1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 15-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 433 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 novembre 1995
N. 433 Ordinanza emessa il 9 novembre 1995 dal tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Berruti Loredana contro il Ministero per i beni culturali ed ambientali ed altri Beni culturali e ambientali - Provvedimento del Ministro per i beni culturali e ambientali di annullamento dell'autorizzazione regionale per la realizzazione di interventi edilizi ai sensi dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 - Termine per l'adozione di sessanta giorni decorrenti dalla comunicazione dell'autorizzazione regionale - Lamentata indeterminatezza temporale del potere di annullamento ministeriale in relazione alla sollecitudine dell'ente locale e della soprintendenza regionale nella trasmissione della pratica al Ministero - Incidenza sul diritto di difesa, sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 82, nono comma, seconda e quarta alinea; legge 8 agosto 1985, n. 431, art. 1). (Cost., artt. 24, primo comma, 42, secondo comma, e 97, primo e secondo comma). (096C0635) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 15-5-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 15758 reg.
gen. anno 1994 (n. 2986 reg. sez.), proposto dalla signora Loredana
Berruti, rappresentata e difesa (in forza di mandato a margine) dagli
avv.ti Ugo, Claudio e Carlo Iaccarino, nello studio dei quali
domicilia elettivamente in Napoli, alla via S. Pasquale a Chiaia n.
55, contro il Ministero per i beni culturali e ambientali, in persona
del Ministro pro-tempore e la Soprintendenza per i beni ambientali e
architettonici della provincia di Napoli, in persona del
soprintendente pro-tempore, rappresentati e difesi dalla Avvocatura
distrettuale dello Stato, in Napoli, domiciliataria ex lege (via Diaz
n. 11); e nei confronti del comune di Anacapri, in persona del
sindaco pro-tempore, non costit.; per l'annullamento previa
sospensiva, del decreto del predetto Ministro, datato 12 agosto 1994,
con cui è stata annullata la "determinazione" 27 agosto 1993 n.
9467, rilasciata dal sindaco di Anacapri ex art. 7 della legge n.
1497/1939; in una agli atti preordinati, connessi e conseguenti, in
particolare la nota della intimata Soprintendenza, 28 giugno 1994 n.
20973;
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura erariale;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti di causa;
Udito, alla pubblica udienza del 9 novembre 1995, l'avv. Ugo
Iaccarino - relatore il dott. Orrei -.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 22/24 novembre 1994 e depositato in
segreteria il 16 dicembre succ., la sig.ra Loredana Berruti impugnava
- chiedendone l'annullamento con contestuale domanda incidentale di
sospensiva - il decreto ministeriale indicato in epigrafe, con il
quale il Ministro per i beni culturali e ambientali aveva annullato
il nullaosta, 27 agosto 1993 n. 9467, espresso dal sindaco del comune
di Anacapri ex art. 7 della legge n. 1497/1939 sulla richiesta di
concessione edilizia per il condono di opere eseguite in difformità
dalla originaria licenza edilizia 24 aprile 1968 n. 705, con la quale
licenza era stata autorizzata (al dott. Vittorio Berruti, dante causa
della ricorrente) la costruzione di un fabbricato per civili
abitazioni, alla via Caposcuro n. 3/c, su area in catasto al mappale
118 del foglio 7.
La ricorrente rappresentava che su detto progetto aveva dato parere
favorevole, con verbale 25 gennaio 1991 n. 5, la commissione edilizia
istituita appositamente per il "condono", e che la commissione
edilizia integrata, di cui alla legge regionale 23 febbraio 1982 n.
10, aveva pure espresso parere favorevole, con verbale del 13 marzo
1991, "a condizione che la tettoia esistente al primo piano venga
rimossa e sostituita con pergolato in legno sostenuto da colonne in
muratura di stile caprese".
Si deduceva, a fondamento della impugnativa, la violazione e falsa
applicazione della legge 8 agosto 1985 n. 431, e dell'art. 82 del
d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 nel testo modificato dall'art. 1 della
legge n. 431; della legge 29 giugno 1939 n. 1497, del r.d. 3 giugno
1940 n. 1357 e della legge regionale n. 10/1982, nonchè dei principi
generali in tema di rilascio e di annullamento di autorizzazioni
amministrative, in particolare di quelle "ambientali", la violazione
e falsa applicazione della legge 28 febbraio 1985 n. 47, della legge
19 novembre 1968 n. 1187 e sue modificazioni, del p.r.g. di Anacapri;
e l'eccesso di potere per difetto di motivazione e dei presupposti, e
per falsa causa.
