1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 12-9-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 agosto 1990
N. 57 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 agosto 1990 (del commissario dello Stato per la regione Sicilia) Mafia - Istituzione di una commissione di inchiesta e vigilanza sul fenomeno della mafia in Sicilia - Attribuzione a detta commissione di poteri di vigilanza e controllo sulle attivita' dell'amministrazione regionale, sugli enti locali siciliani e su tutti gli enti o istituzioni sottoposti a vigilanza della regione - Asserita violazione della competenza statale in materia di lotta alla mafia, con possibilita' di non consentite interferenze con le attivita' della analoga commissione di inchiesta statale, nonche' con le attivita' di controllo spettanti al Ministero dell'interno - Indebita ingerenza in rapporti di natura privatistica sottratti alla competenza legislativa regionale. (Legge regione Sicilia approvata il 28 luglio 1990). (Cost., art. 97; statuto regione Sicilia, artt. 14 e 17). (090C1046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 12-9-1990)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 28 luglio 1990,
ha approvato il disegno di legge n. 568-619, dal titolo "Istituzione
di una commissione parlamentare d'inchiesta e vigilanza sul fenomeno
della mafia in Sicilia", pervenuto a questo commissariato dello
Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto
speciale, il successivo 31 luglio 1990.
È necessaria una premessa: lo scrivente si rende perfettamente
conto della notevole portata e della particolare valenza "politica"
del provvedimento legislativo in esame, atteso lo spirito che ha
animato il legislatore siciliano e gli scopi - altamente sociali e
moralizzatori che si vogliono perseguire e che si condividono in toto
-; e, d'altro canto, si rende anche pienamente conto che
l'impugnativa, ora avanzata, a codesta ecc.ma Corte - che investe il
disegno di legge (ribadirlo non guasta) esclusivamente sul piano
giuridico e che solo in questo senso può essere valutata e
soppesata, essendogli negato qualsiasi altro tipo di sindacato,
almeno in questa sede - gli procurerà non poche critiche e
sfavorevoli (e spiacevoli) commenti. Ma lo scrivente è anche conscio
del dovere che la sua funzione gli impone di compiere, che lo
"obbliga" ad interessare, con ricorso, la ecc.ma Corte costituzionale
ogni qualvolta, sul piano del diritto, specie costituzionale,
ritenga, onestamente, che non siano state rispettate le regole del
"gioco" giuridico.
Le critiche, i giudizi sfavorevoli, di solito affrettati, del
resto, sa che potranno soltanto venirgli, gratuitamente, da chi non
è in buona fede ed al solo scopo e solo obiettivo di buttare fumo (o
sabbia) negli occhi di chi non sa (o non vuole sapere) o candidamente
è disinformato.
Nessuno può pensare che lo scrivente, con questo "travagliato" e
"scomodo" ricorso, si voglia, comunque, schierare dall'altra parte
della barricata, dalla parte opposta a quella scelta dall'eroico
collega Dalla Chiesa...; o che allo scrivente non interessi o che lo
scrivente non desideri lottare contro la mafia, le deviazioni
patologiche della nostra società, su cui è suo dovere intervenire
nel settore di competenza e anche come cittadino della Repubblica.
La lotta alla mafia è anche, e soprattutto, lotta per
l'affermazione del diritto, delle regole che presiedono alla
formazione delle leggi, all'ordinato e trasparente rapporto delle
varie componenti istituzionali.
La battaglia contro la mafia viene effettuata anche adempiendo ai
propri doveri, cercando, nello specifico, di far correggere, ove
possibile, e sempre che i rilievi avanzati siano considerati fondati,
le norme che si discostano o violano le regole codificate,
costituzionalizzate.
Dopo questa doverosa premessa, necessaria oggigiorno per i tanti
banditori e ciarlatani che battono le nostre piazze, occorre
innanzitutto esaminare se la regione siciliana abbia, tra le sue
competenze, quella di costituire commissioni d'inchiesta e di
indagine del genere di quella di cui al disegno di legge in questione
(permanenti e non strettamente funzionali ad un compito istituzionale
della regione).
A questo punto un pò di storia dell'antimafia siciliana, sorta
una prima volta nel 1983, non è da ritenere superflua pure perchè
serve a comprendere le ragioni dell'attuale vicenda
giuridico-costituzionale.
L'istituzione da parte della regione siciliana di una commissione
parlamentare per la lotta contro la criminalità mafiosa scaturisce
da un ordine del giorno - n. 127 - approvato dall'assemblea regionale
nella seduta del 3 novembre 1983.
La stessa commissione, con i medesimi compiti (vigilanza ed
indagine sulla attività della pubblica amministrazione regionale e
degli enti sottoposti al suo controllo, raccordi con la commissione
parlamentare nazionale, iniziativa di studio sul fenomeno mafioso) fu
rinnovata con successivo ordine del giorno - n. 7 - approvato
dall'assemblea regionale nella seduta del 6 agosto 1986.
