1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 18-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 655 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 luglio 1995
N. 655 Ordinanza emessa il 13 luglio 1995 dal pretore di Salerno, sezione distaccata di Eboli nel procedimento civile vertente tra Forlano Lucio e il prefetto di Salerno Circolazione stradale - Infrazione al nuovo codice della strada - Ricorso al prefetto - Previsione di un raddoppio della pena minima edittale, nel caso di mancato accoglimento - Ritenuta impossibilita', alla stregua del diritto vivente, per il giudice dell'opposizione all'ingiunzione prefettizia di stabilire una sanzione in misura inferiore rispetto a quella gia' irrogata dall'autorita' amministrativa - Violazione del diritto di difesa e del principio di uguaglianza con discriminazione dei meno abbienti - Riproposizione di questione gia' decisa dalla Corte costituzionale con ordinanza n. 67/1994 e con sentenza n. 366/1994. (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 204, primo comma). (Cost., artt. 3, 24, primo e secondo comma). (095C1259) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 18-10-1995)

IL PRETORE
Visto il ricorso in opposizione ad ordinanza-ingiunzione
depositato il 28 maggio 1994 ed avanzato nell'interesse di Forlano
Lucio;
Considerato che con esso l'istante invoca, in linea principale,
l'annullamento del provvedimento amministrativo sanzionatorio
impugnato, assumendo la sussistenza dell'esimente dello stato di
necessità, (applicabile anche negli illeciti sanzionati con pena
pecuniaria di natura amministrativa), in relazione alla violazione di
cui all'art. 142, comma 9, decreto legislativo n. 285 del 1992,
poichè la condotta censurata attinente alla circolazione stradale
(e, in special modo, all'osservanza del prescritto limite di
velocita') era stata originata dall'improvviso malore che aveva
colpito la sua genitrice Poti Antonia, emodializzata, la quale in
preda ad una grave crisi cardiaca, era stata accompagnata da esso
opponente presso il centro Dial Nuova, ove era stata visitata dal suo
medico di fiducia;
Rilevato che il procuratore del ricorrente, all'odierna udienza,
ha instato, per il caso di mancato accoglimento del motivo principale
di opposizione, per la riduzione della sanzione irrogata al minimo
edittale, sollevando dubbi sulla legittimità costituzionale
dell'art. 204, comma 1, del cit. decreto legislativo n. 285/1993,
nella parte in cui impone al prefetto di ingiungere il pagamento di
una somma determinata nella misura non inferiore al doppio del
minimo;
Ritenuto, che, nonostante la Corte costituzionale abbia già
precedentemente respinto la questione, sussistono, ad avviso di
questo pretore, le condizioni per riproporla anche alla luce delle
argomentazioni addotte dallo stesso giudice delle leggi.
OSSERVA
La Corte costituzionale, indubbiamente, sotto una prospettiva di
ordine generale, nell'ordinanza n. 67 del 1994, ha preso le mosse da
una corretta impostazione laddove ha ritenuto che il giudice
rimettente era partito da una inesatta premessa ritenendo di essere -
nella fase oppositiva giurisdizionale - a sua volta limitato, nella
determinazione della misura della sanzione pecuniaria, al livello
minimo che la norma impugnata (art. 204 c.d.s. 1992) impone al
prefetto (il doppio del minimo della misura edittale), potendo,
invece in ipotesi, per il richiamo (circa l'azionabilità del rimedio
giurisdizionale) all'art. 205, comma 3, superarsi tale ostacolo
facendo concreta applicazione del disposto dell'art. 23, terz'ultimo
comma, legge n. 689/1981 il quale, conferisce (eccezionalmente) al
giudice ordinario anche il sindacato sulla determinazione, sul piano
pratico ed effettivo, della misura della sanzione, in melius rispetto
alla posizione del trasgressore-opponente, ovvero riducendola
rispetto a quella irrogata dalla p.a . Non sembra, però, che il
giudice delle leggi abbia tenuto conto, nell'operazione
interpretativa adeguatrice, dell'inapplicabilità (nella sostanza e
sul piano tecnico-giuridico) di tale opzione ermeneutica da parte dei
giudici di merito, alla stregua del "diritto vivente" (al quale pure
spesso si ispirano i giudici della Consulta) relativo alla
disposizione innanzi indicata dell'art. 23, terz'ultimo comma, della
legge n. 689/1981, che, di fatto, crea ugualmente una compressione
del diritto di difesa dell'opponente e, per tale via, una lesione del
valore contenuto nell'art. 24 della Carta fondamentale.
