1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 11-7-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 255 SENTENZA 20 giugno - 6 luglio 2007
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Porti - Concessioni demaniali marittime per la realizzazione di strutture portuali - Procedura di collaudo, posta in essere dal Comune di Cattolica, della nuova darsena turistica interna - Nota ministeriale rivendicante la competenza amministrativa della Capitaneria di porto di Rimini - Conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Emilia-Romagna - Asserita lesione delle competenze legislative e amministrative regionali e dedotto contrasto con il principio di leale collaborazione - Eccezione di inammissibilita' del ricorso per carenza di lesivita' dell'atto impugnato - Reiezione. - Nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Direzione generale per le infrastrutture della navigazione marittima ed interna del 3 aprile 2006, prot. n. MINFRTRA/DINFR/34. - Costituzione, artt. 114, 117 e 118; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 105, come modificato dall'art. 9 della legge 9 marzo 2001, n. 88. Porti - Concessioni demaniali marittime per la realizzazione di strutture portuali - Procedura di collaudo, posta in essere dal Comune di Cattolica, della nuova darsena turistica interna - Nota ministeriale rivendicante la competenza amministrativa della Capitaneria di porto di Rimini - Conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Emilia-Romagna - Asserita lesione delle competenze legislative e amministrative regionali e dedotto contrasto con il principio di leale collaborazione - Eccezione di inammissibilita' del ricorso per la mancata impugnazione di precedente nota ministeriale di analogo contenuto - Reiezione. - Nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Direzione generale per le infrastrutture della navigazione marittima ed interna del 3 aprile 2006, prot. n. MINFRTRA/DINFR/34. - Costituzione, artt. 114, 117 e 118; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 105, come modificato dall'art. 9 della legge 9 marzo 2001, n. 88. Porti - Concessioni demaniali marittime per la realizzazione di strutture portuali - Procedura di collaudo, posta in essere dal Comune di Cattolica, della nuova darsena turistica interna - Nota ministeriale rivendicante la competenza amministrativa della Capitaneria di porto di Rimini - Conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Emilia-Romagna - Lesione delle attribuzioni legislative e amministrative degli enti territoriali minori Non spettanza allo Stato della potesta' in contestazione - Annullamento dell'atto impugnato - Assorbimento dell'ulteriore profilo di censura. - Nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Direzione generale per le infrastrutture della navigazione marittima ed interna del 3 aprile 2006, prot. n. MINFRTRA/DINFR/34. - Costituzione, artt. 114, 117 e 118; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 105, come modificato dall'art. 9 della legge 9 marzo 2001, n. 88. (007C0917) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 11-7-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della nota dell'allora Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
- Direzione generale per le infrastrutture della navigazione
marittima ed interna (MINFRTRA/DINFR/34) del 3 aprile 2006 avente ad
oggetto: «Porto di Cattolica - Collaudo nuova darsena turistica
interna - prima riunione Commissione di vigilanza e collaudo ex
art. 8, comma 2, del d.P.R. n. 509/1997», promosso con ricorso della
Regione Emilia-Romagna notificato il 6 giugno 2006, depositato in
cancelleria l'8 giugno 2006 ed iscritto al n. 9 del registro
conflitti tra enti 2006.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007 il giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
Uditi l'avvocato Franco Mastragostino per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Anna Lidia Caputi Iambrenghi
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 6 giugno 2006 e depositato presso
la cancelleria della Corte il successivo 8 giugno, la Regione
Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato, in relazione alla nota dell'allora Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, Direzione generale per le
infrastrutture della navigazione marittima ed interna
(MINFRTRA/DINFR/34), datata 3 aprile 2006, indirizzata alla
Capitaneria di porto di Rimini e trasmessa, per conoscenza, al comune
di Cattolica, in data 8 aprile 2006, avente ad oggetto «Porto di
Cattolica - Collaudo nuova darsena turistica interna - prima riunione
Commissione di vigilanza e collaudo ex art. 8, comma 2, d.P.R.
