1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 203 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 ottobre 1988
N. 203 Ordinanza emessa il 4 ottobre 1988 dal pretore di Modena nel procedimento civile vertente tra Gherardi Venio e il Ministero dell'interno Previdenza e assistenza sociale - Norme a favore di mutilati ed invalidi civili - Domanda di assegnazione dell'indennita' di accompagnamento - Decesso dell'istante prima dell'accertamento medico-legale dello stato invalidante - Esclusione del diritto degli eredi a parcepire le quote della prestazione assistenziale dalla data della domanda a quella della morte - Attribuzione dell'accertamento medico-legale di una (non pertinente) efficacia costitutiva con conseguente esclusione della possibilita' di far valere incondizionatamente in giudizio un diritto costituzionalmente garantito - Disparita' di trattamento per gli eredi dei mutilati ed invalidi civili totalmente inabili rispetto ad altri aventi diritto a diversa prestazione previdenziale o assistenziale. (Legge 30 marzo 1971, n. 118, art. 12, ultimo comma, interpretato della legge 13 dicembre 1986, n. 912, art. 1, primo comma). (Cost., artt. 3, 24 e 38). (089C0429) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-1989)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa relativa a
controversia in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie,
iscritta al n. 602 dell'anno 1987 del ruolo generale delle
controversie in materia di lavoro promossa da Gherardi Venio,
residente in Novi di Modena, rappresentato e difeso dal proc. avv.
Alberto Mori e presso di lui, in Modena, viale Nicola Fabrizi 119,
elettivamente domiciliato, attore, contro il Ministero dell'interno,
in persona del Ministro dell'interno in carica, rappresentato e
difeso per legge dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Bologna
e negli uffici di detta avvocatura distrettuale, in Bologna, via
Marsala, 19, legalmente domiciliato, convenuto.
In punto a: pagamento somma a titolo di indennità di
accompagnamento per invalidi civili;
All'esito dell'udienza del giorno 27 settembre 1988 fissata per la
discussione orale e per la decisione della causa;
Esaminati gli atti del processo ed i documenti prodotti dalla
parte attrice;
Sentiti i rappresentanti delle parti;
A scioglimento della riserva formulata;
O S S E R V A
L'attore, nella sua qualità di figlio ed erede di Era Malagoli,
deceduta il 24 febbraio 1985, ha proposto domanda di condanna del
Ministero dell'interno al pagamento della somma complessiva che
avrebbe dovuto essere corrisposta in vita alla madre, a titolo di
indennità di accompagnamento di cui all'art. 1 della legge 11
febbraio 1980, n. 113, se fosse stata accolta la domanda di
assegnazione dell'indennità presentata da Era Malagoli il 31 ottobre
1984.
L'indennità non fu però concessa alla dante causa dell'attore
che ne aveva fatto domanda, nè in luogo di essa ai suoi eredi, per
essere la Malagoli deceduta prima che la competente commissione
sanitaria avesse accertato che ella si trovava effettivamente nello
stato di totale inabilità lavorativa e nelle altre speciali
condizioni di invalidità richieste dalla legge perchè sorga il
diritto alla prestazione assistenziale. Sostiene infatti il Ministero
dell'interno che la ricorrenza dei presupposti del diritto
all'indennità di accompagnamento, come della pensione di inabilità
per gli invalidi civili, deve essere necessariamente accertata
dall'organo amministrativo competente finchè l'invalido sia ancora
in vita, come condizione indispensabile per la nascita del diritto a
percepirla e per la conseguente trasmissione di detto diritto agli
eredi, ciò ai sensi dell'art. 12, ultimo comma, della legge 30 marzo
1971, n. 118.
Essendo stata disposta una consulenza medico-legale, atteso il
risultato delle indagini peritali e l'argomentato parere espresso dal
consulente tecnico di ufficio, può dirsi peraltro accertato nel
corso del giudizio che Era Malagoli, in età di anni settantanove,
allorchè sollecitò l'assegnazione dell'indennità di
accompagnamento e da allora sino al momento della morte, era
totalmente inabile al lavoro ed altresì nell'impossibilità di
autonoma deambulazione e bisognevole di continua assistenza perchè
non in grado di compiere da sola gli atti quotidiani della vita. La
Malagoli era invero affetta da neoplasia rettale, malattia che era
stata trattata ex iuvantibus con un intervento chirurgico di
sigmoidostonia a sperone e che si era instaurata in un soggetto
diabetico, obeso e colpito dalla sindrome di Parkinson.
