1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 14-1-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 776 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 ottobre 1993
N. 776 Ordinanza emessa il 22 ottobre 1993 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria, su ricorso proposto da Pellegrini Luigi contro l'unita' sanitaria locale 2 di Castrovillari Sanita' pubblica - Medici in rapporto di lavoro dipendente con il S.S.N. - Divieto di svolgere attivita' lavorativa presso strutture private convenzionate con il S.S.N. - Deteriore trattamento dei medici colpiti da tale divieto rispetto ai colleghi che, ancorche' dipendenti del S.S.N., svolgono attivita' professionali, in strutture private non convenzionate, consentite al di fuori dell'orario di servizio - Incidenza sul diritto al lavoro e sul principio della tutela del lavoro nonche' sulla tutela della sa- lute dei cittadini. (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 4, settimo comma). (Cost., artt. 3, 4, 32 e 35). (093C1327) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 14-1-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2329/1992,
proposto da Pellegrini Luigi, rappresentato e difeso dal dott. proc.
Enzo Paolini, per il presente giudizio domiciliato presso gli uffici
di segreteria di questo tribunale, in Catanzaro, contro la u.s.l. 2
di Castrovillari, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
non costituita in giudizio per l'annullamento - previa sospensiva -
della intimazione di opzione del 3 settembre 1992 pervenuta al
ricorrente il 10 ottobre 1992 ai sensi della legge n. 412/1991;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla camera di consiglio del 22 ottobre 1993 il dott.
Roberto Politi; udito altresì il dott. proc. Paolini per il
ricorrente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con l'impugnato provvedimento - al ricorrente pervenuto in data 10
ottobre 1992 - la u.s.l. resistente ha intimato al medesimo di
esercitare l'opzione in relazione alla rilevata sussistenza di una
situazione di incompatibilità insorta - ai sensi dell'art. 4, punto
7, della legge n. 412/1991- fra il rapporto di dipendenza con il
Servizio sanitario nazionale e le prestazioni effettuate, con
connotati libero-professionali, in favore di una struttura privata
convenzionata.
Le censure dedotte avverso il predetto atto concernono i profili
di seguito indicati:
1) eccesso di potere. Viene in primo luogo dedotta la
pretermessa considerazione delle potenzialità di utilizzo, da parte
della predetta struttura privata, delle prestazioni medico-
professionali del ricorrente anche presso unità di degenza o reparti
non convenzionati, con conseguente esclusione dell'applicabilità
della menzionata normativa ex art. 4 della legge n. 412/1991, la cui
ratio risiederebbe nell'intento di assicurare "unicita'" al rapporto
di lavoro dal sanitario intrattenuto con il S.S.N.: per l'effetto
escludendosi l'incompatibilità onde trattasi per i profili di
rilievo meramente privatistico insuscettibili di contiguità
operativa con le attribuzioni rimesse all'assistenza sanitaria
pubblica.
Viene altresì osservato come, in presenza di un regime di
convenzionamento con il S.S.N. da parte di tutte le strutture private
calabresi, l'esercizio di attività libero-professionale risulterebbe
di fatto inibito per i sanitari aventi rapporti di lavoro con il
Servizio predetto;
2) incostituzionalità dell'art. 4, punto 7, della legge n.
412/1991. La preclusione della possibilità, per i medici
ospedalieri, di intrattenere rapporti di lavoro con strutture private
convenzionate verrebbe a ledere le potenzialità di esplicazione del
libero esercizio professionale, in contrasto con i principi fissati
dagli artt. 3, 32 e 35 della Costituzione; in argomento deducendosi
come dallo svolgimento di tale attività, conseguente ad un rapporto
instaurato con un soggetto privato, non riverrebbe comunque alcuna
"duplicazione" di rapporto con il s.s.n.
Nel concludere per l'accoglimento della proposta impugnativa,
viene altresì dal ricorrente invocata la sospensione dell'efficacia
della contestata determinazione, da questo Tribunale accordata con
ordinanza n. 1134 emessa nella camera di consiglio del 17 dicembre
1992.
La resistente amministrazione, ancorchè ritualmente intimata, non
si è costituita in giudizio.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza
del 22 ottobre 1993.
