1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 9-1-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 964 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 marzo 2001
Ordinanza emessa l'8 marzo 2001 dal Tribunale Amministrativo regionale della Liguria sui ricorsi proposti da Servizi Media Advertising Ferroviari - Smafer S.p.a. contro Comune di Genova Edilizia e urbanistica - Autorizzazione comunale all'installazione di impianti pubblicitari - Preclusione fino all'approvazione del relativo regolamento comunale e del piano generale degli impianti - Incidenza sul principio di liberta' d'iniziativa economica privata. - D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, art. 36, comma 8. - Costituzione, art. 41. (001C1234) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 9-1-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi n. 584/1996 e
n. 260/2000 R.G.R. proposti da Servizi Media Advertising - Smafer
S.p.a., in persona deI legale rappresentante, rappresentata e difesa
dall'avv. Luigi Cocchi, presso la stesso elettivamente domiciliata in
Genova via Macaggi n. 21/5, e dall'avv. Giancarlo Tanzarella
ricorrente;
Contro Comune di Genova, in persona del sindaco in carica,
rappresentato e difeso, nel primo ricorso, dall'avv. Edda Odone, e
nel secondo dall'avv. Luca De Paoli, presso gli stessi elettivamente
domiciliato in Genova via Garibaldi n. 9, resistente;
Per l'annullamento del provvedimento in data 12 gennaio 1996
recante reiezione dell'istanza di autorizzazione all'installazione di
un impianto pubblicitario sul sottoponte ferroviario di via Pisoni, e
di ogni atto connesso, ivi incluso, occorrendo, il parere della
commissione di cui art. 7 del regolamento di pubblicità;
dell'ordinanza dirigenziale 19 novembre 1999 n. 18138 di rimozione
del predetto impianto e di ogni atto connesso, ivi inclusa la diffida
19 novembre 1999 n. 18139.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata, in entrambi i ricorsi;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Udita alla pubblica udienza dell'8 marzo 2000 la relazione del
consigliere Roberta Vigotti e uditi, altresì, l'avv. Di Giovanna per
delega dell'avv. Tanzarella per la ricorrente e l'avv. De Paoli anche
per delega dell'avv. Odone per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato quanto segue:
Esposizione del fatto
La società Smafer, concessionaria dell'Ente Ferrovie dello Stato
per l'effettuazione della pubblicità ferroviaria, espone di aver
presentato istanza, pervenuta al Comune di Genova in data 4 dicembre
1995, per ottenere l'autorizzazione all'installazione di un impianto
pubblicitario, in sostituzione di altro già oggetto di
autorizzazione tacita, sul sottoponte ferroviario di via Pisoni,
così ottemperando al disposto dell'art. 14 comma 4-septies legge
n. 488 del 1986, che prevede l'assenso tacito in caso di silenzio
dell'amministrazione entro trenta giorni dalla domanda. Trascorso
tale periodo, la ricorrente ha proceduto all'installazione, ma con il
provvedimento impugnato l'amministrazione ha negato l'autorizzazione,
sul presupposto della non assentibilità dell'impianto fino
all'approvazione del piano generale previsto dall'art. 3 d.lgs.
n. 507 del 1993.
Avverso tale provvedimento la ricorrente espone i seguenti
profili di illegittimita':
1. - Violazione art. 14 comma 4-septies n. 488/1986. Eccesso
di potere sotto diversi profili.
Il diniego è stato comunicato ben al di là del termine previsto
dalla norma rubricata; di conseguenza, sull'istanza si era già
formato il silenzio assenso, e l'amministrazione avrebbe potuto
incidere sulla ormai consolidata posizione soggettiva solo previa
revoca dell'assenso tacito e solo in presenza di motivate ragioni di
interesse pubblico.
2. - Violazione della medesima norma, sotto altro aspetto,
anche in relazione all'art. 3, comma 4, d.lgs. n. 507/1993:
violazione artt. 41 e 97 Cost. Eccesso di potere sotto altri profili.
