1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 8-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 663 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 giugno 1997
N. 663 Ordinanza emessa il 2 giugno 1997 dal pretore di Trieste nel procedimento penale a carico di Bruss Alberto Edilizia e urbanistica - Reati edilizi - Sospensione dell'azione penale a seguito della presentazione della domanda di sanatoria fino alla decisione del sindaco sulla stessa entro sessanta giorni - Mancata previsione della sospensione dell'azione penale fino all'esaurimento dei ricorsi giurisdizionali come gia' stabilito inizialmente con d.-l. 28 luglio 1994 n. 468, ripetutamente reiterato fino, da ultimo, con d.-l. 24 settembre 1996, n, 495, non convertito e pertanto decaduto, con conseguente ripristino della normativa impugnata - Irragionevolezza e incidenza sul diritto di difesa - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 270/1996. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 22, comma primo). (Cost., artt. 3 e 24). (097C1098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 8-10-1997)

IL PRETORE
Ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento n. 1028/96 r.g.
Alberto Bruss veniva tratto a giudizio di questo pretore per
rispondere della contravvenzione di cui all'art. 20, lett. c) legge
28 febbraio 1985, n. 47, "per avere effettuato, o comunque fatto
effettuare, interventi edilizi consistiti nella sopraelevazione di m
1,60 dell'edificio sito in via della Mandria n. 27 ricavandone un
vasto sottotetto praticabile adibito a mansarda, zona sottoposta a
vincolo paesistico ambientale, in totale difformita'/assenza della
prescritta concessione edilizia. Commesso in Trieste nel novembre
1994".
Il procedimento penale veniva sospeso ex art. 479 c.p.p., in via
facoltativa, attesa la presentazione, in data 7 giugno 1995, di
richiesta di concessione in sanatoria cd. ordinaria ex artt. 13 e 22
della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
Avverso il provvedimento sindacale di diniego dd. 18 aprile 1996,
notificato il 25 giugno 1996, il Bruss interponeva tempestivo ricorso
giurisdizionale al tribunale amministrativo regionale del
Friuli-Venezia Giulia e produceva copia del relativo atto nel
giudizio penale.
All'udienza del 5 marzo 1997, il difensore del Bruss, sollevava la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge n.
47/85, evidenziando come la mancata conversione della modifica (art.
8, comma ottavo), introdotta dal d.-l. 24 settembre 1996, n. 495,
avesse riportato la norma alla sua originaria formulazione con
effetti deleteri nella eventualità di una pronuncia di condanna -
demolizione delle opere abusive, se non ancora altrimenti eseguite -
alla luce del recente orientamento della Cass. sez. un. 19 giugno
1996, n. 15.
Ritiene questo pretore che la questione di legittimità
costituzionale sollevata non sia palesemente infondata e rilevante ai
fini del presente giudizio.
Occorrerà tuttavia precisare più dettagliatamente i termini
relativi al dubbio di costituzionalità e alla sua rilevanza.
La modifica all'art. 22, primo comma, legge n. 47/85, introdotta
sin dal d.-l. 28 luglio 1994, n. 468 e da ultimo dall'art. 8, comma
ottavo, del d.-l. 24 settembre 1996, n. 495, non convertito, secondo
cui l'azione penale relativa alle violazioni edilizie rimane sospesa
finchè non siano stati esauriti anche i ricorsi giurisdizionali di
cui al secondo comma dello stesso articolo, non è stata riprodotta
nella legge 23 dicembre 1996, n. 662: "Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica" contenente norme innovative e di modifica in
materia di edilizia (art. 2, commi da 37 a 71).
Ciò determina il ripristino della situazione ex ante e la
sospensione quindi del procedimento penale ex art. 22 della legge n.
47/85 limitatamente al decorso del termine di sessanta giorni
stabiliti dall'art. 13, comma 2, legge citata (in tal senso Cass.
sez. un. 27 marzo 1992, Passerotti, in Cass. pen. 1992, 2066).
Non ignora questo pretore l'interpretazione restrittiva di codesta
Corte sulla durata della sospensione ex art. 22 della legge n. 47 del
1985, di cui alla nota sentenza del 31 marzo 1988, n. 370, reiterata
in altre ordinanze con cui sono state dichiarate infondate le varie
questioni di legittimità costituzionale sollevate sullo stesso
articolo (n. 369/88; 704/88; 912/88; 1098/88; 150/89; 167/89; 274/89;
514/89; 423/89; 539/89; 34/90; 80/90).
