1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 6-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 agosto 1996
N. 34 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 agosto 1996 (della regione Emilia-Romagna) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Prevista pubblicazione, da parte dell'AIMA, entro il 31 marzo 1996, di appositi bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo 1995-96 - Attribuzione a tali bollettini, integralmente sostitutivi di quelli precedenti, della efficacia di accertamento definitivo delle posizioni individuali, con effetto vincolante anche nei confronti degli acquirenti, ai fini della trattenuta e del versamento del prelievo supplementare eventualmente dovuto - Contestata retroattivita' della normativa, che impedisce agli imprenditori del settore di adeguare la produzione alle quote ad essi assegnate, in contrasto, fra l'altro, con i criteri di programmazione, per il futuro, delle campagne lattiere fissati dal regolamento CEE n. 804/1968 - Inidoneita' del previsto parere, da rendersi all'AIMA, per tramite del Ministro per le risorse agricole, alimentari e forestali, dal Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali, ad assicurare la partecipazione della regione nel procedimento di riduzione delle quote individuali, nell'esercizio del ruolo che le compete per la tutela degli interessi della produzione e della programmazione agricola nell'ambito del proprio territorio, con lesione, fra l'altro, del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni - Richiamo alla sentenza n. 520/1995. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Conferma, in connessione con il regime di accertamento retroattivo dei quantitativi assegnati ai singoli produttori, introdotto dall'art. 2, comma 1, del sistema di compensazione, fra le maggiori e le minori quantita' consegnate, a livello di associazioni di produttori, di cui all'art. 5, comma 5, legge n. 468/1992 - Difformita' rispetto al regolamento comunitario n. 3950/1992, che consente la compensazione delle consegne unicamente a livello di acquirente o a livello nazionale - Conseguenti svantaggi e pregiudizi per le regioni, come l'Emilia-Romagna, che, per la loro piu' massiccia produzione, hanno sopportato una piu' drastica riduzione della quota individuale rispetto ad altre regioni - Irrazionale incidenza sui poteri regionali di programmazione e regolazione della produzione lattiera. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Prevista adozione da parte dell'AIMA, in attuazione del regolamento CEE n. 3950/1992, di un programma volontario di abbandono totale o parziale della produzione lattiera, previa corresponsione di un'indennita' - Riassegnazione delle quote cedute, con provvedimenti della stessa AIMA, ai produttori che ne facciano richiesta, in base a criteri di priorita' per giovani agricoltori, produttori con azienda ubicata nelle zone montane ecc. - Totale esclusione delle regioni dalla definizione dei relativi criteri programmatori, con ingiustificata menomazione delle loro attribuzioni, anche per quanto attiene alle funzioni di rappresentanza degli interessi economici delle proprie popolazioni. (D.-L. 8 luglio 1996, n. 353, artt. 2, commi 1 e 4; 3, commi 1, 4 e 5). (Cost., artt. 11, 41, 117 e 118). (096C1353) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 6-11-1996)

Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, dott. Antonio La Forgia,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto e
giusta delib. g.r. n. 1840 in data 23 luglio 1996 dal prof. avv.
Franco Mastragostino e dall'avv. Luigi Manzi, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, via Confalonieri n.
5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore; per
la declaratoria di illegittimità costituzionale del d.-l. 8 luglio
1996, n. 353, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale n.
158 dell'8 luglio 1996, recante "Interventi urgenti nei settori
agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996", quanto all'art.
2, commi 1 e 4 nella parte in cui attribuisce, senza adeguata
partecipazione regionale, ad appositi bollettini di aggiornamento
degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad
essi spettanti nel periodo di applicazione del regime comunitario
della quota latte 1995-1996, da pubblicarsi entro il 31 marzo 1996
(e, quindi, a campagna lattiera oramai conclusa) il carattere di
accertamento definitivo e con effetto retrottivo delle posizioni
individuali, in sostituzione ad ogni effetto dei bollettini
pubblicati precedentemente dall'AIMA per il periodo sopra indicato,
vincolando gli acquirenti ai fini della trattenuta e del versamento
del prelievo supplementare;
Quanto all'art. 3, primo comma,allorchè nel fissare i criteri da
adottare nella compensazione, conferma, relativamente agli
adempimenti concernenti il periodo 1995-1996, la perequazione delle
consegne a livello di associazione di produttori, di cui al comma 5
dell'art. 5 della legge n. 468/1992, penalizzando irragionevolmente
e retroattivamente la Regione ricorrente;
Quanto all'art. 3, commi 4 e 5, laddove esclude la partecipazione
della Regione nella determinazione del programma di abbandono
volontario della produzione lattiero-casearia.
