1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° febbraio 2019 (della Regione autonoma della Sardegna). Straniero - Disposizioni in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica - Disposizioni in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari e disciplina di casi speciali di permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario - Disposizioni in materia di accoglienza dei richiedenti asilo - Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica - Modifiche all'art. 143 del decreto legislativo n. 267 del 2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali). - Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, art. 1, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), i), l), m), n), numero 2), n-bis), o), p) e q); comma 2; comma 3, lettera a), numeri 1 e 2; comma 6; comma 7; comma 8; comma 9; art. 12, comma 1, lettere a), b), c) e d); comma 2, lettere a), b), c), d), numeri 1 e 2, e), f), g), h), i), l), m) e n); comma 3; comma 4; comma 5; comma 5-bis; comma 6; art. 13, comma 1, lettere a), numero 2, b) e c); e art. 28, comma 1. (19C00041) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2019)

Ricorso della Regione autonoma della Sardegna (cod. fisc.
80002870923) con sede legale in 09123 Cagliari (CA), Viale Trento, n.
69, in persona del presidente pro tempore Francesco Pigliaru, in
forza di procura speciale a margine del presente atto rappresentata e
difesa dagli avv. Alessandra Camba (cod. fisc. CMBLSN57D49B354X;
posta elettronica certificata acamba@pec.regione.sardegna.it - fax
070.6062418) e avv. prof. Massimo Luciani (cod. fisc.
LCNMSM52L23H501G - fax 06.90236029; posta elettronica certificata
(massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in Roma (00153), Lungotevere Raffaello
Sanzio, n. 9;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in 00186
Roma è domiciliato ex lege, per la dichiarazione dell'illegittimità
costituzionale:
dell'art. 1, a eccezione del comma 1, lettere g); h); n), n.
1; del comma 3, lettera a), n. 3, e lettera b); del comma 4; del
comma 5;
dell'art. 12, a eccezione del comma 1, lettere a-bis) e
a-ter); del comma 2, lettera d), n. 1-bis; del comma 7;
dell'art. 13, a eccezione del comma 1, lettera a), n. 1;
dell'art. 28, limitatamente al comma 1;
del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, recante
«Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per la funzionalità
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 ottobre 2018, n. 231, come
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 1° dicembre 2018, n. 132, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 3
dicembre 2018, n. 281, e, pertanto, analiticamente, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale: dell'art. 1, comma 1,
lettere a), b), c), d), e), f), i), l), m), n), n. 2, n-bis), o), p),
q); comma 2; comma 3, lettera a), numeri 1 e 2; comma 6; comma 7;
comma 8; comma 9; dell'art. 12, comma 1, lettere a), b), c), d);
comma 2, lettere a), b), c), d), numeri 1 e 2, e), f), g), h), i),
l), m), n); comma 3; comma 4; comma 5; comma 5-bis; comma 6;
dell'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2, lettera b), lettera c);
dell'art. 28, comma 1; del medesimo decreto-legge 4 ottobre 2018, n.
113, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 ottobre 2018, n. 231, come
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 1° dicembre 2018, n. 132, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 3
dicembre 2018, n. 281.

Fatto

1. - Con decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 4 ottobre 2018, n. 231), convertito, con
modificazioni, in legge 1° dicembre 2018, n. 132 (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 3 dicembre 2018, n. 281), sono state adottate
«Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per la funzionalità
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata».
Le disposizioni di maggiore rilievo del decreto-legge n. 113 del
2018, per quanto qui interessa, sono quelle che seguono.
i) L'art. 1, che ha sostituito il generale istituto del permesso
di soggiorno «per motivi umanitari» di cui all'art. 5 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (recante il «Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero»), con una pluralità di fattispecie
tipizzate e, sulla scorta di tale scelta di fondo, nelle disposizioni
qui impugnate, ha adottato la consequenziale disciplina di dettaglio,
di coordinamento e di attuazione.
ii) L'art. 12 («Disposizioni in materia di accoglienza dei
richiedenti asilo»), che è intervenuto sulle vigenti disposizioni
relative al Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati
(Sprar), con disposizioni tutte lesive, a eccezione di quelle escluse
dalla presente impugnazione.
iii) L'art. 13, qui interamente gravato, a eccezione del comma 1,
lettera a), n. 1, il quale, in particolare, alla lettera a), n. 2),
ha novellato l'art. 4 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142
(«Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonchè
della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale»), inserendovi un comma 1-bis, a tenor del quale «il
permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per
l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell'art. 6, comma 7, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286». Lo stesso art. 13, al
comma 1, lettera b), n. 1, ha poi sostituito il comma 3 dell'art. 5
del decreto legislativo n. 142 del 2015, disponendo che «l'accesso ai
servizi previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul
territorio ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di
domicilio individuato ai sensi dei commi 1 e 2».
iv) L'art. 28, comma 1, che ha novellato l'art. 143 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (recante il «Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali», hinc inde anche TUEL),
inserendovi un comma 7-bis, a tenor del quale «Nell'ipotesi di cui al
comma 7, qualora dalla relazione del prefetto emergano, riguardo ad
uno o più settori amministrativi, situazioni sintomatiche di
condotte illecite gravi e reiterate, tali da determinare
un'alterazione delle procedure e da compromettere il buon andamento e
l'imparzialità delle amministrazioni comunali o provinciali, nonchè
il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, il prefetto,
sulla base delle risultanze dell'accesso, al fine di far cessare le
situazioni riscontrate e di ricondurre alla normalità l'attività
amministrativa dell'ente, individua, fatti salvi i profili di
rilevanza penale, i prioritari interventi di risanamento indicando
gli atti da assumere, con la fissazione di un termine per l'adozione
degli stessi, e fornisce ogni utile supporto tecnico-amministrativo a
mezzo dei propri uffici. Decorso inutilmente il termine fissato, il
prefetto assegna all'ente un ulteriore termine, non superiore a 20
giorni, per la loro adozione, scaduto il quale si sostituisce,
mediante commissario ad acta, all'amministrazione inadempiente. Ai
relativi oneri gli enti locali provvedono con le risorse disponibili
a legislazione vigente sui propri bilanci».
Gli articoli 1, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), i), l),
m), n), n. 2, n-bis), o), p), q); comma 2; comma 3, lettera a),
numeri 1 e 2; comma 6; comma 7; comma 8; comma 9; 12, comma 1,
lettere a), b), c), d); comma 2, lettere a), b), c), d), numeri 1 e
2, e), f), g), h), i), l), m), n); comma 3; comma 4; comma 5; comma
5-bis; comma 6; 13, comma 1, lettera a), n. 2, lettera b), lettera
c); 28, comma 1; del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, recante
«Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per la funzionalità
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 ottobre 2018, n. 231, come
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 1° dicembre 2018, n. 132, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 3
dicembre 2018, n. 281, sono lesivi degli interessi e delle
attribuzioni costituzionali della Regione autonoma della Sardegna,
che ne chiede la declaratoria d'illegittimità costituzionale per i
seguenti motivi di

Diritto

Premessa.
Quanto all'incidenza delle norme impugnate nelle attribuzioni
costituzionali della Regione autonoma della Sardegna. - Come risulta
dal suo stesso titolo, riportato in epigrafe, il decreto-legge n. 113
del 2018 disciplina una varia pluralità di oggetti, che, come
vedremo al quinto motivo di ricorso, non sono caratterizzati dal
tratto dell'omogeneità e la cui regolazione, pei profili che qui
interessano, non è assistita dalla straordinaria necessità e
urgenza che, ai sensi dell'art. 77 Cost., deve caratterizzare questa
categoria di atti. Le norme del decreto-legge, inoltre, nelle parti
qui censurate, sono gravemente lesive di plurimi parametri
costituzionali ulteriori.
Prima di illustrare i singoli motivi di doglianza, però, conta
ora mettere in luce, in via del tutto preliminare e con riferimento a
tutte le previsioni censurate, che i vizi di legittimità
costituzionale di cui appresso si farà illustrazione sono tutti
contestabili in sede di giudizio di legittimità costituzionale in
via d'azione, a causa della loro evidente interferenza con le
attribuzioni regionali, cui arrecano un grave pregiudizio.
In primo luogo, l'art. 28 concerne attribuzioni di diretta
spettanza regionale, poichè l'ordinamento degli enti locali è
materia di competenza regionale esclusiva per la Regione autonoma
della Sardegna in virtù dell'art. 3, comma 1, lettera b), della
legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la
Sardegna» (hinc inde «Statuto»).
In secondo luogo, come è noto, l'art. 117, comma 2, lettere b) e
h), Cost., ricomprende la materia «immigrazione» e la materia «ordine
pubblico e sicurezza» tra quelle assegnate alla competenza esclusiva
dello Stato. Nondimeno, la stessa Costituzione, all'art. 118, comma
3, riconosce esplicitamente l'esistenza di un profondo legame fra
questa materia e quelle di competenza concorrente, affidate (anche)
alla cura delle regioni. Stabilire che «La legge statale disciplina
forme di coordinamento fra Stato e regioni nelle materie di cui alle
lettere b) e h) del secondo comma dell'art. 117 [...]», infatti,
equivale a dare atto dell'intreccio competenziale fra tali due
materie e le molte altre di competenza regionale, come, in
particolare e a tacer d'altro, «tutela e sicurezza del lavoro;
istruzione [...]; tutela della salute [...]; previdenza complementare
e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario».
Per quanto specificamente concerne la Regione autonoma della
Sardegna, poi, sono coinvolte anche competenze statutarie,
addirittura di tipo esclusivo.
Basta pensare, a tal proposito, a quelle in materia di «polizia
locale urbana e rurale» (art. 3, lettera c), dello Statuto), o di
«edilizia ed urbanistica» (art. 3, lettera f), dello Statuto). Su
quest'ultima, in particolare, è sufficiente considerare - a conferma
del predetto coinvolgimento - che la legge reg. Sardegna 23 settembre
2016, n. 22 (recante «Norme generali in materia di edilizia sociale e
riforma dell'Azienda regionale per l'edilizia abitativa») all'art. 1,
comma 2, dispone che «La Regione esercita le proprie funzioni in
materia di edilizia sociale assicurando il conseguimento dei seguenti
obiettivi generali: [...] f) coordinamento con altre politiche
pubbliche, soprattutto urbanistiche, territoriali, ambientali e per
l'inclusione sociale, la salute, il diritto allo studio, il lavoro e
l'immigrazione».
Sul punto concorda, peraltro, anche codesta ecc.ma Corte, che con
specifico riferimento alla materia «immigrazione» ha già chiarito,
nella sentenza n. 299 del 2010, che «deve essere riconosciuta la
possibilità di interventi legislativi delle regioni con riguardo al
fenomeno dell'immigrazione, per come previsto dall'art. 1, comma 4,
del decreto legislativo n. 286 del 1998, fermo restando che «tale
potestà legislativa non può riguardare aspetti che attengono alle
politiche di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno nel
territorio nazionale, ma altri ambiti, come il diritto allo studio o
all'assistenza sociale, attribuiti alla competenza concorrente e
residuale delle Regioni» (sentenza n. 134 del 2010)».
E difatti «l'intervento pubblico concernente gli stranieri non
può [...] limitarsi al controllo dell'ingresso e del soggiorno degli
stessi sul territorio nazionale, ma deve necessariamente considerare
altri ambiti - dall'assistenza sociale all'istruzione, dalla salute
all'abitazione - che coinvolgono molteplici competenze normative,
alcune attribuite allo Stato, altre alle regioni (sentenze n. 156 del
2006, n. 300 del 2005)».
Ebbene: le norme censurate con l'odierno ricorso coinvolgono,
come si vedrà, non solo competenze statali, ma anche regionali, sia
esclusive (alle quali si è già fatto cenno), che concorrenti e
integrative. Competenze che, in fatto, la Regione autonoma della
Sardegna ha puntualmente esercitato.
