1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 27-11-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 697 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 marzo - 18 novembre 1991
N. 697 Ordinanza emessa il 21 marzo 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 18 novembre 1991) dal tribunale amministrativo regionale della Calabria - Catanzaro, sul ricorso proposto da Pallone Mario contro la u.s.l. n. 18 di Catanzaro. Impiego pubblico - Stato giuridico del personale delle u.s.l. - Dirigenti sanitari - Collocamento a riposo al compimento del sessantacinquesimo anno di eta' - Mancata previsione del trattenimento in servizio fino al settantesimo anno di eta' per conseguire il massimo della pensione cosi' come stabilito per i primari ospedalieri - Ingiustificata disparita' di trattamento con incidenza sul diritto ad una retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata e sul principio di buon andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione. (Legge 19 febbraio 1991, n. 50, artt. 1 e 3). (Cost., artt. 3, 38 e 97). (091C1233) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 27-11-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 350/1991
proposto da Pallone Mario rappresentato e difeso dagli avv. Antonio
Pallone e Aurelio Mauro, con domicilio eletto nello studio di
quest'ultimo in Catanzaro, via Alessandro Turce, 31, per
l'annullamento della delibera n. 30 del 29 ottobre 1990 con la quale
l'unità sanitaria locale n. 18 di Catanzaro ha rigettato l'istanza
prodotta dal ricorrente per il mantenimento in servizio oltre il
sessantacinquesimo anno di età, allo scopo di raggiungere i quaranta
anni di servizio ai fini pensionistici; nonchè della comunicazione
da parte della prefata u.s.l. (prot. 441/r.a. del 28 gennaio 1991)
circa i contenuti di detta delibera;
Visto il ricorso con i relativi allegati, nonchè gli atti tutti
della causa;
Vista l'istanza di sospensione della esecuzione del provvedimento
impugnato;
Udito il relatore dott. Paolo Passoni e uditi altresì gli avv. A.
Pallone ed A. Mauro per il ricorrente, alla camera di consiglio del
21 marzo 1991;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il gravame in questione il ricorrente espone di essere medico
di ruolo in servizio presso l'u.s.l. n. 18 di Catanzaro, con
svolgimento di funzioni apicali di dirigente sanitario. Con istanza
del 3 settembre 1990 il dott. Pallone ha chiesto alla amministrazione
sanitaria di appartenenza il mantenimento in servizio fino al
settantesimo anno di età, al fine di raggiungere i quaranta anni
lavorativi per i connessi benefici pensionistici. Quanto sopra,
evitando così il collocamento a riposo al compimento del
sessantacinquesimo anno di età, e cioè alla data del 16 maggio
1991.
L'unità sanitaria locale n. 18 di Catanzaro, con deliberazione
del 29 ottobre 1990, ha rigettato la sopracitata istanza nella
duplice considerazione che l'art. 53 del d.P.R. n. 761/1979 prevede
per i sanitari il collocamento a riposo al compimento del
sessantacinquesimoanno di età, e che allo stato manca una espressa
previsione di legge che statuisca l'equiparazione della dirigenza
medica alla dirigenza statale (beneficiata in soggetta materia con
l'art. 1, comma quarto-quinquies, della legge 28 febbraio 1990, n.
37).
A sostegno del gravame vengono dedotte le seguenti censure:
1. - Violazione dell'art. 1, comma quarto-quinquies, della legge
28 febbraio 1990, n. 37, in connessione con l'art. 47 della legge 23
dicembre 1978, n. 833, e con l'art. 83 del d.P.R. n. 761/1979; in
buona sostanza, il ricorrente ritiene che ai sensi dell'ultima norma
citata (in base alla quale al personale sanitario si applicano le
disposizioni del testo unico 3/57 sul personale civile dello Stato e
successive modificazioni ed integrazioni), i benefici attribuiti ex
legge n. 37/1990 ai dirigenti dello Stato devono intendersi ope legis
estensibili anche alla dirigenza sanitaria, al contrario di quanto
ritenuto dall'u.s.l. 18 di Catanzaro.
2. - In via subordinata, illegittimità costituzionale dell'art.
53 del d.P.R. n. 761/1979 per violazione degli articoli 3, 38 e 97
della Costituzione nella parte in cui non prevede, similmente a
quanto disposto dall'art. 15 della legge n. 37/1990 per i dirigenti
statali, che il personale medico delle u.s.l. possa fruire -
sussistendone i medesimi presupposti - del beneficio del mantenimento
in servizio per raggiungere il massimo della pensione.
