1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 29-8-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 560 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 2007
Ordinanza emessa il 28 febbraio 2007 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana - Palermo sul ricorso proposto da Lo Faro Franca ed altri contro Regione Siciliana Previdenza - Norme della Regione Siciliana - Trattamento pensionistico di anzianita' dei dipendenti regionali - Abrogazione con decorrenza 31 dicembre 2003 delle norme che in regime di sospensione delle pensioni di anzianita' dei dipendenti regionali, consentivano il pensionamento di anzianita' per i dipendenti che avessero maturato, a tale data, l'anzianita' di servizio utile - Irrazionale disciplina retroattiva di diritti quesiti con violazione del principio di affidamento. - Legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2003, n. 21, art. 20, comma 4. - Costituzione, art. 3. (007C1003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 29-8-2007)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza 77/2007 nel giudizio di
pensione civile iscritto al n. 27513 del registro di segreteria
promosso ad istanza di Lo Faro Franca, Garofalo Antonino, Balistreri
Vito, Armao Francesco, Barresi Angelina, Livigni Franca Maria,
Criscenti Lucia Rosanna, Maria Nicolina, Mistretta Maria Antonietta,
Marco Concetta, Grimaldi Giovanna Rita, Litteri Lina, Masetta Milone
Santa, Di Dio Anna Maria, Marchiafava Emilia, Raimondi Liliana,
Cunetto Calogero, Scozzari Vincenzo Calogero, Celeste Giuseppina
Maria Concetta, Attanasio Agatino, La Spina Rosaria, Pantano Maria
Gabriella, Cortina Giuliano, Rizzuto Valeria, Panettiere Maria Rita
Anna, Amuso Maria, Randazzo Giovanni, Capraro Michele, Noto Caterina,
Pecorella Ivana, Di Sano Savina, Valenti Giacoma, Cavalcante
Giuseppa, Busetta Maria, Cesarò Giuseppa, Genova Mario Antonino
Angelo, Scaglione Francesca, Cardinale Giuseppa, Ciminello Maria,
Ribaudo Angela, Pizzolanti Giuseppina, Misuraca Vincenzo,
rappresentati e difesi dall'avv. Ciro Marcello Anania, nei confronti
della Regione Siciliana.
Visto l'atto introduttivo del giudizio depositato il 24 settembre
2002.
Visti gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.
Uditi alla pubblica udienza del 31 gennaio 2007 l'avv. Ciro
Marcello Anania per i ricorrenti e l'avv. Vincenzo Farina per la
Regione Siciliana.

F a t t o

Gli odierni ricorrenti, dipendente della Regione Siciliana, con
istanza prodotta nei termini di legge ha chiesto di essere collocati
a riposo anticipatamente ai sensi dell'art. 39 della legge regionale
15 maggio 2000, n. 10.
La predetta norma, contenuta nel Titolo VII della citata legge,
concernente il riordino del sistema pensionistico della Regione
Siciliana, dopo avere disposto, nelle more del riordino del sistema
pensionistico regionale e comunque non oltre il 31 dicembre 2003, la
sospensione dell'applicazione delle norme che consentivano i
pensionamenti di anzianità, faceva, però, salva l'applicazione
dell'art. 3 della legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2, per i
dipendenti che avessero maturato l'anzianità di servizio utile ivi
prevista o che tale anzianità maturassero entro la predetta data,
nonchè l'applicazione dell'art. 18 della legge regionale 3 maggio
1979, n. 73.
Pertanto, al fine dichiarato di creare condizioni favorevoli
all'avvio della riforma burocratica e al completo decentramento di
funzioni, veniva stabilito che, in deroga a quanto disposto dal comma
1 del citato art. 39, i dipendenti regionali in possesso dei
requisiti di cui all'art. 2 della legge regionale 23 febbraio 1962,
n. 2, potessero comunque conseguire l'anticipato collocamento a
riposo, entro il limite del 45 per cento dei dipendenti in servizio
in ciascuna qualifica, al 31 dicembre 1993.
A far data dal 1° gennaio 2004, inoltre, veniva stabilito che il
sistema pensionistico regionale si dovesse adeguare ai principi
fondamentali del sistema pensionistico vigente per i dipendenti dello
Stato, facendo salvi comunque i diritti quesiti.
Il collocamento a riposo di cui alla predetta normativa veniva
disposto, infine, a partire dalla data di entrata in vigore della
legge per contingenti semestrali pari ad un sesto degli aventi
diritto.
Con circolare n. 29511 del 21 novembre 2000 sono state stabilite
le decorrenze dei sei contingenti in uscita, l'ultimo dei quali al 31
dicembre 2003.
Con d.d.g. n. 2800 del 20 giugno 2001 la Presidenza della Regione
Siciliana approvava i contingenti di uscita del personale nei quali
risulta inserita l'attore della presente azione giudiziaria.
Per effetto dell'art. 5, comma 4, della l.r. n. 2/2002, poi,
veniva stabilito che i dipendenti inclusi nei contingenti previsti
dalla predetta legge fossero collocati a riposo con periodicità
annuale, anzichè semestrale, e con decorrenza dal 1° gennaio 2004.
Gli odierni ricorrenti con atto depositato il 24 settembre 2002
hanno ritenuto che tale ultima disposizione non fosse loro
applicabile, avendo maturato il diritto in data antecedente alla sua
entrata in vigore ed hanno chiesto la dichiarazione del loro diritto
ad essere posti in quiescenza secondo quanto previsto dalla l.r.
n. 10/2000, essendo stati già cancellati dal ruolo dei dipendenti
regionali.
A seguito, poi, dell'entrata in vigore dell'art. 29 della l.r.
n. 21/2003, il quale ha abrogato i commi 2, 3, 4, 5, 6 ed 8
dell'art. 39 della l.r. n. 10/2000, la Regione Siciliana, comunque,
ha ritenuto di non potere più dare corso al pensionamento ed ha
mantenuto in servizio gli interessati.
