1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 6-10-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 602 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 maggio 1993
N. 602 Ordinanza emessa il 29 maggio 1993 dal pretore di Mantova nel procedimento penale a carico di Federici Antonio ed altri Edilizia e urbanistica - Reati edilizi - Lottizzazione abusiva negoziale non autorizzata ma conforme alle prescrizioni di legge ed agli strumenti urbanistici - Mancata previsione che il succesivo rilascio dell'autorizzazione estingua il reato cosi' come stabilito per il reato di esecuzione di opere senza concessione previsto dalla stessa norma incriminatrice - Ingiustificata disparita' di trattamento. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 20, lett. c), e 22, ultimo comma). (Cost., art. 3.) (093C1016) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 6-10-1993)

IL PRETORE
Nel processo penale contro Federici Antonio, Rizzi Pietro, Savazzi
Primo, Caleffi Emilio, Bastoni Luigi e Federici Silvano, imputati del
reato p. e p. dall'art. 110 del c.p. e dagli artt. 18 e 20, lett. c),
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, commesso in Viadana il 28
dicembre 1990, ha pronunziato, mediante lettura nel pubblico
dibattimento, la seguente ordinanza.
F A T T O
Con deliberazione consiliare del 28 settembre 1989, n. 105, il
comune di Viadana decideva la propria partecipazione ad una società
consortile a responsabilità limitata denominata "Consorzio per lo
sviluppo produttivo e distributivo dell'area viadanese" (d'ora in poi
Consorzio), approvandone il relativo statuto.
Il Consorzio è a prevalente capitale comunale (art. 5 dello
statuto), non ha fini di lucro (art. 2 dello statuto) ed include fra
i suoi scopi l'acquisizione di aree nell'ambito di zone industriali o
commerciali, nonchè la vendita dei relativi lotti alle imprese
consorziate (art. 2 dello statuto).
Con delibera in data 20 gennaio 1990 il comune di Viadana adottava
la variante n. 3 al piano regolatore generale, contenente
l'individuazione di una nuova zona D per far fronte alla richiesta di
aree per nuovi insediamenti produttivi.
In particolare, secondo la relazione fornita dall'assessore
all'urbanistica, quale si legge nel verbale di deliberazione, la
nuova zona si estendeva per circa 300.000 mq, su buona parte delle
aree che la componevano erano già state ottenute opzioni che il
Comune aveva girato al Consorzio ed infine esistevano già richieste
di privati per circa 160.000 mq.
La variante n. 3 al p.r.g. del comune di Viadana veniva approvata
dalla regione Lombardia con delibera di giunta n. 3569 dell'11
dicembre 1990.
Il Consorzio dava quindi corso alle attività necessarie per
l'acquisizione delle aree ricadenti nella nuova zona D.
Con delibera n. 157 del 31 luglio 1990 il comune di Viadana
approvava il programma pluriennale di attuazione del p.r.g., ai sensi
dell'art. 13 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e delle leggi
regione Lombardia 12 marzo 1984, n. 15 e 30 luglio 1986, n. 31.
Con delibera n. 230 in data 20 dicembre 1990 il consiglio comunale
di Viadana approvava un'integrazione al programma pluriennale di
attuazione, nella quale veniva inserito il "Piano di lottizzazione
industriale "Fenilrosso" (o meglio veniva individuata l'area per la
quale avrebbe dovuto essere presentato il piano di lottizzazione), il
tutto come da richiesta pervenuta al Comune stesso in data 20
settembre 1990, per una volumetria di circa 1.200.000 mc e superficie
di mq 380.000.
L'area di detta lottizzazione coincideva in sostanza con la nuova
zona D deliberata con la varianre n. 3 al p.r.g.
In data 12 dicembre 1990 veniva altresì approvata dall'u.t.e. di
Mantova il piano di frazionamento della zona denominata Fenilrosso.
In data 28 dicembre 1990 il Consorzio stipulava i contratti di
acquisto dei terreni ricadenti nella zona summenzionata, ed in pari
data sottoscriveva i contratti di vendita dei singoli lotti
ricompresi nell'area alle imprese artigiane e industriali
interessate.