Durante la pendenza del giudizio in esame è peraltro entrata
invigore la legge 19 febbraio 1991, n. 50, che emana disposizioni sul
collocamento a riposo del personale medico dipendente.
Alla camera di consiglio del 21 marzo 1991 la parte ricorrente ha
insistito sull'adozione del provvedimento cautelare di sospensione
della delibera impugnata.
Il tribunale con ordinanza collegiale n. 303 del 21 marzo 1991 ha
disposto la sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato sino alla
camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte
della Corte costituzionale, una volta deciso l'incidente di
costituzionalità sollevato con la presente ordinanza relativamente
agli articoli 1 e 3 della legge 19 febbraio 1991, n. 50.
D I R I T T O
1. - Occorre preliminarmente rilevare come l'espansione alla
dirigenza medica dei benefici pensionistici già previsti in via
esplicita per la dirigenza statale e scolastica, non possa
argomentarsi a mezzo di mera interpretazione estensiva dell'art. 1,
comma 4-quinquies, della legge n. 37/1990; non giova dunque al
ricorrente invocare il rinvio al testo unico impiegati civili dello
Stato 3/57 e successive modifiche, posto dall'art. 83 del d.P.R. n.
761/1979 sullo stato giuridico del personale uu.ss.ll.; quest'ultima
norma esclude infatti dalla relatio quanto nel decreto medesimo
espressamente disciplinato, ciò in quanto l'età di collocamento a
riposo del personale u.s.l. trova puntuale regolamentazione nell'art.
53 del d.P.R. n. 761/1979, denegando così ogni rinvio dinamico in
soggetta materia alla normazione vigente per i dirigenti civili dello
Stato.
Del resto la recente legge 19 febbraio 1991, n. 50, recando
espresse disposizioni sul collocamento a riposo del personale medico
dipendente, ha indirettamente confermato l'esclusione del medesimo da
pregresse normative di analogo contenuto, afferenti a diverse
categorie di pubblici impiegati.
Inoltre, la questione di costituzionalità dell'art. 53 del d.P.R.
n. 761/1979 subordinatamente prospettata dal ricorrente potrebbe
ritenersi superata almeno per la dirigenza medica dalla citata legge
n. 50/1991, al cui interno deve ora intendersi trasposto ogni rilievo
di ingiusto trattamento nei confronti degli altri dirigenti medici
esclusi dai benefici riservati ai soli primari di ruolo.
2. - Il collegio considera pertanto che la citata novella
legislativa n. 50/1991 rappresenta un elemento determinante che si
innesta nella pendente vicenda contenziosa, condizionandone il
relativo esito.
Il primo comma dell'art. 1 statuisce che "I primari ospedalieri di
ruolo che non abbiano raggiunto il numero di anni di servizio
effettivo necessario per conseguire il massimo della pensione possono
chiedere di essere trattenuti in servizio fino al raggiungimento di
tale anzianità e, comunque, non oltre il settantesimo anno di eta'",
mentre l'art. 3, primo comma, delimita l'applicabilità dei benefici
de quibus " .. ai primari ospedalieri di ruolo non collocati a riposo
alla data di entrata in vigore della presente legge" (20 febbraio
1991).
La disposizione non consente dunque utilità specifiche nella
sfera giuridica del ricorrente, riferendosi ai soli primari
ospedalieri di ruolo, con esclusione pertanto degli altri medici di
vertice e precipue dei dirigenti sanitari.
Come sarà più ampiamente specificato in seguito, il collegio
sospetta circa la conformità alla Costituzione di detta norma, nella
parte in cui il beneficio del massimo pensionabile a mezzo di
mantenimento in servizio oltre i sessantacinque e non oltre i
settanta anni di età viene limitato - all'interno del personale
medico apicale - ai soli primari di ruolo, fatte salve le particolari
normative di favore per i sovraintendenti sanitari e per i direttori
sanitari che alla data di entrata in vigore della legge 10 maggio
1964, n. 336, occupavano un posto di ruolo nelle funzioni ivi indi-
cate (e non è comunque questo il caso del ricorrente, art. 5 del
d.-l. n. 402/1982).