D I R I T T O
Ritiene il collegio - confermando l'orientamento già espresso con
l'adozione dell'ordinanza di rimessione n. 10 in data 24 marzo 1993,
avente ad oggetto analoga questione - che rilevanti e non
manifestamente infondati dubbi sussistano in ordine alla legittimità
costituzionale della richiamata norma ex art. 4, settimo comma, della
legge n. 412/1991.
Sotto il profilo della rilevanza, in particolare, va osservato
come il letterale disposto della norma in esame - alla luce
dell'applicazione di essa realizzata dall'amministrazione resistente
attraverso l'emanazione dell'atto onde trattasi - non potrebbe
consentire al collegio la positiva valutazione del gravame.
Va infatti osservato come il ricordato art. 4 della legge 30
dicembre 1991 n. 412 preveda, al settimo comma, che con il servizio
sanitario nazionale possa intercorrere un unico rapporto di lavoro,
"incompatibile con ogni altro rapporto di lavoro dipendente, pubblico
o privato, e con altri rapporti anche di natura convenzionale con il
Servizio sanitario nazionale"; altresì configurandosi detto rapporto
incompatibile con "l'esercizio di altre attività o con la
titolarità o con la compartecipazione delle quote di imprese che
possano configurare conflitto di interessi con lo stesso".
L'atto impugnato rappresenta quindi una diligente applicazione del
predetto disposto di legge, ponendosi quale presa d'atto,
necessariamente vincolata, della situazione di incompatibilità dalla
norma stabilita.
Non appaiono pertanto persuasive le argomentazioni dal ricorrente
dedotte con il primo motivo di ricorso, attesa l'insussistenza di
alcun ambito di discrezionale apprezzamento della situazione in
presenza della quale la normativa de qua fa discendere la descritta
sistuazione di incompatibilita': rivelandosi incondivisibile il
profilo di censura attinente ad un presunto vizio di eccesso di
potere, dal quale sarebbe inficiato l'atto impugnato, reso vieppiù
irrilevante dalle circostanze di mero fatto - illustrate in narrativa
- che indurrebbero la pretesa illegittimità, per tale aspetto, della
contestata determinazione.
L'atto impugnato, previo acclaramento della sussistenza di una
duplicità di rapporti (con il Servizio sanitario nazionale; con
altra struttura privata convenzionata) si pone invece quale vincolata
determinazione delle conseguenze di indole preclusiva rivenienti dal
richiamato settimo comma dell'art. 4 della legge n. 412/1991; da tale
profilo dipartendosi l'indagine che il collegio intende svolgere in
relazione alla dedotta - e condivisa - incompatibilità con
l'ordinamento costituzionale di una siffatta previsione di legge.
È a tale proposito che il tribunale remittente - in accoglimento
dell'eccezione formulata dalla parte ricorrente - determina di
sollevare, a termini dell'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87,
la questione di legittimità costituzionale del settimo comma
dell'art. 4 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, per contrasto con
gli artt. 3, 4, 32 e 35 della Costituzione.
1. - La predetta violazione della disciplina costituzionale prende
fondamentalmente spunto, seppure attraverso la molteplicità di
aspetti infra tratteggiati, dall'illegittima inibizione, per il
sanitario inquadrato in una struttura pubblica, allo svolgimento di
rapporti di lavoro (con altri soggetti privati), i quali, pur avendo
ad oggetto l'esercizio di attività professionali, vengono dal
legislatore della legge n. 412/1991 tout court definiti
incompatibili.
La preclusione onde trattasi delinea un chiaro profilo di
alternatività fra le prestazioni disimpegnate nell'ambito del
Servizio sanitario nazionale ed eventuali attività libero
professionali svolte alle dipendenze di strutture private
convenzionate.
1.1. - Un siffatto giudizio, prima ancora che verificato alla luce
della legittimità di una previsione che appare oggettivamente
limitare la libera esplicazione dell'attività lavorativa del
soggetto, deve essere valutato sotto un profilo di logicità
giustificativa, atteso che non può ritenersi configurabile - e, a
fortiori, legittimamente predicabile - la preclusione di una
fondamentale espressione della personalità dell'individuo (quale
appunto sostanziata dall'esercizio dell'attività lavorativa,
individuata quale cardine ordinamentale dall'art. 4 della
Costituzione) che non trovi idonee coordinate motivazionali
nell'intento di tutela di altro interesse - o valore - di almeno
equivalente rango costituzionale.
