1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 29-6-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 149 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 dicembre 2010
Ordinanza del 30 dicembre 2010 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Fibe s.p.a. contro Presidente del Consiglio dei Ministri ed altri. Ambiente - Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella Regione Campania - Determinazione del valore proprietario del termovalorizzatore di Acerra e trasferimento della proprieta' dello stesso alla Regione Campania previo pagamento al soggetto proprietario dell'impianto di un importo onnicomprensivo di 355 milioni di euro determinato in base ai criteri stabiliti dello studio ENEA 2007, ridotto del canone di affitto corrisposto nei dodici anni antecedenti il trasferimento, della somma comunque anticipata, anche ai sensi dell'art. 12 del d.l. n. 90/2008, nonche' della somma relativa agli interventi effettuati sull'impianto, funzionali al conseguimento degli obiettivi di costante ed ininterrotto esercizio del termovalorizzatore fino al trasferimento della proprieta' - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2010, n. 26, artt. 6 e 7, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 117, primo comma, in relazione all'art. 1 del primo Protocollo della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (011C0437) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 29-6-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 612 del 2010, integrato da motivi aggiunti,
proposto da: Fibe S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Ennio
Magrì e Benedetto Giovanni Carbone, con domicilio eletto presso lo
studio di quest'ultimo in Roma, via degli Scipioni, 288;
Contro:
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento Protezione Civile,
Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri
ex art. 1 d.l. 90/2008, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
Generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
G.S.E. Gestore dei Servizi Energetici S.p.a., rappresentata e
difesa dagli avv.ti Carlo Malinconico ed Angelo Gigliolia, con
domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Liberiana, 17
e con l'intervento di ad opponendum:
A2A S.p.a. e Partenope Ambiente S.p.a., rappresentate e
difese dagli avv.ti Vito Salvadori di Brescia, Gabriele Pafundi ed
Emanuela Romanelli, con domicilio eletto presso lo studio di questi
ultimi in Roma, viale Giulio Cesare, 14;
Per l'annullamento:
delle determinazioni tutte della P.C.M. - Dipartimento
Protezione Civile assunte in attuazione del D.L. n. 195 del 2009
anche se di estremi e di contenuti non conosciuti e segnatamente del
provvedimento di assunzione della «piena disponibilita'»,
utilizzazione e godimento del termovalorizzatore di Acerra realizzato
da Fibe S.p.A.;
del provvedimento di acquisizione ai sensi dell'art. 7 comma
5 del D.L. n. 195, dei ricavi derivanti dalla cessione dell'energia
elettrica prodotta dall'impianto di Acerra, ivi compresi quelli
corrisposti dal GSE a partire dal 18 giugno 2009;
delle risoluzioni del 7 e 11 gennaio 2009 della Presidenza
del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Protezione Civile a norma
della medesima disposizione;
del decreto della P.C.M. con cui sono state disciplinate, a
norma dell'art. 8 del decreto-legge, le modalità per la presa in
carico dell'impianto da parte del soggetto aggiudicatario della
procedura esperita dalla struttura del Sottosegretario di Stato
all'emergenza rifiuti in Campania, nonchè delle modalità e termini
dell'affrancamento di apposito presidio tecnico da parte del
costruttore a sua spese e cura ai fini della verifica della corretta
utilizzazione dell'impianto nelle more e durante le operazioni di
collaudo;
di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e
consequenziale ivi compresa la nota del 14 gennaio 2010 prot. n. 2929
della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
Protezione Civile,
nonchè degli atti e delle risoluzioni adottate, di estremi e
contenuto sconosciuti ma che risultano, dalla nota del Dipartimento
della protezione civile prot. DPC/CG/0011936 del 16 febbraio 2010
alla V Commissione Permanente della Camera dei Deputati ed allegata
agli atti della Commissione del 17 febbraio 2010, essere stati
assunti per la determinazione del valore del termovalorizzatore di
Acerra a norma dell'art. 6 del d.l. 195/2009, anche per quanto
attiene alla corretta acquisizione del valore indicato dall'ENEA
nella relazione di cui alla nota dell'8 febbraio 2010;
nonchè per l'accertamento:
dell'illiceità o illegittimità della condotta
dell'Amministrazione resistente quanto allo spossamento,
utilizzazione e godimento del termovalorizzatore di Acerra in
applicazione dell'art. 7 d.l. n. 195 del 2009 (convertito con legge
n. 26/2010);
dell'illiceità o illegittimità dell'appropriazione da parte
della P.C.M. - Dipartimento della Protezione Civile dei corrispettivi
devoluti dal GSE per la cessione dell'energia elettrica prodotta
medio tempore dall'impianto di termovalorizzazione di Acerra di
proprietà FIBE S.p.A. siccome stabilito dall'art. 7, comma 5, d.l.
n. 195/2009 per contrasto dell'art. 7 nonchè degli artt. 3 e 6 con
molteplici disposizioni e principi del Trattato CE e, per il relativo
tramite, dell'art. 1 del Protocollo 1 della Convenzione di Roma del
1950;
nonchè, ove possa occorrere, previa disapplicazione:
delle disposizioni di cui al citato decreto-legge, ovvero
proposizione di domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di
Giustizia della Comunità Europea ai sensi dell'art. 234 del Trattato
CE ovvero, in subordine, per l'accertamento, previa sottoposizione
alla Corte costituzionale della questione di illegittimità
costituzionale ai sensi dell'art. 23 l. 87/1953, della illiceità o
illegittimità della condotta delle amministrazioni resistenti in
ordine allo spossamento, all'utilizzazione e al godimento del
termovalorizzatore di Acerra, in applicazione dell'art. 7 d.l.
195/2009 per contrasto dello stesso art. 7 con gli artt. 3, 41, 42 e
43 Cost., nonchè anche in relazione all'art. 3 per contrasto con gli
artt. 24 e 113 Cost.;
nonchè per la declaratoria:
del suddetto diritto di proprietà della ricorrente, con
l'emanazione di un provvedimento di condanna delle amministrazioni
resistenti alla corresponsione degli importi sinora ricevuti e di
quelli ricevendi, a titolo di ricavi derivanti dall'energia elettrica
e con richiesta subordinata di indennizzo integrale, rapportato alla
valutazione ENEA di 355 milioni di euro, così come dalla stessa
indicato riferita «al periodo 2005-2006» e quale pertanto
necessariamente ed opportunamente adeguata alla data del
trasferimento del bene, e comunque con richiesta del risarcimento del
danno.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura Generale
dello Stato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi
Energetici GSE S.p.a.;
Visto l'atto di intervento ad opponendum di A2A S.p.a. e di
Partenope Ambiente S.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 novembre 2010 il
dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. La ricorrente ha esposto che la Fibe S.p.a. e la Fibe Campania
S.p.a. (recentemente fusa per incorporazione nella Fibe S.p.a.),
all'esito di apposite procedure di gara, erano divenute affidatarie,
in via esclusiva, del servizio di smaltimento rifiuti nella Regione
Campania, rispettivamente, per la Provincia di Napoli e le per
Province di Avellino, Benevento, Caserta e Salerno.
