1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 febbraio 1996
N. 2 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1 febbraio 1996 (della regione Toscana) Regione in genere - Misure di razionalizzazione della finanza pubblica - Delega al Governo a trasferire ulteriori funzioni amministrative alle regioni in materia di turismo e industria alberghiera, agricoltura e foreste, edilizia residenziale pubblica, formazione professionale ed artigianato nonche' a riordinare la composizione e le attribuzioni della Conferenza di cui all'art. 12 della legge n. 400/1988 - Indicazioni sui principi e criteri direttivi per l'esercizio della suddetta delega - Lamentata mancanza di criteri direttivi chiari ed univoci con sostanziale conseguente attribuzione al Governo del potere di determinare il contenuto e l'impiego della potesta' legislativa ed amministrativa da attribuire alle regioni - Indebita invasione della sfera di competenza regionale nella predetta materia - Violazione del principio della preventiva identificazione, per l'esercizio di funzioni amministrative regionali, degli interessi commerciali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio - Eccesso di delega - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 340/1983, 343 e 454 del 1991, 301/1992, nonche' alle sentenze nn. 579/1988, 278/1991 e 282/1992. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, quarantaseiesimo comma, lettera d), e), e f); quarantesettesimo comma, lett. b)). (Cost., artt. 3, 76, 115, 117, 118 e 128; legge 9 giugno 1990, n. 142, artt. 1, 2, quinto comma, 3, primo e secondo comma). (096C0165) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-1996)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente in carica
pro-tempore, autorizzato con delibera della Giunta regionale n. 31
del 15 gennaio 1996, rappresentata e difesa, per mandato a margine
del presente atto, dagli avvocati Vito Vacchi e Fabio Lorenzoni ed
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma,
via Alessandria n. 130, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale delle disposizioni
contenute nell'art. 2, comma 46, lett. d), e), f) e comma 47, lett.
b) della legge 28 dicembre 1995, n. 549 recante "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica" per violazione degli artt.
3, 76, 115, 117, 118 e 128 della Costituzione.
La legge 28 dicembre 1995, n. 549, pubblicata sul supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 1995, e
contenente "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica", al
quarantaseiesimo comma dell'art. 2, ha delegato il Governo ad emanare
decreti legislativi diretti a:
a) trasferire alle regioni ulteriori funzioni amministrative
nelle materie di turismo e industria alberghiera, agricoltura e
foreste, edilizia residenziale pubblica, formazione professionale ed
artigianato nonchè a riordinare la composizione e le attribuzioni
della Conferenza di cui all'art. 12 della legge n. 400/1988;
b) delegare alle regioni funzioni in materia di industria e
commercio; di impiantistica sportiva, di trasporti di interesse
regionale e locale, con qualsiasi modalità effettuati, ivi compresi
i servizi ferroviari in concessione e gestione commissariale
governativa nonchè i servizi locali svolti dalle Ferrovie dello
Stato S.p.a.;
c) riclassificare la rete viaria statale e regolamentare il
trasferimento, di intesa con le regioni, delle competenze e delle
proprietà di tronchi di strade dall'ANAS alle regioni, fatte salve
le eccezioni previste dalla stessa disposizione;
d) delegare alle regioni ulteriori funzioni amministrative nelle
materie di cui alla sopracitata lett. a) per gli aspetti e per i
profili che restano nelle attribuzioni statali;
e) attribuire alle province, ai comuni e agli altri enti locali
funzioni amministrative per le materie di interesse esclusivamente
locale nei settori di cui alle lett. a), b), c) e d);
f) prevedere, con particolare riguardo ai compiti di gestione, i
settori prioritari per cui opera la delega delle funzioni
amministrative regionali agli enti locali, ai sensi dell'art. 118,
primo comma, della Costituzione;
g) prevedere, con riguardo alle funzioni attinenti al sistema
delle imprese, che le regioni nell'ambito delle materie ad esse
delegate o trasferite, possano delegare le camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura.
