1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 30-3-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 15 febbraio 2016
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 15 febbraio 2016 (della Regione Emilia-Romagna). Ambiente - Discariche abusive - Diffida del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 novembre 2015, rivolta al Comune di San Giovanni in Persiceto (BO) e alla Regione Emilia-Romagna - relativamente alla discarica abusiva ubicata nel suddetto Comune, oggetto della sentenza di condanna della Corte di giustizia dell'Unione europea del 2 dicembre 2014, in ordine all'applicazione delle direttive 75/442/CEE e 91/689/CEE - di rilasciare, entro 30 giorni, il provvedimento di conclusione del procedimento di bonifica del sito, ai sensi dell'art. 242 del d.lgs. n. 152 del 2006 - Avvertenza che, in caso di mancato adempimento, il Consiglio dei ministri adotta i provvedimenti necessari per l'esercizio del potere sostitutivo di cui all'art. 8 della legge n. 131 del 2003. - Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 novembre 2015. (16C00044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 30-3-2016)

Ricorso della Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente
della Giunta regionale, legale rappresentante pro tempore, Sig.
Stefano Bonaccini, autorizzato con deliberazione della Giunta
regionale progr. n. 59 del 25 gennaio 2016 (doc. 1), rappresentata e
difesa per mandato speciale a margine dal Prof. Avv. Franco
Mastragostino (C.F. MST FNC 47E07 A059Q; pec:
francomastragostino@ordineavvocatibopec.it) e dal Prof. Avv. Adriano
Giuffrè (pec: adrianogiuffre@ordineavvocatiroma.org, C.F. GFF DRN
38R28 F912D), ed elettivamente domiciliata presso lo Studio di
quest'ultimo in Roma, Via dei Gracchi, n. 39;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica;
Per l'annullamento:
della diffida del Presidente Consiglio dei ministri 26 novembre
2015, emanata ai sensi dell'art. 8, comma 1 della legge n. 131/2003 e
dell'art. 41 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 - Discariche
abusive - trasmessa con nota del Segretariato generale - Dipartimento
coordinamento amm.vo DICA 0030627 P- 4.8.3.7 del 27 novembre e
pervenuta alla Regione Emilia Romagna in data 30 novembre 2015 come
da timbro di protocollo apposto al margine sinistro dell'atto (doc.
2);
del mancato riscontro, a valere quale implicito rigetto da parte
del PCM all'istanza del Presidente della Giunta della Regione Emilia
Romagna PG. 2015/0888444 del 24 dicembre 2015 (doc 3), con cui si
invitava la Presidenza del Consiglio dei Ministri a ritirare la
diffida e ad identificare correttamente e legittimamente la
Amministrazione tenuta all'adempimento, nonchè ad avviare procedure
di leale collaborazione per individuare le modalità di adempimento
alle istanze della Commissione europea (con particolare riferimento,
nel caso di specie, al Sito Razzaboni), per violazione dell'art. 250
del d.lgs. n. 152/2006 che, in attuazione dell'art. 117, 2° comma
Cost., ripartisce le funzioni amministrative in materia di
adempimenti concernenti la bonifica dei siti inquinati, per erronea
qualificazione dei presupposti di fatto e di diritto nel ravvisare la
responsabilità della Regione; per violazione, altresì, dell'art.
120, 2° comma Cost., come attuato dall'art. 8, 1° comma, della legge
n. 131/2003, che fissa il principio di leale collaborazione come
regola per l'esercizio del potere sostitutivo, nonchè dell'art. 117,
5° comma Cost., come attuato dall'art. 41 della legge n. 234/2012.

Premesso in fatto

Per meglio comprendere il contesto e i presupposti che hanno
condotto agli atti qui impugnati dalla Regione Emilia Romagna, è
necessario ripercorrere gli antefatti.
1. Nel settembre 2001 il Corpo Forestale dello Stato, nel corso
di un sopralluogo presso un'area ubicata nel Comune di San Giovanni
in Persiceto di proprietà della Società "L. Razzaboni S.r.l.",
autorizzata in procedura semplificata al recupero di rifiuti inerti,
ha rinvenuto dei fanghi industriali classificabili come rifiuti
speciali pericolosi, gestiti in assenza di specifica autorizzazione e
ha, quindi, provveduto al sequestro dell'area. A seguito di tale
rinvenimento si sono susseguite numerose azioni da parte del Comune,
anche impositive, supportate dagli organi di vigilanza (Arpa, Noe e
Corpo Forestale dello Stato), affinchè la Società responsabile dei
fatti e proprietaria dell'area effettuasse la messa in sicurezza del
sito. I comportamenti dilatori e oppositivi della Società hanno
causato un grande dispendio di tempo e risorse delle Pubbliche
Amministrazioni coinvolte per la messa in sicurezza del sito.
Nel 2003 il sito Razzaboni veniva inserito, tra gli altri,
nell'ambito della procedura di infrazione 2003/2077 avviata dalla
Commissione europea a carico dello Stato italiano.
