Serie Generale n. 53 del 4-3-2016
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 4 febbraio 2016
Schema di relazione per il referto annuale del sindaco per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e del presidente della citta' metropolitana e della provincia sul funzionamento del sistema dei controlli interni (art.148 TUEL) - esercizio 2015. (Deliberazione n. 06/SEZAUT/2016/INPR). (16A01636) (GU Serie Generale n.53 del 04-03-2016)

LA CORTE DEI CONTI
nell'adunanza del 4 febbraio 2016

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive
modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e le
successive modificazioni;
Visto, in particolare, l'art. 148 del citato decreto legislativo n.
267/2000, novellato dalla lettera e) del comma 1, dell'art. 3, del
decreto-legge n. 174/2012, così come modificato dall'art. 33 del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni
dalla legge 11 agosto 2014, n. 116;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Visto l'art. 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (finanziaria 2006);
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Visto, in particolare, l'art. 11-bis del citato decreto-legge n.
174/2012;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Vista la nota n. 972 del 28 gennaio 2016, con la quale il
Presidente della Corte dei conti ha convocato la Sezione delle
autonomie per l'adunanza odierna;
Uditi i Consiglieri relatori Carmela Iamele e Paola Cosa;

Delibera

di approvare l'unito documento e lo schema di relazione, che
costituiscono parte integrante della presente deliberazione,
riguardanti le linee guida per il referto annuale dei sindaci dei
comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e dei presidenti
delle città metropolitane e delle province sul funzionamento dei
controlli interni.
Le Sezioni regionali di controllo, in relazione alle peculiarità
degli enti controllati, possono stabilire adattamenti allo schema di
relazione approvato con la presente deliberazione.
Le presenti linee guida e l'unito schema di relazione si applicano
ai comuni ed alle province e città metropolitane ricomprese nel
territorio delle regioni a statuto speciale nonchè agli enti locali
delle province autonome di Trento e di Bolzano, tenendo conto di
quanto disposto dall'art. 11-bis del decreto-legge n. 174/2012
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012.
La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Così deliberato in Roma, nell'adunanza del 4 febbraio 2016.
Roma, 4 febbraio 2016

