1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 32 SENTENZA 17 - 28 gennaio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sciopero (diritto di) - Provincia autonoma di Bolzano - Servizi pubblici essenziali - Pregiudizio al godimento dei diritti dei cittadini - Adozione di procedure da parte dell'autorita' statale con invasione di competenze regionali - Disciplina di un diritto riservata allo Stato per una applicazione omogenea su tutto il territorio nazionale - Richiamo alle sentenze nn. 124/1962, 31/1969, 290/1974, 222/1976, 125/1980, 165/1983 e 550/1990 - Non fondatezza. (Legge 12 giugno 1990, n. 146, artt. 4, primo e quarto comma, 8, primo, secondo e quinto comma, 12, primo, secondo e quarto comma, 13, primo comma, e 14, primo comma). (Statuto speciale Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, nn. 1, 3, 4, 5, 6, 9, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 21, 23, 24, 25, 26, 27 e 29; 9, primo comma, nn. 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 e 10; 16, primo comma; 20, 52, secondo comma, e 87). (091C0079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv.
Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof.
Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, primo e
quarto comma, 8, primo, secondo e quinto comma, 12, primo, secondo e
quarto comma, 13, primo comma, e 14, primo comma, della legge 12
giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei
servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della
persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di
garanzia della attuazione della legge), promosso con ricorso della
Provincia autonoma di Bolzano, notificato il 14 luglio 1990,
depositato in cancelleria il 18 luglio successivo ed iscritto al n.
53 del registro ricorsi 1990;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1990 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia
di Bolzano e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso, ritualmente notificato e depositato, la
Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli articoli 4, primo e quarto comma, 8,
primo,secondo e quinto comma, 12, primo, secondo e quarto comma, 13,
primo comma e 14, primo comma, della legge 12 giugno 1990, n. 146
(Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici
essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di
garanzia della attuazione della legge), in riferimento agli artt. 8,
primo comma, nn. 1, 3, 4, 5, 6, 9, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 21, 23,
24, 25, 26, 27 e 29; 9, primo comma, nn. 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 e 10;
16, primo comma; 20; 52, secondo comma; e 87 dello Statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670, ed alle relative norme di attuazione.
2. - La Provincia ricorrente appunta le proprie censure, in primo
luogo, contro l'art. 8, primo, secondo e quinto comma, della legge
sopraindicata, che detta norme in ordine alla adozione di
provvedimenti straordinari mediante una complessa procedura diretta
ad evitare che l'esercizio del diritto di sciopero da parte del
lavoratore, preposto a servizi pubblici essenziali, determini un
pregiudizio al godimento dei diritti costituzionalmente garantiti a
tutti i cittadini, all'uopo lamentando la invasione di proprie
competenze da parte di organi statali cui sarebbero affidati, a
prescindere dalla dimensione nazionale o locale dello sciopero,
interventi che ineriscono a materie riservate alla competenza,
esclusiva o concorrente, della Provincia.
Di conseguenza la Provincia ricorrente rivendica alla titolarità
dei propri organi (Presidente della giunta) quei poteri di intervento
per assicurare le prestazioni indispensabili nei servizi pubblici di
competenza provinciale, poteri che invece la prima delle norme
impugnate riserva ad un organo statale, qual'è il Commissario di
Governo, anche quando il conflitto sia di rilevanza soltanto locale e
non fuoriesca dai confini della Provincia.
Sotto altro profilo lo stesso art. 8 risulterebbe pure invasivo di
attribuzioni provinciali, poichè vi si ipotizza l'adozione di atti
da parte di organi statali per prevenire situazioni di "pericolo di
un pregiudizio grave e imminente ai diritti della persona
costituzionalmente garantiti", atti che per loro natura rientrano nel
novero dei provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di
sicurezza e igiene pubblica riservati, dall'art. 52, secondo comma,
dello Statuto speciale di autonomia, al Presidente della giunta
provinciale, cui sono pure affidate le attribuzioni spettanti
all'autorità di pubblica sicurezza in varie materie per effetto
dell'art. 20 del medesimo Statuto.
