1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 18-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 350 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 gennaio 1997
N. 350 Ordinanza emessa il 15 gennaio 1997 dal pretore di Caserta sul ricorso proposto da Di Pierro Alberto contro A.S.L. Caserta 1 Sanita' pubblica - Medici di base e pediatri di libera scelta - Fissazione del limite massimo di settanta anni per l'esercizio dell'attivita' convenzionata - Ingiustificata disparita' di trattamento dei medici di base (e pediatri di libera scelta) rispetto agli specialisti ambulatoriali e agli altri liberi professionisti - Incidenza sul diritto al lavoro e sui principi della tutela della salute e della liberta' di esercizio professionale per i soggetti abilitati. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, comma 4). (Cost., artt. 3, comma primo, 4, 32 e 33, comma quinto). (097C0601) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 18-6-1997)

IL PRETORE
Ha emesso la seguente ordinanza, letto il ricorso ex art 700 c.pc.
proposto da Di Pierro Alberto nei confronti dell'Azienda sanitaria
locale Caserta 1; esaminati gli atti, a scioglimento della riserva di
cui al verbale di udienza del 19 dicembre 1996;
O s s e r v a
Con il ricorso depositato il 3 dicembre 1996 l'epigrafata parte
ricorrente premesso di svolgere attività convenzionata con la U.S.L.
n. 26 in qualità di medico generico, di essersi vista comunicare,
con provvedimento n. 26555 del 20 novembre 1996, la risoluzione del
rapporto di convenzionamento per superamento del settantesimo anno di
età, con conseguente cancellazione dall'elenco dei medici di
medicina generale convenzionata dal 17 dicembre 1996, ha adito il
pretore giudice del lavoro chiedendo che in via cautelare, al fine di
evitare un pregiudizio imminente ed irreparabile delle sue ragioni,
fosse sospesa la esecuzione del provvedimento di risoluzione del
rapporto di convenzione fino al giudizio di merito ed ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma quarto,
della legge n. 549/1995 per contrasto con gli artt. 3, 4, 32, 33 e 35
della Costituzione.
La resistente, alla quale veniva ritualmente notificato il ricorso
introduttivo, si costituiva deducendo nel merito la carenza dei
presupposti di cui all'art. 700 c.p.c. per la emissione di un
provvedimento di urgenza.
Va preliminarmente affrontata, pur in mancanza di specifica
deduzione in proposito ad opera di parte convenuta, la questione
dell'ammissibilità della questione di legittimità costituzionale
nel corso di un procedimento cautelare. Ritiene il pretore di aderire
all'orientamento, favorevole a tale possibilità, di recente espresso
dalla giurisprudenza della Corte costituzionale; in particolare,
contestando l'eccezione di inammissibilità sostenuta dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in quanto la sospensione degli
atti impugnati avrebbe comportato l'avvenuto esercizio del potere
cautelare da parte del giudice remittente, la Corte costituzionale ha
rilevato che la sospensione degli atti in via provvisoria e
temporanea fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente
di costituzionalità non determina, per la sua natura meramente
tecnica, l'esaurimento del potere cautelare del giudice stesso (Corte
costituzionale 12 ottobre 1990, n. 444).
Ciò premesso, la questione di legittimità costituzionale della
norma di cui all'art. 2, comma quarto, della legge n. 549/1995 appare
rilevante per il giudizio in corso, poichè l'esistenza della norma
nel suo tenore letterale elimina in radice il diritto del ricorrente
a continuare il proprio rapporto con il servizio sanitario avendo
egli compiuto il settantesimo anno di età, mentre l'eventuale
declaratoria di incostituzionalità consentirebbe la prosecuzione
dell'attività professionale.
La questione, a parere del giudicante, come peraltro hanno già
ritenuto altri giudici (cfr. ordinanza del pretore di Napoli del 16
giugno 1996 in causa tra Mezzacapo Nicola e ASL Napoli 1), non è
manifestamente infondata, poichè la norma citata appare in contrasto
con l'art. 3 della Costituzione in relazione agli artt. 4, 32, 33,
comma quinto della Costituzione.
