1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 268 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 gennaio 1996
N. 268 Ordinanza emessa il 12 e 25 gennaio 1996 dal tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento sui ricorsi riuniti proposti dal condominio Pian dei Frari ed altri contro la provincia autonoma di Trento ed altri Edilizia e urbanistica - Provincia di Trento - Programmi di intervento provinciali - Prevalenza sulle disposizioni degli strumenti urbanistici comunali - Lesione dell'autonomia territoriale dei comuni - Violazione del limite statutario imposto dai principi dell'ordinameno giuridico dello Stato che attribuisce ai comuni la disciplina dell'assetto del territorio - Introduzione di un potere sostitutivo non statutariamente previsto nei confronti dei comuni - Violazione del principio della partecipazione popolare per gli atti incidenti su situazioni giuridiche soggettive (art. 6 della legge n. 142/1990). (Legge provincia di Trento 12 marzo 1990, n. 10, art. 3, quarto comma). (Cost., artt. 5, 114 e 128; statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, 8, parte 5, diciassettesimo e diciottesimo comma, e 54). (096C0378) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-1996)

IL TRIBUNALE REGIONALE
DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti n. 23 del
1995, n. 24 del 1995, n. 27 del 1995 e n. 62 del 1995, proposti
rispettivamente;
il primo (n. 23/95): dal condominio Pian dei Frari e dal
condominio Cristine, in persona dei rispettivi amministratori,
rappresentati e difesi dall'avv. Renato Ballardini e presso lo stesso
domiciliati in Trento, via Calepina n. 45; contro la provincia
autonoma di Trento, in persona del presidente in carica,
rappresentata e difesa dall'avv. Nicolò Pedrazzoli e dalla dott.
proc. Silvia Zancanella, con domicilio eletto in Trento, via
Romagnosi n. 9; per l'annullamento della deliberazione n. 15409 del 1
dicembre 1994 della giunta con la quale veniva approvata la "Variante
al Programma Sistema Campiglio", nella parte in cui si decide
l'esecuzione del parcheggio di testa nord collocandolo a Pian dei
Frari, e di tutti i provvedimenti presupposti e conseguenti;
il secondo (n. 24/95): dalla società Campo Carlo Magno S.p.a.,
in persona del legale rappresentante ing. Paolo Collini,
rappresentata e difesa dall'avv. Marco Dalla Fior e dal dott. proc.
Andrea Lorenzi, presso il primo domiciliata in Trento, via Paradisi
n. 15/5; contro la giunta della provincia autonoma di Trento, in
persona del presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avv.
Nicolò Pedrazzoli e dalla dott. proc. Silvia Zancanella, con
domicilio eletto in Trento, via Romagnosi n. 9; e nei confronti del
comune di Pinzolo, in persona del sindaco in carica, non costituito
in giudizio; per l'annullamento della deliberazione della giunta
provinciale datata 1 dicembre 1994 n. 15409, pubblicata all'albo sino
al giorno 9 dicembre 1994, successivamente conosciuta, avente ad
oggetto approvazione della variante al programma sistema Campiglio,
nonchè della deliberazione della giunta della provincia autonoma di
Trento dd. 30 marzo 1994 n. 3593 di adozione della variante al
programma sistema Campiglio, nonchè ancora di tutti gli atti dai
precedenti presupposti o con gli stessi connessi ivi compreso il
parere della commissione urbanistica provinciale n. 18194;
il terzo (n. 27/95): dal condominio "Capanna Arnold", in persona
del suo amministratore, e da Asti Enrico, rappresentati e difesi
dall'avv. Marco Dalla Fior e dal dott. proc. Andrea Lorenzi, ed
elettivamente domiciliati presso il primo, in Trento, via Paradisi n.
