1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 785 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 novembre 1988
N. 785 Ordinanza emessa il 3 novembre 1988 dal pretore di Ferrara nel procedimento civile vertente tra Maregatti Giuseppina e l'I.A.C.P. della provincia di Ferrara Edilizia residenziale pubblica - Attribuzione con norma di legge regionale (legge regione Emilia-Romagna n. 12/1984) al presidente dell'I.A.C.P. competente per territorio del potere di emanazione del provvedimento di rilascio di alloggio dell'ediliza residenziale pubblica sine titulo - Diversa disciplina stabilita dall'art. 95 del d.P.R. n. 616/1977, che, secondo l'interpretazione della giurisprudenza e della dottrina, attribuisce ai comuni (sindaco o consiglio comunale) detto potere - Violazione dei principi generali dell'ordinamento e dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato riguardo alla ripartizione delle competenze e dei correlati poteri tra i vari organi pubblici. (Legge regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, art. 26, primo e secondo comma). (Cost., art. 117). (088C1912) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-1989)

IL PRETORE
Premesso che il 25 ottobre 1988 è stata trattenuta per la
decisione la causa promossa da Maregatti Giuseppina contro l'Istituto
Autonomo Case Popolari della provincia di Ferrara, avente ad oggetto
l'impugnazione del provvedimento di rilascio dell'alloggio
dell'edilizia residenziale pubblica n. 7468 del 1 giugno 1987,
emesso dal presidente dell'I.A.C.P. di Ferrara nei confronti della
Maregatti per occupazione senza titolo;
Precisato che l'impugnato provvedimento è stato emesso dal
presidente dell'I.A.C.P. di Ferrara in virtù del potere a lui
attribuito dall'art. 26 della legge 14 marzo 1984, n. 12, della
regione Emilia-Romagna;
Ritenuto che il giudicante possa rilevare d'ufficio, anche in
assenza di lagnanza sul punto, la totale carenza da parte dell'organo
amministrativo del potere di emettere il provvedimento impugnato e
che l'esame di tale questione sia logicamente pregiudiziale rispetto
all'esame delle censure rivolte dal ricorrente al merito del
provvedimento impugnato;
Ricordato che le s.u. della Corte di cassazione con la sentenza
del 7 maggio 1979, n. 2581, confermando l'orientamento espresso dai
giudici di merito (vedi inoltre sentenza 1 agosto 1979, n. 100,
della Corte costituzionale) e decidendo in tema di "revoca", hanno
affermato, sulla base dei princi'pi generali del nostro ordinamento,
la giurisdizione dell'a.g.o. sui ricorsi avverso qualsiasi tipo di
provvedimento amministrativo ordinante il rilascio di un alloggio
dell'edilizia residenziale pubblica (l'art. 11 del d.P.R. n.
1035/1972 avendo soltanto la funzione di attribuire una competenza
esclusiva per materia al pretore in tema di decadenza e non di
incidere sulla ripartizione della giurisdizione);
O S S E R V A
L'art. 95 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (emanato in attuazione
della legge 22 luglio 1975, n. 382) stabilisce che "Le funzioni
amministrative concernenti l'assegnazione di alloggi di edilizia
residenziale pubblica sono attribuite ai comuni".
La giurisprudenza dei giudici ordinari di merito e di legittimità
(cfr. ad es. Cass. 16 settembre 1986, n. 5622), la giurisprudenza dei
giudici amministrativi e la dottrina sono concordi nel ritenere che
per effetto della citata norma anche i provvedimenti di revoca e di
annullamento dell'assegnazione e di decadenza dall'assegnazione
possono essere emanati soltanto dal comune (per alcuni inteso come
sindaco, per altri inteso come consiglio comunale). Tutti pervengono
a tale conclusione, in quanto, secondo i princi'pi generali che
regolano il diritto amministrativo, i predetti atti, essendo
manifestazione del potere di autotutela della pubblica
amministrazione ed avendo tutti natura di contrarius actus rispetto
al provvedimento di assegnazione, non possono essere emanati da
un'autorità diversa da quella titolare della funzione amministrativa
esplicata attraverso l'atto di assegnazione. Discorso quasi del tutto
identico può essere fatto per i provvedimenti di rilascio di alloggi
di e.r.p. occupati senza titolo. Ed infatti tali atti sono certamente
manifestazione del potere di autotutela della pubblica
amministrazione, come si desume dalla caratteristica
dell'esecutorietà (possibilità di immediata esecuzione forzata da
parte della pubblica amministrazione) che li connota.
È inoltre indubitabile che tali atti possono essere emessi
soltanto nello svolgimento delle funzioni amministrative legate al
settore dell'edilizia residenziale pubblica.
