1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 1-6-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 maggio 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 maggio 2011 (della Regione Liguria). Bilancio e contabilita' pubblica - Calamita' pubbliche e protezione civile - Finanza regionale - Sistema di protezione civile - Regime finanziario delle spese relative agli eventi di maggiore gravita' che debbono essere affrontati "con mezzi e poteri straordinari" - Previsione che, a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza, il Presidente della Regione possa deliberare aumenti, sino al limite massimo consentito dalla vigente legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla Regione, nonche' elevare ulteriormente la misura dell'imposta regionale sulla benzina per autotrazione, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori rispetto alla misura massima consentita - Prevista attivazione del Fondo nazionale di protezione civile solo nell'ipotesi di insufficienza delle risorse regionali come sopra incrementate, ovvero per effetto della discrezionale valutazione del Governo sulla "rilevanza nazionale" - Ritenuta introduzione di un meccanismo di "federalismo fiscale alla rovescia" - Lamentata adozione della disciplina con decretazione d'urgenza, lamentata imposizione alla Regione colpita dall'evento di oneri finanziari per attivita' di competenza statale, lamentata discriminazione dei contribuenti su base territoriale, lamentata interferenza nell'organizzazione dei poteri regionali, in subordine omessa partecipazione delle Regioni alla valutazione della "rilevanza nazionale" dell'evento - Ricorso della Regione Liguria - Denunciato abuso della decretazione d'urgenza, violazione delle attribuzioni legislative e dell'autonomia finanziaria della Regione, violazione dell'autonomia statutaria regionale, violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza, violazione del principio di solidarieta', violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 2, comma 2-quater, che inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225. - Costituzione, artt. 3, 77, comma secondo, 117, commi secondo e terzo, 118, commi primo e secondo, 119, commi primo, quarto e quinto, 121, comma secondo, e 123, primo comma; legge 24 febbraio 1992, n. 225. (011C0300) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 1-6-2011)

Ricorso della regione Liguria, in persona del presidente della
regione pro tempore, autorizzato con deliberazione della giunta
regionale 21 aprile 2011, n. 418 (doc. 1), rappresentata e difesa,
come da procura a margine del presente atto, dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Luigi Manzi, in
via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma
2-quater del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga
di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi
urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle
famiglie, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 26
febbraio 2011, n. 10 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 26 febbraio
2011, n. 47, supplemento ordinario), nella parte in cui esso
inserisce nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, i nuovi
commi 5-quater e 5-quinquies,
per violazione:
dell'art. 3 della Costituzione, in quanto espressivo dei principi
di uguaglianza e di ragionevolezza;
dell'art. 77 della Costituzione;
dell'art. 117, secondo e terzo comma, della Costituzione;
dell'art. 118, primo e secondo comma, della Costituzione;
dell'art. 119 della Costituzione;
degli artt. 121 e 123 della Costituzione;
del principio di leale collaborazione,
nei modi e per i profili di seguito illustrati.

Fatto

Con la legge 26 febbraio 2011, n. 10, è stato convertito il
decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante «Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in
materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie»
(cosiddetto «Decreto Milleproroghe»).
Inopinatamente, nel corso della procedura di modifica sono state
inserite in esso disposizioni che nulla hanno a che fare con il suo
oggetto originario, nè del resto con l'oggetto dello specifico
articolo nel quale sono state inserite.
Infatti, nell'art. 2 del decreto-legge, intitolato «Proroghe
onerose di termini», è stato inserito il comma 2-quater, il quale,
tra l'altro, introduce nel testo dell'art. 5 della legge 24 febbraio
1992, n. 225, i nuovi commi 5-quater e 5- quinquies.
Si tratta di disposizioni che non riguardano affatto le proroghe
di termini, e che invece innovano la disciplina della protezione
civile, ed in particolare il regime finanziario delle spese relative
agli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera e), della stessa
legge, cioè agli eventi di maggiore gravità, che debbono essere
affrontati «con mezzi e poteri straordinari».
Conviene ricordare sin d'ora che il riconoscimento di tali eventi
avviene con atto del Governo, e che tale riconoscimento (la
dichiarazione dello stato di emergenza) determina la competenza dello
stesso Governo e dei commissari statali nominati sia in relazione ai
poteri di ordinanza necessari a fronteggiare la situazione che in
relazione agli interventi materiali ed operativi, affidati
primariamente agli organismi statali di protezione civile.
