1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 136 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 maggio 2013
Ordinanza del 6 maggio 2013 emessa dalla Corte di cassazione - sez. unite nel procedimento civile promosso da Lorenzoni Piero contro Senato della Repubblica. Giurisdizione domestica - Controversie concernenti il rapporto di impiego dei dipendenti delle Camere parlamentari - Disciplina contenuta nel Regolamento del Senato della Repubblica - Attribuzione al Senato stesso (e, in particolare, al Consiglio di Presidenza) dell'autodichia sui propri dipendenti - Ingiustificata esclusione di una categoria di cittadini dalla tutela giurisdizionale in ragione di un elemento (l'essere dipendenti del Senato) non significativo per discriminarli - Lesione del diritto di agire in giudizio e della difesa come "diritto inviolabile" - Violazione del divieto di istituire nuovi giudici speciali - Violazione dei principi del giusto processo e del contraddittorio davanti ad un giudice terzo e imparziale, nonche' della garanzia del ricorso in Cassazione contro le "sentenze" per violazione di legge - Contrasto con il diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti e i provvedimenti della pubblica amministrazione - Riferimento alla sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo 28 aprile 2009 (Savino e altri c. Italia). - Regolamento del Senato della Repubblica 17 febbraio 1971, «e successive modifiche», art. 12. - Costituzione, artt. 3, 24, 102, comma secondo, 111, commi primo, secondo e settimo, e 113, primo comma. (13C00218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-2013)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente, ordinanza interlocutoria sul ricorso
1541-2012 proposto da:
Lorenzoni Piero, rappresentato e difeso dall'avvocato Cirri Sepe
Quarta Francesco Amerigo, unitamente all'avvocato Specchio Silvia
Maria, che hanno depositato rinuncia al mandato; ricorrente;
Contro Senato della Repubblica, in persona del legale
rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Via
Dei Portoghesi 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato, che lo
rappresenta e difende ope legis; controricorrente;
Avverso la decisione n. 141/2011 del Senato della Repubblica -
Consiglio di Garanzia, depositata il 29 settembre 2011;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
18 dicembre 2012 dal Consigliere dott. Paolo D'Alessandro;
uditi gli avvocati Francesco Amerigo Cirri Sepe Quarta, Tito
Varrone dell'Avvocatura Generale dello Stato;
udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale dott. Raffaele
Ceniccola, che ha concluso per l'ammissibilità del ricorso, rigetto
nel merito.

Ritenuto in fatto

Piero Lorenzoni, dipendente del Senato, propone ricorso per
cassazione ex art. 111 Cost., affidato a due motivi, avverso la
decisione n. 141 del 21 luglio-29 settembre 2011 in grado di appello
del Consiglio di Garanzia del Senato in un giudizio di ottemperanza
relativo a causa di lavoro.
Resiste con controricorso il Senato della Repubblica, deducendo
l'inammissibilità del ricorso.
Nell'imminenza dell'udienza pubblica il Lorenzoni ha depositato
una memoria nonchè copia dei disegni di legge nn. 1560 e 3342 del
Senato e 5472 della Camera dei Deputati. A seguito della produzione
documentale, affettuata dalla parte personalmente, i suoi difensori
hanno rinunciato al mandato.

