1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 12-11-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 64 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 - 21 ottobre 2008
depositato in cancelleria il 21 ottobre 2008 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Sanita' pubblica - Norme della Regione Lazio - Piano di rientro del disavanzo sanitario - Interventi prioritari posti a base della procedura di commissariamento ad acta da attuarsi dalla Regione esclusivamente attraverso i suoi organi ordinari e con provvedimenti degli stessi - Omesso raccordo istituzionale tra gli organi regionali ed il commissario, con svuotamento del ruolo di questo ultimo - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione, violazione del potere sostitutivo spettante allo Stato come ultimo responsabile del mantenimento della unita' ed indivisibilita' della Repubblica. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14, art. 1, commi 65 e 85. - Costituzione, artt. 5 e 120, comma secondo. Sanita' pubblica - Norme della Regione Lazio - Piano di rientro del disavanzo sanitario - Sancita immodificabilita' di disposizioni finanziarie, di bilancio e contabili della Regione da parte di soggetti diversi dal Consiglio regionale, dal Presidente della Regione e dalla Giunta regionale - Assoluta negazione del potere del legislatore statale di intervenire per esigenze di carattere unitario - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza, violazione della potesta' sostitutiva spettante allo Stato. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14, art. 1, comma 85. - Costituzione, artt. 118, primo comma, e 120, comma secondo. Sanita' pubblica - Norme della Regione Lazio - Piano di rientro del disavanzo sanitario -Personale delle aziende sanitarie locali - Misure per la riduzione della relativa spesa - Incentivazione economica per la mobilita' volontaria, incentivazione all'esodo, necessita' di un esplicito parere positivo del Presidente della Regione anteriormente alla pubblicazione di bandi di concorso o di avvisi di assunzione, nonche' per le assunzioni a tempo determinato e la instaurazione di rapporti di collaborazione, consulenze ed altre tipologie contrattuali - Lamentata incoerenza con il piano di rientro e con i poteri del commissario ad acta - Ricorso del Governo - Denunciata irragionevolezza, lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, difetto di previsione dei mezzi finanziari. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14, art. 1, commi 69 e 73. - Costituzione, artt. 3, 81, comma quarto, e 97. Sanita' pubblica - Norme della Regione Lazio - Piano di rientro del disavanzo sanitario - Proroga sino al 30 giugno 2010 dei contratti dei direttori generali delle aziende unita' sanitarie locali e delle aziende ospedaliere in carica, con possibilita' di rimozione solo per la mancata realizzazione degli obiettivi del piano di rientro - Proroga da parte del direttore generale e sino alla stessa data, dei contratti anche dei direttori sanitari e dei direttori amministrativi in carica - Contrasto con la norma statale che attribuisce al commissario ad acta la facolta' di proporre la sostituzione dei direttori generali, omessa previsione di raccordo tra organi regionali e commissario ad acta, disconoscimento del potere dello Stato di sostituzione degli organi regionali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di principio fondamentale della legislazione statale nella materia concorrente della tutela della salute, violazione della potesta' sostitutiva spettante allo Stato, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 14, art. 1, commi 79, 80, 81 e 82. - Costituzione, artt. 5, 117, comma terzo, e 120, comma secondo; decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito nella legge 29 novembre 2007, n. 222, art. 4, comma 2. (008C0828) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 12-11-2008)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato;
Contro la Regione Lazio, in persona del Presidente della G.R. pro
tempore, con sede in Roma, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 65, 85, 69, 73, 79 (nonchè commi
da 80 a 82), della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008 n. 14,
pubblicato in B.U. 14 agosto 2008, s.o. n. 98 al B.U. n. 20, recante
«Assestamento del bilancio annuo pluriennale 2008-2010 della Regione
Lazio».