Se, infatti, "la Repubblica riconosce a tutti i cittadini il
diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo
questo diritto" (art. 4 della Costituzione), altresì tutelando "il
lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni" (art. 38),
necessariamente va ritenuto che la (eventuale) recessività di tali
enunciati costituzionali debba transitare attraverso l'affermazione -
e la conseguente valorizzazione, veicolata dall'imposizione di
specifici divieti o preclusioni allo svolgimento di particolari
attività che si pongano quali esplicazioni del diritto al lavoro -
di altri fondamentali principi dell'ordinamento costituzionale, la
cui tutela venga valutata quale interesse di almeno omogenea
grandezza rispetto all'affermazione di tale inequivoco elemento di
manifestazione sociale della personalità dell'individuo.
Va, in argomento, rammentato che l'art. 2 della Costituzione
sancisce il riconoscimento e la garanzia dei diritti inviolabili
dell'uomo anche "nelle formazioni sociali ove si svolge la sua
personalita'", in un quadro di promozione solidaristica esteso
all'ambito politico, economico e sociale: la necessaria estensione di
tale principio al libero svolgimento dell'attività lavorativa
rilevando ancor più, ove si abbia riguardo al connotato di
doverosità che il secondo comma dell'art. 4 ricongiunge allo
svolgimento di essa in stretta correlazione con il supremo fine del
concorso "al progresso materiale o spirituale della societa'".
1.2. - È ben consapevole il giudice remittente come la disciplina
del rapporto di pubblico impiego preveda limitazioni (quando non
rigide preclusioni o assoluti divieti, pure sanzionati in termini di
incompatibilità, alla mancata cessazione della quale può conseguire
l'applicazione di misure espulsive) all'esercizio di attività che il
legislatore ha ritenuto contrastare con la posizione rivestita dal
pubblico dipendente.
È al riguardo da osservare, peraltro, come non sia difficile
rinvenire nel disposto del primo comma dell'art. 98 della
Costituzione la convincente ratio giustificativa di un divieto -
variamente specificato dal legislatore, quanto alle fattispecie con-
crete ed alle conseguenze sul rapporto di pubblico impiego - allo
svolgimento di rapporti idonei ad inficiare il principio
dell'"esclusivo servizio della Nazione" che appare presidiare, con
connotati di rilievo ordinamentale, la natura stessa del rapporto di
lavoro onde trattasi.
Ove sia lecito argomentare che la norma onde trattasi svolga una
funzione di valorizzazione del perseguimento dei fini di pubblico
interesse - del quale l'amministrazione pubblica è istituzionalmente
attributaria - va osservato come la compresenza di altri rapporti
appaia suscettibile di determinare una concorrente tensione, nella
persona del pubblico dipendente, verso classi di interessi, se non
necessariamente opposti (o contrapposti), quanto meno "diversi"
dall'interesse collettivo, che viene postulato di esclusiva
riferibilità per il soggetto incardinato nella pubblica
amministrazione.
La necessaria correlazione fra l'esclusivo servizio della Nazione
ed il divieto di svolgimento di attività che con esso si rivelino
incompatibili deve tuttavia essere interpretato alla luce
dell'effettiva valutazione delle potenzialità decettive insite
nell'esplicazione di comportamenti altrimenti liberamente svolgibili,
in quanto manifestazioni attuative della personalità dell'individuo,
ampiamente tutelata dall'ordinamento costituzionale.
2. - Orbene, se un necessario approccio di carattere generale
consente di individuare coordinate interpretative idonee a valutare
il fondamento giustificativo delle preclusioni legittimamente
apponibili - in relazione alla posizione del pubblico dipendente -
allo svolgimento di attività suscettibili di alterare il connotato
di esclusività che caratterizza il rapporto di pubblico impiego, la
normativa applicabile al caso in esame suscita non lievi perplessità
di conformità costituzionale.
Quanto all'"unicita'" del rapporto di lavoro con il Servizio
sanitario nazionale, va appunto valutata la legittimità
dell'introduzione del principio di incompatibilità in argomento,
quale presidio della volontà di individuare esclusive modalità di
svolgimento dell'attività per il personale nell'ambito del medesimo
istituzionalmente impegnato per il perseguimento delle finalità di
pubblico interesse, delle quali il sistema di assistenza sanitaria
pubblica è attributario.