Poichè il tema oggetto del presente giudizio riguarda la
disciplina del rapporto convenzionale tra i medici "generalisti" e le
aziende sanitarie locali (già U.S.L.), prima di affrontare la
questione di costituzionalità della citata norma, appare opportuno
delineare le caratteristiche del servizio offerto dai medici di
medicina generale. A differenza dei medici specialisti
convenzionati, che operano nell'ambito delle strutture sanitarie
pubbliche ed erogano le proprie prestazioni avvalendosi dei mezzi e
delle strutture del servizio sanitario nazionale, i medici di
medicina generale esercitano l'assistenza sanitaria con propri mezzi,
nei propri studi professionali, non sono in alcun modo sussidiati
dalle ASL che si limitano ad erogare i compensi e a fornire loro i
timbri ed i ricettari.
Va detto, inoltre, che in base all'evoluzione della disciplina
legislativa in materia di rapporto medici di base (dalla legge n.
833/1978 al recente decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517,
attraverso la legge 23 ottobre 1992, n. 421, ed il decreto
legislativo n. 502 del 30 dicembre 1992) appare evidente come il
rapporto dei medici di base sia stato concepito come un rapporto
libero-professionale, come il rapporto medico-paziente sia stato
improntato al principio della libertà di scelta da parte del
cittadino utente del servizio (cfr. art. 19 legge istitutiva del
Servizio sanitario nazionale), e come, infine, tali caratteristiche
siano state accentuate nel nuovo sistema (cfr. art. 8 del decreto
legislativo n. 502/1992 citato); la libertà di scelta da parte del
cittadino e stata ribadita da ultimo dalla legge n. 549/1995 che
all'art. 2, comma settimo, conferma "agli assistiti la facoltà di
libera scelta delle strutture sanitarie e dei professionisti a norma
degli artt. 8 e 14 del decreto legislativo n. 502/1992 e succ. mod.
ed integrazioni". Deve essere sottolineato, al proposito, che la
libertà di scelta del medico non viene più concepita, come
dall'art. 19 legge n. 833/1978 "nei limiti oggettivi della
organizzazione dei servizi sanitari", ma come finalità stessa della
legge (con il solo limite del massimo di assistiti da parte del
medico), insieme a quella di garantire migliore assistenza al
cittadino, che viene perseguita attraverso la incentivazione al
contenimento dei consumi sanitari, attraverso la valorizzazione del
volontariato etc. (cfr. art. 1 legge delega n. 421/1992).
Già sotto il profilo della mancanza di coerenza con il precedente
sviluppo legislativo in materia, suscita, quindi, perplessità la
norma introdotta dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, nella
previsione di un rigido limite legale di età dell'esercizio delle
attività di medico di base, non previsto dalla legge n. 833/1978.
Tale incoerenza, di per sè sola, non sarebbe suscettibile di fondare
un giudizio di incostituzionalità della norma in esame, secondo una
tendenza più volte affermata nella legislazione, in base alla quale
è possibile introdurre norme nuove nell'ordinamento che esprimano
orientamenti contrastanti con le precedenti, purchè non si ravvisino
lesioni a beni costituzionalmente protetti; può fondarlo, però, se,
come ritiene il pretore per la norma in questione, sussiste una
lesione di principi costituzionali.
