1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 4-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 245 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 1994
N. 245 Ordinanza emessa il 1 febbraio 1994 dal tribunale amministrativo regionale per il Molise sul ricorso proposto da Colagiovanni Donato contro la regione Molise Regione Molise - Impiego regionale - Personale inquadrato nei ruoli della regione in base alla legge regionale n. 10/1981 e successivamente pervenuto all'ottavo livello retributivo - Valutazione dell'anzianita' ai fini del reinquadramento con l'attribuzione di punteggio massimo per otto anni di servizio, pari a quarantotto punti, dopo la riduzione percentuale dell'anzianita' complessiva valutabile per gli anni di servizio prestati in qualifiche inferiori - Previsione, con successiva legge autodefinita di interpretazione che le riduzioni percentuali vadano ad incidere su un'anzianita' complessiva valutabile comunque non superiore ad otto anni - Conseguente preclusione del conseguimento del punteggio massimo riconosciuto per l'anzianita' (quarantotto punti) per i dipendenti aventi anni di servizio soggetti a riduzioni in quanto prestati in qualifiche inferiori - Irrazionalita' ed incidenza sul diritto di difesa in giudizio nonche' sui principi di tutela giurisdizionale e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Elusione del giudicato e incidenza sull'autonomia e indipendenza della magistratura - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 56/1989, 233/1988 e 155/1990. (Legge regione Molise 7 luglio 1993, n. 16, art. 1). (Cost., artt. 3, 24, 97, 101, 104, 108 e 113). (094C0488) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 4-5-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 57/1994 reg.
gen., proposto da Colagiovanni Donato rappresentato e difeso dagli
avvocati prof. Enzo Cardi e Giovanni De Notariis, presso quest'ultimo
elettivamente domiciliato in Campobasso, alla via De Attellis n. 5;
contro la regione Molise, in persona del presidente pro-tempore della
giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Fabio Albino
presso cui è elettivamente domiciliata in Campobasso, alla via
Principe di Piemonte; per l'annullamento, previa sospensione della
delibera di giunta regionale n. 3758 del 29 settembre 1993,
notificata al ricorrente il 21 ottobre successivo, nonchè della
deliberazione di giunta regionale n. 3260 del 23 agosto 1993;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione Molise;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Alla camera di consiglio del 1 febbraio 1994, relatore il dott.
Massimo Basilavecchia uditi gli avvocati Giovanni De Notariis e Fabio
Albino;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue;
F A T T O
Il ricorrente, premesso di essere dipendente della regione Molise,
espone che, in base alla sua posizione, avrebbe avuto pieno titolo
all'applicazione della legge regionale n. 5 del 1989, che ha
previsto, secondo una ratio riconosciuta suscettibile di positiva
valutazione sotto il profilo della legittimità costituzionale dalla
Corte costituzionale con sentenza n. 56 del 1989, il reinquadramento
dei dipendenti transitati nella regione entro il 31 gennaio 1981 al
fine di favorire la perequazione delle posizioni di tutti i
dipendenti, eliminando il vantaggio determinatosi in favore dei
dipendenti passati alla regione in epoche successive alla data
ricordata.
Senonchè, la regione Molise, dopo aver fornito dapprima
un'interpretazione ampia della valutazione del requisito
dell'anzianità, ritenendo che il punteggio massimo riconosciuto per
otto anni di servizio, pari a quarantotto, andasse applicato dopo
aver ridotto percentualmente l'anzianità complessiva valutabile in
base al quarto e quinto comma dell'art. 3 della legge (delibera di
giunta 5821 del 10 dicembre 1990 e 292 del 17 febbraio 1992),
fissando un criterio applicato altresì al personale degli enti sub
regionali, modificava il proprio orientamento, ritenendo che le
riduzioni percentuali andassero ad incidere su un'anzianità
complessiva valutabile comunque non superiore ad anni otto, in modo
da precludere a tutti i ricorrenti il conseguimento del punteggio
massimo riconosciuto per l'anzianità (48) avendo tutti qualche anno
di servizio soggetto a riduzione in quanto prestato in qualifiche
inferiori. Pertanto il Colagiovanni si vedeva attribuito il settimo
livello, e non l'ottavo, come richiesto, sicchè egli ricorreva
dinanzi a questo t.a.r.
