1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 21-4-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 aprile 1993
N. 24 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 aprile 1993 (dalla regione Toscana) Controlli amministrativi - Disposizioni a tutela della legittimita' dell'azione amministrativa - Attribuzione al procuratore regionale presso la Corte dei conti del potere di proporre ricorso al t.a.r. (nonche' di resistere ed intervenire nei giudizi innanzi a questo pendenti e di proporre eventualmente appello al Consiglio di Stato) avverso atti e provvedimenti di pubbliche amministrazioni, in vista dell'interesse generale al buon andamento e alla imparzialita' delle stesse, a tutela della legittimita' dell'azione amministrativa - Interferenza di detta attivita' di controllo con quella gia' esercitata in via preventiva dalla commissione statale di controllo sugli atti della regione - Indebita attribuzione ad un organo giurisdizionale del potere di attivazione di un giudice di un diverso ordine giurisdizionale - Invasione della sfera di autonomia regionale e lesione del principio della tassativita' e insuscettibilita' di estensione da parte del legislatore dei controlli sulle regioni, affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 229/1989). (D.L. 8 marzo 1993, n. 54, artt. 3 e 5). (Cost., artt. 5, 97, 100, secondo comma, 115, 117, 118, 125, 126, 127 e 134). (093C0383) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 21-4-1993)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente della
Giunta regionale, rappresentata e difesa per procura a margine del
presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio
elettivamente domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4 contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli artt. 3 e 5 del decreto-legge 8
marzo 1993 n. 54 "Disposizioni a tutela della legittimità
dell'azione amministrativa", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
56 del 9 marzo 1993.
1. - Sulla Gazzetta Ufficiale n. 56 del 9 marzo 1993 è stato
pubblicato il decreto-legge in oggetto.
Esso in parte riordina, secondo un'articolazione regionale, le
funzioni giurisdizionali della Corte dei conti; provvede alla
soppressione di talune sezioni della Corte dei conti; riorganizza la
funzione del pubblico ministero presso la Corte dei conti e i giudizi
in materia pensionistica; introduce la prescrizione dell'azione di
responsabilità per tutti gli amministratori e dipendenti delle
pubbliche amministrazioni, già prevista dall'art. 58 della legge n.
142/1990 per i soli amministratori e il personale degli enti locali,
nonchè l'obbligo di denuncia dei fatti dai quali è derivato o
potrebbe derivare un danno erariale, e degli atti e dei comportamenti
di cui viene rilevata l'illegittimità.
2. - In altra parte, e precisamente nell'art. 3, il decreto-legge
introduce l'azione a tutela della legittimità amministrativa.
Il procuratore regionale presso la Corte dei conti può in via
autonoma proporre ricorso al t.a.r. "avverso atti e provvedimenti di
pubbliche amministrazioni, in vista dell'interesse generale al buon
andamento e all'imparzialità di esse, a tutela della legittimità
dell'azione amministrativa; può altresì resistere e intervenire nei
giudizi pendenti innanzi a detto tribunale" (art. 3, primo comma);
può (o, in alternativa, il procuratore generale puo') proporre
appello in Consiglio di Stato nei confronti delle sentenza del
t.a.r., il quale, come del resto il Consiglio di Stato, ha termini
brevissimi per decidere incamera di consiglio (art. 3, secondo e
terzo comma).
Allo scopo di consentire l'azione, è fatto obbligo a tutte le
amministrazioni pubbliche, di trasmettere al procuratore regionale
tutti i provvedimenti dai quali derivi per l'erario una spesa
superiore a un miliardo, nonchè di tutti quelli di pianificazione
del territorio, di programmazione degli interventi industriali e
delle opere pubbliche, di rilascio delle concessioni edilizie e di
approvazione di concessioni e contratti per l'esecuzione di opere,
forniture e servizi (art. 3, quarto comma).
I successivi commi contengono norme di procedura: tra le quali va
in particolare notata quella secondo cui "quando ricorrono le
condizioni di cui al primo comma e risulta già pendente il giudizio,
il procuratore regionale vi interviene con atto da notificare a tutte
le parti; in tali casi, il giudice amministrativo decide sulla
legittimità dell'atto o del comportamento impugnato anche quando
ritiene che il ricorso sia irricevibile, inammissibile o
improcedibile, ovvero quando il ricorrente ha dichiarato di voler
rinunziare all'impugnazione. In ogni caso, i termini processuali sono
ridotti della meta'".