Pur tuttavia, codesta Corte - edita con ordinanza dd. 10 maggio
1995 dalla Corte di cassazione - nel dichiarare, con sentenza n. 270
del 18-22 luglio 1996, non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22, primo comma, legge n. 47/85, così come
modificato dall'art. 7, nono comma del d.-l. 27 marzo 1995, n. 88
(modifica riprodotta dall'ottavo comma dell'art. 8 del d.-l. 24
settembre 1996, n. 495 anch'esso non convertito), in riferimento agli
artt. 112, 9, 32 e 77 della Costituzione, ha superato la originaria
interpretazione restrittiva circa la durata della sospensione.
Di fatto, pur non comportando la previsione della sospensione del
procedimento penale un effetto devolutivo circa l'abusività e
sanabilità delle opere realizzate, con efficacia vincolante sul
giudizio penale, ha ritenuto non irragionevole - esistendo
considerazioni di opportunità e di politica legislativa - la scelta
discrezionale del legislatore di prevedere un meccanismo di
sospensione in attesa della definizione del giudizio avanti al
tribunale amministrativo regionale sulla legittimità dell'atto di
rifiuto (espresso o silenzio rifiuto) di sanatoria.
Essendo l'art. 22 legge n. 47/85 ritornato alla sua originaria
formulazione, ad avviso del remittente, esso si pone in contrasto con
i principi costituzionali di eguaglianza e di ragionevolezza e del
diritto di difesa avverso gli atti amministrativi.
Il legislatore infatti con l'art. 22, terzo comma della legge 28
febbraio 1985, n. 47 ha adottato una formulazione dagli effetti
estintivi, sui reati contravvenzionali previsti dalle norme
urbanistiche vigenti, derivanti dal rilascio della concessione in
sanatoria cd. ordinaria (accertamento di conformita': art. 13 della
legge citata).
Rientra indubbiamente nella discrezionalità del legislatore (come
già espresso da codesta Corte nell'ordinanza n. 294 del 18-22 luglio
1996), una volta individuata una causa estintiva del reato, fissare,
in relazione allo stato dell'azione penale, i limiti temporali di
questa causa estintiva che deriva da una iniziativa dello stesso
responsabile dell'abuso.
Cionondimeno, le ragioni - valutabili discrezionalmente dal
legislatore - di soprassedere al corso dell'azione penale fino alla
definizione dei procedimenti amministrativi di sanatoria, devono
incontrare il limite della ragionevolezza.
Prendendo pertanto lo spunto dalle motivazioni di codesta Corte
espresse nella sentenza n. 270 del 1996 e argomentando ex adverso, si
evidenzia come, se non irragionevole è stata la scelta operata dal
legislatore che ha modificato, con i decreti-legge non convertiti,
l'art. 22, primo comma, della legge n. 47 del 1985, in ordine alla
durata della sospensione con l'aggiunta anche dell'esaurimento dei
ricorsi giurisdizionali di cui al secondo comma, così sciogliendo i
dubbi interpretativi giurisprudenziali e dottrinali creatisi,
irragionevole deve ritenersi senz'altro la scelta opposta del
legislatore attuale di non prevedere alcuna ipotesi di sospensione
del processo penale nella ipotesi in cui dalla illegittimità di un
atto amministrativo derivi la estinzione del reato.
La soluzione di attesa da parte del giudice penale all'esito
dell'esaurimento dei ricorsi giurisdizionali di cui al secondo comma
dell'art. 22 legge n. 47 del 1985, avrebbe consentito infatti il
contemperamento delle esigenze di celerità e immediatezza
processuali di cui al criterio direttivo della legge delega per
l'emanazione del nuovo codice di procedura penale, con i principi
costituzionali di tutela giurisdizionale dell'interessato di fronte
ad un atto amministrativo, contenente rifiuto di sanatoria (oggetto
di impugnazione), non assistito da certezza di legittimità e quello
di ragionevolezza volto ad evitare eventuali pronunce difformi dal
giudice penale e di quello amministrativo, in quanto, pur conservando
il primo ogni potere previsto dall'ordinamento processuale (ai fini
sia delle disapplicazione di una concessione in sanatoria al di fuori
dei presupposti di legge, sia della verifica della sussistenza della
sanatoria per tutte le opere abusive accertate), è agevolato nel suo
accertamento dell'acquisizione della sentenza e dalla relativa
documentazione del processo giurisdizionale amministrativo.
