1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 11-7-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 444 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 1990
N. 444 Ordinanza emessa l'8 febbraio 1990 dal tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione di Salerno, sul ricorso proposto da Caggiano Plinio ed altri contro il prefetto pro-tempore della provincia di Salerno ed altri Regione Campania - Controlli amministrativi - Controllo sugli organi delle unita' sanitarie locali - Attribuzione con legge della regione al presidente della giunta regionale, in caso di gravi inadempienze funzionali, del potere di scioglimento di detti organi e di nomina di un commissario straordinario - Violazione del limite della competenza delle regioni in materia di assistenza sanitaria costituito dal principio fondamentale della legge istitutiva del S.S.N. (art. 49 della legge n. 833/1978) che prevede al riquadro la competenza dello Stato, nonche' dei principi costituzionali che, escludendo ogni competenza delle regioni, riservano alla legge statale la materia dei controlli (comprensivi dei poteri di sospensione e scioglimento) sugli organi degli enti locali - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 40/1972, 38/1976, 107/1987, 274/1988 e 613/1988. (Legge della regione Campania 9 giugno 1980, n. 57, art. 36, secondo comma). (Cost., artt. 117, 118 e 130). (090C0852) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 11-7-1990)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1092/1987 reg.
gen., proposto dai signori Caggiano Plinio e Tabano Wilma, i quali,
giusta mandato a margine, sono rappresentati e difesi dagli avvocati
Antonio Brancaccio e Giuseppe Lanocita, nello studio del secondo
elettivamente domiciliati in Salerno alla via Roma n. 61, contro il
prefetto pro-tempore della provincia di Salerno, rappresentato e
difeso dalla avvocatura distrettuale dello Stato in Salerno,
domiciliata ex lege, e nei confronti del Ministero degli interni, in
persona del Ministro pro-tempore, non costituito, della regione
Campania, in persona del presidente della giunta regionale
pro-tempore, rappresentato e difeso dalla avvocatura regionale,
presso la quale domicilia per la carica in napoli, alla via S. Lucia
n. 81, del dott. Sansone Emiddio, quale commissario prefettizio
presso la u.s.l. n. 53 in Salerno, rappresentato e difeso
dall'avvocatura dello Stato, con intervento adesivo di D'Aniello
Ennio, rappresentato - in forza di mandato a margine dell'atto di
costituzione in giudizio - dagli avv.ti Eugenio Cannada Bartoli e
Gaetano Paolino, con i quali domicilia elettiamente in Salerno, alla
via Roma n. 61, e di Rainone Mario, rappresentato e difeso - in forza
di mandato a margine dell'atto di costituzione in giudizio - dagli
avv.ti Giovanni Motzo e Francesco Lanocita, nello studio del secondo
elettivamente domiciliato in Salerno, alla via Roma n. 61, per
l'annullamento previa sospensiva, del decreto prefettizio 13 agosto
1987 n. 13.9.1126/Gab., con il quale è stata disposta la sospensione
della assemblea dell'associazione intercomunale e del comitato di
gestione della u.s.l. n. 53 di Salerno, e nominato nel contempo il
dott. Emiddio Sansone commissario prefettizio per la provvisoria
gestione della u.s.l.; in una agli atti presupposti, connessi e
conseguenti.
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della avvocatura dello
Stato, dell'avvocatura regionale e dei predetti intervenienti;
Vista la ordinanza della sezione, 27 agosto 1987, n. 510,
confermata in appello con ordinanza del Consiglio di Stato 4a sez.,
24 novembre 1987, n. 703;
Viste le memorie prodotte dalle parti, a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Udita alla pubblica udienza dell'8 febbraio 1990 la relazione del
cons. Orrei;
Uditi altresì, per le parti, l'avv. Gaetano Paolino, per sè e
con delega degli avv.ti Lanocita, e l'avv. dello Stato Roberto
Gugliucci.