A tal proposito, lasciando da parte le materie di competenza
esclusiva e prendendo le mosse dalle materie di competenza
concorrente, di cui all'art. 4 dello Statuto sardo, sia sufficiente
osservare che:
in materia di «assistenza e beneficenza pubblica» (art. 4,
lettera h)), la legge regionale Sardegna 23 dicembre 2005, n. 23 -
recante «Sistema integrato dei servizi alla persona. Abrogazione
della legge regionale n. 4 del 1988 (Riordino delle funzioni
socio-assistenziali)» - all'art. 4, comma 1, dispone che «hanno
diritto ad accedere ai servizi ed alle prestazioni di cui alla
presente legge: [...] c) i cittadini extracomunitari residenti ai
sensi dell'art. 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286; d)
gli apolidi ed i rifugiati residenti, nel rispetto delle normative
statali ed internazionali vigenti; e) i cittadini stranieri di cui
all'art. 18 del decreto legislativo n. 286 del 1998; [...]»;
in materia di «igiene e sanità pubblica» (art. 4, lettera
i), dello Statuto):
la legge regionale Sardegna 8 marzo 1979, n. 8 - recante
«Istituzione e disciplina dei Consultori familiari» - dispone,
all'art. 9, comma 1, che «Le prestazioni effettuate dai servizi
consultoriali previsti dalla presente legge sono gratuite per tutti i
cittadini italiani nonchè per gli stranieri residenti o che
soggiornino anche temporaneamente nel territorio italiano»;
la legge regione autonoma della Sardegna 13 aprile 2017, n.
5, all'art. 5 (rubricato «Disposizioni in materia di sanità e
politiche sociali») autorizza «per l'anno 2017, la spesa di euro
200.000 per il potenziamento del sistema della governance regionale
sul tema dell'accoglienza dei migranti attraverso la realizzazione di
progetti rivolti alla formazione degli operatori del settore
dell'accoglienza ai richiedenti asilo» (così il comma 27) .
Quanto alle competenze integrative, sia sufficiente rilevare che:
in materia di «lavoro» e «previdenza ed assistenza sociale»
(di cui all'art. 5 dello Statuto e al decreto legislativo 10 aprile
2001, n. 180, recante «Norma di attuazione dello Statuto speciale
della Regione Sardegna recante delega di funzioni amministrative alla
Regione in materia di lavoro e servizi all'impiego»), la legge
regione autonoma della Sardegna 17 maggio 2016, n. 9 - recante
«Disciplina dei servizi e delle politiche per il lavoro» - dispone,
all'art. 33-bis, comma 1, che «L'ASPAL, al fine di garantire una
reale fruizione dei servizi per il lavoro e dei programmi di politica
attiva del lavoro, anche in coordinamento con gli interventi di
politica sociale promossi dalla normativa europea, nazionale e
regionale, da parte di soggetti a rischio di esclusione, quali
lavoratori stranieri, beneficiari di forme di reddito di inclusione e
altre categorie [...] è autorizzata ad assumere personale dotato di
specifiche competenze per l'espletamento delle suddette attivita'».
La disciplina qui censurata, peraltro, interseca anche una
pluralità di ambiti competenziali regionali elencati nell'art. 117,
comma 3, Cost. (applicabile alle regioni a statuto speciale ai sensi
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001), quali: «previdenza
complementare e integrativa», «coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario» (presidiato dall'art. 7 dello Statuto, per
l'odierna ricorrente) e «istruzione». Tale intreccio è confermato
anche da un rapido esame «a campione» della legislazione vigente in
altre regioni nelle materie incise, per i profili che qui
interessano, dal decreto-legge n. 113 del 2018.
Senza alcuna pretesa d'esaustività basti considerare che:
i) quanto alla materia «istruzione», l'art. 3, comma 1, della
legge regionale Basilicata 13 agosto 2015, n. 30, recante «Sistema
integrato per l'apprendimento permanente ed il sostegno alle
transizioni nella vita attiva», prevede che «le azioni del sistema
regionale integrato per l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita
sono rivolte ai cittadini dell'Unione europea (UE), nonchè agli
stranieri ed agli apolidi muniti di regolare permesso di soggiorno»;
ii) quanto alla materia «previdenza complementare e
integrativa» (incisa perchè i migranti regolari sono anche
contribuenti previdenziali), l'art. 3, comma 1, della legge regione
Veneto 18 maggio 2007, n. 10, stabilisce che «la Giunta regionale è
autorizzata, nei limiti dello stanziamento di bilancio, a concedere a
favore di lavoratrici e lavoratori residenti nel Veneto, iscritti ai
fondi pensione di natura collettiva, contributi diretti ad assicurare
per limitati periodi di tempo la copertura contributiva», prevedendo,
quale condizione per il godimento del beneficio, solo la residenza
nel territorio regionale e l'iscrizione a fondi pensione e non,
ovviamente, la cittadinanza;
iii) quanto alla materia «coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», è superfluo ricordare che gli
obblighi tributari regionali gravano anche sugli stranieri; per
l'effetto, laddove, a mero titolo esemplificativo, la legge regionale
Umbria 24 dicembre 2007, n. 36, recante «Disposizioni in materia
tributaria e di altre entrate della Regione Umbria», fa riferimento
alla figura del «contribuente regionale», comprende in tale categoria
anche lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio della
Regione. In via ancor più generale, si deve osservare che i
migranti, oltre che un onere per le regioni (a causa dei servizi che
esse devono erogare), sono per esse anche una risorsa, perchè il
loro apporto lavorativo è necessario per il buon funzionamento dei
programmi di sviluppo regionali. Sottrarre queste risorse senza alcun
coinvolgimento delle regioni è dunque in sè violativo della loro
sfera di autonomia.
Tanto considerato, la legittimazione della ricorrente alla
contestazione delle disposizioni in epigrafe non può ritenersi
dubbia, sicchè si può passare alla formulazione delle singole
censure.
1. - Quanto all'art. 1, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), i),
1), m), n), n. 2, n-bis), o), p), q); comma 2; comma 3, lettera a),
numeri 1 e 2; comma 6; comma 7; comma 8; comma 9; del decreto-legge
n. 113 del 2018. Violazione degli articoli 2, 3, 10, commi 2 e 3, 11,
117, comma 1, della Costituzione (anche con riferimento agli articoli
15, lettera c), e 18, della direttiva 2011/95/UE, 6, 10, comma 1, 17,
23 e 24 del Patto Internazionale di New York sui diritti civili e
politici e 2, 3 e 8 della Convenzione europea per la salvaguardia del
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali). Violazione degli
articoli 117, commi 2, 3 e 4; 118 e 119 della Costituzione.
Violazione degli articoli 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della legge cost. 26
febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la Sardegna»,
anche in riferimento al decreto legislativo 10 aprile 2001, n. 180,
recante «Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione
Sardegna recante delega di funzioni amministrative alla Regione in
materia di lavoro e servizi all'impiego» e al decreto del Presidente
della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480, recante «Nuove norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione autonoma della
Sardegna».
Come già riportato in narrativa, l'art. 1 del decreto-legge n.
113 del 2018 ha apportato significative modifiche sia al decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (recante «Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero»), sia al decreto legislativo 28
gennaio 2008, n. 25 (emanato in «Attuazione della direttiva
2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli
Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status
di rifugiato»).
Prima dell'emanazione del decreto impugnato, l'art. 5 del decreto
legislativo n. 286 del 1998 - che disciplina in via generale
l'istituto del permesso di soggiorno - prevedeva, al comma 6, che «Il
rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì
adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi
esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni
di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, salvo che
ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o
risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato
italiano. Il permesso di soggiorno per motivi umanitari è rilasciato
dal questore secondo le modalità previste nel regolamento di
attuazione».
Sul testo appena menzionato è intervenuto l'art. 1, comma 1, del
decreto-legge n. 113 del 2018, il quale, alla lettera b), n. 2), ha
soppresso l'inciso del primo periodo contenente la menzionata
clausola di salvaguardia («salvo che ricorrano seri motivi, in
particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi
costituzionali o internazionali dello Stato italiano») e l'intero
secondo periodo, che contemplava la possibilità del rilascio del
permesso di soggiorno «per motivi umanitari».
In secondo luogo, l'art. 32, comma 3, del decreto legislativo n.
25 del 2008, nella versione antecedente l'emanazione del decreto
impugnato, disponeva che «Nei casi in cui non accolga la domanda di
protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi
motivi di carattere umanitario, la Commissione territoriale trasmette
gli atti al questore per l'eventuale rilascio del permesso di
soggiorno ai sensi dell'art. 5, comma 6, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286».
Anche tale disposizione è stata modificata dal decreto-legge n.
113 del 2018 (e, segnatamente, dall'art. 1, comma 2).
Conseguentemente, si prevede ora che «Nei casi in cui non accolga la
domanda di protezione internazionale e ricorrano i presupposti di cui
all'art. 19, commi 1 e 1.1, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore
per il rilascio di un permesso di soggiorno annuale che reca la
dicitura "protezione speciale", salvo che possa disporsi
l'allontanamento verso uno Stato che provvede ad accordare una
protezione analoga. Il permesso di soggiorno di cui al presente comma
è rinnovabile, previo parere della Commissione territoriale, e
consente di svolgere attività lavorativa ma non può essere
convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro».
Più in generale, l'istituto del permesso di soggiorno per «gravi
motivi di carattere umanitario» è stato sostituito da fattispecie
direttamente tipizzate dai novellati decreto legislativo n. 286 del
1998 e decreto legislativo n. 25 del 2008, i quali, in particolare,
ne consentono il rilascio:
i) quando lo straniero «possa essere oggetto di persecuzione
per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di
religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali,
ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel
quale non sia protetto dalla persecuzione» (art. 19, comma 1, decreto
legislativo n. 286 del 1998);
ii) quando vi siano «fondati motivi» ch'egli possa «essere
sottopost[o] a tortura» (art. 19, comma 1.1, decreto legislativo n.
286 del 1998);
iii) per «cure mediche», con riferimento agli «stranieri che
versano in condizioni di salute di particolare gravita'» (art. 19,
comma 2, lettera d-bis), decreto legislativo n. 286 del 1998;
iii) per «calamita'» (art. 20-bis, decreto legislativo n. 286
del 1998);
iv) per «atti di particolare valore civile» (art. 42-bis,
decreto legislativo n. 286 del 1998);
v) per «protezione speciale» (art. 32, comma 3, decreto
legislativo 28 gennaio 2008, n. 25).
In terzo luogo, l'art. 1, comma 8, del decreto-legge n. 113 del
2018, stabilisce che «Fermo restando i casi di conversione, ai
titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari già
riconosciuto ai sensi dell'art. 32, comma 3, del decreto legislativo
28 gennaio 2008, n. 25, in corso di validità alla data di entrata in
vigore del presente decreto, è rilasciato, alla scadenza, un
permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 32, comma 3, del decreto
legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, come modificato dal presente
decreto, previa valutazione della competente Commissione territoriale
sulla sussistenza dei presupposti di cui all'art. 19, commi 1 e 1.1,
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286». Ne consegue che, in
sede di rinnovo, la nuova disciplina di cui al menzionato comma 8
dovrà retroattivamente applicarsi anche agli stranieri cui è stato
rilasciato un regolare permesso di soggiorno per «motivi umanitari»
ai sensi della normativa previgente.
1.1. - Dalle disposizioni testè menzionate emerge, in sostanza,
che:
gli stranieri che prima avrebbero potuto godere del permesso
di soggiorno per «motivi umanitari» diventano irregolari, qualora
essi non si trovino nelle condizioni di cui all'art. 19, commi 1 e
1.1 del novellato decreto legislativo n. 286 del 1998 o in quelle
ulteriori per le quali il medesimo decreto legislativo n. 286 del
1998 o il decreto legislativo n. 25 del 2008 prevedono il rilascio
del permesso;
detta irregolarità non colpisce solamente coloro che
presentano richiesta per il menzionato permesso o ai quali esso viene
rilasciato successivamente all'entrata in vigore del decreto-legge n.
113 del 2018, ma si estende anche a chi già ne sia in possesso, con
conseguente revoca o diniego del rinnovo rispettivamente ai sensi dei
commi l e 8 dell'art. 1 del decreto impugnato.
1.2. - Tanto premesso, non v'è dubbio che la nuova disciplina
presenti plurimi profili d'illegittimità costituzionale, come
appresso si vedrà.
È opportuno anzitutto ribadire che il complessivo riordino della
normativa relativa al permesso di soggiorno comporta un diretto
coinvolgimento delle regioni. A tal proposito, al di là di quanto
già osservato in via generale nella premessa del presente gravame,
basti pensare, a titolo esemplificativo:
alla nuova ipotesi di permesso di soggiorno per cure mediche
per gli «stranieri che versano in condizioni di salute di particolare
gravita'» di cui all'art. 19, comma 2, lettera d-bis), decreto
legislativo n. 286 del 1998, fattispecie indubbiamente connessa alla
materia «tutela della salute»;
alla nuova ipotesi di permesso di soggiorno speciale per
stranieri vittime di violenza domestica di cui all'art. 18-bis del
decreto legislativo n. 286 del 1998, il quale «ha la durata di un
anno e consente l'accesso ai servizi assistenziali e allo studio
nonchè l'iscrizione nell'elenco anagrafico [...] o lo svolgimento di
lavoro subordinato e autonomo, fatti salvi i requisiti minimi di
eta'» e interseca inevitabilmente le materie «istruzione» e «tutela
del lavoro».
