1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 24-6-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 439 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 dicembre 1997
N. 439 Ordinanza emessa il 5 dicembre 1997 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sezione staccata di Latina sul ricorso proposto da Tenore Vito contro il Ministero di grazia e giustizia ed altro Impiego pubblico - Magistrati - Trattamento economico- Divieto di allineamento stipendiale - Efficacia retroattiva attribuita con norma qualificata di interpretazione autentica - Disparita' di trattamento di situazioni identiche in base a mero elemento temporale e alla sollecitudine della p.a. nella liquidazione degli incrementi stipendiali conseguenti dell'allineamento - Violazione dei principi della retribuzione proporzionata ed adeguata, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 6/1994, di non fondatezza di analoga questione, ritenuta superabile dal giudice rimettente. (D.-L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7). (Cost., art. 3, 36 e 97). (098C0684) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 24-6-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1657 del 1995
proposto dal dott. Vito Tenore rappresentato e difeso dall'avv.
Raffaele Montefusco e con lo stesso elettivamente domiciliato in
Latina, corso della Repubblica n. 265 presso il dott. B. Raponi;
Contro i Ministeri di grazia e giustizia e del tesoro, in persona
dei rispettivi Ministri pro-tempore, costituiti in giudizio
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e con la
stessa ex lege domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Per l'accertamento del diritto del ricorrente al trattamento
economico allineato a quello corrisposto al dott. Raffaele Sabato,
magistrato ordinario con minore anzianità di ruolo, con conseguente
condanna dell'amministrazione al pagamento di quanto risulterà
dovuto con interessi, e rivalutazione monetaria;
E in via subordinata per la condanna delle medesime amministrazioni
al pagamento del risarcimento dei danni conseguenti al ritardo nel
provvedere al pagamento di quanto dovuto per allineamento
retributivo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 5 dicembre 1997 il consigliere
Antonio Onorato;
Uditi l'avv. Corrado de Simone, delegato dall'avv. Montefusco, per
il ricorrente e l'avv. St. A. Barbieri per le amministrazioni
resistenti;
Ritenuto e considerato quanto segue;
F a t t o
Il dott. Vito Tenore ha assunto servizio quale magistrato ordinario
in data 14 settembre 1991 e, pertanto, prima della nomina con la
medesima qualifica del dott. Raffaele Sabato, il quale è stato,
infatti, nominato col successivo d.m. 1 ottobre 1991.
Senonchè, al dott. Sabato è stato attribuito un trattamento
economico complessivo superiore a quello già riconosciuto al dott.
Tenore senza che, tuttavia, il Ministero di grazia e giustizia abbia
provveduto d'ufficio ad applicare in favore di quest'ultimo gli l,
legge 8 agosto 1991, n. 254, e 4, terzo comma, d.-l. 27 settembre
1982, n. 681, (convertito nella legge 28 novembre 1982 n. 869).
Il dott. Tenore ha, pertanto, proposto il ricorso in esame col
quale ha, appunto, chiesto l'accertamento del suo diritto ad ottenere
l'allineamento stipendiale previsto dalle norme sopra citate, con
conseguente condanna delle amministrazioni intimate al pagamento in
suo favore di quanto a tal titolo dovuto.
In via subordinata, il dott. Tenore ha chiesto che la sezione
condanni le medesime amministrazioni al risarcimento del danno
causatogli col loro illegittimo ritardo, con interessi e
rivalutazione monetaria.
A tal fine, l'interessato ha lamentato l'omessa applicazione in suo
favore e la violazione delle norme sopra indicate.
Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio e la
loro difesa con successiva memoria ha controdedotto alle
argomentazioni avversarie, chiedendo che il gravame sia respinto.
Anche il difensore del ricorrente ha prodotto memoria illustrativa.
Nel corso della pubblica udienza del 5 dicembre 1997 il ricorso,
come chiesto dai difensori delle parti, è stato trattenuto per la
decisione.
Diritto
1. - È pacifico ed incontroverso fra le parti che alle date di
"assunzione in servizio" del dott. Vito Tenore (d.m. 1 ottobre 1991)
e del dott. Raffaele Sabato (d.m. 1 ottobre 1991) erano vigenti
l'art. 4 terzo comma, legge 20 novembre 1982, n. 869 ed il principio
dell'"allineamento stipendiale" di cui lo stesso - unitamente
all'art. 1, legge 6 agosto 1991, n. 265 - costituiva l'esplicita
espressione normativa.
