1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 3-8-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 921 SENTENZA 8 - 28 luglio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Lombardia - Patrimonio degli enti pubblici - Immobili destinati a musei e biblioteche di enti locali - Interventi e finanziamenti - Lesione dell'autonomia finanziaria della regione - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.-L. 7 novembre 1987, n. 371, art. 1, lett. éa), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, primo comma, della legge 29 ottobre 1987, n. 449). (Cost. 117, 118 e 119). Regione Lombardia - Patrimonio degli enti pubblici - Adeguamento strutturale e funzionale degli archivi - Provvedimenti urgenti a sostegno di attivita' culturali - Violazione delle competenze regionali - Infondatezza. (D.-L. 7 settembre 1987, n. 371, artt. 1, lett. éb) e éc), 2 e 4, secondo, terzo, quarto e quinto comma, come convertito dalla legge 29 ottobre 1987, n. 449). (Cost., artt. 117, 118 e 119) (088C1304) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 3-8-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, lett. a, b
e c, 2 e 4 secondo, terzo, quarto e quinto comma, del d.l. 7
settembre 1987, n. 371 ("Interventi urgenti di adeguamento
strutturale e funzionale di immobili destinati a musei, archivi e
biblioteche e provvedimenti urgenti a sostegno di attività
culturali"), nel testo di cui alla legge di conversione 29 ottobre
1987, n. 449, promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 3 dicembre 1987, depositato in cancelleria il 12 dicembre
successivo ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 1987.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'avv. dello
Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Lombardia, con ricorso 3 dicembre 1987 (R.ric. n.
24 del 1987), ha impugnato gli artt. 1, lett. a), b) e c), 2 e 4
(commi secondo, terzo, quarto e quinto) del d.l. 7 settembre 1987, n.
371, così come convertito con modificazioni dall'art. 1, comma
primo, della l. 29 ottobre 1987, n. 449, deducendone il contrasto con
gli artt. 117, 118, 119 e 97 della Costituzione.
Nel ricorso si espone che tale decreto legge, (recante "Interventi
urgenti di adeguamento strutturale e funzionale di immobili destinati
a musei, archivi e biblioteche e provvedimenti urgenti a sostegno
delle attività culturali") ha disposto, tra l'altro, una serie di
misure dirette a garantire l'adeguamento strutturale e funzionale
degl'immobili statali e di enti pubblici destinati a musei, archivi e
biblioteche (art. 1, lett. a); il restauro conservativo e il
consolidamento degli edifici in particolari condizioni di precarietà
statica e funzionale di interesse artistico e storico dello Stato e
di enti pubblici, nonchè il restauro dei beni mobili connessi e del
patrimonio archivistico e librario (art. 1, lett. b); il restauro
conservativo e il consolidamento di edifici in particolari condizioni
di precarietà statica e funzionale e il restauro dei beni mobili
connessi, di interesse artistico e storico, di proprietà di privati,
fondazioni ed associazioni legalmente riconosciute (art. 1, lett. c).
Il programma d'interventi è predisposto dal Ministro per i beni
culturali ed ambientali (art. 2).
Il decreto legge n. 371 del 1987, nel testo modificato dalla legge
di conversione, prevede erogazioni, a cura dello stesso Ministro, di
somme destinate (art. 4) a celebrazioni di anniversari di eventi
culturali per le quali, con decreto del Presidente della Repubblica,
siano stati istituiti comitati nazionali, nonchè a sostegno di
attività e iniziative culturali promosse da amministrazioni comunali
e provinciali, ovvero da enti o fondazioni, con il patrocinio del
Presidente della Repubblica ed il contributo finanziario delle
regioni.