Vero quanto precede, le norme censurate incidono illegittimamente
non solo nelle attribuzioni attinenti alla funzione legislativa ex
articoli 117, comma 3, Cost. e 3, 4 e 5 dello Statuto, ma anche in
quelle relative alle funzioni amministrative ai sensi dell'art. 118,
comma 1, Cost. e 6 dello Statuto, pure in riferimento al decreto
legislativo n. 180 del 2001 («Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Sardegna recante delega di funzioni
amministrative alla Regione in materia di lavoro e servizi
all'impiego») e al decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del
1975 (recante «Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della
Regione autonoma della Sardegna»).
La Regione, infatti, è costretta a rimodulare tali funzioni -
tanto con riferimento alla loro disciplina, quanto al loro concreto
esercizio - escludendo dalla platea dei destinatari gli stranieri
che, in virtù della nuova legislazione statale in materia di
permesso di soggiorno, non potranno più ottenerne il rilascio o il
rinnovo e potranno subirne la revoca. Quanto alle specifiche
disposizioni gravate, infine, sono comprese tutte quelle che dettano
le scelte di fondo della riduzione della protezione umanitaria, o a
tale scelta danno svolgimento. Sono invece escluse quelle che a tale
scelta non si collegano.
1.3. - Violato, in secondo luogo, è l'art. 3 Cost., e con esso
il legittimo affidamento dei privati. La lesione - si badi - è
bidirezionale: da una parte, infatti, è leso l'affidamento dei
titolari di un permesso di soggiorno ottenuto in virtù del
precedente assetto normativo; dall'altra, quello di coloro che -
sempre alla luce della disciplina previgente - confidavano nel
rilascio del citato permesso.
In entrambi i casi siamo di fronte a esempi di retroattività
«impropria» (c.d. «unechte Rückwirkung»), ancorchè con due distinte
gradazioni.
La lesione dell'affidamento è particolarmente grave per la prima
categoria di destinatari, già da tempo residenti in Italia e che
nutrivano progetti di vita radicalmente condizionati dall'aspettativa
del rinnovo del permesso, in costanza delle condizioni per il suo
rilascio.
Anche l'altra categoria, però, è seriamente colpita, perchè
pure in questo caso un progetto di vita, inizialmente attuato con un
accesso al territorio nazionale confidante nel possesso dei requisiti
per il rilascio del permesso di soggiorno, è stato cancellato dalla
disciplina qui censurata.
È vero che affidamento non vuol dire pretesa all'immutabilità
della disciplina legislativa, ma non è meno vero che la costante
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale, ma anche
quella della Corte di giustizia UE e della Corte europea dei diritti
dell'uomo, ammette l'incidenza in situazioni soggettive pregresse
(nei c.d. «diritti quesiti») solo a condizione che l'intervento
legislativo sia: a) necessario; b) proporzionato; c) motivato dal
riferimento a interessi costituzionalmente meritevoli di protezione.
Nella specie, nessuna di queste condizioni ricorre, perchè la
cancellazione dell'istituto del permesso di soggiorno per ragioni
umanitarie non persegue alcun interesse meritevole di tutela e anzi -
come subito vedremo al sottoparagrafo che segue - confligge con
numerosi strumenti internazionali, qualificabili come fonti
interposte in forza dell'art. 117, comma 1, Cost.
1.4. - In terzo luogo, sono violati gli articoli 2, 3 e 117 Cost.
Viene infatti irragionevolmente operata una distinzione tra coloro
che, a parità di condizioni di rilascio, dopo l'entrata in vigore
del decreto-legge n. 113 del 2018 non potranno più godere del
permesso di soggiorno e coloro i quali, invece, potranno egualmente
mantenerlo alla luce delle sopravvenienze normative.
L'irragionevolezza di tale distinzione, poi, è tanto più grave, in
quanto si ripercuote anche sul godimento delle prestazioni pubbliche
e, in generale, sulle situazioni giuridiche soggettive direttamente
connesse alla titolarità del permesso di soggiorno.
La disparità di trattamento si rileva anche per un diverso
profilo. Secondo la giurisprudenza civile e amministrativa, i
requisiti per concedere il permesso di soggiorno per motivi umanitari
concernono le speciali esigenze relative alla «tutela della famiglia
e dei minori, ricongiungimento familiare, [...] persecuzioni dovute a
ragioni etniche, religiose o politiche» (Cons. Stato, Sez. VI, 10
settembre 2008, n. 4317), nonchè al «rischio effettivo di essere
sottoposto a pena di morte, tortura o trattamenti inumani e
degradanti» (Cass. civ., Sez. VI, ordinanza 24 marzo 2011, n. 6879).
Ebbene: poichè le fattispecie non coincidono integralmente,
distinguere coloro che versano in tali condizioni da coloro che
presentano i requisiti per i «casi speciali» introdotti dalle
disposizioni qui impugnate è irragionevole e violativo del principio
di eguaglianza, in quanto entrambi i gruppi comprendono le persone
c.d. «vulnerabili» secondo la giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo, per le quali lo Stato deve necessariamente
apprestare misure volte a evitare che siano soggetti a trattamenti
inumani e degradanti (cfr. Corte europea dei diritti dell'uomo,
sentenze 21 gennaio 2011, M.S.S. c. Grecia e Belgio, e 4 novembre
2014, Tarakhel c. Svizzera). Conseguentemente, è violato l'art. 117,
comma 1, Cost., atteso che la giurisprudenza ora citata fa leva
sull'art. 3 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali.
1.5. - È poi violato l'art. 10, comma 3, Cost., che riconosce il
diritto d'asilo nel territorio nazionale allo straniero al quale sia
impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle libertà
democratiche. Significative in proposito sono le statuizioni del
giudice della nomofilachia, il quale ha costantemente affermato che
«la protezione umanitaria costituisce una delle forme di attuazione
dell'asilo costituzionale [...], unitamente al rifugio politico ed
alla protezione sussidiaria, evidenziandosi anche in questa funzione
il carattere aperto e non integralmente tipizzabile delle condizioni
per il suo riconoscimento, coerentemente con la configurazione ampia
del diritto d'asilo contenuto nella norma costituzionale,
espressamente riferita all'impedimento nell'esercizio delle libertà
democratiche, ovvero ad una formula dai contorni non agevolmente
definiti e tutt'ora oggetto di ampio dibattito» (sent. Cassazione
civ., Sez. I, 23 febbraio 2018, n. 4455).
Ebbene: non è chi non veda che la formula relativa ai «motivi
umanitari» a fondamento del rilascio del permesso di soggiorno
rispondeva perfettamente alla necessità, imposta dall'art. 10, comma
3, Cost., di approntare ai richiedenti asilo una tutela elastica, in
quanto consustanziale alla «configurazione ampia del diritto
d'asilo». Venuta meno quella formula, è venuta meno anche la
pienezza della relativa tutela, relegata a singole fattispecie
tipizzate, per ciò solo inidonee (come precisato dalla citata
giurisprudenza di legittimita') a realizzare le prescrizioni
costituzionali.
1.6. - Non basta. Le disposizioni censurate si pongono anche in
contrasto con gli articoli 11 e 117, comma 1, Cost. (in relazione
agli articoli 15, lettera c), e 18 della direttiva 2011/95/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, recante
«norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della
qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status
uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare
della protezione sussidiaria, nonchè sul contenuto della protezione
riconosciuta»).
Per quanto qui interessa, la direttiva in esame stabilisce che:
«persona avente titolo a beneficiare della protezione
sussidiaria» è qualsiasi «cittadino di un paese terzo o apolide che
non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato, ma
nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se
ritornasse nel paese di origine, o, nel caso di un apolide, se
ritornasse nel paese nel quale aveva precedentemente la dimora
abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno
come definito all'art. 15, e al quale non si applica l'art. 17,
paragrafi 1 e 2, e il quale non può o, a causa di tale rischio, non
vuole avvalersi della protezione di detto paese» (art. 2, lettera
g));
ai fini del possesso dei requisiti per la protezione
sussidiaria, è considerata «danno grave» la «minaccia grave e
individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla
violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o
internazionale» (art. 15, lettera c));
gli Stati membri dell'Unione europea «riconoscono lo status
di protezione sussidiaria a un cittadino di un paese terzo o a un
apolide aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria in
conformità dei capi II e V» (art. 18).
Ebbene: la disciplina censurata è gravemente lesiva dei
parametri eurounitari poc'anzi richiamati. Essa, infatti, esclude dal
regime di protezione sussidiaria proprio le persone che, ove
rientrassero nel Paese di origine, verrebbero esposte alla «minaccia
grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante
dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato
interno o internazionale».
1.7. - Le norme impugnate, inoltre, sono senz'altro violative
degli articoli 2, 10, comma 2, e 117, comma 1, Cost., in riferimento
agli articoli 2, 3 e 8 della Convenzione europea per la salvaguardia
del diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (hinc inde: CEDU)
e agli articoli 6, 10, comma 1, 17, 23 e 24 del Patto internazionale
sui diritti civili e politici, reso esecutivo in Italia con legge 25
ottobre 1977, n. 881 (hinc inde: Patto).
A tal proposito, è agevole osservare che il diritto al rispetto
della vita privata e familiare di cui agli articoli 8 Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali e 17, 23 e 24 del Patto sarebbe irrimediabilmente
compromesso per i soggetti esclusi dal regime di protezione in
ragione dell'allontanamento dal territorio italiano. Essi, poi, a
causa della povertà del Paese di provenienza, vedrebbero messe a
repentaglio la propria vita e sicurezza alimentare, con conseguente
lesione degli articoli 2 e 3 Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e 6 e 10, comma
1, del Patto internazionale sui diritti civili e politici. Ne
discende l'ulteriore violazione, sotto diverso profilo rispetto a
quanto già osservato (v. par. 1.4), dell'art. 2 Cost., perchè in
tal modo sono compromessi i diritti inviolabili degli interessati.
1.8. - Da ultimo, va osservato che le norme censurate intersecano
sicuramente gli ambiti di autonomia finanziaria riservati alle
Regioni ai sensi dell'art. 119 Cost. e specificamente garantiti, per
quanto concerne la Regione ricorrente, dagli articoli 7 e 8 dello
Statuto.
A tal proposito, è sufficiente menzionare l'art. 35, comma 3,
del decreto legislativo n. 286 del 1998, il quale individua «le cure
ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorchè
continuative, per malattia ed infortunio» e i «programmi di medicina
preventiva a salvaguardia della salute individuale e collettiva» in
ogni caso garantiti «ai cittadini stranieri presenti sul territorio
nazionale, non in regola con le norme relative all'ingresso ed al
soggiorno».
Ai sensi dell'Accordo Stato-regioni n. 255 del 20 dicembre 2012,
poi, le regioni sono tenute a rimborsare le ASL territorialmente
competenti degli oneri per le prestazioni sanitarie erogate ai sensi
dell'art. 35, comma 3, del decreto legislativo n. 286 del 1998.
La Regione ricorrente, peraltro, in forza dell'art. 1, comma 836,
della legge n. 296 del 2006, «dall'anno 2007 [...] provvede al
finanziamento del fabbisogno complessivo del Servizio sanitario
nazionale sul proprio territorio senza alcun apporto a carico del
bilancio dello Stato».
Ebbene:
in forza delle norme impugnate, il numero degli «stranieri
presenti sul territorio nazionale» e «non in regola con le norme
relative all'ingresso ed al soggiorno» è destinato ad aumentare;
di conseguenza, poichè l'assistenza sanitaria di base
dovrebbe comunque essere assicurata, la spesa sostenuta dalle regioni
per l'erogazione delle prestazioni sanitarie a loro carico ai sensi
del citato art. 35, comma 3, decreto legislativo n. 286 del 1998 non
diminuirebbe, mentre diminuirebbe la partecipazione degli stranieri,
tramite il versamento delle imposte e dei contributi.
Ne consegue, all'evidenza, un ulteriore (e illegittimo)
pregiudizio per l'autonomia finanziaria della Regione ricorrente.
