1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 5-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 79 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 agosto 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 agosto 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri) (art. 127, comma 1, Cost. ed art. 34, comma 2, legge 11 marzo 1953, n. 87) Caccia - Norme della Regione Liguria - Adozione del calendario venatorio per le stagioni 2011/2012, 2012/2013 e 2013/2014, con individuazione delle specie cacciabili e dei relativi periodi di caccia - Lamentata adozione con atto legislativo anziche' con regolamento a seguito dell'apposito procedimento che contempla l'acquisizione del parere dell'Istituto Superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA gia' INFS) - Contrasto con la normativa statale e con la normativa comunitaria di settore - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, violazione dell'obbligo di osservanza delle norme comunitarie. - Legge della Regione Liguria 1 giugno 2011, n. 12, art. 1, comma 1, lett. b). - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. s); direttiva 79/409/CEE del 2 aprile 1979; legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 18, commi 2 e 4. (011C0550) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 5-10-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è
ope legis domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, giusta
delibera del Consiglio dei Ministri adottata nella riunione del 7
luglio 2011;
Contro la Regione Liguria, in persona del Presidente della Giunta
Regionale pro tempore, con sede in Genova, piazza De Ferrari n. 1;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale
dell'articolo 1 (Caccia programmata), comma 1, lettere A) e B), della
legge della Regione Liguria 1° giugno 2011 n. 12, pubblicata nel BUR
n. 9 del 1° giugno 2011, recante il titolo «Calendario venatorio
regionale per le stagioni 2011/2012, 2012/2013 e 2013/2014. Modifiche
agli articoli 6 e 34 della legge regionale 1° luglio 1994, n. 29
(Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il
prelievo venatorio) e successive modificazioni ed integrazioni»;
Per violazione dell'articolo 117, comma 1 e comma 2, lettera s),
Cost.

Fatto

La legge della Regione Liguria n. 12 del 1° giugno 2011
disciplina il calendario venatorio per le stagioni 2011/2012,
2012/2013 e 2013/2014, apportando, inoltre, modifiche agli artt. 6 e
34 della legge regionale n. 29 del 1° luglio 1994.
In particolare, l'art. 1, comma 1, lett. A) e B), che individua
il regime di caccia programmata definendo le specie cacciabili ed i
relativi periodi di caccia, contrasta con l'art. 18, commi 2 e 4
della legge n. 157 dell'11 febbraio 1992, recante «Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio».
Le disposizioni normative della legge della Regione Liguria
indicate oggetto di censura con il presente ricorso, sono
costituzionalmente illegittime in quanto si pongono in manifesto
contrasto con l'art. 117, comma 1 e comma 2, lett. s), della
Costituzione per i seguenti motivi di

Diritto

1. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. ,
in relazione alle prescrizioni contenute nell'art. 18, commi 2 e 4,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157, che disciplinano i poteri
regolamentari delle Regioni per l'esercizio dell'attività di caccia
nell'annata venatoria.
In via preliminare, ancor prima di procedere alla evidenziazione
degli elementi di contrasto tra la normativa regionale e quella
statale, è doveroso rammentare il riparto di competenze tra Stato e
Regioni nella materia in oggetto anche alla luce della giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte.
A tal proposito si osserva che, a seguito della riforma del
Titolo V della Costituzione, la trasformazione della competenza
regionale in materia di caccia da concorrente a residuale (sentenza
Corte cost. n. 315 del 2010) deve armonizzarsi con la competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, prevista dal comma secondo dell'art. 117, lett. s).
Infatti, secondo principi costantemente affermati da codesta
ecc.ma Corte, la disciplina sulla caccia ha per oggetto la fauna
selvatica, che rappresenta «un bene ambientale di notevole rilievo,
la cui tutela rientra nella materia "tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema"», affidata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato, che deve provvedervi assicurando un livello di tutela,
non «minimo», ma «adeguato e non riducibile» (Corte cost., sent. n.
193 del 2010) .