Con memoria depositata il 19 gennaio 2007 i ricorrenti hanno
ulteriormente illustrato e confermato la domanda introduttiva del
giudizio, chiedendo, in via subordinata, che fosse sollevata
questione di legittimità costituzionale della normativa regionale
che aveva bloccato la procedura del loro pensionamento.
Con memoria depositata il 15 gennaio 2007 si è costituita la
Regione Siciliana, eccependo in via preliminare il difetto di
giurisdizione di questa Corte e, nel merito, chiedendo il rigetto del
ricorso.
Alla pubblica udienza del 31 gennaio 2007 le parti presenti hanno
insistito nelle rispettive richieste riportandosi agli atti scritti.

D i r i t t o

Occorre preliminarmente scrutinare l'eccezione di difetto di
giurisdizione formulata dalla difesa della Regione Siciliana.
L'eccezione è infondata.
Ai sensi dell'art. 62 del r.d. n. 1214/1934, alla Corte dei conti
sono devoluti anche le istanze dirette ad ottenere la sentenza che
tenga luogo del decreto di collocamento a riposo o in riforma e
dichiari essersi verificate nell'impiegato le condizioni dalle quali,
secondo le leggi vigenti, sorge il diritto a pensione, assegno o
indennità (cfr. Corte dei conti Friuli-V. Giulia, sez. giurisdiz.,
20 gennaio 2004, n. 17): e tale è, con lapalissiana evidenza, la
fattispecie oggetto del presente giudizio.
Ciò anche laddove si volesse aderire ad un più restrittivo
indirizzo giurisprudenziale (invero alquanto datato, sostanzialmente
privo di reale motivazione e, comunque, non condiviso da questo
giudicante) secondo il quale il potere della Corte dei conti, a norma
dell'art. 62, r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, di emanare una sentenza
che tenga luogo, a fini pensionistici, del decreto di collocamento a
riposo resterebbe circoscritto alla diversa ipotesi in cui la
cessazione dal servizio sia conseguenza inopinabile ed obiettivamente
verificabile di previste scadenze temporali (Cass. civ., 5 gennaio
1981, n. 5), evenienza che, per l'appunto, ricorre nel caso di
specie.
La giurisdizione della Corte dei conti, peraltro, si configura
come giurisdizione piena ed esclusiva sul rapporto (e non come
giurisdizione di mero annullamento), che conosce in materia di
«diritti», interveniente in un rapporto paritetico, ad instar di un
accertamento costitutivo del diritto a pensione che funge da
presupposto meramente processuale ex art. 62 del r.d. n. 1214 del
1934 affinchè il giudice, indipendentemente dai motivi d'impugnativa
del ricorrente, abbia a pronunciarsi sull'an e sul quantum del
diritto a pensione, conoscendo in siffatto modo dell'intero rapporto
controverso (Corte dei conti Lombardia, sez. giurisdiz., 18 giugno
2002, n. 719).
Sulla domanda, pertanto, va affermata la giurisdizione di questa
Corte.
Nel merito va osservato quanto segue.
L'art. 39, contenuto nel Titolo VII della l.r. n. 10/2000,
concernente il riordino del sistema pensionistico della Regione
Siciliana, dopo avere disposto, nelle more del citato riordino e
comunque non oltre il 31 dicembre 2003, la sospensione
dell'applicazione delle norme che consentivano i pensionamenti di
anzianità, abbia fatto, però, salva l'applicazione dell'art. 3
della legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2, per i dipendenti che
avessero maturato l'anzianità di servizio utile ivi prevista o che
tale anzianità maturassero entro la predetta data, nonchè
l'applicazione dell'art. 18 della legge regionale 3 maggio 1979,
n. 73.
I ricorrenti, dipendenti della Regione Siciliana, con istanza
prodotta nei termini di legge hanno chiesto di essere collocati a
riposo anticipatamente ai sensi dell'art. 39 della legge regionale 15
maggio 2000, n. 10 (con riferimento al disposto di cui all'art. 2
della l.r. n. 2/1962) ed in esito a tale istanza, riconosciuta la
sussistenza dei requisiti di legge, è stata collocata nei
contingenti di fuoriuscita.
Su tali circostanze non sussiste contestazione tra le parti ed il
dato, pertanto, può ritenersi non controverso nel presente giudizio
ed acquisito come necessario elemento presupposto di ogni ulteriore
argomentazione che sarà qui di seguito sviluppata.
Il legislatore regionale, nelle more della definizione dei
relativi procedimenti, è, però, intervenuto con l'art. 5, comma 5,
della l.r. n. 2/2002, disponendo che, ferme le disposizioni di cui
all'art. 39 della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, i dipendenti
inclusi nei contingenti previsti dal comma 8 del medesimo articolo
fossero collocati a riposo con periodicità annuale, anzichè
semestrale e con decorrenza dal 1° gennaio 2004.
Si è trattato, in sostanza, di un intervento parzialmente
correttivo, ispirato da motivazioni di compatibilità finanziaria con
il bilancio regionale per il quale erano state intraviste non
indifferenti difficoltà nell'affrontare l'onere del pagamento dei
trattamenti di fine rapporto ad un così consistente numero di
dipendenti, avente come risultato solo quello di determinare la data
di decorrenza della pensione al 1° gennaio 2004, per tutti i
contingenti non ancora esitati.
Tale intervento normativo non modificava, però, i requisiti già
fissati e le modalità per l'accesso alla pensione c.d. di
anzianità.
