1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 22-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 137 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 giugno 2021
Ordinanza del 23 giugno 2021 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da M. A. M. contro Ministero dell'Interno. Straniero - Controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale - Procura alle liti per la proposizione del ricorso per cassazione - Conferimento, a pena di inammissibilita' del ricorso, in data successiva alla comunicazione del decreto impugnato - Certificazione, da parte del difensore, della data di rilascio della procura - Mancata certificazione del difensore - Inammissibilita' del ricorso, secondo l'interpretazione delle Sezioni unite della Corte di cassazione, considerata diritto vivente, nel caso di omessa certificazione della data di rilascio della procura alle liti. - Decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 (Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato), art. 35-bis, comma 13, come inserito dal D.L. 46/2017 [recte: dall'art. 6, comma 1, lettera g), del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13 (Disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonche' per il contrasto dell'immigrazione illegale), convertito, con modificazioni, nella legge 13 aprile 2017, n. 46]. (21C00196) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 22-9-2021)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Terza sezione civile

Composta dai magistrati:
dott. Giacomo Travaglino, Presidente estensore;
dott. Antonella Di Florio, consigliere - R.G.N. 33855/2019;
dott. Marco Rossetti, consigliere - cron. 17970;
dott. Marco dell'Utri, consigliere - C.C. - 07/06/2021;
dott. Antonella Pellecchia, consigliere;
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria in relazione
al ricorso iscritto al n. R.G. 33855/2019, proposto da M. A. M., nato
il... in... (codice fiscale...), rappresentato e difeso dall'avv.
Giulio Marabini del Foro di Roma, giusta procura speciale apposta in
calce al ricorso, domiciliato in Roma presso la cancelleria della
Corte di Cassazione;
ricorrente avverso decreto di rigetto n. cron. 4354/19 del 27
settembre 2019 R.G. 6224/18 del Tribunale di Bologna - Sezione
Immigrazione;
contro Ministero dell'interno (codice fiscale n. 80014130928), in
persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in via del Portoghesi n. 12
- intimato;
udita la relazione svolta nella Camera di consiglio del 13
gennaio 2021 dal Presidente, dott. Giacomo Travaglino;

Premesso in fatto

1. Nel procedimento n. 33855/2019 RG, introdotto dinanzi alla III
sezione della Corte di cassazione dall'avv. Giulio Marabini
nell'interesse del sig. M. A., con ricorso avverso il decreto del
Tribunale di Bologna n. 4354/2019 del 27 settembre 2019, con ii quale
era stata rigettata la domanda di Protezione internazionale del
richiedente asilo proposta ai sensi del decreto legislativo n.
251/2007, il collegio ha rilevato, in limine litis, la mancanza della
certificazione della data di rilascio delle procura al difensore.
1.1. Oggetto della rimessione al Giudice delle leggi è l'art.
35-bis, comma 13, decreto legislativo n. 25/2008, inserito dalla
legge n. 46/2017, che recita: «la procura alle liti per la
proposizione del ricorso in Cassazione deve essere conferita, a pena
di inammissibilità del ricorso, in data successiva alla
comunicazione del decreto impugnato; a tal fine il difensore
certifica la data del rilascio in suo favore della procura medesima».
1.2. La previsione normativa della necessità della
certificazione dell'autenticità della data di rilascio della procura
da parte del difensore, limitatamente ai procedimenti di protezione
internazionale - che la Corte di Cassazione, a sezioni unite, con la
sentenza n. 15771/2021, ha interpretato nel senso che la sua mancanza
determini la inammissibilità del ricorso - pone, a giudizio del
collegio, in primo luogo una questione di compatibilità con l'art. 3
della Costituzione, inteso come principio di ragionevolezza, quale
corollario del principio di eguaglianza.
1.2.1. La norma, che costituisce diritto vivente per effetto
dell'interpretazione adottatane, parrebbe, altresì, porsi in
contrasto:
a) con l'art. 10 della Costituzione, sotto il profilo della
tutela dei richiedenti asilo, quanto all'asserita necessità che i
predetti siano presenti sul territorio nazionale al momento della
presentazione del ricorso in cassazione;
b) con l'art. 24 della Costituzione, per lesione del diritto
inviolabile di difesa riconosciuto, indiscriminatamente, a cittadini
e stranieri;
c) con l'art. 111 Cost., poichè la norma, così come
interpretata dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione con la
sentenza n. 15177 del 2021, potrebbe violare il principio del giusto
processo;
d) con l'art. 117 Cost. in relazione alla direttiva 2013/32/UE
(Procedure comuni ai fini del riconoscimento e delta revoca della
protezione internazionale), con riferimento all'art. 46 (Diritto ad
un ricorso effettivo: in particolare, § 11, in tema di condizioni
poste dagli Stati membri perchè si possa presumere che il
richiedente asilo abbia implicitamente ritirato o rinunciato al
ricorso) e all'art. 28 (presunzione di rinuncia); all'art. 47 della
Carta dei diritti UE, agli articoli 18 e 19, §2 della medesima Carta;
agli articoli 6, 7, 13 e 14 CEDU.
1.3. Tanto premesso, il collegio osserva:
A) La rilevanza della questione.
2. La questione di costituzionalità della norma, alla luce
dell'interpretazione offertane dalle sezioni unite della Corte di
cassazione, appare, in primis, rilevante nel giudizio a quo (oltre
che non manifestamente infondata, come meglio si dirà infra, sub 6
s.s.).
3. Tanto è a dirsi, in via preliminare, sotto il profilo
dell'effettiva sussistenza di un rapporto di connessione razionale e
di proporzionalità tra il mezzo predisposto dal legislatore e il
fine che lo stesso ha inteso perseguire, avuto, altresì, riguardo
alle rilevanti conseguenze, sul piano dell'effettività della tutela
giurisdizionale, previste per la sua mancata applicazione (in
proposito, il collegio non può esimersi dal richiamare, sul delicato
tema della razionalità del rapporto tra mezzo e fine, la storica
pronuncia della Corte costituzionale n. 16 del 1964, cui hanno fatto
seguito le sentenze n. 231 del 1985; n. 368 del 1985; n. 14 del 1987;
n. 446 del 1988; n. 826 del 1988; n. 487 del 1989; n. 330 del 1990;
n. 467 del 1991; nn. 57 e 220 del 1995; n. 264 del 1996; n. 160 del
1997; n. 34 del 1999; nn. 190 e 234 del 2001; n. 185 del 2003; n. 14
del 2004; n. 7 del 2005 e n. 401 del 2007).
4. Il collegio remittente è altresì consapevole che i limiti
imposti dalla costante giurisprudenza del Giudice delle leggi in tema
di rilevanza della questione di legittimità costituzionale in
materia processuale sono segnati, rispettivamente:
a) Dal principio secondo il quale, di fronte a più possibili
interpretazioni di un sistema normativa, i giudici sono tenuti a
scegliere quella che risulti conforme alla Costituzione; con la
conseguenza che la dichiarazione di illegittimità costituzionale
costituisce soluzione obbligata solo nell'ipotesi in cui tutte le
possibili interpretazioni delle norme denunciate, inquadrate nel
rimanente sistema, dovessero risultare, in sede di concreta
applicazione, in contrasto con i principi costituzionali (per tutte,
Corte cost. 121/1994);
b) Dal principio secondo il quale al giudice ordinario è
consentito di dubitare della legittimità costituzionale d'una norma
di legge quando tale questione sia per lui «rilevante» - concetto
definito dall'art. 23, comma secondo, legge 11 marzo 1953 n. 87
(«Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale»), a mente del quale l'incidente di legittimità
costituzionale può essere sollevato quando il giudice ritenga che
«il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale».