Essendo certo che, se la madre dell'attore fosse stata sottoposta
prima della morte agli accertamenti del caso, il suo diritto alla
prestazione assistenziale invocata non avrebbe potuto non essere
riconosciuto, l'esistenza del diritto e la successione in esso del
figlio ed erede dipendono peraltro dalla conclusione alla quale si
pervenga circa la necessità che l'accertamento dello stato
invalidante intervenga prima del decesso dell'invalido, ovvero della
possibilità che l'accertamento in questione possa essere compiuto
anche successivamente, sia in sede amministrativa che giudiziaria,
utilizzando ogni idoneo mezzo di prova, senza alcuna limitazione non
rinvenendosi al riguardo alcuna limitazione nella legge e salva la
ripartizione dell'onere relativo ai sensi dell'art. 2697 del c.c.
Con le sue precedenti pronunce, tutte peraltro anteriori alla
legge 13 dicembre 1986, n. 912, di cui si dirà (vedasi in
particolare pretore Modena sentenza 4 maggio 1985 emessa nella causa
Piccinini c/Ministero dell'interno in Sicur. soc. 1986, 440), il
decidente aveva affermato che, qualora l'accertamento delle
condizioni di minorazione da parte delle competenti commissioni
sanitarie non fosse stato eseguito prima della morte del soggetto che
l'erogazione della prestazione aveva sollecitato, e fosse stata
altresì omessa per il sopravvenuto decesso dell'interessata, non
viene meno il già sorto diritto di questo alla pensione di
inabilità di cui all'art. 12 della legge 30 marzo 1971, n. 118, che
fosse stato tempestivamente esercitato, ancorchè non riconosciuto
dalla pubblica amministrazione, cosicchè detto diritto si
trasferisce agli eredi, ai quali incombe l'onere di dare la prova dei
suoi elementi costitutivi con qualsiasi mezzo idoneo. Era stata
infatti ritenuta preferibile, anzi doverosa, ed accolta
l'interpretazione dell'ultimo dell'art. 12 che fosse non in
contrasto, ma piuttosto in perfetta concordanza, con i principi
costituzionali desumibili dagli artt. 24, primo comma, 25, primo
comma, e 38, primo comma, della Costituzione. Era stato in
particolare rifiutato il principio affermato dalla Corte suprema
(Cass. sez. lav. 2 dicembre 1983, n. 7220) in relazione ad una
disposizione affine (art. 6 della legge 6 agosto 1966, n. 625). La
Corte, pronunciandosi sulla trasmissibilità agli eredi del diritto
all'assegno di sussistenza nel caso di morte dell'invalido in epoca
successiva al riconoscimento dell'invalidità, ma anteriormente
all'emissione dell'atto amministrativo attributivo dell'assegno,
aveva escluso che si fosse verificata l'acquisizione del diritto alla
prestazione nel patrimonio dell'interessato deceduto e la sua
conseguente trasmissione agli eredi.
L'art. 12 del 1971 era stato ritenuto non ostativo alla
conservazione ed alla trasmissione mortis causa del diritto alla
prestazione assistenziale, nel caso di morte dell'invalido prima
dell'accertamento medico-legale necessario per stabilirne l'effettiva
invalidità, nonostante che il primo comma richieda, come condizione
per la concessione della pensione, l'avvenuto accertamento della
totale inabilità lavorativa e l'ultimo comma riconoscesse (come
riconosce ancora) il diritto degli eredi alle quote maturate della
pensione solo nel caso di decesso dell'interessato successivo al
riconoscimento dell'invalidità. Fu dato rilievo ai fini ermeneutici:
1) alla decorrenza della pensione, riferita alla data della
presentazione della domanda e non alla data del riconoscimento
dell'inabilità lavorativa del richiedente, come disponeva invece la
legge 625 del 1966;
2) alla nascita del diritto alla prestazione per effetto
dell'esistenza obbiettiva dei suoi presupposti, quindi allo stato di
bisogno al quale la legge intende sovvenire e non dell'accertamento
di tale stato, accertamento avente valore meramente dichiarativo e
natura di atto di citazione e quindi bensì necessario, ma non di per
sè stesso determinante, nè insostituibile;
3) alla incongruità di una situazione giuridica di diritto
soggettivo costituzionalmente garantito (art. 38, primo comma, della
Costituzione) la cui realizzazione dipenda dalla tempestività
dell'azione amministrativa di accertamento e sia quindi rimessa alla
discrezionalità ed all'efficienza (in sostanza all'arbitrio)
dell'autorità amministrativa;
4) al principio, reiteratamente affermato dalla Corte suprema in
materia di previdenza sociale, principio ritenuto estensibile anche
all'affine campo dell'assistenza sociale obbligatoria, secondo il
quale il diritto alle prestazioni relative deriva direttamente dalla
legge, in presenza dei requisiti da essa stabiliti, con l'obbligo
della erogazione delle prestazioni dopo che, non la presentazione
della domanda, ne sia stata posta in essere l'indispensabile condicio
iuris.
