1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 17-1-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 682 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 ottobre 1989
N. 682 Ordinanza emessa il 26 ottobre 1989 dal tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra Losio Francesco e il Ministero del tesoro ed altro Enti pubblici - Soppressione e messa in liquidazione - Creditori degli enti - Termine perentorio di sessanta giorni dalla soppressione per presentare le istanze per il riconoscimento del credito - Possibilita' di tutela giudiziaria in caso di espletamento del procedimento amministrativo di ammissione o meno delle predette istanze da azionarsi entro il termine di giorni trenta dalla comunicazione del provvedimento relativo - Disparita' di trattamento tra debitori a seconda che rivestano o meno la qualita' di ente pubblico o di organo statale ad esso subentrato Preteso riesame di questione gia' decisa dalla Corte costituzionale - In subordine: contestata legittimita' della norma che tale riesame preclude se richiesto, come nel caso, nello stesso grado del giudizio a quo. (Legge 4 dicembre 1956, n. 1404, artt. 8 e 9; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 24). (Cost., artt. 3 e 24). (090C0024) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 17-1-1990)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento civile
iscritto al n. 4500 r.g/1983 promosso da Losio Francesco, attore,
avv. S. Marino contro il Ministero del Tesoro, convenuto, avvocatura
dello Stato e il Comune di Genova, convenuto, avv. Napoli;
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 14 aprile 1983 Fraco Losio,
titolare dell'omonima ditta esercente il commercio di porcellana,
cristallerie e posaterie, premesso che aveva fornito all'Opera
nazionale pensionati di Italia (O.N.P.I.) materiale per complessive
L. 765.054 senza che l'ente acquirente avesse versato il
corrispettivo; che l'opera era stata soppressa con legge 21 ottobre
1978, n. 641, e le operazioni di liquidazione erano state assunte
dall'ufficio liquidazioni O.N.P.I. presso la ragioneria centrale
dello Stato; che l'ufficio anzidetto aveva ingiustificatamente
contestato una parte del credito peraltro ampiamente e
documentalmente provato; che responsabile del mancato si appalesava
pertanto il Ministero del tesoro quale responsabile delle operazioni
di liquidazione dell'ente soppresso ai sensi della legge 4 dicembre
1956, n. 1404, in alternativa con il comune di Genova, destinatario
dei beni mobili ed immobili - e, quindi, del materiale fornito - già
di proprietà del soppresso O.N.P.I.; tanto premesso conveniva
entrambi in giudizio dinanzi a questo tribunale per sentirli
dichiarare tenuti in via alternativa al pagamento della somma
anzidetta, interessi e rivalutazione monetaria; produceva ampia
documentazione e comprova del proprio assunto.
Si costituiva in giudizio il Ministero del tesoro contestando le
opposte pretese delle quali chiedeva il rigetto.
Osservava che la maggior parte del credito avversariamente vantato
(per un ammontare pari a L. 715.350) era irrimediabilmente colpita da
decadenza non avendo l'attore provveduto ad impugnare il
provvedimento di reiezione adottato dal convenuto Ministero nel
perentorio termine (trenta giorni dalla data di ricevimento della
raccomandata reiettiva del 21 settembre 1982) previsto dall'art. 9
della legge 21 settembre 1956, n. 1404, regolante la procedura di
liquidazione dell'ente soppresso.
Quanto al residuo credito (pari a L. 49.704) eccepiva che tuttora
erano in corso accertamenti sulla effettiva resa della merce fornita;
e poichè non era stato ancora adottato alcun provvedimento
definitivo al riguardo, l'azione avversariamente intentata risultava
improponibile pendente il procedimento amministrativo previsto della
citata Legge n. 1404/1956 al di fuori del quale era preclusa al
creditore ogni possibilità di esporre il proprio credito.
Il comune di Genova, per sua parte, eccepiva in via principale il
proprio difetto di legittimazione passiva rilevando che, se vero era
che ad esso erano stati attribuiti alcuni beni già appartenenti al
soppresso O.N.P.I., non per ciò solo egli poteva ritenersi
successore del disciolto ente e come tale chiamato a rilevare i
debiti da questi contratti.