2.1. - Circa l'effettiva rilevanza della nuova normativa sul
giudizio in corso, potrebbero sorgere dubbi ove si considerasse che
l'atto reiettivo impugnato dal ricorrente (ed a fortiori la stessa
istanza di parte alla quale quest'ultimo si riferisce) è stato
redatto sulla base del contesto normativo allora esistente, in
assenza pertanto della legge di cui ora si sospetta la conformità
costituzionale; in questo senso, il giudice amministrativo dovrebbe
ponderare le proprie statuizioni indipendentemente da normative che
risultassero posteriori sia all'istanza che al suo formale rigetto,
ferma restando beninteso - quale che sia l'esito del gravame pendente
- il potere dell'interessato di attivarsi nuovamente sulla base dello
ius superveniens (impugnando ove del caso l'ulteriore provvedimento
negativo che l'Amministrazione dovesse reiterare).
La legge 19 febbraio 1991, n. 50, risulta infatti successiva
all'adozione degli atti impugnati, pertanto non censurabili alla luce
della sopravvenuta normativa, la quale - sempre secondo la tesi in
questione - non potrebbe comunque rilevare nel giudizio in corso
neanche sotto il profilo sintomatico di una sospetta
incostituzionalità.
2.2. - Il collegio esprime peraltro discordanza in ordine alla
delineata lettura della vicenda processuale in esame, nella precipua
considerazione che la giurisdizione esclusiva di pubblico impiego
radicatasi nel giudizio in esame impone più accurata indagine in
ordine al tipo di sindacato devoluto al giudice amministrativo in
soggetta materia; trattandosi infatti di un vaglio giudiziale esteso
al rapporto giuridico, questo tribunale ritiene che la pretesa
azionata dal ricorrente (asserito diritto al mantenimento in servizio
oltre i sessantacinque anni di eta') non trova inesorabile
definizione una volta posti in essere i provvedimenti reiettivi
specificamente impugnati, i quali - seppure in ipotesi legittimi in
relazione alla normativa vigente al momento della loro adozione - non
risultano sufficienti ad arrestare ulteriori accertamenti sulla
fondatezza della pretesa medesima, anche sulla base di eventuali
normative sopravvenute nelle more del giudizio.
Ove pertanto - in via meramente ipotetica e semplificativa - la
nuova legge n. 50/1991 avesse riconosciuto il beneficio del
mantenimento in servizio oltre i sessantacinque anni anche ai
dirigenti sanitari (e non solo, come realmente è avvenuto, per i
primari ospedalieri), la pretesa del ricorrente avrebbe potuto
trovare idoneo riconoscimento nel giudizio in corso, con relativo
obbligo in capo all'amministrazione sanitaria di rispettare l'opzione
conservativa del rapporto d'impiego oltre la "normale" data di
collocamento a riposo.
Ciò vale dunque ex se a postulare rilevanza nel giudizio in corso
della questione di costituzionalità della legge n. 50/1991 nella
misura in cui beneficia solo una parte del personale medico apicale.
Diversamente opinando, in adesione alle formalistiche
interpretazioni sopra delineate, il ricorrente vedrebbe comunque
affievolire la rilevanza nel giudizio in corso della questione di
costituzionalità in ordine all'art. 53 del d.P.R. n. 761/1979, senza
poter però fruire di un conseguente sindacato giudiziale di non
manifesta infondatezza sulla nuova legge causativa
dell'affievolimento medesimo; infatti, come accennato supra sub 1, da
una parte la sopravvenuta legge n. 50/1991 ha sia pure parzialmente
colmato le carenze previsionali del personale medico in ordine ai
benefici de quibus, dall'altra, la disparità di trattamento
lamentata dal ricorrente riguarda ora non più l'esclusione
dell'intera categoria del personale medico dirigente rispetto alla
dirigenza statale e scolastica, bensì - all'interno della prima
categoria - l'esclusione del residuo personale sanitario con analoghe
funzioni dirigenziali rispetto a personale medico con funzioni
primariali.
3. - Così esternata la rilevanza nel presente giudizio a quo
della sollevata questione di costituzionalità della legge n.
50/1991, il collegio esprime ora le motivazioni sintomatiche a
sostegno della non manifesta infondatezza.
Le violazioni sospettate riguardano gli artt. 3, 38, secondo
comma, e 97, primo comma, della Costituzione.
3.1. - La disparità di trattamento in esame afferisce alla
mancata estensione a tutto il personale medico dirigente delle
opzioni di proroga del servizio oltre i sessantacinque anni, opzione
riservata - ai sensi dell'art. 1 della legge 19 febbraio 1991, n. 50
- ai soli primari ospedalieri di ruolo.
