1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 3-12-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 381 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 - 3 luglio 2008
Ordinanza del 31 luglio 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Codacons contro Regione Lazio ed altri Contabilita' pubblica - Regione Lazio - Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2007 - Erogazione con norma provvedimento di contributi per la promozione ed il sostegno di iniziative di carattere sociale, culturale e sportivo ai soli soggetti indicati nella Tabella B allegata alla legge censurata - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo del deteriore trattamento di soggetti in posizione omogenea non inclusi nella predetta tabella - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Contrasto con i principi stabiliti dalla legislazione statale in materia (art. 12, legge n. 241 del 1990). - Legge della Regione Lazio 28 dicembre 2006, n. 28, art. 17 e allegata Tabella B. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117; legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 12. (008C0903) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 3-12-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso n. 11465/2007
R.G. proposto dal Codacons (Coordinamento delle associazioni e dei
comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei
consumatori), in persona del l.r. pro tempore, rappresentato e difeso
dagli avv. C. Rienzi G. Giuliano, con i quali è elettivamente
domiciliato presso l'Ufficio legale del Codacons, in Roma, viale
Mazzini n. 73;
Contro la Regione Lazio, in persona del l.r. pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e nei
confronti, dell'associazione Vita e Salute Onlus e dell'associazione
«La bottega dei Gordiani» non costituite in giudizio, per
l'annullamento:
del provvedimento pervenuto alla ricorrente il 24 luglio 2007
con cui la Regione Lazio comunicava all'associazione ricorrente il
rigetto del progetto da essa presentato, ai sensi dell'art. 17 della
l.r. n. 28 del 2006, per la concessione di contributi nell'anno 2007
per lo svolgimento di iniziative di carattere sociale, culturale e
sportivo;
di tutti gli atti ad esso connessi ivi compresa la Tabella «B»
allegata alla predetta legge regionale recante l'elenco delle
Associazioni destinatarie dei contributi ivi previsti;
della proposta, di estremi ignoti, con la quale sono state
indicate dal competente Assessorato e/o dagli uffici amministrativi
regionali le Associazioni da inserire nell'elenco di cui alla
predetta Tabella «B»;
ove possa occorrere, della delibera del G.r. laziale del 29
maggio 2007 recante i «Criteri e le modalità per 1'erogazione dei
contributi con il concorso della Regione Lazio alla realizzazione di
iniziative di carattere sociale, culturale, sportivo di carattere
locale ed il relativo avviso informativo».
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa incluso l'atto di costituzione in
giudizio del Consiglio regionale laziale in persona del rispettivo
Presidente;
Data per letta alla pubblica udienza del 3 luglio 2007 la
relazione del consigliere Pietro Morabito ed uditi gli avvocati di
cui al verbale d'udienza;
Rilevato in fatto

Che la Regione Lazio ha disposto, con norma (art. 17) inserita
nella propria legge finanziaria per il 2007 (n. 28 del 2006), il
proprio concorso alle iniziative sociali, culturali e sportive di
carattere locale:
a) prevedendo (comma 1), nella tabella «B» allegata alla
medesima legge, tanto i soggetti destinatari di contributi quanto,
con riferimento a ciascun beneficiario, l'importo del contributo
assegnato (in ogni caso delimitato entro la percentuale del 90% delle
spese dichiarate ammissibili);
b) condizionando (comma 2) l'effettiva concessione del
contributo (nella misura già fissata nella citata Tabella) alla
presentazione da parte dei beneficiari già individuati nella stessa
tabella, entro il 30 giugno 2007 («pena la decadenza del
contributo»), della documentazione necessaria «per l'identificazione
dettagliata del progetto così come richiesto dalla normativa vigente
ed in particolare, per gli investimenti, dalla disposizione dell'art.