Un siffatto ordine di considerazioni è affrontato anche dal
t.a.r. del Lazio (sezione I- bis, n. 1000 del 31 maggio 1993), che ha
rilevato come le deroghe alla regola "eccezionale" della libera
professione medica non possano trovare fondamento che nell'esigenza
specifica di evitare duplicazioni di rapporti di dipendenza: e non
già in quella, più generale (e coinvolgente tutto il rapporto di
pubblico impiego) di interdire qualsiasi attività, estranea al
rapporto stesso, che possa dar luogo all'insorgenza di interessi
conflittuali a quelli inerenti alla posizione di pubblico dipendente.
La percorrenza dell'iter logico-argomentativo delineato dal giudice
laziale, invero, non appare facilitare la decifrazione, in termini di
compatibilità costituzionale, della norma in esame: in quanto, se
pure l'incompatibilità onde trattasi rappresenta una ricaduta della
volontà di evitare indesiderate duplicazioni di rapporti - più
ancora che l'intento di precludere, tout court, lo svolgimento di
rapporti comunque estranei al rapporto di pubblico impiego -
persistenti si manifestano le perplessità indotte dalla rigidità di
tale assunto, soprattutto in relazione ai menzionati "altri rapporti
anche di natura convenzionale con il servizio sanitario nazionale",
da esso stigmatizzati quale attività "incompatibile".
2.1. - Un primo rilievo di carattere sistematico riguarda la
direzione soggettiva di un siffatto "divieto".
Laddove i rapporti convenzionali onde trattasi vengano
intrattenuti con private strutture, infatti, la preclusione in
discorso rivela potenzialità plurioffensive, quanto agli interessi
coinvolti.
I singoli prestatori di lavoro, infatti, si atteggiano in qualità
di "parti" di un rapporto di lavoro dipendente con altro soggetto
(privato) il quale solo è il reale titolare del rapporto di
convenzionamento con il s.s.n.
Si viene, per l'effetto, a delineare una situazione di
incompatibilità ("mediata" dall'interposizione di altro rapporto di
lavoro dipendente) idonea a vulnerare (anche) il singolo lavoratore,
in capo al quale non è predicabile la duplicità di rapporti che
l'art. 4 ha inteso scongiurare: più semplicemente disimpegnando esso
attività medico-professionale a vantaggio di un soggetto (privato) i
cui servizi vengono poi utilizzati dal Servizio sanitario nazionale
nel quadro di una diversa (dai rapporti di lavoro s.s.n./sanitario e
sanitario/struttura privata) disciplina convenzionale: diversa non
soltanto con riguardo al profilo soggettivo, bensì anche al
contenuto oggettivo della prestazione, che si sostanzierà
nell'erogazione di un servizio e non già nello svolgimento di una
attività di lavoro dipendente.
Tale considerazione si presta, ovviamente, ad un'eccezione che il
tribunale remittente ben ha ponderato: potendosi al riguardo
argomentare che la mera interposizione di un soggetto (terzo rispetto
al rapporto s.s.n./sanitario) risulterebbe praticamente idonea a
vanificare una preclusione appunto volta a scongiurare possibili
duplicazioni di rapporto con il servizio sanitario pubblico.
Tale argomento, ancorchè idoneo a svelare le insidie
rappresentate (o rappresentabili) da un impiego surrettizio della
soggettività al fine di eludere il regime preclusivo in argomento,
si rivela peraltro perfettamente reversibile: in quanto gli "altri
rapporti anche di natura convenzionale" o trovano un univoco centro
di riferimento, quanto alla imputabilità soggettiva della
fattispecie, nel sanitario inquadrato nel s.s.n., oppure, ove a
questi non esclusivamente riferibili, non possono ritenersi tout
court inibiti, pena un inammissibile ampliamento delle ipotesi di
incompatibilità (che, in quanto volte ad una chiara restrizione
della sfera soggettiva, non appaiono suscettibili di interpretazione
quoad effectum estensiva).
2.2. - Tale ordine di considerazioni trova un immediato punto di
riferimento nell'ulteriore principio dalla richiamata norma ex della
legge n. 412/1991 individuato in un'ottica di necessaria
complementarità rispetto al postulato dell'univocità del rapporto
di lavoro con il s.s.n. e sostanziato dal "possibile conflitto di
interessi" che le attività (ritenute) incompatibili appaiono idonee
a suscitare con le attribuzioni del servizio pubblico.
