1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 31-1-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 giugno 1989- 17 gennaio 1990
N. 31 Ordinanza emessa il 7 giugno 1989 (pervenuta alla Corte costituzionale il 17 gennaio 1990) dal tribunale ammistrativo del Lazio sul ricorso proposto da Sepe Onorato ed altri contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed altri Corte dei conti - Nomina del procuratore generale (da scegliere tra i magistrati della Corte stessa con qualifica di presidente di sezione o consigliere o equiparata) con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, senza partecipazione o intervento, in deroga ai principi di autogoverno affermatisi per tutte le magistrature speciali, degli organi interni della Corte - Violazione dei principi di uguaglianza e di indipendenza della Corte dei conti e del suo procuratore generale di fronte al Governo - Irrilevanza della diversa normativa adottata con la legge 13 aprile 1988, n. 117, non applicabile, ratione temporis, al caso di specie. (R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 7; d.lgs. 5 maggio 1948, n. 589, art. 4). (Cost., artt. 3, 100 e 108). (090C0089) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 31-1-1990)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente decisione sul ricorso n. 781/1988
proposto dai dott. Onorato Sepe, Luigi Pallottino, Salvatore Buscema,
Vincenzo Cirillo, Ferdinando Angelini, Paolo Bogiankino, Mario
Gagliardi, rappresentati e difesi dall'avv. Giulio Correale, presso
il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, via G. Paisiello, n.
55, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri rappresentata e
difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, e nei confronti del
dott. Emidio Di Giambattista rappresentato e difesa dall'avv.
Celestino Biagini, presso il quale è elettivamente domiciliato in
Roma via Belsiana, n. 90 e con l'intervento ad adiuvandum del dott.
Mario Casaccia, rappresentato e difeso dall'avv. Filippo Satta,
presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via P. L. da
Palestrina, n. 47, per l'annullamento del decreto del Presidente
della Repubblica 31 dicembre 1987 con il quale il dott. Emidio Di
Giambattista è stato nominato procuratore generale della Corte dei
conti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del controinteressato,
dell'interveniente e dell'Avvocatura generale dello Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 7 giugno 1989 il relatore
consigliere Marcello Borioni e uditi, altresì, l'avv. Correale per
il ricorrente, e l'avvocato dello Stato Zagari per l'amministrazione
resistente, e gli avvocati Satta e Biagini per i controinteressati;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Il prof. Onorato Sepe e gli altri ricorrenti, tutti presidenti di
sezione della Corte dei conti, hanno impugnato, innanzi a questo
tribunale, il decreto del Presidente della Repubblica con il quale il
presidente di sezione della Corte dei conti dott. Emidio Di
Giambattista è stato nominato procuratore generale della Corte dei
conti.
A sostengo del gravame sono stati dedotti i seguenti motivi;
1. - Eccesso di potere per difetto di presupposto e per sviamento.
Il govero ha conferito la nomina senza prendere in considerazione ai
fini di una valutazione comparativa gli altri magistrati in possesso
dei requisiti di legge (presidenti di sezione e consiglieri della
Corte dei conti o qualifiche equiparate).
2. - Violazione di legge, violazione dell'art. 7, primo e secondo
comma, del r.d. n. 1214/1934 e dell'art. 4 del d.-l. n. 58/1948;
dell'art. 13, comma secondo, della legge n. 1645/1961 e dell'art. 13
del regolamento n. 1364/1933. Alla nomina di procuratore generale si
è proceduto, in passato, su proposta del presidente della Corte dei
conti, sentito il consiglio di presidenza e in conformità della
indicazione nominativa espressa dal predetto consiglio di presidenza.
Il Governo doveva conformarsi a questa prassi divenuta, ormai, vera e
propria consuetudine. L'adesione a una diversa linea interpretativa
(quella secondo cui la proposta non si porrebbe come vincolante per
il Governo) avrebbe dovuto comunque comportare la specifica
indicazione nel provvedimento delle ragioni che inducevano il Governo
a far cadere la nomina su un magistrato diverso da quello indicato
dalla Corte.
3. - Violazione dell'art. 13 della legge n. 1345/1961; violazione
dei principi generali in materia di procedimento amministrativo. Si
rinviene nella normativa una specifica norma (l'art. 13 della legge
n. 1645/1961 citata) che espressamente contempla la necessità
dell'acquisizione del parere (o proposta) di carattere vincolante del
consiglio di presidenza. Non era consentito, perciò, al Governo di
discostarsi, immotivatamente, dalle indicazioni dell'anzidetto parere
(o proposta).
