1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 4-12-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 532 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 settembre 2002
Ordinanza emessa il 20 settembre 2002 dal tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra Fusco Antonio ed altri e Ministero dell'interno Impiego pubblico - Controversie promosse dalle organizzzazioni sindacali ai sensi dell'art. 28 della legge n. 300/1970 (repressione condotta antisindacale del datore di lavoro) - Devoluzione al giudice amministrativo qualora il comportamento antisindacale sia lesivo anche di situazioni soggettive inerenti ai rapporti d'impiego di cui all'art. 3 d.lgs. n. 165/2001 - Mancata previsione - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio del giudice naturale. - Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 63, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 24 e 25. (002C1098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 4-12-2002)

IL GIUDICE DI PACE

Letti gli atti osserva quanto segue.
Il sindacato italiano appartenenti alla polizia (SIAP), nonchè i
dipendenti del Ministero dell'interno, l'ispettore Antonio Fusco ed
il vice ispettore Giampaolo Pavanello, entrambi in servizio presso il
VI reparto mobile, rispettivamente responsabile e segretario della
SIAP in seno al predetto reparto, ricorrono ai sensi dell'art. 28
legge 300/1970 (legge detta anche statuto dei lavoratori) avverso due
provvedimenti con cui il Fusco è stato trasferito alla Polfer di
Genova (provvedimento comunicato il 17 aprile 2002), il Pavanello
alla questura di Genova (provvedimento comunicato il 23 aprile 2002).
A sostegno del ricorso assumono che i provvedimenti di cui sopra,
sommariamente motivati con il generico richiamo a "pressanti ed
inderogabili esigenze di servizio", sono affetti dai seguenti vizi:
a) mancata previa consultazione del sindacato (SIAP) con
violazione dell'art. 88 comma 4 della legge 1 aprile 1981, n. 121,
che dispone "i trasferimenti ad altre sedi di appartenenti alla
Polizia di Stato che ricoprono cariche sindacali possono essere
effettuati sentita l'organizzazione sindacale di appartenenza";
b) violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 per difetto
di motivazione;
c) violazione dell'art. 1 della legge n. 24/1990 per
inosservanza dei criteri di economicità e di efficacia;
d) eccesso di potere in quanto il vero scopo dei
trasferimenti in questione è stato l'allontanamento del Fusco e del
Pavanello dal VI reparto mobile per impedir loro di svolgere
attività sindacale nelle vesti già precisate di responsabile e di
segretario del SIAP;
e) eccesso di potere per carenza di istruttoria;
f) eccesso di potere contraddizione con precedenti
manifestazioni di volontà;
g) violazione del principio del buon andamento.
Vanno subito rilevati due aspetti.
Il primo riguarda la natura dei rapporti di lavoro degli attori
Fusco e Pavanello con il ministero convenuto; trattasi di rapporti
non investiti dalla c.d. "privatizzazione" del pubblico impiego, ma
rimasti in regime di diritto pubblico ai sensi dell'art. 3 del d.lgs.
165/2001, e la cui cognizione resta demandata al g.a. in forza
dell'ultima parte del quarto comma dell'art. 63 del d.lgs. 165/2001.
Il secondo aspetto concerne la natura dei motivi addotti a
sostegno del presente ricorso.
È chiaro che tutti denunciati vizi dei trasferimenti impugnati
prospettano un pregiudizio a carico dei dipendenti che ne sono
destinatari. Ma soltanto quelli sub a) e sub d) attengono a profili
di antisindacalità dei trasferimenti stessi, perchè prospettano un
pregiudizio anche per l'organizzazione sindacale ricorrente.
Pertanto in ordine alla controversia introdotta con motivi che
deducono la violazione di posizioni soggettive facenti capo
esclusivamente al Fusco ed al Pavanello andrebbe dichiarata la
inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione a agire
quanto alla domanda proposta dall'organizzazione sindacale, e quanto
alla domanda proposta dai dipendenti, per difetto di giurisdizione ai
sensi del combinato disposto degli artt. 63 quarto comma e 3 del
d.lgs. 165/2001.
I residui motivi sub a) e d) sollevano un grave problema di
giurisdizione, cui sono connessi profili di illegittimità
costituzionale che saranno subito esaminati.
È opportuno un richiamo ad alcuni principi di fondo per bene
intendere la problematica che si va ad affrontare.
