1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 28-10-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 785 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 settembre 1998
N. 785 Ordinanza emessa il 5 settembre 1998 dal pretore di Biella nel procedimento civile vertente tra Cavaglia' S.r.l. e provincia di Biella Inquinamento - Regione Piemonte - Rifiuti solidi - Smaltimento dei rifiuti speciali e speciali tossici e nocivi - Divieto di smaltimento in impianti della Regione dei predetti rifiuti provenienti da altre regioni - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Incidenza sui principi di liberta', di iniziativa economica e di tutela della salute - Eccedenza dai limiti della competenza regionale - Violazione della normativa comunitaria. (Legge regione Piemonte 13 aprile 1995, n. 59, art. 18, comma 1). (Cost., artt. 3, 11, 32, 41, 117 e 120). (098C1202) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 28-10-1998)

IL PRETORE
Ha emesso la seguente ordinanza nella causa di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione promossa, ex artt. 22 e seguenti legge
689/1981, da Cavaglià S.r.l. contro provincia di Biella per
l'annullamento dell'ordinanza-ingiunzione n. 20771 del 1 ottobre 1997
della provincia di Biella - Settore tutela ambientale;
Letti gli atti del procedimento;
A scioglimento della riserva che precede in ordine alle eccezioni
sollevate dalla ricorrente;
Premesso
che in data 13 dicembre 1995 il "Servizio protezione ambiente"
della provincia di Vercelli (cui è succeduta la provincia di Biella)
contestava alla ricorrente Cavaglià S.r.l. (impresa che svolge
attività di smaltimento rifiuti speciali ed inerti ed in possesso
della relativa autorizzazione) il conferimento, nello stabilimento,
di rifiuti di provenienza extraregionale in violazione dell'art. 18,
comma 1, della legge regionale piemontese 13 aprile 1995, n. 59 (la
sanzione irrogata era pari a L. 6.667.000);
che avverso la suddetta contestazione la Cavaglià S.r.l.
proponeva ricorso alla provincia di Biella, la quale, nel rigettarlo,
emetteva ordinanza-ingiunzione con cui veniva irrogata la sanzione di
L. 8.000.000. Avverso tale ordinanza ingiunzione la Cavaglià S.r.l.
proponeva l'opposizione all'origine del presente procedimento, non
contestando il fatto del conferimento nel proprio impianto di rifiuti
di provenienza extraregionale, ma eccependo (tra l'altro)
l'incostituzionalità del citato art. 18, comma 1, della legge
regionale piemontese 13 aprile 1995, n. 59, per contrarietà agli
artt. 3, 11, 32, 41, 116, 117, 120 del testo fondamentale.
Costituitasi in giudizio, la provincia di Biella contestava la
fondatezza di tale eccezione; Rilevato
che appare opportuno sottoporre al giudizio della Corte
costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell'art.
18, comma 1, della legge regionale piemontese 13 aprile 1995, n. 59,
come sollevata dalla ricorrente, per contrarietà agli artt. 3, 11,
32, 41, 117, 120 della Costituzione italiana, non apparendo tali
questioni manifestamente infondate;
O s s e r v a
L'art. 18 della legge regionale piemontese 13 aprile 1995, n. 59,
recita testualmente:
"1. - Presso le discariche per i rifiuti speciali e speciali
tossici e nocivi operanti o individuate sul territorio piemontese
nell'ambito del sistema integrato di smaltimento di cui al capo IV è
vietato smaltire i rifiuti di qualunque tipologia provenienti da
altre Regioni.
2. - Presso gli impianti di stoccaggio per i rifiuti di origine
sanitaria operanti o individuate sul territorio piemontese è vietato
smaltire i rifiuti di qualunque tipologia provenienti da altre
Regioni, fino alla realizzazione dei poli di smaltimento previsti dal
piano regionale.
3. - I divieti di cui ai commi 1 e 2 sono derogabili solo a
seguito di specifiche intese interregionali.