1.9. - Una censura specifica e uno specifico svolgimento dei
motivi di ricorso merita l'art. 1, comma 1, lettera f), del
decreto-legge n. 113 del 2018. Esso regola l'ambito dei servizi di
accoglienza per i titolari dei c.d. permessi di soggiorno per «casi
speciali», novellando l'art. 18-bis del decreto legislativo n. 286
del 1998 con l'inserimento del comma 1-bis. Detto comma 1-bis prevede
che «Il permesso di soggiorno rilasciato a norma del presente
articolo reca la dicitura "casi speciali", ha la durata di un anno e
consente l'accesso ai servizi assistenziali e allo studio nonchè
l'iscrizione nell'elenco anagrafico previsto dall'art. 4 del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7
luglio 2000, n. 442, o lo svolgimento di lavoro subordinato e
autonomo, fatti salvi i requisiti minimi di età. Alla scadenza, il
permesso di soggiorno di cui al presente articolo può essere
convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato
o autonomo, secondo le modalità stabilite per tale permesso di
soggiorno ovvero in permesso di soggiorno per motivi di studio
qualora il titolare sia iscritto ad un corso regolare di studi.».
Tale disposizione è illegittima nella parte in cui non consente
ai titolari di permesso di soggiorno «speciali» l'accesso ai servizi
sociali diversi da quelli esplicitamente menzionati, ovverosia
«servizi assistenziali» e «studio».
In questo modo il legislatore statale ha manifestamente e
illegittimamente compresso le attribuzioni regionali quantomeno nelle
materie «assistenza e beneficenza pubblica» (art. 4, lettera h),
dello Statuto), oltre che «lavoro», «previdenza ed assistenza
sociale» (di cui all'art. 5 dello Statuto e al decreto legislativo 10
aprile 2001, n. 180, recante «Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Sardegna recante delega di funzioni
amministrative alla Regione in materia di lavoro e servizi
all'impiego»), ambiti nei quali la ricorrente può adottare norme di
integrazione e attuazione per «adattare alle sue particolari esigenze
le disposizioni delle leggi della Repubblica».
Ne deriva la violazione non solo dell'art. 4, ma anche dell'art.
5 dello Statuto (e delle relative Norme di attuazione indicate
supra), in quanto le disposizioni impugnate sono sia autoapplicative
che «di dettaglio» e non lasciano alla Regione alcun margine di
discrezionale determinazione nell'ottica di un adattamento alle
specifiche esigenze della ricorrente.
Per le stesse ragioni sono violati anche gli articoli 118 Cost. e
6 dello Statuto (anche in riferimento alle Norme integrative
menzionate nell'epigrafe del presente motivo), in quanto alla Regione
è sottratto ogni spazio di esercizio delle sue attribuzioni
amministrative nelle materie di competenza concorrente o residuale
sopra indicate.
Specificamente violato è l'art. 118, comma 3, Cost., in quanto
la disciplina in esame non ha previsto l'obbligo dello Stato di
concertare con le regioni le modalità di assistenza nei confronti
dei richiedenti asilo e/o protezione internazionale, nonchè nei
confronti dei soggetti già riconosciuti in stato di «protezione
umanitaria».
2. - Quanto all'art. 12, comma 1, lettere a), b), c), d); comma 2,
lettere a), b), c), d), numeri 1 e 2, e), f), g), h), i), 1), m), n);
comma 3; comma 4; comma 5; comma 5-bis; comma 6; del decreto-legge n.
113 del 2018. Violazione degli articoli 2, 3, 97, 117, 118 e 119
della Costituzione, anche in riferimento all'art. 3 della Convenzione
europea per la salvaguardia del diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali. Violazione degli articoli 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della legge
cost. 26 febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la
Sardegna», anche in riferimento al decreto del Presidente della
Repubblica 22 maggio 1975, n. 480, recante «Nuove norme di attuazione
dello statuto speciale della regione autonoma della Sardegna» e al
decreto legislativo 17 aprile 2001, n. 234, recante «Norme di
attuazione dello Statuto speciale della regione Sardegna per il
conferimento di funzioni amministrative, in attuazione del Capo I
della legge n. 59 del 1997».
L'art. 12 del decreto-legge n. 113 del 2018 interviene sulle
vigenti disposizioni relative al Sistema di protezione per
richiedenti asilo e rifugiati (Sprar). Come è noto, lo Sprar è il
servizio costituito dalla rete di centri di accoglienza gestiti dagli
enti locali, che non si limitano ad accogliere i migranti, ma
svolgono anche progetti e attività di istruzione, integrazione
sociale, informazione, assistenza e orientamento nella costruzione di
percorsi individuali e/o collettivi di inserimento socio-economico.
Ne consegue che:
le funzioni dei centri SPRAR non sono in alcun modo
sovrapponibili nè riducibili a quelle degli altri centri che
gestiscono il fenomeno migratorio e dei richiedenti asilo e/o
protezione internazionale (c.d. «hot spot», CARA o CAS);
nella prospettiva del riparto di competenze tra Stato e
regioni, l'attività svolta dallo SPRAR è certamente riconducibile
alle competenze regionali;
in particolare (e fermo restando quanto osservato in via
generale nella premessa del presente gravame), l'attività (e,
dunque, la disciplina) dei centri SPRAR è del tutto estranea alle
«politiche di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno
nel territorio nazionale», concernendo i diversi ambiti del «diritto
allo studio o all'assistenza sociale», nonchè delle politiche
abitative, ambiti «attribuiti alla competenza concorrente e residuale
delle regioni» (per riprendere le parole delle sentenze Corte
costituzionale, nn. 134 e 299 del 2010).
Il servizio di accoglienza SPRAR è stato fortemente modificato
dalle norme censurate, tanto che l'art. 12, comma 4, ne ha anche
mutato il nome in «Sistema di protezione per richiedenti asilo,
rifugiati e minori stranieri non accompagnati».
In particolare, l'articolo in esame interviene sulla platea dei
beneficiari dei servizi di accoglienza sul territorio che sono
prestati dagli enti locali: i servizi di accoglienza sono stati
riservati ai titolari delle vigenti forme di protezione
internazionale, ivi compresi quelli «speciali» introdotti dallo
stesso decreto-legge n. 113 del 2018 ai novellati articoli 18-bis,
19, comma 2, lettera d-bis), 22, comma 12-quater, 20-bis e 42-bis
(permesso di soggiorno per vittime di violenza domestica, per
soggetti in condizioni di salute di eccezionale gravità, per vittime
di particolare sfruttamento lavorativo, per calamità, per soggetti
che hanno compiuto atti di particolare valore civile), e ai minori
stranieri non accompagnati. Sono stati invece esclusi dalla
possibilità di usufruire dei relativi servizi i richiedenti la
protezione internazionale, oltre che i possessori dei precedenti
permessi «per motivi umanitari» oggi soppressi.
Ne consegue che, allo stato, molti soggetti accolti dagli Sprar
dovranno lasciarli, nonostante abbiano già ottenuto il
riconoscimento del diritto alla «protezione umanitaria».
2.1. - Ciò detto in via di premessa generale, è necessario
esaminare nel dettaglio il contenuto delle disposizioni impugnate
(nei limiti di quanto qui d'interesse).
Il comma 1 modifica l'art. 1-sexies del decreto-legge n. 416 del
1989.
La lettera a) ne ha riscritto il primo comma. La nuova
formulazione esclude i «richiedenti asilo» dal novero dei soggetti
che possono essere accolti dai servizi di accoglienza degli enti
locali e include solo i soggetti già titolari dei permessi
«speciali» di soggiorno introdotti dal decreto-legge n. 113 del 2018.
La lettera b) ne ha modificato il comma 4, circoscrivendo il
meccanismo di «coordinamento» tra Ministero ed enti locali in materia
di accoglienza alla sola tutela dei soggetti già titolari di
protezione internazionale e dei minori non accompagnati, con
esclusione dei richiedenti asilo, dei richiedenti protezione
internazionale e dei soggetti titolari del soppresso permesso di
soggiorno per ragioni umanitarie.
La lettera c) ne ha novellato il comma 5, lettera a), prevedendo
che il servizio centrale del meccanismo di coordinamento sia
competente a monitorare la presenza sul territorio dei soggetti già
titolari di protezione internazionale e dei minori non accompagnati,
con esclusione dei richiedenti asilo, dei richiedenti protezione
internazionale e dei soggetti titolari del soppresso permesso di
soggiorno per ragioni umanitarie.
La lettera d) ha riscritto la rubrica dell'art. 1-sexies, così
da non menzionare i soggetti esclusi dal servizio di accoglienza.
Il comma 2 reca varie modifiche al decreto legislativo n. 142 del
2015.
In particolare, le lettere da a) a e) intervengono sugli articoli
5, 8, 9, 11 e 12 del decreto legislativo n. 142 del 2015, nel senso
di espungere tutti i riferimenti all'art. 14 del medesimo decreto
legislativo n. 142 del 2015, che regola il sistema di accoglienza
territoriale per richiedenti asilo e rifugiati, così da ridurre
significativamente l'ambito di operatività di tale sistema.
La lettera f) novella proprio il suddetto art. 14 del decreto
legislativo n. 142 del 2015. In particolare:
il n. 1 novella il comma 1, così da escludere il richiedente
asilo e/o protezione internazionale dall'accesso al sistema Sprar;
il n. 2, abrogando il comma 2, sopprime il meccanismo di
richiesta di contributo economico da parte degli enti locali per la
realizzazione dei servizi di accoglienza Sprar;
il n. 3, novellando il comma 3, stabilisce che l'accesso del
richiedente ai centri diversi dallo Sprar (CARA e CAS) è limitato ai
soggetti che si dichiarano privi di mezzi di sussistenza. In questo
modo si «dirottano» i richiedenti verso i centri che non svolgono
attività di integrazione socio-assistenziale;
il n. 4 modifica il comma 4, sopprimendo il riferimento al
comma 1, per ragioni di coordinamento formale del testo novellato;
il n. 5 novella la rubrica dell'art. 14, espungendo il
riferimento al «Sistema di protezione per richiedenti asilo e
rifugiati».
La lettera g) modifica l'art. 15 del decreto legislativo n. 142
del 2015, che regola le modalità di accesso al sistema di
protezione.
Il n. 1 abroga i commi 1 e 2, che regolavano il procedimento di
esame della domanda di accesso allo Sprar da parte della Prefettura
UTG competente e la sua evasione mediante collocazione nelle
strutture disponibili all'interno del sistema.
Il n. 2 novella la rubrica dell'articolo (prima «Modalità di
accesso al sistema di accoglienza territoriale - Sistema di
protezione per richiedenti asilo e rifugiati», ora «Individuazione
della struttura di accoglienza»).
La lettera h) modifica l'art. 17 del decreto legislativo n. 142
del 2015, che regola l'accoglienza delle persone portatrici delle
c.d. «esigenze particolari».
Il n. 1 abroga il comma 4, che istituiva i «servizi speciali»
degli Sprar per le persone portatrici di «esigenze particolari».
Il n. 2 modifica il comma 6, espungendo il richiamo al precedente
comma 4, ora abrogato.
La lettera i) modifica l'art. 20 del decreto legislativo n. 142
del 2015, che regola l'attività di monitoraggio e controllo,
espungendo il riferimento all'attività di monitoraggio del servizio
di coordinamento tra Ministero e Enti locali di cui all'art.
1-sexies, comma 4, del decreto-legge n. 416 del 1989 (disposizione
novellata dal comma 1 dell'art. 12 del decreto-legge n. 113 del 2018,
come sopra indicato), nonchè sopprimendo l'attività di monitoraggio
sui centri Sprar.
La lettera l) abroga l'art. 22, comma 3, del decreto legislativo
n. 142 del 2015, che consentiva ai soggetti accolti nei centri Sprar
di «frequentare corsi di formazione professionale, eventualmente
previsti dal programma dell'ente locale dedicato all'accoglienza del
richiedente».
La lettera m) modifica l'art. 22-bis, commi 1 e 3, del decreto
legislativo n. 142 del 2015, stabilendo che la partecipazione alle
attività di utilità sociale non è consentita ai richiedenti
protezione internazionale, ma solo ai soggetti già titolari dei
permessi di protezione internazionale.
La lettera n) modifica l'art. 23 del decreto legislativo n. 142
del 2015, che regola la revoca delle condizioni di accoglienza,
escludendo il riferimento all'art. 14, che disciplina il servizio
degli Sprar.
Il comma 3 modifica il decreto legislativo n. 25 del 2008.
La lettera a) modifica l'art. 4, comma 5, del decreto legislativo
n. 25 del 2008, cancellando dai criteri che definiscono la competenza
per territorio delle Commissioni territoriali che esaminano domanda
di protezione internazionale dei richiedenti quello della
collocazione nel centro Sprar, mentre la lettera b) inserisce
disposizioni di coordinamento sui portatori di esigenze speciali.