A tale conclusione non è però più dato pervenire una volta che,
con la legge 13 dicembre 1986, n. 912, è stata data
l'interpretazione autentica, vincolante per il giudice, dell'art. 12,
ultimo comma, della legge n. 118/1971. Il legislatore ha sovranamente
disposto che la detta norma deve intendersi nel senso che gli eredi
del mutilato od invalido civile, deceduto successivamente al
riconoscimento dell'inabilità, hanno diritto di percepire le quote
di pensione già maturate dall'interessato alla data del decesso,
anche se il decesso stesso sia intervenuto prima della deliberazione
concessiva del comitato provinciale di assistenza e di beneficenza
pubblica, ferma restando la necessità della deliberazione stessa.
La norma interpretativa, che ribadisce e quindi comporta la
necessità del riconoscimento dello stato di inabilità anteriormente
al decesso, confermando la trasmissione agli eredi del diritto alle
quote di pensione maturate solo se la morte dell'invalido si sia
verificata dopo l'avvenuto accertamento sanitario della sua totale
inabilità lavorativa, distingue e regola diversamente l'ipotesi in
cui il decesso sia avvenuto soltanto prima della deliberazione di
concessione del comitato provinciale di assistenza e beneficenza
pubblica di cui al successivo art. 14, primo comma. Essa rende
pertanto palese e non diversamente intellegibile la volontà del
legislatore di escludere il diritto degli eredi alle quote della
prestazione assistenziale maturate tra la data della domanda e quella
del decesso qualora l'invalido sia deceduto prima dell'accertamento
sanitario delle condizioni di menomazione stabilite dalla legge quale
presupposto del diritto alla prestazione. Esplicita quindi la
volontà di subordinare, non la conservazione, ma l'esistenza stessa
del diritto dell'invalido civile all'accertamento dell'invalidità da
parte degli organi amministrativi all'uopo istituiti, accertamento
eseguibile soltanto se e fino a quando l'interessato sia ancora in
vita.
La lettera della legge interpretativa, contenente la significativa
reiterazione della previsione del decesso successivo al
riconoscimento dell'inabilità, e la sua ratio legis, desumibile
dalla distinzione fatta e sopra evidenziata dei casi di decesso
intervenuto prima della deliberazione del comitato provinciale di
assistenza e beneficenza pubblica, non consentono una soluzione
ermeneutica diversa da quella delineata ed impongono al decidente di
porsi la questione della conformità ai principi costituzionali
dell'art. 12, quato comma, del 1971, così come autenticamente
interpretato nel 1986. La questione di legittimità costituzionale
prospettata non appare manifestamente infondata.
È già stato rilevato come per l'art. 38, primo comma, della
Costituzione ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi
necessari per vivere abbia diritto al mantenimento ed all'assistenza
sociale. Dai lavori preparatori è dato desumere con certezza che il
legislatore costituente ha imposto allo Stato un obbligo generale ed
incondizionato di provvedere al mantenimento, oltre che
all'assistenza dei cittadini inabili al lavoro e sprovvisti dei mezzi
occorrenti per il soddisfacimento delle fondamentali esigenze di
vita, obbligo al quale corrisponde una situazione giuridica di
diritto soggettivo di coloro che si trovino nelle condizioni previste
dalla norma costituzionale. Di diritto del resto, in relazione al
disposto dell'art. 38, primo comma, ha parlato la stessa Corte
costituzionale (sentenza n. 92/1966) riconoscendo che il diritto al
mantenimento ed all'assistenza costituisce il contenuto di una
pretesa attribuita ad ogni cittadino il quale sia invalido al lavoro
e sfornito dei mezzi di sussistenza.
Le provvidenze istituite in favore dei mutilati ed invalidi civili
con le leggi 30 marzo 1971, n. 118, e 11 febbraio 1980, n. 18,
costituiscono attuazione del dettato costituzionale da parte del
legislatore ordinario.
