1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 70 SENTENZA 23 febbraio - 2 marzo 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Toscana - Poteri sostitutivi nei confronti di enti locali - Disciplina regionale - Ricorso governativo - Impugnazione non sorretta dai motivi addotti - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Toscana 26 luglio 2002, n. 29, artt. 8, comma 3, 10 e 24, commi 1, 2 e 4. - Costituzione, artt. 114, 117 e 120. Regione Toscana - Tutela dell'ambiente - Gestione dei rifiuti - Disposizioni di legge regionale - Poteri sostitutivi della regione nei confronti di enti locali - Ricorso governativo - Prospettata indebita attribuzione alla Regione di poteri riservati al Governo con violazione del principio che riserva alla disciplina statale le relative procedure - Sussistenza delle condizioni per l'esercizio degli interventi sostitutivi previsti - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Toscana 26 luglio 2002, n. 29, artt. 6, comma 3, 9 e 24, comma 3. - Costituzione, artt. 114, 117 e 120. (004C0268) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 6,
comma 3, 8, comma 3, 9, 10 e 24 della legge Regione Toscana 26 luglio
2002, n. 29, recante «Modifiche alla legge regionale 18 maggio 1998,
n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti
inquinanti) e successive modificazioni e modifiche alla legge
regionale 29 luglio 1996, n. 60 (Disposizioni per l'applicazione del
tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi di
cui all'articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549) e successive
modificazioni», promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 28 settembre 2002, depositato in cancelleria
l'8 ottobre 2002 ed iscritto al n. 63 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Mario Loria per la Regione
Toscana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 28 settembre 2002 e depositato in
cancelleria l'8 ottobre 2002 ed iscritto al n. 63 del registro
ricorsi 2002, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questione
di legittimità costituzionale degli articoli 6, comma 3, 8, comma 3,
9, 10 e 24 della legge della Regione Toscana 26 luglio 2002, n. 29,
recante «Modifiche alla legge regionale 18 maggio 1998, n. 25 (Norme
per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati) e
successive modificazioni e modifiche alla legge regionale 29 luglio
1996, n. 60 (Disposizioni per l'applicazione del tributo speciale per
il deposito in discarica dei rifiuti solidi di cui all'art. 3 della
legge 28 dicembre 1995, n. 549), e successive modificazioni», per
violazione degli articoli 114, 117 e 120 della Costituzione.
Secondo il ricorrente, tali disposizioni - al cui contenuto non
è fatto alcun riferimento - contrasterebbero con l'art. 120 della
Costituzione, per il fatto che quest'ultimo, al secondo comma,
attribuisce al Governo il potere di sostituirsi agli organi delle
Città metropolitane, delle Province e dei comuni nei casi indicati e
riserva alla legge il compito di definire le relative procedure, nel
rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.
Tale previsione, le «solenni» disposizioni contenute
nell'art. 114 della Costituzione, nonchè l'attribuzione alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato, ad opera dell'art. 117,
secondo comma, lettera p), della Costituzione, della materia «organi
di governo e funzioni fondamentali di comuni, Province e Città
metropolitane», l'esigenza di una disciplina unica o fortemente
coordinata delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi,
costituirebbero tutti argomenti concordemente concludenti nel senso
di far ritenere che la legge cui l'art. 120 della Costituzione
demanda la disciplina dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti
locali sarebbe soltanto quella dello Stato. Su queste basi il
ricorrente ha concluso affinchè questa Corte dichiari
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Toscana, chiedendo
che la questione sollevata nel ricorso sia dichiarata inammissibile e
infondata.
3. - In prossimità dell'udienza ha presentato memoria
l'Avvocatura dello Stato, ribadendo le ragioni proposte a sostegno
della lamentata illegittimità costituzionale delle disposizioni
regionali impugnate.
La parte ricorrente evidenzia come alle Regioni e allo Stato sia
conferita dalla Costituzione la «facoltà di scelta tra l'esercizio
in proprio di determinate competenze, pur con onere di motivazione, e
il loro affidamento stabile al livello locale»: ciò che invece
sarebbe precluso è una «delega sub condicione di funzioni, che
preveda strumenti correttivi nelle mani della Regione ove l'operato
dell'ente attributario non sia gradito».
In base a tali premesse, sarebbe necessario concludere che le
disposizioni costituzionali, ed in particolare l'art. 120, affidino
il potere di sostituzione soltanto allo Stato, circoscrivendo
rigorosamente i motivi per i quali tale potere può essere attivato.