Ai fini del puntuale inquadramento della impugnativa della legge
regionale n. 14/2008 di cui in epigrafe - impugnativa ex art. 127
Cost. deliberata dal Consiglio dei Ministri in data 10 ottobre 2008
(come da relativa delibera che si produce sub 1, con la richiamata
relazione del Ministro per i rapporti con le Regioni) - appare
opportuno sinteticamente premettere che:
a) con l'art. 1, comma 180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
mod. dall'art. 4 del d.l. 14 marzo 2005, n. 35 del testo integrato
dalla relativa legge di conversione, è stato previsto che la Regione
interessata, nelle ipotesi indicate ai precedenti commi 174 e 176
nonchè in caso di mancato adempimento per gli anni 2004 e
precedenti, deve procedere ad una ricognizione delle cause ed a
elaborare un programma operativo di riorganizzazione,
riqualificazione o di potenziamento del servizio sanitario regionale
di durata non superiore ad un triennio; ed inoltre che i Ministri
della salute e dell'economia e delle finanze e la singola regione
stipulano apposito accordo con l'individuazione degli interventi
necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto
dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti dell'intesi
di cui al precedente comma 173, accordo configurato come condizione
necessaria per la riattribuzione del maggior finanziamento statale,
subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione del
programma;
b) l'art. 1, comma 796, lett. b) della legge 27 dicembre 2006,
n. 296, nell'istituire per il triennio 2007/2009 un fondo transitorio
da ripartirsi tra le regioni interessate da elevati disavanzi,
dispone che l'accesso alle relative risorse è subordinato alla
sottoscrizione di apposito accordo ai sensi dell'art. 1, comma 1
della cit. legge n. 311 del 2004 comprensivo di un piano di rientro
dei disavanzi contenente sia le misure di riequilibrio del profilo
erogativo dei livelli essenziali di assistenza, sia le misure
necessarie all'azzeramento del disavanzo entro il 2010 sia gli
obblighi e le procedure previsti dall'art. 8 dell'intesa 23 marzo
2005, sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti
Stato-regioni e province autonome, in attuazione del comma 173
dell'art. 1 della medesima legge n. 311 (pubbl. in Gazzetta Ufficiale
7 maggio 2005, n. 105 s.o. n. 83).
Lo stesso comma 796, lett. b) prosegue disponendo che gli
interventi individuati nei programmi operativi di riorganizzazione,
qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale
necessari per il conseguimento dell'equilibrio economico ... «sono
vincolanti per la regione che ha sottoscritto l'accordo e le
determinazioni in esso previste possono comportare effetti di
variazione dei provvedimenti normativi e amministrativi già adottati
dalla medesima regione in materia di programmazione sanitaria». La
medesima lett. b) del comma 796 conclude prevedendo che il Ministero
della salute di concerto con quello dell'economia e finanze assicura
l'attività di affiancamento delle regioni che hanno sottoscritto
l'accordo di cui al comma 180 dell'art. 1 della legge n. 311/2004
comprensivo del piano di rientro dei disavanzi, sia ai fini del suo
monitoraggio sia per i provvedimenti regionali da sottoporre a
preventiva approvazione da parte dei predetti Ministeri, sia per i
nuclei di supporto da realizzarsi nelle singole regioni con funzioni
consultive di supporto tecnico nell'ambito del Sistema nazionale di
verifica e controllo sull'assistenza sanitaria di cui all'art. 1,
comma 288 della legge n. 266 del 2005;
c) l'art. 4 del d.l. 1° ottobre 2007, n. 159 conv. con mod. con
legge 29 novembre 2007, n. 222, prevede che, qualora nel procedimento
di verifica e monitoraggio dei singoli piani di rientro (effettuato
dal Tavolo di verifica degli adempimenti e dal Comitato permanente
per la verifica dei l.e.a., di cui agli artt. 12 e 9 della menzionata
intesa 23 marzo 2005) con le modalità previste negli accordi
sottoscritti ai sensi del comma 180 dell'art. 1 della legge n. 311
del 2004, si prefiguri il mancato rispetto da parte delle regioni
degli adempimenti previsti dai medesimi piani in funzione degli
interventi di risanamento, riequilibrio economico finanziario e di
riorganizzazione del sistema sanitario regionale, tale da mettere in
pericolo la tutela dell'unità economica e dei livelli essenziali
delle prestazioni, il Presidente del Consiglio dei ministri ...