In questo contesto, dispone ora il nuovo comma 5-quater che «a
seguito della dichiarazione dello stato di emergenza, il presidente
della regione interessata dagli eventi di cui all'art. 2, comma 1,
lettera c), qualora il bilancio della regione non rechi le
disponibilità finanziarie sufficienti per effettuare le spese
conseguenti all'emergenza ovvero per la copertura degli oneri
conseguenti alla stessa, è autorizzato a deliberare aumenti, sino al
limite massimo consentito dalla vigente legislazione, dei tributi,
delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di
aliquote attribuite alla regione, nonchè ad elevare ulteriormente la
misura dell'imposta regionale di cui all'art. 17, comma 1, del
decreto legislativo 21 dicembre 1990, n. 398, fino a un massimo di
cinque centesimi per litro, ulteriori rispetto alla misura massima
consentita».
Così redatta, la disposizione potrebbe sembrare meramente
facoltizzante (anche se ciò, come si dirà, non ne eviterebbe
l'illegittimità sotto diversi profili). Ma il suo vero significato
viene chiarito dal comma 5-quinquies, pure introdotto ex novo, che
disciplina il concorso tra il finanziamento regionale e quello
statale.
Dispone tale nuovo comma, per la parte che qui interessa, che,
«qualora le misure adottate ai sensi del comma 5-quater non siano
sufficienti, ovvero in tutti gli altri casi di eventi di cui al comma
5-quater di rilevanza nazionale, può essere disposto l'utilizzo
delle risorse del Fondo nazionale di protezione civile».
Risulta dunque evidente che l'intervento finanziario dello Stato
attraverso il Fondo nazionale di protezione civile viene
giuridicamente limitato a due sole possibili circostanze, consistenti
da un lato nella insufficienza delle risorse regionali, nonostante
l'attivazione degli aumenti fiscali di cui al comma 5-quater,
dall'altro, in alternativa, nella discrezionale valutazione del
Governo (se non addirittura del solo Ministro dell'economia) sulla
«rilevanza nazionale» dell'emergenza.
Il significato complessivo della disciplina introdotta dai due
nuovi commi consiste dunque nel porre a carico delle regioni colpite
i costi derivanti dalla calamità che le ha colpite, tranne quelli
eccedenti il massimo sforzo fiscale che la regione è «autorizzata» a
compiere o quelli che il Governo discrezionalmente vorrà assumere.
Ponendo a carico della regione colpita il finanziamento degli
interventi statali di protezione civile, e condizionando il
finanziamento statale delle relative azioni alle circostanze ora
esposte, la disciplina posta dai nuovi commi 5-quater e 5-quinquies
dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 risulta lesiva per la
ricorrente regione, e risulta altresì costituzionalmente illegittima
per violazione dei parametri indicati in epigrafe, per le seguenti
ragioni di

Diritto

Premessa. Il Servizio nazionale della protezione civile.
Il sistema di protezione civile è stato originariamente
delineato dalla legge n. 225 del 1992, che ha istituito il Servizio
nazionale della protezione civile, ed ha stabilito una ripartizione
di competenze tra lo Stato, le regioni e gli enti locali basata sulla
distinzione di tre diversi tipi di eventi avversi.
L'art. 2, comma 1, della legge distingue infatti tra:
a) eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che
possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli
enti e amministrazioni competenti in via ordinaria;
b) eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che per
loro natura ed estensione comportano l'intervento coordinato di più
enti o amministrazioni competenti in via ordinaria;
c) calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per
intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e
poteri straordinari.
Sin dall'inizio la legge prevedeva (art. 12) significativi
compiti delle regioni nell'attività di protezione civile, e tali
compiti sono stati successivamente ridefiniti ed estesi con gli
articoli da 107 a 109 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e
con il decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (recante disposizioni
urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture
preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le
strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito,
con modificazioni, nella legge 9 novembre 2001, n. 401.
Tuttavia, per quanto riguarda gli eventi di cui alla sopra citata
lettera c), tutte le funzioni fondamentali sono state sin dall'inizio
assunte dallo Stato, e sono rimaste di sua competenza anche nei
successivi sviluppi.
Infatti l'art. 107 del decreto n. 112 del 1998 riserva alla
competenza statale, come compiti di «rilievo nazionale», quelli
relativi, tra l'altro:
a) all'indirizzo, promozione e coordinamento delle attività
delle amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche, delle
regioni, delle province, dei comuni, delle comunità montane, degli
enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed
organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale
in materia di protezione civile;
b) alla deliberazione e alla revoca, d'intesa con le regioni
interessate, dello stato di emergenza al verificarsi degli eventi di
cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n.