Con delibera n. 6 del 21 gennaio 1991 il consiglio comunale di
Viadana, ai sensi della l.r. 12 marzo 1984, n. 14, adottava il piano
di lottizzazione produttiva relativa al comparto individuato con la
variante n. 3 al p.r.g., già inserito nel p.p.a., su richiesta del
Consorzio che aveva predisposto e depositato in data 15 gennaio 1991
i relativi elaborati, fra cui la bozza di convenzione.
Il provvedimento veniva quindi revocato poichè ci si accorgeva
che non tutti i proprietari inseriti nel comparto avevano aderito
alla lottizzazione e con delibera consiliare 8 aprile 1991, n. 50, si
procedeva all'adozione di un piano di lottizzazione d'ufficio ai
sensi dell'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e dell'art. 2
della l.r. 12 marzo 1984, n. 14.
La delibera, a seguito di richiesta di chiarimenti del C.R.C.,
veniva quindi modificata e integrata con delibera n. 75 del 7 giugno
1991.
D I R I T T O
Si procede a carico degli imputati per il reato di lottizzazione
abusiva negoziale.
In particolare Federici Antonio è imputato quale sindaco del
comune di Viadana, Bizzi Pietro quale presidente del Consorzio e gli
altri quali componenti il consiglio di amministrazione.
Il reato di lottizzazione abusiva negoziale è definito dall'art.
18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, il quale stabilisce che si ha
l'illecito quando venga predisposta attraverso il frazionamento e la
vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti (che, per le loro
caratteristiche, il numero, l'ubicazione ecc. denuncino in modo non
equivoco la loro destinazione a scopo edificatorio) una
trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi, semprechè
detta trasformazione avvenga, alternativamente, o in violazione delle
prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o
comunque stabilite dalle leggi statali o regionali, ovvero (ed è
questa la seconda ipotesi) in assenza di autorizzazione.
La fattispecie concreta oggetto del processo è proprio quella
della lottizzazione abusiva negoziale non autorizzata, posto che in
tal senso è stata formulata l'imputazione dal pubblico ministero.
Del resto, dall'ampia premessa in fatto si evince che gli atti di
frazionamento e le susseguenti vendite di porzioni di terreno ai
singoli lottisti stipulate dal Consorzio in data 28 dicembre 1990 non
contrastavano con gli strumenti urbanistici.
Il frazionamento si riferiva infatti ad un'area che la variante al
piano regolatore, approvata l'11 dicembre 1990, destinava ad
insediamenti produttivi e cje il piano pluriennale di attuazione
aveva previsto come area destinata a lottizzazione.
È vero però che alla data del 28 dicembre 1990 la lottizzazione
non era stata ancora autorizzata, essendo il p.p.a. uno strumento di
attuazione temporale del p.r.g. e non un piano esecutivo, e dovendo
l'autorizzazione essere deliberata dal consiglio comunale con le
forme previste dall'art. 28 della legge n. 1150/1942 e dall'art. 2
della l.r. n. 14/1984.
Rileva tuttavia il giudicante proprio con riguardo alla
lottizzazione negoziale abusiva perchè non autorizzata ma non
contraria a strumenti urbanistici, un profilo di incostituzionalità
degli artt. 20, lett. C), e 22, terzo comma, della legge 28 febbraio
1985, n. 47, in relazione all'art. 3 della Costituzione.
Come evidenziato infatti dalla dottrina e dalla giurisprudenza di
legittimità (Cass. pen., sezione terza, 13 marzo 1987 e ancora
sezione terza 15 aprile 1987), la legge 28 febbraio 1985, n. 47, ha
innovato profondamente la precedente normativa, poichè l'interesse
protetto dall'insieme delle disposizioni (per l'aspetto che qui
interessa) non è più astratto e formale, ma sostanziale, essendo
costituito dalla conformità agli strumenti urbanistici delle opere
edilizie.