Ciò premesso, la regione deduce che tali disposizioni contrastano
con gli artt. 117, 118, 119 e 97 Cost., in relazione agli artt. 7 e 9
del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3, e agli artt. 47, 49 e 126 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Infatti, la materia dei "musei e biblioteche degli enti locali", a
norma degli artt. 117 e 118 Cost., è di competenza regionale. Il
d.P.R. n. 3 del 1972, adempiendo a tali precetti costituzionali, ha
perciò trasferito alle regioni le funzioni concernenti
l'istituzione, l'ordinamento ed il funzionamento dei musei e delle
biblioteche di enti locali o di interesse locale; la manutenzione,
l'integrità, la sicurezza e il godimento pubblico delle cose
raccolte nei musei e nelle biblioteche di enti locali o di interesse
locale; gli interventi finanziari diretti al miglioramento delle
raccolte dei musei e delle biblioteche suddette e della loro
funzionalità. Gli articoli 47 e 49 del d.P.R. n. 616 del 1977, poi,
confermando tali competenze, hanno espressamente stabilito che le
funzioni trasferite "concernono tutti i servizi e le attività
riguardanti l'esistenza, la conservazione, il funzionamento, il
pubblico godimento e lo sviluppo dei musei, delle raccolte di
interesse artistico, storico e bibliografico, delle biblioteche anche
popolari, dei centri di lettura appartenenti alla regione o ad altri
enti anche non territoriali sottoposti alla sua vigilanza, o comunque
di interesse locale, nonchè il loro coordinamento reciproco con le
altre istituzioni culturali operanti nella regione ed ogni
manifestazione culturale e divulgativa organizzata nel loro ambito".
Inoltre hanno previsto che le regioni possono svolgere "attività di
promozione educativa e culturale attinenti precipuamente alla
comunità regionale, o direttamente o contribuendo al sostegno di
enti, istituzioni, fondazioni, società regionali o a prevalente
partecipazione di enti locali e di associazioni a larga base
rappresentativa, nonchè contribuendo ad iniziative di enti locali o
di consorzi di enti locali".
Nel ricorso si sostiene che gl'interventi finanziari dello Stato,
previsti dalle norme impugnate, inciderebbero sulle su dette
competenze legislative e amministrative regionali, prevedendo
interventi dello Stato anche in relazione a musei, biblioteche e
attività culturali d'interesse locale, sovrapponendosi
illegittimamente alla legislazione regionale vigente in materia.
La lesione delle competenze amministrative regionali sarebbe poi
aggravata dall'attribuzione al Ministro dei beni culturali di ogni
competenza relativa agl'interventi previsti, senza che le regioni
possano, in alcuna maniera, collaborare alla loro predisposizione.
In particolare si sottolinea che l'art. 4 (comma quarto) del d.l.
impugnato, nel testo modificato dalla legge di conversione, prevede
un intervento statale addirittura in ipotesi testualmente
riconosciute come d'interesse regionale (attività ed iniziativa di
particolare prestigio culturale promosse, nell'anno 1987, da
amministrazioni comunali e provinciali ovvero da enti o fondazioni,
con il contributo finanziario delle regioni).
Si sostiene che le norme impugnate derogano la competenza
regionale oltrepassando i limiti della funzione d'indirizzo e
coordinamento riservata allo Stato, senza trovare alcuna
giustificazione in ragioni d'interesse nazionale, che non sono
riscontrabili, non attenendo esse ad interessi infrazionabili.
Tale normativa, pertanto, lederebbe gli artt. 117 e 118 Cost.,
nonchè l'autonomia finanziaria della regione, sia sul versante delle
entrate, che sul versante delle uscite.
L'art. 126 del d.P.R. n. 616 del 1977 vieta, infatti, allo Stato
di "conservare o istituire nel bilancio.....capitoli con le stesse
denominazioni e finalità di quelli soppressi, e comunque relativi a
spese concernenti le funzioni trasferite". Una deroga a tale norma
potrebbe essere consentita solo distribuendo gli stanziamenti tra le
regioni.
Le norme impugnate violerebbero, inoltre, anche l'art. 97 Cost.
sovrapponendo, senza alcun coordinamento, interventi e finanziamenti
statali e regionali nella stessa materia, compromettendo il buon
andamento della p.a..
2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
Nell'atto di costituzione si osserva che gl'interventi previsti
dalle lettere b), c), d), e) dell'art. 1 sono riconducibili alle
funzioni di tutela storico- artistica regolata dalla legge n. 1089
del 1939, mentre solo la lett. a) può investire anche le competenze
regionali in materia di musei e biblioteche di enti locali. Questa
limitata incidenza del provvedimento legislativo in area regionale,
si giustificherebbe in relazione al carattere straordinario
dell'intervento statale, indirizzato ad assicurare iniziative
urgenti, mettendo a disposizione risorse ulteriori rispetto alle
ordinarie dotazioni di bilancio.
