1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 febbraio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Servizio di continuita' assistenziale presso i presidi ospedalieri dotati di pronto soccorso - Previsione che presso tutti i presidi ospedalieri dotati di pronto soccorso, in adiacenza a quest'ultimo, e' collocata una sede del servizio di continuita' assistenziale, cui compete la gestione delle richieste di pronto soccorso caratterizzate da bassa criticita'. - Legge della Regione Puglia 18 dicembre 2018, n. 66 (Disposizioni sul servizio di pronto soccorso e di continuita' assistenziale), art. 2, comma 1. (19C00073) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-2019)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, è domiciliato per legge;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente in carica,
con sede a Bari, Lungomare Nazario Sauro, 33 per la declaratoria
della illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge
della Regione Puglia n. 66 del 18 dicembre 2018, pubblicata nel
B.U.R. Puglia n. 161 suppl. del 20 dicembre 2018, giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 14 febbraio 2019.
In data 20 dicembre 2018, sul n. 161 suppl. del Bollettino
ufficiale della Regione Puglia, è stata pubblicata la legge
regionale 18 dicembre 2018, n. 66 recante «Disposizioni sul servizio
di pronto soccorso e di continuità assistenziale».
La legge consta di tre articoli:
l'art. 1, recante le «Finalita'» della legge;
l'art 2, rubricato «Servizio di continuità assistenziale
presso i presidi ospedalieri dotati di pronto soccorso», il quale
dispone che, «In coerenza con la finalità di cui all'art. 1, presso
tutti i presidi ospedalieri dotati di pronto soccorso, in adiacenza a
quest'ultimo, è collocata una sede del servizio di continuità
assistenziale, cui compete la gestione delle richieste di pronto
soccorso caratterizzate da bassa criticita'» (comma 1), stabilendo
poi che «Con provvedimento della Giunta regionale sono adottate le
misure organizzative necessarie ai fini dell'attuazione del presente
articolo» (comma 2);
l'art. 3 - «Norma finanziaria» - precisa infine che «La
presente legge non comporta nuove spese o minori entrate per il
bilancio regionale, configurandosi come atto di programmazione
generale, cui faranno seguito provvedimenti amministrativi a cura
della competente struttura regionale».
La legge n. 66/2018 della Regione Puglia presenta profili
d'illegittimità costituzionale con riferimento all'art. 2, comma 1,
il quale, come si dirà, eccede le competenze legislative regionali
invadendo la sfera di competenza legislativa esclusiva dello Stato
nella materia dell'«ordinamento civile» di cui all'art. 117, comma 2,
lettera l), della Costituzione.
L'art. 2, comma 1, della legge regionale in questione viene
dunque impugnato con il presente ricorso ex art. 127 Cost. affinchè
ne sia dichiarata l'illegittimità costituzionale e ne sia
pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti

Motivi

Secondo quanto dichiarato dall'art. 1, la legge regionale 18
dicembre 2018, n. 66 ha la finalità, in coerenza con l'art. 10,
comma 1, dello Statuto della Regione Puglia, di creare una più
solida integrazione tra ospedale e territorio, decongestionando
l'attività delle strutture di pronto soccorso dagli interventi
connessi a problematiche di bassa criticità, così da aumentare
l'appropriatezza delle cure e ridurre i tempi d'attesa da parte degli
utenti.
Trattasi quindi di una disciplina volta, in linea generale, a
migliorare l'erogazione del servizio sanitario, nell'ottica di una
migliore fruibilità dello stesso da parte degli assistiti.
In questa prospettiva, l'art. 2 prevede, al comma 1, la
collocazione, in adiacenza ai presidi ospedalieri dotati di pronto
soccorso, di una struttura di continuità assistenziale alla quale
affidare i casi meno gravi, con il dichiarato intento, come detto, di
migliorare le modalità organizzative di erogazione del servizio
sanitario affiancando all'attività dei medici dei servizi
dell'emergenza sanitaria territoriale quella dei medici dei servizi
di continuità assistenziale ai quali viene affidata «la gestione
delle richieste di pronto soccorso caratterizzate da bassa
criticita'».
Così disponendo, la norma viene tuttavia ad incidere sulle
modalità organizzative di erogazione delle attività dei medici di
continuità assistenziale e sui compiti di questi ponendosi in
contrasto con i principi che ispirano l'Accordo collettivo nazionale
di settore vigente che, nell'indicare le funzioni attribuite ai
medici di continuità assistenziale, ne demanda l'organizzazione agli
Accordi integrativi regionali.
