1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 27-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 novembre 2015
Ordinanza del 23 novembre 2015 della Commissione tributaria provinciale di Milano sul ricorso proposto da Messri Nina contro Agente della riscossione Equitalia Nord S.p.A.. Riscossione delle imposte - Remunerazione del servizio - Aggio percentuale sulle somme iscritte a ruolo - Imposizione in tutto o in parte a carico del debitore. - D.Lgs. 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), art. 17, comma 1, come sostituito dall'art. 32, comma 1, lett. a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2. (16C00117) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 27-4-2016)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI MILANO
Sezione 29

Riunita con l'intervento dei signori:
Gilardi Gianfranco, presidente;
Uppi Ugo, relatore;
Garofalo Carmelo, giudice,
ha emesso la seguente,

Ordinanza

Sul ricorso n. 883/2013 depositato il 31 gennaio 2013, avverso
cartella di pagamento n. 06820120205054190000 IRPEF - altro 2005 -
avverso cartella di pagamento n. 06820120205054190000 IRPEF - altro
2006 contro: agente di riscossione Milano Equitalia Nord S.p.a.,
difeso da: avv. Momma Sophie Stornello;
C/o Studio avv. Laura Albano, via G. Mattei n. 9 - 20020 Arese,
proposto dal ricorrente: Messri Nina, piazza Bolivar n. 6 - 20146
Milano, difeso da: avv. Giancarlo Zoppini, avv. Giuseppe Morettini,
avv. Ilaria Cherchi, via Crocefisso n. 12 - 20122 Milano.
La Commissione tributaria provinciale di Milano - Sezione 29,
nella controversia n. 883/2013 RGR tra la sig.ra Nina Messri e
l'agente della riscossione Equitalia Nord S.p.A., ha pronunciato la
seguente ordinanza;