«Rilevante», dunque, è la norma di cui il giudice debba
necessariamente fare applicazione per decidere la controversia a lui
sottoposta;
c) Dal principio secondo il quale la rilevanza di una questione
di legittimità costituzionale deve essere vagliata ex ante sulla
base del petitum così come prospettato dal giudice rimettente, non
già - ex post - sulla base di altre decisioni della Corte (Corte
cost. 30 aprile 2021, n. 34);
d) Dal principio secondo il quale (Corte cost. n. 84 e 59 del
2021, n. 254 del 2020, n. 179 del 2019) «la nozione di rilevanza non
si identifica con l'utilità concreta dell'auspicata pronuncia di
accoglimento per la parte nel procedimento a quo: essenziale e
sufficiente a conferire rilevanza alla questione prospettata è,
infatti, che il giudice debba effettivamente applicare la
disposizione della cui legittimità costituzionale dubita nel
procedimento pendente avanti a se'» (Corte cost. n. 253 del 2019), e
che la pronuncia della Corte «influisca quantomeno sotto il profilo
argomentativo che sostiene la decisione del processo principale»
(Corte cost. n. 28 del 2010 e n. 20 del 2016);
e) Del principio secondo il quale, in materia processuale, il
limite alla discrezionalità del legislatore è costituito dalla
razionalità dell'apprezzamento (tra le tante, funditus, Corte cost.
n. 490 del 1988 e n. 104 del 1969), ovvero dalla arbitrarietà delle
scelte compiute o della loro manifesta irragionevolezza, che si
ravvisa ogni qual volta emerga una ingiustificabile compressione del
diritto di agire o una imposizione di oneri o modalità tali da
rendere impossibile o estremamente difficile l'esercizio del diritto
di difesa o lo svolgimento dell'attività processuale (tra le tante
conformi, di recente, Corte cost. n. 58 del 2020);
f) Dal principio per il quale l'assenza di regole di natura
processuale a livello UE in una determinata materia consente ai
singoli Paesi membri un certo margine di discrezionalità, in forza
del principio dell'autonomia procedurale, nella determinazione del
quadro processuale interno - che non trasmoda, peraltro, nella
incondizionata potestà di legiferare, costituendo pur sempre
espressione di una competenza delegata nell'ambito di norme
secondarie, che gli Stati membri esercitano nell'interesse
dell'Unione.
5. Tanto premesso, il collegio osserva, in sunto di rilevanza
della questione:
a) Che le sezioni unite di questa Corte, con la sentenza n.
15771/2021, adottano un'interpretazione della norma di cui al citato
art. 35-bis che costituisce diritto vivente, enunciando un principio
di diritto che impone al collegio della sezione semplice la sua
applicazione, non consentendone altre diverse, e non essendo
oggettivamente praticabile nè predicabile l'ipotesi (di cui al
penultimo comma dell'art. 374 del codice di procedure civile) di una
nuova rimessione alle sezioni unite, volta che la data di deposito
della sentenza (il primo giugno del 2021) impedisce di ritenere anche
soltanto ipotizzabile un mutamento di indirizzo del supremo organo
decidente;
b) Che la Corte costituzionale, in una recente pronuncia,
investita di una questione preliminare di inammissibilità sollevata
in limine dalla parte resistente, ha affermato (Corte cost. n. 33 del
2021) il principio - cui il collegio presta convinto ossequio -
secondo cui, qualora il rimettente abbia plausibilmente motivato - in
ragione dell'intervenuta sentenza della Cassazione a sezioni unite
civili, che egli sospetta di contrarietà alla Costituzione - nel
senso dell'impraticabilità di una interpretazione conforme alla
CEDU, «l'obbligo, per una sezione semplice della Corte di cassazione,
di astenersi dal decidere in contrasto con il principio di diritto
enunciato dalle Sezioni unite attiene al piano dell'interpretazione
della legge, non a quello della verifica della compatibilità della
legge (così come interpretata dalle Sezioni unite) con la
Costituzione»; verifica, questa, che l'ordinamento italiano affida a
ogni autorità giurisdizionale durante qualsiasi giudizio,
consentendo a tale autorità di promuovere direttamente questione di
legittimità costituzionale innanzi alla Corte costituzionale, senza
dover sollecitare allo scopo altra istanza superiore di giudizio (in
termini, Corte cost. n. 75 del 2019, n. 39 del 2018, n. 259 e n. 122
del 2017);
c) Che, nel giudizio a quo, la mancata certificazione anche
della data di rilascio della procura imporrebbe a questo giudice una
declaratoria di inammissibilità del ricorso, senza poterne esaminare
la fondatezza nel merito, in conseguenza dell'applicazione della
norma oggi censurata, così come imposta dalla pronuncia delle
sezioni unite di questa Corte.
B) La non manifesta infondatezza - Aspetti strutturali della
questione di legittimità costituzionale.
Ad avviso del collegio, la norma oggi censurata pone una prima
questione di logicità e ragionevolezza, sul piano del diritto
interno, già sotto l'aspetto morfologico della sua applicazione.
6. Irragionevolezza e illogicità intrinseca: il tenore letterale
della norma.
6.1. Recita il testo normativo: «la procura deve essere
conferita, a pena di inammissibilità del ricorso, in data successiva
alla comunicazione del decreto impugnato; a tal fine, il difensore
certifica la data del rilascio in suo favore della procura medesima».
Osserva il collegio come la sanzione dell'inammissibilità sia
testualmente circoscritta al solo presupposto della posteriorità del
conferimento della procura rispetto al provvedimento impugnato, ma
non alla certificazione anche della data del rilascio (la norma,
difatti, non prevede che il difensore certifichi, a pena di
inammissibilità, la data di conferimento della procura, volta che il
sintagma «a tal fine» appare, sul piano lessicale, oggettivamente
riferito al requisito della posteriorità della procura rispetto alla
data del provvedimento impugnato. Alla luce di un'interpretazione
strettamente letterale della norma (ubi lex voluit, dixit), se la
certificazione della data fosse stata a sua volta richiesta a pena di
inammissibilità, non essendo tale, gravissima sanzione processuale
ricavabile in via presunti vada una norma che non la preveda
espressamente - rendendosi, di converso, necessaria una disposizione
espressa in tal senso. «Il fine» che la norma si prefigge, difatti,
ben potrebbe realizzarsi aliunde, attraverso il confronto tra la data
del provvedimento impugnato e quella apposta nel corpo del mandato
alla liti, graficamente posposta alla prima.
6.1.1. Il collegio è consapevole di come, in astratto, una
diversa interpretazione costituzionalmente orientata della norma oggi
censurata sarebbe legittimamente predicabile, alla luce della mancata
riproduzione espressa della sanzione dell'inammissibilità in
relazione anche alla certificazione della data. Ad assicurare il fine
perseguito dal legislatore, pertanto, sarebbe necessario e
sufficiente, ai fini dell'ammissibilità del ricorso, che, nel corpo
dell'atto di procura, si rinvenga un esplicito riferimento tanto alla
data del provvedimento impugnato quanto a quella del suo rilascio
(previa autentica della firma del conferente). Qualora quest'ultima
data risulti posteriore a quella della comunicazione del decreto
impugnato, nessuna inammissibilità (testualmente circoscritta al
requisito della posteriorità della data di rilascio rispetto a
quella della comunicazione del provvedimento) sarebbe legittimamente
predicabile, - potendosi, desumere la stessa attestazione della data
dall'autentica della firma - in ossequio al principio della
strumentalità delle forme processuali e del raggiungimento dello
scopo (più volte affermato da questa Corte di legittimità, anche a
sezioni unite: ex permultis, Cass. S.U. 8312/2019; 22438/12018;
10937/2017; Cass. 24990/2021; 12171/29020; 18535/2019; 9772/2016;
22871/2015). La mancata certificazione della data, comunque
risultante dall'atto, costituirebbe, pertanto, una mera
irregolarità, una volta raggiunto lo scopo della norma, non essendo
le forme processuali prescritte per la realizzazione di un valore in
se, ma per il perseguimento di un certo risultato, onde
l'inosservanza di un requisito formale risulta irrilevante se l'atto
viziato ha ugualmente raggiunto il suo scopo (così, testualmente,
Cass. 24990/2021, cit.). In tal modo si impedirebbe che
l'inosservanza di una forma processuale da parte del difensore
ridondi a carico del ricorrente, con le gravissime conseguenze che
quest'ultimo sarebbe costretto a subire, così approdando ad un
risultato costituzionalmente adeguato (Cass. pen. S.U. 26338/2017), e
fugando interpretazioni inutilmente formalistiche (Cass. S.U.