RITENUTO IN FATTO
Con ricorso notificato il 24 agosto 1987 - unitamente al decreto
presidenziale di abbreviazione dei termini, ex art. 36 r.d. 17
agosto 1907, n. 642 - e depositato in segreteria il 26 succ. i sig.ri
Plinio Caggiano e Wilma Tabano, componenti del comitato di gestione
della u.s.l. n. 53 di Salerno, impugnavano chiedendone l'annullamento
con contestuale domanda incidentale di sospensiva - il decreto
prefettizio indicato in epigrafe, con cui era stata disposta la
sospensione dell'assemblea della associazione intercomunale e del
comitato di gestione della detta u.s.l., nominando nel contempo il
vice prefetto dott. Emiddio Sansone quale commissario prefettizio per
la provvisoria gestione della u.s.l.
I ricorrenti rappresentavano che l'assemblea aveva respinto il
bilancio di previsione per l'anno 1987, proposto dal comitato di
gestione; e che il comitato regionale di controllo aveva nominato un
commissario per l'approvazione del suddetto documento contabile, a
norma dell'art. 21 della legge regionale n. 26/1986. In conseguenza
di ciò, il prefetto aveva iniziato il procedimento di scioglimento
degli organi dell'ente, disponendo - con l'atto impugnato - la
sospensisione dei medesimi.
Questi i motivi dedotti, a fondamento dell'impugnativa;
1. - Violazione dell'art. 36 della legge regionale n. 57/1980 che
attribuirebbe alla regione il controllo sugli organi della u.s.l., in
coerenza con la legge regionale n. 29/1986 e con gli art. 117 e 118
della Costituzione, che affidano alle regioni la materia della
sanità; art. 36 che comunque non sarebbe stato impugnato dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri davanti alla Corte
costituzionale;
2. - Violazione della legge regionale n. 26/1986 e dell'art. 305
del t.u. n. 383/1934, ed eccesso di potere per sviamento: al
procedimento previsto dal citato art. 21, in relazione alla nomina
del commissario, non potrebbe collegarsi il procedimento fissato
dall'art. 305, modificato dall'art. 4 della legge n. 968/1969, norma
non applicabile alle u.s.l.;
3. - Violazione dell'art. 49 della legge n. 833/1978, e degli
artt. 13, 25 e 27 del decreto del Presidente della Repubblica n.
616/1977, poichè da tali norme non potrebbe ricavarsi - anche in
assenza del citato art. 36 - che il controllo sugli organi delle
u.s.l. spettasse allo Stato e non alle regioni;
4. - Violazione dell'art. 323 del t.u. n. 148/1915, modificato
dall'art. 105 del r.d. n. 2389/1923, ed eccesso di potere per difetto
del presupposto e di motivazione: per farsi luogo alla applicazione
dell'art. 105 mancherebbero sia i motivi di ordine pubblico sia le
persistenti violazioni di obblighi imposti dalla legge sia il
"richiamo" nelle forme legali.
In data 26 e 27 agosto 1987 si costituivano in giudizio
l'avvocatura dello Stato e l'avvocatura regionale; nonchè
dispiegavano intervento adesivo i sig.ri D'Aniello Ennio e Rainone
Mario, rispettivamente presidente e componente del comitato di
gestione della u.s.l. n. 53.
Con ordinanza del 27, n. 510, la sezione accoglieva la domanda
incidentale di sospensiva; pronuncia confermata in appello, con
ordinanza del Consiglio di Stato 4a sez., 24 novembre 1987, n. 703.
La difesa attrice e quella resistente depositavano altre memorie,
in data 27 gennaio 1990; la prima ribadiva i motivi di ricorso, e la
seconda contestava le censure proposte, concludendo per il rigetto
del ricorso, ed in subordine eccepiva l'illegittimità costituzionale
del citato art. 36.