Ma prima di procedere oltre, è d'uopo rammentare che, sin
dall'epoca dell'istituzione - con la legge 23 dicembre 1978, n. 833,
cd. prima riforma sanitaria - del servizio sanitario nazionale,
l'organizzazione e il trattamento normativo ed economico del
personale sanitario a rapporto convenzionale sono stati disciplinati
dalla legge e, sulla base di questa, da accordi collettivi nazionali
stipulati tra una delegazione di parte pubblica - allora costituita
dal Governo, dalle regioni e dall'Associazione nazionale dei comuni
italiani - e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative
in campo nazionale di ciascuna categoria e poi resi esecutivi con
decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente
del Consiglio dei ministri: accordi ai quali avrebbero dovuto
conformarsi, al fine di garantire l'uniformità del trattamento a
livello nazionale, le singole convenzioni (v. art. 48 legge n.
833/1978).
L'art 8 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 - c.d.
seconda riforma sanitaria - ha confermato questo assetto dei rapporti
tra le strutture del Servizio sanitario nazionale e il personale in
questione stabilendo che «Il rapporto tra il Servizio sanitario
nazionale, i medici di medicina generale ed i pediatri di libera
scelta è disciplinato da apposite convenzioni di durata triennale
conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati, ai sensi
dell'art. 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, con le
organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in
campo nazionale» (art. 8, comma 1, decreto legislativo n. 502/1992).
Il richiamato art. 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n.
412, dopo aver istituito e definito la composizione di una struttura
tecnica interregionale per la disciplina dei rapporti con il
personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale,
destinata a rappresentare la delegazione di parte pubblica per il
rinnovo degli accordi riguardanti il personale sanitario a rapporto
convenzionale, rinvia ad un accordo in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano; per la disciplina del procedimento di
contrattazione collettiva relativo ai predetti accordi «tenendo conto
di quanto previsto dagli articoli 40, 41, 42, 46, 47, 48 e 49 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165».
In particolare, e per quanto qui interessa, l'art. 40 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - come modificato dal decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 - disciplina il procedimento di
contrattazione collettiva nel settore pubblico stabilendo, tra
l'altro, che «La contrattazione collettiva disciplina, in coerenza
con il settore privato, la struttura contrattuale, i rapporti tra i
diversi livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali e
integrativi» (comma 3) e che «La contrattazione collettiva
integrativa si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti
stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le
procedure negoziali che questi ultimi prevedono» (comma 3-bis).
Per quanto specificamente riguarda il personale sanitario a
rapporto convenzionale, l'art. 2-nonies del decreto-legge 29 marzo
2004, n. 81 - aggiunto dalla legge di conversione 26 maggio 2004, n.
138 -, riprendendo quanto a suo tempo previsto dall'art. 48 della
legge n. 833/1978, stabilisce che «Il contratto del personale
sanitario a rapporto convenzionale è garantito sull'intero
territorio nazionale da convenzioni conformi agli accordi collettivi
nazionali stipulati mediante il procedimento di contrattazione
collettiva definito con l'accordo in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di
Trento e di Balzano previsto dall'art. 4, comma 9, della legge 30
dicembre 1991, n. 412, e successive modificazioni. Tale accordo
nazionale è reso esecutivo con intesa nella citata Conferenza
permanente, di cui all'art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281».
In attuazione di tale previsione è stato perciò concluso
l'Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i
medici di medicina generale, reso esecutivo dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano con intesa sancita nella seduta del 23
marzo 2005 il quale - in conformità a quanto previsto dall'art. 8,
comma 1, del decreto legislativo n. 502/1992 e ss.mm.ii. e come
modificato ed integrato dai successivi Accordi resi esecutivi con
intese sancite dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano nelle
sedute, rispettivamente, del 29 luglio 2009 e dell'8 luglio 2010 -
regola, «sotto il profilo economico, giuridico ed organizzativo, il
rapporto di lavoro autonomo convenzionato per l'esercizio delle
attività professionali, fra i medici di medicina generale e le
Aziende sanitarie locali, per lo svolgimento, nell'ambito e
nell'interesse del SSN, dei compiti e delle attività relativi ai
settori di:
a) assistenza primaria;
b) continuità assistenziale;
e) medicina dei servizi territoriali;
d) emergenza sanitaria territoriale» (art. 13).
In particolare, gli articoli da 62 a 73 dell'Accordo disciplinano
il rapporto di lavoro dei medici affidatari di incarichi di
continuità assistenziale - espressamente contemplata fra i livelli
essenziali di assistenza: v., da ultimo, l'art. 5 del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 - prevedendo,
all'art. 62, i criteri generali che presiedono allo svolgimento
dell'attività e, all'art. 67, i compiti dei medici.