In particolare, denunciava:
A) la tardività dell'annullamento ministeriale, che sarebbe
stato pronunciato successivamente al termine perentorio di sessanta
giorni assegnato al Ministero dalla legge;
B) l'erroneità del presupposto di fatto, come indicato
nell'impugnata nota soprintendentizia, atteso che non sarebbe esatto
che la "difformità da sanare" è costituita dalla "realizzazione di
un intero pianoterra, trasformando in maniera vistosa l'area ed
alterando il carattere ambientale del sito", ma piuttosto, come
risulta dalla concessione in sanatoria, la "utilizzazione del piano
sottostante, la realizzazione di un portico al pianoterra a nord e di
un portico al piano inferiore a sud con copertura a terrazzo del
piano superiore";
C) la "sufficienza" della motivazione recata dalla determinazione
sindacale, con riferimento ai citati pareri, contestata invice dal
Ministero, il quale peraltro non avrebbe tenuto conto che la
"modificazione dei tratti paesaggistici" di una zona è resa
possibile proprio dalla legge n. 1497/1939, la quale "interviene solo
a determinarne l'ambito qualitativo attraverso l'autorizzazione di
cui all'art. 7", ed il normale effetto di una qualsiasi
autorizzazione "ambientale" sarebbe sempre quello, e non potrebbe
essere diversamente, di consentire una certa modifica dello stato dei
luoghi;
D) l'annullamento della rilasciata autorizzazione senza aver
fornito alcuna indicazione "circa i requisiti per un idoneo
inserimento della costruzione... nel contesto paesaggistico
interessato", e senza aver dedotto alcun fondato vizio di
legittimità dell'atto annullato, ma solo non consentite valutazioni
di merito sullo stesso;
E) la mancanza di sopralluoghi, visite od altro che avessero
potuto costituire, anche solo formalmente, una "istruzione della
pratica e valutazione dei "tratti paesaggistici della località
protetta"" ai fini del riscontro della effettiva loro alterazione da
parte delle opere autorizzate;
F) la disparità di trattamento di casi eguali o analoghi, per i
quali il Ministero si sarebbe espresso favorevolmente;
G) la violazione delle leggi 8 giugno 1990 n. 142 e 7 agosto 1990
n. 241, per mancata nomina del "responsabile del procedimento di
repressione" ed il mancato invito alla ricorrente a parteciparvi;
H) la violazione del p.r.g. di Anacapri ed il contrasto con il
parere favorevole espresso dalla Soprintendenza, dato che le norme
tecniche di attuazione di detto p.r.g. consentirebbero le opere in
questione.
Nella camera di consiglio del 19 gennaio 1995 la domanda cautelare
veniva "abbinata al merito", in vista della sollecita fissazione
della udienza di trattazione della causa.
Si costituiva in giudizio, per l'amministrazione intimata,
l'Avvocatura dello Stato, la quale depositava - in data 10 ottobre
1995 - memoria e documenti, con cui contestava i motivi del ricorso,
concludendo per il rigetto dello stesso siccome infondato.
Anche la difesa ricorrente depositava documenti e memoria in
prossimità dell'udienza di merito, nella quale il giudizio veniva
riservato per la decisione.
Considerato in diritto
1. - Il potere esercitato nel caso di specie dal Ministro per i
beni culturali e ambientali, con l'impugnato d.m. 12 agosto 1994, è
quello di controllo sui nullaosta o autorizzazioni sindacali per la
tutela delle bellezze panoramiche ed ambientali, adottati ex art. 7
della legge 29 giugno 1939 n. 1497, in forza della subdelega ai
comuni di cui alle leggi della regione Campania, 1 settembre 1981 n.
65 e 23 febbraio 1982, n. 10, controllo disciplinato dall'art. 82
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nel testo modificato ed integrato
dall'art. 1, legge 8 agosto 1985, n. 431.
Nell'esercizio di detto potere, il provvedimento ministeriale
citato ha annullato - su conforme parere della competente
Sopritendenza - il nullaosta del sindaco di Anacapri, 27 agosto 1993
n. 9467, rilasciato (previa analoga determinazione della Commissione
edilizia integrata comunale) alla ricorrente Berruti al fine della
concessione edilizia per condono, ai sensi dell'art. 32 della legge
n. 47/1985, su interventi edilizi eseguiti in difformità dalla
originaria licenza edilizia, rilasciata per la costruzione di un
fabbricato per civili abitazioni insistente su un'area - come tutto
il territorio del predetto comune - sottoposta a vincolo
paesaggistico con il d.m. 20 marzo 1951, ai sensi della legge n.