Ed infatti, ancorchè il giudice delle leggi abbia riconosciuto al
giudice dell'opposizione ad ordinanza-ingiunzione, apparentemente
incondizionatamente - il potere di determinare l'ammontare della
sanzione compiendo una valutazione complessiva delle risultanze
processuali e ricorrendo agli stessi parametri enucleati nell'art.
195, comma 2, c.d.s. 1992, non pare, però, che sia stato affrontato
in concreto il problema - emergente dal c.d. "diritto vivente" -
circa la individuazione dei limiti che, di fatto, condizionano
l'esercitabilità di tale potere.
Invero la soluzione interpretativa offerta dalla Corte
costituzionale con l'ord. 24 febbraio 1994, n. 67, sembra fondarsi
sul presupposto secondo cui la modifica della sanzione amministrativa
sia rimessa alla piena discrezione del giudice dell'opposizione ed al
riesame che egli possa autonomamente compiere della fattispecie
sottoposta al suo vaglio nella fase giurisdizionale intentata ai
sensi dell'art. 22 legge n. 689/1981. Senonchè, sulla scorta del
reiterato e sostanzialmente consolidato in indirizzo della
giurisprudenza di legittimità (ma anche dei giudici di merito), deve
ritenersi che, sul piano applicativo della disposizione - e perciò,
in base alla evoluzione del menzionato "diritto vivente" -, il potere
di modificazione in senso riduttivo della sanzione (ovvero in senso
favorevole all'opponente, restando, in ogni caso, preclusa ogni
possibilità di un aggravamento della misura della sanzione, anche
allorquando la p.a. opposta, costituendosi in giudizio, ne facesse
domanda o ne facesse osservare al giudice solamente l'opportunita')
può trovare concretamente modo di operare soltanto in conseguenza di
un accertamento dell'illegittimo uso, da parte dell'amministrazione
irrogante, dei criteri indicati nell'art. 11 (ovvero in disposizioni
speciali, come appunto l'art. 195, comma 2, c.d.s. 1992) ai fini
dell'esercizio del potere determinativo della sanzione. Coerentemente
con tale impostazione di fondo, rispettosa del confine tra la sfera
di azione della p.a. e l'esplicazione del potere eccezionale di
interferenza del giudice sull'attività riconducibile alla potestà
sanzionatora della stessa p.a., la dottrina assolutamente prevalente
ha osservato che per la concretizzazione del riferito potere
dell'autorità giudiziaria ordinaria, dovrà essere dimostrato al
giudicante che la sanzione è stata applicata in misura non
consentita dalla legge o in misura erronea rispetto alle peculiarità
della fattispecie: e, soltanto dopo aver compiuto in positivo tali
accertamenti, egli dovrà (rectius: avrà la legittimazione) a
prendere i provvedimenti che ne conseguono in ordine alla misura
della sanzione stessa. Sempre la dottrina, sull'onda dei risultati
ormai pacifici acquisiti nell'evoluzione giurisprudenziale, ha
sottolineato che, in merito al discorso in atto, non può trascurarsi
che l'opposizione dà ingresso ad un procedimento di cognizione
finalizzato all'accertamento della legittimità e della fondatezza
della pretesa punitiva della p.a., ed in tale contesto l'intervento
del giudice deve pur sempre essere ricollegato al sindacato di
legittimità, piuttosto che a poteri di sindacato dell'opportunità
del provvedimento amministrativo sanzionatorio
(ordinanza-ingiunzione). Non va, sul punto, dimenticato che la stessa
relazione ministeriale al progetto di legge originario (di quella che
poi sarebbe divenuta la legge n. 689/1981), adottata nel 1977,
riconosce e prende atto che la Costituzione non consentiva, e non
consente, al giudice ordinario di sostituire la propria valutazione
in merito a quella compiuta dall'amministrazione; pertanto
riconduceva, in tal senso giustificandola, l'innovazione proposta nel
binario di un intervento conseguente all'illegittimità del
provvedimento anzichè all'apprezzamento di esso.