Come è noto il comportamento viziato da antisindacalità può
configurarsi come monoffensivo se pregiudica solo il sindacato,
oppure plurioffensivo se pregiudica anche situazioni soggettive
individuali facenti capo al singolo (o a singoli) lavoratore
(lavoratori).
Ai primi tempi dell'applicazione dello statuto dei lavoratori una
parte minoritaria della dottrina ha sostenuto l'applicabilità
dell'art. 28 dello statuto medesimo si soli comportamenti
monoffensivi.
Ma tale opinione, che si può chiamare restrittiva, è rimasta
del tutto isolata e non è stata seguita dalla giurisprudenza per una
molteplicità di ragioni.
Innanzitutto appare in contrasto con la chiara lettera della
legge la cui ampia formulazione: "... comportamenti diretti ad
impedire o limitare l'esercizio della libertà e della attività
sindacale nonchè del diritto di sciopero" mal si concilia con una
lettura riduttiva.
Inoltre l'art. 28 della legge n. 300/1970, proprio nel passo
appena trascritto, si riferisce espressamente anche alla lesione del
diritto di sciopero che riveste, secondo l'opinione dominante, natura
individuale (o almeno anche individuale).
Ma soprattutto la tesi in esame non è accettabile perchè in
evidente contrasto con la ratio che ispira il citato articolo 28 e
che va ravvisata nell'intento di promuovere la presenza del sindacato
in azienda assicurandogli una adeguata tutela. Tale intento sarebbe
assai inadeguatamente realizzato ove fosse accolta la opinione
restrittiva. Rimarrebbero infatti fuori dall'operatività della
cennata norma tutti i pregiudizi arrecati dal datore
all'organizzazione sindacale che fossero contestuali alla lesione di
una posizione individuale del lavoratore; ed in non pochi casi si
tratterebbe proprio dei pregiudizi più insidiosi a carico del
sindacato (basti pensare ad un licenziamento, o ad un trasferimento
viziati da motivi antisindacali). In proposito è stata ampiamente
sottolineata la convergenza dei diritti individuali di libertà e di
attività sindacale (compreso il diritto di sciopero) e
dell'interesse proprio del sindacato ad una loro tutela rapida ed
efficace in occasione di una condotta antisindacale del datore. Si
può quindi concludere che l'interprete, accogliendo la tesi
restrittiva in esame, incorrerebbe in un macroscopico fraintendimento
dello spirito informatore del menzionato art. 28, norma configurata
dal legislatore dello statuto, come è stato efficacemente osservato,
la chiave di volta che assicura nella sua attuazione pratica la
credibilità dei principi stessi e di gran parte delle statuizioni
contenute nello statuto.
Ma la tesi non restrittiva, che è nettamente prevalsa sia in
dottrina che in giurisprudenza, se indubbiamente condivisibile
perchè in linea con lo spirito dello statuto dei lavoratori, ha
fatto sorgere delicati problemi di ordine processuale.
Una controversia promossa dal sindacato ex art. 28 legge
n. 300/1970, ed avente ad oggetto un comportamento plurioffensivo che
si assume viziato da antisindacalità, sfocia in una decisione che
coinvolge anche la posizione soggettiva del lavoratore interessato
(ad esempio decide sulla legittimità o meno, sotto il medesimo
profilo, di un licenziamento), il quale, se non ammesso ad
interloquire nel processo, vede violato il proprio diritto di difesa.
È pur vero che il lavoratore interessato può, avverso il
comportamento del datore da cui si ritiene leso, promuovere un
autonomo giudizio ai sensi degli artt. 413 ss. c.p.c.; ma tale
possibilità complica la problematica in esame perchè introduce la
coesistenza di due azioni giudiziarie aventi ad oggetto
l'accertamento, in via principale, della legittimità o meno, sotto
il medesimo profilo, di un determinato comportamento del datore di
lavoro. Il tutto con pericolo di contrasto di giudicati. Ad esempio
un denunciato vizio di antisindacalità, che inficerebbe un
licenziamento, potrebbe essere ritenuto sussistente in sede di
controversia ex art. 28 legge n. 300/1970, con conseguente condanna
alla reintegra, e nel contempo essere da altro giudice, adito con
ricorso ex art. 413 c.p.c., ritenuto insussistente con conseguente
dichiarazione della sopravvenuta legittima risoluzione del rapporto
di lavoro.
