1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 1-8-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 317 SENTENZA 12 - 27 luglio 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Oggetto del giudizio - Denuncia nella sua interezza dell'atto statale impugnato - Riferibilita' delle doglianze a singole disposizioni dell'atto. - D.Lgs. 27 maggio 1999, n. 165. Agricoltura - Soppressione e messa in liquidazione dell'AIMA e istituzione dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) - Riserva a favore dello Stato della gestione nel settore degli aiuti all'agricoltura - Ricorso della regione Lombardia - Lamentata indebita sottrazione dei poteri in tale settore alle regioni, in contrasto con la ratio della delega legislativa volta alla decentralizzazione delle funzioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 27 maggio 1999, n. 165, artt. 1 e 2. - Costituzione, art. 76; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11. Agricoltura - Aiuti comunitari alla agricoltura - Funzioni dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) - Funzioni di coordinamento e, in via transitoria, di organismo pagatore - Ricorso della regione Lombardia - Lamentata illegittima compressione della autonomia riservata alle regioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 27 maggio 1999, n. 165, artt. 3, commi 1 e 4, e 4. - Costituzione, artt. 3, 5, 11, 97, 115, 117 e 118. Agricoltura - Attuazione di regolamento comunitario - Aiuti alla agricoltura - Determinazione statale del numero degli organismi pagatori e dei requisiti per il loro riconoscimento - Ricorso della regione Lombardia - Prospettata irragionevole possibilita' di sperequazioni tra regioni nonche' lesione di competenze regionali - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 27 maggio 1999, n. 165, art. 3, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118. Agricoltura - Aiuti comunitari alla agricoltura - "Avvalimento" transitorio di uffici regionali da parte dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) - Ricorso della regione Lombardia - Prospettata violazione di normativa comunitaria con lesione dell'autonomia amministrativa e finanziaria regionale - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 27 maggio 1999, n. 165, art. 5, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 5, 11, 115, 117 e 118 e 119. Agricoltura - Spese dichiarate dagli organismi pagatori - Rettifiche negative apportate dalla Comunita' europea - Sistema di imputazione - Ricorso della regione Lombardia - Prospettata riferibilita' alle regioni degli "sfondamenti" di spesa alle stesse non imputabili - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 27 maggio 1999, n. 165, art. 5, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 5, 11, 115, 117 e 118 e 119. Agricoltura - Personale in servizio presso l'AIMA non confluito nell'AGEA - Trasferimento alle regioni - Mancata indicazione delle risorse finanziarie occorrenti - Ricorso della regione Lombardia - Assunta vulnerazione dell'autonomia finanziaria regionale - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 27 maggio 1999, n. 165, art. 6. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118. Agricoltura - Soppressione dell'AIMA e successione nella titolarita' dei beni dell'istituita Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) - Ricorso della regione Lombardia - Assunta vulnerazione dell'autonomia finanziaria delle regioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 27 maggio 1999, n. 165, art. 11. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118. Agricoltura - Certificazione dei conti annuali degli organismi pagatori - Costituzione di un apposito comitato Utilizzazione di personale regionale designato dalla Conferenza Stato-regioni - Ricorso della regioneLombardia - Assunta lesione di proprie attribuzioni costituzionali - Intervenuta sostituzione della disposizione impugnata - Cessazione della materia del contendere. - D.Lgs. 27 maggio 1999, n. 165, art. 13, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118. (001C0808) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 1-8-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY,Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI,
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI,
Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto legislativo
27 maggio 1999, n. 165, recante "Soppressione dell'AIMA e istituzione
dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", e articoli 1; 2; 3,
commi da 1 a 4; 4; 5, commi 3 e 5; 6; 11; 13, comma 1, dello stesso
decreto legislativo, promosso con ricorso della Regione Lombardia,
notificato il 14 luglio 1999, depositato in cancelleria il 21
successivo ed iscritto al n. 24 registro ricorsi 1999.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2001 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi l'avvocato Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e
l'Avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La regione Lombardia ha proposto questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 5, 11, 76, 97, 115,
117, 118 e 119 della Costituzione, del decreto legislativo 27 maggio
1999, n. 165, recante "Soppressione dell'AIMA e istituzione
dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59". L'impugnativa investe
il decreto legislativo nella sua interezza e si appunta ulteriormente
sugli articoli 1; 2; 3, commi da 1 a 4; 4; 5, commi 3 e 5; 6; 11; 13,
comma 1.
Il decreto n. 165 è impugnato innanzitutto nell'intero testo per
violazione della delega contenuta nell'art. 11 della legge n. 59 del
1997 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti
alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa), con la
quale si autorizzava il Governo a riordinare, sopprimere e fondere
Ministeri ed amministrazioni centrali anche ad ordinamento autonomo
[comma 1, lettera a)] e a riordinare gli enti pubblici nazionali
operanti in settori diversi dalla assistenza e previdenza [comma 1,
lettera b)]. In attuazione di tale delega, il d.lgs. 4 giugno 1997,
n. 143 (Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in
materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione
dell'amministrazione centrale), aveva provveduto a sopprimere il
Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali e ad
istituire contestualmente il Ministero per le politiche agricole,
disponendo il trasferimento alle regioni di gran parte delle funzioni
affidate in precedenza al Ministero soppresso. Il medesimo decreto
aveva inoltre ordinato la soppressione degli enti, istituti e aziende
sottoposti alla vigilanza del Ministero delle risorse agricole, con
effetto a decorrere dall'entrata in vigore dei decreti delegati
attuativi dell'art. 11 della legge n. 59 del 1997.
Secondo la ricorrente la logica ispiratrice di tali atti
normativi, volta alla decentralizzazione delle funzioni
tradizionalmente svolte a livello statale in materia di agricoltura,
sarebbe stata tradita dal decreto impugnato, che avrebbe conservato
una organizzazione centralistica del comparto agroalimentare, con
conseguente violazione dell'art. 76 della Costituzione.