Considerato in diritto

1. Per effetto del principio della cosiddetta perpetuatio
dell'ufficio di difensore (di cui è espressione l'art. 85 cod. proc.
civ.), nessuna efficacia può dispiegare, nell'ambito del giudizio di
cassazione (oltretutto caratterizzato da uno svolgimento per impulso
d'ufficio), la sopravvenuta rinuncia al mandato che il difensore del
ricorrente abbia comunicato alla Corte prima dell'udienza di
discussione già fissata (Cass. 9 luglio 2009 n. 16121).
2. Con il primo motivo il ricorrente lamenta che l'autodichia di
cui all'art. 12 del Regolamento del Senato 17 febbraio 1971 comporti
la violazione dei principi desumibili dagli artt. 2, primo comma, 3,
24, 102, secondo comma, 108, secondo comma, 111, secondo comma, e 113
cost.
Recita il citato art. 12, per quanto qui interessa - e in parte
qua queste Sezioni Unite devono dunque deve farne applicazione - che
il Consiglio di Presidenza, presieduto dal Presidente del Senato,
approva «i regolamenti interni dell'amministrazione del Senato e
adotta i provvedimenti relativi al personale stesso nei casi ivi
previsti».
Tale norma, assimilata a quella più chiara del Regolamento della
Camera dei Deputati, è stata sempre interpretata nel senso della
attribuzione al Senato della autodichia, con conseguente esclusione
di qualsiasi giudice esterno sulle controversie che attengono allo
stato ed alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti.
Ne conseguirebbe l'inammissibilità del ricorso ex art. 111 Cost.
spiegato dal Lorenzoni.
Ritengono peraltro queste Sezioni Unite che la questione
prospettata dal Lorenzoni con il primo motivo sia, oltrechè
rilevante, per le considerazioni svolte riguardo alla necessaria
applicazione dell'art. 12 del Regolamento del Senato del 17 febbraio
1971, anche non manifestamente infondata, almeno in parte, tanto da
giustificare che queste Sezioni Unite sollevino d'ufficio dinanzi a
codesta Corte la questione di legittimità costituzionale.
3. Non ignorano queste Sezioni Unite che la Corte costituzionale,
con la risalente sentenza n. 154 del 1985, cui hanno fatto seguito le
ordinanze di manifesta inammissibilità nn. 444 e 445 del 1993, ha
dichiarato la medesima questione inammissibile alla stregua del
tenore letterale dell'art. 134 Cost., che fa riferimento alle leggi
ed agli atti aventi forza di legge, e non cita - come oggetto del
giudizio della Corte - i regolamenti parlamentari.
Ritenne all'epoca la Corte costituzionale che i regolamenti
parlamentari avrebbero potuto comprendersi nel disposto dell'art. 134
soltanto in via interpretativa e che siffatta interpretazione non era
coerente, ed appariva anzi in contrasto, con la natura di democrazia
parlamentare propria del nostro ordinamento.
Nell'auspicare la riconsiderazione di tali conclusioni, si
osserva che la questione era affrontata, nella relativa ordinanza di
rimessione dell'11 luglio 1977, in tali termini: «Sul punto se la
norma possa formare oggetto di sindacato di legittimità
costituzionale - vale a dire se essa sia riconducibile o assimilabile
agli atti aventi forza di legge, cui si riferisce l'art. 134 della
Costituzione - può subito dirsi che il problema dovrebbe essere
risolto affermativamente. È opinione prevalente della dottrina che i
regolamenti parlamentari di cui agli artt. 64 e 72 della Costituzione
(e tale è il Regolamento approvato dal Senato il 17 febbraio 1971) -
regolamenti cui la Costituzione riserva la disciplina di date materie
(l'organizzazione delle Camere ed il procedimento per l'esame e la
approvazione dei disegni di legge) salvo quanto essa stessa
direttamente dispone in proposito - costituiscono fonti (fonti-atto)
di diritto oggettivo e sono assimilabili alle leggi formali, con le
quali versano, per la succennata riserva, in rapporto di
distribuzione (costituzionale) di competenza normativa a pari
livello. Codesta natura dei regolamenti vale poi ad escludere che
alla loro denunciabilità davanti alla Corte costituzionale si
opponga il dogma dell'insindacabilità degli interna corporis degli
organi costituzionale, dogma peraltro ripudiato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 9 del 1959 (...). L'assimilabilità
alle leggi formali appare ancor più evidente per la parte in cui i
regolamenti parlamentari, in connessione con la disciplina
dell'organizzazione delle Camere, regolino rapporti tra Camere e
terzi, ipotesi che è appunto quella in argomento».
Nel rifarsi integralmente a tale prospettazione, queste Sezioni
Unite sottolineano altresì che una cosa è l'esercizio delle
funzioni legislative o politiche delle Camere, altra cosa gli atti
con cui le Camere provvedono alla loro organizzazione. Se è assunto
di tutta evidenza che alle Camere ed agli altri organi costituzionali
debba essere garantita una posizione di indipendenza sicchè essi,
nell'esercizio delle loro attribuzioni, siano liberi da vincoli
esterni suscettibili di condizionarne l'azione, cosa del tutto