n. 509/1997». Nella nota sopra richiamata - ad avviso della Regione -
si affermava che la procedura posta in essere dal comune di Cattolica
(nell'esercizio delle funzioni amministrative ad esso attribuite)
doveva ritenersi illegittima per incompetenza dell'Ente locale,
poichè, «risultando l'area relativa all'intervento aderente al porto
canale», l'intervento medesimo veniva a realizzare «una espansione
dell'unitario ambito portuale, ascritto alla competenza statale ai
sensi del d.P.C.m. 21 dicembre 1995», nonchè per violazione della
normativa speciale di cui al d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509
(Regolamento recante disciplina del procedimento di concessione di
beni del demanio marittimo per la realizzazione di strutture dedicate
alla nautica da diporto, a norma dell'articolo 20, comma 8, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), e, conclusivamente, si invitava la
Capitaneria del porto di Rimini ad «intraprendere le necessarie
misure atte a riportare le procedure nell'alveo della legittimita».
La Regione ricorrente prospetta la violazione degli artt. 114,
117 e 118 della Costituzione, in relazione al riparto di competenze
amministrative delineato dall'art. 105 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle Regioni e agli Enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), come
modificato dall'art. 9 della legge 9 marzo 2001, n. 88 (Nuove
disposizioni in materia di investimenti nelle imprese marittime),
nonchè del principio di leale collaborazione.
2. - Espone la Regione che l'intervento del legislatore statale,
a seguito delle modifiche del Titolo V della parte II della
Costituzione ed al conseguente inserimento della materia dei «porti e
aeroporti civili» nell'ambito della competenza concorrente di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost., deve limitarsi alla fissazione dei
principi fondamentali, che non potrebbero comprendere anche
l'attribuzione delle competenze amministrative.
In ragione di ciò, sarebbe chiara l'erronea impostazione della
nota ministeriale che, intervenendo in relazione ad un provvedimento
di collaudo (precisamente, della darsena interna di un porto, quale
quello di Cattolica, che la Regione ascrive nell'ambito delle sue
competenze e, quindi, tra l'altro, in una fase di avanzata
realizzazione di una opera interessante un porto che la ricorrente
ritiene indubitabilmente non statale) reputa di poter incidere su
materie di competenza regionale, utilizzando un'interpretazione
restrittiva della normativa precedente la riforma del Titolo V della
Costituzione. Tale ultima modifica, introducendo un nuovo e diverso
modello costituzionale delle autonomie, impone, anche per la
disciplina già esistente, una lettura coerente con il nuovo assetto.
Peraltro, tutto ciò già poteva dedursi dalle disposizioni che
hanno dato luogo al conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle Regioni e agli Enti locali (d.lgs. n. 112 del 1998,
anche alla luce delle modifiche introdotte dalla successiva legge
n. 88 del 2001).
In particolare - sempre secondo la ricorrente - l'art. 105,
comma 2, lettera l), del d.lgs. n. 112 del 1998, nel testo risultante
dalla modifica introdotta dall'art. 9 della legge n. 88 del 2001,
già riconosceva la competenza regionale per quanto atteneva i «porti
turistici»; così che, a seguito dell'intervenuta operatività della
norma, a decorrere dal 1° gennaio 2002, veniva approvata la legge
regionale 31 maggio 2002, n. 9 (Disciplina dell'esercizio delle
funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di
mare territoriale), la quale, all'art. 3, conferiva ai comuni
funzioni amministrative e di vigilanza in materia, anche con
individuazione dei porti di interesse regionale, tra cui, appunto,
quello di Cattolica.
2.1. - In questa prospettiva, la tesi sostenuta dall'allora
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - secondo cui il
trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni,
oggetto del richiamato art. 105, comma 2, lettera l), del d.lgs.
n. 112 del 1998, come modificato dall'art. 9 della legge n. 88 del
2001, non opererebbe nei porti di rilevanza economica internazionale
e nazionale, nonchè nelle «aree di preminente interesse nazionale»,
come individuate dal d.P.C.m. 21 dicembre 1995 (Gazzetta Ufficiale
n. 136 del 12 giugno 1996), anche in ragione della previsione di cui
all'art. 4 della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della
legislazione in materia portuale), - sarebbe, sempre a giudizio della
Regione, erronea. Essa, infatti, postulerebbe (come sostenuto nella
nota ministeriale 5 marzo 2003, n. 228, richiamata in quella oggetto
del presente conflitto), che il passaggio di funzioni sarebbe
condizionato dall'emanazione di un decreto ministeriale di
classificazione, ai sensi dell'art. 4 della legge n. 84 del 1994
sopra richiamata, nonchè comporterebbe l'inefficacia del
trasferimento per quei porti, come quello di Cattolica, compresi
nelle «aree di preminente interesse nazionale» dal d.P.C.m.