diffida la Regione ad adottare entro quindici giorni tutti gli atti
normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a
garantire il conseguimento degli obiettivi del piano; ed inoltre che,
in caso di inadempimento regionale alla diffida o di verificata
inidoneità od insufficienza degli atti ed azioni poste in essere in
relazione al raggiungimento degli obiettivi programmati, il Consiglio
dei Ministri nomina un commissario ad acta per l'intero periodo di
vigenza del singolo piano di rientro «con la facoltà tra le altre di
proporre alla regione la sostituzione dei direttori generali delle
aziende sanitarie locali ovvero delle aziende ospedaliere»;
d) in data 28 febbraio 2007 è stato sottoscritto tra il
Ministro della salute, dell'economia e finanze e la Regione Lazio
l'accordo per l'approvazione del piano di rientro di individuazione
degli interventi per il perseguimento dell'equilibrio economico, ai
sensi dell'art. 1, comma 180 della cit. legge 30 dicembre 2004,
n. 311. Tale accordo, in sintesi, prevede la realizzazione
progressiva di una serie di interventi strutturali diretti a
ricondurre entro il 2010 la spesa del servizio sanitario regionale
entro i limiti coerenti con il finanziamento ordinario: e dello
stesso accordo la G.R. Lazio ha «preso atto» con delibera 6 marzo
2007, n. 149, pubbl. in B.U. Lazio 30 aprile 2007, n. 12, s.o. n. 7;
e) previa diffida di data 6 giugno 2008 a firma del Presidente
del Consiglio dei ministri (doc. 2) - che fa seguito a precedente
analoga diffida del 30 ottobre 2007 - il Consiglio dei ministri, con
delibera di data 11 luglio 2008 (doc. 3), visti gli esiti delle
riunioni del Tavolo di verifica e del Comitato permanente sopra
ricordati e menzionate nello stesso provvedimento, ha nominato il
Presidente pro tempore della Regione Lazio quale Commissario ad acta
per la realizzazione del vigente piano di rientro dei disavanzi nel
settore sanitario, «per la realizzazione degli interventi prioritari»
precisati nei successivi numeri da 1 a 12 (in particolare il n. 12 si
riferisce alla «modifica dei provvedimenti approvati dalla Regione in
carenza o difformità dal preventivo parere di approvazione da parte
dei Ministeri interessati all'attività di affiancamento, in coerenza
con le linee del piano di rientro»), «tenendo conto delle specifiche
prescrizioni ed osservazioni già comunicate dal Ministero del
lavoro, della salute e delle politiche sociali e dal Ministero
dell'economia e delle finanze in occasione della preventiva
approvazione di provvedimenti regionali attuativi degli obiettivi
previsti nel piano di rientro, ovvero in occasione delle riunioni di
verifica trimestrale ed annuale con il Comitato per la verifica dei
l.e.a. e con il Tavolo di verifica degli adempimenti di cui agli
artt. 9 e 12 dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005». Con la
stessa delibera il Commissario ad acta è stato incaricato di
«sospendere eventuali nuove iniziative regionali in corso per la
realizzazione o l'apertura di nuove strutture sanitarie pubbliche
ovvero per l'autorizzazione e l'accreditamento di strutture sanitarie
private, sino all'avvenuta adozione del Piano di riassetto della rete
ospedaliera, della rete laboratoristica e della rete di assistenza
specialistica ambulatoriale»;
f) in data 14 agosto 2008 è stata pubblicata sul B.U. della
Regione la legge regionale 11 agosto 2008, n. 14 («Assestamento del
bilancio annuale e pluriennale 2008/2010 della regione Lazio») la
