1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 16-2-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 71 SENTENZA 7 - 11 febbraio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso che solleva una pluralita' di questioni - Trattazione separata - Riserva di separate pronunce. Edilizia e urbanistica - Interventi per la riqualificazione di nuclei abusivi e aree degradate, conseguenti a condono edilizio - Risorse finanziarie da destinare alle Regioni - Abolizione del finanziamento - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Lamentata lesione del principio di ragionevolezza, della competenza legislativa regionale a tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, dell'autonomia finanziaria delle Regioni - Intervenuto mutamento del quadro normativo inciso dalla disposizione impugnata - Sopravvenuta carenza di interesse - Inammissibilita' della questione. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 2, comma 70. - Costituzione, artt. 3, 117 e 119. (005C0185) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 16-2-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 2,
comma 70, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,
notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4 marzo
2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 14 dicembre 2004 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Maria Chiara Lista per la Regione Emilia-Romagna
e l'avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il
24 febbraio 2004 e depositato il 4 marzo 2004, impugnando numerose
disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), ha censurato, tra l'altro, l'art. 2, comma 70, in
relazione agli articoli 3, 117 e 119 della Costituzione, nonchè al
principio di ragionevolezza.
Premette la ricorrente che la disposizione censurata ha abrogato
i commi 6, 9, 11 e 24 dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito in legge,
con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 (Conversione
in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per
la correzione dell'andamento dei conti pubblici), che prevedevano il
reperimento e la destinazione vincolata di risorse per effettuare
interventi di riqualificazione dei nuclei urbani caratterizzati da
abusivismo edilizio. In particolare, il comma 6 dell'art. 32
destinava 10 milioni di euro per l'anno 2004 e 20 milioni di euro per
ciascuno dei successivi anni 2005 e 2006 alla partecipazione «ad
interventi e politiche di riqualificazione dei nuclei interessati da
fenomeni di abusivismo, attivati dalle regioni attraverso
l'incremento dell'oblazione, secondo quanto disposto dal comma 33».
Il comma 9 dell'art. 32 prevedeva risorse finanziarie da destinare
alla «attivazione di un programma nazionale di interventi di
riqualificazione delle aree per degrado economico-sociale», e i
commi 11 e 24 prevedevano risorse «rispettivamente per interventi di
recupero e riqualificazione paesaggistica, nonchè per la
valorizzazione e il miglioramento delle aree demaniali». La
ricorrente dà conto di aver presentato ricorso avverso l'art. 32 del
decreto-legge, nonchè avverso la legge di conversione.
Ad avviso della Regione Emilia-Romagna, l'art. 2, comma 70, della
legge n. 350 del 2003, abrogando le suddette disposizioni, avrebbe
eliminato tali risorse finanziarie, in tal modo cancellando qualsiasi
possibilità concreta di attuazione degli interventi di
riqualificazione resi necessari dal condono edilizio. La norma
avrebbe così da un lato rafforzato «l'irragionevolezza e la scarsa
attendibilità del meccanismo» delineato dall'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003 «per realizzare finalità di reale e
credibile intento di riqualificazione del territorio» e, dall'altro,
avrebbe determinato una lesione delle attribuzioni regionali. Infatti
- argomenta la ricorrente - l'istituzione di un «finanziamento a
destinazione vincolata, volto a coprire interventi di competenza
regionale» sarebbe illegittimo perchè lederebbe l'autonomia
finanziaria delle regioni. Tuttavia, anche l'abolizione del
finanziamento «non può sottrarsi alle stesse censure: la decisione
unilaterale dello Stato di estinguere una linea di finanziamento
diretta a sostenere compiti rientranti nelle funzioni delle regioni e
degli enti locali» non solo contrasterebbe con l'obiettivo che la
Costituzione attribuisce al legislatore statale di tutelare
l'ambiente e l'ecosistema (da intendere non come materia in senso
tecnico, bensì come valore costituzionalmente protetto), ma, al
tempo stesso, lascerebbe «Regioni ed enti locali privi delle risorse
necessarie per un corretto recupero delle opere abusive condonate»,
determinando una grave lesione della loro autonomia finanziaria.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato. A
sostegno di tale richiesta la difesa erariale rileva che
l'abrogazione operata dalla norma censurata sarebbe intervenuta a
distanza di poco più di un mese dalla legge n. 326 del 2003, con cui
era stato convertito il decreto-legge n. 269 del 2003, con la
conseguenza che i commi 6, 9, 11 e 24 dell'art. 32 sarebbero rimasti
«non applicati».