Sempre nell'ambito della prima censura viene poi specificato che
le attribuzioni del Commissario del Governo nella Provincia sono
tassativamente stabilite da norme costituzionali (art. 87 Statuto) e
consistono soltanto in compiti di coordinamento delle attribuzioni
statali e nella vigilanza dell'andamento dei relativi uffici, nonchè
nella vigilanza sull'esercizio da parte della Provincia delle sole
funzioni delegate, restando pertanto esclusi altri compiti o funzioni
di coordinamento nei confronti della Provincia, dei suoi uffici,
degli enti e aziende provinciali e dei relativi dipendenti.
3. - Con altra censura la ricorrente denuncia la violazione di
proprie competenze da parte degli artt. 12, primo, secondo e quarto
comma, 13, primo comma, e 14, primo comma, della legge n. 146 del
1990 relativamente alla "Commissione di garanzia" ivi prevista e
disciplinata, che si configura come organo dello Stato che
illegittimamente interferisce nei servizi pubblici essenziali di
competenza provinciale e, in relazione ad essi, nei conflitti
collettivi di dimensione locale o comunque infraprovinciale.
La censura si appunta, altresì, contro le attribuzioni affidate
all'Ispettorato provinciale del lavoro, in ordine allo svolgimento
delle consultazioni dei lavoratori indette dalla Commissione di
garanzia, poichè il predetto Ispettorato è stato trasferito alla
Provincia dalle recenti norme di attuazione,approvate con d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197 (art. 4), e la legge impugnata non può quindi
attribuire ad uffici provinciali nuovi compiti, le cui spese gravano
oltretutto sul bilancio della ricorrente.
4. - Viene infine denunciato l'art.4, primo e quarto comma, della
legge impugnata, che, prevedendo la inflizione di sanzioni
disciplinari nei confronti dei lavoratori che si astengano dal lavoro
in violazione di quanto stabilito dall'art.2 della stessa legge in
tema di limiti all'esercizio del diritto di sciopero, nonchè la
irrogazione da parte di organi statali di sanzioni amministrative a
carico dei datori di lavoro che non concordino le prestazioni
indispensabili tenuti ad assicurare, verrebbe ad incidere su
competenze provinciali, quali l'ordinamento degli uffici e del
relativo personale, quando i servizi pubblici essenziali sono erogati
da uffici della Provincia o da enti ed aziende da essa dipendenti.
Nello stesso tempo la ricorrente contesta che l'Ispettorato
provinciale di Bolzano debba inoltrare la "denunzia" delle infrazioni
compiute dai datori di lavori agli organi dello Stato, trattandosi,
come già detto, di un ufficio provinciale e non più statale.
5. - Si è costituito nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, opponendosi al ricorso di cui ha chiesto il
rigetto.
In primo luogo la difesa dello Stato sottolinea che la legge
impugnata reca principi fondamentali e dà attuazione all'art. 40
della Costituzione.
Quanto alle singole censure, la stessa ne rileva la infondatezza,
dal momento che la disciplina dell'"esercizio del diritto di
sciopero" e, più specificamente, il "contemperamento" di detto
esercizio con il "godimento dei diritti delle persone
costituzionalmente garantiti" non attengono a materie di competenza
della Provincia e rimangono affidati allo Stato, dovendo i relativi
compiti e poteri di intervento svolgersi in modo unitario e prevenire
il pericolo di un pregiudizio grave ed imminente.
Nè è sostenibile la invocata distinzione tra conflitti aventi
"rilevanza nazionale e interregionale" e quelli aventi "rilevanza
locale", come discrimine di competenza tra lo Stato e la Provincia,
dal momento che tale distinzione è affidata a valutazioni empiriche
da farsi caso per caso e non può escludersi che un conflitto
"locale" si espanda da un momento all'altro in una dimensione più
vasta. A questo proposito, anzi, va ricordato che, nel rispetto del
principio della leale cooperazione tra lo Stato e la Provincia, una
delle norme impugnate (art. 8, secondo comma) prevede l'obbligo di
"sentire" anche il Presidente della giunta regionale, qualora il
conflitto abbia rilevanza locale.