Conseguentemente è mutata anche la natura del reato di cui
all'art. 20, lettere b) e c) - che ha sostituito le disposizioni di
cui all'art. 17, lett. b), della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - che
da illecito meramente formale, a mezzo del quale veniva repressa
l'esecuzione di opere in assenza di concessione, fossero o meno dette
opere conformi agli strumenti urbanistici, è divenuto illecito
sostanziale, con il quale cioè si punisce l'esecuzione di opere che
non solo siano state esiguite in assenza di concessione (o in
difformità o in variazione essenziale, a seconda dei casi, dalla
concessione stessa), ma per le quali la concessione non possa essere
rilasciata neppure a posteriori.
Osserva tuttavia questo giudice che la struttura del reato non può
che essere unitaria e che disciplinando in particolare l'art. 20,
lett. c), sia i casi di lottizzazione abusiva che i casi di
interventi edilizi (in immobili situati in zone soggette a vincolo)
eseguiti in variazione essenziale, in difformità o in assenza di
concessione, la norma debba tutelare il medesimo interesse giuridico
e non possa in un caso sanzionare comportamenti meramenti formali e
nell'altro comportamenti che debbono costituire necessariamente anche
violazione delle prescrizioni urbanistiche.
Di fatto tuttavia la norma contiene una tale differenziazione (non
contemplata dall'abrogato art. 17, lett. b), della legge 28 gennaio
1977, n. 10, ai sensi del quale aveva rilievo esclusivamente la
circostanza che rispettivamente per le opere non fosse stata
rilasciata la concessione e per le lottizzazioni l'autorizzazione, ed
era pertanto unitariamente illecito di natura formale), poichè per
le condotte consistenti in interventi edilizi in variazione
essenziale in assenza o in totale difformità della concessione
edilizia, il rilascio di concessione in sanatoria estingue il reato
ai sensi dell'art. 22 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, mentre per
il reato di lottizzazione abusiva negoziale la successiva
autorizzazione non ha alcun effetto sulla fattispecie penale.
Va ulterioremente sottolineato che la legge n. 47/1985 detta
parametri precisi e vincolanti al rilascio di concessioni in
sanatoria, costituiti dalla conformità delle opere eseguite agli
strumenti urbanistici vigenti e all'assenza di contrasto con gli
strumenti urbanistici adottati (art. 13).
Detti criteri non potrebbero ovviamente non valere per il caso
analogo di autorizzazione rilasciata successivamente all'avvenuta
lottizzazione negoziale, qualora la lottizzazione sia conforme a
tutti gli strumenti urbanistici e alle norme e prescrizioni di legge,
ivi compresi gli standard di cui al d.m. 2 aprile 1968.
Si deve altresì aggiungere che la giurisprudenza ha ritenuto che
il rilascio di concessione abbia effetto sanante anche quando avvenga
oltre i termini procedurali previsti dall'art. 13 della legge n.
47/1985 (Cass. pen., sezione terza, 10 ottobre 1989).
La circostanza che l'art. 22 della legge n. 47/1985 preveda
l'estinzione del reato solo a seguito del rilascio di concessione per
le opere eseguite crea un'ingiustificata e irragionevole disparità
di trattamento, poichè disciplina condotte analoghe, integranti una
stessa fattispecie di reato, in modo differente.
Sottolinea questo pretore che si tratta di condotte analoghe
poichè pur estrinsecandosi con diverse modalità, ledono lo stesso
interesse, che è poi quello di assicurare che la modifica del
territorio avvenga sotto il controllo dell'autorità amministrativa e
che tale sviluppo si esplichi in piena aderenza al programmato
assetto urbanistico.
Ha affermato a tale proposito la Corte di cassazione, a sezioni
unite (28 novembre 1981) che "i beni tutelati .. nella previsione del
reato di lottizzazione abusiva .. sono la programmazione dell'uso del
territorio da parte dei pubblici poteri competenti ed inoltre la
messa al riparo, di tali poteri, dai costi delle opere di
urbanizzazione primaria e secondaria, necessarie in ogni insediamento
urbano".