15/5; contro la giunta della provincia autonoma di Trento, in persona
del presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Nicolò
Pedrazzoli e dalla dott. proc. Silvia Zancanella, con domicilio
eletto in Trento, via Romagnosi n. 9; e nei confronti del comune di
Pinzolo, in persona del sindaco in carica, non costituito in
giudizio; per l'annullamento della deliberazione della giunta
provinciale dd. 1 dicembre 1994 n. 15409, pubblicata all'albo sino al
giorno 9 dicembre 1994, successivamente conosciuta, avente ad oggetto
approvazione della variante al programma Sistema Campiglio, nonchè
della deliberazione della giunta della provincia autonoma di Trento
dd. 30 marzo 1994 n. 3593 di adozione della variante al programma
Sistema Campiglio, nonchè ancora di tutti gli atti dai precedenti
presupposti o con gli stessi connessi ivi compreso il parere della
commissione urbanistica provinciale n. 18/94;
il quarto (n. 62/95): da Italia Nostra-Associazione per la tutela
del patrimonio storico-artistico e naturale della nazione, in persona
del suo presidente, rappresentata e difesa dall'avv. Gianfranco de
Bertolini e presso lo stesso domiciliata in Trento, via Calepina n.
65; contro la provincia autonoma di Trento, in persona del suo
presidente; la giunta della provincia autonoma di Trento, in persona
del suo presidente, entrambe rappresentate e difese dall'avv. Nicolò
Pedrazzoli e dalla dott. proc. Silvia Zancanella, con domicilio
eletto in Trento, via Romagnosi 9; e nei confronti del comune di
Pinzolo, in persona del sindaco in carica, non costituito in
giudizio; per l'annullamento della deliberazione n. 15409 dd. 1
dicembre 1994 della giunta provinciale, riportata per oggetto
nell'elenco pubblicato all'albo della provincia dal 4 al 9 dicembre
1994, della quale la ricorrente ha avuto piena conoscenza
successivamente al 20 gennaio 1995, avente ad oggetto l'approvazione
della variante al "programma sistema Campiglio" nella parte in cui
stabilisce la realizzazione del parcheggio esterno di testa nord in
località Pian dei Frari e relativa strada di accesso, con ogni
presupposto, connesso e conseguente altro provvedimento;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 12 gennaio 1996 - relatore il
consigliere Gianfranco Bronzetti - gli avv.ti Marco Dalla Fior,
Andrea Lorenzi, Gianfranco de Bertolini - anche in sostituzione
dell'avv. Renato Ballardini - per i ricorrenti, nonchè la dott.
proc. Silvia Zancanella per l'Amministrazione resistente, nessuno
essendo comparso per il comune di Pinzolo, non costituito in
giudizio;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso notificato il 24 gennaio 1995 il condominio Pian dei
Frari ed il condominio Cristine, ubicati in Madonna di Campiglio -
Campo Carlo Magno, impugnavano, chiedendone l'annullamento, la
deliberazione della giunta provinciale di Trento n. 15409 del 1
dicembre 1994 di approvazione della "Variante al Programma Sistema
Campiglio", nella parte in cui dispone l'esecuzione del parcheggio di
testa nord a Pian dei Frari.
A sostegno del ricorso deducevano le seguenti censure in diritto:
I) Violazione di legge, e precisamente dell'art. 2, comma 6 in
relazione al capo 1 - Agricoltura lettera d) della tabella allegata
della legge provinciale 29 agosto 1988, n. 28, in relazione anche
all'art. 2, comma 1 della direttiva CEE del 27 giugno 1985, n. 337;
II) Violazione di legge, e precisamente dell'art. 1, primo comma,
lett. d) del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 convertito con
legge 8 agosto 1985, n. 431 in relazione alla legge 29 giugno 1939,
n. 1497;
III) Eccesso di potere per carenza di motivazione e violazione di
legge, e precisamente del regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267 sul
vincolo idrogeologico, in relazione alla deliberazione n. 304 del 17
giugno 1974 della giunta della Camera di commercio di Trento;
IV) Eccesso di potere per falsa e reticente rappresentazione dei
presupposti e carenza di motivazione;
V) Violazione di legge e precisamente dell'art. 6 delle norme di
attuazione del P.U.P. approvate con legge provinciale 9 novembre
1987, n. 26 in relazione agli articoli 151, 93, primo comma, lett.
b) n. 3, e 97 della legge provinciale 5 settembre 1991, n. 22.
