1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Acque - Servizio idrico integrato - Norme della Regione Lombardia - Modifiche alla legge regionale n. 26 del 2003 - Previsione che il servizio idrico integrato e' organizzato sulla base di ambiti territoriali ottimali (ATO) corrispondenti, di norma, ai confini amministrativi delle Province lombarde e della Citta' metropolitana di Milano - Previsione che la Regione puo' eccezionalmente modificare, nei territori montani, le delimitazioni degli ATO, attraverso l'individuazione di ATO con dimensione anche diversa da quella provinciale perimetrati con riferimento ai confini amministrativi delle comunita' montane - Modalita' procedimentali. - Legge della Regione Lombardia 27 dicembre 2021, n. 24 ("Disposizioni per l'attuazione della programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi dell'articolo 9-ter della l.r. 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla contabilita' della Regione) - Collegato 2022"), art. 13, comma 1. (22C00046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-2022)

Ricorso ex art.127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, (C.F. 80188230587) rappresentato e difeso per
legge dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587)
ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000 presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Lombardia, (C.F. 80050050154) in persona del
Presidente della Giunta pro tempore per la declaratoria di
incostituzionalità dell' art. 13, comma 1 della legge della Regione
Lombardia 27 Dicembre 2021, n.24, pubblicata nel B.U.R. n. 52 del
29.12.2021, avente ad oggetto "Disposizioni per l'attuazione della
programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi
dell'articolo 9 della l.r. 31 marzo 1978, n34 (Norme sulle procedure
della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della Reione)
- Collegato 2022 in relazione all'art. 117, secondo comma, lettere e)
ed s) Cost.
L'art. 13 della L.R. 24/2021 introduce alcune modifiche all'art.
47 della legge regionale n. 26/2003 in materia di "Disciplina dei
servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di
gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di
risorse idriche".
Il comma 1 stabilisce in particolare nella lett. a) che le parole
"ambiti territoriali ottimali (ATO) corrispondenti ai confini
amministrativi" siano sostituite da "ambiti territoriali ottimali
(ATO) corrispondenti, di norma, ai confini amministrativi".
La lett. b) della disposizione richiamata prevede invece
l'inserimento, dopo il comma 1, del comma 1 bis, ai sensi del quale:
"Nel rispetto delle disposizioni di cui all'articolo 147, comma 2,
del dlgs. 152/2006, nonchè in coerenza con le finalità di cui
all'articolo 1 della legge regionale 15 ottobre 2007, n. 25
(Interventi regionali in favore della popolazione dei territori
montani), in base a criteri di differenziazione territoriale e
socioeconomica e in base a principi di proporzionalità, adeguatezza
ed efficienza rispetto alle caratteristiche del servizio, la Regione
può eccezionalmente modificare, nei territori montani, le
delimitazioni degli ATO di cui al comma 1, attraverso
l'individuazione di ATO, con dimensione anche diversa da quella
provinciale, perimetrati con riferimento ai confini amministrativi
delle comunità montane, anche su proposta dei comuni, al fine di
migliorare la gestione del servizio idrico integrato secondo criteri
di efficienza, efficacia ed economicità, tenuto conto anche dei
seguenti parametri:
a) popolazione residente nel nuovo ATO e in quello rimanente
a seguito dello scorporo non inferiore a 75.000 abitanti;
b) non pregiudizio per l'assetto e la funzionalità dell'ATO,
in relazione ai principi di cui all'articolo 147, comma 2, del dlgs.
152/2006 e al parametro di cui alla lettera a) del presente comma.
Negli ATO individuati ai sensi del presente comma, le disposizioni
del presente articolo e del successivo articolo 49 riferite alle
provincie si applicano alle comunità montane".
La richiamata lett. b) dell'art.13 LR 24/2021 prevede anche
l'inserimento del comma 1 ter ai sensi del quale "La proposta di
individuazione di un nuovo ATO è corredata della documentazione atta
a comprovare il rispetto dei principi e dei requisiti di cui alla
normativa statale e al comma 1 bis del presente articolo,
dell'analisi costi benefici effettuata nel rigoroso rispetto delle
linee guida europee per i progetti di investimento e di una proposta
di piano economico finanziario. Sulla individuazione del nuovo ATO si
esprime, con deliberazione, la Giunta regionale".
Il comma 1 quater stabilisce inoltre che "L'ufficio d'ambito
neocostituito opera nel rispetto dell'unicità di gestione di cui
all'articolo 147, comma 2, lettera b), del d.lgs. 152/2006 e, per il
territorio dei comuni che al momento della sua costituzione risultano
già confluiti nella gestione unica affidata dall'ufficio d'ambito
della provincia di riferimento, è tenuto a indennizzare, per effetto
del distacco dall'ATO e della parziale cessazione ex lege del
rapporto convenzionale in essere con l'ufficio d'ambito della
provincia, il soggetto gestore degli investimenti effettuati nei
predetti comuni per la parte non ancora ammortizzata dagli introiti
tariffari".
