1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 19-1-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 786 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 novembre 1993
N. 786 Ordinanza emessa il 10 novembre 1993 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Asti nel procedimento penale a carico di Galvagno Giorgio Regione Piemonte - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature - Esclusione, con legge regionale, dell'obbligo dell'autorizzazione (previsto e penalmente sanzionato dalla normativa statale) ove vi sia coincidenza tra titolare dello scarico e autorita' competente al controllo (comuni) - Lamentata indebita interferenza della regione nella materia penale di esclusiva competenza statale. (Legge regione Piemonte 26 marzo 1990, n. 13, art. 9, quinto comma). (Cost., art. 25). (094C0009) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 19-1-1994)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Visti gli atti del proc. penale 1516/91 a carico di Galvagno
Giorgio, nato a Mattuglie il 27 luglio 1943 e residente ad Asti,
piazza Statuto, 1 (sindaco di Asti) per il reato di cui all'art. 21,
primo comma, della legge 10 maggio 1976, n. 319, perchè effettuava
lo scarico da pubblica fognatura del comune di Asti nelle acque del
fiume Tanaro senza presentare la domanda di autorizzazione; acc.to
ottobre 91 e tuttora in corso iscritto nel registro delle notizie di
reato in data 27 novembre 1991;
Vista la richiesta di archiviazione del p.m. in data 7 settembre
1993 subordinata, peraltro, al non accoglimento dell'eccezione di
incostituzionalità dell'art. 9, quinto comma, legge regione Piemonte
26 marzo 1990, n. 13, in riferimento all'art. 25 della Costituzione.
O S S E R V A
1. - Con la fondamentale sentenza 31 maggio 1991, Valiante le
ss.uu. penali della Cassazione, occupandosi in particolare del
problema se la legge n. 319/1976 preveda o meno l'obbligo di
autorizzazione allo scarico per i titolari degli insediamenti civili,
hanno affermato - traendo argomento specialmente dagli artt. 1, comma
1, lett. a) (secondo cui oggetto della legge è "la disciplina degli
scarichi di qualsiasi tipo, pubblici e privati, diretti ed
indiretti"), 9, ultimo comma ("tutti gli scarichi debbono essere
autorizzati") e 21, primo comma (che sanziona penalmente il
comportamento di "chiunque" apra o comunque effettui nuovi scarichi)
- che la necessità dell'autorizzazione rappresenta (con la sola
esclusione degli scarichi civili che si immettono in pubblica
fognatura: v. art. 14, primo comma) un principio fondamentale della
legge Merli non derogabile dalla normativa regionale cui rinvia
l'art. 14, secondo comma, per la disciplina degli scarichi delle
pubbliche fognature e degli scarichi degli insediamenti civili non
recapitanti in pubblica fognatura.
Il rinvio dell'art. 14, secondo comma, alla normativa regionale
non è un rinvio "in bianco" perchè, conformemente all'obiettivo di
uniformità della disciplina perseguito dal cit. art. 9, ultimo
comma, esso tiene fermo, come punto cardine della legislazione
regionale, il principio autorizzatorio mentre è solo con riferimento
ai limiti di accettabilità (l'art. 14, secondo comma, va letto in
relazione all'art. 9, secondo comma) che le regioni possono stabilire
modalità e termini di applicazione diversi da quelli fissati dalla
legge statale (v. Cass. 20 febbraio 1990, n. 436). Osserva ancora il
S.C. che "far dipendere dalla volontà degli organi regionali la
necessità dell'autorizzazione significa porre gravi problemi - anche
di ordine costituzionale - di applicazione della legge penale su
tutto il territorio nazionale. Com'è soltanto lo Stato che può
stabilire il sistema sanzionatorio, così le eccezioni a tale sistema
possono essere stabilite solo dallo Stato e non rimesse a variabili
considerazioni di natura locale".
Tutto ciò è stato per la verità affermato dalle ss.uu. penali
nel contesto di un discorso finalizzato alla dimostrazione della
sussistenza dell'obbligo di autorizzazione per l'apertura di nuovi
scarichi civili (non in fognatura), ma è evidente che considerazioni
del tutto analoghe valgono per i nuovi (cioè successivi all'entrata
in vigore della legge Merli) scarichi delle pubbliche fognature la
cui regolamentazione, al pari dei primi, è oggetto del rinvio alla
legislazione regionale previsto dall'art. 14, secondo comma, sopra
esaminato.