Nelle more di tale procedimento l'art. 20 della legge regionale
30 dicembre 2003, n. 21, ha stabilito, però, che a decorrere dal 31
dicembre 2003 fossero abrogati i commi 2, 3, 4, 5, 6 ed 8
dell'art. 39 delle citata l.r. n. 10/2000 e successive modifiche ed
integrazioni ed ogni altra norma regionale incompatibile, e che a
decorrere dal 1° gennaio 2004 i requisiti per l'accesso alle
prestazioni pensionistiche, per tutti i dipendenti della Regione
Siciliana, fossero regolati dalle norme relative agli impiegati
civili dello Stato.
A seguito di tali ultimi due interventi legislativi, pertanto,
mentre l'art. 39 citato dispone, a tutt'oggi, che nelle more del
riordino del sistema pensionistico regionale e comunque non oltre il
31 dicembre 2003 sia sospesa l'applicazione delle norme che
consentono pensionamenti di anzianità ma che sia fatta salva
l'applicazione dell'art. 3 della legge regionale 23 febbraio 1962,
n. 2, per i dipendenti che abbiano maturato l'anzianità di servizio
utile ivi prevista o che tale anzianità maturino entro la predetta
data, nonchè l'applicazione dell'art. 18 della legge regionale 3
maggio 1979, n. 73, l'art. 20 della legge regionale 30 dicembre 2003,
n. 21, invece, stabilisce che a decorrere dal 1° gennaio 2004 i
requisiti per l'accesso alle prestazioni pensionistiche, per tutti i
dipendenti della Regione Siciliana, siano regolati dalle norme
relative agli impiegati civili dello Stato.
Tale ultima disposizione, ancorchè la legge sia entrata in
vigore il 30 dicembre 2003, come tutte quelle contenute nella legge
n. 21/2003 si applica solo a decorrere dal 1° gennaio 2004, per
espressa volontà del legislatore ai sensi dell'art. 32 della stessa
legge.
Il quadro legislativo al 31 dicembre 2003 - giorno in cui i
ricorrenti avrebbero dovuto essere posti a riposo con trattamento di
quiescenza dal 1° gennaio 2004 - pertanto può sintetizzarsi nei
seguenti termini:
1. - l'intero art. 39 della legge n. 10/2000 era in vigore ad
eccezione dei commi 2, 3, 4, 5, 6 e 8, abrogati il 1° gennaio 2004
con effetto retroattivo al 31 dicembre 2003.
2. - dal 1° gennaio 2004, sempre con effetto retroattivo al
31 dicembre 2003, deve ritenersi abrogato anche l'art. 5, comma 4,
l.r. n. 2/2002, funzionalmente collegato ai citati commi
espressamente abrogati.
3. - l'art. 2 delle l.r. n. 2/1962 deve ritenersi tacitamente
abrogato per incompatibilità sistematica solo dal 1° gennaio 2004,
data dalla quale, ai sensi degli artt. 20 e 32 della legge regionale
30 dicembre 2003, n. 21, ai dipendenti regionali sono state estese le
norme statali sulle pensioni di anzianità.
Sulla base di tale contesto normativo la domanda proposta dalla
ricorrente è stata già scrutinata in altri giudizi già decisi da
questa Corte con esiti, però, contrastanti.
Un primo orientamento giurisprudenziale (cfr. Corte dei conti,
sez. giur. Sicilia 25-31 ottobre 2006, n. 3120) ha osservato come i
ricorrenti di tale fattispecie, al 31 dicembre 2003, fossero tutti in
possesso (e la circostanza, in questo giudizio, è pacifica tra le
parti, essendo stata la ricorrente medesima inserita
dall'amministrazione regionale negli scaglioni di esodo) dei
requisiti di accesso alla pensione di anzianità ai sensi dell'art. 2
della l.r. n. 2/1962.
La predetta giurisprudenza ha rilevato che la possibilità di
accesso a tale forma di pensionamento è stata espressamente fatta
salva dall'art. 39, comma 1, della l.r. n. 10/2000 per coloro che
maturavano i requisiti al 31 dicembre 2003, data quest'ultima di
cessazione del blocco temporaneo dei predetti pensionamenti, ciò in
quanto l'art. 39, comma 1, della citata l.r. n. 10/2000 faceva
espresso richiamo all'art. 3 della l.r. n. 2/1962, e quest'ultima
norma non può che essere accolta nella sua globalità, e tale ultima
disposizione recita che l'impiegato ha diritto di essere collocato a
riposo su domanda al compimento del 35° anno di servizio utile, e
negli altri casi previsti dalle vigenti disposizioni, e tra queste,
ovviamente, anche quelle di cui al precedente art. 2 della stessa
legge, relativo ai pensionamenti di anzianità, con i requisiti di
anzianità ivi previsti.
Pertanto avrebbero diritto all'applicazione dell'art. 3 della
l.r. n. 2/1962 tutti i dipendenti che al 31 dicembre 2003 abbiano
compiuto 35 anni di servizio utile e coloro i quali, alla stessa data
abbiano raggiunto il sessantesimo anno di età con almeno 15 anni di
servizio effettivo oppure qualunque età con almeno venticinque anni
di servizio effettivo.
La fattispecie relativa ai 35 anni permarrebbe nell'attuale
sistema, mentre quelle ulteriori, solo sospese negli effetti (così
dovendosi interpretare l'espressione legislativa «sospesa
l'applicazione delle norme che consentono pensionamenti di
anzianita») fino al 31 dicembre 2003, sono invece definitivamente
espunte dall'ordinamento, per incompatibilità, dal 1° gennaio 2004.
Difatti la l.r. n. 21/2003 ha disposto l'estensione, dal 1°
gennaio 2004, dei meccanismi di accesso alle pensioni c.d. di
anzianità previsti dallo Stato a tutti i dipendenti regionali,
abrogando contemporaneamente, dal 31 dicembre 2003, gli altri commi
del citato art. 39 che disciplinavano l'uscita per scaglioni dei
relativi beneficiari.