Risulterebbero inoltre superati i limiti costituzionalmente posti
all'esercizio di funzioni statali in materia di agricoltura, in
quanto la completa estromissione delle regioni dalla partecipazione
alla gestione del settore della regolazione dei mercati e del
coordinamento delle politiche agricole si porrebbe in contrasto con
lo schema predisposto dal legislatore delegante, il quale prevedeva
che la gestione del settore agricolo fosse completamente demandata
alle regioni, con riserva allo Stato dei soli compiti normalmente
imposti dal principio di sussidiarietà. Il mantenimento in capo
all'AGEA di incisive funzioni di gestione operativa determinerebbe
anche lesione dei principi di ragionevolezza e buon andamento, con
pregiudizio delle attribuzioni regionali in materia di agricoltura.
Oltre alla impugnazione dell'intero testo, il decreto n. 165 è
specificamente censurato in alcuni suoi articoli.
Quanto agli articoli 1 e 2, con i quali si dispone,
rispettivamente, la soppressione dell'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA) e la istituzione dell'AGEA, la
ricorrente ne denuncia il contrasto con gli articoli 3, 5, 76, 97,
115, 117, 118 della Costituzione. Secondo la Regione Lombardia,
poichè la riserva posta a favore dello Stato dall'art. 2 del decreto
legislativo n. 143 del 1997 è limitata alle funzioni di disciplina
generale e di coordinamento nazionale in materia di interventi di
regolazione dei mercati, alle regioni dovrebbe essere riconosciuta la
generalità dei poteri di gestione nel settore degli aiuti
all'agricoltura. Le disposizioni censurate, che collocano l'AGEA in
una posizione preminente rispetto a quella regionale quanto ai poteri
di gestione, sarebbero dunque irragionevoli e incoerenti con la
filosofia sottesa ai decreti legislativi citati.
Altra censura ha ad oggetto gli artt. 3, commi 1 e 4, e 4, che si
assumono lesivi degli artt.3, 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione.
L'art. 3, comma 1, stabilisce che l'Agenzia rappresenta
"l'organismo di coordinamento" di cui all'art. 4, paragrafo 1,
lettera b), del regolamento CEE n. 729/1970 (come modificato
dall'art. 1 del regolamento CE n. 1287/1995), agisce come unico
rappresentante dello Stato italiano nei confronti della Commissione
europea per tutte le questioni relative al Fondo europeo di
orientamento e di garanzia in agricoltura (FEOGA) ed è responsabile
nei confronti dell'Unione europea degli adempimenti connessi alla
gestione degli aiuti derivanti dalla politica agricola comune,
nonchè degli interventi sul mercato e sulle strutture del settore
agricolo, finanziate dal FEOGA. Il quarto comma del medesimo
articolo, pure censurato, attribuisce all'Agenzia funzioni di
organismo pagatore per l'erogazione di aiuti, contributi e premi
comunitari previsti dalla normativa comunitaria e finanziati dal
FEOGA, fino alla istituzione a livello regionale e al riconoscimento
degli organismi pagatori. L'art. 4, a sua volta, elenca i compiti
della nuova agenzia ed espressamente dispone il subentro dell'AGEA in
tutte le attribuzioni di rilievo nazionale precedentemente
riconosciute in capo all'AIMA da specifiche leggi nazionali o da
regolamenti comunitari. Secondo la ricorrente, con le anzidette
disposizioni sarebbero state accentrate nell'AGEA non solo le
funzioni di coordinamento, ma tutte le attività amministrative
propriamente decisorie ed esecutive in materia di finanziamenti per
l'agricoltura e di interventi sui mercati agricoli, con lesione
dell'autonomia regionale. L'accentramento e la concentrazione in capo
all'agenzia delle funzioni di organismo pagatore e di coordinamento
sarebbero contrari alla stessa normativa comunitaria, e segnatamente
all'art. 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento CEE 729/1970
poco sopra citato, dal quale sarebbe possibile desumere, in primo
luogo, che solo qualora gli organismi pagatori effettivamente
istituiti siano più di uno sorgerebbe la necessità di un controllo
pubblico e quindi si giustificherebbe la presenza di una autorità
centrale con funzione di coordinamento e, secondariamente, che
dovrebbe comunque essere interdetta la concentrazione in capo ad uno
stesso soggetto dei compiti di organismo pagatore e di organismo di
coordinamento.
Una ulteriore censura regionale investe i commi 2 e 3 del
medesimo art. 3. Il comma 2 demanda al Ministero per le politiche
agricole, sentita la Commissione europea e d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, il compito di determinare un limite
al numero degli organismi pagatori e di stabilire le modalità e le
procedure per il relativo riconoscimento; il comma 3 dispone che gli
organismi pagatori debbano essere istituiti dalle regioni e che
debbano ottenere il riconoscimento, previa verifica della sussistenza
dei requisiti richiesti e sentita l'AGEA. La ricorrente contesta
l'attribuzione allo Stato del compito di stabilire discrezionalmente
un limite numerico all'istituzione di organismi pagatori, che, in
assenza di indici sicuri, ricavabili da norme di rango primario,
potrebbe determinare irragionevoli sperequazioni tra regione e
regione; inoltre ritiene che i criteri di riconoscimento degli
organismi pagatori non dovrebbero essere posti a livello statale, ma
che piuttosto ciascuna regione dovrebbe essere messa in condizione di
poter dare autonomamente attuazione alla normativa comunitaria, che
definirebbe già, in modo sommario, le caratteristiche che gli
organismi pagatori devono presentare.
