1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 6-10-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 settembre 1993
N. 35 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 28 settembre 1993 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Modificazioni al decreto ministeriale 5 dicembre 1991 in tema di procedura per la contrazione di mutui e rimborso oneri relativi al programma di edilizia sanitaria - Esclusione delle province autonome da qualsiasi finanziamento con onere totale o parziale a carico dello Stato, in materia di edilizia sanitaria, in base all'interpretazione, da parte del Governo, dell'art. 4, ultimo comma, del d.lgs. n. 266/1992, nel senso dell'abrogazione dell'art. 20 della legge n. 67/1988 che tale beneficio prevedeva - Invasione della sfera di competenza provinciale in materia di igiene e sanita', assistenza e beneficenza pubblica e lavori pubblici di interesse provinciale (Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 116/1991, 123 e 356 del 1992). (Decreto Ministro del tesoro di concerto con il Ministro della sanita' in data 16 luglio 1993). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 69, 70, 71, 72, 73, 75, 78, 79 e 119). (093C1022) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 6-10-1993)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della Provincia Autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale Gianni
Bazzanella, autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n.
12549 del 10 settembre 1993, rappresentato e difeso dagli avv.ti
prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca ed elettivamente domiciliato
presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia 1, come da mandato
speciale a rogito del notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data
13 settembre 1993, n. 59067 di rep., contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore in relazione al d.m. del tesoro
del 16 luglio 1993, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 170 del 22
luglio 1993, e recante "modificazioni al decreto ministeriale 5
dicembre 1991 in tema di procedure per la contrazione di mutui,
rimborso oneri relativi al programma di edilizia sanitaria".
L'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67, autorizza l'esecuzione
di un programma pluriennale di interventi in materia di
ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del
patrimonio sanitario pubblico e di realizzazione di residenze per
anziani e soggetti non autosufficienti, finanziati mediante
operazioni di mutuo "che le regioni e le province autonome di Trento
e Bolzano sono autorizzate ad effettuare .. secondo modalità e
pocedure da stabilirsi con decreto del Ministero del tesoro, di
concetto con il Ministro della sanita'" (primo comma). Al Ministro
della sanità è demandato altresì il compito di definire i criteri
generali per la programmazione degli interventi (secondo comma),
mentre "le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano
predispongono .. il programma degli interventi di cui chiedono il
finanziamento" (quarto comma): sulla base dei programmi regionali il
Ministero predispone il programma nazionale che viene sottoposto al
Cipe, il quale determina "le quote di mutuo che le regioni e le prov-
ince autonome di Trento e Bolzano possono contrarre nei diversi
esercizi" (quinto comma). L'onere di ammortamento dei mutui è
assunto a carico del bilancio dello Stato (sesto comma).
Le modalità e le procedure per l'assunzione dei mutui in
questione erano finora stabilite dal d.m. tesoro 5 dicembre 1991
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 65 del 18 marzo 1992
(sostitutivo del precedente d.m. 7 dicembre 1988), il quale,
parimenti, prevedeva in modo espresso l'assegnazione dei mutui, oltre
che alle regioni, alle province autonome di Trento e Bolzano (art. 1,
primo comma; e cfr. anche art. 5, terzo comma; art. 6, terzo comma).
Ora il Ministro del tesoro, con decreto del 16 luglio 1993 ha
ritenuto di procedere ad una "nuova stesura del testo" del predetto
decreto 5 dicembre 1991, "al fine di non creare problemi di ordine
interpretativo agli enti ed istituzioni creditizie" (cfr. l'ultimo
capoverso delle premesse del decreto impugnato).
Il nuovo decreto, nel disciplinare dette modalità e procedure, fa
però riferimento solo alle "Regioni" (oltre che agli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, ammessi a usufruire
direttamente dei finanziamenti in questione, ai sensi dell'art. 4,
quindicesimo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412), e non più
alle province autonome di Trento e di Bolzano (cfr. artt. 1, primo
comma; 3, primo, secondo e terzo comma; 6, primo e terzo comma; 7,
primo comma).
Tale omissione non può d'altra parte considerarsi come una mera
variazione letterale, nonostante la quale si debba intendere riferita
la disciplina anche alle province autonome (come è d'uopo quando gli
atti normativi facciano genericamente riferimento alle regioni,
trattando materie sulle quali alla competenza delle regioni
corrisponde in Trentino-Alto Adige quella delle province autonome):
poichè il decreto impugnato reca, nell'ottavo capoverso delle
premesse, la seguente dizione: "visto l'art. 4 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante le norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, con il quale è
stato stabilito che nelle materie di competenza propria regionale o
provinciale le amministrazioni statali comprese quelle autonome e gli
enti dipendenti dallo Stato non possono disporre spese nè concedere,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi per
attività nell'ambito del territorio regionale e provinciale".