Ha soggiunto, tra l'altro, che con d.l. 245/2005, convertito in
l. 21/2006, è stata disposta la risoluzione ex lege dei contratti di
affidamento, con una fase transitoria protratta sino al 18 giugno
2008, e che l'art. 6-bis, co. 4, 1. 123/2008 ha previsto il solo
obbligo per le ex affidatarie (e nella specie la Fibe S.p.a. quale
proprietaria) di completare il termovalorizzatore di Acerra, con la
definitiva cessazione di ogni ulteriore attività.
Ha evidenziato ancora che, in data 13 novembre 2008, il
Sottosegretario delegato ha affidato alla Società A2A (Società
pubblica degli enti locali lombardi e gestore del termovalorizzatore
di Brescia) la futura gestione del termovalorizzatore di proprietà
Fibe, pervenendo alla sottoscrizione di un contratto in forza del
quale detta Società è tenuta a corrispondere al Sottosegretario la
metà dei proventi della vendita di energia elettrica trattenendo la
restante metà quale corrispettivo d'impresa.
Ha fatto altresì presente che il Commissariato ha stipulato con
il Gestore dei Servizi Elettrici Nazionale un contratto per la
fornitura dell'elettricità prodotta dal termovalorizzatore di Fibe,
per cui, senza nulla riconoscere alla Fibe, sta vendendo
l'elettricità prodotta dall'impianto appropriandosi del relativo
ricavato.
La ricorrente ha quindi sottolineato che il Governo è
intervenuto con un nuovo provvedimento legislativo d'urgenza, decreto
legge 30 dicembre 2009, n. 195, per far fronte alla scadenza
dell'emergenza fissata al 31 dicembre 2009 e disciplinare il
passaggio al regime ordinario della gestione rifiuti in Campania.
Gli artt. 6 e 7 del decreto riguardano la previsione del
trasferimento coattivo del termovalorizzatore di Acerra e la Fibe
S.p.a., nel rilevare che non è stato individuato nè il soggetto
destinatario del trasferimento nè il termine entro il quale
l'operazione deve avere luogo, nè soprattutto la quantificazione del
corrispettivo di tale cessione, ha proposto il ricorso introduttivo
del presente giudizio, articolato nei seguenti motivi:
violazione dell'art. 1 del protocollo 1 alla Convenzione di
Roma del 1950 (Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo); violazione degli artt. 39, 43 e 56 del Trattato CE;
violazione dei principi sanciti dal Trattato CE in materia del
legittimo affidamento e della certezza del diritto.
Per quanto riguarda la tutela del diritto di proprietà, le norme
della CEDU dovrebbero essere applicate immediatamente dal giudice
interno in ragione della particolare forza precettiva di cui la
Convenzione del 1950 è dotata. La giurisprudenza di legittimità
avrebbe riconosciuto la natura sovraordinata alle norme della
Convenzione sancendo l'obbligo per il giudice di disapplicare la
norma interna in contrasto con la norma pattizia dotata di immediata
precettività nel caso concreto.
Pertanto, le amministrazioni resistenti non potrebbero
legittimamente applicare gli artt. 6 e 7 del decreto-legge 195/2009
in quanto contrastanti con norme inderogabili del trattato CE e, in
particolare, non potrebbero assumere la disponibilità ed il
godimento del termovalorizzatore di Acerra con effetto addirittura
retroattivo, incassare i ricavi derivanti dalla vendita di energia
prodotta dall'impianto ed assumere la spettanza di quelli futuri,
richiedere le garanzie propedeutiche all'affitto ovvero trasmettere
lo schema del contratto d'affitto.
Le violazioni dei diritti fondamentali tutelati dal Trattato CE,
determinate dagli artt. 6 e 7 del decreto-legge, sarebbero
molteplici, atteso, soprattutto, che è previsto il trasferimento
coattivo del termovalorizzatore, da decretarsi entro il 31 dicembre
2011, senza individuare nè il soggetto a cui sarà intestato il
trasferimento, nè il termine dell'operazione nè la quantificazione
del corrispettivo della cessione, prevedendo, nelle more del
trasferimento, la immediata sottrazione della disponibilità e
gestione dell'impianto senza alcuna forma di corrispettivo.
La Corte di Strasburgo avrebbe imposto che, seppure per motivi di
pubblica utilità, la privazione autoritativa del diritto di
proprietà deve dar seguito necessariamente ad una riparazione
integrale del valore del bene che forma oggetto del diritto.
L'esistenza di una norma che priva la Società di un bene senza
la determinazione di un corrispettivo e senza riconoscere ristori
conformi alle normali regole applicabili in casi simili inciderebbe
negativamente sulla valutazione che il mercato effettua del rischio
dell'eventuale investimento in tale Società, determinando
un'indebita alterazione alla libera circolazione dei capitali.
Nelle previsioni di cui agli artt. 6 e 7 d.l. 195/2009 sarebbero
riscontrabili violazioni ai principi sanciti dal Trattato CE di
tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto.
La Fibe avrebbe anticipato i costi per la realizzazione
dell'impianto nella prospettiva della cessione onerosa dello stesso
ad un prezzo determinato, mentre il decreto toglierebbe il possesso
del bene al legittimo proprietario con un affitto coattivo
assimilabile alla requisizione di azienda di militare memoria,
prevederebbe il futuro trasferimento del bene senza la determinazione
di alcun valore del medesimo e confermerebbe la gestione ad
un'impresa terza senza alcun corrispettivo.
La ricorrente ha pertanto chiesto di sottoporre alcune questioni
pregiudiziali alla Corte di Giustizia della Comunità Europea e, in
ulteriore subordine, di sollevare questione di legittimità
costituzionale avendo gli artt. 6 e 7 d.l. 195/2009 natura di legge
provvedimento.
La ricorrente ha anche proposto azione di risarcimento del danno.