Tale giustificazione troverebbe conferma nel rilievo che trattasi di
un intervento concepito in forma unitaria e inscindibile, come è
dimostrato dal fatto che gli interventi sono deliberati ed eseguiti
entro un programma, la cui funzione è quella di assicurare una
efficace utilizzazione dei fondi pubblici straordinari, attraverso
una selezione degli interventi secondo la loro importanza e
priorità.
Nella logica globale dell'azione straordinaria voluta dal d.l.
denunciato, la partecipazione regionale sarebbe assicurata dal parere
del Consiglio nazionale per i Beni Culturali e Ambientali (art. 2),
di cui fanno parte rappresentanti delle regioni.
Per quanto concerne l'art. 4, nelle note depositate si osserva che
esso agisce in un campo - quello della promozione della cultura -
per il quale non è ravvisabile una riserva esclusiva a favore delle
regioni. L'art. 49 del d.P.R. n. 616 del 1977, infatti, autorizza le
regioni a svolgere attività di promozione culturale, ma non
precluderebbe allo Stato di operare per le medesime finalità che,
secondo l'art. 9 della Cost., pervadono tutto l'ordinamento della
Repubblica.
3. - Nella memoria la Regione insiste sulle precedenti deduzioni,
contesta il carattere programmatico, straordinario ed urgente degli
interventi previsti dal d.l. n. 371 del 1987, la natura unitaria ed
inscindibile del complesso degli interventi, sottolinea inoltre la
mancata osservanza del principio di "leale collaborazione" tra gli
enti, criticando il decreto del Ministro per i beni culturali 18
marzo 1988 che non ha attribuito alle Regioni un qualsiasi ruolo
effettivo nella formazione del programma e lamenta la mancanza di
qualsiasi altra iniziativa, di efficace apertura regionale.
Considerato in diritto
1.- Si è già narrato che il d.l. 7 settembre 1987, n. 371
("Interventi urgenti di adeguamento strutturale e funzionale di
immobili destinati ai musei, archivi e biblioteche e provvedimenti
urgenti a sostegno delle attività culturali"), convertito con
modificazioni dall'art. 1, comma primo, l. 29 ottobre 1987, n. 449
autorizza la spesa di lire 620 miliardi nell'anno 1987 per la
realizzazione di un programma di interventi urgenti vo'lto a
garantire: a) l'adeguamento strutturale e funzionale degli immobili
statali e di enti pubblici destinati a musei, archivi e biblioteche,
delle aree archelogiche e delle altre sedi del Ministero per i beni
culturali e ambientali; b) il restauro conservativo e il
consolidamento degli edifici in particolari condizioni di precarietà
statica e funzionale di interesse artistico e storico dello Stato e
di enti pubblici, nonchè il restauro dei beni mobili connessi e del
patrimonio archivistico e librario; c) il restauro conservativo e il
consolidamento di edifici in particolari condizioni di precarietà
statica e funzionale e il restauro dei beni mobili connessi, di
interesse artistico e storico, di proprietà di privati, fondazioni
ed associazioni legalmente riconosciute; d) l'acquisto di beni mobili
ed immobili di interesse artistico e storico, anche mediante
l'esproprio e l'esercizio del diritto di prelazione (art. 1).
Tale programma è finalizzato ad una migliore fruizione pubblica
del patrimonio culturale ed è predisposto dal Ministro per i beni
culturali, sentito il Consiglio nazionale per i beni culturali (art.
2, n. 1).
Il Ministro, sulla base delle richieste degli enti pubblici e dei
privati interessati, determina gli interventi diretti dello Stato e i
contributi relativi ad immobili di proprietà non statale, tenuto
conto delle esigenze di tutela e di valorizzazione, della
distribuzione territoriale, della consistenza e della rilevanza del
patrimonio culturale interessato e dei tempi di realizzazione (art.
2, n. 2).
Ai fini della predisposizione del programma, gli interventi sui
beni dello Stato nonchè le richieste di interventi e di contributi,
debbono essere corredati dal relativo progetto di massima, con
l'indicazione dei tempi di esecuzione delle opere. Quando trattasi di
immobili di interesse artistico e storico, l'intervento diretto dello
Stato può riguardare l'intera opera (art. 2, n. 4).