Premessa

Con ricorso depositato il 31 gennaio 2013, iscritto al n.
883/2013 RGR, la sig.ra Nina Messri, rappresentata e difesa dagli
avv. Giancarlo Zoppini, avv. Giuseppe Morettini e avv. Ilaria
Cherchi, giusta procura in atti, impugnava la cartella di pagamento
n. 06820120205054190000, notificata in data 4 dicembre 2012, recante
l'iscrizione a ruolo a titolo provvisorio di un terzo delle somme
accertate, oltre interessi e diritti di notifica, emessa dalla
società Equitalia Nord S.p.A., agente della riscossione per la
provincia di Milano, per un ammontare complessivo pari a €
551.585,25, nonchè di un importo, richiesto a titolo di compensi di
riscossione, pari a € 25.654,61, per l'ipotesi di pagamento entro la
scadenza dei sessanta giorni dalla notifica della cartella, ovvero a
€ 49.648,55 per l'ipotesi di pagamento successivo a tale termine.
Il ricorso riguarda unicamente gli aggi della riscossione
determinati sulla somma iscritta nel ruolo recato dalla predetta
cartella.
A sostegno del ricorso, la ricorrente deduceva i seguenti motivi:
illegittimità della cartella di pagamento nella parte in cui è
richiesto il pagamento di «compensi di riscossione» a titolo di
remunerazione del servizio svolto dall'agente della riscossione ai
sensi dell'art. 17, decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, così
come modificato dall'art. 2, decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262,
convertito, con modificazioni, con legge 24 novembre 2006, n. 286,
nonchè dall'art. 32, decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185,
convertito con legge 28 gennaio 2009, n. 2, nella formulazione in
vigore a partire dal 1° gennaio 2009 e con specifico riferimento alla
richiesta di pagamento delle somme accertate a mezzo dell'avviso di
accertamento emesso per l'anno 2005, ossia in relazione a fatti
imponibili relativi ad un periodo d'imposta precedente rispetto
all'entrata in vigore della normativa applicata.
In merito ai compensi dovuti per la riscossione deduceva, dopo
una dettagliata esposizione dell'evoluzione della normativa
disciplinante la remunerazione del servizio svolto dall'agente della
riscossione, l'illegittimità dell'art. 17, decreto legislativo n.
112/1999, come da ultimo modificato, laddove prevede che tale
compenso, a carico del contribuente, spetti all'agente della
riscossione nel momento stesso in cui il contribuente ha formale
conoscenza della pretesa tributaria nei suoi confronti e ciò anche
in ipotesi di pagamento dell'importo recato dalla cartella di
pagamento entro le scadenze dalla stessa previste, in assenza di una
qualsiasi attività dall'esattore svolta.
Il compenso di riscossione costituisce la «retribuzione»
dell'esattore per il servizio prestato nel recupero delle somme
iscritte a ruolo. Tuttavia è evidente che, in ipotesi di pagamento
spontaneo, la sola notifica della cartella di pagamento non
giustifica un aggravio di tale misura (pari al 4,65%) delle somme
già dovute.
In questi termini risulta, dunque, chiaro che il regime
attualmente in vigore in materia di remunerazione del servizio svolto
dall'agente della riscossione ha una indubbia natura afflittiva,
comportando il pagamento di somme a titolo di compensi di riscossione
a prescindere da una qualsiasi forma di inadempimento del debitore e
in assenza, altresì, di qualsivoglia attività svolta dall'agente
della riscossione, ulteriore rispetto alla mera notifica della
cartella di pagamento. La ricorrente, pertanto, concludeva nel senso
dell'irretroattività del regime che regola la remunerazione del
servizio svolto dall'agente della riscossione a seguito delle
disposizioni introdotte dalle novelle legislative citate, con
riferimento ad asserite violazioni commesse prima (anno 2005)
dell'entrata in vigore della norma (3 ottobre 2006).