Osservava che legittimo contraddittore della pretesa creditoria
attrice doveva ritenersi l'ufficio liquidazioni O.N.P.I. presso la
ragioneria centrale dello Stato gravato "delle eventuali passivita'"
del disciolto ente, ai sensi dell'art. 1-sub novies della legge 21
ottobre 1978, n. 641.
In via subordinata chiedeva rigettarsi la domanda; produceva la
deliberazione della giunta municipale autorizzativa a resistere in
giudizio.
Trattenuta la causa in decisione questo tribunale, osservato che
la legge 4 dicembre 1956, n. 1404 (articoli 8 e 9) indicata dalla
difesa erariale (la quale prevede che i creditori degli enti pubblici
soppressi, incorporati in altri enti o posti in liquidazione devono
presentare al Ministero del tesoro nel termine perentorio di sessanta
giorni dalla pubblicazione del provvedimento di soppressione,
incorporazione o liquidazione le istanze per il riconoscimento dei
crediti vantati, potendo adire l'autorità giudiziaria solo dopo
l'espletamento del procedimento amministrativo entro trenta giorni
dalla comunicazione di accoglimento o del rigetto dell'istanza)
sembrava in contrasto con l'art. 3 della Costituzione poichè creava
una disparità di trattamento tra debitori e debitori e
conseguentemente tra creditori di un ente privato o di un ente
pubblico per rapporti regolati in entrambi i casi dal diritto
privato, sollevava, con ordinanza collegiale 29 settembre 1986,
questione di legittimità costituzionale rimettendo gli atti alla
Corte costituzionale e sospendendo il giudizio in corso.
Con sentenza 9 giugno 1988 la Corte dichiarava non fondata la
sollevata questione sul rilievo che la prevalente giurisprudenza sia
della Corte di cassazione che del giudice amministrativo escludevano
che l'instaurazione del procedimento liquidatorio ex lege n.
1404/1956 importasse la perdita neppure temporanea del diritto del
creditore ad azioni giudiziarie individuali.
Con ricorso depositato il 27 settembre 1988 il Losio chiedeva ed
otteneva che il processo sospeso venisse proseguito; e la causa,
sulle conclusioni come sopra trascritte, è stata trattenuta la
decisione all'odierna udienza collegiale.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Successivamente alla sentenza 9 giugno 1988 sopra richiamata la
Corte costituzionale, con ordinanza 22 giugno-7 luglio 1988, nel
dichiarare la manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dei medesimi articoli della stessa normativa già
denunciata da questo tribunale, sollevata in quel caso dal pretore di
Pisa con riferimento all'art. 24 della Costituzione, ha affermato
che, seppur vero era che lo speciale procedimento amministrativo di
riconoscimento dei crediti da far valere nei confronti degli enti in
liquidazione non impediva al creditore di proporre azione giudiziaria
senza avvalersi di detto procedimento ovvero anche prima che esso
fosse concluso, allorquando egli si fosse avvalso per sua libera
scelta del detto procedimento ed avesse atteso la sua conclusione era
allora obbligato a proporre ricorso all'autorità giudiziaria nel
perentorio termine di decadenza di trenta giorni dalla comunicazione
della decisione conclusiva, ai sensi dell'art. 9 della legge n.
1404/1956, senza che ciò comportasse violazione dell'art. 24 della
Costituzione.
La precedente decisione della Corte (9 giugno 1988) resa in questo
giudizio, ha dichiarato non fondata "nei sensi di cui in motivazione"
la questione di legittimità costituzionale sollevata da questo
tribunale con riferimento all'art. 3 della Costituzione osservando
che "la giurisprudenza prevalente sia della Corte di cassazione che
del giudice amministrativo ritengono che l'instaurazione del
procedimento liquidatorio di cui alla legge n. 1404/1956 non importi
la perdita, neppure temporanea, del diritto del creditore ad azioni
giudiziarie individuali, in quanto tale procedimento consente di
conseguire - oltre che in via giudiziaria - la soddisfazione dei
crediti in via amministrativa".
Trattasi, ad avviso del collgio, di una sentenza c.d.
"interpretativa" o "condizionata" che ricollega la pronuncia di
infondatezza della questione all'accoglimento di una determinata
interpretazione di essa lasciando intendere, comunque, che diversa
dovrebbe essere la decisione ove venisse accolta una interpretazione
difforme da quella privilegiata (c.d. interpratazione adeguatrice);
intenzione fatta palese dalla formula inserita nel dispositivo ("nei
sensi di cui in motivazione") mediante la quale viene stabilito uno
stretto rapporto tra dichiarazione di infondatezza della questione ed
interpretazione della legge sottoposta al controllo di legittimità
costituzionale.
