1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 203 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 marzo 2013
Ordinanza del 4 marzo 2013 emessa dal Tribunale di Napoli nel procedimento di esecuzione proposto da Musella Maria contro ASL Napoli 1 centro e Banco di Napoli Spa. Bilancio e contabilita' pubblica - Regioni sottoposte a piani di rientro del disavanzo sanitario e commissariate alla data di entrata in vigore della legge censurata - Previsione del divieto di intraprendere e proseguire azioni esecutive nei confronti di aziende sanitarie locali ed ospedaliere delle Regioni stesse, fino al 31 dicembre 2013 - Previsione che i pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite alle Regioni di cui al presente comma alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, ancorche' effettuati prima della data di entrata in vigore del decreto-legge n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, sono estinti di diritto alla data di entrata in vigore della legge censurata - Ingiustificato trattamento di privilegio degli enti regionali rispetto ai comuni debitori - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Denunciata violazione dei limiti costituzionali alla decretazione d'urgenza per l'introduzione nella legge di conversione di emendamenti del tutto estranei all'oggetto e alle finalita' del testo originario - Lesione dei principi del giusto processo. - Legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, comma 51, modificato dal decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, art. 6-bis, comma 2, lett. b). - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 41, 77, comma secondo, e 111, comma secondo. (13C00302) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-2013)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva assunta in data 17 dicembre 2012
nella controversia iscritta al R.G.E. n. 5886/2010 promossa da
Musella Maria (creditore procedente) rappresentata e difesa dall'avv.
Ubaldo del Mese in danno di ASL Napoli 1 Centro (debitore esecutato)
nonchè di Banco di Napoli spa (terzo pignorato), visti gli atti ed i
verbali di causa, ritenuto che:
nella presente procedura esecutiva la debitrice esecutata ASL
Napoli 1 Centro - opponendosi ritualmente all'azione esecutiva
intentata a suo danno - all'udienza del 17 dicembre 2012 chiedeva ai
sensi e per gli effetti dell'art. 1 comma 51 della legge 12 dicembre
2010 n. 220 sì come recentemente modificata con l'art. 6-bis della
legge 8 novembre 2012 n. 189 (legge di conversione del d.l. 13
settembre 2012 n. 158) dichiararsi l'improcedibilità del
pignoramento effettuato. Controdeduceva il creditore procedente
sollevando, tra l'altro, sospetti di legittimità costituzionale
della centrata normativa.
Il G.E. assuntane la rilevanza - in ragione della necessaria
applicabilità della stessa ai fini della decisione del presente
giudizio - ne passa a valutare la fondatezza (rectius la non
manifesta infondatezza). Simile valutazione verrà evidentemente
guidata dal conclamato orientamento di Sezione (cfr ex multiis
ordinanza dott. Rossi del 18 novembre 2011 R.G.A.C. 8623/11) -
partecipato convintamente anche da questo giudicante - e dal suo
adeguamento alla sopravvenuta modifica normativa (legge n. 189/12).
Resta in altre parole da valutare se le modifiche introdotte al
già sospetto (e per questo devoluto al giudizio di
costituzionalita') disposto normativo di cui all'art. 1 comma 51
legge n. 220/10 (già interessato da prime modifiche a mezzo
dell'art. 17, quarto comma del d.l. 98/11 convertito con legge n.
111/11) confermino l'operato giudizio di fondatezza ovvero lo
escludano.
A tal fine è forse consigliabile una breve descrizione del
risalente regime e delle sue rilevate criticità in confronto al
dettato costituzionale.
Già prima dell'ultimo intervento del novembre u.s. il
Legislatore - al fine di consentire il superamento di una situazione
di criticità finanziaria dell'amministrazione sanitaria in
specifiche realtà regionali - aveva decisamente imboccato un
percorso finalizzato a riconoscere alle aziende sanitarie locali ed
ospedaliere delle regioni già sottoposte ai piani di rientro e
commissariate al 31 maggio 2010 un regime privilegiato di esenzione
dalle azioni espropriative loro dirette.
Siffatto regime si sarebbe concretizzato nella «temporanea»
inammissibilità di espropriazioni successive all'originario
intervento normativo ovvero di improcedibilità di quelle già
pendenti. In ogni caso, era stato chiarito, in una totale e
definitiva «sterilizzazione» degli effetti della procedura
espropriativa ancora non definitasi, e ciò a prescindere dal suo
momento introduttivo (ovvero sia esso risalente o meno all'entrata in
vigore della norma disponente).