Il d.l. 195/2009 è stato convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 26/2010, sicchè, con motivi aggiunti, la ricorrente ha
esteso l'impugnazione e le relative questioni pregiudiziali già
avanzate nei confronti del decreto legge 195/2009 anche alla sua
versione definitiva quale risultante dalla legge di conversione.
Con i motivi aggiunti, la Fibe ha inteso anche censurare i
provvedimenti con i quali sarebbe stata recepita, senza il necessario
adeguamento, la valutazione dell'ENEA espressamente riferita al
2005-2006, in quanto contrastanti con i principi e le norme
costituzionali, e comunitarie del Trattato CE a tutela del diritto di
proprietà.
Ha sostenuto che le modifiche apportate in sede di conversione
aggraverebbero e pregiudicherebbero ulteriormente la posizione del
proprietario e costruttore dell'impianto. In particolare, la nuova
formulazione dell'art. 6 definirebbe il valore dell'impianto nella
misura di € 355 milioni, valore determinato sulla base dei criteri di
uno studio ENEA 2007 ed inteso come costo di investimento tipico di
un moderno impianto di termovalorizzazione riferito al periodo
2005-2006, laddove il legislatore, nel determinare il valore
dell'impianto «alla data di entrata in vigore della legge», avrebbe
dovuto quantomeno adeguare il suddetto valore all'attualità.
Parimenti illegittima sarebbe la previsione secondo cui non è
prevista alcuna copertura di spesa per l'acquisto del
termovalorizzatore, rimandandosi ad un successivo ed eventuale
trasferimento ad un soggetto pubblico, con la precisazione della
previa individuazione, con apposito provvedimento normativo, delle
risorse finanziarie necessarie.
In sostanza, la Fibe ha evidenziato che, a seguito del
decreto-legge 195/2009, come modificato dalla legge di conversione
246/2010, viene a trovarsi nella seguente situazione:
è immediatamente privata della disponibilità del bene e
degli incassi derivanti dalla cessione dell'energia elettrica
prodotta dall'impianto;
è solo previsto un futuro acquisto dell'impianto con la
determinazione di un valore ancorato dall'ENEA al periodo 2005-2006 e
non rivalutato alla data del trasferimento o quantomeno della
pubblicazione della legge e senza copertura finanziaria;
è obbligata ad un affitto dell'impianto per quindici anni
senza neanche poter maturare una prospettiva certa ed effettiva del
pagamento del canone prefissato dalla legge e dei relativi tempi,
essendo l'erogazione subordinata alla costituzione di fideiussioni e
garanzie ulteriori che rendono impossibile per il costruttore
accedere a tale ipotesi.
Di qui, secondo la prospettazione della ricorrente, la violazione
dei diritti inderogabili sanciti dal Trattato CE e dalla CEDU e,
quindi, la fondatezza della richiesta di disapplicazione della norma
e del riconoscimento del diritto di proprietà sull'impianto, con
ogni conseguenza anche in ordine alla spettanza dei ricavi derivanti
dalla vendita dell'energia elettrica prodotta dall'impianto stesso.
La ricorrente ha inoltre reiterato la richiesta di sottoporre
questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia della Comunità
Europea ai sensi dell'art. 234 del Trattato, ovvero, in subordine, di
sollevare questione di legittimità costituzionale per contrasto con
gli artt. 3, 24, 41, 42, 43, 97 e 113 Cost.
L'Avvocatura Generale dello Stato ha contestato la fondatezza
delle censure dedotte, evidenziando, in particolare, che non
sussisterebbe alcuna violazione del diritto di proprietà come
stabilito dall'art. 1 del protocollo 1 della CEDU, atteso che la
ratio dello spossessamento del bene al privato è individuabile in un
interesse superiore della comunità, e che sarebbe stato rispettato
il principio di proporzionalità tra l'interesse generale e
l'interesse del privato proprietario. Ha posto poi in rilievo che con
O.P.C.M. n. 3745/2009 è stato previsto l'utilizzo del
termovalorizzatore di Acerra ai fini della produzione di energia
elettrica e la spettanza all'amministrazione dei proventi conseguenti
alla cessione della stessa, per cui, essendo tale ordinanza divenuta
inoppugnabile, le relative censure sarebbero inammissibili.
La G.S.E. Gestore dei Servizi Energetici S.p.a. ha eccepito
l'inammissibilità delle censure mosse avverso il provvedimento di
acquisizione dei ricavi derivanti dalla cessione dell'energia
elettrica prodotta dal termovalorizzatore di Acerra corrisposti dal
GSE alla Presidenza del Consiglio dei Ministri in quanto tale
attribuzione sarebbe stata disposta con l'O.P.C.M. n. 3745 del 5
marzo 2009, divenuta inoppugnabile; ha inoltre evidenziato che la
relativa convenzione di cessione dell'energia elettrica prodotta
dall'impianto è stata stipulata in data 3 dicembre 2009,
antecedentemente all'entrata in vigore del decreto legge 195/2009 e,
in ogni caso, ha sostenuto l'infondatezza delle censure nel merito.
Le Società A2A e Partenope Ambiente (interamente partecipata da
A2A per la gestione degli impianti di Acerra e Caivano) sono
intervenute in giudizio ad opponendum, evidenziando di essere gli
unici reali controinteressati ai quali, peraltro, il ricorso
introduttivo del giudizio non è mai stato notificato, sicchè hanno
eccepito l'inammissibilità del ricorso; nel merito, hanno comunque
concluso per il rigetto del gravame.
Le parti hanno prodotto altre memorie e documentazione a sostegno
delle rispettive difese.
All'udienza pubblica del 24 novembre 2010, la causa è stata
trattenuta per la decisione.
2. L'art. l, co. 1, d.l. 30 novembre 2005, n. 245, convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21, al fine
di assicurare la regolarità del servizio di smaltimento dei rifiuti
nella regione Campania, ha risolto i contratti stipulati dal
Commissario delegato per l'emergenza rifiuti nella regione Campania
con le affidatarie del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi
urbani in regime di esclusiva nella medesima regione.
Lo stesso articolo, al secondo ed al settimo comma (quest'ultimo
come modificato dall'art. 3, co. 1-bis, del d.l. 263/2006 convertito
in 1. 290/2006), nel prevedere che il Commissario delegato procede,
in termini di somma urgenza, all'individuazione dei nuovi affidatari
del servizio sulla base di procedure accelerate di evidenza
comunitaria, ha previsto che, in funzione del necessario passaggio di
consegne ai nuovi affidatari del servizio, le attuali affidatarie del
servizio, fino al momento di aggiudicazione, del nuovo appalto e
comunque entro il 31 dicembre 2007 (la fase transitoria si è poi
protratta sino al 18 giugno 2008), sono tenute ad assicurarne la
prosecuzione e provvedono alla gestione delle imprese ed all'utilizzo
dei beni nella loro disponibilità, nel puntuale rispetto dell'azione
di coordinamento svolta dal Commissario delegato.
