1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 31-1-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 maggio 1996
Ordinanza emessa il 17 maggio 1996 dal tribunale di Reggio Calabria nel procedimento civili vertente tra Cartisano Augusto e Comune di Reggio Calabria Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo. - D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, comma 6 (convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1992, n. 359, sostituito dall'art. 1, comma 65, legge 28 dicembre 1995, n. 549). - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 42, secondo e terzo comma. (001C0072) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 31-1-2001)

Il tribunale
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta
al n. 1252/1991 R.G.A.C., passata in decisione alla pubblica
udienza collegiale del 9 gennaio 1996, vertente tra Cartisano
Augusto, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Polimeni, con
studio in via B. Buozzi, 4 - Reggio Calabria, attore contro il
Comune di Reggio Calabria, in persona del Sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Muritano, con studio
in via T. Campanella, 46 - Reggio Calabria convenuto
Rilevato in fatto
In attuazione del programma straordinario di edilizia abitativa,
ai sensi della legge 25 marzo 1983 n. 94, per la costruzione di
n. 252 alloggi nel piano di zona 167, lotti A1 e A2, il sindaco di
Reggio Calabria, con decreto 30 maggio 1984, disponeva
l'occupazione d'urgenza del terreno sito in contrada Arghillà,
territorio di Salice, comune di Reggio Calabria riportato per
l'intero alla particella 70 - foglio 189 - della superficie totale
di mq. 9740, di proprietà del sig. Cartisano Augusto.
La procedura di acquisizione iniziata dal comune di Reggio
Calabria si era conclusa con la cessione volontaria di mq. 6.890 di
terreno, giusto verbale di accordo del 19 marzo 1986 e
successivamente di ulteriori 1.800 mq. con un residuo di mq. 1.050
da definire.
Rimanevano scoperte due zone di forma triangolare agli estremi
margini est ed ovest rispettivamente di mq. 500 e mq. 550 la prima
non assoggettata ad esproprio e la seconda, a seguito di
occupazione, oggetto di offerta di indennità provvisoria di
esproprio pari a L. 5.500.000 elevabile a L. 8.250.000.
Tale indennità non era stata accettata dal sig. Cartisano, il
quale con atto di citazione notificato il 12 novembre 1991 iniziava
la presente causa nei confronti del comune di Reggio Calabria e -
premesso che il convenuto non aveva portato a termine l'iter
espropriativo nè aveva effettuato la procedura oblatoria -
chiedeva la condanna del comune al risarcimento dei danni per
l'occupazione illegittima di mq. 550 oltre rivalutazione ed
interessi, nonchè il risarcimento del danno subito in conseguenza
della diminuizione di valore del terreno residuo. Il convenuto,
costituendosi in giudizio contestava il dedotto avversario sotto il
profilo del quantum debeatur. Il consulente tecnico d'ufficio
nominato nel corso del giudizio accertava che il fondo dell'attore
era stato ormai trasformato irreversibilmente per l'avvenuta
realizzazione dell'opera pubblica. Precisate le conclusioni
all'udienza collegiale del 9 gennaio 1996 la causa veniva rimessa
in decisione.
Rilevato in diritto
Secondo l'ormai consolidata giurisprudenza della Corte di
cassazione l'occupazione illegittima del suolo privato e la
costruzione su di essa di un'opera da parte della pubblica
amministrazione determinano, per l'impossibilità della
restituzione al proprietario (cui segue l'effetto dell'acquisto
dell'immobile alla mano pubblica), un danno nella sfera giuridica
del privato la cui azione per il conseguimento del valore ha natura
risarcitoria (cfr Cass. S.U. 25 novembre 1992 n. 12546). Da tale
ricostruzione del fenomeno della c.d. occupazione acquisitiva e
dalla conseguenziale disciplina, questo tribunale non ritiene di
discostarsi nella decisione del caso de quo.
In particolare, giova rilevare, con specifico riferimento a
quest'ultimo che deve ritenersi certamente illegittima
l'occupazione della superficie di mq. 550 in quanto alla scadenza
del termine quinquennale di occupazione d'urgenza, disposta con
decreto del sindaco di Reggio Calabria datato 30 maggio 1984, non
è intervenuto alcun decreto di espropriazione ed il fondo stesso
non è più restituibile all'attore perchè irreversibilmente
trasformato a seguito dell'avvenuta realizzazione dell'opera
pubblica.
