1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 21-9-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 agosto 1994
N. 54 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 agosto 1994 (della regione Calabria) Prorogatio - Disciplina della proroga degli organi amministrativi - Obbligo delle regioni a statuto ordinario di adeguare i rispettivi ordinamenti ai principi fondamentali stabiliti dal decreto-legge impugnato ed applicabilita' immediata delle norme del medesimo fino all'assolvimento di detto obbligo da parte delle regioni - Previsione altresi': a) della cessazione dalle funzioni con la scadenza del mandato; b) di un periodo massimo di proroga di quarantacinque giorni; c) della sostituzione da parte del presidente del collegio nei confronti del collegio inadempiente - Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di organizzazione degli uffici (gia' esercitata dalla regione ricorrente con legge 5 agosto 1992, n. 13) con incisione sulle norme legislative e statutarie che assegnano competenze ad organi collegiali regionali, nonche' sulla potesta' statutaria delle regioni e sulla disciplina costituzionale del consiglio, della giunta e del presidente - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 208/1992 nonche' ai ricorsi nn. 17, 28, 30, 33, 59 e 77 del 1993 e 19/1994 proposti dalla stessa regione avverso decreti-legge (decaduti) di contenuto sostanzialmente identico a quello in questione. (D.L. 16 maggio 1994, n. 293, convertito in legge 15 luglio 1994, n. 444). (Cost., artt. 117, 118, 121, 122, 123 e 77, ultimo comma). (094C1015) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 21-9-1994)

Ricorre la regione Calabria, in persona del presidente della giunta
regionale, on. Guido Rhodio, in forza di delibera 18 luglio 1994, n.
3935, della giunta regionale, rappresentato e difeso, giusto procura
speciale a margine del presente atto, dall'avv. Federico Sorrentino e
nel suo studio in Roma, lungotevere delle Navi, 30, elettivamente
domiciliato, contro lo Stato e, per esso il Presidente del Consiglio
dei Ministri per la dichiarazione d'illegittimità costituzionale
della legge 15 luglio 1994, n. 444, di conversione, con
modificazioni, del d.l. 16 maggio 1994, n. 293, recante "Disciplina
della proroga degli organi amministrativi", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 165 del 16 luglio 1994.
F A T T O
1. - Con la sentenza 4 maggio 1992, n. 208, la Corte, chiamata a
pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di una norma di legge
regionale che prevede la "decadenza" dei comitati regionali di
controllo non rinnovati entro sessanta giorni dalla loro scadenza,
affermava importanti e, sotto certi aspetti, innovativi principi in
materia di prorogatio di organi amministrativi. In particolari,
esclusa l'esistenza di norme dalle quali possa trarsi la generaltà
di tale istituto, essa concludeva che "ogni proroga, in virtù dei
principi desumibili dal citato art. 97 della Costituzione, può
aversi soltanto se prevista espressamente dalla legge e nei limiti da
questa indicati".
"Un'organizzazione caratterizzata da un abituale ricorso alla
prorogatio - proseguiva la Corte - sarebbe difatti ben lontana dal
modello costituzionale. Se è previsto per legge che gli organi
amministrativi abbiano una certa durata e che quindi la loro
competenza sia temporalmente circoscritta, un'eventuale prorogatio di
fatto sine die - demandando all'arbitrio di chi debba provvedere alla
sostituzione di determinarne la durata pur prevista a termine dal
legislatore ordinario - violerebbe il principio della riserva di
legge in materia di organizzazione amministrativa, nonchè quelli
dell'imparzialità e del buon andamento".
Escluso, quindi, che alla prorogatio possa attribuirsi valenza di
"principio di carattere generale", il Governo - non ritenendo
sufficiente lo strumento legislativo ordinario - decideva di
provvedere conformemente ai suggerimenti della Corte ed a tal fine
adottava una lunghissima serie di decreti legge, l'ultimo dei quali
convertito dalla legge oggetto del presente giudizio.
Comune a tutti i provvedimenti è la dichiarazione della
perentorietà della scadenza legislativamente fissata degli organi
amministrativi dello Stato e degli enti pubblici (esclusi quelli
elettivi e quelli a rilevanza costituzionale), stabilendosi peraltro
un periodo di proroga non superiore a quaranticinque giorni durante i
quali gli organi scaduti possono adottare gli atti di ordinaria
amministrazione e quelli urgenti ed indifferibili.