3. - La norma censurata viola, sotto molteplici profili, la
normativa costituzionale incidendo, in modo lesivo, sulla sfera di
competenza regionale, e legittimando di conseguenza la regione a
impugnarla.
In primo luogo, l'attività del procuratore regionale si
sostanzia, al momento del "prelievo" dell'atto amministrativo
regionale, ai fini della valutazione della sua legittimità, in
relazione allo svolgimento successivo ed eventuale del ricorso o
dell'intervento al t.a.r., nell'estrinsecazione di un giudizio che è
precisamente quello che caratterizza l'attività di controllo: la
quale invece, ai sensi dell'art. 125 della Costituzione, è già
esercitata dall'organo individuato con la legge n. 62/1953 e succes-
sive modifiche e integrazioni, nelle forme e nei modi da questa
previsti, e cioè secondo una normativa già esistente che il
decreto-legge non abroga nè potrebbe abrogare.
È pacifico che appartenga alla nozione di controllo, come
elemento essenziale, il giudizio portato sull'atto oggetto del
controllo: "c'è concordia in dottrina", si è recentemente
ricordato, "sul punto che il controllo debba comprendere il momento
del giudizio, come valutazione di conformità dell'oggetto
controllato alla sfera di valori che il controllante deve tutelare,
momento che implicitamente contiene in sè l'altro momento c.d.
ispettivo, considerato che il giudizio comporta sempre la presa di
conoscenza della materia da controllare" (Tomei, L'approvazione
amministrativa, Torino, 1990, p. 94). Controllo è "la verificazione
di conformità a determinati canoni dell'operato di altre figure
soggettive" (Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano,
1981, p. 48; Sepe, Controlli. I) Profili generali, in Enc. giur.
Treccani): cosicchè la fase dell'accertamentoo verifica o
valutazione intesa come "esame di una condotta della figura
soggettiva controllata in ordine ad un canone" (Crosetti, Controlli
amministrativi, Dig. disc. pubbl., t. IV, Torino, 1989, p. 68) è
elemento e fase costitutivi del procedimento di controllo.
L'attività del procuratore regionale, o del procuratore generale
in caso di appello, che prendono in esame gli atti
dell'amministrazione regionale e ne valutano il contenuto "in vista
dell'interesse generale al buon andamento e all'imparzialita'" della
p.a. e "a tutela della legittimità dell'azione amministrativa" (come
afferma l'art. 3, primo comma, che in tal modo esplicita il canone
della valutazione affidata al procuratore regionale) è pertanto
tipicamente attività di controllo, rientrando pienamente nella
configurazione dello stesso. È infatti "ormai acquisito il concetto
che anche nel campo pubblicistico il controllore, allorchè
riesamina, anche nei limiti del solo controllo di legittimità,
un'attività amministrativa discrezionale, non si limita a verificare
meccanicamente la conformità alle norme ma compie intellettualmente
una valutazione dell'esercizio dell'attività discrezionale del
controllato (accertamento di una situazione di fatto e degli
interessi primari e secondari con essa connessi e ponderazione dei
vari interessi) per pervenire ad un giudizio di valore (che servirà
anche come indirizzo per l'attività futura da svolgere)" (Sepe,
cit.; nonchè Levi, L'attività conoscitiva della P.A., Torino, 1967,
221 ss.; Sepe, L'efficienza nell'azione amminsitrativa, Milano,
1975, 173 ss.).
Tale attività valutativa inoltre, non è fine a sè stessa, ma è
orientata a provocare l'adozione di una misura ostativa al pieno
dispiegarsi degli effetti dell'atto, quale è la sottoposizione dello
stesso al vaglio dell'organo giurisdizionale. Al momento, o fase,
accertativi, segue pertanto un momento comminatorio, che pure
appartiene tipicamente al controllo (cfr. già Forti, I controlli
dell'amministrazione comunale, Tratt. orlando, II, 2, Milano, 1915,
508 ss.; e poi, soprattutto, Giannini, Recensione a Salvi, Riv. trim.
dir. pubbl., 1958, p. 374; Id., Istituzioni .., cit., p. 48-49).