Quindi, secondo la difesa erariale, dovrebbe «del tutto escludersi la
configurabilità di un potere sostitutivo autonomo della Regione,
qualsiasi sia l'ambito amministrativo de quo, dovendo in ogni caso
optare l'Ente regionale per l'esercizio di competenze in proprio
oppure per l'affidamento a comuni e Province».
4. - Anche la Regione Toscana, in prossimità dell'udienza, ha
depositato una memoria difensiva, nella quale viene dato conto,
anzitutto, del contenuto delle disposizioni della legge regionale
n. 29 del 2002 oggetto dell'impugnazione da parte dello Stato. In
particolare, l'art. 6, comma 3, aggiunge il comma 7-bis all'art. 20
della legge regionale n. 25 del 1998, prevedendo che la Regione possa
provvedere mediante commissario - ai sensi della legge regionale
31 ottobre 2001, n. 53 (Disciplina dei commissari nominati dalla
Regione) - alla sostituzione di Province e comuni che non adempiano
ai compiti loro attribuiti e, precisamente, all'approvazione dei
progetti di bonifica dei siti inquinati nonchè alla predisposizione
dell'anagrafe dei siti da bonificare. L'art. 8, comma 3, sostituisce
il comma 3 dell'art. 21 della legge regionale n. 25 del 1998,
prevedendo la possibilità per il Presidente della giunta regionale
di provvedere, mediante la nomina di un commissario ai sensi della
legge n. 53 del 2001, all'emanazione di atti per sopperire a
situazioni di necessità e urgenza, indipendentemente dalle
previsioni dei piani vigenti, per garantire lo smaltimento dei
rifiuti e la realizzazione degli impianti a ciò destinati. L'art. 9
della legge impugnata sostituisce l'art. 22 della legge regionale
n. 25 del 1998, prevedendo che la Regione possa esercitare, per
l'approvazione dei piani provinciali, i poteri sostitutivi di cui
alla legge regionale 1° dicembre 1998, n. 88 (Attribuzione agli Enti
locali e disciplina generale delle funzioni amministrative e dei
compiti in materia di urbanistica e pianificazione territoriale,
protezione della natura e dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli
inquinamenti e gestione dei rifiuti, risorse idriche e difesa del
suolo, energia e risorse geotermiche, opere pubbliche, viabilità e
trasporti conferite alla Regione dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112),
nonchè attribuendo alla giunta regionale il potere di nominare un
commissario ai fini della predisposizione dello schema di piano
provinciale e delle ulteriori attività istruttorie, conformemente a
quanto previsto dall'art. 2, comma 2, e dall'art. 7, comma 11, della
legge n. 53 del 2001; lo stesso art. 9 impugnato prevede anche poteri
sostitutivi delle Province nei confronti dei comuni e delle
«comunità d'ambito» che restino inadempienti rispetto ai compiti
loro attribuiti. L'art. 10 aggiunge l'art. 23-bis alla legge
regionale n. 25 del 1998, confermando i poteri sostitutivi previsti
nell'art. 22 della stessa legge e subordinando l'attribuzione di ogni
finanziamento regionale all'approvazione del piano provinciale e alla
costituzione della «comunità d'ambito». Infine, l'art. 24 stabilisce
nuovi termini per l'approvazione dei piani provinciali e anch'esso
conferma, al comma 3, i poteri sostitutivi della Regione riconosciuti
al riguardo dall'art. 22 della legge n. 25 del 1998.
Nel merito delle censure prospettate dal ricorrente, la Regione
Toscana ribadisce la richiesta che esse vengano dichiarate
inammissibili e comunque infondate. In particolare, fa osservare la
Regione, l'art. 8, comma 3, non riguarderebbe l'esercizio di poteri
sostitutivi nei confronti degli enti locali, bensì «il potere del
Presidente della Regione di svolgere compiti contingibili e urgenti
(direttamente o tramite un commissario che non sostituisce nessuno,
ma che coadiuva solo il Presidente regionale), necessari per
assicurare il corretto smaltimento dei rifiuti»; peraltro, tale
potere sarebbe espressamente previsto dall'art. 13 del d.lgs.
5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), costituendo dunque la norma
impugnata niente più che una attuazione di quest'ultimo.
