1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 36 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 4 ottobre 2005
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 4 ottobre 2005 (della Corte d'appello di Torino) Parlamento - Immunita' parlamentari - Deliberazione della Camera dei deputati in data 18 settembre 2002, con la quale si dichiara che i fatti per cui si procede civilmente nei confronti dell'on. Giorgio Benvenuto per risarcimento del danno conseguente a opinioni ritenute ingiuriose e diffamatorie nei confronti del dott. Guido Berardo concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla Corte d'Appello di Torino, Sez. III civile, per la ritenuta mancanza di nesso tra i fatti attribuiti e l'esercizio delle funzioni parlamentari. - Deliberazione della Camera dei deputati 18 settembre 2002. - Costituzione, art. 68, primo comma. (005C1048) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-2005)

La Corte d'appello di Torino, sez. III civile, riunita nella
camera di consiglio del 26 novembre 2004, nella causa promossa da:
dott. Berardo Guido, assistito dall'avv. Luigi Mandrone, contro on.
Giorgio Benvenuto, assistito dall'avv. Domenico Sorrentino propone
ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei
confronti della Camera dei deputati avanti alla Corte costituzionale.
Con atto di citazione regolarmente notificato, il rag.
commercialista dott. Berardo Guido conveniva in giudizio avanti il
Tribunale di Torino l'on. Giorgio Benvenuto ed esponeva:
che il giorno 6 febbraio 1998 si era svolto a Torino un
convegno organizzato dall'A.P.I., avente il tema «Le novità fiscali
e la manovra finanziaria 1998»;
che a detto convegno avevano partecipato numerose ed
autorevoli persone e, tra queste, l'on. Giorgio Benvenuto, in
qualità di Presidente della Commissione Finanze della Camera dei
deputati ed esso attore, in qualità di esponente dell'Unione Giovani
Ragionieri Commercialisti di Torino;
che nel corso del dibattito, l'intervento di esso attore era
stato platealmente interrotto dall'on. Benvenuto, il quale ad alta
voce aveva definito sciocchezze le considerazioni espresse;
che al termine dell'intervento di esso attore,
l'on. Benvenuto aveva preso la parola ed aveva detto che questi «è
un incompetente, tutto quello che ha detto sono solo sciocchezze, è
un pericolo per i suoi clienti, vista l'impreparazione e
l'incompetenza professionale»;
che le affermazioni erano gravemente lesive del suo onore e
decoro professionale.
Tutto ciò premesso, l'attore chiedeva la condanna del convenuto
al risarcimento del danno non patrimoniale subito in conseguenza di
tali condotte, quantificato in L. 80.000.000.
Il convenuto si costituiva in giudizio, chiedendo la reiezione
delle avversarie domande ed esponeva:
che il rag. Berardo, durante il suo intervento al convegno de
quo, aveva affrontato l'argomento dell'imposta IRAP, di recente
istituzione, con toni vivacemente polemici coinvolgendo con toni
offensivi l'on. Benvenuto, nella sua qualità di Presidente della
Commissione Finanze della Camera;
che a seguito dell'intervento del rag. Berardo era nato un
acceso dibattito, nel corso del quale esso convenuto, rispondendo
all'attacco personale dell'attore nei suoi confronti, si era rivolto
a quest'ultimo dicendogli «se fossi un cliente dello studio avrei
preoccupazioni» (o frase analoga), senza proferire alcuna altra
parola o frase avente carattere ingiurioso;
che pertanto si era trattato di un dibattito di natura
politica che, se anche acceso, non aveva comportato alcuna lesione
all'onore o alla reputazione dell'attore.
Esperite le prove orali, all'udienza del 2 ottobre 2002, parte
convenuta produceva documentazione relativa alla seduta del 18
settembre 2002 della Camera dei deputati, con la quale era stata
approvata la proposta della giunta per le autorizzazioni a procedere,
secondo cui «i fatti del procedimento concernono opinioni espresse da
un membro dal Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni ai sensi
del primo comma dell'art. 68 della Costituzione».
Con sentenza 28 gennaio 2003, depositata il 3 febbraio 2003, il
Tribunale di Torino, qualificata la previsione di cui all'art. 68
Cost. quale esimente, respingeva la domanda, escludendo che le
espressioni riferite, qualora anche fossero state pronunciate,
avessero un significato lesivo della reputazione e avessero
travalicato i limiti del diritto di critica.
Avverso la pronuncia, interponeva appello il dott. Guido Berardo;
resisteva l'on. Giorgio Benvenuto che instava per la conferma della
gravata sentenza.
