1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 10-12-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1054 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 settembre 2003
Ordinanza emessa il 23 settembre 2003 dal tribunale di Terni sul ricorso proposto da Tazza Nadia contro Ministero dell'interno Previdenza e assistenza sociale - Disciplina relativa alla ripetizione d'indebito assistenziale - Non ripetibilita' delle somme indebitamente percepite prima della sospensione dell'erogazione - Mancata previsione - incidenza sul principio di uguaglianza e sulla garanzia previdenziale. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 37, comma 8. - Costituzione, artt. 3 e 38, primo comma. Previdenza e assistenza sociale - Irripetibilita' delle somme indebitamente percepite a titolo di indennita' di accompagnamento - Mancata previsione - Incidenza sul principio di uguaglianza e sulla garanzia previdenziale. - Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 260; legge 9 marzo 1989, n. 88, art. 52, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 38, primo comma. (003C1281) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 10-12-2003)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti della controversia promossa da: Tazza Nadia,
rappresentata e difesa dall'avv. Giorgio Leonelli nel cui studio in
Terni, via Galileo Ferraris n. 10 è elettivamente domiciliata.
Contro Ministero dell'interno, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, negli
uffici della quale in Perugia, Via degli Offici n. 14, domicilia per
legge.

O s s e r v a

La ricorrente Tazza Nadia era titolare di indennità di
accompagnamento che le è stata revocata con decorrenza 8 febbraio
1994. L'amministrazione ha sospeso l'erogazione del beneficio nel
marzo 1996 con notifica del 30 settembre 1996 ed ha recuperato con
decreto ingiuntivo (opposto dalla Tazza Nadia) le somme indebitamente
riscosse a partire dall'ultimo anno precedente la verifica delle
condizioni sanitarie (cioè dall'8 febbraio 1993 al 28 febbraio 1996)
per lire 26.720.370.
All'odierna udienza la difesa della Tazza Nadia ha sollevato
questione di costituzionalita': «A parere di questa difesa è,
pertanto, palese la incostituzionalità, per violazione dell'art. 3 e
38 Cost., dei commi 260 e 261 legge n. 662/1996 là ove essi non
prevedono che il loro regime sia applicabile a tutti i casi di
indebito previdenziale. In alternativa, la violazione dei medesimi
principi costituzionali là ove il comma 3-ter dell'art. 4 legge 20
giugno 1996 n. 323 e del comma 8 dell'art. 37 legge 23 dicembre 1998,
n. 448, non prevedono la stessa esclusione di ripetibilità prevista
dai sopra richiamati commi 260 e 261 per limiti di reddito, in
riferimento agli indebiti previdenziali avvenuti prima della data del
gennaio 1996» (cfr. verbale di udienza del 18 settembre 2003).
La questione di costituzionalità è rilevante e non
manifestamente infondata.
È rilevante poichè Tazza Nadia in base all'art. 37, comma 8,
legge n. 448/1998, deve restituire le somme indebitamente percepite
dalla data della visita di verifica (8 febbraio 1994) e non da un
anno prima come ritiene l'amministrazione, nonostante la revoca delle
provvidenze sia avvenuta solo nel marzo 1996 (cfr. provvedimento
dell'11 ottobre 1996 prot. n. 52474, Prefettura di Terni, doc. n. 10
del fascicolo del Ministero dell'interno).
La ricorrente ha inoltre provato la insussistenza del dolo,
quindi la buona fede ed i limiti di reddito (cfr. prove testimoniali
e documentali) per poter beneficiare delle disposizioni di favore
dell'indebito previdenziale, non applicabile a quello assistenziale.
Su questi aspetti dell'indebito previdenziale è necessaria una
breve analisi della normativa anche storica.
La tutela dei soggetti protetti dal sistema di previdenza ed
assistenza dal rischio di dover restituire all'Ente previdenziale
somme indebitamente percette, ricevute in buona fede e sulla base di
un provvedimento dell'Ente, è risalente nel tempo. Già l'art. 80,
r.d.l. n. 1422 del 1924, disponeva che le rettifiche di eventuali
errori nella determinazione degli importi di pensioni liquidate «che
non sono dovuti a dolo dell'interessato, non hanno effetto nei
pagamenti già effettuati».
