1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 28-7-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 giugno 1993
N. 21 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 28 giugno 1993 (della procura della Repubblica presso il Tribunale di Caltanissetta) Restituzione, da parte della Camera dei deputati per mancata osservanza dei termini di cui all'art. 344, primo comma, del c.p.p., degli atti relativi alla richiesta di autorizzazione a procedere avanzata dalla procura della Repubblica presso il tribunale di Caltanissetta nei confronti del deputato Gianfranco Occhipinti per concorso nel reato di turbata liberta' degli incanti pluriaggravato - Asserita non spettanza alla Camera della facolta' di restituire gli atti relativi a richiesta di autorizzazione a procedere nei confronti di un deputato senza adottare una decisione di merito, ancorche' negativa o, quantomeno, una decisione interlocutoria. Subordinatamente, richiesta alla Corte di remissione a se stessa della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 344, primo comma, del c.p.p., in riferimento agli artt. 3, primo comma, 25, 68, secondo comma, 112 e 109 della Costituzione, nella parte in cui prevede che il termine entro cui il p.m. deve richiedere l'autorizzazione a procedere contro un parlamentare indagato sia stabilito a pena di decadenza dall'esercizio dell'azione penale. (Cost., artt. 68, secondo comma, 107, quarto comma, 108, secondo comma, e 112). (093C0726) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 28-7-1993)

Ricorso per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato
dinanzi alla Corte costituzionale ex artt. 134 della Costituzione,
37, primo comma della legge 11 marzo 1953, n. 87 e 26 D.C.C. 16 marzo
1956.
Il procuratore della Repubblica esaminati agli atti del
procedimento penale iscritto al n. 1573/A/92 contro Occhipinti
Gianfranco, deputato al Parlamento nazionale, in ordine ai reati di
cui agli artt. 353, 319 e 321 del c.p.
OSSERVA IN FATTO E IN DIRITTO
1. - Premessa.
Ai fini di compiuta intelligenza, occorre brevemente delineare
l'iter del procedimento penale sopramenzionato e il suo oggetto.
In seguito alle rivelazioni del collaborante Leonardo Messina
circa la composizione e le attività illecite dell'organizzazione
mafiosa denominata "Cosa Nostra", con precipuo riferimento all'ambito
territoriale nisseno-ennese, e in esito all'attività di polizia
giudiziaria volta a verificare la fondatezza delle suesposte
dichiarazioni, venne instaurato autonomo procedimento penale
concernente l'episodio specifico della manipolazione della gara di
appalto per la costituzione dell'istituto tecnico per geometri di
Caltanissetta. Il cennato collaborante, dopo avere ricostruito per
grandi linee il sistema di controllo illecito degli appalti in
Sicilia, per quanto a sua conoscenza, aveva infatti dichiarato
specificamente di essere stato incaricato, dalla organizzazione
mafiosa di cui era parte, di manomettere una delle buste contenenti
le offerte di partecipazione, sottraendo il certificato antimafia.
Un'altra busta era stata manipolata - sempre secondo le dichiarazioni
del collaborante - da altro coindagato. La gara era stata
aggiudicata, secondo quanto "concordato" dalla stessa organizzazione,
alla ditta dei fratelli Anzalone, "avvicinata" a Cosa Nostra.
L'impresa aveva poi sborsato a titolo di tangente e secondo accordi
venali precedenti la somma di L. 238 milioni, in parte destinata alla
organizzazione territoriale di Cosa Nostra e in parte destinata ai
"politici" e in particolare anche all'on. Occhipinti che, fra
l'altro, aveva presieduto la seduta di gara, come peraltro è stato
ammesso in sede di interrogatorio al g.i.p. dal titolare della ditta
aggiudicataria.
L'ufficio disponeva quindi lo stralcio degli atti con la
conseguente iscrizione del parlamentare nel registro Mod. 21,
relativamente ai reati in epigrafe, inviando la richiesta di
autorizzazione a procedere di cui in atti (susseguente ad altra
analoga richiesta inoltrata nell'ambito di altro separato e autonomo
procedimento penale a carico dello Occhipinti, per il reato di
partecipazione ad associazione mafiosa).
Mentre quest'ultima richiesta era stata accolta, il sig. Ministro
di grazia e giustizia, nel trasmettere alla Camera dei deputati gli
atti concernenti la richiesta di procedimento oggetto del presente
ricorso, rilevava la tardività della stessa, con riferimento al
termine previsto dall'art. 344 del c.p.p.
La giunta per le autorizzazioni a procedere investiva dapprima il
sig. Presidente della Camera della questione circa la "ricevibilita'"
della richiesta, vedendosi indi restituiti gli atti per competenza.