Con decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito in legge con
modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, sono state dettate
misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello
smaltimento rifiuti in Campania e per le ex affidatarie è residuato
il solo obbligo, ai sensi dell'art. 6-bis, co. 4, del completamento
del termovalorizzatore di Acerra.
Di talchè, se non sussiste dubbio che la Fibe sia allo stato
proprietaria del termovalorizzatore, deve però rilevarsi come -
terminata ogni ulteriore attività della ricorrente nello smaltimento
dei rifiuti nella regione Campania ed essendo il termovalorizzatore,
da un lato, evidentemente funzionale allo smaltimento dei rifiuti,
dall'altro, ai sensi dell'art. 2, co. 4, d.l. 90/2008, area di
interesse strategico nazionale - la gestione dello stesso debba
essere assicurata dall'amministrazione pubblica e l'impianto debba
essere utilizzato dal nuovo affidatario.
La Fibe ha proposto il presente ricorso per ottenere:
in via principale, la disapplicazione delle norme di cui agli
artt. 6 e 7 d.l. 195/2009, convertito, in l. 121/2009, e la
declaratoria di illegittimità dei provvedimenti relativi allo
spossessamento del bene e dei redditi dallo stesso prodotti, con
conseguente condanna dell'amministrazione al pagamento del
controvalore del termovalorizzatore e comunque del giusto indennizzo
per l'indebito utilizzo dello stesso, nella misura degli importi
sinora ricevuti o di quelli ricevendi a titolo di ricavi derivanti
dall'energia elettrica prodotti;
in via subordinata, la proposizione della domanda di
pronuncia pregiudiziale della Corte di Giustizia della Comunità
Europea, ai sensi dell'art. 234 del Trattato CE;
in via di ulteriore subordine, la sottoposizione alla Corte
costituzionale della questione di legittimità costituzionale delle
norme.
Le norme, peraltro, come evidenziato dall'amministrazione nella
nota depositata in data 18 marzo 2010, non hanno avuto al momento
concreta attuazione.
Ne consegue che, non essendo stati adottati atti amministrativi
concretamente lesivi, il gravame deve intendersi direttamente rivolto
avverso le norme contestate.
In altri termini, considerato che nessuna illegittimità di atti
amministrativi può essere pronunciata non essendo stati gli stessi
sinora adottati, il ricorso deve intendersi proposto direttamente
avverso le norme di legge ed il relativo petitum deve ritenersi, nel
suo nucleo centrale, limitato alla richiesta di proposizione della
questione pregiudiziale comunitaria o della questione di legittimità
costituzionale.
In tal senso, considerate che le norme in contestazione, in
quanto finalizzate a disciplinare una specifica fattispecie, hanno
chiaramente natura provvedimentale, il ricorso si presenta nel suo
complesso, e salvo quanto si dirà infra in ordine a taluni profili
peculiari, senz'altro ammissibile.
La possibilità che oggetto di impugnazione sia una norma di
legge, se, di regola, va esclusa in radice, nella fattispecie in
esame assume una caratterizzazione particolare a causa del contenuto
e della natura provvedimentale delle norme impugnate, sicchè ciò
che si presenta formalmente come un'impugnazione diretta di una
legge, è in realtà finalizzata ad estendere la cognizione del
giudice ad una norma sopravvenuta per provocarne l'intervento nei
soli termini e limiti in cui l'ordinamento lo consente, vale a dire
sollevare, ricorrendone i presupposti di rilevanza e non manifesta
infondatezza, la questione di legittimità costituzionale.
La sindacabilità di una previsione legislativa che, in quanto
volta a disciplinare una concreta ed individuabile fattispecie,
assume connotazione sostanzialmente provvedimentale, può essere
quindi soggetta all'ordinario sindacato giurisdizionale al fine
dell'eventuale rimessione alla Corte costituzionale della questione
di legittimità costituzionale, che, altrimenti, non potrebbe essere
affrontata, con conseguente assenza di tutela giurisdizionale nei
confronti di atti normativi concretamente incidenti su posizioni
soggettive individuali e differenziate.
Infatti, una volta riconosciuta dalla Corte costituzionale
(sentenze nn. 62/1993, 63/1995 e 347/1995), in linea di principio,
l'ammissibilità della categoria di atti normativi in discorso a
fronte dell'insussistenza di una riserva di amministrazione, poichè
la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri l'esclusività
delle pertinenti attribuzioni gestorie, e dell'inconfigurabilità per
il legislatore di limiti diversi da quelli formali dell'osservanza
del procedimento di formazione della legge, atteso che la
Costituzione omette di prescrivere il contenuto sostanziale ed i
caratteri essenziali dei precetti legislativi, la questione
principale attiene alla configurazione del sistema delle garanzie di
tutela giurisdizionale a fronte di tale categoria di atti normativi.
In particolare, la Corte costituzionale, con sentenza n. 62/1993,
ha avuto modo di affermare che i diritti di difesa del cittadino, in
caso di approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei
suoi interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo
il regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio
tempore intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa alla
giustizia costituzionale, con la conseguenza che la legge, sebbene
abbia contenuto di provvedimento amministrativo, può essere
sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente,
esclusivamente dal suo giudice naturale, ossia la Corte
costituzionale.
Peraltro, questo Tribunale ha già avuto modo di precisare che il
giudice adito è tenuto ad esprimere la valutazione in ordine alla
non manifesta infondatezza della questione, mentre assume
connotazione decisamente depotenziata la valutazione in ordine alla
rilevanza della questione in quanto essa, in presenza di leggi
provvedimento altrimenti insindacabili dal giudice di legittimità,
è intrinseca nell'esclusiva attribuzione alla Corte costituzionale
dello scrutinio di legittimità della norma formalmente legislativa
ma sostanzialmente amministrativa (T.A.R. Lazio, Roma, I, 20 febbraio
2009, n. 1797; T.A.R. Lazio, Roma, I, 21 aprile 2008, n. 3356).
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale, in
altri termini, è normalmente apprezzabile in re ipsa, atteso che,
diversamente, sussisterebbe un vuoto di tutela configgente con i
principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 113 Cost.