L'art. 62 - rubricato «Criteri generali» - per quanto qui
interessa dispone che:
«Nell'ambito delle attività in equipe, Utap - Unità
territoriali di assistenza primaria: n.d.r. - o altre forme
associative delle cure primarie, ai medici di continuità
assistenziale sono attribuite funzioni coerenti con le attività
della medicina di famiglia, nell'ambito delle rispettive funzioni, al
fine di un più efficace intervento nei confronti delle esigenze di
salute della popolazione» (comma 3);
«L'attività di continuità assistenziale può essere svolta in
modo funzionale, nell'ambito delle equipes territoriali, secondo un
sistema di disponibilità domiciliare o in modo strutturato, in sedi
territoriali adeguatamente attrezzate, sulla base di apposite
determinazioni assunte nell'ambito degli Accordi regionali» (comma
4);
«Nell'ambito degli accordi regionali, i medici incaricati di
espletare il servizio di continuità in uno specifico ambito
territoriale, possono essere organizzati secondo modelli adeguati a
facilitare le attività istituzionali e l'integrazione tra le diverse
funzioni territoriali» (comma 5).
L'Accordo collettivo nazionale di settore ha dunque compiutamente
disciplinato il servizio di continuità assistenziale stabilendone
requisiti e modalità di esercizio.
In dettaglio:
a) l'attività di continuità assistenziale può essere
svolta, in modo strutturato, in sedi territoriali adeguatamente
attrezzate «sulla base di apposite determinazioni assunte nell'ambito
degli Accordi regionali» (enfasi aggiunta);
b) «Nell'ambito degli accordi regionali, i medici incaricati
di espletare il servizio di continuità in uno specifico ambito
territoriale, possono essere organizzati secondo modelli adeguati a
facilitare le attività istituzionali e l'integrazione tra le diverse
finzioni territoriali» (enfasi aggiunta).
L'art. 67 dell'Accordo definisce invece i compiti e gli obblighi
dei medici di continuità assistenziale anche in questo caso
rinviando, per taluni aspetti e profili, agli altri livelli di
contrattazione collettiva, regionale o aziendale.
Dal complesso delle riportate disposizioni risulta dunque
evidente che con riferimento sia all'organizzazione del servizio sia
alla definizione dei compiti del personale sanitario la
contrattazione collettiva nazionale o provvede direttamente oppure
rinvia alla contrattazione collettiva regionale: il che vale, in
particolare, per quanto attiene allo svolgimento, in modo
strutturato, dell'attività di continuità assistenziale «in sedi
territoriali adeguatamente attrezzate» (art. 62, comma 4, ACN 23
marzo 2005) ovvero, per ciò che riguarda l'organizzazione
dell'attività in questione, «secondo modelli adeguati a facilitare
le attività istituzionali e l'integrazione tra le diverse funzioni
territoriali» (art. 62, comma 5, ACN 23 marzo 2005).
In tale contesto si inserisce dunque la norma regionale qui
impugnata la quale, stabilendo che «presso tutti i presidi
ospedalieri dotati di pronto soccorso, in adiacenza a quest'ultimo,
è collocata una sede del servizio di continuità assistenziale, cui
compete la gestione delle richieste di pronto soccorso caratterizzate
da bassa criticita'», interviene regolando sia il profilo
organizzativo sia quello più specificamente contenutistico
dell'attività di continuità assistenziale: il profilo
organizzativo, nella misura in cui prevede l'istituzione di una sede
del servizio presso ciascun presidio ospedaliero dotato di pronto
soccorso; il profilo contenutistico, in quanto affida ai medici di
continuità assistenziale operanti presso quelle sedi la gestione
delle richieste di pronto soccorso caratterizzate da bassa criticità
altrimenti rientranti nelle competenze dei medici incaricati
dell'emergenza sanitaria territoriale.
In tal modo, però, disciplinando l'organizzazione e il contenuto
dell'attività di continuità assistenziale, la disposizione
regionale interviene su materia riservata dalla legge - statale -
alla contrattazione collettiva - nazionale e regionale - eccedendo
così dagli ambiti attribuiti dalla Costituzione alla competenza
legislativa delle regioni ed invadendo di converso quello riservato
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato dall'art. 117, comma
2, lettera l) della Carta fondamentale.
La giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte è infatti da tempo
fermamente orientata nel senso di ritenere che gli ambiti e gli
oggetti riservati dalla legge alla contrattazione collettiva e ai
diversi livelli nei quali questa si articola afferiscono alla materia
dell'«ordinamento civile» e, come tali, sono in radice preclusi
all'intervento regionale.
