1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 25-10-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 145 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 maggio 2017
Ordinanza del 26 maggio 2017 del Tribunale di Napoli nel procedimento civile promosso da Sodano Vittorio contro Agenzia delle dogane e dei monopoli.. Procedimento civile - Opposizione ad ordinanza-ingiunzione - Ordinanza di sospensione dell'efficacia esecutiva - Previsione di non impugnabilita' dell'ordinanza che decide sulla sospensione dell'efficacia esecutiva. - Decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), art. 5, comma 1, come richiamato dal successivo art. 6. (17C00222) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 25-10-2017)

TRIBUNALE DI NAPOLI

Il Tribunale di Napoli, decima sezione civile, riunito in Camera
di consiglio nelle persone dei magistrati:
dott. Michele Magliulo, Presidente;
dr.ssa Giovanna Ascione, Giudice;
dr.ssa Barbara Gargia, Giudice rel.
Sciogliendo la riserva di cui al verbale d'udienza del 10 maggio
2017, ha pronunciato la presente ordinanza.
Con l'ordinanza-ingiunzione protocollo n. 2861 del 24 giugno
2016, notificata a Sodano Vittorio, in data 26 settembre 2016,
l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ingiungeva all'odierno
reclamante il pagamento della somma di € 50.000,00, per la dedotta
violazione dell'art. 7 comma 5 del decreto-legge n. 158/12; proposta
dal Sodano l'opposizione avverso la suddetta ordinanza ingiunzione, a
norma dell'art. 6 del decreto legislativo n. 150/11 e dell'art. 22
legge 689/81, e richiesta, in via preliminare, l'immediata
sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza, il giudice
monocratico, con ordinanza del 9 marzo 2017, rigettava la richiesta
di sospensione deducendo l'insussistenza del fumus boni iuris. Tanto
premesso, il ricorrente, Sodano Vittorio, ha proposto reclamo avverso
la suddetta ordinanza, con atto depositato in data 24 marzo 2017,
insistendo per la richiesta sospensione dell'ordinanza ingiunzione
attesa l'esistenza sia del fumus boni iuris che del periculum in
mora.
L'Agenzia delle Dogane si è costituita chiedendo il rigetto del
proposto reclamo.
All'udienza collegiale del 10 maggio 2017, cui non compariva il
procuratore dell'amministrazione reclamata, il collegio ha sottoposto
d'ufficio, alla parte presente, la questione dell'ammissibilità del
reclamo, alla luce della lettera dell'art. 5 del decreto legislativo
n. 150 del 2011, che definisce «non impugnabile» l'ordinanza che
decide sull'istanza di sospensione; l'avv. Furro, per il reclamante,
ha isistito per l'ammissibilità del proposto reclamo. All'esito
della discussione il collegio si è riservato per la decisione.
L'art. 5, al comma 1, stabilisce che il Giudice provvede sulla
sospensione «con ordinanza non impugnabile quando ricorrono gravi e
circostanziate ragioni esplicitamente indicate nella motivazione»; al
secondo comma è prevista la possibilità di sospendere l'efficacia
esecutiva con decreto inaudita altera parte (da confermare nella
prima udienza successiva con l'ordinanza di cui al comma 1), in
presenza di un «pericolo imminente di un danno grave e irreparabile».
Ritiene il collegio di dover sollevare, d'ufficio, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 5 decreto legislativo n.
150/11, apparendo, la questione, rilevante e non manifestamente
infondata, per quanto di seguito si dirà.
Deve ritenersi che il provvedimento che decide sulla sospensione
abbia natura e struttura cautelare. Ed invero, la dottrina che ha
affrontato l'argomento non dubita di tale natura, mettendo in
evidenza che il sintagma «gravi e circostanziate ragioni» consente la
sospensione solo in presenza dell'apparente fondatezza
dell'opposizione e di un consistente pregiudizio in capo
all'opponente. La natura cautelare del provvedimento è data per
presupposta anche nella relazione di accompagnamento del decreto
legislativo n. 150 del 2011, che individua i presupposti della
sospensione nella «ragionevole fondatezza dei motivi su cui si fonda
l'opposizione» e nel «pericolo di un grave pregiudizio derivante dal
tempo occorrente per la decisione dell'opposizione». Ancora, il
rilievo dato e secondo comma dell'art. 5 al «pericolo imminente di un
danno grave e irreparabile» costituisce conferma della natura
cautelare dell'ordinanza de qua, atteso che la funzione di
neutralizzare un pregiudizio ai danni dell'opponente non può non
essere comune od entrambi i provvedimenti, soprattutto in
considerazione del fatto che il decreto va confermato con l'ordinanza
di cui al comma 1. Come evidenziato dalla dottrina, la differenza tra
i presupposti dei due provvedimenti va ravvisata nel fatto che le
«gravi e circostanziate ragioni» sottintendono un periculum in mora
più lieve rispetto a quello correlato alla dimostrazione di un danno
grave ed irreparabile.
