1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 541 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 maggio 2005
Ordinanza emessa il 26 maggio 2005 dal tribunale di Genova sul ricorso proposto da Morales Marcos Vinicio contro il Prefetto di Genova Straniero - Divieto di espulsione - Estensione agli stranieri titolari del diritto all'unita' familiare, coabitanti con il proprio coniuge e con i figli minori in regola con il permesso di soggiorni - Mancata previsione - Lesione del principio di uguaglianza - Violazione degli artt. 8 e 12 della CEDU - Violazione dei principi di tutela della famiglia e dei minori. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 19, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 10, 29 e 30. (005C1112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-2005)

IL TRIBUNALE

Sentiti il legale di parte ricorrente ed il rappresentante
dell'Amministrazione, a scioglimento della riserva di cui al verbale
che precede, ha pronunciato la seguente ordinanza.
Con ricorso in data 23 dicembre 2004, il cittadino ecuadoriano,
signor Contreras Morales Marcos Vinicio, ha chiesto a questo
tribunale l'accertamento dell'illegittimità del decreto di
espulsione emesso nei suo confronti, in data 26 ottobre 2004, dal
Prefetto di Genova, nonchè di ogni altro atto ad esso collegato, e
conseguentemente la declaratoria di nullità del suddetto decreto.
Sulla base di quanto evidenziato dal legale del ricorrente,
questi aveva raggiunto il capoluogo ligure in quanto ivi si trovavano
già i suoi famigliari (la moglie, il figlio minore, le sorelle, i
nipoti), come risultava dalla documentazione versata in atti. Così
illustrata la sua situazione famigliare, il ricorrente, per il
tramite del difensore, richiamava la sentenza della Corte
costituzionale che aveva dichiarato l'illegittimità dell'art. 13 del
d.lgs. n. 286/1998 al fine di sostenere la illegittimità del
provvedimento impugnato, a suo avviso viziato da ulteriori violazioni
di legge. Innanzi tutto egli si doleva della violazione e falsa
applicazione degli artt. 13, comma 2, lett. a) e b) e comma 5 del
citato testo legislativo, nonchè degli articoli 3, comma 3 del Reg.
n. 394/1999, e 3, comma 1, della legge n. 241/1990, dolendosi del
fatto che l'amministrazione non aveva «compiuto alcuna valutazione
circa i motivi di forza maggiore» che potevano «avere impedito» ad
esso ricorrente «di richiedere tempestivamente il permesso di
soggiorno», motivi di forza maggiore che potevano «senz'altro essere
ravvisati nelle cattive condizioni di salute in cui si trovavano i
suoi famigliari». Si doleva inoltre il legale del ricorrente
dell'avere il Prefetto erroneamente richiamato la violazione
dell'art. 13, comma 2, lett. a) della legge n. 189/2002, assumendo
che egli sarebbe entrato in Italia «sottraendosi ai controlli di
frontiera», mentre l'ingresso nel territorio dello Stato era avvenuto
del tutto regolarmente, «rammostrando il suo passaporto sia in uscita
dal suo paese, sia in entrata nell'area Schengen». Veniva pure
sottolineata la pretesa violazione degli artt. 2 e 31 del citato
decreto legislativo, essendo suo diritto richiedere e ottenere dal
tribunale per i minorenni un'autorizzazione a soggiornare in Italia
«per motivi connessi allo sviluppo psicofisico, e tenuto conto
dell'età e delle condizioni di salute del minore», assumendo che il
figlio era pienamente inserito nel nostro Paese e che egli soffriva
di problemi di salute per i quali era in cura presso l'istituto
Gaslini, e altri ambulatori genovesi. In ogni caso evidenziava il
gravissimo pregiudizio che sarebbe a lui derivato dall'allontanamento
dallo Stato, e dal connesso divieto di rientro per dieci anni, atteso
che in tal caso egli si sarebbe trovato immediatamente privato della
possibilità di rimanere in Italia, e quindi di vivere con i propri
congiunti più stretti. In sostanza, secondo la tesi di parte
ricorrente, il Prefetto avrebbe dovuto tenere in considerazione tali
legami affettivi, come riconosciuti dalla sentenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo (III sezione del 13 febbraio 2001), ove
si precisa che, nel caso di «fondamentali rapporti familiari e
sociali» radicati nel paese ospite, l'espulsione può avvenire «solo
se la sua condotta costituisce una minaccia grave per l'ordine
pubblico (...)», fermo restando che la tutela dell'unità familiare