A fronte del permanere dell'inadempienza da parte del
proprietario responsabile, nel 2004 il Comune avviava le procedure
per intervenire in via sostitutiva ed effettuare gli interventi di
messa in sicurezza d'emergenza del sito. Sempre nel 2004 il Comune,
in accordo con Arpa, Provincia e Asl, avviava un programma di
monitoraggi ambientali, tuttora in corso, consistenti in
campionamenti periodici delle acque sotterranee da piezometri esterni
all'area, nonchè da pozzi appartenenti a privati posti nelle aree
limitrofe. La natura privata dell'area ha costretto il Comune, nelle
varie fasi di intervento, a richiedere più volte all'Autorità
giudiziaria l'autorizzazione per accedere all'area, oltre a dovere
resistere, sempre in via giudiziaria, alle varie opposizioni
interposte da parte del proprietario.
Nel 2005 sono state, quindi, attivate le procedure amministrative
volte all'approvazione e al finanziamento del progetto di messa in
sicurezza d'emergenza del sito che, in breve, ha previsto
l'accorpamento dei rifiuti in unico cumulo, la copertura del cumulo e
dell'area scoperta circostante con geo-membrana impermeabile,
opportunamente ancorata, così da garantire l'allontanamento delle
acque meteoriche. I lavori di messa in sicurezza d'emergenza si sono
poi conclusi nel novembre 2007 con relativo sopralluogo di collaudo
che è stato successivamente formalizzato il 20 febbraio 2008 (All.
1).
I monitoraggi sono stati effettuati da laboratori privati
certificati, su incarico pubblico, nonchè da Pubbliche Autorità
dello Stato italiano (ARPA e ASL) deputate per legge alla
effettuazione di tali tipologie di controllo. Delle sud-dette
attività di collaudo dei lavori, dei monitoraggi ambientali
effettuati, nonchè della condizione di sicurezza ambientale in cui
versa il sito a seguito della messa in sicurezza d'emergenza è
stata, nel tempo, informata la Commissione, per il tramite del
Ministero, con varie note di cui si allegano le più significative
(cfr. All. 4 - selezione di note inviate al Ministero dell'ambiente
dalla Regione Emilia-Romagna).
Nel frattempo, però, la Repubblica italiana veniva condannata
dalla Corte di Giustizia dell'U.E., con sentenza C-135/05 del 26
aprile 2007, per non aver provveduto ad adottare i provvedimenti
necessari, relativi a 4.866 discariche site nelle Regioni ordinarie
(tra cui quella di Razzaboni), venendo meno agli obblighi ad essa
incombenti ai sensi degli artt. 4, 8 e 9 della direttiva 75/442,
dell'art. 2, n. 1, della direttiva 91/689 e dell'art. 14, lett. a) -
c), della direttiva 1999/31.
2. Nel corso del 2010, il Comune ha poi attivato - di concerto
con le altre Amministrazioni territoriali interessate - un percorso
finalizzato alla riqualificazione dell'area a parco fotovoltaico per
la sua successiva fruibilità da parte del pubblico. Durante le
indagini preliminari alla realizzazione di tale progetto sono stati
rinvenuti, in area limitrofa e diversa da quella interessata dal
primo rinvenimento del 2001 (e, quindi, estranea alla procedura di
infrazione 2003/2077), ulteriori rifiuti, una prima volta nel 2010 e,
successivamente, nel 2012. Delle attività relative ai rifiuti
rinvenuti successivamente al 2001 è stata periodicamente tenuta
informata la Commissione per il tramite del Ministero (anche se,
evidentemente, si tratta di attività non ricomprese nella procedura
d'infrazione).
Nel 2012, la Regione Emilia Romagna ha assegnato un finanziamento
di euro 3.604.902 per la realizzazione dell'intervento di messa in
sicurezza dell'area interessata dai rinvenimenti del 2010 e del 2012,
subordinando la effettiva concessione del finanziamento
all'acquisizione, da parte del Comune, dell'area stessa (cfr. All. 5
- deliberazione Giunta regionale n. 1512/2012). Nel 2014 il Comune ha
effettuato l'immissione in possesso dell'area e la Regione ha
concesso il suddetto finanziamento (cfr. All. 5 bis - deliberazione
di Giunta regionale n. 1027/2014). La consegna dei lavori è stata
effettuata nel maggio 2015 e l'ultimazione è prevista per la fine
del gennaio 2016.
3. Con la sentenza della Corte di Giustizia C-196/13 del 2
dicembre 2014, la Repubblica italiana è stata condannata ad una
sanzione finanziaria, a causa di 196 discariche non ancora
bonificate, di cui 13 (tra le quali quella di Razzaboni) contenenti
rifiuti pericolosi. In base a quanto risulta affermato nella stessa
sentenza e come è stato chiarito nell'atto di notifica
dell'ingiunzione di pagamento della sanzione da parte della
Commissione, per ritenere tale sito regolarizzato occorre soddisfare
i seguenti requisiti, sinteticamente descritti:
a) assicurare che nei siti non siano più depositati rifiuti;
b) catalogare e identificare i rifiuti pericolosi;
c) attuare le misure necessarie per assicurare che i rifiuti
presenti nei siti non mettano in pericolo la salute dell'uomo e
l'ambiente.