La rilevanza della questione nel presente giudizio è data dalla
circostanza che la sospensione del processo penale in attesa
dell'esito di quello giurisdizionale amministrativo, se prevista da
una disposizione di legge, impedirebbe il decorso della prescrizione
ed eventuali pronunce difformi del giudice penale e amministrativo,
con le correlative conseguenze di cui all'art. 7, ultimo comma legge
n. 47 del 1985.
Più precisamente - è irragionevole che il legislatore - e vi è
il pericolo concreto di lesione del principio di uguaglianza
sostanziale a parità di situazioni - non abbia previsto, anche per
ragioni di economia processuale, la sospensione dell'azione o del
procedimento penale, collegata a elementi di connessione anche
probatoria, attese la insussistenza del rischio di prescrizione
(operando la sospensione di quest'ultima) e la previsione legislativa
di strumenti acceleratori, anche indipendenti da iniziativa di parte
(art. 22, Il comma n. 47/1985), così come evidenziato da codesta
Corte nella sentenza n. 270/1996 surrichiamata.
Nel caso di specie, non essendo eguali i tempi di durata del
processo penale e di quello giurisdizionale amministrativo, si
potrebbe verificare che questo giudice, pur in pendenza di
quest'ultimo, emetta una sentenza di condanna laddove se il giudizio
amministrativo fosse stato più celermente definito, il processo
penale si sarebbe potuto concludere con un effetto estintivo. Come
codesta Corte ha precisato, "poichè il rilascio della concessione in
sanatoria è l'ultimo elemento della fattispecie che produce
l'estinzione dei reati urbanistici, è davvero inutile far svolgere
un'azione penale nel momento stesso in cui viene posta in discussione
con l'illiceità amministrativa, la punibilità del fatto.
Nella ipotesi infatti, di conclusione positiva del processo
amministrativo, in sanatoria, il reato deve essere dichiarato
estinto".
Viceversa, si potrebbe avere altra pronuncia difforme qualora
questo giudice penale assolvesse l'imputato e il giudice
amministrativo confermasse invece il provvedimento di diniego in
sanatoria. È pur vero che i due processi siano sostanzialmente
autonomi, ma le diversità di giudicato lederebbero il principio di
certezza giuridica, creando disparità concrete e possibili di
trattamento a parità di situazioni, tra i cittadini.
Quanto poi agli effetti conseguenti al giudicato penale di
condanna, si osserva che il recente ordinamento giurisprudenziale
della Cassazione (Cass. sez. un. 19 giugno 1996 rel. Albamonte e
Cass. sez. un. 24 luglio 1996 stesso relatore) ritiene che l'ordine
di demolizione adottato dal giudice ai sensi dell'art. 7 legge n.
47/1985, abbia natura di provvedimento giurisdizionale ancorchè
applicativo di sanzione amministrativa, soggetto all'esecuzione nelle
forme di cui all'art. 655 c.p.p. e ove sorga controversia sul titolo
e modalità esecutive, nelle forme di cui all'art. 665 e ss. c.p.p..
La eventuale possibilità di revoca, introdotta dall'attuale
sistema processuale penale, in fase di esecuzione, dell'ordine di
demolizione, non compatibile con la situazione di fatto o giuridica
sopravvenuta e al fine di adeguare alla situazione concreta ed
attuale gli effetti dei provvedimenti giurisdizionali adottati, non
è di aiuto per l'interprete.
Nell'eventualità di concorrenza di titoli demolitori, l'avvenuta
demolizione rende inutiliter datum l'ordine successivo.
Nella eventualità invece di contrasto tra i due giudicati: penale
di condanna e amministrativo, che concede invece la sanatoria, se è
vero che i due sistemi (penale e giurisdizionale amministrativo) sono
autonomi, il giudice dell'esecuzione potrebbe teoricamente, pur in
presenza di una sanatoria, applicare egualmente la sanzione
amministrativa ritenendo corretto il proprio accertamento di
conformità o meno dell'opera abusiva ex art. 13 legge n. 47/1985,
non essendo vincolato al giudicato amministrativo in assenza di
qualsiasi espressa indicazione normativa.

P. Q .M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22, primo comma della legge 28 febbraio
1985, n. 47, nella parte in cui non prevede la estensione della
sospensione dell'azione penale sino alla definizione dei ricorsi di
cui al secondo comma dello stesso articolo in relazione agli artt. 3
e 24 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio e ordina che, a cura della
cancelleria, gli atti siano trasmessi alla Corte costituzionale e che
la presente ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata al Presidente del Senato della Repubblica e al
Presidente della Camera dei deputati.
Trieste, addì 2 giugno 1997
Il pretore: Salvà
97C1098