1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 26-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 febbraio 1992
N. 18 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 febbraio 1992 (della regione Veneto) Finanza pubblica allargata - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Obbligo delle regioni di iscrivere nei bilanci relativi agli anni 1992, 1993 e 1994 le risorse occorrenti al finanziamento dei rinnovi contrattuali per il triennio 1991-1993, contenendo le stesse entro il limite corrispondente alla differenza tra l'importo derivante dall'applicazione dei tassi programmati di inflazione alla spesa per retribuzioni al personale relativo all'anno 1991 e quello relativo agli oneri per automatismi retributivi - Mancata previsione della copertura finanziaria per detti anni - Mancata correlazione tra i costi determinati dalle scelte statali di politica finanziaria e la dimensione del finanziamento alle regioni - Indebita invasione della sfera di autonomia finanziaria della regione. (Legge 31 dicembre 1991, n. 415, art. 2, undicesimo comma). (Cost., artt. 81 e 119, primo e secondo comma). (092C0169) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 26-2-1992)

Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente della
giunta regionale, autorizzato con deliberazione della giunta
regionale n. 119 del 24 gennaio 1992 (doc. 1), rappresentata e
difesa, coma da proc. spec. rogata dal notaio Maria Luisa Semi di
Venezia del 30 gennaio 1992 (rep. n. 85094), dagli avvocati
Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio
eletto in Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via Confalonieri 5, contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2, undicesimo comma, della
legge 31 dicembre 1991, n. 415, disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1992),
pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31 dicembre 1991, in
quanto esso non destina le risorse statali necessarie al
finanziamento della spesa relativa al personale regionale - e
comunque non ne individua la copertura finanziaria - ed in quanto
essa determina la necessaria iscrizione nel bilancio regionale di
previsioni di spesa prive di corrispondenza con la spesa effettiva in
violazione dell'art. 119, primo e secondo comma, e dell'art. 81 della
Costituzione.
F A T T O
I contratti dei pubblici impiegati e le loro conseguenze
finanziarie sono disciplinati in primo luogo - come è noto - dalla
legge quadro n. 93/1983.
Questa, all'art. 15, quinto comma, dispone che "all'onere
derivante dall'applicazione delle norme concernenti il personale
statale si provvede mediante corrispondente riduzione di un apposito
fondo, che sarà iscritto nello stato di previsione del Ministero del
tesoro, al cui misura sarà annualmente determinata con apposita
norma da inserire nella legge finanziaria". Dispone quindi, al comma
successivo, che "analogamente provvederanno per i propri bilanci le
regioni, le province ed i comuni nonchè gli enti pubblici non
economici".
Le citate disposizioni prefigurano dunque un sistema in qualche
modo parallelo per lo Stato e per gli altri enti, tra i quali le
regioni: ma la precisa costruzione del sistema rimane, nella legge
quadro, largamente aperta ad una successiva definizione applicativa.
Da una parte, in astratto, si sarebbe potuto pensare che, così
come per lo Stato la legge finanziaria dispone uno stanziamento di
bilancio, il cui importo verrà utilizzato nella previsione della
corrispondente spesa, egualmente (o "analogamente" secondo il testo
della legge) le regioni avrebbero dovuto con proprio atto costituire
e determinare la misura di un apposito fondo, da utilizzare in sede
di bilancio per il finanziamento della spesa del proprio personale.
Questo meccanismo sarebbe stato perfettamente logico se - così
come lo Stato - anche le singole Regioni fossero dalla Costituzione e
dalla legislazione rese soggetti autonomi della contrattazione del
proprio personale e soggetti autonomi della determinazione delle
proprie risorse. Ma così non è, dal momento che - quanto alla
contrattazione - essa è unitaria per le Regioni e per gli enti
locali, e soprattutto avviene in sede centrale, sotto la completa ed
esclusiva responsabilità del Governo. Il "costo" del contratto,
perciò, non è determinato dalle regioni, ma in sostanza dal Governo
stesso, entro gli eventuali limiti di legge.
Quanto alle risorse regionali, è ben noto che esse sono
sostanzialmente rigide e predeterminate dalla legge, e che per la
maggior parte si tratta di trasferimenti statali.