Perciò, quando - come nella presente fattispecie - un contratto
collettivo nazionale determina, negli ambiti di disciplina ad esso
riservati da una legge dello Stato, le materie e i limiti entro i
quali deve svolgersi la contrattazione collettiva integrativa, non è
consentito ad una legge regionale derogare a quanto in tal senso
disposto dal contratto collettivo nazionale (v., con riferimento
all'istituto della mobilità, la sentenza n. 68/2011).
Nella sentenza n. 256/2012 si è poi ribadito che le disposizioni
regionali che incidono su aspetti del rapporto di lavoro riservati
alla contrattazione collettiva, violano l'art. 117, secondo comma,
lettera l) Cost. «in quanto i profili suddetti rientrano nella
materia dell'ordinamento civile, appartenente alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato» (v. anche, per l'afferenza
all'ordinamento civile delle materie riservate dalla legge alla
contrattazione collettiva, la sentenza n. 257/2016).
Da ultimo, e proprio con specifico riferimento alla disciplina
del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale
contenuta negli accordi collettivi previsti dall'art. 8 del decreto
legislativo n. 502/1992, codesta ecc.ma Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale di una norma di legge regionale
riproduttiva del contenuto di una disposizione dell'Accordo
collettivo integrativo del 16 settembre 2006 affetta da nullità in
quanto contrastante con l'Accordo collettivo nazionale del 23 marzo
2005 e con l'art. 40 del decreto legislativo n. 165/2001, che
delimita gli ambiti della contrattazione collettiva ed i rapporti tra
il livello di contrattazione nazionale ed i corrispondenti livelli
regionali ed aziendali (sent. n. 186/2016).
Nell'occasione si è appunto affermato che «La stessa
contrattazione collettiva nazionale in materia di personale sanitario
a rapporto convenzionale, fondata sull'espressa previsione delle
norme statali precedentemente richiamate, è certamente parte
dell'ordinamento civile. Essa difatti si inserisce nel peculiare
sistema integrato delle fonti cui la legge statale pone un forte
presidio per garantirne la necessaria uniformità.
Recuperare l'inapplicabile clausola dell'AIR, affetta da
nullità, attraverso una prescrizione legislativa regionale, assunta
in assoluta carenza di competenza legislativa, determina di per sè
l'illegittimità costituzionale della norma.
Rispetto alla richiamata giurisprudenza costituzionale in materia
di impiego pubblico non esistono, sotto il profilo del presente
giudizio, apprezzabili differenze per il rapporto convenzionale dei
medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale,
ascrivibile alla cosiddetta «parasubordinazione».
Infatti, vengono parimenti in evidenza le medesime esigenze di
regolazione uniforme dei rapporti convenzionali dei medici con il
Servizio sanitario nazionale giacchè la disciplina specifica è
costituita da una forte integrazione tra la normativa statale e la
contrattazione collettiva nazionale (con una rigorosa delimitazione
degli ambiti dell'ulteriore contrattazione decentrata) con un
limitato rinvio - ma solo per ambiti e materie ben delineati - alla
legislazione regionale, secondo schemi comuni agli altri settori del
pubblico impiego».
E dunque, quando, come nella fattispecie, un contratto/accordo
collettivo nazionale, negli ambiti di disciplina ad esso riservati da
una legge dello Stato, regola direttamente alcuni profili del
rapporto di lavoro ovvero determina le materie e gli aspetti sui
quali può e deve svolgersi la contrattazione collettiva integrativa,
non è consentito alle regioni intervenire dettando, con proprie
leggi, una disciplina autonoma e diversa.
La previsione regionale che qui si censura, disciplinando
l'organizzazione del servizio di continuità assistenziale presso i
servizi ospedalieri dotati di pronto soccorso e demandando ai
sanitari incaricati del servizio la gestione delle richieste di
pronto soccorso caratterizzate da bassa criticità, è quindi
costituzionalmente illegittima, per violazione dell'art. 117, comma
2, lettera l) Cost., perchè, intervenendo su oggetti riservati alla
contrattazione collettiva di settore, legifera su materia, quella
dell'ordinamento civile, ad essa totalmente preclusa.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, l'art. 2, comma 1, della legge della Regione
Puglia n. 66 del 18 dicembre 2018, pubblicata nel B.U.R. Puglia n.
161 suppl. del 20 dicembre 2018, giusta deliberazione del Consiglio
dei ministri assunta nella seduta del giorno 14 dicembre 2019.
Roma, 18 febbraio 2019

Il vice Avvocato generale dello Stato: Mariani

L'Avvocato dello Stato: Ranucci