1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 giugno 2011
Ordinanza del 30 giugno 2011 emessa dal Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti da T.M.R. e T.M. contro il Ministero della pubblica istruzione ed altri. Pubblico impiego - Obbligo per gli impiegati pubblici di residenza nel territorio del comune dove ha sede l'ufficio di assegnazione (Fattispecie: diniego di riconoscimento dell'infortunio in itinere per l'inosservanza dell'obbligo di residenza) - Irragionevolezza per il sostanziale mutamento dell'assetto urbano, della viabilita' territoriale, della diffusione di reddito e della conseguente motorizzazione privata rispetto all'epoca di emanazione della norma censurata - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni omogenee, atteso che l'obbligo in questione e' stato eliminato per il personale dirigente statale e per il personale pubblico contrattualizzato - Violazione del principio di liberta' di circolazione - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e di servizio esclusivo alla Nazione dei pubblici dipendenti. - D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 16, 97 e 98. (012C0058) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2012)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1512 del 2006, proposto da: T.M.R., rappresentato e
difeso dall'avv. Aristide De Vivo, con domicilio eletto presso Luca
Mazzeo in Roma, via F. Confalonieri, 5;
Contro Ministero della pubblica istruzione, Centro servizi
amministrativi di Salerno, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
Ministero dell'economia e delle finanze, Direzione didattica di
S. Valentino Torio, non costituiti in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 1513 del 2006, proposto
da: T.M., rappresentata e difesa dall'avv. Aristide De Vivo, con
domicilio eletto presso Luca Mazzeo in Roma, via F. Confalonieri, 5;
contro Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; Centro servizi
amministrativi di Salerno, Direzione didattica di S. Valentino Torio,
Ministero dell'economia e delle finanze non costituiti in giudizio;
Per la riforma:
quanto al ricorso n. 1512 del 2006:
della sentenza del T.a.r. Campania - sez. Staccata Di
Salerno: Sezione I n. 00007/2005, resa tra le parti, concernente
riconoscimento causa di servizio;
quanto al ricorso n. 1513 del 2006:
della sentenza del T.a.r. Campania - sez. Staccata di
Salerno: Sezione I n. 00030/2005, resa tra le parti, concernente
diniego riconoscimento dipendenza causa di servizio di infermità;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della
Pubblica Istruzione e di Centro Servizi Amm.vVi di Salerno e di
Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2011 il Cons.
Antonio Malaschini e uditi per le parti gli avvocati l'avvocato dello
Stato Vitale e l'avvocato Scafarelli per delega dell'avvocato De Vivo
l'avvocato dello Stato Vitale e l'avvocato Scafarelli per delega
dell'avvocato De Vivo;
Questa Sezione del Consiglio di Stato, ai sensi degli artt. 134
della Costituzione, 1 legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1, 23 1. 11
marzo 1953, n. 87, solleva nel presente giudizio questione di
legittimità costituzionale dell'art. 12 d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3
per violazione degli artt. 3, 16, 97 e 98 della Costituzione.
La questione viene in particolare sollevata nell'esame di due
ricorsi in appello al Consiglio di Stato (NRG. 2006/1512 e NRG.
2006/1513), che qui vengono riuniti per connessione oggettiva,
avverso le sentenze del Tribunale amministrativo regionale per la
Campania, Sezione di Salerno, rispettivamente nn. 7/05 e 30/05.
Le ricorrenti, T.M.R. e T.M. dipendenti del Ministero della
pubblica istruzione, con qualifica di insegnanti, in servizio presso
la scuola materna statale di San Valentino Torio (Salerno), hanno
presentato ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la
Campania, Sezione di Salerno, avverso i decreti del Provveditore agli
studi di Salerno (n. 161410 e n. 16141 del 6 maggio 1996) nei quali,
rispettivamente, veniva loro negato il riconoscimento della causa di
servizio per "infortunio in itinere", per le lesioni subite per
effetto di un medesimo sinistro automobilistico occorso percorrendo
la bretella autostradale A 30, in direzione San Valentino Torio, il
giorno 10 ottobre 1994, che le aveva viste insieme coinvolte mentre
si ricavano al lavoro presso la scuola materna statale di San
Valentino Torio (Salerno), con un'autovettura privata, condotta da
M.R.T. L'autovettura in questione risultava essere stata
violentemente tamponata da un'auto in corsa, proveniente da tergo. Il
Tribunale amministrativo regionale, con le indicate sentenze, ha
respinto i ricorsi, il cui contenuto viene ora riproposto in appello
davanti a questo Consiglio di Stato, e dove la trattazione viene
riunita.