quale, all'art. 1 detta, come da sua rubrica, una serie di
«disposizioni varie», tra le quali quelle contenute nei suoi commi 65
e seguenti. Più in particolare, il comma 65 prevede che «ai fini di
dare attuazione agli interventi prioritari posti a base della
procedura di commissariamento ad acta per il piano di rientro del
disavanzo sanitario» (e di cui alla lett. e) del presente ricorso)
«sono posti in essere gli interventi di cui ai commi 66 (ai fini del
riassetto della rete ospedaliera e dell'attuazione degli interventi
per la dismissione e la riconversione dei presidi), 67 (ai fini della
semplificazione e razionalizzazione dei servizi tecnici ed
amministrativi delle aziende unità sanitarie locali, delle aziende
ospedaliere e degli altri enti del S.S.R.), 68 (ai fini del
completamento della realizzazione della centralizzazione degli
acquisti), 69 (istituzione di un Osservatorio regionale per il
governo delle richieste e delle disponibilità del personale del
comparto sanità posto in mobilità; individuazione di forme di
incentivazione economica per la mobilità volontaria; autorizzazione
di meccanismi di incentivi all'esodo di personale in eventuale
esubero), 70 (provvedimenti relativi alla farmaceutica convenzionata,
alla distribuzione diretta dei farmaci nonchè alla spesa
farmaceutica ospedaliera), 71 (interventi finalizzati ai controlli di
appropriatezza e qualita) e 72 (interventi di riqualificazione
dell'offerta dei servizi sanitari sul territorio regionale). I
successivi commi 79 e 80 dell'art. 1 della l.r. in esame prevedono
poi la proroga «sino al 30 giugno 2010» dei contratti dei direttori
generali «attualmente in carica» delle aziende unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere, nonchè la proroga sino alla
stessa data, ad opera dei direttori generali, dei contratti dei
direttori sanitari e dei direttori amministrativi in carica dei
medesimi enti.
Infine, il comma 85 dello stesso art. 1 testualmente dispone che
al fine di salvaguardare, «in via di autotutela, l'autonomia
legislativa, regolamentare, amministrativa, finanziaria e di bilancio
della Regione», non possano «essere apportate modflche a disposizioni
finanziarie, di bilancio e contabili della Regione da parte di
soggetti diversi dal Consiglio regionale, dal Presidente della
Regione e dalla Giunta regionale».
Giusta la menzionata delibera 10 ottobre 2008 del Consiglio dei
ministri, le disposizioni racchiuse nei commi 65, 85, 69, 73, 79 (e
collegati commi da 80 a 82) dell'or ricordato art. 1 della l.r.
n. 14/2008 si palesano costituzionalmente illegittime e il Governo ne
sollecita pertanto la relativa declaratoria con il loro conseguente
annullamento. Ed a tal fine vengono esposti i seguenti
M o t i v i
I. Con riferimento alle disposizioni di cui all'art. 1, comma 85 e
comma 65 legge reg. Lazio n. 14/2008. Violazione degli artt. 120,
secondo comma e 5 Cost., in relazione all'art. 4, comma 2 del d.l.
n. 159/2007 conv. con mod. dalla legge n. 222/2007, nonchè del
principio di leale collaborazione.
Come già accennato, il comma 85 dell'art. 1 della menzionata l.r.
dispone testualmente ed in linea generale che «al fine di
salvaguardare, in via di autotutela, l'autonomia legislativa,
regolamentare, amministrativa e finanziaria e di bilancio della
Regione ... non possono essere apportate modifiche a disposizioni
finanziarie, di bilancio e contabili della Regione da parte di
soggetti diversi dal Consiglio regionale, dal Presidente della
Regione e dalla Giunta regionale».