In particolare, il citato art. 18 della legge n. 157 del 1992 -
che garantisce, nel rispetto degli obblighi comunitari contenuti
nella direttiva n. 79/409/CEE, standard minimi ed uniformi di tutela
della fauna sull'intero territorio nazionale - ha natura di norma
fondamentale di riforma economico-sociale, in quanto implica il
nucleo minimo di salvaguardia della fauna selvatica, il cui rispetto
deve essere assicurato sull'intero territorio nazionale (Corte cost.,
sentenze n. 536 del 2002, n. 227 del 2003 e n. 233 del 2010).
Ne consegue che le norme statali rappresentano limiti
invalicabili per l'attività legislativa della Regione, dettando
norme imperative che devono essere rispettate sull'intero territorio
nazionale per primarie esigenze di tutela ambientale.
La Corte costituzionale recentemente con la sentenza n. 191 del
2011, riprendendo un orientamento del tutto costante ed uniforme, ha
avuto modo di ribadire che «la disciplina statale, che delimita il
periodo entro il quale è consentito l'esercizio venatorio, è
ascrivibile al novero delle misure indispensabili per assicurare la
sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili, rientrando»
- pertanto - «nella materia della tutela dell'ambiente, vincolante
per il legislatore regionale (sentenze n. 272 del 2009 e n. 313 del
2006, nonchè, successivamente, sentenze n. 233 del 2010 e n. 193 del
2010)».
Nell'ambito di tali misure indispensabili rientrano, pertanto,
quelle previste dall'art. 18, commi 1, 2 e 4 della legge n. 157 del
1992 - che, come noto, regola la disciplina generale sulle specie
cacciabili e sui periodi di attività venatoria - qualificabili senza
dubbio come norme volte alla «predisposizione di standard minimi di
tutela della fauna» secondo la terminologia di codesta ecc.ma Corte
(sent. n. 165 del 2009).
Ciò premesso, si osserva che il comma 2 dell'art. 18 della
predetta legge n. 157 del 1992, prevede che le Regioni possano
autorizzare modifiche alle norme generali sui periodi di attività
venatoria per particolari specie, tenendo conto della propria
situazione ambientale, a seguito di apposito procedimento che
contempla l'acquisizione del parere dell'Istituto Nazionale per la
Fauna Selvatica (nelle cui competenze è poi subentrato l'I.S.P.R.A.
in base al d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008). Il successivo comma 4
stabilisce che, sulla base del parere dell'I.S.P.R.A., le Regioni
pubblicano, entro il 15 giugno di ogni anno, «il calendario regionale
ed il regolamento relativi all'intera annata venatoria, nel rispetto
di quanto stabilito dai commi 1 , 2 e 3...» dello stesso articolo 18.
Le norme primarie emanate dal legislatore statale nell'esercizio
della sua competenza esclusiva in materia, fanno riferimento ad una
attività regolamentare che deve essere adempiuta dalla Regione entro
il termine perentorio del 15 giugno di ciascun anno, a seguito di uno
specifico procedimento che contempla l'acquisizione di un parere
obbligatorio dell'Istituto specificamente preposto alle verifiche
tecniche finalizzate alla tutela degli interessi ambientali.
L'interpretazione letterale e logica delle citate disposizioni
induce a ritenere che la legge statale abbia inteso riferirsi in via
necessaria ed esclusiva ad una attività destinata a concludersi con
un atto di natura amministrativa a contenuto generale, escludendo la
possibilità di far ricorso al diverso strumento della legge.
Infatti occorre considerare che l'adozione del calendario
venatorio tramite atto di valore amministrativo appare imposta, in
ogni caso, dall'espressa dizione del quarto comma del citato art. 18,
che prevede esplicitamente l'obbligo di pubblicare «il calendario
regionale ed il regolamento relativi all'intera annata venatoria».
Orbene, l'endiadi fa evidente riferimento ad un unico atto di
natura regolamentare, contenente le specifiche norme applicabili nel
territorio regionale nel periodo venatorio preso in considerazione.