L'autorizzazione comunale per la pubblicità effettuata in ambito
ferroviario deve essere regolamentata dal singolo comune. I
regolamenti municipali, per effetto dell'art. 3 d.lgs. n. 507/1993,
possono stabilire limitazioni e divieti in relazione ad esigenze di
pubblico interesse: ne consegue che, in assenza di prevalenti ragioni
di interesse pubblico, l'attività pubblicitaria è libera e che il
diniego può essere espresso solo se vi sia un nesso causale tra
l'ubicazione e le caratteristiche dell'impianto e l'alterazione del
decoro urbano. Il diniego deve pertanto operare un preciso
riferimento alle norme regolamentari presupposte, in base alle quali
deve essere motivato. Il provvedimento impugnato non contiene niente
di tutto ciò, ed è dunque illegittimo perchè si basa su una
pretesa moratoria che blocca un'attività economica libera, senza una
preventiva ed adeguata attività istruttoria volta a determinare la
compatibilità del singolo impianto con l'arredo urbano e a causa
dell'inerzia della stessa amministrazione che, pur essendosi dotata
del regolamento di cui all'art. 3, d.lgs. citato, nel cui contesto
dovrebbero essere contenuti i criteri per la realizzazione del piano
generale degli impianti, non si è ancora dotata di detto piano. Il
provvedimento impugnato non fissa neppure un termine preciso per
l'approvazione del piano stesso e, quindi, la durata della moratoria
è sottoposta alla condizione meramente potestativa che il comune
decida di pianificare il settore, mentre i termini per provvedere in
merito erano quelli fissati dall'art. 36 d.lgs. n. 507/1993.
La ricorrente concludeva per l'annullamento, previa sospensione,
del provvedimento impugnato, contrastata dall'amministrazione
intimata, costituitasi in causa.
Con ordinanza in data 26 aprile 1996 l'istanza cautelare è stata
respinta.
Con ulteriore ricorso la Smafer ha impugnato l'ordinanza
dirigenziale di rimozione dell'impianto pubblicitario in discorso,
esponendo che in data successiva alla notificazione del primo gravame
il Comune di Genova, con deliberazione della giunta n. 1170 del 30
luglio 1998, ha adottato il piano generale degli impianti
pubblicitari, che in nessuna parte si riferisce alla pubblicità
ferroviaria. Con diffida in data 19 novembre 1999, che si richiama
all'ordinanza con la quale questo Tribunale amministrativo regionale
ha respinto l'istanza di sospensione del provvedimento di diniego,
l'amministrazione ha ingiunto la rimozione dell'impianto e
contestualmente, con il provvedimento impugnato, ne ha ordinato la
rimozione. Questi i motivi del ricorso:
1. - Eccesso di potere sotto diversi profili.
L'ordine di rimozione è intervenuto a distanza di oltre tre anni
da quando il cartello è stato installato, e si basa unicamente sulla
precedente ordinanza cautelare, inconferente in quanto fondata sulla
mancanza di un ordine di rimozione esecutivo. Il piano nel frattempo
approvato non contiene alcuna prescrizione ostativa al mantenimento
dell'impianto nè il comune lo adduce per spiegare la ragione
dell'ordine di rimozione, che è dunque illegittimo in sè e in via
derivata per l'illegittimità del provvedimento di diniego già
impugnato.
2. - Illegittimità derivata.
Il provvedimento è illegittimo per i motivi già oggetto del
ricorso sopra illustrato.
La ricorrente concludeva per l'annullamento, previa sospensione,
anche di questo provvedimento. Si è costituita l'amministrazione,
che ha concluso per la reiezione del ricorso.
Con ordinanza in data 1 marzo 2000 l'istanza cautelare è stata
accolta.
Chiamati entrambi all'odierna udienza, i ricorsi sono passati in
decisione.

Motivi della decisione

I) I ricorsi possono essere riuniti, data la connessione che li
lega.
II) Occorre premettere all'esame del merito dei ricorsi che il
Comune di Genova ha respinto l'istanza di autorizzazione
all'installazione di un impianto pubblicitario sul sottopasso
ferroviario di via Pisoni, avanzata dalla Smafer S.p.a., in ragione
esclusiva del fatto che "non sono assentibili impianti come quello
richiesto fino all'approvazione del piano generale degli impianti
previsto dall'art. 3, d.lgs. 15 novembre 1993 n. 507". Tale risposta
è conforme al dettato della legge, dal momento che la portata
dell'art. 36 comma 8 del predetto decreto legislativo preclude
all'amministrazione di dar corso alle istanze per l'installazione di
impianti pubblicitari, ove i relativi provvedimenti non siano stati
adottati, e all'autorizzazione all'installazione degli stessi, fino
all'approvazione del regolamento comunale e del piano generale
previsti dal precedente art. 3.