Le dette lesioni consistevano per T.M.R. in "vasta ferita lacero
contusa terzo superiore gamba sinistra, faccia esterna con perdita di
sostanza carnea, escoriazioni multiple al corpo; e per T.M. in ferita
lacero contusa al piede ed alla caviglia destra e distorsione della
caviglia destra con frattura al malleolo tibiale. A seguito
dell'infortunio, T.M.R. si sottoponeva a visita medica presso
l'Ospedale militare di Caserta. In data 6 settembre 1995, la
Commissione medica ospedaliera le riscontrava "esiti di vasta ferita
lacero contusa del terzo superiore della gamba sinistra, con perdita
di sostanza e successivo impianto di innesto cutaneo, deficit
loco-regionale del circolo venoso, interessamento della capsula
articolare del ginocchio sinistro e ritenzione di corpi estranei
radio-opachi nel terzo medio della gamba sinistra, cicatrice regione
inguinale sinistra per prelievo cutaneo per plastica". Ad analoga
visita presso il suddetto Ospedale militare si sottoponeva T.M., in
pari data. La Commissione medica ospedaliera riscontrava nel suo caso
"esiti di frattura malleolo tibiale del piede destro, chirurgicamente
trattato con sintesi metallica". Entrambe le ricorrenti, in data 15
marzo 1995, avanzavano domanda al Provveditore agli studi di Salerno
di riconoscimento della causa di servizio, per infortunio in itinere.
Il Provveditore agli studi di Salerno, con decreto n. 16140 per
quanto riguarda T.M.R. e n. 16140 per quanto riguarda T.M., in data 6
maggio 1996, negava il riconoscimento della causa di servizio.
Il diniego del Provveditore agli studi di Salerno era, per
entrambe, motivato dal fatto che la normativa vigente al momento
dell'incidente disponeva l'obbligo dell'impiegato a risiedere nel
luogo di lavoro - articolo 12 del DPR 10 gennaio 1957, n. 3; inoltre
il Direttore didattico di San Valentino Torio, nella relazione
allegata alla documentazione, protocollo nn. 2139 e 2140 del 25
ottobre 1995, evidenziava che le insegnanti T. e T. non avevano mai
richiesto l'esonero dall'obbligo della residenza, nè
l'autorizzazione all'uso del mezzo proprio. Il citato articolo 12 del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, dispone che: "L'impiegato deve
risiedere nel luogo ove ha sede l'ufficio cui è destinato. Il capo
dell'ufficio, per rilevanti ragioni, autorizza l'impiegato a
risiedere altrove, quando ciò sia conciliabile col pieno e regolare
adempimento d'ogni altro suo dovere; dell'eventuale diniego è data
comunicazione scritta all'interessato".
Nella specie, va considerato che le residenze delle ricorrenti si
trovano, per quanto riguarda T.M., nel Comune di Salerno, e per
quanto riguarda T.M.R. in quello di Baronissi (Salerno) che distano
da San Valentino Torio (nel cui territorio è la sede della scuola
materna ove entrambe prestavano servizio come insegnanti)
rispettivamente 24,9 e 22,9 chilometri; che il luogo del sinistro in
questione si trova lungo l'autostrada A 30 di collegamento delle due
precedenti località con San Valentino Torio; che il tutto fa parte
dell'agglomerazione urbana che ha per comune centrale Salerno e
dell'ipotesi di area metropolitana di Napoli.
Il ricordato art. 12 d.P.R. n. 3 del 1957, a seguito dell'entrata
in vigore del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 71, comma 1,
allegati A e B, non si applica più al personale non dirigenziale e
dirigenziale del comparto ministeri, delle regioni ed autonomie
locali, della sanità, delle istituzioni ed enti di ricerca, delle
università, delle aziende autonome e nei confronti del personale non
dirigenziale della scuola. Al contempo, diversi contratti collettivi
nazionali di lavoro (fra cui, precedente al citato d.lgs. n. 165 del
2001, quello per il personale della scuola 21 luglio 1995, artt. 26 e
82) sono intervenuti nella materia eliminando, in modo implicito od
esplicito, gli obblighi di residenza nella sede dell'ufficio e di
autorizzazione all'uso del mezzo proprio.
Numerose pronunce del giudice amministrativo (v., fra le altre,
Cons. Stato, VI, 29 aprile 1991, n. 249), hanno affermato che, in
caso di richiesta di riconoscimento della dipendenza da causa di
servizio dell'infermità derivante da un incidente occorso al
dipendente nel recarsi alla sede di servizio dal luogo in cui
risiedeva, senza aver richiesto ed ottenuto l'autorizzazione di cui
al citato art. 12 d.P.R. n. 3 del 1957, è legittimo il diniego di
riconoscimento.