L'ampio e ben noto dibattito che si è svolto in dottrina sul
delicato tema in questione si è articolato in una pluralità di
posizioni a seconda del concetto cui si è fatto ricorso per avviare
a soluzione la problematica appena prospettata: si è fatto ricorso
al concetto di giurisdizione sui fatti; alla figura di sostituzione
processuale; alla nozione di litisconsorzio necessario; al concetto
di pregiudizialità dipendenza.
Non è certo questa la sede per esaminare le varie teorie in
proposito elaborate; qui preme osservare che tutte le posizioni
dottrinali di cui si è fatto cenno sono mosse da un motivo
ispiratore comune: assicurare un collegamento, mediante riunione, tra
azione ex art. 28 n. legge n. 300/1970 ed azione ordinaria per
evitare un possibile conflitto di giudicati, ed assicurare al
lavoratore, per salvaguardare il suo diritto di difesa, l'intervento
nel procedimento speciale promosso dal sindacato, almeno nella
seconda fase del procedimento, quella instaurata a seguito di
opposizione al decreto che chiude la prima.
Il problema così affrontato dalla dottrina restava insoluto nel
pubblico impiego, atteso che la controversia promossa dal sindacato e
quella promossa dal lavoratore interessato erano rispettivamente
demandate alla cognizione del giudice ordinario e del giudice
amministrativo. È chiaro che non è praticabile la riunione fra due
processi pendenti avanti a diverse giurisdizioni; e l'eventuale
ricorso all'istituto della pregiudizialità, per prevenire un
possibile contrasto fra giudicati, avrebbe (ammessa la
pregiudizialità dell'azione ex art. 28 legge n. 300/1970) leso il
diritto di difesa del lavoratore non legittimato ad intervenire nel
giudizio avanti al giudice ordinario, con intervento adesivo
autonomo, per tutelare una sua posizione soggettiva deducibile solo
avanti al giudice amministrativo. Per ragioni del tutto analoghe
sarebbe rimasto leso il diritto di difesa dell'organizzazione
sindacale qualora si fosse ritenuto pregiudiziale il procedimento
ordinario instaurato dal lavoratore ex artt. 413 ss. c.p.c.
Al cospetto di siffatti gravi inconvenienti la giurisprudenza
della Corte di cassazione si era orientata nel senso di ammettere,
nei confronti di enti pubblici non economici, l'azione ex art. 28
legge n. 300/1970 solo avverso comportamenti del datore c.d.
monoffensivi, vale a dire legittimando le associazioni sindacali a
dedurre, con lo speciale procedimento avanti al giudice ordinario,
posizioni soggettive proprie ed esclusive di esse, senza
coinvolgimenti di singoli rapporti di pubblico impiego (vedi tra le
altre Cass., sez. lavoro n. 3477 del 1974, n. 3700 del 1974, nonchè
n. 1558 del 1975).
Tale soluzione si poneva tuttavia in grave contrasto con lo
spirito informatore dello statuto medesimo perchè gravemente
limitativa della tutela pur riconosciuta all'organizzazione sindacale
e volta ad assicurarne l'effettiva presenza in azienda (vedi sul
punto le considerazioni sopra svolte).
La stessa Suprema Corte ha posto in discussione la propria
giurisprudenza in talune ordinanze (vedi tra le altre le n. 104, 105
e 106 del 1980 in Gazzetta Ufficiale n. 118 del 30 aprile 1980) di
remissione alla Corte costituzionale che, con sentenza 169/1982, ha
dichiarato inammissibili (per motivi che non è caso di approfondire
in questa sede) le questioni avanti a lei prospettate. Il grave
problema di cui si è appena detto è stato risolto con espresso
intervento legislativo; l'art. 6 della legge n. 146/1990 ha disposto
che avverso comportamenti antisindacali posti in essere
dall'amministrazione statale, o da enti pubblici non economici, le
organizzazioni sindacali legittimate propongono azione
rispettivamente avanti al giudice ordinario od al giudice
amministrativo, a seconda che il comportamento lamentato sia
monoffensivo o plurioffensivo.
È stato cosi espressamente chiarito che la tutela accordata
dall'art. 28 legge n. 300/1970 conserva la sua ampiezza anche
nell'ambito del pubblico impiego, ed è stato adeguatamente risolto
il problema del coordinamento tra azione speciale ed azione
ordinaria, consentendo tra l'altro al lavoratore interessato di
interloquire nel procedimento promosso dall'organizzazione sindacale.