In più le rivendicate competenze provinciali, riconosciute dagli
artt. 20 e 52 dello Statuto, non appaiono lese dalle norme impugnate
perchè non possono confondersi con le nuove attribuzioni che sono
state previste per la violazione di norme dettate allo scopo di
prevenire il verificarsi di eventi dannosi ai diritti della persona
costituzionalmente garantiti.
L'assunto, poi, che i compiti affidati alla Commissione di
garanzia, previsti dagli artt. 12, 13 e 14 della legge, dovrebbero
essere svolti da organi provinciali, è errato perchè la predetta
Commissione non si identifica con un organo ministeriale o di
erogazione di servizi pubblici; essa è, piuttosto, un organismo
autonomo e imparziale rispetto agli enti erogatori e la circostanza
avvalora la tesi della estraneità della normativa impugnata rispetto
alle "materie" concernenti i servizi pubblici.
Quanto, infine, alla specifica doglianza relativa all'Ispettorato
provinciale del lavoro di Bolzano, va ricordato che, secondo la
costante giurisprudenza della Corte costituzionale, l'avvalimento di
un organo o ufficio (regionale o provinciale) da parte dello Stato
non contrasta con il principio dell'autonomia costituzionalmente
garantita.
6. - In prossimità dell'udienza la Provincia ricorrente ha
depositato una memoria, nella quale ribadisce quanto già esposto
nell'atto introduttivo.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato varie norme
della legge 12 giugno 1990, n. 146, che disciplina il diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali per la salvaguardia dei
diritti della persona costituzionalmente tutelati ed istituisce una
"Commissione di garanzia dell'attuazione della legge", per contrasto
con gli artt. 8, primo comma, nn.1, 3, 4, 5, 6, 9, 13, 14, 16, 17,
18, 19, 21, 23, 24, 25, 26, 27 e 29; 9, primo comma, nn. 2, 3, 4, 5,
7, 8, 9 e 10; 16, primo comma; 20; 52, secondo comma; e 87 dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e "relative norme di
attuazione" non specificamente menzionate dalla ricorrente.
In particolare si sostiene che contrastano con gli art. 8, 9 e 16
dello Statuto - che attribuiscono alla competenza, legislativa e
amministrativa, della Provincia determinate materie cui ineriscono i
servizi pubblici essenziali, oggetto della disciplina - l'art. 8
della legge impugnata, nei commi primo, secondo e quinto, secondo
cui, in caso di fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente
ai diritti della persona costituzionalmente garantiti, per il mancato
funzionamento dei servizi pubblici essenziali a seguito dello
sciopero, il Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano,
qualora sia rimasto infruttuoso il suo tentativo di conciliazione,
sentito il Presidente della Giunta provinciale nonchè i sindaci,
emana ordinanza motivata diretta a garantire le prestazioni
indispensabili, imponendo all'ente erogatore misure idonee ad
assicurare il funzionamento del servizio: tali competenze, secondo la
ricorrente, spetterebbero alla Provincia e non al Commissario del
Governo, organo dello Stato.
Il medesimo art. 8 contrasterebbe, altresì, con gli artt. 52 e 20
dello Statuto, perchè i provvedimenti contingibili ed urgenti, del
tipo di quelli ipotizzati dalla nuova disciplina, e le attribuzioni,
spettanti all'autorità di pubblica sicurezza, sarebbero da tali
norme statutarie riservati al Presidente della Giunta provinciale,
nonchè con l'art. 87 dello Statuto, che tassativamente indica i
compiti del Commissario del Governo, tra i quali non possono
annoverarsi quelli considerati nella norma impugnata.
Si deduce, altresì, il contrasto con le norme statutarie, che
riconoscono alla Provincia la speciale autonomia, dell'art.12, primo,
secondo e quarto comma, che istituisce la Commissione di garanzia per
l'attuazione della legge e ne indica la composizione, configurandola
come organo dello Stato, nonchè degli artt. 13, primo comma, e 14,
primo comma, che ne fissano i compiti, reputandosi illegittimo che un
organo statale interferisca nei servizi pubblici, che ineriscono a
materie provinciali, anche nell'ipotesi che lo sciopero sia soltanto
locale.