Ad analoghe conclusioni conduce il carattere temporaneo (annuale)
del provvedimento previsto dalla legge, che ben si concilia con
l'adozione di un atto amministrativo riferibile ad un determinato
arco temporale, da compiere entro un termine di scadenza definito, e
che non sembra invece compatibile con un preteso obbligo di analogo
genere a carico del legislatore regionale.
In ultima analisi, la natura amministrativa (e non legislativa)
dell'attività provvedimentale di cui trattasi è dimostrata dal
significato della disposizione del secondo comma, che prevede
l'obbligo di acquisire il parere dell'Organo consultivo competente
nella materia.
È evidente, infatti, che tale parere acquista rilevanza solo se
si ritiene che la Regione sia tenuta ad esaminarne ed a valutarne il
contenuto, giustificando con congrua motivazione il proprio eventuale
dissenso attraverso un atto di natura amministrativa adottato nel
rispetto dell'art. 3, primo comma, della legge 7 agosto 1990, n. 241,
e successive modifiche ed integrazioni. Il parere sarebbe invece
sostanzialmente inutile (e la norma che lo prevede sarebbe priva di
effettivo valore precettivo) qualora si ritenesse che la Regione sia
arbitra di concludere il procedimento con un atto di natura
legislativa, che - per il disposto del secondo comma del citato art.
3 - si sottrae al predetto obbligo di motivazione.
In sostanza, qualora fosse ipotizzabile l'adozione del calendario
venatorio con legge regionale, anzichè con provvedimento
amministrativo, risulterebbe pregiudicato l'esito della verifica
tecnica affidata all'ISPRA sullo stato delle specie interessate,
così come prescritto dall'art. 18, commi 2 e 4, della citata legge
n. 157 del 1992. Tale verifica si tradurrebbe quindi in una specie di
non previsto (quanto inutile ed inefficace) controllo preventivo di
legittimità della legge regionale da parte del competente Organo
tecnico dello Stato.
Questi principi direttivi risultano violati dalla Regione Liguria
a seguito della scelta operata con la legge regionale impugnata di
approvare il calendario venatorio per le stagioni 2011/2012,
2012/2013 e 2013/2014 mediante provvedimento legislativo, anzichè
con atto amministrativo: la Regione, infatti, eludendo lo strumento
procedimentale prescritto dalla legge statale, di fatto finisce col
vanificare il parere dell'ISPRA.
2. - Violazione dell'art. 117, primo comma e secondo comma, lett.
s), Cost. , in relazione alle prescrizioni contenute nell'art. 18,
commi 2 e 6, della legge 11 febbraio 1992, n. 157, concernenti la
disciplina delle specie cacciabili e dei relativi periodi di caccia;
nonchè alle prescrizioni della normativa comunitaria di settore
(direttive nn. 79/409/CEE, 85411/CEE, 91/244/CEE).
Alla luce delle suesposte pronunce della Corte costituzionale la
disciplina della caccia rientra nella più ampia materia della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema ed esattamente a tal fine, invero,
risulta orientata la normativa nazionale laddove prevede, a
differenza della legge della Regione Liguria impugnata, che lo
svolgimento dell'attività venatoria possa effettuarsi solo
assicurando un prelievo venatorio delle specie cacciabili controllato
e monitorato secondo criteri di sostenibilita': in vista della
realizzazione di tale obiettivo l'art. 18 prevede che il prelievo di
individui delle varie specie deve essere collegato alla accertata
disponibilità di fauna previo monitoraggio e verifica dell'Istituto
Superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), di cui
non si fa assoluta menzione nelle disposizioni della legge regionale
oggetto di impugnazione.
Inoltre lo stesso articolo 18, al comma 2, dispone che i periodi
di attività venatoria previsti dal comma 1 possano essere modificati
per determinate specie in relazione alle situazioni ambientali delle
diverse realtà territoriali ed al comma 4 che le regioni possano
autorizzare le modifiche previo parere dell'ISPRA. Tale disposizione
prevede dunque l'indicazione delle specie cacciabili e dei relativi
periodi di caccia, indicazioni che possono essere modificate in
relazione alle situazioni ambientali delle diverse realtà
territoriali, previo parere dell'ISPRA.