Siffatta disposizione - nel riservare esclusivamente ai predetti
organi regionali (consiglio regionale, giunta regionale e Presidente
della Regione) la potestà di apportare modifiche alle
«disposizioni», adottate o da adottare, dalla Regione in materia
finanziaria, di bilancio e contabile - esclude chiaramente e di
conseguenza che siffatta potestà possa competere, pur nell'ambito
dell'attuazione del concordato e vincolante piano di rientro del
disavanzo sanitario regionale ed in quanto a tal fine sia necessaria
od opportuna la modifica di «disposizioni» regionali, al commissario
ad acta: il quale, in quanto tale, è organo statale straordinario
sostitutivo degli ordinari organi regionali (al di là, ovviamente,
della sua attuale «occasionale» coincidenza con il Presidente della
Regione Lazio), nominato dal Consiglio dei ministri, ai sensi del
comma 2 dell'art. 4 del d.l. n. 159/2007, conv. dalla legge
n. 222/2007 ed in coerenza con l'art. 120 comma 2 Cost., proprio allo
scopo di assicurare, nella riscontrata carenza della Regione, la
piena realizzazione delle previsioni dello stesso piano oggetto del
pregresso accordo 28 febbraio 2007 e per tutta la durata del
medesimo, per di più con la individuazione degli obiettivi
prioritari di cui ai numeri da 1 a 12 della lett. a) e dello
specifico incarico di cui alla lett. b) della delibera 11 luglio 2008
del Consiglio dei ministri.
A sua volta, il precedente comma 65 del medesimo art. 1 della l.r.
prevede che, «al fine di dare attuazione agli interventi prioritari
posti a base della procedura di commissariamento ad acta per il piano
di rientro del disavanzo finanziario», siano posti in essere gli
interventi specificati ai successivi commi da 66 a 72, da attuarsi
dalla «Regione» esclusivamente attraverso i suoi organi ordinari e
con provvedimenti degli stessi (giunta regionale, presidente della
Regione), senza che sia fatto alcun riferimento alle competenze ed
alle funzioni proprie del nominato commissario ad acta (la cui
avvenuta nomina è pur chiaramente presupposta dal medesimo comma 65)
e senza che sia neppur previsto un qualsiasi eppur necessario
raccordo istituzionale - nel doveroso rispetto del principio della
leale collaborazione - tra gli organi regionali ed il medesimo
commissario: in una prospettiva,pertanto, che ignora totalmente
l'intervenuto esercizio del potere sostitutivo da parte del Governo e
conseguentemente il «ruolo» a tal fine assegnato al commissario ad
acta - le cui funzioni vengono sostanzialmente limitate se non
addirittura svuotate - anche ed in particolare per quanto attiene
proprio a quegli «interventi prioritari» (lett. a della delibera C.M.
11 luglio 2008) al medesimo specificamente affidati.
Come si è già ricordato, l'art.4, comma 2 del d.l. n. 159/2007
conv. dalla legge n. 222/2007 prevede che il Consiglio dei ministri,
nella riscontrata inerzia o insufficienza di azione della regione,
nomini (come, nella specie, è avvenuto) un commissario ad acta per
l'intero periodo di vigenza del piano di rientro concordato con la
stessa regione e per la stessa vincolante: disposizione che si
correla al potere sostitutivo degli organi (anche) delle regioni che
l'art. 120 comma 2 cost. riconosce comunque al Governo con la
finalità di assicurare, pur nell'attuale sistema costituzionale di
decentramento delle funzioni ed al di là del relativo riparto delle
attribuzioni, la tutela di taluni interessi essenziali unitariamente
facenti capo allo Stato, come ultimo responsabile dei mantenimento
della unità ed indivisibilità della Repubblica garantita dall'art.
5 cost. e così in particolare per la tutela dell'unità economica ed
in ispecie dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali.
Una volta che il Governo abbia esercitato,con la nomina di
commissario ad acta - attribuendogli attribuzioni e funzioni per la
realizzazione delle predette finalità di tutela dei menzionati
interessi unitari - la sostituzione degli organi ordinari della
regione, la normativa poi emanata dalla regione (pur afferente a
materia di sua competenza legislativa concorrente) la quale, come
quella racchiusa negli impugnati commi 85 e 65 dell'art. 1 della l.r.
in esame, nel prevedere e nel regolare funzioni spettanti ai propri
organi ordinari, escluda, ignori o comunque limiti, senza prevedere
neppure alcun raccordo nel rispetto dei principio della leale
collaborazione, i poteri del predetto commissario, si traduce e si
sostanzia nel disconoscimento dello stesso potere sostitutivo
spettante, per le predette finalità, allo Stato e dallo stesso
esercitato: con la conseguente profilabile violazione, da parte delle
disposizioni sopra menzionate, degli art. 120, comma 2 e 5 cost.,
oltre che del principio della leale collaborazione.