Allorchè la competenza alla ricostruzione spetti ad organi
collegiali e'', poi, previsto che la stessa venga trasferita al
presidente del collegio, qualora non sia stata esercitata sino a tre
giorni prima della scadenza del suddetto periodo di proroga.
Tutti i decreti legge successivi al primo, tra le norme finali e
transitorie, hanno, infine, inserito una disposizione secondo la
quale "Restano confermati gli atti di ricostituzione di organi
scaduti anteriormente alla data di entrata in vigore del presente
decreto che siano stati adottati, in sostituzione degli organi
collegiali competenti, dai rispettivi presidenti, in conformità alle
disposizioni vigenti alla data di compimento degli atti stessi"
(cioe': in conformità alle disposizioni dei decreti legge decaduti).
2. - È, invece, mutata, nei diversi decreti legge, la
formulazione dell'art. 9, relativo alle nomine di competenza delle
regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
Stabilivano, infatti, i primi tre provvedimenti che "Entro un anno
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, le regioni a statuto ordinario, nonchè le regioni
a statuto speciale e le province di Trento e di Bolzano, provvedono
ad adeguare i rispettivi ordinamenti alle disposizioni del presente
decreto", lasciando, quindi, intendere che gli ordinamenti regionali
si sarebbero dovuti adeguare a tutte le disposizioni del decreto,
immediatamente vincolanti fintanto che le regioni non avessero
provveduto nei sensi da esse indicati; ciò in violazione della
competenza legislativa e statutaria delle regioni interessate.
3. - Pur avendo almeno in parte recepito, nella formulazione
dell'art. 9, le osservazioni critiche rivolte dalle regioni, neanche
il successivo decreto legge (n. 69/1993), il quarto della serie, si
sottraeva del tutto alle censure di invasione della competenza
regionale: sotto la rubrica "Adeguamento della normativa regionale",
l'indicato articolo stabiliva, infatti, al primo comma, che "Entro un
anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, le regioni a statuto ordinario regolano le materie
disciplinate dal decreto stesso nel rispetto dei principi
fondamentali posti dalle disposizioni in esso contenute. Tali
disposizioni operano direttamente nei riguardi delle regioni fino a
quando esse non avranno legiferato in materia".
4. - Decaduto anche il d.l. n. 69/1993 per mancata conversione
nei termini, il Governo ne ha emessi altri sette, di analogo
contenuto (ultimo dei quali convertito dalla legge oggetto del
presente giudizio), che, riproducendo quasi negli stessi sostanziali
termini i precedenti, se ne discostano ancora una volta per la parte
relativa all'adeguamento della normativa regionale alle disposizioni
da essi recate.
Stabilisce, infatti, l'art. 9 al primo comma, che "Le disposizioni
di cui al presente decreto operano direttamente nei riguardi delle
regioni a statuto ordinario fino a quando esse non avranno adeguato i
rispettivi ordinamenti ai principi generali ivi contenuti".
Prescindendo dal discutibile riferimento ai "principi generali"
contenuti nel decreto, tale articolo, pur nella sua differente
formulazione, se per un verso attenua l'impatto sul sistema regionale
delle nuove disposizioni legislative, non elimina tuttavia la lesione
della competenza regionale, sotto diversi profili già denunciata
dalla regione Calabria in precedenti ricorsi; sicchè, richiamando le
considerazione già svolte nei confronti degli ultimi provvedimenti
impugnati, il cui testo è stato - come si è detto - quasi
integralmente riprodotto da quello ora convertito, la regione deve
ancora una volta rivolgersi all'ecc.ma Corte per denunciare
l'illegittimità della legge 15 luglio 1994, n. 444, sotto i seguenti
profili di
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117, 118, 121, 122 e 123 della
Costituzione. Invasione della competenza regionale.
5. - Preliminarmente deve sottolinearsi che la regione ricorrente,
ancor prima che il Governo intervenisse con i decreti legge di cui in
narrativa a precisare e a specificare i principi costituzionali
richiamati dalla Corte, ha adottato una propria disciplina, passata
indenne al crollo governativo, del fenomeno della prorogatio, con
legge regionale 5 agosto 1992, n. 13, recante "Disciplina delle
nomine di competenza della regione" (B.U.R. 10 agosto 1992, n. 104).