Ora, l'art. 5 definisce «non impugnabile» l'ordinanza che decide
sulla sospensione. Con tale espressione, il legislatore delegato ha
inteso privare le parti della possibilità di impugnare la decisione
interinale del giudice. La lettera della legge non lascia margini
interpretativi al riguardo, come già sottolineato dalla dottrina e
dalla giurisprudenza di merito (cfr. Tribunale di Torino, sezione
terza civile, ordinanza collegiale del 20 dicembre 2013). Inoltre
l'art. 5 costituisce norma speciale, entrata in vigore in epoca
successiva alla disciplina del rito cautelare uniforme, con
conseguente deroga a quanto previsto dagli articoli 669-terdecies e
quaterdecies c.p.c.
La questione di legittimità costituzionale non appare
manifestamente infondata, sotto il profilo della violazione dei
principi e dei criteri direttivi della legge delega ossia dell'art.
54 della legge n. 69 del 2009. La delega conferita al Governo aveva
come scopo principiale quello di ridurre e semplificare i
procedimenti civili di cognizione rientranti nella giurisdizione
ordinaria e regolati dalla legislazione speciale. A tal fine, il
comma 4 dell'art. 54 della legge n. 69 del 2009, prevedeva i seguenti
principi e criteri direttivi:
«a) restano fermi i criteri di competenza, nonchè i criteri
di composizione dell'organo giudicante, previsti dalla legislazione
vigente;
b) i procedimenti civili di natura contenziosa autonomamente
regolati dalla legislazione speciale sono ricondotti ad uno dei
seguenti modelli processuali previsti dal codice di procedura civile:
1) i procedimenti in cui sono prevalenti caratteri di concentrazione
processuale, ovvero di officiosità dell'istruzione sono ricondotti
al rito disciplinato dal libro secondo, titolo IV, capo I, del codice
procedura civile; 2) i procedimenti, anche se in Camera di consiglio,
in cui sono prevalenti caratteri di semplificazione della trattazione
o dell'istruzione della causa, sono ricondotti al procedimento
sommario di cognizione di cui al libro quarto, titolo I, capo
III-bis, del codice di procedura civile, come introdotto dall'art. 51
della presente legge,restando tuttavia esclusa per tali procedimenti
la possibilità di conversione nel rito ordinario; 3) tutti gli altri
procedimenti sono ricondotti al rito di cui al libro secondo, titoli
I e III, ovvero titolo II, del codice di procedura civile;
c) la riconduzione ad uno dei riti di cui ai numeri 1), 2) e
3) della lettera b) non comporta l'abrogazione delle disposizioni
previste dalla legislazione speciale che attribuiscono al giudice
poteri officiosi, ovvero di quelle finalizzate a produrre effetti che
non possono conseguirsi con le norme contenute nel codice di
procedura civile;
d) restano in ogni caso ferme le disposizioni processuali in
materia di procedure concorsuali, famiglia e minori, nonchè quelle
contenute nel regio decreto 14 dicembre 1933, n. 1669, nel regio
decreto 21 dicembre 1933, n. 1736», nella legge 20 maggio 1970, n.
300, nel codice della proprietà industriale di cui al decreto
legislativo 10 febbraio 2005, n. 30, e nel codice del consumo di cui
al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206».
Come si può agevolmente notare, la delega nulla prevedeva in
tema di disciplina cautelare, tanto che la normativa contenuta nel
capo del titolo I del libro IV del codice di procedura civile non
risulta in alcun modo richiamata. Certo, la lettera c) del comma 4
escludeva l'abrogazione delle «disposizioni previste dalla
legislazione speciale [...] finalizzate a produrre effetti che non
possono conseguirsi con le norme contenute nel codice di procedura
civile», e in tale previsione è possibile rinvenire la necessità di
conservare le disposizioni che prevedevano la possibilità di
sospendere l'atto amministrativo impugnato. Tuttavia, non vi sono
elementi testuali per poter ritenere che il legislatore delegato
potesse incidere sulla disciplina previgente, modificandola.