trova riconoscimento anche nella nostra Costituzione. Inoltre,
secondo il difensore del ricorrente, sarebbero state violate «molte
disposizioni di convenzioni internazionali tra le quali, in
particolare, l'art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali che tutela il diritto
al rispetto della vita privata e familiare, il quale non può subire
ingerenza se non per ragioni connesse alla sicurezza nazionale, alla
sicurezza pubblica, al benessere economico, alla difesa dell'ordine e
alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della
morale, alla protezione dei diritti e delle libertà altrui». Veniva
pure eccepita la violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990 e del
prot. n. 7 alla Convenzione di Strasburgo del 1984, recepita con
legge n. 98/1990, atteso che non era stata comunicata all'interessato
l'avvio del procedimento amministrativo di espulsione ex art. 13,
d.lgs. n. 286/1998, e in quanto non ricorrevano nel caso in esame
particolari esigenze di celerità. Veniva ancora lamentata la
violazione dell'art. 13, comma 7, nonchè dell'art. 2, comma 6, del
d.lgs. n. 286/1998, e dell'art. 24 Cost., avuto riguardo alla mancata
traduzione del provvedimento espulsivo e dell'ordine di
allontanamento in una lingua conosciuta allo straniero, da cui la
asserita radicale nullità del provvedimento impugnato atteso che da
parte di alcuno era stata accertata la comprovata conoscenza della
lingua italiana da parte dell'interessato.
Per quanto concerne il pure impugnato ordine di allontanamento,
veniva altresì sottolineata l'asserita violazione della normativa di
settore (art. 3, comma 3 del reg. n. 394/1999 e l'art. 3, comma 1,
della legge n. 241/1990) che prevede che ogni atto amministrativo
deve essere motivato, con la precisazione che, non avendo trovato
realizzazione nella specie l'accompagnamento a mezzo forza pubblica,
avrebbero dovuto essere esplicitati i motivi per cui tale
allontanamento non veniva eseguito.
Prima di entrare nel merito della decisione va premesso che,
nonostante la recente modifica legislativa in materia di extra
comunitari che ha determinato la competenza del giudice di pace in
materia di espulsione, proprio alla luce dell'art. 1, comma 2-bis,
del d.l. n. 241/2004, convertito nella legge n. 271/2004 e 737,
avendo il ricorrente fornito dimostrazione della pendenza avanti al
tribunale per i minorenni di un ricorso ai sensi dell'art. 31 del
d.lgs. n. 286/1998, egli aveva correttamente radicato avanti al
tribunale ordinario il presente procedimento.
Va altresì rilevato come, nel corso della presente procedura,
previa sospensiva degli effetti esecutivi del provvedimento
impugnato, nulla eccependo l'Amministrazione, si sia proceduto ad
alcuni rinvii, non risultando l'autorità giudiziaria minorile avere
emesso alcun provvedimento sul ricorso dell'odierno provvedimento,
con la precisazione che la suddetta decisione appariva prodromica
rispetto ai provvedimenti in tema di espulsione.
In occasione dell'udienza del 21 aprile 2005 lo stesso legale di
parte ricorrente riferiva circa l'esito negativo del procedimento
instaurato avanti al tribunale minorile, ed insisteva comunque per
l'annullamento del provvedimento di espulsione, mentre il delegato
della Questura di Genova chiedeva il rigetto del ricorso. All'esito
della suddetta udienza questo giudice invitava il difensore del
ricorrente a meglio documentare il radicamento sul territorio della
moglie, del figlio ricorrente, nonchè degli altri parenti, e la
regolarità della loro presenza in Italia.
Tutto ciò premesso, venendo al merito della decisione, rileva
questo giudicante che ( non è contestato il fatto che il ricorrente
sia entrato nel nostro paese il 6 maggio 2001, come risulta dal
provvedimento impugnato. Riguardo alle principali doglianze del
ricorrente, se è vero che non vi è prova alcuna da parte sua di una
elusione dei controlli di frontiera, da ciò non discende
l'illegittimità del decreto prefettizio. Ed infatti, ai sensi
dell'art. 13, comma 2, lett. b) del d.lgs. n. 286/1998, è stato
correttamente contestato allo straniero di essersi trattenuto nel
territorio dello Stato senza avere richiesto il permesso di soggiorno
nel termine previsto (otto giorni lavorativi dall'ingresso, al sensi
dell'art. 5, comma 2, del citato testo normativo). In ordine
all'ipotesi di un ritardo dovuto alla forza maggiore il ricorrente
non ha offerto alcuna prova in tal senso.
