1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 93 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 marzo 2016
Ordinanza del 10 marzo 2016 del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari sul ricorso proposto da Solon S.p.a. contro Regione Puglia e altri. Energia - Norme della Regione Puglia - Impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili - Obbligo del soggetto autorizzato alla costruzione dell'impianto di produrre, entro 180 giorni dalla comunicazione di inizio dei lavori, una fideiussione di importo non inferiore a 50 euro per ogni kW di potenza elettrica rilasciata. - Legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale), art. 4, comma 2, lettera. c). (16C00134) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
Sezione prima

ha pronunciato la presente

Ordinanza

Sul ricorso numero di registro generale 614 del 2014, proposto da
Solon s.p.a., rappresentata e difesa dall'avv. Andrea Sticchi
Damiani, con domicilio eletto presso l'avv. Ugo Patroni Griffi in
Bari, piazza Luigi di Savoia n. 41/A;
Contro:
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall'avv. Tiziana Teresa
Colelli, con domicilio eletto in Bari, al Lungomare N. Sauro n. 31;
Azienda sanitaria locale Bari, Agenzia regionale protezione
ambiente (ARPA) - Puglia;
Nei confronti di Unipol Sai Assicurazioni;
Per l'annullamento:
della violazione da parte della regione Puglia del termine di cui
all'art. 12, comma 4, del decreto legislativo n. 387 del 29 dicembre
2003 per la conclusione del procedimento di rilascio di
autorizzazione unica avviato da Solon s.p.a. con istanza prot. n.
38/4560 del 24 aprile 2008 per la costruzione e l'esercizio di un
impianto fotovoltaico di potenza nominale pari a 7,5264 MW e delle
relative opere infrastrutturali di connessione sito in Contrada Lezzi
nel comune di Turi; nonchè per la declaratoria del diritto al
risarcimento del danno;
dell'insussistenza del diritto all'escussione della polizza
fideiussoria di Solon s.p.a., rilasciata da Fondiaria SAI s.p.a. a
far data dal 18 gennaio 2011, in favore della regione Puglia;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti gli articoli 79, comma 1, codice di procedura
amministrativa, 1 legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio;
Uditi nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2016 per le
parti i difensori avvocati Sergio De Giorgi, per delega dell'avv.
Andrea Sticchi Damiani; Tiziana Teresa Colelli;

Fatto

1. La società ricorrente ha presentato, in data 24 aprile 2008,
istanza di autorizzazione unica per la costruzione di un impianto per
la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile -
fotovoltaica - di potenza nominale pari a 8,820 MW, in Contrada Lezzi
nel comune di Turi, successivamente rilasciata con determina del
dirigente servizio energia, reti e infrastrutture della regione
Puglia n. 39 del 4 febbraio 2011 (sia pure limitatamente a 7,5264
MW). Ha evidenziato ricorso che l'impianto assentito non è stato
tuttavia realizzato, non risultando l'intervento programmato più
conveniente a causa del sopravvenuto mutamento normativo, determinato
dall'entrata in vigore del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 e
successivo decreto ministeriale 5 maggio 2011 (cd. Quarto conto
energia), con cui è stato ridefinito il sistema delle incentivazioni
per gli impianti di produzione di energia rinnovabile. La ricorrente
ha rimarcato che solo a causa del colposo ritardo della regione
Puglia nella conclusione del procedimento è venuta meno la
possibilità di usufruire degli incentivi statali e che, ove la
procedura si fosse conclusa nel termine massimo previsto, l'impianto
in questione sarebbe stato senz'altro realizzato ed entrato in
esercizio in tempo utile per poter accedere liberamente alle tariffe
incentivanti stabilite dal decreto ministeriale 6 agosto 2010.
1.1. Alla luce dei fatti riportati, Solon ha chiesto accertarsi
l'inadempimento della regione Puglia rispetto all'obbligo di
conclusione del procedimento nei termini di legge ed il conseguente
diritto al ristoro del danno da ritardo subito.
1.2. La prefata società ha peraltro chiesto accertarsi
l'insussistenza del diritto della regione all'escussione della
polizza fideiussoria rilasciata da Fondiaria SAI s.p.a. ai sensi
dell'art. 4, comma 2, lettera c), legge della regione Puglia n.