21 dicembre 1995.
2.2. - Secondo la Regione, del resto, la tesi dell'allora
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti risulta smentita sia
dal parere (sollecitato dallo stesso Ministero) n. 767 del 2002 reso
dal Consiglio di Stato, sezione seconda, sia dalle sentenze n. 90 e
n. 89 del 2006 della Corte costituzionale.
Quanto al parere del Consiglio di Stato, nello stesso si afferma
come non sia necessaria «alcuna ulteriore classificazione o
catalogazione per individuare i porti turistici, con conseguente
mancanza di ostacoli a ritenere immediatamente applicabile la
disposizione di cui all'art. 105 del d.lgs. n. 112/1998 nella parte
in cui questa prevede il conferimento alle Regioni delle funzioni in
materia di concessioni del demanio marittimo con decorrenza
1° gennaio 2002 per i porti di rilevanza economica regionale ed
interregionale tra i quali rientrano [...] i porti turistici».
Relativamente all'intervento della Corte costituzionale, la
ricorrente sottolinea che quest'ultima, con le due sentenze sopra
ricordate (n. 90 e n. 89 del 2006), - relative sempre a due ricorsi
per conflitto di attribuzione fra Enti, ugualmente in tema di
concessioni in ambito portuale, promossi, rispettivamente, dalla
Regione Toscana e dalla Regione Campania, - ha escluso qualsiasi
rilevanza dell'inserimento dei porti nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995 ai
fini del riparto delle funzioni amministrative in materia e ha
dichiarato che «non spetta allo Stato, e per esso al Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, attribuire alle autorità marittime
statali la competenza amministrativa relativa al rilascio di
concessioni demaniali nell'ambito dei porti turistici» regionali (nei
casi di specie, «nell'ambito della Regione Campania», e «nell'ambito
del porto di Viareggio»).
Ad avviso della Regione Emilia-Romagna, il richiamo ai precedenti
della Corte costituzionale evidenzia come la nota ministeriale
oggetto del conflitto contrasti con il nuovo assetto costituzionale
ed in particolare con le previsioni di cui agli artt. 114, 117 e 118
Cost. Infatti, tale nuovo impianto di attribuzioni comporta, da un
lato, che nelle materie concorrenti la Regione vanta un potere
regolamentare esclusivo e, dall'altro, che la materia «turismo» è
attualmente di competenza legislativa residuale e, quindi, piena
delle Regioni, con attribuzione delle funzioni amministrative agli
enti territoriali minori, secondo i criteri di sussidiarietà
indicati nel nuovo art. 118 della Costituzione.
Del resto, la stessa Corte costituzionale ha sottolineato come il
richiamo effettuato dall'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 al
d.P.C.m. 21 dicembre 1995 non ha comportato il conferimento a tale
atto di «efficacia legislativa» e la cristallizzazione del suo
contenuto, al di là della portata che esso viene ad avere in un
determinato contesto normativo.
2.3. - L'atto ministeriale impugnato, secondo la Regione
ricorrente, verrebbe, altresì, a violare il principio di leale
collaborazione tra lo Stato e le Regioni, in quanto operato
tardivamente ed al momento della concessione del provvedimento,
laddove, in precedenza, non era mai stata formulata alcuna
contestazione in ordine all'esercizio delle funzioni amministrative
da parte dei comuni in questa materia, pur essendo la circostanza
nota in ragione delle comunicazioni trasmesse dagli uffici
periferici.
A conferma, la Regione fa presente che la deliberazione della
Giunta regionale n. 1461 del 2003, che individua i porti di interesse
regionale e subregionale, non è stata impugnata. Inoltre, la
Capitaneria di porto competente non ha mai formulato espresse riserve
in sede giudiziale in ordine all'esercizio delle funzioni
amministrative da parte del comune interessato ed ha collaborato
(seppur talvolta in maniera dubitativa) «all'esperimento delle
attività amministrative connesse».