La scelta dei mezzi per raggiungere questi risultati è rimessa
alle Autorità italiane: in base alla situazione fattuale in cui
versa il sito e a quanto stabilito dalla normativa, esse possono
optare, a seconda dei casi, per una "messa in sicurezza" (che può
consistere in misure di contenimento c.d. "messa in sicurezza
d'emergenza - MISE" ovvero in interventi di isolamento definitivo
delle fonti inquinanti c.d. "messa in sicurezza permanente"); per la
bonifica, ovvero per il ripristino.
Con riferimento al sito Razzaboni, il rispetto dei requisiti sub
a) e sub b) è pacifico, mentre risulta ancora controverso il
rispetto del requisito sub c). In proposito, la Commissione sostiene
che gli interventi previsti sarebbero stati suddivisi in tre parti;
un primo stralcio, avente ad oggetto la "messa in sicurezza
d'emergenza" (MISE) dei rifiuti rinvenuti nel 2001; un secondo
stralcio, avente ad oggetto la messa in sicurezza dell'ulteriore
quantitativo di rifiuti rinvenuti nel 2010, e un terzo stralcio,
avente ad oggetto ulteriori attività di decontaminazione del sito
interessato dai rifiuti rinvenuti nel 2001, per i quali si sostiene
che le Autorità italiane avrebbero affermato la necessità di
ulteriori attività di decontaminazione. Si conclude quindi che, fino
a quando le Autorità italiane non avranno fornito la prova che tutti
i suddetti lavori di messa in sicurezza e decontaminazione siano
stati terminati non si potrà ritenere che il sito sia stato
regolarizzato.
3.1. In proposito, occorre, innanzitutto, chiarire che il sito
interessato dalla procedura di infrazione è solo quello in cui sono
stati rinvenuti i rifiuti nell'anno 2001 e, conseguentemente, occorre
circoscrivere l'analisi degli interventi previsti per l'adempimento
della sentenza a quelli che riguardano l'area del relativo
rinvenimento. Ne consegue che la procedura d'infrazione non può
essere estesa ai rifiuti rinvenuti nel 2010: su ciò la Corte dì
Giustizia è stata chiara (punto 34 della motivazione della sopra
cit. sent. C-196/13 del 2 dicembre 2014,) ribadendo che "è costante
in giurisprudenza che, essendo la Commissione tenuta a precisare, nel
parere motivato emesso in applicazione dell'articolo 228, paragrafi)
2, CE, i punti sui quali lo Stato membro interessato non si è
conformato alla sentenza della Corte che dichiara l'inadempimento,
l'oggetto della controversia non può essere esteso ad obblighi non
previsti nel parere motivato, salvo incorrere nella violazione delle
firme sostanziali che garantiscono la regolarità del procedimento
(v. sentenza Commissione/Portogallo, C-457/07, EU/C/2009/531, punto
60)".
Quello che, però, alla Regione Emilia Romagna non è dato di
sapere è se la difesa della Repubblica italiana sia stata
sufficientemente chiara e puntuale nel circostanziare i fatti
specifici relativi alla discarica di Razzaboni.
Il dubbio è più che legittimo, ove si abbia riguardo a quanto
precisato dalla Corte (al punto 35) laddove spiega che "come
evidenziato dall'avvocato generale al paragrafo 35 delle conclusioni
si deve constatare che la Repubblica italiana non motiva in quale
misura gli obblighi oggetto del parere motivato emesso nel contesto
della presente causa siano stati modificati dalla suddetta nota": ed
è per questa ragione che la Corte respinge l'eccezione
d'irricevibilità della nota (la nota è quella del 14 giugno 2011
della Commissione che, secondo la difesa della Repubblica Italiana,
avrebbe ampliato l'oggetto della controversia rispetto al parere
motivato - ndr). In effetti, nella conclusione dell'Avvocato Generale
si legge (punto 35) che l'integrazione "sarebbe... stata necessaria
solo nel caso in cui la Commissione avesse ampliato il procedimento
rispetto al parere motivato... mentre un siffatto ampliamento non
risulta".
3.2. Con riferimento, invece, alla messa in sicurezza dei rifiuti
rinvenuti nel 2001, contrariamente a quanto affermato dalla
Commissione, si ritiene che il sito sia stato regolarizzato. Ed
infatti, come già accennato in precedenza, la procedura per l'avvio
dei lavori di messa in sicurezza d'emergenza è stata attivata nel
2005 e i lavori si sono effettivamente conclusi nel novembre 2007,
con relativo sopralluogo di collaudo, successivamente formalizzato il
20 febbraio 2008 (cfr. All. l già citato). L'efficacia e la tenuta
degli interventi di contenimento attuati con la messa in sicurezza
d'emergenza è stata, poi, nel tempo accertata attraverso monitoraggi
periodici, che hanno evidenziato che non sussiste un pericolo
concreto e significativo di peggioramento della qualità delle
matrici ambientali circostanti l'area e che i rifiuti presenti nel
sito non mettono, quindi, in pericolo la salute dell'uomo e
dell'ambiente.