Per le prestazioni pensionistiche del pubblico impiego disponeva
analogamente l'art. 206 del d.P.R. n. 1092 del 1973.
L'esigenza e la ragione, di una differenza di disciplina con il
principio generale di cui all'art. 2033 c.c., è quella di esentare
il beneficiario, delle prestazioni di previdenza, da oneri
restitutori che ben difficilmente potrebbe affrontare, stante la
istituzionale, naturale destinazione al consumo ed alla soddisfazione
di esigenze elementari di vita delle somme percepite.
Nel 1989 con la legge del 9 marzo n. 88, nell'art. 52 si
prevedeva l'irripetibilità delle prestazioni indebite non dovute a
dolo; con l'art. 13 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, definita
d'interpretazione autentica 1) si è adottato un criterio più
restrittivo ovvero l'irripetibilità degli indebiti INPS opera solo
in relazione alle somme corrisposte in base a provvedimento formale e
definitivo, comunicato all'interessato, viziato da errore imputabile
all'Ente.
Da ultimo (art. 1, comma 260 e ss. della legge n. 662/1996) per
periodi antecedenti al 1° gennaio 1996, non si fa luogo a recupero
dell'indebito a condizione che i percettori siano titolari di un
reddito pari od inferiore a lire 16.000.000; se il reddito è
superiore non si fa luogo a recupero dell'indebito nei limiti di un
quarto dell'importo.
Relativamente all'indebito per le prestazioni per invalidità
civile disponeva l'art. 11, comma 4, della legge 24 dicembre 1993,
n. 537, secondo cui l'accertata insussistenza dei requisiti
prescritti per il godimento di pensioni, assegni ed indennità in
favore dei percettori di prestazioni di invalidità civile, cecità
civile e sordomutismo, comporta la restituzione di quanto
indebitamente percepito, nell'anno precedente la visita di revisione
(norma poi abrogata dall'art. 4, comma 3-nonies del d.l. 20 giugno
1996, n. 323, convertito in legge 8 agosto 1996, n. 425).
Con l'art. 4, comma 3-ter del decreto-legge 1996, n. 323, si
prevedeva che: «in caso di accertata insussistenza dei requisiti
sanitari, la Direzione generale di cui al comma 1 provvede, entro
novanta giorni dalla data della visita di verifica o degli ulteriori
accertamenti che si rendessero necessari, alla revoca delle
provvidenze in godimento a decorrere dalla data della visita di
verifica».
Con l'art. 37, comma 8, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 2),
si è ulteriormente specificato il regime dell'indebito, per le
prestazioni in oggetto: «in caso di accertata insussistenza dei
requisiti sanitari, il Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica dispone l'immediata sospensione
dell'erogazione del beneficio in godimento e provvede, entro i
novanta giorni successivi, alla revoca delle provvidenze economiche a
decorrere dalla data della visita di verifica».
Questo complesso quadro normativo è stato già sottoposto a
giudizio di costituzionalità con l'ordinanza n. 448, 23 ottobre-27
ottobre 2000 nei seguenti termini: «che tale disciplina (di cui la
giurisprudenza di legittimità, con riferimento già alla prima
citata modifica normativa del 1996, ha ritenuto l'applicabilità
retroattiva anche alle situazioni non ancora definite di indebita
erogazione di prestazioni assistenziali) si avvicina a quella
relativa all'indebito previdenziale, sia transitoria che a regime,
censurata dai giudici rimettenti nella parte in cui non si applica
anche alle somme indebitamente percepite a titolo di assegno di
invalidità civile e di indennità di accompagnamento, ed è
parimenti diretta ad approntare una tutela idonea, come tale
rispettosa dell'art. 38, primo comma, Cost., in favore di chi prima
della visita di verifica abbia in buona fede percepito le prestazioni
erogate, senza che sussista la necessità di un'assoluta identità di
regolamentazione, in ragione della peculiarità dell'accertamento
dell'insussistenza del requisito sanitario che giustifica, anche con
riferimento al principio di uguaglianza, una normativa specifica
(cfr. sentenza n. 382 del 1996), che in particolare poi le previsioni
dell'art. 1, commi 260-265 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che
hanno tra l'altro introdotto una soglia reddituale per scriminare la
ripetibilità delle prestazioni previdenziali indebite, hanno
carattere transitorio applicandosi solo ai periodi (e quindi agli
indebiti previdenziali) anteriori al 1° gennaio 1996 e pertanto, per
loro marcata specialità, non sono idonee ad essere estese al di là
delle fattispecie per le quali sono previste; che pertanto le
sollevate questioni di legittimità costituzionale risultano essere
manifestamente infondate».