Oltretutto gli effetti caducatori sì insanabili avevano a
verificarsi a fronte di mere caratteristiche soggettive (enti
sanitari di individuate regioni) per l'intero patrimonio (che veniva
considerato tutto bene strumentale alle finalità di risanamento
finanziario), a prescindere da qualsivoglia prescrizione
amministrativa vincolata (adozione di provvedimenti di ricognizione
dei debiti a pena di decadenza dal privilegio) assumendo
progressivamente carattere tutt'altro che temporaneo (attesa la
prassi di reiterazione continuativa ed apodittica del termine
finale).
In sostanza al fine di recuperare situazioni gestionali e
finanziarie altamente squilibrate si è inteso introdurre un regime
normativo (spesso ad iniziativa dell'esecutivo con decretazione di
urgenza) di potenzialmente illimitato privilegio soggettivo, del
tutto scollegato da criteri ed elementi vincolanti dell'azione
amministrativa.
Anche a voler considerare il fine ultimo della introdotta
normativa un valore collettivo cui piegare diritti soggettivi dei
singoli, siffatta compressione è apparsa assolutamente
irragionevole, non giustificata e tutt'altro che temporanea.
Per l'effetto questo Tribunale ha ritenuto di rilevare la non
manifesta infondatezza di incostituzionalità della normativa
previgente alla legge n. 189/12 con riferimento ai seguenti principi:
a) art. 24 Cost.; b) art. 3 Cost.; c) art. 111 Cost.; d) art. 41
Cost.; con le motivazioni già al vaglio del Giudice di Legittimità
(udienza del 27 marzo 2013 registro ordinanze n. 58/12 pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 16 del 18 aprile 2012).
Resta ora da valutare l'impatto sulle risalenti valutazioni delle
innovazioni normative avutesi a mezzo il disposto di cui all'art.
6-bis legge n. 189/12.
Questa norma consta di due distinte disposizioni sub a) e sub b).
Il punto sub a) ancorchè rilevante nella portata precettiva
nulla aggiunge al regime già in precedenza operante. Si potrebbe
dire che l'innovazione è quantitativa e non qualitativa. Il
Legislatore sostanzialmente «stabilizza» ancor di più nel tempo
(31.12.13) il privilegio accordato all'amministrazione sanitaria
(confortando in tal modo la valutazione giurisprudenziale di
sostanziale illimitatezza già operata) e risolve positivamente il
conflitto giurisprudenziale circa l'inclusione del c.d. «giudizio
amministrativo di ottemperanza», ancorchè lo stesso appariva ormai
in via di definizione e proprio in tal senso.
Ben più rilevanti sono invece le novità introdotte al punto sub
b), ancorchè le stesse non sembrano incidere granchè ai fini che
qui interessano. Dalla corretta esegesi della norma emerge
chiaramente la volontà del Legislatore di reimmettere nella
immediata disponibilità del debitore esecutato tutte le somme lui
provenienti da rimesse regionali, ancora attratte da vincoli
pignoratizi e prenotazioni a debito. Con ogni probabilità
l'intervento è stato dettato dall'esigenza di superamento dei
conflitti interpretativi che il testo meno univoco della risalente
normativa lasciava aperti e che avevano consentito, a taluni istituti
tesorieri, di far perdurare (anche solo a fini cautelativi) i vincoli
in essere alla data di entrata in vigore della norma. È, tuttavia,
inequivocabile che simile disposto è indirizzato non al magistrato
(per il quale vige immutata la prescrizione di declaratoria di
improcedibilita'/inammissibilità dell'azione espropriativa) ma alla
regimentazione del rapporto terzo pignorato/debitore esecutato. Ne è
dimostrazione il richiamo alla categoria atipica della «estinzione di
diritto» riferito a fattispecie meramente endoprocedimentali (i
vincoli derivanti da pignoramenti e prenotazioni a debito). È
infatti chiaro che l'utilizzo del termine «pignoramenti» non può
essere inteso in senso tecnico/procedimentale e ciò sia perchè si
porrebbe in contrasto con il precedente comma (le espropriazioni o
sono inammissibili/improcedibili o estinte di diritto) e sia perchè
non esiste una procedura espropriativa denominata «prenotazione a
debito» che la normativa parifica negli effetti proprio al
pignoramento.