Osserva, ancora, tale giurisprudenza, che gli interessati,
quindi, avrebbero visto abrogare il complesso sistema di fuoriuscita
per scaglioni previsto dal citato art. 39, con decorrenza dal 31
dicembre 2003 (e con esso la norma che ne aveva postergato gli
effetti al 1° gennaio 2004), con contestuale cessazione degli effetti
sospensivi del diritto di accesso al trattamento di quiescenza di
anzianità, ai sensi dell'art. 39, comma 1, della l.r. n. 10/2000, al
31 dicembre 2003 (con collocamento a riposo da tale data), e con
fruizione del relativo trattamento di quiescenza dal 1° gennaio 2004,
primo giorno utile dopo la cessazione del predetto blocco, non
ostando a ciò la circostanza che il legislatore regionale, proprio
con decorrenza dal 1° gennaio 2004 abbia disposto l'estensione a
tutti i dipendenti regionali, per le pensioni di anzianità, dei
meccanismi statali.
Quest'ultima estensione non potrebbe che riguardare, però, che
solo i dipendenti che non avessero maturato il diritto (ancorchè
sospeso nella sua fruizione) al 31 dicembre 2003, essendo il 1°
gennaio 2004 solo il primo giorno di godimento del trattamento di
quiescenza, cioè di un diritto già perfezionatosi il giorno
precedente, e la circostanza che il diritto si fosse già
perfezionato il giorno precedente a quello dell'efficacia della
modifica legislativa sarebbe dirimente in ordine all'intangibilità
del medesimo.
A ciò è stato aggiunto che l'effetto abrogativo degli altri
commi del citato art. 39 sarebbe stato introdotto nell'ordinamento il
1° gennaio 2004, ma con effetto retroattivo al 31 dicembre 2003, con
ciò consolidando - per il venir meno del sistema dei blocchi e della
fuoriuscita per scaglioni già prevista a decorrere dal 1° gennaio
2004 - il diritto a pensione di quanti al 31 dicembre aveva maturato
i requisiti di anzianità, circostanza che avrebbe dimostrato come il
legislatore abbia inteso abrogare il meccanismo di fuoriuscita per
scaglioni, intrinsecamente connesso al blocco delle pensioni di
anzianità scadente al 31 dicembre 2003 (la cui permanenza al 1°
gennaio 2004 avrebbe determinato l'applicabilità del nuovo sistema
indistintamente a tutti i dipendenti regionali in servizio a quella
data), ma senza incidere sui diritti già maturati al 31 dicembre
2003 (e, pertanto, ne ha disposto la rimozione da pari data),
disponendo l'estensione delle regole statali ai dipendenti regionali
solo dal giorno successivo (1° gennaio 2004).
Su tale modo legislativo di procedere, secondo la citata
giurisprudenza, avrebbe influito la consapevolezza che quello del
collocamento a riposo è un vero e proprio diritto (potestativo), in
quanto così qualificato dagli stessi artt. 2 e 3 della l.r.
n. 2/1962, ed è noto come un diritto potestativo si consuma con il
suo esercizio per cui, una volta che sia intervenuto il provvedimento
che ad esso si conforma e che siano prodotti gli effetti cui esso
tende (nella fattispecie entrambi rappresentati dall'inserimento nei
contingenti di uscita), gli stessi non possono essere rimessi in
discussione (Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2002, n. 2596).
E mentre nello schema privatistico il recesso costituisce
esercizio di un diritto potestativo e non deve essere accettato, in
quanto costituisce atto non ricettizio che determina immediatamente
la dismissione del diritto e quindi la conseguenza giuridica nella
sfera del datore di lavoro, che non può se non subire l'esercizio
del diritto potestativo, nello schema pubblicistico le dimissioni in
tanto inducono l'esaurirsi del rapporto in quanto siano accettate: in
altri termini, il dipendente propone le proprie dimissioni che
producono effetto per il destinatario, la p.a., solo con
l'accettazione (che nella fattispecie si identifica con l'inserimento
nei contingenti di uscita), che, proprio per la sua stessa natura è
l'atto che conclude la fattispecie e da tale momento determina
l'efficacia del recesso (Cons. Stato, sez. VI, 18 giugno 2002,
n. 3316).
È ovvio che un'eventuale modifica che avesse inciso su di un
diritto (e non di una semplice aspettativa) già conclamato, avrebbe
determinato notevoli problemi esegetici di costituzionalità della
norma, specialmente se si consideri che altri soggetti, in identica
posizione degli odierni ricorrenti, sol perchè collocati in
scaglioni antecedenti - ma con pari requisiti - erano già stati
posti da tempo in quiescenza.
Tutto ciò determina, secondo tale giurisprudenza, che, non
essendo mutato il quadro normativo di riferimento al 31 dicembre
2003, per quel che riguarda il diritto a fruire del pensionamento
anticipato di anzianità, a quella data gli interessati avevano
diritto di concludere il proprio rapporto di servizio con la p.a. e
di godere, attesa la cessazione a quella data dei pregressi effetti
sospensivi, con decorrenza dal 1° gennaio 2004, del relativo
trattamento di quiescenza maturato.
A tali argomentazioni favorevoli alla domanda della ricorrente si
contrappongono, però, quelle fatte proprie da altra giurisprudenza
(cfr. Corte dei conti, sez. giur. Sicilia 19 dicembre 2006-26 gennaio
2007, n. 223).
Tale giurisprudenza rammenta, anzitutto, che l'art. 20, comma 3,
della l.r. n. 21/2003 ha stabilito, a decorrere dal 1° gennaio 2004,
che i requisiti per l'accesso alle prestazioni relative al
trattamento di quiescenza del personale dipendente della Regione
Siciliana siano regolati dalle norme relative agli impiegati civili
dello Stato, e ripercorre ed analizza, nel contempo, il previgente
ordinamento che disciplinava il trattamento di quiescenza del
personale della Regione (legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2 e
successive modifiche ed integrazioni).