Con l'atto di gravame il dott. Guido Berardo censurava la
sentenza del Tribunale di Torino che aveva ritenuto «che la
previsione di cui all'art. 68 Costituzione sia inquadrabile nella
fattispecie delle esimenti, con la conseguenza che non si versa in
un'ipotesi di improcedibilità dell'azione, al contrario, dovrà
prima essere valutato il merito della causa - e cioè la sussistenza
di un'ingiuria e/o diffamazione - e che solo nel caso in cui la
sussistenza (in astratto) del reato dovesse essere accertata, potrà
applicarsi l'esimente di cui all'art. 68 Cost.»: Osservava parte
appellante che l'approvazione della delibera di insindacabilità
adottata dalla Camera dei deputati il 18 settembre 2002, precludeva
al tribunale di procedere ad una valutazione del merito del giudizio
e, quindi, all'accertamento della sussistenza o meno di elementi di
colpevolezza a carico dell'on. Benvenuto, in quanto con la suddetta
delibera i fatti per i quali è in corso procedimento erano stati
qualificati quali «opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni ai sensi del primo comma dell'art.
68 della Costituzione», con la conseguenza che la preclusione poteva
essere superata soltanto sollevando il conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato avanti alla Corte costituzionale.
Parte appellante sollecitava pertanto l'intervento, attraverso il
conflitto di attribuzione, del giudice delle Leggi, ai fini di
stabilire se le opinioni espresse dall'on. Benvenuto potessero
ricomprendersi nella sfera dell'insindacabilità, così come
affermato dall'organo parlamentare.
Premesso che il giudice non è abilitato a disattendere
direttamente la valutazione della Camera dei deputati, perchè
«l'esercizio in concreto da parte della Camera di appartenenza del
parlamentare della propria potestà, produce l'effetto inibitorio
dell'inizio o della prosecuzione di qualsiasi giudizio di
responsabilità penale o civile per il risarcimento dei danni,
discendendo direttamente dalla norma costituzionale l'obbligo per
l'autorità giudiziaria di prendere atto della deliberazione
parlamentare e di adottare le pronunce conseguenti» (Corte cost.
265/1997 e 129/1996) e che pertanto, il tribunale, una volta
acquisita agli atti la delibera di insindacabilità delle opinioni
emessa il 18 settembre 2002 dalla Camera dei deputati, non avrebbe
potuto entrare nel merito della vicenda e pronunziare in ordine alla
stessa (pur per escludere la valenza diffamatoria dell'opinione
espressa dal deputato), reputa la Corte che la delibera viola la
propria sfera di attribuzioni, costituzionalmente garantita, in
quanto l'organo parlamentare ha erroneamente esercitato il potere ad
esso spettante di dichiarare l'insindacabilità delle dichiarazioni
rese dall'on. Giorgio Benvenuto.
La giunta per le autorizzazioni a procedere nella relazione che
accompagnava la proposta accolta dall'Assemblea con cui era stato
deliberato «che i fatti oggetto del procedimento concernono opinioni
espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue
funzioni», rilevava che, nel corso del convegno organizzato
dall'A.P.I. (Associazioni piccole e medie imprese) tenutosi a Torino
il 6 febbraio 1998 ed avente ad oggetto «Le novità fiscali e la
manovra finanziaria 1998», l'on. Benvenuto era stato oggetto di aspre
critiche mosse alla politica del Governo da parte del dott. Guido
Berardo che aveva usato toni critici di insolita asprezza contro la
riforma legislativa approvata dal Governo, mettendo in discussione,
secondo quanto dichiarato nella sua audizione davanti il giudice
civile dal teste Galla, «non solo la normativa sull'lrap, ma anche la
corrispondenza alla realtà di quanto sul punto aveva detto poco
prima l'on. Benvenuto».
Il relatore on. Mantini faceva presente che «la controparte
processuale del deputato richiedente, nella circostanza, si è
esposta con considerazioni assai polemiche sul terreno proprio
dell'attività parlamentare, quale è quello di una riforma
legislativa da poco entrata in vigore e che il deputato Benvenuto ha
inteso evidenziare l'infondatezza delle critiche mosse al
provvedimento legislativo.
Si è trattato di un episodio di confronto verbale alla pari, che
senza dubbio è rimasto entro i confini della polemica politica.
Il convegno si svolgeva a Torino, città ricomprendente il
Collegio elettorale dell'on. Benvenuto e al Convegno stesso era
presente la menzionata senatrice Siliquini esponente dell'allora
opposizione, anch'ella eletta nella medesima circoscrizione
elettorale.