L'art. 8 di questa legge, in particolare, stabilisce, al primo comma,
che "tutte le nomine e le designazioni di competenza della regione
cessano con la scadenza della legislatura nel corso della quale si è
proceduto alle nomine o alle designazioni e sono rinnovabili per una
sola volta"; al secondo comma dispone che, "trascorsi novanta giorni
dall'insediamento del consiglio regionale neo eletto, le persone
nominate o designate negli organismi indicati nell'art. 1 (organi
regionali, enti dipendenti dalla regione, u.s.l., eccettuati gli
organi elettivi) non possono continuare ad esercitare la funzione
istituzionale e, nel caso in cui il consiglio regionale non effettui
le nomine o le designazioni entro il predetto termine ai sensi
dell'art. 5 della presente legge (che disciplina il relativo
procedimento), provvede la giunta regionale ai sensi dell'art. 28
dello statuto" (cioè in via d'urgenza e con obbligo di ratifica
entro trenta giorni).
La legge regionale, dunque, per un verso, è rispettosa dell'art.
97 della Costituzione sotto i profili indicati dalla sentenza n.
208/1992 della Corte: esclude la proroga di fatto a tempo
indeterminato e provvede ad interventi sostitutivi e di urgenza in
caso di inadempimento dell'organo competente (il consiglio
regionale); per altro verso essa anticipa mediante il sopra descritto
meccanismo le disposizioni della legge oggi impugnata.
Di qui la conclusione che quest''ultima, che obbliga le regioni ad
adeguare i propri ordinamenti ai "principi generali" da essa posti,
non dovrebbe incidere sull'art. 8 della legge regionale n. 13/1992,
il quale contiene disposizioni di dettaglio, bensì diverse, ma
sicuramente rispettose dei medesimi principi. Invero, fermo restando
il rispetto dell'art. 97 della Costituzione, la legge n. 444/1994
stabilisce:
la cessazione delle funzioni con la scadenza del mandato;
la previsione di un periodo massimo di proroga di quaranticinque
giorni;
la sostituzione da parte del presidente del collegio nei
confronti del collegio inadempiente.
Queste disposizioni corrispondono ad un principio, che vuole la
cessazione delle funzioni dell'organo alla sua scadenza naturale e
prevede meccanismi sostitutivi rigidamente articolati in caso di
inerzia dell'autorità competente alla ricostituzione.
Non par dubbio quindi che la legge regionale n. 13/1992 sia
coerente con i principi enunciati dalla legge n. 444/1994 e che la
diretta operatività delle disposizioni di cui alla legge stessa non
abbia modo di esplicarsi nei riguardi della regione Calabria per
quanto già da questa disciplinato, mentre le altre disposizioni del
d.l., relative al regime degli atti ed alla responsabilità per
mancata ricostituzione nei termini, potranno valere anche per la
regione ricorrente, al più come referente per i principi
fondamentali della materia.
Qualora però il primo comma dell'art. 9 del d.l. convertito non
dovesse essere inteso nel senso che i "principi" cui le regioni a
statuto ordinario sono tenute ad adeguare i rispettivi ordinamenti,
ed in quanto non vi abbiano già provveduto, siano solo quelli già
esistenti, da ricavarsi dall'art. 97 della Costituzione, secondo le
indicazioni della Corte (ciò che sembrerebbe essere confermato dal
riferimento ai principi "generali" anzichè fondamentali del d.l. in
questione), bensì come abrogativo della disciplina regionale già
adottata e i meccanismi di ricostituzione degli organi scaduti
direttamente applicabili alla regione, non può che dedursene
l'incostituzionalità per le ragioni accennate in rubrica.
6. - Per tale ipotesi viene immediatamente in considerazione il
secondo comma dell'art. 4 del d.l. convertito, a termini del quale
"Nei casi in cui i titolari della competenza alla ricostituzione
siano organi collegiali e questi non procedano alle nomine o
designazioni ad essi spettanti almeno tre giorni prima della scadenza
del termine di proroga, la relativa competenza è trasferita ai
rispettivi presidenti, i quali debbono comunque esercitarla entro la
scadenza del termine medesimo".
Questa disposizione viola tanto la competenza regionale in materia
di "ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti
dalla regione" (art. 117) quanto la competenza statutaria delle
regioni di diritto comune (art. 123), incidendo essa sulle norme
legislative e statutarie che assegnano competenze ad organi
collegiali. La disposizione impugnata, invero, crea una competenza
nuova in capo ai presidenti di organi collegiali, sottraendo ai
collegi stessi i corrispondenti poteri. Ed è evidente che una
statuizione siffatta potrebbe provenire, per gli uffici e gli enti
dipendenti dalla regione e per gli stessi organi regionali, dalla
legge o dallo statuto regionale.