CONSIDERATO IN DIRITTO
(Paragrafo) 1. - Ad integrazione di quanto esposto in narrativa,
deve precisarsi che l'impugnato decreto del prefetto di Salerno
dispone la sospensione dalle funzioni, dell'assemblea
dell'associazione intercomunale e del comitato di gestione della
u.s.l. n. 53, sul presupposto che tali organi si sono dimostrati
"incapaci di ottemperare ad un preciso adempimento prescritto dalla
legge, di carattere essenziale ai fini del funzionamento della
amministrazione", in relazione alla mancata approvazione del bilancio
di previsione dell'ente per l'anno 1987, approvazione precedente
conclusa dal commissario ad acta, che era stato appositamente
nominato dal comitato regionale di controllo in Napoli.
I ricorrenti Caggiano e Tabano fanno valere in giudizio
l'interesse collegato al jusad officium, quali componenti del
predetto comitato di gestione, menomato dalla sospensione prefettizia
in attesa dello scioglimento da operarsi con decreto del Presidente
della Repubblica.
Sul piano della legittimità ordinaria, sono infondati il secondo,
il terzo ed il quarto motivo di ricorso.
In ordine logico, deve precedere l'esame del terzo motivo, il
quale contesta che l'art. 49 della legge 23 dicembre 1978, n. 833
(legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale) configuri
l'applicabilità alle u.s.l., dello stesso tipo di controlli cui sono
soggetti gli enti locali. i ricorrenti sostengono che dal testo di
tale norma (quindo comma: "le modificazioni apportate in sede di
riordinamento delle autonomie locali alla materia dei controlli sugli
atti e sugli organi dei comuni e delle province, si intendono
automaticamente estese ai controlli sulle u.s.l.") non si desumerebbe
nè l'ordetta applicabilità nè che il controllo sugli organi spetti
allo Stato.
Siffatta conclusione non sembra peraltro sorretta da alcuna
specifica argomentazione, salvo quella che si riferisce sommariamente
agli artt. 13, 25 e 27 del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616, laddove attribuiscono alla regione
"l'istituzione, i controlli, la fusione, la soppressione e
l'estinzione di enti pubblici locali, operanti nelle materie di cui
al presente decreto", e quindi anche delle u.s.l. come enti locali
operanti nell'ambito della assistenza sanitaria.
Ma deve obbiettarsi che il trasferimento di competenze dallo Stato
alle regioni deve pur sempre avvenire nel rispetto dei principi
costituzionali, come meglio si vedrà in seguito; e che, tra due
interpretazioni possibili in astratto, il giudice deve scegliere
quella costituzionalmente legittima.
Per il momento, occorre anzitutto rilevare che il citato quinto
comma va letto in consonanza con il primo comma dell'art. 49, secondo
cui "il controllo sugli atti delle u.s.l. è esercitato... dai
comitati regionali di controllo di cui all'art. 55 dela legge 10
febbraio 1953, n. 62..." con esplicito richiamo alla forma ed alle
modalità del controllo sugli atti dei comuni e delle province.
Inoltre, per confutare la detta argomentazione di parte
ricorrente, è sufficiente richiamare la sentenza della Corte
costituzionale 5 novembre 1984, n. 245, la quale sul punto afferma
esplicitamente (cfr. (Paragrafo) 10 lett. b) che i controlli sugli
atti e sugli organi delle u.s.l. seguono puntualmente, in base
all'espresso disposto del citato art. 49, secondo comma (divenuto
quinto comma, per effetto delle modifiche apportatevi dall'art. 13
della legge n. 181/1982, dall'art. 16 della legge n. 638/1983 e
dall'art. 17 della legge n. 887/1984), le sorti dei corrispondenti
controlli relativi ai comuni ed alle province, con la conseguenza che
i soli controlli sugli atti spettano agli appositi Co.Re.Co., mentre
i controlli sugli organi rientrano nella competenza dello Stato. Il
che peraltro presuppone, con estrema chiarezza, che il quomodo dei
controlli sugli enti locali deve essere nell'attualità parimenti
applicato agli enti sanitari.