Deduceva, inoltre, che il compenso non può essere proporzionato
al valore da riscuotere, ma deve essere proporzionato al tipo di
prestazione resa o da rendere. Rilevava che la norma di riferimento,
citata dalla concessionaria della riscossione, non può fissare una
percentuale fissa applicabile a ogni importo perchè così facendo
creerebbe una disparità di trattamento tra i contribuenti soggetti
al servizio in quanto, pur effettuando le stesse operazioni, per il
servizio reso, il compenso varia in relazione agli importi dovuti.
Inoltre, disparità di trattamento si verifica rispetto al regime
remunerativo precedentemente in vigore, giacchè in caso di pagamento
oltre i termini l'aumento della misura dell'aggio dal 7,58% al 9% per
lo stesso periodo d'imposta dipende solo dal momento (arbitrario)
della notificazione della cartella di pagamento.
Richiamava precedenti pronunce conformi di questo giudice e della
Commissione tributaria provinciale di Treviso, della Commissione
tributaria provinciale di Reggio Emilia, Commissione tributaria
regionale di Milano e della Commissione tributaria regionale di
Venezia.
Concludeva affinchè, in via principale, fosse riconosciuta
l'illegittimità della pretesa indicata nell'avviso di intimazione di
pagamento con suo conseguente annullamento.
In via subordinata, chiedeva che fosse verificata la
costituzionalità dell'art. 17, decreto legislativo n. 112/1999, come
modificato, da ultimo, dall'art. 32, decreto-legge n. 185/2008,
richiamato dall'agente della riscossione, per violazione degli
articoli 3, 53 e 97 della Costituzione, trattandosi di questione non
manifestamente infondata, per i motivi sopra esposti e rilevante ai
fini del presente giudizio, dato che se venisse accolta
determinerebbe l'annullamento della cartella di pagamento dedotta in
giudizio nella parte in cui sono richiesti i compensi di riscossione.
Equitalia Nord S.p.A., costituitasi in giudizio con
controdeduzioni in data 18 aprile 2014, chiedeva che fosse accertata
e dichiarata la correttezza della sua condotta, oltre che del
contenuto della cartella opposta.
Con articolate controdeduzioni contestava tutti i motivi di
ricorso, sostenendo la regolarità dell'intimazione di pagamento
impugnata.
Circa la misura del compenso evidenziava che l'aggio è
determinato ai sensi dell'art. 17, decreto legislativo n. 112/1999,
quale legittima remunerazione per l'ingente attività svolta dal
concessionario della riscossione, attività resasi necessaria in
conseguenza del comportamento moroso del contribuente. Pertanto, con
riferimento ai fatti di causa, l'agente della riscossione ha agito
secundum legem.
Lamentava l'infondatezza della doglianza di controparte circa
l'illegittima applicazione del regime remunerativo del concessionario
della riscossione introdotto con legge n. 286/2006 a fatti imponibili
riferibili a periodi d'imposta precedenti all'entrata in vigore di
tale legge (anno 2005 nel caso di specie), di fatto recante
modificazioni in peius a carico del contribuente, giacchè il debito
per l'attività di riscossione di cui è causa sorgeva solo al
momento della esecutività del ruolo, ossia in un momento successivo
all'entrata in vigore della normativa di riferimento (anno 2012).
Richiamava copiosa giurisprudenza a supporto delle proprie
ragioni.
Concludeva, pertanto, nel senso del totale rigetto del ricorso.
Il ricorso è stato discusso nella pubblica udienza del 16 marzo
2015. Dopo la relazione introduttiva svolta dal relatore, le parti
costituite sono state ammesse alla discussione. A seguito di puntuale
esposizione dei fatti di causa, i rappresentanti delle parti si
richiamavano ai motivi dedotti e concludevano, rispettivamente, il
ricorrente per l'accoglimento del ricorso, e l'agente della
riscossione per il suo rigetto.