Sebbene il potere di deroga non postuli ex necesse sistematico
contrasto costituzionale allorquando risulti preordinato a regolare
specifiche e peculiari esigenze di settore, dette esigenze non
sembrano peraltro evidenziate o comunque aliunde argomentabili.
Preesistenti discriminazioni applicative connesse a benefici di
tardivo collocamento a riposo all'interno del personale medico di
vertice, sono state infatti ritenute legittime dal giudice
costituzionale solo ove la specifica ratio che le governa risulti
finalisticamente non dilatabile alle categorie escluse (Corte
costituzionale, sentenza n. 134/1986 in riferimento agli artt. 6
della legge n. 336/1964 e 5 della legge n. 402/1982).
Nel caso di specie, al contrario della precedente deroga di
settore, da una parte la legge n. 50/1991 sembra aver non tanto
disatteso, quanto più in radice superato la regola generale ex art.
53 del d.P.R. n. 761/1979 sul collocamento a riposo del personale
medico dirigente al compimento del sessantacinquesimo anno di età;
dall'altra la denegata dilatazione dei citati benefici alle similari
categorie escluse sembra non solo possibile ma logicamente
necessaria, pena una sintomatica disparità di trattamento ex art. 3
della Costituzione.
È infatti da evidenziare come il primario ospedaliero risulti
incardinato ex d.P.R. n. 761/1979 allegato 1, nel medesimo ruolo
(sanitario), in equiparati profili professionali e nella medesima
posizione funzionale (di vertice) del dirigente, sovrintendente e
direttore sanitario, dai quali se ne differenzia solamente per la
specifica funzione di diagnosi e cura rispetto a quella igienico-
organizzativa propria delle altre categorie apicali escluse.
Si vuole pertanto rilevare che l'estraneità dai benefici de
quibus dei medici apicali con funzioni igienico-organizzative e di
contro l'inclusione dei soli medici apicali con funzioni di diagnosi
e cura, non evidenzia rassicurante ponderazione del legislatore in
ordine alla diversità di trattamento ormai radicatasi all'interno
dello stesso personale medico di vertice, peraltro tipizzato da
analoga preparazione di base, nonchè da similari requisiti di
vigoria ed impegno fisio-psichico, inidonei a giustificare differenti
tempistiche di collocamento a riposo (per la sostanziale
equiparazione sia in termini di ammissione a concorsi, sia in termini
di attribuzioni e responsabilità di tutto il personale medico
dirigente, cfr. artt. 19, 20, 63, quinto comma, del d.P.R. n.
761/1979).
3.2. - Oltre alla prospettata violazione dell'art. 3, la presente
questione di costituzionalità investe anche gli artt. 38, secondo
comma, e 97, primo comma, della Carta. Il primo sotto il profilo del
violato principio di un adeguato trattamento previdenziale di fine
rapporto nei confronti di tutti i lavoratori, ed a fortiori, di
quelli compresi all'interno di analoghe mansioni.
Trattasi di violazione logicamente collegata alla censura per
disparità di trattamento ex art. 3, alla quale si fa rinvio
soprattutto in relazione al delineato aspetto della totale
equiparazione giuridica di tutte le funzioni mediche apicali.
3.3. - Quanto all'art. 97 della Costituzione, primo comma, la
problematica in esame riguarda l'incidenza sul buon andamento
amministrativo di eventuali disparità di tempi nel collocamento a
riposo degli impiegati.
Questo tribunale considera al riguardo che il generale
orientamento normativo mirato ad estendere a sempre maggiori
categorie di lavoratori il trattenimento in servizio per finalità
pensionistiche postuli comunque un positivo vaglio del legislatore in
ordine all'efficienza professionale di detti impiegati durante i
periodi lavorativi supplementari.