Altro contrasto si ravvisa tra l'art. 14, primo comma, della legge
impugnata, nella parte in cui affida all'Ispettorato provinciale del
lavoro di sovraintendere alla consultazione tra i lavoratori
interessati allo sciopero, e l'art. 4 del d.P.R. 26 gennaio 1980, n.
197 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino- Alto
Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di
igiene e sanità, approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), che ha
trasferito alla Provincia il predetto ufficio, ritenendosi
illegittimo che lo Stato affidi ad un ufficio provinciale compiti, la
cui spesa per di più grava sul bilancio provinciale.
Viene infine dedotto il contrasto con le norme statutarie, in
precedenza elencate, in particolare con quelle in tema di competenza
provinciale sull'ordinamento degli uffici e del relativo personale,
nonchè in tema di gestione dei servizi affidati alla Provincia,
dell'art. 4, primo e quarto comma, che prevede l'irrogazione di
sanzioni disciplinari a carico dei lavoratori, che esercitino il
diritto di sciopero senza osservare i limiti previsti dalla legge,
nonchè l'irrogazione di sanzioni amministrative a carico dei
preposti al settore, che non concordino le prestazioni indispensabili
che si sia tenuti ad assicurare.
2. - Ai fini dell'inquadramento delle questioni di legittimità
costituzionale, prospettate dalla Provincia autonoma di Bolzano, è
necessario sottolineare che, come si riconosce anche da parte della
ricorrente, la legge 12 giugno 1990, n. 146, costituisce attuazione
dell'art. 40 della Costituzione, regolando l'esercizio del diritto di
sciopero dei lavoratori addetti ai servizi pubblici essenziali, per
contemperarlo con i diritti della persona costituzionalmente
tutelati.
Oggetto delle norme impugnate è, quindi, il diritto di sciopero,
la cui disciplina è riservata allo Stato, tenuto conto dell'esigenza
di una sua regolamentazione omogenea in tutto il territorio
nazionale, in modo da assicurare all'intera comunità una garanzia
uniforme dei diritti fondamentali della persona, in vista dei quali
la legge ha, appunto, introdotto limiti e condizioni alla
possibilità di ricorso allo sciopero da parte di alcune categorie di
lavoratori.
L'esigenza di una disciplina omogenea emerge dall'esame della
giurisprudenza costituzionale che si è occupata del diritto di
sciopero. Essa, difatti, anche se fino ad ora non ha riguardato tale
diritto nella prospettiva del riparto delle competenze tra Stato e
regioni, si è in più occasioni soffermata a delineare le
caratteristiche di quel diritto, ammettendo la possibilità di sue
particolari limitazioni, relativamente agli addetti ai servizi
pubblici essenziali, proprio in ragione della tutela di interessi
generali assolutamente preminenti che trovano diretta protezione in
principi consacrati dalla Costituzione (sentenza n. 123 del 1962),
ovverosia di una tutela che attiene alla soddisfazione di interessi
assolutamente essenziali (sentenza n. 124 del 1962) o di valori
fondamentali legati alla integrità della vita e della personalità
dei singoli, principi e limitazioni, cioè, diretti ad evitare la
compromissione di funzioni da considerare essenziali per il loro
carattere di preminente interesse generale (sentenze n. 31 del 1969,
n. 290 del 1974, n. 222 del 1976, n. 125 del 1980 e n. 165 del 1983).