1497/1939; nullaosta costituente il necessario presupposto per il
successivo rilascio della predetta concessione-condono.
A norma dell'art. 32 ora citato, per le opere costruite su aree
sottoposte a vincolo, il rilascio della concessione in sanatoria è
subordinato al parere delle amministrazioni preposte alla tutela del
vincolo; e, per le aree soggette a vincolo paesistico, tale parere è
reso - ai sensi dell'art. 12 del d.-l. 12 gennaio 1988 n. 2
convertito nella legge 13 marzo 1988, n. 68 - con le modalità e nei
termini di cui al novellato art. 82, come dinanzi richiamato.
2. - Con sentenza parziale in pari data, questa sezione ha respinto
tutti i motivi di ricorso, rubricati in narrativa con le lettere da B
ad H, con i quali la ricorrente ha contestato l'esercizio del potere
de quo da parte del Ministro; salvo il motivo sub A, con il quale si
denuncia la tardività del d.m. 12 agosto 1994.
Quest'ultima censura è articolata come segue: il provvedimento
espone, nelle premesse, che la pratica edilizia in oggetto è
pervenuta il 18 giugno 1994 alla Soprintendenza di Napoli, in
conformità alla circolare ministeriale 31 agosto 1985 n. 8 con cui
il Ministero aveva prescritto che tali pratiche dovessero pervenirgli
tramite gli uffici periferici, i quali avevano 20 giorni per
esperirvi i necessari accertamenti; e, quindi, a decorrere da questa
data, il d.m. sarebbe stato adottato nel termine di sessanta giorni
fissato dall'art. 82 del d.P.R. n. 616/77. Parte attrice sostiene
invece che, in forza del timbro apposto sull'"avviso di ricevimento",
esibito in copia, della raccomandata postale 3 giugno 1994 n. 8882,
detta data di ricezione sarebbe il 7 giugno 1994, in relazione alla
quale il decreto si rivelerebbe tardivo per l'avvenuta decadenza del
relativo potere, essendo perentorio il richiamato termine alla
stregua dei principi generali in tema di esercizio del potere di
controllo; termine per correlato all'adozione del decreto
ministeriale e non anche alla sua comunicazione (cfr. da ult., Cons.
di Stato VI Sez., 22 febbraio 1995 n. 207 e 28 agosto 1995 n. 820).
Il Collegio osserva in proposito che la censura, come sopra
prospettata, sembrerebbe fondata, o almeno suscettibile di indurre il
giudice a qualche accertamento istruttorio nonostante che la
circostanza di fatto evidenziata non sia stata contestata dalla
amministrazione costituita in giudizio. Ma, in realtà, a siffatto
accoglimento si oppone la norma relativa, nella interpretazione che
ne ha dato di recente il Consiglio di Stato: "A norma della legge 8
agosto 1985 n. 431, il potere di annullare ... l'autorizzazione
regionale (o dell'autorità subdelegata) alla realizzazione di
interventi edilizi ai sensi dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939,
n. 1497, entro il termine perentorio di 60 giorni dalla relativa
comunicazione, è riservato personalmente al Ministro per i beni
culturali e ambientali, e non agli uffici, periferici o centrali, del
Ministero (Cons. di Stato VI Sez. 3 marzo 1994 n. 241 (citazione nel
testo)). Come corollario di tale affermazione deve ritenersi che il
suddetto termine decorra solo dalla data di ricezione della relativa
autorizzazione da parte del Ministro medesimo, a nulla rilevando che
la circolare ministeriale del 31 agosto 1985 (non 1993) disponga che
tale trasmissione debba avvenire tramite la Soprintendenza
territorialmente competente" (Consiglio di Stato VI Sez., 9 novembre
1994 n. 1594; altresì, 8 luglio 1995 n. 697).
3. - Tanto premesso, il Collegio solleva d'ufficio l'eccezione di
illegittimità costituzionale della norma indicata, ossia in
particolare dell'art. 82, nono comma, seconda e quarta alinea, del
d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, nel testo integrato dall'art. 1 della
legge n. 431/1985.
