1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 giugno 1989
N. 51 Ricorso depositato in cancelleria il 28 giugno 1989 (della regione Friuli-Venezia Giulia) Acque pubbliche - Coordinamento delle attivita' volte al riassetto organizzativo e funzionale del suolo e delle acque - Potere di verifica e di controllo dei piani di bacino attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri - Omessa previsione dell'intesa con le regioni interessate (nella specie: Friuli-Venezia Giulia) nella delimitazione dei bacini di rilievo nazionale e nella approvazione dei piani di bacino nonche' del programma nazionale d'intervento - Illegittimo potere di controllo sostitutivo attribuito al Presidente del Consiglio per attivita' da svolgersi entro termini essenziali - Generico potere di indirizzo e coordinamento attribuito allo stesso organo centrale Illegittimo potere di controllo sull'attuazione dei programmi di intervento delle regioni di competenza del comitato dei ministri Irragionevole previsione di trasferimento o di delegazione alle regioni (nella fattispecie: Friuli-Venezia Giulia) di funzioni amministrative gia' peraltro loro attribuite - Previsto parere obbligatorio del consiglio superiore dei lavori pubblici su opere di competenza regionale in palese lesione dell'autonomia. (Legge 18 maggio 1989, n. 183, artt. 4, primo comma, lett. a), b), c), d), e) ed f), terzo comma; 14, terzo comma; 15, secondo comma; 16, secondo comma, e 25, quarto e quinto comma). (Cost., artt. 115 e 117; stat. spec. F.-V. G.: legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, artt. 4, nn. 2, 9, 12 e 13; 5, n. 14; 58; d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116, art. 23; d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469, art. 4, lett. a). (089C0758) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-1989)

Ricorso del presidente della giunta regionale del Friuli-Venezia
Giulia, in giudizio rappresentato e difeso dall'avv. Gaspare Pacia,
con domicilio eletto presso l'ufficio della regione Friuli-Venezia
Giulia, in Roma, piazza Colonna n. 355, come da procura a margine nei
confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri avverso la legge
18 maggio 1989, n. 183 ("Norme per il riassetto organizzativo e
funzionale della difesa del suolo"), pubblicata nel supplemento
ordinario alla Gazzattta Ufficiale n. 120 del 25 maggio 1989.
Giova premettere una rapida sintesi dei contenuti della legge.
Lo scopo, enunciato nell'art. 1, primo comma, è quello "di
assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la
fruizione e la gestione del pastrimonio idrico per gli usi di
razionale sviluppo economico e sociale, la tutela degli aspetti
ambientali ad essi connessi".
La posizione della legge nel sistema delle fonti è definita (ma
su questa definizione si tornerà più avanti) dall'art. 1, quinto
comma, nel senso che le sue disposizioni dovrebbero considerarsi
"norme fondamentali" di riforma economico-sociale della Repubblica,
nonchè principì fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione".
Nell'art. 2 è descritta l'"attività conoscitiva" preordinata
alle finalità della legge ("raccolta, elaborazione, archiviazione e
diffusione di data" ecc.) e, nell'art. 3, sono elencate "le attività
di pianificazione, di programmazione e di attuazione", destinate a
realizzare le stesse finalità.
Seguono, negli artt. 4 e 9, la indicazione dei "sospetti centrali"
(Presidente del Consiglio dei Ministri; comitato dei Ministri;
Ministro dei lavori pubblici; Ministro dell'ambiente; Comitato
nazionale per la difesa del suolo; direzione generale della difesa
del suolo; servizi tecnici nazionale) e, negli artt. 10 e 12, la
menzione dei soggetti periferici (regioni, enti locali, autorità di
bacino di rilievo nazionale).
Nell'art. 13 viene disposta la ripartizione dell'"intero
territorio nazionale" in bacini idrografici), che vengono, poi,
classificati (artt. 14 e 16) in bacini di rilievo nazionale, bacini
di rilievo interregionale e bacini di rilievo regionale.
L'art. 17 enuncia, in via generale, "valore, finalità e contenuti
del piano di bacino", ponendo in evidenza che esso "ha valore di
piano territoriale di settore" (n.d.r.: cioè, di piano urbanistico
compreso nella categoria dei "piani territoriali di coordinamento",
come previsti dall'art. 5 della legge urbanistica n. 1150/1942) ed
è, per l'appunto, redatto "ai sensi dell'art. 81, primo comma, lett.
a), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616" (n.d.r.: cioè, nel quadro
della disciplina urbanistica).
Gli artt. 18, 19 e 20 trattano, poi, specificamente, dei piani di
rilievo nazionale e dei piani di rilievo interregionale e di rilievo
regionale.