3. Il gravame proposto si rivela inammissibile nella parte in cui
la Fibe contesta la mancata attribuzione dei ricavi derivanti dalla
cessione dell'energia elettrica prodotta dall'impianto di Acerra,
atteso che, in relazione a tale aspetto, il provvedimento
concretamente lesivo della sfera giuridica della ricorrente è
costituito dall'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 5
marzo 2009, n. 3745, il cui art. 1, co. 6, prevede che, per le fasi
di avviamento e di esercizio provvisorio del termovalorizzatore di
Acerra, il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri di cui all'art. 1 d.l. 90/2008, convertito, con
modificazioni, dalla l. 123/2008, ed il Gestore dei Servizi Elettrici
(GSE), sottoscrivono, entro il 30 marzo 2009, apposita convenzione
preliminare al fine di regolare la cessione dell'energia elettrica
prodotta dal termovalorizzatore, e prevedente, specificamente,
l'attribuzione delle risorse conseguenti alla cessione della quota di
energia prodotta a favore del Fondo di protezione civile per il
successivo impiego per le esigenze connesse all'emergenza rifiuti in
Campania.
Tale ordinanza non è stata impugnata ed è, quindi,
inoppugnabile, e, anche ove si volesse ritenere che, con il presente
ricorso, la ricorrente abbia voluto gravare specificamente tale atto,
la relativa impugnazione sarebbe tardiva in quanto l'OPCM è stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 54 del 6 marzo 2009 - data da
cui decorre il termine decadenziale di sessanta giorni, all'epoca
stabilito dall'art. 21 l. 1034/1971, atteso che l'art. 5, co. 6, 1.
225/1992 prevede la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle
ordinanze emanate ai sensi dello stesso articolo - mentre il ricorso
è stato notificato nel gennaio 2010.
Nè può essere rilevata la nullità dell'ordinanza ex art.
21-septies 1. 241/1990 in quanto, se è vero che il provvedimento
dispone dei frutti di un bene di proprietà di un terzo, è
altrettanto vero che la gestione di quel bene spetta, come in
precedenza evidenziato, all'amministrazione pubblica, sicchè non
può ritenersi che l'emanazione di quell'atto sfugga in radice alle
attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
D'altra parte, l'ordinanza presidenziale n. 3745 del 5 marzo 2009
è stata adottata ex art. 5, co. 2 e 3, 1. 225/1992 - secondo cui, ai
sensi del secondo comma, per l'attuazione degli interventi di
emergenza conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza, si
provvede anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione
vigente, e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento
giuridico, e, ai sensi del terzo comma, il Presidente del Consiglio
dei Ministri può emanare altresì ordinanze finalizzate ad evitare
situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose - per cui
il provvedimento impugnato sarebbe potuto essere eventualmente
illegittimo ma non può certo dirsi adottato in carenza assoluta di
attribuzione.
Inoltre, la convenzione tra GSE e il Sottosegretario di Stato per
l'emergenza rifiuti in Campania, in esecuzione della citata OPCM
3745/2009, è stata stipulata in data 3 dicembre 2009 con decorrenza
1 gennaio 2010 e scadenza al 31 dicembre 2017.
In conclusione, con specifico riferimento all'art. 7, co. 5, d.l.
195/2009, convertito in legge, con modificazioni, dalla 1. 26/2010,
in ragione del quale «al Dipartimento della protezione civile, oltre
alla piena disponibilità, utilizzazione e godimento dell'impianto,
spettano altresì i ricavi derivanti dalla vendita dell'energia
elettrica prodotta dall'impianto, ai fini della successiva
destinazione sulle contabilità speciali di cui all'art. 2, comma 2»,
il ricorso è inammissibile per carenza di interesse in quanto, anche
ove la norma fosse dichiarata costituzionalmente illegittima, i
ricavi della vendita dell'energia elettrica prodotti dall'impianto
spetterebbero all'amministrazione statale per effetto dei
provvedimenti amministrativi antecedenti; in sostanza, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 7, co. 5, d.l. 195/2009 non
assume rilievo ai fini della presente controversia.
4. Le norme di legge provvedimento in relazione alle quali è
ammissibile il ricorso sono di conseguenza individuabili negli artt.
6 e 7, co. 1, 2, 3, 4 e 6, d.l. 30 dicembre 2009, n. 195, convertito
in legge, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26.
L'art. 6 dispone che «ai fini dell'accertamento del valore
dell'impianto di termovalorizzazione di Acerra per il trasferimento
in proprietà, all'atto del trasferimento è riconosciuto al soggetto
già concessionario del servizio di smaltimento rifiuti -
proprietario dell'impianto un importo onnicomprensivo da determinarsi
sulla base dei criteri stabiliti dallo studio ENEA 2007 "Aspetti
economici del recupero energetico da rifiuti urbani", con riferimento
al parametro operativo del carico termico di progetto dell'impianto.
Il valore dell'impianto alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto da riconoscere ai sensi del presente
articolo al soggetto già concessionario del servizio di smaltimento
dei rifiuti - proprietario dell'impianto è determinato in 355
milioni di euro».
L'art. 7, co. 1, 2, 3, 4 e 6, prevede che:
1. Entro il 31 dicembre 2011 con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri è trasferita la proprietà del
termovalorizzatore di Acerra alla regione Campania, previa intesa con
la Regione stessa, o ad altro ente pubblico anche non territoriale,
ovvero alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento
della protezione civile o a soggetto privato.
2. L'eventuale trasferimento a uno dei soggetti pubblici di cui
al comma 1 potrà avvenire solo previa individuazione, con apposito
provvedimento normativa, delle risorse finanziarie necessarie
all'acquisizione dell'impianto, anche a valere sulle risorse del
Fondo aree sottoutilizzate, per la quota nazionale o regionale.
3. Al soggetto proprietario dell'impianto, all'atto del
trasferimento definitivo della proprietà ai sensi del comma i, è
riconosciuto un importo onnicomprensivo pari al valore stabilito ai
sensi dell'art. 6, ridotto del canone di affitto corrisposto nei
dodici mesi antecedenti all'atto di trasferimento, delle somme
comunque anticipate, anche ai sensi dell'art. 12 del decreto-legge n.
90 del 2008, nonchè delle somme relative agli interventi effettuati
sull'impianto, funzionali al conseguimento degli obiettivi di
costante ed ininterrotto esercizio del termovalorizzatore sino al
trasferimento della proprietà.