L'assemblea regionale poi, con ordini del giorno n. 79, del 27
ottobre 1988 e n. 127 del 3 agosto 1989 si è impegnata a ridefinire
con legge ruolo, funzioni e strumenti della stessa commissione
regionale, al fine soprattutto di dotarla di più penetranti poteri
d'indagine.
L'aver in precedenza costituito analoga commissione non con legge
ha praticamente e concretamente sottratto al controllo del
commissariato dello Stato una tale iniziativa.
Difatti soltanto le leggi, i disegni di legge possono costituire
oggetto d'impugnativa dinanzi la Corte costituzionale, cui, peraltro,
è riservato il controllo di costituzionalità degli atti aventi
natura legislativa formalmente, essendo, dei consigli regionali,
speciali o di diritto comune, qui esclusi dal controllo tutti gli
altri atti parlamentari.
Il legislatore regionale, con il provvedimento in esame, ora
formalmente istituisce, con legge, la suddetta commissione
d'inchiesta e di vigilanza, che dovrebbe essere il soggetto
istituzionalmente preposto a continuare l'attività svolta, fin dal
1983, dalla predetta commissione parlamentare istituita, come prima
detto, in base ad un ordine del giorno approvato dall'assemblea
regionale il 3 novembre 1983.
La legge testè approvata persegue l'obiettivo di definire
compiutamente i compiti e le funzioni della commissione medesima e di
pervenire, così, ad assegnarle più incisivi e più vasti poteri
d'indagine.
La legge in esame prende l'avvio anche dalle considerazioni,
svolte nella relazione illustrativa al disegno di legge n. 619,
laddove si presenta come superato il ruolo riduttivo già attribuito
dalla dottrina alle commissioni d'indagine, istituite in genere dai
consigli regionali, e si afferma, invece, la conseguente possibilità
di assegnare con legge a dette commissioni funzioni ispettive più
penetranti e "comunque attività di accertamento" tali da farne "non
simulacri ma strumenti validi ed efficaci".
L'istituzione di una commissione d'inchiesta deriva da un potere
non espressamente previsto da una norma statutaria o di legge che
sia, ma riconosciuto, solo in via interpretativa, dalla Corte
costituzionale. Ma, mentre la legge è fermo principio scritto,
l'interpretazione è "norma transeunte", piuma al vento del possibile
giuridico, potendo mutare, senza formalismi e meccanismi particolari,
da un momento all'altro. Commissioni che possono, invece, essere (e
lo sono) normalmente previste dai regolamenti consiliari,
finalizzate, come sono, strumentali, come sono, a consentire
approfondimenti e conoscenze per ulteriori, magari legislativi,
interventi in materie riservate alla competenza dell'organo
legislativo. Laonde commissioni che non abbiano queste
caratteristiche e queste finalità è dubbio che possano essere
considerate ragionevolmente possibili, specie se si tiene conto delle
"oscillazioni" della giurisprudenza costituzionale.
Del resto, se si riconoscesse pacificamente una tale potestà a
tutti i consigli regionali, che sono attualmente complessivamente
venti, potremo trovarci di fronte a venti diverse commissioni
d'inchiesta e d'indagine sulla mafia o sulla camorra o sulla
'ndrangheta o su simili nefandezze, con quanto e quale "profitto"
intuibile e con quanto, al tempo stesso, "vantaggio" per la
commissione antimafia parlamentare nazionale, riconducibile all'art.
82 della Costituzione, l'unica commissione che, in questa materia
penale e di "moralizzazione", veramente ha "cittadinanza" e poteri e
necessità di esistere e di operare.
A questo punto, si ritiene che sia il caso di richiamare i
precedenti giurisprudenziali costituzionali concernenti
l'istituzione, con legge regionale, di commissioni d'inchiesta.
Codesta ecc.ma Corte, con sentenza n. 29/1966, pur ritenendo che
la scelta dello strumento legislativo sia, in sè, indenne da vizi di
legittimità, ha comuqne precisato che il potere istitutivo regionale
delle commissioni medesime, in assenza di specifica potestà
legislativa, debba intendersi come "connaturato e implicito nelle
varie funzioni spettanti ai consigli medesimi".
Da ciò deriva, come sembra, che l'assemblea regionale siciliana
possa procedere con legge all'istituzione di una commissione
d'inchiesta sempre, però, che l'oggetto dell'attività di inchiesta
e di indagine, come nel caso in specie, non esorbiti dalle materie di
competenza regionale.
A conferma della validità di quest'ultima considerazione sovviene
quanto affermato da codesta ecc.ma Corte nelle motivazioni della
sentenza n. 19/1969.
Orbene, alla luce di quanto esposto e da una lettura globale dei
compiti assegnati alla commissione parlamentare d'inchiesta e
vigilanza, non può non rilevarsi con le finalità perseguite dal
legislatore regionale esulino dalle competenze (legislative ed
amministrative) attribuite alla regione siciliana dalla statuto
speciale.
