1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 29-10-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 314 SENTENZA 13 - 21 ottobre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impugnazione delle leggi regionali - Sopravvenuta riforma costituzionale - Sistema speciale di impugnativa anteriormente previsto per le leggi della Regione Siciliana - Perdurante applicabilita'. - Statuto Regione Siciliana, artt. 28 e 29; Costituzione, art. 127; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 9 (sostitutivo dell'art. 31, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87). Regione Siciliana - Impiego pubblico - Personale degli enti locali e del Servizio sanitario nazionale (inquadrato a norma della legge regionale n. 39 del 1985) - Disciplina inerente al riequilibrio di anzianita' e al salario individuale di anzianita' - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Esorbitanza dai limiti della competenza legislativa regionale, per violazione di norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle altre censure. - Disegno di legge n. 1147 approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 20 aprile 2001. - Costituzione, artt. 3, 97, e 81, quarto comma; d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 1, comma 2 e comma 3; legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2. Regione Siciliana - Previdenza pubblica - Personale inquadrato nei ruoli di enti locali e aziende del Servizio sanitario nazionale (a norma della legge regionale n. 39 del 1985) - Anticipato collocamento a riposo disposto con legge regionale, con oneri a carico di altre amministrazioni - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Esorbitanza dai limiti della competenza legislativa regionale, per violazione di norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica e dello status di autonomia degli enti locali - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di altra censura. - Disegno di legge n. 1176 approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 2 maggio 2001. - Costituzione, artt. 5, 81 e 128 (e art. 3); legge 8 agosto 1995, n. 335, art. 1, comma 2. (003C1138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 29-10-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale del disegno di legge
n. 1147 approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 20 aprile
2001, recante «Norme per il riconoscimento del periodo pre ruolo per
il restante personale inquadrato a norma della legge regionale
25 ottobre 1985, n. 39», e del disegno di legge n. 1176 approvato
dall'Assemblea regionale siciliana il 2 maggio 2001, recante
«Estensione dell'applicazione dell'articolo 39 della legge regionale
15 maggio 2000, n. 10», promossi con ricorsi del Commissario dello
Stato per la Regione Siciliana notificati il 27 aprile e il 9 maggio
2001, depositati in cancelleria il 7 e il 16 maggio successivi ed
iscritti ai nn. 23 e 28 del registro ricorsi 2001.
Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 2003 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Germana Civiletti, Paolo
Chiapparrone e Michele Arcadipane per la Regione Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 aprile 2001, depositato il
successivo 7 maggio (reg. ricorsi n. 23 del 2001), il Commissario
dello Stato per la Regione Siciliana ha sollevato questione di
legittimità costituzionale del disegno di legge n. 1147, approvato
dall'Assemblea regionale siciliana il 20 aprile 2001, dal titolo
«Norme per il riconoscimento del periodo pre ruolo per il restante
personale inquadrato a norma della legge regionale 25 ottobre 1985,
n. 39».
La delibera legislativa impugnata estende (a) al personale
immesso in ruolo ai sensi della legge della Regione
Siciliana 25 ottobre 1985, n. 39 (Sistemazione in ruolo del personale
risultato idoneo agli esami di cui alla legge regionale 2 dicembre
1980, n. 125 e successive modifiche ed integrazioni nonchè del
personale di cui all'art. 5 della legge regionale 30 gennaio 1981,
n. 8), in servizio presso le aziende unità sanitarie locali e le
aziende ospedaliere, (b) ai dipendenti in servizio degli enti
sottoposti a vigilanza della Regione, nonchè (c) ai dipendenti (dei
soppressi patronati scolastici) inquadrati ai sensi della legge
regionale 5 agosto 1982, n. 93, la disciplina inerente al
riequilibrio di anzianità e al salario individuale di anzianità
previsto dall'art. 41 del d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347 (Norme
risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 29 aprile 1983
per il personale dipendente dagli enti locali); disciplina già
oggetto di estensione, a beneficio del personale degli enti locali, a
opera dell'art. 39, comma 9, della legge della Regione
Siciliana 15 maggio 2000, n. 10 (Norme sulla dirigenza e sui rapporti
di impiego e di lavoro alle dipendenze della Regione Siciliana.
Conferimento di funzioni e compiti agli enti locali. Istituzione
dello Sportello unico per le attività produttive. Disposizioni in
materia di protezione civile. Norme in materia di pensionamento).
1.1. - Il Commissario dello Stato denuncia l'illegittimità
costituzionale della delibera legislativa regionale per violazione
degli articoli 3, 97 e 81, quarto comma, della Costituzione, nonchè
dell'art. 17, lettera b), del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana).
Si sostiene, nel ricorso, che l'estensione della disciplina del
riequilibrio di anzianità e del salario individuale di anzianità,
«frutto [...] di accordi con i rappresentanti sindacali di lavoratori
appartenenti a categoria (quella del personale degli enti locali)
affatto diversa da quella oggetto della attuale disposizione», oltre
a riguardare categorie non omogenee di personale, non sarebbe
sorretta da alcuna plausibile motivazione.
Tale normativa si porrebbe in contrasto con l'art. 17,
lettera b), dello Statuto speciale, che, in materia di personale
appartenente al Servizio sanitario nazionale, attribuirebbe alla
Regione una competenza meramente integrativa - e in tal senso si
menziona la sentenza di questa Corte n. 484 del 1991 -, dalla quale
«palesemente» la delibera legislativa esorbiterebbe, introducendo una
nuova disciplina per la determinazione di una componente del
trattamento economico.
Il provvedimento impugnato, inoltre, nell'individuare soltanto
alcune categorie di beneficiari della rideterminazione
dell'anzianità di servizio, sarebbe all'origine di ulteriori
disparità di trattamento, sia tra il personale già individuato
dalla legge regionale n. 39 del 1985 («giacchè non vengono
richiamati tutti gli uffici sede di servizio dei soggetti ivi
contemplati»), sia nei confronti della generalità dei dipendenti
delle aziende del Servizio sanitario e degli enti sottoposti a
vigilanza della Regione, cui la disciplina non si estende; con
conseguenti inevitabili ripercussioni negative sul buon andamento
delle pubbliche amministrazioni interessate.
Le disposizioni denunciate, la cui applicazione comporta
necessariamente nuovi e maggiori oneri finanziari a carico degli enti
e delle amministrazioni presso cui i beneficiari prestano servizio,
violerebbero, infine, l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, in
quanto esse non farebbero alcun riferimento nè alla quantificazione
della spesa nè alle risorse con le quali farvi fronte.
1.2. - Con atto depositato il 23 maggio 2001, si è costituito in
giudizio il Presidente della Regione Siciliana, chiedendo che la
questione di legittimità costituzionale sia dichiarata infondata.