L'interpretazione più ampia riceveva, in sede giurisdizionale,
l'avallo dell'adito t.a.r. Molise (sentenze 90 e 91 del 7 maggio
1993); tuttavia la regione perseverava nel nuovo indirizzo,
pervenendo ad appellare la sentenza del t.a.r. e, addirittura, ad
emanare la legge regionale 7 luglio 1993, n. 16, con la quale i
criteri della legge n. 5/1989 erano interpretati e precisati, e in
applicazione della quale la giunta adottava l'atto oggi impugnato,
con cui veniva disposto il riesame di tutte le situazioni pendenti,
anche se in corso di giudizio, beneficiarie del più favorevole
criterio ripudiato e venivano impegnati gli enti sub regionali ad
attivarsi nello stesso senso.
Il ricorrente impugna tale delibera, e ne chiede la sospensione
per il danno grave ed irreparabile derivare dall'adozione, dei nuovi
criteri di cui alla legge regionale n. 16 del 1993.
In diritto si deduce:
1) eccesso di potere per violazione del giudicato, in quanto la
regione, avendo affidato la soluzione della controversia all'appello
proposto avverso la sentenza del t.a.r. Molise riguardante il
ricorrente, non avrebbe potuto influire in sede legislativa
sull'oggetto del giudizio, se non a pena di costringere comunque il
Colagiovanni vincitore in prime cure, alla soccombenza;
2) violazione dell'effetto preclusivo derivante dall'essere la
questione sub iudice: non era consentito un intervento legislativo su
una questione già devoluta al giudice amministrativo;
3) eccesso di potere per sviamento: la materia toccata dalla
legge era già stata valutata dal giudice amministrativo, in
consonanza con la ratio della sentenza della Corte costituzionale n.
56/1989, resa sulla legge regionale n. 5 del 1989;
4) eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e
ingiustizia: non vi è continuità logica tra il nuovo indirizzo
della giunta regionale e quello, più ampio, originariamente assunto
dalla stessa in considerazione della funzione della normativa di
reinquadramento, mentre la nuova interpretazione regionale rende
inapplicabile il beneficio dell'ottavo livello per il personale
sprovvisto di laurea, in quanto nessuno è in possesso di
un'anzianità corrispondente a 48 punti;
5) incostituzionalità della legge n. 56 del 1993, in
riferimento ai principi enunciati dalla Corte nella sentenza n. 56
del 1989, per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Costituitosi in giudizio, la regione Molise ha contestato la
fondatezza dei motivi di ricorso.
Alla camera di consiglio del 1 febbraio 1994, sentite le parti, la
domanda di sospensione degli atti impugnati è stata accolta
provvisoriamente e con riserva fino all'esito del giudizio di
costituzionalità della legge regionale n. 16 del 1993 (ordinanza n.
78/1994).
D I R I T T O
1. - Il collegio ritiene che, ai fini della definitiva decisione
in ordine alla domanda di sospensione degli atti impugnati, la
questione di costituzionalità della legge regionale n. 16 del 1993
sia rilevante e non manifestamente infondata, nei termini seguenti.
2. - Sotto il profilo della rilevanza, si osserva che all'odierna
camera di consiglio i provvedimenti impugnati sono stati sospesi solo
in via provvisoria e con riserva, fino all'esito del giudizio di
costituzionalità; la decisione della Corte costituzionale, dunque,
appare pregiudiziale alla definizione della fase cautelare del
giudizio, secondo i principi affermati nelle sentenze della Corte n.
444 del 1990, 367 del 1991, e confermati ancora di recente nella
sentenza 451 del 20 dicembre 1993.
In secondo luogo, non pare dubbio che, ai fini della valutazione
del fumus bonis iuris del ricorso, la questione di costituzionalità
assuma valore decisivo - gli atti impugnati, invero, sono meramente
applicativi della legge regionale n. 16/1993 della quale
concretizzano la portata e gli effetti. Dalla stessa lettura del
ricorso si evince come i vizi dedotti in via principale contro il
provvedimento della giunta regionale siano in sostanza nati a
sostegno di quelli proposti, anche se in via subordinata, contro la
legge regionale, sicchè il collegio ritiene che non si tratta, in
realtà, di vizi propri del provvedimento.