Ma v'è di più. L'art. 113, ultimo comma, della Costituzione
demanda alla legge ordinaria di indicare quale organo giurisdizionale
possa annullare l'atto amminastrativo ma non prevede pure la
possibilità che venga conferita all'a.g.o. una forma di controllo
che si diversifichi da quella dell'annullamento. Ciò nonostante
venne inserita nell'art. 23, comma 11, della legge n. 689/1981 la
disposizione eccezionale che attribuiva al giudice ordinario il
potere di incidere, in sede di opposizione, sul quantum della
sanzione, ma questo, per fugare ogni rilievo di ordine
costituzionale, fu possibile sull'implicito presupposto che ne
venisse offerta un'interpretazione (appunto compatibile con il citato
parametro della Carta fondamentale) in base alla quale rimaneva in
ogni caso escluso che il giudice ordinario potesse sostituire
"discrezionalmente" la propria valutazione di merito a quella
dell'organo amministrativo per legge legittimato all'esercizio della
potestà sanzionatoria. Sulla base di tale inquadramento coerente
sotto il profilo del coordinamento sistematico si è sviluppato il
costante insegnamento della Cassazione, in virtù del quale è stato
affermato che rientra nel sindacato del giudice ordinario, in sede di
opposizione a ordinanza-ingiuzione, il controllo di legittimità,
anche sul punto relativo all'esistenza e alla correttezza della
motivazione circa i criteri osservati in funzione della
determinazione della sanzione; ha, però, univocamente chiarito, in
proposito, che attiene al merito - onde sfugge al controllo
dell'a.g.o. - la verifica dell'adeguatezza della sanzione, cioè
della sua congruità rispetto al disvalore intrinseco dell'infrazione
addebitata, mentre inerisce alla legittimità del provvedimento
amministrativo - e, per tale verso, rientra nella cognizione devoluta
al giudice ordinario - la verifica dell'esistenza di una motivazione
sufficiente a dar conto delle ragioni in forza delle quali
l'autorità amministrativa abbia determinato l'ammontare concreto
della sanzione (v., sotto il regime della precedente legge
depenalizzatrice, Cass. 24 febbraio 1978, n. 926; Cass. 27 ottobre
1978, n. 4892; Cass. ss.uu.civ. 3 aprile 1980, n.2151 e Cass.
ss.uu.civ. 12 aprile 1980, n. 2323; cfr., altresì, per le
applicazioni pratiche riferibili alla legge 24 novembre 1981, n. 689,
Cass. 22 febbraio 1989, n. 998; Cass. ss.uu.civ. 3 febbraio 1989, n.
659; Cass. 30 novembre 1985, n. 5984; Cass. ss.uu.civ. 16 febbraio
1984, n. 1133).
In definitiva, alla stregua dei risultati scaturenti
dall'evoluzione della giurisprudenza, si deve escludere che al
giudice dell'opposizione a ordinanza-ingiunzione siano conferibili
poteri discrezionali di rideterminare in modo nuovo ed autonomo la
sanzione, in completa sostituzione degli organi amministrativi
competenti; rientra, invece, nella sfera di giurisdizione attribuita
al giudice ordinario la verifica del rispetto, da parte
dell'autorità amministrativa, dei limiti massimo e minimo fissati
dalla legge per la sanzione, nonchè l'esame della conformità a
legge dei criteri giuridici in base ai quali la quantificazione
concreta della sanzione risulta operata (cfr., ancora in tal senso,
la citata Cass. ss.uu.civ. 16 febbraio 1984, n. 1137 e Cass.
ss.uu.civ. 3 febbraio 1989, n. 659).