Veniva, in esito alla restituzione degli atti, deliberata dalla
Camera dei deputati la restituzione dell'incarto all'a.g. procedente
per non avere questo p.m. osservato il termine di cui all'art. 344
del c.p.p.
2. - Ammissibilità del conflitto.
a) profilo soggettivo.
Questo p.m. ritiene, anzitutto, che si sia configurata la
fattispecie del conflitto di attribuzione fra i poteri dello Stato.
Al riguardo e per quanto attiene al profilo soggettivo, mette
conto di notare che il p.m. ricorrente è organo competente a
dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene,
secondo la previsione stabilita dall'art. 37, primo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87.
Sul punto è sufficiente notare come il pubblico ministero
territorialmente competente per le indagini, nonostante che sia
inserito in una struttura gerarchicamente ordinata, nell'esercizio
dell'azione penale sia il titolare esclusivo. Nè tale tesi sembra
confutabile seriamente, sol che si consideri che:
1) il procuratore generale della Repubblica presso il distretto
della corte di appello ha funzioni di sorveglianza e non può essere
considerato l'organo di esternazione definitiva degli atti rientranti
nell'attribuzione del procuratore della Repubblica;
2) il Ministro di grazia e giustizia è titolare dell'azione
disciplinare e svolge funzioni di sorveglianza ed ispettive sul
procuratore della Repubblica ma non ha alcuna facoltà nell'esercizio
dell'azione penale se si eccettano i casi previsti dagli artt. 9 e 10
del c.p., nella specie non pertinenti. Nè la sua attribuzione
concernente profili organizzativi degli uffici giudiziari può valere
a ritenerlo come organo esprimente la volontà definitiva del
pubblico ministero.
3) il procuratore nazionale antimafia, pur avendo poteri di
direttiva, di coordinamento e di impulso, non è certo un organo che
può configurare un'attribuzione a dichiarare definitivamente la
volontà del procuratore della Repubblica, nelle determinazioni
inerenti l'esercizio dell'azione penale;
4) il consiglio superiore della magistratura ha competenza solo
nelle materie indicate nell'art. 105 della Costituzione.
Orbene, poichè nella fattispecie la richiesta di autorizzazione a
procedere si configura come condizione di procedibilità dell'azione
penale, non appare dubbio che il pubblico ministero ricorrente sia da
individuarsi come l'organo competente a dichiarare definitivamente la
volontà del potere cui appartiene, nè è di ostacolo la circostanza
che il pubblico ministero non è organo della giurisdizione, giacchè
quel che qui rileva è il carattere diffuso della titolarità
dell'esercizio dell'azione penale. D'altronde il carattere
giurisdizionale dell'organo non è elemento essenziale per la
proposizione del conflitto;
b) profilo oggettivo.
Parimenti pacifica deve ritenersi la configurazione della
fattispecie del conflitto di attribuzione legittimante l'investitura
della Corte, sotto il profilo oggettivo. Invero, la Camera dei
deputati, nel restituire gli atti senza una deliberazione plausibile
e fondata, si è arrogata anzitutto una prerogativa che spetta al
pubblico ministero invadendo e impedendo l'attribuzione propria di
quest'organo che si traduce nell'obbligo di esercitare l'azione
penale, sia pure in taluni casi condizionatamente alla verificazione
di determinate ipotesi. Da un lato, quindi, il Parlamento ha
debordato dall'ambito di attribuzione conferito dalla Carta
costituzionale e, dall'altro lato, ha finito per paralizzare
l'esercizio dell'azione penale, al di fuori da qualsivoglia
previsione normativa. Nell'ordinamento, infatti, non è previsto che
la Camera dei deputati possa restituire gli atti all'a.g. senza
adottare una decisione di merito, ancorchè negativa o, quantomeno,
una decisione interlocutoria.
Inoltre, è fuor di dubbio che la delimitazione delle reciproche
sfere di attribuzioni qui considerate discenda da norme
constituzionali, con particolare riferimento, da un canto, all'art.
68, secondo comma della Costituzione e, dall'altro canto, agli artt.
107, quarto comma, 108, secondo comma, e 112 della Costituzione.
Nella specie, infatti, occorre stabilire l'esatta delimitazione di
attribuzioni relative a prerogative costituzionali di entrambi gli
organi in questione (p.m. e Camera dei deputati).
Ne consegue l'ammissibilità della configurazione del conflitto
anche sotto l'aspetto oggettivo.