Tale norma dispone che "Le Regioni (o l'ente subdelegato) danno
immediata comunicazione al Ministro per i beni culturali e
ambientali delle autorizzazioni rilasciate e trasmettono
contestualmente la relativa documentazione (...). Il Ministro per i
beni culturali e ambientali può in ogni caso annullare, con
provvedimento motivato, l'autorizzazione regionale (o della
autorità subdelegata) entro i sessanta giorni successivi alla
relativa comunicazione".
La indiscutibile perentorietà di questo termine, vertendosi nella
materia dei controlli, trovava finora un pragmatico contemperamento
applicativo nella citata circolare 31 agosto 1985 n. 8, la quale
stabilisce che le autorizzazioni paesaggistiche concesse dalle
autorità locali "devono essere immediatamente trasmesse a questo
Ministero, tramite la Soprintendenza territorialmente competente, la
quale dovrà inoltrarle, entro venti giorni, all'ufficio scrivente,
con apposita relazione". Inoltre, quest'ultimo lasso di tempo veniva
considerato, dall'ufficio periferico, sospeso nel suo decorso ove la
documentazione di corredo dell'autorizzazione - cui fa cenno il
medesimo comma nono risultasse incompleta o lacunosa, e ciò
ovviamente al fine di evitare che l'esercizio di detto controllo
venisse in sostanza vanificato dall'eventuale comportamento omissivo
dell'autorità locale mittente.
La surriferita interpretazione del Consiglio di Stato è certamente
conforme alla lettera della legge, avendo sgombrato il campo dalle
superfetazioni apportatevi dalla circolare ministeriale che, se la
ritenesse vincolante anche per soggetti estranei agli organi
periferici del Ministero, sarebbe di dubbia legittimità (cfr. la
legge 23 agosto 1988 n. 400, art. 17, terzo comma, attualmente
vigente); cosicchè può dirsi che la ribadita pronuncia del
Consiglio di Stato, costituente "diritto vivente", abbia riportato la
norma predetta nell'alveo della legittimità ordinaria.
Ma per ciò stesso la norma - a giudizio del Collegio - finisce con
il sollevare qualche dubbio in ordine alla sua legittimità
costituzionale.
4. - Quanto alla rilevanza di tale eccezione sul procedimento in
corso, il Collegio è dell'avviso che, alla stregua del significato
fatto palese dalle parole del testo, ed autorevolmente chiarite dalla
interpretazione del Consiglio di Stato, appare inutile anche
adottare, per il caso di specie, un qualche incombente istruttorio al
fine di accertare inequivocabilmente la data di ricezione della
pratica da parte della Soprintendenza, e quindi se essa data
corrisponda - o meno - a quella portata dalla ricevuta di ritorno, e
se sia stato - o meno - surrettiziamente prorogato il dies a quo,
siccome sarebbe comunque determinante soltanto la data di ricezione
da parte del Ministero (anzi, del Ministro), che certamente è
posteriore a quella di ricezione presso la Soprintendenza, ma
comunque l'impossibilità di desumerla obiettivamente determinerebbe
la conseguente sicura infondatezza della residua censura dedotta.
5. - Sotto altro profilo, l'ammissibilità della questione
sollevata appare collegabile all'insegnamento della Corte
costituzionale (da ult., 21 luglio 1995 n. 345; altresì 26 gennaio
1990 n. 30; 24 febbraio 1995 n. 58; 6 aprile 1995 n. 110), secondo
cui è consentito al giudice remittente richiedere l'intervento della
Corte sulla compatibilità di un indirizzo consolidato di
interpretazione di una determinata norma, definibile come "diritto
vivente", purchè il giudice a quo riconduca alla disposizione
contestata un'interpretazione corretta o addirittura, come nella
specie, non sostituibile sul piano logico con altra che da essa si
discosti, e della quale egli ritenga di dover fare applicazione nel
giudizio principale, ma sulla quale nutra dubbi di conformità, non
manifestamente infondati a certi parametri costituzionali; dubbi
quindi che - come appresso si vedrà - coinvolgono la norma
contestata e non l'interpretazione del giudice amministrativo
d'appello, della quale pertanto non si richiede affatto, in questa
sede, una inammissibile "revisione impugnatoria" (cfr. citata
sentenza della Corte, n. 110/1995).