31/2008 per l'ipotesi, poi verificatasi, di mancata realizzazione
dell'impianto. In relazione a detta domanda la ricorrente ha
evidenziato il contrasto della richiamata normativa regionale con il
quadro costituzionale - in particolare con gli articoli 3, 41 e 117,
comma 3, Costituzione - nella parte in cui sembrerebbe collegare al
mero fatto storico della mancata realizzazione di un impianto
assentito, l'escussione di una polizza fideiussoria specificamente
richiesta all'atto del rilascio dell'autorizzazione unica, in
aggiunta a quella prevista dalle linee guida nazionali a garanzia del
ripristino dello stato dei luoghi.
2. Si è costituita in giudizio la regione Puglia che ha chiesto
il rigetto del ricorso in quanto infondato in fatto ed in diritto.
3. Le parti hanno svolto difese in vista e nel corso dell'udienza
del 13 gennaio 2016, all'esito della quale la causa è stata
trattenuta per la decisione.
4. Con sentenza n. 261 del 24 febbraio 2016 l'intestato
tribunale, non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe,
ha respinto l'istanza risarcitoria avanzata da Solon in via
principale, stabilendo altresì di rimettere con separata ordinanza
alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 2, lettera c) della legge regione Puglia 21
ottobre 2008, n. 31 (Norme in materia di produzione di energia da
fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in
materia ambientale) per contrasto con gli articoli 3, 41 e 117, commi
1, 2, lettera m), e 3, della Costituzione, ritenendola rilevante al
fine delle ulteriori statuizioni e non manifestamente infondata.

Diritto

1. Tanto premesso in fatto, si osserva quanto segue in diritto.
1.1 Il collegio non ignora che questione analoga a quella innanzi
prospettata è già stata sottoposta all'esame della Corte
costituzionale (nel giudizio di legittimità costituzionale iscritto
al n. 1105 del registro ricorsi 2008, promosso in via principale dal
Presidente del Consiglio dei ministri) sia pure con più ampio
riferimento alla «lunga serie di impegnative condizioni alle quali la
legge regionale subordina l'autorizzazione regionale», previste sia
al comma 1 (in relazione alla fase della convocazione) che al comma 2
(in relazione agli adempimenti successivi al rilascio
dell'autorizzazione unica) del su citato art. 4, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Costituzione. Tuttavia la stessa è stata
giudicata inammissibile con sentenza n. 119/2010, in ragione della
ritenuta non rispondenza della doglianza ai richiesti requisiti di
chiarezza e completezza, mancando la disamina delle singole
condizioni determinanti il censurato appesantimento del procedimento
amministrativo e la contrarietà ai principi di celerità e
semplificazione.
1.2. Occorre dunque chiarire con precisione i termini della
questione che si intende sottoporre allo scrutinio della Corte,
partendo da un breve riepilogo del complesso quadro normativo
disciplinante la materia.
È opportuno sin d'ora rilevare che con la norma sopra indicata
la regione Puglia ha disciplinato aspetti afferenti prevalentemente
alla materia, di legislazione concorrente, relativa alla produzione,
trasporto e distribuzione dell'energia, di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione (sentenze numeri 119 e 124 del 2010, 282 e
166 del 2009 nonchè 364 del 2006).
1.3. Va anche evidenziato che, sotto il profilo processuale, in
subiecta materia si radica la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, rilevando l'art. 133, comma 1, lettera o), codice di
procedura amministrativa, che a questo devolve «le controversie,
incluse quelle risarcitone, attinenti alle procedure e ai
provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la
produzione di energia, i rigassificatori, i gasdotti di importazione,
le centrali termoelettriche e quelle relative ad infrastrutture di
trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione
nazionale o rete nazionale di gasdotti» nonchè l'art. 133, comma 1,
lettera a), punto 2, del codice di procedura amministrativa, in
materia di accordi integrativi del contenuto discrezionale di
provvedimenti, nell'ambito dei quali certamente possono farsi
rientrare l'atto di impegno e la Convenzione in atti con cui la
società istante si è obbligata a depositare la fideiussione a
favore della regione, in conformità all'art. 4, comma 2, lettera c)
della legge regionale n. 31/2008 (cfr. Consiglio di Stato, sezione V,
14 ottobre 2013, n. 5000).