(Paragrafo) 2. - Con il secondo ed il quarto motivo si deduce
rispettivamente la violazione dell'art. 21 della legge regionale 18
agosto 1986, n. 26, e dell'art. 305 del t.u. 3 marzo 1934, n. 383, da
un verso, e, dall'altro, dell'art. 323 del t.u. 4 febbbraio 1915, n.
148, modificato dall'art. 105 del r.d. 30 dicembre 1923, n. 2839,
oltre l'eccesso di potere sotto vari profili.
La prima di queste censure nega che dal controllo sostitutivo,
posto in essere dal Co.Re.Co. - ai sensi dell'art. 21 citato - per
l'approvazione del bilancio preventivo dell'u.s.l., scaturisca la
esigenza di procedere allo scioglimento degli organi dell'ente.
Il collegio osserva però in contrario che il terzo e quarto comma
dell'art. 305 del t.u. 3 marzo 1934, n. 383, come modificati
dall'art. 4 della legge 22 dicembre 1969, n. 964, prevedono
espressamente che, ove i consigli comunali o provinciali non riescano
ad approvare il bilancio entro i termini di legge "il prefetto si
sostituisce per l'approvazione del bilancio... e si procede allo
scioglimento dei consigli stessi a norma di legge".
La decadenza degli organi, quindi, è un effetto indefettibile per
la u.s.l., che si sia rivelata non in grado di adempiere a siffatto
incombente fondamentale per la gestione dell'ente.
Vero è che in forza dell'art. 21 la competenza, alla nomina del
commissario per il predetto adempimento a carattere finanziario,
spetta ora alla regione; mentre l'art. 19 del t.u. n. 383/1934 (art.
modificato dalla legge 8 marzo 1949, n. 277) conferiva al prefetto
anche il potere dell'invio dei commissari, presso le amministrazioni
locali, per il compimento degli atti obbligatori per legge, che
queste avessero omesso o ritardato, nonchè per la reggenza
temporanea delle amministrazioni stesse, comunque impedite al normale
funzionamento.
Tuttavia trattasi attualmente, nei riguardi delle u.s.l., di una
competenza ripartita, fra il presidente della giunta regionale ed il
prefetto, la quale non modifica in nulla il principio generale, di
cui la norma in esame costituisce un imprescindibile corollario: il
controllo sugli organi delle u.s.l. spetta allo Stato, nello stesso
modo in cui spetta allo Stato il controllo sugli organi dei comuni,
delle province e degli altri beni locali.
(Paragrafo) 3. - Con l'altra censura, si denuncia che alla
fattispecie in esame non sarebbe applicabile l'art. 105 del r.d. 30
dicembre 1923, n. 2839, richiamato invece dal provvedimento
prefettizio impugnato, norma che - modificando l'art. 323 del r.d. 4
febbraio 1915, n. 148 - detta una disciplina procedimentale per le
ipotesi di scioglimento e sospensione dei consigli comunali e
provinciali: per gravi motivi di ordine pubblico o per inosservanza
degli obblighi loro imposti dalla legge, alla cui osservanza siano
stati "richiamati", detti consigli vanno sciogli con decreto del
Presidente della Repubblica, ed in attesa del decreto di scioglimento
il prefetto può sospenderli provvedendo alla provvisoria
amministrazione, per non oltre due mesi: è evidente quindi che il
prefetto, con l'atto qui gravato, ha fatto applicazione di tale norma
al caso di specie, in funzione della più volte richiamata
estensibilità (cfr. Consiglio di Stato 4a sez., 28 giugno 1988, n.
554).
I ricorrenti viceversa sostengono l'inapplicabilità delle norme
citate, sopratutto sul presupposto che sarebbe mancato il doveroso
"richiamo", per l'approvazione del bilancio, con la puntuale
comminatoria di scioglimento, obbligatoria - a loro dire - anche per
l'art. 305 del t.u. n. 383/1934.