In sostanza il ragionamento della Corte costituzionale per
escludere l'incostituzionalità dell'art. 37, comma 8, della legge
448 del 1998 ha due presupposti interpretativi semplici, ovvero:
1. - che la disciplina (anche del procedimento amministrativo
di immediata sospensione dell'erogazione del beneficio e della revoca
entro novanta giorni dalla prestazione) sia applicabile anche
retroattivamente;
2. - che la sospensione immediata e la revoca nel breve lasso
di tempo di novanta giorni dalla sospensione fa venire meno la
disparità di trattamento con la generale disciplina dell'indebito
previdenziale, e rispetta l'art. 38, primo comma della Costituzione.
L'assetto della materia, così come risulta in via indiretta
dall'ordinanza della Corte costituzionale n. 448/2000 è ragionevole,
ma il diritto vivente, rappresentato da numerose pronunce del giudice
di legittimità 3), successive peraltro all'ordinanza suddetta, non
ritiene applicabile retroattivamente la disposizione dell'art. 37,
comma 8, legge n. 448/1998, anche relativamente alla mancata
immediata sospensione e risultano, di conseguenza, ripetibili tutte
le somme corrisposte dopo la visita di revisione, a prescindere dalla
immediata sospensione; 4), in pratica si può verificare un indebito
di anni percepito in «buona fede dal beneficiari e non sospeso per
«colpa» dell'amministrazione.
Pertanto, come nel caso oggetto del presente giudizio, si può
arrivare a richiedere indebiti di anni con una evidente disparità di
trattamento tra i soggetti beneficiari di prestazioni d'invalidità
civile e gli altri soggetti che (in situazione analoga) beneficiano
dell'art. 52, legge n. 88 del 1989 e dell'art. 3 della legge 30
dicembre 1991, n. 412, nonchè, anche se per limiti temporali
specifici, delle disposizioni dell'art. 1, comma 260 e ss. della
legge n. 662/1996.
Si violano così palesemente i principi costituzionali di
eguaglianza (art. 3) e di assistenza sociale di cui all'art. 38,
comma 1, della costituzione, nonchè di ragionevolezza.
In pratica i profili di illegittimità della normativa, già
denunciati dal Tribunale di La Spezia con ordinanza del 5 luglio 1999
e dal Tribunale di Potenza con ordinanza del 5 aprile 2000, e
ritenuti manifestamente infondati dalla Corte costituzionale con
l'ordinanza n. 448/2000, riemergono con rinnovata vitalità dalla
interpretazione costante ed uniforme della Cassazione (diritto
vivente) che non consente una diversa interpretazione (adeguatrice,
ovvero conforme a costituzione) del giudice di merito. Ovvero se non
ci fossero le decisioni suddette, che costituiscono diritto vivente,
cioè il vero concreto contenuto della norma, sarebbe anche possibile
una diversa interpretazione.
1) Cfr. però la sentenza della Corte costituzionale 28
gennaio - 1° febbraio 1993, n. 39 che ha dichiarato
l'illegittimità costutzionale dell'art. 13, comma primo,
nella parte in cui è applicabile anche ai rapporti sorti
precedentemente alla data della sua entrata in vigore o
comunque pendenti alla stessa data.
2) Applicabile anche agli indebiti di data anteriore, come
ritenuto dalla Cassazione, già per le norme del
decreto-legge 20 giugno 1996 n. 323, art. 4, comma 3-ter,
cfr. Cass. 3 marzo 2000; cfr. inoltre per materie analoghe
Corte cost. 28 gennaio - 1° febbraio 1993, n. 39.