Con ricorso notificato il 26-27 gennaio 1995 la società Campo
Carlo Magno S.p.a., proprietaria delle pp.ff. 5/2, 11/1 in C.C.
Ragoli II e delle pp.ff. 4440/3, 4443/3-/6 in C.C. Pinzolo,
impugnava, chiedendone l'annullamento, la citata deliberazione della
Giunta provinciale di Trento n. 15409 del 1994 ed altri atti alla
stessa connessi), deducendo le seguenti censure in diritto:
1) Assoluta indeterminatezza dell'oggetto; contraddittorietà
intrinseca; eccesso di potere per sviamento; carenza di motivazione e
conseguente eccesso di potere;
2) Violazione in ogni caso erronea applicazione di legge (artt.
19, 20 e 22 delle norme di attuazione del P.U.P.) in relazione
all'art. 3 della legge provinciale n. 10/90;
3) In via subordinata: violazione in ogni caso erronea
applicazione di legge (art. 30 norme di attuazione del P.U.P.),
difetto di istruttoria e di motivazione e conseguente eccesso di
potere;
4) Violazione in ogni caso erronea applicazione di legge (artt.
2 e 3 legge provinciale n. 28/88 in relazione alla tipologia di
progetto 11 di cui alla tabella approvata con D.P.G.P. 22 novembre
1989, n. 13-11/Leg.);
5) Carenza di motivazione in ogni caso motivazione insufficiente
e perplessa e conseguente eccesso di potere; ancora eccesso di potere
per illogicità; travisamento della realtà; carenza di istruttoria;
6) Illogicità; contraddittorietà; manifesta irragionevolezza;
carenza di motivazione; violazione del principio di buon andamento
dell'Amministrazione e conseguente eccesso di potere;
7) Violazione in ogni caso erronea applicazione di legge (art. 3
legge provinciale n. 10/90), assoluta indeterminatezza e conseguente
eccesso di potere;
8) Carenza di motivazione in ogni caso motivazione insufficiente;
illogicità; travisamento della realtà e conseguente eccesso di
potere.
Con ricorso notificato il 27-30 gennaio 1995 il condominio Capanna
Arnold (p. ed. 904 C.C. Pinzolo) e l'avvocato Enrico Asti
(proprietario di un appartamento nel predetto condominio)
impugnavano, chiedendone l'annullamento, la sopra citata
deliberazione della Giunta provinciale di Trento (ed altri atti alla
stessa connessi), deducendo le seguenti censure in diritto:
1) Assoluta indeterminatezza dell'oggetto; contraddittorietà
intrinseca; eccesso di potere per sviamento; carenza di motivazione e
conseguente eccesso di potere;
2) Violazione in ogni caso erronea applicazione di legge (artt.
19, 20 e 22 delle norme di attuazione del P.U.P.) in relazione
all'art. 3 della legge provinciale n. 10/90;
3) In via subordinata: violazione in ogni caso erronea
applicazione di legge (art. 30 norme di attuazione del P.U.P.,)
difetto di istruttoria e di motivazione e conseguente eccesso di
potere;
4) Violazione in ogni caso erronea applicazione di legge (artt.