Di più la disposizione in esame viola, insieme con la potestà
statutaria delle regioni, gli artt. 121 e 122 della Costituzione,
allorchè essa venga riferita a nomine di competenza del consiglio
regionale. Infatti, secondo la norma costituzionale, il presidente
del consiglio regionale non ha una posizione per così dire autonoma
dal consiglio stesso dal quale è eletto per dirigerne i lavori (122,
terzo comma) nè, a differenza del consiglio, della giunta e del suo
presidente (art. 121, primo comma), possiede una propria ed autonoma
rilevanza esterna.
Naturalmente ciò potrebbe non escludere che al presidente del
consiglio regionale vengano conferite funzioni di rilevanza esterna,
purchè non incompatibili con il suo compito di direzione dei lavori
del consiglio, ma tale attribuzione, innovando specificamente
all'organizzazione regionale, non può che competere alla fonte
statutaria (art. 123) e, sulla base di questa, al regolamento
consiliare.
Ne discende allora l'incostituzionalità, in riferimento ai citati
parametri, di una norma statale che trasferisce una competenza del
consiglio regionale al suo presidente e che fa di questo un organo
titolare di poteri amministrativi esterni.
7. - Analoghe considerazioni possono svolgersi nei riguardi
dell'art. 1, secondo comma, della legge impugnata, nella parte in cui
convalida "gli atti ed i provvedimentti adottati" e fa salvi "gli
effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti" sulla base di tutti
i decreti legge che l'hanno preceduta.
Già i precedenti provvedimenti, tra le disposizioni finali e
transitorie, si erano sempre preoccupati di convalidare e mantenere
fermi gli atti di ricostituzione di organi scaduti adottati dai
presidenti di organi collegiali, anteriormente alla data della loro
entrata in vigore, in sostituzione dei competenti collegi (art. 8,
secondo comma). Disposizione, quest'ultima, denunciata nei precedenti
ricorsi della regione Calabria anche per violazione dell'art. 77,
ultimo comma, della Costituzione, in relazione anche all'art. 15,
secondo comma, lett. d), della legge n. 400/1988.
Operando nel modo anzidetto la legge di conversione regola,
dunque, retroattivamente rapporti per quasi due anni oggetto di
disciplina dei decreti legge non convertiti e non sempre di identico
contenuto.
Anche questa disposizione viola, comunque, le competenze regionali
in materia di organizzazione di uffici ed enti regionali.
Non solo essa viola la potestà legislativa, e quella statutaria
della regione, ma incide altresì sulla competenza degli organi
collegiali, ai quali sarebbe così impedito di revocare gli
illegittimi atti dei loro presidenti e di provvedere diversamente in
ordine agli organi scaduti.
Va poi aggiunto che la convalida degli atti compiuti sotto il
vigore dei precedenti decreti ed in particolare di quelli che
obbligavano le regioni ad adeguarsi alla totalità delle loro
disposizioni, fa sì che atti costituzionalemente illegittimi - quali
appunto quelli adottati in esecuzione di predenti decreti legge
invasivi della competenza regionale garantita dall'art. 117 - vengano
ritenuti validi ed efficaci, senza che la regione possa porvi
rimedio, ripristinando l'ordine naturale delle competenze.
8. - Ugualmente sulla competenza delle regioni in materia di
organizzazione dei loro uffici e degli enti da esse dipendenti
incidono le disposizioni relative al regime di proroga degli organi
amministrativi scaduti e degli atti da questi emanati (art. 3). Tali
disposizioni, limitando la competenza degli organi prorogati e
sanzionando ora come illegittimi, (così i primi decreti-legge), ora
come nulli (così quello convertito) gli atti posti in essere al di
fuori dei limiti da esse indicati, incidono sulla competenza
regionale in materia, in violazione quindi dell'art. 117 della
Costituzione.
Tale censura va estesa al successivo art. 6 che sancisce la
nullità di diritto degli atti compiuti dagli organi decaduti.

P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, la legge
impugnata venga dichiarata incostituzionale in riferimento agli artt.
117, 118, 121, 122 e 123 della Costituzione.
Roma, addì 1 agosto 1994
Avv. Federico SORRENTINO

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