Il Presidente
Falcucci

I Relatori
Iamele - Cosa

Depositata in segreteria il 18 febbraio 2016
Il dirigente: Prozzo

Allegato

LINEE GUIDA PER IL REFERTO ANNUALE DEL SINDACO PER I COMUNI CON
POPOLAZIONE SUPERIORE AI 15.000 ABITANTI E DEL PRESIDENTE DELLA
CITTÀ METROPOLITANA E DELLA PROVINCIA SUL FUNZIONAMENTO DEL
SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI (ART. 148 TUEL) PER L'ESERCIZIO 2015.
Come ogni anno la Sezione delle autonomie, ai sensi del novellato
art. 148 del decreto legislativo n. 267/2000 (TUEL), fissa le Linee
guida intese a verificare il corretto funzionamento dei controlli
interni degli enti locali, alle quali si accompagna, con la consueta
veste di questionario, lo schema di relazione che, anche per il 2015,
i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti ed
i presidenti delle città metropolitane e delle province ancora in
essere devono redigere, a dimostrazione dell'adeguatezza ed efficacia
dei controlli interni realizzati nel corso dell'esercizio
considerato.
L'ampia riforma di cui all'art. 3, comma 1, sub e) del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, nel 2015 è entrata a regime,
coinvolgendo nei controlli strategico, di qualità e sulle società
partecipate tutti i comuni con popolazione superiore ai 15.000
abitanti, compresi quelli esclusi nella fase di prima applicazione.
Appare opportuno, altresì, precisare che i referti dei vertici
degli enti locali, redatti in base alle menzionate Linee guida, già
nel passato hanno consentito alle Sezioni regionali di completare il
controllo effettuato ai sensi dei commi 166 e seguenti dell'art. 1
della legge n. 266/2005 e di conoscere le eventuali irregolarità
fatte emergere dagli organi di controllo interno degli enti locali,
formulando osservazioni conseguenti. Oltre a ciò, deve rammentarsi
che le Sezioni giurisdizionali regionali, ai sensi del citato art.
148, ed in particolare del comma 4, nel caso di rilevata assenza o
inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di controllo
interno adottate, possono irrogare a carico degli amministratori
responsabili apposita sanzione pecuniaria.
Le citate disposizioni rafforzano la portata dei controlli
interni, ma non ne stravolgono la natura fondamentalmente
collaborativa, in quanto intesi come sistema finalizzato,
principalmente, a verificare il mantenimento dell'equilibrio
economico finanziario dell'Ente, in presenza di servizi ed attività
da rendere alla cittadinanza con adeguati livelli qualitativi.
Quest'anno l'impostazione del questionario persegue obiettivi di
razionalizzazione attuati attraverso la semplificazione e la drastica
riduzione del numero delle domande. In quest'ottica, si è evitato di
esaminare i profili più strettamente afferenti la gestione e quelli
già ampiamente illustrati da altri questionari o più difficilmente
comparabili, a causa dell'ampia varietà delle risposte. Sarà
ovviamente possibile per le Sezioni regionali integrare tale schema
con la richiesta di ulteriori elementi informativi, a maggiore
illustrazione dei profili esaminati.
Le domande, in quanto preordinate ad acquisire elementi
informativi essenziali e più facilmente confrontabili, sono più
stringenti (nel senso che inducono l'ente a riferire dati puntuali
quali, ad esempio, il numero delle delibere di adozione dei vari
report, la percentuale di raggiungimento degli obiettivi, il
personale impiegato nelle diverse attività di controllo ed il numero
di misure correttive assunte) e scaturiscono da riflessioni
sull'evoluzione degli adempimenti e sulla necessità di avvalersi di
nuovi indicatori.
La maggiore omogeneità dei dati, in tal modo raccolti, e la
conseguente maggiore comparabilità tra gli stessi dovrebbero
consentire di ottenere informazioni in grado di alimentare referti
più brevi, ma più puntuali e particolareggiati e, soprattutto, che
facciano emergere le reali criticità delle gestioni considerate.
Controllo di regolarità amministrativa e contabile.
In vista del conseguimento dello scopo precipuo del controllo di
regolarità amministrativa e contabile, volto a garantire la
legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione
amministrativa, è assicurata agli enti locali ampia autonomia
organizzativa e di scelta delle soluzioni più adatte alle proprie
specifiche esigenze. Nell'ambito di tale autonomia le presenti Linee
guida intendono fornire ai suddetti enti utili indicazioni in ordine
alla scelta degli obiettivi verso i quali indirizzare la verifica di
conformità a legge dei provvedimenti, da realizzare attraverso il
vaglio dell'iter procedurale seguito per l'adozione degli stessi, ma
anche attraverso il controllo della loro correttezza sotto tutti gli
aspetti, compresi quelli di natura contabile e fiscale. Per quanto