Sulla base di quanto appena sopra affermato, e tenuto conto del
fatto che il Tribunale per i minorenni di Genova, con decreto in data
10 gennaio 2005, ha affermato non sussistere quei gravi motivi di
salute inerenti al figlio affermati dal genitore (e tali, in tesi da
giustificare la permanenza del padre sul territorio italiano),
consegue che le principali doglianze della difesa di parte ricorrente
volte a sostenere la pretesa illegittimità del provvedimento di
espulsione impugnato appaiono manifestamente infondate. Così pure è
infondato il motivo del ricorso collegato al mancato avviso
dell'avvio della procedura all'odierno ricorrente, poichè la
giurisprudenza di questo ufficio, conforme a quella di legittimità,
è consolidata nel senso che, a fronte del nuovo quadro normativo
determinato dall'entrata in vigore della legge n. 189/2002,
l'avvenuta tipizzazione delle ipotesi di espulsione amministrativa
dello straniero esclude l'esercizio di potere discrezionale da parte
dell'autorità competente, la quale infatti, accertata la ricorrenza
di una delle ipotesi previste dalla legge, è tenuta alla automatica
emissione del decreto di espulsione, senza necessità di ulteriori
indagini volte a verificare caso per caso la sussistenza di ulteriori
circostanze. In sostanza, proprio in ragione del carattere
obbligatorio e vincolato sopra delineato del provvedimento di
espulsione, previsto ai sensi dell'art. 13, commi 2 e 3, dalla c.d.
legge Bossi-Fini, l'Amministrazione può dirsi esonerata dall'obbligo
di cui all'art. 7 della legge n. 241/1990, ferma restando la
possibilità di differire il pieno contraddittorio tra l'organo che
emette il provvedimento e chi ne è destinatario nel giudizio avanti
al giudice ordinario. Va inoltre ritenuta priva di fondamento la
ulteriore doglianza legata alla mancata traduzione del decreto di
espulsione e dei provvedimenti conseguenti, poichè tale omissione
non ha impedito al ricorrente di esercitare efficacemente il proprio
diritto di difesa, come dimostra il fatto che il difensore
dell'odierno ricorrente ha potuto predisporre ampi ed argomentati
motivi di impugnazione. Del resto anche la Corte costituzionale (si
v. la sent. n. 198/2000) ha affermato che la traduzione è
preordinata ad assicurare la effettiva conoscibilità del
provvedimento (essendo essa «presupposto essenziale per l'esercizio
del diritto di difesa», con la conseguenza che la «mancata
traduzione, o la traduzione in una lingua non conosciuta dal
destinatario del provvedimento», può determinare solo la non
decorrenza del termine perentorio dell'impugnazione, mentre il fatto
che il ricorrente, come si è accennato, ha potuto difendersi nel
merito per il tramite del suo difensore, dimostra che egli, grazie ad
una tempestiva assistenza legale, ha conosciuto il contenuto
integrale del provvedimento a lui rivolto, senza essere in alcun modo
penalizzato dalla omessa traduzione.
Devono a questo punto essere affrontati i profili di
incostituzionalità della normativa in materia di stranieri
evidenziati dal difensore del ricorrente che, sia pure in via
subordinata, ha eccepito, tra l'altro, anche il contrasto del
provvedimento impugnato con il diritto all'unità della famiglia
tutelato dalla nostra Carta costituzionale. Al fine di una migliore
comprensione di tali aspetti appare preliminare dare atto delle
risultanze di fatto emerse nel corso della presente procedura per
quanto concerne il nucleo parentale di riferimento del signor
Contreras Morales. Come si è anticipato da parte della difesa del
ricorrente, risultano essere regolarmente presenti sul territorio
nazionale la moglie, signora Vinuera Torres Miryam Alexandra, il
figlio della coppia, Contreras Vinueza Marcos Bryan, (che risulta
regolarmente inserito presso la locale scuola elementare), nonchè
altre tre sorelle del ricorrente con le relative figlie. In
particolare va detto che la moglie ha dimostrato di svolgere regolare
attività lavorativa, e di fruire di un alloggio in Genova, avendo
sottoscritto un regolare contratto di locazione per uso abitativo. In
definitiva il ricorrente è un giovane ecuadoregno, in oggi di 24
anni, che da tempo ha raggiunto in Italia i suoi familiari,
evidentemente nella speranza di potere vivere insieme ad essi,
contraendo, tra l'altro, matrimonio proprio in Genova il 7 ottobre
2004.