Ne consegue inevitabilmente che alle date indicate il dott. Tenore
- precedendo nel ruolo il dott. Sabato e percependo, tuttavia, un
trattamento economico inferiore a quello assegnato a quest'ultimo -
aveva maturato il "diritto" soggettivo, "perfetto ed incondizionato"
in quanto nascente direttamente dal principio e dalle norme sopra
citati, a ricevere un'integrazione del suo stipendio pari alla
differenza fra quest'ultimo, come in precedenza determinato, e quanto
invece concretamente erogato al collega (Cfr., per tutte, Corte dei
conti, Sez. controllo Stato, 13 luglio 1984, n. 1479, 3 febbraio
1989, n. 2093 e 19 novembre 1992, n. 67; Cons. Stato, VI Sez., 26
marzo 1990, n. 410, IV Sez., 1 aprile 1992, n. 376, IV Sez., 7
febbraio 1994, n. 111, t.a.r. Lazio III Sez. 6 marzo 1992, n. 220).
Se la normativa non fosse successivamente mutata ed in particolare
non fosse intervenuta la soppressione dell'istituto dell'allineamento
stipendiale, quanto sopra rilevato sarebbe sufficiente per
giustificare l'accoglimento del ricorso in esame perchè - come, del
resto, ammesso dalla sua stessa difesa - l'amministrazione non ha mai
provveduto a conformare la situazione di fatto a quella di diritto
ed, in particolare, a tempestivamente corrispondere al ricorrente la
maggiore retribuzione dovutagli secondo il principio e le norme sopra
descritti, sicuramente vigenti al momento in cui è stato acquisito
il corrispondente "diritto soggettivo".
2. - Senonchè, anche dopo il menzionato mutamento delle norme, la
giurisprudenza prevalente dei tribunali amministrativi regionali, in
base a varie e non sempre convergenti considerazioni, è pervenuta
alla conclusione che i diritti acquisiti in vigenza delle norme sopra
indicate sono sopravvissuti nonostante i dd.-ll. 11 luglio 1992, n.
333, e 19 settembre 1992, n. 384, (poi convertiti nelle leggi 8
agosto 1992, n. 359 e 14 novembre 1992, n. 438) contenenti,
rispettivamente, la soppressione dell'allineamento stipendiale
automatico ed il divieto di adottare nuovi "provvedimenti" di
ammissione allo stesso, ancorchè con effetti anteriori all'11 luglio
1992 (Cfr., per esempio, t.a.r. Molise 17 gennaio 1995, n. 11 e 7
maggio 1997, n. 101, t.a.r. Emilia Romagna 21 novembre 1995, n. 373,
t.a.r. Basilicata 21 agosto 1994, n. 176, t.a.r. Campania, sez.
Salerno 12 marzo 1996, n. 175, t.a.r. Abruzzo 27 maggio 1996, n.
151, t.a.r. Abruzzo, sez. Pescara 23 maggio 1997, n. 391).
Secondo la giurisprudenza sopra richiamata, il primo dei due
decreti-legge (art. 2, quarto comma), per quanto in questa sede
interessa, non avrebbe effetti "retroattivi" in quanto, come si
apprende dalla sua lettura, ha espunto dall'ordinamento l'art. 4
della legge 20 novembre 1982, n. 869 "a decorre dalla data di entata
in vigore" del decreto stesso.
Ne conseguirebbe che dallo stesso non possono derivare nè
direttamente nè indirettamente effetti preclusivi all'accoglimento
della domanda di accertamento proposta dal dott. Tenore.
La situazione, per quanto concerne il ricorrente, secondo la
giurisprudenza sopra citata, non sarebbe mutata neppure per effetto
del secondo dei decreti-legge sopra menzionati.
Quest'ultimo, poichè si limita ad impedire l'adozione di
"provvedimenti di allineamento stipendiale" "ancorchè aventi effetti
anteriori all'11 luglio 1992" (art. 7, settimo comma) avrebbe,
infatti, introdotto un - per molti versi singolare - "divieto" alla
pubblica amministrazione, ma, proprio perchè neppure li menziona,
non avrebbe, di per sè solo, fatto venire meno i "diritti
soggettivi" già acquisiti sulla base della normativa precedente e,
tantomeno, la possibilità per i loro titolari di ottenerne la tutela
in sede giurisdizionale.