225;
c) alla emanazione, d'intesa con le regioni interessate, di
ordinanze per l'attuazione di interventi di emergenza, per evitare
situazioni di pericolo, o maggiori danni a persone o a cose, per
favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree
colpite da eventi calamitosi e nelle quali è intervenuta la
dichiarazione di stato di emergenza di cui alla lettera b);
d) alla determinazione dei criteri di massima di cui all'art. 8,
comma 1 della legge 24 febbraio 1992, n. 225;
e) alla fissazione di norme generali di sicurezza per le
attività industriali, civili e commerciali;
f) alle funzione operative riguardanti:
1) gli indirizzi per la predisposizione e l'attuazione dei
programmi di previsione e prevenzione in relazione alle varie ipotesi
di rischio;
2) la predisposizione, d'intesa con le regioni e gli enti locali
interessati, dei piani di emergenza in caso di eventi calamitosi di
cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n.
225 e la loro attuazione;
3) il soccorso tecnico urgente, la prevenzione e lo spegnimento
degli incendi e lo spegnimento con mezzi aerei degli incendi
boschivi;
4) lo svolgimento di periodiche esercitazioni relative ai piani
nazionali di emergenza;
g) la promozione di studi sulla previsione e la prevenzione dei
rischi naturali ed antropici;
h) alla dichiarazione dell'esistenza di eccezionale calamità o
avversità atmosferica, ivi compresa l'individuazione, sulla base di
quella effettuata dalle regioni, dei territori danneggiati e delle
provvidenze di cui alla legge 14 febbraio 1992, n. 185».
Lo Stato esercita, dunque, per gli eventi che richiedono risorse
e poteri straordinari, le funzioni di riconoscimento, coordinamento,
disciplina ed intervento, anche attraverso i prefetti e le proprie
strutture facenti parte del Servizio nazionale (crf. artt. 11 e 14
legge n. 225/1992) ed in collaborazione con tutte le organizzazioni
non statali facenti parte dello stesso servizio, nonchè - per la
loro parte - con le regioni e gli enti locali (artt. 12, 13 e 15).
Quanto all'aspetto finanziario, prima dell'intervento delle
disposizioni qui contestate era del tutto ovvio che le spese
straordinarie, incluse ovviamente quelle relative ai costi diretti
degli interventi statali, facevano capo al Fondo nazionale della
protezione civile disciplinato dall'art. 19 della legge base.
Si noti che la riforma operata dalla legge costituzionale n. 3
del 2001 (art. 117, terzo comma, della Costituzione) ha posto la
protezione civile tra le materie di potestà legislativa regionale,
con concorrente potere legislativo statale limitato alla
determinazione dei principi fondamentali.
In questo modo la modifica costituzionale ha dato sicuro
fondamento ai poteri che già prima la legislazione statale
attribuiva alle regioni, ed impone ora di modificare la
qualificazione giuridica dei poteri legislativi ed amministrativi che
la legislazione attribuisce allo Stato, ulteriori rispetto alla
determinazione dei principi fondamentali. Infatti tali poteri possono
ormai giustificarsi solo in forza della «chiamata in sussidiarieta'»,
con la conseguenza che l'intera loro gestione deve ritenersi soggetta
al principio di leale collaborazione.
La modifica della Costituzione non ha tuttavia sino ad ora
portato a significative modifiche nella legislazione ordinaria che
disciplina il Servizio nazionale di protezione civile: nella quale,
come sopra illustrato, l'individuazione e la gestione degli eventi di
cui all'art. 2, comma 1, lettera c) della legge n. 225 del 1992,
cioè delle «calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per
intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e
poteri straordinari», sono e rimangono di competenza statale.
In particolare, la deliberazione del Consiglio dei ministri con
la quale tali eventi vengono riconosciuti (d'intesa con la regione)
attiva ampli poteri di ordinanza «in deroga ad ogni disposizione
vigente» e solo «nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento
giuridico» in capo agli organi statali di governo o dei commissari da
essi delegati (art. 5, commi 2, 3 e 4).