Alla luce di quanto innanzi, pare emergere che l'interpretazione
"adeguatrice" data dalla Corte costituzionale nella decisione n. 67
del 1994 (ribadita nella sentenza n. 366 dello stesso anno) viene a
scontrarsi con il "diritto vivente", in quanto, per le limitazioni
evidenziate e per la circoscrizione del potere di incidenza
dell'a.g.o. sull'aspetto della determinazione quantitativa della
sanzione in fase oppositiva, i giudici di merito vengono a trovarsi
nella sostanziale impossibilità di applicarla, vivendo appunto la
disposizione che si intende impugnare in senso diverso, a livello
interpretativo, rispetto agli auspici contenuti nella statuizione
predetta dei giudici della Consulta.
In altri termini, nel momento in cui il giudice dell'opposizione,
verificato che la p.a. opposta ha irrogato la sanzione nel limite non
inferiore al doppio del minimo edittale per ogni singola violazione
ai sensi dell'art. 204, comma 1, c.d.s. 1992 e che essa -
trattandosi di una soglia minima predeterminata per legge - non è
tenuta a dare contezza, sul piano della motivazione, di tale
quantificazione (insorgendo un tale obbligo, in relazione ai
parametri trasparenti dell'art. 195, comma 2, c.d.s. 1992, soltanto
quando intende irrogare una misura superiore al doppio del minimo),
esso giudice, proprio in relazione al richiamo che si pone all'art.
23 della legge n. 689/1981 nel successivo art. 205, comma 3, c.d.s.
cit. (e, quindi, al "diritto vivente" sviluppatosi intorno al suo
undicesimo comma, nei sensi più avanti svolti), verrebbe a trovarsi
nella impossibilità pratica di esercitare il potere di riduzione
della sanzione, non ricorrendone i presupposti evidenziati, proprio
perchè constaterebbe il rispetto dell'irrogazione del limite minimo
fissato dalla legge (equivalente al doppio del minimo edittale) e
l'irrilevanza dell'omissione della motivazione - ovvero la sua non
producibilità del conseguente azionamento del potere modificativo da
parte del giudice - proprio in dipendenza dell'applicazione del
minimo consentito dalla legge. A quest'ultimo proposito la Cassazione
ha, invero, stabilito che, in tema di sanzioni amministrative, il
provvedimento che determini la sanzione pecuniaria in misura
corrispondente al minimo previsto dalla legge applicata non richiede
una specifica motivazione in rapporto all'impiego dei criteri di
applicazione delle sanzioni contemplati nell'art. 11 della legge n.
689/1981 (o in altre norme speciali) (cf. Cass. 17 marzo 1989, n.
1316). E questo configurerebbe il sistema di chiusura (proprio in
virtù del riferito richiamo all'art. 205, comma 3, c.d.s. 1992)
che, pur in difetto di espresse norme specificamente limitatrici del
nuovo codice della strada, non consentirebbe al giudice
dell'opposizione di esercitare il suo potere di modificazione della
sanzione in melius nel momento in cui la p.a. si attenga al minimo
precostituito per legge rappresentato dal "doppio del minimo edittale
per ogni singola violazione" così come imposto dall'art. 204, comma
1, c.d.s. 1992.
Ciò posto, pare a questo giudicante, che ci si imbatta nella
violazione dell'art. 24 della Costituzione, perchè la disposizione
appena citata ex art. 204, comma 1, c.d.s. 1992 si connoterebbe come
un "deterrente" alla proposizione del ricorso amministrativo da parte
del trasgressore ai sensi dell'art. 203, comma 1, cit. c.d.s. proprio
per le conseguenze peggiorative, sul piano sanzionatorio, di cui la
sua sfera giuridica verrebbe a risentire in ipotesi di rigetto
dell'impugnativa all'interno del procedimento amministrativo, che,
invero, imporrebbe, in via automatica (e senza alcuna
indispensabilita'di addurre idonea motivazione), l'applicazione di
una sanzione nella misura non inferiore al doppio di quanto è
ammesso con il pagamento in misura ridotta ex art. 202 cit c.d.s.