1.1. - È da osservare preliminarmente che in sede di conversione
nella l. n. 449 del d.l. n. 371 del 1987 sono state soppresse,
nell'art. 1, comma primo, lett. a), le parole "dello Stato" (che nel
testo originario dello stesso decreto- legge, in conformità delle
previsioni della l. 27 giugno 1985, n. 332, relativa ad "interventi
per la ristrutturazione e l'adeguamento degli edifici adibiti a
musei, gallerie, archivi e biblioteche dello Stato", si riferivano ai
musei, agli archivi e alle biblioteche statali).
Lamenta il ricorso che l'art. 1, lett. a), del d.l. n. 371 cit.,
col riferirsi anche ai musei e alle biblioteche di carattere locale,
violerebbe gli artt. 117, 118, 119 e 97 Cost., in relazione agli
artt. 7 e 9 d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3 e agli artt. 47, 49 e 126
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
2. - Rileva la Corte che la materia dei "musei e biblioteche di
enti locali" ha avuto nella Costituzione (art. 117) e nella
legislazione successiva una diretta ed esclusiva inerenza regionale.
La l. 10 febbraio 1953, n. 62 (c.d. legge Scelba), nel regolare
(art. 9 del testo originario) le condizioni per l'esercizio della
potestà legislativa nelle materie attribuite alla Regione dall'art.
117 Cost., rinviava tale esercizio (con precetto poi abrogato
dall'ultimo comma dell'art. 17 l. 16 maggio 1970, n. 281) alla
preventiva emanazione delle leggi della Repubblica contenenti, per le
singole materie, "i principi fondamentali cui deve attenersi la
legislazione regionale". Esentava dal rinvio, con conseguente,
immediata legittimazione regionale all'esercizio della potestà
normativa, limitate materie, tra cui quella relativa ai "musei e
biblioteche di enti locali". Questa attribuzione, devoluta
immediatamente all'esercizio regionale, veniva ribadita dal d.P.R. 14
gennaio 1972, n. 3. Tale decreto, nel titolo II (art. 7 e segg.),
trasferiva, tra l'altro, alle Regioni le funzioni amministrative
degli organi centrali e periferici dello Stato, concernenti musei e
biblioteche di enti locali, sia per quanto afferiva all'istituzione,
all'ordinamento e al funzionamento di quelle strutture, sia per la
manutenzione, la integrità, la sicurezza e la fruizione delle
relative raccolte. Erano previste inoltre attribuzioni regionali
circa la spesa per la funzionalità e il miglioramento delle
strutture stesse, nonchè per il coordinamento delle relative
attività (art. 7).
Tale ampia sfera di attribuzioni nella materia veniva
integralmente confermata nella sintesi normativa operata dall'art. 47
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
È da sottolineare, inoltre, che la Regione Lombardia, soprattutto
con le leggi regionali 12 luglio 1974, n. 39
e 14 dicembre 1985, n. 81 emanava un'organica disciplina relativa,
tra l'altro, ai musei e alle biblioteche di enti locali o di
interesse locale. In tale disciplina appare significativa la
riproduzione del criterio - già contenuto nel d.P.R. n. 3 del 1972
- che fa leva, nel delimitare l'oggetto della competenza regionale,
soprattutto sul tipo d'interesse che il bene stesso è idoneo ad
esprimere.
La costanza dell'attribuzione e l'ampia dimensione che la sequenza
normativa ha attribuito all'espressione "musei e biblioteche di enti
locali" contenuta nell'art. 117 Cost. (relativa non soltanto ai musei
e alle biblioteche dei comuni, delle province e delle regioni, ma
anche a quelli di enti pubblici non territoriali e di privati)
individua nella Regione il soggetto titolare, oltre che di potestà
normativa, anche di attribuzioni amministrative, concernenti la
gestione e il finanziamento di tali beni.
L'art. 47 cit. del d.P.R. n. 616 del 1977 riassume la evoluzione
normativa, svincolando la competenza regionale dalla territorialità
dell'ente e collegandola alla località dell'interesse. Tale
interesse non si identifica soltanto con la struttura immobiliare (e
con le cose da questa custodite), ma è caratterizzato da profili
dinamici, in quanto comprende, oltre la conservazione e il
funzionamento, l'uso pubblico e l'incremento dei beni e delle
attività attraverso essi realizzate.