La difesa regionale rileva come la delibera legislativa non
riguardi soltanto la materia sanitaria, ma si inserisca, al pari
della richiamata legge regionale n. 39 del 1985, «nel filone della
legislazione speciale risalente alle leggi n. 285 del 1977 e n. 138
del 1984 sulla c.d. occupazione giovanile». La disciplina impugnata,
rientrando nella «sub-materia» dell'occupazione, inciderebbe dunque
su un ambito che «comporta per sua natura un intervento a largo
raggio in vari settori materiali» (a tal riguardo, si fa riferimento
alla sentenza n. 988 del 1988 di questa Corte) e si inserirebbe «nel
«sistema di valori» delineato dalla citata legislazione in tema di
occupazione giovanile, ispirato ai principi sanciti dagli articoli 4
(diritto al lavoro) e 31, secondo comma (tutela della gioventu),
della Costituzione. In quest'ottica, si porrebbe anche l'intento
perequativo - proprio della delibera legislativa denunciata e già
perseguito, per il personale degli enti locali, con la legge
regionale n. 10 del 2000 - relativo al trattamento economico dei
giovani a suo tempo inquadrati nelle aziende USL ed ospedaliere,
rispetto a quelli che vennero immessi nei ruoli dell'amministrazione
regionale.
Così ricostruita la ratio della normativa impugnata, la Regione
sottolinea che essa si porrebbe come un «intervento correttivo»,
destinato a dare una «sistemazione definitiva» al trattamento del
personale interessato. Sarebbe quindi frutto di un «evidente
travisamento», ad avviso della difesa regionale, differenziare - solo
sulla base della diversa ampiezza della competenza legislativa
regionale nei rispettivi settori - la normativa sul personale degli
enti locali [per il quale l'art. 14, lettera o), dello Statuto
speciale attribuisce alla Regione una competenza esclusiva] e quella
sul personale delle aziende sanitarie.
Con specifico riguardo alla asserita disparità di trattamento
denunciata dal Commissario dello Stato, la resistente rimarca
altresì come il vizio non sarebbe configurabile sotto il profilo
della parzialità dell'estensione dei benefici per il personale delle
aziende del Servizio sanitario, data la onnicomprensività del
riferimento, contenuto nella normativa impugnata, ai «dipendenti in
servizio degli enti sottoposti a vigilanza della Regione», tra i
quali, si sottolinea, rientrano quelli inquadrati da tali enti ai
sensi della legge regionale n. 39 del 1985.
La disparità di trattamento non sussisterebbe neppure in
relazione alla mancata estensione alla generalità dei dipendenti del
Servizio sanitario nazionale in servizio in Sicilia, poichè il
personale del comparto sanitario avrebbe già fruito di un meccanismo
(disciplinato all'art. 54 del d.P.R. 25 giugno 1983, n. 348) di
valutazione dell'anzianità maturata, non dissimile dal «riequilibrio
di anzianita» di cui è causa; i dipendenti del Servizio sanitario
nazionale, d'altro canto, potrebbero fruire, «ove necessario», della
clausola relativa ai dipendenti degli enti sottoposti alla vigilanza
della Regione (essendo tali gli enti in cui si articola il Servizio
sanitario nazionale che hanno sede in Sicilia).
In ordine alla denunciata violazione dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione, la difesa regionale sottolinea, con riguardo alla
mancata quantificazione della spesa, che la materia della
determinazione del trattamento retributivo dei pubblici dipendenti di
tutti i comparti sarebbe stata da tempo sottratta all'ambito della
legislazione e rimessa alla contrattazione collettiva.
Quanto infine alla mancata copertura, il finanziamento delle
spese correnti del settore sanitario graverebbe sul bilancio della
Regione, ciò che parrebbe sufficiente a ritenere rispettato il
parametro costituzionale richiamato dal ricorrente.
2. - Con ricorso notificato il 9 maggio 2001, depositato il
successivo 16 maggio (reg. ricorsi n. 28 del 2001), il Commissario
dello Stato per la Regione Siciliana ha sollevato questione di
legittimità costituzionale del disegno di legge n. 1176, approvato
dall'Assemblea regionale siciliana il 2 maggio 2001, dal titolo
«Estensione dell'applicazione dell'articolo 39 della legge regionale
15 maggio 2000, n. 10».
Il provvedimento impugnato estende (a) al personale inquadrato a
norma della legge regionale n. 39 del 1985 in atto in servizio presso
gli enti locali, le aziende USL e le aziende ospedaliere, (b) agli
«altri» dipendenti in servizio presso gli enti locali e le aziende
USL e le aziende ospedaliere e (c) al personale (dei soppressi
patronati scolastici) di cui alla legge regionale n. 93 del 1982
l'applicazione dell'art. 39 della legge della Regione Siciliana n. 10
del 2000, che, nel prevedere (al comma 1) il blocco dei pensionamenti
anticipati, attribuisce («al fine di creare condizioni favorevoli
all'avvio della riforma burocratica e al completo decentramento di
funzioni», e «in deroga a quanto disposto dal comma 1») al personale
che abbia raggiunto il sessantesimo anno di età e conti almeno
quindici anni di servizio effettivo nonchè al personale di qualunque
età che abbia maturato venticinque anni di servizio effettivo il
«diritto a conseguire l'anticipato collocamento a riposo entro il
limite del 45 per cento dei dipendenti in servizio, in ciascuna
qualifica, al 31 dicembre 1993» (comma 2 del citato art. 39 della
legge regionale n. 10 del 2000).
2.1. - Il Commissario dello Stato denuncia l'illegittimità
costituzionale della delibera legislativa impugnata per violazione
degli articoli 14 e 17 dello Statuto della Regione Siciliana e degli
articoli 3, 5, 81, quarto comma, 97, 119 e 128 della Costituzione.
Sottolineando come le pensioni per il personale degli enti locali
e per quello appartenente al Servizio sanitario nazionale siano
erogate dall'INPDAP, nel ricorso si denuncia, in primo luogo, la
«palese incompetenza» del legislatore siciliano a «modificare o
introdurre nuovi requisiti per il conseguimento del diritto al
collocamento a riposo di categorie di dipendenti pubblici il cui
sistema previdenziale è amministrato da Istituti nazionali soggetti
alla esclusiva normativa statale».
La normativa impugnata, inoltre, provocherebbe inevitabili
conseguenze negative sul buon andamento delle amministrazioni
coinvolte, che risulterebbero private di parte dei propri dipendenti
e sarebbero quindi costrette a bandire nuovi concorsi per la
copertura dei posti resisi vacanti.
Alla conseguente violazione dell'art. 97 della Costituzione si
assocerebbe, quindi, anche quella degli articoli 5 e 128 della
stessa, derivante dalla «grave compromissione dell'autonomia
organizzativa e finanziaria degli enti locali».
Inoltre, l'art. 1, comma 3, della delibera impugnata, il quale
prevede che gli oneri discendenti dal collocamento a riposo
anticipato siano a carico degli enti di appartenenza dei beneficiari
del provvedimento, rappresenta, ad avviso del ricorrente, l'«unica
soluzione praticabile» per far fronte alle spese derivanti dalla
medesima normativa, non essendo possibile assoggettare a tali spese
l'ente statale erogatore delle pensioni e neppure porre a carico del
bilancio regionale i non quantificati e non quantificabili oneri per
la liquidazione dell'indennità di quiescenza in favore di categorie
di personale che non appartengono all'amministrazione regionale. Ciò
nondimeno, la previsione introdotta risulterebbe «abnorme» e si
porrebbe in contrasto con l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, sia per la mancata determinazione degli effetti
finanziari cui darebbe origine, sia per la mancata individuazione dei
mezzi con i quali gli enti locali e le aziende USL ed ospedaliere
dovrebbero far fronte agli oneri posti a carico dei loro bilanci (a
sostegno della doglianza, si menziona la sentenza n. 92 del 1981 di
questa Corte).