Con tale decisione la Corte ha infatti inteso privilegiare quel
filone giurisprudenziale secondo il quale la soppressione di un ente
pubblico e l'instaurazione della procedura liquidatoria
soprarichiamata non importano la perdita seppure temporanea della
potestà giurisdizionale dell'a.g.o. o comunque delle azioni
individuali già proposte o sopravvenute contro quell'ente (cfr.
Cass. 11 luglio 1984, n. 4070); orientamento in difforme avviso del
quale non sono mancate pronuncie di opposta valenza e di pari
autorevolezza (cfr. Cass. 7 giugno 1966, n. 1485, che ha ritenuto
decaduto dal diritto di credito verso l'ente pubblico posto in
liquidazione chi non abbia presentato domanda di riconoscimento nel
termine di sessanta giorni dal provvedimento di liquidazione
all'apposito ufficio liquidazioni presso il Ministero del tesoro).
Ciò premesso questo tribunale, applicando al caso di specie la
sentenza e l'ordinanza della Corte costituzionale anzidette, non può
che ricavare la conseguenza che il Losio, il quale ha sperimentato il
procedimento amministrativo liquidatorio anzidetto ed ha atteso la
decisione amministrativa reiettiva del Ministero del tesoro seppur
relativa ad una parte (comunque la più cospicua) del proprio
credito, dovrebbe vedersi disattendere la propria domanda per aver
trascurato di impugnare nei trenta giorni successivi alla
comunicazione la decisione anzidetta dinanzi a questo tribunale; e
ciò pur essendo titolare di un diritto di credito sorto in base al
diritto comune e che il diritto comune non espone ai rischi
decadenziali siffatti, in difformità della normativa anzidetta,
violatrice ad avviso del collegio dell'art. 3 della Costituzione.
Pare al collegio che le medesime considerazioni svolte nella
propria precedente ordinanza rimessiva, denunciativa del ravvisato
contrasto costituzionale, abbiano ancora attualità e debbano essere
risottoposte all'esame della Corte costituzionale.
A ciò non è di ostacolo il rilievo che la stessa questione è
già stata decisa dalla Corte perchè essa intese risolverla con
riferimento ad una interpretazione, delle possibili, che il collegio
non intende condividere, in quanto porterebbe ad una compressione del
diritto di credito del suo titolare assolutamente ingiustificata; ed
è noto che l'interpretazione accolta nella sentenza interpretativa
di rigetto della Corte costituzionale non vincola giuridicamente i
giudici comuni.
Nè, poi, sarebbe di ulteriore ostacolo il rilievo che, ai sensi
dell'art. 24 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la riproponibilità
dell'eccezione di incostituzionalità è consentita solo all'inizio
di ogni grado ulteriore del processo, ma non già nel corso dello
stesso grado nel quale la questione è stata senza fortuna sollevata.
Come è noto la disposizione anzidetta prevede che l'ordinanza che
respinge l'eccezione di illegittimità costituzionale per manifesta
irrilevanza o infondatezza deve essere adeguatamente motivata; e che
l'eccezione può essere riproposta all'inizio di ogni grado ulteriore
del processo.
Nel caso di specie, comunque, la reiezione fu adottata con
sentenza e non già con ordinanza; ed inoltre venne adottata la
formula della "non fondatezza" (per giunta "nei sensi di cui in
motivazione") e non già della "manifesta infondatezza"; per cui pare
al collegio che la differenza seppur formale delle due situazioni
giuridiche escluda l'applicabilità nel caso concreto della norma di
sbarramento anzidetta.
E comunque, anche a voler superare tali rilievi, che il collegio
ritiene fondati seppur indubbiamente formali, sarebbe lecito allora
dubitare della costituzionalità di tale disposizione perchè, ove si
ritenesse ormai preclusa al giudice di prime cure ogni possibilità
di riproporre la questione, consentita invece al giudice
sovraordinato, sarebbe evidente la violazione del diritto alla tutela
giurisdizionale ed alla difesa consentiti a tutti "in ogni stato e
grado del processo" dall'art. 24 della Costituzione.