È impugnato l'art. 5, comma 3, per violazione degli artt. 3, 5,
11, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione. La disposizione
censurata, che conferisce all'AGEA la facoltà di avvalersi, in
mancanza dell'istituzione o nelle more del riconoscimento degli
organismi pagatori e previa intesa con le regioni, degli uffici di
queste ultime per lo svolgimento delle funzioni relative alla
gestione degli aiuti e degli interventi derivanti dalla politica
agricola comune, afferma di porsi in attuazione di quanto prescritto
dal regolamento CE n. 1663/1995, punto 4 dell'allegato, ove si
afferma che la funzione di autorizzazione dei pagamenti e/o il
servizio tecnico "possono essere delegati in tutto o in parte ad
altri organismi". Proprio il fatto che in tale disposizione si parli
di "delega" e non di mero "avvalimento", secondo la regione
ricorrente, varrebbe a dimostrare che la disposizione impugnata ha
violato la normativa comunitaria, con lesione mediata dell'art. 11
della Costituzione. Sarebbe stato inoltre consentito all'agenzia di
avvalersi degli uffici regionali senza disporre in favore delle
regioni il trasferimento dei mezzi finanziari necessari per
fronteggiare i nuovi oneri, con pregiudizio della autonomia
amministrativa e finanziaria regionale.
Del medesimo art. 5 viene impugnato anche, in riferimento agli
artt. 3, 5, 11, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione, il comma 5,
il quale dispone che alle eventuali rettifiche negative apportate
dalla Comunità alle spese dichiarate dagli organismi pagatori si
faccia fronte mediante assegnazione ad un apposito conto corrente di
tesoreria intestato al Ministero del tesoro e che "in caso di
correzioni finanziarie negative comunque imputabili agli organismi
pagatori istituiti dalle regioni, il Ministro del tesoro, su
segnalazione del Ministro per le politiche agricole, stabilisce, in
sede di ripartizione dei finanziamenti alle regioni, le somme da
detrarre". Con la previsione di un simile meccanismo, secondo la
ricorrente, gli "sfondamenti" del tetto di spesa imputabili agli
organismi pagatori istituiti a livello regionale dovrebbero essere
sopportati dalle regioni stesse, che subirebbero le conseguenze di
disfunzioni ed errori che non sono riconducibili ad una loro diretta
responsabilità, ma sono piuttosto addebitabili ad organismi sui
quali le regioni non sembrerebbero poter esercitare alcuna funzione
di controllo.
Ulteriore censura è quella relativa all'art. 6, impugnato in
riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione,
in quanto dispone il trasferimento alle regioni del personale in
servizio presso l'AIMA non confluito nell'AGEA, senza peraltro dotare
le regioni medesime delle risorse finanziarie all'uopo necessarie e
senza coinvolgerle nel procedimento relativo.
È oggetto di impugnativa anche l'art. 11, per violazione degli
articoli 3, 5, 97, 115, 117, 118, 119 della Costituzione. Nel
designare l'AGEA quale successore universale della soppressa azienda
di Stato per gli interventi nel mercato agricolo, questa disposizione
vulnererebbe l'autonomia finanziaria delle regioni. Trattenere
all'AGEA tutti i beni della soppressa AIMA dopo aver trasferito alle
regioni il personale dell'AIMA non confluito nell'AGEA, argomenta la
ricorrente, significherebbe scaricare sulle regioni i costi del
personale eccedentario. La disposizione censurata risulterebbe quindi
in contrasto "con il fondamentale principio di adeguatezza delle
risorse finanziarie assegnate alle regioni rispetto ai compiti - sia
pure esigui - ad esse di fatto affidati".
La regione Lombardia denuncia infine la violazione degli
articoli 3, 5, 97, 115, 117 e 118 Cost., da parte dell'art. 13, comma
1, il quale affida le funzioni di certificazione dei conti annuali
degli organismi pagatori ad un comitato ad hoc istituito presso il
Ministero del tesoro, che si avvale di personale regionale designato
dalla Conferenza Stato-regioni. Alla ricorrente appare lesivo delle
proprie attribuzioni costituzionali che l'individuazione del
personale di cui il comitato dovrebbe avvalersi spetti alla
Conferenza Stato-Regioni e non alle singole regioni interessate.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
comunque infondato.
La difesa erariale, nel replicare alle censure regionali, secondo
le quali il decreto n. 165, attraverso l'istituzione dell'AGEA,
avrebbe mantenuto allo Stato competenze spettanti alla regione,
rileva che l'agenzia opera quale organismo di coordinamento per
l'attuazione della normativa comunitaria ed è indicata come
rappresentante unico dello Stato italiano nei confronti della
Commissione europea per tutte le questioni relative al Fondo europeo
di orientamento e garanzia in agricoltura. I compiti ad essa affidati
dal decreto legislativo impugnato non potrebbero dunque essere
esercitati che in forma unitaria e coordinata, al fine di evitare
infrazioni di norme comunitarie.
In ordine alla impugnazione degli artt. 1 e 2, che,
rispettivamente, sopprimono l'AIMA e istituiscono l'AGEA,
l'Avvocatura ne contesta l'ammissibilità, rilevando come nel ricorso
regionale non sia precisato quali competenze dell'AGEA violerebbero
competenze proprie della regione. Analoga ragione di inammissibilità
dovrebbe valere nei confronti dell'impugnazione dell'art. 4, con la
quale si lamenta che all'agenzia sono state affidate tutte le
attività amministrative propriamente decisorie ed esecutive in
materia di finanziamenti dell'agricoltura e di interventi sul mercato
agricolo, senza indicare a quali attività e a quali specifiche norme
si faccia riferimento.