La previsione si porrebbe altresì in contrasto con l'art. 119
della Costituzione, ai sensi del quale è preclusa alla Regione - nel
quadro del coordinamento con la finanza statale e locale -
l'imposizione di oneri agli enti locali non derivanti da decisioni a
questi ultimi imputabili.
Infine, il Commissario dello Stato evidenzia come il diverso
trattamento pensionistico riservato ai dipendenti degli enti locali e
delle aziende USL ed ospedaliere della Sicilia rispetto a quelli del
resto del territorio nazionale risulti «del tutto privo di
giustificazione» e pertanto contrastante con il principio di parità
di trattamento di cui all'art. 3 della Costituzione.
2.2. - Con atto depositato il 4 giugno 2001, si è costituito in
giudizio il Presidente della Regione Siciliana, chiedendo che la
questione di legittimità costituzionale sia dichiarata infondata.
Con riferimento alla denunciata incompetenza del legislatore
siciliano, derivante dall'interferenza della previsione impugnata con
la disciplina - di esclusiva competenza statale - del sistema
previdenziale dei dipendenti di cui si tratta, la difesa regionale
sottolinea come, già in passato, siano state approvate leggi volte a
favorire l'esodo di personale il cui trattamento pensionistico è
erogato da istituti previdenziali nazionali, senza con ciò
modificare la normativa statale relativa ai requisiti per il
conseguimento del diritto al collocamento a riposo. Si cita, in tal
senso, l'art. 12 della legge della Regione Siciliana 23 maggio 1991,
n. 36 (Modifiche ed integrazioni all'attuale legislazione regionale
in materia di cooperazione), che, per il pensionamento anticipato dei
dipendenti delle cooperative agricole, delle cantine sociali e dei
consorzi agrari, ha costituito un fondo gestito dall'Assessorato
regionale dell'agricoltura e delle foreste, cui attingere per il
pagamento di una rendita mensile dei dipendenti fino al maturare dei
requisiti di legge per il conseguimento del diritto alla pensione.
La disciplina oggi impugnata presenterebbe forti analogie con
queste previsioni, nella misura in cui pone a carico degli enti
coinvolti gli oneri connessi all'esodo dei dipendenti. Ciò,
peraltro, non si tradurrebbe in una violazione degli articoli 81,
quarto comma, e 119 della Costituzione, in quanto non si tratterebbe
di oneri nuovi, «ma di oneri sostitutivi di quelli connessi al
pagamento delle retribuzioni ed anzi inferiori a questi ultimi».
Infondata sarebbe, ad avviso della difesa regionale, anche la
questione inerente alla asserita violazione dell'art. 97 della
Costituzione. Ciò in quanto la diminuzione del numero dei dipendenti
che discenderebbe dall'applicazione della normativa non comporterebbe
conseguenze irragionevoli o arbitrarie, nella misura in cui, almeno
con riguardo alle amministrazioni comunali («costituenti la fetta
più larga degli enti coinvolti dall'iniziativa legislativa»), la
diminuzione dell'organico corrisponderebbe alla diminuzione dei
carichi di lavoro derivante dall'applicazione della normativa sulla
semplificazione amministrativa (d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447) e
sull'autocertificazione (d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445), nonchè
dai processi di informatizzazione.
In ordine alla denunciata violazione degli articoli 5 e 128 della
Costituzione, viene pregiudizialmente rilevata l'inammissibilità
della censura, che conseguirebbe alla invocazione di parametri
erronei, dovendosi piuttosto fare riferimento all'art. 15 dello
Statuto speciale della Regione Siciliana, che attribuisce a
quest'ultima competenza legislativa esclusiva in materia di
ordinamento degli enti locali. Nel merito, comunque, la censura
sarebbe infondata, in quanto la «laconicita» della normativa
impugnata denoterebbe l'intenzione del legislatore regionale di
demandare a un regolamento di esecuzione la disciplina di dettaglio
sulle modalità di attuazione dell'esodo: in quella sede si dovrà
tenere conto delle esigenze di organico dei singoli enti interessati,
assumendo altresì il previsto limite del 45 per cento come soglia
massima dell'esodo medesimo.
La rilevata non irragionevolezza delle previsioni contenute nella
delibera legislativa di cui è causa varrebbe, infine, a dimostrare
la non contrarietà delle stesse all'art. 3 della Costituzione,
dovendosi anzi sottolineare che l'estensione della disciplina di cui
all'art. 39 della legge regionale n. 10 del 2000 avrebbe l'effetto di
eliminare un'attuale disparità di trattamento del personale in
ambito regionale.
3. - Il Commissario dello Stato, in data 26 marzo 2003, ha
depositato una memoria nel giudizio promosso con il ricorso iscritto
al reg. ricorsi n. 28 del 2001.
3.1. - Nell'atto si sottolinea come il ricorso sia stato proposto
anteriormente all'entrata in vigore della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), e ciò comporterebbe la non diretta rilevanza,
nel caso di specie, della questione relativa all'incidenza
dell'art. 10 della citata legge costituzionale sugli articoli 28 e 29
dello Statuto siciliano, in relazione ai modi e alle forme di
proposizione del giudizio di costituzionalità.
Pur con questa premessa, la memoria si sofferma sui rapporti tra
il sistema di impugnazione delle delibere legislative siciliane e
quello disegnato dal nuovo art. 127 della Costituzione, sottolineando
gli aspetti di differenziazione: (a) il promovimento delle questioni
di legittimità costituzionale spetta, per le leggi siciliane, non al
Governo ma al Commissario dello Stato; (b) il ricorso ha ad oggetto,
nel caso della Regione Siciliana, deliberazioni assembleari e non
già leggi regionali promulgate e pubblicate; (c) il termine per
ricorrere è individuato, dall'art. 28 dello Statuto speciale di
autonomia, nei cinque giorni dal ricevimento della predetta
deliberazione, anzichè nei sessanta giorni dalla pubblicazione della
legge; (d) contrariamente all'impugnazione ex art. 127 della
Costituzione, il ricorso promosso dal Commissario dello Stato ha
effetti sospensivi, a decorrere dalla notifica.
Il ricorrente rileva che la particolare disciplina prevista dagli
articoli 28 e 29 dello Statuto «dovrebbe essere considerata come un
insieme non scindibile, in quanto espressione di un punto di
equilibrio tra differenziati esigenze e poteri», e sottolinea come
tale insieme abbia in sostanza dato nei decenni buoni risultati
pratici, prevenendo spesso - grazie alla promulgazione di testi
legislativi depurati - le controversie costituzionali.
L'inscindibilità dei singoli aspetti della normativa statutaria
appare ancora più evidente - si osserva - ipotizzando lo spostamento
del potere di impugnazione in capo al Governo, poichè ciò
renderebbe in concreto impossibile («per insufficienza palese dei
«"tempi tecnici"») il mantenimento del termine particolarmente breve
per promuovere il ricorso. Tale brevità, peraltro, costituirebbe,
nel sistema dello Statuto, un «bilanciamento» - in termini di
garanzia per l'autonomia regionale - della previsione degli effetti
sospensivi dello stesso.