93, comma 3 della l.r. n. 6 del 1999»;
Che l'associazione non lucrativa odierna ricorrente, non
ricompresa nella predetta tabella «B», ha prodotto istanza, entro il
termine sopra specificato del 30 giugno 2007, per poter fruire dei
contributi di cui all'art. 17 sopra richiamato, allegando progetto
denominato «Giochi sicuri - bimbi contenti» nonchè la documentazione
prescritta dalla delibera della G.r. laziale n. 362 del 29 maggio
2007 dettante i criteri e le modalità per l'erogazione dei
contributi di cui trattasi;
Che l'istanza della ricorrente è stata respinta con
determinazione regionale del 18 luglio 2007 non risultando tale
sodalizio incluso nell'elenco di cui alla Tabella «B» dei soggetti
beneficiari dei contributi ivi quantificati;
Che avverso detta determinazione il Codacons ha reagito deducendo
col ricorso in epigrafe tre specifici mezzi di gravame e sollevando,
in via subordinata («ove si ritenesse che il provvedimento impugnato
trovi fondamento nel citato art. 17, l.r. n. 28/2006») la questione
di legittimità costituzionale della norma predetta per violazione
dei parametri dati dagli artt. 3 e 97 della Costituzione;
Che si è costituita in giudizio l'intimata amministrazione
regionale la quale, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello
Stato, ha rappresentato, in memoria depositata il 17 gennaio 2008,
l'inconsistenza delle doglianze attoree evidenziando, in particolare:
1) che, nel caso in esame, non ha trovato applicazione la
procedura di cui all'art. 12 della legge n. 24l del 1990, avendo «il
Legislatore regionale, nella sua insindacabile discrezionalità,
deciso di individuare con provvedimento legislativo i soggetti
meritevoli del contributo»;
2) che la questione di l.c. è inammissibile «in quanto si
inserisce in ambiti riservati alla discrezionalità del Legislatore
regionale»;
Che la sezione, investita della delibazione dell'istanza (acclusa
al gravame) di sospensione interinale degli effetti derivanti dai
provvedimenti oggetto di impugnativa ha, con una prima ordinanza
interlocutoria assunta nella camera di consiglio del 24 gennaio 2008,
- dopo aver dato atto che 1'art. 17 della l.r. n. 28 del 2006
individua sia gli importi che i destinatari dei contributi ivi
quantificati collocandoli nella tabella «B» esplicitamente
qualificata «parte integrante» della stessa l.r. che è stata
pubblicata nel B.U.R.L. del 30 dicembre 2006, s.o. n. 6 - ritenuto di
accertare dall'Amministrazione regionale se l'individuazione dei
destinatari dei contributi riportati nella citata tabella «B» sia
stata preceduta, o meno, da apposito procedimento amministrativo nel
rispetto dei principi di cui alla legge n. 241 del 1990;
Che l'onerata amministrazione regionale ha ritenuto di ottemperare
al dictum impartito osservando, con nota del 19 febbraio 2008
(allegata alla nota di replica del 22 febbraio 2008 depositata nello
stesso giorno), che l'elencazione dei destinatari dei contributi
quantificati nella predetta tabella «B» ha carattere tassativo ed è
opera del Consiglio regionale che «ha valutato la corrispondenza o
meno delle attività proposte dalle singole associazioni ai programmi
ed alle finalità dell'Amministrazione regionale fissati per l'anno
2007»;
Che, in data 1° marzo 2008, la Regione Lazio ha depositato una
seconda memoria difensiva nella quale ha ribadito che è la legge
regionale che si atteggia quale titolo dell'erogazione e che, in
forza di tanto, la questione relativa all'esistenza o meno di un
procedimento amministrativo precedente l'erogazione del contributo
«rimane del tutto irrilevante nel senso che, se anche un tale
procedimento fosse del tutto mancato, non per questo il Codacons
acquisterebbe il diritto al contributo a ciò ostando il chiaro
disposto della legge regionale che non contempla il medesimo Codacons
tra i beneficiari»;
Che la Sezione, nella camera di consiglio del 6 marzo 2008
(fissata per l'ulteriore trattazione della domanda cautelare del
sodalizio ricorrente), ha disposto un ulteriore intervento
interlocutorio che, per comodità espositiva, si trascrive nella
parte di peculiare interesse:
«Considerato che il citato art. 17 al comma 2, stabilisce che i
destinatari dei contributi previsti nell'allegata ed integrante tab.