È illuminante, al riguardo, quanto espresso dall'autorità
ministeriale in sede "interpretativa" di tale disposizione.
Con circ. n. 900.1/4.23.5.1/3675 del 24 novembre 1992 (peraltro
annullata dal t.a.r. Lazio con la richiamata decisione 1000/93, fra
l'altro nella parte in cui estende l'incompatibilità alle
prestazioni libero-professionali prestate in strutture convenzionate,
seppure per discipline non oggetto di convenzionamento) viene infatti
dal Ministero della sanità affermato come "secondo le indicazioni
del Consiglio di Stato, che ha condiviso l'orientamento
interpretativo dell'amministrazione. . . il conflitto di interessi
con il s.s.n. è da intendere, secondo i principi, come potenziale
situazione di conflitto, configurandosi lo stesso non solo in
presenza di un reale ed accertato conflitto, ma in tutti i casi in
cui lo stesso sia possibile (ossia temuto) e che il richiamo allo
stesso si riferisce tanto alle 'altre attivita'' che alla
partecipazione in quote di imprese".
Anche a voler prescindere dalla disinvoltura logico-argomentativa
che l'amministrazione dimostra nel giustapporre i piani della
potenzialità del pregiudizio (e, quindi, della concreta attitudine
di una situazione a determinare conseguenze lesive) con la mera
possibilità che un detrimento al pubblico interesse venga
effettivamente a sostanziarsi, non può non rilevarsi come la norma
in esame oggettivamente si presti a letture di incondivisibile
conformità costituzionale.
Tale assunto appare asseverato da un ulteriore passo
dell'interpretazione ministeriale, che svela come carattere
"determinante" sia rivestito dalla "potenzialità del conflitto in
relazione all'attività svolta dall'impresa" e non dal "ruolo o. . .
comportamento del dipendente nell'ambito dell'impresa stessa".
Una siffatta affermazione consente di valutare lo "sviamento" in
pratica conseguibile alla concreta applicazione di un apparato
normativo che, lungi dal predicare l'univocità prestazionale con il
s.s.n. nel quadro di una pur apprezzabile considerazione del fine
pubblico da esso perseguito, in realtà svela una spiccata funzione
anticoncorrenziale, svolgendo la reale ragion d'essere nell'intento
di inibire il "conflitto di interessi" fra servizio pubblico e
strutture private.
Per la realizzazione di tale finalità viene introdotto il
divisato principio dell'incompatibilita': il quale, riguardando
l'esercizio di una libera professione (che, in quanto tale, non
appare sussumibile in una nozione, ancorchè meramente potenziale, di
conglitto di interessi), risulta, per effetto della lettura della
disposizione onde trattasi, idonea ad agevolare forzature
ermeneutiche di problematica condivisibilità.
Giova, al riguardo, ricorrere ancora una volta alla ricordata
interpretazione ministeriale.
Leggesi infatti alla pagina 5 della predetta circolare come "pur
non soccorrendo in materia di attività libero-professionale il
criterio del conflitto di interessi così come configurato in tema di
incompatibilità (perchè altrimenti la libera professione sarebbe di
fatto vietata), nondimento l'amministrazione non potrà tollerare -
secondo i principi - situazioni che in concreto determinino un grave
e comprovato pregiudizio al servizio sanitario pubblico".
Ora, anche a voler premettere la discutibile traslazione operata
dal concetto di "potenzialita'" lesiva, di cui sopra, fino
all'esigenza di concreta dimostrazione di un grave e comprovato
pregiudizio al (lo svolgimento delle funzioni rimesse al) s.s.n.,
appare al giudice remittente come la stessa interpretazione
ministeriale abbia, con fin troppa persuasività argomentativa,
rafforzato le perplessità in ordine alla legittimità costituzionale
del VII comma dell'art. 4 della legge n. 412/1991, per la parte in
cui viene sancita l'incompatibilità del rapporto intrattenuto con il
servizio sanitario pubblico rispetto a rapporti convenzionali ed allo
svolgimento di altre attività sostanzianti l'asserito conflitto di
interessi di cui sopra.