Quanto alla impugnazione dell'art. 3, la difesa dello Stato
osserva preliminarmente che la regione non sembra contestare i
compiti di coordinamento affidati all'AGEA, ma piuttosto lamenta che
l'agenzia sia configurata come organismo pagatore dello Stato
italiano. Tale competenza sarebbe tuttavia attribuita in via soltanto
temporanea, al fine di consentire alle regioni di organizzarsi
adeguatamente per far fronte alle proprie competenze in materia, ciò
che dovrebbe bastare ad escludere la illegittimità costituzionale
della menzionata disposizione. In riferimento ai commi 2 e 3 del
medesimo articolo, che affidano al Ministro per le politiche agricole
la determinazione del numero degli organismi pagatori, si osserva che
l'obbligo di fissazione di un limite numerico agli organismi pagatori
risulta espressamente dal regolamento CE n. 1663/1995 e che d'altro
canto le attribuzioni regionali in materia non possono dirsi affatto
incise, in quanto il Ministro può procedere alla determinazione di
tale numero solo previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
Non potrebbe essere accolta, secondo l'Avvocatura dello Stato, la
censura che investe l'art. 5, comma 3, il quale autorizza l'agenzia
ad avvalersi degli uffici regionali, in quanto anche in questo caso
è prevista una intesa con le regioni, che dovrebbe adeguatamente
tutelare l'autonomia organizzativa e finanziaria della ricorrente.
Pure da respingere, secondo la difesa del Presidente del
Consiglio dei ministri, sarebbe la censura relativa all'art. 5, comma
5, che fa gravare sulle regioni le correzioni finanziarie negative
imputabili agli organismi pagatori istituiti a livello regionale.
Tali correzioni finanziarie, si argomenta, sarebbero effettuate dalla
Comunità e quindi lo Stato le subirebbe, al pari delle regioni, nè
potrebbe sostenersi che lo Stato, tenuto a rispondere subito verso la
Comunità degli sfondamenti di spesa, debba attendere il pagamento
spontaneo della singola regione debitrice.
Quanto al trasferimento del personale dall'AIMA all'AGEA, di cui
all'art. 6, secondo la difesa erariale sarebbe perfettamente
legittimo lasciare allo Stato la valutazione relativa al personale da
trasferire, posto chel'AGEA è un ente statale, nè potrebbe la
regione lamentare il mancato coinvolgimento nella procedura di
determinazione del personale da trasferire, che, secondo
l'Avvocatura, potrebbe far sorgere "questioni sul piano
amministrativo, ma non su quello della legittimità costituzionale
della legge".
In ordine all'art. 11, che designa l'AGEA come successore
universale della soppressa AIMA, la difesa dello Stato nega che la
regione possa vantare alcun diritto sul patrimonio di un ente
nazionale che viene soppresso ed i cui beni lo Stato destina ad un
nuovo ente che gli succede nei compiti essenziali e rileva come la
regione abbia già ottenuto le risorse necessarie a coprire le spese
per il personale trasferito (art. 6, comma 4, del decreto impugnato).
Quanto infine alla impugnazione dell'art. 13, che affida le
funzioni di certificazione dei conti annuali degli organismi pagatori
ad un comitato istituito presso il Ministero del tesoro, l'Avvocatura
rileva che esso risulterebbe direttamente attuativo del regolamento
CE n. 1663/1995, il quale richiede che la certificazione sia
rilasciata da un servizio o da un organismo indipendente sotto il
profilo funzionale dall'organismo pagatore o dall'organismo di
coordinamento.

Considerato in diritto

1. - La regione Lombardia ha proposto questione di legittimità
costituzionale in via principale del decreto legislativo 27 maggio
1999, n. 165, recante "Soppressione dell'AIMA e istituzione
dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", nella sua interezza e
con specifico riguardo agli articoli 1; 2; 3, commi da 1 a 4; 4; 5,
commi 3 e 5; 6; 11; 13, comma 1, denunciandone il contrasto con gli
articoli 3, 5, 11, 76, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione e
con il principio di leale collaborazione.
2. - La ricorrente, con un primo motivo di ricorso, denuncia
l'intero decreto legislativo per contrasto con la previsione
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59, che autorizzava il
Governo ad emanare uno o più decreti legislativi diretti a
"razionalizzare l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei
ministri e dei Ministeri, anche attraverso il riordino, la
soppressione e la fusione di Ministeri, nonchè di amministrazioni
centrali anche ad ordinamento autonomo". La ratio della delega
legislativa, volta alla decentralizzazione delle funzioni
tradizionalmente svolte a livello statale in materia di agricoltura,
sarebbe stata tradita dal decreto impugnato, che avrebbe conservato
una organizzazione centralistica del settore agroalimentare
attraverso la istituzione di un ente, l'AGEA, in tutto identico, per
funzioni e patrimonio, alla soppressa Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), con ciò ledendo attribuzioni
regionali.
Nonostante che l'Avvocatura dello Stato abbia preliminarmente
eccepito la inammissibilità della censura per la genericità della
sua formulazione, è di tutta evidenza che essa va letta nel
complessivo contesto del ricorso, rispetto al quale non è dotata di
alcuna autonomia, poichè si limita ad esporre in forma sintetica una
doglianza che viene rivolta, nei successivi motivi di ricorso, contro
disposizioni determinate, sicchè è a queste che può farsi
riferimento per individuare l'oggetto specifico della questione di
costituzionalità.
3. - La prima questione concerne dunque gli artt. 1 e 2 del
d.lgs. n. 165, con i quali si dispone la soppressione e la messa in
liquidazione dell'AIMA e, rispettivamente, la istituzione dell'AGEA.
La ricorrente assume che i poteri di gestione nel settore degli aiuti
all'agricoltura dovrebbero essere attribuiti non all'AGEA, ma alle
regioni, in quanto la riserva posta a favore dello Stato dall'art. 2
del decreto legislativo n. 143 del 1997 è limitata alle funzioni di
disciplina generale e di coordinamento nazionale in materia di
interventi di regolazione dei mercati.