2 e 3 legge provinciale n. 28/88 in relazione alla tipologia di
progetto 11 di cui alla tabella approvata con D.P.G.P. 22 novembre
1989, n. 13-11/Leg.);
5) Carenza di motivazione in ogni caso motivazione insufficiente
e perplessa e conseguente eccesso di potere; ancora eccesso di potere
per illogicità; travisamento della realtà; carenza di istruttoria;
6) Illogicità; contraddittorietà; manifesta irragionevolezza;
carenza di motivazione; violazione del principio di buon andamento
dell'Amministrazione e conseguente eccesso di potere;
7) Violazione in ogni caso erronea applicazione di legge (art. 3
legge provinciale n. 10/90), assoluta indeterminatezza e conseguente
eccesso di potere;
8) Carenza di motivazione in ogni caso motivazione insufficiente;
illogicità; travisamento della realtà e conseguente eccesso di
potere.
Con ricorso notificato il 7 febbraio 1995 Italia
Nostra-Associazione nazionale per la tutela del patrimonio
storico-artistico e naturale della Nazione, impugnava (ai sensi degli
artt. 13 e 18 della legge n. 349 del 1986), chiedendone
l'annullamento, la sopra citata deliberazione della giunta
provinciale di Trento, deducendo le seguenti censure in diritto:
1) Eccesso di potere per carenza, contraddittorietà, illogicità
ed insufficienza della motivazione, circa la nuova collocazione del
parcheggio al Pian dei Frari, in contrasto con l'esclusione già
operata all'atto dell'approvazione del programma sistema Campiglio
con la deliberazione n. 11759 del 31 agosto 1992; circa inoltre la
decisione di procedere immediatamente alla progettazione ed
esecuzione dell'opera in pendenza di nuovi non brevi studi e
valutazioni per la realizzazione della rete di trasporti in sede
fissa;
2) Eccesso di potere per falsa rappresentazione dei presupposti e
difetto di motivazione al riguardo;
3) Violazione degli artt. 2 e 3 e in generale delle altre
connesse disposizioni della legge provinciale 29 agosto 1988, n. 28 e
relative tabelle, con particolare riferimento alla tipologia di
progetto sub n. 12 lettera a), parcheggi pubblici coperti e scoperti;
4) Violazione dell'art. 4 della legge provinciale 9 novembre
1987, n. 26, del regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267 e delle
altre disposizioni in materia di vincolo idrogeologico, nonchè
eccesso di potere per assenza di motivazione, con riferimento alla
deliberazione dd. 17 giugno 1974 n. 304 della Giunta della C.C.I.A.A.
di Trento;
5) Violazione degli artt. 93, 97 e in subordine 98 della legge
provinciale 5 settembre 1991, n. 22 e connesse disposizioni, per
difetto di autorizzazione della C.T.P. o, in subordine della C.T.C.,
con riferimento all'art. 6 della legge provinciale 9 novembre 1987,
n. 26; assenza di motivazione al riguardo;
6) Violazione dell'art. 22 della legge provinciale 9 novembre
1987, n. 26 e connesse disposizioni; carenza di motivazione, anche in
ordine alla strada progettata per l'accesso al parcheggio al Pian dei
Frari;
7) Violazione dell'art. 93 e connesse disposizioni della legge
provinciale 5 settembre 1991, n. 22, in relazione al vincolo
paesaggistico di cui all'art. 1 lett. d) decreto-legge 27 giugno
1985, n. 312, come modificato dalla legge 8 agosto 1985, n. 431 e con
riferimento alle disposizioni della legge 29 giugno 1939, n. 1497;
carenza di
motivazione.
Si costituiva ritualmente nei singoli giudizi la provincia autonoma
di Trento, rilevando da un lato la regolarità procedimentale
dell'Amministrazione nell'attuazione del dettato della legge
provinciale 12 marzo 1990, n. 10 e contestando dall'altro i vari
motivi di impugnazione siccome intempestivi, in quanto rivolti contro
un atto generale di programmazione, e comunque infondati.
Concludeva, pertanto, per l'inammissibilità e/o il rigetto dei
proposti ricorsi.
Alla pubblica udienza del 12 gennaio 1996 i quattro ricorsi, previa
riunione per connessione soggettiva ed oggettiva, sono stati
trattenuti in decisione.