La stessa contraddittorietà di comportamento della giunta
regionale molisana non può essere apprezzata se non in riferimento
allo ius superveniens; la legge del 1993, infatti, sostituisce,
modificandoli o precisandoli, ora per allora alcuni criteri di
valutazione rilevanti ai fini di un procedimento di reinquadramento
che non viene riaperto, ma che continua ad essere quello a suo tempo
attivato dagli interessati con l'istanza presentata nelle forme e nel
termine (decadenziale) oggi scaduto di cui all'art. 9 della legge
regionale n. 5 del 1989.
Se ipotizzare un ambito applicativo limitato a improbabili, future
domande di reinquadramento, sarebbe illogico, al contrario è
evidente che la legge impone la sostituzione del proprio precetto a
quelli enucleabili in via interpretativa dalla precedente legge n.
5/1989.
3. - Quanto alla non manifesta infondatezza, è opportuno
premettere che il collegio non ignora che, in via di principio, la
costituzionalità di una legge retroattiva, abbia essa, o meno,
carattere interpretativo, è ammessa dalla Corte costituzionale, in
materie diverse da quella penale (si vedano, tra tutte, le sentenze
26 gennaio 1994, n. 6, 283 del 1993, 123 del 1988) salvo il controllo
di ragionevolezza e sull'eventuale eccesso di potere legislativo.
Tuttavia, la particolarità della vicenda, nelle sue fasi
procedimentali e processuali, nonchè la considerazione che la ratio
propria della legge regionale n. 5/1989, oggi forse compromessa dalla
legge del 1993, fu a suo tempo individuata proprio con una pronuncia
della Corte costituzionale (n. 56 del 1989) inducono il collegio a
ravvisare ragioni, nei limiti propri della deliberazione di non
manifesta infondatezza, per rimettere alla Corte stessa le questioni
di legittimità dell'art. 1 della legge regionale n. 16 del 1993, con
riferimento non solo agli artt. 3, e 97 della Costituzione, invocati
dal ricorrente, ma altresì d'ufficio con riguardo agli artt. 24,
101, 104 108 e 113.
4. - Va premesso un cenno sintetico in ordine al rapporto tra
legge n. 16 del 1993 e legge n. 5 del 1989.
Quest'ultima, nel prevedere la facoltà di reinquadramento per il
personale individuato all'art. 1, stabiliva all'art. 2 che
l'anzianità di servizio sarebbe stata valutabile per un massimo di
48 punti; il successivo art. 3, fissava poi il punteggio di 1,50 per
trimestre di servizio (primo comma), stabiliva che il periodo massimo
valutabile sarebbe stato di anni otto (secondo comma) e infine che,
per l'inquadramento al settimo e ottavo livello il servizio in
carriera di concetto sarebbe stato valutato al settantacinque per
cento (quinto comma).
Tale disciplina consente due ipotesi: l'una, più sfavorevole ai
dipendenti, lascia operare la riduzione di cui al quinto comma dopo
aver già delimitato l'anzianità valutabile in anni otto, e preclude
quindi alla generalità del personale con servizio in carriera di
concetto di conseguire il massimo punteggio previsto per
l'anzianità; il massimo di punti 48 resta in tal caso meramente
teorico, non essendovi dipendenti in grado di vantare otto anni di
anzianità in carriera direttiva.
A tale lettura, si contrappone l'interpretazione più ampia,
inizialmente adottata dalla regione Molise e dagli enti sub
regionali, e avallata da questo t.a.r., in base alla quale la
riduzione di cui al quinto comma non va operata a valle in sede di
attribuzione di punteggio, ma opera a monte, incidendo sull'ammontare
degli anni di servizio da porre a base del calcolo: in tal senso, il
dipendente che, pur decurtando di un quarto l'anzianità di servizio
posseduta in carriera di concetto, disponga comunque di un'anzianità
di anni otto (si tratta della maggioranza dei casi, dalla quale
restano esclusi solo i dipendenti più "giovani") può conseguire poi
il massimo di punti 48.