3.1. - La questione non è fondata.
Il decreto legislativo n. 143 del 1997, attuativo della delega
contenuta nella legge n. 59 del 1997, pur assegnando alle regioni la
generalità delle funzioni e dei compiti relativi alle materie della
agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale,
alimentazione, espressamente riserva allo Stato (art. 2, comma 2)
"compiti di disciplina generale e di coordinamento nazionale" in una
serie di materie, tra cui vengono qui in rilievo quelle delle "scorte
e approvvigionamenti alimentari (...); importazione ed esportazione
dei prodotti agricoli e alimentari, nell'ambito della normativa
vigente; interventi di regolazione dei mercati".
Ebbene, i compiti affidati all'AGEA, che sono indicati negli
artt. 3, 4 e 5 del decreto impugnato, possono essere agevolmente
ricondotti alle materie oggetto di riserva allo Stato. L'agenzia,
infatti, rappresenta l'organismo di coordinamento per l'attuazione
della normativa comunitaria espressamente richiesto dall'art. 4,
paragrafo 1, lettera b), del regolamento CEE n. 729/1970 ed in tale
qualità "promuove l'applicazione armonizzata della normativa
comunitaria"; agisce come unico rappresentante dello Stato italiano
nei confronti della Commissione europea per tutte le questioni
relative al Fondo europeo di orientamento e garanzia in agricoltura
(FEOGA); è responsabile nei confronti dell'Unione europea degli
adempimenti connessi alla gestione degli aiuti derivanti dalla
politica agricola comune, nonchè degli interventi sul mercato e
sulle strutture del settore agricolo, finanziate dal FEOGA; svolge "i
compiti di esecuzione delle forniture dei prodotti agroalimentari
disposte dalla Unione europea per gli aiuti alimentari e la
cooperazione economica con altri Paesi, nonchè delle operazioni di
provvista e di acquisto sul mercato interno e internazionale dei
prodotti agroalimentari per la formazione delle scorte necessarie e
di quelle relative all'immissione regolata sul mercato interno e alla
collocazione sui mercati comunitari ed extracomunitari dei suddetti
prodotti".
Traspare chiaramente da tale elencazione di compiti come il
decreto legislativo impugnato non abbia affatto inteso contrastare,
con la istituzione dell'AGEA, la scelta di decentralizzazione delle
funzioni di gestione del comparto agroalimentare espressa nella legge
di delega, ma, anche al fine di evitare inadempienze rispetto alla
regolamentazione comunitaria - che espongono lo Stato a
responsabilità anche quando per l'ordinamento interno siano
imputabili alle regioni - abbia trattenuto, affidandole appunto
all'AGEA, quelle funzioni di rilievo nazionale che non avrebbero
potuto essere esercitate dalle regioni, in quanto richiedono
l'esercizio in forma unitaria e coordinata a livello centrale. Sono
espliciti in tal senso, oltre all'art. 3, primo comma, sopra
menzionato, l'art. 5, primo comma, del d.lgs. n. 165 che affida alla
agenzia il compito di promuovere "l'applicazione armonizzata della
normativa comunitaria", verificando a tale fine "la conformità e i
tempi delle procedure istruttorie e di controllo seguite dagli
organismi pagatori" anche attraverso il "monitoraggio delle attività
svolte dagli stessi". Anche la clausola di chiusura posta
nell'art. 4, che significativamente limita il trasferimento all'AGEA,
fra tutti i compiti in passato attribuiti all'AIMA, solo di quelli
"di rilievo nazionale", mostra come la sovrapposizione tra i due
organismi non sia totale e come nel riordino della materia il
legislatore delegato abbia perseguito l'obiettivo di un consistente
decentramento regionale. Devono infatti intendersi trasferite alle
regioni tutte le funzioni un tempo conferite all'AIMA che non
richiedano di essere esercitate unitariamente a livello nazionale.
Quanto alla ulteriore censura per la quale la finalità di
riordino propria della delega non autorizzerebbe il legislatore
delegato ad istituire un nuovo organismo, è sufficiente osservare
che nessun argomento, letterale o sistematico, induce a ritenere che
la norma di delega intendesse escludere l'istituzione di organismi
nuovi. Nel riferimento dell'art. 11 della legge n. 59 del 1997 alla
"fusione" delle amministrazioni centrali può leggersi anzi il
fondamento legittimante di una determinazione del Governo intesa a
far nascere nuovi enti, se è vero che una delle modalità attraverso
le quali una fusione si realizza può consistere nell'accentramento
in un ente di nuovo conio di funzioni e compiti precedentemente
assegnati ad enti diversi, dei quali venga disposta la soppressione.
4. - Una ulteriore censura ha ad oggetto l'art. 3, commi 1 e 4, e
l'art. 4, dei quali si denuncia il contrasto con gli artt. 3, 5, 11,
97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Il comma 1 dell'art. 3
qualifica l'AGEA come l'organismo di coordinamento di cui all'art. 4,
paragrafo 1, lettera b), del regolamento CEE n. 729/1970 (come
modificato dall'art. 1 del regolamento CE 1287/1995) e la riconosce
come unico rappresentante dello Stato italiano dinanzi alla
Commissione europea per tutte le questioni relative al FEOGA; il
comma 4 del medesimo articolo dispone che essa, transitoriamente,
svolge le funzioni di organismo pagatore per l'erogazione di aiuti,
contributi e premi comunitari previsti dalla normativa europea e
finanziati dal FEOGA, fino alla istituzione ed al riconoscimento a
livello regionale degli organismi pagatori. Dal canto suo l'art. 4,
oltre ad elencare le attribuzioni della nuova agenzia delle quali si
è appena riferito, espressamente sancisce che l'AGEA svolge "gli
altri compiti, di rilievo nazionale, già attribuiti all'AIMA da
specifiche leggi nazionali o da regolamenti comunitari". Con le
citate disposizioni, secondo la regione Lombardia, sarebbero state
conferite all'AGEA non solo le funzioni di coordinamento, ma tutte le
attività amministrative propriamente decisorie ed esecutive in
materia di finanziamenti per l'agricoltura e di interventi sui
mercati agricoli, con illegittima compressione degli spazi di
autonomia costituzionalmente riservati alla regione.