È dunque proprio la finalità di interesse generale, riguardante
l'intera collettività nazionale, perseguita da questa disciplina
regolatrice del diritto di sciopero, a giustificare l'intervento
della legislazione statale, per cui si spiega perchè detta
disciplina in qualche modo possa interferire con materie
statutariamente attribuite alla Provincia autonoma. A parte che, a
differenza di quanto sembrerebbe ritenere la ricorrente, nè la
regolamentazione, nè l'organizzazione, nè le modalità in concreto
di erogazione dei servizi pubblici, attinenti a materie di competenza
provinciale, costituiscono l'oggetto della disciplina, una eventuale
interferenza che dovesse ravvisarsi con tali aspetti sarebbe,
infatti, giustificata "poichè non può negarsi che l'esercizio delle
competenze legislative provinciali (o regionali) incontra in ogni
caso precisi limiti costituzionali posti a presidio di
imprescindibili esigenze unitarie" (sentenza n. 217 del 1988) che
attengono a fondamentali regole della civile convivenza, rifiutando
qualsiasi frazionamento territoriale (sentenza n. 49 del 1987).
3.1. - Alla luce delle considerazioni che precedono, non sono
fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla
Provincia autonoma di Bolzano.
Seguendo l'ordine secondo cui esse sono state prospettate, per
quel che riguarda l'art. 8, primo, secondo e quinto comma, è da
disattendere - in riferimento a tutte le norme dello Statuto
richiamate nell'epigrafe del ricorso ed in particolare agli artt. 8,
9 e 16, espressamente menzionati, che elencano le competenze della
Provincia autonoma - la censura di illegittimità riferita
all'attribuzione al Commissario del Governo, anzichè ad un organo
della Provincia, anche quando si tratti di conflitti collettivi di
dimensioni locali, della competenza ad esperire preventivamente il
tentativo di conciliazione fra le parti e ad emanare, qualora tale
tentativo risulti infruttuoso, ordinanza motivata diretta a garantire
le prestazioni indispensabili, imponendo all'ente erogatore misure
idonee ad assicurare il funzionamento del servizio.
In proposito si deve considerare, in primo luogo, che, per i
servizi pubblici che attengono a materie di competenza provinciale,
la norma impugnata tiene conto dell'esigenza di assicurare il
necessario raccordo con le esigenze locali. Essa, difatti, prevede
che, quando il conflitto abbia rilevanza locale, ai fini
dell'emanazione dell'ordinanza diretta a garantire le prestazioni
indispensabili, debbano essere sentiti il presidente della Giunta
regionale (ed ovviamente, per la Provincia autonoma, il presidente
della Giunta provinciale) nonchè i sindaci competenti per
territorio, in quel quadro di leale collaborazione, indispensabile
ogni qualvolta si tratti di armonizzare fra loro competenze spettanti
a diversi livelli di governo.
In secondo luogo, l'attribuzione della competenza ad un organo
dello Stato, anche quando si tratti di un conflitto a dimensione
locale, è giustificata da quella già segnalata esigenza di
uniformità della tutela di diritti costituzionalmente garantiti,
uniformità che risulterebbe compromessa da un frazionamento
istituzionale di competenze. L'attribuzione di queste ad organi dello
Stato comporta, invece, la possibilità di determinare criteri
omogenei, tali da assicurare interventi unitari per l'individuazione
delle prestazioni indispensabili onde garantire una tutela uniforme:
possibilità, questa, che sarebbe compromessa ove la competenza fosse
attribuita agli organi della Provincia.
Ciò comunque non senza considerare che, in presenza del principio
di libertà di circolazione (artt. 16 e 120 della Costituzione) dei
cittadini nell'ambito della Repubblica, l'interruzione di pubblici
servizi essenziali si riflette sull'intera collettività e non solo
sulle popolazioni locali.
Non può, poi, tralasciarsi il profilo, posto in evidenza
dall'Avvocatura generale dello Stato, circa la difficoltà di
individuare in modo preciso il carattere meramente locale di un
conflitto di lavoro, ben potendosi da un momento all'altro una
determinata vertenza sindacale estendere dai confini nei quali in un
primo tempo si manifesti. Ciò fa ancor più comprendere l'esigenza
dell'attribuzione di queste funzioni solo agli organi dello Stato
stante la possibilità, in questo modo, dell'avocazione da parte
dell'autorità centrale di iniziative eventualmente già avviate
dall'organo statale locale. Detta possibilità verrebbe ostacolata
se, prima dell'estendersi della vertenza, alle predette iniziative,
in sede locale, dovessero provvedere le autorità della Provincia
autonoma, sottratte ad ogni potestà di avocazione da parte dello
Stato.