Esiste anzi un argomento a fortiori che giustifica (come
giustamente rilevato dal p.m.) l'estensione del ragionamento delle
ss.uu. ai nuovi scarichi delle pubbliche fognature. Invero, se sono
soggetti a regime autorizzatorio i singoli scarichi civili, sarebbe
irragionevole l'esonero da detto regime per gli scarichi fognari che
sono di certo enormemente più pericolosi dei primi (e normalmente
anche di quelli produttivi) dato che la pubblica fognatura altro non
è che la somma di più scarichi civili e produttivi (per questa
definizione v. Cass. 30 aprile 1987, Baruchello) e comporta quindi
effetti sinergici atti a compromettere assai più gravemente la
capacità di resistenza ecologica dei corpi ricettori.
Si potrebbe obiettare che la nozione di scarico presupposta dalla
legge n. 319/1976 implica la provenienza dello stesso da insediamento
(civile o produttivo) e tale non sarebbe la pubblica fognatura.
Premesso che gli artt. 9, ultimo comma, e l'art. 21, primo comma, non
accennano minimamente - nel sancire l'obbligo di autorizzazione per
tutti i nuovi scarichi - a detto connotato, si osserva che la nozione
di insediamento delineata dall'art. 1-quater della legge n. 690/1976
postula i seguenti requisiti:
a) che vi siano uno o più edifici od installazioni collegati
tra loro;
b) che tali strutture immobiliari siano ubicate "in un'area
determinata";
c) che le stesse diano origine a uno o più scarichi terminali;
d) e che vi si svolga un'attività di produzione di beni, di
prestazione di servizi od "altra attivita'".
Si tratta allora di vedere se detti requisiti oggettivi siano
configurabili nel caso dell'impianto di pubblica fognatura.
Quest'ultimo è definito nell'all.to 4 della delibera 4 febbraio 1977
(adottata dal Comitato dei ministri ex art. 1, lett. e), n. 1, legge
n. 319/1976) come "il complesso di canalizzazioni, generalmente
sotterranee, atte a raccogliere ed allontanare da insediamenti civili
e/o produttivi le acque superficiali (meteorologiche, di lavaggio,
ecc.) e quelle reflue provenienti dalle attività umane in genere".
Le canalizzazioni, poi, in funzione del ruolo che svolgono
all'interno della rete fognaria si distinguono in: fogne
(canalizzazioni elementari che convogliano i reflui nei collettori),
collettori (che costituiscono l'ossatura principale della rete e
confluiscono a loro volta in un emissario), emissario (canale che
partendo dal termine della rete, conduce le acque raccolte al
recapito finale). Questa nozione di pubblica fognatura (che è
sostanzialmente ripresa dalla legge reg. Piemonte n. 13/1990, art. 1)
pare al giudice perfettamente compatibile con quella di insediamento
di cui all'art. 1-quater della legge n. 690/1976 in quanto:
a) la p.f. si articola in un complesso di installazioni (fogne,
collettori, emissari, pompe di sollevamento, scaricatori di piena,
opere d'arte connesse: v. ancora la delibera cit.) collegate tra
loro;
b) tali installazioni sono ubicate in un'area determinata,
coincidente, di regola, con il territorio comunale;
c) la p.f. dà pacificamente origine a uno o più scarichi
terminali;
d) la gestione della p.f. è un'attività di pubblico servizio
affidata ai comuni, ai consorzi intercomunali e agli altri enti
indicati dall'art. 6, secondo comma, legge Merli.
Del resto è indubbio (sotto il profilo della ratio legis) che il
requisito della provenienza da insediamento (al quale non risulta
fare alcun riferimento la definizione di scarico delineata dall'art.