Motivi della decisione

La Commissione, preso atto della richiesta di remissione
sollevata dalla ricorrente secondo cui l'art. 17, comma 1, del
decreto legislativo n. 112/1999, così come modificato dall'art. 32,
comma 1, del decreto-legge n. 185/2008 presenta profili di
incostituzionalità essendo in contrasto con la Carta costituzionale
relativamente agli articoli 3, 53 e 97 della Costituzione, ritiene
l'eccezione sollevata dal ricorrente rilevante e pertinente ai fini
della decisione da parte di questa Commissione, alla controversia in
esame dovendosi applicare la disciplina prevista dall'art. 17 citato.
La questione, inoltre, appare non manifestamente infondata, dovendosi
quindi escludere il rigetto dell'istanza di remissione alla Corte
costituzionale della sollevata questione di legittimità
costituzionale per l'aperto contrasto con i principi di
ragionevolezza, di capacità contributiva e di buon andamento della
pubblica amministrazione di cui agli articoli 3, 53 e 97 della
Costituzione.
In proposito, il collegio osserva che la ricorrente ha ritenuto
illegittimo il compenso di riscossione richiesto nella cartella di
pagamento impugnata a titolo di remunerazione del servizio svolto
dalla società Equitalia Nord S.p.A. Detto compenso, ai sensi
dell'art. 17 del decreto legislativo n. 112/1999 è pari ad una
percentuale dell'importo iscritto a ruolo da determinarsi, per ogni
biennio, con decreto ministeriale e che attualmente è fissato nella
misura del 4,65% dal decreto ministeriale 17 novembre 2006.
Originariamente il pagamento dell'importo controverso era
richiesto al debitore solo in ipotesi di mancato pagamento della
somma dovuta entro i termini di scadenza della cartella di pagamento;
con le modifiche introdotte dal decreto-legge n. 262/2006 detto
esborso è stato generalizzato, essendo dovuto anche se il
contribuente provvede al pagamento nei termini, di modo che, se
l'adempimento è tempestivo, il compenso ammonta al 4,65% delle somme
iscritte a ruolo, se invece il pagamento avviene oltre i termini, il
compenso aumenta in una misura pari al 9%.
Da ciò deriva che, a parità di servizio offerto, l'importo del
compenso relativo differisce a seconda del valore della lite, in
contrasto con l'art. 3 della Carta costituzionale, talchè la misura
della remunerazione non risulta vincolata all'esercizio di specifiche
attività da parte dell'agente della riscossione, come sarebbe
ragionevole, ma unicamente all'importo delle somme iscritte a ruolo.
La Commissione, poi, condivide le osservazioni svolte dalla
ricorrente circa l'illegittimità dell'applicazione del regime
descritto con riferimento a fatti imponibili che risalgano ad un
periodo d'imposta precedente rispetto alla data di entrata in vigore
della normativa in questione (3 ottobre 2006), introdotta dall'art. 2
del decreto-legge n. 262/2006. Ciò per la ragione che, da un lato,
per quanto suesposto si ritiene debba operare nel caso di specie il
principio di irretroattività delle novelle che introducano pene più
gravi per i contribuenti, dall'altro determinandosi la
discriminatoria conseguenza che, a fronte di identici fatti
imponibili, all'identico periodo d'imposta riferibili, quanto
all'obbligo di corresponsione del compenso nella misura stabilita dal
mutato tasso percentuale o di quello precedentemente in vigore, i
contribuenti si troverebbero di fatto in balia del mero arbitrio
dell'amministrazione finanziaria, in grado di unilateralmente
incidere su detta misura in dipendenza del momento della
notificazione dell'intimazione di pagamento.
Sicchè i criteri indicati conducono a una inevitabile
distorsione dell'intero sistema fiscale anche sotto il profilo
dell'art. 53 della Costituzione, tale sistema essendo di fatto
lasciato all'arbitrio delle agenzie, con la conseguenza che la
previsione dei compensi nella misura minima del 4,65% non collegata
ad alcuna capacità contributiva, paventa un danno sia diretto,
privando i contribuenti del diritto di dosare la propria
contribuzione in base al reddito, scegliendo l'intensità delle
proprie prestazioni lavorative, sia indiretto, determinando una
conseguente sfiducia nel sistema fiscale e ostacolando il libero
esercizio delle arti e dei mestieri.
Sotto il profilo dell'art. 97 della Costituzione, ossia del buon
andamento della P.A., la frattura con il dettato costituzionale si
verifica nel momento in cui il compenso risulti dovuto in assenza di
una qualsiasi attività dell'agente della riscossione, a detrito
tanto del principio amministrativistico dell'imparzialità e della
trasparenza delle scelte della P.A., quanto del principio di natura
civilistica (e applicabile all'Equitalia Nord S.p.A. quale soggetto
privato) della corrispettività delle prestazioni.
In conclusione, la questione di legittimità costituzionale
involge, dunque, l'art. 17, comma 1, decreto legislativo n. 112/1999
per contrasto con l'art. 3 della Costituzione per violazione del
principio di eguaglianza del cittadino di fronte alla legge laddove
il compenso viene legato al valore della lite anzichè alle
prestazioni effettivamente svolte; con l'art. 53 per violazione del
principio di capacità contributiva essendo prevista quale compenso
per l'attività di riscossione una percentuale fissa sulle somme
iscritte a ruolo e con l'art. 97 della Costituzione, la normativa
difettando di quei criteri di trasparenza e correlazione con
l'attività richiesta e congruità con i costi medi di gestione del
servizio, corollari necessari del principio di buon andamento sancito
dall'art. 97 della Costituzione.
In punto di non manifesta infondatezza della questione, la
Commissione ricorda che la Corte costituzionale con la sentenza n.
480 del 30 dicembre 1993 ha stabilito che la misura dell'aggio deve
ritenersi ragionevole (e quindi costituzionalmente legittima) se essa
è contenuta in un importo minimo e massimo che non superi di molto
la soglia di copertura del costo della procedura. Nello stesso senso
Consiglio di Stato 29 gennaio 2008, n. 272.
Per cui, condividendo i dubbi della parte ricorrente, questa
Commissione ritiene pertanto che la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17, comma 1, decreto legislativo 13 aprile
1999, n. 112, come modificato dall'art. 32, comma 1, lettera a) del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito dalla legge 28
gennaio 2009, n. 2, in vigore dal 29 novembre 2008, per contrasto con
gli articoli 3, 53 e 97 della Costituzione, sia rilevante nel
presente giudizio in quanto esso non può essere definito in assenza
di una risoluzione della questione di legittimità costituzionale e
che tale questione non sia manifestamente infondata alla luce delle
considerazioni suesposte.

P. Q. M.

La Commissione:
visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23, legge costituzionale 11
marzo 1953, n. 87;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17 del decreto legislativo n.
112/1999, testo unico delle disposizioni concernenti il sistema della
remunerazione per la riscossione dei tributi per contrasto con gli
articoli 3, 53, e 97 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso sino all'esito della questione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, alla quale rimette la anzidetta questione di
legittimità costituzionale ritenuta la sua rilevanza ai fini del
decidere.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di legge affinchè la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa nonchè al
Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Milano, 23 novembre 2015

Il Presidente: Gilardi


Il relatore estensore: Uppi