Orbene una sistuazione giuridica di diritto soggettivo, quale deve
essere quella in esame, è incompatibile con la rilevanza
determinante attribuita dalla legge all'accertamento amministrativo
in vita dello stato di invalidità, quale condizione perchè venga ad
esistenza e divenga quindi trasmissibile mortis causa il diritto alla
prestazione.
Questo viene a dipendere, non tanto da una circostanza casuale,
(la data della morte) quanto dal modo e dal tempo, assolutamente
discrezionale, dell'esercizio dell'attività amministrativa, nonchè
dall'efficienza e dalla solerzia della pubblica amministrazione, alla
quale è attribuito il potere (insindacabile) di disporre della
pretesa dell'invalido e delle sue ragioni di credito omettendo o
procastinando sino al decesso l'accertamento dovuto.
Non occorrono altri argomenti per dimostrare il valore
costitutivo, indiscutibilmente attribuito all'accertamento dalla
legge interpretativa, espressione insostituibile di discrezionalità
amministrativa e non esercizio di mera discrezionalità tecnica
suscettibile di pieno controllo di merito o di accertamento
sostitutivo da parte del giudice ordinario, al quale è consentito
anche nei confronti della pubblica amministrazione di accertare i
presupposti del diritto avanti a lui fatto valere dal privato, non
sia in linea con il dettato costituzionale, derivandone per
l'invalido e per i suoi eredi una situazione giuridica di rango
inferiore, perchè non direttamente tutelata, rispetto a quella che
ad essi invece compete.
Non solo l'esistenza, ma anche realizzazione ope iudicis del
diritto è impedita dalla necessità che l'accertamento (positivo)
dello stato invalidante intervenga prima della morte
dell'interessato. I suoi eredi infatti non possono agire (utilmente)
in giudizio perchè l'autorità giudiziaria supplisca all'inattività
dei competenti organi amministrativi, ovvero ne corregga
l'apprezzamento tecnico negativo, se erroneo. È ipotizzabile dunque
la violazione, in danno degli eredi dell'invalido civile, del
disposto dell'art. 24, primo comma, della Costituzione, il quale
stabilisce che tutti possano agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti ed interessi legittimi.
Il diritto alla tutela giurisdizionale costituzionalmente
garantito non è attuato qualora l'azione avanti all'autorità
giudiziaria sia resa inutile da una struttura della fattispecie
legale che impedisca la cognizione del giudice sugli accertamenti
compiuti in sede amministrativa, così da rendere il risultato di
detti accertamenti insindacabile e/o insostituibile. L'esistenza di
un diritto implica, in virtù dell'art. 24, primo comma, della
Costituzione, la possibilità di farlo valere avanti l'autorità
giudiziaria con i mezzi offerti in generale dall'ordinamento
giuridico, possibilità che è compromessa quando sia limitata la
libertà di apprezzamento del giudice su un punto fondamentale della
controversia (così Corte costituzionale sentenza n. 70/1961), ovvero
quando l'accertamento dell'esistenza del diritto sia demandata ad un
organo amministrativo, senza possibilità di un controllo di merito
da parte del giudice e con esclusione di ogni potere di decisione
sullo specifico oggetto della controversia (così Corte
costituzionale sentenza n. 142/1974).
A maggior ragione va ritenuto violato il dettato dell'art. 24,
primo comma, quando, per il valore costitutivo attribuito dal
legislatore ad un atto dell'autorità amministrativa il giudice non
può autonomamente accertarne i presupposti, ovviando all'omissione
od all'errore di ricognizione e/o di valutazione della realtà
obbiettiva in cui sono incorsi gli organi tecnici della pubblica
amministrazione, ma debba necessariamente dichiarare, quale
conseguenza dell'omissione o dell'errore, inesistente il diritto
avanti a lui fatto valere.
Infine le norme della cui legittimità costituzionale si scrutina
non appare neppure conforme al fondamentale principio di uguaglianza
(art. 3, primo comma, della Costituzione) in considerazione del
diverso e deteriore trattamento, in raffronto alla situazione
giuridica degli eredi degli aventi diritto o degli aspiranti ad altre
prestazioni previdenziali o assistenziali, riservato dalla legge agli
eredi dell'invalido civile per effetto della prescritta necessità
del decesso del loro dante causa successivamente al riconoscimento
dell'inabilità. Infatti gli eredi del mutilato od invalido civile,
nei confronti dei quali non può trovare applicazione il
silenzio-rifiuto istituito con l'art. 7 della legge 11 agosto 1973,
n. 533, atteso il valore costitutivo dell'accertamento in vita (e
soltanto dell'accertamento in vita) dell'inabilità, sono gli unici,
oltre agli eredi dei soggetti affetti da sordomutismo di cui all'art.
