1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 17-7-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 310 SENTENZA 19 giugno - 5 luglio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Cause di ineleggibilita' alla carica di sindaco - Ineleggibilita' delle persone che abbiano riportato condanna superiore a sei mesi, anche se condizionalmente sospesa, per reato commesso nella qualita' di pubblico ufficiale - Prospettata disparita' di trattamento rispetto ad altre cariche elettive (deputato e senatore) per le quali e' prevista l'eleggibilita' nel caso di condanna a pena sospesa - Incidenza sul diritto di elettorato passivo - Esclusione, in considerazione della non comparabilita' delle cariche elettive poste a raffronto - Non fondatezza della questione. (D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 6, ultimo cpv.). (Cost., artt. 3 e 51). (091C0847) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 17-7-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, ultimo
capoverso, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi
per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali), promosso con ordinanza emessa l'11 dicembre 1990 dal
Tribunale di Como sul ricorso in materia elettorale proposto da
Charrey Franco per l'annullamento della delibera 19 luglio 1990 del
Consiglio comunale di Campione d'Italia, iscritta al n. 111 del
registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione di Charrey Franco nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 1991 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Udito l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
Con delibera del 19 luglio 1990 il Consiglio comunale di Campione
d'Italia, preso atto dell'avvenuta decadenza di Charrey Franco dalla
carica di sindaco a seguito di condanna penale irrevocabile alla pena
di otto mesi di reclusione per il delitto di falso ideologico in atto
pubblico con il beneficio della sospensione condizionale della pena
(condanna da ultimo confermata con sentenza del 3 aprile 1990 della
Corte di cassazione), eleggeva un nuovo Sindaco.
Il Charrey impugnava la delibera consiliare innanzi al Tribunale
di Como chiedendone l'annullamento per non essersi verificata alcuna
decadenza dalla carica di Sindaco; in subordine eccepiva
l'illegittimità costituzionale dell'art. 271 del T.U. della legge
comunale e provinciale del 1934, come sostituito dall'art. 4 della
legge 1 giugno 1977 n. 286, nonchè dell'art. 6, ultimo capoverso,
del d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570 per violazione degli artt. 3 e 51
Cost. (nonchè anche dell'art. 97 Cost.).
Si costituiva la Prefettura di Como sostenendo, nel merito,
l'infondatezza della questione di costituzionalità.
Il Tribunale di Como, con ordinanza dell'11 dicembre 1990,
sollevava questione incidentale di legittimità costituzionale
dell'art. 6, ultimo capoverso, del d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570, in
relazione agli artt. 3 e 51 della Costituzione.
Osservava il Tribunale, in ordine alla rilevanza della questione
di costituzionalità, quanto segue:
a) L'art. 6, ultimo capoverso, del d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570
(secondo cui non può essere nominato sindaco chi ha subito condanna,
per qualsiasi reato commesso nella qualità di pubblico ufficiale o
con abuso di ufficio, ad una pena restrittiva della libertà
personale superiore a sei mesi) è ancora in vigore.
Non può giovare al ricorrente il disposto dell'art. 64, primo
comma, lettera c), della legge 8 giugno 1990 n. 142 (sul nuovo
ordinamento delle autonomie locali), che - nell'abrogare l'art. 271
sopra cit. - non ha però travolto l'art. 6 cit., anche perchè
l'art. 31 della medesima legge riserva ad altro intervento
legislativo la materia relativa alle elezione dei consigli comunali
(e provinciali) e allo status dei componenti. Nè rileva il
successivo art. 40 che riguarda solo i poteri discrezionali di
rimozione e sospensione degli amministratori locali attribuiti
all'Autorità centrale.
b) La decadenza di diritto dalla carica di Sindaco opera anche
in caso di sospensione condizionale della pena.
Vero è che l'art. 166 c.p., nel nuovo testo introdotto dalla
legge 7 febbraio 1990 n. 19 estende gli effetti della sospensione
condizionale della pena alle pene accessorie; ma la decadenza dalla
carica di Sindaco non costituisce pena accessoria sia perchè l'art.