I piani di bacino sono attuati "attraverso programmi triennali di
intervento" e gli "artt. 21 e 23 si soffermano su tali programmi,
sulla loro "adozione" e sull'"attuazione degli interventi".
L'art. 25 prevede, al terzo comma, che il Comitato dei Ministri di
cui all'art. 4, predisponga uno "schema di programma nazionale di
intervento, per il triennio, articolato per bacini nazionali,
interregionali e regionali", nonchè "la ripartizione degli
stanziamenti fra le Amministrazioni dello Stato e delle regioni,
tenendo conto delle priorità indicate nei singoli programmi ed
assicurando, ove necessario, il coordinamento degli interventi".
Il programma nazionale degli interventi, articolato per bacini, e
la ripartizione degli stanziamenti sono, poi approvati, come
stabilito nel quarto comma dello stesso art. 25, dal Presidente del
Consiglio dei Ministri "ai sensi dell'art. 4" (n.d.r.: cioè su
proposta del Ministro dei lavori pubblici o del Comitato dei Ministri
e previa deliberazione del Consiglio dei Ministri).
L'ultimo comma dell'art. 25 dispone, infine, che "il Ministro dei
lavori pubblici... individua, con proprio decreto le opere di
competenza regionale..., i cui progetti devono essere sottoposti al
parere del consiglio superiore dei lavori pubblici".
La legge sopra riassunta, pur contenendo soluzioni di notevole
rilievo in tema di coordinamento delle attività rivolte al riassetto
organizzativo e funzionale della difesa del suolo, è tuttavia
gravemente lesiva:
della competenza primaria, costituzionalmente assegnata alla
regione Friuli-Venezia Giulia in materia di urbanistica, non meno che
in materia di agricoltura e foreste, in materia di acquedotti e
lavori pubblici di interesse locale e regionale, in materia di acque
minerali e termali (art. 4, nn. 2, 9, 12 e 13, dello statuto di
autonomia e relative norme di attuazione statutaria);
della competenza secondaria della stessa regione in materia di
utilizzazione di acque pubbliche e di opere idrauliche (art. 5, n.
14, stesso statuto e relative norme di attuazione statuaria).
Le disposizioni lesive (con la menzione dei parametri cui vengono
rapportate) vengono qui appresso elencate secondo l'ordine degli
articoli, comprendendosi in esse anche quelle disposizioni il cui
effetto lesivo discende dalla mancata previsione di ciò che doveva
essere preveduto a riconoscimento delle conpetenze regionali:
1) con l'art. 4, primo comma, lett. a), viene attribuito al
Presidente del Consiglio dei Ministri un potere di verifica e di
controllo dei piani di bacino, dei programmi di intervento e dei
programmi di gestione, anche per la parte che attiene agli interventi
ed alle opere di competenza della regione Friuli-Venezia Giulia (vuoi
nei bacini di rilievo nazionale, vuoi nei bacini di rilievo
interregionale, vuoi nei bacini di rilievo regionale). Tale potere di
verifica e di controllo non trova alcuna copertura nello statuto
speciale di autonomia (l.c. 31 gennaio 1963, n. 1), dove il solo
controllo costituzionalmente ammesso è il controllo di legittimità
"sugli atti amministrativi della regione": controllo affidato (ar.
58) ad una delegazione della Corte dei conti;
2) lo stesso primo comma dell'art. 4 appare, alla lett. b),
costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui non prevede che
alla delimitazione dei bacini di rilievo nazionale partecipino anche
le regioni in cui i bacini si trovano. Si tratta, invero, di una
determinazione che, incidendo sul territorio regionale, interessa
particolarmente la regione Friuli-Venezia Giulia (art. 4, lett. a),
del d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469);
3) parimenti censurabile è la lett. c) del medesimo primo comma
dell'art. 4, nella parte in cui non prevede che l'approvazione dei
piani di bacino debba avvenire d'intesa con le regioni interessate.
Per quanto riguarda la regione Friuli-Venezia Giulia, questa esigenza
si ricollega ad una specifica norma di attuazione statutaria: l'art.
23 del d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116, che demanda al presidente
della giunta regionale di approvare "i piani territoriali di
coordinamento", sentito il Ministero dei lavori pubblici. E non v'è
dubbio che il piano di bacino, nell'ambito del territorio regionale,
abbia valore di "piano territoriale", inquadrabile fra i piani
previsti dall'art. 5 della legge urbanistica (legge 17 agosto 1942,
n. 1110) e come tale, del resto, espressamente considerato dall'art.