6. - I moduli operativi che ormai sembrano discendere dalla norma
qui contestata non possono essere che i seguenti:
I. - Le autorizzazioni espresse dagli enti locali seguiterebbero
di fatto a dover essere trasmesse tramite la competente
Soprintendenza per la necessaria istruttoria, al fine di porre il
Ministro in condizione di adottare un'adeguata e coerente
determinazione; ma quel che conta, circa la decorrenza del termine,
è la (qualsiasi) data in cui la pratica venga trasmessa dalla
Soprintendenza, una volta ritenuta completa nel suo corredo
documentale, alla quale comunque non potrebbe imputarsi che un
generico dovere di diligenza; anzi quel che conta è soltanto "la
data di ricezione della relativa autorizzazione da parte del Ministro
medesimo". In questa ipotesi però si verificherebbe una
incontrollabile dilatazione del termine dei sessanta giorni, entro il
quale la legge vuole che sia esaurito il potere di controllo
ministeriale sulle autorizzazioni paesaggistiche; termine che
finirebbe con il diventare perentorio solo in una formale accezione,
ma in sostanza sarebbe estensibile pressochè ad libitum, e ciò
peraltro in forza di una circolare ministeriale dalla limitata
efficacia organizzativa interna.
II. - Al contrario: le autorizzazioni ora andrebbero trasmesse
direttamente al Ministro, che deve adottare la sua determinazione di
annullamento entro sessanta giorni dalla ricezione, evento questo
già di per sè di non agevole e sicura allocazione temporale.
Verrebbe così omessa tutta la fase istruttoria, senza la quale il
Ministro dovrebbe decidere soltanto in base alla documentazione
allegata: mancherebbe il fondamentale contributo dell'organo
periferico, cui appartiene di regola la competenza a fornire al
Ministro gli elementi di supporto mediante sopralluoghi e relazioni,
oltre l'indubbia visione corografica dello stato dei luoghi in un
quadro di riferimento essenziale, che solo un'autorità
territorialmente incardinata potrebbe conferire.
Ulteriore conseguenza sarebbe che la ritenuta carenza, anche
parziale, del corredo documentale della pratica, come proveniente
dall'ente mittente, non potrebbe determinare che il suo annullamento,
a causa della esiguità dello spatium deliberandi assegnato al
Ministro, nella impossibilità inoltre di procedervi ad una qualche
moratoria non prevista dalla legge; salvo ovviamente l'eventualità
di una successiva riproposizione della stessa pratica, con qualche
inevitabile dubbio circa l'"economicita'" dell'attività
amministrativa nella fattispecie considerata.
7. - Entrambe le ipotesi accennate potrebbero dar luogo ad abusi o,
quanto meno, ad incertezze in ordine all'effettivo svolgimento della
fase del controllo: nella prima ipotesi, potendosi dilatare
surrettiziamente il dies a quo, da parte di una qualunque delle
amministrazioni interessate (ente locale, Soprintendenza, Ministero),
a causa della non puntuale osservanza degli adempimenti loro
rispettivamente demandati; con il chè si renderebbe la perentorietà
del termine solo un'eccezione priva di contenuto sostanziale, atteso
che, se è vero che dalla sua inosservanza dovrebbe discendere la
decadenza (o la preclusione) dell'esercizio del potere nella
fattispecie considerata, in sostanza non si saprebbe a quale sicuro
referente temporale concretamente agganciarla.
Nè sul punto i lavori preparatori della legge n. 431/1985 (disegno
di legge n. 2994, presentato il 29 giugno 1985 alla Camera dei
deputati) soccorrono in alcun modo, dimostrando così che il
legislatore non ha dato alcun rilievo a siffatti aspetti di una norma
che pure era destinata a modificare in maniera significativa la
tutela paesaggistica.
Ed infatti tale legge è stata considerata, nel suo complesso,
"diretta ad attuare una grande riforma economico-sociale, ispirandosi
ad una nuova concezione paesaggistica globale, nella quale la tutela
non ha più carattere statico e conservativo, ma assume un fine
gestionale e dinamico" (Corte costituzionale 27 giugno 1986 n. 151).
Nella seconda ipotesi, costituirebbe elemento di abuso o di
incertezza la possibile omissione - anche non colposa - nella
trasmissione, più o meno tempestiva, di tutta la necessaria
documentazione, oppure considerando questa comunque insufficiente
(anche pretestuosamente), senza peraltro che ormai fosse possibile
integrarla adeguatamente.