6 cit. non la qualifica tale, sia perchè l'istituto si atteggia a
requisito negativo, per coloro che siano chiamati a far parte di
organi elettivi, affinchè sia tutelato il normale e corretto
svolgimento del rapporto elettorale. Ove anche poi fosse da
qualificare come effetto penale della condanna non sarebbe comunque
estensibile per analogia il disposto dell'art. 166 del codice penale,
considerato che il secondo comma di tale norma, nello stabilire che
la condanna a pena sospesa non può costituire in alcun caso, di per
sè sola, motivo d'impedimento all'accesso a posti di lavoro pubblici
e privati, ha fatto salvi "i casi specificamente previsti dalla
legge". D'altra parte la posizione di chi aspiri ad un impiego
pubblico o privato è diversa da quella di chi aspiri ad una carica
elettiva, essendo previsto solo nel primo caso un procedimento
disciplinare all'esito del quale poter infliggere la misura
sanzionatoria massima.
Il giudice a quo osservava poi in ordine alla non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalita':
vi è un'ingiustificata disparità di trattamento (art. 3 della
Costituzione) ed un'irragionevole limitazione del diritto di accesso
alle cariche elettive (art. 51 della Costituzione).
Per effetto della citata legge n. 19 del 1990 chi è condannato
per un reato che comporta l'applicazione della pena accessoria
dell'interdizione dai pubblici uffici, nel caso di concessione del
beneficio della sospensione condizionale della pena, conserva (oltre
all'elettorato attivo, anche) l'elettorato passivo e quindi può
accedere a tutte le cariche elettive dello Stato e a (quasi) tutte
quelle degli enti locali. Peraltro la legge 22 maggio 1980 n. 193,
abrogando il n. 7 dell'art. 2 del T.U. delle leggi recanti norme per
la disciplina dell'elettorato attivo e per la tenuta e la revisione
delle liste elettorali (d.P.R. n. 223 del 1967), che escludeva per un
periodo di cinque anni la capacità elettorale dei condannati per una
serie di delitti, tra i quali il falso, ha soppresso la causa di
perdita del diritto elettorale attivo (e passivo) che discendeva
dalla condanna in quanto tale.
Pertanto, mentre prima della legge n. 19 del 1990 non poteva
configurarsi alcuna disparità di trattamento, perchè per tutti i
condannati per reati comportanti l'applicazione della pena accessoria
dell'interdizione dai pubblici uffici, ancorchè fosse stato concesso
il beneficio della sospensione condizionale della pena, veniva meno
l'elettorato e l'eleggibilità, dopo l'entrata in vigore di tale
legge, tutti coloro che godono della sospensione condizionale della
pena non perdono in generale l'elettorato passivo (oltre che attivo)
e quindi possono accedere alle più elevate cariche, quale ad es.
quella di Presidente della Giunta regionale; rimane però preclusa
soltanto la possibilità di essere nominati alla carica di sindaco e,
in caso di precedente nomina, si verifica la decadenza di diritto,
con conseguente irragionevole disparità di trattamento che non si
giustifica con la diversa natura di tale carica.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per
l'infondatezza della questione sulla base dei seguenti rilievi:
a) La circostanza che la vigente normativa prescriva più
rigorosi requisiti per l'accesso alla carica di sindaco, e per la
permanenza in essa, rispetto ad altre cariche elettive non comporta
alcuna illegittima disparità di trattamento.
Ciò in considerazione della natura e del carattere peculiare
della carica stessa cui fanno capo rilevantissime funzioni (ad
esempio come ufficiale di governo con potere di adozione di
provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di sanità, igiene,
edilizia e polizia locale). D'altra parte l'art. 15 legge 19 marzo
1990 n. 55 (che ha dettato disposizioni per la prevenzione della
delinquenza di tipo mafioso) ha previsto consimili ipotesi di
ineleggibilità, sospensione e decadenza anche dalle cariche di
presidente della giunta regionale e di assessore regionale.
b) Non sussiste neppure la violazione dell'art. 51 Cost., che
riserva alla legge la determinazione dei requisiti di volta in volta
necessari per l'ammissione a pubbliche cariche elettive; tali
requisiti possono anche essere negativi, quale quello (diretto ad
assicurare la trasparenza e la correttezza dell'attività del
sindaco) di non essere incorso in una sentenza irrevocabile di
condanna per particolari tipi di reati.
3. - Con ordinanza pronunciata nell'udienza del 4 giugno 1991,
questa Corte dichiarava inammissibile, per tardività, la
costituzione in giudizio della parte privata Charrey.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Como ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in relazione agli artt. 3 e 51 della Costituzione,
dell'art. 6, ultimo capoverso, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570.
Tale norma stabilisce che non può essere nominato sindaco chi ha
riportato condanna superiore a sei mesi per reato commesso nella
qualità di pubblico ufficiale o con abuso d'ufficio, e non inferiore
a un anno per qualsiasi altro delitto.