Concludeva, sottolineando che «ll carattere politico
parlamentare, è pertanto indiscutibile».
La motivazione svolta dalla Camera a sostegno
dell'insindacabilità è - ad avviso della Corte - erronea, in quanto
non tiene conto del presupposto sul quale si fonda la legittimità
del potere alla stessa attribuito dalla Carta costituzionale.
Benchè sia pacifico che il convegno avesse ad oggetto la manovra
finanziaria appena promulgata dal Governo in carica e la recente
istituzione della imposta Irap e che l'attore, nel corso del suo
intervento, non solo avesse sollevato osservazioni fortemente
critiche di tipo tecnico sui contenuti della riforma Visco, ma avesse
anche fatto rilevare «le inesattezze tecniche precedentemente dette
dall'on. Benvenuto in quella sede» (cfr. interrogatorio formale
dell'attore), tuttavia ciò di cui l'attore si duole è che il
convenuto, prendendo la parola per rispondere alle critiche mosse da
esso Berardo, lungi dal contenere la sua reazione nei limiti del
dibattito in corso, abbia pronunciato nei suoi confronti espressioni
del tipo «è un incompetente» «lei è un pericolo per i suoi
clienti», che erano gravemente lesive del suo decoro professionale,
tanto più che il giudizio critico veniva manifestato davanti ad
un'assemblea di operatori del settore ai danni di chi si presentava
come esperto nella specifica materia fiscale, per essere stato autore
di numerose pubblicazioni su riviste specializzate.
Non è certo in discussione che il parlamentare avesse pieno
titolo per opporre, anche con asprezza di toni, alle critiche che dal
dott. Berardo erano state mosse alla manovra finanziaria, le ragioni
che avevano indotto il Governo a imporre la nuova imposta, ma ciò di
cui l'attore con l'atto introduttivo del giudizio si era doluto, non
era la polemica insorta circa la bontà o meno della legge, ma
l'aggressione personale gratuita che fuoriusciva dal tema
propriamente tecnico e politico.
Sebbene sia vero che atti compiuti nell'esercizio delle funzioni
parlamentari non siano solo quelli tipici svolti nell'ambito dei
lavori parlamentari, e quindi che solo le opinioni espresse
nell'esercizio di tali funzioni siano coperte dall'immunità che
garantisce l'autonomia delle Camere, nondimeno è vero che
l'estensione della insindacabilità per le opinioni collegate ad
attività non tipizzate, è circoscritta all'esercizio in concreto
delle funzioni proprie dei membri della Camere che abbiano uno
stretto «nesso funzionale» tra espressione di opinioni ed esercizio
delle funzioni stesse, non bastando il mero collegamento di argomento
fra dichiarazione e questioni oggetto di attività parlamentare o la
semplice riconducibilità dell'affermazione ad un contesto politico,
perchè le opinioni ricadano nella sfera della prerogativa.
Che tema del dibattito fosse argomento connesso all'attività
parlamentare, non giustifica il riconoscimento da parte della Camera
della immunità, posto che le opinioni espresse dall'on. Benvenuto,
in quanto costituivano meri apprezzamenti personali espressi dal
deputato alla stregua di un qualunque privato cittadino, erano privi
di una connessione con atti tipici della funzione parlamentare.
La comunanza di argomento tra il dibattito pubblico ed il
contenuto della legge non basta ad estendere alla dichiarazione resa
in occasione del convegno, la particolare garanzia introdotta
dall'art. 68 della Costituzione.
Non può essere infatti ricondotta nell'alveo della funzione
parlamentare, che gode della prerogativa dell'insindacabilità,
l'intera attività politica svolta dal parlamentare, ed in
particolare, non sono mai coperte da immunità «quell'insieme di
dichiarazioni, giudizi, e critiche che ricorrono così di frequente
nell'attività politica di deputati e di senatori» (375/1997), se
esse non costituiscono divulgazioni o riproduzioni di attività
parlamentari (Corte cost. n. 246/2004) e se non vi è sostanziale
identità di contenuti tra l'opinione espressa nell'atto parlamentare
e l'esternazione che siffatta opinione divulghi (Corte cost.
n. 298/2004).