4. - Eccesso di potere sotto forma di carenza di motivazione e
contraddittorietà.
In ogni caso la soluzione adottata - divergente dal parere (o
proposta) acquisito - avrebbe dovuto essere sorretta - e ciò non è
avvenuto - da una adeguata motivazione.
5. - Eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta.
La nomina del procuratore generale è stata disposta in una logica
non rispettosa della autonomia propria dei corpi giurisdizionali. La
disciplina della quale si è fatta applicazione - fondata su di una
illimitata discrezionalità della autorità governativa nella nomina
- risulta, infatti, illegittima costituzionalmente per contrasto con
l'art. 100, terzo comma, 108, secondo comma, 107, quarto comma, e
103, della Costituzione.
A sostegno delle ragioni dei ricorrenti ha spiegato intervento ad
adiuvandum il dott. Mario Casaccia, vice procuratore generale della
Corte dei conti.
L'amministrazione, costituitasi in giudizio, ha manifestato dubbi
sulla legittimazione dei ricorrenti, fatta eccezione per il
magistrato designato dalla Corte dei conti (prof. Sepe). Nel merito
si è sostenuta l'infondatezza del ricorso.
Si è costituito in causa anche il controinteressato dott. Di
Giambattista.
Con successiva memoria i ricorrenti hanno ulteriormente illustrato
le loro ragioni.
D I R I T T O
Il ricorso ha per oggetto il decreto del Presidente della
Repubblica 31 dicembre 1987, con il quale è stata disposta la nomina
del dott. Di Giambattista a procuratore generale della Corte dei
conti.
L'avvocatura dello Stato solleva dubbi in ordine
all'ammissibilità del gravame da parte dei ricorrenti diversi dal
prof. Sepe e in ordine all'intervento ad adiuvandum del dott.
Casaccia, vice procuratore generale della Corte dei conti.
L'eccezione va disattesa per quanto concerne i ricorrenti, poichè
si tratta di soggetti rivestiti della qualifica di presidente di
sezione e, perciò, ricompresi nella categoria (presidenti di sezione
e consiglieri della Corte dei conti o equiparati) entro la quale è
stata effettuata, ai sensi dell'art. 4 del decreto legislativo 5
maggio 1948, n. 589, la scelta del magistrato da preporre all'ufficio
di procuratore generale.
È, invece, inammissibile l'intervento, spiegato dopo la scadenza
del termine di decadenza, dal dott. Casaccia: quest'ultimo,
rientrando, a ragione della sua qualifica, nella categoria avanti
ricordata avrebbe dovuto proporre l'impugnazione - come soggetto
previsto di autonoma legittimazione - in via principale e nel
rispetto del termine.
Nel merito si sostiene, anzitutto, che, nella materia, si sarebbe
affermata una vera e propria regola consuetudinaria che imporrebbe il
conferimento della nomina in conformità della designazione espressa
dal consiglio di presidenza della Corte dei conti.
La censura è infondata.
L'art. 7 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, dispone che il
procuratore generale è nominato con decreto del Presidente della
Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri
previa deliberazione del Consiglio dei Ministri.
In presenza di tale norma, che disciplina puntualmente il
procedimento ed il ruolo assegnato, nel suo ambito, a ciascun
intervento, è da escludere che possa riconoscersi capacità
modificativa alla prassi che si asserisce sempre seguita nel passato
(acquisizione della proposta del consiglio di presidenza con
attribuzione ad essa di forza vincolante).
Una conclusione in questo senso condurrebbe, infatti, ad ammettere
che si sia affermata, nell'ordinamento, una consuetudine contra
legem.
Il tenore della norma anzidetta consente anche di escludere che
l'indicazione normativa, formulata nella specie dagli organi della
Corte dei conti, possa essere intesa come intervento di carattere
procedimentale.
Si è in presenza, piuttosto, di una iniziativa, assunta in via
autonoma dagli organi predetti, rispetto alla quale non è pertinente
il richiamo ai principi in ordine all'obbligo della motivazione
dell'atto che disattenda pareri o proposte acquisite nella procedura.