L'assunto è inesatto. Ed invero, in primo luogo, la diffida
risulta notificata a ciascun componente dell'assemblea
dell'associazione intercomunale, da parte del Co.Re.Co., con
l'espressa avvertenza che "decorso infruttuoso l'ulteriore termine di
venti giorni dalla ricezione della diffida stessa, l'eventuale
inadempienza avrebbe comportato la nomina del commissario ad acta per
l'approvazione del bilancio", completata - come afferma il decreto
del Co.Re.Co., di nomina del commissario dott. Pennino, 28 luglio
1987, n. 168/86/R - con l'avviso della "segnalazione alla competente
prefettura per i provvedimenti successivi e conseguenziali, previsti
dal legislatore": ciò che dimostra altresì che anche l'organo
regionale di controllo era convinto del tipo di conseguenze che
sarebbero derivate dalla persistente inadempienza degli organi della
u.s.l.
In secondo luogo, nelle norme citate si fa riferimento
all'obbligatorio "richiamo", ma non si fa cenno alcuno ad una
comminatoria, quale pretesa dai ricorrenti. Già nel 1980, il
Consiglio di Stato (parere 2a sez., 6 febbraio 1980, n. 1304, in "Il
Cons. di Stato" 1982, 1a, pag. 1056), nell'affermare che gli artt.
323 e 324 del t.u. n. 148/1915 sono espressione di un principio
generale applicabile ad altri enti pubblici, significava che, per
quanto concerne il procedimento da seguire per lo scioglimento e la
contestuale nomina del commissario, trattandosi di provvedimento
sanzionatorio, questo deve essere preceduto, in base ai principi,
dalla sola contestazione degli inconvenienti rilevati, accompagnata
dall'invito ad eliminarli, rimasto senza seguito: la successiva
incidenza sulla vita degli organi dell'ente, quindi, ne costituisce
un effetto legale, il quale, non postulando alcuna ulteriore
manifestazione di discrezionalità da parte dell'organo titolare del
controllo, non abbisogna nemmeno di una specifica formale avvertenza.
(Paragrafo) 4. - Anche infondata è un'altra censura, proposta
dall'interveniente ad adiuvandum, dott. Ennio D'Aniello, presidente
della u.s.l. n. 53, che si esamina per completezza di motivazione, a
prescindere dalla dubbia ammissibilità di questo intervento, come
dell'altro, pure adesivo, dispiegato dal sig. Mario Rainone, nella
qualità di componente del comitato di gestione dello stesso ente.
A parte che nessuno dei due atti di intervento risulta notificato
alla regione Campania, certamente parte necessaria nel giudizio de
quo, dato che la regione - come anche gli stessi intervenienti
sostengono - sarebbe titolare di un potere autonomo di controllo
sugli organi della u.s.l., che l'impugnato decreto prefettizio
avrebbe in sostanza illegittimamente conculcato; a parte ciò, la
posizione giuridica di costoro appare identica a quella dei
ricorrenti Caggiano e Tabano, componenti del medesimo comitato di
gestione, e quindi semmai doveva essere tutelata in giudizio mediante
un ricorso principale, cui gli stessi sarebbero stati legittimati, e
non mediante un atto d'intervento, il quale viceversa presuppone come
è noto - l'esistenza di un interesse, nel soggetto attivo, soltanto
riflesso ed indiretto (cfr. da ultimo, Consiglio di Stato sez. 6a, 27
maggio 1988, n. 725).
Detta censura deduce l'eccesso di potere per illogicità, atteso
che l'atto prefettizio aveva sospeso l'assemblea ed il comitato, ma
non il presidente.