3.2. - Ad uguali conclusioni di infondatezza si deve pervenire
anche per la questione che investe le norme già esaminate, in
riferimento agli artt. 20, 52 e 87 dello Statuto speciale. Da tutto
quanto si è avuto modo di osservare in precedenza, è da escludersi
che si verta nella materia della pubblica sicurezza e,
specificamente, nei settori in cui sono attribuiti poteri
all'autorità provinciale dall'art. 20 dello Statuto, o che si tratti
di attività inerenti al potere di adozione di provvedimenti
contingibili ed urgenti in materia di sicurezza e di igiene pubblica
di spettanza provinciale, ai sensi dell'art. 52 dello Statuto stesso.
Per quel che riguarda il primo profilo si osserva che, come si è
già avuto modo di rilevare, le norme impugnate hanno come oggetto
proprio non quello della sicurezza pubblica, la cui nozione ha nel
nostro ordinamento un contenuto ben definito, bensì la
regolamentazione del diritto di sciopero per il suo contemperamento
con i diritti della persona costituzionalmente tutelati e, quindi,
nessuna commistione o confusione potrebbe farsi tra oggetti così
distinti fra loro, per asserire una qualche incidenza delle norme
denunciate sulla disciplina della sicurezza pubblica cui si riferisce
l'art. 20 dello Statuto.
Parimenti inconferente è il riferimento all'art. 52 dello Statuto
stesso, che attribuisce al Presidente della Giunta provinciale di
adottare i provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di
sicurezza ed igiene pubblica. Le norme impugnate, da un canto, non
hanno per oggetto queste materie e, dall'altro, non si prefiggono di
disciplinare il potere di ordinanza contingibile ed urgente che, nel
nostro ordinamento, ha anch'esso una ben definita nozione, in
relazione all'esigenza di sopperire con immediatezza, in sede locale,
ad evenienze imprevedibili rispetto alle quali non sia possibile far
ricorso, data l'urgenza, ai poteri ordinari. La disciplina posta
dalle norme in esame è, invece, attributiva di poteri tipici e non
straordinari, non inquadrabili quindi in quella nozione, per cui non
può dirsi violata la competenza attribuita al Presidente della
Provincia autonoma dall'art. 52 citato.
Quanto poi alla asserita violazione dell'art. 87 dello Statuto,
relativamente alle funzioni del Commissario del Governo, va rilevato
che, una volta riconosciutasi la spettanza allo Stato della
disciplina che costituisce oggetto della legge impugnata, quando di
taluni compiti sono stati investiti i Prefetti, quali organi
periferici dello Stato, correttamente nella Provincia autonoma di
Bolzano degli stessi compiti è stato investito il "corrispondente
organo" dello Stato.
4.1. - Nessuna delle numerose norme statutarie e di attuazione,
invocate dalla ricorrente nell'epigrafe del ricorso e genericamente
richiamate nella censura, risulta poi violata dagli artt. 12, primo,
secondo e quarto comma, 13, primo comma, e 14, primo comma, che
istituiscono la "Commissione di garanzia" e ne definiscono i compiti
e le funzioni. Come risulta dalla sua stessa denominazione, si è in
presenza di un organo che non esercita alcuna funzione che concerna
la regolamentazione, l'organizzazione o l'erogazione di servizi
pubblici essenziali, ma che è "neutrale" rispetto a quegli aspetti.
La Commissione di garanzia si inserisce nella dialettica del
conflitto fra il datore di lavoro e le forze sindacali per verificare
l'esatta applicazione della legge regolatrice del diritto di sciopero
in questo settore. È quindi naturale che, anche se il conflitto
riguardi solo l'ambito locale, quella funzione di garanzia venga
assolta da un organo dello Stato, non essendo stato indicato, nè è
possibile rinvenire, alcuno specifico parametro dello Statuto idoneo
a sostenere la pretesa della ricorrente di vedersi attribuita detta
funzione.