II. Ancora con riferimento all'art. 1, comma 85 della l.r.
n. 14/2008. Violazione degli artt. 118, primo comma e 120, secondo
comma Cost.
Secondo l'insegnamento della Corte (a partire dalla sent.
n. 303/2003: ma cfr.anche sentt. n. 6/2004 e 168/2008), secondo un
principio fondante che si trae dall'art. 118, primo comma Cost., pur
nelle materie di competenza concorrente ai sensi del comma terzo
dell'art. 117, la legge statale, oltre a porre i principi
fondamentali della materia, può legittimamente attribuire funzioni
amministrative a livello centrale, per esigenze di carattere
unitario, ed al tempo stesso regolare l'esercizio delle stesse
funzioni, ovviamente nel rispetto dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle medesime.
Il comma 85 dell'art. 1 in esame - nel disporre, con previsione di
carattere generale ed a regime, che le «disposizioni», tanto
legislative che amministrative, finanziarie, di bilancio e contabili
della Regione non possano essere modificate «da parte di soggetti
diversi dal Consiglio regionale, dal Presidente della Regione e dalla
Giunta regionale», e tanto al fine di salvaguardare l'autonomia
legislativa, regolamentare, amministrativa, finanziaria e di bilancio
della stessa Regione - viene in tal modo a negare ed a escludere in
assoluto il potere del legislatore statale, pur nella ricorrenza di
esigenze di carattere unitario (e sempre con il rispetto dei
ricordati principi), di intervenire a modifica di disposizioni
normative e/o amministrative adottate dai competenti organi regionali
in materia finanziaria, contabile e di bilancio, riservando a livello
centrale funzioni amministrative e disciplinando le stesse.
Da tale rilievo discende la denunciata violazione deIl'art. 118
comma 1 cost. da parte del comma 85 dell'art. 1 della legge in esame:
il quale, inoltre, si pone pure in contrasto con il disposto del
comma 2 dell'art. 120 della cost. per quanto lo stesso - attesi i
ricordati termini della sua recisa formulazione - appare inteso ad
escludere che anche il Governo possa introdurre modificazioni alle
predette «disposizioni» nell'esercizio del potere di sostituzione
degli organi regionali riconosciutogli dalla richiamata norma
costituzionale.
Va conclusivamente ritenuta la illegittimità costituzionale del
comma 85 dell'art. 1 della l.r. n. 14/2008, in quanto in contrasto
con gli artt. 118, primo comma 1 e 120, secondo comma Cost.
III. Con riferimento ai commi 69 e 73 dell'art. 1 della l.r.
n. 14/2008. Violazione degli artt. 3, 97 e 81 (quarto comma) Cost.
Le disposizioni di cui ai comma 69 e 73 dell'art. 1 in esame -
emanate al dichiarato fine di dare attuazione agli interventi
prioritari posti a base della procedura di commissariamento ad acta
per il piano di rientro del disavanzo sanitario (secondo quanto
previsto nel precedente comma 65) - attengono alla materia del
personale sanitario del servizio sanitario regionale ed della
relativa spesa e, più particolarmente, prevedono, da un lato, la
individuazione di forme di incentivazione economica per la mobilità
volontaria e l'autorizzazione all'attivazione di meccanismi di
incentivazione all'esodo per le categorie di personale in esubero
(comma 69, lett. b) e c), e, d'altro lato, la necessità di un
esplicito parere positivo del Presidente della Regione (previa la
«verifica» di cui al successivo comma 74) anteriormente alla
pubblicazione di bandi di concorso o di avvisi per l'assunzione di
personale, nonchè per l'assunzione di personale a tempo determinato
e la instaurazione di rapporti di collaborazione, consulenze ed altre
tipologie contrattuali, ai fini del rispetto dell'obbligo di
riduzione del costo del personale ed ai «fini del piano di rientro
nell'equilibrio economico finanziario previsto dall'accordo di cui
all'art. 1, comma 180 della legge n. 311/1994 e s.m.» (comma 73).