Il Collegio rileva che la fattispecie in esame coinvolge
necessariamente l'applicazione del predetto art. 12 del d.P.R. 10
gennaio 1957, n. 3, cui i provvedimenti negativi impugnati
testualmente si riferiscono. Infatti il diniego del riconoscimento
reclamato transita espressamente per l'applicazione dell'art. 12,
posto che l'Amministrazione assume che la residenza delle interessate
fuori del comune di servizio non era legittimata dalla norma o in
base alla norma, e che perciò il sinistro causativo dell'infermità
non era qualificabile come "infortunio in itinere".
Pertanto il presente giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della presente questione di
legittimità costituzionale.
La norma in questione era del resto pienamente efficace, anche
per le interessate, all'epoca dei fatti (10 ottobre 1994), vale a
dire antecedentemente sia al d.lgs. n. 165 del 2001 che al CCNL 21
luglio 1995. Si tratta dunque di norma a rilevanza necessaria ai fini
del presente giudizio.
La norma poi è comunque tutt'oggi in vigore per i settori del
pubblico impiego di cui al citato decreto legislativo n. 165 del
2001, e ai richiamati contratti collettivi nazionali.
Essa appare dettata non dalla finalità, che sarebbe meramente
emulativa, di limitare in sè la libertà di scelta del luogo di
residenza del pubblico dipendente; bensì dallo scopo, in relazione
ai suoi doveri di servizio, di meglio assicurare che egli adempia con
puntualità e diligenza il suo obbligo di recarsi al lavoro e senza
eccessivo dispendio di tempo ed energie, cioè in vista del buon
andamento del servizio. L'imposizione della residenza "nel luogo
[vale a dire, per invalsa interpretazione, nel territorio del comune]
ove ha sede l'ufficio" di destinazione, si reputa, assicura che il
tragitto dall'abituale dimora" (art. 43 Cod. civ.) all'ufficio sia
compiuto senza eccessiva fatica, in un tempo non irragionevole, senza
incontrare difficoltà particolari di percorrenza e senza occasione
di difficoltà di raggiungimento particolari e difficilmente
verificabili.
Non usualmente presente nel lavoro privato, la disposizione
trovava compensazione nelle particolari garanzie di stabilità del
pubblico impiego. Essa nondimeno presupponeva e postulava, proprio
per gli inconvenienti che intendeva prevenire, la configurazione
urbana, delle comunicazioni e delle disponibilità di mezzi propri
quale mediamente era nel 1957. Vale a dire, un assetto urbano, della
viabilità territoriale e della diffusione di reddito, dunque della
motorizzazione privata, con non indifferenti difficoltà di
collegamento in ordine ai mezzi e ai tempi, e comunque assai diverso
da quello attuale.
Appariva perciò in origine, ragionevole che la pubblica
amministrazione verificasse caso per caso, a domanda del dipendente,
la compatibilità della residenza in luogo diverso da quello dello
svolgimento dell'attività lavorativa (e che, consentendo la deroga,
autorizzasse anche all'uso del mezzo privato). In quel contesto,
appariva invero opportuna una valutazione di congruenza della
residenza al di fuori del comune del servizio, rispetto alle esigenze
di presenza, puntualità, rispetto degli orari di lavoro, ottimali
condizioni psico-fisiche necessarie ad un regolare svolgimento della
prestazione lavorativa.
Le condizioni in questione sono però da allora assai mutate, e
questo già al tempo dei fatti a presupposto dell'attuale giudizio
(1994). Tanto che, come sopra ricordato, sia il CCNL del 1995 che la
successiva novella del 2001 intervenivano in modo significativo, sia
pure non definitivo, sulla norma in oggetto.
La norma in esame, nel corso degli anni, come ricordato, è stata
interessata da diverse abolizioni per diverse categorie di pubblici
dipendenti. Per cui, ad oggi, essa vale soltanto per alcune categorie
e non per altre, e senza che vi sia una particolare ragione di una
siffatta disparità.
L'odierno assetto è del resto ormai diffusamente caratterizzato
da agglomerazioni urbane, conurbazioni e aree metropolitane che
superano ampiamente i confini comunali (così da rendere inattuale
quel riferimento della città allo stretto territorio comunale); da
uno sviluppo infrastrutturale (stradale e ferroviario in particolare)
con tecnologie, offerta di mezzi e tempi di percorrenza tale da
ridurre notevolmente i precedenti tempi e i rischi, sia privati che
dei servizi di pubblico trasporto; dalla disponibilità pressochè
generale di un'autovettura o di un altro mezzo di trasporto privato
tale da consentire di compiere il percorso quotidiano per il lavoro
in modo ordinariamente pianificabile.