Il fatto che la misura ostativa (nella specie, l'annullamento
dell'atto, che costituisce lo specifico petitum del ricorso al
tribunale amministrativo regionale) non sia direttamente prodotta
dallo stesso soggetto controllante, ma venga da questi provocata
tramite la richiesta dello stesso ad un organo giurisdizionale terzo,
non implica assenza di un elemento costitutivo del controllo, data la
riconosciuta estrema varietà e multiformità della categoria della
misura ostativa, che può risolversi anche nella proposta che essa
venga adottata da altra autorità (così Giannini, Istituzioni ..,
cit., p. 48), ossia in un atto di impulso affinchè un soggetto terzo
emetta il provvedimento conseguente al giudizio di disvalore che il
soggetto controllante (nella specie chiedendo l'annullamento) ha
pronunziato.
4. - In questa prospettiva, all'attività affidata al procuratore
regionale presso la Corte dei conti deve pertanto riconoscersi natura
di attività di controllo: con conseguente violazione dell'art. 125
della Costituzione, e lesione della sfera costituzionalmente
garantita alla regione nella misura in cui si risolve in una
inammissibile duplicazione dei controlli di legittimità sugli atti
dell'amministrazione regionale, che l'art. 125 della Costituzione non
consente, come meglio diremo in seguito.
Come detto, il decreto-legge 54/1993 non abroga (nè potrebbe
farlo) alcuna delle norme precedentemente in vigore (legge n. 62/1953
e successive modifiche e integrazioni), in base alle quali veniva (e
viene tuttora) esercitato, ai sensi dell'art. 125 della Costituzione,
il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della regione.
Ne consgue che tale controllo è adesso affidato, dopo l'entrata
in vigore della legge n. 62/1953, sia in via preventiva alla
commissione di controllo di cui agli artt. 41 ss. della legge n.
62/1953, sia in via successiva, e nella forma dell'accertamento della
illegittimità dell'atto, e dell'impulso ad un organo giurisdizionale
terzo perchè proceda al suo annullamento, al procuratore regionale
presso la Corte dei conti.
Ad un controllo esercitato da un organo dell'amministrazione
statale, se ne aggiunge un altro, esercitato da un soggetto
qualificato per essere titolare di funzioni di pubblico ministero
(art. 2, secondo comma), che svolge il controllo assumendo la
qualità di parte di un procedimento giurisdizionale destinato
anch'esso ad un sindacato di legittimità qual'è quello del giudice
amministrativo.
La natura del controllo resta la stessa, perchè tanto la
commissione di cui al capo II della legge n. 62/1953 e successive
modifiche e integrazioni, quanto il procuratore regionale, esercitano
un controllo che viene esplitamente qualificato di legittimità.
L'identità di tale natura conferma la reale sostanza di vera e
propria duplicazione del controllo, che si pone in aperto contrasto
con l'art. 125 della Costituzione, a norma del quale il controllo di
legittimità è esercitato da un organo dello Stato (e non da una
pluralità di organi, ciascuno dei quali avente la possibilità di
riformulare ex novo il controllo).
È evidente altresì e rileva sotto il profilo della
legittimazione al ricorso, la lesione della sfera costituzionalmente
garantita alla regione, dal momento che l'illegittima duplicazione
del controllo determina un'indebita ingerenza dello stesso, e la
conseguente coartazione della sfera costituzionalmente riservata alla
regione, in tutte le materie nelle quali si estrinseca la potestà
amministrativa regionale per gli atti di cui al quarto comma
dell'art. 3, tra i quali stanno certamente atti rientranti
nell'ambito delle competenze trasferite, come - a puro titolo
esemplificativo - quelli attinenti alla materia urbanistica, o a
quella dei lavori pubblici di interesse regionale.