1, par. 2 della direttiva CEE 4/5/1976 n. 464) è stato introdotto
dal legislatore perchè quelle che destavano maggiore preoccupazione
sotto il profilo della tutela ambientale erano le fonti "stabili"
(cioè non episodiche) di inquinamento, ritenendosi invece
sufficiente una normativa più blanda (art. 674 del codice penale;
t.u. sulla pesca) per quelle immissioni isolate, occasionali od
accidentali non collegate da nesso funzionale con un insediamento.
Stando così le cose è evidente come la ratio legis giustifichi
pienamente - ai fini dell'obbligo di autorizzazione - l'equiparazione
di trattamento dello scarico da p.f. agli scarichi da insediamenti
produttivi o civili. In questa prospettiva non ha senso chiedersi (in
generale e/o volta per volta) se la p.f. sia insediamento civile o
produttivo dato che tale distinzione non rileva (come detto) ai fini
dell'obbligo di autorizzazione.
Non confligge con tale impostazione la norma di cui all'art. 6,
terzo comma, che attribuisce la qualificazione di insediamento
produttivo ai consorzi per le aree e i nuclei di sviluppo industriale
(previsti dal t.u. n. 218/1978 sugli interventi per il mezzogiorno)
che gestiscono il servizio pubblico di fognatura-depurazione. Invero
il disposto in esame può benissimo essere interpretato come
espressione della volontà legislativa (v. legge n. 650/1979, art. 9)
di sottrarre i consorzi in questione alla disciplina di rinvio
prevista dall'art. 14, secondo comma, e di assoggettarli invece a
quella più gravosa prevista, specie in ordine ai limiti di
accettabilità degli scarichi, per gli insediamenti produttivi. Si
vuol dire che la lettera della legge non esclude la possibilità che
si tratti di una previsione che presuppone (e non che direttamente
costituisce) la natura di insediamento (produttivo o civile) dei
consorzi in questione intesi come species rispetto al genus
rappresentato dagli enti gestori del servizio di p.f. ex art. 6,
secondo comma, della legge n. 319/1976 ai quali compete la qualifica
di insediamento per caratteristiche loro proprie, ontologicamente
aderenti alla cit. nozione di cui all'art. 1-quater legge n.
690/1976.
Bisogna allora concludere per la sussistenza dell'obbligo di
autorizzazione per tutti i nuovi scarichi da pubblica fognatura.
2. - La legge reg. Piemonte 26 marzo 1990, n. 13 per un verso,
sancisce (artt. 3 e 9, primo, secondo, terzo e quarto comma) il
principio generale secondo cui sono soggetti ad autorizzazione gli
scarichi delle pubbliche fognature, per l'altro, sottrae al regime
autorizzatorio la stragrande maggioranza di tali scarichi sancendo
che l'autorizzazione non deve essere richiesta "qualora sussista
coincidenza tra titolare dello scarico e autorità competente al
controllo" (art. 9, quinto comma).
Siccome - di norma - il servizio pubblico di fognatura è gestito
dai comuni (art. 6, secondo comma, della legge n. 319/1976), mentre
l'autorità competente al controllo e al rilascio dell'autorizzazione
allo scarico (generalmente in acque superficiali) delle pubbliche
fognature è il sindaco (art. 9, quarto comma, della legge regionale
cit.), è evidente che la previsione dell'art. 9, quinto comma,
svuota sostanzialmente di contenuto la regola generale dell'obbligo
di autorizzazione per gli scarichi delle pubbliche fognature,
sottraendo alla sanzione penale di cui all'art. 21, primo comma, il
sindaco che attivando - dopo l'entrata in vigore della legge n.
319/1976 - un nuovo scarico da pubblica fognatura non presenta la
richiesta di autorizzazione.