4.2. - Per quel che concerne, poi, la possibilità - prevista
dall'art. 14 della legge in esame - che la Commissione di garanzia si
avvalga dell'Ispettorato provinciale del lavoro, ai fini della
consultazione dei lavoratori da essa disposta ai sensi dello stesso
art. 14, appare priva di fondamento la censura secondo cui, essendo
detto Ispettorato un organo della Provincia (art. 4 del d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197), la legge dello Stato, attribuendogli quei
compiti e gravando, in tal modo, di spese il bilancio della
Provincia, violerebbe la competenza esclusiva di questa a
disciplinare i suoi uffici (art. 8, n. 1, dello Statuto).
In proposito si deve rilevare che la norma impugnata prevede che
la Commissione di garanzia possa utilizzare per gli scopi anzidetti
gli Ispettorati provinciali del lavoro. Il fatto che nella Provincia
autonoma di Bolzano l'Ispettorato sia organo di questa, non può
costituire un motivo ostativo, nel quadro del principio della leale
collaborazione, affinchè la Commissione - che esplica una funzione
di garanzia, relativamente ad interessi di portata generale - possa
svolgere in modo uniforme i propri compiti, utilizzando un organo del
tipo di quelli di cui si avvale nel restante territorio dello Stato.
Si è, difatti, in presenza di un delicato compito di garanzia in
relazione a concorrenti, fondamentali esigenze della collettività,
per il cui assolvimento - tenuto conto del lievissimo onere economico
che, anche per la presumibile sporadicità degli interventi, esso
può comportare - appare perciò legittimo che lo Stato chiami a
collaborare la Provincia autonoma, attraverso un suo organo
specificamente idoneo al particolare adempimento.
5.1.1. - Anche l'ultima censura, che investe l'art. 4 della legge
in esame, deve essere disattesa. Nella prima parte di essa la
ricorrente sostiene l'illegittimità costituzionale sia del primo
comma di detto articolo, che prevede sanzioni disciplinari nei
confronti dei lavoratori, che si astengano illegittimamente dal
lavoro, sia del quarto comma, che prevede sanzioni amministrative per
i preposti ai settori dei servizi pubblici essenziali, che violino le
disposizioni indicate nell'art. 2 della legge. La previsione di
siffatte sanzioni e l'attribuzione agli organi dello Stato del potere
di irrogarle, anche quando i lavoratori siano dipendenti da uffici e
aziende della Provincia autonoma, o quando si tratti di
amministratori pubblici, contrasterebbero, secondo la ricorrente, con
competenze della Provincia.
Osserva la Corte che, per quanto riguarda il profilo della censura
concernente la previsione di sanzioni disciplinari a carico dei
lavoratori dipendenti, la legge non ha introdotto sanzioni
disciplinari nuove, limitandosi ad enunciare il principio della
proporzionalità delle sanzioni stesse rispetto alla "gravità
dell'infrazione". Se la norma impugnata ha creato una nuova figura di
illecito disciplinare, consistente nell'illegittimo esercizio del
diritto di sciopero, ciò si giustifica con l'esigenza di unitarietà
della disciplina in esame che, essendo diretta a contemperare fra
loro valori costituzionalmente rilevanti, di interesse generale,
esige previsioni uniformi anche sul terreno delle conseguenze che
possano derivare dalle sue violazioni e, quindi, anche relativamente
a quel che concerne il regime delle sanzioni e la loro astratta
previsione.
Circa poi l'ulteriore profilo della censura concernente la
concreta irrogazione, nei confronti dei lavoratori dipendenti, delle
sanzioni previste dal primo comma dell'art. 4, la doglianza muove da
una premessa che non trova riscontro nella norma impugnata. Difatti
questa, nell'occuparsi delle sanzioni per i lavoratori che si
avvalgano illegittimamente dello sciopero, non attribuisce il potere
di irrogarle ad organi dello Stato, come invece sembra ritenere la
ricorrente. In mancanza di una espressa previsione del genere, non
può esservi alcun dubbio che la norma non abbia inteso derogare
all'ordinario regime delle competenze in materia disciplinare, come
previsto dall'ordinamento degli uffici e del relativo personale, con
la conseguenza che il potere di irrogazione di dette sanzioni per i
lavoratori dipendenti resta attribuito agli organi amministrativi
istituzionalmente competenti. Quindi per la Provincia autonoma non si
verifica alcuna interferenza da parte di organi amministrativi dello
Stato, per cui viene meno il presupposto stesso della doglianza.