2. La normativa statale.
I principi fondamentali della materia sono stati fissati dal
legislatore nazionale con decreto legislativo n. 387 del 29 dicembre
2003 (attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita'), che ha dato in tal modo
attuazione agli indirizzi provenienti dalla normativa internazionale
e comunitaria, sostanzialmente indirizzata verso la promozione delle
fonti energetiche rinnovabili, al fine precipuo di perseguire una
progressiva eliminazione della dipendenza dai carburanti fossili.
Per quanto qui rileva, l'art. 12 del decreto stabilisce, al comma
terzo, che la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione
di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, nonchè le
opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e
all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una
autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province
delegate dalla regione, nel rispetto delle normative vigenti in
materia di tutela dell'ambiente, di tutela del paesaggio e del
patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante
allo strumento urbanistico.
Il quarto comma prevede che l'autorizzazione sia rilasciata a
seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le
amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto
1990, n. 241. In particolare riconosce che «Il rilascio
dell'autorizzazione costituisce titolo a costruire ed esercire
l'impianto in conformità al progetto approvato e deve contenere,
l'obbligo alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi a carico
del soggetto esercente a seguito della dismissione dell'impianto o,
per gli impianti idroelettrici, l'obbligo alla esecuzione di misure
di reinserimento e recupero ambientale».
Il comma 10, infine, dispone l'approvazione, in Conferenza
unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del Ministro per i beni e le attività culturali, delle linee guida
per lo svolgimento del procedimento di autorizzazione unica, aventi
valore di normativa sussidiaria per l'ipotesi di mancato adeguamento
da parte delle regioni delle relative discipline entro il termine di
novanta giorni dalla loro entrata in vigore.
Alla norma sopra citata si è dato attuazione con decreto
ministeriale 10 settembre 2010, recante le linee guida nazionali
applicabili ai procedimenti di autorizzazione unica di impianti
alimentati da fonti rinnovabili.
L'art. 1 delle linee guida allegate al citato decreto
ministeriale, nel fissare i principi generali inerenti l'attività di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, stabilisce che
detta attività «si inquadra nella disciplina generale della
produzione di energia elettrica ed è attività libera, nel rispetto
degli obblighi di servizio pubblico, ai sensi dell'art. 1 del decreto
legislativo n. 79 del 1999. A tale attività si accede in condizioni
di uguaglianza, senza discriminazioni nelle modalità, condizioni e
termini per il suo esercizio, potendo le sole regioni e le province
autonome porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o
pianificatorio per l'installazione di specifiche tipologie di
impianti alimentati a fonti rinnovabili ed esclusivamente nell'ambito
e con le modalità di cui al paragrafo 17».
Proprio con riferimento alla disciplina del procedimento di
autorizzazione unica, il decreto ministeriale 10 settembre 2010, al
successivo art. 13, lettera j), stabilisce che l'istanza deve essere
corredata dall'impegno alla corresponsione, all'atto di avvio dei
lavori, di una cauzione a garanzia della esecuzione degli interventi
di dismissione e delle opere di messa in pristino, da versare a
favore dell'amministrazione procedente mediante fideiussione bancaria
o assicurativa secondo l'importo stabilito in, via generale dalle
regioni o dalle province delegate in proporzione al valore delle
opere di rimessa in pristino o delle misure di reinserimento o
recupero ambientale; la cauzione è stabilita in favore
dell'amministrazione che sarà tenuta ad eseguire le opere di rimessa
in pristino o le misure di reinserimento o recupero ambientale in
luogo del soggetto inadempiente. Le regioni o le province delegate,
eventualmente avvalendosi delle agenzie regionali per l'ambiente,
possono motivatamente stabilire, nell'ambito della Conferenza dei
servizi, differenti soglie e/o importi per la cauzione parametrati in
ragione delle diverse tipologie impianti e in relazione alla
particolare localizzazione dei medesimi.