La questione, subordinatamente sollevata in ipotesi di
riconoscimento del totale effetto preclusivo della sentenza della
Corte costituzionale anzidetta, si appalesa rilevante (la legge 11
marzo 1954, n. 87, cui appartiente la norma denunciata è
assoggettabile al controllo di legittimità costituzionale non avendo
alcuna forza particolare rispetto alle leggi ordinarie; cfr. Corte
costituzionale 29 dicembre 1966, n. 127) poichè tale disposizione
costituirebbe l'unico ostacolo alla riproposizione della questione di
legittimità costituzionale già denunciata e di cui più
diffusamente infra (a sua volta rilevante nel giudizio in corso); nè
appare manifestamente infodata perchè varrebbe a precludere una
parte della tutela giurisdizionale attuabile anche nel giudizio di
costituzionalità quanto meno in un grado di giudizio.
Tanto premesso al collegio non resta che riproporre di seguito i
motivi in base ai quali a proprio avviso è ravvisabile il contrasto
costituzionale, richiamando il contenuto della propria ordinanza
collegiale in data 29 settembre 1986.
Va subito rilevato che la questione di appalesa rilevante nel
giudizio in corso avendo le parti espressamente richiamato
l'applicabilità della legge 4 dicembe 1956, n. 1404: il Ministero
per paralizzare la domanda attrice ed il Losio per chiedere il
riconoscimento del proprio buon diritto (in conclusionale ha mosso,
in via subordinata, dubbi circa la costituzionalità della legge come
interpretata dal ministero convenuto) mentre il comune di Genova, nei
cui confronti è stata proposta dall'attore domanda "alternativa" col
Ministero, ha invocato la disciplina sospettata di
incostituzionalità per trarre argomenti a sostegno della propria
estraneità dall'oggetto della lite.
La questione non pare, poi, ad avviso del collegio manifestamente
infondata per quanto in appresso.
Come è noto l'art. 8 della legge n. 1404/1956 impone a coloro che
hanno diritti da far valere nei confronti degli enti pubblici la
liquidazione dei quali è affidata - come nella specie - allo
speciale ufficio liquidazioni istituito con l'art. 1 della legge
presso il Ministero del tesoro, l'obbligo di presentare al ministero
domanda di riconoscimento di crediti e le istanze per rivendicazioni
o restituzioni di cose entro il: termine di sessanta giorni dalla
data in cui è stato adottato il provvedimento di soppressione,
liquidazione ed incorporazione dell'ente.
L'art. 9 della legge stabilisce, poi, che l'ufficio liquidazioni
forma, entro novanta giorni dalla data di presa in consegna del
patrimonio dell'ente, l'elenco dei creditori ammessi o non ammessi
dandone comunicazione agli interessati i quali possono proporre
ricorso all'a.g.o. entro trenta giorni dalla comunicazione.
La conservazione del diritto di credito è quindi subordinata al
preventivo esperimento della menzionata procedura pre-contenziosa la
quale ha inizio con la presentazione della domanda di riconoscimento
dei crediti nel termine di sessanta giorni, la perentorietà del
quale, anche se non dichiarata espressamente dalla legge, emerge dal
fatto che trattasi di termine per compiere un atto destinato alla
conservazione di un diritto già esistente, con conseguente decadenza
del diritto stesso in caso di sua mancata osservanza.
Perentorio, per espressa dizione legislativa, è anche il termine
di trenta giorni, decorrente dalla comunicazione delle decisioni
ministeriali per proporre ricorso all'autorità giudiziaria; mentre
una parte della giurisprudenza dei giudici di merito (T. Roma 27
ottobre 1981, n. 1368; ma contra Cass. 11 luglio 1963, n. 4070)
ritiene che non sia ipotizzabile per il creditore azionare il proprio
credito al di fuori del procedimento liquidatorio gestito in via
amministrativa dal Ministero del tesoro sia nella fase
dell'accertamento del diritto vantato, sia nella fase del suo
soddisfacimento, con conseguente perdita della potestà
giurisdizionale dell'a.g.o. nella soggetta materia e la grave
compromissione del diritto del creditore assoggettato al previo
esperimento di una via amministrativa priva delle garanzie proprie
del procedimento giurisdizionale e, per giunta, destinata a durare un
tempo indefinito attesa la natura meramente ordinatoria del termine
entro il quale il Ministero è chiamato a provvedere.