riguarda i soggetti coinvolti, appare di tutta evidenza la necessità
di una stretta sinergia tra i responsabili dei singoli servizi
(tenuti a rilasciare il parere di regolarità tecnica) ed il
responsabile del servizio economico-finanziario, al quale devono
essere fornite informazioni, anche in merito ai riflessi diretti ed
indiretti sulla situazione economico-finanziaria dell'ente, derivanti
dalle proposte di delibere formulate, nonchè, eventualmente, dalle
determinazioni dirigenziali adottate.
Come per gli altri tipi di controllo, anche per il controllo di
regolarità risulta di fondamentale importanza la programmazione.
Programmazione che deve essere intesa, innanzitutto, come scelta, da
attuarsi mediante motivate tecniche di campionamento, degli atti da
sottoporre a controllo, in modo tale da consentire
all'amministrazione di monitorare, con particolare attenzione, alcuni
settori di attività dell'ente più delicati di altri. Inoltre, la
programmazione delle attività di controllo deve consistere anche
nell'individuazione degli obiettivi attesi e delle finalità da
perseguire, anche in termini di superamento di criticità
precedentemente riscontrate, nonchè di prassi operative non conformi
alle vigenti disposizioni. Si rammenta, infine, che, ai sensi
dell'art. 147-bis del TUEL, anche all'organo di revisione dell'ente,
sono trasmesse periodicamente le risultanze del controllo di
regolarità amministrativa svolto nel corso della gestione,
sottoposta alla sua vigilanza a termini dell'art. 239, lettera c) del
TUEL.
Alla luce dei risultati dell'opera di razionalizzazione e
semplificazione del questionario, le domande inserite - tese a far
sì che il vertice dell'amministrazione locale sia reso edotto delle
modalità di svolgimento delle diverse tipologie di controlli interni
dell'ente ed, in particolare, del controllo di regolarità che qui
interessa - privilegiano, a fini di maggiore uniformità, dati
numerici e risposte brevi rispetto a richieste di informazioni più
articolate. Queste ultime, infatti, risultano limitate
all'indicazione delle nuove tecniche di campionamento degli atti e
delle criticità riscontrate nel corso dell'attività svolta
nell'anno.
Controllo di gestione.
Gli enti locali applicano il controllo di gestione secondo le
modalità stabilite dalla legge, dai propri statuti e regolamenti, al
fine di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la
corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche,
l'imparzialità ed il buon andamento, nonchè la trasparenza
dell'azione amministrativa.
Attraverso il controllo di gestione l'ente verifica lo stato di
attuazione degli obiettivi programmati e, mediante l'analisi delle
risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e
qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell'organizzazione
dell'ente, l'efficacia, l'efficienza ed il livello di economicità
nell'attività di realizzazione dei predetti obiettivi.
In vista dell'implementazione di un efficace sistema di controllo
di gestione, appare centrale la predisposizione di un sistema di
contabilità economico-patrimoniale affidabile ed in grado di fornire
informazioni circa l'efficienza gestionale in termini di costi e di
ricavi nonchè circa l'adeguatezza delle risorse utilizzate, in
relazione alle attività svolte e, soprattutto, ai risultati
conseguiti.
L'ente è tenuto, altresì, ad adottare un elenco di obiettivi
con i relativi indicatori, riportanti valori target da perseguire per
ciascun obiettivo. A tale riguardo, l'ente dovrà curare la
predisposizione di un adeguato Piano esecutivo di gestione (PEG), ai
sensi dell'art. 169 del TUEL.
Gli obiettivi devono rappresentare non una «mera» ricognizione
delle funzioni intestate ai diversi settori in cui l'ente risulta
articolato, ma una sintesi dei livelli di efficacia ed efficienza che
si intendono conseguire per ciascun servizio o attività. Tali
obiettivi devono discendere dall'attività di programmazione
dell'ente ed essere in linea con gli strumenti a tal fine dallo
stesso adottati.
I regolamenti dell'ente devono contenere indicazioni specifiche
in merito e ricondurre tutte queste indicazioni all'ambito
organizzativo-contabile del servizio o del centro di costo,
assicurando, in tal modo, l'«unitarieta'» informativa necessaria al
buon funzionamento del sistema dei controlli.
Per quanto riguarda il controllo di gestione, il questionario è
incentrato sugli aspetti sopra evidenziati, con particolare
riferimento a: report prodotti durante l'anno; azioni correttive
poste in essere; grado di raggiungimento degli obiettivi programmati;
indicazione del numero e della tipologia degli indicatori sviluppati
attraverso tale sistema di controllo interno. Ai fini del