D i r i t t o
La deliberazione della giunta provinciale di Trento n. 15409 dd. 1
dicembre 1994, impugnata con i ricorsi in epigrafe, volta
all'approvazione del "Programma Campiglio", trova la sua fonte
normativa nella legge provinciale 12 marzo 1990, n. 10 (avente ad
oggetto "Disposizioni per l'attuazione di progetti" e partitamente
nell'art. 3, concernente "interventi per l'attuazione del progetto
"Vivibilità delle aree urbane" e per il miglioramento della
mobilità di persone e merci in generale". Ora, il quarto comma della
suddetta norma dispone che i programmi di intervento "sono approvati
dalla Giunta provinciale, sentiti i comuni e i comprensori
interessati, previo parere della commissione urbanistica provinciale;
i comuni e i comprensori sono tenuti ad esprimere il parere entro
trenta giorni, decorsi i quali la Giunta provinciale provvede
comunque all'approvazione"; ed aggiunge che "le previsioni dei
programmi prevalgono su quelle eventualmente diverse contenute negli
strumenti urbanistici subordinati al piano urbanistico provinciale".
Tale disposizione normativa, se intesa nei termini precettivi quali
traspaiono dal tenore letterale della stessa, solleva, ad avviso del
Collegio, seri dubbi di legittimità costituzionale con riferimento
agli artt. 5, 114 e 128 Cost., nonchè agli artt. 4, 8, punti 5), 17)
e 18), e 54 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670): e ciò sotto una triplice angolatura.
A. - In primo luogo, la norma in esame viene ad intaccare il
principio di competenza su cui poggia il sistema delle autonomie
territoriali, così come configurato dalle riportate norme
costituzionali e dalle relative leggi di attuazione, con peculiare
riguardo al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (recepito per il T.A.A.
dal d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526) ed alla legge 8 giugno 1990, n.
142.
Infatti, se è vero che la legge provinciale n. 10 del 1990
discende dalla potestà legislativa esclusiva statutariamente sancita
in tema di "urbanistica", di "viabilita'" e di "comunicazioni e
trasporti" (art. 8, punti 5, 17 e 18 dello Statuto), è altrettanto
vero che tale potestà deve svolgersi nel rispetto di quei limiti di
ordine generale posti dall'art. 4 dello Statuto medesimo, fra i quali
primeggia quello attinente ai "principi dell'ordinamento giuridico
dello Stato".
Ciò, in concreto, significa che la funzione programmatoria, di cui
è titolare la provincia autonoma di Trento, deve concretizzarsi
nella formulazione di linee progettuali, senza incidere sulle
specifiche competenze attribuite in materia agli enti locali ed in
particolare ai comuni.
Al riguardo viene qui in considerazione l'art. 9 della legge n.
142 del 1990, secondo cui "spettano al comune tutte le funzioni
amministrative che riguardino la popolazione e il territorio
comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi sociali,
dell'assetto ed utilizzazione del territorio, dello sviluppo
economico...", norma questa ripresa testualmente dall'art. 2 della
legge regionale del Trentino-Alto Adige 4 gennaio 1993, n. 1 (e
successive modificazioni). Come vedesi, una delle attribuzioni di
specifica competenza comunale è quella relativa all'assetto e
all'utilizzazione del territorio, che si realizza precipuamente
attraverso la formazione e l'adozione degli strumenti urbanistici
comunali, come del resto è confermato per la provincia autonoma di
Trento dall'art. 4 della legge provinciale 5 settembre 1991, n. 22
(integrato dall'art. 5 per l'attività comprensoriale).
Orbene, sembra al Collegio che la sopra richiamata norma contenuta
nell'art. 3, quarto comma, della legge provinciale n. 10 del 1990,
stabilendo in via precettiva la prevalenza delle previsioni dei
programmi sulle disposizioni contenute negli strumenti urbanistici
comunali, venga ad intaccare in modo palese la competenza specifica
attribuita in materia agli enti locali, sovvertendo in tal modo il
quadro generale delle autonomie territoriali.