«B» devono presentare entro il 30 giugno 2007, «pena la decadenza del
contributo, la documentazione necessaria per l'identificazione
dettagliata del progetto», il che lascerebbe intuire che tali
beneficiari siano stati identificati, quanto meno sulla base di una
precedente produzione di un progetto di massima che è stato valutato
ed ammesso dal Consiglio regionale in via generale a contributo (la
norma difatti sanziona la decadenza del contributo già accordato
nella sola ipotesi di mancata presentazione del progetto dettagliato
senza - quantomeno apparentemente - riservare all'amministrazione
regionale la facoltà di non concedere il contributo per altre
cause);
Considerato, peraltro, che a fronte di esplicita ordinanza
interlocutoria della sezione in data 24 gennaio 2008 volta ad
accertare se l'individuazione dei soggetti di cui alla citata tab.
«B» sia stata preceduta o meno da apposito procedimento
amministrativo nel rispetto della legge n. 241 del 1990,
l'amministrazione regionale si è laconicamente limitata a chiarire
che detta individuazione «è stata fatta dal Consiglio regionale che
ha valutato la corrispondenza o meno delle attività proposte dalle
singole associazioni ai programmi ed alle finalità
dell'amministrazione regionale fissati per il 2007»;
Ritenuto pertanto di invitare il Consiglio regionale, a mezzo
del suo Presidente pro tempore, a chiarire:
1) se, e quando, 1'amministrazione regionale ha stabilito i
programmi e le relative finalità al fine di poter concedere i
contributi poi accordati ai soggetti indicati nella predetta tab.
«B»;
2) se, quando, e da chi è stata svolta l'attività istruttoria
volta ad apprezzare la rispondenza delle attività proposte dalle
singole associazioni ai programmi di cui al punto sub 1;
3) se l'attività istruttoria di cui al punto sub 2. sia stata
preceduta, in sintonia con i principi di trasparenza propria della
legge n. 241 del 1990, da un procedimento del cui avvio è stato dato
pubblico avviso a tutti i soggetti potenzialmente interessati a
concorrere in condizione di parità;
Considerato che acchè il ricorso possa essere compiutamente
scrutinato il Collegio - preso atto che lo stesso è stato notificato
unicamente a due delle ditte beneficiarie dei contributi di cui in
premessa - è tenuto a disporre 1'integrazione del contraddittorio
processuale nei confronti di tutte le rimanenti ditte/associazioni
destinatarie indicate nella tab. «B» allegata alla 1.r. n. 28/2006 e
destinatarie dei contributi ivi specificati»;
Che il Consiglio regionale del Lazio, costituitosi in giudizio,
ha, sintonicamente a quanto peraltro già dedotto dalla difesa
regionale, confermato l'assenza di ogni programmazione e/o
pianificazione nella concessione dei contributi risalendo
l'individuazione dei destinatari dei contributi ad una scelta
tipicamente discrezionale dello stesso Consiglio; ha quindi
ulteriormente precisato (in risposta ai quesiti posti dalla Sezione)
che, effettivamente, l'attività istruttoria prevista dal citato art.
17, l.r. n. 28/2006 è circoscritta alla sola (e successiva) verifica
della documentazione necessaria per 1'identificazione dettagliata del
progetto; confermando, da ultimo, che l'approvazione della tabella
«B» è avvenuta nell'ambito di un procedimento legislativo «e
pertanto i principi che governano il procedimento amministrativo sono
stati applicati eccezion fatta per la sfera afferente alla scelta
discrezionale che rientra tra i compiti propri del Consiglio
regionale»;
Che con memoria prodotta in prossimità dell'odierna pubblica
udienza (preceduta dal deposito della documentazione attestante
l'integrazione del contraddittorio processuale come ordinato dalla
sezione) il Codacons ha ribadito i profili di illegittimità
costituzionale prospettati nell'atto introduttivo del giudizio;
Che all'udienza pubblica del 3 luglio 2008 la causa è stata
trattenuta e spedita in decisione;
Considerato in diritto

Che parte ricorrente ha ottemperato, nei termini prescritti, ad
integrare il contraddittorio processuale nei confronti di tutti i
soggetti inclusi nella tab. «B» (unici) destinatari dei contributi
ivi indicati; di tal che la causa può essere soggetta a scrutinio e
definizione;
Che il Collegio condivide le perplessità rassegnate dal sodalizio
ricorrente in ordine alla legittimità costituzionale della norma
dell'art. 17 della L.r. n. 28 del 2006;
Che la questione è rilevante in quanto:
a) circa le denunciate violazioni della disciplina del
procedimento amministrativo contenuta nella legge n. 241 del 1990
(primo motivo), va richiamata la norma di cui all'art. 21-octies,
comma 2, essendo evidente che il contenuto dispositivo dell'impugnato
provvedimento della Direzione regionale beni e attività culturali,
sport non avrebbe potuto essere diverso, in relazione al combinato
disposto dell'art. 17 della cit. 1.r. n. 28 del 2006 e della allegata
tabella «B», che ha individuato i soggetti beneficiari dei
contributi, fra i quali l'associazione ricorrente non è compresa.