3. - In prossimità dell'udienza pubblica la Regione
Emilia-Romagna ha depositato una memoria nella quale - dopo aver dato
conto che questa Corte, con la sentenza n. 196 del 2004, nel decidere
le questioni di legittimità costituzionale sollevate da alcune
regioni in relazione al condono edilizio, ha affermato che
l'abrogazione dei commi 6, 9, 11 e 24 dell'art. 32 del decreto-legge
n. 269 del 2003 ad opera della legge n. 350 del 2003 ha determinato
la cessazione della materia del contendere - afferma che tale
conclusione non può valere con riferimento all'art. 2, comma 70,
della legge n. 350 del 2003 che ha abolito i finanziamenti
originariamente previsti dall'art. 32 per il ripristino urbanistico
ed ambientale reso necessario dalla legalizzazione delle opere
abusive. I costi che la regione dovrebbe sostenere sarebbero
rilevantissimi e non potrebbero essere coperti soltanto con risorse
regionali e senza la previsione di una partecipazione statale ai
programmi di riqualificazione. In definitiva, la disposizione
impugnata sarebbe illegittima in quanto, sopprimendo i finanziamenti
per le funzioni di ripristino, creerebbe un vuoto normativo privando
le regioni dei mezzi finanziari necessari a far fronte alle
incombenze derivanti dal condono delle opere abusive.
4. - Anche l'Avvocatura dello Stato, nell'imminenza dell'udienza,
ha depositato una memoria nella quale sostiene che il motivo del
ricorso proposto dalla Regione Emilia-Romagna sarebbe «superato»
dalla sentenza n. 196 del 2004, nonchè dalla intervenuta emanazione
della legge regionale 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza e controllo
dell'attività edilizia ed applicazione della normativa statale di
cui all'art. 32 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con
modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), che avrebbe limitato
le tipologie di abuso suscettibili di sanatoria.

Considerato in diritto

1. - La Regione Emilia-Romagna, impugnando numerose disposizioni
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2004), ha censurato, tra l'altro, l'art. 2, comma 70, in relazione
agli articoli 3, 117 e 119 della Costituzione, nonchè al principio
di ragionevolezza.
In particolare, la ricorrente lamenta che la disposizione
censurata, disponendo l'abrogazione dei commi 6, 9, 11 e 24
dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 (Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per
la correzione dell'andamento dei conti pubblici), determinerebbe il
venir meno delle risorse da destinare alle regioni per interventi di
riqualificazione dei nuclei interessati da fenomeni di abusivismo e
per la attivazione di un programma nazionale di interventi di
riqualificazione delle aree degradate, in tal modo ponendosi in
contrasto: con l'art. 117 Cost., in quanto costituirebbe un vulnus
all'obiettivo che la Costituzione assegna al legislatore statale in
ordine alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, configurabile non
come materia in senso tecnico ma teleologicamente come valore
costituzionalmente protetto; con l'art. 119 Cost., in quanto
lederebbe le attribuzioni regionali e l'autonomia finanziaria delle
regioni stesse che resterebbero prive delle risorse necessarie per un
corretto recupero delle opere abusive condonate; con l'art. 3 Cost. e
con il principio di ragionevolezza, dal momento che, eliminando dal
sistema di reimpiego di parte dei fondi provenienti dal condono la
possibilità di attuazione di interventi di riqualificazione,
rafforzerebbe l'irragionevolezza del meccanismo del condono edilizio
previsto dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 rispetto alla
finalità di riqualificazione del territorio.
Per ragioni di omogeneità di materia, le questioni di
costituzionalità indicate devono essere trattate separatamente dalle
altre, sollevate con il medesimo ricorso, oggetto di distinte
decisioni.
2. - Le questioni devono essere dichiarate inammissibili per
sopravvenuta carenza di interesse.