L'originario quadro normativo di riferimento in materia di "quota
latte", costituito dai vari Regolamenti comunitari e dalla disciplina
di attuazione di cui alla legge 26 novembre 1992 n. 468 (Norme
urgenti nel settore lattiero-caseario) ed il connesso assetto della
competenze è ben noto a codesta ecc.ma Corte, così come sono note
le vicende che, a seguito della sanzione irrogata allo Stato italiano
da parte degli organismi comunitari, in ragione delle eccedenze nella
quota di produzione assegnata al nostro Paese, ha fra l'altro
condotto alla adozione del d.-l. 23 dicembre 1994 n. 727 e alla legge
n. 46/1995 di conversione (da cui, la sentenza n. 520 del 15-28
dicembre 1995).
Senonchè, l'esigenza - che è a fondamento anche della legge n.
46/1995 - di procedere, secondo il "compromesso" raggiunto con il
Consiglio della comunità, ad una riduzione percentuale della quota
di produzione nazionale e, segnatamente della c.d. "quota B", ha
indotto il Governo ad introdurre ulteriori criteri correttivi "al
fine di evitare che una inidonea attuazione delle disposizioni
comunitarie comporti un ingente onere finanziario nei confronti della
Unione europea".
Veniva a tal fine emanato dapprima il d.-l. 15 marzo 1996 n. 124,
non convertito, il d.-l. 16 maggio 1996 n. 260, anch'esso non
convertito ed infine, il d.-l. 8 luglio 1996 n. 353, del quale ultimo
si chiede la declaratoria di incostituzionalità in parte qua.
La regione Emilia Romagna ritiene indispensabile impugnare il
decreto-legge n. 353/1996 per i gravi pregiudizi che esso provoca
all'economia agricola regionale, ma anche e soprattutto per lo
spossessamento delle competenze amministrative e legislative della
Regione in materia di agricoltura e programmazione agricola, stante
l'assoluta "impermeabilita'" del Governo alle proposte che,
nell'ottica del principio della "leale collaborazione", le Regioni
avevano avanzato al fine di favorire una equilibrata chiusura della
campagna 1995/1996, suscettibile di evitare traumi inaccettabili alla
produzione vitale in alcune aree, agevolando nel contempo un
altrettanto equilibrato adattamento della produzione alla difficile e
contingente situazione del mercato.
Non è dato ovviamente conoscere se il decreto-legge impugnato
sarà convertito alla scadenza o reiterato. Ad ogni effetto si
richiama, peraltro, la recente giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
(sentenze n. 84/1996), secondo cui i motivi di impugnazione proposti
avverso l'atto provvisorio, rappresentato dal decreto-legge, sono da
ritenere trasferiti sulla legge di conversione ovvero sul decreto
reiterato, conformemente al principio secondo cui ciò che conta nel
giudizio di costituzionalità sono le norme e non già gli atti che
le veicolano.
M o t i v i
1. - Violazione degli artt. 11, 41, 117 e 118 della Costituzione.
Violazione del principio di leale collaborazione.
In via di premessa si fa osservare che, pur in presenza delle
ragioni che hanno indotto lo Stato italiano a prevedere siccome
necessari meccanismi più rapidi per il "rientro", con la conseguente
drastica riduzione delle quote individuali spettanti ai produttori,
di cui al decreto-legge n. 727/1994, è parimenti da ritenere che
tali meccanismi debbano comunque rispettare i principi cardine che
improntano il sistema costituzionale.
In particolare, la disposizione di cui all'art. 2, commi 1 e 2 del
d.-l. 8 luglio 1996 n. 353 appare vistosamente illegittima, allorchè
prevede la pubblicazione, da parte dell'AIMA, entro il 31 marzo 1996,
di appositi bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo di
applicazione del regime comunitario delle quote latte 1995-1996,
assegnando per di più agli stessi il carattere di accertamento
definitivo delle produzioni individuali in sostituzione ad ogni
effetto dei bollettini pubblicati precedentemente dall'AIMA per lo
stesso periodo.