Nell'ipotesi che si sottopone al vaglio della Corte costituzionale
la programmazione del territorio da parte dei pubblici poteri non è
violata, trattandosi di lottizzazione negoziale concernente un'area
già destinata a tale scopo dalla variante di p.r.g. e inserita per
il medesimo fine nel programma pluriennale di attuazione, e per i
costi di urbanizzazione è stata depositata bozza di convenzione e
l'autorizzazione rilasciata è subordinata alla stipula della stessa.
La differenza di trattamento fra l'ipotesi in esame e quella di
rilascio di concessione in sanatoria nel caso di opere edilizie è
ancor più ingiustificata e irragionavole se si considera che alla
sentenza definitiva che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva
consegue la confisca obbligatoria dei terreni e delle opere ai sensi
dell'art. 19 della legge n. 47/1985.
Ritiene pertanto questo pretore che l'art. 20, lett. c), della
legge n. 47/1985 e l'art. 22, ultimo comma, della legge n. 47/1985
possano violare il principio di uguaglianza stabilito dall'art. 3
della Costituzione nella parte in cui non prevedono che anche per il
reato di lottizzazione abusiva negoziale non autorizzata il rilascio
successivo di autorizzazione, per la constatata conformità della
lottizzazione stessa alle prescrizioni di legge e agli strumenti
urbanistici, estingua il relativo reato contravvenzionale.
Va da ultimo osservato che il dubbio di costituzionalità
illustrato è sicuramente rilevante ai fini del presente giudizio.
Come si evince infatti dalla sequenza dei fatti quali descritti
nella prima parte della presente ordinanza, gli imputati sono
accusati di aver posto in essere una lottizzazione abusiva negoziale
non preventivamente autorizzata, realizzata mediante l'acquisto dei
terreni ed il frazionamento e la vendita in lotti degli stessi da
parte del Consorzio in data 28 dicembre 1990.
È indubbio che il frazionamento sia stato eseguito per destinare
i singoli lotti a scopo edificatorio, poichè tale era la finalità
perseguita dal Consorzio e tale era la destinazione dell'area ai
sensi degli strumenti urbanistici.
Il Consorzio inoltre, pur essendo a maggioranza pubblica e
segnatamente del comune di Viadana, è ente di diritto privato e come
tale soggetto all'obbligo di richiedere l'autorizzazione per la
lottizzazione, come poi ha effettivamente fatto in data 15 gennaio
1991.
Altrettanto pacifico è che al momento del frazionamento
l'autorizzazione non era stata data nè richiesta, mentre è stata
rilasciata successivamente (irrilevante ai fini penali è invece la
circostanza che la delibera di autorizzazione sia stata revocata per
la mancata adesione di due lottisti e si sia proceduto a
lottizzazione d'ufficio).
Pacifico infine, per tutto quanto esposto, che la lottizzazione
non era in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti e adottati
dal comune di Viadana, come conferma il successivo rilascio di
autorizzazione.
È pertanto essenziale stabilire, ai fini della definizione del
procedimento, se sia conforme a costituzione che il rilascio di
autorizzazione non estingua il reato di lottizzazione abusiva
negoziale non autorizzata (ma conforme alle prescrizioni di legge e
agli strumenti urbanistici), così come avviene viceversa per il
reato di esecuzione di opere senza concessione previsto dalla
medesima norma incriminatrice.
Il processo a carico di Federici Antonio, Rizzi Pietro, Savazzi
Primo, Caleffi Camillo, Bastoni Luigi e Federici Silvano deve quindi
essere sospeso e gli atti vanno immediatamente trasmessi alla Corte
costituzionale per la risoluzione della prospettata questione di
legittimità costituzionale degli artt. 20, lett. c), e 22, ultimo
comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in riferimento a quanto
disposto dall'art. 3 della Carta costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, degli artt. 20, lett. c), e 22, ultimo comma, della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, nella parte in cui non prevedono che
il rilascio di autorizzazione possa estinguere il reato di
lottizzazione abusiva negoziale non autorizzata come definito
dall'art. 18 della stessa legge 28 febbraio 1985, n. 47;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata
al Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Mantova, addì 29 maggio 1993
Il pretore: ROSINA

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