Il comma 4 dispone che «Le definizioni di "Sistema di protezione
per richiedenti asilo e rifugiati" ovvero di "Sistema di protezione
per richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati"
di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416
[...], ovunque presenti, in disposizioni di legge o di regolamento,
si intendono sostituite dalla seguente: "Sistema di protezione per
titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non
accompagnati" di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre
1989, n. 416 [...], e successive modificazioni».
Il comma 5 stabilisce che «I richiedenti asilo presenti nel
Sistema di protezione di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30
dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
febbraio 1990, n. 39, alla data di entrata in vigore del presente
decreto, rimangono in accoglienza fino alla scadenza del progetto in
corso, già finanziato».
Il comma 5-bis dispone che «I minori non accompagnati richiedenti
asilo al compimento della maggiore età rimangono nel Sistema di
protezione di cui al comma 4 fino alla definizione della domanda di
protezione internazionale».
Il comma 6 stabilisce che «I titolari di protezione umanitaria
presenti nel Sistema di protezione di cui all'art. 1-sexies del
decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, alla data di
entrata in vigore del presente decreto, rimangono in accoglienza fino
alla scadenza del periodo temporale previsto dalle disposizioni di
attuazione sul funzionamento del medesimo Sistema di protezione e
comunque non oltre la scadenza del progetto di accoglienza».
2.2. - Come si evince pianamente già dalla sintetica
illustrazione di cui sopra, gli effetti prodotti dalle disposizioni
dell'art. 12 qui in esame (restando non censurati i commi 1, lettere
a-bis) e a-ter); 2, lettera d), n. 1-bis; 7) sono i seguenti:
i servizi socio-assistenziali, formativi e di integrazione
sono riservati ai minori non accompagnati e ai titolari di protezione
internazionale, con esclusione dei titolari del «vecchio» permesso
per motivi umanitari;
i richiedenti protezione internazionale sono esclusi da tali
servizi, essendo la loro accoglienza affidata ai centri CARA e CAS,
che si limitano al loro sostentamento;
al termine dei progetti già finanziati, i soggetti già
inseriti negli Sprar saranno di fatto espulsi da quei centri;
i richiedenti protezione saranno ri-allocati presso i CARA e
CAS, mentre i titolari del «vecchio» permesso per protezione
umanitaria, ancorchè non ancora in grado di sostentarsi, non avranno
alcun ricollocamento;
questi ultimi, ovviamente, andranno a gravare sui servizi di
integrazione e socio-assistenziali «comuni» (ovverosia dedicati alla
generalità della popolazione residente), predisposti e finanziati
dagli enti locali e dalle regioni.
2.3. - L'illegittimità costituzionale delle disposizioni qui in
esame e la contestuale lesione delle competenze legislative e
amministrative della Regione ricorrente è evidente.
Il legislatore statale, infatti, attraverso la riforma del centri
di accoglienza Sprar, la soppressione dei servizi socio-assistenziali
e formativi ai richiedenti protezione internazionale e - circostanza
che merita una specifica menzione - ai minori accompagnati e il loro
contestuale inserimento nei CARA o CAS, impedisce alla Regione di
esercitare le sue attribuzioni nelle materie di competenza
concorrente «istruzione», «formazione professionale», «promozione e
organizzazione di attività culturali», nonchè nelle materie di
competenza regionale residuale «servizi sociali», «assistenza
sociale», «diritto allo studio», «politiche abitative».
Si badi: le regioni non solo devono scontare il totale
«disimpegno» organizzativo e finanziario dello Stato dai programmi di
integrazione per i richiedenti protezione internazionale e i minori
accompagnati (circostanza già di per sè idonea a violare le
segnalate competenze regionali), ma sono anche di fatto e di diritto
impossibilitate a svolgere quelle attività, in quanto nei CARA e nei
CAS (che sono centri gestiti dall'Amministrazione statale) non è
previsto lo svolgimento di alcuna attività socio-assistenziale. Tale
circostanza rende evidente che le disposizioni in esame cancellano
integralmente le competenze legislative regionali sopra indicate.
Ne deriva la violazione non solo degli articoli 3 e 4 dello
Statuto - oltre che dell'art. 117, comma 4, Cost. - , ma anche
dell'art. 5 dello Statuto sardo e dell'art. 117, comma 3, Cost., in
quanto le disposizioni impugnate sono sia autoapplicative che «di
dettaglio» e non lasciano alla Regione alcun margine di discrezionale
determinazione nell'ottica di un adattamento alle specifiche esigenze
della ricorrente.
Per le stesse ragioni sono violati anche gli articoli 118 Cost. e
6 dello Statuto, in quanto alla Regione è sottratto ogni spazio di
esercizio delle sue attribuzioni amministrative nelle materie di
competenza sopra indicate.
Specificamente violato è l'art. 118, comma 3, Cost., in quanto
la disciplina in esame non ha previsto l'obbligo dello Stato di
concertare con le regioni le modalità di assistenza nei confronti
dei richiedenti asilo e/o protezione internazionale, nonchè nei
confronti dei soggetti già riconosciuti in stato di «protezione
umanitaria».
Gli articoli 117, commi 3 e 4, e 118 Cost. e gli articoli 3, 4, 5
e 6 dello Statuto sono violati anche in riferimento al principio di
tutela dei diritti inviolabili ex art. 2 Cost., al principio di
ragionevolezza ex art. 3 Cost., al principio del buon andamento della
pubblica amministrazione ex art. 97 Cost., al dovere di adempiere gli
obblighi derivanti dai trattati internazionali ex art. 117, comma 1,
Cost., in relazione all'art. 3 della Convezione EDU. In particolare:
l'espulsione del titolare del «vecchio» permesso di soggiorno
per protezione umanitaria dal sistema di accoglienza senza alcuna
verifica della sua capacità di auto-sostentarsi è al di sotto dello
standard minimo di protezione dei diritti inviolabili dell'uomo (in
quanto compromette il minimo di sostegno sociale dovuto a qualunque
essere umano); è del tutto irragionevole (perchè tratta allo stesso
modo situazioni personali anche assai differenziate), è violativa
del principio del legittimo affidamento e del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione, in quanto vanifica gli
sforzi (anche finanziari) sostenuti dagli enti coinvolti nel sistema
Sprar per l'integrazione socio-assistenziale del migrante e scarica
il costo economico-sociale del migrante sugli ordinari servizi
socio-assistenziali approntati e finanziati dalle regioni e dagli
enti locali, di bel nuovo con illegittima compressione dell'autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria regionale (visto che anche
gli oneri finanziari di simili attività gravano sulle regioni);
secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo (per tutte v. le sentt. 21 gennaio 2011, M.S.S. c. Grecia e
Belgio, e 4 novembre 2014, Tarakhel c. Svizzera) costituisce
trattamento degradante violativo dell'art. 3 della Convezione EDU la
cessazione dei servizi di accoglienza già avviati nei confronti di
soggetti definiti «vulnerabili», quali sono, nella specie, sia i
richiedenti asilo sia, a più forte ragione, coloro che hanno
ottenuto il «vecchio» permesso di soggiorno per protezione
umanitaria. La compressione dell'autonomia regionale per questi
soggetti, dunque, risulta ancor più ingiustificata e illegittima.
2.4. - Da ultimo, anche per tuziorismo, prevenendo la stessa
ipotesi di un'eccezione d'inammissibilità della censura per
oscurità del petitum, si specifica di seguito l'intervento richiesto
a codesta ecc.ma Corte:
quanto al comma 1, lettera a), si chiede di dichiararne
l'illegittimità costituzionale nella parte in cui prevede che il
comma 1 dell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 416 sia «sostituito»
dal testo di cui al n. 1 della medesima lettera a), anzichè
«integrato» da quel testo, affinchè il servizio Sprar sia
accessibile alla platea dei soggetti eleggibili in ragione sia della
previgente che della nuova disciplina dei permessi di soggiorno;
quanto al comma 1, lettere b), c) e d), se ne chiede la
caducazione con un semplice intervento ablativo, con conseguente
espansione delle competenze del meccanismo di coordinamento
all'intera platea dei soggetti ammissibili al servizio Sprar e con
ripristino della precedente rubrica dell'art. 1 -sexies;
quanto al comma 2, se ne chiede la caducazione con un
semplice intervento ablativo, con conseguente espansione delle
competenze del servizio Sprar;
quanto al comma 3, se ne chiede la caducazione con un
semplice intervento ablativo, con conseguente ripristino del criterio
di competenza delle Commissioni territoriali di evasione delle
domande di richiesta di protezione in connessione con l'attività del
servizio Sprar;
quanto al comma 4, se ne chiede la caducazione con un
semplice intervento ablativo, con conseguente ripristino della
denominazione del servizio Sprar;
parimenti, si chiede la semplice ablazione dei commi 5, 5-bis
e 6, che prevedono il limite temporale di accoglienza dei soggetti
già inseriti nei centri Sprar e che il decreto-legge n. 113 del 2018
qualifica come non più accoglibili.
3. - Quanto all'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2, lettera b),
lettera c), del decreto-legge n. 113 del 2018. Violazione degli
articoli 3, 97, 117, commi 3 e 4, 118 e 119 della Costituzione.
Violazione degli articoli 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della legge cost. 26
febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la Sardegna»,
anche in riferimento al decreto del Presidente della Repubblica 22
maggio 1975, n. 480, recante «Nuove norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione autonoma della Sardegna» e al decreto
legislativo 17 aprile 2001, n. 234, recante «Norme di attuazione
dello Statuto speciale della Regione Sardegna per il conferimento di
funzioni amministrative, in attuazione del Capo I della legge n. 59
del 1997». Violazione degli articoli 2, 3, 10, comma 3, 117, comma 1,
della Costituzione, anche con riferimento all'art. 2, comma 1, del
Protocollo 4 allegato alla Convenzione europea per la salvaguardia
del diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e all'art. 12,
comma 1, del Patto internazionale sui diritti civili e politici.
Come segnalato in narrativa, l'art. 13 del decreto-legge n. 113
del 2018 - rubricato «Disposizioni in materia di iscrizione
anagrafica» -, nella parte che qui interessa, restando non censurato
il comma 1, lettera a), n. 1, ha modificato gli articoli 4 e 5 e
abrogato l'art. 5-bis del decreto legislativo n. 142 del 2015
(«Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonchè
della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale»).
Più specificamente, e per quanto qui rileva, l'art. 4 del citato
decreto legislativo n. 142 del 2015, al comma 1, prevede che al
richiedente sia rilasciato «un permesso di soggiorno per richiesta
asilo valido nel territorio nazionale per sei mesi, rinnovabile fino
alla decisione della domanda o comunque per il tempo in cui è
autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi dell'art.
35-bis, commi 3 e 4, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25».
A tale previsione l'art. 13, comma 1, lettera a), n. 1, del
decreto-legge n. 113 del 2018 ha aggiunto la seguente: «Il permesso
di soggiorno costituisce documento di riconoscimento ai sensi
dell'art. 1, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445».
Subito dopo è stato inserito - a opera dell'art. 13, comma 1,
lettera a), n. 2 - il comma 1-bis, a tenor del quale «Il permesso di
soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per l'iscrizione
anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30
maggio 1989, n. 223, e dell'art. 6, comma 7, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286.».
Lo stesso art. 13, al comma 1, lettera b), n. 1, ha poi
sostituito il comma 3 dell'art. 5 del decreto legislativo n. 142 del
2015, disponendo che «l'accesso ai servizi previsti dal presente
decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle
norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio individuato ai
sensi dei commi 1 e 2».
3.1. - Orbene: dal combinato disposto degli enunciati richiamati
discende che il permesso di soggiorno per richiesta di asilo
costituisce un documento di riconoscimento ai fini del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445 del 2000, ma non un titolo per
l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica n. 223 del 1989 e dell'art. 6, comma 7, del decreto
legislativo n. 286 del 1998.
Per l'effetto, il titolare di permesso di soggiorno per richiesta
di protezione internazionale di cui all'art. 4, comma 1, del citato
decreto legislativo n. 142 del 2015, non potrà essere iscritto
all'anagrafe dei residenti.
Nondimeno, in virtù dell'art. 5, comma 3, del medesimo decreto
legislativo - per come novellato dall'art. 13 del decreto-legge n.
113 del 2018 - il richiedente continuerà ad avere accesso ai
«servizi» previsti dal decreto legislativo n. 142 del 2015 e a quelli
«comunque erogati sul territorio» nel luogo di domicilio.
Non sfuggirà, però, che la gran parte dei servizi previsti dal
decreto legislativo n. 142 del 2015 è erogata attraverso il diretto
coinvolgimento di regioni ed enti locali e interseca una pluralità
di materie di competenza esclusiva , concorrente o integrativa della
Regione autonoma della Sardegna.