Siffatte disposizioni - pur dichiaratamente poste «al fine di dare
attuazione all'attuazione degli interventi prioritari» individuati
nella delibera di commissariamento (art. ex comma 65), in conformità
al piano di rientro del disavanzo sanitario regionale - non sono
peraltro coerenti con le relative indicazioni e per di più, in
difetto di qualsiasi previsto coordinamento con i poteri a tal fine
attribuiti al nominato commissario ad acta, risultano illogicamente
sovrapporsi alle stesse ed alla attribuzioni «prioritariamente»
conferite allo stesso: e ciò, in primo luogo, per quanto le medesime
non prevedono e non disciplinano in alcun modo (e tanto meno
potenziano) il blocco del turn over, individuato anche al punto n. 1
della lett. a) della delibera di commissariamento come uno dei
«mezzi» essenziali per la razionalizzazione ed il contenimento della
spesa del personale, e, in secondo luogo, in quanto invece
introducono, con la previsione di incentivi, ulteriori fattori di
spesa non quantificati e non coperti da mezzi finanziari per farvi
fronte, pur in presenza di un bilancio regionale sanitario largamente
deficitario.
Da tali considerazioni deriva, secondo il Governo impugnante, la
illegittimità costituzionale dei comma 69 e 73 dell'art. 1 in
discussione, per violazione dell'art. 3 cost. - per la
irragionevolezza intrinseca delle menzionate disposizioni, attesa la
non coerenza e comunque la inadeguatezza delle stesse rispetto alle
finalità dichiaratamente perseguite (attuazione degli interventi
prioritari posti a base della procedura di commissariamento) ed alle
previsioni del piano di rientro concordato e vincolante per la
Regione -, dell'art. 97 Cost. - per la incisione negativa della
introdotta disciplina sul buon andamento dell'amministrazione, in
difetto di qualsiasi previsto coordinamento tra i delineati
interventi regionali e quelli prioritariamente da perseguire per le
medesime finalità dal nominato commissario ad acta nonchè dell'art.
81, comma 4 nel rilevato difetto di qualsiasi previsione dei mezzi
per far fronte alle nuove e maggiori spese a carico del già
deficitario bilancio sanitario regionale, conseguenti all'erogazione
di incentivi economici al personale sanitario eccedente.
IV. Con riferimento al comma 79 (e ai correlati comma da 80 a 82)
dell'art. 1 della l.r. n. 14/2008. Violazione degli artt. 117, comma
3, 5 e 120, secondo comma Cost. e del principio di leale
collaborazione.
Secondo il comma 79 dell'art. 1 in epigrafe «nelle more della
riorganizzazione della rete ospedaliera e del riassetto istituzionale
delle aziende sanitarie, sono prorogati sino al 30 giugno 2010 i
contratti dei direttori generali delle aziende unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere attualmente in carica», previa
accettazione da parte degli interessati, contestualmente impegnati a
realizzare gli obiettivi del piano di rientro dei disavanzi del
settore sanitario (comma 80): il successivo comma 82 prevede che la
accertata (ad opera della g.r.) mancata realizzazione degli
interventi per l'attuazione del predetto piano è causa di decadenza
dall'incarico di direttore generale. Il comma 81 dispone infine la
proroga, da parte del direttore generale e sino alla stessa data (30
giugno 2010), dei contratti anche dei direttori sanitari e dei
direttori amministrativi in carica.