5.1.2. - Le considerazioni già formulate dimostrano
l'infondatezza anche del profilo della censura - sul quale peraltro
la ricorrente non sembra insistere nella memoria difensiva - che
investe il quarto comma dell'art. 4 della legge impugnata, il quale
dispone che sia il Ministro della funzione pubblica o il Ministro del
lavoro ad irrogare le sanzioni amministrative pecuniarie ivi previste
per i "preposti al settore nell'ambito delle amministrazioni
pubbliche e i legali rappresentanti, o i preposti a unità produttive
da essi formalmente delegati, degli enti e delle imprese erogatrici
dei servizi", e, quindi, anche quando i preposti siano pubblici
amministratori.
In proposito si osserva che il tipo di sanzioni, indicato nella
normativa denunciata, attiene alla violazione di comportamenti, che
sono prescritti dalla legge in esame per tutti i preposti al settore
dei servizi pubblici essenziali, siano essi amministratori pubblici,
responsabili e dirigenti di aziende pubbliche o di imprese private.
Nella astratta previsione della legge è quindi irrilevante il titolo
della preposizione; il che spiega, dati i più volte enunciati motivi
ispiratori della legge e le illustrate esigenze di uniformità,
nonchè in mancanza di una espressa previsione di competenze
provinciali nello Statuto di autonomia, l'attribuzione ad un organo
centrale dello Stato del potere di irrogarle in concreto.
Per quel che riguarda in particolare gli amministratori pubblici,
va poi considerato che si è in presenza di un sistema di sanzioni
amministrative completamente nuovo, che non trova riscontro nella
normativa precedente relativa allo status di tali soggetti; per di
più, nelle norme dello Statuto speciale di autonomia non vi è alcun
riferimento che - come quello che riguarda l'ordinamento degli uffici
e che può valere solo per i lavoratori dipendenti, la cui situazione
è stata salvaguardata dalla legge - possa costituire sostegno alla
pretesa della ricorrente. Si deve difatti escludere che nel rapporto
tra organi della Provincia ed amministratori pubblici possa
ravvisarsi una potestà disciplinare di carattere generale, del tipo
di quella che sussiste nei confronti dei dipendenti degli uffici
amministrativi e, quindi, nessuna competenza istituzionale della
Provincia può ritenersi violata.
5.2. - Resta la parte finale della censura, relativa
all'attribuzione, alla pari degli altri Ispettorati provinciali del
lavoro, anche a quello di Bolzano, organo della Provincia autonoma,
del compito di segnalare agli organi ministeriali l'innosservanza, da
parte dei preposti al settore, degli obblighi previsti dalla legge ai
fini della irrogazione delle sanzioni. In proposito possono essere
richiamate non solo le considerazioni svolte in precedenza, circa le
particolari finalità unitarie perseguite dalla legge, ma anche il
reciproco dovere d'informazione fra Stato e regioni (sentenza n. 550
del 1990),che è espressione del principio di leale cooperazione tra
i vari livelli di governo, in vista del generale interesse della
collettività nazionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 4, primo e quarto comma; 8, primo, secondo e quinto
comma; 12, primo, secondo e quarto comma; 13, primo comma; 14, primo
comma, della legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del
diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla
salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati.
Istituzione della Commissione di garanzia dell'attuazione della
legge), sollevate, in riferimento agli artt. 8, primo comma, nn. 1,
3, 4, 5, 6, 9, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 21, 23, 24, 25, 26, 27, e 29;
9, primo comma, nn. 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 e 10; 16, primo comma; 20;
52, secondo comma; e 87 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e alle relative
norme di attuazione, dalla Provincia autonoma di Bolzano con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 17 gennaio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0079