Infine, il comma 1 quinquies dispone che "L'Istituto regionale
per il supporto alle politiche della Lombardia (PoliS-Lombardia)
trasmette annualmente alla Giunta regionale un rapporto sullo stato
di attuazione delle previsioni di cui ai commi 1 bis e 1 ter".
Nella sua attuale formulazione la novella normativa sopra
descritta consente dunque alla Regione di modificare le delimitazioni
degli ATO individuandone il perimetro con riferimento ai confini
amministrativi delle comunità montane ed appare illegittima per le
seguenti considerazioni.
1) Art. 13, comma 1 LR 24/21 - Violazione degli artt. 147, del
D.lgs. n. 152/2006 e 3 bis, del d.l. n. 138/2011, convertito con
legge n. 148/2011 nonchè dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed
s) Cost.
La norma richiamata si pone in contrasto con la disciplina
nazionale e, in particolare, con i presupposti di applicazione della
deroga delle dimensioni definite dalla legislazione statale come
attualmente prevista dall'art. 147, del D.lgs. n. 152/2006 e,
inoltre, con quanto stabilito dall'art. 3 bis, del d.l. n. 138/2011,
convertito con legge n. 148/2011, quali parametri statali interposti.
L'anzidetta normativa statale stabilisce che "i servizi idrici
sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali
definiti dalle regioni" le quali "con delibera" individuano gli enti
di governo d'ambito" (art. 147, comma 1, del D.lgs. n. 152/2006).
Le Regioni non sono del tutto libere di modificare gli ambiti
territoriali a loro piacimento in quanto, ai sensi dell'anzidetto
art. 3 bis del d.l. n. 138/2011, convertito con legge n. 148/2011,
tale facoltà deve essere esercitata in modo da assicurare che la
dimensione degli ATO, sia "di norma non inferiore almeno a quella del
territorio provinciale".
La deroga delle dimensioni territoriali definite dalla
legislazione statale è dunque possibile in linea generale, ma deve
rispettare i criteri dalla stessa stabiliti che sono costituiti
dall'unità del bacino idrografico, dalla unicità e dall'adeguatezza
della gestione (art. 147 comma 2 D.lgs. n. 152/2006).
La deroga è inoltre consentita purchè la Regione motivi la
scelta "in base a criteri di differenziazione territoriale e
socio-economica e in base a principi di proporzionalità, adeguatezza
ed efficienza rispetto alle caratteristiche del servizio, anche su
proposta dei comuni" (art. 3-bis comma 1 d.l. n. 138/2011).
Nell'ambito delle attribuzioni tra Stato e Regioni ad autonomia
ordinaria, il consolidato orientamento della giurisprudenza
costituzionale prevede che, sia la disciplina della tariffa del
servizio idrico integrato, sia le forme di gestione e i modi di
affidamento al gestore, vadano ricondotti agli ambiti di "tutela
della concorrenza" e "tutela dell'ambiente" di cui all'art. 117,
secondo comma, lett. e) e s), Cost. (ex plurimis: sentenze n.
117/2015, n. 32/2015, n. 228/2013, n. 67/2013, n. 62/2012, n.
187/2011, n. 128/2011, n. 325/2010, n. 142/2010, n. 29/2010, n.
246/2009 e n. 307/2009).
Da ultimo sembra opportuno richiamare la sentenza n. 173/2017 con
cui codesta Corte ha altresì statuito che "dal dato normativo
vigente si evince che la facoltà della Regione di intervenire in
siffatte esclusive materie statali, implica la possibilità di
derogare alla disciplina definita dalla legge statale sulle
dimensioni ottimali degli ambiti territoriali, nel rispetto del
modulo procedimentale e dei criteri fissati dalla legislazione
stessa, motivando la scelta compiuta in modo da garantire la
controllabilità della discrezionalità esercitata nelle competenti
sedi giurisdizionali".
Ciò posto, l'individuazione di ATO come da ultimo concepita dal
legislatore regionale lombardo, con una dimensione territoriale che
potrebbe risultare anche diversa da quella provinciale in quanto
perimetrata con riferimento ai confini amministrativi delle comunità
montane, finisce in sostanza per assimilare le stesse comunità
montane alle province per quanto concerne l'applicazione delle
relative disposizioni.
Ne deriva in tal modo il rischio oggettivo di un'eccessiva
frammentazione territoriale del sistema idrico integrato - anche
laddove non ricorrerebbero i presupposti per dare ingresso a
previsioni derogatorie della disciplina generale che l'art. 147,
comma 2 bis, del D.lgs. n. 152/2006 che invece appare ancorato ad
ipotesi ben definite da considerare di stretta interpretazione.
La parcellizzazione del sistema idrico integrato si pone del
resto in contrasto con gli obiettivi di tutela ambientale che il
Legislatore ha inteso salvaguardare in forma unitaria, superando la
frammentazione della gestione dei servizi idrici ed assicurandone una
dimensione adeguata al fine di garantire una gestione efficiente,
efficace ed economica del servizio.
A tale riguardo codesta Corte ha del resto affermato che "la
ricerca della dimensione ottimale dell'ATO, all'interno del quale
viene erogato il servizio, consente di identificare «l'estensione
geografica che meglio permette di contenere i costi della gestione»,
favorendo l'apertura del mercato in una prospettiva competitiva
(sentenza n. 160 del 2016 e, in senso conforme, sentenza n. 134 del
2013) ".
La novellata disciplina regionale sembra affidare la scelta
dell'individuazione concreta di nuovi ATO in territorio montano ad un
apposito procedimento amministrativo svolto caso per caso.
Nell'ipotesi in cui venga disposta, in via amministrativa, una
nuova delimitazione territoriale di uno o più specifici ATO montani
(ai sensi dei nuovi commi 1 bis e 1 ter dell'art. 47 della l.r. n.
26/2003), la Regione potrà individuare, con delibera (anche in
questo caso, nell'enunciato rispetto della normativa statale) l'ente
o gli enti di governo dell'ambito interessato dando effettività e
specificità alla previsione regionale secondo cui "negli ATO
individuati ai sensi del presente comma, le disposizioni del presente
articolo e del successivo articolo 49 riferite alle provincie si
applicano alle comunità montane".
L'art. 147, comma 2, del D.lgs. n. 152/2006 prevede tuttavia che:
"Le regioni possono modificare le delimitazioni degli ambiti
territoriali ottimali per migliorare la gestione del servizio idrico
integrato, assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di
efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto, in particolare,
dei seguenti principi:
a) unità del bacino idrografico o del sub-bacino o dei
bacini idrografici contigui, tenuto conto dei piani di bacino,
nonchè della localizzazione delle risorse e dei loro vincoli di
destinazione, anche derivanti da consuetudine, in favore dei centri
abitati interessati;
b) unicità della gestione;
c) adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita sulla
base di parametri fisici, demografici, tecnici".
Alla luce di tale disposizione, che assume valenza di parametro
statale interposto, la norma regionale che si censura introduce
invece la fattispecie del tutto innovativa dell'ATO con dimensioni
territoriali definite con riferimento ai confini amministrativi delle
comunità montane.
Trattasi di una deroga alla disciplina di carattere generale che
si sovrappone a quelle individuate dalla normativa statale, il cui
esercizio avverrà per di più sulla base di un criterio (il
riferimento alla comunità montana) del tutto generico e come tale
lesivo della normativa interposta, con l'effetto di produrre un
evidente vulnus alla potestà legislativa esclusiva dello Stato nelle
materie di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost.
La norma regionale censurata finisce dunque per codificare,
invertendo il rapporto tra regola ed eccezione, e con evidenti
ripercussioni in sede di eventuali contenziosi, la possibilità di
modificare la delimitazione degli ATO nei territori montani,
individuandone di nuovi, aventi dimensione anche diversa, e
verosimilmente inferiore, rispetto a quella provinciale.
In questo modo risultano tuttavia vanificati gli obbiettivi
perseguiti dalla legislazione nazionale ed in particolare
l'efficientamento e le economie di scala collegati alla definizione
degli ambiti territoriali in vista della gestione unitaria del
servizio (da ultimo, sentenza C. Cost. n. 160 del 2016).
Il nuovo assetto territoriale degli ATO preposti alla gestione
del servizio idrico nella regione Lombardia si pone dunque in
antitesi con l' obbiettivo di impedire l'eccessiva frammentazione del
servizio e rischia di vanificare l'effetto utile della gestione
unitaria di territori di dimensioni adeguate.
Peraltro, l'esigenza di salvaguardare la governance del sistema
idrico integrato, per consentire economie di scala e garantire una
gestione efficiente degli investimenti e delle operazioni, è
attualmente di importanza fondamentale per realizzare gli oltre
quattro miliardi di euro di investimenti destinati alla gestione
sostenibile delle risorse idriche lungo l'intero ciclo ed il
miglioramento della qualità ambientale delle acque interne e
marittime finanziati attraverso il PNRR (Missione M2C4).
Conclusivamente e per i motivi suesposti, la legge regionale de
qua, limitatamente all'art. 13, contrasta con gli standard di tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e della concorrenza posti dal
legislatore statale nell'esercizio della competenza esclusiva ex art.
117, secondo comma, lettere e) ed s) Cost., in riferimento ai
parametri statali interposti citati nel testo, e pertanto se ne
chiede l'impugnativa ex art. 127 Cost.

P.Q.M.

Voglia codesta Ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 1 della legge della Regione
Lombardia 27 Dicembre 2021, n.24, pubblicata nel B.U.R. n. 52 del
29.12.2021, avente ad oggetto "Disposizioni per l'attuazione della
programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi
dell'articolo 9 della l.r. 31 marzo 1978, n34 (Norme sulle procedure
della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della Reione)
- Collegato 2022" in relazione all'art. 117, secondo comma, lettere
e) ed s) Cost.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 24
febbraio 2022;
2. copia della Legge regionale impugnata.
Con ogni salvezza.
Roma, 24 febbraio 2022

L'Avvocato dello Stato: Aiello