Il successivo quarantasettesimo comma del medesimo art. 2 detta poi
i principi ed i criteri cui il Governo dovrà attenersi
nell'emanazione dei decreti delegati di cui al precedente comma.
Le disposizioni contenute nelle lettere d), e), f) del comma 46,
nonchè nella lettera b) del comma 47 invadono ambiti riservati alla
potestà legislativa ed amministrativa delle Regioni. Più
precisamente esse si pongono in contrasto con gli artt. 117 e 118
oltre che con gli artt. 76, 115, 128 e 3 (sotto il profilo
dell'irragionevolezza) della Costituzione, anche in riferimento
all'art. 3, primo e secondo comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142,
per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - La prima disposizione che si censura è quella contenuta nella
lett. d) del comma 46 citato, anche in collegamento con quanto
previsto dalla lettera b) del comma 47 dell'art. 2.
Si dispone che i futuri decreti governativi delegheranno alle
regioni ulteriori funzioni amministrative nelle materie regionali di
cui alla precedente lettera a), per gli aspetti ed i profili che
restano nelle attribuzioni statali.
Dalla lettura coordinata delle lettere a) e d) del comma 46, si
ricava che nelle materie regionali elencate lo Stato tratterrà
competenze, da delegare poi alle regioni.
La disposizione della lettera d) non chiarisce però se la delega
ivi prevista debba avere i caratteri della delega
devolutiva-traslativa ovvero della delega c.d. libera e, quindi, se
la stessa dovrà o meno costituire un'integrazione necessaria di
funzioni "proprie" delle regioni, con una saldatura funzionale tra
competenze trasferite e delegate, tale da consentire, nonostante la
diversità del titolo attributivo l'esplicazione coordinata e
programmata di un'azione regionale globale riospetto alle funzioni
così accorpate.
La mancata indicazione di tale aspetto circa la configurazione
della futura delega non viene recuperata nel comma 47, la cui lettera
b) non detta a tal fine alcun criterio che dovrà guidare il
legislatore delegato.
In tal modo, nel silenzio della disposizione di cui alla lett. d)
del comma 46 e nell'assenza di criteri nella lett. b) del comma 47,
la conformazione della futura delega di funzioni verrà rimessa
totalmente alle decisioni e alle valutazioni governative, là dove,
invece, spetta solo al legislatore definire i caratteri della delega
amministrativa dallo Stato alle regioni, conferendo ad essa maggiore
o minore stabilità a seconda che il legislatore stesso ritenga di
dover mantenere in capo allo Stato poteri concorrenti sui medesimi
oggetti della delega (Corte costituzionale n. 579/1988; 278/1991;
282/1992).
Il fatto che tale decisione venga di fatto rimessa al Governo lede
l'art. 76 della Costituzione, per mancanza di criteri direttivi
chiari ed univoci cui dovrà attenersi l'autorità delegata, nonchè
gli artt. 117 e 118 della Costituzione ai sensi dei quali spetta al
potere legislativo e non all'esecutivo determinare il contenuto e
l'ampiezza delle potestà legislative ed amministrative regionali,
nel rispetto delle materie costituzionalmente attribuite alle regioni
stesse.
2. - La seconda disposizione che si censura è quella contenuta
nella lett. e) del comma 46.
Questa infatti viene ad incidere sull'ordine delle funzioni e delle
competenze degli enti locali e sul ruolo in materia riconosciuto alla
regione dalla legge 8 giugno 1990, n. 142 che è legge di principio
(art. 1, comma 1) e non può essere derogata, ai sensi dell'art. 128
della Costituzione, "se non mediante espressa modificazione delle sue
disposizioni" (art. 1, comma 3); le disposizioni in essa contenute
sono interpretative e direttamente attuative della Costituzione e
pertanto contengono una disciplina organica atta a fungere da
parametro interposto nei giudizi di costituzionalità concernenti i
rapporti Stato-regioni.