Nella sentenza n. 91/93 questo t.a.r. ha ritenuto tale seconda
interpretazione preferibile, sia alla luce della ratio della legge n.
5/1989, che era quella di favorire proprio il recupero e la
valorizzazione delle anzianità di servizio, sia in considerazione
del fatto che il concetto di anzianità di servizio di cui al primo
comma dell'art. 3, prima di essere ricondotto nei limiti di punteggio
di cui al secondo comma, doveva essere precisato attraverso la
preventiva riduzione di cui al quinto comma.
Con la legge denunziata, si è stabilito, all'art. 1, che il
periodo massimo di cui al secondo comma richiamato "deve essere
inteso quale ammontare massimo del servizio di cui al primo comma,
sul quale applicare le riduzioni di cui al quarto e quinto comma
dello stesso articolo"; si sono poi precisati, con ulteriori periodi,
gli effetti concreti di tale impostazione sul calcolo del punteggio.
5. - Ciò posto, pare al collegio che la questione di
costituzionalità dell'art. 1 della legge regionale n. 16 del 1993
appaia non manifestamente infondata sotto i seguenti profili:
a) la legge denunziata, a quanto affermato dal ricorrente senza
essere smentito, mira a favorire un assetto amministrativo piuttosto
che un altro, consentendo l'accesso a posti dirigenziali ai vincitori
di corso-concorso e non ai dipendenti reinquadrati ex lege n. 5/1989;
in tal senso, la legge n. 16/1993 può essere sospettata di non voler
in realtà introdurre, in via generale e astratta, una certa
interpretazione della legge, ma piuttosto di mirare a incidere sulle
posizioni di destinatari individuabili e, sull'esito di giudizi in
corso; tale evenienza (Corte costituzionale, n. 155 del 1990, e
Consiglio di Stato, IV, ordinanza 26 ottobre 1993, n. 938)
concretizzerebbe violazione degli artt. 24, 113, 101, 104 e 108 della
Costituzione, vanificando e alterando gli esiti della tutela
giurisdizionale e compromettendo indipendenza e autonomia della
magistratura;
b) per le stesse motivazioni, potrebbe ravvisarsi un eccesso di
potere legislativo, con violazione dell'art. 3 della Costituzione,
trattandosi di intervento modificativo, e non interpretativo, del
dato normativo preesistente (sentenza della Corte costituzionale n.
233 del 1988), nel quale peraltro la retroattività degli effetti
viene fatta derivare dal preteso (ma insussistente) carattere
interpretativo della legge (sintomatica la formulazione letterale
dell'art. 1);
c) ove si considerino poi, da un lato la ratio della legge
regionale n. 5 del 1989, riconosciuta con sentenza della Corte
costituzionale n. 56/1989, e dall'altro che la stessa regione Molise
aveva, sia pure in sede amministrativa, inizialmente adottato
l'interpretazione ora ripudiata, modificando poi il proprio
orientamento in adeguamento alle decisioni della commissione di
controllo, la legge denunziata, può apparire lesiva dell'art. 97
della Costituzione, in quanto confliggente con lo scopo di assicurare
il buon andamento degli uffici regionali nella misura in cui
disattende aspettative di numerosi dipendenti formatesi proprio sulla
base di comportamenti della regione stessa.
Per la soluzione di tali questioni la causa va sospesa, al fine
della definizione del giudizio cautelare, e rimessa alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Sospende il giudizio di cui all'epigrafe;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale al fine della risoluzione della questione di
costituzionalità dell'art. 1 della legge regionale del Molise 7
luglio 1993, n. 16, in riferimento agli artt. 3, 24, 97, 101, 104,
108 e 113 della Costituzione;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al presidente della giunta regionale
del Molise, al presidente del consiglio regionale del Molise.
Così deciso in Campobasso, nella camera di consiglio del 1
febbraio 1994.
Il presidente f.f.: DELL'UTRI
L'estensore: BASILAVECCHIA
94C0488