Quanto all'attribuzione del potere di impugnazione «ad un
dipendente dello Stato organo monocratico, anzichè ad un organo
collegiale politico» (aspetto che pure potrebbe suscitare - ad avviso
dello stesso ricorrente - «qualche perplessita»), si evidenzia come
la questione non possa essere sceverata dalla considerazione della
natura del potere del ricorso alla Corte costituzionale, per il quale
si pone l'alternativa tra il suo essere «espressione di una facoltà
politica (o, in Sicilia, commissariale) "libera"» oppure atto di
esercizio di una «funzione pubblica, di un potere-dovere a
salvaguardia della effettività dei parametri costituzionali».
In ordine al nuovo art. 127 della Costituzione, poi, la memoria
si sofferma criticamente sulla soppressione dell'istituto del rinvio,
la quale «ha fatto venir meno un momento di dialogo, spesso utile e
costruttivo, tra Regioni e Stato, ed ha determinato un aumento del
contenzioso costituzionale».
Sulla scorta delle considerazioni svolte, il ricorrente conclude
nel senso della «possibilità di una sopravvivenza» della disciplina
prevista dallo Statuto siciliano «in quanto lex specialis dopo la
riforma del Titolo V».
3.2. - Nel merito, la memoria analizza la disciplina - su cui si
innesta, ampliandone l'ambito di applicazione, la delibera
legislativa impugnata - dettata dall'art. 39 della legge della
Regione Siciliana n. 10 del 2000, mettendo in evidenza la
contraddizione che si riscontrerebbe tra i commi 1 (che sospende
«l'applicazione delle norme che consentono pensionamenti di
anzianita») e 6 (ai sensi del quale «a far data dal 1° gennaio 2004
il sistema pensionistico regionale si adegua ai principi fondamentali
del sistema pensionistico vigente per i dipendenti dello Stato,
facendo salvi comunque i diritti quesiti»), da un lato, e il comma 2,
dall'altro, poichè quest'ultimo riconosce, in favore dei lavoratori
che abbiano maturato determinati requisiti, il diritto a conseguire
l'anticipato collocamento a riposo.
Si rileva, altresì, che tale collocamento a riposo «non dovrebbe
autonomamente comportare anche un diritto al trattamento di
quiescenza», il quale, tuttavia, parrebbe doversi riconoscere in
virtù della applicazione, «implicita nelle intenzioni del
legislatore», dell'art. 1, comma 5, della legge della Regione
Siciliana 25 maggio 1995, n. 46 (Disposizioni concernenti il
personale regionale. Sospensione trattamento anticipato di pensione.
Procedure concorsuali e graduatorie. Disposizioni per gli enti locali
ed il relativo personale). Se così fosse, peraltro, gli oneri a
carico del bilancio regionale che ne deriverebbero condurrebbero ad
una situazione nella quale anche l'art. 39, commi 2, 3, 4 e 5,
potrebbe essere incidentalmente sottoposto a scrutinio di
legittimità costituzionale, in relazione all'art. 17, lettera f),
dello Statuto ed ai principi posti dalla legislazione dello Stato in
materia di previdenza sociale ed in materia di impiego alle
dipendenze di amministrazioni pubbliche.
Così ricostruita la disciplina vigente, il ricorrente torna ad
esaminare la delibera legislativa impugnata, che estende i «benefici»
previsti dal citato art. 39 ai dipendenti in servizio presso gli enti
locali e le aziende USL e ospedaliere, sottolineando la «palese»
incostituzionalità, da un lato, dell'art. 1, comma 3, che porrebbe a
carico degli enti interessati gli oneri conseguenti all'anticipato
collocamento a riposo, e, dall'altro, della delibera legislativa nel
suo complesso, in quanto essa introdurrebbe un «moltiplicatore» dei
«guasti gravi», in termini di bilancio, già prodotti dall'art. 39.
Con riferimento alle deduzioni della resistente nell'atto di
costituzione, per ciò che concerne l'affermata non necessità di una
copertura finanziaria della legge, in quanto «a costo zero», nella
memoria si stigmatizza l'assenza di qualunque dimostrazione «di
questa singolare tesi» e della «quantificazione dei supposti
esuberi».
In conclusione, riprendendo le argomentazioni già enucleate nel
ricorso, si insiste per l'accoglimento della questione, in
particolare per le censure concernenti: (a) il «diniego di
qualsivoglia autonomia dell'ente od azienda eventualmente
interessato», derivante dalla previsione, in maniera uniforme ed
indifferenziata tra i vari enti, dei limiti entro cui consentire il
collocamento a riposo anticipato; (b) le ripercussioni della
normativa approvata sulla finanza pubblica e sul buon andamento delle
amministrazioni, soggette, a seguito di questi «esodi di favore», ad
«inevitabili nuove assunzioni»; (c) gli squilibri finanziari degli
enti locali e delle aziende sanitarie, che potrebbero avere ricadute
anche sul bilancio statale, potenzialmente «chiamato ad iniettare
risorse per fronteggiare [la] crisi» che potrebbe prodursi; (d) la
violazione, da parte della Regione, dei confini della propria
competenza legislativa, che non comprenderebbe nè lo stato giuridico
ed economico degli impiegati e funzionari degli enti locali e delle
aziende sanitarie nè la disciplina del loro fabbisogno finanziario,
atteso che l'art. 36 dello Statuto ha esclusivo riguardo al
«fabbisogno finanziario della Regione».
4. - Il Commissario ricorrente ha successivamente depositato in
data 28 marzo 2003 copia di un ordine del giorno, approvato in data
29 novembre 2001 dall'Assemblea regionale siciliana, contenente -
sulla premessa della particolarità del sistema di impugnazione delle
leggi siciliane, quale elemento fortemente caratterizzante
l'autonomia della medesima Regione - l'invito al Presidente della
Regione a «continuare ad applicare l'art. 28 dello Statuto speciale»,
fino all'approvazione di una nuova disciplina statutaria.

Considerato in diritto

1. - Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha posto
la questione della legittimità costituzionale del disegno di legge
n. 1147, approvato dall'Assemblea regionale il 20 aprile 2001, che,
all'art. 1, estende (a) al personale immesso in ruolo ai sensi della
legge regionale 25 ottobre 1985, n. 39, in atto in servizio presso le
aziende unità sanitarie locali e le aziende ospedaliere, (b) ai
dipendenti in servizio degli enti sottoposti a vigilanza della
Regione e (c) ai dipendenti (dei soppressi patronati scolastici)
inquadrati ai sensi della legge regionale 5 agosto 1982, n. 93,
l'applicazione delle disposizioni contenute al comma 9 dell'art. 39
della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10. Ritiene il Commissario
ricorrente che questa disposizione violi gli articoli 3, 97 e 81,
quarto comma, della Costituzione nonchè l'art. 17, lettera b), dello
Statuto della Regione Siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455).