diversa è dire che l'autodichia sui propri dipendenti sia una
prerogativa necessaria a garantire l'indipendenza delle Camere
affinchè non siano condizionate da altri poteri nell'esercizio delle
loro funzioni.
Come si è rilevato in dottrina, l'autodichia non è coessenziale
alla natura costituzionale degli organi supremi, perchè la
Costituzione non tollera la esclusione della tutela giurisdizionale
di una categoria di cittadini, e l'autonomia spettante al Parlamento
non è affatto comprensiva del potere di stabilire norme contrarie
alla Costituzione.
4. Venendo quindi alla non manifesta infondatezza della
questione, in primo luogo l'autodichia del Senato - prevista dunque
da un regolamento minore - appare in contrasto con l'art. 3 Cost., in
quanto una categoria di cittadini è esclusa dalla tutela
giurisdizionale in ragione di un elemento (l'essere dipendenti del
Senato) non significativo ai fini del loro trattamento differenziato.
5. Vi è conseguentemente violazione dell'art. 24 Cost., secondo
cui «tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti», che definisce, al secondo comma, la difesa «diritto
inviolabile».
6. Deve poi evidenziarsi la violazione dell'art. 102, secondo
comma, Cost., essendo gli stessi soggetti sottoposti ad un giudice
speciale, quanto alle loro cause di lavoro, istituito dopo l'entrata
in vigore della Costituzione.
7. Vi è anche violazione dell'art. 111 Cost., recentemente
novellato, quanto al principio del giusto processo (primo comma), non
potendo definirsi «giusto» un processo che si svolge dinanzi ad una
delle parti, alla necessità che il contraddittorio si svolga davanti
ad un giudice terzo e imparziale (secondo comma), il che
evidentemente non è nell'autodichia, ed al fatto che contro le
sentenze è sempre ammesso ricorso per cassazione per violazione di
legge (settimo comma).
Proprio riguardo alla sospetta violazione dell'art. 111 Cost.,
appare rilevante il fatto che la CEDU, nella sentenza 28 aprile 2009
(c.d. sentenza Savino), abbia si affermato che, ai sensi dell'art. 6,
comma 1, della Convenzione, è «tribunale» non soltanto una
giurisdizione di tipo classico, ma una qualsiasi autorità cui
competa decidere, sulla base di norme di diritto, con pienezza di
giurisdizione e a conclusione di una procedura organizzata, su una
qualsiasi questione di sua competenza, adottando una decisione
vincolante, non modificabile da un organo non giurisdizionale, ma in
conclusione abbia statuito, quanto ai motivi di ricorso, l'assenza di
indipendenza e di imparzialità degli organi giurisdizionali della
Camera, ed in particolare dell'organo di appello, ritenendo che la
sua composizione determini una inammissibile commistione, in capo
agli stessi soggetti, tra l'esercizio di funzioni amministrative e
l'esercizio di funzioni giurisdizionali: i componenti dell'Ufficio di
Presidenza, cui spetta l'adozione dei provvedimenti concernenti il
personale, infatti, sono poi chiamati a giudicare sulle controversie
aventi ad oggetto i medesimi atti amministrativi.
Ed in effetti - come rilevato dalla dottrina in sede di commento
alla sentenza della CEDU - sembra mancare nella specie il carattere
di terzietà dell'organo giudicante, che è attributo connaturale
all'esercizio della funzione giurisdizionale, considerato ad esempio
che le decisioni della Commissione contenziosa, ratificate col visto
del Presidente del Senato, possono riguardare ricorsi contro decreti
del Presidente del Senato.
A seguito di tale sentenza è da notare che nel Senato della
Repubblica sono stati comunicati alla Presidenza taluni disegni di
legge volti a superare il sistema dell'autodichia.
8. È infine violato anche l'art. 113 Cost., secondo cui, contro
gli atti della pubblica amministrazione (e tale è, per quanto sin
qui detto, l'Amministrazione del Senato rispetto agli atti di
gestione del personale) è sempre ammessa la tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di
giurisdizione ordinaria e amministrativa, in quanto l'autodichia
preclude l'accesso agli organi di tutela giurisdizionale.
9. In conclusione, le Sezioni Unite della Corte di cassazione
sollevano d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'art. 12 del Regolamento del Senato della Repubblica 17 febbraio
1971, come successivamente modificato, nella parte in cui attribuisce
al Senato l'autodichia sui propri dipendenti, per contrasto con gli
artt. 3, 24, 102, secondo comma, 111, commi primo, secondo e settimo,
e 113, primo comma, della Costituzione.

P. Q. M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 12 del Regolamento del Senato
della Repubblica 17 febbraio 1971, e successive modifiche, in
riferimento agli artt. 3, 24, 102, secondo comma, 111, commi primo,
secondo e settimo, e 113, primo comma, della Costituzione.
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni
Unite civili, il 12 febbraio 2013.

Il Presidente: Preden