Esattamente l'avvocatura erariale rileva l'ininfluenza del motivo
sulla legittimità dell'atto impugnato: il presidente trae la sua
investitura dall'assemblea e dal comitato di gestione, la sospensione
dei quali paralizza l'attività dell'ente e, nel contempo, del suo
presidente, poichè tutte le funzioni di quest'ultimo sono collegate
con quelle dei predetti organi, ai sensi dell'art. 15 della legge n.
833/1978 e degli artt. 24 e 25 della legge regionale 9 giugno 1980,
n. 57, nonchè dell'articolo unico della recente legge 15 gennaio
1986, n. 4, con la legge regionale di attuazione 3 novembre 1986, n.
29. Le quali norme non conferiscono al presidente alcun compito
particolare nè alcuna competenza esclusiva, ma solo, come funzioni
proprie, quelle di presiedere gli organi collegiali e di
rappresentare all'esterno la u.s.l., nel suo complesso.
Pertanto, lo scioglimento degli organi collegiali determina
l'automatica decadenza anche dell'organo monocratico, pur se non
specificamente considerato nel provvedimento prefettizio. Il quale
non per questo può dirsi compromesso nella sua legittimità, avendo
perfettamente raggiunto il suo scopo secondo il paradigma
legislativo, senza peraltro pregiudicare in nulla i diritti di difesa
di chi se ne reputa leso.
(Paragrafo) 5 - Residua il primo motivo di ricorso, con il quale
si denuncia che il decreto prefettizio avrebbe violato l'art. 36
della legge regionale n. 57/1980, il quale - nel secondo comma -
prevede che "in caso di impossibilità di costituzione e
ricostituzione degli organi della u.s.l., o di gravi inadempienze
funzionali, il presidente della giunta regionale, sentita la
competente commissione permanente consiliare e su conforme
deliberazione della giunta regionale, decreta lo scioglimento degli
organi della u.s.l. e nomina un commissario per assicurare la
regolarità della gestione, sino all'insediamento dei nuovi organi
che dovrà avvenire entro sei mesi".
La censura è articolata nel senso che, in linea di principio, la
pateria della sanità, compresi i relativi controlli, sarebbe
affidata alla competenza legislativa ed amministrativa delle regioni,
a norma degli articoli 117 e 118 della Costituzione; e quindi
sussisterebbe la competenza regionale anche per quel che concerne i
controlli sugli organi, principio questo che nella regione Campania
troverebbe il suo referente legislativo nella surriferita
disposizione dell'art. 36; la quale - non impugnata dal Governo, ex
art. 127 della Costituzione - sarebbe perfettamente in linea con il
principio suddetto.
L'avvocatura dello Stato ha sollevato in subordine l'eccezione di
illegittimità costituzionale della citata disposizione, per
contrasto con l'art. 117 della Costituzione, eccezione che il
collegio condivide. Va chiarito però che tale eccezione coinvolge
puntualmente il solo secondo comma dell'art. 36, giacchè è evidente
che il primo comma ("In caso di inerzia o di inadempienza degli
organi dell'u.s.l., la giunta regionale provvede alla nomina di un
commissario per i necessari adempimenti") si riferisce a modalità di
attuazione del controllo sugli atti, che nella presente fattispecie
non determinano alcun contrasto. D'altronde, il detto primo comma
risulta ormai abrogato dalla legge regionale 18 agosto 1986, n. 26
("nuova disciplina delle funzioni di controllo sugli atti degli enti
locali"), che attribuisce il controllo sostitutivo sugli atti ai
comitati regionali di controllo.
Quanto alla rilevanza sul giudizio in corso, della proposta
questione, e quindi alla sua ammissibilità, deve notarsi che la
sorte del ricorso in esame, a causa della ritenuta infondatezza di
tutti i motivi di gravame sopra esaminati, resta collegata a questa
ultima censura: effettivamente l'art. 36 impedisce al prefetto
l'esercizio del potere manifestato, nella specie, tramite il
provvedimento impugnato, il quale per ciò stesso sarebbe
inevitabilmente illegittimo.