Viene in buona sostanza a configurarsi il divieto di esercizio di
una libera attività lavorativa (concretante lo svolgimento di
prestazioni medico-professionali) che non presenta - nè può
presentare - intrinseche connotazioni di incompatibilità con
l'appartenenza (e, a fortiori, con il disimpegno mansionistico
pertinente) al Servizio sanitario pubblico: piuttosto procedendosi a
vulnerare mere potenzialità di conflitto di interesse (la cui
dimostrazione, si immagina, dovrà pur sempre intervenire in
concreto) nel quadro di una tutela dell'attività che il s.s.n., è
bene rammentarlo, svolge in un quadro di libero confronto con
l'erogabilità privatistica delle prestazioni di assistenza
sanitaria.
2.3. - Sarebbe fin troppo facile osservare che la strenua difesa
dell'interesse all'esclusività del rapporto, perseguita da
previsioni normative volte a scongiurare la potenziale instaurazione
di situazioni di conflitto, appare peraltro ridimensionata dalla
sopravvenienza legislativa consumatasi nel primo anniversario
dall'emanazione della legge n. 412/1991: al riguardo rilevandosi come
l'art. 4, decimo comma, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, preveda
come all'interno dei presidi ospedalieri debbano essere riservati
spazi adeguati per l'esercizio della libera professione intramuraria.
Tale argomento appare vieppiù rafforzare il rilievo di
illegittimità costituzionale - in relazione all'art. 3 della
Costituzione ed al riveniente impegno della Repubblica alla rimozione
degli ostacoli che "limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza
dei cittadini" impediscano la libera partecipazione dei lavoratori
all'organizzazione economica e sociale del Paese - di una norma che
differenzia o discrimina la posizione dei sanitari incardinati nel
s.s.n., ai quali è precluso intrattenere rapporti privatistici con
strutture convenzionate: mentre, ove un tale divieto non è esteso ai
rapporti con strutture private non operanti in regime di
convenzionamento, lo stesso principio del (potenziale) conflitto di
interessi trova inequivoci segni di terminale sopravvivenza giuridica
nella conclamata ammissibilità del consentito esercizio intramurario
della libera professione sanitaria.
2.3.1. - L'operato riferimento all'art. 3 della Costituzione
consente peraltro di rilevare un ulteriore profilo di illegittimità
costituzionale della previsione di incompatibilità recata dalla
legge n. 412/1991.
Si osserva infatti come lo stesso settimo comma dell'art. 4
preveda, di seguito alle analizzate indicazioni preclusive (relative
alle strutture convenzionate), che l'"esercizio dell'attività
libero-professionale dei medici dipendenti del servizio sanitario
nazionale è compatibile con il rapporto unico d'impiego, purchè
espletato fuori dall'orario di lavoro all'interno delle strutture
sanitarie o all'esterno delle stesse, con esclusione di strutture
private convenzionate con il servizio sanitario nazionale".
Tale previsione - che appare integrare un logico corollario di una
preclusione esclusivamente volta a sanzionare lo svolgimento di
attività professionale presso private strutture convenzionate con il
s.s.n. - si pone in chiaro contrasto con i principi costituzionali di
eguaglianza e non discriminazione, atteso che vengono per effetto di
essa a trovarsi "penalizzati" i soli sanitari le cui prestazioni di
lavoro si svolgano presso private istituzioni in regime di
convenzionamento, mentre le altre esplicazioni professionali,
ancorchè erogate in favore di soggetto parimenti privato, trovano
elementi limitativi nella sola coincidenza temporale con l'attività
disimpegnata nell'ambito delle strutture pubbliche.
Se, dunque, l'incompatibilità onde trattasi non rivela intrinseca
connotazione limitativa, connessa al particolare status del sanitario
operante nel s.s.n., viene ingiustamente a discriminarsi il libero
esercizio dell'attività medico-professionale in ragione non già
della natura (comunque privatistica) del soggetto in favore del quale
le prestazioni vengono rese, bensì dell'ulteriore elemento
rappresentato dalla sussistenza di un rapporto convenzionale (fra
quest'ultimo ed il sistema sanitario pubblico) del quale il
sanitario, ancorchè in posizione di evidente "terzieta'", viene a
subire le conseguenze, nei termini della analizzata incompatibilità.