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 10/2000, ha affermato
infatti che «la semplice comunanza fra la dichiarazione che si
pretende lesiva e le opinioni espresse dal deputato o dal senatore in
sede parlamentare, non può bastare a fondare l'estensione alla prima
delle immunità che copre le seconde. Tanto meno può bastare a tal
fine la ricorrenza di un contesto genericamente politico in cui la
dichiarazione si inserisca»: occorre che la dichiarazione espressa
all'esterno delle Camere sia di contenuto analogo a quella resa in
sede parlamentare, perchè, secondo la Corte costituzionale (n.
10/2000), tale riproduzione è insindacabile, solo ove «si riscontri
l'identità sostanziale di contenuto tra l'opinione espressa in sede
parlamentare e quella manifestata nella sede esterna».
La necessità della sussistenza del «nesso funzionale» tra la
dichiarazione resa extra moenia dal parlamentare e l'espletamento
delle sue funzioni di membro del Parlamento, è peraltro condizione
indispensabile prevista anche dalla recente legge n. 140/2003,
recante disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della
Costituzione.
La Corte costituzionale con sentenza n. 120/2004, decidendo sulla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1 di tale
legge, sollevata con riferimento agli artt. 3, 24, 68, comma 1 e 117,
ha infatti respinto il dubbio di costituzionalità sollevato dal
giudice a quo, secondo il quale la norma avrebbe ampliato l'ambito
della immunità garantita ai parlamentari dall'art. 68, comma 1,
proprio sulla considerazione che la citata disposizione non avesse
eliminato la necessità del nesso funzionale tra le opinioni espresse
dal parlamentare fuori dal Parlamento, assunte come diffamatorie, e
l'esercizio di funzioni parlamentari: la pronuncia ha, pertanto,
ribadito che le opinioni dei membri del Parlamento rientrano
nell'area dell'insindacabilità, solo se costituiscono «divulgazione
e riproduzione» di attività parlamentari, pur non necessariamente
tipiche.
Nella Delibera 18 settembre 2002, il richiamo all'art. 68 della
Costituzione non è pertanto, alla luce dei criteri indicati dalla
Corte costituzionale, giustificato, non essendovi nessun collegamento
tra le opinioni espresse sul conto dell'attore dall'on. Benvenuto nel
corso del convegno tenutosi a Torino e opinioni dallo stesso
manifestate in ambito parlamentare.
Le esternazioni dell'on. Benvenuto, oggetto della domanda di
risarcimento, non riguardano infatti - lo si ribadisce - il
confronto, duro ed acceso, su una scelta politica che si è tradotta
in un atto normativo, che fu duramente contestata dall'attore, e alla
quale l'onorevole Benvenuto era legittimato a rispondere con
altrettanta asprezza di toni, ma i giudizi espressi nella specifica
occasione del convegno sulla incompetenza professionale dell'attore,
apprezzamento questo che, costituendo un attacco alla dignità del
professionista, nulla aveva a che vedere con il mandato parlamentare
per il cui libero svolgimento è posta la prerogativa di
insindacabilità.
Mancando una connessione tra l'attività di critica e l'esercizio
della funzione parlamentare, la deliberazione della Camera, che ha
dichiarato l'insindacabilità delle dichiarazioni rese dall'on.
Benvenuto, viola la sfera di attribuzioni riservata al giudice
ordinario.

P. Q. M.
Propone conflitto di attribuzione tra Poteri dello Stato nei
confronti della Camera dei deputati affinchè la Corte
costituzionale, accertato che non spettava alla Camera dei dei
deputati dichiarare che i fatti per i quali era in corso il
procedimento nei confronti dell'onorevole Giorgio Benvenuto per
diffamazione ai danni del dott. Guido Berardo concernevano opinioni
espresse dal deputato nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi
dell'art. 68, primo comma della Costituzione, annulli la delibera
adottata dall'Assemblea della Camera dei deputati il 18 settembre
2002 con la quale è stata dichiarata l'insindacabilità delle
dichiarazioni rese dall'on. Giorgio Benvenuto in occasione del
convegno tenutosi a Torino il 6 febbraio 1998.
Visti gli artt. 37, 23 legge n. 87/1953;
Sospende il giudizio;
Manda alla cancelleria di provvedere agli adempimenti previsti
dall'art. 23, della legge n. 87/1953 e trasmettere gli atti alla
Corte costituzionale.
Così deciso nella Camera di consiglio del 26 novembre 2004.
Il Presidente: dott. Paolo Prat
Il consigliere relatore: dott. Gabriela Lombardi
Avvertenza
L'ammissibilità del presente conflitto è stata decisa con
ordinanza n. 330/2005, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - 1ª
serie speciale - n. 31 del 3 agosto 2005.
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