Deve aggiungersi ancora - sotto il profilo della rilevanza - che
il collegio non condivide l'argomentazione esposta dalla difesa
erariale in via primaria, avverso detta censura; che cioè l'art. 36
della legge regionale n. 57 dovrebbe considerarsi tacitamente
abrogato, ai sensi dell'art. 15 delle disposizioni preliminari al
cod. civile, in forza dell'art. 11 della legge 11 novembre 1983, n.
638 (misure urgenti in materia sanitaria), il quale, posteriore alla
legge regionale, avrebbe confermato l'attribuzione allo Stato dei
controlli sugli organi delle u.s.l., così vanificando il contrario
precetto regionale.
Ma il decimo comma di detto art. 11 modifica l'art. 13 della legge
26 aprile 1982, n. 181 (legge finanziaria 1982), nel senso di
prevedere un generale potere sostitutivo delle regioni nei confronti
delle u.s.l., in materia di verifica e contenimento della spesa
sanitaria, in relazione ad atti che debbano essere compiuti perchè
discendenti o da obblighi normativamente imposti o da direttive
adottate nell'ambito della funzione di indirizzo e coordinamento
(cfr. Corte costituzionale 10 giugno 1988, n. 613).
In conclusione, trattasi di disposizioni pur sempre circoscritte
al potere di controllo sugli atti - che è di competenza della
regione -, e quindi disomogenee, per contenuto e forma, rispetto a
quella di cui si pretenderebbe verificata l'abrogazione. Infatti si
ammette in via generale che il controllo sugli atti comprenda anche
quello che si esercita sulla legittimità della omessa emanazione di
uno di essi, allorquando sarebbe obbligatorio effettuarla, e comporti
la conseguente sostituzione, nell'esercizio del potere
corrispondente, da parte dell'organo di controllo, a quello dell'ente
rimasto inattivo (cfr. Corte costituzionale 28 novembre 1972, n.
164).
(Paragrafo) 6. - Quanto alla non manifesta infondatezza delle
questione, occorre premettere che la circostanza della mancata
impugnativa, da parte del Governo ex art. 127 della Costituzione,
della norma regionale che qui si sospetta di incostituzionalità, non
impedisce al giudice di sollevare - d'ufficio o su istanza di parte -
la relativa questione, in via incidentale, nel giudizio in corso
(cfr. per un riferimento sul punto: Corte costituzionale, 19 febbraio
1976, n. 38).
Anzi, nel caso di specie, la proposizione dell'incidente - come
precisato dalla avvocatura erariale - appare più che mai doverosa
dato che "il Governo aveva espresso il proprio assenso nell'intesa
che la regione avrebbe provveduto a modificare l'art. 36, che
disciplina il controllo delle unità sanitarie, in conformità alla
disciplina dei controlli sui comuni e province, richiamata dall'art.
49 della legge statale 23 dicembre 1978, n. 833" (v. agli atti: nota
della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipart. aa. regionali 7
settembre 1983, n. 200/7806/41.3.23); intesa, a quanto pare, mai
onorata.
Nella sostanza della questione, al collegio appare ragionevole il
dubbio che la norma in argomento violi, in primo luogo, il principio
costituzionale risalente all'art. 117 della Costituzione, secondo cui
alle regioni è consentito di emanare norme legislative, anche nella
materia della assistenza sanitaria (che qui interessa) ma "nei limiti
dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato".
Orbene, il principio fondamentale stabilito nella materia in
argomento da una legge dello Stato, è quello del più volte citato
art. 49, primo e quinto comma, della legge n. 833/1978: la quale è
anzitutto una legge-quadro che, istituendo il Servizio sanitario
nazionale, ha attuato una radicale riforma economico-sociale
dell'assistenza sanitaria in italia (cfr. Corte costituzionale, 7
aprile 1987, n. 107; 10 marzo 1988, n. 274). Ed il principio in essa
sancito, a proposito dei controlli sulle u.s.l., si discosta
nettamente dal precedente ordinamento sanitario, nell'ambito del
quale i consigli d'amministrazione degli enti ospedalieri potevano
essere sciolti con decreto motivato del presidente della regione
previa deliberazione della giunta (art. 17 della legge n. 132/1968).