4. - I contratti in essere di data certa registrati entro la data
di entrata in vigore della presente legge hanno validità fino alla
scadenza in essi indicata, comunque non superiore a due anni, e non
possono essere rinnovati".
Come detto è il comma primo della suddetta disposizione che viene
in considerazione, stante il tipo di rifiuti oggetto dell'attività
della Cavaglià S.r.l. (la quale risulta essere in possesso della
relativa autorizzazione) ed il tenore dell'ordinanza impugnata, che
tale comma ha specificamente applicato nella fattispecie: premesso
che tale norma pare senz'altro riferirsi a tutti gli impianti
comunque operanti all'interno del territorio piemontese, per i quali
sia stata rilasciata la relativa autorizzazione, si osserva come la
stessa sia chiaramente volta a porre un limite all'esercizio
dell'attività di smaltimento dei rifiuti speciali e speciali tossici
e nocivi, nel senso che negli impianti predetti è vietato smaltire
rifiuti provenienti da fuori regione.
In argomento va innanzitutto evidenziata la disposizione
fondamentale di cui all'art. 5, comma 3, del d.lgs. 5 febbraio 1997,
n. 22, (c.d. decreto Ronchi, che ha, con le modificazioni subite ad
opera del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 228.11.97, n. 389, dato nuova ed
organica regolamentazione alla materia della gestione dei rifiuti, in
attuazione delle direttive nn. 91/156/CEE e 91/689/CEE), la quale
testualmente prevede:
"Lo smaltimento dei rifiuti è attuato con il ricorso ad una rete
integrata ed adeguata di impianti di smaltimento, che tenga conto
delle tecnologie più perfezionate a disposizione che non comportino
costi eccessivi, al fine di:
a) realizzare l'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti
urbani non pericolosi in ambiti territoriali ottimali;
b) permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti
appropriati più vicini, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti
stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di
impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti;
c) utilizzare i metodi e le tecnologie più idonei a garantire un
alto grado di protezione dell'ambiente e della salute pubblica".
Va inoltre ricordato che:
per l'art. 18, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 22/1997 "spettano
allo Stato ... la definizione dei criteri generali e delle
metodologie per la gestione integrata dei rifiuti, nonchè
l'individuazione dei fabbisogni per lo smaltimento dei rifiuti
sanitari, anche al fine di ridurne la movimentazione";
l'art. 11 e 26 d.lgs. n. 22/1997 hanno previsto rispettivamente
un catasto dei rifiuti articolato in una sezione nazionale - oltre
che in sezioni regionali e provinciali - ("in modo da assicurare un
quadro conoscitivo completo.... anche ai fini della pianificazione
delle connesse attività di gestione ...") e l'osservatorio nazionale
sui rifiuti (che tra l'altro "provvede all'elaborazione ed
all'aggiornamento permanente di criteri e specifici obiettivi
d'azione, nonchè alla definizione ed all'aggiornamento permanente di
un quadro di riferimento sulla prevenzione e sulla gestione dei
rifiuti" e "predispone un rapporto annuale sulla gestione dei
rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti da imballaggio e ne cura la
trasmissione al Ministri dell'ambiente, dell'industria commercio
artigianato e della sanita'").
Va subito ricordato come tali norme stabiliscano senz'altro, in
materia, dei "principi fondamentali" dell'ordinamento statuale, ai
sensi e per gli effetti di cui all'art. 117, comma 1, della
Costituzione (è lo stesso art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 22/1997 ad
affermare che: "Le regioni a statuto ordinario regolano la materia
disciplinata dal presente decreto nel rispetto delle disposizioni in
esso contenute che costituiscono principi fondamentali della
legislazione statale ai sensi dell'art. 117, comma 1, della
Costituzione"; inoltre si ricordi che le norme citate sono state
poste in diretta attuazione dei correlativi principi affermati dalle
sopra ricordate direttive comunitarie).