L'art. 4, comma 2 del cit. d.l. n. 159/2007 conv. dalla legge
n. 222/2007 attribuisce al Governo il potere di nominare, nella
ricorrenza degli ivi indicati presupposti, un commissario ad acta per
l'intero periodo di vigenza del piano di rientro «con la facoltà,
fra le altre, di proporre alla regione la sostituzione dei direttori
generali delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere»:
e a tale nomina, come più volte sopra evidenziato, il Consiglio dei
ministri ha proceduto con la delibera dell'11 luglio 2008. Tale
espressa facoltà propria del Commissario corrisponde all'evidente
esigenza - nel presupposto della riscontrata pregressa inidoneità od
insufficienza, da parte della regione, nel raggiungimento degli
obiettivi del piano concordato (presupposto che giustifica il potere
sostitutivo dello Stato - di predisporre un efficace «meccanismo»
sollecitatorio diretto alla nomina (da parte della regione) di nuovi
direttori generali al vertice delle ASL o delle aziende ospedaliere
in sostituzione di quelli sino allora in carica (anche a prescindere
dall'accertamento di specifiche responsabilità «personali»), quale
mezzo più adeguato per assicurare, in modo pieno, pronto ed
efficace, e nella prospettiva più generale della tutela della
salute, la realizzazione degli obiettivi di risanamento previsti nel
piano di rientro sanitario regionale,siccome affidata al commissario
ad acta: e per tale ragione la esplicita previsione nella legge
statale di siffatta facoltà commissariale ben può essere
qualificata come enunciazione di un principio fondamentale, al quale
il legislatore regionale nella materia è tenuto a conformarsi ai
sensi dell'art. 117, terzo comma Cost.
In evidente e ineliminabile contraddizione con la indicata
normativa statale, in applicazione della quale è stato nominato il
commissario ad acta per la realizzazione del piano di rientro della
sanità regionale laziale, l'art. 1 della l.r. n. 14 ai commi
indicati in epigrafe non solo non contiene alcun riferimento o alcuna
formula di «salvezza» dei poteri di proposta di sostituzione dei
direttori generali attribuiti al medesimo commissario (e che sono del
tutto ignorati), ma introduce una disciplina del rapporto con gli
stessi funzionari (ai quali è attribuito anche il compito di
prorogare i contratti dei direttori sanitari ed amministrativi in
carica) la quale è inequivocabilmente incompatibile e contrastante
con la norma statale fondante l'esercitato potere sostitutivo: è
chiaro, invero, che la generalizzata ed automatica disposta proroga
ex lege (sino al 30 giugno 2010) dei contratti in corso con i
predetti direttori generali in carica, rimuovibili con delibera della
Giunta regionale solo nell'ipotesi di accertamento, ad opera della
stessa, della mancata realizzazione da parte loro degli interventi
per l'attuazione del piano di rientro, si traduce nella negazione
della prevista facoltà del commissario di proporre comunque alla
regione (ed a questa di disporre) la opportuna sostituzione dei
medesimi direttori generali in carica, e nel disconoscimento dello
stesso potere di sostituzione degli organi regionali, in quanto
preordinato alla tutela di interessi essenziali unitariamente facenti
capo allo Stato ed esercitato dal Governo con la nomina del predetto
commissario.
Sulla base di tali considerazioni le disposizioni dei commi
indicati in epigrafe sono da ritenere, secondo il Governo impugnante,
costituzionalmente illegittime per violazione degli artt. 117, terzo
comma, 120, secondo comma e 5 cost. nonchè - per quanto non è
prevista alcuna forma di raccordo tra organi regionali ed il nominato
commissario ad acta - del principio di leale collaborazione.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte voglia, in accoglimento dei suesposti
motivi, dichiarare la illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 65, 69, 73, 79, 80, 81, 82 e 85 della legge della Regione Lazio
11 agosto 2008, n. 14.
Si produrranno: (1) copia conforme della delibera 10 ottobre 2008
del Consiglio dei ministri, con la ivi richiamata relazione del
Ministro per i rapporti con le Regioni; (2) diffida 6 giugno 2008 a
firma Presidente del c.m.; (3) delibera 11 luglio 2008 Consiglio
ministri.
Roma, addì 11 ottobre 2008
L'Avvocato dello Stato: Giancarlo Mandò