Sviluppando una argomentazione alternativa i ricorrenti sostengono
che il carattere obbligatorio del parere espresso dal consiglio di
presidenza si trarrebbe anche dall'art. 13 della legge 20 dicembre
1961, n. 1345, donde l'illegittimità del provvedimento impugnato per
non avere enunciato le ragioni per le quali si è ritenuto di
disattendere la designazione del prof. Sepe, preferendogli il dott.
Di Giambattista.
Anche questa censura non è fondata.
Dalla testuale formulazione del citato art. 13 emerge che la
disposizione disciplina specificamente il procedimento di promozione
da consigliere o da vice procuratore generale a presidente di sezione
o a procuratore generale.
Il parere obbligatorio della prima sezione del consiglio di
presidenza - previsto dalla norma citata - riguarda, perciò, un
procedimento rivolto a conferire la promozione ad una diversa e
superiore qualifica, risultando così estraneo all'ipotesi in cui,
come nella specie, si conferisce la nomina a procuratore generale ad
un soggetto già rivestito della qualifica di presidente di sezione,
che è di pari livello a quella di procuratore generale.
Resta da definire la questione di legittimità costituzionale
avanzata con l'ultimo motivo di ricorso, con il quale, in sostanza,
si deduce che la lata discrezionalità di cui dispone il Governo
nella nomina del procuratore generale, ai sensi degli artt. 7 del
regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e 4 del decreto legislativo 5
maggio 1948, n. 589, contrasterebbe con i principi posti dagli artt.
100, terzo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione e, per
giunta, determinerebbe una ingiustificata disparità di trattamento
con le altre magistrature con violazione dell'art. 3 della
Costituzione.
La questione - rilevante ai fini del decidere (una eventuale
dichiarazione di illegittimità costituzionale non resterebbe senza
conseguenze sul provvedimento impugnato) - si rivela non
manifestamente infondata.
L'art. 100, terzo comma, della Costituzione vuole l'indipendenza
del Consiglio di Stato e della Corte dei conti e dei loro componenti
di fronte al Governo. Dal suo canto l'art. 108, secondo comma,
garantisce l'indipendenza del pubblico ministero presso le
giurisdizioni speciali.
Ora sembra contrastare con il valore tutelato dalle citate
proposizioni costituzionali una disciplina, come quella in esame, che
riserva la nomina del procuratore generale, da scegliere fra i
magistrati della Corte dei conti (presidenti di sezione o consigliere
ed equiparato), proprio al Governo, nei cui confronti è proclamata
la garanzia dell'indipendenza. E ciò specie se si considerino le
particolari attribuzioni proprie del procuratore generale chiamato a
promuovere e sostenere, anche nei confronti dei membri del Governo, i
giudizi di responsabilità amministrativa e contabile.
Va rilevato, ancora, che, in tutte le magistrature speciali, sono
state realizzate - negli ultimi anni - forme di autogoverno con
riconoscimento, tra l'altro, agli organi interni, di poteri
determinanti anche ai fini delle assegnazioni e tramutamenti di
funzioni. Si manifesta, perciò, come derogatoria, rispetto alla
disciplina generale avanti riferita - con possibili riflessi sul
piano della costituzionalità anche sotto il riflesso dell'art. 3
della Costituzione - una normativa (quale quella concernente la
nomina del procuratore generale) che riserva, in via esclusiva, ad
organi estranei alla istituzione il potere di prescegliere il
magistrato da preporre al detto ufficio distogliendolo, al contempo,
dalle funzioni fino a quel momento esercitate.
È da osservare, infine, che resta ininfluente la circostanza che,
dopo la emanazione della legge 13 aprile 1988, n. 117, la nomina del
procuratore generale sia stata ricondotta sotto un diverso regime,
giacchè, ai fini della decisione, il provvedimento impugnato deve
essere valutato alla stregua della normativa in vigore al momento
della sua emanazione.
L'esame dell'ultima doglianza deve essere, pertanto, sospeso in
attesa che sulla questione di costituzionalità si pronunzi la Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Definite in senso negativo le censure di cui in motivazione;
Dispone la sospensione del giudizio con riserva di ogni ulteriore
pronunzia all'esito dell'incidente di costituzionalità;
Dispone che, a cura della segreteria, gli atti siano trasmessi
alla Corte costituzionale e che la presente pronunzia sia notificata
alle parti in giudizio ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma dal tribunale amministrativo Regionale del
Lazio, sez. I, nella camera di consiglio del 7 giugno 1989.
Il presidente: DE ROBERTO
Il consigliere: DI NAPOLI
Il consigliere est.: BORIONI
90C0089