Pare allo scrivente che il divieto assoluto di cui all'art. 18,
comma 1, della legge regionale piemontese 13 aprile 1995, n. 59, si
ponga in contrasto coi predetti principi fondamentali dello Stato
enunciati dalle ricordate norme del d.lgs. n. 22/1997 e dunque in
contrasto con l'art. 117 della Costituzione (nonchè con l'art. 11
del Testo fondamentale, derivando detti principi, nel caso di specie,
da direttive comunitarie e quindi direttamente da obblighi assunti
dallo Stato, in condizioni di parità, a livello internazionale).
Ed infatti:
A) Indubbiamente dalle norme sopra evidenziate si evince con
chiarezza come il legislatore nazionale abbia istituito un sistema di
smaltimento dei rifiuti integrato: da ciò si evince innanzitutto che
l'attività relativa non è compiutamente affidata ad ogni singola
regione sul suo territorio e che, di contro, appare
l'indispensabilità di una organizzazione, nel campo dello
smaltimento dei rifiuti, a livello nazionale (oltre che regionale)
per rendere certo che le finalità fondamentali di cui al nominato
d.lgs. n. 22/1997 (e di cui alle direttive comunitarie n. 91/156/CEE
e n. 91/689/CEE), che attraverso il relativo servizio ci si propone
di assicurare, siano sempre conseguite (e ciò anche quando, ad
esempio, in una determinata regione siano prodotti rifiuti eccedenti
le capacità di smaltimento esistenti in quel momento sul suo
territorio: invero la chiusura di una regione ai rifiuti altrove
prodotti pone in serie difficoltà le regioni dove la produzione è
superiore alle capacità di smaltimento nel proprio territorio). La
controversa legislazione regionale rende in pratica indisponibile il
territorio piemontese per tali necessità e rischia seriamente di
compromettere il sistema unitario elaborato dal legislatore statale
col d.lgs. n. 22/1997: la norma regionale de qua appare quindi
travalicare i limiti posti alla potestà legislativa regionale
dall'art. 117 della Costituzione, contrastando con i principi
fondamentali dell'ordinamento dello Stato e con gli interessi
nazionali in materia (ed inoltre, rischiando di compromettere le
primarie finalità di tutela della salute pubblica - e dell'ambiente
-, che con l'istituzione del sistema di smaltimento integrato si è
inteso perseguire, pare porsi altresì in diretto contrasto con
l'art. 32 del Testo fondamentale). Si è appena detto che
l'attività di smaltimento dei rifiuti, per raggiungere le sue
finalità, si deve valere non solo di un servizio organizzato su base
regionale, ma anche di poteri e strutture diretti da organi statali.
Costituisce fatto notorio che non corrispondono fra loro l'ampiezza
del territorio di ogni regione, il numero dei siti in esso
identificabili come idonei al trattamento dei rifiuti e la produzione
degli stessi, dipendendo tali fattori da caratteristiche
rispettivamente fisiche e socioeconomiche non necessariamente
armonizzabili. Da questa discrasia è, quanto meno, condeterminato
il fenomeno del recapito dei rifiuti in impianti situati in ambito
regionale diverso da quello in cui sono stati prodotti, che
costituisce talora un'ineludibile necessità, che dev'essere
soddisfatta almeno quando siano in pericolo interessi pubblici
irrinunciabili. Il fenomeno, all'evidenza, interessando più ambiti
regionali, non è governabile da nessuna regione da sola. La non
disponibilità, da parte delle singole regioni, delle esigenze
predette, deriva dal fatto che esse rispondono, a parere dello
scrivente, ad interessi pubblici di carattere unitario e sono da
annoverare fra quelle esigenze che sono garantite a mezzo dei poteri
di competenza statale di cui alle ricordate norme del d.lgs. n.