Ad avviso di alcuni tt.aa.rr., tale soluzione avrebbe addirittura
ricevuto esplicita conferma dalla Corte costituzionale, la quale,
pronunciando in relazione alla norma in questione, ha avuto modo di
chiarire che "la disciplina adottata", "oltre a non risultare lesiva
dei giudicati già formatisi", "non ha sottratto ai ricorrenti alcuno
strumento di tutela giurisdizionale nei confronti degli atti della
pubblica amministrazione, nè ha menomato l'autonomia riconosciuta al
potere giurisdizionale nell'applicazione del diritto oggettivo, ai
fini della definizione delle singole controversie" (Cfr., in termini,
Corte costituzionale 26 gennaio 1994, n. 6).
Tutto ciò per non dire che, sempre secondo la giurisprudenza sopra
riferita, la norma in questione - avente efficacia sostanzialmente
retroattiva ed eccezionale e da interpretare, pertanto, in modo
strettamente letterale (art. 14 disp. prel. cod. civ.) - vieterebbe
soltanto i "provvedimenti" in materia di allineamento stipendiale.
Si limiterebbe, pertanto, ad impedire esclusivamente l'adozione di
quei particolari atti amministrativi (negoziali, unilaterali e
tipici) che sono oggettivamente preordinati ad introdurre
autoritativamente delle immutazioni alla situazione preesistente,
quali, per esempio, potrebbero essere, nella specifica materia, le
eventuali determinazioni rivolte ad estendere ulteriormente l'ambito
dei beneficiari dell'allineamento stipendiale.
La norma, invece, non prenderebbe esplicitamente in considerazione
e, pertanto, non vieterebbe affatto nè gli "atti meramente
ricognitivi" di situazioni giuridiche già compiutamente conformate
dalla legislazione e, in sostanza "applicativi" di quest'ultima nè,
tantomeno, le "sentenze" di accertamento e condanna che il giudice
deve, invece, adottare in conformità alla specifica normativa
oggettivamente riferibile alla fattispecie sottoposta alla sua
cognizione.
Ne risulterebbe confermato che la norma in questione non
impedirebbe la pronuncia della decisione di "accertamento e condanna"
sollecitata in questa sede dal ricorrente ed, anzi, tuttora
consentirebbe che la stessa amministrazione spontaneamente adempia
all'"obbligo", a suo tempo insorto e mai venuto meno, di
corrispondere materialmente al ricorrente stesso quanto, sulla base
di un'attività meramente ricognitiva, risulta essergli già dovuto
secondo le previsioni della legge nel suo caso applicabile.
3. - Il sopra riferito orientamento non è stato, tuttavia, per
nulla condiviso dal giudice di appello.
La IV sez. del Consiglio di Stato con le sentenze 20 maggio 1996,
n. 636 e 7 ottobre 1996, n. 1034, come ha puntualmente riferito la
difesa resistente, infatti, è giunta all'opposta conclusione che il
diritto all'allineamento "è ormai scomparso dall'ordinamento
giuridico", con effetto retroattivo e con sostanziale vanificazione
della possibilità di esercitarlo per chiunque prima della data di
entrata in vigore della nuova norma non abbia materialmente percepito
quanto a tale titolo dovutogli.
Tale orientamento giurisprudenziale - peraltro supportato col
richiamo a successive pronunce di inammissibilità emesse dalla Corte
costituzionale nn. 105 e 394 del 1994 e 523 del 1995 - trova la sua
unica, ma indubbiamente decisiva, ragione giustificatrice nella ratio
della norma abrogatrice, cioè nell'esigenza, avvertita dal
legislatore e già ritenuta ragionevole dalla Corte costituzionale
(cfr. la medesima sentenza n. 6 del 1994 cit), di "impedire, col
massimo grado di efficacia generale, l'ulteriore applicazione di un
istituto che, nella pratica, aveva determinato inconvenienti e
distorsioni maggiori di quelli cui si intendeva rimediare".