Precisamente, i monitoraggi ambientali effettuati hanno mostrato
che i valori di concentrazione degli inquinanti non si discostano in
modo significativo dai limiti tabellari di legge. In proposito, si
evidenzia che per Ferro, Manganese e Solfati si riscontrano nell'area
interessata superamenti dei limiti di normativa interpretabili quali
scostamenti dovuti a fattori naturali, fenomeno noto e ben
documentato in base al quale i parametri citati, non possono essere
utilizzati come marcatori spia di inquinamento (cfr. All. 3 -
risultati delle analisi condotte sui campioni prelevati da piezometri
e pozzi esterni all'area nel corso del 2015).
La suddetta interpretazione è stata, inoltre, di recente
avallata anche da uno studio condotto dalla AUSL di Bologna e da
ARPA. Lo studio evidenzia, altresì, che le analisi eseguite dal 2005
al 2014 presso 4 pozzi domestici localizzati tra 250 e 500 m
nell'intorno del sito Razzaboni non hanno mostrato, per i 40
parametri ricercati, valori anomali rispetto al limite di riferimento
normativo, fatte salve alcune evidenze riferibili alla presenza di
Ferro e Manganese. Le competenti Autorità nazionali hanno, quindi,
posto in essere attraverso "la messa in sicurezza di emergenza" le
idonee misure di contenimento per impedire che i rifiuti presenti nel
sito possano mettere in pericolo la salute umana e l'ambiente. Di
tali interventi è stata regolarmente informata la Commissione, per
il tramite del Ministero (cfr. All. 4 - selezione di note inviate al
Ministero dell'ambiente dalla Regione Emilia-Romagna).
Non corrisponde, quindi, al vero quanto affermato dalla
Commissione nella nota di ingiunzione circa il mancato invio, da
parte della Regione, dei documenti che proverebbero che la messa in
sicurezza di emergenza iniziata nel 2007 sarebbe stata ultimata nel
2008 (e nel 2009 con riferimento all'intervento di sostituzione del
telo - All. 2). In proposito, è inoltre il caso di precisare che, in
base alle regole del contraddittorio in sede procedimentale, in
ipotesi di mancato recapito di un documento che certifica uno dei
fatti fondamentali affermati da una delle parti, prima di procedere
alla decisione in ordine a quel determinato fatto, occorre chiedere
senz'altro una integrazione documentale. Ma la mancanza o
l'insufficienza della documentazione relativa al sito di Razzaboni
non può in alcun modo essere addebitata alla Regione Emilia Romagna,
che si è sempre fatta carico di inviare informazioni e
documentazione relativa alla situazione e ai fatti sopra citati
(cfr., da ultimo, la nota RER D.G. Ambiente, Inviata al Min. ambiente
D.G. per i rifiuti e l'inquinamento, PG2015/0725915 in data 5 ottobre
2015 - All. 6).
4. In tale contesto, del tutto inaspettatamente, in data 30
novembre 2015 è pervenuta alla Regione Emilia Romagna, oltre che al
Comune di San Giovanni in Persiceto, la "diffida del Presidente del
Consiglio dei Ministri 26 novembre 2015, emanata ai sensi dell'art.
8, comma 1, della legge n. 131 del 2003, e dell'art. 41 della legge
24 dicembre 2012, n. 234" - Discariche abusive, trasmessa con nota
del Dipartimento per il Coord. Amm.vo presso il Segretariato Generale
della P.C.M., con la quale, relativamente alla "discarica abusiva
ubicata nel Comune di San Giovanni in Persiceto, il località V.
Samoggia n. 26 (sito Razzaboni), oggetto della sentenza di condanna
della Corte di Giustizia del 2 dicembre 2014 nella causa C-196/13, in
ordine alla applicazione delle Direttive 75/442/CEE, 91/689/CEE", si
impone "di rilasciare entro 30 giorni dal ricevimento del presente
atto il provvedimento di conclusione del procedimento ai sensi
dell'art. 242 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152".
La diffida risulta rivolta sia al Comune di San Giovanni in
Persiceto, in persona del Sindaco pro tempore, sia alla Regione
Emilia Romagna, in persona del suo Presidente, con l'avvertimento
che: "in caso di mancato adempimento, da parte di codesti Enti, entro
il termine assegnato, il Consiglio dei Ministri adotta i
provvedimenti necessari di cui all'art. 8 della citata legge 5 giugno
2003 n. 131". Cioè, viene prefigurato, del tutto sorprendentemente
(non sussistendone i presupposti), l'uso del potere sostitutivo dello
Stato.
