1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 22-6-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 143 SENTENZA 4 maggio - 16 giugno 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Imposizione alle Province delle Regioni a statuto ordinario di specifici divieti di spesa a decorrere dal 1° gennaio 2015. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015), art. 1, comma 420. - (T-160143) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 22-6-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
420, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2015), promosso dalla Regione Puglia con ricorso
notificato il 5 marzo 2015, depositato in cancelleria il 6 marzo 2015
ed iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 maggio 2016 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
udito l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Beatrice Gaia Fiduccia.

Ritenuto in fatto

Con il ricorso in epigrafe, resistito dal Presidente del
Consiglio dei ministri, la Regione Puglia ha impugnato la legge 23
dicembre 2014 n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015),
relativamente - tra l'altro e per quanto di interesse nel presente
giudizio - al comma 420 del suo art. 1.
La disposizione censurata prevede una serie di specifici divieti
di spesa per le Province delle Regioni a statuto ordinario, a
decorrere dal 1° gennaio 2015: divieti attinenti (al ricorso) a mutui
per spese non rientranti nelle funzioni concernenti determinate
materie, a spese per relazioni pubbliche ed attività affini,
all'assunzione di dipendenti a tempo indeterminato, anche nell'ambito
delle procedure di mobilità, all'acquisizione di personale mediante
il ricorso al comando e alla proroga dei comandi cessati.
Di detta norma la ricorrente sospetta - per i profili e con le
argomentazioni, illustrati anche con successiva memoria, di cui si
dirà nel Considerato in diritto - il contrasto con gli artt. 3,
primo comma, 81, ultimo comma, 114, secondo comma, 117, secondo
comma, lettera p), terzo, quarto e sesto comma, 118, primo comma,
119, primo, secondo e ultimo comma, oltre che con l'art. 5, comma 1,
lettera e), e comma 2, lettera b), della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale) e con gli artt. 9, comma 5, e
10, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione).

Considerato in diritto

1.- L'art. 1, comma 420, della legge 23 dicembre 2014 n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2015) - coinvolto nella impugnativa
che la Regione Puglia ha proposto avverso anche altre disposizioni
(art. 1, commi da 421 a 424 e 427) della stessa legge, il cui esame
è riservato a separate decisioni - testualmente così stabilisce:
«A decorrere dal 1° gennaio 2015, alle province delle regioni a
statuto ordinario è fatto divieto: a) di ricorrere a mutui per spese
non rientranti nelle funzioni concernenti la gestione dell'edilizia
scolastica, la costruzione e gestione delle strade provinciali e
regolazione della circolazione stradale ad esse inerente, nonchè la
tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza;
b) di effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre,
pubblicità e di rappresentanza; c) di procedere ad assunzioni a
tempo indeterminato, anche nell'ambito di procedure di mobilità; d)
di acquisire personale attraverso l'istituto del comando. I comandi
in essere cessano alla naturale scadenza ed è fatto divieto di
proroga degli stessi; e) di attivare rapporti di lavoro ai sensi
degli articoli 90 e 110 del testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267, e successive modificazioni. I rapporti in essere ai sensi del
predetto articolo 110 cessano alla naturale scadenza ed è fatto
divieto di proroga degli stessi; f) di instaurare rapporti di lavoro
flessibile di cui all'articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni; g) di attribuire
incarichi di studio e consulenza».
2.- Secondo la ricorrente, la disposizione denunciata violerebbe,
nel suo complesso:
gli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., per il
vulnus che arrecherebbe all'autonomia legislativa regionale in
materia di «coordinamento della finanza pubblica», con l'imporre
«vincoli puntuali a determinate voci di spesa»;
l'art. 119, primo comma, Cost., per la radicale negazione, che ne
deriverebbe, dell'autonomia finanziaria, sul versante della spesa,
riconosciuta alle Province;
gli artt. 3, primo comma, e 81, ultimo comma, Cost., nonchè
l'art. 5, comma 1, lettera e), della legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella
Carta Costituzionale) e l'art. 9, comma 5, della legge 24 dicembre
2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio del
pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della
Costituzione), in quanto «pone divieti di spesa che: a) non trovano
corrispondenza in divieti introdotti per le amministrazioni statali
e, quindi, non sono posti sulla base di criteri analoghi a quelli
previsti per queste ultime; b) sono assolutamente rigidi e si
applicano uniformemente a tutti gli enti provinciali, non tenendo,
quindi, in conto alcun "parametro di virtuosita'"»;
in via subordinata, gli stessi artt. 3, primo comma, e 81, ultimo
comma, oltre all'art. 119, primo e secondo comma, Cost., e gli artt.