Va, per completezza, evidenziato che nella fattispecie in
questione non vi è alcun altro rimedio processuale per sbloccare la
situazione di stati venutasi a creare. In particolare, non è
ipotizzabile il ricorso alla disciplina prevista dall'art. 345 del
c.p.p. della riproponibilità dell'azione penale, giacchè la giunta
ha ritenuto perentorio (sia pure illegittimamente come si dirà più
oltre) il termine di cui all'art. 344 del c.p.p. e, quindi, non è
ragionevole pensare che detto organo, sia per la sua qualificazione
collegiale immutabile, sia per l'assenza di nuovi fatti sopravvenuti
prospettabili, possa rivedere la sua precedente deliberazione. Nè
altrimenti è possibile riproporre la richiesta, potendosi
agevolmente prevedere l'opposizione della eccezione circa
comportamenti elusivi, in capo a questo pubblico ministero,
dell'obbligo di esercitare tempestivamente l'azione penale. Nè
avrebbe senso richiedere al g.i.p. in sede l'archiviazione per
mancanza della condizione di procedibilità e ripropone, indi la
richiesta di autorizzazione. E ciò, anzitutto, per il formalismo di
una tale soluzione, che sarebbe peraltro altrettanto elusiva, come la
precedente, del carattere asseritamente perentorio del termine,
nonchè, in secondo luogo, per il dispendio di energia processuali e,
soprattutto, per il rischio che un'eventuale fine anticipata della
legislatura sortisca la decadenza della richiesta.
Non resta dunque che adire la Corte costituzionale, come unico
rimedio processuale. Ne deriva che il conflitto appare ammissibile
anche sotto quest'ultimo profilo.
3. - Ragioni del conflitto.
a) carattere non perentorio del termine di cui all'art. 344 del
c.p.p.
Nel merito, è a dirsi che il termine di cui all'art. 344, primo
comma, del c.p.p. non può considerarsi come perentorio. Secondo una
nozione comune, infatti, è perentorio il termine trascorso
infruttuosamente il quale decade il potere di compiere il relativo
atto. L'art. 173 primo comma, del c.p.p. prevede che "i termini si
considerano stabiliti a pena di decadenza soltanto nei casi previsti
dalla legge". Orbene, il termine di trenta giorni dalla iscrizione
nel registro delle notizie di reato entro cui deve esercitarsi
l'azione penale nei confronti del parlamentare non è espressamente
stabilito a pena di decadenza. Ma la decadenza, come sanzione
dell'inosservanza del predetto termine, non è neppure indirettamente
ricavabile dal sistema. Al riguardo, è noto che la perentorietà
implicita - per così dire - del termine è desumibile dalla
inammissibilità dell'atto compiuto dopo la scadenza del termine
medesimo. Di tale inammissibilità, invero, non v'è traccia nel
sistema processuale, sia con riferimento al carattere irretrattabile
e obbligatorio dell'azione penale, in generale, che esclude, in
mancanza di limitazioni espresse, la possibilità di ricostruire la
perentorietà del termine in esame in via sistematica; sia con
riferimento alla diversa disciplina stabilita negli artt. 343 e 344
del c.p.p. Appare evidente, dalla comparazione di queste due ultime
norme, che, qualora la inosservanza del termine fosse stata
assimilata alle fattispecie contemplate dall'art. 343 del c.p.p.
(atti da compiersi con la richiesta), sarebbe stata prevista anche
nell'art. 344 del c.p.p. la sanzione della "inutilizzabilita'" degli
atti compiuti, salvo poi a circoscrivere tale inutilizzabilità ai
fini della delibazione sul fumus persecutionis ovvero ad estenderla
all'intera richiesta. Dunque, nessuna sanzione processuale diversa da
quella generale prevista dall'art. 124 del c.p.p. è specificamente o
genericamente desumibile nella materia di che trattasi. Da qui
l'erroneità della soluzione adottata dalla Camera dei deputati, che
avrebbe dovuto per converso valutare il fumus persecutionis ritenendo
meramente ordinatorio il termine de quo, anzichè adottare la
soluzione qui contestata;
b) autonomia del procedimento sulla turbativa d'asta e sulla
corruzione rispetto a quello sull'associazione mafiosa. Momento
iniziale della iscrizione.