4. A decorrere dal 1° gennaio 2010, nelle more del trasferimento
della proprietà, la Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento della protezione civile mantiene la piena
disponibilità, utilizzazione e godimento dell'impianto ed è
autorizzata a stipulare un contratto per l'affitto dell'impianto
stesso, per una durata fino a quindici anni. La stipulazione del
contratto di affitto è subordinata alla prestazione di espressa
fideiussione regolata dagli articoli 1936, e seguenti, del codice
civile, da parte della società a capo del gruppo cui appartiene il
proprietario del termovalorizzatore con la quale si garantisce, fino
al trasferimento della proprietà dell'impianto, il debito che
l'affittante ha nei confronti del Dipartimento della protezione
civile per le somme erogate allo stesso proprietario di cui al comma
3. La fideiussione deve contenere, espressamente, la rinuncia da
parte del fideiussore al beneficio di escussione. In deroga all'art.
1957 del codice civile non si verifica, in alcun caso, decadenza del
diritto del creditore.
6. Il canone di affitto è stabilito in euro 2.500.000 mensili.
Il contratto di affitto si risolve automaticamente per effetto del
trasferimento della proprietà di cui al comma l. All'onere derivante
dall'attuazione del presente comma, pari a 30 milioni di euro annui
per quindici anni a decorrere dall'anno 2010, si fa fronte ai sensi
dell'art. 18.
Il tenore delle norme non lascia alcun dubbio sulla loro natura
provvedimentale in quanto disciplinano compiutamente una singola
fattispecie concretamente individuata, vale a dire il trasferimento
di proprietà del termovalorizzatore di Acerra, di proprietà Fibe,
ad un soggetto pubblico o privato nonchè le vicende ad esso relative
nelle more del perfezionamento dello stesso.
La Corte costituzionale ha più volte ribadito che alla legge
ordinaria non è preclusa la possibilità di attrarre propria sfera
di disciplina materie normalmente affidate all'Autorità
amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a
contenuto particolare e concreto.
Tuttavia, tali leggi sono ammissibili entro limiti non solo
specifici ma anche generali, quale quello del rispetto dei principi
di ragionevolezza e di non arbitrarietà (Corte cost., sentenze 4
maggio 2009, n. 137, 2 aprile 2009, n. 94, 13 luglio 2007, n. 267).
Le leggi provvedimento, quindi, devono essere valutate in
relazione al loro specifico contenuto e sono soggette ad uno
scrutinio rigoroso di costituzionalità essenzialmente sotto i
profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della
scelta del legislatore.
Nel caso di specie vengono in particolare rilievo le norme a
tutela del diritto di proprietà previste dalla CEDU e dalla
Costituzione.
L'art. 1 del primo protocollo alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
volto alla protezione della proprietà, stabilisce che «ogni persona
fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni» e che
«nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di
pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai
principi generali del diritto internazionale».
L'art. 42 Cost., dopo aver previsto che «la proprietà privata è
riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di
acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la
funzione sociale e di renderla accessibile a tutti», indica al terzo
comma che «può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo
indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale».
La Corte di Strasburgo ha riconosciuto la legittimità di
restrizioni, anche ampie, alla proprietà finalizzate a scopi di
«giustizia sociale» discrezionalmente fissati dagli Stati membri.
Le limitazioni al diritto di proprietà, sia in ambito
comunitario che costituzionale, sono ritenute legittime in presenza
di un interesse generale da perseguire, per cui la questione centrale
riposa nel bilanciamento tra valori costituzionali in conflitto, vale
a dire che deve sussistere un rapporto di proporzionalità ed
adeguatezza tra il fine, costituito dal perseguimento dell'interesse
collettivo, ed il mezzo, costituito dalla restrizione della
proprietà privata.
In altri termini, la limitazione del diritto di proprietà deve
ritenersi in linea con i parametri internazionali e nazionali ove il
sacrificio imposto non risulti eccessivo per la realizzazione del
fine individuato, atteso che altrimenti sussisterebbe una
sproporzione destinata a riflettersi come vizio di legittimità della
norma provvedimentale che ha stabilito la privazione o comunque la
conformazione della proprietà.
In particolare, la giurisprudenza CEDU non sembra ammettere, per
gli ordinari interventi espropriativi, altro criterio di calcolo
degli indennizzi che non sia quello del valore di mercato, lasciando
intendere che ogni sacrificio economico ulteriore farebbe gravare sul
singolo espropriato un onere che invece dovrebbe gravare,
verosimilmente attraverso lo strumento fiscale, sull'intera
collettività. La Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, Grande Camera,
sentenza 29 marzo 2006 (causa Scordino c. Italia), ha riconosciuto
l'ampio margine di discrezionalità degli Stati parti della
Convenzione, conferito dall'art. 1 del protocollo n. 1, nella
valutazione dei mezzi per raggiungere il giusto equilibrio tra il
diritto del privato al rispetto dei propri beni e l'obiettivo dello
Stato di realizzare fini di utilità sociale, rilevando però come
spetti alla Corte stessa il potere di controllare la compatibilità
della soluzione data in concreto dagli Stati alle fattispecie ad essa
sottoposte.
Tale compatibilità, ad avviso della CEDU, deve essere valutata
alla luce della possibilità di distinguere due tipologie di
obiettivi di utilità sociale a cui possono essere preordinate le
espropriazioni e cioè, da un lato, obiettivi di riforma economico o
sociale o di mutamento del contesto politico istituzionale,
dall'altro, obiettivi di utilità sociale che non si inseriscono in
una prospettiva di ampia riforma e che si realizzano attraverso
«espropriazioni isolate»; per la prima categoria di espropriazioni è
compatibile con la Convenzione un'indennità inferiore al valore
venale del bene, mentre per la seconda non è giustificata
un'indennità inferiore a tale valore.
In una fattispecie ancora più recente, la Corte Europea dei
Diritti dell'Uomo, Seconda Sezione, sentenza 10 giugno 2008 (causa
Bortesi ed altri c. Italia), ha ribadito che in numerosi casi
espropriazione legittima solo una compensazione integrale può essere
considerata ragionevolmente in relazione al valore del bene,
specificando tuttavia che tale norma non è senza eccezioni dato che
gli obiettivi legittimi di pubblica utilità, quali quelli che
perseguono le misure di riforma economica o di giustizia sociale,
possono militare per un rimborso inferiore al pieno valore
mercantile.
La Corte Europea, in definitiva, ha fatto presente che deve
sussistere un giusto equilibrio tra le esigenze riconducibili
all'interesse generale e la salvaguardia del diritto al rispetto dei
beni (cfr. Seconda Sezione, sentenza 22 luglio 2008, causa Koktepe c.