22/1997 (artt. 5, 11, 18 e 26). Tali norme, come già detto,
prevedono una serie di poteri statali di indirizzo e coordinamento
della pianificazione regionale - stabiliti direttamente dall'art. 18
d.lgs. n. 22/1997, ma di cui sono anche espressione il catasto e
l'osservatorio nazionale dei rifiuti (artt. 11 e 26 d.lgs. cit.) -
volti a garantire un'organizzazione in grado di affrontare anche
problemi di carattere sovraregionale, che in particolare possono
derivare dalla non coincidenza tra capacità di produzione e
capacità smaltimento dei rifiuti da parte di un'unica regione.
Perciò non possono ritenersi costituzionalmente legittime le norme
regionali, quali quella in discussione, che tendono a far coincidere
l'ambito territoriale in cui i rifiuti sono prodotti con quello in
cui sono smaltiti, proprio in quanto si pongono in contrasto con
l'interesse nazionale al complessivo funzionamento del sistema di
smaltimento dei rifiuti su tutto il territorio dello Stato (interesse
espresso attraverso le norme fondamentali sopra menzionate e da
perseguirsi unitariamente a mezzo dei suddetti poteri statali di
indirizzo e coordinamento). Se così non fosse, infatti, alcune
regioni non riuscirebbero a smaltire nel proprio territorio tutti i
rifiuti prodotti, con conseguenze del tutto contrarie all'interesse
pubblico di un ordinato e controllato loro conferimento in discarica
e con inconvenienti che finirebbero per ripercuotersi nell'ambito di
tutta l'attività di smaltimento a livello nazionale (con ostacoli
alla realizzazione del sistema integrato di impianti ed al rispetto
delle esigenze igienico-sanitarie e di tutela ambientale di cui al
citato art. 5, comma 3, d.lgs. n. 22/1997. Inoltre verrebbe favorito
il formarsi, specie nelle regioni di più intensa produzione di
rifiuti senza analoga capacità di smaltimento, di discariche
abusive);
B) il principio di "autosufficienza" per ristretti ambiti
territoriali (cioè di smaltimento dei rifiuti in ambiti
territorialmente limitati - che sembra ispirare l'art. 18, l.r.
Piemonte n. 59/1995 -) appare limitato dall'art. 5, lett. a) d.lgs.
n. 22/1997 ai soli rifiuti urbani non pericolosi (per la relativa
definizione cfr. art. 7, d.lgs. n. 22/1997), mentre il divieto
previsto dalla norma regionale controversa è totale ed assoluto,
cioè rivolto nei confronti dei rifiuti di qualunque tipo (la
normativa comunitaria - direttiva n. 91/156/CEE, regolamento n.
259/1993 - pone fra gli obiettivi da raggiungere, nello smaltimento
dei rifiuti, quello dell'"autosufficienza" a livello nazionale e
comunitario e non certo a livello locale: e comunque il principio
dell'"autosufficienza" va sempre contemperato col principio di
"prossimita'" - su cui v. infra -, tenendo conto del contesto
geografico o della necessità di impianti specializzati per
determinati tipi di rifiuti);
C) il principio di "prossimita'" (disposto in specifica
attuazione della disciplina comunitaria più sopra citata) appare
vanificato (o comunque seriamente compromesso), sol che si consideri
che il divieto di cui all'art. 18 legge regionale cit. può
comportare, in concreto, la conseguenza (paradossale) che determinati
rifiuti, anche pericolosi, siano smaltiti nell'impianto più adeguato
più vicino sol perchè provenienti da regione (magari limitrofa, ma)
diversa da quella in cui è sito l'impianto di smaltimento (con
conseguente maggiore movimentazione dei rifiuti stessi e pericolo di
danno ambientale ed alla salute pubblica: di tale che la disposizione
appare contrastare anche con l'art. 32 Cost.). Pertanto il divieto di
cui si discute pare porsi in netto contrasto anche con l'obiettivo
indicato dall'art. 5, comma 3, lett. b), del d.lgs. n. 22/1997
(peraltro si consideri che se le regioni limitrofe al Piemonte
ponessero analoga limitazione, tale finalità verrebbe
inevitabilmente vanificata).