In altre parole, la norma, colta nella sua formulazione letterale,
viene a trasformare la potestà "programmatoria" propria dell'ente
provinciale in potestà "pianificatoria", che è invece propria
dell'ente comunale (in correlazione a quello comprensoriale), con
evidente alterazione delle rispettive competenze.
B. - In secondo luogo, la disposizione normativa di cui all'art
3, IV comma, della citata legge provinciale n. 10 del 1990 viene a
modificare la posizione dei comuni e dei comprensori nella materia
urbanistica, dato che essi da soggetti "attivi" (con potestà
regolamentare ed amministrativa) diventano soggetti meramente
"consultivi" (con parere, fra l'altro, soltanto obbligatorio).
Ciò si pone in evidente contrasto con i fondamentali ed innovatori
principi fissati dalla legge n. 142 del 1990, che per la loro stessa
natura devono vincolare anche la potestà legislativa esclusiva ai
sensi dell'art. 1 della predetta legge, dato che essi non sono
incompatibili, anzi sono in piena armonia, con le attribuzioni
previste dallo Statuto e dalle relative norme di attuazione (si veda,
in proposito, l'art. 15 del citato d.P.R. n. 526 del 1987).
Ma c'è di piu'º Non va, infatti, dimenticato che l'attività
regolamentare attraverso la quale si realizzano gli strumenti
urbanistici comunali è soggetta ai controllo di legittimità da
parte della giunta provinciale, ai sensi dell'art. 54 dello Statuto
speciale: appare quindi innegabile che la disposizione normativa in
contestazione opera uno stravolgimento dello stesso principio
costituzionale del controllo, introducendo una aprioristica
eliminazione della competenza dell'ente controllato attraverso un
potere "sostitutivo", che non è statutariamente contemplato.
C. - Infine, la norma in questione appare violatrice del
principio della partecipazione popolare fissato dall'art. 6 della
citata legge n. 142 del 1990, principio fondamentale e perciò
sicuramente estensibile anche alle autonomie speciali, come del resto
è confermato dal suo recepimento per il Trentino-Alto Adige da parte
della legge regionale n. 1 del 1993 (art. 48).
Tale partecipazione popolare, che impregna in generale l'attività
comunale ed assume particolare rilevanza per gli "atti che incidono
su situazioni giuridiche soggettive" (ed è appunto il caso
dell'attività pianificatoria), viene completamente pretermessa
dall'art. 3, quarto comma, della legge provinciale n. 10 del 1990,
con la conseguenza che gli interventi relativi alla gestione del
territorio possono essere realizzati dall'ente provinciale in modo
lesivo delle anzidette posizioni giuridiche soggettive, senza che
agli interessati sia consentito alcun intervento partecipativo,
neppure in termini di semplici osservazioni critiche, spesso
significative per la copresenza di interessi pubblici e privati,
anche in relazione al non trascurabile aspetto della salvaguardia
ambientale.
Alla luce delle considerazioni esposte, il Collegio ritiene non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, quarto comma, della legge provinciale di Trento 12 marzo
1990 n. 10, innegabile essendo d'altra parte la sua rilevanza ai fini
della decisione dei ricorsi in epigrafe.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 e seguenti della legge 11
marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, quarto
comma, della legge provinciale di Trento 12 marzo 1990, n. 10 avente
ad oggetto "Disposizioni per l'attuazione di progetti";
Sospende il giudizio in corso ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina alla segreteria di questo tribunale di provvedere alla
notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed al
Presidente della giunta provinciale di Trento ed alla comunicazione
della stessa al Presidente del Consiglio provinciale.
Così deciso in Trento, il 12 gennaio 1996 e il 25 gennaio 1996.
Il presidente: Michelotti
Il consigliere estensore: Bronzetti
96C0378