Il carattere (esclusivamente) statale di tali poteri è stato
confermato da codesta Corte costituzionale anche nel vigore del nuovo
titolo V della parte seconda della Costituzione, con decisioni che
hanno sottolineato che la legislazione vigente esclude «che il
riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della legislazione
vigente possa avvenire da parte di una legge regionale» (sentenza n.
82 del 2006, punto 3.2 in diritto, e in termini praticamente identici
sentenza n. 284 del 2006).
All'interno di questo quadro potranno essere meglio percepite, ad
avviso della ricorrente regione, le diverse ragioni di illegittimità
costituzionale delle disposizioni qui impugnate.
1. Illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate per
essere state approvate con la procedura della legge di conversione
del decreto-legge n. 225 del 2010, essendo invece totalmente estranee
ad esso, nonchè per radicale assenza di necessità ed urgenza, con
conseguente violazione dell'art. 77, comma secondo, della
Costituzione.
Come anticipato in narrativa, le disposizioni qui contestate non
soltanto non erano contenute nel decreto-legge n. 225 del 2010, ma
sono del tutto estranee al suo oggetto originario.
Ne è riprova l'inserimento delle disposizioni nell'art. 2,
dedicato alle «proroghe onerose», tema con cui non ha nulla a che
fare la disciplina qui contestata. D'altronde, l'art. 1 era è
dedicato alle «proroghe non onerose», mentre l'art. 3 del decreto
originario riguardava la copertura finanziaria e l'art. 4 - l'ultimo
- l'entrata in vigore. La struttura semplice del decreto e la
distribuzione della materia rivelano l'assoluta estraneità ad essa
di una nuova disciplina delle fonti di finanziamento delle attività
di protezione civile in caso di emergenza da fronteggiare con risorse
e mezzi straordinari.
L'introduzione di tali disposizioni nel testo del decreto-legge
non ha dunque alcuna giustificazione e può spiegarsi soltanto con il
desiderio di avvalersi della corsia preferenziale rappresentata dalla
legge di conversione del decreto-legge. Ciò tuttavia si traduce in
una violazione della Costituzione, ed in particolare dell'art. 77,
comma secondo.
Infatti, la legge di conversione ha contenuto tipico e vincolato,
consistente appunto nella conversione di un determinato
decreto-legge. Essa non può essere utilizzata come un contenitore
idoneo a trasportare qualunque disposizione di cui si voglia
agevolare l'iter, sottraendola all'ordinaria procedura legislativa.
Inoltre, le disposizioni impugnate sono palesemente sprovviste
dei requisiti di necessità ed urgenza che - soli - ne giustificano
l'emanazione mediante decreto-legge.
Infatti, la disciplina non si riferisce ad alcuna urgenza
specifica, nè del resto si accenna in alcun luogo a specifiche
ragioni che rendessero urgenti le nuove disposizioni.
Che non vi fosse urgenza alcuna è confermato anche dalla bozza
di indirizzi per lo svolgimento delle attività propedeutiche alle
deliberazioni del Consiglio dei Ministri da adottare ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 e per la
predisposizione ed attuazione delle ordinanze di cui all'art. 5,
commi 2 e 3 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonchè per
l'attuazione del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito,
con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10, la quale ha
invece il tipico andamento della circolare esplicativa che per il
futuro punto per punto illustra (e, come si dirà, interpreta) il
contenuto della disciplina da applicare.
Dunque, si tratta soltanto del mutamento del quadro normativo
relativo al finanziamento delle attività di protezione civile che
richiedono risorse e mezzi straordinari, attuato mediante
l'inappropriata procedura della (legge di conversione della)
decretazione d'urgenza.
Anche in questo caso vi è dunque violazione dell'art. 77, comma
secondo, della Costituzione.
Trattandosi di intervento nella materia di potestà concorrente
«protezione civile» di cui all'art. 117, comma terzo, della
Costituzione, che prevede oneri a carico delle regioni, l'alterazione
delle regole proprie della legislazione statale e l'abuso della
(legge di conversione del) decreto-legge si traduce in una lesione
delle prerogative costituzionali della regione, che essa è
legittimata a denunciare ai sensi dell'art. 127, comma secondo, della
Costituzione: ciò sia perchè così facendo lo Stato vincola le
regioni e rende deteriore la loro posizione utilizzando uno strumento
improprio, che la Costituzione ammette per esigenze del tutto
diverse, sia perchè l'approvazione di una nuova disciplina «a
regime» attraverso la corsia accelerata della legge di conversione
pregiudica la possibilità per le regioni di far presenti le loro
esigenze nel procedimento legislativo.