La disposizione di cui all'art. 18, comma 1, l.r. Piemonte 13
aprile 1995, n. 59, risulta pertanto aver eluso i limiti del rispetto
delle norme fondamentali dello Stato e degli interessi nazionali
vigenti nella materia de qua, che condizionano la legittima
esplicazione della potestà legislativa regionale, in violazione
dell'art. 117, comma 1, Cost. (nonchè, per i motivi sopra detti,
dell'art. 11 Cost.).
Al contrario di quanto sostenuto da parte resistente, la teorica
possibilità di intese interregionali che deroghino al divieto di cui
si tratta (cfr. comma 3, dell'art. 18, l.r. Piemonte cit.) non appare
assolutamente in grado di eliminare i profili di illegittimità sopra
evidenziati, nè di dare concreta attuazione ai fondamentali principi
comunitari e statuali prima ricordati, in quanto si pone come un
evento assolutamente indeterminato, futuro e del tutto incerto.
La questione di legittimità costituzionale appare fondata anche in
relazione ai parametri di cui agli artt. 3, 41 e 120 della
Costituzione, atteso che il divieto di smaltire rifiuti provenienti
da fuori regione crea inevitabilmente un'alterazione dell'assetto
concorrenziale del mercato della raccolta dei rifiuti a favore delle
imprese prive di limiti territoriali di esercizio. Le imprese
soggette invece a tali limiti, a causa di una ridotta utilizzazione
degli impianti, sono soggette ad una maggiore incidenza dei costi
fissi e ad una conseguente minore capacità concorrenziale, con
relativa perdita di quote di mercato, provocata dalla condizione di
ineguaglianza nei confronti delle imprese di altre regioni. Tale
situazione si risolve inevitabilmente in una disparità di
trattamento senza valide giustificazioni, tale peraltro da poter
provocare l'estinzione totale delle capacità economiche delle
aziende assoggettate ai predetti limiti territoriali (in tema si
consideri che la Corte di giustizia - sent. 7 febbraio 1985, causa
240/1983 - ha affermato che le misure adottate a protezione
dell'ambiente - tra cui certo rientrano quelle di cui alla direttiva
91/156/CEE ed al d.lgs. n. 22/1997 - non possono tuttavia tradursi in
provvedimenti discriminatori per le imprese del settore "nè eccedere
le restrizioni inevitabili giustificate dal perseguimento dello scopo
di interesse generale costituito dalla tutela dell'ambiente"). Il
deteriore trattamento degli imprenditori piemontesi del settore non
appare giustificabile in quanto la regione (in difetto di criteri
generali stabiliti, in materia, dallo Stato ex art. 18, d.lgs. n.
22/1997) non è autorizzata, ai sensi degli artt. 41 e 120 della
Costituzione, ad imporre limiti ed impedimenti all'esplicarsi di
un'attività economica, limiti peraltro tali non da semplicemente
comprimere, ma da rischiare di compromettere del tutto la stessa
economicità delle aziende del settore.
Infine, sotto il profilo rilevanza di fatto, la risoluzione dei
dubbi di costituzionalità appare essenziale, in quanto la condotta
accertata e sanzionata con l'ordinanza-ingiunzione opposta, consiste
proprio nello smaltimento di rifiuti provenienti da fuori regione,
sicchè dipendono dal giudizio di legittimità l'accoglimento o il
rigetto dell'opposizione presentata da Cavaglià S.r.l.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 18, comma 1, della legge
regione Piemonte 13 aprile 1995, n. 59, per violazione degli artt.
3, 11, 32, 41, 117, 120 della Costituzione italiana, nei limiti e nei
termini di cui in narrativa;
Ordina conseguentemente la sospensione del giudizio in corso,
disponendo l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti, al
presidente della Giunta regionale della regione Piemonte e comunicata
al Presidente del Consiglio regionale della regione Piemonte, a cura
della cancelleria.
Manda alla cancelleria per gli ulteriori adempimenti di rito.
Biella, addì 5 settembre 1998
Il pretore: Crupi
98C1202