Ne consegue che l'atto ministeriale oggetto del conflitto,
costituendo una vindicatio potestatis «che segue all'acquiescenza
manifestata lungo l'intero procedimento», contraddice la prassi di
leale collaborazione di fatto instaurata, smentisce i precedenti
della giustizia costituzionale e reca un grave pregiudizio economico
al privato concessionario che ha completato le opere, fidando sul
comportamento, «sin qui apparentemente lineare», tenuto
dall'Amministrazione statale.
3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile,
irricevibile e, comunque, infondato nel merito.
La difesa erariale - premesso che si controverte su una delle due
iniziative che interessano il porto canale di Cattolica, precisamente
quella localizzata all'interno dello stesso, risultando, a suo
giudizio, indiscussa la competenza statale sulla seconda relativa
alla cosiddetta darsena esterna (secondo quanto risulterebbe dal
verbale della Conferenza dei servizi del 27 novembre 2003, ai sensi
dell'art. 5 del d.P.R. n. 509 del 1997) - eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilità del ricorso per carenza di lesività dell'atto, in
quanto «atto interno, diretto come tale alla competente Capitaneria
di Porto, non suscettibile, quindi, di utile impugnazione» o, tutt'al
più, «atto presupposto dell'emananda richiesta della capitaneria
(che non ne muterebbe comunque la natura di atto interno), se si
volesse considerare che lo stesso tende a provocare attività
rilevante all'esterno da parte della stessa Capitaneria in sede
locale, mediante la richiesta al comune di restituzione della
documentazione in quanto afferente un porto (polifunzionale) di
competenza statale come tale inserito nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995».
3.1. - Il ricorso sarebbe, poi, inammissibile per carenza di
interesse della Regione ricorrente, poichè non si riscontrerebbe
nell'atto impugnato «una lesione attuale e concreta». Infine, il
ricorso sarebbe altresì irricevibile, in quanto rivolto a censurare
un atto ministeriale meramente confermativo di quanto espresso in
note ministeriali risalenti almeno al 2003 (nota ministeriale del
5 marzo 2003 diretta alla Regione Emilia-Romagna) e mai impugnate
dalla Regione, con conseguente decadenza in relazione ad atti ormai
risalenti nel tempo.
Conferma indiretta di tutto ciò, sempre secondo l'Avvocatura, si
troverebbe, del resto, nella circostanza che la Regione ricorrente ha
sottoscritto, in data 21 dicembre 2004, un protocollo d'intesa, che,
espressamente, si qualifica come atto istruttorio propedeutico alla
futura revisione del d.P.C.m. 21 dicembre 1995, il quale starebbe a
dimostrare come la ricorrente, sin dalla data di sottoscrizione
dell'accordo, avrebbe riconosciuto che il riparto di competenze in
relazione ai porti, in assenza di formale classificazione secondo la
legge n. 84 del 1994, debba dar luogo ad una istruttoria condivisa
per la individuazione di quelli afferenti ad aree di interesse
nazionale.
3.2. - La difesa erariale ritiene, altresì, che il ricorso sia
infondato nel merito. Al riguardo, si osserva come i richiami alle
decisioni n. 90 e n. 89 del 2006 della Corte costituzionale siano
inconferenti, poichè «la circostanza che l'inserimento di un porto
nell'elenco di cui al d.P.C.m. 21.12.1995 non costituisca elemento
decisivo ai fini del riparto delle funzioni amministrative in materia
di porti, non prova di per sè l'appartenenza del Porto di Cattolica
alla categoria dei «Porti turistici» (che per la decisione
n. 90/2006, attengono alla competenza regionale)». In sostanza,
l'appartenenza alla predetta categoria è solo affermata ma non
provata in alcun modo dalla ricorrente Regione.
Ne consegue che, per il periodo in cui continua a mancare il
provvedimento previsto dalla legge n. 89 del 1994 di classificazione
formale dei porti (funzione che spetta allo Stato ex art. 104,
lettera s, del d.lgs. n. 112 del 1998), resta comunque in vigore il
d.P.C.m. 21 dicembre 1995, così che l'inserimento di un porto nello
stesso viene, in ogni caso, ad indicare che le relative aree devono
essere ritenute, almeno iuris tantum, di preminente interesse
nazionale.