Anche il contenuto dell'art. 10 impugnato, secondo la difesa
regionale, non avrebbe alcuna attinenza con i vizi lamentati nel
ricorso. La disposizione in questione, infatti, si limiterebbe a
disciplinare «i presupposti per l'erogazione di finanziamenti e
contributi di competenza regionale», limitandosi semplicemente a
richiamare i poteri sostitutivi contemplati dall'art. 22 della legge
n. 25 del 1998. Le censure andrebbero dunque riferite eventualmente a
quest'ultima disposizione e non a quella impugnata, così come i
rilievi relativi all'art. 24, incomprensibili se riferiti all'intero
articolo, andrebbero probabilmente riferiti al solo terzo comma.
5. - La Regione resistente osserva, inoltre, che con le
disposizioni impugnate sarebbero state attuate alcune previsioni
contemplate dal d.lgs. n. 22 del 1997, concernenti la bonifica dei
siti inquinati e la redazione dei piani di gestione dei rifiuti, in
relazione ai quali le Regioni avrebbero titolo ad intervenire in
quanto connessi alle materie del «governo del territorio» e della
«tutela della salute». L'art. 6 impugnato, in particolare,
deriverebbe direttamente dall'art. 17, comma 9, del richiamato d.lgs.
n. 22 del 1997, ai sensi del quale, ove i soggetti responsabili
dell'inquinamento non provvedano alla bonifica o non siano
individuabili, provvede il comune, e ove questo non provveda, si
sostituisce la Regione. L'art. 9 della legge regionale oggetto del
presente giudizio, invece, costituirebbe attuazione dell'art. 22,
commi 8 e 9, del medesimo d.lgs. n. 22 del 1997, «il quale assegna
alle Regioni il compito di elaborare i piani di gestione dei rifiuti,
prevedendo il potere sostitutivo statale nei confronti della Regione
inadempiente». La Regione, dunque, sarebbe responsabile nei confronti
dello Stato in relazione ai piani di gestione dei rifiuti: ragione
questa che giustificherebbe la previsione del potere sostitutivo
regionale in caso di inadempienza provinciale. Andrebbe peraltro
considerato anche l'art. 23, ultimo comma, del d.lgs. n. 22 del 1997,
il quale «attribuisce alle Regioni il compito di provvedere in
sostituzione degli enti inadempienti», in relazione alla costituzione
ed al funzionamento degli ambiti territoriali ottimali e alle
autorità di ambito.
Più in generale, nella memoria della Regione si afferma che
sarebbe da respingere la ricostruzione proposta dal ricorso del
Governo, secondo la quale la disciplina del potere sostitutivo nei
confronti degli enti locali spetterebbe esclusivamente allo Stato, in
base agli articoli 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma,
lettera p), e 120 della Costituzione. Ciò in quanto la disciplina
del potere sostitutivo a fronte dell'inadempienza nell'adozione di
specifici atti previsti dalla legge non costituirebbe una autonoma
materia, rappresentando viceversa «un aspetto [...] della regolazione
della materia» cui ineriscono gli atti in questione: ciò
comporterebbe che la competenza a disciplinare la sostituzione
spetterebbe allo Stato «nei casi dell'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, e alle Regioni nelle altre ipotesi». Nelle materie
affidate alla propria competenza, la Regione dovrebbe, infatti, non
solo disciplinare l'aspetto sostanziale della materia in questione,
ma anche allocare le funzioni amministrative, nonchè «prevedere le
conseguenze a fronte di una eventuale inadempienza degli enti locali
nell'esercizio delle funzioni conferite»: altrimenti si rischierebbe
di compromettere l'effettivo perseguimento degli obiettivi da parte
del sistema.
In relazione agli specifici parametri costituzionali invocati nel
ricorso, la Regione Toscana osserva anzitutto che l'art. 114 non
potrebbe dirsi violato, dal momento che tale disposizione - come
questa stessa Corte avrebbe riconosciuto nella recente sentenza
n. 274 del 2003 - non implica una totale equiparazione degli enti in
essa menzionati. In particolare, solo lo Stato e le Regioni sono
dotati della potestà legislativa, e conseguentemente a loro,
ciascuno nelle materie di rispettiva competenza, spetta di «chiudere
il sistema normativo con la previsione del potere sostitutivo». Nè
sarebbe violato, del resto, l'art. 117, secondo comma, lettera p),
perchè il suddetto potere sostitutivo non è previsto dalla legge
regionale nei confronti di quelle funzioni che la legge statale
determinerà come funzioni fondamentali degli enti locali,
riguardando viceversa «l'area non coperta dalla disciplina statale
delle funzioni in parola». Infine, non potrebbe dirsi violato
l'art. 120, dal momento che quest'ultimo «non esaurisce la disciplina
del potere sostitutivo», limitandosi a prevedere «un potere
eccezionale da esercitarsi dal Governo per garantire l'unità
complessiva del sistema a fronte delle particolari situazioni ivi
previste, ritenute idonee a minare la medesima». Ciò sarebbe
confermato anche dalla recente legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), «la quale non
esclude affatto dall'ambito della legislazione regionale la
disciplina dell'esercizio del potere sostitutivo nei confronti degli
enti locali che omettano di esercitare i compiti previsti dalla
legislazione regionale».