9, comma 5, e 10, comma 1, della legge n. 243 del 2012 e 5, comma 2,
lettera e) e comma 2, lettera b), della l. cost. n. 1 del 2012, in
quanto «i precetti posti dalla legge statale nell'ambito delle nuove
competenze assegnate allo Stato dalla riforma costituzionale del 2012
devono comunque salvaguardare un ambito di autodeterminazione, sul
versante della spesa, agli enti di cui all'art. 119, primo comma,
Cost.»: ciò che non avverrebbe nel caso del censurato comma 420.
2.1.- Con più specifico riguardo alle prescrizioni di cui alle
lettere c), d), e) ed f), sostiene poi la Regione Puglia che la
disposizione impugnata si ponga, altresì, in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera p), e quarto comma, Cost., per il vulnus
arrecato alla competenza legislativa regionale in materia di
"organizzazione amministrativa delle Province"; e con gli artt. 114,
secondo comma, 117, sesto comma, e 118, primo comma, Cost., in quanto
il divieto assoluto, per le Province, di assumere personale in
qualunque forma e tipo di rapporto di lavoro, comporterebbe la
negazione in radice di un aspetto essenziale dell'autonomia
organizzativa di tali enti.
2.2.- Con riferimento, infine, al divieto del ricorso al mutuo
sub lettera a), il comma 420 dell'art. 1 della legge in esame è
censurato dalla ricorrente per «violazione dell'art. 10, comma 1,
della legge n. 243 del 2012, degli articoli 81, ultimo comma, 117,
terzo comma, e 119, primo, secondo e ultimo comma, Cost., nonchè
dell'art. 5, comma 2, lett. b), della legge cost. n. 1 del 2012», in
quanto tale divieto sarebbe illegittimamente esteso alle «spese di
investimento», in relazione alle quali il citato art. 119 Cost.
riconosce, invece, un potere di indebitamento delle Province; e
perchè, comunque, il legislatore statale, se può prevedere
"modalita'" e "limiti" relativamente all'indebitamento degli enti
territoriali, non potrebbe, al di là di ciò, direttamente
introdurre - come viceversa avrebbe fatto con la disposizione
denunciata - divieti puntuali di indebitamento.
3.- L'Avvocatura generale dello Stato, per il costituito
Presidente del Consiglio dei ministri, ha, in via pregiudiziale,
eccepito l'inammissibilità delle censure relative alle denunciate
violazioni «degli artt. 81, 3 e 97 della Costituzione e della L.
Costit. n. 1/2012», in ragione del principio che vieta alle Regioni
di far valere, nei giudizi in via principale, il contrasto con le
norme costituzionali diverse da quelle contenute negli artt. 117, 118
e 119 Cost., ove queste non abbiano una diretta ricaduta, in senso
limitativo, sulle competenze legislative regionali.
Nel merito ha contestato che la disposizione impugnata violi
alcuno dei plurimi evocati parametri costituzionali, in quanto i
divieti, in essa individuati, andrebbero «considerati nel loro
insieme e in relazione al risultato finale perseguito, ovvero la
tenuta e la solidità complessiva del sistema della finanza pubblica,
nell'ambito del [...] delicato processo di riassetto territoriale e
istituzionale in corso» a seguito dell'entrata in vigore della legge
7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni), che ha superato lo
scrutinio di costituzionalità con la sentenza n. 50 del 2015.
Per cui quelli censurati sarebbero vincoli comunque ascrivibili
all'ambito dei principi di coordinamento della finanza pubblica,
poichè adottati dal legislatore «per realizzare in concreto la
finalità del coordinamento finanziario», in un ambito che «per sua
natura eccede le possibilità di intervento dei livelli territoriali
sub-statali».
4.- Va preliminarmente respinta l'eccezione di inammissibilità
formulata dalla difesa dello Stato:
quanto all'art. 97 Cost., perchè tale parametro non è
richiamato dalla ricorrente relativamente alla disposizione qui in
esame;
quanto agli artt. 3 e 81 Cost., nonchè alle suddette
disposizioni della l. cost. n. 1 del 2012, perchè il contrasto della
norma impugnata con detti parametri è denunciato, e motivato, in
ragione della compromissione, che ne deriverebbe agli enti
territoriali, della loro autonomia finanziaria, per il profilo della
spesa.
5.- Nel merito, la disposizione di cui all'impugnato comma 420
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 resiste ad ogni censura
formulata dalla Regione Puglia.