Secondo la prospettazione del tribunale remittente, la norma si
porrebbe in contrasto con l'art. 3 della Costituzione per
ingiustificata disparità di trattamento rispetto ad altre cariche
pubbliche elettive quali quelle di deputato o senatore, di
consigliere regionale, provinciale o comunale: infatti in seguito
all'art. 4 della legge 7 febbraio 1990, n. 19, che ha sostituito
l'art. 166 del codice penale, la sospensione condizionale della pena
si estende anche alle pene accessorie con la conseguenza che i
condannati per delitti che comportano l'interdizione dai pubblici
uffici, se beneficiano della sospensione condizionale, rimangono
eleggibili alle cariche anzidette e, in linea generale, a qualsiasi
altra carica pubblica; tuttavia in forza della norma censurata, che
si configura come legge speciale, sono ineleggibili alla carica di
sindaco e, se la condanna definitiva interviene successivamente alla
elezione, incorrono nella decadenza ope legis dalla carica medesima.
La irrazionalità e il carattere ingiustamente discriminatorio
della norma anzidetta - sempre ad avviso del giudice a quo -
concreterebbe anche una violazione dell'art. 51, primo comma, della
Costituzione.
2. - La questione non è fondata.
L'art. 6 del d.P.R. n. 570 del 1960 stabilisce che non può essere
nominato sindaco chi si trova in una serie di condizioni
successivamente elencate, l'ultima delle quali consiste, come si è
detto, nell'avere riportato condanna per qualsiasi reato commesso
nella qualità di pubblico ufficiale o con abuso d'ufficio ad una
pena restrittiva della libertà personale superiore a sei mesi,
ovvero per qualsiasi altro delitto, alla pena della reclusione non
inferiore ad un anno.
Chi si trova in siffatta condizione viene pertanto ad essere
colpito da una vera e propria incapacità legale ad assumere
l'ufficio di sindaco, incapacità che cessa soltanto in seguito a
riabilitazione. Trattasi evidentemente di una legge speciale che si
riferisce ad una carica pubblica che è sì elettiva, ma elettiva di
secondo grado, disciplinata quindi in modo distinto e autonomo
rispetto ai requisiti prescritti per la eleggibilità alle Assemblee
primarie cui si accede per elezione diretta, siano esse la Camera dei
deputati e il Senato, ovvero i Consigli regionali, provinciali e
comunali.
Tale normativa concernente il sindaco risale molto indietro nel
tempo, e, almeno per quanto riguarda l'ultimo capoverso dell'art. 6,
è la riproduzione pressochè letterale di precedenti testi
legislativi. La si trova infatti nell'ultimo capoverso dell'art. 146
del Testo Unico approvato con regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148,
punto d'arrivo dell'elaborazione legislativa dello Stato liberale in
materia di comuni e province. Ma anche il Testo Unico della legge
comunale e provinciale approvato con regio decreto 3 marzo 1934 n.
383, in pieno ventennio fascista, riproduce all'art. 46, ultimo
capoverso, n. 11 la medesima disposizione, naturalmente riferita al
Podestà o al Vice Podestà, che pure erano nominati dall'autorità
governativa (ministro dell'interno o prefetto), di guisa che si
sarebbe anche potuto ritenere superfluo stabilire per legge in tali
casi il divieto di nomina.
Caduto il regime autoritario, il decreto legislativo
luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1, disponendo la ricostituzione
delle amministrazioni comunali su base elettiva, ripristinò
sostanzialmente, nell'art. 7, l'art. 146 del Testo Unico del 1915. E
identica norma è rimasta nell'art. 6 del Testo Unico approvato (in
seguito a delega legislativa conferita dall'art. 21 della legge 24
febbraio 1951, n. 84) con d.P.R. 5 aprile 1951, n. 203, riprodotto
infine in identico tenore nell'art. 6 del Testo Unico approvato con
d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570. Vale la pena poi di sottolineare che
la legge 23 aprile 1981, n. 154 che ha disciplinato organicamente la
normativa concernente l'eleggibilità a consigliere regionale,
provinciale, comunale e circoscrizionale, abrogando esplicitamente le
disposizioni precedenti, nulla ha innovato per quanto riguarda le
norme sopraricordate che attengono specificamente ai requisiti
richiesti per essere eletto sindaco.
3. - Resta perciò confermato il carattere assolutamente speciale
della normativa anzidetta che costituisce eccezione alla regola
generale, valida ugualmente in linea di principio per le elezioni di
secondo grado, per cui chi è elettore è anche eleggibile.