Nella relazione al decreto legislativo n. 150 del 2011 si
giustifica la scelta di prevedere e disciplinare il sub-procedimento
di sospensione con la necessità di coordinare le diverse
disposizioni delle speciali in tema di poteri di sospensione del
giudice, ma l'esigenza di effettuare necessario coordinamento con le
altre disposizioni vigenti, esigenza richiamata dal comma 2 dell'art.
54, correttamente intesa, avrebbe imposto l'applicazione del
cautelare uniforme piuttosto che l'introduzione di una disciplina in
deroga ad esso, in assenza di un qualsivoglia principio o criterio
direttivo in tal senso e in violazione, come si vedrà a breve, di
quanto previsto dall'art. 3 Cost..
Dunque, ritiene, il Collegio, che debba ravvivarsi un eccesso di
delega, con conseguente violazione dell'art. 76 Cost., per i seguenti
motivi: a) i principi e i criteri direttivi non riguardano il
cautelare, nè giustificavano l'introduzione di una disciplina
speciale per i provvedimenti cautelari previsti dalla legislazione
speciale oggetto del riordino previsto dalla legge delega; b)
legislatore delegato non poteva introdurre alcuna innovazione in
ordine alle «disposizioni previste dalla legislazione speciale [...]
finalizzate a produrre effetti che non possono conseguirsi con le
norme contenute nel codice di procedura civile» e quindi non poteva
introdurre alcuna previsione di non impugnabilità in precedenza non
prevista; c) il necessario coordinamento imponeva di estendere il
rito cautelare uniforme anche ai provvedimenti cautelari previsti
dalla legislazione speciale.
Va inoltre aggiunto che la previsione della non impugnabilità
dell'ordinanza prevista dall'art. 5 del decreto legislativo n. 150
del 2011, appare in violazione anche dell'art. 3 della Costituzione.
Il legislatore delegato ha, infatti, introdotto un'irragionevole
disparità di trattamento tra provvedimenti cautelari. A differenza
di tutti gli altri casi di provvedimenti aventi natura e struttura
cautelare, l'ordinanza, in esame non è impugnabile mediante il
reclamo previsto dall'art. 669-terdecies codice di procedura civile.
Tale speciale mezzo di impugnazione è, infatti, esteso dall'art.
669-quaterdecies codice di procedura civile agli altri provvedimenti
cautelari previsti dal codice civile e dalle leggi speciali. Orbene,
non vi è alcun motivo per ritenere che le parti che propongono
opposizione avverso una ordinanza ingiunzione (così come avverso
l'ingiunzione ex RD 639/10) e che ne chiedano la sospensione, ex art.
5 del decreto legislativo n. 150/11, debbano essere private di un
mezzo per ottenere una revisione della decisione cautelare resa dal
giudice monocratico e ciò anche in considerazione delle gravi
conseguenze che possono derivare dall'esecuzione di ingiunzioni di
pagamento aventi ad un oggetto rilevanti importi di denaro (come nel
caso di specie, in cui è in discussione una sanzione di €
50.000,00). Siamo in presenza di «un'incoerenza interna» alla
disciplina della tutelare cautelare che la Corte costituzionale ha
già ritenuto sufficiente per dichiarare costituzionalmente
illegittimo il disposto degli articoli 669-quaterdecies e 695 del
codice di procedura civile, nella parte in cui non prevedevano la
reclamabilità del provvedimento di rigetto dell'istanza per
l'assunzione preventiva dei mezzi di prova di cui agli articoli 692 e
696 dello stesso codice (cfr. sentenza n. 144 del 2008). La discrasia
è ancora più evidente se si considera che, rispetto agli altri
titoli esecutivi di natura stragiudiziale, l'ordinanza che, in sede
di opposizione pre-esecutiva, (c.d. opposizione a precetto), decide
sulla sospensione dell'efficacia esecutiva del titolo, oggi prevista
dall'art. 613, comma 1, codice di procedura civile, è reclamabile ai
sensi dell'art. 624, comma 2, codice di procedura civile. Ed invero,
come messo in evidenza da autorevole dottrina, il legislatore del
2005 ha introdotto uno specifico strumento di natura cautelare volto
ad inibire l'esecuzione del pignoramenento, sussistendone «gravi
motivi». Sulla scia di tale ricostruzione, la più attenti
giurisprudenza di merito considera ammissibile il reclamo avverso la
suddetta ordinanza, in quanto: a) è un provvedimento di natura
cautelare; b) è ad essa applicabile il disposto dell'art. 624, comma
2, codice di procedura civile, che non distingue tra ordinanza resa
ai sensi del primo comma e ordinanza resa ai sensi del secondo comma
dell'art. 615 codice di procedura civile; c) manca una previsione di
non impugnabilità (per un riepilogo delle decisioni favorevoli
all'ammissibilità del reclamo, cfr. Tribunale di Latina, ordinanza
collegiale del 21 novembre 2014. Appare poi irragionevole che la
possibilità di proporre reclamo sia accordata con riferimento ad
istanze di sospensione relative a titoli esecutivi giudiziali, mentre
sia negata con riferimento all'ingiunzione amministrativa, avente
natura di titolo stragiudiziale e come tale dotata di una portata di
accertamento del diritto in contestazione di gran lunga inferiore, se
non nulla (si richiama al riguardo la già citata Cassazione n. 9989
del 2016).