Tale è, infatti, la genericità e la vastità delle attribuzioni
di inchiesta e di vigilanza sia nei confronti degli enti sottoposti a
tali poteri (art. 6, lett. a) - tra gli altri "gli enti locali
siciliani" - sia riguardo ai soggetti pubblici da inquisire (art. 6,
lett. b) - "l'audizione di pubblici amministratori" - sia in merito
all'oggetto delle indagini da disporre (art. 6, terzo comma), -
"l'impiego di finanziamenti pubblici ivi compresi quelli
extraregionali" - da manifestare palesemente la mancata necessaria
correlazione fra l'attività svolta dalla commissione e i possibili
interventi legislativi e/o amministrativi della regione siciliana
nella stessa materia oggetto d'inchiesta.
Anche se, per ipotesi, questi amplissimi poteri fossero
esclusivamente mirati all'approvazione di una o più leggi-voto, ai
sensi dell'art. 18 dello statuto speciale, non sarebbero in ogni caso
ammissibili - nei confronti di cittadini, siano essi amministratori
pubblici o titolari di imprese, beneficiari di finanziamenti di
qualsiasi sorta, e non solo per ciò che attiene "particolarmente"
alla esecuzione di opere pubbliche e/o alla fornitura di beni e
servizi alla pubblica amministrazione -, se non altro perchè
palesemente confliggenti con il potere di pubblici uffici
dell'amministrazione statale - dell'Interno in particolare -
istituzionalmente preposti agli accertamenti nella materia in
questione, nella finalità di assicurare la prevenzione e la lotta
contro la delinquenza mafiosa ed altre similari attività criminali.
Non può, altresì, non porsi in evidenza la palese limitazione
investigativa e di accertamento dei fatti, nelle sedi processuali
proprie, quale inevitabilmente causata dalla disposizione ex art. 8
del disegno di legge in argomento, ove è stabilito che notizie
derivanti da "fatti, atti e documenti per i quali la commissione
stabilisce che non debbano essere divulgati", costituiscono segreto
d'ufficio per i soggetti indicati nel medesimo articolo.
Si soggiunge che la predetta norma si applica sempre per tutte le
attività che riguardano in tutto o in parte i privati e la
rispettiva iniziativa economica (art. 9).
La natura "inquisitoria" dell'attività della commissione qui in
esame si evince anche dalla lettura della lett. c) dell'art. 3 in cui
è stabilito che spetta alla commissione di "verificare la piena
attuazione da parte dell'amministrazione regionale degli enti locali
siciliani e di ogni altro ente o istituzione sottoposti alla
vigilanza della regione della legge 13 settembre 1982, n. 646 e
successive modifiche ed integrazioni nonchè di ogni altra legge o
provvedimento dello Stato o della regione, concernente la lotta
contro la mafia con riferimento a tutte le disposizioni che
riguardano l'attività degli enti sopramenzionati".
Siffatto compito di verifica, invero, - anche per la regione
siciliana e nei confronti dell'amministrazione regionale e degli enti
locali siciliani etc. etc.... -, è attualmente svolta dalla
commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle
altre associazioni criminali similari, istituita dalla legge 23 marzo
1988, n. 94, ai sensi dell'art. 82 della Costituzione.
Questa incontestabile duplicazione di poteri nel medesimo oggetto
e per la medesima finalità non può che ingenerare - in assenza,
peraltro, di un ipotetico, ma assolutamente necessario coordinamento
della attività delle commissioni di cui trattasi - uno stato di
incertezza del diritto, specie nei confronti dei soggetti sottoposti
e sottoponibili alla inchiesta e/o alla vigilanza, un inevitabile
rallentamento della procedura tendente ad acclarare eventuali
irregolarità o illeciti comportamenti, nonchè una sicura
interferenza con il potere giudiziario, fattori tutti che certamente
non contribuiscono alla prevenzione ed alla lotta dello Stato contro
le associazioni di tipo mafioso.
Non può non osservarsi, infine, che la "materia" della
prevenzione e lotta contro la mafia esula dalle competenze e dalle
finalità proprie dell'ente regione. Il fenomeno mafioso assume,
invero, rilevanza sull'intero territorio nazionale e internazionale,
e deve, pertanto, essere ricondotto ad un unico soggetto pubblico, lo
Stato, che deve necessariamente agire - previa l'inefficacia dei suoi
interventi - in stretta collaborazione con autorità anche di Paesi
esteri.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto Antonio Prestipino Giarritta,
commissario dello Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art.
28 dello statuto speciale, impugna il disegno di legge n. 568/619 dal
titolo "Istituzione di una commissione parlamentare d'inchiesta e
vigilanza sul fenomeno della mafia in Sicilia", approvato dall'ARS
nella seduta del 28 luglio 1990, per violazione degli artt. 14 e 17
dello statuto speciale, e con particolare riferimento agli artt. 3,
lett. c), 6, primo comma, lett. b), e terzo comma, 8 e 9, in
relazione ai limiti posti dal vigente codice di procedura penale
nonchè dell'art. 97 della Costituzione.
Palermo, addì 3 agosto 1990
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: PRESTIPINO
GIARRITTA
90C1046