L'art. 15, nel definire i contenuti essenziali, ribadisce che
l'autorizzazione unica, conforme alla determinazione motivata di
conclusione assunta all'esito dei lavori della Conferenza di servizi,
sostituisce a tutti gli effetti ogni autorizzazione, nulla osta o
atto di assenso comunque denominato di competenza delle
amministrazioni coinvolte; essa costituisce titolo a costruire ed
esercire l'impianto, le opere connesse e le infrastrutture
indispensabili conformità al progetto approvato e nei termini
previsti nonchè, ove occorra, dichiarazione di pubblica utilità, in
differibilità e urgenza delle opere e, ove occorra, costituisce di
per sè variante allo strumento urbanistico. Inoltre, al comma 4
dell'art. 15 si precisa che l'autorizzazione include le eventuali
prescrizioni alle quali è subordinata la realizzazione e l'esercizio
dell'impianto e definisce le specifiche modalità per l'ottemperanza
all'obbligo della rimessa in pristino dello stato dei luoghi a
seguito della sua dismissione o, per gli impianti idroelettrici, per
l'ottemperanza all'obbligo della esecuzione di misure di
reinserimento e recupero ambientale.
3. La normativa regionale impugnata.
Con legge regionale n. 31 del 2008, la regione Puglia ha
provveduto a disciplinare i titoli abilitativi alla realizzazione di
impianti di energia da fonti rinnovabili con riferimento
all'obiettivo finale della riduzione del carico di inquinamento.
L'art. 4, comma 2, legge regionale n. 31/2008 prevede l'obbligo del
soggetto autorizzato (sanzionato dal successivo comma 4 con la
decadenza di diritto dell'autorizzazione per il caso di mancato
adempimento) di depositare, tra l'altro, entro centottanta giorni
dalla presentazione della comunicazione di inizio lavori, una
fideiussione a prima richiesta rilasciata a garanzia della
realizzazione dell'impianto, di importo non inferiore a euro 50,00
per ogni kW di potenza elettrica rilasciata [lettera c)], in aggiunta
alla fideiussione a prima richiesta a garanzia del ripristino dello
stato dei luoghi a fine di esercizio dell'impianto, di importo non
inferiore a € 5,00 per ogni Kw di potenza elettrica rilasciata
[lettera d)].
4. Sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale.
4.1. Come esposto in narrativa, nel giudizio in esame la
ricorrente società ha dedotto l'illegittimità dell'escussione, da
parte della regione Puglia, della polizza fideiussoria rilasciata da
Fondiaria S.A.I., a garanzia della realizzazione dell'impianto de
quo.
La garanzia prestata dalla ricorrente, in conformità alla su
richiamata normativa regionale, trova la sua fonte in un contratto
autonomo di garanzia che, per sua natura, risulta insensibile alle
contestazioni relative al rapporto fondamentale, in cui trova
scaturigine l'obbligazione garantita, sicchè le ragioni addotte
dalla Solon quale scusante rispetto all'obbligo di realizzazione
dell'impianto nei tempi previsti dall'A.U. (ovvero il colposo ritardo
della regione nella conclusione del procedimento che avrebbe
annullato la convenienza dell'investimento) risultano in questa fase
inidonee a paralizzare la pretesa regionale di escutere la polizza
fideiussoria. Ciò risulta peraltro conforme alla causa in concreto
del contratto autonomo di garanzia, sussumibile dalla complessa
operazione di collegamento negoziale e rinvenibile secondo la
prevalente ricostruzione dottrinale e giurisprudenziale, nel
soddisfacimento dell'interesse del creditore/beneficiario di
sottrarsi dal rischio di inadempimento del debitore, trasferendolo su
un soggetto istituzionalmente solvibile, senza il rischio di vedersi
opporre le eccezioni afferenti al debito garantito; salvo
l'esperimento, ma solo in via di tutela successiva, dell'azione di
ripetizione dell'indebito offerta dall'ordinamento a tutela del
debitore principale, in presenza delle condizioni previste (es. in
presenza di un pagamento non dovuto per motivi attinenti al rapporto
principale, ma non azionabili in sede di escussione della garanzia
per l'operatività dell'autonomia, cui abbia fatto seguito la
restituzione al garante della somma pagata da parte del debitore
garantito).
4.2. Nella specie, peraltro, nemmeno è applicabile la deroga
alla rigida regola dell'autonomia dei rapporti elaborata per via
giurisprudenziale e basata sul'applicazione dei principi di
correttezza e buona fede contrattuale, volta ad impedire, a talune
condizioni, il conseguimento di vantaggi illeciti in capo al soggetto
beneficiario della garanzia. Alla stregua di tali premesse, infatti,
si è sostenuta la possibilità di opporre eccezioni relative alle
vicende del rapporto fondamentale, ma solo ove ancorate alle più
gravi patologie negoziali ovvero all'avvenuto adempimento (talvolta
estese anche alle vicende sopravvenute ed estintive del rapporto) e
purchè risulti prima facie, sulla base di prove pronte e liquide, il
carattere abusivo o fraudolento della richiesta di pagamento (cfr. ex
multis Cass. Civ., sezione I, 14 dicembre 2007, n. 26262; 17 marzo
2006, n. 5997; 1° ottobre 1999, n. 10864; sezione III, 3 marzo 2009,
n. 5044; 7 marzo 2002, n. 3326; 3 febbraio 1999, n. 917).