In effetti, affermata la natura libero-professionale del rapporto
esistente tra la ASL ed il medico di base, ne consegue che
l'introduzione legislativa del limite di età determina una
ingiustificata disparità di trattamento con altri soggetti esercenti
la professione libera, ed in particolare rispetto ad altri esercenti
la professione sanitaria pure convenzionati con la ASL, come ad
esempio i medici specialisti ambulatoriali, per i quali non è
previsto un siffatto limite di età; sotto tale profilo, la norma in
esame viola il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione, senza alcuna razionale giustificazione, posto che il
problema dell'equa distribuzione della possibilità di accesso al
mondo del lavoro viene già garantito, nel nuovo sistema normativo
delineato dalle ricordate norme, attraverso il ricorso al sistema
delle incompatibilità ( cfr. art. 4 legge 30 dicembre 1991, n. 412),
e che non sembra potersi vedere nella limitazione de quo una
espressione della condivisibile esigenza di tutela della salute dei
cittadini, poichè se così fosse (sul presupposto che il passare
degli anni ed il naturale invecchiamento dell'individuo lo rendano
non più affidabile sul piano della efficienza professionale) non si
comprenderebbe il motivo per cui uno stesso limite non debba essere
previsto anche, ad esempio, per i medici specialisti ambulatoriali, o
per altre professioni intellettuali. A tal proposito va ricordato che
l'art. 33, comma quinto, della Costituzione, che pure, sotto tale
profilo, appare violato, pone come unico limite all'esercizio della
professione il superamento dell'esame di abilitazione. Se è vero,
infatti, che il limite di età viene normalmente imposto dalla legge
per i rapporti di lavoro dipendente sia pubblico che privato,
tuttavia va sottolineata la tendenza ad ampliare le possibilità di
lavoro degli anziani che caratterizza, ad esempio, la previsione
della possibilità per i dipendenti civili dello Stato e degli enti
pubblici non economici di permanere in servizio per un periodo
massimo di un biennio oltre i limiti di età previsti per il
collocamento a riposo (cfr. art. 16 decreto legislativo n. 503/1992),
e la estensione di tale possibilità anche ai magistrati, che possono
rimanere in servizio fino a settantadue anni (cfr. legge 24 aprile
1993, n. 125).
La norma di cui all'art. 2, comma quarto, legge n. 549/1995 appare
in contrasto anche con il principio sancito dall'art. 32 della
Costituzione, poichè la limitazione alla libertà di esercizio della
professione del medico di base determina indirettamente una
violazione della libertà del cittadino utente del servizio sanitario
di continuare a usufruire dell'attività del proprio medico di
fiducia.
La norma in esame, infine, appare presentare profili di
illegittimità costituzionale anche in relazione alla norma di cui
all'art. 4 della Costituzione, che garantisce a tutti i cittadini la
possibilità di svolgere la propria attività o funzione che concorra
al progresso della società; infatti, privare il medico di base della
possibilità di lavoro per il raggiungimento del settantesimo anno di
età significa negargli la possibilità di lavoro, poichè il medico
di medicina generale, privato del rapporto convenzionale con la ASL,
pur se - ipoteticamente - intenzionato ad intraprendere la libera
professione, sarebbe destinato a perdere i propri "clienti", che,
fatalmente, sarebbero portati a fluire, per le stesse prestazioni,
del servizio sanitario nazionale gratuito e rivolgendosi a medici di
medicina generale convenzionati.
Per i motivi suesposti la questione di legittimità costituzionale
della norma di cui all'art. 2, comma quarto, non appare
manifestamente infondata e, poichè il presente giudizio cautelare
non può essere definito indipendentemente dalla risoluzione di tale
questione, va emessa, in accoglimento del ricorso ed ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ordinanza con la quale
si deve disporre la immediata trasmissione degli atti del presente
giudizio alla Corte costituzionale.
La sollevata questione impone la sospensione dell'intero
procedimento cautelare ed altresì - in via provvisoria e temporanea,
fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di
costituzionalità - dell'efficacia della impugnata comunicazione n.
26555 della ASL Caserta 1 del 20 gennaio 1996.
Vanno, infine, disposti gli adempimenti di cui all'art. 23 della
legge da ultimo citata.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 2, comma quarto, della legge 28 dicembre
1995, n. 549, per contrasto con gli articoli 3, comma primo, 4, 32 e
33, comma quinto, della Costituzione;
Sospende il giudizio cautelare in corso, nonchè l'efficacia - nei
limiti di cui alla parte motiva della presente ordinanza - della
comunicazione n. 26555 del 20 novembre 1996 della ASL Caserta 1;
Rimette gli atti alla Corte costituzionale, disponendo che, a cura
della cancelleria, l'ordinanza sia notificata alle parti in causa,
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri nonchè comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Caserta, addì 15 gennaio 1997
Il pretore: Armato
97C0601