Turchia).
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 348 del 24 ottobre
2007, ha in primo luogo chiarito che le norme comunitarie devono
avere piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti
gli Stati membri, senza la necessità di leggi di ricezione e
adattamento, in modo da entrare ovunque contemporaneamente in vigore
e conseguire applicazione eguale ed uniforme nei confronti di tutti i
destinatari ed ha evidenziato che il fondamento costituzionale di
tale efficacia diretta è stato individuato nell'art. 11 Cost., nella
parte in cui consente le limitazioni alla sovranità nazionale
necessarie per promuovere e favorire le organizzazioni internazionali
rivolte ad assicurare la pace e la giustizia tra le nazioni.
Ha altresì ribadito che la distinzione tra norme CEDU e norme
comunitarie consiste nel fatto che le prime, pur rivestendo grande
rilevanza, in quanto tutelano e valorizzano i diritti e le libertà
fondamentali delle persone, sono pur sempre norme internazionali
pattizie, che vincolano lo Stato, ma non producono effetti diretti
nell'ordinamento interno.
Il supremo giudice delle leggi ha in proposito evidenziato che
l'art. 117, co. 1, Cost., nel testo introdotto nel 2001 con la
riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, ha
confermato tale orientamento giurisprudenziale, distinguendo i
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario da quelli
riconducibili agli obblighi internazionali, distinzione non solo
terminologica, ma anche sostanziale. Con l'adesione ai Trattati
comunitari, infatti, l'Italia è entrata a far parte di un
ordinamento più ampio, di natura sovranazionale, cedendo parte della
sua sovranità, anche in riferimento al potere legislativo, nelle
materie oggetto dei Trattati stessi, con il solo limite
dell'intangibilità dei principi e dei diritti fondamentali garantiti
dalla Costituzione, mentre la Convenzione EDU non crea un ordinamento
giuridico sovranazionale e non produce, di conseguenza, norme
direttamente applicabili negli Stati contraenti, essendo
configurabile come un trattato internazionale multilaterale da cui
derivano obblighi per gli Stati contraenti, ma non l'incorporazione
dell'ordinamento giuridico nazionale in un sistema più vasto. Le
norme patrizie, ancorchè generali, contenute in trattati
internazionali bilaterali o multilaterali, quindi, esulano dalla
portata normativa dell'art. 10 Cost. e di questa categoria fa parte
la CEDU, con la conseguente impossibilità di assumere le relative
norme quali parametri di giudizio di legittimità costituzionale di
per sè sole, ovvero come norme interposte ex art. 10 Cost.
Con la citata sentenza n. 348/2007, la Corte costituzionale ha
ritenuto fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5-bis d.l. 333/1992, convertito con modificazioni dalla 1.
359/1992, sollevata con riferimento all'art. 117, co. 1, Cost. - che
condiziona l'esercizio della potestà legislativa dello Stato e delle
Regioni al rispetto degli obblighi internazionali, tra i quali
indubbiamente rientrano quelli derivanti dalla Convenzione Europea -
ed incentrata sul contrasto tra la norma censurata e l'art. 1 del
primo protocollo della CEDU, quale interpretato dalla Corte Europea
per i Diritti dell'Uomo, in quanto i criteri di calcolo per
determinare l'indennizzo dovuto ai proprietari di aree edificabili
espropriate per motivi di pubblico interesse condurrebbero alla
corresponsione di somme non congruamente proporzionate al valore dei
beni oggetto di ablazione.
Il nuovo testo dell'art. 117 Cost., ha sottolineato la Consulta,
se da una parte rende inconfutabile la maggiore forza di resistenza
delle norme CEDU rispetto a leggi ordinarie successive, dall'altra
attrae le stesse nella sfera di competenza della Corte costituzionale
poichè gli eventuali contrasti non generano problemi di successione
delle leggi nel tempo o valutazioni sulla rispettiva collocazione
gerarchica delle norme in contrasto, ma questioni di legittimità
costituzionale; in altri termini, il giudice comune non ha il potere
di disapplicare la norma legislativa ordinaria ritenuta in contrasto
con una norma CEDU, atteso che l'asserita incompatibilità tra le due
si presenta come una questione di legittimità costituzionale, per
eventuale violazione dell'art. 117, co. 1, Cost., di esclusiva
competenza del giudice delle leggi.
La verifica di compatibilità costituzionale, peraltro, deve
riguardare la norma come prodotto dell'interpretazione data dalla
Corte Europea e la Consulta ha fatto presente che, in esito ad una
lunga evoluzione giurisprudenziale, la Grande Chambre, con la
decisione del 29 marzo 2006, nella causa Scordino contro Italia, già
richiamata nella presente ordinanza, è pervenuta alla fissazione di
alcuni principi generali, sulla cui base - e rilevato che non
sussistono profili di incompatibilità tra l'art. 1 del primo
protocollo della CEDU, quale interpretato dalla Corte di Strasburgo,
e l'ordinamento costituzionale italiano, con particolare riferimento
all'art. 42 Cost. - ha dichiarato l'illegittimità della Corte
costituzionale dell'art. 5-bis, co. 1 e 2, d.l. 333/1992 in
riferimento all'art. 117, co. 1, Cost.
Di talchè, l'art. 2, co. 89, l. 244/2007 (legge finanziaria per
il 2008) ha sostituito l'art. 37, co. l, d.P.R. 327/2001 prevedendo
che l'indennità di espropriazione di un'area edificabile è
determinata nella misura pari al valore venale del bene e che, quando
l'espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma
economico-sociale, l'indennità è ridotta del 25%.
Con sentenza n. 349 del 24 ottobre 2007, la Corte costituzionale
ha inoltre concluso che l'art. 5-bis, co. 7-bis, d.l. 333/1992,
convertito, con modificazioni, dalla l. 359/1992, introdotto
dall'art. 3, co. 65, l. 662/1996, non prevedendo un ristoro integrale
del danno subito per effetto dell'occupazione acquisitiva da parte
della pubblica amministrazione, corrispondente al valore di mercato
del bene occupato, è in contrasto con gli obblighi interruzioni
sanciti dall'art. 1 del protocollo addizionale alla CEDU e per ciò
stesso viola l'art. 117, co. 1, della Costituzione.
Nella fattispecie in esame, la questione di legittimità
costituzionale - ad esclusione della norma di cui all'art. 7, co. 5,
d.l. 195/2009 che, anche ove fosse espunta dall'ordinamento non
produrrebbe un beneficio per la ricorrente la cui sfera giuridica è
stata incisa da atti amministrativi precedenti ormai inoppugnabili -
si presenta ontologicamente rilevante, venendo in rilievo norme
provvedimento direttamente incidenti sulla sfera giuridica della
ricorrente.