Ritenuto pertanto, che nella controversia de quo dovrebbe farsi
applicazione della norma di cui all'art. 1, comma 65, della legge
28 dicembre 1995 n. 549, entrata in vigore nelle more tra l'udienza
di discussione e la presente decisione;
che l'applicazione della norma predetta (e quindi delle
disposizioni di cui all'art. 5-bis del d.l., 11 luglio 1992 n. 333,
convertito con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992 n. 359, del
quale la stessa ha sostituito il comma 6) anche nei "giudizi
pendenti" consegue all'espressa previsione contenuta nella norma
della sua applicazione in tutti i casi in cui "non sono stati
ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità
dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno...";
che, appunto, nel caso di specie, trattasi di determinare
giudizialmente l'entità del risarcimento del danno spettante agli
attori per l'occupazione illegittima di cui sopra;
che, a seguito dell'entrata in vigore della norma di cui
all'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995, il tribunale
dovrebbe adottare per la liquidazione dei danni di cui l'attore ha
chiesto il risarcimento i criteri, già dettati per il calcolo
dell'indennità di espropriazione, di cui all'art. 5-bis del d.l.
n. 333/1992 succitato, piuttosto che quello, seguito in precedenza,
del valore venale del bene;
che è, quindi, rilevante la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995
n. 549, così come sostitutivo del comma 6 dell'art. 5-bis del
decreto legge 11 luglio 1992 n. 333, convertito, con modificazioni
dalla legge 8 agosto 1992 n. 359, che il collegio ritiene di dover
esaminare d'ufficio a norma dell'art. 23, terzo comma della legge
11 marzo 1953 n. 87;
Ritenuto altresì che secondo la ricostruzione della fattispecie
dell'accessione invertita (o occupazione acquisitiva), l'acquisto
in capo alla pubblica amministrazione "del nuovo bene risultante
dalla trasformazione del precedente si configura come una
conseguenza ulteriore, eziologicamente dipendente non dall'illecito
ma dalla situazione di fatto - realizzazione dell'opera pubblica
con conseguente non restituibilità del suolo in essa incorporato -
che trova il suo antecedente storico nella illecita occupazione e
nella illecita destinazione del fondo alla costruzione dell'opera
stessa" (Corte costituzionale 17-23 maggio 1995 n. 188), sicchè
l'intera fattispecie viene attratta nell'ambito dell'illecito, nel
quale la somma di denaro che la P.A. è tenuta a pagare al privato
in conseguenza della perdita da lui subita, "costituisce non già
controvalore, ma reintegrazione patrimoniale a titolo risarcitorio,
di cui il valore del bene non è che un parametro di
determinazione" (Corte cass. S.U. n. 12546/1992 cit.);
che, pertanto, la fattispecie in esame è assolutamente
diversa da quella dell'espropriazione di aree edificabili (cfr.
Corte cost. 16 dicembre 1993 n. 442), la quale presuppone, invece,
che l'ente espropriante abbia seguito un procedimento legittimo, in
esito al quale soltanto è consentita la corresponsione al privato
di una indennità che, seppure congrua, seria, adeguata, può non
essere esattamente commisurata al valore venale del bene;
che, la diversità tra le fattispecie è resa evidente dalla
circostanza che nel caso dell'espropriazione l'ordinamento non
reagisce ad un danno, da risarcire, ma tende a garantire un giusto
corrispettivo al soggetto che si è visto sottrarre un proprio
diritto per i motivi di interesse generale sottesi
all'espropriazione;
che, viceversa, nell'ipotesi dell'occupazione acquisitiva vi
è l'esigenza di reagire ad un fatto che determina una lesione
della sfera giuridica individuale, considerata sotto il profilo
della lesione della proprietà, e che è illecito perchè posto in
"violazione - certamente consapevole - delle norme che stabiliscono
in quali casi e con quali procedimenti la proprietà di un immobile
privato può essere autoritativamente sacrificata per esigenze di
pubblico interesse, ai sensi dell'art. 42, terzo comma, Cost.