Ad avviso del giudice di appello, siffatti inconvenienti e
distorsioni risulterebbero "estesi ed aggravati" dall'"ulteriore
sopravvivenza dell'istituto - per quanto limitata alle sole
situazioni maturate prima dell'11 luglio 1992".
4. - Il Collegio ritiene che, nonostante le ampie e suggestive
argomentazioni della giurisprudenza di primo grado, debba essere
necessariamente preferita la rigorosa interpretazione del giudice di
appello la quale ha, se non altro, l'indubbio pregio di risultare
assolutamente coerente con l'intento perseguito dal legislatore in un
momento storico di particolari difficoltà finanziarie e in presenza
di indubbi fenomeni distorsivi del sistema retributivo dei pubblici
dipendenti.
Ne consegue che il collegio dovrebbe senz'altro respingere il
ricorso in esame aderendo pienamente al decisum del giudice di
appello, presumibilmente destinato ad essere confermato in relazione
ai giudizi che risultano ancora pendenti presso lo stesso.
5. - Senonchè, il collegio osserva come la reiezione della domanda
formulata in via principale dell'attuale ricorrente, possibile solo
in caso di totale adesione alle argomentazioni già svolte dal
Consiglio di Stato, faccia anche riemergere alcune delle questioni di
legittimità relative ai dd.-ll. sopra menzionati, che avevano avuto
ampia ed esaustiva risposta nella più volte menzionata sentenza
della Corte costituzionale n. 6 del 1994.
Si rende, pertanto, necessario disporre la sospensione del giudizio
e la rimessione d'ufficio degli atti alla Corte costituzionale per
ottenere una sua definitiva pronuncia in argomento, senza che neppure
possa essere presa in esame l'ulteriore domanda, formulata però in
via del tutto subordinata dal medesimo ricorrente, di condanna
dell'amministrazione al risarcimento del danno che gli è derivato
dalla inosservanza dell'obbligo di tempestivamente applicare le norme
sull'allineamento stipendiale, quando le stesse erano ancora vigenti
e ricorrevano tutti gli altri presupposti per il pagamento di quanto
in base alle stesse dovuto.
L'esame della domanda giudiziaria formulata in subordine è,
infatti, sottoposto alla condizione che la domanda principale risulti
sicuramente inaccoglibile.
Tale condizione potrà verificarsi, tuttavia, solo nell'ipotesi che
la Corte costituzionale ritenga infondate o inammissibili le
questioni che il collegio ritiene necessario sottoporre alla sua
attenzione.
6. - Un primo profilo di illegittimità attiene al possibile
contrasto dell'art. 7, sesto comma d.-l. 384 del 1992 con gli artt.
3, 24 e 113 della Costituzione
Come già ricordato, la Corte costituzionale aveva ritenuto non
fondata l'analoga questione sollevata dalla prima sezione di questo
tribunale (ordinanza 24 marzo 1993 n. 496), affermando che la norma
sopravvenuta non ha privato il giudice del potere di pronunciare, sia
in positivo che in negativo, tenendo conto della legislazione vigente
al momento in cui si sono verificati i presupposti sui quali si fonda
la domanda.
Tanto perchè, come già ricordato, la norma citata "non ha
sottratto ai ricorrenti alcuno strumento di tutela giurisdizionale
nei confronti degli atti della pubblica amministrazione, nè ha
menomato l'autonomia riconosciuta al potere giurisdizionale
nell'applicazione del diritto oggettivo, ai fini della definizione
delle singole controversie".
Tuttavia, la questione, nonostante tale esplicita affermazione, si
ripropone immutata perchè successivamente alla menzionata pronuncia
della Corte, in sede di giudizio di merito, sulla base
dell'interpretazione razionale fornita dal Consiglio di Stato e fatta
propria dalla sezione, è stato concluso che la norma sopracitata ha
abrogato con piena efficacia retroattiva tutte le disposizioni
sull'allineamento stipendiale, in quanto il legislatore ha voluto
impedire in modo assoluto che fossero "estesi ed aggravati" gli oneri
economici derivanti dall'"ulteriore sopravvivenza dell'istituto - per
quanto limitata alle sole situazioni maturate prima dell'11 luglio
1992" (Cfr. Cons. Stato IV Sez. sent. n. 636/1996 cit.).
