questo tipo la giurisprudenza anche
recentissima di questa Corte (sentenza n. 324 del 1989) ha
riaffermato la possibilità di un diretto intervento dello Stato,
quando sia "destinato ad affrontare una situazione eccezionale con
mezzi straordinari". Nel caso ora in esame la legge impugnata intende
realizzare un programma interessante l'intero territorio nazionale e
diretto ad affrontare una situazione eccezionale entro tempi brevi,
in modo che, tenuto conto della limitatezza dei mezzi finanziari
disponibili, la priorità degli interventi da finanziare venga
determinata mediante un giudizio comparativo di tutte le iniziative
programmate, compiuto sulla base di un raffronto della gravità delle
varie situazioni. Tale comparazione non può, per le enunciate
caratteristiche degli scopi perseguiti dalla legge, essere compiuta
che in una sede idonea a valutare l'interesse primario riguardante
l'intero contesto nazionale, il che può avvenire solo da parte di un
organo centrale dello Stato.
Questa competenza statale appare perciò pienamente giustificata
sulla base di principi affermati dalla Corte (sentenza n. 217 del
1988), la quale ha appunto ritenuto che la sussistenza di esigenze
unitarie, tali da giustificare il diretto intervento dello Stato, si
ha quando esse siano insuscettibili di frazionamento; quando lo
specifico interesse invocato sia così imperativo e stringente
(oppure così urgente) da giustificare l'intervento anche in aree che
in via di principio gli sono sottratte; quando la disciplina posta in
essere dallo Stato, considerata nei suoi concreti svolgimenti e nelle
sue particolari modalità, sia non solo contenuta nei precisi limiti
delle reali esigenze sottostanti all'interesse invocato, ma appaia
anche essenziale o necessaria per l'attuazione del medesimo
interesse: presupposti questi tutti certamente presenti nel caso in
esame.
Il carattere autonomo dell'intervento dello Stato o anzi
aggiuntivo, rispetto a quello delle regioni, comprese quelle (come la
provincia ricorrente) dotate di autonomia differenziata, che secondo
la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 217 del 1988 cit.)
rende compatibile la legge impugnata con i parametri costituzionali
invocati, toglie pregio anche all'altra censura formulata dalla
provincia ricorrente per avere essa già predisposto ed approvato un
programma
di interventi dello stesso tipo (da ultimo con la legge provinciale
n. 44 del 1988). Difatti, avendo la legge dello Stato predisposto
provvidenze straordinarie e quindi aggiuntive, spetta alla provincia
autonoma - che in base all'art. 3, secondo comma, della legge
impugnata, ha centocinquanta giorni di tempo per individuare i comuni
obbligati a formulare il programma - di decidere se coordinare il
proprio piano già approvato con gli interventi previsti nella legge
impugnata e destinati a far fronte all'emergenza nell'intero
territorio nazionale e quindi di avvalersi anche delle provvidenze
statali, oppure di rinunziarvi qualora li ritenga incompatibili con
le proprie iniziative già deliberate. Ma una volta che la provincia
autonoma dovesse optare per la prima alternativa, essa non potrebbe
che assoggettarsi alle regole generali che, essendo previste dalla
legge in un quadro unitario ed insuscettibile di frazionamento, non
possono subire deroghe.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara estinto il giudizio promosso dalla Regione
Lombardia, per intervenuta rinunzia al ricorso;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 3, comma secondo, 6, comma sesto (rectius:
quarto) e 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122 (Disposizioni in
materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane
maggiormente popolate, nonchè modificazioni di alcune norme del
testo unico sulla disciplina della circolazione stradale, approvato
con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393),
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 9, 97, 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in
epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 3 e 4 della legge 24 marzo 1989, n.
122, sollevate, in riferimento agli artt. 8, n. 17, 16 e al titolo VI
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, alle norme di attuazione approvate con
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, e all'art. 119 della Costituzione,
dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 luglio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 luglio 1989.
Il cancelliere: DI PAOLA
89C0893