5.1.- Non sussiste, in primo luogo, la denunciata violazione
della potestà legislativa concorrente della Regione nella materia
«coordinamento della finanza pubblica» (artt. 117, terzo comma, e
119, secondo comma, Cost.).
I divieti di spesa e di nuove assunzioni, imposti alle Province
delle Regioni a statuto ordinario dalla norma scrutinata, non sono,
infatti, riconducibili, come si pretende dalla ricorrente, alla
categoria delle «norme di dettaglio», poichè - nel contesto
attuativo della riforma degli enti di area vasta operata dalla legge
n. 56 del 2014 (in vista, peraltro, della futura soppressione delle
stesse Province) - si innestano, viceversa, come «principi
fondamentali», funzionali alla realizzazione di quel disegno
riformatore.
La predisposizione dei vincoli di indebitamento in esame
risponde, appunto, all'obiettivo della realizzazione in concreto
della finalità del coordinamento finanziario all'interno
dell'avviato procedimento di progressiva e graduale estinzione
dell'ordinamento e della organizzazione delle Province. E ciò,
dunque, ne postula il "carattere generale" e la conseguente
riconducibilità alla competenza dello Stato, il quale soltanto può
legittimamente provvedere in modo uniforme per tutti gli enti
interessati dalla riforma (sentenza n. 50 del 2015).
5.2.- Non ricorre neppure la lamentata violazione dell'art. 119,
secondo comma, Cost., poichè l'intervento statale non elide ogni
forma di autonomia finanziaria delle Province, atteso che il divieto
del ricorso a mutui (giustificato, per quanto già detto, dalle
finalità di cui sopra) è, comunque, limitato a funzioni diverse da
quelle (di prioritaria importanza) di cui alla lettera a) del
censurato comma 420, in relazione alle quali è ragionevole che
l'indebitamento sia escluso anche per finalità di investimento.
5.3.- Del pari non fondate sono le doglianze che convergono nel
sospetto di violazione degli artt. 3, primo comma, e 81, ultimo
comma, Cost., in relazione all'art. 5, comma 1, lettera a), e comma
2, lettera b), della l. cost. n. 1 del 2012 e agli artt. 9, comma 5,
e 10, comma 1, della legge n. 243 del 2012.
Anche per tale profilo deve tenersi conto dell'obiettivo finale e
unitario - che la disposizione censurata concorre a perseguire - di
progressiva riduzione e razionalizzazione delle spese delle Province,
in considerazione della programmata loro soppressione previa
cancellazione dalla Carta costituzionale come enti costitutivi della
Repubblica. È in ragione di ciò, infatti, che risultano
improponibili, sia la comparazione, che la ricorrente pretende di
operare, tra detti enti territoriali e le amministrazioni statali -
le quali non sono interessate da un analogo disegno riformatore volto
alla loro soppressione - sia la suddistinzione, che a torto si
lamenta pretermessa, nell'ambito delle Province, in base a parametri
di virtuosità.
5.4.- Anche rispetto alle censure più specificamente rivolte ai
divieti di acquisizione di nuovo personale, di cui alle lettere c),
d), e) ed f) del comma 420, l'art. 1 della legge impugnata - lungi
dall'essere rivolto, come la ricorrente lamenta, alla mera
organizzazione dell'ente locale - è, viceversa, connotato dalla
finalità, che lo giustifica, di garantire, come detto, il
coordinamento della finanza pubblica, atteso che, come già altre
volte sottolineato, la spesa per il personale costituisce non già
una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa
di parte corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al
suo contenimento assurgono a principio fondamentale della
legislazione statale (sentenze n. 69 del 2011 e n. 169 del 2007). E
ciò senza che rilevi, in contrario, che le disposizioni denunciate
possano avere influenza sull'organizzazione dell'ente territoriale,
risolvendosi una tale evenienza in una circostanza di fatto, come
tale non rilevante sul piano della legittimità costituzionale
(sentenze n. 169 e n. 95 del 2007, n. 417 del 2005, n. 353 e n. 36
del 2004).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
promosse dalla Regione Puglia con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 420, della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2015), promosse - in riferimento
agli artt. 3, primo comma, 81, ultimo comma, 114, secondo comma, 117,
secondo comma, lettera p), terzo, quarto e sesto comma, 118, primo
comma, e 119, primo, secondo e ultimo comma, Cost., oltre all'art. 5,
comma 1, lettera e), e comma 2, lettera b), della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e agli artt. 9,
comma 5, e 10, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione) - dalla
Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 maggio 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 giugno 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA