1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 10-11-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 340 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 maggio 2010
Ordinanza del 18 maggio 2010 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata sul ricorso proposto da Staffieri Michele ed altra contro Consorzio Area Sviluppo Industriale - Matera ed altri. Espropriazione per pubblica utilita' - Norme della Regione Basilicata - Piani territoriali e dei nuclei di industrializzazione - Previsione che i piani preordinati all'espropriazione, approvati ai sensi dell'art. 51 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 o della l.reg. n. 32/1994, nel frattempo scaduti, sono riapprovati con la legge censurata con una validita' di due anni - Lesione del principio di uguaglianza - Violazione del diritto di proprieta' compressa senza le tutele e presupposti valutativi del sacrificio - Lesione del giusto procedimento ed esautorazione delle competenze amministrative e partecipative - Violazione delle norme fondamentali dello Stato in materia di piani ASI, contemplanti durata decennale, approvazione con procedimento complesso, partecipazione degli interessati. - Legge della Regione Basilicata 3 novembre 1998, n. 41, art. 7, comma 9. - Costituzione, artt. 3, 42, 43 e 97. (010C0769) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 10-11-2010)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 437 del 2000, proposto da: Staffieri Michele e
Rondinone Maria Giovanna, rappresentati e difesi dall'avv. Giacomo
Marchitelli, con domicilio eletto presso la Segreteria T.A.R. in
Potenza, via Rosica, n. 89;
Contro Consorzio Area Sviluppo Industriale - Matera, in persona
del legale rappresentante pro tempore, n.c.; Regione Basilicata in
persona del legale rappresentante pro tempore, n.c.; Comune di
Matera, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Enrica Onorati, con domicilio eletto
presso Francesco Matteo Pugliese avv. in Potenza, piazza Mario Pagano
n. 118;
Nei confronti di Euroline Srl, rappresentato e difeso dall'avv.
Francesco Paolo Porcari, con domicilio eletto presso Vincenzo Savino
avv. in Potenza, via F. Baracca, 16;
Per l'annullamento:
a) del D.P.G.R. Basilicata n. 192 del 21 febbraio 1979, ad
oggetto approvazione del P.R.G. definitivo per l'area di sviluppo
industriale «La Martella» ed ignoto/i presupposto/i provvedimento/i
di adozione consortile/i del medesimo piano e relative NTA;
b) del D.P.G.R. Basilicata n. 319 del 12 aprile 1985 ad
oggetto approvazione di Piano Particolareggiato dell'agglomerato
industriale di La Martella ed ignoto/i presupposto/i provvedimento/i
di adozione o approvazione del Comune di Matera del medesimo piano e
relative N.T.A.;
c) di ignota variante alla lottizzazione di cui alla delibera
del Consiglio comunale di Matera n. 1/1997, ed ignoto/i presupposto/i
provvedimento/i di adozione o approvazione del Comune di Matera,
ovvero di approvazione regionale e relative N.T.A.;
d) di ogni ulteriore strumento urbanistico, regionale,
comunale o consortile, generale o attuativo, se ed in quanto
esistente,
atti e provvedimenti sopra descritti tutti impugnati anche nella
parte in cui pretendono di disciplinare (anche con vincolo
espropriativo, oltre la scadenza dei termini di efficacia ed oltre il
proprio ambito istituzionale di effetti) le estensioni della
ricorrente;
e) del decreto di autorizzazione all'accesso rilasciato dal
Consorzio del 23 giugno 2000 sugli immobili di proprietà dei
ricorrenti nonchè l'avviso di accesso per la compilazione dello
stato di consistenza a firma dell'amministratore unico della Euroline
s.r.1.;
f) la deliberazione C.d.A. del Consorzio Industriale n. 25
del 13 giugno 2000 con la quale il Consorzio assume di aver approvato
il progetto definitivo per la produzione di imbottiture per divani
nonchè il piano grafico e descrittivo di esproprio e con la quale
dichiara la pubblica utilità, urgenza e indifferibilità delle
opere;
g) l'ignoto progetto definitivo presentato dalla ditta
Euroline s.r.l. il 30 maggio 2000 e l'eventuale rilasciato nulla
osta;
h) il piano di esproprio grafico e descrittivo, presentato
dalla ditta Euroline s.r.1.;
i) il piano particellare d'esproprio con l'elenco delle ditte
espropriande, il piano particellare grafico d'esproprio, anch'essi
allegati per mero estratto al decreto presidenziale del 23 giugno
2000 sopramenzionato;
l) la compilazione dello stato di consistenza e lo stesso
verbale;
m) eventuali concessioni edilizie o atti abilitativi o
espressioni consultive favorevoli (anche della commissione edilizia)
del Comune di Matera, se ed in quanto consti presentato progetto
esecutivo e resi detti provvedimenti, in favore della ditta Euroline
s.r.l., per insediamento/i sulle estensioni in oggetto;
n) dell'eventuale decreto di occupazione d'urgenza;
o) di ogni altro provvedimento, comunque connesso o
conseguente anche se ignoto nei contenuti.
Con ampia riserva di ogni ulteriore facoltà difensiva alla
conoscenza dei contenuti. Con eventuali ulteriori motivi
d'impugnativa. Si segnala che è pervenuto ai ricorrenti (racc.ta del
6 aprile 2000) atto anteriore di invito ad un accordo bonario per
l'acquisto dei terreni che non reca menzione del termine e
dell'autorità cui ricorrere, notoria ipotesi abilitativa della
remissione in termini ex art. 34 tu. C.d.S. e relativa elaborazione
pretoria, richiesta dalla parte ed assentibile d'ufficio. Pure la
comunicazione del 24 giugno 2000 di redazione dello stato di
consistenza non reca l'indicazione del termine e dell'autorità cui
ricorrere e risulta illegittimamente anticipata rispetto
all'occupazione d'urgenza dei terreni.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Matera e
di Euroline;
Vista l'ordinanza collegiale n. 49/09 con cui sono stati ordinati
incombenti istruttori cui le amministrazioni intimate hanno adempiuto
in data 1º e 15 luglio 2009;
Vista la sentenza parziale n. 216 del 29 aprile 2010 di rigetto
di tutti i motivi di impugnazione del ricorso con esclusione della
censura subordinata di cui al punto 1.4 del ricorso indicata in
motivazione;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2009 il
dott. Giancarlo Pennetti e uditi per le parti i difensori presenti
avvocati Francesco Calculli, su delega di Giacomo Marchitelli, per la
parte ricorrente; Luigi Petrone, su delega di Enrica Onorati, per il
Comune intimato. Nessuno è comparso per la Società
controinteressata;
I ricorrenti dichiarano di essere proprietari e usufruttuari
della particelle 2070 e 699 del foglio 65 in catasto di Matera
(partita 41222), interessate dalla procedura ablativa di cui agli
atti impugnati dai quali si desume che la ditta Euroline s.r.l., in
nome e per conto del Consorzio per lo Sviluppo Industriale della
Provincia di Matera, è autorizzata ad accedere nei loro terreni ai
fini della redazione dello stato di consistenza e necessari rilievi
nell'agglomerato industriale «La Martella», lotto B2, B3 e B4 di cui
al piano particolareggiato approvato con D.P.G.R n. 319/85.
Si deducono i seguenti motivi.
1) Violazioni di legge e dei principi di diritto in tema di piani
regolatori dei consorzi industriali. Violazione di legge (legge
urbanistica e art. 31) - violazione ed omessa applicazione dell'art.
2 legge n. 1187/68 - violazione di legge per mancata applicazione
art. 4 u.c. legge n. 10/787 e dell'elaborazione pretoria in materia.
Violazione art. 3 legge n. 241/90 ed eccesso di potere per difetto e
insufficienza di motivazione ed istruttoria, carenza di potere e
incompetenza relativa ed assoluta, inefficacia e invalidità. Eccesso
di potere sotto molteplici profili sintomatici. Eccezione di
illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge reg. Basilicata
n. 41 del 3 novembre 1998 (e, ove occorra, della legge reg.
Basilicata n. 40 del 1996, art. 1).
1.1 - Premesso che si ignora se vi si sia una variante alla
lottizzazione di cui alla delibera del C.C. di Matera n. 1/97
concernente i beni in oggetto, si sostiene che in ogni caso la
variante è intervenuta 10 anni dopo e a consumazione degli effetti
del d.p.g.r. Basilicata n. 319 del 12 aprile 85 oltre che di
consumazione del piano regolatore a.s.i.. Di qui l'illegittimità
dello ius variandi comunale in luogo d'una nuova pianificazione
attuativa e ciò anche nella parte in cui disciplinino le proprietà
dei ricorrenti dato che il p.p. della zona industriale è scaduto ed
inefficace al pari del p.r.g. definitivo per l'area di sviluppo
industriale del 1979. Si aggiunge che i piani regolatori di aree e
nuclei di sviluppo industriale non producono effetti conformativi e/o
espropriativi in assenza di specifica strumentazione comunale
subordinata attuativa dei primi. In ogni caso si impugna l'ignota
strumentazione di p.r.g. consortile del 1979 anche ove voglia
esautorare la necessaria pianificazione di livello inferiore comunale
o creare vincoli diretti conformati o espropriativi senza successiva
strumentazione comunale. Ciò perchè i piani regolatori delle aree
industriale redatti dai consorzi (ex art. 144 T.U. leggi sul
Mezzogiorno) una volta approvati producono gli effetti del piano
territoriale di coordinamento e cioè i comuni devono a quelli
uniformarsi e con i loro piani imporre vincoli diretti. I comuni non
hanno adottato del resto i nuovi strumenti richiesti dalla norma
regionale di cui all'art. 7 1.r. n. 41 /98.
1.2 - Peraltro il limite quinquennale di cui all'art. 2, comma 1,
legge n. 1187/68 si riferirebbe a tutti i vincoli di piano. Al
momento dell'approvazione del progetto esecutivo con dichiarazione di
p.u. sarebbe abbondantemente decorso il prescritto termine decennale
dei piani a.s.i., decennale dei piani particolareggiati e
quinquennale del predetto art. 2.
1.3 - Nè potrebbero ipotizzarsi effetti di proroga a termini
decennali scaduti per effetto dell'art. 1 legge n. 40/96 perchè si
violerebbe la gerarchia delle fonti e il limite massimo dei M anni
già stabilito dal legislatore statale.
1.4 - In difetto sarebbe evidente la lesione della Costituzione e
con subordinata eccepita incostituzionalità (ex artt. 3, 42 , 43 e
117). Sarebbe illegittimo il comma 5 per la durata ventennale ivi
prevista, sia il comma 9 che dispone la riapprovazione per legge con
validità per due anni, sia il comma 10 (i comuni devono adeguarsi
entro 6 mesi). Neppure la previsione del comma 5 potrebbe ritenersi
retroattiva altrimenti sarebbe illegittima in base agli articoli 3,
42, 43 e 117 Cost. I commi 9 e 10 contrasterebbero con la normativa
statale fondamentale in tema di formazione degli strumenti
urbanistici e la riapprovazione per legge priverebbe il cittadino
della coessenziale tutela partecipativa. Neppure sarebbe stata fatta
una variante in base alla legge n. 1/78.
2) Violazione di leggi (legge n. 1/78 e n. 2359/1865 e 865/71) e
dei principi in materia di procedura espropriativa con particolare
riferimento alla funzione d'occupazione d'urgenza. Eccesso di potere
per vari profili sintomatici, in particolare per erronea
considerazione dei presupposti, per difetto di istruttoria,
perplessità, irragionevolezza e illogicità manifesta.
Si sostiene che la ditta incaricata, sulla base del decreto di
accesso, di redigere lo stato di consistenza il giorno 17 luglio 2000
senza decreto di occupazione d'urgenza avrebbe agito senza potere;
3) Violazione di legge e disciplina in materia di spesa e
relativa copertura.
Mancherebbe negli atti impugnati una precisa copertura di spesa;
4) Violazione dell'art. 7, legge n. 241/90 anche per omessa
preventiva comunicazione dell'avvio del procedimento fin dall'inizio
di questo violazione del principio del contraddittorio e del giusto
procedimento.
Sarebbe rimaste inosservate le garanzie partecipative di legge;
5) Ancora sull'irrealizzabilità di fatto e di diritto. Eccesso
di potere per irrazionalità ed illogicità manifesta. Difetto di
istruttoria e motivazione.
Illegittimamente si delibererebbe lo stato di consistenza senza
menzionare l'esistenza della concessione edilizia;
6) Violazione di legge. Incompetenza. Omessa, falsa ed erronea
applicazione di legge. Eccesso di potere sotto tutti i profili
sintomatici.
Si sostiene, sulla base della circolare ministeriale n. 4/98 del
Ministero degli interni che il presidente del Consorzio non poteva
firmare il decreto di accesso, l'incompetenza dei tecnici della ditta
a sottoscrivere atti della procedura espropriativa;
7) Violazione dell'art. 1 della legge n. 1/78.
La simultaneità dell'immissione in possesso e della, redazione
dello stato di consistenza riguarderebbe solo le opere pubbliche fra
le quali non rientrerebbe quella presente.
8) Invalidità derivata.
Il Consorzio e la Regione non si sono costituiti. Si sono
costituiti, per resistere, il Comune di Matera ed Euroline s.r.l.
Con ordinanza collegiale n. 49/09 sono stati ordinati incombenti
istruttori cui la Regione e il Consorzio hanno adempiuto in data 1º e
15 luglio 2009.
Con sentenza parziale n. 216/10 sono stati respinti tutti i
motivi di impugnazione del ricorso con esclusione della censura
subordinata di cui al punti 1.4 indicata in motivazione.
Alla pubblica udienza del 5 novembre 2009 il ricorso è stato
ritenuto per la decisione.
Con la separata sentenza parziale indicata in premessa il
Collegio ha, in parte dichiarato tardiva e in parte inammissibile
l'impugnativa di alcuni atti e comunque ha respinto tutti i motivi di
impugnazione del ricorso in epigrafe con esclusione della censura
subordinata di cui al punto 1.4 del primo motivo.
Detta sentenza parziale viene qui comunque riprodotta per esteso
nella parte in diritto:
«Preliminarmente deve essere dichiarata l'inammissibilità
dell'impugnativa del decreto in data 23 giugno 2000 - emanato dal
Presidente del Consorzio intimato - di autorizzazione all'accesso
sugli immobili di proprietà dei ricorrenti ai fini della redazione
dello stato di consistenza atteso chè lo stesso non è atto
autonomamente impugnabile in sede giurisdizionale avendo carattere
puramente preparatorio e strumentale (cfr. Cons. St., IV, 3 luglio
1986, n. 458). Parimenti privi di autonoma efficacia lesiva sono pure
il progetto definitivo, il piano di esproprio grafico e descrittivo
presentati dalla ditta Euroline nonchè il piano particellare
d'esproprio e il piano grafico d'esproprio allegati al decreto di
accesso nonchè il verbale recante stato di consistenza degli
immobili incisi dai ricorrenti, anch'esso di per sè privo di
lesività avendo carattere meramente ricognitivo.
Ciò premesso e passando all'esame dei motivi va in primo luogo
giudicato infondato il settimo motivo di gravame dato chè la
circolare ministeriale invocata è inapplicabile nella specie poichè
riguarda gli enti locali, fra i quali non può essere ricompreso il
Consorzio per lo sviluppo industriale che è viceversa un ente
pubblico economico; conseguentemente il consiglio di amministrazione
di quest'ultimo ente non riveste certo natura di organo politico
rappresentativo così come riportato in ricorso. Per il resto il
motivo è, per le ragioni in rito sopra precisate, inammissibile
laddove assume l'incompetenza del presidente ad adottare il decreto
di accesso e dei tecnici della Euroline a redigere atti
endoprocedimentali della procedura espropriativa.
È poi infondato il quarto motivo di gravame, relativo alla
violazione dell'art. 7 della legge n. 241/90.
Con nota del 6 aprile 2000 la Euroline s.r.l., assegnataria (in
base alla delibera n. 5 del 16 marzo 2000 del Consorzio) del suolo di
mq 14.627 comprensivo di mq 6.600 circa di proprietà dei ricorrenti
per la realizzazione di un opificio industriale comunicò, ben prima
dell'approvazione del progetto definitivo (intervenuta con delibera
n. 25 del 13 giugno 2000), a questi ultimi, non solo estremi e
contenuto della delibera di assegnazione ma anche l'intenzione di
addivenire ad un accordo bonario per la cessione dei terreni
interessati dall'insediamento industriale, nella nota di precisava
peraltro che, in caso di mancato accordo si sarebbe proceduto
all'esproprio in base alla normativa di legge vigente.
Ora, premesso che, nella specie, il Consorzio non ha dimostrato
di avere effettuato una propria previa comunicazione d'avvio del
procedimento culminato nella dichiarazione di pubblica utilità
dell'opera, è da ritenere tuttavia che la nota predetta abbia
comunque un fornito ai ricorrenti una sufficiente conoscenza della
pendenza della procedura ablatoria a carico della loro proprietà. È
condivisibile infatti la giurisprudenza che ritiene sanata l'omessa
comunicazione d'avvio del procedimento qualora l'interessato abbia
avuto comunque conoscenza aliunde della sua avvenuta attivazione,
dato che l'art. 7, legge n. 241/90 ha la finalità sostanziale di
permettere agli aventi titolo di interloquire nel corso dell'iter
istruttorio (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, I, 26 novembre 2008 n.
1687; Cons. St., V, 7 luglio 2008, n. 3351).
Vanno pure giudicati infondati i motivi nn. 2, 5 e 7, che possono
essere esaminati congiuntamente.
Quanto al primo occorre ribadire che, come già suggeriva l'art.
71, comma 1 della legge n. 2359 del 1865 («previa la compilazione
dello stato di consistenza dei fondi da occuparsi»), non è dubbio,
anche in giurisprudenza, che la compilazione dello stato di
consistenza debba essere anteriore al decreto di occupazione
d'urgenza. Per la stessa ragione è infondato il motivo 5 dato che, a
maggior ragione, la previetà della redazione dello stato di
consistenza rispetto al decreto di occupazione d'urgenza vale con
riferimento alla concessione edilizia. Pure il settimo motivo è
infine infondato dato che, nella fattispecie, non vi è stata
simultaneità fra redazione dello stato di consistenza e immissione
in possesso degli immobili.
Del pari infondato è il terzo motivo di gravame dato che gli
atti impugnati, contrariamente all'assunto attoreo, recano
indicazione dei mezzi finanziari predisposti a copertura dei costi di
esproprio. Ed infatti nella delibera di approvazione del progetto n.
25/00 si dà espressamente atto che nel quadro economico del
progetto, ai fini dell'acquisizione dei suoli necessari
all'iniziativa, sussistono le risorse finanziarie necessarie
quantizzate in L. 95.495.000.
Occorre poi esaminare il primo motivo di ricorso, in prevalenza
riferibile a quella parte del ricorso con cui gli istanti impugnano
il piano regolatore consortile definitivo dell'area di sviluppo
industriale dell'agglomerato La Martella approvato con DPGR n. 192
del 21 febbraio 1979, il piano particolareggiato, sempre consortile,
del predetto agglomerato (DPGR n. 319 del 12 aprile 1985) e la
delibera consiliare del Comune di Matera n. 1/97 con cui il Comune si
è adeguato alla citata pianificazione. Prima di esaminare le censure
mosse a carico degli atti pianificatori occorre anzitutto dichiarare
infondata la censura di cui al punto 1.5 (pagine 12-13) dato che
l'invocata legge n. 1/78, ovviamente con riferimento all'art. 1 (che
prevede appunto, per la procedura d'urgenza, l'approvazione del
progetto di opera pubblica avente valore di variante degli strumenti
urbanistici ove questi non prevedano destinazione a pubblici servizi
delle aree interessate), riguarda espressamente solo le delibere dei
consigli comunali. In ogni caso, nella specie, dalle premesse degli
atti della procedura ablatoria impugnati si evince che il comune di
Matera, con la successiva variante approvata con delibera consiliare
del 1º febbraio 1997 ai sensi della legge regionale n. 37/96 ha
adeguato il proprio strumento urbanistico alle previsioni dei piani
consortili.
L'impugnazione è tardiva dato che la piena conoscenza di detti
atti si è realizzata all'atto della pubblicazioni degli stessi. In
ogni caso sono infondate le censure di cui al punto 1.1 e 1.2 del
primo motivo dato che i piani regolatori consortili hanno sì, in
quanto piani territoriali, ai sensi dell'art. 51 del d.P.R. 6 marzo
1978, n. 218 gli stessi effetti giuridici del piano territoriale di
coordinamento di cui all'art. 5, legge n. 1159/42 in tal modo
costringendo i comuni interessati, ai sensi del successivo art. 6, ad
adeguare ad essi i loro strumenti urbanistici (cfr. TAR Abruzzo,
Pescara, 23 gennaio 2003, n. 177), ma hanno anche effetti diretti in
quanto possono contenere previsioni direttamente efficaci nei
confronti delle proprietà private (cfr. Cons. St., IV, 14 maggio
2004, n. 3131) e, nella specie, come si evince dai richiami contenuti
nelle premesse degli atti impugnati, gli atti pianificatori
consortili citati, recanti vincolo preordinato all'espropriazione ma
ormai scaduti all'atto dell'adozione della delibera di approvazione
del progetto, nella fattispecie hanno potuto recuperare la loro
efficacia esclusivamente in base alla legge regionale n. 41 del 3
novembre 1998 (Disciplina dei consorzi per lo sviluppo industriale)
il cui articolo 7 (piani territoriali e dei nuclei di
industrializzazione) che, nel ridisciplinare la materia con la
previsione di nuovi strumenti di pianificazione, stabilisce, al comma
7, che i «piani approvati ai sensi dell'art. 51 del d.P.R. 6 marzo
1978 n.218 o della legge regionale n. 32/1994, nel frattempo scaduti,
sono riapprovati con la presente legge ed hanno una validità di due
anni. Entro tale termine i Consorzi provvederanno ad adottare i nuovi
strumenti di Pianificazione, con le procedure previste dalla presente
legge». Sicchè l'infondatezza di tali profili di censura risiede
esclusivamente nella reviviscenza di efficacia che detta disposizione
legislativa ha assicurato per due anni ai piani predetti benchè
scaduti (essendo decorso sia il termine decennale di efficacia sia
quello quinquennale di cui all'art. 2, comma 1, legge n. 1187/68).
Occorre a questo punto fare riferimento al profilo sub 1.4 col
quale, in via principale, il ricorrente rileva l'impossibilità di
ricollegare effetti di proroga (in modo da superare la ordinaria
decennale) al piano consortile da parte della 1.r. Basilicata n.40
del 12 agosto 1996, il cui articolo 1, nel sostituire il comma terzo
dell'articolo 9 (disciplina transitoria della pianificazione delle
aree industriali) della legge regionale Basilicata 31 agosto 1995, n.
60 (norme per il riordinamento delle funzioni amministrative in
materia di espropriazione per p.u.. Delega di funzioni agli enti
locali. Disciplina dei poteri espropriativi relativi alle opere ed
interventi dei consorzi per le aree di sviluppo industriale) ha
stabilito che i piani approvati alla data di entrata in vigore della
legge producono gli effetti giuridici del piano territoriale di
coordinamento e hanno efficacia fino all'approvazione della legge
regionale sull'uso e tutela del suolo e comunque non oltre i termini
previsti per i piani di zona.
L'assunto è infondato dato che, nella fattispecie, come
anzidetto, il Consorzio ha basato la propria iniziativa ablatoria non
su questa normativa (che fra l'altro non può toccare piani che nel
frattempo sono già scaduti quali sono quelli prima menzionati) ma
sull'altra e successiva normativa di legge regionale di cui
all'articolo 7 (piani territoriali e dei nuclei di
industrializzazione) della legge regionale Basilicata 3 novembre 1998
n. 41 (disciplina dei consorzi per lo sviluppo industriale) che
recita:
«1. - I Consorzi, ai fini della formazione,
dell'aggiornamento e della variazione del Piano territoriale
consortile, predispongono un documento preliminare che argomenta e
giustifica l'attività di pianificazione che intendono porre in
essere e convocano, per l'esame, una Conferenza di pianificazione.
2. - Alla Conferenza partecipano i rappresentanti legali, o loro
delegati, degli Enti competenti a deliberare gli atti di
pianificazione, ovvero ad esprimere pareri, intese, nulla-osta o
assensi comunque denominati. In tal caso le determinazioni concordate
sostituiscono a tutti gli effetti i concerti, le intese, i nulla-osta
e gli assensi richiesti.
3. - Alla Conferenza di pianificazione si applicano le
disposizioni procedurali previste dall'art. 14 della legge 7 agosto
1990, n. 241, in quanto compatibili.
4. - La proposta di Piano territoriale Consortile, con il
resoconto dei risultati della Conferenza, viene trasmesso alla Giunta
regionale che, entro venti giorni dal suo ricevimento, lo adotta
esprimendo anche il proprio parere sugli eventuali dissensi
registrati in sede di conferenza di pianificazione. Il Piano viene
pubblicato per 30 giorni consecutivi presso la sede del Consorzio e,
per estratto, presso le sedi della provincia e dei comuni
interessati. Dell'avvenuto deposito è data notizia al pubblico
mediante affissione di manifesti nei comuni interessati dal Piano e
mediante pubblicazione sul Foglio Annunzi Legali della provincia.
Entro i successivi 30 giorni enti o privati possono presentare
osservazioni. Il Piano viene trasmesso al Consiglio regionale che lo
approva, decidendo sui dissensi registrati in sede di Conferenza e
sulle osservazioni di cui al precedente comma. Dell'approvazione è
data notizia sul Bollettino Ufficiale della Regione.
5. - I Piani territoriali dei Consorzi hanno efficacia
ventennale. Ad essi è conferito il valore di Piano territoriale di
coordinamento di cui all'art. 5 della legge n. 1150/1942.
6. - I Piani territoriali consortili sono attuati a mezzo di
Piani dei singoli nuclei d'industrializzazione che, se conformi al
Piano Territoriale, sono approvati direttamente dai Consorzi.
7. - I Piani dei nuclei di industrializzazione possono anche
essere adottati in variante al Piano territoriale con le procedure
previste per quest'ultimi.
8. - I contenuti tecnici dei Piani territoriali dei Consorzi e
dei Piani di insediamento dei nuclei d'industrializzazione saranno
definiti con provvedimento della Giunta regionale.
9. - I Piani approvati ai sensi dell'art. 51 del d.P.R. 6 marzo
1978, n. 218 o della legge regionale n. 32/1994, nel frattempo
scaduti, sono riapprovati con la presente legge ed hanno una
validità di due anni. Entro tale termine i Consorzi provvederanno ad
adottare i nuovi strumenti di Pianificazione, con le procedure
previste dalla presente legge.
10. - Entro sei mesi dalla pubblicazione sul B.U.R. della
deliberazione di approvazione dei piani territoriali dei Consorzi i
comuni hanno l'obbligo di adeguare i propri strumenti urbanistici
alle previsioni dei piani territoriali che riguardano i rispettivi
territori. Decorso inutilmente tale termine le previsioni dei piani
territoriali si intendono automaticamente sostituite a quelle degli
strumenti urbanistici comunali limitatamente alle aree industriali o
alle infrastrutture ad esse strumentali.
11. - Gli impianti e gli insediamenti da realizzare nei territori
compresi nei piani consortili, sono dichiarati di pubblica utilità,
indifferibili ed urgenti. Gli immobili necessari a realizzarli sono
espropriati dai i Consorzi, mediante decreti del presidente del
Consorzio, con la procedura di cui all'art. 53 del d.P.R. 6 marzo
1978, n. 218.
12. - Le aree e gli immobili di proprietà dei Consorzi sono
assegnati ad imprese che esercitano attività industriali,
artigianali, commerciali o di prestazione di servizi Strumentali alla
produzione.
13. - I Consorzi rientrano nella libera proprietà delle aree o
delle strutture senza maggiorazione di prezzo qualora, trascorso un
anno dalla presa in possesso, gli imprenditori non abbiano avviato i
lavori di realizzazione delle strutture previste e, trascorso un
anno, non abbiano pienamente iniziato l'attività. Il termine
d'inizio e di fine dei lavori può essere prorogato dal Consorzio su
motivata richiesta degli imprenditori e su conforme deliberazione del
C.d.A. dei Consorzi.
14. - Nelle aree dei Consorzi dotate degli impianti e delle
infrastrutture di tutela ambientale, previsti nel piano di
insediamento del nucleo, le imprese sono esonerate dall'acquisizione
di tutte le autorizzazioni previste da leggi regionali, necessarie
alla realizzazione degli stabilimenti, eccezione fatta di quelle
relative alla sicurezza interna ed esterna e di quelle in materia di
inquinamento che non siano rese superflue dall'allaccio o
dall'utilizzazione degli impianti o servizi consortili, nonchè delle
autorizzazioni in materia di tutela del paesaggio. L'esonero non
riguarda, in ogni caso, le autorizzazioni richieste da leggi statali.
15. - Ai fini della progettazione e della realizzazione degli
interventi previsti dalla presente legge, i Consorzi possono
concludere con la Regione e con gli altri enti pubblici accordi di
programma nei quali sono stabiliti gli obiettivi, i tempi e le
modalità di attuazione e le previsioni di spesa. In caso di
partecipazione del comune o dei comuni interessati all'accordo di
programma, ove l'accordo comporti variazioni degli strumenti
urbanistici, si applicano le norme di cui all'art. 27, commi 4 e 5
della legge 8 giugno 1990, n. 142 e dell'art. 1, comma 59 della legge
28 dicembre 1995, n. 549 e successive modifiche.
16. - I Consorzi attestano la conformità dei progetti di
insediamento e di reinsediamento produttivo, delle varianti e delle
destinazioni d'uso alle previsioni del piano di insediamento del
singolo nucleo. A tal fine i Consorzi promuovono la costituzione di
organi tecnici misti con la partecipazione degli uffici tecnici dei
comuni interessati.».
L'amministrazione ha fatto richiamo a tale normativa di legge, in
particolare il comma 9, nel decreto di autorizzazione all'accesso sui
fondi dei ricorrenti, nella delibera di assegnazione del lotto in
favore della controinteressata e nella stessa delibera di
approvazione del progetto, dichiarata di pubblica utilità con
richiamo al comma 11 del medesimo art. 7.
Occorre poi passare alla censura subordinata con la quale i
ricorrenti, sia pure con qualche imprecisione, sollevano, proprio con
riferimento alla legge regionale 3 novembre 1998, n. 41 (Disciplina
dei consorzi per lo sviluppo industriale), eccezione
d'incostituzionalità a carico dell'art. 7 (piani territoriali e
nuclei di industrializzazione) con riferimento sia al comma 5 (che
dispone: «I piani territoriali dei consorzi hanno efficacia
ventennale. Ad essi è conferito il valore di Piano territoriale di
coordinamento di cui all'art. 5 della legge n. 1150/42».), sia al
comma 9 («1 piani approvati ai sensi dell'art. 51 del d.P.R. 6 marzo
1978, n. 218 o della legge regionale n. 32/1994, nel frattempo
scaduti, sono riapprovati con la presente legge ed hanno una
validità di due anni. Entro tale termine i Consorzi provvederanno ad
adottare i nuovi strumenti di Pianificazione, con le procedure
previste dalla presente legge» e sia al comma 10 («Entro sei mesi
dalla pubblicazione sul B.U.R. della deliberazione di approvazione
dei piani territoriali dei Consorzi i comuni hanno l'obbligo di
adeguare i propri strumenti urbanistici alle previsioni dei piani
territoriali che riguardano i rispettivi territori. Decorso
inutilmente tale termine le previsioni dei piani territoriali si
intendono automaticamente sostituite a quelle degli strumenti
urbanistici comunali limitatamente alle aree industriali o alle
infrastrutture ad esse strumentali.
Le eccezioni relative ai commi 5 e 10 sono prive di fondamento
atteso che:
comma 5, riguardando i futuri nuovi piani territoriali
consortili, non ancora adottati al momento dell'approvazione del
progetto e dichiarazione di pubblica utilità dei lavori per
l'iniziativa industriale della Euroline non rileva nella fattispecie;
il comma 10, al pari del comma 5, riguarda i futuri nuovi
piani, all'indomani della cui pubblicazione i comuni sono chiamati ad
adeguarsi. Di conseguenza anche questa disposizione è in conferente
rispetto alla fattispecie in esame.
A quanto sopra consegue la reiezione di tutti i motivi del
ricorso con esclusione d'un solo profilo del primo motivo di
impugnazione (quello relativo al comma 9) per il quale, questo
Tribunale, con separata ordinanza, ha sollevato d'ufficio la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 legge regionale
n. 9/2007 per contrasto con gli artt. 3, 41, comma 1, 117, comma 3, e
97, comma 1, della Costituzione.
Spese al definitivo.».
Al Collegio è dunque rimasta da esaminare la censura con cui si
solleva, con riferimento alla legge regionale 3 novembre 1998, n. 41
(Disciplina dei consorzi per lo sviluppo industriale), eccezione
d'incostituzionalità dell'art. 7 (piani territoriali e nuclei di
industrializzazione) comma 9 («I piani approvati ai sensi dell'art.
51 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 o della legge regionale n.
32/1994, nel frattempo scaduti, sono riapprovati con la presente
legge ed hanno una validità di due anni. Entro tale termine i
Consorzi provvederanno ad adottare i nuovi strumenti di
Pianificazione, con le procedure previste dalla presente legge».
Detta questione di legittimità costituzionale risulta rilevante
nel presente giudizio, dal momento che, essendo stati giudicati
infondati gli altri motivi di impugnazione, e tenuto conto della
circostanza che la delibera n. 25 del 13 giugno 2000 di approvazione
del progetto, dichiarativa della pubblica utilità, urgenza ed
indifferibilità delle opere trova giuridico sostegno proprio e
soltanto nel ripristino di efficacia che la citata disposizione,
mediante riapprovazione ex lege, ha assicurato alla strumentazione
urbanistica consortile di cui al D.P.G.R. n. 192 del 21 febbraio 1979
(piano regolatore consortile dell'agglomerato «La Martella» di
Matera) e al D.P.G.R. n. 319 del 12 aprile 1985 (Piano
particolareggiato del medesimo agglomerato), da tempo scaduta (atteso
che l'articolo 25 della legge n. 1/78 ha a suo tempo fissato il
termine di efficacia decennale dei piani regolatori delle aree e dei
nuclei di sviluppo industriale).
Tale questione di legittimità costituzionale, sollevata in
relazione agli articoli 3 (lesione del principio di uguaglianza), 42
e 43 (proprietà compressa senza le tutele e presupposti valutativi
del sacrificio), 24 (minorazione del diritto di difesa), 97 (lesione
del giusto procedimento ed esautorazione delle competenze
amministrative e partecipative), 117 (violazione delle norme
fondamentali dello Stato in materia di piani ASI, contemplanti durata
decennale, approvazione con procedimento complesso, partecipazione
degli amministrati, forme notiziali, riesame nonchè dei principi
della legge urbanistica statale e delle regioni) non risulta nemmeno
manifestamente infondata.
Va ricordato infatti che le opere comprese nei piani regolatori
delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale previsti dal d.P.R. 6
marzo 1978, n. 218, sono considerate di pubblica utilità, urgenti ed
indifferibili per effetto dell'art. 53 di tale decreto, con la
conseguenza che, ai fini dell'adozione di un provvedimento di
espropriazione, l'approvazione dei piani implica la valutazione della
preminenza dell'interesse pubblico su quello privato (C.d.S., IV, 3
giugno 1996, n. 720).
I terreni compresi nei predetti piani sono in tal modo vincolati
alla realizzazione delle opere ivi previste ma ovviamente, come tutti
i vincoli della proprietà privata, anche quelli in questione non
possono avere durata indeterminata, perchè in questo caso il vincolo
stesso avrebbe un effetto direttamente ed immediatamente
espropriativo; per tale ragione, con l'introduzione dell'art. 25
della legge 3 gennaio 1978, n. 1, è stato fissato il termine di
efficacia decennale dei piani regolatori delle aree e dei nuclei di
sviluppo industriale.
La scadenza di detti vincoli non è di ostacolo alla loro
riadozione in ragione di motivate esigenze di pubblico interesse,
previo completo riesame dell'assetto urbanistico dell'area
industriale, per evitare la, sostanziale elusione dell'intervenuta
scadenza del precedente piano (C.d.S., II, 24 ottobre 1990, n. 438),
con conseguente vulnus dei principi costituzionali in materia di
rispetto della proprietà privata; è altresì possibile anche una
proroga dell'efficacia dei piani in questione, con la precisazione
che essa, che per sua stessa natura si configura come un atto
accessorio rispetto ad un altro atto, principale, valido ed efficace
(C.G.A., 25 gennaio 1990, n. 2), non puoi legittimamente essere
adottata quando il piano originario sia già scaduto (cfr. Cons. St.,
IV, 14 maggio 2004, n. 3131).
Nel caso di specie non è contestato che l'opera per la cui
realizzazione è stato emanato prima l'approvazione del progetto con
dichiarazione di p.u. e, poi, lo stesso definitivo decreto di
esproprio (decreto consortile n. 54 del 16 luglio 2001) rientra
nell'ambito del piano regolatore dell'area di sviluppo industriale
«La Martella» di Matera e del successivo piano particolareggiato
della medesima area e che non può dubitarsi che gli stessi, per
effetto dell'art. 25 della legge 3 gennaio 1978, n. 1 (e dell'art.
52, secondo comma, del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218) siano scaduti il
primo nel febbraio del 1989 e il secondo nell'aprile del 1985.
Va poi escluso che al piano consortile in esame sia applicabile
l'art. 11 della legge 31 maggio 1990, n. 128, che ha prorogato al 31
dicembre 1990 il termine di validità dell'art. 25 della legge 3
gennaio 1978, n. 1, non potendo ammettersi la prorogabilità di un
provvedimento non più efficace perchè scaduto. Neppure trova
applicabilità, al caso di specie, l'ulteriore proroga triennale di
validità dei piani consortili prevista dal secondo comma dell'art.
52 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (nel testo novellato dall'art. 25
della legge 3 gennaio 1978, n. 1), dato che i piani predetti sono
stati approvati in data successiva al 15 gennaio 1978 che invece è
presa in considerazione dalla disposizione citata.
Tanto premesso va dunque considerata la disposizione di legge
regionale avverso la quale si appunta l'eccezione d'illegittimità
costituzionale sollevata dai ricorrenti con riguardo ai sopra
specificati molteplici profili.
La stessa, si colloca all'interno d'una più ampia disciplina di
legge regionale relativa ai consorzi per lo sviluppo industriale
culminante nell'articolo 7, col quale si prevedono nuove regole
relativamente alla formazione, aggiornamento e variazione del piano
territoriale consortile (commi 1, 2, 3 e 4), si fissa in venti anni
l'efficacia dei piani e si conferisce loro il valore di piani
territoriali di coordinamento (comma 5), si fissa la nuova normativa
dei piani attuativi (commi 6 e 7) e si demanda a un atto regionale la
definizione dei contenuti tecnici dei piani (comma 8); dopo di chè
con riferimento ai vecchi piani, approvati ai sensi dell'art. 51
(piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale)
del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (T.U. delle leggi sugli interventi
nel Mezzogiorno) o della legge regionale n.32/94 (Assetto dei
consorzi per le aree di sviluppo industriale), e «nel frattempo
scaduti», se ne prevede la riapprovazione con validità biennale.
Tale biennio è appunto il periodo di tempo a disposizione dei
Consorzi per l'adozione dei nuovi strumenti di pianificazione con le
nuove procedure e decorrere dall'entrata in vigore della legge
regionale in esame, cioè dal novembre del 1998.
La voluntas del legislatore è stata, pertanto quella di far
rivivere tutti i piani approvati in qualsiasi tempo scaduti: ciò
dovrebbe trovare giustificazione alla luce del fatto che la legge
regionale in parola rappresenta per la Basilicata, dopo la citata
1.r. n. 32/94, che però ha toccato soprattutto l'assetto degli enti
consortili, il primo intervento normativo di ampio respiro
nell'ambito di una materia cosi delicata qual è quella dei consorzi
per le aree di sviluppo industriale e soprattutto sugli atti
pianificatori ad essi demandati.
Ora, benchè comprensibile l'esigenza che ha mosso il legislatore
regionale e ancorchè possa apparire limitato il periodo biennale di
efficacia, non può trascurarsi che, nella specie, si è in presenza
d'una risottoposizione a vincolo preordinato all'esproprio di
immobili, con correlati diritti di proprietà, già a suo tempo
incisi dai piani durante il periodo di ordinaria efficacia, senza
indennizzo alcuno e senza alcun previo bilanciamento degli interessi
in gioco, quello pubblico e quello privato.
La reiterazione dei vincoli espropriativi infatti deve sempre
essere puntualmente motivata con riguardo alla persistente necessità
di acquisire la proprietà privata (da valutare sulla base di una
idonea istruttoria procedimentale da cui emerga la prevalenza
dell'interesse pubblico rispetto a quello privato da sacrificare);
contemporaneamente, deve essere pure prevista la corresponsione del
giusto indennizzo. In mancanza di tutto ciò vi è lesione del
diritto di proprietà. Viceversa la riapprovazione dei piani a.s.i.
scaduti della Basilicata interviene indiscriminatamente per il mero
fatto della loro esistenza e a prescindere dal momento in cui sono
scaduti. Di tal chè, oltre alla lesione degli articoli 41 e 42, pare
verosimile per questo remittente prospettare pure la violazione
dell'art. 3 e dell'art. 97 della Costituzione in relazione alla
lesione al generale principio di ragionevolezza (cui dovrebbe
attenersi la discrezionalità del Legislatore) e al principio di
legalità e di buon andamento dell'azione amministrativa che, nella
specie, viene inferta dalla disposizione di legge in parola
attraverso la riapprovazione ex lege dei piani scaduti.
Codesta Corte, ha, in una fattispecie non dissimile da quella
odierna (sentenza n. 314 del 20 luglio 2007, relativa ad una legge
regionale campana, la n. 16/98 in tema di assetto dei consorzi per le
aree di sviluppo industriale), accolto le prospettate eccezioni
d'incostituzionalità rammentando che:
«L'iter interpretativo della garanzia costituzionale in materia
di espropriazione ha portato a riconoscere il principio secondo cui,
per gli anzidetti vincoli (urbanistici) espropriativi, la
reiterazione (o la proroga) comporta - oltre la temporaneità -
necessariamente un indennizzo, diretto al ristoro del pregiudizio
causato dal protrarsi della durata (sentenza n. 148 del 2003). Ed
infatti, questa Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale
dell'art. 147, primo ed ultimo comma, del previgente testo unico
delle leggi sul Mezzogiorno, approvato con d.P.R. 30 giugno 1967, n.
1523, nella parte in cui dette norme consentivano, senza previsione
di indennizzo, che vincoli di destinazione preordinati all'esproprio
fossero imposti sui beni di proprietà privata dai piani regolatori
delle aree dei nuclei di sviluppo industriale, senza prefissione di
un termine di durata (sentenza n. 260 del 1976). La regola
dell'indennizzabilità dei vincoli espropriativi reiterati è ormai
un principio consolidato nell'ordinamento, anche per l'entrata in
vigore dell'art. 39 del testo unico delle espropriazioni (d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327). La reiterazione di qualsiasi vincolo
preordinato all'esproprio, o sostanzialmente espropriativo, dunque,
è da intendere implicitamente integrabile con il principio generale
dell'indennizzabilità (sentenza n. 397 del 2002)»;
appaiono fondate le eccezioni che pongono in rilievo
l'assenza d'una qualsivoglia valutazione degli interessi pubblici e
privati coinvolti dal rinnovo dei vincoli posti dai piani a.s.i., in
relazione alla persistente necessità da parte della pubblica
amministrazione di disporre della proprietà privata per realizzare
un progetto di interesse generale;
mentre la proroga di vincoli ancora in corso, attraverso un
provvedimento generale connesso ad un intervento normativo che regola
l'intera materia dei consorzi a.s.i. appare giustificata, purchè
assistita dalla corresponsione di un indennizzo, non così può
concludersi in relazione all'intento di far rivivere vincoli ormai
scaduti, indipendentemente dal periodo della loro pregressa
efficacia.
Infatti, secondo Codesta Corte, il piano a.s.i., «seppure
tipologicamente assimilabile al piano territoriale di coordinamento,
incide direttamente sulle proprietà interessate, esponendole al
procedimento espropriativo cui è prodromica la dichiarazione di
pubblica utilità in essi implicita. La generalità dell'intervento
non consente il bilanciamento dell'interesse pubblico, come
concretamente può atteggiarsi nelle varie porzioni del territorio,
con gli interessi dei proprietari destinatari del vincolo, i quali
vengono così esposti ad un ulteriore periodo di compressione del
proprio diritto, quando la decorrenza, anche lontana, del periodo,
legale e prevedibile, di efficacia del vincolo, poteva aver creato in
essi un legittimo affidamento sulla riespansione del diritto
medesimo. L'effetto di limitare i diritti dei cittadini, attraverso
la reviviscenza dei piani a.s.i., non avrebbe potuto prescindere
dalla procedimentalizzazione di una verifica, caso per caso, della
persistente attualità dell'interesse allo sviluppo industriale a
distanza di tempi anche considerevoli, sugli specifici contesti
territoriali, in rapporto all'interesse dei proprietari.».
Sotto i delineati profili questo Tribunale amministrativo è
dell'avviso che la questione di legittimità costituzionale della
più volte ricordata normativa, sia effettivamente non manifestamente
infondata.
Non può dubitarsi, poi, della sua rilevanza atteso che, come
emerge dall'esposizione fin qui svolta, la sua applicazione è
decisiva ai fini della decisione della controversia in esame.
Il giudizio va, pertanto, sospeso e gli atti trasmessi alla Corte
costituzionale, in attesa della soluzione da parte della medesima
Corte delle suddette sollevate questioni di legittimità
costituzionale.

P.Q.M.

Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 9 della
legge regionale n. 41/1998, in relazione agli artt. 3, 42, 43, 97,
della Costituzione;
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge cost. n.
1/1948 e 23 della legge n. 87/1953, dispone la sospensione del
giudizio ed ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina altresì che, a cura della Segreteria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al presidente della
giunta regionale della Basilicata, nonchè comunicata al presidente
del consiglio regionale della Basilicata.
Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 5
novembre 2009 e 25 marzo 2010.

Il Presidente: Camozzi


L'estensore: Pennetti