In nome e nel rispetto del principio di leale collaborazione, il
Presidente della Giunta regionale si è, quindi, determinato ad
inoltrare una specifica istanza alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri, e ciò in data 24 dicembre 2015, con la quale, sul
presupposto che la Regione Emilia Romagna "non è Amministrazione
procedente tenuta all'adempimento, ai sensi dell'art. 250 del d.lgs.
n. 152/2006" (come si è dato conto e come si dirà più diffusamente
in prosieguo invitava, da un lato, ad identificare correttamente e
legittimamente la Amministrazione tenuta all'adempimento, dall'altro,
ad avviare procedure di leale collaborazione per individuare le
modalità di adempimento alle istanze della Commissione europea.
A tale istanza, che risponde ad una esigenza di confronto del
tutto consona con il principio di leale collaborazione, in un ambito
materiale - misure di tutela ambientale e in esecuzione di obblighi
derivanti da pronunciamenti della Corte di Giustizia europea - dove,
peraltro, vige la competenza esclusiva dello Stato, non è stato dato
riscontro alcuno.
Anche il silenzio in tal senso serbato, unitamente all'atto di
diffida, è suscettibile, dunque, di rilevare, da un lato, come
violazione del principio/dovere di leale collaborazione, a cui
debbono essere improntati, in sede di esercizio del potere
sostitutivo, i rapporti fra gli Enti e gli Organi costituzionali;
dall'altro, quale comportamento/provvedimento implicito di rigetto, e
pertanto suscettibile di annullamento anch'esso, per i seguenti
motivi di

Diritto

1. Violazione dell'art. 120, 2° comma Cost., come attuato dall'art.
8, 1° comma legge n. 131/2003, e dell'art. 117, 5° comma Cost. , come
attuato dall'art. 41 della legge n. 234/2012, per carenza dei
presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo. Falso ed erroneo
supposto di fatto e di diritto nella individuazione della Regione
quale Amministrazione responsabile della bonifica e, di conseguenza,
dell'inadempimento eccepito a livello comunitario e, pertanto,
violazione dell'art. 250 del d.lgs. n. 152/2006 e dell'art. 41 della
legge n. 234/2012. Violazione dell'art. 117, 2° comma, lettera s),
Cost., quanto alla ripartizione delle competenze fra Stato e Regioni
in materia di "ambiente".
Va, innanzitutto, evidenziato che la disciplina dei rifiuti e
della bonifica dei siti contaminati rientra sicuramente a pieno
titolo nella potestà legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117,
2° comma, lett. s), Cost. (sent. nn. 96 e 312/2003, 161 e 62/2005,
per citarne alcune).
Ora, la Commissione europea ha fatto rilevare, sia nella lettera
di contestazione, che nel ricorso alla Corte di Giustizia, che
"sarebbe di importanza fondamentale che la Repubblica italiana
disponesse di una legislazione adeguata a una corretta gestione dei
rifiuti. A tal riguardo, le stesse autorità italiane avrebbero
osservato che una modifica legislativa avrebbe consentito di dare
esecuzione alla sentenza Commissione/Italia (EU/C/2007/250)"
(C-196/13, punto 29, ma vedi anche il punto 36).
Anche l'Avvocato Generale ha sottolineato, nelle sue conclusioni
(punti 50 e 51), che la Commissione censura il fatto che "l'Italia
non avrebbe adeguatamente potenziato le sue norme volte a prevenire
abbandoni illegali di rifiuti nè il suo sistema di sorveglianza
riguardo ai rifiuti, sebbene le autorità italiane avessero intanto
annunciato riforme in materia finalizzate all'esecuzione della
sentenza Commissione/Italia (EU/C/2007/250)", e che "effettivamente
la sentenza Commissione/Italia (EU/C/2007/250) ha dichiarato una
violazione generale e persistente delle disposizioni della normativa
in materia di rifiuti".
Come è evidente e senza bisogno di aggiungere altro, di queste
lacune e inadempienze, innanzitutto sotto il profilo della carenza ed
insufficienza sul piano legislativo, è lo Stato a doversi far
carico, senza pretendere di scaricarne la responsabilità sulle
Regioni.
Ma in effetti, poi, anche sotto il profilo del riparto delle
funzioni amministrative, la legislazione dello Stato appare del tutto
carente. Il d.lgs. n. 152/2006, che dedica il Titolo V della parte IV
alla bonifica dei siti inquinati", affida alla Regione competenze
precise nella procedura di approvazione della caratterizzazione e del
progetto di bonifica del sito (art. 242) e obbliga la Regione, quando
i privati non adempiano ai loro obblighi, a provvedere in
sostituzione del Comune territorialmente competente, qualora questo
non provveda, "secondo l'ordine di priorità fissato dal piano
regionale per la bonifica delle aree inquinate, avvalendosi anche di
altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite
procedure ad evidenza pubblica"(art. 250) e aggiunge che "al fine di
anticipare le somme per i predetti interventi le Regioni possono
istituire appositi fondi nell'ambito delle proprie disponibilità di
bilancio" (sempre art. 250), fermo restando che l'onere finanziario
resta a carico del soggetto responsabile (o in determinati casi del
proprietario del sito), mentre il contributo pubblico può essere
concesso, "sulla base di apposita disposizione legislativa di
finanziamento", entro il limite massimo del cinquanta per cento della
spesa "qualora sussistano preminenti interessi pubblici connessi ad
esigenze di tutela igienico-sanitaria e ambientale o occupazionali"
(art. 253, comma 5).