Ove il rapporto convenzionale non sussista, invece, la preclusione
in discorso viene meno: per l'effetto operandosi un'arbitraria
discriminazione fra classi di soggetti che, in relazione alle
potenzialità esplicative del diritto allo svolgimento dell'attività
lavorativa - assicurate dagli artt. 4 e 35 della Costituzione -
consuma un'evidente violazione del ricordato principio di eguaglianza
proclamato dall'art. 3 della Costituzione.
3. - Un ultimo profilo di indagine riguarda le rilevabili linee di
convergenza dalla presente problematica indotte con il generale
diritto all'assistenza sanitaria.
Non può non venire in considerazione, in argomento, il disposto
dell'art. 32 della Costituzione, il quale, come è noto, esplicita il
principio della tutela del benesalute nella duplice ottica del
diritto del cittadino e dell'interesse della collettività.
Ora, se sotto il primo profilo può agevolmente individuarsi il
diritto del cittadino al trattamento sanitario presso strutture sia
private che pubbliche (con conseguente esigenza di rimozione dei
limiti, quali quelli in esame, che precludano al sanitario "pubblico"
la possibilità di compatibile adibizione presso istituzioni private
convenzionate, attesa la prioritaria rilevanza da annettare alle
esigenze di qualificazione del fattore umano-professionale nel quadro
dell'assistenza sanitaria), va d'altro canto rilevato come
l'interesse al riguardo perseguito dalla collettività appare
suscettibile di conseguire ottimizzati livelli di realizzazione anche
attraverso la crescita ed il confronto delle professionalità degli
operatori, che troverebbero invece sicuri elementi di
cristallizzazione e di rigidità nell'ottica della impermeabilità
pubblico/privato che la norma ex art. 4 della legge n. 412/1991
appare postulare e propugnare.
La lettura dinamica delle modificazioni introdotte (segnatamente
con il menzionato d.lgs. n. 502/1992) all'originario disegno
istitutivo del Servizio sanitario nazionale consente invece di
verificare un sempre più accentuato interesse, da parte del
legislatore, verso modalità di compresenza dell'assistenza sanitaria
pubblica e privata, volte ad incentivare le sinergie estraibili da
una dialettica necessariamente fondata sul principio della libera
esercitabilità della professione sanitaria.
In tale ottica, deve ritenersi che la previsione di
incompatibilità ex art. 4, oltre a rappresentare un elemento
normativo di ormai delineata controtendenza, configuri altresì un
fattore preclusivo a quella tendenziale realizzazione dell'interesse
della collettività al bene-salute ( ex art. 32 della Costituzione),
che la valorizzazione delle professionalità e delle esperienze (non
astretta da preclusioni rigide quanto praticamente inadeguate al
perseguimento del fine pubblico) appare in grado di concorrere a
conseguire al di fuori di modelli (protezionistici) di prioritaria
preminenza dell'assistenza pubblica.
4. - Le svolte considerazioni inducono pertanto questo tribunale -
in relazione ai dimostrati profili di rilevanza e non manifesta
infondatezza - a rimettere all'esame della Corte costituzionale la
questione di legittimità della norma ex art. 4, settimo comma, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412 - per contrasto con gli artt. 3, 4, 32
e 35 della Costituzione - nella parte in cui sancisce
l'incompatibilità, per il personale medico addetto al servizio
sanitario nazionale, allo svolgimento di attività libero-
professionale all'interno di strutture convenzionate.
Nel richiamare la sospensione dell'esecuzione dell'impugnato atto
- deliberata con separata ordinanza resa nella camera di consiglio
del 17 dicembre 1992 - viene altresì disposta la sospensione del
presente giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione della prospettata questione di
legittimità costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Ritenuta rilevante ai fini della decisione del presente ricorso -
iscritto al n. 2329 del ruolo generale per l'anno 1992 - e non
manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 4, 32 e 35 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
4, settimo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, nella parte
in cui stabilisce l'incompatibilità, per il personale addetto al
servizio sanitario nazionale, allo svolgimento di attività
lavorativa presso strutture private convenzionate con lo stesso
s.s.n.;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone altresì che a cura dell'ufficio di segreteria la presente
ordinanza venga notificata alle parti in giudizio ed al Presidente
del Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Catanzaro, nella camera di consiglio del 22
ottobre 1993.
Il presidente: BOZZI
Il referendario, estensore: POLITI
Il referendario: VINCIGUERRA
93C1327