17, primo comma, della legge impugnata;
4) neppure si sottrae a censura la successiva lett. d), nella
parte in cui non prevede che l'approvazione del programma nazionale
di intervento debba avvenire d'intesa con la regione Friuli-Venezia
Giulia, relativamente alle opere di competenza regionale, da
realizzare nel suo territorio. Non è ammissibile, infatti, che opere
di competenza regionale, quali che siano le forme di finanziamento,
siano deliberate ed approvate senza il decisivo intervento della
regione, a chiusura dell'iter procedimentale;
5) è anche da censurare la lett. e) del comma più volte
citato, laddove si attribuisce al Presidente del Consiglio un potere
di controllo sostitutivo, in contrasto con l'art. 58 dello statuto
speciale e comunque senza alcuna copertura costituzionale (quindi,
con violazione dell'art. 115 della Costituzione);
6) va infine censurata la lett. f) del comma in esame, nella
parte in cui genericamente si autorizza (quindi, con violazione del
principio di legalita') "ogni altro atto di indirizzo e
coordinamento";
7) costituzionalmente illegittimo sembra essere anche il terzo
comma dell'art. 4, laddove si attribuisce al comitato dei Ministri un
potere di controllo sull'"attuazione" dei programmi di intervento
delle regioni. La disposizione, per quanto riguarda la regione
ricorrente, è incompatibile con l'art. 58 dello statuto speciale,
dove non sono previsti altri controlli oltre quello di legittimità
demandato alla Corte dei conti;
8) sono pure censurabili, per irragionevolezza, le disposizioni
(in quanto riferibili alla regione Friuli-Venezia Giulia), contenute
nella parte finale del terzo comma dell'art. 14, nel secondo comma
dell'art. 15 e nel secondo comma dell'art. 16, con le quali vengono
ora trasferite o delegate alle regioni (quindi, anche alla regione
Friuli-Venezia Giulia) funzioni amministrative, della quali la
regione Friuli-Venezia Giulia è già da tempo investita;
9) sono - da ultimo - viziati da illegittimità costituzionale
il quarto comma dell'art. 25, in quanto non prevede (come già
rilevato più sopra) che il programma nazionale di intervento debba
essere approvato d'intesa con il presidente della giunta regionale,
per la parte concernente le opere di competenza regionale, nonchè il
quinto comma dello stesso articolo, in quanto viene in esso
prefigurato un parere obbligatorio del consiglio superiore dei lavori
pubblici su opere di competenza regionale: parere obbligatorio che,
come tale, manifestamente incide sulla sfera di autonomia,
costituzionalmente garantita alla regione.
A copertura di tutte le disposizioni lesive, sopra elencate, non
può invocarsi l'affermazione contenuta nel quinto comma dell'art. 1,
secondo cui "le disposizioni della presente legge (n.d.r.: quindi,
tutte le disposizioni della stessa) costituiscono norme fondamentali
di riforma economico-sociale della Repubblica, nonchè principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione".
Come più volte ribadito da codesta ecc.ma Corte (sensenza n.
219/1984) statuizioni del genere non proucono alcun effetto se ad
esse non corrisponde la sostanza delle cose. E la sostanza delle cose
è che sicuramente non tutte le disposizioni della legge impugnata
possano essere qualificate secondo la definizione datane dal quinto
comma dell'art. 1.
È di tutta evidenza, ad esempio, che una qualifica siffatta
giammai potrebbe essere data al secondo comma dell'art. 10, laddove
si fa obbligo di includere funzionari statali nei comitati tecnici di
bacino di rilievo regionale.
In realtà, di tutte le disposizioni sopra censurate non ve ne è
alcuna che possa considerarsi espressione di norma fondamentale di
grande riforma o di principio fondamentale.
Le censure, che la regione muove, sono rivolte a conseguire una
sua maggiore partecipazione alle scelte, ai procedimenti ed agli
interventi che la legge prefigura, in presenza di disposizioni che
limitano o non prevedono la partecipazione regionale.
Dire che questo tipo di disposizioni racchiuda una norma
fondamentale di grande riforma od un principio fondamentale equivale
a concepire la partecipazione, nei procedimenti amministrativi, come
un valore negativo da deprimere, e la non partecipazione come un
valore positivo da esaltare.

Per le considerazioni suesposte, che si fa riserva di illustrare,
di precisare e di integrare nel corso del giudizio, si chiede che
l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare la illegittimità
costituzionale della legge 18 maggio 1989, n. 183, nelle parti sopra
indicate ed in ogni altra parte in cui non viene attribuito alla
regione Friuli-Venezia Giulia il ruolo che costituzionalmente le
compete sugli oggetti in detta legge disciplinati.
Trieste-Roma, addì 23 giugno 1989
Avv. Gaspare GACIA

89C0758