In ogni caso, conclude la Regione resistente, se si dovesse
accogliere la ricostruzione proposta dal Governo - se si ritenesse,
cioè, che la Regione non possa disciplinare l'esercizio del potere
sostitutivo - quest'ultima «dovrebbe segnalare al Governo, ex
art. 120 della Costituzione, i casi in cui gli enti locali sono
inadempienti rispetto a previsioni della legge regionale ed il
Governo dovrebbe valutare la sussistenza dei presupposti di cui
all'art. 120 medesimo». Conseguenza, questa, da ritenere senz'altro
paradossale, oltrechè contrastante con la autonomia
costituzionalmente garantita delle Regioni, dal momento che verrebbe
affidata al Governo la decisione «discrezionale e politica» di
perseguire o meno gli obiettivi fissati dalle leggi regionali
mediante lo strumento del potere sostitutivo.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimità costituzionale degli articoli 6, comma 3,
8, comma 3, 9, 10 e 24 della legge della Regione Toscana 26 luglio
2002, n. 29, recante «Modifiche alla legge regionale 18 maggio 1998,
n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti
inquinati) e successive modificazioni e modifiche alla legge
regionale 29 luglio 1996, n. 60 (Disposizioni per l'applicazione del
tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi di
cui all'art. 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549), e successive
modificazioni», per violazione degli articoli 114, 117 e 120 della
Costituzione.
Secondo il ricorrente, tali disposizioni contrasterebbero con
l'art. 120 della Costituzione, per il fatto che quest'ultimo, al
secondo comma, riserverebbe al solo Governo il potere di sostituirsi
agli organi delle città metropolitane, delle Province e dei comuni
nei casi indicati, affidando unicamente alla legge statale il compito
di definire le relative procedure, nel rispetto dei principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione. In questo senso
deporrebbero anche l'art. 114 della Costituzione, l'art. 117, secondo
comma, lettera p), della Costituzione, che attribuisce alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato la materia «organi di governo e
funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane»,
nonchè l'esigenza di una disciplina unica o fortemente coordinata
delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi.
2. - In via preliminare, deve essere accolto il rilievo della
difesa regionale relativo all'estraneità dell'art. 8, comma 3,
dell'art. 10 e dell'art. 24, commi 1, 2 e 4, della legge della
Regione Toscana n. 29 del 2002 rispetto alle ragioni della pretesa
incostituzionalità fatte valere nell'atto introduttivo del presente
giudizio. Tanto il ricorso, quanto la relazione del Ministro per gli
affari regionali allegata alla delibera del Consiglio dei ministri
che autorizza l'impugnazione della legge, fanno esclusivo riferimento
alla disciplina di poteri sostitutivi regionali dei quali si contesta
il contrasto con l'invocata riserva di competenza statale in materia.
Le disposizioni appena richiamate non contengono alcuna disciplina in
materia di poteri sostitutivi e dunque la loro impugnazione risulta
inammissibile, non potendo in alcun modo ritenersi sostenuta dai
motivi del ricorso. Conseguentemente la questione di legittimità
costituzionale su cui questa Corte è chiamata a pronunciarsi nel
merito va circoscritta ai soli articoli 6, comma 3, 9 e 24, comma 3,
della legge impugnata, tenendo conto - inoltre - che quest'ultima
disposizione si limita a richiamare l'applicabilità di quanto
disposto dall'art. 22, commi 1 e 2, della legge regionale n. 25 del
1998 così come modificato dall'art. 9 oggetto di censura nel
presente giudizio.
3. - Tale questione non è fondata.
Come questa Corte ha già avuto modo di evidenziare nella
sentenza n. 43 del 2004, i poteri che comportano la sostituzione nel
compimento di atti di organi di un ente rappresentativo
ordinariamente competente da parte di organi di un altro ente, ovvero
la nomina da parte di questi ultimi di organi straordinari dell'ente
«sostituito» per il compimento degli stessi atti, concorrono a
configurare e a limitare l'autonomia dell'ente nei cui confronti
opera la sostituzione, e devono quindi trovare fondamento esplicito o
implicito nelle norme o nei principi costituzionali che tale
autonomia prevedono e disciplinano.