In questo quadro costituzionale e legislativo, l'interpretazione e
l'applicazione della legge quadro presero atto della realtà, e
l'art. 15, ultimo comma, è stato inteso - anche a seguito di
trattative faticose e di informali intese tra Governo e regioni - per
quel che poteva solo essere, come una disposizione di carattere
meramente contabile, di conferma che la spesa per il personale
avrebbe dovuto figurare nel bilancio regionale: fermo restando che
sarebbe toccato allo Stato, in sede di legge finanziaria, di
provvedere alla copertura del costo del contratto - costo determinato
centralmente - mediante la previsione di apposito stanziamento
integrativo destinato alle regioni.
In altre parole, anche alle regioni (come agli enti locali e ad
altri enti) si sarebbe applicato - quanto alla copertura della spesa
- il meccanismo dell'art. 14, quinto comma, mentre il sesto comma
rimane a sancire che - come è naturale - il fondo per il personale
è impugnato al bilancio regionale.
Ciò trova pieno riscontro, in particolare, nell'art. 2, decimo
comma, della legge finanziaria 1989, ove, provvedendosi ad integrare
le disposizioni (e le disponibilita') della legge finanziaria del
1988, è formalmente codificato sul piano del diritto positivo che il
fondo statale è riferito al rinnovo contrattuale "compreso quello
delle aziende autonome, dell'università, degli enti locali, della
ricerca e della sanita'". Ed i fondi genericamente stanziati con tale
legge finanziaria del 1989 sono poi stati ripartiti tra le diverse
destinazioni dal decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344 (convertito
in legge 23 gennaio 1991, n. 21), il quale ha previsto la
ripartizione della somma tra le diverse regioni "in proporzione alle
quote attribuite a ciascuna regione per l'anno 1989" a titolo di
fondo comune regionale (art. 2, primo comma, lett. a). Le somme così
ripartite furono poi assegnate alle singole regioni con decreti del
Ministro del tesoro.
In definitiva, dal complesso della legislazione vigente si ricava
che la procedura di finanziamento dei contratti pubblici passa
attraverso i seguenti momenti:
a) definizione delle compatibilità di tutti gli impegni di
spesa da destinare al pubblico impiego attraverso i documenti di
programmazione economico finanziaria del Governo e dello Stato;
b) costituzione, con la legge finanziaria, di un apposito fondo
per coprire gli oneri da destinare alla contrattazione collettiva dei
diversi comparti nel quadro delle compatibilità sopra stabilite;
c) adozione, da parte del Ministro del tesoro, dei provvedimenti
di trasferimento delle risorse alle amministrazioni interessate.
Da tali premesse chiaramente risulta la lesione portata ora
all'autonomia finanziaria regionale dall'art. 2, undicesimo comma,
della legge finanziaria 1992 n. 415/1991, secondo il quale le regioni
(accanto ad altri enti pubblici) "provvedono ad iscrivere nei bilanci
relativi agli anni 1992, 1993 e 1994 le risorse occorrenti al
finanziamento dei rinnovi contrattuali per il triennio 1991-1993",
specificando poi (con disposizione, come si dirà, di incerto
destinatario) che tali risorse sono "da contenere entro il limite
corrispondente alla differenza tra l'importo derivante
dall'applicazione dei tassi programmati di inflazione .. alla spesa
per retribuzioni al personale relativa all'anno 1991 e quello
relativo agli oneri per automatismi retributivi".
Infatti, dall'insieme delle pur non chiarissime disposizioni pare
evincersi da un lato che, a fronte dell'aumento di spesa regionale
determinata dal contratto, fa difetto qualunque stanziamento statale;
dall'altro che la spesa di cui si fa carico alle regioni ha carattere
assolutamente indeterminato.
Ma tali disposizioni risultano altresì costituzionalmente
illegittime per le seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Violazione dell'art. 119, primo e secondo comma, della
Costituzione.
Come sopra esposto, l'art. 2, undicesimo comma, della legge n.
415/1991 prevede che le regioni (e altri enti) iscrivano nei propri
bilanci le somme occorrenti per il finanziamento dei rinnovi
contrattuali per il triennio 1991-1993, senza disporre alcuna
copertura finanziaria di tali spese: le quali in tal modo rimangono
addossate al bilancio regionale.
Ora, è ben noto che le regioni - così come la Costituzione e la
legislazione ordinaria attualmente le configurano - da un lato non
dispongono della potestà di determinare liberamente il volume delle
proprie entrate, dall'altro nemmeno dispongono di una reale autonomia
negoziale nel determinare il trattamento economico dei propri
impiegati. In particolare, la consistenza economica della
contrattazione è il frutto di valutazioni di compatibilità
economiche e di scelte fondamentalmente governative.