4.1. - La questione non è fondata.
Sia dall'esame dei lavori preparatori, sia dalla lettura degli
articoli 3, 4 e 5, che riguardano i già descritti compiti dell'AGEA,
risulta chiaramente come la ratio del decreto impugnato non consista
nel conferire all'AGEA attività di gestione diretta nel settore
degli aiuti comunitari alla agricoltura, ma piuttosto nel riservare
ad essa, da un lato, sul piano interno, le funzioni di coordinamento,
di supporto tecnico e di consulenza degli organismi pagatori
decentrati a livello regionale; dall'altro, in un orizzonte operativo
più ampio di quello nazionale, la rappresentanza unitaria nei
confronti della Unione europea.
È esplicito, in tal senso, l'art. 5, comma 1, che riconosce la
responsabilità dell'AGEA nei confronti dell'Unione europea
(ovviamente, da intendersi limitata al piano tecnico e operativo) non
già per la gestione diretta degli aiuti, bensì per gli "adempimenti
connessi alla gestione degli aiuti derivanti dalla politica agricola
comune", sul presupposto, evidentemente, che tale gestione spetti in
concreto ad organi diversi dall'AGEA e che essa nei loro confronti
sia investita soltanto di una funzione di coordinamento.
Non varrebbe osservare che una delle più importanti attività di
gestione degli interventi in agricoltura, quella di erogazione dei
pagamenti, sia al momento svolta dall'AGEA, come dispone il comma 4
dell'art. 3. La disciplina in oggetto - che mira a rendere possibile
un passaggio graduale dal regime di centralizzazione dei pagamenti
nell'AIMA ad un decentramento operativo imperniato sugli organismi
pagatori regionali e quindi ad assicurare che, nelle more della
liquidazione dell'AIMA e del riconoscimento degli organismi pagatori,
la funzionalità del sistema dei finanziamenti comunitari alla
agricoltura non sia compromessa - ha dichiaratamente un carattere di
transitorietà. La regione potrebbe dunque legittimamente considerare
lese le sue competenze costituzionali in materia solo ove una
indefinita protrazione nel tempo di tale regime transitorio finisse
di fatto per accentrare nell'AGEA la funzione di erogazione dei
pagamenti. Tale evenienza, tuttavia, risulta scongiurata a seguito
del decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali,
adottato il 22 ottobre 2000 e pubblicato nel supplemento ordinario
n. 175 alla Gazzetta Ufficiale del 4 luglio 2001, n. 153, il quale ha
definito le modalità e le procedure per il riconoscimento degli
organismi pagatori. Sono state infatti poste in essere le condizioni
perchè le regioni possano istituire i rispettivi organismi pagatori
e conseguentemente far cessare il regime transitorio del quale si
denuncia l'illegittimità costituzionale.
5. - I commi 2 e 3 dell'art. 3 sono impugnati per violazione
degli articoli 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. La
Regione Lombardia contesta l'attribuzione allo Stato del compito di
stabilire discrezionalmente un limite numerico all'istituzione di
organismi pagatori, asserendo che esso potrebbe determinare
irragionevoli sperequazioni tra regione e regione, e considera lesiva
delle proprie competenze la riserva allo Stato del potere di fissare
i requisiti necessari per il riconoscimento di quegli organismi,
osservando che tali requisiti sarebbero già determinati dalla
normativa comunitaria, che ciascuna regione avrebbe dovuto essere
messa in condizione di poter autonomamente attuare.
5.1. - La questione non è fondata.
La determinazione del numero degli organismi pagatori, che
costituisce per ciascuno Stato membro un obbligo comunitario (art. 1
del regolamento CE n. 1663/1995) è affidata dall'art. 3, comma 2,
del d.lgs. censurato al Ministro per le politiche agricole, il quale
vi provvede non già unilateralmente, ma sentita la Commissione
europea e, inoltre, "d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano". La previsione della obbligatoria acquisizione di una
intesa con la predetta Conferenza, che rende rilevante la volontà di
tutte le regioni, non solo garantisce che le loro attribuzioni
costituzionali siano adeguatamente tutelate, ma consente di evitare
quelle sperequazioni tra regione e regione che potrebbero più
facilmente prodursi ove la determinazione del numero degli organismi
pagatori fosse affidata a meccanismi procedimentali diversi da quello
oggetto di impugnativa.