Com'è noto tale normativa di riforma ha spezzato l'uniforme
identità degli enti locali configurata dalle previgenti leggi
comunali e provinciali; nella sua qualità di legge di principi
attuativa dell'art. 128 della Costituzione essa stabilisce che
l'assetto delle funzioni locali debba essere improntato secondo
criteri di flessibilità per cui alla legge statale spetta definire i
principi di detto assetto e alle regioni è demandato il compito di
renderlo concreto e completo, con l'allocazione delle funzioni in
capo agli enti locali secondo il criterio della natura dell'interesse
sotteso alle singole funzioni.
L'art. 3 di tale legge ha conferito alla potestà legislativa
regionale notevoli ambiti di intervento, di ordine organizzativo e
sostanziale, in vista della realizzazione di un nuovo "sistema delle
autonomie locali".
Per quel che qui più direttamente rileva, ai sensi del primo e
secondo comma di detto articolo, le regioni organizzano l'esercizio
delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e
le province, identificando nelle materie di cui all'art. 117 della
Costituzione gli interessi comunali e provinciali in rapporto alle
caratteristiche della popolazione e del territorio.
Ciò rende le regioni "centro propulsore e di coordinamento"
dell'intero sistema delle autonomie locali, con un incisivo ruolo
reso necessaro proprio dalla nuova differenziazione di compiti degli
enti locali rispetto alla previgente astratta uniformità (Corte
Costituzionale n. 343/1991).
Perchè le regioni poossano esercitare effettivamente tale ruolo,
il loro ambito di intervento deve essere completo e pertanto:
A) "le regioni potranno (e dovranno) disporre non solo
nell'ambito delle materie di ordinaria spettanza regionale, ma anche
per tutti quegli ambiti ulteriori di materia per cui esse siano
investite di funzioni amministrative delegate e di potestà normativa
integrativa" (Pastori "Il riordino delle funzioni locali e le
regioni" in Le Regioni n. 2/1991, pag. 340; Colucci "Regioni e
costruzione delle nuove province", Sorace "La redistribuzione delle
funzioni degli enti locali (ed altro) nell'art. 3 della legge n. 142
del 1990" in "Regioni e riforma delle autonomie" Giuffrè 1995, pag.
17 ss.; Romano-Tassone "Breve la vita facile dell'art. 3 della legge
n. 142 del 1990?" ivi, pag. 67 ss.; Tassi "La legislazione regionale
di attuazione della legge n. 142 del 1990", ivi pag. 182); secondo
tale insegnamento ha disposto la regione Toscana nell'art. 1, primo
comma, lett. b) della legge regionale 19 luglio 1995, n. 77 emanata
in attuazione della legge n. 142/1990);
B) l'azione regionale ex art. 3 riguarderà anche le funzioni
direttamente attribuite dallo Stato agli enti locali in virtù
dell'interesse esclusivamente locale, come chiarito da questa ecc.ma
Corte costituzionale nella richiamata sentenza n. 343/1991.
In tali ambiti di intervento, l'opera regionale dovrà allocare le
funzioni in capo agli enti locali rispettando un limite minimo ed un
limite massimo.
Il c.d. "limite minimo" è rappresentato dal nucleo minimo ed
indefettibile di funzioni degli enti locali, da ritenersi connaturato
ed immanente a comuni e province, oltre il quale risulta leso il
principio di autonomia e di rappresentanza delle collettività
territoriali; il limite massimo è rappresentato dalle esigenze di
unitarietà che le regioni dovranno identificare nei rispettivi
territori seguendo il criterio dell'interesse "insuscettibile di
frazionamento e di localizzazione territoriale che sfugge
necessariamente, per natura e dimensione, all'apprezzamento delle
amministrazioni locali" (Corte costituzionale n. 340/1983).
L'art. 3 della legge n. 142/1990 affida quindi alle regioni il
suddetto rilevante compito di completare la definizione dell'assetto
delle funzioni degli enti locali complessivamente.