Da qui il pieno fondamento della censura di violazione di tale
competenza (artt. 117 e 118 Cost.), operata dall'art. 1, lett. a) del
d.l. n. 371 del 1987, nella parte in cui inserisce nel programma
degli interventi da essa previsti i "musei e biblioteche di enti
locali".
3. - La violazione degli artt. 117, 118, 119 e 97 Cost. è
dedotta anche con riferimento alla normativa del d.l. n. 371 del 1987
e della relativa legge di conversione concernente i "beni culturali",
individuati nelle cose d'interesse artistico e storico, ai sensi
della l. 1 giugno 1939, n. 1089, come si desume dalla disciplina del
d.l. n. 371 del 1987 cit. (cfr., in particolare, gli artt. 1, lett.
a, b, c, e d e 2, nonchè 4, n. 5).
Su questa linea l'Avvocatura generale dello Stato, anche riguardo
alle finalità perseguite, ha ricondotto il nucleo della normativa
del d.l. impugnato al regime di "conservazione, integrità e
sicurezza", di cui al capo II della l. n. 1089 del 1939 cit. (spec.
artt. 14 e segg.).
Alle misure dirette di tutela dei beni culturali di proprietà
pubblica e privata si accompagnano, nel d.l. n. 371 interventi
strumentali intesi a renderne più efficace la conservazione e l'uso
(adeguamento strutturale e funzionale degli immobili e delle altre
sedi del Ministero dei beni culturali e ambientali, modernizzazione
delle strutture e dei servizi degli organi centrali, degli istituti
centrali e degli uffici centrali e periferici di questo Ministero:
artt. 1, lett. a) e lett. e); art. 4, n. 5, prima parte, d.l. n. 371
cit.).
Il ricorso lamenta la mancanza in tale disciplina di criteri di
scelta e di priorità, realizzando essa interventi finanziari "a
pioggia" che, proprio per tale loro caratteristica, inciderebbero
sulla competenza legislativa (e amministrativa) della Regione
Lombardia, già esplicatasi con organiche misure normative. La
mancanza di criteri sarebbe aggravata, poi, dal procedimento di
determinazione del programma (art. 2), affidato integralmente al
Ministero per i beni culturali, con indicazioni generiche e poco
selettive, formulate con l'ausilio consultivo di un organo (Consiglio
nazionale per i beni culturali e ambientali) che non esprime
adeguatamente valori regionali.
3.1. - È da premettere, nella valutazione dei detti profili di
illegittimità, che l'avvio e l'evoluzione normativa della materia
dei beni culturali sono caratterizzati dal costante riferimento allo
Stato delle relative competenze. Nella visione del legislatore, la
posizione della Regione si è venuta profilando come quella di un
soggetto titolare di un'aspettativa di investitura normativa, che non
ha ricevuto concreta ed efficace attuazione.
Tale situazione si comincia a delineare già in sede di redazione
del testo dell'art. 9 della Costituzione.
L'iniziale formulazione di tale articolo era la seguente: "il
patrimonio artistico e storico della Nazione è sotto la tutela dello
Stato". La norma era, così, intesa ad escludere in materia
attribuzioni regionali e di altri enti locali territoriali.
Su proposta dell'on. Lussu, il termine "Stato" fu sostituito con
l'altro "Repubblica", "per lasciare impregiudicata la questione della
autonomia regionale" (Atti Assemblea costituente, Discussioni, pag.
3422).
Tale modifica è stata esattamente interpretata come diretta a
sostituire allo Stato- persona lo Stato- ordinamento, con conseguente
possibilità di aperture legislative, intese a svolgere il principio
risultante dalla modifica, chiamando all'azione per la tutela e
l'incremento dei "valori culturali" tutti i soggetti, provvisti di
autonomia (dallo Stato, alle Regioni, ai Comuni, alle Università
ecc.).
La formulazione attuale dell'art. 9 Cost. traduce tale finalita':
"la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca
scientifica e tecnica"; "tutela il paesaggio e il patrimonio storico
e artistico della Nazione". La enunciazione, così risultante, che a
torto fu ritenuta di scarso rilievo e di non incisiva operatività,
traduce una visione chiara, intesa a sollecitare il concorso di tutte
le istituzioni, la cui sfera di attività possa toccare i detti
valori.