È ben nota la giurisprudenza di codesta Corte che ammette
l'invocazione di parametri esterni al titolo V, qualora la violazione
di essi si traduca in lesione delle competenze costituzionalmente
garantite (v., ad es., la sent. n. 116/2006, secondo la quale le
regioni «possono far valere il contrasto con nonne costituzionali
diverse da quelle attributive di competenza legislativa soltanto se
esso si risolva in una esclusione o limitazione dei poteri
regionali»). La giurisprudenza costituzionale conosce ormai diversi
casi in cui leggi statali sono state censurate in quanto la
compressione di prerogative regionali avveniva attraverso la
violazione di norme esterne al titolo V (casi di lesione di
competenza c.d. indiretta): v, ad es., le sentt. n. 503/2000, n.
206/2001 (punti 15, 16 e 34 del diritto), n. 110/2001, n. 303/2003
(punto 35 del diritto), n. 280/2004 (punto 5), n. 355/1993 (punti 4 e
12), n. 87/1996, n. 338/1994 (punti 5 e 6), n. 412/2001, n. 302/1988,
n. 6/2004 (punto 3), n. 196/2004 (punto 18).
Del resto, un cittadino «toccato» da un provvedimento
amministrativo può far valere qualsiasi violazione di legge, e non
solo la violazione delle norme che specificamente lo garantiscono,
perchè la p.a. può incidere sui suoi interessi solo nel rispetto di
tutte le norme che ne regolano l'azione: non si vede, allora, perchè
gli interessi delle regioni e le norme costituzionali procedurali
debbano ricevere minore tutela.
Si tenga poi presente che è ormai pacifica - dopo le sentt.
171/2007 e 128/2008 - la possibilità per la Corte costituzionale di
annullare un decreto-legge per difetto dei presupposti di necessità
e urgenza: negare la possibilità di un'impugnazione in via
principale fondata sull'art. 77 Cost. significherebbe far permanere
nell'ordinamento una disciplina incostituzionale, censurabile in via
incidentale, con effetti negativi per la certezza del diritto: anche
per questo motivo le regioni sono legittimate ad invocare l'art. 77
Cost., qualora il decreto-legge incida su materie regionali.
2. Illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate in
quanto esse determinano il finanziamento a carico delle regioni di
attività di competenza statale, in violazione dell'art. 119, commi
primo, quarto e quinto, della Costituzione.
Nella parte narrativa del presente ricorso è stato esposto il
riparto di competenze stabilito dalla legislazione statale nel
servizio della protezione civile, ed in particolare la competenza
statale sia nelle decisioni relative agli eventi che richiedono di
essere affrontati con mezzi e poteri straordinari, sia nella concreta
gestione delle emergenze determinate da tali eventi.
Le nuove disposizioni, qui contestate, non modificano minimamente
tale quadro: non diminuiscono il ruolo statale, non affidano alle
regioni maggiori responsabilità e poteri. Esse mantengono allo Stato
tutte le sue competenze ma, bizzarramente, vorrebbero invece porre il
costo degli interventi a carico della regione o delle regioni
colpite, illegittimamente spezzando il nesso tra risorse e funzioni.
Infatti, nonostante il tenore letterale del nuovo comma 5-quater,
secondo il quale dopo la dichiarazione dello stato di emergenza, il
presidente della regione interessata dagli eventi di cui all'art. 2,
comma 1, lettera c), «è autorizzato a deliberare aumenti» sopra
descritti, la connessione con il successivo comma 5-quinquies - pure
impugnato - rivela che si tratta invece di un atto dovuto, in assenza
del quale non vi sarebbe alcuna risorsa finanziaria disponibile per
affrontare l'emergenza: la regione infatti non disporrebbe delle
risorse, e lo Stato non sarebbe neppure abilitato ad utilizzare il
Fondo nazionale per la protezione civile, se non per emergenze di
«rilievo nazionale».