Ritiene tale giurisprudenza che il diritto al trattamento
pensionistico anticipato, di cui si chiede il riconoscimento ai sensi
dell'art. 39, comma 2, della l.r. n. 10 del 2000, ricaduto, poi,
nell'abrogazione di cui alla l.r. n. 11/2003, non risulterebbe essere
stato mai concretamente acquisito in applicazione dello speciale
procedimento previsto dallo stesso art. 39 (commi 2, 3, 4, 5, 6 e 8)
della l.r. n. 10/2000 durante la sua vigenza nella formulazione
originaria non essendo mai formalmente e definitivamente cessato il
rapporto di servizio attivo dell'interessato con l'amministrazione
regionale.
Secondo tale giurisprudenza il conseguimento del trattamento
pensionistico in parola, per coloro che, come l'odierna ricorrente,
sebbene inseriti nei contingenti di uscita non sono mai stati, però,
collocati a riposo, sarebbe rimasto in fase potenziale non essendosi
verificate tutte le condizioni di legge, previste per la formazione e
la piena insorgenza del sottostante diritto a pensione, prima che
l'art. 5, comma 5 della legge 26 marzo 2002, n. 2, nelle more
sopravvenuta, stabilisse la nuova decorrenza giuridica con
periodicità annuale ad iniziare dal 1° gennaio 2004 dei collocamenti
a riposo anticipato del personale inserito nei contingenti d'uscita
predisposti a termini del comma 8 dell'art. 39 della l.r. n. 10/2000.
Ciò consentirebbe di affermare che le norme contenute
nell'art. 39 (commi 2, 3, 4, 5, 6 e 8) si riferissero nel loro
insieme a trattamenti pensionistici in divenire, che avrebbero potuto
realizzarsi solo al momento in cui fosse avvenuto il formale e
definitivo collocamento a riposo a domanda con conseguente
riconoscimento del diritto alla liquidazione della pensione e,
comunque, a decorrere dal 1° gennaio 2004 con periodicità annuale
(vedi art. 5, comma 5, della legge 26 marzo 2002, n. 2).
Prima della scadenza di questa ultima data con l'art. 20, comma
4, della legge regionale 29 dicembre 2003, n. 21, è stata, però,
disposta in via definitiva l'abrogazione, a decorrere dal 31 dicembre
2003, dei commi 2, 3, 4, 5, 6 ed 8 del ripetuto art. 39 sul
collocamento a riposo anticipato e delle sue successive modifiche ed
integrazioni, quali contenute nell'art. 5 della l.r. n. 2/2002 e
nella l.r. n. 11/2003 e di ogni altra norma regionale incompatibile
con l'intervenuta abrogazione. In tale contesto, secondo tale
giurisprudenza, sarebbe stata cancellata definitivamente, secondo il
senso fatto palese dalla legge abrogativa, la decorrenza dal 1°
gennaio 2004 e la connessa periodicità annuale di tali pensionamenti
anticipati, già stabilita dall'art. 5 della l.r. n. 2/2002.
Tanto porterebbe a ritenere che il diritto alla liquidazione
della pensione anticipata, che i ricorrente richiedono gli sia
riconosciuto, non sia stato affatto acquisito e perciò
immodificabile. Si tratterebbe, in realtà, come sostenuto da tale
orientamento giurisprudenziale, di un diritto in fieri
inevitabilmente soggetto agli effetti innovativi di mutamenti
legislativi, nella specie sopravvenuti, che, avendo abrogato le norme
che avevano istituito lo speciale procedimento, ancora in atto, di
collocamento a riposo anticipato, hanno fatto venir meno una
condizione di legge fondamentale per l'insorgenza del diritto a
pensione, ovverosia la sua decorrenza giuridica per ogni conseguente
effetto, che è stata soppressa definitivamente per abrogazione. Non
sarebbe stato sufficiente, per acquisire il diritto a pensione,
essere in possesso dei requisiti di anzianità indicati nell'art. 2
della regionale n. 2/1962 che avevano consentito l'inclusione della
ricorrente in uno dei contingenti di cui all'abrogato art. 8 della
l.r. n. 10/2000, ma sarebbe occorso, ancora, come condizione di legge
ineliminabile, che il procedimento per giungere al collocamento a
riposo con trattamento di pensione, prescritto, dai poi abrogati
commi 2, 3, 4, 5, 6, 8 dell'art. 39 della l.r. n. 10/2000, andasse a
buon fine con il venire in essere della sua decorrenza giuridica ed
economica da cui sarebbe derivato poi ogni altro conseguente effetto.
Secondo tale giurisprudenza l'interpretazione logico-sistematica
dei diversi passaggi legislativi sfociati, in ultimo, nella
abrogazione disposta con il menzionato art. 20, comma 4, della l.r.
n. 21/2003, con i conseguenti effetti che ne sono derivati, farebbero
emergere, conclusivamente, in modo abbastanza chiaro ed univoco che
non si siano verificate nella fattispecie le condizioni di legge per
l'insorgenza di un diritto soggettivo pieno della ricorrente al
conseguimento della pensione anticipata, risultando abrogato dal 31
dicembre 2003 l'intero sistema normativo che aveva dato origine al
procedimento di collocamento a riposo che sarebbe dovuto avvenire in
modo graduale in base ai contingenti predisposti con periodicità
annuale ad iniziare dal 1° gennaio 2004 come disposto dall'art. 5,
comma 5, della l.r. n. 2/2002 pure abrogato.