Il Collegio ritiene che la questione si presenti manifestamente
infondata con riferimento all'art. 7, co. 4 e 6, d.l. 195/2009 in
quanto, da un lato, il mantenimento della piena disponibilità,
utilizzazione e godimento dell'impianto da parte della Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento della protezione civile è
intrinsecamente connessa alla qualificazione del sito come area di
interesse strategico nazionale ed è strettamente funzionale alla
necessità che l'impianto sia utilizzato per fini di interesse
generale, dall'altro, la stipulazione del contratto d'affitto, sia
pure subordinata alla prestazione di espressa fideiussione fino al
trasferimento di proprietà dell'impianto, prevede un canone mensile
di euro 2.500.000, il quale, rapportato al valore dell'impianto come
determinato sulla base dello studio ENEA, quand'anche tale studio non
fosse, attualizzato al 2010, non appare in alcun modo inadeguato.
Diversamente, con riferimento agli artt. 6 e 7, co. 1, 2 e 3,
d.l. 195/2009, convertito, con modificazioni, dalla 1. 26/2010, la
questione, oltre che rilevante, non si presenta manifestamente
infondata in riferimento all'art. 117, co. 1, Cost., in quanto le
norme non prevedono un indennizzo commisurato al valore venale del
bene al momento del trasferimento, e, pur in presenza di uno
spossessamento immediato del bene, lasciano margini di incertezza sia
sull'an sia sul quando del trasferimento di proprietà, sicchè le
norme de quibus potrebbero porsi in contrasto con gli obblighi
internazionali sanciti dall'art. 1 del protocollo addizionale CEDU.
Per quanto attiene all'importo onnicomprensivo da riconoscere al
proprietario dell'impianto, già concessionario del servizio di
smaltimento dei rifiuti, l'art. 6 del d.l. 195/2009 indica che il
valore dell'impianto alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto (28 febbraio 2010) è determinato in 355
milioni di euro sulla base dei criteri stabiliti dallo studio ENEA
2007 «Aspetti economici del recupero energetico da rifiuti urbani».
Il Collegio rileva in primo luogo che, sebbene la norma faccia
riferimento al valore dell'impianto alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del d.l. 195/2009, le conclusioni dello
studio condotto dall'ENEA per la «valorizzazione del costo di
investimento del termovalorizzatore di Acerra» indicano un valore di
355 milioni di euro, «inteso come costo di investimento tipico di un
moderno impianto di termovalorizzazione riferito al periodo
2005-2006», sicchè appare verosimile ritenere che detto valore non
sia riferito all'inizio del 2010.
Non solo, ma, ai sensi dell'art. 7, co. 3, l'importo di 355
milioni di euro deve essere ridotto, tra l'altro, del canone di
affitto corrisposto nei dodici mesi antecedenti all'atto di
trasferimento.
Inoltre, il momento in cui sorge il diritto di credito del
proprietario «espropriando» non è certo compreso nel mese di
febbraio 2010, ma è futuro ed incerto.
Infatti, ai sensi dell'art. 7, co. 1 e 2, l'atto di trasferimento
della proprietà è adottato entro il 31 dicembre 2011 e, in caso di
trasferimento ad un soggetto pubblico, solo previa individuazione,
con apposito provvedimento normativo, delle risorse finanziarie
necessarie all'acquisizione dell'impianto, per cui non solo non
risulta individuato nè il soggetto che dovrà acquisire la
proprietà del bene, che potrà essere un soggetto pubblico (Regione
Campania, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
protezione civile o altro ente pubblico) o un soggetto privato, nè
il momento in cui il trasferimento della proprietà dovrà avvenire
(essendo fissato il solo, dies ad quem al 31 dicembre 2011), ma, in
special modo, non vi è alcuna certezza che il trasferimento della
proprietà abbia effettivamente luogo, atteso che, in assenza di un
provvedimento normativo che individui le risorse finanziarie
necessarie all'acquisizione dell'impianto e di un acquirente privato,
il passaggio della proprietà del termovalorizzatore, quantomeno
entro la data fissata del 31 dicembre 2011, non potrà evidentemente
avvenire.
Così delineato il quadro normativo, se non sussiste alcun
dubbio, potendo anzi costituirne un esempio paradigmatico, che nel
caso di specie la deprivazione del diritto di proprietà si presenta
funzionale alla realizzazione di un essenziale fine di utilità
sociale, sicchè la stessa è senz'altro ammissibile e, sotto tale
profilo, le norme di legge devono ritenersi certamente legittime,
occorre però rilevare che tali obiettivi di utilità sociale non si
inseriscono in una prospettiva di riforma economica o di giustizia
sociale rappresentando piuttosto una «espropriazione isolata», per
cui, secondo la giurisprudenza della Corte Europea, non sarebbe
compatibile con la tutela della proprietà sancita dall'art. 1 del
primo protocollo la previsione di un'indennità inferiore al valore
venale del bene.
Nell'ipotesi di «espropriazione isolata», infatti, pur se
disposta a fini di evidente utilità sociale, solo una riparazione
integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il
valore del bene.
La compensazione accordata alla ricorrente dalle norme di legge
in discorso, pertanto, potrebbe rivelarsi non adeguata, mentre
l'onere imposto, anche e soprattutto in considerazione
dell'incertezza sull'an e sul quando del passaggio di proprietà,
potrebbe rivelarsi sproporzionato ed eccessivo incidendo sul «giusto
equilibrio» che deve sussistere tra le esigenze riconducibili
all'interesse generale e la salvaguardia del diritto al rispetto dei
beni.
Sulla base di tali considerazioni, il Collegio ritiene che sia
rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto con l'art.
117, co. 1, Cost., in relazione all'art. l del primo Protocollo della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 6 e 7, co. 1, 2 e 3, del decreto-legge 30
dicembre 2009, n. 195, convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 26 febbraio 2010, n. 26.
Di conseguenza, occorre sospendere il giudizio e rimettere gli
atti alla Corte costituzionale affinchè si pronunci sulla questione.

P. Q. M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto
con l'art. 117, co. 1, Cost., in relazione all'art. 1 del primo
Protocollo della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 6 e 7, co. 1, 2 e 3, del
decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26;
Dispone la sospensione del giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 24
novembre 2010.

Il Presidente: Giovannini


L'estensore: Caponigro