Che così stiano le cose, del resto, lo dice apertamente il
documento di indirizzi elaborato dalla Presidenza del Consiglio dei
Ministri (doc. 2), il quale testualmente afferma - come si è fatto
qui - che dalla combinazione delle due disposizioni si «ricava in via
interpretativa» che «per la singola regione interessata (ovvero per
le regioni interessate) le iniziative di cui alle precedenti lettere
a)-c)» dello stesso atto di indirizzo - cioè proprio gli aumenti
fiscali in questione - «costituiscano un vero e proprio onere, e non
piuttosto una mera facoltà lasciata alla libera iniziativa
discrezionale della regione» (pag. 7). Dunque, può considerarsi
acquisito che, secondo la nuova disciplina, subito dopo la
dichiarazione dello stato di emergenza da parte del Governo il
presidente della regione è tenuto a deliberare gli aumenti fiscali,
e che ove non lo facesse non vi sarebbe risorsa alcuna per
fronteggiare l'emergenza, non potendo essere utilizzato (per le
emergenze non di «rilievo nazionale») il Fondo nazionale della
protezione civile se non ad integrazione dell'insufficiente gettito
fiscale dei nuovi tributi.
Quanto alla circostanza che le maggiori risorse fiscali che la
regione colpita dovrebbe richiedere alla propria popolazione siano
destinate anche ed in primo luogo a coprire le spese degli organi
dello Stato, essa risulta in primo luogo dalla lettera delle
disposizioni qui impugnate, in cui si parla di «spese conseguenti
all'emergenza ovvero per la copertura degli oneri conseguenti alla
stessa» (comma 5-quater), ed è confermato dalla bozza di atto di
indirizzo sopra citata, nella quale testualmente si afferma (pag. 8)
che «le risorse complessivamente individuate per far fronte
all'emergenza» - cioè quelle derivanti dagli aumenti fiscali,
integrate in caso di insufficienza dal Fondo protezione civile -
«dovranno essere destinate anche al ristoro degli oneri derivanti
dall'attivazione o dall'impiego delle componenti e delle strutture
operative del Servizio nazionale di protezione civile».
La bizzarria della situazione è accentuata dalla nuova
disposizione inserita nell'art. 5, comma 2, legge n. 225/1992, ad
opera dell'art. 2, comma 2-quinquies, decreto-legge n. 225/2010: «Le
ordinanze sono emanate di concerto, relativamente agli aspetti di
carattere finanziario, con il Ministro dell'economia e delle
finanze». Gli interventi devono essere pagati dalla regione ma le
ordinanze vanno assunte di concerto con il Ministro dell'economia!
La pretesa di far finanziare dalla regione colpita l'esercizio
dei compiti statali in materia di protezione civile viola in modo
palese l'autonomia finanziaria regionale, quale disciplinata
dall'art. 119 della Costituzione.
Questo dispone in primo luogo - come è ben noto - che «i comuni,
le province, le città metropolitane e le regioni hanno autonomia
finanziaria di entrata e di spesa» (primo comma). Già l'autonomia di
entrata è contraddetta da una normativa che da un lato obbliga la
regione ad introdurre determinati aumenti dei tributi da riscuotere.
Ancor più è contraddetta l'autonomia di spesa da una disposizione
che obbliga la regione a utilizzare le proprie entrate a favore di
organismi statali per l'esercizio dei loro compiti istituzionali,
corrispondenti ad una specifica competenza statale.
Risulta poi violato il comma quarto, secondo il quale le risorse
proprie delle regioni (quelle tributarie e quelle derivanti dal fondo
perequativo, di cui rispettivamente ai commi secondo e terzo)
«consentono ai comuni, alle province, alle città metropolitane e
alle regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite». È infatti evidente in questa disposizione il necessario
legame - del resto ovvio - tra le proprie entrate e le proprie
funzioni, ed il connesso divieto di distogliere le entrate regionali
per il finanziamento di funzioni statali.
In altre parole, nulla vieta allo Stato di attribuire alle
regioni maggiori compiti e maggiori responsabilità in materia di
protezione civile, chiamando esse ad intervenire e a decidere anche
nei casi che non abbiano «rilievo nazionale» ma che comunque
richiedano di essere affrontati con mezzi e poteri straordinari (si
tratta appunto dei casi prefigurati dai nuovi commi 5-quater e
5-quinquies), assegnando alle regioni i relativi compiti e
responsabilità, e dotandole dei mezzi finanziari per farvi fronte, o
dei poteri necessari per procurarsi tali mezzi. Ma non può invece lo
Stato mantenere a se stesso le relative responsabilità, decisioni e
funzioni e «mandare il conto» alle regioni.
Risulta infine contraddetto anche il comma quinto dell'art. 119,
il quale prevede esattamente il contrario di quanto disposto dalle
disposizioni contestate, disponendo che, affinchè le regioni possano
«provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro
funzioni» - come nel caso delle necessità derivanti da eventi
calamitosi - sia lo Stato a destinare risorse aggiuntive, mentre la
normativa qui contestata chiede invece proprio alle regioni colpite
di destinare «risorse aggiuntive» in favore di organi ed attività
statali.