Tale orientamento, poi, espressamente contesta di potere accedere
all'interpretazione di segno opposto che avvalora la tesi secondo cui
il diritto al trattamento anticipato di pensione fosse pienamente
sorto già al momento dell'inserimento dei dipendenti regionali, tra
cui i ricorrenti medesimi, nei contingenti previsti dall'art. 39,
comma 8, della l.r. n. 10/2000, sostenendo che, in tale ottica, ove
l'assunto fosse fondato, la disposizione che ha abrogato i commi 2,
3, 4, 5, 6 ed 8 dell'art. 39 della l.r. n. 10/2000 non potrebbe avere
altra sorte che quella di essere considerata una norma di legge
inutiliter data e, nei fatti, superflua.
Questa è un'ipotesi che si ritiene non verosimile e, al tempo
stesso non praticabile, poichè si porrebbe in netto contrasto con la
chiara voluntas legis, resa palese nel comma 4 dell'art. 20 della
l.r. n. 21/2003, di bloccare in via definitiva il procedimento in
itinere di esodo del personale secondo il meccanismo delineato nel
ripetuto art. 39, commi 2, 3, 4, 5, 6 ed 8 e non avrebbe avuto alcun
senso disporre l'abrogazione esplicita di norme che già avessero
esaurito tutta la loro efficacia per essere giunto a compimento il
procedimento legislativamente previsto per l'attuazione di una forma
di collocamento anticipato a riposo temporalmente definita con
periodicità annuale.
Nè, tanto meno, secondo quei giudici, il diritto al
conseguimento del collocamento a riposo anticipato nelle forme
previste da tale normativa potrebbe essere ricollegato al comma 1,
mai abrogato, dello stesso art. 39, nella parte in cui è stata fatta
salva l'applicazione dell'art. 3 della legge regionale 23 febbraio
1962, n. 2, in quanto la riserva di applicazione di quest'ultima
norma di legge sarebbe stata inserita nel comma 1 dell'art. 39
esclusivamente per salvaguardare il diritto al collocamento a riposo
a domanda con trattamento di pensione dei dipendenti che, senza alcun
vincolo di inserimento in contingenti, avessero maturato l'anzianità
di servizio utile a pensione ivi prevista o che la maturassero in
ogni caso entro la data del 31 dicembre 2003. Si tratterebbe, in
definitiva, di quei dipendenti che avessero raggiunto il limite
massimo di servizio per il collocamento a riposo fissato per i
dipendenti della Regione Siciliana dall'art. 3 della l.r. n. 2/1962
al compimento del 35° anno di servizio utile a pensione. In altri
termini nel comma 1 dell'art. 39 sarebbe stato fatto salvo, fino al
31 dicembre 2003, il diritto di essere collocati a riposo soltanto
per quei dipendenti regionali che lo avessero richiesto avendo
maturato 35 anni di servizio utile a pensione. Che ciò fosse il vero
ed effettivo intendimento del legislatore regionale lo si dedurrebbe
dall'interpretazione letterale e logica del comma 1, non abrogato,
dell'art. 39 della l.r. n. 10/2000 in cui, con concisa formulazione,
è sancito testualmente: «È fatta salva l'applicazione dell'art. 3
della legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2 per i dipendenti che
abbiano maturato l'anzianità di servizio utile ivi prevista o che
tale anzianità maturino entro la predetta data (31 dicembre 2003)».
Il non verificato perfezionamento del diritto al conseguimento
della pensione anticipata del personale incluso nei contingenti
previsti dal comma 8 dell'art. 39 della legge n. 10/2000 emergerebbe
pure, ad avviso di tale giurisprudenza, anche da una altra
disposizione contenuta nell'art. 20 della l.r. n. 21/2003 e, cioè,
quella di cui al comma 5, ove è statuito testualmente che «i
dipendenti inseriti nei contingenti ex art. 39, comma 8, della legge
regionale 15 maggio 2000, n. 10, possono rinunciare ai riscatti,
riconoscimenti o ricongiunzioni richiesti dopo l'entrata in vigore
della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10 e relativi a periodi non
coperti da contribuzione, con possibilità di chiedere il rimborso
delle quote eventualmente versate. Per i periodi coperti da
contribuzione, la rinuncia ed il relativo rimborso sono subordinati
all'assenso da parte delle gestioni previdenziali al ripristino della
precedente posizione assicurativa. La rinuncia di cui al presente
comma può essere esercitata entro sessanta giorni dall'entrata in
vigore della presente legge», statuizioni che si riferirebbero
soltanto ai dipendenti regionali in servizio che erano stati già
inseriti nei contingenti ex art. 39, comma 8, e che rivelerebbero
come il legislatore regionale abbia inteso, con riferimento a detto
personale, come definitivamente accantonata, per abrogazione espressa
delle norme che l'avevano introdotta, la speciale forma di
pensionamento anticipato di cui all'art. 39, comma 2 della legge
n. 10/2000. In conseguenza sarebbero state individuate, con la
medesima disposizione, le modalità esecutive necessarie per
consentire agli interessati di esercitare la facoltà di rinuncia a
riscatti, ricongiunzioni e riconoscimenti richiesti dopo l'entrata in
vigore della legge regionale 15 maggio 2000, relativi a periodi non
coperti da contribuzione con possibilità di richiedere il rimborso
delle quote eventualmente versate.
Nelle more è intervenuta sulla materia anche la sezione
d'appello di questa Corte per la Regione Siciliana, la quale, in sede
cautelare, con ordinanza n. 80/A/2006/ORD del 7 dicembre 2006, ha
manifestato un chiaro orientamento di adesione al secondo indirizzo
giurisprudenziale.
Anche questo giudice, melius re perpensa, ritiene di dovere ora
aderire alle argomentazioni sopra esposte, che appaiono convincenti e
degne di condivisione, le quali condurrebbero ad un rigetto del
ricorso.