In buona sostanza, la norma attribuisce all'AIMA, senza, peraltro,
assicurare una adeguata partecipazione regionale, il potere, a
campagna lattiera oramai conclusa, di ridurre ulteriormente (così
come - sia detto per inciso - è stato fatto con il bollettino n. 2,
pubblicato sul B.U. della regione Emilia Romagna in data 16 aprile
1996) e con effetto retroattivo i quantitativi assegnati ai singoli
produttori titolari di quota. Tale meccanismo, in ragione del suo
effetto retroattivo - che rimette in discussione quantitativi di
latte legittimamente negoziati tra produttori e acquirenti (quando la
legge n. 46/1995, art. 2, comma 2, disponeva, invece, che la
riduzione delle quote sarebbe stata realizzata entro il 31 marzo
1995) - incide sul processo di compensazione e sull'ammontare del
prelievo supplementare, determinando effetti devastanti sulla
campagna di commercializzazione di fatto conclusa, con impossibilità
da parte dei produttori di adeguare la produzione alla quota a
ciascuno di essi assegnata e con conseguente accollo agli stessi di
larga parte del pregiudizio ascrivibile alla sovraproduzione che le
misure previste si propongono di ridurre drasticamente.
Si consideri, infatti, che in base al comma 1, dell'art. 2 del
decreto-legge n. 353/1996 tali bollettini di aggiornamento
costituiscono accertamento definivo delle posizioni individuali e
sostituiscono "ad ogni effetto" i bollettini che l'AIMA ha
precedentemente pubblicato per il periodo di riferimento. A sua
volta, il comma 4, prevede che gli acquirenti del latte prodotto, ai
fini della trattenuta e del versamento del prelievo supplementare,
siano tenuti a considerare unicamente le quote individuali risultanti
dai bollettini di cui al comma 1, con la conseguenza che, sia pure
con riferimento alla sola campagna 19951996, tali bollettini vengono
a costituire la sola fonte di individuazione delle posizioni dei
singoli produttori, con valore definitivo e sostitutivo di qualunque
precedente determinazione.
Senonchè - atteso che, ai sensi della legge n. 468/1992, la
campagna lattiero-casearia va dal 1 aprile al 31 marzo e che il
bollettino deve essere pubblicato dall'AIMA entro il 31 gennaio di
ciascun anno con riferimento alla campagna avente inizio il 1 aprile
successivo (art. 4, secondo comma) - essi si riferiscono,
illogicamente, ad una campagna che si è già conclusa al momento in
cui le disposizioni impugnate sono divenute operative. In buona
sostanza, la norma ha introdotto una categoria del tutto speciale di
bollettini, destinata ad operare solo per il passato, senza alcuna
possibilità di valere per il futuro.
Il che, oltre a confliggere con i principi di uguaglianza, di
libertà di iniziativa economica e con il più generale principio
della tutela dell'affidamento, impedendo agli imprenditori agricoli
di svolgere la propria attività secondo criteri e previsioni
razionali e conformi ad una equilibrata logica di scelte produttive,
determina molteplici violazioni delle menzionate disposizioni
costituzionali. Rileva, infatti, oltre all'art. 41 della
Costituzione, che impone il controllo e l'indirizzo dell'attività
produttiva privata a fini sociali, l'art. 11 della Costituzione in
relazione al regolamento CEE n. 804/1968, cui è da riconnettere la
sopra menzionata scansione temporale delle campagne
lattiero-casearie, al fine di realizzare una gestione equilibrata e
programmata delle attività produttive.
La previsione dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge sconvolge la
logica che sta a fondamento della predetta previsione comunitaria,
incidendo sulla funzione stessa dello strumento - bollettino - che,
in base ad essa, è destinato ad operare per il futuro e, in ultima
analisi, sullo stesso assetto costituzionale dei rapporti fra Stato e
Regioni.
Ne consegue che ciò che era concepito come strumento di
programmazione e regolazione della attività produttiva, si trasforma
in mezzo di registrazione di realtà pregresse. Tale effetto
distorsivo determina una palese violazione degli artt. 41, 117 e 118
della Costituzione nella misura in cui priva le Regioni di
qualsivoglia funzione di governo e di programmazione della produzione
lattiero-casearia.