Successivamente la norma, appena richiamata, introdotta dalla
legge n. 146/1990 ed integrativa dell'art. 28 della legge
n. 300/1970, è stata abrogata dalla legge n. 83/2000 con una
disposizione (articolo 4) del seguente testuale tenore: "i commi
sesto e settimo dell'art. 28 della legge 20 maggio 1970 n. 300,
introdotti dall'art. 6 comma 1, della legge 12 giugno 1990 n. 146,
sono abrogati". Resta quindi applicabile l'art. 68 d.lgs 80/1998 che
recita: "Sono devolute al giudice ordinario, in funzione del giudice
del lavoro, le controversie relative a comportamenti antisindacali
delle pubbliche amministrazioni al sensi dell'art. 28 della legge 20
maggio 1970 n. 300 ... "; norma testualmente ribadita dall'art. 63
del d.lgs. 165/2001.
Ad avviso del giudicante questi ultimi interventi legislativi non
hanno inteso limitare la azione ex art. 28 della legge n. 300/1970,
riducendone il campo di operatività avverso i soli comportamenti
antisindacali monoffensivi posti in essere dalle pubbliche
amministrazioni, e ripristinando così, nei rapporti con le pubbliche
amministrazioni i principi affermati dalla giurisprudenza che si era
formata in epoca precedente all'entrata in vigore della legge
n. 146/1990.
Siffatta interpretazione non appare, ad avviso del giudicante,
condivisibile. Essa infatti si risolverebbe in una drastica
riduzione, nell'ambito dell'impiego presso le pubbliche
amministrazioni, della tutela accordata al sindacato, riduzione in
netto contrasto con lo spirito informatore dello Statuto dei
lavoratori (sul punto si richiamano le osservazioni sopra svolte). È
ragionevole ritenere che il legislatore, se avesse inteso introdurre
innovazioni di così rilevante portata (in senso negativo) per le
organizzazioni sindacali, avrebbe manifestato in modo espresso la
propria volontà, non avrebbe lasciato all'interprete il compito di
... leggerla tra le righe.
In realtà la abrogazione dell'art. 6 della legge n. 146/1990
agevolmente si spiega ove si consideri che nel frattempo era
sopravvenuta la c.d. privatizzazione del pubblico impiego con
conseguente devoluzione al giudice ordinario, in veste di giudice del
lavoro, delle controversie promosse dai dipendenti delle pubbliche
amministrazioni.
In questo nuovo quadro normativo non avrebbe avuto più senso
demandare al giudice amministrativo le azioni promosse dal sindacato,
ex art. 28 della legge n. 300/1970, avverso i comportamenti della
pubblica amministrazione plurioffensivi. Anzi proprio nel nuovo
quadro normativo tale soluzione avrebbe fatto rinascere quegli
inestricabili problemi di coordinamento fra azione speciale ed azione
ordinaria, le quali sarebbero rimaste rispettivamente demandate alla
cognizione di diverse giurisdizioni, problemi che proprio l'articolo
6 della legge 146/1990 aveva inteso risolvere.
Si deve tuttavia rilevare, in ordine alla abrogazione del citato
art. 6, un difetto di coordinamento col quarto comma dell'art. 63 del
d.lgs. 165/2001 (già comma 4 dell'art. 68 del d.lgs. 80/1998) che ha
lasciato alla cognizione del giudice amministrativo le controversie
contro le pubbliche amministrazioni promosse dai dipendenti indicati
dall'art. 3 del d.lgs. 165/2001, fra cui appunto il personale delle
Forze di polizia di Stato.
In questo ambito si ripristinano, a seguito dell'abrogazione
dell'art. 6 della legge n. 146/1990, quelle incongruenze che avevano
indotto la giurisprudenza ad ammettere, in tutto il pubblico impiego,
l'azione ex art. 28 dello statuto dei lavoratori avverso i soli
comportamenti antisindacali monoffensivi; incongruenze cui aveva
posto rimedio proprio l'art. 6 della legge n. 146/1990.
Così nel caso in esame questo giudice, in relazione ai motivi di
impugnazione sub a) e sub d) (vedi sopra), dovrebbe, ai sensi del
terzo comma dell'art. 63 del d.lgs. 165/2001, ritenere la propria
giurisdizione in ordine al procedimento speciale promosso dal SIAP, e
dovrebbe nel contempo, ai sensi del quarto comma del medesimo
articolo, ritenere il proprio difetto di giurisdizione in ordine alle
domande proposte dal Fusco e dal Pavanello, con le quali vengono
fatte valere situazioni soggettive individuali deducibili avanti al
giudice amministrativo.