Siccome fortemente innovativo del pregresso criterio, quello ora
introdotto assurge certamente a dignità di principio qualificante
della riforma, e quindi fondamentale e di generale applicazione in
ordine al riparto tra le competenze statali e regionali sui
controlli, cui le regioni non possono legittimamente derogare, ai
sensi del richiamato art. 117, nemmeno con proprie norme legislative.
In secondo luogo, il collegio ritiene che il secondo comma
dell'art. 36 si ponga in contrasto, sotto un duplice profilo, anche
con il combinato disposto degli articoli 118 e 130 della
Costituzione.
Ed invero, da un verso, l'intera materia dei controlli sugli enti
locali, su tutti gli enti locali, non risulta attribuita ad alcuna
tra le competenze normative regionali (cfr. Corte costituzionale, 3
marzo 1972, n. 40 - (Paragrafo) 9), nè è materia statutaria perchè
chiaramente non rientrante nella "organizzazione interna delle
regioni" (art. 123 della Costituzione), nè può ritenersi
implicitamente compresa in una materia più ampia (nella specie,
l'assistenza sanitaria) tra quelle dell'art. 117, trattandosi di un
tema avente grande rilevanza esterna, ed incidente sull'ordinamento
giuridico statale; mentre non è concepibile l'attribuzione di
specifiche competenze legislative regionali che non siano
tassativamente stabilite nella Costituzione o in altre leggi
costituzionali; ed in più, la materia di questi controlli è
costituzionalmente protetta dalla riserva di "legge della
Repubblica", di cui all'art. 130, perfino nella formazione
dell'organo, anche se definito "della regione", all'uopo deputato.
D'altro verso, la competenza di siffatto organo regionale è
comunque limitata, ai sensi del citato art. 130, al "controllo di
legittimità sugli atti delle province, dei comuni e degli altri enti
locali", poichè il potere di disporre la decadenza sanzionatoria
dell'organo, o la surroga dell'organo temporaneamente carente del suo
titolare (cioè, controllo sugli organi), è espressione di un potere
politico di sovranità che la Costituzione ha scelto di lasciare
nella esclusiva competenza dello Stato.
Orbene, ad avviso del collegio, l'art. 36, secondo comma, della
legge regionale n. 57, viola altresì le ora richiamate disposizioni
costituzionali, perchè concerne materia sottratta, in linea
generale, alla potestà normativa regionale, ed in ogni caso perchè
intende attribuire, in particolare, alla giunta regionale un tipo di
controllo - quello sugli organi - che la Costituzione ha escluso in
radice dalla tematica delle attribuzioni regionali (v. sentenza della
Corte citata, n. 245/1984 e n. 613/1988).
Per le esposte considerazioni, la accennata questione non è
manifestamente infondata, e pertanto occorre disporre la sospensione
del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto il ricorso in epigrafe, proposto da Caggiano Plinio e Tabano
Wilma;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
d'illegittimità costituzionale dell'art. 36 della legge regionale 9
giugno 1980, n. 57, per contrasto con gli artt. 117, 118 e 130 della
Costituzione, nella parte in cui (secondo comma) affida alla giunta
regionale il controllo sugli organi delle unità sanitarie locali;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone la trasmissione degli atti, a cura della segreteria in
sede, alla Corte costituzionale, nonchè la notifica della presente
ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e la comunicazione della medesima ai Presidente delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Salerno, l'8 febbraio 1990, nella camera di
consiglio del t.a.r.
Il presidente: FEDULLO
Il consigliere estensore: ORFEI
Il segretario: (firma illeggibile)
90C0852