L'art. 119, comma 5, è violato anche sotto il profilo del
principio di solidarietà (ricavabile anche nell'art. 2 Cost.), in
quanto le spese derivanti dalla calamità non vengono ripartite tra
la comunità nazionale ma vengono addossate solo alla regione colpita
e proprio ad essa, cioè ad un ente e ad una popolazione già
indeboliti dall'evento dannoso.
3. Violazione dell'art. 118, primo comma, in quanto definanzia le
funzioni amministrative spettanti allo Stato in forza del principio
di sussidiarietà. Violazione dell'art. 3 in quanto, per funzioni
assunte dallo Stato, impone oneri ai contribuenti di una sola o di
determinate regioni, ad esclusione di ogni altra. Violazione del
principio di ragionevolezza.
Secondo l'art. 118, comma 1, lo Stato può attribuire a se stesso
funzioni che richiedano l'esercizio unitario per l'intero territorio
nazionale.
È implicito in tale disposizione che i relativi oneri economici
debbono pure essere assunti dallo Stato. Sarebbe infatti assurdo che
funzioni che il principio di unità della Repubblica richiede siano
esercitate dallo Stato non trovassero poi nel bilancio statale
apposita copertura finanziaria.
È violato altresì il principio di uguaglianza di cui all'art.
3, comma primo, della Costituzione, in quanto di fronte all'esercizio
di competenze dello Stato, da questo assunte in attuazione del
principio unitario, non può essere giustificata la discriminazione
dei contribuenti su base territoriale.
Infatti, mentre può essere normale che i contribuenti di una
regione siano chiamati a coprire mediante il pagamento di apposite
imposte le spese che quella regione incontra per l'esercizio delle
proprie funzioni e per far fronte alle proprie responsabilità, una
volta che lo Stato assuma su di sè le funzioni, non si vede su quale
fondamento i contribuenti della regione colpita possano essere
chiamati ad un dovere fiscale più elevato rispetto agli altri
cittadini.
Per la parte di contribuenti regionali che siano essi stessi
colpiti dall'evento straordinario la norma che fiscalmente li punisce
risulta doppiamente iniqua, dal momento che essi dovrebbero semmai
beneficiare della solidarietà dei contribuenti non colpiti.
Ma anche in relazione ai cittadini della regione che non siano
stati colpiti dall'evento straordinario, non vi è alcuna ragione che
possa indurre ragionevolmente a porre a loro carico uno speciale
onere fiscale, una volta che il compito del soccorso venga assunto
dallo Stato quale rappresentante della comunità nazionale.
Infine - per questo punto - il nuovo comma 5-quater risulta
irragionevole anche in quanto pretende di far fronte a costi che
debbono essere coperti mediante entrate immediatamente disponibili
attraverso misure che sono invece incerte nel risultato e comunque in
grado di produrre i propri effetti solo in un periodo medio o lungo.
La regione è legittimata a denunciare sia la violazione del
principio di eguaglianza che quella del principio di ragionevolezza,
in quanto le norme censurate impongono manovre tributare alla regione
e incidono negativamente sui cittadini regionali.
4. Violazione della Costituzione e dell'autonomia statutaria
regionale per diretta individuazione dell'organo regionale competente
a determinare gli aumenti fiscali. Violazione della Costituzione per
violazione della competenza legislativa del consiglio regionale.
Come sopra esposto, il nuovo comma 5-quater della legge n. 225
del 1992, introdotto dalla impugnata legge n. 10 del 2011, prevede
che a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza il
presidente della regione sia «autorizzato a deliberare aumenti» di
carattere fiscale.
Si è visto sopra come la terminologia dell'autorizzazione sia
fuorviante, trattandosi piuttosto di un obbligo. Ma, mentre lo
obbliga, al tempo stesso la norma statale dà al presidente un
potere, che esso non ha nel quadro del riparto di competenze tra gli
organi regionali.
È chiaro infatti che, sia in forza del principio di legalità di
cui all'art. 23 Cost., sia in forza del riparto di competenze tra gli
organi regionali stabilito dall'art. 121, comma secondo, Cost.,
spetta al consiglio regionale di deliberare con legge i tributi
regionali e la loro disciplina.