Con altro ricorso, il Commissario dello Stato per la Regione
Siciliana ha altresì posto la questione di legittimità
costituzionale del disegno di legge n. 1176, approvato dall'Assemblea
regionale il 2 maggio 2001, che, all'art. 1, estende ai dipendenti in
servizio presso gli enti locali, le aziende unità sanitarie locali e
le aziende ospedaliere, nonchè al personale (dei soppressi patronati
scolastici) di cui alla legge regionale n. 93 del 1982,
l'applicazione del comma 2 dell'art. 39 della legge regionale n. 10
del 2000, il quale attribuisce al personale che abbia maturato
venticinque anni di servizio effettivo il diritto a conseguire
l'anticipato collocamento a riposo, entro il limite del 45 per cento
dei dipendenti, in ciascuna qualifica, in servizio al 31 dicembre
1993. Ritiene il Commissario ricorrente che le norme impugnate
violino gli articoli 3, 5, 81, quarto comma, 97, 119 e 128 della
Costituzione (i due ultimi quali vigenti anteriormente alla riforma
del Titolo V della Costituzione, operata con la legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), nonchè gli articoli 14 e 17 dello Statuto
della Regione Siciliana.
2. - Data la contiguità delle materie e l'identità di vari
parametri costituzionali invocati, i giudizi sulle predette questioni
di legittimità costituzionale possono essere riuniti ed essere
decisi con unica sentenza.
3. - Preliminarmente, deve essere valutata la possibilità di
procedere all'esame del merito dei ricorsi, promossi dal Commissario
dello Stato secondo la disciplina dell'impugnazione dei disegni di
legge approvati dalla Assemblea regionale contenuta nell'art. 28
dello Statuto speciale per la Regione Siciliana, e non invece secondo
l'art. 127, nuovo testo, della Costituzione.
Tale valutazione preliminare è resa necessaria dall'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che impone
l'applicazione delle disposizioni della stessa legge costituzionale,
tra cui per l'appunto il nuovo art. 127, anche alle Regioni a Statuto
speciale (oltre che alle Province autonome di Trento e di Bolzano)
«per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto
a quelle già attribuite». Tra le «forme di autonomia» in questione
sono comprese anche le modalità in cui si estrinsecano i controlli
che lo Stato svolge sull'esercizio della potestà legislativa
regionale e le forme di proposizione del giudizio costituzionale,
come da questa Corte già ritenuto a partire dalle ordinanze n. 65 e
n. 377 e dalle sentenze n. 408 e n. 533 del 2002.
Per ciò, qualora si dovesse ritenere che il procedimento di
controllo delle leggi regionali previsto dal vigente art. 127 della
Costituzione garantisca alla Regione Siciliana un maggior margine di
autonomia, rispetto a quello che risulta dall'art. 28 dello Statuto
speciale, ne dovrebbe discendere l'improcedibilità dei ricorsi in
questione, ancorchè proposti - come nella specie - anteriormente
all'entrata in vigore della modifica del Titolo V della II Parte
della Costituzione, conformemente a ciò che già è stato deciso in
riferimento ad altre Regioni ad autonomia speciale (o Province
autonome), nelle pronunce sopra ricordate.
3.1. - L'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001
configura un particolare rapporto tra norme degli Statuti speciali e
norme del Titolo V della seconda parte della Costituzione, un
rapporto di preferenza, nel momento della loro «applicazione», in
favore delle disposizioni costituzionali che prevedono forme di
autonomia «più ampie» di quelle risultanti dalle disposizioni
statutarie. Condizione, dunque, dell'operatività di tale rapporto
tra fonti è che il loro contenuto, con riferimento all'autonomia
prevista, si presti a essere valutato comparativamente, secondo una
scala omogenea di grandezze.
Questo tipo di comparazione è risultato possibile, come già si
è detto, nei casi in cui si è trattato di valutare il rapporto tra
la disciplina dell'impugnazione delle leggi regionali prevista da
norme statutarie speciali e la disciplina del vigente art. 127 della
Costituzione. Quest'ultimo, prevedendo un controllo successivo da
parte della Corte costituzionale, promosso dal Governo entro sessanta
giorni dalla pubblicazione della legge, è stato ritenuto rispondente
a una logica di maggiore garanzia dell'autonomia legislativa
regionale, rispetto al procedimento di controllo preventivo, previsto
dalle norme statutarie speciali analogamente alla disposizione del
previgente art. 127 della Costituzione, basato (a) sull'opposizione
governativa tramite rinvio al Consiglio regionale della delibera
legislativa, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione (in
alternativa all'apposizione del visto da parte del Commissario del
Governo); (b) sull'insuperabilità dell'opposizione, se non tramite
riapprovazione della delibera da parte dell'assemblea legislativa
regionale, senza limiti temporali, a maggioranza assoluta dei suoi
componenti, e (c) sul ricorso alla Corte costituzionale, promosso dal
Governo nei quindici giorni successivi alla comunicazione della
seconda approvazione, con effetto preclusivo della promulgazione
della legge fino all'eventuale rigetto della questione.
In sintesi: i due procedimenti sono stati considerati
confrontabili sotto il profilo della più o meno ampia autonomia
regionale, stante l'ingerenza che l'uno, allora, consentiva al
Governo di esercitare nel procedimento legislativo regionale e
l'altro, oggi, esclude. Il divieto di promulgazione della legge fino
all'esito favorevole del controllo e la possibilità di rinviarla al
Consiglio regionale, con la speciale maggioranza prevista per la
riapprovazione, consentivano al Governo di esercitare una funzione
che, in qualche caso, si è potuta dire di co-legislazione (positiva
o negativa), orientando nel merito le scelte del legislatore
regionale o rendendole comunque proceduralmente più difficili. Il
controllo previsto dal vigente art. 127 della Costituzione, invece,
è totalmente esterno al procedimento legislativo regionale, il quale
si svolge secondo le regole ordinarie e si conclude con la
promulgazione e la pubblicazione della legge regionale,
indipendentemente da eventuali obiezioni del Governo; obiezioni che
possono tradursi esclusivamente, dopo l'entrata in vigore della
legge, in censure di illegittimità costituzionale per «eccesso di
competenza», di fronte alla Corte costituzionale.
3.2. - Il caso della Regione Siciliana, tuttavia, sotto questo
riguardo, è a parte.
Le regole dell'impugnazione delle leggi regionali siciliane sono
state previste nello Statuto speciale del 1946 nell'ambito di quel
particolare sistema di garanzia costituzionale che faceva
capo all'Alta Corte prevista dall'art. 24 dello Statuto. Esse
stabiliscono (art. 28) che «le leggi dell'Assemblea regionale sono
inviate entro tre giorni dall'approvazione al Commissario dello
Stato, che entro i successivi cinque giorni può impugnarle davanti
l'Alta Corte» la quale «decide sulle impugnazioni entro venti giorni
dalla ricevuta delle medesime. Decorsi otto giorni, senza che al
Presidente della Regione sia pervenuta copia dell'impugnazione,
ovvero scorsi trenta giorni dalla impugnazione, senza che al
Presidente della Regione sia pervenuta da parte dell'Alta Corte
sentenza di annullamento le leggi sono promulgate ed immediatamente
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Regione» (art. 29).