A prescindere dalla ragionevolezza di siffatta eccezione al regime
autorizzatorio (non può sottacersi che sono numerosi i settori
dell'ordinamento in cui, pur verificandosi situazioni di coincidenza
tra soggetto controllore e soggetto controllato, è pacifica la non
eludibilità dell'obbligo autorizzatorio; ad es. in materia
urbanistica non si dubita che sia necessaria la concessione del
sindaco di cui all'art. 1 legge n. 10/1977 anche per le opere
eseguite dal comune: v. Cass. 23 febbraio 1981 Trombetta; in materia
sanitaria è altresì indiscussa la necessità della autorizzazione
del sindaco ex art. 2 della legge n. 283/1962 per l'attivazione di
mense scolastiche gestite direttamente dal comune: v. Cass. 28
settembre 1989, Picciotti), è evidente che la previsione di cui
all'art. 9, quinto comma, legge regione Piemonte n. 13/1990 si pone
in contrasto con l'art. 25 Costituzione che riserva allo Stato la
competenza a legiferare in materia penale. Come la Corte
costituzionale ha più volte ribadito (v. sentenze nn. 79/1977, 370
e 487 del 1989, 43, 309 e 400 del 1990, 14, 117 e 213 del 1991,
231/1993), la fonte del potere punitivo statale risiede solo nella
legislazione statale e le regioni non hanno il potere di comminare,
rimuovere o variare con proprie leggi le pene previste in una data
materia; non possono cioè interferire negativamente con il sistema
penale statale considerando penalmente lecita un'attività (nella
specie: l'apertura di nuovo scarico proveniente da pubblica fognatura
gestita dal comune), che, invece, è penalmente sanzionata
dall'ordinamento statale.
3. - In ordine alla rilevanza della anzidetta questione di
costituzionalità si osserva che, per ammissione dello stesso sindaco
indagato (interrogatorio 7 ottobre 1991), per la pubblica fognatura
gestita dal comune di Asti non è stata mai richiesta alcuna
autorizzazione allo scarico (nel fiume Tanaro).
Inoltre dalle indagini delegate dal pubblico ministero al servizio
igiene pubblica U.S.L. 68 è emerso che la rete fognaria, seppur
preeistente alla data di entrata in vigore della legge Merli, è
stata dopo detta data sottoposta a plurimi interventi di ampliamento,
potenziamento e ristrutturazione, onde torna applicabile il reato di
cui all'art. 21, primo comma, in relazione all'art. 10, primo e
secondo comma (come modif. dall'art. 13 legge 24 dicembre 1979, n.
650). In base a tale ultima norma infatti i titolari di insediamenti
produttivi o civili (onde appare irrilevante la qualificazione della
pubblica fognatura come insediamento produttivo o come insediamento
civile essendo, in relazione a questa seconda eventualità, vigente
già dal 1990 la disciplina regionale - legge regionale Piemonte n.
13/1990 - richiamata dall'art. 10, secondo comma, legge Merli) che
siano stati sottoposti a mutamento di destinazione o di dislocazione,
o ad ampliamenti o ristrutturazioni dopo l'entrata in vigore della
legge n. 319/1976, devono richiedere una "nuova autorizzazione allo
scarico". È appena il caso di ricordare che il giudice può ritenere
"nuovo" uno scarico ai sensi dell'art. 10 pur in mancanza di una
"certificazione di novita'" della pubblica amministrazione perchè
non richiesta dall'interessato al momento del mutamento previsto da
detta norma (Cass. 22 marzo 1989, Antonucci).
In questo quadro normativo statale si inserisce però - con
effetti depenalizzanti - la norma (qui impugnata) di cui all'art. 9,
quinto comma, legge regionale n. 13/1990 che esonera appunto il
sindaco dall'obbligo di richiedere l'autorizzazione per l'apertura di
nuovi scarichi (o anche per l'ampliamento-ristrutturazione di quelli
preesistenti) provenienti da pubbliche fognature gestita dal comune.
È chiaro quindi che se dovesse farsi applicazione del cit. art. 9,
quinto comma, il presente procedimento a carico del sindaco di Asti
dovrebbe essere archiviato.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, il giudice delle indagini preliminari presso la pretura
di Asti dichiara rilevante a non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, quinto comma,
della legge regione Piemonte 26 marzo 1990, n. 13, in relazione
all'art. 25 Costituzione;
Dichiara sospeso il presente procedimento e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di competenza nei
riguardi delle parti e perchè copia della presente ordinanza sia
notificata al presidente della giunta regionale Piemonte e comunicata
al presidente del consiglio regionale Piemonte.
Asti, addì 10 novembre 1993
Il giudice per le indagini preliminari: CORBO

94C0009