Inoltre lo stesso articolo 18, comma 2, della normativa statale
di riferimento prevede l'indicazione tassativa delle specie
cacciabili e dei relativi periodi di caccia stabilendo al comma 4,
tuttavia, che tali indicazioni possano essere modificate in relazione
alle situazioni ambientali delle diverse realtà territoriali, previo
parere dello stesso Istituto Superiore per la protezione e la ricerca
ambientale, previsione questa, ancora una volta, del tutto assente
nella legge della Regione Liguria. Infatti, tale disciplina così
descritta risulta del tutto assente nella legge regionale n. 12 del
2011 impugnata che, all'articolo 1, comma 1, lettere A) e B), si
limita alla mera indicazione delle specie cacciabili e dei relativi
periodi di caccia, nulla stabilendo in merito alla disciplina delle
modifiche e alla procedura di consultazione dell'ISPRA.
Al riguardo occorre rammentare che in altro giudizio deciso da
codesta ecc.ma Corte, era stata impugnata una delibera legislativa
della stessa Regione Liguria - recante modificazioni alla legge
regionale 1° luglio 1994, n. 29 in materia di protezione della fauna
selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio, riapprovata, a
seguito di rinvio governativo, dal Consiglio regionale della Liguria
il 26 gennaio 1999 - in quanto, tra l'altro, non garantiva il
rispetto della procedura di consultazione dell'Istituto nazionale per
la fauna selvatica, ora soppresso, come detto, a seguito della
istituzione dell'ISPRA.
Orbene, anche in quella occasione codesta ecc.ma Corte
costituzionale nel dichiarare l'incostituzionalità della normativa
regionale impugnata (sent. n. 135 del 2001), aveva affermato che il
ruolo dell'Istituto «è stato riconosciuto da questa Corte come
decisivo in varie occasioni (v. le sentenze nn. 53 del 2000; 272 del
1996; 248 e 35 del 1995)». Pertanto la persistenza della Regione
Liguria nel caso di specie nell'omettere il rispetto della procedura
di consultazione dell'Istituto appare tanto più grave attesa la
reiterata violazione della normativa statale, alla luce dell'univoco
insegnamento della Corte costituzionale sul punto.
Da ultimo, occorre rilevare che le norme della Regione Liguria
non solo appaiono contrastare, per i motivi suesposti, con il riparto
di competenze previsto dall'art. 117, secondo comma e seguenti della
Costituzione e con la legge statale n. 157 del 1992, ma stabiliscono
una disciplina difforme anche dalla normativa comunitaria: infatti,
è noto che la materia della caccia e della tutela del paesaggio,
flora e fauna è sottoposta al rispetto dei vincoli derivanti dalle
direttive n. 79/409/CEE, 85411/CEE, 91/244/CEE. Ne deriva un
ulteriore profilo di illegittimità costituzionale per violazione
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione nella misura in cui la
potestà legislativa regionale viene esercitata in violazione dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.

P.Q.M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'articolo 1, comma 1, lett. A) e B),
della legge regionale della Regione Liguria 1° giugno 2011, n. 12,
pubblicata nel BUR n. 9 straordinario del 1° giugno 2011, recante il
titolo «Calendario venatorio regionale per le stagioni 2011/2012,
2012/2013, 2013/2014. Modifiche agli articoli 6 e 34 della legge
regionale 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione
della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio) e successive
modificazioni e integrazioni» per violazione dell'articolo 117, primo
comma, e secondo comma, lett. s), Cost.
Unitamente all'originale notificato del presente ricorso, si
deposita copia conforme per estratto della delibera del Consiglio dei
Ministri adottata nella riunione del 7 luglio 2011, recante la
determinazione di proposizione del presente ricorso, con allegata
relazione illustrativa.
Roma, addì 27 luglio 2011

L'Avvocato dello Stato: Cesaroni