26338/2017), irrimediabilmente ostative all'accesso ad una decisione
di merito, in un procedimento già mutilato di un grado di giudizio.
6.1.2. Tale possibilità è, peraltro, normativamente preclusa al
collegio remittente nel caso di specie, alla luce della doverosa
applicazione della norma, in guisa di diritto vivente, così come
imposto dalla pronuncia delle sezioni unite.
6.1.3. Pertanto, la rimessione alla Corte non è funzionale ad
una pronuncia volta ad una interpretazione difforme rispetto a quella
adottata dalle sezioni unite, bensì ad una valutazione di
costituzionalità della norma, nella sua portata di diritto vivente,
per effetto della pronuncia n. 15177 del 2021 delle sezioni unite
della Corte di cassazione (supra, sub 1.2. e sub 5.a).
6.2. Irragionevolezza e illogicità estrinseca: la ratio della
norma.
6.2.1. Secondo l'interpretazione predicatane dalle sezioni unite,
la ratio legis della disposizione oggi censurata andrebbe
fondamentalmente individuata nella garanzia che il richiedente sia
ancora presente nel territorio dello Stato - «ciò che costituirebbe,
in generale, il presupposto per la validità della procura» (f. 6,
parte finale del punto S. della sentenza).
6.2.2. La conformità alla Costituzione dell'art. 35-bis, comma
13, come diritto vivente interpretato alla luce di tale, presunta
ratio legis, appare, preliminarmente, posta in dubbio dal fatto che
la norma introduce un trattamento differenziato tra cittadini
italiani e richiedenti la protezione internazionale e tra questi
ultimi e gli altri stranieri, che non appare sorretto da adeguata
giustificazione.
6.2.3. Vengono, nello sviluppo della motivazione, collateralmente
individuate ulteriori rationes legis a fondamento
dell'interpretazione adottata. Esse sarebbero rappresentate:
- dall'intento del legislatore di scongiurare una
sottoscrizione preventiva ed un riempimento successivo della procura,
rilasciata «in bianco» in epoca anteriore all'attualità
dell'interesse a ricorrere (f. 45 della sentenza);
- dal risparmio dei costi, sociali ed economici («inclusi
quelli, comprensibilmente frequenti, di patrocinio a carico dello
Stato») connessi alla materia della protezione internazionale, che
verrebbero accordati ad un richiedente il quale, nuovamente emigrato,
non vi abbia interesse, «rendendosi così necessaria la limitazione
di un diritto fondamentale in vista della protezione di interessi
pubblici essenziali» (f. 46 della sentenza);
- dall'irrilevanza dell'eliminazione del doppio grado di
giudizio di merito operata dal decreto-legge n. 13/2017 (f. 13 della
sentenza: sulla questione, espressamente menzionata dalle sezioni
unite in termini di irrilevanza, si tornerà infra);
- dalla funzione deflattiva rispetto alla proposizione gratuita
dei ricorsi in Cassazione - come da testuale dichiarazione resa in
sede di discussione parlamentare del provvedimento di conversione del
citato decreto-legge dal relatore (f. 17-18 della sentenza) -
«considerato il peso rappresentato dal contenzioso in materia
migratoria che si sarebbe prevedibilmente abbattuto sulla cassazione
per effetto dell'eliminazione del secondo grado di giudizio di
merito» (f. 45);
- dallo scopo di arginare - «come rilevato in dottrina» - il
malcostume, talvolta tristemente accertato, di proporre impugnazioni
sempre e comunque, magari palesemente infondate nell'aspettativa di
lucrare la liquidazione della parcella conseguente all'ammissione al
patrocinio gratuito (f. 19 della sentenza);
- dalla funzione di impedire l'accesso al giudizio di
cassazione al soggetto espulso, o medio tempore allontanatosi
dall'Italia, non riproducendo la disposizione oggi censurata, per il
ricorso in Cassazione, la facoltà di rilascio di procura consolare
per il giudizio di merito (f. 19 della sentenza);
- dallo «scopo ultimo» - differenziandosi radicalmente il
potere certificatorio «ordinario» conferito ex lege al difensore dal
sistema di cui agli articoli 369 del codice di procedura civile comma
2 n. 3 e 125 comma 3 del codice di procedura civile da quello
demandatogli in materia di protezione internazionale con
l'imposizione di un atto ben distinto e ulteriore di fidefacenza
della data, in alcun modo surrogabile aliunde dal mero contenuto
complessivo della procura - apertamente rivolto a contenere l'uso di
pratiche anomale di rilascio della procura (f. 26 della sentenza);
- dal conseguente scopo «di contenere il numero di ricorsi in
Cassazione per effetto dell'eliminazione del grado di appello,
attribuendo al difensore un compito che contribuisce a garantire la
legalita'» (f. 26 della sentenza).
6.3. Questo giudice dubita che la norma di cui all'art. 35 così
applicata (che vedrebbe calare definitivamente la scure su un
considerevolissimo numero di ricorsi in materia di protezione
internazionale, precludendone irrimediabilmente l'esame nel merito)
sia idonea a superare il necessario vaglio di ragionevolezza e
logicità strutturale, prima ancora che funzionale (su cui infra, sub
7.), sul piano della conformità a Costituzione, pur nella
riconosciuta dimensione di ampia discrezionalità legislativa in
materia processuale.
6.4. La garanzia che il richiedente asilo sia ancora presente nel
territorio dello Stato, «onde impedire l'accesso al giudizio di
cassazione al soggetto espulso o allontanatosi dall'Italia, che
conseguirebbe alla lettura del combinato disposto dei commi 2 e 13
dell'art. 35-bis, il primo dei quali consente il rilascio della
procura ad litem anche all'estero, per il tramite dell'autorità
consolare italiana, senza che tale disposizione sia riprodotta, al
comma 13, in tema di ricorso per cassazione - onde la necessaria
presenza, nel territorio dello Stato del ricorrente all'atto del
conferimento della relativa procura».