L'art. 3, comma 3, dal canto suo, attribuisce allo Stato il
potere di fissare le "modalità e le procedure" per il riconoscimento
degli organismi pagatori, nulla disponendo in ordine ai criteri, che
dovranno essere tratti dalla normativa comunitaria. Poichè è
incontroverso che il potere di riconoscimento sia riservato allo
Stato, a questo non può negarsi la potestà di organizzarne
l'esercizio sul piano procedurale. La disciplina di fonte statale, in
assenza di una qualsiasi istanza unitaria, non potrebbe ovviamente
interporsi tra la fonte comunitaria e quella regionale, limitando
così la potestà della regione di dare essa medesima attuazione al
regolamento comunitario. Ma che tale evenienza non ricorra nella
specie, oltre che dalla lettera della disposizione censurata - che
allude, come si è detto, solo alle "modalità e procedure" del
riconoscimento - è confermato anche dal fatto che questa, e non
altra, è l'interpretazione fatta propria dal decreto ministeriale
22 ottobre 2000. Esso, nel dare attuazione alla disciplina
legislativa in questione, lungi dal dettare criteri, ha stabilito,
all'art. 2, comma 2, che, ai fini del riconoscimento, gli organismi
istituiti dalle regioni "dovranno conformarsi ai criteri contenuti
nell'allegato al regolamento (CE) n. 1663/1995, e successive
modificazioni ed integrazioni, nonchè alle linee direttrici della
Commissione UE inerenti la revisione dei conti" e nell'art. 3, comma
2, che l'organismo di pagamento debba soddisfare "tutte le condizioni
per il riconoscimento contenute nella regolamentazione comunitaria,
ancorchè non espressamente citate nel presente decreto".
Nessuna lesione dell'autonomia normativa regionale è quindi
ravvisabile in ordine all'attuazione del predetto regolamento
comunitario, restando rimessa alla libera determinazione della
regione la scelta circa la forma giuridica e la struttura
organizzativa degli organismi pagatori, anche eventualmente dettando
condizioni più stringenti e rigorose di quelle previste dalla
normativa comunitaria ai fini del riconoscimento.
6. - Una ulteriore censura regionale ha ad oggetto l'art. 5,
comma 3, per violazione degli artt. 3, 5, 11, 115, 117, 118 e 119
della Costituzione. La ricorrente lamenta che tale disposizione, che
conferisce all'AGEA il potere di avvalersi, in mancanza
dell'istituzione o nelle more del riconoscimento degli organismi
pagatori, degli uffici delle regioni, integrerebbe una violazione del
regolamento CE n. 1663/1995, punto 4 dell'allegato, ove si ammette
che la funzione di autorizzazione dei pagamenti e/o il servizio
tecnico possano essere "delegati", senza fare cenno ad ipotesi di
avvalimento. Secondo la Regione Lombardia, inoltre, la propria
autonomia amministrativa e finanziaria risulterebbe pregiudicata, in
quanto non sarebbe stato disposto in favore delle regioni il
trasferimento dei mezzi finanziari necessari per fronteggiare gli
oneri derivanti dall'avvalimento.
6.1. - La questione non è fondata.
Fermi gli obblighi che derivano dalla disciplina di fonte
comunitaria in ordine alla organizzazione del sistema degli organismi
pagatori ed alla predisposizione di garanzie di qualità delle
prestazioni dagli stessi fornite, la norma comunitaria non pone alcun
vincolo circa la forma giuridica attraverso la quale i servizi di
pagamento debbano essere concretamente organizzati, che resta
liberamente determinabile da parte degli Stati membri. Non è dunque
possibile ritenere che il termine "delega" che compare nel
regolamento CE n. 1663/1995, punto 4 dell'allegato, debba essere
inteso nel significato che ad esso è ascritto nell'ordinamento
interno e dunque si traduca per il legislatore italiano in un vincolo
così stringente da rendere illegittima la previsione che autorizza
l'AGEA ad "avvalersi" degli uffici delle regioni.
Quanto al motivo di censura ulteriore, che si incentra sulla
omessa previsione di un trasferimento di risorse atto a compensare i
costi connessi all'avvalimento, deve osservarsi che la possibilità
per l'AGEA di avvalersi degli uffici regionali appare chiaramente
subordinata, nella norma oggetto di impugnativa, alla acquisizione di
una intesa con le singole regioni, le quali ben potranno in questa
sede tutelare tutte le loro attribuzioni costituzionali, anche con
riguardo alla loro autonomia organizzativa e finanziaria.
7. - Del medesimo art. 5 è stato impugnato anche, in riferimento
agli artt. 3, 5, 11, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione, il comma
5. Secondo la ricorrente il sistema di imputazione delle correzioni
finanziarie negative apportate dalla Comunità alle spese dichiarate
dagli organismi pagatori sarebbe tale da far gravare gli
"sfondamenti" del tetto di spesa sulle singole regioni, che
patirebbero in tal modo le conseguenze di irregolarità od errori che
non sono ad esse imputabili, ma piuttosto devono addebitarsi agli
organismi pagatori, sui quali le regioni non potrebbero esercitare
alcun controllo.
7.1. - La questione non è fondata.
La disposizione impugnata detta la disciplina delle correzioni
finanziarie che la Comunità europea apporta alle spese dichiarate
dagli organismi pagatori degli Stati membri, quando tali spese non
siano "riconosciute", perchè effettuate fuori delle condizioni di
tempo e di modo espressamente poste per l'erogazione. Nel sistema
attuale, nel quale gli organismi pagatori sono centralizzati a
livello statale, non essendo ancora stati istituiti quelli regionali,
alle rettifiche negative si fa fronte mediante assegnazione dei fondi
su un conto corrente di tesoreria intestato "Ministero del
tesoro-FEOGA". È dunque lo Stato a rispondere immediatamente nei
confronti della Comunità per irregolarità, inefficienze od errori
imputabili agli organismi pagatori statali. In modo perfettamente
simmetrico il legislatore ha previsto che, quando il sistema degli
organismi pagatori regionali sarà divenuto operativo, le correzioni
negative ad essi imputabili dovranno gravare sulle regioni, in sede
di ripartizione dei finanziamenti regionali, attraverso detrazione
delle somme corrispondenti a quelle che gli organismi regionali hanno
indebitamente erogato. La circostanza che sia previsto un organismo
operante a livello nazionale con funzioni di coordinamento e di
controllo non vuol certo dire che gli organismi pagatori siano
legittimati ad amministrare i fondi comunitari senza l'osservanza
delle modalità e dei tempi imposti dalla disciplina comunitaria o
che gli errori o le inadempienze in cui questi siano incorsi debbano
gravare su altre collettività regionali. Si tratta in definitiva di
un meccanismo di natura compensativa diretto al duplice fine di
evitare di esporre lo Stato a responsabilità nei confronti della
Comunità e non gravare di oneri ingiustificati i bilanci di altre
regioni. Tale meccanismo non può dirsi lesivo di competenze
regionali costituzionalmente fondate, nè peraltro pregiudica la
possibilità per le regioni di contestare singole voci di recupero
anche attraverso le normali vie giurisdizionali.