La stessa Regione Emilia-Romagna riconosce - senza tuttavia
trarne tutte le necessarie conseguenze - che nelle more del presente
giudizio questa Corte si è pronunciata con la sentenza n. 196 del
2004 sui ricorsi di alcune regioni (tra le quali anche l'odierna
ricorrente) avverso le disposizioni contenute nell'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003. Tale decisione ha chiarito che la
disciplina del condono edilizio deve ritenersi ascrivibile alla
materia «governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost. e che, conseguentemente, per la parte non inerente ai profili
penalistici (ivi compresa la collaborazione al procedimento delle
amministrazioni comunali), «solo alcuni limitati contenuti di
principio di questa legislazione possono ritenersi sottratti alla
disponibilità dei legislatori regionali, cui spetta il potere
concorrente di cui al nuovo art. 117 Cost. (ad esempio, certamente la
previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al
comma 1 dell'art. 32, il limite temporale massimo di realizzazione
delle opere condonabili, la determinazione delle volumetrie massime
condonabili)»; ne consegue che «per tutti i restanti profili è
invece necessario riconoscere al legislatore regionale un ruolo
rilevante - più ampio che nel periodo precedente - di articolazione
e specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale
in tema di condono sul versante amministrativo». In base a tali
premesse questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
parziale, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., della
disciplina contenuta nel richiamato art. 32 e, in particolare - per
quanto rileva in questa sede - del comma 25 (dichiarato
costituzionalmente illegittimo «nella parte in cui non prevede che la
legge regionale di cui al comma 26 possa determinare limiti
volumetrici inferiori a quelli ivi indicati») e del comma 26
(dichiarato costituzionalmente illegittimo «nella parte in cui non
prevede che la legge regionale possa determinare la possibilità, le
condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte
le tipologie di abuso edilizio di cui all'Allegato 1»).
È dunque evidente che, a seguito della citata sentenza n. 196
del 2004, la disciplina contenuta nell'art. 32 del decreto-legge
n. 269 del 2003 ha subito una radicale modificazione, soprattutto
attraverso il riconoscimento alle Regioni del potere di modulare
l'ampiezza del condono edilizio in relazione alla quantità e alla
tipologia degli abusi sanabili, ferma restando la spettanza al
legislatore statale della potestà di individuare la portata massima
del condono edilizio straordinario, attraverso la definizione sia
delle opere abusive non suscettibili di sanatoria, sia del limite
temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, sia delle
volumetrie massime sanabili.
L'intervenuto mutamento del quadro normativo inciso dalla
disposizione impugnata rende ragione del venir meno dell'attualità
dell'interesse posto a sostegno del ricorso della Regione
Emilia-Romagna. La ricorrente, infatti, non potrebbe più, allo stato
attuale, lamentare la mancata assegnazione, da parte dello Stato,
delle risorse necessarie alla riqualificazione urbanistica, dal
momento che rientra espressamente nel potere delle regioni
determinare - entro limiti fissati dalla legge statale - tipologie ed
entità degli abusi condonabili. Tale potere, congiuntamente alla
possibilità, prevista dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del
2003, per la legge regionale di incrementare sia la misura
dell'oblazione, fino al 10% (art. 32, comma 33), sia la misura degli
oneri di concessione, fino al 100% (art. 32, comma 34), al fine di
fronteggiare i maggiori costi che le amministrazioni comunali devono
affrontare per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, e, in
generale, per gli interventi di riqualificazione delle aree
interessate dagli abusi edilizi (si veda, ancora, sentenza n. 196 del
2004), consente alla regione di valutare le conseguenze del condono
sulle finanze regionali e locali e determinare, anche in ragione
delle risorse necessarie agli eventuali interventi di
riqualificazione, l'ampiezza della sanatoria.
Tale potere, peraltro, è già stato esercitato dalla Regione
Emilia-Romagna con la legge regionale 21 ottobre 2004, n. 23
(Vigilanza e controllo dell'attività edilizia ed applicazione della
normativa statale di cui all'art. 32 del d.l. 30 settembre 2003,
n. 269, convertito con modifiche dalla legge 24 novembre 2003,
n. 326), la quale, in particolare agli artt. 32 e seguenti, ha
individuato gli interventi edilizi suscettibili di sanatoria ed ha
incrementato nella misura massima consentita sia l'entità
dell'oblazione da corrispondere per la definizione degli illeciti
edilizi (art. 31), sia l'ammontare del contributo di concessione
(art. 28).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale sollevate con il ricorso indicato in
epigrafe,
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 70, della legge 24 dicembre 2003,
n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), sollevata dalla
Regione Emilia-Romagna, in relazione agli articoli 3, 117 e 119 della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 febbraio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0185