1992. Inoltre - ed è questo il profilo innovativo rispetto alle
precedenti questioni sollevate dai giudici di merito rimettenti -
tale inflizione vessatoria della sanzione nella misura predeterminata
del doppio del minimo, per le ragioni ampiamente spiegate, non
sarebbe modificabile in melius da parte del giudice dell'opposizione,
(come, invece, implica l'opzione interpretativa offerta dalla
Consulta nell'ord. cit. n. 67 del 1994), il quale, avendo controllato
che la p.a. si è attenuta al rispetto del limite minimo fissato
dalla legge (senza la necesisità dell'osservanza dell'obbligo di
un'adeguata motivazione), non potrebbe (rectius: sarebbe
impossibilitato a) - per gli esiti interpretativi desumibili dal più
volte citato "diritto vivente" - valutare direttamente la congruità
della sanzione, nè potrebbe sostituire una sua pronuncia alle
determinazioni dell'autorità amministrativa, risolvendosi
diversamente, in presenza dei riferiti presupposti, una contraria
condotta del giudice in un'inammissibile ed illegittima esplicazione
di un non consentito potere discrezionale di rideterminare in modo
nuovo ed autonomo la sanzione, in completa sostituzione della p.a.
competente e legittimata per legge. Tanto comporta la violazione del
diritto di difesa in giudizio del trasgressore che, - se l'ordinanza
non dovesse essere annullata in toto in sede, appunto giudiziale -,
pur avendola invocata, non potrebbe ottenere la riduzione della
sanzione qualora applicata nella misura del doppio del minimo ex art.
204, comma 1, c.d.s. 1992, onde la questione nei termini innanzi
specificati, si prospetta come non manifestamente infondata in
relazione all'art. 24, commi 1 e 2, della Costituzione.
Peraltro per potersi affermare che la medesima disposizione di cui
al cit. art. 204, comma 1, c.d.s. 1992 collida - come rilevato da
altro giudice di merito (v. ord. pret. Lanciano su cui la Corte
costituzionale si è pronunciata con la sentenza 27 luglio 1994, n.
366) - con il parametro del principio di eguaglianza sostanziale ex
art. 3 della Costituzione, laddove sembrerebbe comportare che
soltanto chi si trova in più agiate condizioni economiche può
rischiare di intraprendere il percorso dell'opposizione in via
giurisdizionale, proponendo, previamente, un ricorso amministrativo
destinato, ove respinto, a determinare l'irrogazione, da parte della
p.a., del doppio del minimo della sanzione, onde si verrebbe a
concretare una discriminazione dei meno abbienti rispetto a chi versa
in considerevoli condizioni economiche.
Nè sembra che questa interpretazione sia superabile in virtù
della considerazione (in altra sede operata dal giudice delle leggi:
v. la cit. sentenza n. 366 del 1994) secondo la quale l'ostacolo
sarebbe travalicabile azionando, avverso il verbale di accertamento,
immediatamente la tutela giudiziaria senza passare attraverso il
preventivo esperimento del ricorso amministrativo, al cui esito, in
difetto di accoglimento dell'istanza di archiviazione, conseguirebbe
ineluttabilmente l'applicazione del raddoppio del minimo edittale.