6.4.1. La norma, applicata nella sua portata precettiva in guisa
di diritto vivente, non pare, sul piano della invocata ratio legis,
conforme ai principi costituzionali indicati in premessa, per plurime
e concorrenti ragioni:
a) Sul piano generale, il requisito aggiuntivo della
certificazione della data allontana radicalmente l'istituto dal
paradigma generale ricavabile dall'art. 83 del codice di procedura
civile rendendolo, invece, omogeneo, sotto il profilo contenutistico,
al potere di autenticazione in senso proprio. Tale assimilazione si
palesa, peraltro: 1) sistematicamente incoerente, posto che il potere
di autenticazione fidefacente presuppone, oltre alla terzietà del
pubblico ufficiale rispetto alle parti dichiaranti (che è carente
nell'avvocato, nel quale vengono a coincidere il ruolo di
certificante e quello di destinatario dell'atto di designazione),
l'osservanza di una serie di formalità volte a garantire la
sicurezza dell'attestazione di cui la disciplina processuale del
conferimento dello ius postulandi è evidentemente sfornita; 2)
incompatibile con la circoscritta finalità del potere certificativo
dell'avvocato, mantenuto nel codice di rito del 1940 al solo fine di
ascrivere a quest'ultimo la responsabilità circa la coincidenza
soggettiva tra il soggetto conferente il mandato e la parte
rappresentata in giudizio, mentre la prescrizione dell'ulteriore
onere di certificazione della data di rilascio della procura non
appare essenziale al soddisfacimento nè di detta esigenza, nè di
quella, più specificamente afferente al ricorso per cassazione, di
dimostrazione della posteriorità della designazione del difensore
rispetto alla pubblicazione del provvedimento impugnato;
b) Il comma 13 dell'art. 35-bis appare inoltre, ad una più
attenta lettura, frutto del mancato coordinamento con la disposizione
dettata in tema di sospensione degli effetti del decreto di rigetto
della domanda di protezione internazionale;
b-1) Se, difatti, l'originaria automaticità della sospensione
si estendeva all'intero giudizio, fino al passaggio in giudicato del
provvedimento all'esito del giudizio di Cassazione (consentendo la
presunzione semplice della presenza del richiedente asilo nel
territorio dello Stato di accoglienza), tale presunzione è venuta
meno a seguito della radicale modifica del regime di sospensione
automatica dell'efficacia del provvedimento di rigetto della domanda
di protezione internazionale da parte del Tribunale. Difatti, ai
sensi del comma 13 dell'art. 35-bis, «il Tribunale decide, con
decreto non reclamatile, con cui rigetta il ricorso (ovvero riconosce
al ricorrente lo status di rifugiato o di persona cui è accordata la
protezione sussidiaria)», ma la sospensione degli effetti del
provvedimento impugnato viene meno se, con decreto anche non
definitivo, il ricorso è rigettato. Il medesimo comma 13 prevede,
poi, che, sulla base di fondati motivi, il giudice che ha pronunciato
il decreto impugnato possa disporre la sospensione degli effetti del
predetto decreto, e che tale sospensione sia disposta su istanza di
parte da depositarsi entro cinque giorni dalla proposizione del
ricorso per cassazione;
c) Ne consegue che, fino alla presentazione dell'istanza di
sospensione (che potrà avvenire non prima di 31 giorni
dall'emissione del provvedimento del Tribunale, se il termine per la
proposizione del ricorso in Cassazione è di trenta giorni, e la
domanda di sospensione deve necessariamente seguire entro i
successivi 5 giorni), il richiedente asilo potrebbe allontanarsi
volontariamente, ovvero essere rimpatriato - in esecuzione di un
decreto del Tribunale la cui efficacia non è più automaticamente
sospesa - ben prima della scadenza del termine previsto per la
proposizione dell'istanza di sospensione, con la conseguenza che,
interpretata la norma nel senso opinato dalle sezioni unite (e cioè
essendogli preclusa la facoltà di proporre ricorso per cassazione
tramite l'autorità consolare, secondo il procedimento previsto al
comma 2, essendone invece imposta la presenza sul territorio), gli
verrebbe definitivamente impedito l'accesso alla giustizia nelle
forme dell'unico rimedio oggi consentito, all'esito dell'abolizione
dell'appello e del reclamo. Va, in proposito, ancora osservato come
l'allontanamento volontario del richiedente asilo sia la modalità
privilegiata di esecuzione dell'allontanamento, come risulta
testualmente dalla Direttiva rimpatri e dalla normativa di attuazione
contenuta nell'art. 13 del TU 286/1998, che trova applicazione non
appena lo straniero non abbia più titolo di permanere nel territorio
nazionale;
d) Il richiedente asilo, all'esito della comunicazione del
provvedimento di rigetto della sua domanda, ben potrebbe allontanarsi
volontariamente ovvero essere espulso dal territorio nazionale, in
ossequio a quanto disposto dalla normativa vigente
sull'allontanamento, scegliendo il Paese dove recarsi - e così anche
fugare il rischio di essere successivamente allontanato coattivamente
verso il proprio Paese d'origine. In tale contesto, la mancata
previsione, nell'art. 35-bis, comma 13, decreto legislativo n.
25/2008, della possibilità di rilascio della procura consolare, a
differenza di quanto previsto all'art. 35-bis, comma 2 per il ricorso
innanzi al Tribunale ordinario e in combinato disposto con il regime
ingiustificatamente restrittivo sulla certificazione anche della data
della procura, avrebbe l'effetto di privare il ricorrente per
cassazione (diversamente da quello che ricorre dinanzi al Tribunale)
del diritto alla tutela giurisdizionale effettiva del proprio diritto
fondamentale ad essere protetto, quale che sia la fonte giuridica
considerata (art. 24 Cost., art. 47 Carta dei diritti fondamentali,
art. 13 CEDU);
e) Non appare legittimo ricondurre tale ipotesi ricostruttiva
alla dimensione della sua concreta improbabilità secondo l'id quod
plerumque accidit, volta che la legittimità di un'interpretazione,
qualora siano in gioco valori costituzionali come la tutela dei
diritti fondamentali della persona (sia essa un cittadino, uno
straniero, ovvero uno straniero richiedente asilo) non può
prescindere anche dalla improbabilità in fatto (o secondo
statistica) di un evento che, pur improbabile, ciò nonostante
rientri nel novero delle possibilità (quella, cioè, che ii
richiedente asilo, dopo della comunicazione del decreto, si rechi in
un Paese terzo, dove attendere l'esito dell'eventuale giudizio di
cassazione, il cui accesso gli sarebbe impedito dalla ritenuta
impossibilità di rilascio della procura tramite autorità
consolare);
f) Una lettura costituzionalmente orientata del combinato
disposto della norma dianzi esaminate (peraltro, non consentita a
questo collegio), diversamente da quanto opinato dalla decisione
delle sezioni unite, non escluderebbe la possibilità di un rilascio
della procura anche al di fuori del territorio nazionale, e
cancellerebbe ipso facto la presunta funzione della certificazione
della data, e cioè quella di assicurare la presenza del richiedente
asilo nel territorio dello Stato;
g) Per altro verso, ove pure la garanzia della presenza del
richiedente asilo nel territorio dello Stato dovesse considerarsi
presupposto indefettibile del procedimento in cassazione «onde
evitare una (costosa) pronuncia inutiliter data» - come espressamente
paventato in sentenza - la norma oggi sospettata di
incostituzionalità risulterebbe del tutto inidonea ad assolvere a
tale funzione. Una pronuncia «utiliter data» dalla Corte di
Cassazione, difatti, non verrebbe in alcun modo garantita dalla data
in calce alla procura, certificata o meno, volta che, rilasciata la
procura stessa - in ipotesi, nello stesso giorno della comunicazione
del decreto di rigetto della domanda - nulla «garantisce» la
successiva presenza del richiedente asilo sul territorio italiano, se
il termine di proposizione del ricorso è fissato in trenta giorni,
quello per il deposito in ulteriori venti giorni, quello della