7, ultimo comma, della legge 26 maggio 1970, n. 381 (questi ultimi
per effetto dell'art. 1, secondo comma, della legge n. 912/1986) a
subire un irreparabile pregiudizio delle loro ragioni successorie ed
ad essere privati del diritto di percepire, in luogo del de cuius,
quanto a questo avrebbe dovuto essere e non è stato corrisposto
prima del decesso.
In relazione a nessuna altra prestazione attinente ad una forma di
previdenza ed assistenza obbligatoria, salvo quelle dianze indicate,
è dalla legge stabilita una condizione tanto pregiudizievole del
diritto di succedere in tutti gli elementi patrimoniali attivi
dell'eredità ed in particolare nel diritto alle quote maturate della
prestazione assistenziale. La situazione giuridica di particolare
sfavore nella quale sono posti gli eredi dei mutilati ed invalidi
civili appare priva di ogni razionale giustificazione e costituisce
una disuguaglianza disposta per legge che deriva unicamente dalla
loro condizione personale e sociale di aventi causa iure successionis
da un mutilato o da un invalido civile (o da un soggetto affetto da
sordomutismo) anzichè da un qualsiasi altro avente diritto ad una
prestazione previdenziale o assistenziale che l'abbia richiesta e non
l'abbia ottenuta prima della morte.
Sotto ognuno dei tre profili di legittimità costituzionale
esaminati la questione di costituzionalità dell'art. 12, ultimo
comma, merita di essere portata al vaglio della Corte costituzionale.
La questione è infatti rilevante, ancorchè oggetto della domanda
attrice sia l'indennità di accompagnamento di cui all'art. 1 della
legge 11 febbraio 1980, n. 118 e non la pensione di inabilità
prevista dall'art. 12 della legge n. 18, in considerazione del
richiamo all'anteriore testo legislativo, in particolare agli
articoli 2, 7 e 12, contenuto nell'art. 1 della legge del 1980.
Quest'ultimo del resto dispone anch'esso esplicitamente, alla pari
dell'art. 12, primo comma, del 1971, che l'indennità di
accompagnamento sia concessa, ancorchè al solo titolo della
minorazione, ai mutilati ed invalidi civili totalmente inabili nei
cui confronti le commissioni sanitarie competenti all'accertamento
della loro totale inabilità abbiano altresì accertato la ricorrenza
delle ulteriori speciali condizioni di menomazione fisica o psichica
stabilita dal legislatore. Se ne deve inferire un rinvio
generalizzato della legge del 1980 a quella fondamentale del 1971,
salvo per quanto da quella posteriore diversamente disposto, quindi
l'estensibilità dell'art. 12, ultimo comma, anche agli eredi di
coloro che abbiano sollecitato e non ottenuto in vita l'assegnazione
dell'indennità di accompagnamento anzichè della pensione di
inabilità.
Solo in caso di riconoscimento della fondatezza della questione di
costituzionalità sollevata e di conseguente dichiarazione di
illegittimità costituzionale della disposizione di legge
incriminata, potrebbe essere accolta la domanda attrice, che in caso
contrario sarebbe infondata ed andrebbe respinta. La soluzione della
questione è dunque pregiudiziale alla decisione di merito. La sua
riconosciuta pregiudizialità rende necessario il promuovimento del
giudizio incidentale di costituzionalità, con la rimessione agli
atti alla Corte costituzionale e la sua sospensione del processo.

P. Q. M.
Visto l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento
agli artt. 38, primo comma, 24, primo comma, e 3, primo comma, della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale sollevata
di ufficio e concernente l'art. 12, ultimo comma, della legge 30
marzo 1971, n. 118, come autenticamente interpretato dall'art. 1,
primo comma, della legge 13 dicembre 1986, n. 912, nella parte in cui
subordina il diritto degli eredi del mutilato od invalido civile di
percepire le quote della prestazione assistenziale maturate dal de
cuius alla data del decesso alla condizione che il decesso stesso sia
avvenuto in epoca successiva al riconoscimento dell'inabilità;
Ordina la rimessione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio;
Manda alla cancelleria per la notificazione del provvedimento alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e per la
sua comunicazione al Presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei deputati.
Modena, addì 4 ottobre 1988
(Seguono le firme)

89C0429