L'Occhipinti era stato, come si è sopra accennato, in precedenza
iscritto nel registro mod. 21 per il reato di cui agli artt. 110 e
416- bis del c.p. È innegabile che tra quest'ultimo procedimento e
l'altro, oggetto del presente ricorso, instaurato per i reati di
turbativa d'asta e di corruzione vi è un rapporto di autonomia
ancorchè entrambi siano connessi. Invero, va osservato che anzitutto
tra i temi di prova dei suindicati procedimenti non vi è assoluta
coincidenza, la partecipazione all'associazione mafiosa dell'indagato
trovando in altri elementi e, segnatamente, nello scambio elettorale
il fondamento suo proprio. In secondo luogo, bene si è proceduto
alla diversa iscrizione nel registro mod. 21 in un momento
cronologico diverso. Al riguardo, è appena il caso di osservare che
l'art. 335 del c.p.p. indica come presupposti della iscrizione la
sussistenza di una notizia di reato e l'attribuibilità del reato ad
un soggeto. Cosa debba intendersi per notizia di reato è nozione
che, a tacer d'altro, discende dal disposto di cui all'art. 347 del
c.p.p., laddove assume il profilo di fatto penalmente rilevante
individuato nei suoi elementi essenziali. Mentre la notizia di reato
è attribuibile ad un soggetto quando, in relazione ad essa, è
identificata la persona nei cui confronti vengono svolte indagini. Da
qui consegue la considerazione che non può parlarsi tecnicamente di
notizia di reato tutte le volte che un fatto viene rivelato puramente
e semplicemente da una fonte, ancorchè si tratti di collaborante. È
ciò perchè la verificazione preliminare dell'accadimento storico è
intimamente legata a valutare se vi sia una notizia di reato. Nella
fattispecie, se è vero che il collaborante aveva fatto le sue
propalazioni sull'appalto in questione nel corso degli interrogatori,
non c'è dubbio che la "notizia di reato" in quanto tale si è
cristallizata soltanto a seguito dell'investigazione preliminare
della polizia giudiziaria, volta a identificare i soggetti sottoposti
(fra l'altro in concorso) ad indagine e ad acquisire gli atti
dell'appalto in guisa di verificazione del fatto storico medesimo.
Tutto questo si è realizzato con l'informativa di reato della
polizia giudiziaria resa in data 16 dicembre 1992. Solo da quel
momento poteva quindi legittimamente procedersi all'iscrizione
dell'Occhipinti nel registro mod. 21.
4. - Questione di legittimità costituzionale.
a) questione di legittimità costituzionale dell'art. 344,
primo comma, del c.p.p. in riferimento agli artt. 3, primo comma, 25,
68, secondo comma, 112 e 119 della Costituzione, nella parte in cui
si prevede che il termine entro cui il pubblico ministero deve
richiedere l'autorizzazione a procedere contor un parlamentare
indagato sia stabilito a pena di decadenza dall'esercizio dell'azione
penale.
Questo p.m. intende sollecitare, in linea subordinata e
nell'ipotesi di inammissibilità del proposto conflitto di
attribuzione ovvero di successiva dichiarazione dell'attribuzione
della Camera dei deputati, il potere di ufficio della Corte, ex artt.
37, quinto comma, e 23, terzo comma della legge 11 marzo 1953, n. 87,
di sollevare la questione di legittimità costituzionale in rubrica
cennata.
Al riguardo è a dirsi che, ove si dovesse ritenere - alla stregua
di canoni ermeneutici corretti e contrariamente a quanto sopra
argomentato - che il termine di cui all'art. 344 del c.p.p. sia
previsto a pena di decadenza, non v'è dubbio che appare non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
del medesimo art. 344, primo comma, del c.p.p. in riferimento agli
artt. 3, primo comma, 25 e 68, secondo comma, 112 e 119 della
Costituzione.
Sul punto, si sollecitano i poteri di ufficio della Corte che -
com'è noto - può rimettere a se stessa, in via preliminare, la
questione di legittimità costituzionale (per un precedente analogo
v. l'ordinanza n. 73/1965), al pari di qualsiasi organo
giurisdizionale.
Nel merito di tale questione, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata, questo p.m. sottopone all'attenzione della
Corte le seguenti considerazioni.
1) Disparità di trattamento tra cittadini indagati titolari di
identiche situazioni soggettive.
Il termine di cui all'art. 344 del c.p.p. pone il parlamentare in
una posizione procedimentale assolutamente privilegiata rispetto alla
generalità dei cittadini, per i quali è ritenuto sufficiente il
solo presidio della previsione dei termini per le indagini
preliminari. Nè può ritenersi peculiare la posizione del
parlamentare, almeno fino al punto da prevedere un così ristretto
termine di trenta giorni. Per quest'ultima considerazione, si rinvia
anche al successivo punto 4.
2) Violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge.
Attraverso la previsione di un termine breve e peraltro
incompatibile con la necessaria completezza della investigazione
preliminare, il parlamentare indagato, viene, di fatto, sottratto al
giudice naturale precostituito per legge che è il giudice ordinario;
il che appare essere un corollario della fattispecie descritta al
punto 1). Poichè tale sottrazione non trova una giustificazione sul
piano costituzionale, dove peraltro non è previsto alcun termine per
la richiesta di autorizzazione a procedere, si tratta di una
vulnerazione del principio sopra richiamato, sotto specie di una
manifestazione irragionevole della discrezionalità del legislatore.