decisione in sei mesi dal deposito del ricorso;
g-1) Se realmente il legislatore avesse voluto perseguire la
finalità di una decisione «utile», avrebbe allora dovuto (e ben
avrebbe potuto, atteso l'ampio margine di discrezionalità in materia
processuale di cui si è detto in premessa) disporre l'obbligo, per
il difensore, di attestare, in prossimità della data di fissazione
dell'udienza di discussione in Cassazione, secondo la disciplina ed i
termini previsti per le memorie, la attualità della presenza del
ricorrente nel territorio dello Stato, con un adempimento ulteriore
(ma legittimamente funzionale allo scopo), rispetto a quelli previsti
per l'ordinario ricorso per cassazione, atteso il margine di libertà
inferiore dello straniero rispetto a quello che compete al cittadino
all'interno del territorio dello Stato, giusta l'insegnamento del
Giudice delle leggi di cui alla sentenza n. 94 del 2009;
g-2) Va peraltro osservato, quanto «al diritto dello straniero
di entrare e soggiornare nello Stato solo conseguendo determinate
autorizzazioni», nonchè «all'ampia discrezionalità nel fissare
limitazioni all'ingresso degli stranieri» (Corte cost. n. 250 del
2010, n. 148 del 2008, n. 361 del 2007, n. 224 del 2006, citate in
motivazione a supporto della scelta ermeneutica adottata dalle
sezioni unite al foglio 7, punto 8 della sentenza), che, da un canto,
si fatica a comprendere la rilevanza di tali principi con riferimento
alla disciplina dell'immigrazione in senso lato rispetto al diritto
alla protezione internazionale e, più specificamente, alla questione
qui rilevante; dall'altro, la pretesa «territorialità dell'asilo»,
di cui pure si discorre in sentenza, è platealmente smentita proprio
dalla procedura prevista dal secondo comma dell'art. 35-bis (che
consente il rilascio della procura consolare al richiedente asilo
soggiornante all'estero), peraltro testualmente esaminato in sentenza
al dichiarato scopo di differenziare i regimi impugnatori in sede
giurisdizionale;
h) Appare, pertanto, non conferente il richiamo (f. 9 della
sentenza) all'art. 46 § 11 della Direttiva Procedure, con la quale si
dispone che gli Stati membri «possono stabilire le condizioni che
devono sussistere affinchè si possa presumere che il richiedente
abbia implicitamente ritirato o rinunciato al ricorso» ed al
precedente art. 28, che consente «di ritenere presunte tali
circostanze quando si è accertato che il richiedente è fuggito o si
è allontanato senza autorizzazione dal luogo in cui viveva o era
stato trattenuto senza contattare l'autorità competente in tempi
ragionevoli». La costante presenza nel territorio, alla luce delle
indicazioni normative sovranazionali, non è un requisito necessario
per mantenere in vita la domanda di protezione internazionale, così
come, specularmente, la mancata presenza nel territorio italiano del
ricorrente non può essere intesa come implicita rinuncia alla
domanda;
i) Va ulteriormente osservato come la disciplina della rinuncia
alla domanda di protezione internazionale di cui al citato art. 28
della direttiva 2013/32/UE sia espressamente circoscritta alla sola
fase amministrativa del procedimento, e come detta rinuncia, in tale
fase, possa essere anche implicitamente desunta dall'allontanamento
del richiedente non genericamente dal territorio italiano, bensì
«dal luogo nei quale viveva o era trattenuto, e dai quale si è
allontanato senza autorizzazione» (in tal senso dispongono gli
articoli 23 e 23-bis del decreto legislativo n. 2812005, di
attuazione dell'art. 28 direttiva 2013/32/UE), mentre specifici
obblighi informativi sono disposti in relazione a qualsiasi
disposizione inferente un regime di rinuncia, esplicita o implicita,
della domanda;
i-1) Non si vede, pertanto, come possa applicarsi al regime del
ricorso giurisdizionale una regola relativa alla rinuncia della
domanda amministrativa: quando il ricorrente agisce avverso la
decisione della Commissione territoriale, l'esame della domanda di
protezione internazionale è ormai concluso. Attraverso il ricorso
giurisdizionale, egli invoca il diritto alla tutela effettiva dei
propri diritti, contestando la decisione amministrativa di fronte
all'autorità giurisdizionale (art. 24 Cost.; art. 47 CDFUE; art. 13
CEDU), ed eventualmente contestando il decreto del Tribunale di
fronte al giudice di legittimità (ancora art. 24 Cost.; art. 47
CDFUE; art. 13 CEDU). Nessuna previsione sulla rinuncia, esplicita o
implicita, della domanda amministrativa di protezione internazionale
appare applicabile alla fase della giurisdizione;
i-2) Quanto alla rinuncia al ricorso giurisdizionale, l'art.
46(11) della direttiva 2013/32/UE richiede un'esplicita disciplina
nazionale di attuazione. Ne consegue che l'affermazione (punto 63.2
della sentenza delle sezioni unite) secondo cui tale disposizione si
applicherebbe solo al primo grado di giudizio (ritenendo altrimenti
incompatibile con la norma sovranazionale la disciplina nazionale sul
ricorso in Cassazione), presta il fianco al rilievo per cui la Corte
di Giustizia ha ripetutamente chiarito che «gradi di giudizio
ulteriori rispetto al primo rientrano nell'autonomia procedurale
degli Stati membri di cui all'art. 19 TUE - e, pertanto, rientrano
nell'abito di applicazione del diritto UE - risultando sindacabili
alla luce dei principi di equivalenza e di effettività ricavati
dall'art. 19 TUE, nonchè dal principio della tutela giurisdizionale
effettiva di cui all'art. 47 della CDFUE» (sentenza 22 settembre
2019, FIR, C-422/18);
i-3) Al di fuori dell'ambito di applicazione del diritto UE,
resta poi applicabile integralmente il principio costituzionale di
cui all'art. 24 Cost., in base al quale la rinuncia al ricorso
dovrebbe pur sempre trovare una disciplina espressa, corredata da
obblighi informativi circa le conseguenze implicite derivanti da un
comportamento materiale del soggetto;
l) In definitiva, il collegio dubita della conformità a
Costituzione del sillogismo che si ricava dalla decisione delle
sezioni unite, secondo il quale: 1) il difensore certifica la data
del rilascio della procura; 2) la certificazione della data assicura
la posteriorità del ricorso rispetto al provvedimento impugnato; 3)
si assicura in tal modo la presenza del richiedente asilo sul
territorio dello Stato per evitare la celebrazione di un processo
inutile - dove le due premesse, maggiore e minore, non sembrano
consentire la conclusione che se ne deduce.
6.5. La necessità di evitare prassi scorrette da parte del
difensore.
a) Va preliminarmente osservato come, al foglio 19 della
sentenza, vengano testualmente riportati alcuni rilievi mossi, in
proposito, da una dottrina che discorre di argine al malcostume,
talvolta tristemente accertato, di proporre impugnazioni sempre e
comunque, magari palesemente infondate o redatte con seriale
superficialità nell'aspettativa di lucrare la liquidazione della
parcella conseguente all'ammissione del ricorrente al patrocinio a
spese dello Stato (supra, f. 5).
a-1) Il collegio remittente rileva, preliminarmente, che la
citazione risulta soltanto parziale.
a-2) Si osserva, difatti, da parte dello stesso autore citato in
sentenza, immediatamente dopo il riferimento sopra ricordato (ma di
tali ulteriori osservazioni, in sentenza, non si rinviene traccia
alcuna) la necessità di evidenziare «che, a differenza della procura
alle liti per il giudizio di primo grado (art. 35-bis, comma 2,
decreto legislativo n. 25/2008) ove espressamente si riconosce la
possibilità di rilascio della procura consolare nel caso di
ricorrente che si trovi all'estero, analoga previsione non è
indicata nel comma 13 dello stesso articolo per quanto concerne il
giudizio di legittimità. Consegue che se il ricorrente, nei casi in
cui la sospensiva non è prevista automaticamente ovvero non è stata
concessa, è stato espulso oppure si è allontanato dall'Italia, non
può rilasciare la procura al difensore per il ricorso in Cassazione
(a meno che il difensore lo raggiunga nel Paese in cui si trova)».