La norma, sospettata di incostituzionalità, non offre alcuna forma
di procedimentalizzazione, idonea a mantenere il controllo in esame
nell'alveo del corretto esercizio dei poteri coinvolti, e nel
contempo, a fornire al privato - sul quale si ripercuotono gli
effetti diretti del rapporto autorità controllata/autorità
controllante - un qualche strumento giuridico per un'adeguata tutela
in ordine all'imprescindibile aspetto della tempestività nello
svolgimento della funzione di controllo, nel difficile equilibrio tra
interesse alla tutela dell'ambiente ed interesse economico del
richiedente la concessione edilizia: il primo certamente prioritario
(art. 9 della Costituzione; Corte costituzionale 1 aprile 1985 n. 94
e 21 dicembre 1985 n. 359), ma il secondo non preteribile con
riferimento, per esempio, ad un'attività costruttiva non sempre
necessariamente e patologicamente speculativa, oppure ad un'attività
produttiva già in esercizio (art. 41 della Costituzione).
8. - I primi due commi dell'art. 97 della Costituzione dispongono
che "I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di
legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e
l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici
sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le
responsabilità proprie dei funzionari".
Fin dalla sentenza della Corte costituzionale 12 marzo 1962 n. 14,
non si ravvisa più, nel primo comma, una semplice norma
programmatica o di direttiva rivolta agli organi
dell'amministrazione, nè soltanto una forma di riserva relativa di
legge: già il collegamento con il comma successivo veniva utilizzato
al fine di determinare le condizioni per assicurare il buon andamento
e l'imparzialità dell'amministrazione, ravvisando - nella
statuizione delle sfere di competenza, delle attribuzioni e delle
responsabilità proprie dei funzionari - i mezzi per raggiungere una
razionale, predeterminata e stabile distribuzione di compiti
nell'interesse del servizio, ma anche per far sì che il cittadino,
nel rivolgersi alla p.a. conoscesse con esattezza qual'è l'ufficio
competente per il suo caso, quali ne sono le attribuzioni, quali le
responsabilità di colui che vi è preposto e che rappresenta, nei
suoi confronti, il pubblico potere.
Attualmente, dopo l'emanazione delle leggi 7 agosto 1990 n. 241
("Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi") e 8 giugno 1990 n. 141
("Ordinamento delle autonomie locali"), entrambe autodefinite come
leggi recanti principi generali dell'ordinamento giuridico, e nelle
quali trova ampio spazio un modello di radicale riforma del
procedimento amministrativo, caratterizzato dalla introduzione di
strumenti di partecipazione dei soggetti privati, di trasparenza dei
mezzi e dei fini, e di efficienza nell'impiego dei poteri in funzione
del raggiungimento degli scopi prefissati dalla disciplina di settore
e della tempestività dell'azione; ebbene, ora che codeste leggi
hanno cercato di ristabilire gli equilibri tra libertà dei cittadini
e autonomia della p.a. fornendo un più incisivo e concreto contenuto
al princio di legalità nello svolgimento dell'attività
amministrativa (che non può intendersi, ripetesi, soltanto come
"riserva relativa di legge" in relazione all'esigenza di conferire
una base legislativa ai provvedimenti amministrativi), anche i canoni
costituzionali del "buon andamento" e della "imparzialita'" devono
trovare la necessaria chiarificazione del loro contenuto precettivo.
9. - Le procedure consentono la conoscenza ed il controllo degli
equilibri tra legalità e giustizia; esse assumono una valenza
costituzionale allorquando conferiscono concretezza ai canoni ora
richiamati, i quali senza la dinamica procedimentale non
acquisterebbero evidenza, ossia non avrebbero l'occasione di
diventare concretamente operativi all'interno dell'azione
amministrativa.
"Buon andamento" ed "imparzialita'" della p.a. significano -
limitando il discorso al solo profilo che qui interessa -, da un
verso, l'adeguatezza delle scelte organizzative alla diversità e
peculiarità delle situazioni, nonchè la corrispondenza al giudizio
di ragionevolezza che si svolge attraverso ponderazioni relative alla
proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore, nella sua pur
insindacabile discrezionalità, rispetto alle esigenze obiettive da
soddisfare (cfr. Corte costituzionale 22 dicembre 1988, n. 1130); e
dall'altro, significano una considerazione equanime degli interessi,
pubblici e privati, implicati dalla decisione amministrativa, con la
conseguente esigenza di procedimentalizzazione della azione della
p.a., ossia di una struttura dell'azione che consenta ai portatori
degli interessi coinvolti di far sentire la loro voce, della quale
l'amministrazione debba tener conto, nonchè l'adozione della
decisione sulla base di un puntuale accertamento dei fatti, da qui il
crescente rilievo dell'istruttoria, ed infine l'assegnazione alla
p.a. della scansione temporale entro la quale dover svolgere le
relative fasi procedimentali, affinchè le posizioni giuridiche
soggettive non restino indefinitivamente prive di una sicura
determinazione e, sopratutto, prive di adeguata tutela giuridica.