3) Violazione del principio stabilito dall'art. 68, secondo comma,
della Costituzione.
La Costituzione non prevede, come si è detto sopra, nella sede
della disciplina propria delle immunità, alcun collegamento delle
indagini con un termine entro cui si debba chiedere l'autorizzazione
a procedere. Sicchè, il codice di procedura penale, prevedendo un
termine - si badi, un termine - ha finito per snaturare, senza valide
ragioni di rilevanza costituzionale, l'istituto della autorizzazione
a procedere che è stato concepito - com'è noto - a presidio delle
prerogative politiche del parlamentare non già dell'interesse alla
rapida definizione del procedimento penale, interesse che non è
strutturalmente collegato alla sfera di immunità del parlamentare.
4) Violazione del principio della obbligatorietà dell'azione
penale.
L'obbligatorietà dell'azione penale soffre una vistosa
limitazione, allorchè la complessità degli accertamenti, peraltro
doverosi in quanto necessario corredo della notizia di reato, non
consenta oggettivamente di osservare il termine di cui all'art. 344
del c.p.p. Tanto più che non sussiste un interesse pubblico
meritevole di tutela, come ad es. nell'ipotesi del termine previsto
per la proposizione della querela. Giova osservare, al riguardo che,
nel bilanciamento degli interessi, l'accertamento della
responsabilità penale del parlamentare appare senz'altro, a sommesso
avviso di questo p.m., posziore rispetto all'interesse che pure
sussiste alla tempestiva definizione del procedimento rigurdante il
parlamentare. Ma quest'ultimo interesse è comune se non alla
generalità dei cittadini certamente a varie altre categorie di
persone indagate quando per la preminente funzione pubblica e di
rilevanza costituzionale o per la peculiarità della posizione
sociale, economica, civile, religiosa, il decorso del tempo in
pendenza di indagini finisce per incidere negativamente sulla sfera
morale del soggetto (si pensi ai magistrati, ai ministri di culto, ai
responsabili dell'ordine pubblico, agli alti vertici militari, e
così via). Il caso dei magistrati è paradigmatico nel senso della
inerenza ad una funzione costituzionalmente protetta della incidenza
negativa della permanenza delle indagini sulla sfera morale e sulla
immagine dell'indagato. Sicchè anche per questa via appare
ingiustificata la previsione del termine soltanto con riferimento al
parlamentare indagato. Quest'ultimo profilo va logicamente connesso
al profilo indicato al punto 1).
5) Violazione del principio della disponibilità diretta della
p.g. da parte del p.m.
Ove si ritenesse perentorio, il termine di cui all'art. 344 del
c.p.p. sarebbe foriero di un ulteriore discriminazione che va a
incidere sui rapporti tra p.m. e polizia giudiziaria, giacchè mentre
la polizia giudiziaria potrebbe indagare indefinitivamente sul
parlamentare, essendo obbligata a riferire "senza ritardo" e non più
"entro quarantotto ore" secondo la nuova formulazione dell'art. 347
del c.p.p., il pubblico ministero sarebbe invece costretto ad
osservare un termine non solo breve ma, di fatto, inferiore a quello
(non più previsto) consentito alla polizia giudiziaria. Con
l'ulteriore conseguenza di un'anomalia nel principio di diretta
disponibilità della polizia giudiziaria da parte del pubblico
ministero, principio che implica una posizione subordinata della
polizia giudiziaria al pubblico ministero non soltanto da un punto di
vista ordinamentale ma anche sotto il profilo funzionale.

P. Q. M.
Solleva conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato per le
ragioni indicate nella superiore parte motiva e chiede che lo stesso
sia dichiarato ammissibile con le conseguenti statuizioni. Chiede, in
subordine, che la Corte voglia rimettere a se stessa d'ufficio la
prospettata questione di legittimità costituzionale.
Si allegano in copia autentica i seguenti atti:
1) richiesta di autorizzazione a procedere nei confronti del
parlamentare Occhipinti Gianfranco;
2) nota del sig. Presidente della Camera dei deputati e stralcio
dal resoconto parlamentare;
3) informativa di notizia di reato della squadra mobile di
Caltanissetta ed allegati.
Caltanissetta-Roma, addì 28 aprile 1993
Il procuratore della Repubblica aggiunto: GIORDANO
Il sostituto procuratore della Repubblica: PATRONO
93C0726