4. - La Regione Emilia-Romagna, in prossimità dell'udienza, ha
depositato memoria con la quale ha contestato le affermazioni svolte
dall'Avvocatura dello Stato nell'atto di intervento, ribadendo
altresì le argomentazioni svolte nel ricorso.
4.1. - Primariamente, la difesa della Regione precisa che anche
la «darsena esterna» è un porto turistico, in aderenza esterna al
porto canale (oggetto di un altro procedimento), e che, di
conseguenza, ugualmente per questa non sussiste la competenza dello
Stato, come risulterebbe comprovato dallo stesso verbale della
riunione della Conferenza dei servizi del 27 novembre 2003
(erroneamente interpretato dalla difesa erariale), il quale
attesterebbe come la presenza della Capitaneria di porto di Rimini a
tale Conferenza aveva la sola finalità di «esprimere il suo parere
nel campo dove essa è ancora competente, vale a dire ai fini della
sicurezza della navigazione ed alla compatibilità dell'uso delle
aree e delle opere portuali con gli interessi marittimi, ex art. 9,
comma 2, della legge n. 88/2001».
4.2. - Quanto, poi, all'affermata inammissibilità del conflitto
perchè riferito ad atto presupposto, e, comunque, privo di contenuto
provvedimentale, la difesa della Regione, richiamandosi alla sentenza
costituzionale n. 89 del 2006, relativa a fattispecie sostanzialmente
analoga, sottolinea come la nota ministeriale, oggetto del conflitto,
sia «una chiara manifestazione di volontà dello Stato di riaffermare
la propria competenza nel settore in esame e di negare quella
regionale».
4.3. - Sempre non fondata è, secondo la difesa regionale,
l'affermazione dell'Avvocatura dello Stato secondo cui la nota
ministeriale da impugnare sarebbe stata semmai la nota del 5 marzo
2003 (precedente a quella, invece, impugnata), con conseguente
decorso del termine decadenziale in relazione ad atti ormai risalenti
nel tempo.
La nota ministeriale (DEM 2 228) del 5 marzo 2003, difatti,
sarebbe semplicemente una nota di carattere generale, che non avrebbe
ad oggetto alcuna pratica di rilascio di concessione demaniale e che
avrebbe affrontato in maniera generica (quando non contraddittoria)
tematiche relative a giurisprudenza amministrativa e costituzionale
ancora in fase di assestamento.
4.4. - Costituisce, secondo la ricorrente, un persistente errore
logico dell'Avvocatura dello Stato ritenere che il d.P.C.m. del 1995
sia ancora in vigore solo per il fatto che si stia procedendo alla
sua revisione, laddove proprio l'esigenza di una riscrittura ne prova
il superamento, come del resto affermato dalla Corte costituzionale
con le sentenze n. 90 e n. 89 del 2006.
5. - Ugualmente destituita di fondamento è, secondo la difesa
regionale, l'obiezione formulata dall'Avvocatura secondo la quale non
sarebbe provata l'appartenenza del porto di Cattolica alla categoria
dei «porti turistici».
La prova, infatti, si può rinvenire nella legge regionale n. 9
del 2002 e nella deliberazione della Giunta regionale progr.
n. 1461/2003, contenente (nell'allegato n. 1) le «Direttive»
vincolanti per l'esercizio delle funzioni amministrative da parte
degli enti locali delegati, nelle quali si precisa che, tra i porti
di interesse regionale e subregionale ed in particolare tra quelli
turistici, si colloca il porto di Cattolica. Del resto, l'intesa
«ponte» raggiunta tra il Ministero delle infrastrutture e la Regione
Emilia-Romagna in data 21 dicembre 2004, in attesa della revisione
del d.P.C.m. del 1995, prevede che il solo porto circondariale di
Ravenna sia di interesse nazionale, mentre tutti gli altri (tra cui
quelli di Cattolica e Rimini) «si intendono di rilevanza economica
regionale e interregionale».