La ragione di tale speciale disciplina va ricercata nelle
caratteristiche particolari che contraddistinguono la carica di
sindaco.
Infatti al sindaco sono attribuite, insieme alle importantissime
funzioni propriamente attinenti alle competenze del comune quale ente
di autonomia locale (art. 36 della legge 8 giugno 1990 n. 142:
"ordinamento delle autonomie locali"), ulteriori funzioni di
competenza statale, nell'esercizio delle quali il sindaco agisce come
ufficiale del governo: tali funzioni già preesistenti
nell'ordinamento dello Stato liberale (vedi il citato Testo Unico n.
148 del 1915) sono oggi regolate dall'art. 38 della legge n. 142
citata. Per apprezzare appieno l'importanza e la delicatezza di dette
attribuzioni basterà ricordare, fra quelle elencate nel citato art.
38, la disposizione del secondo comma concernente i provvedimenti
contingibili e urgenti in materia di sanità ed igiene, edilizia e
polizia locale. Ma oltre a queste vanno menzionate le funzioni
attribuite al sindaco da leggi speciali in ordine alla tenuta dei
registri di stato civile e di popolazione, agli adempimenti in
materia elettorale, di leva militare e di statistica, in materia di
pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria, ed altre menzionate nel
predetto art. 38. Trattasi, come osserva l'Avvocatura dello Stato, di
poteri che incidono direttamente sullo svolgimento delle attività e
sugli interessi primari della comunità locale. Ne deriva come non
sia configurabile, sotto il profilo della disparità di trattamento,
il raffronto con altre cariche pubbliche elettive anche al più alto
livello politico, per le quali il legislatore si è in genere
attenuto al principio secondo cui, salvo il requisito dell'età nel
caso del Parlamento, l'elettorato passivo coincide con l'elettorato
attivo.
Per le medesime considerazioni attinenti all'importanza,
delicatezza e peculiarità dei poteri attribuiti e delle funzioni
esercitate non può nemmeno tacciarsi di irragionevolezza la scelta
operata dal legislatore di mantenere la rigorosa normativa
preesistente in ordine ai requisiti per l'eleggibilità a sindaco,
nonostante sia stata effettuata direttamente o indirettamente una
revisione "liberalizzatrice" in materia di godimento del diritto
all'elettorato attivo, e conseguentemente anche passivo (vedi in
proposito la legge 22 maggio 1980 n. 193 che ha abrogato il numero 7
del primo comma dell'art. 2 del Testo Unico delle leggi recanti norme
per la disciplina dell'elettorato attivo, approvato con d.P.R. 20
marzo 1967 n. 223 e la legge 7 febbraio 1990 n. 19, già ricordata,
che con l'art. 4 ha sostituito l'art. 166 del codice penale).
Si deve pertanto concludere che nella norma in esame non è
ravvisabile alcuna violazione dell'art. 3 della Costituzione.
4. - Quanto al secondo profilo prospettato dal tribunale
remittente, vale a dire l'incostituzionalità della norma per
contrasto con l'art. 51 della Costituzione, le argomentazioni in
precedenza svolte valgono ad escluderne la fondatezza.
Invero, una volta riconosciuto che le limitazioni speciali
previste per escludere l'eleggibilità a sindaco di chiunque abbia
riportato condanne per determinati reati a determinate pene detentive
non costituiscono una ingiustificata disparità di trattamento
rispetto ad altre cariche elettive non comparabili, nè sono
caratterizzate da irragionevolezza, ne consegue che le predette
limitazioni non contraddicono nemmeno l'art. 51 della Costituzione.
È infatti insegnamento costante di questa Corte che, fermo restando
essere l'eleggibilità la regola e l'ineleggibilità l'eccezione, la
legge che determina i requisiti necessari, sia in positivo che in
negativo, non è censurabile sul piano della legittimità
costituzionale, purchè le cause di ineleggibilità in rapporto alle
diverse cariche rispondano a motivi di pubblico interesse e siano
contenute in limiti razionali: non può dirsi sicuramente che tali
canoni non siano stati rispettati dalla norma in esame.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, ultimo capoverso, del d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570
(Testo Unico delle leggi per la composizione e la elezione degli
organi delle Amministrazioni comunali) sollevata, in riferimento agli
artt. 3 e 51 della Costituzione, dal Tribunale di Como con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 giugno 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 5 luglio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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