Infatti, nell'ordine logico-sistematico delle disposizioni di cui
agli artt. 203, 204 e 205 del c.d.s. 1992, non pare che si possa
prescindere, ai fini dell'instaurazione della fase oppositiva in sede
giudiziale, dalla pregiudiziale definizione del procedimento
amministrativo che culmina nell'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione
prefettizia (ove non si faccia luogo all'archiviazione) e ciò, non
solo, in consonanza con i testuali passaggi procedimentalizzati e
cadenzati, previsti nelle richiamate norme, ma, soprattutto, per
l'assorbente motivo in virtù del quale l'art. 205 cit. ammette
esplicitamente (non prevedendo deroghe) che l'opposizione innanzi
all'autorità giudiziaria vada presentata dall'interessato "contro
l'ordinanza-ingiunzione di pagamento di una sanzione amministrativa
pecuniaria". Ad avvalorare la circostanza che l'oggetto
dell'opposizione in sede giudiziale si identifichi soltanto con
l'ordinanza-ingiunzione si pone, inoltre, il richiamo per relationem
compiuto nello stesso art. 205, in ordine all'osservanza delle
modalità del giudizio di opposizione disciplinato dagli artt. 22 e
23 della legge n. 689/1981; ed in proposito l'art. 22 appena citato
recita espressamente che gli interessati possono proporre opposizione
"contro l'ordinanza-ingiunzionedi pagamento e contro l'ordinanza che
dispone la sola confisca", mentre l'art. 23, all'undicesimo comma,
legittima il giudice, in caso di accoglimento dell'opposizione, ad
annullare in tutto o in parte "l'ordinanza" o modificandola anche
limitatameate all'entità della sanzione dovuta. Ad ulteriore
conforto della riportata opzione ermeneutica soccorre ancora una
volta, la giurisprudenza (di legittimità, in particolare), ad avviso
della quale "in tema di sanzione amministrative, l'opposizione
davanti al giudice, a norma dell'art. 22 della legge 24 gennaio 1981,
n. 689, è consentita contro l'ordinanza-ingiunzione, con cui viene
irrogata la sanzione pecuniaria ed intimato il suo pagamento, non
anche, pertanto, avverso il verbale di contestazione dell'infrazione
(ancorchè contenga l'invito ad effettuare il pagamento in misura
ridotta ai sensi dell'art. 16 della citata legge); l'irritualità
dell'esperimento dell'opposizione contro detto verbale, traducendosi
nel difetto di un presupposto essenziale per la costituzione del
rapporto processuale, è deducibile e rilevabile in sede di
legittimità, pure se non fatta valere in sede di merito" (v. Cass.
civ. 29 dicembre 1989, n. 5820; Cass. civ. 29 aprile 1988, n. 3235;
Cass. civ. 14 gennaio 1988, n. 195; per riferimenti di
giurisprudenza costituzionale v. sentenze Corte costituzionale nn.
186 del 1972, n. 130 del 1970 e n. 82 del 1992). Pertanto la
qestione, per gli accennati motivi, si profila come non
manifestamente infondata anche in riferimento al valore enucleato
nell'art. 3 della Carta fondamentale.
La complessiva questione incidentale di costituzionalità appare
chiaramente rilevante nel presente giudizio, poichè l'esito di
quest'ultimo è, all'evidenza, dipendente dalla risoluzione della
questione sollevata, dal momento che, se quest'ultima venisse
accolta, consentirebbe a questo giudice, - avendone formulato istanza
anche se in via subordinata (ovvero in caso di rigetto della domanda
di annullamento dell'ordinanza-ingiunzione), l'opponente in relazione
al disposto ex art. 23, comma 11, legge n. 689/1991 -, di poter
operare una valutazione sui criteri di determinazione della sanzione
irrogata e, sulla scorta dei principi dinanzi evidenziati, procedere
in concreto, ove ne ricorressero i presupposti, ad una riduzione
della stessa.
Al promuovimento della questione appena cennata consegue la
necessità dell'assolvimento degli adempimenti che saranno meglio
specificati in parte dispositiva nonchè la sospensione del presente
giudizio, alla stregua degli artt. 295 del c.p.c. e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legg 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 204, comma 1, del d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285, per violazione degli artt. 3 e 24, comma 1 e 2,
della Costituzione, nella parte in cui prevede che il prefetto, se
ritiene fondato l'accertamento, ingiunge il pagamento di una somma
determinata non inferiore al doppio del minimo edittale per ogni
singola violazione;
Ordina la sospensione della presente causa e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti non presenti in udienza e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata al Presidente della Camera
dei deputati e al Presidente del Senato della Repubblica, e che le
prove di quest'ultimi adempimenti siano accluse alla presente
ordinanza al momento della trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, giusta delibera del 16 giugno 1956 (contenente "norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale").
Eboli, addì 13 luglio 1995
Il pretore: CARRATO

95C1259