A mero titolo esemplificativo basti considerare che tra i servizi
previsti dal decreto legislativo n. 142 del 2005, comunque garantiti
ai richiedenti, rientrano:
l'«accesso all'assistenza sanitaria secondo quanto previsto
dall'art. 34 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, fermo
restando l'applicazione dell'art. 35 del medesimo decreto legislativo
nelle more dell'iscrizione al servizio sanitario nazionale» (così
l'art. 21, comma 1), con ovvia incidenza nella materia «igiene e
sanità pubblica»;
la soggezione «all'obbligo scolastico, ai sensi dell'art. 38
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286» per i minori
richiedenti protezione internazionale o i minori figli di richiedenti
protezione internazionale, nonchè l'accesso «ai corsi e alle
iniziative per l'apprendimento della lingua italiana di cui al comma
2 del medesimo articolo» (così l'art. 21, comma 2), con evidente
intreccio con la materia «istruzione»;
la possibilità «di svolgere attività lavorativa» (art. 22,
comma 1), che involge inevitabilmente la materia del «lavoro»;
la partecipazione ad «attività di utilità sociale» (art.
22-bis).
Per tali ragioni (e per quelle già indicate, in via generale,
nella premessa del presente gravame) le censure di illegittimità
costituzionale che nel prosieguo si articoleranno sono - oltre che
fondate - certamente ammissibili.
3.2. - Muovendo dalla prospettiva delle prerogative regionali
menomate, l'art. 13, del decreto-legge n. 113 del 2018 - a eccezione
del suo comma 1, lettera a), n. 1 - è anzitutto violativo degli
articoli 2, 3, 97, 117, commi 3 e 4, 118 e 119 Cost., nonchè degli
articoli 3, 4, 5, 6, 7 e 8 dello Statuto.
Come accennato supra, infatti, la norma censurata formalmente
proclama che i richiedenti asilo mantengono l'accesso ai servizi
«comunque garantiti» sul territorio in cui sono domiciliati, ma al
contempo preclude loro l'iscrizione all'anagrafe dei residenti,
iscrizione che costituisce il necessario presupposto per il godimento
di numerose prestazioni erogate dalle regioni e/o dagli enti locali.
Il punto è ribadito anche nella Relazione di presentazione al
disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 113 del 2018,
ove si sottolinea che «L'esclusione dall'iscrizione all'anagrafe non
pregiudica l'accesso ai servizi riconosciuti dalla legislazione
vigente ai richiedenti asilo (iscrizione al servizio sanitario,
accesso al lavoro, iscrizione scolastica dei figli, misure di
accoglienza) che si fondano sulla titolarità del permesso di
soggiorno» e che «l'esclusione dall'iscrizione anagrafica si
giustifica per la precarietà del permesso per richiesta asilo e
risponde alla necessità di definire preventivamente la condizione
giuridica del richiedente».
In disparte la patente contraddittorietà della norma - di cui
appresso si dirà - occorre segnalare che la disposizione in esame
impone alle regioni, alternativamente, di:
escludere dall'erogazione di servizi e prestazioni i
richiedenti asilo, in violazione dei principi dettati dallo stesso
legislatore statale nel decreto legislativo n. 142 del 2015;
modificare la corrispondente normativa regionale in modo da
garantire - a spese delle regioni medesime, s'intende - determinati
servizi e prestazioni anche ai non iscritti all'anagrafe dei
residenti.
L'esito è, in entrambi i casi, paradossale e in ogni caso
violativo delle prerogative regionali garantite agli articoli 3, 4 e
5 dello Statuto.
Le norme testè menzionate, infatti, fondano - nell'ordine - le
competenze legislative esclusive, concorrenti e integrative della
Regione autonoma della Sardegna, tutte indebitamente compresse
dall'art. 13 qui gravato. Esso, come visto, impone alla Regione di
esercitare nuovamente la sua competenza legislativa in modo da
fornire ora anche ai non residenti i servizi garantiti dal decreto
legislativo n. 142 del 2015. Tanto, per il sol fatto che il
legislatore statale, da un lato, impedisce ai richiedenti asilo di
iscriversi all'anagrafe dei residenti e, dall'altro, prevede - nè
potrebbe fare altrimenti - che taluni servizi gli siano comunque
erogati (da parte, appunto, di regioni ed enti locali). La
ricorrente, in buona sostanza, sarà costretta a modificare la
propria legislazione in materie come l'«edilizia», l'«igiene e
sanità pubblica», l'«assistenza e beneficenza pubblica» ove - come
emerso in premessa - la residenza costituisce quasi sempre il
presupposto per il riconoscimento di determinati benefici o la
fruizione di taluni servizi. Non può non segnalarsi, peraltro, che
tali violazioni ridondano anche in lesione dell'autonomia finanziaria
regionale, di cui agli articoli 119 Cost., 7 e 8 dello Statuto, e
risultano in contrasto col principio di economicità dell'azione
amministrativa, imposto dall'art. 97 Cost., e al quale soggiacciono
anche le regioni.
Non sfugge infatti che, da un lato, la Regione è tenuta a
garantire anche ai titolari di permesso di soggiorno per richiesta di
asilo i servizi erogati sul proprio territorio, ma, dall'altro, non
può - stante l'impossibilità della loro iscrizione all'anagrafe -
considerare costoro partecipi a pieno titolo, anche sotto il profilo
dei doveri tributari, contributivi, etc., della sua comunità di
residenti.
Parimenti violati dalle norme qui censurate sono gli articoli 118
Cost. e 6 dello Statuto, atteso che il suddetto divieto di iscrizione
anagrafica impedisce ai comuni anche di erogare ai richiedenti asilo
i servizi e le prestazioni che richiedano, quale presupposto,
l'iscrizione all'anagrafe dei residenti, incidendo in tal modo
nell'esercizio delle funzioni amministrative loro spettanti nelle
materie di competenza regionale sopra menzionate e qui rilevanti.
3.3. - Non basta. L'illegittimità costituzionale dell'art. 13
dev'essere rilevata anche sotto un altro profilo. La norma è infatti
certamente violativa anche degli articoli 3 e 10, comma 3, Cost.
Impedendo l'iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, infatti,
il legislatore ha riservato un trattamento diverso - e deteriore - a
una particolare categoria di stranieri, creando una discriminazione
del tutto irragionevole in quanto fondata esclusivamente sul diverso
tipo di permesso di soggiorno posseduto. Dato, questo, che certamente
non può giustificare la limitazione in parola, tanto più se, come
nel caso di specie, è direttamente la Costituzione all'art. 10,
comma 3, a prevedere che «Lo straniero, al quale sia impedito nel suo
paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite
dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della
Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge».
Codesta ecc.ma Corte ha peraltro ormai chiarito che «Il principio
di eguaglianza comporta che a una categoria di persone, definita
secondo caratteristiche identiche o ragionevolmente omogenee in
relazione al .fine obiettivo cui è indirizzata la disciplina
normativa considerata, deve essere imputato un trattamento giuridico
identico od omogeneo, ragionevolmente commisurato alle
caratteristiche essenziali in ragione delle quali è stata definita
quella determinata categoria di persone». Viceversa, «ove i soggetti
considerati da una certa norma, diretta a disciplinare una
determinata fattispecie, diano luogo a una classe di persone dotate
di caratteristiche non omogenee rispetto al fine obiettivo perseguito
con il trattamento giuridico ad essi riservato, quest 'ultimo sarà
conforme al principio di eguaglianza soltanto nel caso che risulti
ragionevolmente differenziato in relazione alle distinte
caratteristiche proprie delle sottocategorie di persone che quella
classe compongono» (sent. n. 163 del 1993).
Orbene, nel caso di specie è di piana evidenza che la previsione
di un trattamento diverso per la sola categoria dei richiedenti asilo
non trova una giustificazione ragionevole nella sussistenza di
eventuali profili di differenziazione dai titolari di altri tipi di
permesso di soggiorno (ivi compresi quelli introdotti dal
decreto-legge n. 113 del 2018).
Priva di pregio è l'affermazione - che si legge nella Relazione
che accompagna il d.d.l. di conversione - che l'esclusione
dall'iscrizione anagrafica si giustificherebbe «per la precarietà
del permesso per richiesta asilo». È vero, infatti, che quest'ultimo
ha durata semestrale (ex art. 4, comma 1, del decreto legislativo n.
142 del 2015), ma è parimenti vero che la medesima durata semestrale
hanno anche - per citarne solo alcuni - il permesso «per calamita'»
(di cui all'art. 20-bis del testo unico Immigrazione) o il permesso
di soggiorno per motivi di protezione sociale (di cui all'art. 18 del
medesimo T.U.).
Solo il primo, però, preclude l'iscrizione all'anagrafe dei
residenti.
3.4. - La norma impugnata è certamente violativa, dal ultimo,
anche degli articoli 2, 3 e 117, comma 1, Cost. in riferimento sia
all'art. 2, comma 1, del Protocollo n. 4 allegato alla Convenzione
europea per la salvaguardia del diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, a tenor del quale «chiunque si trovi regolarmente sul
territorio di uno Stato ha il diritto di circolarvi liberamente e di
scegliervi liberamente la propria residenza», sia all'art. 12, comma
1, del Patto internazionale sui diritti civili e politici, reso
esecutivo in Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881, laddove
dispone che «Ogni individuo che si trovi legalmente nel territorio di
uno Stato ha diritto alla libertà di movimento e alla libertà di
scelta della residenza in quel territorio».
L'irragionevole preclusione dell'iscrizione dei richiedenti asilo
all'anagrafe dei residenti mina irrimediabilmente anche le garanzie
previste dalle fonti sovranazionali richiamate, gravemente
compromettendo il diritto (garantito dagli articoli 2 e 3 Cost.) al
riconoscimento pubblico del reale rapporto fra persona e territorio
dello Stato (e dei suoi Comuni), essendo consustanziale alla dignità
dell'uomo la titolarità dello status pubblicisticamente rilevante
che corrisponde alle condizioni di fatto in cui ci si trova.
4. - Quanto all'art. 28, comma 1, del decreto-legge n. 113 del 2018.
Violazione degli articoli 3, 5, 23, 25, 27, 97, 114, 117, comma 1,
della Costituzione, in riferimento agli articoli 6 e 7 Convenzione
europea per la salvaguardia del diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali; 117, commi 2 e 3; 118, commi 1 e 2; 119 e 120, comma 2,
della Costituzione. Violazione degli articoli 3, 4, 5, 6, 7, 8, 44 e
46 della legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto
speciale per la Sardegna», anche in riferimento al decreto
legislativo 17 aprile 2001, n. 234, recante «Norme di attuazione
dello Statuto speciale della Regione Sardegna per il conferimento di
funzioni amministrative, in attuazione del Capo I della legge n. 59
del 1997».
L'art. 28, comma 1, del decreto-legge n. 113 del 2018 novella
l'art. 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (recante
«Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali»: hinc
inde anche TUEL), inserendovi un comma 7 -bis, a tenor del quale
«Nell'ipotesi di cui al comma 7, qualora dalla relazione del prefetto
emergano, riguardo ad uno o più settori amministrativi, situazioni
sintomatiche di condotte illecite gravi e reiterate, tali da
determinare un'alterazione delle procedure e da compromettere il buon
andamento e l'imparzialità delle amministrazioni comunali o
provinciali, nonchè il regolare funzionamento dei servizi ad esse
affidati, il prefetto, sulla base delle risultanze dell'accesso, al
fine di far cessare le situazioni riscontrate e di ricondurre alla
normalità l'attività amministrativa dell'ente, individua, fatti
salvi i profili di rilevanza penale, i prioritari interventi di
risanamento indicando gli atti da assumere, con la fissazione di un
termine per l'adozione degli stessi, e fornisce ogni utile supporto
tecnico-amministrativo a mezzo dei propri uffici. Decorso inutilmente
il termine fissato, il prefetto assegna all'ente un ulteriore
termine, non superiore a 20 giorni, per la loro adozione, scaduto il
quale si sostituisce, mediante commissario ad acta,
all'amministrazione inadempiente. Ai relativi oneri gli enti locali
provvedono con le risorse disponibili a legislazione vigente sui
propri bilanci». Si tratta di previsione gravemente lesiva
dell'autonomia degli enti locali e - pertanto - delle competenze
regionali in materia di ordinamento degli stessi.
4.1. - Occorre preliminarmente osservare che l'art. 3, comma 1,
lettera b), dello Statuto annovera tra le materie di competenza
legislativa della Regione ricorrente anche l'«ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni».