Le regioni a statuto ordinario, non escluse, per quanto si è
detto, dalla previsione costituzionale, non ritrovano, peraltro, nei
loro Statuti specificazioni concrete di competenza nella materia.
Enuncia, ad esempio, l'art. 3, terzo comma, dello Statuto della
Regione Lombardia, approvato con l. 22 maggio 1971, n. 339, che "la
Regione tutela i valori del paesaggio e del patrimonio naturale,
storico, artistico e culturale; promuove il progresso della cultura
in ogni sua libera manifestazione". La norma è sostanzialmente
conforme a quelle di altri statuti regionali ordinari.
3.2. - L'evoluzione normativa non ha reso, dunque, operante
l'apertura contenuta nell'art. 9 della Costituzione: come si è
detto, gran parte degli statuti regionali ordinari e la legislazione
di trasferimento e di delega (oltre quella primaria in senso stretto)
non hanno introdotto norme sostanziali, attribuitive di competenza
alle regioni e ad altri enti locali. Fatta eccezione per qualche
regione a statuto speciale (cfr. art. 33, secondo comma, dello
Statuto della Regione Sicilia), ne risulta la titolarità dello Stato
delle attribuzioni in materia di beni culturali, comprensive delle
attività di carattere storico, librario, artistico, archeologico,
monumentale, paleo- etnologico ed etno- antopologico, poichè è
stato delegato alle regioni, con specifiche norme, il solo esercizio
di talune funzioni amministrative di accertamento e di vigilanza,
nonchè di proposta nei confronti delle autorità statali competenti
(cfr., ad es., artt. 8 e 35 d.P.R. 3 dicembre 1975, n. 805).
Il d.P.R. n. 616 del '77 non ha modificato la competenza statale
del settore, ma ha semplicemente rinviato alla "legge sulla tutela
dei beni culturali" (che doveva essere emanata nel termine
ordinatorio del 31 dicembre 1979) la determinazione dei compiti da
conferire alle regioni ed agli enti locali (art. 48).
In conclusione, la situazione attuale delle competenze in materia
può essere riassunta nella enunciazione contenuta nel d.l. 14
dicembre 1974, n. 657 (istitutivo del Ministero per i beni culturali
e ambientali), come modificato dalla legge di conversione 29 gennaio
1975, n. 5 e dal d.P.R. 3 dicembre 1975, n. 805. Gli artt. 1 e 2 di
quest'ultimo decreto stabiliscono: "Il Ministero per i beni culturali
e ambientali provvede alla tutela e alla valorizzazione dei beni
culturali e ambientali, archeologici, storici, artistici,
archivistici e librari secondo la legislazione vigente.
Tutela ogni altro bene del patrimonio culturale nazionale che non
rientri nella competenza di altre amministrazioni statali o che gli
sia attribuito da leggi successive" (art. 1).
"I beni culturali sono patrimonio nazionale. Le regioni, oltre ad
esercitare le competenze stabilite dal decreto del Presidente della
Repubblica 14 gennaio 1972, n. 3 e quelle eventualmente da trasferire
o delegare ai sensi dei decreti da emanarsi per l'attuazione della
legge 22 luglio 1975, n. 382, collaborano con l'amministrazione
statale, nell'attività di tutela secondo modi e forme che potranno
essere stabiliti di comune accordo.
Le regioni concorrono all'attività di valorizzazione secondo
programmi concordati con lo Stato" (art. 2).
In attesa della preannunciata normativa di trasferimento o di
delega, nella quale dovrebbero essere definite le diverse competenze
e il loro congiunto operare per la tutela e l'incremento dei valori
culturali, la situazione normativa è caratterizzata
dall'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti alla protezione del
patrimonio storico ed artistico della Nazione. La "collaborazione"
con le regioni costituisce, peraltro, un'affermazione anch'essa
legislativamente sancita in un precetto (art. 2 d.P.R. n. 805 del
1975 cit.) che rende operante in materia il principio che questa
Corte ha costantemente affermato, rispetto ad analoghe situazioni
inerenti ai rapporti tra Stato e Regioni: quello di "leale
cooperazione"; "collaborazione"; "concerto delle azioni", ecc..