Non potrebbe infatti ragionevolmente sostenersi che le normative
de quibus possano consentire proroghe in servizio di personale non
ritenuto idoneo ad esprimere apprezzabili contributi professionali, e
ciò anche alla luce del disposto limite invalicabile dei settanta
anni, oltre il quale il legislatore ritiene inaffidabile -
indipendentemente da ogni premura di carattere previdenziale - la
prosecuzione del rapporto di impiego; anzi, proprio i " .. riflessi
positivi del generale miglioramento delle condizioni di vita e di sa-
lute dei lavoratori sulla loro capacità di lavoro", ricordati dalla
Corte costituzionale nelle sentenze numeri 461/89 e 444/90,
evidenziano una piena compatibilità tutoria di esigenze
previdenziali e di migliore andamento della p.a.; del resto, lo
specifico onere di attivazione a carico del lavoratore orientato alla
permanenza in servizio oltre i sessantacinque anni, tende a favorire
una ponderata autovalutazione sull'efficienza lavorativa, in un'età
assolutamente peculiare in cui positivi stimoli al lavoro possono
garantire rendimenti di altissima qualità, causalmente collegati
alla notevole esperienza professionale maturata negli anni.
In altre parole, se l'aspetto previdenziale risulta senza dubbio
finalità prevalente nel consentire il tardivo collocamento a riposo
del lavoratore (a ciò apertis verbis disposto), sussiste, seppure in
via indiretta e conseguenziale, l'interesse pubblico a che la
somministrazione periodica di somme di danaro all'impiegato avvenga
per il maggior tempo possibile su base sinallagmatico-stipendiale, in
cambio di energia lavorativa ancora utile e produttiva.
Sotto il citato profilo, inibire al pubblico impiegato la
prosecuzione di un rapporto attivo con la p.a. entro tempi e modi
consentiti per altri lavoratori in similare posizione, potrebbe
costituire aperto sintomo violativo del precetto costituzionale di
proficuo andamento dell'azione amministrativa.
4. - In via conclusiva si vuole evidenziare come la "lettura"
della Carta debba ritenersi soggetta ad una relatio dinamica con il
particolare momento storico-politico in considerazione, che si
manifesta - nel suo aspetto più significativo e riassuntivo -
nell'orientamento del legislatore volta per volta prevalente.
Nella disciplina in argomento, la primigenia regola generale
statuiva il collocamento a riposo di tutti i pubblici impiegati al
compimento del sessantacinquesimo anno di età, mentre carattere
derogatorio presentavano quelle disposizioni (peraltro confortate dai
necessari presupposti di peculiarita') che da una parte prevedevano -
indipendentemente da specifiche finalità previdenziali - un diverso
limite di età (volta per volta inferiore o superiore), dall'altra
consentivano un trattenimento in servizio mirato ad ottenere il
massimo della pensione.
Mentre i generali limiti di età per singole categorie non hanno
subito novazioni normative di rilievo, altrettanto non può dirsi per
i limiti di età elevabili solo fino all'apice pensionabile. È ormai
diritto positivo consolidato quell'evoluzione legislativa - che si
manifesta appunto con la seconda modalità di cui sopra - preordinata
alla più compiuta attuazione dell'art. 38, secondo comma, della
Costituzione, tanto da poter ormai raccordarsi ad un sopravvenuto
principio normale, a deroga del quale sono ben possibili interventi
normativi diversamente orientati, ma solo per cause specifiche
direttamente argomentabili dalla ratio legis, pena la violazione
primaria degli artt. 3 e 38, secondo comma, e quella per così dire
secondaria e conseguenziale dall'art. 97, primo comma della
Costituzione.
Nel caso di specie, alla tendenza generale a consentire a sempre
più vaste categorie di pubblici impiegati l'opzione previdenziale in
discorso, si è peraltro cumulata - ai sensi della legge n. 50/1991 -
una previsione ad hoc per la categoria qui in esame (medici
dirigenti), all'interno della quale la parziale previsione a favore
di una sottocategoria (primari) sembra vieppiù minata da insanabile
incostituzionalità relativamente alle sottocategorie escluse.
Il collegio ritiene pertanto che ricorrono i presupposti normativi
per la rimessione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 1;
Dichiara la rilevanza e la non manifesta infondatezza, in
relazione agli artt. 3, 38 e 97 della Costituzione, sulla questione
di costituzionalità degli artt. 1 e 3 della legge 19 febbraio 1991,
n. 50, nella parte in cui non estende i benefici previdenziali
disposti a favore dei primari di ruolo, anche al restante personale
medico dirigente;
Sospende il giudizio promosso con ricorso n. 350/1991;
Ordina l'immediata rimessione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, alle parti in
causa e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catanzaro, nella camera di consiglio del 21 marzo
1991.
Il presidente: CASTIGLIONE
Il consigliere: CALVERI Il referendario relatore: PASSONI
Depositata il 28 maggio 1991.
Il segretario generale: SICILIA

91C1233