Considerato in diritto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, la Regione
Emilia-Romagna ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato, impugnando la nota dell'allora Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, Direzione generale per le
infrastrutture della navigazione marittima ed interna
(MINFRTRA/DINFR/34), datata 3 aprile 2006, indirizzata alla
Capitaneria di porto di Rimini e trasmessa, per conoscenza, al comune
di Cattolica, in data 8 aprile 2006, avente ad oggetto «Porto di
Cattolica - Collaudo nuova darsena turistica interna - prima riunione
Commissione di vigilanza e collaudo ex art. 8, comma 2, d.P.R.
n. 509/1997». Nella nota sopra richiamata - ad avviso della Regione -
si affermava che la procedura posta in essere dal comune di Cattolica
(nell'esercizio delle funzioni amministrative ad esso attribuite)
doveva ritenersi illegittima per incompetenza dell'Ente locale,
poichè, «risultando l'area relativa all'intervento aderente al porto
canale», l'intervento medesimo veniva a realizzare «una espansione
dell'unitario ambito portuale, ascritto alla competenza statale ai
sensi del d.P.C.m. 21 dicembre 1995», nonchè per violazione della
normativa speciale di cui al d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509
(Regolamento recante disciplina del procedimento di concessione di
beni del demanio marittimo per la realizzazione di strutture dedicate
alla nautica da diporto, a norma dell'articolo 20, comma 8, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), e, conclusivamente, si invitava la
Capitaneria del porto di Rimini ad «intraprendere le necessarie
misure atte a riportare le procedure nell'alveo della legittimita».
2. - La Regione ricorrente ha dedotto che il suddetto atto
sarebbe lesivo delle attribuzioni regionali di cui agli artt. 114,
117 e 118 della Costituzione, in relazione al riparto di competenze
amministrative delineato dall'art. 105 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle Regioni e agli Enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), come
modificato dall'art. 9 della legge 9 marzo 2001, n. 88 (Nuove
disposizioni in materia di investimenti nelle imprese marittime),
nonchè del principio di leale collaborazione.
Tali violazioni sarebbero, a parere della ricorrente, ancora più
evidenti ed accentuate a seguito delle modificazioni al Titolo V
della parte II della Costituzione operate dalla legge 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione).
Infatti, l'assegnazione, nell'ambito della competenza concorrente
di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., della materia dei «porti e
aeroporti civili» limiterebbe l'intervento del legislatore statale
alla sola fissazione dei principi fondamentali, che non
comprenderebbero l'attribuzione di competenze amministrative.
2.1. - L'atto impugnato si porrebbe, peraltro, già in contrasto
con il riparto delle competenze amministrative attuato dall'art. 105
del d.lgs. n. 112 del 1998, come modificato dall'art. 9 della legge
n. 88 del 2001, laddove lo stesso prevede che sono conferite alle
Regioni le funzioni amministrative inerenti «al rilascio di
concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del
demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità
diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia». Il
suddetto art. 105 ha, altresì, solo escluso «da un lato, che: «tale
conferimento non opera nei porti finalizzati alla difesa militare ed
alla sicurezza dello Stato, nei porti di rilevanza economica
internazione e nazionale, nonchè nelle aree di preminente interesse
nazionale individuate con il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 21 dicembre 1995», dall'altro, [precisato] che "nei
porti di rilevanza economica regionale ed interregionale il
conferimento decorre dal 1° gennaio 2002"».
2.2. - Inoltre, la nota ministeriale impugnata avrebbe anche
chiaramente violato il principio di leale collaborazione, poichè nel
corso degli anni non sarebbe mai stata sollevata «nell'ambito della
Regione Emilia-Romagna, alcuna contestazione in ordine all'esercizio
di tali funzioni amministrative da parte dei comuni, circostanza
ampiamente nota al Ministero in virtù delle comunicazioni trasmesse
dagli uffici periferici».
3. - In via preliminare è necessario individuare quale sia
l'esatto contenuto del giudizio per conflitto di attribuzione
proposto dalla Regione Emilia-Romagna per valutarne sia
l'ammissibilità, sia, qualora tale primo scrutinio sia positivo, il
merito.
La ricorrente si duole del fatto che la nota ministeriale
impugnata abbia rivendicato alla competenza amministrativa della
Capitaneria di porto di Rimini gli adempimenti relativi al rilascio
delle concessioni demaniali nell'ambito del porto di Cattolica.