Il subentrare di una tale differenza di presupposti di fatto,
trasforma quella che era una norma ragionevole in una norma
irragionevole. L'imposizione dell'obbligo di residenza nel medesimo
comune, infatti, diviene meramente formale e disconnessa
dall'interesse che si intendeva curare, per cui non è più
necessaria per assicurare il raggiungimento degli obiettivi di cui si
è testè detto; non solo, a questo si aggiunge che, proprio per i
fenomeni dell'agglomerazione urbana e della conurbazione, rischia di
generare - in relazione alle disponibilità di alloggi e ai canoni
medi per quartiere - nuove forme di disparità di trattamento tra
chi, pur nel medesimo continuum urbano, ha la residenza formale nello
stesso comune dell'ufficio e chi fuori da quello.
Non vale, a compensare una tale trasformazione, la circostanza
che l'obbligo stesso sia oggi come ieri derogabile di volta in volta
con un'apposita autorizzazione. L'autorizzazione, infatti, è tale da
generare ormai un ingiustificato ed inutile aggravio amministrativo,
sia per l'interessato che per l'amministrazione, e comunque espone il
dipendente ad un giudizio discrezionale sulle "rilevanti ragioni"
derogatorie che oggi, in contesti come quelli descritti, non è più
ragionevole quando la continuità urbana o la celerità e la
disponibilità dei mezzi assicurano una percorrenza sufficientemente
celere e sicura.
Pertanto, la conseguenza necessaria del collegare - ai fini della
qualificazione come "infortunio in itinere" - la legittimazione della
residenza alla qualificazione stessa appare nei presupposti
manifestamente anacronistica ed illogica. In un'agglomerazione o
conurbazione come quella in questione, è oggi ordinario e usuale che
si risieda fuori dello stretto perimetro del comune di lavoro e che
ci si rechi quotidianamente al lavoro con un mezzo privato, in modo
del tutto simile a chi invece, nel medesimo continuum urbano ma
all'interno quel formale perimetro amministrativo, risiede.
Non solo: un altro profilo di irragionevolezza e di disparità di
trattamento si genera nei casi, come il presente, in cui si fa - per
un medesimo lavoro con una pubblica amministrazione - a causa del
principio tempus regit actus, necessario riferimento al tempo in cui
l'obbligo esisteva e quelli in cui si fa riferimento al successivo
tempo in cui è stato abolito.
E un ulteriore analogo profilo si genera per i residui casi in
cui l'obbligo comunque persiste (d.lgs. n. 165 del 2001) e i restanti
casi del lavoro con le pubbliche amministrazioni (rapporto c.d.
contrattualizzato) dove l'obbligo è stato abolito.
Tutti questi elementi denotano, ad avviso della Sezione, che
appare non manifestamente infondato ipotizzare d'ufficio un attuale
contrasto del predetto art. 12 d.P.R. n. 3 del 1957 con l'art. 3
della Costituzione.
Ancora: il predetto art. 12 pare alla Sezione ormai in contrasto
anche con le norme costituzionali che fanno riferimento allo statuto
del pubblico dipendente in relazione all'organizzazione
amministrativa (artt. 97 e 98 della Costituzione), essendo divenuto,
per le ragione esposte e nei casi indicati, inconferente al fine di
assicurare il rispetto del canone di buona amministrazione che il
dipendente risieda, salvo diversa autorizzazione, nel comune ove ha
sede l'ufficio, ed esulando ormai un tale obbligo da ogni congruenza
con il rispetto del principio del servizio esclusivo della Nazione.
Oltre ciò, l'obbligo di cui alla norma in questione appare
contrastare l'art. 16 della Costituzione, perchè ormai senza una
plausibile ragione restringe anche la libertà di circolare e
soggiornare in qualsiasi parte del territorio nazionale.
Detti elementi impongono di ravvisare, a norma dell'invocato art.
23 l. 11 marzo 1957, n. 87, i presupposti per un giudizio incidentale
di costituzionalità nei termini che sono stati indicati.
Ne consegue la sospensione del processo e la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale per il relativo giudizio.
La decisione sulle spese va riservata al giudizio definitivo.

P.Q.M.

Dispone la riunione dei due ricorsi per connessione oggettiva e,
ritenutala non manifestamente infondata e rilevante al fine del
decidere, solleva questione di legittimità costituzionale dell'art.
12 d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nella parte in motivazione
specificata, per violazione degli artt. 3, 16, 97 e 98 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti del
giudizio alla Corte costituzionale;
Ordina la notificazione dell'ordinanza stessa alle parti in causa
e alla Presidenza del Consiglio dei ministri e la sua comunicazione
ai presidenti dei due rami del Parlamento.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6
maggio 2011.

Il Presidente: Severini


L'estensore: Malaschini