Osservazione, quest'ultima, che appare del tutto in linea con quanto
sopra esposto in ordine alla pretesa necessità della presenza del
richiedente asilo su territorio dello Stato.
b) Nel merito, osserva il collegio come, essendo richiesto, alla
luce delle considerazioni che precedono, in sede di impugnazione
dinanzi al giudice di cassazione, il perdurante interesse ( e non la
diuturna presenza) del richiedente asilo al ricorso, sotto il profilo
della condotta e della deontologia del difensore possa ritenersi
sufficiente un mandato ad litem completo della data del provvedimento
impugnato, dell'autentica della firma del ricorrente e della data di
rilascio della procura; la norma di cui all'art. 35-bis, come
interpretata dalle sezioni unite, si risolve, in definitiva, nello
svuotare il ruolo del difensore comprimendo oltre misura i diritti
del richiedente asilo, volta che la mancata certificazione della data
«ridonderebbe esclusivamente nei rapporti tra ricorrente e difensore»
e non anche sui diritti difensivi del richiedente asilo, che vedrebbe
il suo ricorso cadere sotto la scure dell'inammissibilità per
un'omissione formale, che ben potrebbe costituire una mera
irregolarità procedurale, commessa dal suo avvocato.
c) Sul piano della condotta processuale del difensore, non può
non considerarsi come, sul medesimo, gravino precisi obblighi legali
(art. 88 del codice di procedura civile) e deontologici, volti a
concorrere al corretto esercizio della funzione giurisdizionale, di
tal che gli eventuali casi di malcostume connessi al rilascio delle
procure, ove fossero specificamente accertati (e non oggetto di una
generalizzata quanto indimostrata presunzione, che finisce per
offendere l'intera categoria forense), ben potrebbero e dovrebbero
essere sanzionati con gli strumenti disciplinari propri dei Consigli
dell'Ordine degli avvocati, che possono giungere fino alla
sospensione dall'esercizio della professione.
d) Se per altro verso - ed in coerenza con la parte di
motivazione in cui si predica la soluzione della certificazione come
finalizzata «alla eliminazione di tale malcostume» (e non a destinare
alla scure dell'inammissibilità migliaia di ricorsi, al fine «di
contenere il numero dei ricorsi per Cassazione»: f. 26 della
sentenza) - si volesse ritenere realistica tale indimostrata
illazione, non può non considerarsi che lo scorretto difensore, che
apponga una data falsa rispetto al giorno del concreto rilascio della
procura, non esiterebbe anche a certificarla, volta che l'eventuale
procedimento di querela di falso (a tacere di quello per l'eventuale
imputazione di falsità di foglio parzialmente firmato in bianco),
astrattamente proponibile anche nel giudizio di legittimità (sia pur
nei limiti indicati, tra le altre, da Cass. n. 12311 del 2007 e n.
21657 del 2006) risulterebbe del tutto irrealistico e del tutto
impercorribile, sul piano probatorio, alla luce della sistematica
assenza della controparte nei giudizi di cassazione.
C) La non manifesta infondatezza - Aspetti funzionali della questione
di legittimità costituzionale (i principi di
equivalenza-comparazione-effettivita').
7. Osserva preliminarmente il collegio remittente che, giusta il
recente insegnamento del giudice delle leggi (Corte cost. n. 186 del
2020, che richiama la storica pronuncia n. 120 del 1967), il dato
letterale del riferimento ai «cittadini» contenuto nell'art. 3 Cost.,
apparentemente ostativo all'applicazione del principio di uguaglianza
a favore di tutti i consociati, risulta da tempo superato
dall'interpretazione che reputa tale principio operante anche per gli
stranieri tutte le volte in cui si tratti di tutelare diritti
fondamentali. Di qui, la conseguenza che non è consentito al
legislatore introdurre regimi differenziati circa il trattamento da
riservare ai singoli consociati se non in presenza di una causa
normativa non palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria (Corte
cost. n. 432 del 2005).
7.1. Osserva ancora il collegio come, nel disposto dell'art. 2,
comma 5 del Testo Unico Immigrazione (decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286), si riconosca allo straniero, da parte dello stesso
Giudice delle leggi, il diritto «alla parità di trattamento con il
cittadino relativamente alla tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessi legittimi, nei rapporti con la pubblica
amministrazione e nell'accesso ai pubblici servizi, nei limiti e nei
modi previsti dalla legge».
7.2. Si tratta di norma di rango ordinario, ma sicuramente
applicabile in guisa di principio generale.
7.2.1. Parimenti espressivo di un principio generale è stato
ritenuto, dallo stesso Giudice delle leggi nella sopra citata
pronuncia n. 432/2015, sia pur a diversi fini, l'art. 41 del TUI (si
legge, nella motivazione della pronuncia, che la norma "espressamente
sancisce il principio secondo il quale «gli stranieri titolari della
carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore
ad un anno, nonchè i minori iscritti nella loro carta di soggiorno o
nel loro permesso di soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani
ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche
economiche, di assistenza sociale Questa disposizione - al pari delle
altre contenute nel medesimo testo unico - costituisce, a norma
dell'art. 1, comma 4, del medesimo decreto legislativo n, 286 del
1998, principio fondamentale «ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione» - ovviamente nel testo allora vigente - «nelle materie
di competenza legislativa delle regioni», fra le quali rientra quella
del trasporto regionale. Un principio, dunque, il quale - al di là
del diverso risalto che ad esso può annettersi nel quadro della
nuova distribuzione della potestà legislativa tra Stato e Regioni -
ben può essere richiamato come necessario paradigma sulla cui
falsariga calibrare l'odierno scrutinio di ragionevolezza; e ciò in
quanto, proprio avuto riguardo al rilievo generale che quel principio
continua a svolgere nel sistema, qualsiasi scelta del legislatore
regionale che introducesse rispetto ad esso regimi derogatori - come
senz'altro è avvenuto nella disposizione oggetto di impugnativa -
dovrebbe permettere di rinvenire nella stessa struttura normativa una
specifica, trasparente e razionale «causa giustificatrice», idonea a
«spiegare», sul piano costituzionale, le «ragioni» poste a base della
deroga).
7.2.2. È sommessa opinione del collegio remittente che i
medesimi principi, espressamente predicati dalla Corte costituzionale
in tema di rapporti amministrativi di carattere regionale, siano del
tutto esportabili, mutatis mutandis, ai rapporti tra lo straniero
richiedente asilo e la giurisdizione italiana.
8. La non manifesta infondatezza della questione oggi sottoposta
al vaglio di costituzionalità della Corte, nell'indicata prospettiva
funzionale dell'invocato scrutinio, si sostanzierebbe alla luce dei
principi costituzionali di uguaglianza e di diritto alla difesa, ed a
quelli sovranazionali di equivalenza ed effettività.
8.1. Nel par. 61 della sentenza, si legge: «la circostanza che,
per la materia disciplinata dal comma 13 dell'art. 35-bis, sia stato
introdotto un meccanismo di accesso alla Cassazione diverso da quello
ordinariamente previsto dal codice di procedura civile per materie
non regolate dal diritto UE non integra ex se alcuna violazione del
principio di equivalenza, per l'assorbente ragione che non vi è
alcuna materia regolata dal diritto interno omogenea a quella della
protezione internazionale e dell'asilo che qui viene precipuamente in
discussione e che goda di una tutela maggiormente protettiva con
riguardo alla proposizione del ricorso per cassazione».
8.2. L'affermazione, priva di ulteriori argomentazioni circa la
specialità del diritto alla protezione internazionale e dell'asilo
tale da impedirne la qualificazione di diritto analogo ad altri
aventi fonte giuridica nell'ordinamento interno, non è condivisa dal
collegio remittente.
8.3. Secondo il costante insegnamento della Corte di giustizia,
spetta al giudice nazionale valutare la comparabilità dei diritti di
matrice UE con quelli di matrice interna (salvo, in talune pronunce,
compiere essa stessa tale valutazione: C.d.G. 24 ottobre 2018, XC,
C-234/17; 27 giugno 2013, Agrokonsulting-04, C-93/12).