La difesa erariale eccepisce l'inammissibilità del ricorso per
carenza di lesività dell'atto impugnato, in quanto «atto interno,
diretto come tale alla competente Capitaneria di Porto» o, tutt'al
più, «atto presupposto dell'emananda richiesta della Capitaneria».
La tesi della parte resistente non è fondata.
La nota ministeriale impugnata, inviata per conoscenza al comune
di Cattolica, contiene una chiara manifestazione di volontà dello
Stato di affermare la propria competenza nel settore in esame e di
negare quella regionale; pertanto, al presente giudizio va
riconosciuto «tono costituzionale» (sentenza n. 89 del 2006), in
quanto involge questioni afferenti al riparto delle attribuzioni tra
Stato e Regioni, quali risulta dal nuovo Titolo V della parte II
della Costituzione.
4. - Parimenti infondata è l'ulteriore argomentazione della
costituita Avvocatura dello Stato circa l'acquiescenza che la Regione
avrebbe dimostrato alla pretesa del Ministero di considerare il porto
in questione «ascritto alla competenza statale», non avendo impugnato
la precedente nota (DEM 2 228) del 5 marzo 2003, che avrebbe avuto
analogo contenuto. Infatti, anche prescindendo dalla questione di
carattere generale se nei confronti degli atti amministrativi
confermativi di altri in precedenza adottati possa ritenersi
applicabile il principio della non acquiescenza - valevole nei
confronti degli atti legislativi impugnati in via principale in
relazione all'inderogabilità delle competenze che vengono difese -
occorre osservare che la citata nota del 5 marzo 2003 aveva un
contenuto problematico, così da escludere che la successiva (quella
cioè impugnata) possa essere considerata atto meramente esecutivo o
confermativo della prima. Nella nota del 5 marzo 2003 si afferma,
infatti, dopo aver esaminato il contenuto del parere del Consiglio di
Stato, sezione seconda, n. 767 del 2002 e della sentenza n. 511 del
2002 di questa Corte e le possibili interpretazioni che di tali atti
possono fornirsi, che «la questione [relativa al soggetto
istituzionale competente in materia di rilascio di concessioni
demaniali in ambito portuale] è sottoposta al vaglio degli adeguati
livelli politici per la valutazione delle azioni eventualmente
discendenti in sede amministrativa» e che si manifesta «la piena
disponibilità della scrivente, per quanto di competenza e nel
rispetto del vigente ordinamento, ad operare in uno spirito di piena
collaborazione, per la risoluzione delle complesse problematiche
relative al conferimento di funzioni in discorso».
5. - Tanto premesso, si può passare all'esame, nel merito, delle
specifiche questioni proposte.
6. - Il ricorso è fondato.
7. - L'allora Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con
l'atto impugnato, pur in presenza di un nuovo riparto di attribuzioni
di competenza quale delineato dalla riforma del Titolo V della parte
II della Costituzione (si vedano sentenze n. 90 e n. 89 del 2006), ha
inteso attrarre nella competenza statale il porto di Cattolica, in
quanto - in mancanza del provvedimento previsto dalla legge
28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia
portuale) di classificazione formale dei porti - risultava ancora
inserito nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995. L'appartenenza alla categoria
dei «porti turistici» del suddetto porto sarebbe - secondo
l'Avvocatura dello Stato - solo affermata, ma non provata, dalla
Regione.
7.1. - Questa Corte (sentenze n. 90 e n. 89 del 2006, nonchè
sentenza n. 322 del 2000) ha già avuto modo di chiarire che il
richiamo effettuato nell'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 al
predetto d.P.C.m. non conferisce a questo ultimo «efficacia
legislativa», nè è atto a «sanare i vizi di legittimità che lo
inficiano o comunque attribuire ad esso, in quanto tale, una nuova o
diversa efficacia». Ed ha, altresì, chiarito come: «In altri termini
il richiamo dell'atto amministrativo vale semplicemente a definire
per relationem la portata del limite introdotto dal decreto
legislativo al conferimento di funzioni, ma con riferimento al
contenuto dell'atto richiamato quale esiste attualmente
nell'ordinamento, e nei limiti in cui l'efficacia ad esso propria
tuttora sussista».
In buona sostanza, il nuovo assetto delle competenze, introdotto
dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, impedisce che possa
attribuirsi attuale valenza all'inserimento del porto di Cattolica
nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995, ai fini del riparto delle funzioni
amministrative.