La regione Emilia Romagna ha ben presente che il danno alle aziende
non è di per sè lesivo delle attribuzioni regionali. Però, fa
osservare che incidendo in maniera sperequata sul territorio
nazionale e danneggiando nel suo complesso l'economia agricola
regionale, il decreto-legge n. 353/1996 impugnato produce riflessi
negativi sull'esercizio delle funzioni regionali in materia di
programmazione economica, determinando sotto altro e ulteriore
profilo la violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, e del
principio di leale collaborazione. È stato, infatti, sconfessato il
ruolo che la Regione è chiamata a svolgere nella determinazione del
programma-processo di rientro delle eccedenze lattiero-caseario, in
virtù dei poteri di vigilanza sulla produzione dei singoli operatori
e di comunicazione all'AIMA di eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, ed altresì in relazione al
ruolo attivo che ad essa compete nella rappresentazione degli
interessi della produzione coincidente con il territorio regionale e
della programmazione agricola.
Come più volte la stessa ecc.ma Corte ha, d'altronde, avuto modo
di evidenziare, la Regione ha un potere di rappresentanza degli
interessi generali della propria realtà socio-economica, che è poi
il senso del coinvolgimento della Regione in molti di quei meccanismi
procedimentali che sono sussunti sotto l'etichetta della "leale
cooperazione".
Conseguentemente, la assunzione di provvedimenti gravemente
incidenti sulla realtà rappresentata "istituzionalmente" dalla
Regione, senza alcun meccanismo di cooperazione fra gli organi
regionali e quelli statali costituisce un evidente motivo di
illegittimità dell'impianto stesso del decreto-legge impugnato,
secondo quanto già detto nella richiamata sentenza n. 520 (sub. 7
del diritto).
Nè il parere del Comitato permanente delle politiche
agroalimentari e forestali può apparire uno strumento sufficiente a
realizzare il coordinamento con le Regioni. Infatti, il parere del
Comitato proveniente dal Ministero è semplicemente "acquisito"
dall'AIMA, senza alcun ulteriore vincolo: e per di più vi è una
evidente sproporzione tra il contenuto politico generale che hanno le
espressioni di un organo composto dal Ministro e dai presidenti delle
Regioni e la portata specifica e puntuale dei bollettini che vengono
pubblicati dall'AIMA. Per cui non si comprende in che termini il
parere del Comitato possa di diritto e di fatto incidere sulle
decisioni dell'AIMA. Giustamente la sentenza n. 520 denunciava: "...
la mancata previsione, nella norma impugnata, di qualsivoglia
partecipazione regionale nel procedimento di riduzione delle quote
individuali. E, invero, ove si considerino i contenuti della
disciplina in esame, che investe interventi sulla dimensione
produttiva di aziende comprese nel settore agricolo (vedi sentenza n.
304/1987) la completa esclusione delle Regioni dal procedimento in
questione non può trovare adeguata giustificazione, nè in relazione
all'urgenza con cui si è dovuto provvedere ai fini del rientro nella
quota nazionale, nè in relazione alla presenza connessa a tale
rientro di un interesse nazionale al rispetto di impegni assunti in
sede comunitaria".
2. - Violazione degli artt. 11, 41, 117 e 118 della Costituzione,
sotto ulteriore profilo.
In stretta connessione con l'accertamento retroattivo dei
quantitativi di quota latte assegnati ai singoli produttori dall'art.
2, comma 1, cit., il successivo art. 3, comma 1, del decreto-legge -
lungi dal prevedere una meccanismo razionalmente ed equitativamente
perequativo - conferma - ma con riferimento al contingente ed
eccezionale regime introdotto dal decreto-legge - il sistema di
compensazione a livello di associazioni di produttori di cui all'art.
5, comma 5, della legge n. 468/1992, integrando tale disposizione con
l'indicazione di specifici criteri (art. 5-bis).
In tal modo, le Regioni padane, come l'Emilia Romagna, nelle quali
ab origine sussisteva una più massiccia produzione lattiero-casearia
e che in ragione di ciò hanno sopportato una più drastica riduzione
della quota individuale rispetto ai produttori di altre Regioni,
vengono ad essere ulteriormente svantaggiate e pregiudicate, perchè,
quale conseguenza del meccanismo di compensazione aziendale, viene
loro accollato un onere che dovrebbe invece essere più equamente
ripartito a livello nazionale.