8.4. Sia che la valutazione dell'equivalenza sia compiuta dalla
Corte di giustizia, sia che essa venga riservata alla giurisdizione
nazionale, il giudice sovranazionale afferma costantemente il
principio secondo il quale, per verificare «se i ricorsi siano
simili», occorre «tenere conto dell'oggetto, della causa e degli
elementi fondamentali di tali ricorsi» (Agrokonsulting-04, cit.,
punto 39), ovvero «dell'oggetto, della causa e degli elementi
essenziali» (Pontin, cit., punto 39).
8.5. Manca, nella valutazione compiuta dalle sezioni unite sotto
il profilo dell'equivalenza, qualsiasi giustificazione della
specialità del diritto alla protezione internazionale rispetto ad
altri diritti aventi il loro fondamento nel diritto nazionale,
omettendosi del tutto qualsiasi giudizio di comparazione con
procedimenti analoghi secondo i criteri indicati dalla Corte di
giustizia (oggetto, causa, elementi essenziali).
8.6. Osserva il collegio come tali caratteri di omogeneità
possano (e debbano), di converso, essere rinvenuti in tutti i
procedimenti interni aventi ad oggetto diritti relativi
all'attribuzione di uno status.
8.7. Volendo restringere il campo della relativa analisi allo
scopo di individuare una sicura omogeneità tra procedimenti interni
e il procedimento di derivazione comunitaria di protezione
internazionale, vanno, a tal fine, segnalati:
9. Il procedimento di apolidia, del tutto assimilabile, ai fini
del giudizio di equivalenza e di comparazione, a quello previsto in
tema di protezione internazionale quanto a soggetti, oggetto, causa,
elementi essenziali, diritti fondamentali tutelati. Il decreto
legislativo n. 13 del 17 febbraio 2017, nel regolare la relativa
procedura - istituite, presso le sedi di 14 Tribunali, le Sezioni
Specializzate in materia di immigrazione - ha esteso loro la
competenza in materia di accertamento dello stato di apolidia, così
modificando il decreto legislativo n. 150 del 1° settembre 2011 con
l'inserimento dell'art. 19-bis, ove si legge che «le controversie in
materia di accertamento dello stato di apolidia sono regolate dal
rito sommario di cognizione e che è competente il Tribunale sede
della Sezione Specializzata del luogo in cui il ricorrente ha la
dimora». In argomento, giusta l'insegnamento di questo stesso giudice
di legittimità «l'apolide è, sotto molteplici profili, assimilato»
allo straniero al quale sia riconosciuto lo status riconducibile alla
protezione internazionale, con una sostanziale uniformità di
discipline, ai fini del riconoscimento di una condizione che
garantisca il pieno rispetto dei diritti umani e fondamentali non
dissimili da Quelli del titolare di una misura di protezione
internazionale» (...) «sul rilievo della necessità di assicurare a
entrambe le categorie cittadini stranieri il diritto, alle condizioni
previste dalla legge, di condurre un'esistenza libera e dignitosa,
perchè garantita dal riconoscimento dei diritti fondamentali della
persona umana, in uno Stato che per elezione o molto più
frequentemente alla stregua di criteri normativi cogenti, sia quello
destinato all'accertamento delle condizioni di riconoscimento dello
status in questione» (così, Cass. 4262/2015).
Le norme procedurali non prevedono, in subiecta materia, alcuna
«specialita'» della procedura di rilascio della procura sub specie
della certificazione della data a pena di inammissibilità.
10. Il procedimento in tema di protezione umanitaria (in
relazione al quale la richiesta omologia si fa addirittura
identita'), nel cui ambito (ed a meno di una impensabile applicazione
di un criterio di analogia legis in malam partem!), non è ricompresa
la disciplina dell'art. 35-bis, che limita la sua portata applicativa
alle sole Protezioni cd. Maggiori (status di rifugiato e protezione
sussidiaria). Costituisce, difatti, diritto vivente, alla luce della
consolidata giurisprudenza di questa Corte, il principio (affermato
da ultimo da Cass. 5926/2001) a mente del quale il decreto
legislativo n. 25 del 2008, art. 35, comma 1, prevede la possibilità
di ricorso dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria e avverso la
decisione della Commissione in tema di riconoscimento dello status di
rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria; il
citato decreto, art. 35-bis, (nel testo vigente al momento della
presentazione del ricorso, introdotto dal decreto-legge 17 febbraio
2017, n. 13, convertito con modificazioni dalla legge 13 aprile 2017,
n. 46, prima delle modifiche ulteriormente apportate dal
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito dalla legge 1°
dicembre 2018, n. 132) prevede che le controversie aventi a oggetto
l'impugnazione dei provvedimenti previsti dall'art. 35, siano
regolate dalle disposizioni di cui agli articoli 737 e ss. del codice
di procedura civile, ossia dal cosiddetto rito camerale, ove non
diversamente disposto; lo stesso decreto-legge n. 13 del 2017, art.
3, comma 1, nel testo originario, indicando le materie attribuite
alla competenza delle sezioni specializzate, distingue tra «le
controversie in materia di riconoscimento della protezione
internazionale di cui al decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25,
art. 35», incluse sub lett. c), e «le controversie in materia di
riconoscimento della protezione umanitaria nei casi di cui al decreto
legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, art. 32, comma 6», di cui alla
lett. d); il citato art. 3, comma 4-bis, introdotto dalla legge di
conversione n. 46 del 2017, stabilisce che siano soggette al rito
camerale speciale (caratterizzato da decisione in forma collegiale,
udienza solo eventuale, esclusione dell'appello, impugnabilità solo
con ricorso per cassazione) le sole e/o le controversie di cui
all'art. 3, comma 1, lett. c); ne discende che per le controversie di
cui alla lett. d) il rito applicabile è quello ordinario, con
decisione assunta dal Tribunale in composizione monocratica soggetta
ad appello, oltre che a ricorso per cassazione; la formulazione
normativa così ricostruita ha creato una distinzione tra le azioni
volte al riconoscimento della protezione internazionale (finalizzate
al riconoscimento dello status di rifugiato ovvero della protezione
sussidiaria e le azioni volte al riconoscimento della sola protezione
umanitaria, poichè il legislatore, pur avendo attribuito per tutte
queste controversie la competenza alle sezioni specializzate, ha
scelto riti diversi, ossia per il giudizio di protezione
internazionale uno speciale rito camerale e per il giudizio relativo
alla protezione umanitaria il rito ordinario dinanzi al Tribunale in
composizione monocratica; in considerazione di una simile panorama
normativa la giurisprudenza di questa Corte ha perciò chiarito che
nella vigenza del decreto-legge n. 13 del 2017, art. 3, comma 1,
lett. d), e comma 4, convertito nella legge n. 46 del 2017,
successivamente modificato dal decreto-legge n. 113 del 2018, art. 1,
comma 3, lett. a), conv., con modif., nella legge n. 132 del 2018,
qualora sia stata proposta esclusivamente la domanda di protezione
umanitaria, la competenza per materia appartiene alla sezione
specializzata del Tribunale in composizione monocratica, che giudica
secondo il rito ordinario ex art. 281-bis e ss. del codice di
procedura civile, o, ricorrendone i presupposti, secondo il
procedimento sommario di cognizione ex art. 702-bis e ss. del codice
di procedura civile, e pronuncia sentenza o ordinanza impugnabile in
appello, atteso che il rito previsto dal decreto legislativo n. 25
del 2008, art. 35-bis, con le peculiarità che lo connotano
(composizione collegiale della sezione specializzata, procedura
camerale e non reclamabilità del decreto), ha un ambito di
applicazione espressamente limitato alle controversie di cui al
decreto legislativo n. 25 del 2008, art. 35, e a quelle relative
all'impugnazione dei provvedimenti adottati dall'Unità Dublino
(Cass. 16458/2019, Cass. 3668/2020, Cass. 20888/2020).
Le norme procedurali non prevedono, in subiecta materia, alcuna
«specialita'» della procedura di rilascio della procura sub specie
della certificazione della data a pena di inammissibilità.