Tale interpretazione, tuttavia, determina l'insorgere di dubbi di
legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 4, della legge
regionale 29 dicembre 2003, n. 21, con riferimento all'art. 3 della
Costituzione.
La predetta norma, a decorrere dal 31 dicembre 2003, ha abrogato
i commi 2, 3, 4, 5, 6 ed 8 dell'art. 39 della legge regionale 15
maggio 2000, n. 10 e successive modifiche ed integrazioni di cui
all'art. 5 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2 ed alla legge
regionale 8 agosto 2003, n. 11, ed ogni altra norma regionale
incompatibile con la presente disposizione; da tale abrogazione è
scaturito il diniego di collocamento a riposo dell'odierna
ricorrente.
Tale disposizione, però, sembra incidere su quello che può
qualificarsi come un diritto soggettivo perfetto al collocamento a
riposo già acquisito dall'interessata e che, pertanto, sarebbe stato
indebitamente ed irragionevolmente compresso con norma ad effetto
retroattivo.
In linea generale, l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica - essenziale elemento dello Stato di diritto - non può
essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in
regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
anteriori (Corte costituzionale, sentenza n. 525 del 2000 e ordinanze
n. 319 e n. 327 del 2001; sentenze n. 416 del 1999, n. 211 del 1997 e
n. 390 del 1995).
Da tale principio discende che solo in questi limiti - in
presenza di una legge avente, in settori estranei alla previsione
dell'art. 25, secondo comma, della Costituzione, portata
ragionevolmente retroattiva - l'affidamento sulla stabilità della
normativa previgente è coperto da garanzia costituzionale.
In materia previdenziale poi deve tenersi anche conto del
principio, parimenti affermato dalla Corte costituzionale, secondo
cui il legislatore può - al fine (ricorrente nella specie) di
salvaguardare equilibri di bilancio e contenere la spesa
previdenziale - ridurre trattamenti pensionistici già in atto (Corte
costituzionale, sentenze n. 417 e n. 361 del 1996, n. 240 del 1994,
n. 822 del 1988).
Perciò, il diritto ad una pensione legittimamente attribuita (in
concreto e non potenzialmente) - se non può essere eliminato del
tutto da una regolamentazione retroattiva che renda indebita
l'erogazione della prestazione (Corte costituzionale, sentenze n. 211
del 1997 e n. 419 del 1999) - ben può subire gli effetti di
discipline più restrittive introdotte non irragionevolmente da leggi
sopravvenute.
In sintesi, come ha affermato la Corte costituzionale, se - in
via di principio - deve ritenersi ammissibile un intervento
legislativo che modifichi l'ordinamento pubblicistico delle pensioni,
non può però ammettersi che tale intervento sia assolutamente
discrezionale. In particolare non potrebbe dirsi consentita una
modificazione legislativa che, intervenendo in una fase avanzata del
rapporto di lavoro, ovvero quando addirittura è subentrato lo stato
di quiescenza, peggiorasse senza un'inderogabile esigenza, in misura
notevole e in maniera definitiva un trattamento pensionistico in
precedenza spettante, con la conseguente, irrimediabile vanificazione
delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo
successivo alla cessazione della propria attività. (Corte
costituzionale, sentenza n. 349 del 1985).
Orbene, dalle affermazioni sin qui richiamate del Giudice delle
leggi, emerge con chiarezza che il discrimine tra l'ammissibilità
(rectius: costituzionalita) e l'inammissibilità di un intervento
legislativo menomante il diritto a pensione deve parametrarsi per un
verso sulla possibilità di qualificare come diritto quesito la
posizione giuridica incisa dalla norma e, per altro verso, dalla
ragionevolezza dell'intervento che deve essere sempre supportato
dall'esigenza di tutela di valori costituzionalmente rilevanti ed
ispirato a criteri di oggettiva eguaglianza.
Nella fattispecie sussiste più di un dubbio sulla sussistenza di
tali requisiti.
I ricorrenti, in forza dell'art. 39 della legge regionale 15
maggio 2000, n. 10, aveva chiesto di essere collocata a riposo.
Con circolare n. 29511 del 21 novembre 2000 l'amministrazione
regionale aveva stabilito le decorrenze dei sei contingenti in
uscita, l'ultimo dei quali al 31 dicembre 2003.
Con d.d.g. n. 2800 del 20 giugno 2001 la Presidenza della Regione
Siciliana approvava i contingenti di uscita del personale nei quali
risultano inseriti gli attori della presente azione giudiziaria i
quali sono stati pure cancellati dal ruolo dei dipendenti regionali.
L'iter procedurale previsto dalla legge, peraltro, induce a
ritenere che nel caso di specie sia stato configurato un vero e
proprio diritto potestativo assoluto del dipendente, atteso che
all'amministrazione non residuava alcun margine di apprezzamento
discrezionale in ordine all'accoglimento della domanda, al di là
della mera verifica della sussistenza delle condizioni soggettive
richieste dalla legge.
Infatti l'art. 39 della l.r. n. 10/2000 qualifica espressamente
come diritto quello dei dipendenti regionali in possesso dei
requisiti di cui all'art. 2 della legge regionale 23 febbraio 1962,
n. 2, a conseguire l'anticipato collocamento a riposo entro il limite
del 45 per cento dei dipendenti in servizio, in ciascuna qualifica,
al 31 dicembre 1993, stabilendo che la domanda per accedere al
pensionamento dovesse essere presentata nel termine perentorio di sei
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge.
La stessa norma prevedeva, poi, che il collocamento a riposo
fosse disposto a partire dalla data di entrata in vigore della legge
per contingenti semestrali pari ad un sesto degli aventi diritto.