Inoltre è ovvio, anche ove l'allocazione della competenza alla
deliberazione delle maggiorazioni fiscali non fosse predeterminata
dalla Costituzione - e dunque nella misura in cui non lo sia - che la
precisazione di tale competenza non spetta dalla legislazione dello
Stato, ma all'autonomia statutaria di ciascuna regione (v. sent.
407/1989).
Dunque, la disposizione di cui al comma 4-quater, individuando
nel presidente l'organo competente, viola sia l'art. 121, comma
secondo, della Costituzione (nella parte in cui questo assegna al
consiglio regionale l'esercizio delle potestà legislative attribuite
alla regione), sia l'autonomia statutaria di cui all'art. 123, comma
primo, della Costituzione. Si noti che il vero effetto della norma
impugnata è proprio quello di conferire il potere in questione al
presidente, dato che, dal punto di vista sostanziale, il nuovo comma
5-quater autorizza «aumenti, sino al limite massimo consentito dalla
vigente legislazione» (tranne per quel che riguarda l'imposta
relativa alla benzina), per cui non c'è un vero ampliamento del
potere impositivo.
5. In subordine. Illegittimità costituzionale del nuovo comma
5-quinquies della legge n. 225 del 1992, nella parte in cui non
prevede la partecipazione delle regioni alla valutazione della
«rilevanza nazionale» dell'evento, in violazione del principio di
leale collaborazione.
Come sopra illustrato, le nuove disposizioni impongono che le
spese degli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera c) della legge
n. 225 del 1992 siano a carico della regione o delle regioni colpite,
e che la finanza statale intervenga solo in via sussidiaria, ove non
siano sufficienti le risorse regionali derivanti dalle maggiorazioni
fiscali oppure in caso di eventi di «rilevanza nazionale».
Si sono altresì sopra illustrate le ragioni per le quali questo
meccanismo di «federalismo fiscale alla rovescia», per il quale le
regioni pagano per le responsabilità statali, sia costituzionalmente
illegittimo.
Tuttavia, ove codesta ecc.ma Corte costituzionale dovesse
ritenere legittimo che le operazioni statali di intervento
straordinario di protezione civile debbano essere finanziate con la
maggiore contribuzione fiscale della popolazione delle regioni
colpite, ne risulterebbe un sistema nel quale tale contribuzione può
essere evitata soltanto mediante la determinazione che si tratti di
una emergenza di «rilievo nazionale».
Rispetto a tale determinazione, esiste un evidente interesse
della regione o delle regioni colpite, ma esiste anche un non meno
evidente interesse dell'insieme delle regioni, sia per la
determinazione dei criteri relativi a tale decisione, sia per
l'assunzione delle singole decisioni: i primi infatti sono di
interesse per tutte le regioni, in quanto potenziali destinatarie di
corrispondenti determinazioni, le seconde sono pure di interesse
delle regioni in quanto va assicurata la condivisione e la
correttezza nell'uso del Fondo nazionale.
Si ricorda, tra l'altro, che le funzioni amministrative statali
nella materia sono assunte in forza della «chiamata in
sussidiarieta'».
Al contrario, la legge non contiene procedura alcuna per
l'assunzione della decisione circa il rilievo nazionale dell'evento,
implicitamente attribuendone la competenza al Governo, se non
addirittura ai singoli Ministri responsabili del Fondo.
Di qui l'illegittimità costituzionale della disposizione, nella
parte in cui non prevede la partecipazione al tale decisione sia
della Conferenza Stato-regioni che delle regioni sulle quali - in
caso di mancato riconoscimento del rilievo nazionale - incombe
l'onere della maggiorazione fiscale.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale dei nuovi commi 5-quater
e 5-quinquies, introdotti nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, dall'art. 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre
2010, n. 225, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 26
febbraio 2011, n. 10, e dunque dello stesso art. 2, comma 2-quater di
tale legge (in quanto introduce i nuovi commi qui contestati), nelle
parti e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova-Roma, addì 6 aprile 2011

Prof. Avv. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi

1) Deliberazione della giunta regionale n. 418 del 21 aprile
2011.
2) Bozza di determinazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri recante indirizzi per lo svolgimento delle attività
propedeutiche alle deliberazioni del Consiglio dei Ministri da
adottare ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992,
n. 225 e per la predisposizione ed attuazione delle ordinanze di cui
all'art. 5, commi 2 e 3 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonchè
per l'attuazione del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10.