3) cfr. Cass. 14 ottobre 2002, n. 14590: «In tema di revoca
dei benefici assistenziali agli invalidi civili, ai sensi
dell'art. 4, comma 3-bis della legge n. 425/1996
(applicabile alla fattispecie ratione temporis), essa
produce i suoi effetti (tra cui la ripetizione delle
prestazioni indebite) "dalla data della visita di
verifica"; la mancata immediata sospensione delle
prestazioni, con conseguente formazione dell'indebito, non
implica che la revoca operi da data successiva a quella
della visita, e in particolare dalla data di comunicazione
della revoca, perchè non prevista; pertanto, devono essere
restituiti tutti i ratei maturati dopo la visita di
verifica»; Cass. 26 aprile 2002, n. 6091: «Con riferimento
alla revoca delle prestazioni assistenziali in favore degli
invalidi civili, alla stregua della disciplina via via
succedutasi nel tempo a partire dall'art. 11, quarto comma,
legge n. 537 del 1993 (art. 4, comma terzo-ter, d.l. n. 323
del 1996, convertito in legge n. 425 del 1996, art. 37,
ottavo comma, legge n. 448 del 1998) - disciplina alla
quale rimane estranea la disposizione meramente
"regolamentare" dettata dall'art. 5, quinto comma, d.P.R.
n. 698 del 1994 avente ad oggetto l'articolazione del
relativo procedimento -, deve ritenersi che la ripetizione
delle prestazioni previdenziali indebitamente erogate operi
dalla data di accertamento amministrativo dell'inesistenza
dei requisiti sanitari, senza che possa rilevare - in
mancanza di una norma che disponga in tal senso - il
mancato rispetto, da parte dell'amministrazione,
dell'obbligo di sospendere i pagamenti e di emanare il
formale provvedimento di revoca entro termini prefissati»;
Cass. 24 dicembre 2002, n. 18299: «in tema di revoca delle
prestazioni assistenziali in favore degli invalidi civili,
l'art. 4 della legge n. 425 del 1996, nel disciplinare
compiutamente la materia delle verifiche sanitarie,
stabilendo il termine unico di novanta giorni dalla data
della verifica per la revoca delle provvidenze economiche a
decorrere dalla data della visita di verifica e abrogando
espressamente la disciplina di cui al comma quarto, art. 11
della legge n. 537 de1 1993, ha fatto venir meno il
fondamento legislativo della norma regolamentare di cui
all'art. 5, comma quinto del d.P.R. n. 698/1994 relativa
alla sospensione cautelativa dei pagamenti. Ne consegue
che, essendo meramente ordinatorio, in mancanza di
qualunque specificazione in merito, il termine di novanta
giorni per l'emanazione del provvedimento di revoca,
legittimamente l'amministrazione fa valere la pretesa
restitutoria, per le somme indebitamente erogate, a
decorrere dalla data della visita di verifica».
4) cfr. sentenze citate nella nota precedente

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 37, comma 8, della legge 23 dicembre
1998, n. 448, in relazione agli artt. 3, e 38, comma primo, della
Costituzione nella parte in cui non prevede la non ripetibilità
delle somme indebitamente percepite prima della sospensione
dell'erogazione;
Dichiara, altresì rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dell'art. 1, comma 260, della legge 23
dicembre 1996, n. 662, nonchè dell'art. 52, comma 2, della legge 9
marzo 1989, n. 88, nella parte in cui non prevedono l'irripetibilità
delle somme indebitamente percepite a titolo d'indennità di
accompagnamento, alle stesse condizioni degli altri indebiti, in
relazione agli artt. 3 e 38, comma 1, della Cost.;
Ordina la trasmissione degli atti alla suprema Corte
costituzionale;
Dichiara sospeso il procedimento;
Ordina la notificazione della presente ordinanza al Presidente
del Consiglio dei ministri e la comunicazione ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento della Repubblica;
Manda alla cancelleria per gli adempimenti.
Terni, addì 18 settembre 2002
Il giudice: Socci
03C1281