Da tale situazione non può non derivare un principio di
correlazione tra i costi determinati da tali scelte e la dimensione
del finanziamento statale alle regioni, che altrimenti si
troverebbero prive di mezzi necessari a far fronte alle conseguenze
di scelte non proprie.
In tal senso, d'altronde, è la prassi sin qui seguita, secondo
quanto esposto in narrativa. Ma si rilevi che la stessa Corte dei
conti ha di recente, nella propria relazione al Parlamento, ribadito
che "in sede di determinazione degli importi da destinare con la
legge finanziaria per i rinnovi dei contratti del pubblico impiego,
le relative disponibilità dovrebbero riferirsi a tutti i comparti
compresi nella procedura della legge quadro sul pubblico impiego, con
la contestuale provvista dei mezzi finanziari sull'intero arco
triennale" (resoconto atti parlamentari, venerdì 3 dicembre 1991,
Commissione V).
La lamentata lesione non è per nulla diminita dalla
specificazione, operata dallo stesso undicesimo comma dell'art. 2,
secondo la quale le risorse da iscrivere sono "da contenere entro il
limite corrispondente alla differenza tra l'importo derivante
dall'applicazione dei tassi programmati di inflazione .. alla spesa
per retribuzioni al personale relativa all'anno 1991 e quello
relativo agli oneri per automatismi retributivi".
In primo luogo, infatti, le regioni e gli altri enti interessati
(cui la disposizione sembrerebbe grammaticalmente riferirsi) non sono
in grado di "contenere" alcunchè, dato che, come detto, nel vigente
sistema di contrattazione il quadro di compatibilità economica è
definito e verificato dal Governo. Al più, dunque, siffatta
disposizione può valere come direttiva - della cui efficacia
l'esperienza induce a diffidare - posta alla futura azione del
Governo.
Ma infine, in qualunque modo interpretata, e qualunque efficacia
si voglia attribuirle, tale disposizione non potrebbe che incidere
sulla dimensione dell'impegno economico, senza toccare i meccanismi
di finanziamento (o di non finanziamento), la cui legittimità è qui
contestata.
Va piuttosto notato che nel suo insieme, la citata disposizione
costringe le regioni ad iscrivere nel proprio bilancio somme non solo
prive di copertura in entrata ma altresì oggettivamente indefinite
nella misura, e soprattutto inidonee a finanziare una spesa, la cui
reale entità deriva non dalle direttive della legge finanziaria ma
dal contratto che sarà stipulato: e ciò non solo per il 1992, ma
persino per il 1993 e il 1994, anni per i quali i costi effettivi del
contratto saranno - è lecito presumere e sperare - abbondantemente
noti.
Ciò comporta specifica lesione dell'autonomia finanziaria
regionale per complessiva irragionevolezza del sistema di
finanziamento.
2. - Violazione dell'art. 81 della Costituzione.
Si è già sopra considerato che la spesa prevista per le Regioni
- e per altri enti - rimane nella legge n. 415/1991 priva di
copertura. Nè varrebbe obbiettare che non essendovi stanziamenti
statali, non v'è obbligo specifico di copertura: dato che non si
tratterebbe in tal caso che di una figura di occultamento di un defi-
cit pubblico che non potrebbe ad un certo punto non emergere e
richiedere interventi statali (sta forse in questa consapevolezza la
ragione sostanziale della posizione della Corte dei conti sopra
menzionata, rivolta per l'appunto a combattere la formazione di defi-
cit occulti).
Si aggiunga qui tuttavia che, se, al fine di far salva la
legittimità costituzionale dell'impugnata normativa, si dovesse
ritenere che il silenzio del legislatore sul finanziamento statale
non altera le regole sin qui vigenti sui meccanismi di finanziamento
(e che perciò il finanziamento statale rimane dovuto), in tal caso
il difetto della richiesta copertura diverrebbe ancor più specifico
ed evidente.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Veneto chiede: voglia
l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, undicesimo comma, della legge 31 dicembre
1991, n. 415, per violazione degli artt. 119, primo e secondo comma,
ed 81 della Costituzione, nei sensi e per le ragioni sopra illus-
trate.
Avv. prof. Giandomenico FALCON - Avv. Luigi MANZI

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