Secondo il Ministro, dunque, l'art. 4 del d.lgs n. 266/1992
precluderebbe l'applicazione, in Trentino-Alto Adige, e a favore
delle province autonome di Trento e Bolzano, dell'art. 20 della legge
n. 67 del 1988, che pure fa espresso riferimento alle medesime prov-
ince autonome; e dunque le strutture sanitarie pubbliche del
Trentino-Alto Adige non potrebbero usufruire dei finanziamenti, con
oneri di ammortamento a carico dello Stato, previsti da tale
disposizione legislativa.
Ma tale interpretazione della norma di attuazione non è fondata.
L'art. 4 in parola è contenuto in un decreto legislativo che
detta "norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-
Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e
leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di
indirizzo e coordinamento". Le nuove norme di attuazioni "in materia
di finanza regionale e provinciale" sono invece contenute nel d.lgs
n. 266/1992, n. 268.
L'art. 4 del d.lgs. n. 266/1992 è intitolato "funzioni
amministrative", ed è volto a stabilire alcuni limiti all'attività,
appunto amministrativa, dello Stato e degli enti statali nelle
materie di competenza delle regioni o delle province: stabilendo, al
primo comma, che in dette materie la legge non può attribuire
funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, di-
verse da quelle spettanti allo Stato secondo le norme statutarie e di
attuazione; prescrivendo, al secondo comma, un obbligo di
informazione reciproca fra uffici statali e regionali o provinciali,
circa le violazioni accertate di norme o provvedimenti
rispettivamente regionali o provinciali, ovvero statali; disponendo
infine, al terzo comma, che, "fermo restando quanto disposto dallo
statuto speciale e dalle relative norme di attuazione, nelle materie
di cui al primo comma le amministrazioni statali, comprese quelle
autonome, e gli enti dipendenti dallo Stato non possono disporre
spese nè concedere, direttamente o indirettamente, finanziamenti o
contributi per attività nell'ambito del territorio regionale o
provinciale".
Come è evidente - dal suo tenore, dalla sua collocazione e dalla
sua ratio - questa disposizione è volta a precludere allo Stato
attività amministrativa di spesa diretta nella regione, cioè
interventi a carico del bilancio dello Stato o degli enti statali
comportanti erogazione di fondi per opere, trasferimenti a imprese o
a famiglie, contributi a enti pubblici sub-provinciali: interventi
che - attraverso il finanziamento - realizzerebbero ingerenze statali
nell'ambito della competenza amministrativa spettante alle regioni e
alle provincie autonome.
Nulla ha a che vedere tale disposizione, invece, con il problema
dei trasferimenti finanziari dello Stato a favore delle province
autonome (o della regione), cioè con il problema del finanziamento
delle attività amministrative delle province: problema, questo, che
è risolto viceversa dalle norme statutarie e di attuazione in
materia di finanza regionale e provinciale, la cui disciplina è
espressamente richiamata dall'art. 4, terzo comma, d.lgs n. 266/1992
laddove esso stabilisce che "resta fermo" quanto disposto dallo
statuto e dalle relative norme di attuazione.
In particolare, com'è noto, lo statuto prevede, a questo fine,
oltre ad una limitata autonomia tributaria (artt. 72 e 73), la
devoluzione alla regione e alle province autonome del gettito o di
quote del gettito di tributi o di altre entrate erariali (artt. 69,
70, 71, 75, 78), e sancisce espressamente l'applicazione anche alle
province autonome di Trento e Bolzano dell'art. 119, terzo comma,
della Costituzione, relativo ai contributi speciali erogati dallo
Stato per scopi determinati (art. 79).
L'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386 - cui questa Corte
attribuisce, com'è noto, significato e portata di norme di
attuazione immodificabili al di fuori del meccanismo dell'accordo fra
Stato e regione o province autonome previsto dall'art. 104 dello
statuto (cfr. sentt. n. 116/1991; n. 123/1992; n. 356 del 1992) -
stabilisce non solo che "le province autonome partecipano alla
ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi
di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalità per gli stessi previsti" (primo
comma), ma anche che "i finanziamenti recati da qualunque altra
disposizione di legge statale, in cui sia previsto il riparto per
l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle province
autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali nell'ambito del
corrispondente settore" (secondo comma).