L'abrogazione delle relative disposizioni ad opera della legge n.
113/2018 (a sua volta abrogata dalla legge n. 130/2020) non può in
alcun modo ritenersi rilevante ai fini dell'invocato giudizio di
comparazione, alla luce della non retroattività della normativa in
parola (Cass. ss.uu. 29459/2019).
11. L'art. 35-bis, comma 13, del decreto legislativo n. 25 del
2008 pone, in guisa di diritto vivente, alla luce del predetto
giudizio di equivalenza, seri dubbi di costituzionalità con
riferimento al principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) e al diritto
di difesa (art. 24 Cost.), in quanto introduce, per una determinata
categoria di stranieri, un regime processuale peggiorativo - perchè
comportante un esercizio del diritto di azione più gravoso, con
riferimento alle modalità di conferimento della procura e alle
conseguenze derivanti dalla loro inosservanza - non solo rispetto a
quello riservato ai cittadini, o ancora a quello applicabile per gli
altri stranieri che agiscano davanti al giudice italiano (ai quali,
secondo la giurisprudenza di legittimità, è, invece, consentito il
rilascio del mandato ad litem nella forma prevista dall'art. 83 del
codice di procedura civile, «dovendosi presumere la loro presenza
nello stato italiano, che costituisce il presupposto per la validità
della procura medesima, dall'attestazione del procuratore che ne
autentica la sottoscrizione»: Cass. Sez. 6-1, ordinanza n. 665 del 13
gennaio 2011), ma anche all'interno delle medesime categorie di
soggetti - gli apolidi, i richiedenti la protezione umanitaria -
senza che tale differenziazione in pejus risulti sorretta da alcuna
giustificazione logica o razionale (in realtà senza nessuna
giustificazione tout court).
12. I dubbi di costituzionalità manifestati oggi dal collegio
fondano le proprie radici nell'insegnamento dello stesso Giudice
delle leggi, che ha affermato, fin dal 1957, che il principio di cui
all'art. 3 Cost. «deve assicurare ad ognuno eguaglianza di
trattamento, quando eguali siano le condizioni soggettive ed
oggettive alle quali le norme giuridiche si riferiscono per la loro
applicazione» (sent. n. 3 del 1957), con la conseguenza che il
principio risulta violato «quando, di fronte a situazioni
obbiettivamente omogenee, si ha una disciplina giuridica
differenziata determinando discriminazioni arbitrarie ed
ingiustificate» (sent. n. 111 del 1981), di tal che «si ha violazione
dell'art. 3 della Costituzione quando situazioni sostanzialmente
identiche siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso,
mentre non si manifesta tale contrasto quando alla diversità di
disciplina corrispondano situazioni non sostanzialmente identiche»
(sent. n. 340 del 2004). E non ha minor significato l'ulteriore
insegnamento che si ricava dalla motivazione della sent. n. 163 del
1993: «il principio di eguaglianza comporta che a una categoria di
persone, definita secondo caratteristiche identiche o ragionevolmente
omogenee in relazione al fine obiettivo cui è indirizzata la
disciplina normativa considerata, deve essere imputato un trattamento
giuridico identico od omogeneo, ragionevolmente commisurato alle
caratteristiche essenziali in ragione delle quali è stata definita
quella determinata categoria di persone. Al contrario, ove i soggetti
considerati da una certa norma, diretta a disciplinare una
determinata fattispecie, diano luogo ad una classe di persone dotate
di caratteristiche non omogenee rispetto al fine obbiettivo
perseguito con il trattamento giuridico ad essi riservato,
quest'ultimo sarà conforme al principio di eguaglianza soltanto nel
caso che risulti ragionevolmente differenziato in relazione alle
distinte caratteristiche proprie delle sottocategorie di persone che
quella classe compongono».
13. Va infine osservato, ma soltanto incidentalmente e ad
abundantiam, come, con riferimento alle norme dettate in tema di
reati violenti transfrontalieri (su cui, funditus, Corte di giustizia
16 luglio 2020, in causa C-129.19, che ha sancito, tra l'altro, la
piena equiparazione tra la cittadina italiana ed i cittadini
transfrontalieri, sia pur appartenenti all'UE, in sostanziale, anche
se non formale, applicazione di un principio di non discriminazione
inversa), ci si trovi parimenti al cospetto di una materia pur
assimilabile, in parte qua, al procedimento di protezione
internazionale sotto il profilo dei soggetti (un cittadino estero) e
dell'oggetto della tutela (un diritto fondamentale, quello della
donna alla propria libertà sessuale, al pari di quelli, altrettanto
fondamentali, del richiedente asilo di sottrarsi a persecuzioni, pene
di morte, trattamenti inumani e degradanti).
13.1. Un giudizio di equivalenza non condurrebbe, anche in tal
caso, ad esiti diversi (in assenza, anche in quel procedimento, di
norme procedurali più restrittive) ove il Giudice delle leggi oggi
adito ritenesse (ma, si ripete, la questione è del tutto marginale e
ininfluente, rispetto a quelle sinora esposte) di non condividere
(come sommessamente ritiene di poter opinare questo collegio
rimettente) il principio affermato dalla Corte di giustizia (per
tutte, C.d.G., sentenza Pontin, cit. punto 35) secondo il quale «in
una situazione (come quella oggetto del procedimento principale)
relativa a due tipi di procedimenti fondati, entrambi, sul diritto
dell'Unione, l'invocazione del principio di equivalenza è priva di
rilevanza».
14. All'omissione formale di un'attività quale la certificazione
della data del mandato ad litem consegue, in applicazione della norma
oggi denunciata in guisa di diritto vivente, la gravissima sanzione
dell'inammissibilità di ricorsi aventi ad oggetto diritti
fondamentali della persona, in un procedimento già mutilato di un
grado di giudizio, con una scelta legislativa che, nonostante la sua
apparente conformità a Costituzione, lascia non pochi dubbi sulle
modalità procedurali con essa disciplinate, volta che la questione
relativa all'eliminazione del giudizio di appello risulterebbe
manifestamente infondata proprio alla luce del costante insegnamento
del giudice delle leggi in tema di impredicibilità di una garanzia
costituzionale del doppio grado di giudizio di merito, mentre la
impraticabilità ex lege anche del rimedio del reclamo andrebbe pur
sempre valutata, giusta insegnamento dello stesso Giudice delle
leggi, in relazione al mancato riconoscimento del diritto «ad un
completo riesame del merito» (Corte cost., 18 luglio 1986, n. 200;
Corte cost., 21 luglio 1983, n. 224), vedendosi, nella specie, in
terna di diritti fondamentali della persona, indifferentemente
cittadini, stranieri, ovvero stranieri richiedenti asilo nel nostro
Paese ai sensi dell'art. 10 della Carta costituzionale.

P. Q. M.

Il collegio della terza sezione civile della Corte di cassazione,
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
rimette alla Corte costituzionale, ritenendone la rilevanza e la
non manifesta infondatezza nei termini di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 35-bis, comma 13,
del decreto legislativo n. 25 del 2008, come inserito dal
decreto-legge n. 46/2017:
per contrarietà agli articoli 3, 10, 24, 111 della
Costituzione;
per contrasto con l'art. 117 Cost. in relazione alla direttiva
2013/32/UE con riferimento agli articoli 28 e 46 § 11, e con gli
articoli 47 della Carta dei diritti UE, 18 e 19, §2 della medesima
Carta, 6, 7, 13 e 14 della CEDU;
sospende il giudizio a qua e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Cancelleria, alle parti e alla Presidenza del Consiglio dei ministri,
e sia comunicata ai Presidenti dei due rami dei Parlamento.
Così deciso in Roma, il 7 giugno 2021

Il Presidente estensore: Travaglino