Inoltre, in base all'art. 251, le Regioni devono predisporre il
censimento e l'anagrafe dei siti da bonificare.
Rispetto alle competenze della Regione, come delineate dall'art.
250 del d.lgs. n. 152/2006, norma richiamata dalla diffida (e a
quelle fissate negli artt. 196 e 199 del d.lgs. n. 152/2006,
disposizioni anch'esse richiamate dalla diffida qui impugnata, ma, si
ritiene, indebitamente, perchè riguardano genericamente le
competenze regionali in materia di gestione dei rifiuti, che qui non
rilevano), nessun addebito può, quindi, essere mosso alla Regione
Emilia Romagna, in quanto non è la Regione l'Amministrazione
responsabile della bonifica, ma "il Comune territorialmente
competente", non avendo "il soggetto responsabile della
contaminazione provveduto direttamente agli adempimenti disposti nel
presente titolo", come dispone l'art. 250. Ed in effetti, il
procedimento di bonifica che è stato avviato ed eseguito è in capo
al Comune di San Giovanni in Persiceto, al quale unicamente la
diffida doveva essere rivolta (ammesso e non concesso che ne
ricorrano i presupposti anche con riferimento a tale
Amministrazione); Amministrazione che - lo si ribadisce - è quella
preposta agli adempimenti in materia, avendo la Regione espletato,
nel caso di specie e del tutto provvidenzialmente in assoluta carenza
di un intervento finanziario dello Stato, un mero ruolo di Ente
finanziatore, oltretutto erogando risorse proprie e non attribuite
dallo Stato per gli specifici adempimenti collegati all'esercizio di
funzioni delegate, come sarebbe dovuto avvenire per il caso in esame.
Si rammenta, peraltro, come già sottolineato nella premessa di
fatto, che le procedure amministrative volte all'approvazione e al
finanziamento del progetto di messa in sicurezza d'emergenza del sito
sono state effettivamente attivate dalla Amministrazione comunale,
soggetto responsabile della bonifica, nel 2005: la Regione, con
deliberazione di Giunta n. 1752 del 2005, ha assegnato al Comune di
S. Giovanni un finanziamento di euro 216.200,00 a totale copertura
delle spese per gli interventi di messa in sicurezza d'emergenza del
sito, a valere sul capitolo relativo al fondo per l'anticipazione
delle somme dovute per tali interventi, da effettuarsi in
sostituzione dei privati (articolo 134.1, legge regionale 3/1999),
volontariamente istituito nell'ambito delle proprie disponibilità di
bilancio. I lavori di messa in sicurezza d'emergenza si sono conclusi
nel novembre 2007, con relativo sopralluogo di collaudo formalizzato
il 20 febbraio 2008. Di tutto ciò è stata data informazione al
Ministero e alla Commissione.
Abbiamo, poi, visto come nel corso del 2010, il Comune ha
attivato, di concerto con le altre Amministrazioni territoriali
interessate, un percorso finalizzato alla riqualificazione dell'area
(a parco fotovoltaico) per la sua successiva fruibilità da parte del
pubblico e che, durante le indagini preliminari alla realizzazione di
tale progetto, sono stati rinvenuti, in area limitrofa e diversa da
quella interessata dal primo rinvenimento del 2001, ulteriori
rifiuti, una prima volta nel 2010 e, successivamente, nel 2012.
Nel 2012 la Regione Emilia Romagna ha, quindi, assegnato un
finanziamento di euro 3.604.902 per la realizzazione dell'intervento
di messa in sicurezza dell'area interessata dai rinvenimenti del 2010
e del 2012 (la cui spesa ha trovato copertura sul capitolo 37374
"Finanziamenti a favore dei soggetti pubblici attuatori di interventi
urgenti e di prevenzione di messa in sicurezza, bonifica e ripristino
ambientale delle aree pubbliche o soggette ad uso pubblico: art. 134,
comma 3, L.R. 21 aprile 1999, n. 3)", subordinando la effettiva
concessione del finanziamento all'acquisizione da parte del Comune
dell'area stessa. Al fine di completare la bonifica complessiva di
tutta l'area (cioè sia di quella sottoposta a messa in sicurezza
d'emergenza, collaudata nel 2009, e sia quella relativa ai rifiuti
rinvenuti nel 2010), l'Amministrazione regionale ha, poi, ritenuto
opportuno inoltrare, nel giugno 2014, una richiesta di finanziamento
al Ministero dell'ambiente, nell'ambito dei fondi previsti dalla
legge di stabilità 2014 per la regolarizzazione dei siti interessati
dalla procedura di infrazione in esame. Ma all'esito della gara per
l'assegnazione dei suddetti fondi, ai lavori relativi all'area
Razzaboni, è stata attribuita una classe di priorità bassa e cioè
4, in una scala da 1 a 5, non idonea ad essere ammessa a
finanziamento (cfr. D.M. n. 303 del 9 dicembre 2014). Nel 2014 il
Comune ha conseguito la proprietà dell'area e la Regione ha quindi
concesso il finanziamento di cui alla succitata deliberazione n.