Se è incontestabile il potere statale di attribuire direttamente
agli enti locali funzioni di interesse esclusivamente locale, è pur
vero che la citata legge di riforma delle autonomie locali richiede
che vi sia la preventiva individuazione da parte delle regioni del
carattere non unitario dell'interesse sotteso alle varie funzioni: e
dunque l'intervento regionale identificativo degli interessi è
imprescindibile per la trasformazione dell'imputazione delle funzioni
da potenziale in attuale.
Invece la lettera e) impugnata non tiene conto del descritto ruolo
regionale non richiamando neppure l'applicabilità dell'art. 3 della
legge n. 142/1990 e deroga implicitamente a detta legge consentendo
che l'attribuzione delle funzioni dallo Stato agli enti locali operi
automaticamente e a prescindere dalla previa individuazione
dell'interesse operata dall'amministrazione regionale.
Da ciò deriva:
che l'attribuzione automatica di funzioni da parte dello Stato
verrà ad avere il carattere dell'uniformità ponendosi, pertanto, in
contraddizione con il principio di differenziazione al quale si lega
il riconoscimento alle regioni di una posizione di centralità nel
sistema delle autonomie locali;
che vi sarà una interruzione dell'unità del sistema di
allocazione delle funzioni, con l'impossibilità per la regione di
esercitare il suo incisivo ruolo di governo teso a realizzare una
disciplina omogenea e ad evitare, così, il riproporsi di occasioni
di frantumazione e sovrapposizione di funzioni che la legge n.
142/1990 ha voluto abbandonare;
che si incide negativamente sull'attuazione delle leggi regionali
approvate a seguire della legge n. 142/1990 e sul complessivo sistema
di riordino di funzioni che le regioni stanno compiendo. Così, ad
esempio, la regione ricorrente ha già determinato il modello da
perseguire nella richiamata legge n. 77/1995 ed in tale quadro sta
elaborando le ulteriori conseguenti modifiche legislative. È
evidente che gli interventi che verranno adottati dal legislatore
delegato in base alla norma impugnata, non coordinandosi con l'art. 3
della legge n. 142/1990 e derogando alla stessa, avranno una
incidenza negativa con il sistema delle autonomie definito a livello
regionale.
Per i motivi esposti la disposizione impugnata, nella parte in cui
non prevede che le funzioni attribuite agli enti locali direttamente
dallo Stato siano subordinate alla preventiva individuazione da parte
delle regioni del carattere dell'interesse, è lesiva degli artt.
115, 117, 118 e 128 della Costituzione, così come attuati e
completati dalla legge n. 142/1990 che, come già rilevato, non
ammette deroghe implicite da parte di una legge particolare come la
finanziaria che disciplina i più disparati argomenti ed è pertanto
priva del carattere di legge organica generale.
La disposizione impugnata appare illegittima anche per violazione
dell'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della
irragionevolezza, essendo del tutto illogico ed irrazionale che il
ruolo di coordinamento regionale si esplichi, secondo l'insegnamento
della Corte costituzionale, nei settori di cui agli artt. 9, 14 e 15
della legge n. 142/1990 e non venga invece richiamato e reso
effettivo anche nei settori di intervento individuati dalla norma
impugnata; ciò contrasta evidentemente con il citato art. 3 della
Costituzione, in quanto non "consonante con il criterio della
ragionevolezza" richiamato dalla Corte costituzionale come parametro
per la valutazione della legittimità costituzionale delle leggi
(sentenze nn. 301/1992 e 454/1991).
3. - La terza censura - che per i motivi su cui si fonda è in
parte ricollegata alle precedenti - concerne la disposizione
contenuta nella lett. f) del comma 46 del medesimo art. 2.
Il legislatore ha disposto che i decreti delegati dovranno
prevedere i settori prioritari per i quali opera la delega di
funzioni amministrative regionali agli enti locali.