Ebbene il terzo comma dell'art. 63 del d.lgs. 165/2001, nella
parte in cui demanda alla cognizione del giudice ordinario, anzichè
a quella del giudice amministrativo, il procedimento instaurato ex 28
della legge art. 300/1970 avverso comportamenti antisindacali lesivi
anche di situazioni soggettive facenti capo al personale contemplato
dall'art. 3 del d.lgs. 165/2001, presenta profili di illegittimità
costituzionale.
Un primo profilo attiene al contrasto con l'art. 3 della
Costituzione per manifesta irragionevolezza.
Invero due controversie aventi il medesimo oggetto, vale a dire
l'accertamento in via principale della illegittimità dello stesso
comportamento e per lo stesso vizio denunciato, sono demandate a
differenti giurisdizioni, col già rilevato difetto di strumenti per
prevenire i possibili contrasti fra giudicati. Appare chiaramente
irragionevole (in ordine al principio di ragionevolezza quale limite
posto alla discrezionalità del legislatore vedi Corte costituzionale
sentenza n. 72 e n. 87 del 1962; n. 7 del 1965; n. 94 del 1966;
n. 103 del 1969; n. 190 del 1971; n. 9 del 1975) creare situazioni di
possibili contrasti fra giudicati e nel contempo non delineare
strumenti per prevenire siffatto grave inconveniente.
Un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale attiene al
contrasto con l'art. 24 della Costituzione. Il dipendente della
pubblica amministrazione si vedrebbe leso nel proprio diritto di
difesa perchè non sarebbe ammesso ad interloquire nel procedimento
promosso dall'organizzazione sindacale avanti al giudice ordinario e
diretto a decidere in via principale anche su di una posizione
soggettiva del dipendente stesso. Un intervento in detto procedimento
sarebbe, come già si è detto, inammissibile perchè volto a far
valere una situazione soggettiva del dipendente deducibile solo
avanti al giudice amministrativo.
È ravvisabile poi una violazione del principio del giudice
naturale, ex art. 25 della Costituzione, inteso quale giudice
precostituito per legge, poichè la medesima controversia viene
demandata a due differenti giurisdizioni (il giudice ordinario od il
giudice amministrativo) a seconda del soggetto da cui è presa
l'iniziativa giudiziaria.
Alla stregua delle considerazioni svolte si deve ritenere non
manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale del terzo comma dell'art. 63 del d.lgs. 165/2001,
nella parte in cui non demanda al giudice amministrativo le
controversie promosse ai sensi dell'art. 28 della legge n. 300/1970,
qualora il comportamento antisindacale dedotto sia lesivo anche di
situazioni soggettive inerenti ai rapporti di impiego previsti
dall'art. 3 del d.lgs. 165/2001.
La questione oltre che non manifestamente infondata, per le
ragioni già esposte, appare anche rilevante al fine del decidere.
Infatti il giudicante, al sensi del combinato disposto dei commi 3 e
4 dell'art. 63 del d.lgs. 165/2001, e sempre in relazione ai motivi
sub a) e sub d) del ricorso introduttivo (vedi sopra), dovrebbe
ritenere la propria giurisdizione in ordine alla domanda proposta
dall'organizzazione sindacale ricorrente, mentre dovrebbe dichiarare
il proprio difetto di giurisdizione in ordine alle domande proposte
dal Fusco e dal Pavanello; l'accoglimento della prospettata questione
di illegittimità costituzionale avrebbe invece quale conseguenza la
dichiarazione del difetto di giurisdizione in ordine alle domande
proposte da tutti gli attori.

P. Q. M.
1) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di illegittimità costituzionale dell'art. 63 comma 3 del d.lgs. 30
marzo 2001, n. 165, per contrasto con gli articoli 3, 24 e 25 della
Costituzione, nella parte in cui non demanda alla cognizione del
giudice amministrativo le controversie promosse dalle organizzazioni
sindacali ai sensi dell'art. 28 della legge n. 300/1970, qualora il
comportamento antisindacale dedotto sia lesivo anche di situazioni
soggettive inerenti ai rapporti di impiego previsti dall'art. 3 del
d.lgs. 165/2001;
2) dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il presente giudizio;
3) ordina che la presente ordinanza, di cui è stata data lettura
in udienza, sia, a cura della cancelleria, notificata al Presidente
del Consiglio dei ministri, e sia comunicata ai Presidenti del Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Il giudice: Gelonesi
02C1098