1512/2012 (cfr. D.G.R. n. 1027/2014) e ha ribadito, con nota del 21
luglio 2014 (PG.2014.0268291 - All. 7), la richiesta al Ministero di
un ulteriore finanziamento a valere sul fondo istituito con la legge
di stabilità 2014, evidenziando che i fondi ministeriali, unitamente
ai fondi regionali già stanziati, avrebbe garantito la bonifica
complessiva dell'area ex Razzaboni (attualmente, in ogni caso, in
condizioni di sicurezza) senza, però, ottenere un riscontro
positivo.
Successivamente, nel luglio del 2015 la Regione ha effettuato
ulteriore richiesta di accesso ai Fondi ministeriali per lo Sviluppo
e la Coesione (FSC) (All. 8), sempre però con esito negativo.
Come si può riscontrare ictu oculi, se c'è una parte
inadempiente non è certo la Regione Emilia Romagna. La Regione, pur
non avendo alcuna responsabilità diretta in ordine al verificarsi
dell'evento di contaminazione del sito Razzaboni, che ha dato luogo
alla procedura di infrazione comunitaria, ha in ogni fase
contribuito, nell'ambito e nei limiti delle proprie disponibilità di
bilancio, a finanziare volontariamente gli interventi per la messa in
sicurezza del sito, senza poter contare su risorse strutturali, in
ragione del mancato conferimento delle stesse da parte dello Stato a
ciò tenuto, a seguito della delega delle funzioni di intervento
pubblico in sostituzione del privato responsabile della
contaminazione nell'ambito delle norme del codice ambientale.
Quindi, al contrario di quanto risulterebbe implicitamente
presupposto nella diffida, la Regione è l'unica ad aver posto in
campo azioni concrete - di natura finanziaria, certo, e non come
responsabile dell'attuazione degli adempimenti di bonifica, a cui non
è tenuta - sopperendo alla totale inerzia e carenza operativa dello
Stato ed avendo, perciò, agito ultra vires.
D'altra parte, l'atto di diffida, come può verificarsi leggendo
i "considerato" e i "ritenuto", è costruito come un involucro
destinato ad essere riempito con i dati di ognuno dei siti
contaminati oggetto delle contestazioni europee, senza particolari
addebiti relativi al sito Razzaboni.
Ciò che alla Regione viene, infatti, richiesto è il "rilascio
del provvedimento di conclusione del procedimento, ai sensi dell'art.
242 del d.lgs. n. 152/2006". Di un provvedimento, cioè, che
innanzitutto non risulta compatibile e pertinente con quanto è già
stato eseguito in ordine alla compiuta messa in sicurezza del sito
"Razzaboni" per la parte che riguarda i rinvenimenti del 2001,
oggetto specifico della sentenza comunitaria di cui si chiede
l'adempimento; e che non si comprende come possa essere imposto ed
emesso dalla Regione, rispetto ad attività ed adempimenti di
bonifica che sta portando avanti il Comune di San Giovanni in
Persiceto, come Amministrazione procedente, tenuta ai sensi del
d.lgs. n. 152/2006 e che così come è stato chiesto (in termini di
adozione del "provvedimento di conclusione del procedimento di
bonifica ai sensi dell'art. 242"), pare riferirsi, oltretutto, ad
un'area, ad una fase, e ad adempimenti tuttora in corso ma comunque
estranei all'oggetto della richiesta di adempimento comunitaria.
Per gli enunciati profili, dunque, deve senz'altro ritenersi che
l'atto di diffida impugnato - quale primo avvio dell'attivazione del
potere sostitutivo - sia stato emesso in totale violazione e carenza
dei presupposti per il corretto esercizio di tale potere dello Stato,
in violazione delle garanzie costituzionali ad esso sottese.
2. Violazione dell'art. 120, 2° comma Cost. e dell'art. 8, 1° comma
della legge n. 131/2003 sotto il profilo della violazione del
principio/dovere costituzionale di leale collaborazione.
Va, invece, attribuita allo Stato la responsabilità di gravi
infrazioni al principio costituzionale di leale collaborazione, come
enunciato dall'art. 120.2 Cost. e dalle norme d'attuazione contenute
nella legge n. 131/2003 (art. 8). E ciò avuto riguardo a
comportamenti sia antecedenti, che successivi all'atto di diffida qui
impugnato.