Infine, la dottrina, ha sottolineato come la previsione della non
impugnabilità da parte dell'art. 5 crei una disparità di
trattamento anche con quanto previsto dall'art. 62 del decreto
legislativo n. 109 del 2010 (Codice del concesso amministrativo). La
norma da ultimo richiamata prevede che contro i provvedimenti
cautelari resi dal Tribunale amministrativo regionale è possibile
proporre appello al Consiglio di Stato. Dunque, confrontando le due
discipline si giunge alla conclusione che rispetto ad alcuni
provvedimenti amministrativi è possibile ottenere, sempre in sede
cautelare, la revisione della decisione del primo giudice, mentre per
provvedimenti amministrativi la cui opposizione è regolata dal
decreto legislativo n. 150 del 201 non è riconosciuta tale facoltà
alle parti: se si considera che il decreto legislativo n. 109 del
2010 regola pure i casi di giurisdizione esclusiva, appare evidente
la disparità di trattamento tra ingiunzioni rimesse alla
giurisdizione del giudice ordinario ed ingiunzioni rientranti nella
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
In conclusione, ad avviso del collegio, l'art. 5 del decreto
legislativo n. 150 del 2011, come richiamato dall'art. 6 del medesimo
provvedimento legislativo che rinvia, con riferimento alla
sospensione dell'efficacia esecutiva, alla precedente norma, viola
l'art. 3 della Costituzione nella parte in cui qualifica come non
impugnabile l'ordinanza che decide sull'istanza di sospensione,
sottraendola in tal modo al disposto degli artt, 669-terdecies e
quaterdeies codice di procedura civile.
Per i motivi in precedenza esposti, dunque, il collegio solleva
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 del decreto
legislativo n. 150 del 2011, come richiamato dal successivo art. 6,
nella parte in cui non consente la proposizione del reclamo ex art.
669-terdecies codice di procedura civile avverso l'ordinanza che
decide sulla sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza -
ingiunzione emessa ai sensi della legge n. 689/81, per violazione
degli articoli 76 e 3 della Costituzione.

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 e 137 Cost., 1 della legge costituzionale
n. 1 del 1948 e 23 della legge n. 87 del 1953, dichiara rilevante e
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 1, del decreto legislativo 1°
settembre 2011, n. 150, come richiamato dal successivo art. 6, nella
parte in cui non consente la proposizione del reclamo ex art,
669-terdecies c.p.c, avverso l'ordinanza che decide sulla sospensione
dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza - ingiunzione emessa ai sensi
della legge n. 689/81, per contrasto, con gli articoli 76 e 3 della
Costituzione.
Ordina che il presente provvedimento, a cura della cancelleria,
sia notificato alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè comunicato al Presidente del Senato e al Presidente
della Camera dei deputati e, all'esito, sia trasmesso alla Corte
costituzionale insieme al fascicolo processuale e con la prova delle
avvenute regolari predette notificazioni e comunicazioni.
Sospende il presente procedimento di reclamo.
Napoli, 25 maggio 2017

Il Presidente: Magliulo


Il giudice estensore: Gargia