A sua volta l'art. 12 del d.lgs 16 marzo 1992, n. 268 - contenente
proprio le norme di attuazione in materia di finanza, ed entrato in
vigore contemporaneamente al d.lgs n. 266/1992, ma recante un numero
posteriore - conferma esplicitamente l'applicabilità dell'art. 5
legge n. 386/1989 alle province autonome, stabilendo che le
disposizioni in ordine alle procedure e alla distribuzione dei fondi
di cui a detto art. 5, secondo e terzo comma, "si applicano con
riferimento alle leggi statali di intervento ivi previste, anche se
le stesse non sono espressamente richiamate" (primo comma), e che "in
caso di assegnazione di finanziamenti ai sensi dell'art. 5, secondo
coma" predetto, "i relativi stanziamenti di spesa sono comunque
iscritti nel bilancio provinciale nella misura necessaria per far
fronte rispettivamente agli impegni ed ai programmi previsti per
l'esercizio in corso, salvo l'obbligo di compensare gli eventuali
minori stanziamenti rispetto alle assegnazioni con maggiori
stanziamenti negli esercizi successivi" (secondo comma).
L'art. 4, terzo comma, del d.lgs n. 266/1992 non può dunque in
nessun modo essere interpretato come preclusivo all'assegnazione alle
province autonome dei finanziamenti statali a destinazione vincolata
disposti da leggi statali a favore delle regioni.
Esso tende a garantire le province da possibili invasioni del
proprio ambito di competenza da parte dello Stato a mezzo di
interventi diretti di spesa, non certo a precludere il finanziamento
delle province mediante trasferimenti dal bilancio dello Stato a
quello delle province stesse, che sono anzi espressamente previsti
dallo statuto e dalle norme di attuazione.
Tali interventi finanziari - a differenza di quelli esplicantisi
in forma di spesa statale diretta - non ledono le attribuzioni
provinciali in quanto mettono i relativi mezzi a disposizione delle
province e sono assegnati nel rispetto dell'autonomia provinciale
quanto all'attività di impiego dei finanziamenti medesimi (a tal
fine valendo le garanzie di cui ai citati art. 5 della legge n.
386/1989 e 12 del d.lgs n. 268/1992).
Sul piano testuale questa, che è l'unica interpretazione
plausibile della norma in questione, è confermata non solo
dall'espresso richiamo alle norme statutarie e di attuazione il cui
disposto "resta fermo", ma anche dal riferimento a spese o contributi
"per attività nell'ambito del territorio regionale o provinciale".
Tale precisazione da un lato ribadisce l'intento di incidere sul
finanziamento delle attività e non sui meccanismi di trasferimento
finanziario dello Stato alle Province (vietando cioè solo
finanziamenti statali diretti che "saltino" le province e restino
estranei al bilancio di questa). Dall'altro lato la precisazione in
esame, secondo cui si vietano spese per attività "nell'ambito del
territorio regionale o provinciale" rende palese che ci si riferisce
non già ai casi di riparto di somme fra le regioni, bens/' alla
destinazione finale delle somme dirette a finanziare determinate
attivita': per questo si fa menzione dell'ambito del territorio
regionale o provinciale; menzione che non avrebbe alcun senso se si
volesse riferire la norma anche ai trasferimenti a favore del
bilancio delle province.
Palesemente, dunque, risulta lesivo dell'autonomia finanziaria,
amministrativa e programmatoria della provincia il decreto impugnato,
là dove tende ad escludere le Province autonome dal riparto dei
finanziamenti statali previsti a favore delle regioni per
investimenti nell'ambito della sanità.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al Ministro del tesoro, escludere
la provincia stessa dal riparto dei finanziamenti statali per i mutui
previsti dall'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67, e successive
integrazioni, in pretesa attuazione dell'art. 4 del d.lgs 16 marzo
1992 n. 266; e per l'effetto annullare il d.m. sanità 16 luglio 1993
meglio indicato in epigrafe nella parte in cui, menzionando nelle
premesse l'accennata errata interpretazione dell'art. 4 del d.lgs n.
266/1992, e omettendo di menzionare le province autonome accanto alle
regioni come destinatarie dei mutui, esclude le provincie stesse dal
riparto dei predetti finanziamenti statali.
Roma, addì 16 settembre 1993
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

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