Tale determinante circostanza è chiaramente indicata nel
provvedimento, per cui risulta infondata anche 1'ulteriore censura di
difetto di motivazione.
b) devono ritenersi infondati anche il secondo e terzo mezzo di
gravame che sono implementati sulla base dell'erroneo presupposto che
la tabella «B» allegata alla l.r. n. 28/2006 rivesta natura di atto
amministrativo: il che ovviamente non è, essendo la tabella de qua
parte integrante della l.r. e, dunque, avendo la stessa natura
legislativa al pari della norma-provvedimento che la richiama;
c) l'esistenza di tale norma impedisce all'associazione
ricorrente di partecipare al procedimento per la concessione dei
contributi: evenienza che invece verrebbe a concretarsi, così
soddisfacendo 1'interesse legittimo (strumentale) della ricorrente,
ove la norma di cui trattasi venisse assoggettata a declaratoria di
incostituzionalità;
Che la questione appare altresì non manifestamente infondata in
relazione agli articoli 3, 97 e 117 della Costituzione. La questione,
si precisa, ha ad oggetto la valutazione, alla stregua dei parametri
sopra indicati, della conformità alla Costituzione di una
disposizione che non può che essere qualificata come
«norma-provvedimento», in quanto incide su un numero determinato di
destinatari ed ha contenuto particolare e concreto. Al riguardo, va
ricordato che, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale, non è preclusa alla legge ordinaria la possibilità
di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie
normalmente affidati all'autorità amministrativa, non sussistendo un
divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto,
ossia di leggi-provvedimento (sentenza n. 347 del 1995). Tuttavia,
insegna la Corte, queste leggi sono ammissibili entro limiti sia
specifici, qual è quello del rispetto della funzione giurisdizionale
in ordine alla decisione delle cause in corso, sia generali, e cioè
del principio della ragionevolezza e non arbitrarietà (sentenze
n. 492 del 1995, n. 346 del 1991, n. 143 del 1989). La legittimità
di questo tipo di leggi deve, quindi, essere valutata in relazione al
loro specifico contenuto. In considerazione del pericolo di
disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare o
derogatorio (sentenze n. 185 del 1998, n. 153 del 1997), la
legge-provvedimento è, conseguentemente, soggetta ad uno scrutinio
stretto di costituzionalità (sentenze n. 429 del 2002, n. 364 del
1999, n. 153 e 2 del 1997), essenzialmente sotto i profili della non
arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del
legislatore. Ed un tale sindacato deve essere tanto più rigoroso
quanto più marcata sia, come nella specie, la natura provvedimentale
dell'atto legislativo sottoposto a controllo (sentenza n. 153 del
1997);
Che applicando tali pacifici postulati al caso di specie ne esce,
ad avviso del Collegio, confortato il convincimento che la norma
provvedimento dell'art. 17 della l.r. n. 28/2006 (e l'allegata
tabella «B») si ponga in rapporto di confliggenza:
A) con l'art. 3 della Costituzione: in quanto attraverso la
stessa il legislatore regionale ha dato vita ad una disciplina lesiva
del principio di eguaglianza (che postula la par condicio)
disponendo, a monte, di ripartire i contributi disponibili tra enti
individuati in assenza di ogni procedura idonea ad assicurare la
trasparenza dell'azione amministrativa regionale (si rinvia sul
punto, onde evitare di ripetersi, a quanto analiticamente delineato
in narrativa laddove si sono virgolettate le affermazioni della
Regione che escludono che l'individuazione dei destinatari dei
contributi sia stata preceduta da alcun procedimento condotto alla
stregua delle regole fissate dalla legge n. 241 del 1990 e che, per
converso, affermano e ribadiscono che tale individuazione è stata
frutto di una scelta discrezionale che rientra tra i compiti propri