Tutto ciò precisato in linea di fatto, va ricordato in punto di
diritto il contenuto dell'art. 2 del d.lgs. n. 286/1998 il quale
prevede che allo straniero «comunque presente sul territorio dello
Stato», sono riconosciuti «i diritti fondamentali della persona umana
previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni
internazionali in vigore, e dai principi di diritto internazionale
generalmente riconosciuti». Non può essere poi contestato il fatto
che tra i diritti fondamentali della persona, riconosciuti
dall'art. 2 della Carta costituzionale, rientri a pieno titolo «il
diritto all'unità familiare». Lo stesso Giudice delle leggi ha avuto
modo di affermare la piena equiparazione degli stranieri ai cittadini
italiani per quanto concerne il godimento dei diritti in materia di
famiglia (si v. ad es. le sentenze n. 28/1995, e n. 203/1997). In
particolare la Corte, più recentemente (cfr. sent. n. 376/2000), ha
ribadito che la più ampia protezione riconosciuta alla famiglia «non
può non prescindere dalla condizione, di cittadini o di stranieri
(dei genitori), trattandosi di diritti umani fondamentali, cui può
derogarsi solo in presenza di specifiche e motivate esigenze volte
alla tutela delle stesse regole della convivenza democratica».
Proprio nella pronuncia da ultimo citata è stato evidenziato come i
principi di protezione dell'unità familiare trovino riconoscimento,
non solo nella nostra Costituzione (artt. 29 e 30), ma anche in
svariate disposizioni dei trattati internazionali ratificati
dall'Italia (gli artt. 8 e 12 della legge 4 agosto 1955, n. 848 che
ha reso esecutiva la Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali; l'art. 10 del Patto
internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali;
l'art. 23 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e
politici, resi esecutivi dalla legge 25 ottobre 1977, n. 881). In
particolare va sottolineato come il diritto all'unità della
famiglia, secondo la prospettiva delineata dall'art. 8 della CEDU,
risponda all'esigenza che la vita familiare di un soggetto, anche non
cittadino, possa soffrire ingerenza da parte della pubblica autorità
solo quando ciò si riveli necessario «per la sicurezza nazionale,
l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione
dei reati, la protezione della salute o della morale, la protezione
dei diritti e delle libertà altrui».
In argomento non pare irrilevante ricordare che le norme della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, fatte salve quelle il cui contenuto è di
genericità tale da non delineare fattispecie sufficientemente
puntualizzate, hanno valore precettivo, secondo l'interpretazione che
ne ha dato la suprema Corte (cfr. Cass., sez. un., 8 maggio 1989,
n. 15), nel senso che esse sono di «immediata applicazione nel nostro
paese e vanno concretamente valutate nella loro incidenza sul più
ampio complesso normativo che si è venuto a determinare in
conseguenza del loro inserimento nell'ordinamento italiano». Con
riferimento al caso in oggetto, pur non potendosi negare la
necessità di un bilanciamento tra il diritto all'unità familiare e
l'interesse dello Stato a regolare l'immigrazione nel nostro Paese
(cfr. sul punto Corte europea dei diritti, 21 dicembre 2001, Sen. c.
Paesi Bassi), si deve tuttavia osservare che il documentato
inserimento lavorativo del coniuge del ricorrente, la sua regolare
sistemazione alloggiativa, l'età del minore, come si è visto
regolarmente frequentante la scuola elementare statale G. Daneo, e,
dunque, l'inserimento complessivo del nucleo familiare sul territorio
italiano, rende astratta e, pertanto, non proponibile, l'ipotesi che
l'unità familiare possa essere realizzata dalla ricorrente, dalla
moglie e dal figlio in altro Paese anzichè nel nostro. In altre
parole, se è vero che in questa materia l'Amministrazione deve
compiere valutazioni connesse ad esigenze pubblicistiche, con
particolare riguardo a quelle in tema di ordine pubblico, di
prevenzione dei reati e similari, le quali potrebbero sotto tali
profili giustificare provvedimenti di diniego nei confronti delle
istanze dei cittadini stranieri, ma non v'è dubbio che l'espulsione
in esame (la quale, per le ragioni sopra anticipate, non contiene
alcuna valutazione circa la situazione familiare del soggetto)
determini l'inevitabile rottura di un nucleo familiare coeso (come
confermato anche dal recente matrimonio), sottraendo il ricorrente
anche alle sue funzioni paterne. Alla luce di quanto sopra esposto,
tenuto conto della normativa costituzionale e internazionale citata,
negare, con l'emanazione di un provvedimento di espulsione, il
diritto dello straniero ricorrente a convivere con la propria
famiglia legittima in Italia appare formalmente conforme al vigente
quadro normativo, ma in pieno contrasto con la tutela dell'unità
della famiglia e, quindi, anche con il diritto del minore alla
bi-genitorialità.