monitoraggio del controllo in esame, molto importanti appaiono le
informazioni richieste in merito all'organizzazione dell'ufficio,
preposto a tale controllo, ed ai tassi di copertura dei servizi,
questi ultimi derivanti necessariamente da una, non più rinviabile,
sistematica contabilità economico-patrimoniale all'interno degli
enti locali.
Controllo strategico.
Il raffronto tra obiettivi predefiniti e risultati conseguiti
avviene in sede di controllo strategico, quando l'ente locale ha modo
di verificare lo stato di attuazione dei programmi (art. 147-ter del
TUEL). Dal 2015 vi sono obbligati anche i comuni con popolazione
superiore a 15.000 abitanti. Il riesame della programmazione implica
che si ponga in discussione l'eventuale scostamento dell'attività
amministrativa dagli obiettivi, per cui se ne verificano la
conformità sia alle scelte dei dirigenti, che all'adeguatezza delle
risorse umane, finanziarie e materiali. Essendo impostato in modo da
misurare il risultato, inteso come impatto dell'azione politica sulla
collettività, si comprende, in parte, la passata, scarsa adesione
degli enti a questo tipo di verifica. Si richiama, invece,
all'attenzione l'importanza della valutazione delle scelte compiute
nell'attuazione degli indirizzi, ricordando che l'elemento che
contraddistingue questo controllo è la revisione della
programmazione, con la concomitante assunzione di una rinnovata
strategia, meglio orientata alle realizzazione dei risultati non
ottenuti.
Per questi motivi il questionario s'incentra su tematiche
collegate, quali le delibere di ricognizione dei programmi, le
verifiche periodiche del loro stato di attuazione e la percentuale di
raggiungimento degli obiettivi strategici. Quest'ultimo profilo, non
indagato lo scorso anno, fa riferimento ai risultati intermedi e
finali che definiscono, in termini di effettività, i livelli di
bisogni soddisfatti durante l'attività considerata. Viene dato un
maggiore spazio all'uso degli indicatori, alle azioni correttive e ai
report redatti, specie se emanati con delibera degli organi
d'indirizzo politico.
L'accentuata sinteticità del questionario non deve far
dimenticare agli enti la centralità delle delibere di approvazione
dei programmi e delle eventuali modifiche, che si rendano necessarie,
allorquando, dalla gestione posta in essere, emergano profili (quali
gli aspetti economici e sociali connessi ai risultati, i tempi di
realizzazione rispetto alle previsioni e le procedure realmente poste
in essere) non coincidenti rispetto agli obiettivi originariamente
preordinati.
Controllo sugli equilibri finanziari.
Il controllo disciplinato dall'art. 147-quinquies del TUEL
richiede al responsabile del servizio finanziario, sotto la vigilanza
dell'organo di revisione, la verifica del permanere degli equilibri
finanziari della gestione di competenza, dei residui e della cassa.
Tali verifiche si esplicitano nel collegamento all'art. 1, commi 166
e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266, ove bilanci e
rendiconti vengono raffrontati agli obiettivi posti dal patto di
stabilità interno, ai vincoli in materia di indebitamento, alla
sostenibilità dell'indebitamento stesso e all'assenza di
irregolarità suscettibili di pregiudicare gli equilibri. La sua
disciplina va obbligatoriamente contenuta nel regolamento di
contabilità e non può prescindere dall'esame dell'andamento
economico finanziario degli organismi gestionali esterni, almeno
nella misura in cui comportino ripercussioni sul bilancio dell'ente.
Questo tipo di controllo, introdotto dall'art. 148-bis, rafforza il
tradizionale controllo di cui al citato comma 166 dell'art. 1 della
legge n. 266/2005 e coinvolge, ognuno per la sua parte, gli organi di
governo, il segretario e i responsabili dei servizi, rispetto ai
quali il responsabile del servizio finanziario si pone in posizione
di generale coordinamento.
La logica di questo tipo di controllo è identificare i flussi
informativi relativi al monitoraggio di debiti e crediti, con
riferimento alla loro formazione, estinzione nonchè ai tempi medi di
pagamento, in modo da conoscere, in via continuativa, il permanere
degli equilibri finanziari. Il tutto deve, ovviamente, avvenire nel
rispetto delle norme disciplinanti il concorso degli enti locali agli
obiettivi di finanza pubblica ed in attuazione del principio del
pareggio di bilancio.
Il questionario relativo al 2015 ha soppresso numerose domande
contenute nel precedente questionario, ma ha reiterato i primi
quesiti, concernenti principalmente i soggetti coinvolti, i raffronti
tra pagamenti e disponibilità, nonchè le misure per la salvaguardia
e il ripristino degli equilibri. Come per gli altri controlli è
stata inserita una domanda sul numero di report redatti nel corso