5. - Per effetto della norma denunciata, viene in sostanza lesa la
stessa essenza del sistema autonomistico configurato dalla
Costituzione (art. 5), dal momento che si incide sul carattere
costituzionale dell'autonomia regionale sancita dall'art. 115 della
Costituzione, in particolare con riferimento alla disciplina
costituzionalizzata degli elementi fondamentali di tutti i
procedimenti di controllo sull'attività e sugli organi della regione
(artt. 125, 126 e 127 della Costituzione), nonchè con riferimento
alla sussistenza, ugualmente costituzionalizzata, di una possibilità
generale di controllo giurisdizionale e di conflitto di attribuzione
sollevabile innanzi alla Corte costituzionale (art. 134 della
Costituzione), nel rispetto delle forme e dei limiti fissati dalle
diverse procedure, che concerne qualunque atto della regione e che
comporta che esso non goda di nessuna sorta di immunità da forme di
sindacato concernenti la sua legittimità successive all'inizio della
sua efficacia, e suscettibile di condurre al suo annullamento.
Come la Corte ha chiaramente detto, nella sentenza 229 del 1989,
richiamando "i principi affermati dalla Costituzione a fondamento
dell'ordinamento delle autonomie territoriali e che connotano la
stessa forma di Stato italiana come Stato regionale", la norma
fondamentale "al di là delle enunciazioni più generali tracciate in
tema di autonomia e decentramento dall'art. 5 della Costituzione può
essere individuata nell'art. 115 della Costituzione, secondo cui "le
regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri secondo i
principi fissati nella Costituzione": norma ben differenziata, nei
suoi contenuti, da quella espressa con l'art. 128 della Costituzione,
dove si qualificano le province e i comuni come "enti autonomi
nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica,
che ne determinano le funzioni". Tale diversità di formulazione
mette pertanto in luce la natura costituzionale (o politica)
dell'autonomia regionale, nonchè l'attribuzione alle stesse Regioni
della qualità di soggetti non solo amministrativi, ma
costituzionali, investiti tra l'altro di una funzione quale quella
legislativa, tradizionalmente riservata, nel modello di Stato
liberale a impianto centralista, allo Stato-persona.
La natura costituzionale che risulta conferita all'autonomia
regionale comporta, come prima conseguenza, che il complesso sistema
delle relazioni tra Stato e regioni debba trovare la sua base diretta
nel tessuto della Costituzione, cui spetta il compito di fissare, in
termini conclusi, le stesse dimensioni dell'autonomia, cioè i suoi
contenuti e i suoi confini. L'ulteriore conseguenza sarà che ad ogni
potere di intervento dello Stato, suscettibile di incidere su tale
sfera costituzionalmente garantita, in modo da condizionarne in
concreto - così come accade con le forme puntuali del controllo - la
misura e la portata, non potrà non corrispondere un fondamento
specifico nella stessa disciplina costituzionale".
Traendo da ciò le conseguenze in tema di controlli, la Corte ha
sottolineato con assoluta chiarezza che la disciplina dell'art. 125
della Costituzione "al pari di quella espressa sempre in tema di
controlli negli artt. 126 e 127 della Costituzione viene a
presentarsi come tassativa e insuscettibile di estensione da parte
del legislatore ordinario, in quanto posta a garanzia di un'autonomia
compiutamente definita in sede costituzionale".
In questa prospettivà, appare manifesta e gravemente lesiva la
norma denunciata.
6. - Nè l'illegittimità costituzionale della norma denunciata
potrebbe venir meno qualora si negasse la sussistenza di un'attività
di controllo in ragione della qualità soggettiva del soggetto
controllante, che non appartiene alla p.a., non è un organo
amministrativo, ma è un organo giurisdizionale, appartenente al
subsistema della Corte dei conti, e al quale l'art. 3 del d.l.
conferisce una particolare legittimazione ad agire.
Da un lato, infatti, negare la sussistenza di un'attività
oggettiva di controllo in ragione della natura soggettiva del
controllante non appare conferente.
Se l'attività di controllo è tale per sue connotazioni
strutturali oggettive, come risulta dalla concorde dottrina, il fatto
che una norma l'abbia attribuita ad un soggetto appartenente
all'ordine giudiziario non fa cessarne la natura di attività di
controllo, con le conseguenze, in tema di violazione dell'art. 125
della Costituzione e di lesione della integrità delle competenze
regionali che abbiamo già sottolineato.