Nella specie, il piano generale degli impianti pubblicitari è
stato adottato dal Comune di Genova con deliberazione della giunta 30
luglio 1998, n. 1170, ed è quindi evidente che, per le domande
proposte prima di tale data, la norma richiamata non consente l'avvio
dell'iter procedimentale al fine del rilascio o meno
dell'autorizzazione. L'impianto di via Pisoni, infatti, è
assoggettato, in quanto ubicato in ambito ferroviario e visibile
dalla pubblica via, come definito dalla legge n. 132 del 1959 e in
forza del disposto dell'art. 14 comma 4-septies legge n. 488 del
1986, all'autorizzazione comunale (e di ciò non dubita la
ricorrente; che proprio su tale presupposto ha fondato le proprie
doglianze); nè costituisce oggetto di provvedimento già adottato
prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 507/1993, essendo diverso,
per dimensioni e tipo, da quello prima installato sullo stesso
manufatto.
Discende da queste considerazioni che, in quanto tale, cioè in
quanto prevista in ambito ferroviario e quindi assoggettata alle
norme della legge n. 488 del 1986, l'installazione dell'impianto
presuppone il rilascio dell'autorizzazione comunale, autorizzazione
condizionata al rispetto di tutte le norme relative al tipo di
pubblicità considerato, ivi compreso l'art. 36, comma 8, d.lgs.
n. 507 citato. E poichè, come si è visto, la norma blocca
l'autorizzabilità di nuovi impianti fino alla definizione del piano
generale, il, diniego opposto dall'amministrazione corrisponde al
dettato legislativo.
III) Il collegio dubita peraltro della rispondenza della suddetta
norma al parametro costituzionale.
Effetto della stesa, infatti, è quello di paralizzare
l'assentibilità di una iniziativa economica, qual è quella relativa
alla pubblicità, sia pure condizionata all'interesse pubblico
dell'ente proprietario (prima lo Stato, ora l'ente Ferrovie) e del
comune, sotto il profilo della sicurezza e dell'estetica urbana,
rendendo arbitra quest'ultima amministrazione di determinare i tempi
del blocco, giacchè, a differenza di quanto è previsto
dall'art. 36, comma 2, del medesimo d.lgs. per il regolamento, nessun
termine è prescritto per l'adozione, da parte del comune, del piano
generale degli impianti. Tale meccanismo pare al collegio in
contrasto con l'art. 41 della Costituzione, giacchè comprime in
maniera indeterminata nel tempo e non correlata ad alcun pubblico
interesse (la cui tutela militerebbe anzi per una sollecita entrata
in vigore del piano) la libera iniziativa economica: cosa che pare
evidente nel caso di specie, in cui ad una istanza avanzata nel 1985,
corrisponde un piano adottato nel 1998, con conseguente paralisi
della domanda nel frattempo.
La questione della costituzionalità dell'art. 36, comma 8 d.lgs.
15 novembre 1993, n. 507, per contrasto con l'art. 41 della
Costituzione sembra dunque al collegio non manifestamente infondata;
essa è pure rilevante, giacchè dalla sua soluzione dipende l'esito
dei ricorsi, essendo il provvedimento impugnato con il secondo
(ordine di rimozione del medesimo impianto per il quale era stata
negata l'autorizzazione), dipendente in via esclusiva da quello
oggetto del primo, provvedimento a sua volta fondato sull'unico
motivo della portata preclusiva della norma incriminata;
Il giudizio deve dunque essere sospeso, in attesa della pronuncia
della Corte costituzionale sulla questione così sollevata.

P. Q. M.

Visti gli artt. 1 e segg. della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, per contrasto con l'art. 41 della
Costituzione, dell'art. 36, comma 8 del decreto legislativo 15
novembre 1993, n. 507;
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza venga
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio dell'8 marzo
2001.
Il Presidente: Balba
Il consigliere, relatore ed estensore: Vigotti
01C1234