Tale disposizione - riferendosi alle materie di cui all'art. 117
della Costituzione - incide sulla potestà regionale di
autoorganizzazione e di autodeterminazione circa le materie per le
quali si ritenga opportuno fare ricorso allo strumento della delega
agli enti locali.
Da ciò la dedotta censura per contrasto con gli artt. 115 e 118,
terzo comma, della Costituzione.
La norma si presenta poi illegittima per un ulteriore profilo.
La citata legge n. 142/1990 (ad es. art. 2, quinto comma) ha
introdotto la possibile diretta attribuzione delle funzioni agli enti
locali da parte delle regioni, superando "le due correlazioni:
attribuzione-Stato e delega-regione.
In tal modo, la distinzione tra le due figure non attiene alla
provenienza statale o regionale della norma, ma al tipo di disciplina
posta in essere, al regime della funzione, al fatto che si sia dentro
o fuori dall'autonomia locale.
Per l'appunto si dovrebbe riservare la qualificazione "delegate"
(dallo Stato o dalla regione) alle funzioni degli enti locali
integralmente disciplinate dalla legge o rispetto alle quali sono
previste interferenze dei livelli superiori di governo; alle funzioni
svolte nell'interesse di altri e non come soggetto di autonomia"
(Mor. "Interessi locali
e garanzia costituzionale delle autonomie territoriali" in "Regioni
e riforma delle autonomie", Giuffrè 1995, pag. 130 ss.).
Nell'attuare e nel dar corpo al sistema delle autonomie locali
compete alle regioni decidere se delegare o trasferire agli enti
locali le funzioni, ovviamente nel rispetto delle norme
costituzionali e dei principi posti dalla legislazione statale e,
specificatamente, della necessaria attribuzione delle funzioni
correlate ad interessi individuati dalla stessa regione come
provinciali o comunali; del principio di sussidiarietà assunto dalla
legge 30 dicembre 1989, n. 439 come criterio ordinatore del nuovo
assetto costituzionale a garanzia dell'autonomia locale intesa come
"il diritto e la capacità effettiva, per le collettività locali di
regolamentare ed amministrare nell'ambito della legge, sotto la loro
responsabilità, e a favore delle popolazioni, una parte importante
di affari pubblici", e con "competenze complete ed integrali" (artt.
3 e 4 della legge n. 439/1989 di ratifica ed esecuzione della
convenzione europea relativa alla carta europea dell'autonomia
locale).
Per l'aspetto che qui si sta esaminando, la già citata legge
regionale Toscana n. 77/1995, in attuazione di detti principi, ha
attuato una scelta univoca nel senso della valorizzazione delle
autonomie, superando la delega a favore della diretta attribuzione;
gli enti locali hanno titolarità delle funzioni che esercitano in
pienezza di autonomia (art. 8, comma secondo), con i soli limiti
della programmazione regionale (artt. 12 e 13). Ciò implica: una
attribuzione ampia e non dettagliata; il concorso degli enti locali
alla elaborazione degli atti di programmazione regionale (art. 18);
il superamento di procedimenti che prevedono la coesistenza di atti
regionali e degli enti locali.
È allora chiaro che la norma che si impugna interferisce con le
competenze regionali (che la regione ricorrente ha in parte già
esercitato), perchè si fa riferimento alla sola delega di funzioni,
quando è invece ammessa la diretta attribuzione agli enti locali.
Da ciò la dedotta censura per contrasto con l'art. 118, terzo
comma, della Costituzione, come attuato dalla legge n. 142/1990.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale adita voglia dichiarare
costituzionalmente illegittime le disposizioni contenute nell'art.
2, comma 46, lett. d), e), f) e comma 47, lett. b) della legge 28
dicembre 1995, n. 549 per violazione degli artt. 3, 76, 115, 117, 118
e 128 della Costituzione, anche in riferimento agli artt. 1, 2,
quinto comma, e 3, primo e secondo comma, della legge 9 giugno 1990,
n. 142.
Firenze-Roma, addì 22 gennaio 1996
Avv. VACCHI - Avv. LORENZONI
96C0165