Sembra, infatti, al collegio che non vi sia sostanziale differenza
tra l'escludere in via assoluta la possibilità per il giudice di
merito di accogliere i ricorsi di quanti avevano maturato il diritto
all'allineamento prima della soppressione di tale istituto e
l'affermare che costoro, per tale specifico aspetto, sono del tutto
privi di tutela giurisdizionale.
Tanto, a meno che non si ritenga sufficiente un'osservanza
meramente formale del dettato costituzionale, facendo coincidere la
garanzia offerta dagli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione con
l'illusoria possibilità di adire il giudice per ottenere una
pronuncia dall'esito inevitabilmente negativo a causa della
sopravvenuta norma abrogatrice con effetti retroattivi anche in
relazione ai diritti quesiti.
7. - Un secondo profilo attiene al possibile contrasto della
medesima norma con gli artt. 3 e 36 Cost., oltre che con il principio
di ragionevolezza.
La disposizione sospettata di incostituzionalità sicuramente non
ha avuto alcun effetto negativo nei confronti dei magistrati
(ordinari, amministrativi, contabili o militari) che, pur trovandosi
in una situazione del tutto identica a quella dell'attuale
ricorrente, tuttavia, hanno concretamente usufruito dell'allineamento
stipendiale perchè l'amministrazione ha puntualmente adempiuto al
suo obbligo di pagare loro quanto dovuto in applicazione della
legislazione all'epoca ancora vigente.
Non sembra, pertanto, che occorrano molte parole per evidenziare la
disparità di trattamento ai danni dell'attuale ricorrente e
l'irragionevolezza che sembrano caratterizzare siffatta disposizione,
la quale fa dipendere l'entità della retribuzione, non già dalla
qualità o dalla quantità delle prestazioni lavorative, bensì da
una circostanza di fatto apparentemente irrilevante, quale appare
essere la, maggiore o minore, tempestività nell'adempimento dei
propri doveri degli uffici addetti alla liquidazione ed al pagamento
del dovuto.
8. - Ritiene, infine, il collegio che nella rigida retroattività
della disposizione interpretativa di cui si discute possa ravvisarsi
anche un sintomo di eccesso di potere legislativo, con ulteriore
violazione del principio di ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97
della Costituzione
Non sembra, infatti, che l'"ulteriore sopravvivenza dell'istituto"
- "limitata alle sole situazioni maturate prima dell'11 luglio 1992"
(Cfr. Cons. Stato, IV Sez., sent. n. 636/1996) avrebbe effettivamente
"esteso ed aggravato" in modo significativo la situazione alla quale
il legislatore ha inteso porre rimedio con l'art. 7 d.-l. n. 384 del
1992 cit.
La retroattività della disposizione ha prodotto in concreto i suoi
effetti nei confronti di un numero sicuramente modesto di magistrati
ed ha determinato un risparmio di spesa ben poco significativo.
Ha operato, infatti, solo ai danni di quanti hanno avuto la ventura
di essere stati immessi nelle funzioni nel corso dell'anno 1991 ed
hanno avuto l'unico torto di attendere fiduciosamente il pagamento di
quanto loro dovuto in base alla legislazione all'epoca vigente, senza
sollecitare l'adempimento dell'amministrazione o addirittura senza
subito adire il giudice per ottenere (anche attraverso provvedimenti
cautelari) quanto loro spettante.
Tutti gli altri loro colleghi, ivi inclusi alcuni di quelli che
sono stati immessi nelle funzioni nel medesimo periodo, pur svolgendo
funzioni di pari valore, viceversa, hanno regolarmente ottenuto e
continuano a percepire quanto loro spettante a titolo di allineamento
stipendiale.
9. - Concludendo, la sezione, ritenuto che le questioni di
legittimità costituzionali sopra esposte non sono manifestamente
infondate e constatato che le stesse assumono rilevanza decisiva ai
fini del presente giudizio, dispone la sospensione del giudizio
stesso e la remissione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Sospende il giudizio e, ritenuta non infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 7, d.-l. n. 384/1992 per
contrasto con gli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, dispone la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ai sensi dell'art. 23 11 marzo 1953, n. 87, ordina che a cura della
segreteria la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa
ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia inviata in
comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Latina, nella Camera di consiglio del 5 dicembre
1997.
Il presidente: Camozzi
Il consigliere estensore: Onorato
98C0684