Ritiene questo giudicante di dover condividere il prevalente
orientamento giurisdizionale e dottrinario appena illustrato e ciò
sia per l'ossequio dovuto al tenore letterale della norma in esame
sia per il conforto fornito dall'interpretazione logica della stessa
norma. Ed invero la locuzione "funzioni amministrative" ha
significato troppo ampio perchè si possa includere nella stessa un
unico atto qual'è quello dell'assegnazione.
Nè tale costatazione è contraddetta dal fatto che la norma
richiama solo il provvedimento di assegnazione. Quest'ultimo,
infatti, è certamente il risultato finale cui tende tutta
l'attività amministrativa ruotante attorno all'edilizia residenziale
pubblica. Quindi citare il provvedimento di assegnazione equivale a
richiamare per intero ed in tutte le sue manifestazioni il potere
amministrativo nel cui esercizio tale provvedimento viene emanato.
Dal punto di vista logico, poi, apparirebbe a dir poco irrazionale
ripartire tra due organi, che a causa delle diversità di natura
giuridica e di composizione, non esprimono lo stesso indirizzo
politico-amministrativo, la titolarità del potere di emanare i vari
atti espressione dell'esercizio della stessa funzione amministrativa.
Se quanto fin qui detto è vero si deve di conseguenza affermare
che l'art. 26 della legge della regione Emilia-Romagna del 14 marzo
1984, n. 12, è in aperto contrasto con l'art. 95 del d.P.R. n.
616/1977, in quanto attribuisce al presidente dell'I.A.C.P. di
Ferrara il potere di emanare un provvedimento che il citato art. 95
stabilisce debba essere demandato al comune (sindaco o consiglio
comunale). Sorge quindi il sospetto che l'art. 26 della legge
regionale violi l'art. 117 della Costituzione e ciò in qualunque
modo si inquadri il potere legislativo esercitato dalla Regione con
l'emanazione della legge n. 12/1984. Ed invero in questa sede non si
vuole nè si deve risolvere l'arduo problema della classificazione
della natura della potestà legislativa esercitata in questo caso
dalla regione. Problema reso ancor più arduo dal fatto che la legge
5 agosto 1978, n. 457, attribuisce al C.I.P.E., organo
politico-amministrativo, e non alla legislazione statale, il compito
di dettare gli indirizzi programmatici ed i criteri (sono i
"princi'pi fondamentali" di cui al primo comma, art. 117 della
Costituzione?) cui devono attenersi le regioni (legiferando o
emanando norme amministrative?). È però certo che sembrano
infondate le seguenti affermazioni:
l'edilizia residenziale pubblica non è una delle materie
elencate nel primo comma dell'art. 117 della Costituzione;
è principio generale che la legislazione regionale non può
modificare quanto stabilito dalle leggi statali in materia di
distribuzione tra i vari organi pubblici delle competenze
amministrative e dei poteri a tali competenze collegati;
attribuendo all'I.A.C.P. il potere di emanare il provvedimento
di rilascio per occupazione senza titolo la regione Emilia-Romagna ha
travalicato i limiti della delega legislativa concessagli dal d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 (articolo 88 n. 13) e della legge 5 agosto
1978, n. 457 (artt. 2, 3 e 4).
Si ritiene quindi, che, qualunque sia la fonte del potere
legislativo esercitato dalla regione Emilia-Romagna nell'emanare la
legge 14 marzo 1984, n. 12, l'art. 26 di detta legge non possa
comunque sottrarsi al dubbio di incostituzionalità per l'uno o per
l'altro dei tre profili appena elencati. Ed invero o la regione ha
legiferato in una delle materie di sua competenza (del che si dubita
fortemente), ed allora emanando una norma in contrasto con l'art. 95
del d.P.R. n. 616/1977 (che, si ripete, statuisce in tema di
competenze degli organi amministrativi) ha violato i princi'pi
generali dell'ordinamento ed i princi'pi fondamentali stabiliti dalle
leggi dello Stato. In tal caso è progettabile la violazione
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione. Oppure la regione ha
legiferato in attuazione di quanto disposto da leggi dello Stato, ed
allora ha travalicato i confini attribuibili dalle leggi di
delegazione ed ha addirittura emanato norme in contrasto con quelle
statali. In tal caso è prospettabile la violazione dell'art. 117,
secondo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata;
Solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale, in
relazione all'art. 117, primo comma, della Costituzione ed in
relazione all'art. 117, secondo comma, della Costituzione, dell'art.
26, primo e secondo comma, della legge 14 marzo 1984, n. 12, regione
Emilia-Romagna nella parte in cui attribuisce all'ente gestore
competente per territorio e non al comune competente per territorio
il potere di emanare il provvedimento amministrativo, dotato di
esecutorietà, di rilascio di alloggio dell'edilizia residenziale
pubblica occupato senza titolo;
Ordina la sospensione del giudizio e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al presidente della giunta regionale
dell'Emilia-Romagna e sia comunicata al presidente del consiglio
regionale interessato.
Ferrara, addì 3 novembre 1988
Il pretore: SCARAMUZZI

88C1912