Tali affermazioni erano sottese anche alla giurisprudenza
formatasi prima della riforma del Titolo V della Costituzione operata
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), sia pure con prevalente
riferimento ad ipotesi di sostituzione dello Stato nei confronti
delle Regioni, previste per la tutela di interessi unitari allora
affidati alla finale responsabilità dello Stato. In quel contesto,
come è noto, spettavano alle Regioni le funzioni amministrative
nelle materie di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione,
mentre le funzioni degli enti locali territoriali erano determinate
in termini di principio dalle leggi generali della Repubblica di cui
all'art. 128 della Costituzione, e la puntuale individuazione delle
stesse era demandata alle leggi dello Stato per le materie di
competenza statale e per le funzioni di «interesse esclusivamente
locale» pur inerenti alle materie di competenza regionale.
L'eventualità della sostituzione di organi regionali agli enti
locali, esclusa nelle materie in cui la Regione non aveva competenze
legislative e amministrative (sentenza n. 104 del 1973), poteva
invece fondarsi sulle leggi regionali di delega o di «conferimento»
di funzioni per le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118
della Costituzione, le Regioni erano costituzionalmente titolari
delle competenze amministrative, oltre che legislative.
Nel sistema del nuovo Titolo V, invece, l'art. 117, secondo
comma, lettera p), comprende nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato la determinazione delle sole «funzioni fondamentali» di
comuni, province e città metropolitane, mentre l'art. 118, primo
comma, attribuisce in via di principio ai comuni, in tutte le
materie, «le funzioni amministrative», salva la possibilità che
esse, al fine di assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Pertanto, in virtù dell'art. 118 Cost., sarà sempre la legge,
statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze
legislative, ad operare la concreta allocazione delle funzioni, in
conformità alla generale attribuzione costituzionale ai comuni o in
deroga ad essa per esigenze di «esercizio unitario», a livello
sovracomunale, delle funzioni medesime.
In questo quadro, anche l'eventuale previsione di eccezionali
sostituzioni di un livello di governo ad un altro per il compimento
di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per
il perseguimento degli interessi di livello superiore coinvolti, e
non posti in essere tempestivamente dall'ente competente, non può
che rientrare, in via di principio e salvi i limiti e le condizioni
di cui si dirà, nello stesso schema logico, affidato nella sua
attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello
statale o quello regionale. Ragionando altrimenti, infatti, si
giungerebbe all'assurda conseguenza che, per evitare la
compromissione di interessi di livello superiore che richiedono il
compimento di determinati atti o attività, derivante dall'inerzia
anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o
regionale) non avrebbe altro mezzo se non allocare la funzione ad un
livello di governo più comprensivo: conseguenza evidentemente
sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio
di sussidiarietà (si veda ancora, al riguardo, la sentenza n. 43 del
2004).
Il nuovo art. 120 della Costituzione - il quale non può che
essere letto in tale contesto - deriva invece dalla preoccupazione di
assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di
tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative,
taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce
alla responsabilità dello Stato, quali sono il rispetto degli
obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell'ordine e
della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali, nonchè il mantenimento dell'unità giuridica ed economica
del complessivo ordinamento repubblicano.
Gli interventi governativi contemplati dall'art. 120, secondo
comma, hanno dunque carattere «straordinario» ed «aggiuntivo», come
risulta sia dal fatto che esso allude alle emergenze istituzionali di
particolare gravità, che comportano rischi di compromissione
relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla
circostanza che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso
con essa smentire la consolidata tradizione legislativa che ammetteva
pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti
locali, ad opera di organi regionali.
Come più ampiamente evidenziato nella già citata sentenza n. 43
del 2004, l'art. 120 Cost., quindi, non esaurisce, concentrandole
tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio di poteri
sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo
straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la
tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia
impregiudicata l'ammissibilità di altri casi di interventi
sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o
regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni, o di altri
enti territoriali. Poichè però, come si è detto, tali interventi
sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale
svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti
rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni definite
dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia
costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e
limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza
di questa Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei
confronti delle Regioni.