nonchè delle norme che consentono la temporanea compressione della
facoltà di godimento dei beni privati" (Corte cass. S.U. 26
febbraio 1983 n. 1464); pertanto, il risarcimento risponde in tale
caso alla finalità tradizionale di compensazione pecuniaria di
danni patrimoniali e quindi la relativa liquidazione dovrebbe
rispettare la regola dell'equivalenza tra danno cagionato e danno
da risarcire; che, la norma di cui all'art. 1, comma 65, della
legge n. 549/1995, equiparando gli effetti economico-patrimoniali
della perdita del bene per fatto illecito a quelli
dell'espropriazione secundum legem, appare illegittima per
violazione della norma di cui all'art. 3, comma 1, della
Costituzione sia perchè, in contrasto col principio di
ragionevolezza, si vengono a trattare in modo uguale situazioni
diverse, sia perchè il legislatore, attribuendo al rapporto la
qualificazione giuridica propria dell'illecito, nel presupposto che
esso corrisponda nella sua sostanza a quella (tanto è vero che fa
espresso riferimento al "risarcimento del danno" in aggiunta ed in
alternativa all'indennizzo), finisce per assoggettare il rapporto
così qualificato ad una disciplina completamente diversa, qual'è
quella dettata in materia di espropriazione di aree edificabili con
l'ulteriore ingiustificata sperequazione che identiche saranno le
conseguenze per l'ente espropriante che faccia ricorso ad un
legittimo procedimento espropriativo e quello che invece ponga in
essere un'attività illecita;
che la questione di legittimità costituzionale della norma
in discorso nemmeno appare manifestamente infondata con riferimento
alla norma di cui all'art. 42, terzo comma della Costituzione, in
quanto vanifica la limitazione, contenuta in tale norma, del potere
di esproprio della P.A. ai soli casi previsti dalla legge: ed,
invero, sebbene sia possibile la coesistenza nell'ordinamento di
una pluralità di modelli espropriativi, tuttavia perchè
all'integrale ristoro del sacrificio subito dal privato per effetto
dell'espropriazione possa sostituirsi l'indennizzo (così come
ormai univocamente inteso nel senso di congruo ristoro) è
necessario, per il disposto della norma costituzionale suddetta,
che l'ipotesi ablativa sia legislativamente configurata in
conformità allo schema traslativo presupposto in tale norma;
Ritenuto infine che effettivamente non è precluso al
legislatore, nell'ambito della figura generale del risarcimento,
derogare al principio della riparazione integrale del danno
sofferto (di cui all'art. 1223 cod. civ., richiamato, per i fatti
illeciti, dall'art. 2056 cod. civ.), disponendo per legge il limite
massimo del risarcimento ovvero determinando legislativamente il
quantum dovuto;
che tuttavia la deroga al regime ordinario nella fattispecie
che ci occupa appare di dubbia legittimità costituzionale con
riferimento alla norma di cui all'art. 3, comma 1 nonchè alla
disciplina di cui all'art. 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione, dal momento che, prevedendo l'ordinamento un apposito
procedimento nell'ambito del quale va operata la mediazione tra
l'interesse generale sotteso all'espropriazione e l'interesse
privato espresso dalla proprietà privata, quando la P.A. si trova
ad operare al di fuori di tale procedimento, mentre è compatibile
con la disciplina suddetta il mancato adempimento della pretesa
restitutoria (in attuazione della funzione sociale della
proprieta': cfr. Corte Cost. 31 luglio 1990 n. 384), non trova
alcuna ragionevole giustificazione la mancata integrale tutela
risarcitoria: ed invero, in tale caso la completa ed adeguata
valutazione degli interessi in gioco presuppone l'integrale
risarcimento del danno subito dal privato, risolvendosi la diversa
soluzione legislativa in una ulteriore limitazione apportata alla
proprietà privata che si traduce - non essendo finalizzata ad
assicurare la funzione sociale - (cfr. art. 42, secondo comma
Cost.) ed operando al di fuori di una procedura espropriativa (cfr
art. 42, terzo comma Cost.) - in un'ingiustificata compressione del
diritto;
che tale irragionevolezza è ancora più evidente ove si
compari la posizione di chi subisce l'occupazione acquisitiva con
quella del proprietario del suolo su cui venga costituito l'altrui
edificio (art. 938 c.c.) a prescindere, infatti, dal quantum
spettante a quest'ultimo - di sicuro non estensibile a fattispecie
simili - è pur vero che il fenomeno dell'accessione invertita,
contemplato appunto dall'art. 938 c.c. e posto a fondamento della
stessa occupazione acquisitiva, importa un integrale ristoro del
pregiudizio economico sofferto dall'originario proprietario, e che
tale ristoro è invece escluso in radice - e per definizione -
dalla norma della cui legittimità costituzionale si dubita;
ritenuta pertanto la non manifesta infondatezza della
questione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65,
della legge 28 dicembre 1995 n. 549, così come sostitutivo del
comma 6 dell'art. 5-bis del decreto legge 11 luglio 1992 n. 333,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992 n. 359,
per contrasto con l'art. 3, primo comma, e con l'art. 42, secondo e
terzo comma, della Costituzione;

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge lì marzo 1953 n. 87;
Ritiene non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995 n. 549, così come sostitutivo del comma 6 dell'art.
5-bis del decreto legge 11 luglio 1992 n. 333, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992 n. 359, per contrasto con
l'art. 3, primo comma, e con l'art. 42, secondo e terzo comma,
della Costituzione;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza
venga notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Reggio Calabria, addì 17 maggio 1996.
Il Presidente: Gerardis
Il relatore ed estensore: Olivia
01C0072