Il procedimento di impugnazione delle leggi siciliane si
caratterizza dunque per la sua singolarità, rispetto a quello
previsto tanto per le altre Regioni ad autonomia speciale quanto per
le Regioni ad autonomia ordinaria dall'art. 127 della Costituzione,
sia nella sua versione originaria, sia in quella riformata dalla
legge costituzionale n. 3 del 2001, per: (a) essere preventivo,
anteriore alla promulgazione e pubblicazione, pur non essendo
necessariamente preventiva la pronuncia della Corte costituzionale,
potendo questa intervenire a legge promulgata e pubblicata, cioè
successivamente alla decorrenza del termine previsto dall'art. 29
dello Statuto; (b) non essere preceduto dal rinvio all'Assemblea
legislativa e quindi da una seconda deliberazione di questa; (c)
svolgersi in termini particolarmente brevi; (d) essere promosso da un
organo, il Commissario dello Stato, specificamente previsto dallo
Statuto siciliano, nel quadro dei rapporti da questo originariamente
tracciati tra Regione e Stato.
Con la sentenza n. 38 del 1957 (cui si è uniformata la
giurisprudenza successiva, a partire dalle sentenze n. 111 e n. 112
del 1957), questa Corte, dopo avere affermata l'unità della
giurisdizione costituzionale sulle leggi, e perciò l'assorbimento
nelle proprie competenze di quelle già assegnate dallo Statuto
speciale all'Alta Corte, ha peraltro riconosciuto la permanenza in
vita dello speciale procedimento previsto originariamente per
l'impugnativa delle leggi siciliane, osservando che «le particolari
forme e condizioni di autonomia di cui è parola nell'art. 116 della
Costituzione [anteriore alla riforma del 2001] (...) giustificano le
particolarità dell'impugnazione delle leggi siciliane (...) e dei
termini relativi. L'esistenza di un organo speciale autorizzato a
promuovere le questioni di legittimità - il Commissario dello Stato
-, e i termini più brevi che l'art. 28 stabilisce, perchè
l'impugnativa sia valida, bene si inseriscono nella particolare forma
di autonomia riconosciuta alla Regione siciliana. E lo stesso è da
dire del termine di venti giorni per la decisione della Corte
(art. 29), fermo restando, peraltro, nei rapporti di detto termine,
il carattere ordinatorio, quale, del resto, è stato già ammesso
nella prassi dell'Alta Corte per la Sicilia».
Il carattere ordinatorio del termine predetto ha poi aperto
ulteriori problemi.
Innanzitutto, con le sentenze n. 9 e n. 60 del 1958 e n. 31 del
1961, si è precisato che il decorso del termine di trenta giorni,
previsto dall'art. 29 dello Statuto per la comunicazione della
decisione di annullamento della Corte, «crea non già un obbligo
perentorio di promulgazione e pubblicazione immediata, ma soltanto
una facoltà della Regione di promulgare e pubblicare la legge anche
in pendenza del proposto giudizio di legittimita» e che «l'esercizio
di tale facoltà rientra nell'apprezzamento e, quindi, nella
responsabilità degli organi della Regione», restando peraltro
indiscutibile che «la successiva decisione della Corte, che
eventualmente dichiari la illegittimità costituzionale della legge,
opera giuridicamente nella pienezza dei suoi effetti, del tutto
identici a quelli che avrebbe se la promulgazione e la pubblicazione
non fossero avvenute». In pendenza dell'impugnazione, si è poi
sviluppata la prassi della «promulgazione e pubblicazione parziali»
della legge, con omissione delle parti sottoposte al giudizio di
costituzionalita': una prassi dettata dal duplice intento di non
impedire alla delibera legislativa di entrare in vigore come legge,
almeno per le parti indenni da censure e, al contempo, di evitare le
responsabilità anche giuridiche che sarebbero potute derivare a
carico degli organi politici e amministrativi regionali, che avessero
posto in esecuzione una legge, nella parte censurata e poi dichiarata
incostituzionale. Con le sentenze n. 142 del 1981 e n. 13 del 1983,
questa Corte ha preso atto di questa certamente anomala prassi e,
sulla base del principio di non frazionabilità nel tempo e
nell'oggetto della promulgazione, espressione di un potere che si
esaurisce in un solo atto di esercizio, ha considerato che le parti
impugnate, escluse dalla promulgazione medesima, non sarebbero state
più suscettibili di altra, successiva promulgazione, anche
nell'ipotesi di una pronuncia di non-incostituzionalità che le
avesse riguardate. Conseguentemente, in presenza della promulgazione
parziale, ha ritenuto essersi verificata la cessazione della materia
del contendere: esito che consegue anche all'ipotesi, frequente, di
promulgazione integrale con contestuale approvazione di legge
abrogativa o sostitutiva delle disposizioni sottoposte al controllo
di costituzionalità (v., ad esempio, sentenze n. 466 del 1994; n. 64
del 1995; n. 456 del 1999).
La configurazione del controllo di costituzionalità sulle leggi
siciliane, in base agli articoli 28 e 29 dello Statuto, è venuto
ormai stabilmente a connotarsi, nonostante l'anomalia del potere del
Presidente della Regione di scindere l'atto legislativo con la
promulgazione della parte della legge che non è stata impugnata, e
con l'abbandono di quella che lo è stata, pur sostenuta dalla
deliberazione dell'Assemblea legislativa, non diversamente da quella
promulgata; potere che, con la sentenza n. 205 del 1996, si è inteso
razionalizzare almeno entro i rapporti politico-fiduciari che
collegano l'Assemblea legislativa e l'esecutivo regionale.
Queste difficoltà spingerebbero indubbiamente a considerare con
favore l'eventualità di equiparare la Regione Siciliana, con
riguardo al problema qui in esame, alle altre Regioni ad autonomia
speciale e quindi a estendere anche a essa, tramite l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, il sistema di impugnativa comune
delle leggi regionali previsto ora dal riformato art. 127 della
Costituzione.
Sennonchè, alla Corte costituzionale non è demandato un
giudizio di merito, sulla preferibilità dei differenti sistemi di
impugnazione delle leggi regionali. Essa deve limitarsi ad accertare,
alla stregua dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
se il sistema di impugnazione previsto dall'art. 127 della
Costituzione configuri una «forma di autonomia più ampia» rispetto
al sistema vigente di impugnazione delle leggi siciliane.
La risposta è che si tratta di sistemi essenzialmente diversi,
che non si prestano a essere graduati alla stregua del criterio di
prevalenza adottato dal menzionato art. 10. Il controllo sulle leggi
siciliane è preventivo, quanto alla sua attivazione; ma i termini
per promuoverlo sono assai più stretti di quelli previsti per il
controllo successivo delle leggi delle altre regioni. Quest'ultimo
non ha di per sè effetti sospensivi sull'efficacia della legge
impugnata; ma la legge siciliana può essere comunque promulgata e
pubblicata decorsi i trenta giorni previsti dall'art. 29, secondo
comma, dello Statuto. Il ricorso contro le leggi siciliane è
promosso dal Commissario dello Stato nella Regione Siciliana, organo
il cui titolare - residente nel capoluogo della Regione, secondo
l'art. 1 del d.lgs. C. p. S. 10 maggio 1947, n. 307 (Norme relative
al Commissario dello Stato per la Regione siciliana) - è bensì
nominato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del
Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio dei
ministri (art. 2 del citato d.lgs. C. p. S. n. 307 del 1947), ma, pur
non essendo più riconducibile all'originaria figura di «garante
imparziale del «patto di autonomia» tra l'ordinamento siciliano e
l'ordinamento statale» (secondo le parole della sentenza n. 545 del
1989), esercita pur tuttavia un proprio potere di controllo e
attivazione del giudizio costituzionale, avente natura essenzialmente
giuridica, non spettantegli in qualità di tramite del Governo ma
affidatogli direttamente da norma di rango costituzionale; mentre il
controllo sulle leggi delle altre Regioni è attivato da una delibera
del Consiglio dei ministri, espressiva dell'indirizzo
politico-giuridico del Governo.