In primo luogo, dunque, le ipotesi di esercizio di poteri
sostitutivi devono essere previste e disciplinate dalla legge
(sentenza n. 338 del 1989), che deve altresì definirne i presupposti
sostanziali e procedurali; in secondo luogo, la sostituzione può
essere prevista solo per il compimento di atti o attività «prive di
discrezionalità nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel
quomodo)» (sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il
riflesso degli interessi di livello superiore alla cui salvaguardia
provvede l'intervento sostitutivo; ancora, il potere sostitutivo deve
essere esercitato da un organo di governo della Regione o sulla base
di una decisione di questo, a causa dell'attitudine dell'intervento
ad incidere sull'autonomia costituzionale dell'ente sostituito
(sentenze n. 460 del 1989 e n. 313 del 2003); da ultimo, è
necessario che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali
per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio
di leale collaborazione: dovrà dunque essere previsto un
procedimento nel quale l'ente sostituito sia messo in grado di
interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo
adempimento (sentenza n. 416 del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003).
4. - Le disposizioni censurate, nel prevedere poteri sostitutivi
della Regione, risultano conformi ai criteri appena indicati. In
particolare, per quanto attiene agli articoli 6, comma 3, e 9
(quest'ultimo nella parte in cui riformula l'art. 22, comma 2, della
legge regionale n. 25 del 1998), anzitutto in entrambi i casi la
sostituzione è prevista per attività prive di discrezionalità
nell'an per l'ente ordinariamente competente; inoltre, le due
disposizioni fanno esplicito riferimento alla legge regionale
31 ottobre 2001, n. 53 (Disciplina dei commissari nominati dalla
Regione), la quale disciplina analiticamente la nomina dei commissari
e l'esercizio dei loro poteri nei casi in cui la Regione debba per
legge sostituirsi ad enti che risultino inadempienti con riferimento
ad attività previste come obbligatorie, soddisfacendo così le
esigenze che l'intervento sostitutivo sia esercitato almeno sulla
base della decisione di un organo di governo della Regione e che
siano assicurate idonee garanzie procedimentali nei confronti degli
enti da sostituire.
Analoghe considerazioni valgono per l'art. 9 (nella parte in cui
riformula il nuovo art. 22, comma 1, della legge regionale n. 25 del
1998), là dove stabilisce che i poteri sostitutivi riconosciuti alla
Regione per l'approvazione dei piani provinciali di gestione dei
rifiuti siano quelli dell'art. 6 della legge regionale 1° dicembre
1998, n. 88 (Attribuzione agli Enti locali e disciplina generale
delle funzioni amministrative e dei compiti in materia di urbanistica
e pianificazione territoriale, protezione della natura e
dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e gestione dei
rifiuti, risorse idriche e difesa del suolo, energia e risorse
geotermiche, opere pubbliche, viabilità e trasporti conferite alla
Regione dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112), che ne affida l'esercizio
alla giunta regionale dopo che il Presidente della Regione - preso
atto dell'inadempienza - abbia diffidato l'ente ordinariamente
competente a provvedere entro un congruo termine.
È evidente che la congruità di tale termine dovrà essere
valutata in relazione agli specifici atti o attività da compiere ed
alla loro complessità, con la conseguenza che, ove esso appaia in
concreto inadeguato, in quanto troppo breve, potranno essere attivati
i rimedi previsti dall'ordinamento.
Risultano conseguentemente infondati anche i rilievi formulati
nei confronti dell'art. 24, comma 3, della legge regionale n. 29 del
2002, dal momento che tale disposizione si limita a richiamare, anche
per la fase transitoria, l'applicabilità dell'art. 22, commi 1 e 2,
della legge regionale n. 25 del 1998, così come modificato
dall'art. 9 della legge impugnata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 3, dell'art. 10 e dell'art. 24,
commi 1, 2 e 4 della legge della Regione Toscana 26 luglio 2002,
n. 29, recante «Modifiche alla legge regionale 18 maggio 1998, n. 25
(Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati)
e successive modificazioni e modifiche alla legge regionale 29 luglio
1996, n. 60 (Disposizioni per l'applicazione del tributo speciale per
il deposito in discarica dei rifiuti solidi di cui all'art. 3 della
legge 28 dicembre 1995, n. 549), e successive modificazioni»,
sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
agli articoli 114, 117 e 120 della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 3, dell'art. 9 e dell'art. 24, comma 3, della
predetta legge della Regione Toscana 26 luglio 2002, n. 29, sollevata
dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli
articoli 114, 117 e 120 della Costituzione, con il ricorso indicato
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 2 marzo 2004.
Il cancelliere:Fruscella
04C0268