L'art. 44 dello Statuto, inoltre, stabilisce che «la Regione
esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole agli
enti locali o valendosi dei loro uffici», mentre l'art. 46 demanda
agli organi della Regione «il controllo sugli atti degli enti
locali». Com'è noto, codesta ecc.ma Corte ha costantemente ritenuto
che le regioni siano legittimate a tutelare, in sede di contenzioso
costituzionale, l'autonomia degli enti locali. Nella sentenza n. 298
del 2009, infatti, ha ricordato che «le regioni sono legittimate a
denunciare la legge statale anche per la lesione delle attribuzioni
degli enti locali, indipendentemente dalla prospettazione della
violazione della competenza legislativa regionale».
Ebbene: nel caso di specie la legittimazione della Regione
autonoma della Sardegna possiede un duplice fondamento, atteso che
l'art. 28 del decreto-legge n. 113 del 2018 lede all'un tempo le
attribuzioni degli enti locali regionali e la competenza legislativa
della ricorrente fissata nello Statuto.
4.2. - Ancora in via preliminare, si deve ricordare che l'art. 1,
comma 2, del TUEL stabilisce che «le disposizioni del presente testo
unico non si applicano alle regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano se incompatibili con le
attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di
attuazione».
Secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, «la clausola
di salvaguardia svolge una "funzione di generale limite" per
l'applicazione delle norme statali ove queste siano in contrasto con
gli statuti e le relative norme di attuazione» (ex plurimis, sentenze
numeri 31 del 2016 e 125 del 2017). Nondimeno, è «principio, già
affermato dalla giurisprudenza costituzionale, quello secondo cui
l'illegittimità costituzionale di una previsione legislativa non è
esclusa dalla presenza di una clausola di salvaguardia, laddove tale
clausola entri in contraddizione con quanto affermato dalle norme
impugnate, con esplicito riferimento alle regioni a statuto speciale
e alle Province autonome» (sentenze numeri 154 del 2017, 1 e 40 del
2016, 77 e 156 del 2015).
Alla luce delle segnalate competenze statutarie, sarebbe ben
possibile ritenere che l'ipotesi di commissariamento degli enti
locali qui in esame non sia applicabile alla Regione Sardegna. Per
tuziorismo, nondimeno, è indispensabile procedere all'impugnazione,
anche alla luce del fatto che, a causa della sua generica
formulazione, la clausola di salvaguardia non appare sufficientemente
garantista, considerando che la forma di commissariamento introdotta
dall'art. 28 del decreto-legge n. 113 del 2018 è stata inserita
nell'art. 143 TUEL, rubricato «Scioglimento dei consigli comunali e
provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di
condizionamento di tipo mafioso o similare. Responsabilità dei
dirigenti e dipendenti».
Tanto premesso, è possibile osservare quanto segue.
4.3. - La norma impugnata detta, anzitutto, una disciplina
gravemente irragionevole; lesiva dei principi di legalità, buon
andamento e imparzialità della pubblica amministrazione;
inosservante del principio autonomistico.
4.3.1. - Il potere (prima) di sostanziale sostituzione della
volontà del prefetto a quella degli enti locali e (poi) di
commissariamento è esercitabile «Nell'ipotesi di cui al comma 7
(dello stesso art. 143 del TUEL)», cioè «Nel caso in cui non
sussistano i presupposti per lo scioglimento o l'adozione di altri
provvedimenti di cui al comma 5». Il comma 5 dell'art. 143 TUEL, a
sua volta, dispone che «Anche nei casi in cui non sia disposto lo
scioglimento, qualora la relazione prefettizia rilevi la sussistenza
degli elementi di cui al comma 1 con riferimento al segretario
comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti o ai
dipendenti a qualunque titolo dell'ente locale, con decreto del
Ministro dell'interno, su proposta del prefetto, è adottato ogni
provvedimento utile a far cessare immediatamente il pregiudizio in
atto e ricondurre alla normalità la vita amministrativa dell'ente,
ivi inclusa la sospensione dall'impiego del dipendente, ovvero la sua
destinazione ad altro ufficio o altra mansione con obbligo di avvio
del procedimento disciplinare da parte dell'autorità competente».
Come si vede, i provvedimenti sinora consentiti dal TUEL erano:
a) lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali (nelle
gravissime ipotesi di cui agli articoli 141 e 143, comma 1); b) in
alternativa, misure d'ordine organizzativo-sanzionatorio nei
confronti dei dipendenti dell'ente locale. Ora, si introducono
provvedimenti di sostituzione e di commissariamento la cui logica è
del tutto incomprensibile. Se, infatti, non si è provveduto allo
scioglimento, è perchè sono emersi elementi significativi «con
riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore
generale, ai dirigenti o ai dipendenti a qualunque titolo dell'ente
locale», non certo del «governo» dell'ente. Nonostante ciò, però, i
poteri di commissariamento e di sostituzione colpiscono proprio
quest'ultimo. L'irragionevolezza della costruzione, con conseguente
violazione dell'art. 3 Cost., è evidente (si colpiscono gli
amministratori e l'ente in ragione di fatti imputabili ai dipendenti,
indebitamente proiettando - appunto - su amministratori ed ente la
responsabilità di quelli).
Nè basta. L'art. 28, comma 1-bis, del decreto-legge n. 113 del
2018, novellando l'art. 143, comma 11, TUEL, stabilisce che «Fatta
salva ogni altra misura interdittiva ed accessoria eventualmente
prevista, gli amministratori responsabili delle condotte che hanno
dato causa allo scioglimento di cui al presente articolo non possono
essere candidati alle elezioni per la Camera dei deputati, per il
Senato della Repubblica e per il Parlamento europeo nonchè alle
elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, in
relazione ai due turni elettorali successivi allo scioglimento
stesso, qualora la loro incandidabilità sia dichiarata con
provvedimento definitivo». Come si vede, l'incandidabilità degli
amministratori è collegata alla responsabilità per atti che hanno
condotto allo scioglimento dei consigli, non alla responsabilità per
atti che hanno condotto all'esercizio dei poteri prefettizi di
sostituzione e commissariamento oggi «inventati» dal legislatore. Il
che vuol dire, confessoriamente, che il commissariamento (così come
la sostituzione), che pur incide nell'autonomia dell'ente e dei suoi
organi di governo, è disposto per fatto dei dipendenti, il che è
del tutto contraddittorio, irragionevole e privo di proporzionalità.
Se, infatti, il legislatore stabilisce l'incandidabilità degli
amministratori solo nell'ipotesi di una loro diretta responsabilità,
non si comprende perchè essi possano essere privati del potere di
indirizzo e di gestione dell'ente per il fatto dei dipendenti, che lo
stesso legislatore - evidentemente - considera come una fattispecie
del tutto diversa.
4.3.2. - La rilevata irragionevolezza è aggravata, infine,
dall'estrema latitudine dei presupposti legittimanti l'esercizio dei
poteri sostitutivi e di commissariamento da parte dei prefetti. Il
generico riferimento a «condotte illecite»; alla semplice
«alterazione delle procedure», al «buon andamento», al «regolare
funzionamento dei servizi» apre un campo così indefinito che
l'autonomia degli enti locali della Regione finisce per essere
abbandonata alle arbitrarie determinazioni del rappresentante
dell'Esecutivo statale sul territorio regionale.
Non solo le regioni sono completamente pretermesse sia nella fase
di accertamento dei presupposti che in quella di esercizio dei poteri
di sostituzione e di commissariamento, ma - come già detto - la
norma primaria qui censurata non contiene alcuna reale definizione
dei paradigmi di esercizio del potere prefettizio, come sarebbe
invece imposto dal principio di legalità (desumibile anche dall'art.
23 Cost.), anche al fine di assicurare l'imparzialità della pubblica
amministrazione (nella specie: di quella prefettizia).
Anche il principio del buon andamento è compromesso, perchè
l'amministrazione degli enti locali può essere commissariata anche
pel semplice fatto dei suoi dipendenti, laddove, in simile
fattispecie, l'ordinamento prevede una pluralità di ben più
efficienti e meno invasivi strumenti remediali, di carattere
privatistico (risoluzione del contratto) o pubblicistico (azione
disciplinare), in capo agli organi di governo degli enti interessati
e perfettamente idonei alla soluzione del problema.
Che in questo modo sia gravemente compromesso anche il principio
autonomistico è evidente, atteso che l'autonomia degli enti locali,
desumibile anzitutto dagli articoli 5 e 114 della Costituzione, è
sostanzialmente rimessa alla discrezione di un organo dello Stato
(del prefetto).
4.4. - La nuova disciplina, però, viola anche gli articoli 3, 4,
5, 6, 7, 8, 44 e 46 dello Statuto e gli articoli 117, commi 2 e 3,
118, commi 1 e 2, 119 e 120 della Costituzione.
i) Essa, anzitutto, compromette l'autonomia degli enti
territoriali della Regione (espropriati delle loro funzioni) e quella
della Regione stessa, che si vede sottratte le sue attribuzioni in
materia di enti locali (che le discendono direttamente dalle norme
statutarie menzionate).
ii) Impedisce il funzionamento del principio di
sussidiarietà verticale fissato dall'art. 118, comma 1, Cost. (a
tenor del quale «Le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni
salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza») e
dall'art. 120, comma 2, Cost„ attraendo le funzioni degli enti locali
verso l'alto, oltretutto nella sede della decisione (non governativa,
ma) prefettizia.
iii) Viola l'art. 118, comma 2, Cost., a tenor del quale «I
comuni, le province e le città metropolitane sono titolari di
funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge
statale o regionale, secondo le rispettive competenze», perchè
quella della titolarità delle funzioni non è una garanzia meramente
formale, ma si estende a tutte le forme di interferenza con il loro
esercizio, quali sono - tipicamente - quelle della sostituzione e del
commissariamento.
iv) Conseguentemente, viola l'art. 120, comma 2, Cost. a
tenor del quale «Il Governo può sostituirsi a organi delle regioni,
delle città metropolitane, delle province e dei comuni nel caso di
mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa
comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza
pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica
o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge
definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi
siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del
principio di leale collaborazione». La sostituzione e il
commissariamento, infatti, non sono disposti dal Governo, ma dal
prefetto, per soprammercato totalmente al di fuori delle fattispecie
previste dal paradigma costituzionale, con totale disinteresse per il
principio di sussidiarietà e di leale collaborazione. L'ente locale,
infatti, può sfuggire al commissariamento solo se resta prono a
quanto il prefetto impone (addirittura stabilendo gli atti da
adottare e il termine per la loro adozione), rinunciando
completamente alla propria autonomia.
v) Compromette l'autonomia finanziaria degli enti locali
della regione, garantita dall'art. 119 Cost., poichè essi sono
tenuti a sostenere le spese di qualsivoglia attività il prefetto
ritenga opportuno imporre.
4.5. - Da ultimo, la norma censurata configura una forma di vera
e propria responsabilità oggettiva, che il nostro ordinamento
rifiuta, salvi casi eccezionali (cfr. Corte costituzionale, sentenza
n. 364 del 1988). Siamo di fronte a una misura di tipo sanzionatorio,
che per la sua gravità (in applicazione dei noti «Criteri Engel»)
deve ricevere un trattamento giuridico analogo a quello delle
sanzioni penali. Nella specie, invece, il principio della
personalità della responsabilità è disatteso, con violazione degli
articoli 25 e 27 Cost. e 6 e 7 Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
5. - Quanto all'art. 1, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), i),
l), m), n), n. 2, n-bis), o), p), q); comma 2; comma 3, lettera a),
numeri 1 e 2; comma 6; comma 7; comma 8; comma 9; all'art. 12, comma
1, lettere a), b), c), d); comma 2, lettere a), b), c), d), numeri 1
e 2, e), f), g), h), i), l), m), n); comma 3; comma 4; comma 5; comma
5-bis; comma 6; all'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2, lettera b),
lettera c); all'art. 28, comma 1; del decreto-legge n. 113 del 2018.
Violazione dell'art. 77 della Costituzione. Violazione del principio
di leale collaborazione.
Le disposizioni censurate sono costituzionalmente illegittime
anche perchè adottate in flagrante violazione dell'art. 77 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione.
5.1. - Difettavano, anzitutto, i presupposti per l'inserimento
delle disposizioni censurate in un decreto-legge.