10. - Nella specie, il Collegio sospetta di illegittimità
costituzionale la norma citata, in primo luogo, perchè l'estrema
genericità della disposizione ivi recata non consente alcuna
procedimentalizzazione della relativa azione, non potendosi
ragionevolmente fissare, con criterio univoco, il dies a quo per la
decorrenza del termine assegnato al Ministro per l'annullamento delle
autorizzazioni paesaggistiche, non collegabile peraltro nè ad un
termine che dovrebbe essere imposto all'ente locale per l'"immediata
comunicazione" nè a quelli, parimenti indeterminabili, di avviso al
privato.
L'accezione "dalla immediata comunicazione" è imprecisa ed
irragionevole: imprecisa, siccome asserire che il termine "decorra
solo dalla data di ricezione della relativa autorizzazione da parte
del Ministro" non basta per dare al privato una qualche garanzia in
relazione alla trasmissione della pratica da parte dell'ente locale,
ed alla ricezione della medesima presso l'ufficio del Ministro;
irragionevole, perchè a quel soggetto non viene fornito alcuno
strumento di riscontro durante l'iter del subprocedimento di
controllo ministeriale, anche nella fase (di ritorno) della
comunicazione della determinazione negativa ministeriale, restando di
fatto le autorità amministrative preposte totalmente arbitri di
mantenere una indefinita incertezza sulla sorte della pretesa
azionata dal richiedente la concessione edilizia.
D'altra parte, se è vero che una legge, specie se portatrice di
principi generali dell'ordinamento giuridico, non può scendere in
dettagli organizzativi tali da irrigidire l'attività della p.a. in
modo da pregiudicarne l'efficienza; è altrettanto vero che non deve
neanche omettere di dettare almeno un minimo di disciplina, sì che
l'istituto giuridico o il modello comportamentale della p.a., ivi
previsto, possa funzionare nell'ambito delle garanzie e dei mezzi di
tutela assicurati generalmente al privato dall'ordinamento, anche in
assenza - come nella specie - di un regolamento governativo di
esecuzione secondo le disposizioni dell'art. 17, primo comma della
legge 23 agosto 1988 n. 400.
Tale soglia minima di disciplina normativa appare tanto più
indispensabile nella specie, in quanto la sua mancanza pone nella
indeterminatezza temporale l'esercizio di una potestà autoritativa,
quale quella del controllo preventivo di legittimità, che incide in
modo determinante su posizioni giuridiche soggettive riconosciute e
garantite anche a livello costituzionale.
Quanto al regolamento governativo cui si è ora accennato, e per il
quale nulla lascia prevederne una sollecita adozione nella
fattispecie procedimentale qui considerata, la sua emanazione non è
nemmeno sollecitata (come avviene per altre analoghe fattispecie)
dall'art. 2, settimo comma, della legge 24 dicembre 1993 n. 537 con
riferimento all'allegato "Elenco n. 4", pur sotto il profilo della
"connessione", ivi ravvisata "quando diversi procedimenti siano tra
loro condizionati o siano tutti necessari per l'esercizio di
un'attività privata o pubblica", alla quale nozione sembrerebbe
corrispondere anche il subprocedimento in esame.
11. - E sotto quest'ultimo profilo, il Collegio dubita della
legittimità costituzionale della norma denunciata anche in relazione
ai canoni costituzionali di cui all'art. 24, primo comma ("Tutti
possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi"), ed all'art. 42, secondo comma (tutela della
proprietà privata).
Sul primo punto, si osserva che, poichè le autorizzazioni ex lege
n. 1497/1939 e n. 431/1985 sono espressamente escluse dal regime
delle attività "liberalizzate" in funzione del silenzio-assenso (o
silenzio-consenso) ex art. 19 della legge n. 241/1990, modificato
dall'art. 2, decimo comma della legge 24 dicembre 1993 n. 537, il
Collegio sospetta che il privato richiedente un'autorizzazione di
questo tipo, non abbia alcun mezzo giuridico idoneo per attuare la
tutela del suo diritto a conseguire una risposta alla sua istanza
entro un ragionevole lasso di tempo correlato con il termine previsto
dalla legge, mancando in ogni caso un sicuro riferimento al dies a
quo, onde far valere in giudizio la eventuale tardività del responso
ministeriale.