dell'anno.
Per accertare che si prevengano i problemi, è stato inserito,
altresì, un quesito teso a verificare se l'ente, in vista della
salvaguardia degli equilibri, abbia fatto ricorso, per l'equilibrio
di competenza, alla quota libera dell'avanzo di amministrazione e, se
per l'equilibrio di cassa, al momento dell'adozione di impegni di
spesa, il responsabile abbia verificato che il programma dei
pagamenti fosse compatibile con i relativi stanziamenti di cassa. Il
regolamento di contabilità dell'ente, come previsto dall'art. 153,
comma 6, del TUEL, deve disciplinare le segnalazioni, che, in caso di
situazioni che possano pregiudicare gli equilibri di bilancio, il
responsabile del servizio economico-finanziario è tenuto ad inviare
(entro sette giorni) al legale rappresentante dell'ente, al
presidente del consiglio dell'ente, al segretario e all'organo di
revisione, nonchè alla competente Sezione regionale di controllo
della Corte dei conti. In tali circostanze, il Consiglio provvede,
entro trenta giorni dal ricevimento della segnalazione, al relativo
riequilibrio, anche su proposta della giunta. Questo tipo di
controllo rafforza il ruolo del segretario e del responsabile
finanziario.
Controllo sugli organismi partecipati.
Il controllo sugli organismi partecipati ha lo scopo di
consentire all'ente di esprimersi sul grado di raggiungimento degli
obiettivi, in termini di efficacia, efficienza ed economicità,
affidati agli stessi, in conformità a quanto disposto dall'art.
147-quater del TUEL. Dal 2015 vi sono obbligati tutti i comuni
superiori a 15.000 abitanti.
L'ente è tenuto ad effettuare monitoraggi periodici
sull'andamento dei propri organismi partecipati, strumentali alla
verifica di eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati,
per procedere tempestivamente a porre in essere le opportune azioni
correttive, anche per evitare squilibri economico-finanziari
rilevanti per il bilancio dell'ente stesso.
Mediante il bilancio consolidato è possibile pervenire alla
dimostrazione dei risultati complessivamente conseguiti in termini di
«gruppo ente locale».
Il questionario s'incentra sugli aspetti sopra evidenziati, con
particolare riferimento ai report prodotti durante l'anno, le azioni
correttive poste in essere, l'indicazione del numero e della
tipologia degli indicatori sviluppati attraverso tale sistema di
controllo interno. Molto importanti sono le informazioni richieste in
tema di organizzazione dell'ufficio preposto a tale controllo ed ai
tassi medi di realizzazione degli obiettivi affidati a ciascun
organismo partecipato.
Controllo di qualità.
Dal 2015 diventa obbligatorio per i comuni superiori a 15.000
abitanti, anche il controllo di qualità dei servizi. Esso deve tener
conto della tipicità dei bisogni, cui si deve dare risposta e delle
esigenze di trasparenza ed integrità dell'azione amministrativa. La
misurazione della qualità, e quindi della soddisfazione degli utenti
interni ed esterni, obbliga gli enti a perseguire obiettivi adeguati,
individuando preventivamente i relativi standard. L'essenziale
raffronto tra la qualità programmata e quella erogata obbliga l'ente
a soffermarsi sugli aspetti organizzativi interni, in modo che il
processo di qualità arrivi a un risultato congruo. Si rammenta,
inoltre, che i contratti e le carte di servizio devono poter
verificare la qualità del servizio reso rispetto a quello fattibile,
la misura in cui gli stakeholders abbiano eventualmente influenzato
la rilevazione delle prestazioni e l'adeguatezza del sistema
organizzativo interno a governare il nuovo processo.
Il questionario di quest'anno ha eliminato alcuni quesiti, si è
soffermato sui servizi indagati, sulla frequenza della misurazione
della soddisfazione dell'utenza e sul personale impiegato. Per gli
indicatori utilizzati si è fatto riferimento ad una esemplificazione
dei parametri ricorrentemente utilizzati. Si vuole in questa sede
sottolineare come le domande sul controllo di qualità siano utili ed
anzi necessarie ad individuare il potenziale di miglioramento
dell'amministrazione.
Le presenti linee guida declinano i criteri per la verifica del
funzionamento dei controlli interni degli enti locali, in conformità
alle prescrizioni del legislatore in materia (art. 148 del decreto
legislativo n. 267/2000 - TUEL, come novellato dall'art. 3, comma 1,
sub e) del decreto-legge n. 174/2012 e da ultimo dall'art. 33 del
decreto-legge n. 91/2014).
La relazione riguardante i controlli svolti nell'anno 2015 dovrà
essere trasmessa alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti, competenti per territorio, nonchè alla Sezione delle
autonomie, entro il 31 maggio 2016.

Parte di provvedimento in formato grafico