In via generale, può agevolmente constatarsi che la relazione di
accompagnamento al disegno di legge di conversione, dalla quale le
ragioni di (straordinaria) necessità e urgenza dovrebbero emergere
con chiarezza, non offre alcuna vera motivazione sul punto e - anzi -
è confessoria dell'assoluta carenza dei presupposti fissato
dall'art. 77 Cost. Infatti (e per quanto qui interessa):
a) ivi si afferma apoditticamente che l'intervento normativo
assunto con il decreto-legge si sarebbe reso «necessario ed urgente
nell'ambito di una complessa azione riorganizzativa» in materia di
immigrazione, «finalizzata in ultima istanza a una più efficiente ed
efficace gestione del fenomeno migratorio nonchè ad introdurre
misure di contrasto al possibile ricorso strumentale alla domanda di
protezione internazionale»;
b) si mettono in evidenza quelli che si affermano essere i
«principali profili di criticità dell'attuale sistema»;
c) si descrive, più in dettaglio e in molte pagine, il
contenuto delle scelte normative compiute dal decreto-legge;
d) con riferimento all'art. 1 (qui censurato), si afferma che
il ricorso alla tutela umanitaria si fonderebbe «principalmente su
una definizione legislativa dell'istituto dai contorni incerti, che
lascia ampi margini ad una interpretazione estensiva», e che sarebbe
«pertanto necessario delimitare l'ambito di esercizio di tale
discrezionalità [...]»;
e) con riferimento all'art. 12 (qui censurato) ci si limita a
una sorta di parafrasi del testo normativo;
f) con riferimento all'art. 13 (qui censurato) si afferma
soltanto che esso «prevede che il permesso di soggiorno per richiesta
asilo non consente l'iscrizione all'anagrafe dei residenti, fermo
restando che esso costituisce documento di riconoscimento» e ci si
sofferma sulle conseguenze della «esclusione dall'iscrizione
all'anagrafe»:
g) anche con riferimento all'art. 28 (qui censurato) ci si
limita a una sorta di parafrasi del testo normativo.
Nulla di più.
Ora, è evidente che quelle sopra riportate non sono adeguate
motivazioni del ricorrere dei presupposti di cui all'art. 77 Cost.
Non lo sono in generale e non lo sono per le singole disposizioni qui
censurate. Anzi, esse sono addirittura confessorie della carenza di
quei presupposti, laddove fanno ben intendere che gli interventi qui
contestati sono ordinamentali e di sistema, dunque per definizione
estranei all'ambito legittimamente regolabile con un decreto-legge
(pensiamo all'esplicito riconoscimento, sopra ricordato, che il
decreto-legge ha compiuto una «complessa azione riorganizzativa»).
Più in dettaglio quanto alle singole disposizioni censurate,
comunque, valgono anche le considerazioni che seguono.
Quanto all'art. 1, è significativa già la premessa dell'atto.
Non sfuggirà ad alcuno che in essa si è «Ritenuta la necessità e
urgenza di prevedere misure volte a individuare i casi in cui sono
rilasciati speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di
carattere umanitario, nonchè di garantire l'effettività
dell'esecuzione dei provvedimenti di espulsione». Formula assai
diversa da quella successiva, con la quale si è «Considerata la
straordinaria necessità e urgenza di introdurre norme per rafforzare
i dispositivi a garanzia della sicurezza pubblica, con particolare
riferimento alla minaccia del terrorismo e della criminalità
organizzata di tipo mafioso [...]». Anche qui, il legislatore ha
quasi confessoriamente esplicitato la natura meramente fittizia
dell'invocazione delle esigenze di urgenza in ordine a questioni che
non hanno nulla a che vedere con il fenomeno del contrasto
all'immigrazione clandestina (pel quale dette esigenze sono state
sovente evocate, più o meno a proposito, nel dibattito pubblico). Le
disposizioni censurate riguardano, infatti, la materia del rilascio
dei permessi di soggiorno, cioè un profilo di tipo ordinamentale, in
ordine al quale i presupposti della decretazione d'urgenza sono per
definizione carenti. Per soprammercato, l'incongrua scelta del
legislatore d'urgenza ha - come si è accennato - determinato
addirittura l'aggravamento del fenomeno della clandestinità,
gettando in tale condizione un numero assai consistente di persone
che prima soggiornavano regolarmente nel nostro Paese, avendo
ottenuto permessi per ragioni umanitarie.
Quanto all'art. 12, esso interviene sulle vigenti disposizioni
relative al Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati
(Sprar). Come sopra osservato (par. 2.), lo Sprar è il servizio
costituito dalla rete di centri di accoglienza gestiti dagli enti
locali, che non si limitano ad accogliere i migranti, ma svolgono
anche progetti e attività di istruzione, integrazione sociale,
informazione, assistenza e orientamento nella costruzione di percorsi
individuali e/o collettivi di inserimento socio-economico. Com'è
evidente, le funzioni cui gli Sprar sono istituzionalmente preposti
sono assai articolate e, pertanto, non disciplinabili in via di
interventi di (asserita) necessità e urgenza. Le misure previste,
poi, non hanno carattere di immediata applicabilità e, addirittura,
si prevede l'ultrattività della precedente disciplina per coloro
tuttora collocati in quei centri.
Quanto all'art. 13, esso - come visto supra - ha introdotto nel
nostro ordinamento il principio che il permesso di soggiorno per
richiesta di asilo non costituisce un titolo per l'iscrizione
anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n.
223 del 1989 e dell'art. 6, comma 7, del decreto legislativo n. 286
del 1998.
La previsione è «di sistema», ovviamente, nè è dettata o
giustificata da alcuna straordinaria necessità o urgenza. La miglior
prova di ciò è fornita proprio dalla già citata Relazione di
accompagnamento al d.d.l. di conversione del decreto-legge n. 113 del
2018, ove si afferma confessoriamente che l'esclusione
dall'iscrizione anagrafica «risponde alla necessità di definire
preventivamente la condizione giuridica del richiedente». È di piana
evidenza che tale «necessita'» (recte: ritenuta «opportunita'») non
è idonea a giustificare l'adozione di un decreto-legge.
Quanto all'art. 28, esso incide nei rapporti istituzionali fra le
articolazioni territoriali dell'Amministrazione dello Stato e gli
enti locali, introducendo misure ordinamentali che, una volta di
più, sono per definizione prive d'ogni carattere di necessità e di
urgenza.
5.2. - Difetta, poi, il requisito dell'omogeneità (del
decreto-legge e della sua legge di conversione). Come è noto, la
Corte costituzionale, sin dalla sentenza n. 22 del 2012, ha stabilito
che:
i) «ai sensi del secondo comma dell'art. 77 Cost., i
presupposti per l'esercizio senza delega della potestà legislativa
da parte del Governo riguardano il decreto-legge nella sua interezza,
inteso come insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo
scopo»;
ii) «la necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui
interna coerenza va valutata in relazione all'apprezzamento politico,
operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso
straordinario di necessità e urgenza, deve essere osservata dalla
legge di conversione»;
iii) « il testo può anche essere emendato per esigenze
meramente tecniche o formali [...] Ciò che esorbita invece dalla
sequenza tipica profilata dall'art. 77, secondo comma, Cost., è
l'alterazione dell'omogeneità di fondo della normativa urgente,
quale risulta dal testo originario, ove questo, a sua volta, possieda
tale caratteristica».
Se, ora, esaminiamo il contenuto del decreto-legge n. 113 del
2018 (convertito in legge n. 132 del 2018), ci avvediamo agevolmente
ch'esso accosta e disciplina uno actu una serie nutritissima di
oggetti e addirittura di materie.
A mero titolo esemplificativo, basti considerare che:
al Titolo I del decreto-legge in esame figurano norme
relative al rilascio di speciali permessi di soggiorno temporanei
nonchè in materia di protezione internazionale e di immigrazione;
il Titolo II è dedicato alle disposizioni «in materia di
sicurezza pubblica, prevenzione e contrasto al terrorismo e alla
criminalità mafiosa», e vi convivono norme quali l'art.
21-quinquies, recante «Modifiche alla disciplina sull'accattonaggio»,
e l'art. 28, che interviene sull'art. 143 del decreto legislativo n.
267 del 2000, in materia di commissariamento degli enti locali (di
cui s'è detto supra al par. 4);
nel medesimo decreto-legge n. 113 del 2018, per come
convertito in legge n. 132 del 2018, trovano spazio, al Titolo III,
anche norme relative al funzionamento del Ministero dell'interno,
quali l'art. 32-quater («Disposizioni in materia di tecnologia 5G»),
l'art. 32-sexies («Istituzione del Centro Alti Studi del Ministero
dell'interno»).
5.3. - Da ultimo, risulta violato il principio di leale
collaborazione fra lo Stato e le regioni, che invece proprio nei
rapporti con le regioni ad autonomia speciale vincola in modo più
stringente il legislatore statale.
Sul punto sia sufficiente ricordare quanto affermato da codesta
ecc.ma Corte nella sentenza n. 230 del 2013, in tema di
determinazione delle modalità di svolgimento del servizio di
collegamento marittimo con le isole sarde.
In quella sede, pur riconoscendo che, secondo il criterio della
prevalenza, tale disciplina ricadeva nell'ambito della «tutela della
concorrenza», di esclusiva competenza statale, l'ecc.ma Corte ha
rilevato che «la determinazione delle modalità e delle condizioni di
svolgimento del servizio di collegamento marittimo avente ad oggetto
in particolare la Regione autonoma Sardegna è espressione di un
potere, sì, statale, in quanto pertinente alla concorrenza, ma che
tocca direttamente un interesse differenziato della Regione e che
interferisce in misura rilevante sulle scelte rientranti nelle
competenze della medesima, quali il turismo e l'industria
alberghiera».
Anche in questo caso, dunque, si è in presenza di una
«sovrapposizione di competenze» che impone al legislatore statale di
«attribuire adeguato rilievo al principio di leale collaborazione, le
cui potenzialità precettive si manifestano compiutamente negli
ambiti di intervento nei quali s 'intrecciano interessi ed esigenze
di diversa matrice» (così ancora la sentenza n. 230 del 2013, ma v.
anche sentenza n. 33 del 2011).
Peraltro, come è noto, il principio di leale collaborazione,
benchè inizialmente inapplicabile all'esercizio della funzione
legislativa, è stato esteso anche ad essa, avendo codesta ecc.ma
Corte costituzionale statuito che «là dove [.. .] il legislatore
delegato si accinge a riformare istituti che incidono su competenze
statali e regionali, inestricabilmente connesse, sorge la necessità
del ricorso all'intesa», che «si impone, dunque, quale cardine della
leale collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni
dettate dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi
delegati, adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost.» (sent.
n. 251 del 2016).
A più forte ragione, dunque, tale principio deve valere
nell'ipotesi in cui a incidere nelle prerogative regionali sia un
provvedimento adottato ai sensi dell'art. 77 Cost., pur sempre
imputabile al Governo. Nella specie, però, le regioni (e, per quanto
qui specificamente interessa, in particolare la ricorrente) non sono
state minimamente coinvolte nel procedimento di adozione del
decreto-legge, nemmeno nella (ovviamente più distesa) fase della sua
conversione in legge.
Nè basta. Anche a ritenere che il principio di leale
collaborazione non trovi applicazione in ordine all'esercizio della
funzione legislativa, il vizio denunciato non verrebbe meno. Il
coinvolgimento delle regioni, infatti, non è stato previsto nemmeno
per gli atti di concreta amministrazione applicativi delle astratte
previsioni del decreto-legge, sebbene - come (si confida) ampiamente
dimostrato - siano direttamente incise competenze regionali
costituzionalmente e statutariamente garantite.

P.Q.M.

La Regione autonoma della Sardegna, come in epigrafe
rappresentata e difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte
costituzionale voglia:
accogliere il presente ricorso;
per l'effetto, dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, lettera a), b), c), d), e), f), i), l), m), n),
n. 2, n-bis), o), p), q); comma 2; comma 3, lettera a), numeri 1 e 2;
comma 6; comma 7; comma 8; comma 9; dell'art. 12, comma 1, lettere
a), b), c), d); comma 2, lettere a), b), c), d), numeri 1 e 2, e),
f), g), h), i), l), m), n); comma 3; comma 4; comma 5; comma 5-bis;
comma 6; dell'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2, lettera b), lettera
c); dell'art. 28, comma 1; del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113,
recante «Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale
e immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per la
funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il
funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 ottobre 2018, n.
231, per come convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 1° dicembre 2018, n. 132, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 3 dicembre 2018, n. 281.
Si deposita copia autentica della delibera della giunta regionale
n. 5/16 del 29 gennaio 2019.
Cagliari - Roma, 31 gennaio 2019

Avv. Camba - Avv. Prof. Luciani