In definitiva il Legislatore ha ritenuto di chiarire al terzo
pignorato che in alcun modo potevano essere giustificate quelle
interpretazioni normative che gli consentivano di trattenere le somme
provenienti da rimesse regionali e che le stesse andassero
prontamente reimmesse nella piena disponibilità dell'ente
addirittura «senza previa pronunzia giurisdizionale» affinchè costui
espletasse «le finalità indicate nel primo periodo».
Evidenziata cosi la portata della evoluzione normativa, deve
convenirsi sulla sua scarsa incidenza su quegli aspetti che ne hanno
determinato la valutazione di non manifesta inammissibilità ai fini
della incostituzionalità, se non consolidandoli in termini postivi.
Il Legislatore ha, difatti stabilizzato, prorogandoli in termini
temporali, gli effetti, ha, quindi, trasfuso in legge quei concetti
già elaborati in sede giurisprudenziale la cui progressiva
caratterizzazione in termini maggiormente stringenti aveva indotto
questo Tribunale a promuovere l'incidente di costituzionalità.
Sulla scorta della cennata innovazione legislativa è divenuto,
difatti, espresso dato normativo quell'effetto caducatorio definitivo
sino ad allora ricavato solo a livello meramente interpretativo.
Quindi il regime di esenzione è stato espressamente esteso al rito
amministrativo di ottemperanza - e ciò a prescindere dalle
valutazioni giurisprudenziali relative alla sua intima natura
(esecutiva o cognitiva) - nella fattispecie di esecuzione di
giudicato di condanna.
A ciò consegue come, all'attualità, vada ribadito il pericolo
di contrasto della normativa vigente su tutti gli aspetti
costituzionali già rilevati, ed ulteriormente stabilizzati e
definiti, che si vanno analiticamente a richiamare:
Art. 24 - dato per assunta l'applicabilità del principio
costituzionale al processo esecutivo inteso come fase necessaria alla
concreta realizzazione del diritto ne va evidenziata la probabile
lesione avendo riguardo ai seguenti rilievi.
La compressione del diritto di agire in giudizio appare abnorme
ove si consideri il carattere assoluto della dispensa sotto il
profilo oggettivo. Non vi è difatti dimostrazione di
proporzionalità tra il valore ultimo che si dice di voler
salvaguardare e l'oggetto concreto di tutela (intero patrimonio
dell'ente). L'assoluta integrità patrimoniale connessa ad una
esenzione «soggettiva» è certamente una comodità, ma sicuro eccesso
di tutela ove non si provveda a rapportarla, in un nesso strettamente
eziologico, al fine che si vuole raggiungere. Nè la limitazione
imposta appare tollerabile sotto il profilo della sua
«transitorieta'» soprattutto dopo l'ennesima proroga che prolunga
sino al 31 dicembre 2013 (ovvero 43 mesi continuativi salvo
ulteriori) il termine finale. Simile tecnica legislativa appare, per
dirla con il TAR Calabria - Reggio Calabria (ordinanza di remissione
16 gennaio 2013 n. 42), «un meccanismo elusivo al quale il
Legislatore ricorre per rendere in apparenza più digeribili delle
misure legislative volte in concreto a disattivare a tempo
indeterminato..... l'efficacia del diritto ordinario».
Sotto altro aspetto la lesione del precetto costituzionale va
ravvisata sotto il profilo della irragionevolezza della disposizione
limitativa del diritto ad agire. Ciò soprattutto in sede di
raffronto con risalenti discipline già disponenti vincoli di
impignorabilità di beni nella disponibilità di amministrazioni
sanitarie (d.l. 9/93 convertito in legge n. 67/93 si come risultante
a seguito della pronuncia additiva Corte Cost. n. 285/95). Non può
sfuggire come in simile regime normativo la tutela «copra» i beni
(somme di denaro) strettamente strumentali al raggiungimento degli
scopi perseguiti (pagamento stipendi, ratei mutui e erogazione
servizi essenziali), sia preceduta da un provvedimento amministrativo
di impegno (delib.ne di quantificazione preventiva) e sia comunque
condizionata risolutivamente dal riscontro del loro effettivo
virtuoso utilizzo. L'impignorabilità è destinata a venire meno ove
l'ente distragga provviste per finalità ultronee a quelle
salvaguardate dalla legge (emissione di mandati di pagamento per
titoli diversi a quelli vincolati in dispregio dall'ordine
cronologico). Solo una fattispecie così strutturata - con la
imposizione di attività amministrativa non discrezionale e
successiva concreta possibilità di controllo ex post della
effettuata attuazione della finalità pubblicistica - è stata
ritenuta idonea al vaglio di costituzionalità, in quanto equamente
comparativa degli interessi in giuoco.