In presenza di questi dati di differenziazione, si deve rilevare
l'eccentricità del sistema di controllo vigente per le leggi
siciliane e concludere per l'impossibilità di assegnare la
prevalenza a questo procedimento o a quello previsto dall'art. 127
della Costituzione, alla stregua della nozione di «forma di autonomia
più ampia» adottata dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001.
La conclusione è che il sistema di impugnativa delle leggi
siciliane previsto dallo Statuto speciale resta tuttora applicabile,
come riconosciuto del resto anche dall'art. 9 della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), il
quale, sostituendo l'art. 31, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, fa espressamente salva «la particolare forma di
controllo delle leggi prevista dallo statuto speciale della Regione
siciliana». Tutto ciò fino all'eventuale adeguamento dello Statuto
alle norme del nuovo Titolo V della II Parte della Costituzione,
secondo quanto prefigurato dallo stesso citato art. 10.
Le questioni di legittimità costituzionale oggetto dei presenti
ricorsi, così riconosciuti «procedibili», devono quindi essere
esaminate nel merito, alla stregua del sistema costituzionale,
anteriore al nuovo Titolo V della Costituzione, vigente al momento
della proposizione dei ricorsi.
4. - La questione di legittimità costituzionale sollevata nei
confronti del disegno di legge n. 1147, approvato dall'Assemblea
regionale il 20 aprile 2001, è fondata.
Per comprendere il significato della normativa impugnata -
ricordata al paragrafo n. 1 di questo «Considerato in diritto» e
formulata, come di consueto ma non perciò meno reprensibilmente,
attraverso multipli rinvii che ne rendono impossibile la diretta
percezione del significato - è necessario procedere dall'inizio.
(a) Il d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, ha recepito, alla stregua
della disciplina a quell'epoca vigente per la contrattazione nel
pubblico impiego, l'accordo del 29 aprile 1983 per il personale degli
enti locali. L'art. 41 di tale regolamento prevede un meccanismo di
riequilibrio tra anzianità economica e anzianità giuridica
collegato all'inquadramento del personale degli enti locali secondo
qualifiche funzionali, nonchè un salario individuale d'anzianità in
luogo della «progressione economica per scatti e classi».
(b) Il comma 9 dell'art. 39 della legge regionale n. 10 del 2000
ha stabilito che il predetto art. 41 del d.P.R. n. 347 del 1983 si
applica altresì al personale degli enti locali inquadrato, anche in
soprannumero, nel ruolo dei predetti enti, ai sensi della legge
regionale n. 39 del 1985 - vale a dire ai soggetti risultati idonei
negli esami, espletati ai sensi della legge regionale 2 dicembre
1980, n. 125, riservati a coloro che si erano avvalsi di diversi
provvedimenti per l'occupazione giovanile, alla cui collocazione in
ruolo la medesima legge regionale n. 39 del 1985 destinava i posti in
organico all'epoca disponibili presso la Regione, le province, i
comuni, le comunità montane, le unità sanitarie locali, gli enti
provinciali per il turismo, le camere di commercio, industria,
agricoltura e artigianato.
(c) Con la delibera legislativa impugnata, la predetta disciplina
del comma 9 dell'art. 39 della legge regionale n. 10 del 2000 - cioè
il sistema di riequilibrio tra anzianità economica e anzianità
giuridica e il salario individuale d'anzianità, previsti
dall'art. 41 del d.P.R. n. 347 del 1983 - viene estesa, questa volta,
a) al personale immesso in ruolo ai sensi della già ricordata legge
regionale n. 39 del 1985 sull'occupazione giovanile, in atto in
servizio presso le aziende unità sanitarie locali e le aziende
ospedaliere; b) ai dipendenti in servizio degli enti sottoposti a
vigilanza della Regione, e c) ai dipendenti inquadrati ai sensi della
legge regionale n. 93 del 1982, cioè al personale dei soppressi
patronati scolastici, inquadrato nei ruoli organici comunali e
provinciali.
Il Commissario dello Stato ricorrente mette in campo contro la
delibera legislativa impugnata una serie di norme costituzionali, con
le quali si contesta sia l'esorbitanza dai limiti della competenza
legislativa regionale, sia la violazione di norme costituzionali
attinenti al merito delle scelte legislative della Regione:
precisamente, l'art. 17, lettera b), dello Statuto della Regione
Siciliana e gli articoli 3, 97 e 81, quarto comma, della
Costituzione.
Assorbente risulta la censura mossa per contestare la competenza
legislativa della Regione Siciliana. Indipendentemente infatti dalla
riconducibilità (almeno parziale) della competenza legislativa nella
specie esercitata alla materia della sanità pubblica di cui alla
lettera b) dell'art. 17 dello Statuto speciale, come sostenuto dal
ricorrente, ovvero alla lettera o) dell'art. 14, con riguardo alla
pretesa «sub-materia» della occupazione, come sostenuto dalla
Regione, ciò che in ogni caso rileva è che la disciplina dei
rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche - come definite, queste ultime, dall'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche) -, disciplina alla quale intende concorrere per le
fattispecie particolari previste la normativa impugnata, è
attualmente oggetto di contrattazione collettiva. Questo metodo di
disciplina costituisce norma fondamentale di riforma
economico-sociale della Repubblica, alla stregua dell'art. 1,
comma 3, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001, il quale
rinvia in proposito ai principi desumibili dall'art. 2 della legge
23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e
la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale), che, al comma 1,
lettera a), stabilisce per l'appunto come principio la regolazione
mediante contratti individuali e collettivi dei rapporti di lavoro e
di impiego nel settore pubblico.
Poichè tale principio, secondo lo Statuto, si impone a qualunque
tipo di potestà legislativa regionale, rientri essa nell'art. 14 o
nell'art. 17 dello Statuto regionale, ed è violato dalla disciplina
impugnata, la relativa delibera legislativa dell'Assemblea regionale
siciliana deve essere annullata.
L'annullamento che su questa base deve essere disposto rende
superfluo l'esame delle ulteriori censure prospettate dal ricorrente,
in riferimento agli altri parametri costituzionali invocati.
5. - Anche la questione di legittimità costituzionale sollevata
nei confronti del disegno di legge n. 1176, approvato dall'Assemblea
regionale il 2 maggio 2001, è fondata.