In definitiva per tutte le ragioni indicate non appare infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 19», comma 2,
del d.lgs. n. 286/1998, laddove nel disciplinare i divieti di
espulsione, sotto la lettera c), si limita a prevedere la non
espellibilità degli stranieri «conviventi con parenti entro il
quarto o con il coniuge di nazionalità italiana», senza prendere
minimamente in considerazione la tutela degli stranieri tout court,
anch'essi titolari del diritto all'unità familiare, già conviventi
in Italia con il coniuge, in regola con il permesso di soggiorno (ed
eventualmente con i figli), con i quali potrebbero essere ricongiunti
ai sensi della stessa legge in materia di immigrazione. Tale
previsione fortemente restrittiva appare irragionevole e gravemente
lesiva di quel diritto all'unità familiare di cui, sussistendo
determinati presupposti, dovrebbe poter godere anche lo straniero,
presente sul territorio dello Stato, nella sua veste di marito e
padre. Per le stesse ragioni appare non infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 29, comma 1, lett. a) e b), laddove con
riguardo all'ipotesi del coniuge e dei figli minori «a carico»
prevede il diritto dello straniero (presente regolarmente in Italia)
di richiedere il ricongiungimento, mentre il comma 4 della stessa
disposizione consente l'ingresso, al seguito dello straniero
«titolare di carta di soggiorno o di visto di ingresso (...), dei
familiari con i quali è possibile attuare il ricongiungimento», a
condizione sussistano i requisiti di alloggio e di reddito. Tuttavia
nè il citato art. 29, nè il seguente art. 30 prevedono,
rispettivamente, il diritto al ricongiungimento famigliare e il
rilascio di permesso di soggiorno, in favore dello straniero in
possesso dei requisiti per il ricongiungimento, e già presente sul
territorio nazionale.
Alla stregua dell'attuale contesto normativo, come sopra
sommariamente illustrato, si verifica una situazione fortemente
irrazionale, atteso che uno straniero, titolare del diritto al
ricongiungimento familiare, può esercitare tale diritto
esclusivamente trovandosi all'estero, mentre nel caso in cui si trovi
già in Italia, egli si trova nell'impossibilità di regolarizzare la
propria posizione e si vede, quindi, costretto ad abbandonare il
proprio nucleo famigliare per rientrare nel proprio paese d'origine
al fine di potere promuovere da lì la procedura di ricongiungimento.
La rilevanza delle questioni di costituzionalità cui si è fatto
riferimento, al fini della risoluzione della presente decisione,
appare indiscutibile in quanto, come si è accennato, il Prefetto di
Genova ha potuto pronunciare l'espulsione in esame proprio per la
portata estremamente riduttiva della normativa interna in materia di
stranieri.
Conseguentemente, in quanto ritenuta non manifestamente
infondata, si ritiene di dover sollevare la questione di
costituzionalità dell'art. 19, comma 2 del d.lgs. n. 286/1998, nella
parte in cui non prevede il divieto di espulsione per gli stranieri,
titolari del diritto all'unità familiare, in quanto conviventi con
parenti regolarmente soggiornanti, limitando tale vantaggiosa
prescrizione agli stranieri conviventi con parenti o coniuge di
nazionalità italiana.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 7;
Dichiara la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità dell'art. 19 del d.lgs. n. 286/1998,
in relazione agli artt. 2, 3, 10, 29 e 30 della Costituzione, nella
parte in cui, nel disciplinare i divieti di espulsione, non prende in
considerazione la posizione degli stranieri, titolari del diritto
all'unità familiare, nella misura in cui si tratta di soggetti
coabitanti con il proprio coniuge e con i figli minori, in regola con
il permesso di soggiorno, con i quali potrebbero essere ricongiunti.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè comunicata al Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Si comunichi alle parti nelle forme di legge.
Genova, addì 21 maggio 2005
Il giudice: Galanti
05C1112