Dovendosi affermare, in conclusione, che la normativa attuale
attribuisce alle regioni compiti di tutela e di valorizzazione, da
esplicarsi, rispettivamente, "secondo modi e forme che potranno
essere stabiliti di comune accordo con l'amministrazione statale"
ovvero "secondo programmi concordati con lo Stato" (art. 2 d.P.R. n.
805 del 1975 cit.), ne deriva che la legislazione vigente non
soltanto non vi'ola, quanto a tutela e gestione dei beni culturali,
gli artt. 117, 118 e 119 Cost., ma si inspira a principi funzionali
costituzionalmente corretti. E poichè in siffatto contesto deve
operare il d.l. n. 371 del 1987, appare chiaro che le censure che
hanno ad oggetto tale disciplina si rivelano, sotto i profili già
indicati, infondate; esse, se mai, vanno riferite ai modi di
attuazione concreta della normativa.
4. - L'ultima parte del ricorso, ampiamente ripreso nella memoria
della Regione, concerne la disciplina posta dall'art. 4 del d.l. n.
371 del 1987, nel testo di cui alla legge di conversione, in materia
di promozione di attività culturali, che si concretano in
celebrazioni, manifestazioni artistiche, congressuali, scientifiche
ecc.. Si lamenta la violazione della sfera regionale nella gestione
di alcune espressioni culturali, che non sono riconducibili al
concetto di bene in senso proprio o rispetto alle quali il bene si
colloca in posizione meramente strumentale.
Pare opportuno, anche qui, il riferimento all'art. 9 Cost.. Per le
considerazioni già svolte, questa norma non postula una riserva
statale, ma è intesa a promuovere il concorso o la collaborazione,
nella sfera di rispettiva competenza, delle strutture centrali e
locali per il migliore perseguimento di un grande obbiettivo di
civiltà.
Secondo questa premessa va inquadrato il primo comma dell'articolo
49 del d.P. n. 616 del 1977, il quale dispone: "le regioni, con
riferimento ai propri statuti ed alle proprie attribuzioni, svolgono
attività di promozione educativa e culturale attinenti precipuamente
alla comunità regionale, o direttamente o contribuendo al sostegno
di enti, istituzioni, fondazioni, società regionali o a prevalente
partecipazione di enti locali e di associazioni a larga base
rappresentativa, nonchè contribuendo ad iniziative di enti locali o
di consorzi di enti locali".
Questa norma conferisce alle regioni, nell'ambito statutario e
normativo vigente, attribuzioni dirette alla promozione culturale,
riferite all'ambito proprio, col perseguimento di obiettivi diretti a
valorizzare particolari testimonianze della cultura regionale,
sorreggendo con prevalenza l'azione delle strutture istituzionali e
associative locali.
4.1. - L'art. 4 del d.l. n. 371 del 1987 prevede in particolare
l'erogazione di contributi a sostegno ad attività ed iniziative che
riguardano il restauro di beni culturali pubblici e privati e la
realizzazione di manifestazioni culturali, artistiche, congressuali e
scientifiche, a carattere anche internazionale (n. 5). La norma
individua specificamente le attività inerenti a questo settore:
celebrazioni di anniversari di eventi culturali per le quali, alla
data del 30 ottobre 1987, risulti istituito con decreto del
Presidente della Repubblica apposito comitato nazionale (n. 2); a
questo vengono devoluti i contributi destinati alla manifestazione
(n. 3).
Per il sostegno di attività ed iniziative di particolare
prestigio culturale promosse da amministrazioni comunali e
provinciali ovvero da enti o fondazioni, con il patrocinio del
Presidente della Repubblica e con il contributo finanziario delle
regioni, il Ministro per i beni culturali e ambientali assegna tali
contributi agli enti promotori (n. 4).
Osserva la Regione ricorrente che quest'ultima ipotesi è di per
sè esemplare per indurne la violazione delle competenze ad essa
spettanti, dato che la presenza di un interesse regionale viene
assunta a presupposto dell'intervento di sostegno finanziario: tali
"attività ed iniziative di particolare prestigio culturale,
provviste del patrocinio del Presidente della Repubblica, sono
condizionate dal sostegno del contributo finanziario delle regioni".