Tale diritto si è consolidato in termini di attualità e
concretezza non solo a seguito dell'opzione legittimamente
manifestata ma, anche e soprattutto, a seguito dell'emanazione del
provvedimento di cancellazione dai ruoli dei dipendenti
dell'amministrazione regionale, con la data di decorrenza ivi
indicata, a prescindere dalla circostanza che il dipendente sia stato
temporaneamente trattenuto in servizio per il sopravvenire
dell'art. 5, comma 4, della l.r. n. 2/2002.
È appena il caso di ricordare come la giurisprudenza abbia
sempre sottolineato che un diritto potestativo si consuma con il suo
esercizio per cui, una volta che sia intervenuto il provvedimento che
ad esso si conforma e che siano prodotti gli effetti cui esso tende
(nella fattispecie entrambi rappresentati dall'inserimento nei
contingenti di uscita e dal provvedimento di cancellazione dai
ruoli), gli stessi non possono essere più rimessi in discussione
(Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2002, n. 2596).
E mentre nello schema privatistico il recesso costituisce
esercizio di un diritto potestativo e non deve essere accettato, in
quanto costituisce atto non ricettizio che determina immediatamente
la dismissione del diritto e quindi la conseguenza giuridica nella
sfera del datore di lavoro, che non può se non subire l'esercizio
del diritto potestativo, nello schema pubblicistico le dimissioni
intanto inducono l'esaurirsi del rapporto in quanto siano accettate:
in altri termini, il dipendente propone le proprie dimissioni che
producono effetto per il destinatario, la p.a., solo con
l'accettazione (che nella fattispecie si identifica con l'inserimento
nei contingenti di uscita), che, proprio per la sua stessa natura è
l'atto che conclude la fattispecie e da tale momento determina
l'efficacia del recesso (Cons. Stato, sez. VII, 18 giugno 2002,
n. 3316).
Nel caso di specie, però, non di dimissioni si trattava ma di
esercizio di un diritto potestativo di collocamento a riposo che, in
quanto tale, non necessitava di alcuna accettazione e che, inoltre,
ha trovato formale cristallizzazione nei due provvedimenti della p.a.
di inserimento nei contingenti di uscita e di cancellazione dai
ruoli.
Appare evidente, quindi, che la norma abrogativa della cui
costituzionale qui si dubita, sia intervenuta con effetto retroattivo
elidendo un diritto soggettivo perfetto che una precedente norma
aveva attribuito (2000) ed una ulteriore (2002) aveva confermato, sia
pure con diversa scansione temporale.
Sostenere che, in questo caso, si tratti di semplice aspettativa
o di diritto potenziale o, ancora, teorico, appare eccessivamente (e
gratuitamente) riduttivo e non tiene conto della reale natura
(diritto potestativo assoluto) della posizione giuridica acquisita e
fatta valere dall'interessato.
A ciò si aggiunga che là norma abrogativa ha creato una grave
disparità di trattamento tra i destinatari dell'originaria
disposizione, alcuni dei quali, quelli appartenenti ai primi
contingenti, sono stati effettivamente collocati a riposo.
E non può sostenersi che le situazioni tra i primi collocati
realmente a riposo e gli altri, bloccati dalla norma della cui
costituzionalità qui si dubita, non fossero identiche o comparabili.
Infatti l'art. 39 già citato non pone e non giustifica alcuna
differenziazione tra tutti gli aventi diritto, dei quali si limita a
disporre solo un esodo graduale (peraltro senza indicare i criteri di
scaglionamento e, quindi, rimarcando la sostanziale eguaglianza delle
loro posizioni) per evidenti motivi di tutela della struttura
amministrativa e del bilancio regionale che doveva farsi carico dei
trattamenti di fine servizio.
Pertanto, l'avere travolto - mediante l'abrogazione, con evidente
effetto retroattivo, della norma che ne consentiva il collocamento a
riposo - il diritto degli uni e non quello degli altri, giustifica
l'insorgere di fondati dubbi in ordine ad una irragionevole
disparità di trattamento che non può trovare legittimazione alcuna
nel pur lodevole intendimento di tutela degli equilibri di bilancio,
atteso che un analogo risultato lo si sarebbe potuto raggiungere
attraverso l'attivazione di diversi meccanismi quale quello di una
maggiore - rispetto a quella prevista nel 2000 e, poi, rimodulata nel
2002 - diluizione nel tempo degli scaglioni di uscita o di
riquantificazione delle ritenute previdenziali a carico dei soggetti
che intendevano avvalersi di tale facoltà, o, ancora, mediante una
diluizione nel tempo dell'erogazione dei trattamenti di fine rapporto
che, come è notorio dal dibattito pubblico seguito sulla stampa, ha
costituito il punto critico e determinante della presunta
insostenibilità per il bilancio regionale dell'esodo programmato.
Resta il dato incontrovertibile che, pur nella limitatezza
numerica dei destinatari, la fattispecie qui osservata ha, di fatto,
arrecato un grave vulnus all'immagine della Regione come legislatore,
inducendo una percezione di inaffidabilità connessa ad modus
legiferandi che nell'arco di un solo quinquennio ha concesso,
modificato e poi eliso un diritto, in termini palesemente incoerenti
e contraddittori.
La questione sollevata è rilevante, in quanto solo alla sua
fondatezza potrebbe conseguire l'accoglimento dell'odierno ricorso.
Il processo deve, pertanto, essere sospeso ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87 e gli atti rimessi alla Corte
costituzionale per il giudizio di competenza.

P. Q. M.
La Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana dichiara rilevante e non manifestante infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 4, della
legge regionale (Sicilia) 29 dicembre 2003, n. 21, in relazione
all'art. 3 della Costituzione.
Ordina la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della segreteria,
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente della Regione
Siciliana e comunicata al Presidente dell'Assemblea regionale
Siciliana.
Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 31 gennaio
2007.
Il giudice unico: Zingale
07C1003