Nel caso all'esame del collegio non può ritenersi argomento
sufficiente a fondare l'exceptio doli l'avvenuta conclusione del
procedimento in violazione dei tempi previsti dalla legge, viepiù
considerando che sulla predetta procrastinazione dei tempi
procedimentali risulta aver influito a più riprese anche
l'atteggiamento poco collaborativo della ricorrente, sia in ragione
della tardiva integrazione documentale e progettuale che del mancato
tempestivo avvio dei relativi lavori (sul punto si rinvia alla
sentenza di questo TAR n. 261 del 24 febbraio 2016).
4.3. Risulta pertanto pregiudiziale l'esame della questione di
legittimità sollevata dalla ricorrente, nei termini prospettati, in
quanto, de iure condito, unicamente il suo accoglimento comporterebbe
l'accertamento dell'inesistenza del diritto all'escussione della
polizza fideiussoria. In definitiva solo in tal caso, infatti, si
legittimerebbe la richiesta di tutela preventiva del debitore
oppostosi alla richiesta di escussione, in deroga ai su richiamati
principi di autonomia del contratto di garanzia. Tale richiesta
risulterebbe in tale evenienza ictu oculi abusivamente formulata, una
volta posta nel nulla la previsione normativa che sottende
all'obbligo di prestare la polizza fideiussoria quello di realizzare
ad ogni costo l'impianto autorizzato, con la conseguenza che lo
stesso contratto di garanzia risulterebbe privo di causa.
5. Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale.
5.1. In limine il collegio rimarca come non risulti possibile una
diversa interpretazione costituzionalmente orientata della norma, che
limiti il suo ambito oggettivo di applicazione alla sola ipotesi di
non corretta realizzazione dell'impianto, così come propugnato dalla
ricorrente, anche citando giurisprudenza conforme (cfr. TAR Puglia,
Lecce, 19 dicembre 2015, n. 3644).
La norma sembra infatti sottendere uno specifico interesse del
legislatore regionale alla promozione e realizzazione effettiva degli
impianti FER autorizzati, al fine di scoraggiare iniziative aventi
mere finalità speculative e tuttavia in grado di precludere la
positiva valutazione di concorrenti istanze di a.u. (ad esempio in
considerazione degli effetti cumulativi rispetto alle domande
presentate per la medesima area di incidenza), con effetti
sfavorevoli rispetto agli scopi promozionali di cui si è detto
innanzi. Una diversa interpretazione finirebbe per stravolgere la
ratio e la lettera della disposizione che, nel distinguere l'ipotesi
sub c) da quella sub d), ha voluto chiaramente ancorare l'escussione
della prima polizza fideiussoria alla mancata realizzazione
dell'impianto e non già alla sua non corretta esecuzione.
Del resto la soluzione ermeneutica professata dalla ricorrente
appare smentita dalla stessa norma regionale che al comma 4 prevede
«(....). Il mancato deposito, nel termine perentorio indicato al
comma 2, (n.d.r. ovvero entro centottanta giorni dalla presentazione
della comunicazione di inizio lavori) della documentazione di cui al
comma 2, lettere a), b), c) e d), determina la decadenza di diritto
dall'autorizzazione, l'obbligo del soggetto autorizzato di ripristino
dell'originario stato dei luoghi e il diritto della regione di
escutere la fideiussione a prima richiesta rilasciata a garanzia
della realizzazione (....).». Nell'ipotesi specificamente prevista
dalla norma, dunque, l'escussione della polizza de qua consegue alla
decadenza dell'a.u. ed alla connessa impossibilità di realizzare
l'impianto, a prescindere, dunque, da ogni valutazione in ordine alla
sua non corretta realizzazione.
5.2. Il collegio reputa che la norma sospetta di
incostituzionalità si ponga in contrasto con gli articoli 3, 41 e
117, commi 1, 2, lettera m) e 3, della Costituzione.