del Consiglio regionale);
B) con l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo
dell'arbitrarietà ed irragionevolezza della scelta legislativa: e
ciò in quanto non si rinvengono (nè l'amministrazione regionale è
stata assolutamente in grado di indicarle) le particolari ragioni
idonee a giustificare la deroga operata al principio della par
condicio e (idonee) a non favorire, per converso, nella scelta
discrezionale dei soggetti beneficiari dei contributi, il
condizionamento di interessi di parte (e cioè di gruppi di pressione
pubblici o privati) ovvero da favores od odia;
C) con l'art. 97 della Costituzione atteso che la violazione dei
principi di buon andamento ed imparzialità costituisce un corollario
dell'arbitrarietà e manifesta irragionevolezza della disciplina
impugnata;
D) con l'art. 117 della Costituzione che impone alla potestà
legislativa regionale concorrente il rispetto dei principi generali
cui si informa la legislazione dello Stato. Il richiamo va ovviamente
all'art. 12 della legge n. 241 del 1990 in quanto ai fini
dell'adozione di provvedimenti tesi a concedere sovvenzioni,
contributi, sussidi, ecc., le amministrazioni (incluse, ex art. 29,
le regioni) devono attenersi ai criteri ed alle modalità stabilite
ai sensi del citato art. 12; infatti, tanto la predeterminazione di
detti criteri, quanto la dimostrazione del loro rispetto da parte
delle singole amministrazioni in sede di concessione dei relativi
benefici, sono rivolte ad assicurare la trasparenza della azione
amministrativa e si atteggiano a principio generale, in forza del
quale l'attività di erogazione della p.a. deve in ogni caso
rispondere a referenti oggettivi (e quindi definiti prima della
adozione di ogni singolo provvedimento). Con tale principio generale
confligge la norma provvedimento della cui costituzionalità si
dubita atteso che rappresenta un modo surrettizio per sottrarre
pubblici denari alla procedura, ex lege prescritta, per la loro
assegnazione e ripartizione tra i soggetti più meritevoli;
Considerato altresì che si deve anche tenere conto che sinora la
legge provvedimento, ritenuta costituzionalmente legittima, non è
mai giunta al punto da incidere su un numero limitato e determinato
di soggetti ma ha riguardato: un piano territoriale di coordinamento
(sent. n. 226 del 1999), un piano urbanistico territoriale (sent.
n. 529 del 1995) o provinciale (sent. n. 143 del 1989), la
classificazione di un territorio come area di bonifica (sent. n. 66
del 1992), la copertura legislativa ad atti dei procedimenti
espropriativi e la realizzazione di una pluralità di opere pubbliche
in «particolari condizioni d'urgenza» (sent. n. 62 del 1993);
che, conclusivamente, appare rilevante e non manifestamente
infondata la questione di l.c. dell'art. 17 della l.r. n. 28 del 2006
(e della tabella «B» costituente parte integrante della legge
stessa), in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione e (con
riguardo al principio di carattere generale statuito) dall'art. 12
della legge n. 241 del 1990;
che, per l'effetto il giudizio va sospeso e gli atti vanno
trasmessi alla Corte costituzionale;

P. Q. M.

Visto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953 e ritenuta la rilevanza
e la non manifesta infondatezza della prospettata questione di
legittimità costituzionale, dispone la sospensione del giudizio
introdotto col ricorso in epigrafe e deferisce alla Corte
costituzionale la definizione della costituzionalità dell'art. 17
della l.r. del Lazio n. 28 del 2006 e della tabella «B» costituente
parte integrante della medesima legge.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente della G.R. laziale e
comunicata al Presidente del Consiglio regionale laziale.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 3 luglio 2008.
Il Presidente: Giulia

Il magistrato estensore: Morabito