7.2. - Non è, altresì, fondata la tesi dell'Avvocatura dello
Stato che ritiene solo affermata, ma non provata, la pretesa di
inserire il porto di Cattolica nell'ambito dei «porti turistici». Al
riguardo, non è tanto la deliberazione del 28 luglio 2003, recante
le Direttive per l'esercizio delle funzioni amministrative in materia
di demanio marittimo - adottata dalla Regione Emilia-Romagna, ai
sensi dell'art. 2, comma 4, della legge regionale 31 maggio 2002,
n. 9 (Disciplina dell'esercizio delle funzioni amministrative in
materia di demanio marittimo e di zone di mare territoriale), che
inserisce il porto di Cattolica tra quelli «di interesse regionale e
subregionale» - a fornire la suddetta prova, quanto il Protocollo
d'intesa del 21 dicembre 2004 tra (l'allora) Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e (la) Regione Emilia-Romagna in
ordine alla revisione del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 21 dicembre 1995. Infatti tale atto di intesa induce a
ritenere il suddetto porto incluso tra «i rimanenti» che si intendono
«rebus sic stantibus, di rilevanza economica regionale o
interregionale ai fini del riparto di competenze sia in materia di
gestione del demanio marittimo che delle opere pubbliche nei porti».
7.3. - L'inserimento del porto di Cattolica nel sopra citato
d.P.C.m. del 21 dicembre 1995, non può, conclusivamente, assumere
rilievo ai fini del riparto delle funzioni amministrative, in quanto
la sua caratterizzazione lo fa rientrare nella materia «turismo» che
è attualmente di competenza legislativa residuale delle Regioni, con
attribuzioni delle funzioni amministrative agli enti territoriali
minori, secondo i criteri indicati dall'art. 118 della Costituzione.
7.4. - Quanto sin qui affermato non esclude che lo Stato - come
questa Corte ha già osservato (sentenze n. 90 e n. 89 del 2006) -
possa procedere, per il futuro, con la necessaria partecipazione
della Regione interessata in ossequio al principio di leale
collaborazione, a riconoscere a taluni porti, e dunque anche a quello
in oggetto, per la loro dimensione ed importanza, quel carattere di
rilevanza economica internazionale, o di preminente interesse
nazionale, che sia idoneo a giustificare la competenza legislativa ed
amministrativa dello Stato su di essi e sulle connesse aree portuali,
nè che, anche attualmente, possa essere inibito od ostacolato in
alcun modo lo svolgimento in tale porto delle competenze (relative,
ad esempio, alla sicurezza della navigazione, alla protezione dei
confini nazionali, all'adozione di misure per contrastare
l'immigrazione clandestina, e così via) che l'attuale riparto
attribuisce in via esclusiva allo Stato.
7.5. - Resta assorbita la censura relativa alla violazione del
principio di leale collaborazione.
8. - Alla luce delle considerazioni che precedono, in
accoglimento del ricorso proposto dalla Regione Emilia-Romagna, deve
essere dichiarato che non spettava allo Stato attribuire alle
autorità marittime statali la competenza amministrativa nella
materia delle concessioni sui beni del demanio marittimo portuale del
porto di Cattolica. Pertanto, deve essere disposto l'annullamento
della nota dell'allora Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, Direzione generale per le infrastrutture della navigazione
marittima ed interna, datata 3 aprile 2006, indirizzata alla
Capitaneria di porto di Rimini e avente ad oggetto «Porto di
Cattolica - Collaudo nuova darsena turistica interna - prima riunione
Commissione di vigilanza e collaudo ex art. 8, comma 2, d.P.R.
n. 509/1997».

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava allo Stato, e per esso al Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, attribuire alle autorità
marittime statali la competenza amministrativa relativa al rilascio
di concessioni demaniali nell'ambito del porto di Cattolica;
Annulla, per l'effetto, la nota dell'allora Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, Direzione generale per le
infrastrutture della navigazione marittima ed interna
(MINFRTRA/DINFR/34), datata 3 aprile 2006, indirizzata alla
Capitaneria di porto di Rimini e trasmessa, per conoscenza, al comune
di Cattolica, in data 8 aprile 2006, di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 luglio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di paola
07C0917