5.2.1. Quanto alla violazione dell'art. 41 della Costituzione, va
premesso che il legislatore, a salvaguardia di altri interessi
costituzionali, può individuare regimi autorizzatori volti a rendete
compatibile l'esercizio della libera iniziativa economica con altri
valori ugualmente tutelati, potendo peraltro fissare i programmi e
controlli opportuni affinchè l'attività economica possa essere
utilizzata e coordinata a fini sociali, senza però sopprimere la
libertà di iniziativa privata (Corte costituzionale n. 78/1970).
Con riferimento al regime autorizzatorio previsto per la
costruzione di impianti di energia rinnovabile, in particolare, il
sistema individuato dal legislatore statale sottende un equilibrato
bilanciamento tra libertà d'impresa e ragioni di uno sviluppo
ecocompatibile del territorio coniugato con l'esigenza di
soddisfacimento del bisogno energetico e di riduzione della
dipendenza dai carburanti fossili. In tale ottica, pertanto, mentre
risulta ragionevole la previsione di cui all'art. 12 del decreto
legislativo n. 287/2003, che, a tutela dell'ambiente e del paesaggio,
introduce l'obbligo «alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi
a carico del soggetto esercente a seguito della dismissione
dell'impianto» (la cui esecuzione è inoltre garantita, ai sensi del
decreto ministeriale 10 settembre 2010, da apposita polizza
fideiussoria), non altrettanto può dirsi per la disposizione
regionale censurata.
La legge regione Puglia n. 31/2008, infatti, impone al soggetto
autorizzato anche l'obbligo di depositare un'ulteriore polizza
fideiussoria, escutibile a prima richiesta nell'ipotesi di mancata
realizzazione dell'impianto, così lasciando intendere che a seguito
del rilascio del titolo abilitativo il soggetto autorizzato sia
tenuto in ogni caso a realizzare l'attività assentite, a qualunque
condizione, anche quando le iniziali valutazioni di convenienza
dell'investimento, in ragione di eventi sopravvenuti, siano venute
meno. In sostanza si impone all'impresa di riversare sul bilancio
aziendale le pur previste ed evitabili perdite, senza che peraltro la
compressione di tale libertà costituzionalmente riconosciuta possa
dirsi giustificata dalla necessità di bilanciamento con ulteriori
valori del pari costituzionalmente rilevanti, nè attuata in misura
proporzionale rispetto agli obiettivi perseguiti.
5.2.2. La norma, inoltre, in violazione dell'art. 3 Costituzione,
si pone irragionevolmente in contrasto con i principi alla base dei
procedimenti autorizzatori, generando in tal modo un evidente
trattamento differenziato tra il titolare dell'autorizzazione unica
rispetto alla posizione del soggetto autorizzato all'esito di analogo
procedimento. Infatti i provvedimenti autorizzativi sono tali da
generare un rapporto di diritto pubblico tra il soggetto autorizzato
e la pubblica amministrazione, tale per cui il primo ha la facoltà e
non il dovere di esercitare l'attività autorizzata, mentre
l'amministrazione conserva il solo potere di vigilanza
sull'attività, al fine di controllare che la stessa si svolga in
conformità a quanto disposto dal provvedimento permissivo. Non
risulta invece anche prevista la possibilità di imporre misure
aventi il chiaro risultato di rendere coercibile un'attività libera.
La disparità di trattamento si apprezza in particolare con
riferimento al permesso di costruire (disciplinato dal decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380) atteso che anche
detto provvedimento riconosce al titolare la facoltà di realizzare
entro tempi determinati, suscettibili di proroga, una data
costruzione su un dato bene, subordinatamente al rispetto di
specifiche prescrizioni, con la previsione di sanzioni in caso di
violazione. Tuttavia, diversamente dal caso in esame, giammai detto
titolo abilitativo prevede forme di coazione alla realizzazione
dell'attività assentita, nemmeno ove l'opera da costruire sia di
pubblica utilità.
5.2.3. La non manifesta in fondatezza della questione di
legittimità costituzionale va anche apprezzata positivamente in
relazione alla asserita violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione, nella misura in cui questa affida al legislatore
statale il compito di fissare i principi fondamentali della materia
nell'ambito di materie di legislazione concorrente, qual è la
materia della produzione dell'energia.
Con riferimento specifico a tale ultimo parametro, la Corte
costituzionale ha più volte asserito che i principi fondamentali
della materia si ricavano dal decreto legislativo 29 dicembre 2003,
n. 387 (relativo alla promozione dell'energia elettrica prodotta da
fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita').
Tra tali principi rientra senz'altro anche la previsione dei
poteri e delle facoltà riconosciuti ai soggetti autorizzati
all'esito del procedimento per il rilascio dell'autorizzazione unica
(disciplinato più nel dettaglio dalle Linee guida nazionali -
decreto ministeriale 10 settembre 2010), che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale, creandosi altrimenti regimi
autorizzatoti differenziati nell'accesso al mercato dell'energia
rinnovabile, in grado di scoraggiare le relative operazioni di
investimento solo su alcune regioni del territorio nazionale, in
considerazione della previsione di ingiustificate e più gravose
condizioni. La legge regionale della Puglia ha sostanzialmente
aggravato il regime autorizzatorio, in violazione della disciplina
nazionale di principio, che non prevede alcuna possibilità di
introdurre aggravi procedimentali in grado di trasformare la
posizione giuridica del richiedente da «facolta'» piena di costruire
ad «obbligo» di realizzare l'impianto assentito, imponendo il solo
ripristino dello stato dei luoghi in caso di dismissione
dell'impianto, a salvaguardia delle esigenze ambientali. La regione
Puglia, invece, ha reso sostanzialmente coercibile l'obbligo di
realizzare l'impianto entro il termine previsto dall'A.U., imponendo
il rilascio di apposita polizza fideiussoria a prima richiesta, a
garanzia del suo adempimento.
5.2.4. Deve inoltre ritenersi che la disciplina del procedimento
di autorizzazione unica, nella parte in cui scandisce le facoltà ed
i poteri riconosciuti al soggetto autorizzato, sia senz'altro
annoverabile nell'ambito dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti diritti civili che a norma dell'art. 117, comma 2,
lettera m) della Costituzione, devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale, con conseguente violazione da parte del
legislatore regionale della Puglia del relativo criterio di
attribuzione della materia alla legislazione esclusiva statale.
5.2.5. Va infine segnalato che la violazione della Costituzione
è apprezzabile anche sotto ulteriore parametro, rappresentato
dall'art. 117, comma 1 della Costituzione, nella parte in cui
stabilisce che «La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e
dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali».
Infatti, l'introduzione dell'obbligo di prestare una polizza
fideiussoria a carico del soggetto autorizzato per l'ipotesi di
mancata realizzazione dell'impianto, ulteriore rispetto a quella
prevista dalle linee guida nazionali a garanzia del ripristino dei
luoghi, costituisce un irragionevole limite allo sviluppo degli
impianti da fonte rinnovabili ed un aggravamento del procedimento
autorizzativo, in contrasto con la normativa internazionale ed in
particolare con il Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle
Nazioni unite sui cambiamenti climatici, firmato a Kyoto l'11
dicembre 1997 e ratificato con la legge 1° giugno 2002, n. 120.
6. Conclusivamente il collegio, per le ragioni sopra esposte,
solleva questione di costituzionalità dell'art. 4, comma 2, lettera
c), legge regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, per contrasto con
gli articoli 3, 41 e 117, commi 1, 2, lettera m), e 3, della
Costituzione.
7. Alla luce delle considerazioni che precedono è sospesa ogni
decisione sulla predetta controversia, dovendo la questione essere
demandata al giudizio della Corte costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di
Bari, prima sezione, visti gli articoli 79, comma 1 del codice di
procedura amministrativa, 1 legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1 e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra pronuncia in
rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art.
4, comma 2, lettera c), legge regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31,
per contrasto con gli articoli 3, 41 e 117, commi 1, 2, lettera m) e
3 della Costituzione e dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al presidente della giunta regionale della
regione Puglia e sia comunicata al presidente del consiglio regionale
della regione Puglia.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di rito.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 13
gennaio 2016 con l'intervento dei magistrati:
Angelo Scafuri, presidente;
Francesco Cocomile, primo referendario;
Maria Grazia D'Alterio, referendario, estensore.
Bari, 10 marzo 2016

Il presiedente: Scafuri


L'estensore: D'Alterio