D'altro lato e comunque, la considerazione che il procuratore
regionale e il procuratore generale presso la Corte d'appello hanno
funzioni di pubblico ministero (art. 2, primo comma), ossia funzioni
che la stessa Corte dei conti (nella sentenza 298/A del 6 febbraio
1982) e la dottrina riconducono all'esercizio della giurisdizione,
aggrava l'illegittimità costituzionale della norma. Anche qualora
(in denegata ipotesi) si ammetta che l'attività del procuratore
regionale e quella del procuratore generale in sede di appello non
costituiscono nulla più che l'esercizio di una funzione
giurisdizionale, resta che l'iniziativa di impulso giurisdizionale
viene affidata al procuratore non già tramite l'attivazione
dell'organo giudicante presso il quale gli è consentito di
esercitare le funzioni di pubblico ministero, ma con un ricorso
introdotto ad un giudice appartenente ad una giurisdizione estranea a
quella presso cui il procuratore esercita le funzioni di iniziativa
proprie della sua qualità di pubblico ministero.
In tal modo, ad un organo che svolge istituzionalmente la propria
attività requirente presso la Corte dei conti (come confermato dallo
stesso art. 2 del d.l. 54), vengono conferiti poteri di impulso che
presuppongono un'attribuzione di funzioni totalmente diverse da
quelle che alla Corte dei conti e ai suoi organi sono riservate
dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione.
Per effetto di una norma avente forza e valore di legge ordinaria,
vengono pertanto attribuite, a singoli soggetti inquadrati
nell'ambito dell'attività della Corte dei conti, organo di rilevanza
costituzionale, funzioni estranee a quelle che, ai sensi della norma
costituzionale ora citata, spettano a tale organo: in violazione del
principio in base al quale è vietato sopprimere o modificare le
funzioni di un organo a rilevanza costituzionale con legge ordinaria.
Non appare costituzionalmente legittimo che un organo che esercita
le proprie funzioni all'interno di una giurisdizione (e tale è
definita, dalla VI disp. trans. della Costituzione, quella della
Corte dei conti, non meno di quella del Consiglio di Stato), possa
esercitarle anche all'interno di una giurisdizione diversa, divenendo
titolare del potere di promuovere l'azione indifferentemente nell'una
e nell'altra.
Ciò è invece precisamente quanto avviene nel caso di specie, con
la conseguente violazione dell'art. 100 della Costituzione, dato che
alla Corte dei conti vengono attribuite funzioni non solo estranee a
quelle che le sono proprie ai sensi di tale norma, ma addirittura
stravolgenti rispetto ad esse, data la novità del potere attribuito
ad un organo della Corte dei conti di attivare la giurisdizione di un
organo estraneo, appartenente ad una diversa giurisdizione.
La regione Toscana è legittimata a far valere il carattere lesivo
che tale violazione determina sulla sfera delle proprie attribuzioni,
dal momento che la predetta violazione interferisce gravemente - come
detto - con l'intero svolgimento delle attività di propria
competenza.
7. - A tali indicazioni, coerenti nel senso della
incostituzionalità del decreto, vanno aggiunte quelle - che
comportano la violazione dell'art. 97 della Costituzione e del
principio del buon andamento dell'amministrazione, che ugualmente la
regione è legittimata a far valere dati gli effetti del controllo in
tal modo istituito sulla sfera delle proprie attribuzioni - che
derivano dalla possibile contraddittorietà dell'esito del controllo
positivo della C.C.A.R. (di cui, com'è noto, ai sensi della legge n.
62/1953, art. 41, lett. b), fa parte anche un magistrato della Corte
dei conti) e di quello del procuratore regionale presso la stessa
Corte dei conti, che manifesti un'opinione diversa e inizi il (o
intervenga nel) ricorso giurisdizionalmente amministrativo.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari costituzionalmente
illegittimo l'art. 3 (e conseguenzialmente l'art. 5) del d.l. 8
marzo 1993, n. 54, e lo annulli, per contrasto con gli artt. 5, 97,
100, secondo comma, 115, 117, 118, 125, 126, 127 e 134 della
Costituzione.
Roma, addì 2 aprile 1993
Avv. Alberto PREDIERI

93C0383