È da avvertire al riguardo che il patrocinio del Presidente della
Repubblica conferisce alle dette attività ed iniziative rilevanza
nazionale, rilevanza che non è esclusa dalla coesistenza di un
contributo regionale, dato che tali attività ed iniziative, pur
essendo promosse dalla Regione e avendo presumibilmente con questo
ente un particolare nesso territoriale, ben possono assumere
rilevanza nazionale. Questa più ampia sfera di incidenza non fa
peraltro venir meno l'origine e il ruolo promozionale della Regione
(anche per la contribuzione da essa erogata), ma gli conferisce un
più alto ed ampio rilievo, che non risulta incompatibile con la
provenienza locale della scelta.
Quanto agli altri interventi previsti nel n. 2 dell'art. 4,
ritiene la Corte che non ricorra del pari violazione delle competenze
regionali. La presenza di un comitato nazionale istituito con decreto
del Presidente della Repubblica segnala il riflesso ultraregionale
delle attività e delle iniziative, le quali, riferendosi a
celebrazioni di anniversari di eventi culturali, per i quali è
prevista la istituzione di un apposito organo a livello nazionale,
qualificano l'avvenimento, di cui il comitato nazionale esprime
l'inerenza allo Stato. Nel complesso, la normativa ora esaminata
realizza una delle forme di collaborazione tra amministrazione
statale e regionale, prevista dall'art. 2 del d.P.R. n. 805 del 1975
(cfr. n. 3.2) e non è lesiva dell'autonomia regionale. Si tratta di
interventi reciprocamente integrativi e la pluralità delle
partecipazioni si riannoda efficamente proprio al precetto dell'art.
9 Cost., non escludendo la concorde azione dei diversi enti.
Può concludersi, relativamente alle censure mosse all'art. 4 del
d.l. n. 371, che la norma non incorre in dedotti vizi di
illegittimità. È da soggiungere che, per quanto concerne le
attività e le iniziative che riguardano il restauro di beni
culturali pubblici e privati (n. 5), esse si riferiscono a beni, la
cui rilevanza nazionale è stata già posta in luce (cfr. n. 3.1 e
3.2).
5. - Il motivo del ricorso, che concerne la violazione
dell'autonomia finanziaria della Regione (art. 119 Cost.), contiene
uno specifico riferimento all'art. 126 d.p. n. 616 del 1977 che vieta
allo Stato di "conservare o istituire nel bilancio capitoli con le
stesse denominazioni e finalità di quelli soppressi e comunque
relativi a spese concernenti le funzioni trasferite".
La censura non è fondata, dato che, per quanto concerne i musei e
le biblioteche di enti locali - materia di pertinenza regionale -
l'eventuale fabbisogno per essi previsto è inglobato nell'onere
complessivamente fissato in 620 miliardi (art. 5 d.l. n. 371 cit.),
sì che, esclusa la devoluzione ai musei e alle biblioteche
anzidetti, tale stanziamento può provvedere più adeguatamente ad
altri settori, ai quali legittimamente attiene.
Il sistema normativo, che si è delineato, non appare
caratterizzato da inefficienza e mancata trasparenza dell'attività
amministrativa nonchè sovrapposizione di finanziamenti, essendo le
diverse azioni destinate a operare o a cooperare in settori a
ciascuna propri. Nè sussiste un automatico concorso di attribuzioni
tra loro contrastanti, con conseguente inefficienza amministrativa;
si è visto che il concorso può ben realizzare processi integrativi,
connessi al razionale impiego delle attività e delle risorse.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, lett. a) del
d.l. 7 settembre 1987, n. 371 ("Interventi urgenti di adeguamento
strutturale e funzionale di immobili destinati a musei, archivi e
biblioteche e provvedimenti urgenti a sostegno di attività
culturali"), convertito con modificazioni dall'art. 1 comma primo,
della l. 29 ottobre 1987, n. 449, nella parte in cui si riferisce ai
"musei e biblioteche di enti locali";
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1, lett. b) e c), 2 e 4 commi secondo, terzo, quarto e
quinto del suddetto d.l. 7 settembre 1987, n. 371, come convertito,
in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost., sollevate con il
ricorso della Regione Lombardia 2 dicembre 1987 (R. ric. n. 24 del
1987).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 1988
Il Presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 28 luglio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1304