Con la delibera in questione, il legislatore siciliano ha inteso
estendere i «benefici» dell'art. 39 della legge regionale n. 10 del
2000 (a) al personale inquadrato a norma della legge regionale n. 39
del 1985 - cioè, di nuovo, ai soggetti inseriti nei ruoli organici
di Regione ed enti locali in applicazione di diversi provvedimenti
per l'occupazione giovanile - in atto in servizio presso gli enti
locali, le aziende unità sanitarie locali e le aziende ospedaliere
(art. 1, comma 1, della delibera); (b) agli «altri dipendenti» degli
enti locali e delle aziende unità sanitarie locali e aziende
ospedaliere (art. 1, comma 2), e (c) al personale di cui alla legge
regionale n. 93 del 1982 (art. 1, comma 2), cioè al personale dei
soppressi patronati scolastici, inquadrato nei ruoli organici
comunali e provinciali. I «benefici» previsti dall'art. 39 della
legge regionale n. 10 del 2000, estesi alle anzidette categorie di
pubblici dipendenti, consistono nel «diritto» riconosciuto ai
dipendenti regionali in possesso dei requisiti di cui alla legge
regionale 23 febbraio 1962, n. 2 (Norme per il trattamento di
quiescenza, previdenza ed assistenza del personale della Regione) -
vale a dire il raggiungimento del sessantesimo anno di età con
almeno quindici anni di servizio effettivo, ovvero la prestazione di
almeno venticinque anni di servizio effettivo, indipendentemente
dall'età - di conseguire l'anticipato collocamento a riposo entro il
limite del 45 per cento dei dipendenti in servizio, in ciascuna
qualifica, al 31 dicembre 1993 (art. 39, comma 2). Gli oneri
conseguenti alla suddetta estensione del «beneficio» sono posti a
carico degli enti presso i quali il personale beneficiario presta
servizio (art. 1, comma 3, della delibera impugnata).
Anche in questo caso, il Commissario dello Stato ricorrente
invoca, contro la legittimità costituzionale della delibera
legislativa impugnata, numerosi parametri costituzionali, e
precisamente gli articoli 3, 5, 81, quarto comma, 97 e 128 (nel testo
anteriore alla riforma del 2001) della Costituzione, nonchè gli
articoli 14 e 17 dello Statuto della Regione Siciliana, contestando,
innanzitutto, la competenza della Regione a legiferare in materia di
condizioni soggettive per il collocamento a riposo e per il
conseguente accesso alle prestazioni previdenziali, posto che tali
prestazioni sono erogate da un ente pubblico statale, in base a
requisiti stabiliti esclusivamente dalla legislazione dello Stato.
Indipendentemente da ciò, tali condizioni soggettive risultano
da una normativa che costituisce principio fondamentale di riforma
economico-sociale della Repubblica (art. 1, comma 2, della legge
8 agosto 1995, n. 335), come tale idonea a imporsi a qualunque tipo
di potestà legislativa regionale, ciò che rende evidentemente
superflua ogni eventuale discussione circa il possibile inquadramento
della materia oggetto della delibera in questione alla stregua degli
elenchi di competenze contenuti negli articoli 14 e 17 dello Statuto
speciale, evocati dal ricorrente.
Qualora anche si volesse ritenere che il previsto diritto al
collocamento a riposo anticipato e l'accesso alle prestazioni
previdenziali secondo le condizioni risultanti dalla delibera
impugnata siano da intendere come misure straordinarie di riforma di
apparati pubblici pletorici, tramite l'eliminazione anticipata -
secondo l'espressione corrente - dei cosiddetti «esuberi», piuttosto
che come disciplina derogatoria rispetto al sistema previdenziale
generale, non per questo le determinazioni del legislatore siciliano
potrebbero legittimarsi costituzionalmente.
Anche ad ammettere, in tal caso, che possa invocarsi la
competenza legislativa regionale di cui alla lettera o) dell'art. 14
dello Statuto speciale («regime degli enti locali»), l'esodo di una
quota così rilevante di pubblici dipendenti ritenuti pletorici,
fissata nella misura massima del 45 per cento e generalizzata a tutti
gli enti presi in considerazione - pur dopo avere agevolato con norme
speciali, negli anni e in ogni modo, l'inquadramento in ruolo di
nuovo personale -, senza alcuna valutazione analitica e selettiva e
senza alcuna considerazione delle esigenze specifiche degli enti
colpiti dalla misura, viola lo status di autonomia degli enti locali
previsto dagli articoli 5 e 128 (nella versione anteriore alla
riforma del 2001) della Costituzione.
Questo motivo di incostituzionalità è ulteriormente rafforzato
dalla disposizione del terzo comma dell'art. 1 della delibera, che in
modo del tutto generico (ma tale, comunque, da smentire
l'affermazione di parte regionale, secondo cui il pensionamento
anticipato previsto dalla delibera impugnata avverrebbe «a costo
zero»), pone a carico degli enti presso i quali il personale presta
servizio gli oneri finanziari conseguenti. In tal modo, non solo non
si adempie all'onere costituzionalmente imposto dall'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, di indicare i mezzi finanziari necessari
per fare fronte alle spese previste, in quanto ci si limita
esclusivamente a menzionare i soggetti su cui tale onere verrebbe a
gravare, ma si finisce per incidere negativamente una seconda volta
sull'autonomia degli enti locali, imponendo loro di impegnare proprie
risorse per finanziare decisioni incidenti sui propri apparati da
altri assunte e, potenzialmente, anche in contrasto con l'interesse
al buon funzionamento dei propri apparati amministrativi.
La difesa regionale, rendendosi conto dell'insostenibilità,
sotto numerosi profili costituzionali, della normativa impugnata, si
appoggia sulla possibilità di adottare, a norma dell'art. 12, ultimo
comma, dello Statuto speciale, un regolamento di esecuzione con il
quale, par di capire, si dovrebbero dettare norme analitiche per
regolare l'esodo di personale dalle diverse amministrazioni
interessate e per prevedere meccanismi incentivanti che non si
risolvano necessariamente in un aggravio della spesa previdenziale
dell'ente pubblico nazionale competente. Ma a tale regolamento non
v'è nemmeno un accenno nella delibera impugnata ed esso, comunque,
non potrebbe limitare quello che lo stesso art. 39, comma 2, della
legge regionale n. 10 del 2000 qualifica come diritto dei dipendenti,
regolando, nel comma 4, le modalità di esercizio e, nel comma 5, le
priorità, per il caso che le domande superino la prevista
percentuale del 45 per cento. Nè potrebbe tale regolamento sopperire
alla previsione delle risorse necessarie per far fronte alle spese
conseguenti alle determinazioni legislative, previsione che deve
essere anch'essa fatta per legge.
Conclusivamente, l'impugnata delibera che estende ad
amministrazioni diverse da quella regionale il diritto a conseguire
l'anticipato collocamento a riposo, originariamente previsto per i
soli dipendenti della Regione dall'art. 39 della legge regionale
n. 10 del 2000 - norma, a suo tempo non impugnata, sulla quale il
Commissario dello Stato nutre ora dubbi di costituzionalità -
risulta, per i molteplici motivi indicati, costituzionalmente
illegittima.
L'annullamento che così deve essere disposto rende superfluo
l'esame dell'ulteriore censura prospettata dal ricorrente in
riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale del disegno di legge
n. 1147, approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 20 aprile
2001, dal titolo «Norme per il riconoscimento del periodo pre ruolo
per il restante personale inquadrato a norma della legge regionale
25 ottobre 1985, n. 39»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale del disegno di legge
n. 1176, approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 2 maggio
2001, dal titolo «Estensione dell'applicazione dell'articolo 39 della
legge regionale 15 maggio 2000, n. 10».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 ottobre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 ottobre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C1138