La Regione Emilia Romagna ha infatti sistematicamente informato
il Ministero dell'ambiente delle fasi di avanzamento della messa in
sicurezza del sito di Razzaboni, sollecitando più volte il
contributo finanziario dello Stato. Essendo stato questo negato, la
Regione ha fatto presente di non essere, in base alla normativa
vigente, destinataria dell'obbligo di bonifica, nè responsabile dei
presunti addebiti della Commissione. Nè tanto meno è stata
coinvolta nella linea di difesa tenuta dalla Repubblica italiana nei
confronti della Commissione europea e in sede di giudizio davanti
alla Corte di Giustizia. A tale proposito la Regione Emilia Romagna
ha però inviato, secondo quanto si era concordato durante la
riunione tenuta presso il Ministero dell'ambiente il 2 settembre
2015, una relazione con ricostruzione storica delle vicende che hanno
riguardato il sito Razzaboni e un contributo per la predisposizione
della memoria di impugnazione della sentenza C-196/13 (cfr. All. 6
cit. - Procedura di infrazione comunitaria 2003/2007 Esecuzione
sentenza 2 dicembre 2014).
Di fronte a tale corretto modus agendi di piena e fattiva
collaborazione della Regione, la diffida da ultimo emessa risulta del
tutto infondata e inopportuna, priva, oltretutto, di qualsiasi
preventiva contestazione rivolta agli organi della Regione.
A seguito dell'invio della lettera di diffida, il Presidente
della RER ha indirizzato alla Presidenza del Consiglio dei ministri e
al Ministro competente (cfr. doc n. 3) una risposta formale in cui si
fa presente che:
la RER non costituisce l'Amministrazione tenuta all'esecuzione
degli adempimenti prescritti dalla diffida;
che l'area in questione è stata a suo tempo oggetto di un
progetto di messa in sicurezza conclusosi positivamente con rilascio
di regolare collaudo;
che la documentazione relativa è già stata trasmessa a suo
tempo al Ministero dell'ambiente;
che la RER, benchè non tenuta, si è fatta carico del
finanziamento del progetto con risorse proprie per far fronte agli
interventi a cui era tenuto il Comune di S. Giovanni in Persiceto.
La lettera concludeva invitando la Presidenza del Consiglio dei
ministri a ritirare la diffida e a indirizzarla semmai alla sola
amministrazione tenuta all'adempimento, cioè il Comune di S.
Giovanni in Persiceto: e proponeva di definire le necessarie
eventuali misure di adeguamento a carico del Comune "attraverso un
percorso collaborativo e di condivisione".
Anche questo ennesimo tentativo di ricercare la soluzione del
problema che ha causato la condanna della Repubblica italiana davanti
alla Corte di Giustizia, e al conseguente obbligo di ottemperare alla
sanzione finanziaria irrogata, è però naufragato. L'Amministrazione
dello Stato non ha dato seguito a questa richiesta, ma anzi minaccia
di agire in via di sostituzione (salvo capire in che cosa possano
consistere i "provvedimenti necessari", essendo quello che viene
richiesto un "provvedimento di conclusione del procedimento", che non
sembra configurarsi come un adempimento burocratico separabile da una
certificazione della realtà effettuale). È del tutto palese il
rischio a cui la situazione descritta espone la Regione e che lo
Stato, a seguito della impugnata diffida, pretenda anche di agire per
rivalsa, ai sensi dell'art. 43 della legge n. 234/2012. Sicchè la
Regione Emilia Romagna, riscontrando la ripetuta violazione degli
obblighi di leale collaborazione fissati dalla Costituzione, così
come costantemente interpretati da questa ecc.ma Corte, e delle
specifiche prescrizioni contenute nell'art. 120.2 Cost. (e nella
legge d'attuazione n. 131/2003) e nell'art. 117.5 Cost. (così come
attuato dall'art. 41 della legge n. 234/2012), anche per tale
rilevante profilo di illegittimità non può che chiedere
l'annullamento della diffida e dell'implicito rigetto dell'istanza di
ritiro della stessa, determinato dal silenzio su di essa serbato, e
del rifiuto di porre in essere misure collaborative e condivise di
superamento del problema.

P.Q.M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale adita, annullare i
provvedimenti impugnati, citati in epigrafe, per tutti i motivi e i
profili evidenziati nel ricorso.
Unitamente al ricorso si depositano:
1) deliberazione della Giunta regionale progr. n. 59 del 25
gennaio 2016, di autorizzazione alla promozione del conflitto e di
conferimento del mandato;
2) diffida del Presidente Consiglio dei ministri 26 novembre
2015, emanata ai sensi dell'art. 8, comma l della legge n. 131/2003 e
dell'art. 41 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 - Discariche
abusive;
3) istanza del Presidente della Giunta della Regione Emilia
Romagna PG. 2015/0888444 del 24 dicembre 2015;
All. da 1 a 8 cit. nel ricorso.
Bologna - Roma, 28 gennaio 2016

Prof. avv. Franco Mastragostino - prof. avv. Adriano Giuffrè