Il meccanismo è quello secondo cui i presidenti delle Associazioni
produttori effettuano la compensazione fra le minori e le maggiori
quantità consegnate dai produttori associati.
Senonchè, una realtà come quella dell'Emilia Romagna, in cui
anche e soprattutto a seguito del bollettino n. 2 emanato ai sensi
dell'art. 2, comma 1, sopra cit., l'entità degli esuberi è
rilevante e diffusa (in via previsionale, la quota B subirebbe un
taglio di circa il 74%), la compensazione a livello di associazione
non determina un effetto perequativo e produce invece un prelievo
supplementare rilevante e suscettibile di incidere sulla stessa
sopravvivenza delle aziende. Per non dire della circostanza che, a
seguito del differente esito delle domande cautelari proposte in sede
di giudizio amministrativo dalle associazioni dei produttori
dell'Emilia Romagna (AIPLE ed APLER) avverso il cit. bollettino n. 2,
le stesse effettuano la compensazione sulla base di bollettini
diversi, con evidente alterazione dei poteri di programmazione e
regolazione della materia e della fondatezza giuridica e credibilità
della stessa compensazione nazionale.
La conferma di un tale procedimento, oltre a violare gli artt. 41,
117 e 118 della Costituzione, incidendo inammissibilmente e
irrazionalmente sui poteri regionali di programmazione e di
regolazione della produzione lattiera nei termini indicati sub 1, si
pone, altresì, in contrasto con l'art. 11 della Costituzione in
relazione all'art. 2 del Regolamento comunitario n. 3950 del 1992
che, nel consentire la compensazione delle consegne unicamente a
livello di acquirente e a livello nazionale, esclude tra le funzioni
attribuite alle associazioni l'intervento di queste ultime nella
compensazione della consegna di latte, secondo quanto precisato nel
parere motivato, inviato dalla Commissione CEE alla Repubblica
italiana, di data 20 maggio 1996, a firma del membro della
commissione F. Fischler.
3. - Violazione degli artt. 11, 117 e 118 della Costituzione, sotto
altro profilo.
Il decreto-legge impugnato non solo non prevede che le Regioni
partecipino alle scelte relative alle misure di rientro, ma
addirittura (vedi art. 3, 4 e 5 comma) le esclude completamente dai
programmi di abbandono volontario della produzione lattiera e, più
in generale, dalla definizione dei criteri programmatori di
applicazione dei regolamenti comunitari.
Il risultato è che l'AIMA opera con criteri sostanzialmente
"automatici", che tendono a perpetuare in accentuazione la attuale
situazione produttiva, senza la possibilità per le Regioni di
svolgere le loro funzioni di programmazione della politica agricola
regionale.
L'obiettivo del rientro dall'eccesso della produzione deve
ovviamente comportare sacrifici, ma non si vede perchè questi
sacrifici debbano essere pretesi ed applicati senza la necessaria
considerazione delle scelte di politica economica e di aderenza alle
realtà locali, in cui si sostanzia l'esistenza stessa delle Regioni.
Per questi motivi, l'esclusione della regione Emilia Romagna dalle
decisioni che incidono sulla ripartizione nazionale delle quote latte
è suscettibile di annullare sia le attribuzioni della Regione in
materia di programmazione agricola, sia le sue funzioni di
rappresentanza degli interessi economici della sua popolazione e ciò
rappresenta, quindi, una inammissibile violazione della sfera di
competenza legislativa ed amministrativa regionale ai sensi degli
artt. 117 e 118 della Costituzione.

P. Q. M.
Si chiede che sia dichiarata la illegittimità costituzionale:
dell'art. 2, comma 1 e 4, nella parte in cui non prevede che
l'AIMA pubblichi i bollettini di aggiornamento di intesa con la
Regione interessata;
dell'art. 3, comma 1, nella parte in cui conferma il sistema di
compensazione a livello di associazione dei produttori;
dell'art. 3, commi 4 e 5, nella parte in cui prevede che sia
l'AIMA, anzichè la regione, ad adottare il programma volontario di
abbandono della produzione lattiero-casearia.
Bologna-Roma, addì 2 agosto 1996
(firme illeggibili)
96C1353