Si tratta, pertanto, di una serie di decadenze o condizionamenti
creati dal legislatore - anche nella versione indubbiamente più
mitigata quale offerta dalle interpretazioni della Corte
costituzionale - che si frappongono alla realizzazione di un diritto
di credito di un cittadino sorto sulla base del diritto comune,
incidenti pesantemente sulla sua realizzazione e determinativi
financo della sua estinzione (in caso di mancata impugnativa nei
brevi termini anzidetti del provvedimento di rigetto ministeriale)
che non può non essere riguardata con estremo sospetto per
quell'evidente alterazione al regime giuridico comune delle
obbligazioni, proprio di tutti i consociati che vengono ad
intrattenere tra loro relazioni e che in detto regime confidano per
la regolamentazione del proprio rapporto.
Va infatti rilevato che il credito del Losio, ancorchè vantato
nei confronti di un ente pubblico, non perciò perde la sua
connotazione di credito regolato dal diritto privato, pacifico
essendo che l'O.N.P.I. ha agito nei confronti dell'attore, al
riguardo della fornitura di merci di che trattasi, jure privatorum.
Un tale rapporto, invece, per il solo fatto che lo Stato abbia
deciso di sopprimere l'ente debitore e si sia assunte a proprio
carico le di lui passività viene alterato nella sua struttura
genetica a danno del creditore sino a porre a carico di questi
pesanti oneri, decadenze e comunque ritardi per consentirgli il
soddisfacimento del proprio buon diritto.
In altri termini il successore di un ente pubblico, debitore verso
un privato, pel solo fatto di rivestire detta particolare qualità
soggettiva, impone autoritativamente, e senza il necessario previo
consenso del proprio creditore, comportamenti penalizzati e
vincolanti per la realizzazione del credito, dettando sempre
unilateralmente norme che prevedono in caso di mancato adempimento al
modello comportamentale che deve essere seguito dal creditore financo
la propria liberazione dall'obbligazione senza adempimento.
Tutto cio, sembra al collegio inaccettabile ed in palese contrasto
con l'art. 3 della Costituzione poichè il sistema dianzi esaminato
crea una disparità di trattamento tra debitori e debitori alcuni dei
quali, pel solo fatto - del tutto irrilevante - di rivestire la
qualità di ente pubblico o di organo statale ad esso subentrato
possono, a differenza di altri, godere di un trattamento più
favorevole nei rapporti con i propri creditori; così come
analogamente, e con ben maggiore gravità sulla violazione del
precetto costituzionale dianzi richiamato, alcuni creditori, pel solo
fatto della qualità soggettiva del proprio debitore, e per un evento
a loro assolutamente non imputabile quale la soppressione dell'ente
col quale hanno contrattato, vedono compromessa la propria posizione
creditoria a differenza di altri che hanno stipulato obbligazioni con
diversi soggetti pur avendo entrambe le categorie posto in essere
rapporti sorti e regolati, secondo la loro comune volontà, dal
diritto privato.
Per questi motivi ritiene il collegio rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità della
legge 4 dicembre 1956, n. 1404, artt. 8 e 9 nella parte in cui essi
prevedono che i creditori degli enti pubblici soppressi, incorporati
in altri enti o posti in liquidazione devono presentare al Ministero
del tesoro nel termine perentorio di sessanta giorni dalla
pubblicazione del provvedimento di soppressione, incorporazione o
liquidazione, le istanze per il riconoscimento dei crediti vantati e
possono adire l'autorità giudiziaria solo dopo l'espletamento del
procedimento amministrativo entro trenta giorni dalla comunicazione
dell'accoglimento o del rigetto dell'istanza.
Gli atti vanno, pertanto, nuovamente rimessi alla Corte
costituzionale per il seguito di competenza; con sospensione del
presente giudizio sino all'esito della decisione sulla questione
sollevata.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata nei sensi di cui
in motivazione la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 8 e 9 della legge 4 dicembre 1956, n. 1404, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione; nonchè, in via subordinata, dell'art.
24 della legge 11 marzo 1953, n. 87, in relazione all'art. 24 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina nuovamente la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata ai difensori delle
parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Genova, addì 26 ottobre 1989.
Il presidente: (firma illeggibile)

90C0024