8. - Ulteriore censura è quella relativa all'art. 6, impugnato
in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, in quanto disporrebbe il trasferimento alle regioni del
personale in servizio presso l'AIMA non confluito nell'AGEA, senza
dotare le regioni medesime delle risorse finanziarie a tal fine
necessarie e senza coinvolgerle nel procedimento relativo.
8.1. - La questione non è fondata.
Contrariamente a quanto asserito dalla regione ricorrente, la
disposizione impugnata, nel comma 4, espressamente stabilisce che il
personale della agenzia che attualmente assicura il funzionamento
dell'organismo pagatore sarà trasferito alle regioni, non appena
saranno istituiti e riconosciuti gli organismi pagatori a livello
regionale, "con le relative risorse finanziarie". Nessuna
vulnerazione dell'autonomia finanziaria della regione può dirsi
dunque prodotta.
Neppure possono considerarsi lese attribuzioni regionali per il
fatto che, insieme alle funzioni precedentemente svolte dall'AIMA ed
oggi di competenza delle regioni, a queste sia stato addossato
l'onere di assorbire quel personale dell'AIMA che non sia più
necessario per l'assolvimento dei dismessi compiti di organismo
pagatore. Nel passaggio da un sistema di organizzazione dei pagamenti
fortemente accentrato ad uno ispirato ad un largo decentramento, il
legislatore delegato, ricalcando un modulo che il nostro ordinamento
ha ampiamente sperimentato in occasione dei diversi trasferimenti di
funzioni in favore delle regioni, ha disposto che il trasferimento
comprenda anche il personale, così da assicurare il massimo di
continuità nell'avvicendamento nelle funzioni e, al contempo, la
possibilità di un effettivo ed efficiente loro esercizio, evitando
dispersione di risorse umane e professionali.
9. - Viene pure contestata, in riferimento agli artt. 3, 5, 97,
115, 117, 118 e 119 della Costituzione, la legittimità dell'art. 11,
il quale designa l'AGEA quale successore universale della soppressa
azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo. La
ricorrente sostiene che trattenere all'AGEA tutti i beni della
soppressa AIMA, dopo aver trasferito il personale dell'AIMA non
confluito nell'AGEA alle regioni, equivarrebbe a far gravare su
queste i costi del personale eccedentario, con conseguente
pregiudizio del principio di adeguatezza delle risorse finanziarie
assegnate rispetto ai compiti conferiti.
9.1. - La questione non è fondata.
È certo vero che il trasferimento alle regioni del personale
dell'AIMA non confluito nell'AGEA deve accompagnarsi al conferimento
alle regioni delle risorse finanziarie necessarie a coprire
i maggiori costi (ed a ciò, del resto, provvede, come si è sopra
rilevato, l'art. 6, comma 4). Ma ciò non vuol dire che sul
legislatore gravasse anche l'obbligo di designarle come successori
nella titolarità dei beni della soppressa AIMA. Nessun diritto
successorio sul patrimonio dell'ente nazionale che viene soppresso
possono vantare le regioni, la cui autonomia finanziaria non subisce
perciò alcuna lesione allorchè vengano provviste dei mezzi per far
fronte ai propri compiti.
10. - L'ultima questione, proposta in riferimento agli
articoli 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, investe
l'art. 13, comma 1, il quale affida le funzioni di certificazione dei
conti annuali degli organismi pagatori ad un comitato ad hoc,
istituito presso il Ministero del tesoro, che si avvale di personale
regionale designato dalla Conferenza Stato-Regioni. Il fatto che la
designazione competa alla predetta Conferenza e non alle singole
regioni interessate appare alla ricorrente lesivo delle proprie
attribuzioni costituzionali.
10.1. - La disposizione impugnata è stata interamente sostituita
dall'art. 13 del d.lgs. 15 giugno 2000, n. 188 [Disposizioni
correttive e integrative del d.lgs. 27 maggio 1999, n. 165, recante
soppressione dell'AIMA e istituzione dell'Agenzia per le erogazioni
in agricoltura (AGEA), a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo
1997, n. 59] il quale ha affidato le predette funzioni di
certificazione a società abilitate, non controllate dallo Stato, nel
rispetto della normativa nazionale e comunitaria sugli appalti
pubblici di servizi.
A seguito dell'intervenuto mutamento legislativo, che ha fatto
venire meno la disposizione censurata, la quale non ha ancora
ricevuto applicazione, nè potrà riceverne in futuro, deve
dichiararsi cessata la materia del contendere.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
1) Dichiara cessata la materia del contendere in relazione alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, del
decreto legislativo 27 maggio 1999, n. 165, recante "Soppressione
dell'AIMA e istituzione dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura
(AGEA), a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59",
sollevata, in riferimento agli articoli 3, 5, 97, 115, 117 e 118
della Costituzione, dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato
in epigrafe;
2) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 1; 2; 3, commi da 1 a 4; 4; 5, commi 3
e 5; 6 e 11 del medesimo decreto legislativo, sollevate, in
riferimento agli articoli 3, 5, 11, 76, 97, 115, 117, 118 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 luglio 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 27 luglio 2001.
Il cancelliere: Fruscella
01C0808