Appaiono conferenti con tale conclusione le sentenze della Corte
costituzionale, 7 maggio 1993 n. 223 e 14 dicembre 1990 n. 538, con
cui è stata ribadita l'effettività del diritto di difesa, nel senso
che questo debba variamente atteggiarsi in funzione delle peculiari
caratteristiche dei diversi tipi di procedimento e delle esigenze di
giustizia; ivi compresa evidentemente, la necessità di porre i
soggetti, interessati ad impugnare determinati atti, in grado di
avere tempestiva ed effettiva conoscenza dei vizi che inficiano gli
atti stessi.
E ciò nel momento storico in cui la ordetta norma (unitamente al
successivo art. 20 della legge n. 241 presenta una disciplina
(definita "rivoluzionaria" da recente dottrina) che valorizza in
senso positivo, come ampliamento della sfera giuridica del cittadino,
quel silenzio-rifiuto che prima costituiva un mera negazione ovvero
un problematico arresto del procedimento amministrativo.
12. - Il filo logico dell'argomentazione fin qui esposta sembra che
possa portare a ritenere infine che, se è esatto il principio di
base secondo cui l'indeterminatezza temporale per l'esercizio del
potere di controllo, al senso predetto, è suscettibile di ledere
gravemente le posizioni giuridiche soggettive protette dalla riserva
di legge, pur in presenza di una tutela giurisdizionale - che finisce
per essere parziale ed insufficiente -, allora può ben dirsi che il
sospetto di incostituzionalità della norma richiamata si estenda
anche all'art. 42, secondo comma, della Costituzione, il quale
riconosce e garantisce la proprietà privata, riservando alla legge
statale di determinarne i modi di godimento ed i limiti "allo scopo
di assicurarne la funzione sociale".
Orbene, è noto che la proprietà privata, ed il correlato "ius
aedificandi", devono cedere danti alla tutela dei beni ambientali e
paesaggistici, con la conseguente loro compressione allorquando
vengano in rilievo prevalenti "valori inerenti al territorio" (da
ult., Corte costituzionale, 7 novembre 1994 n. 379, e riferimenti
ivi). Ma tale restrizione al contenuto di diritto di proprietà deve
ritenersi costituzionalmente legittima a condizione che venga imposta
nelle forme e con le modalità prescritte da una legge (statale o
regionale), e quindi nell'ambito del corretto esercizio dei poteri
implicati.
Viceversa, se lo specifico potere statale di controllo non riceve
alcuna disciplina, nè legislativa nè mediante atto di normazione
secondaria, che ne legittimi le modalità di svolgimento nel
particolare aspetto qui ripetutamente evidenziato, le quali rimangono
così affidate soltanto alla diligenza del "caso per caso" delle
autorità amministrative, senza alcuna sanzione di decadenza o
preclusione, alle quali di converso dovrebbe essere collegata, per
definizione, la perentorietà del termine nell'esercizio della
relativa funzione; allora appare al Collegio che è lo stesso diritto
di proprietà (in un perspicuo aspetto del suo naturale contenuto,
l'ius aedificandi: cfr. Corte costituzionale 30 gennaio 1980 n. 5)
che ne esce illegittimamente vulnerato.
13. - Per le esposte considerazioni, l'accennata questione appare
non manifestamente infondata, e per questa ragione il giudizio in
corso è stato sospeso con la sentenza parziale pronunciata dalla
Sezione, in data odierna, sul ricorso in esame.
Va disposta quindi la trasmissione degli atti alla Corte per la
decisione sulla questione pregiudiziale di legittimità
costituzionale, mandando alla segreteria gli adempimenti di
competenza, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;

P. Q. M.
Visto il ricorso n. 15758/1994 reg. gen. (n. 2986 reg. Sez.),
proposto da Berruti Loredana, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 82,
nono comma, seconda e quarta alinea, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, nel testo integrato dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n.
431, con riferimento agli art. 97, primo e secondo comma, 24, primo
comma, 42, secondo comma, della Costituzione, nella parte in cui non
prevede alcun preciso ed univoco referente temporale per la
decorrenza del termine ivi disposto;
Manda alla Segreteria in sede di provvedere alla immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ed alla notifica
della presente ordinanza a tutte le parti in causa ed al Presidente
del Consiglio dei Ministri, nonchè di darne comunicazione al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati.
Così deciso in Napoli, il 9 novembre ed il 15 dicembre 1995.
Il presidente estensore: Orrei
96C0635