Nel caso di specie si ravvisa, viceversa, la mancanza di
meccanismi analoghi (pur potenzialmente strutturabili), il che
comporta una assoluta sproporzione tra gli interessi contrapposti.
Potenzialmente l'amministrazione sanitaria ben potrebbe giovarsi del
combinato effetto di tanta tutela ed immutata discrezionalità, non
per onorare i suoi debiti, ma per sottrarsi ad essi «sine die».
Addirittura al creditore postergato non sarebbe nemmeno
consentito quel surrogato dell'azione giudiziaria costituito da un
minimo controllo di legalità e di correttezza sull'operato di
ricognizione della p.a. debitrice. Costui a distanza di svariati anni
dalla introduzione del regime di impignorabilità, con il quale gli
è stato d'autorità imposto di pazientare, non è stato posto in
condizione nemmeno di monitorare la stessa ammissibilità (ancorchè
sulla scorta di criteri obiettivi ed automatici) a futuro pagamento
della vantata posizione creditoria.
Ma la ravveduta ipotesi di incostituzionalità emerge ancor più
in costanza di espropriazione già intrapresa all'atto di entrata in
vigore della legge n. 220/10. Il regime di vanificazione retroattiva
di ogni effetto dell'azione esecutiva pendente (e quindi validamente
introdotta «ratione temporis») - disposto ormai positivamente ed
inequivocabilmente - in conseguenza della prescritta declaratoria di
improcedibilità, comporta un chiaro pregiudizio anche di natura
patrimoniale. Apparirà evidente che, in uno alla perdita della
garanzia di soddisfazione della partita creditizia azionata (il
vincolo), il creditore si trova a dover sopportare gli oneri connessi
agli esborsi (spese e competenze di difesa) sostenuti per attività
processuali perfettamente legittime che non si sono perfezionate in
«tempo utile» per le eventualità più disparate e, spesso,
indipendenti dalla sfera di influenza dell'attore.
Nè l'inibizione giudiziale introdotta può essere ritenuta (con
notevole esercizio di interpretazione analogica) una procedura
alternativa, di carattere concorsuale, che si sostituisce -
comprimendola nell'ottica di una «par condicio creditorum» -
all'azione individuale. Osta a tale interpretazione in primo luogo lo
scarno contenuto della norma - laddove quando il Legislatore ha
ritenuto di introdurre istituti similari ha elaborato pienamente ed
inequivocabilmente il relativo concetto - e, quindi, l'analisi di
quegli elementi qualificanti di cui appresso, la cui assenza
impedisce ogni sforzo interpretativo in tal senso.
In primo luogo la individuazione di un ben determinato
sbarramento temporale cui limitare il regime concorsuale di
risanamento. Non si può in sostanza aprire una procedura concorsuale
consentendo al soggetto insolvente di continuare a fare debiti,
garantiti dalla protezione concorsuale, pendenti le attività
liquidatorie. Nello stesso dissesto degli enti locali la data della
sua dichiarazione costituisce il discrimine tra le obbligazioni
precedenti attratte dall'attività liquidatoria concorsuale e
tutelate dall'inibizione di tutela giudiziaria e quelle successive
disciplinate secondo un regime ordinario.
In secondo luogo la prescrizione di un articolato procedimento
amministrativo/giudiziale di accertamento e liquidazione della massa
passiva caratterizzato da specifici incombenti, cronologicamente
cadenzati, e dalla presenza attiva di organi ed autorità terze, il
tutto a tutela del principio della par condicio cui, in ultima
analisi, è piegato il diritto di credito individuale. È proprio nel
rispetto degli eventi di procedura (ovvero della loro correttezza,
tempestività e legittimita') che si estrinseca quel controllo di
legalità ad opera del creditore singolarmente inibito cui è, in
ultima analisi, concesso rituale rimedio e facoltà di impugnativa.
ln definitiva la disomogeneità è qualitativa e non permette
analogia. Mentre la procedura concorsuale è un limite finalizzato al
rispetto del principio della par condicio creditorum (e quindi
indirettamente del creditore stesso), l'impignorabilità ex lege n.
220/10 è un limite finalizzato alla esclusiva tutela di parte
debitrice.
Art. 3, comma I - detto precetto appare oggetto di violazione
sotto un duplice aspetto.
In primo luogo in quanto a fronte della improcedibilità della
presente azione esecutiva il diritto di credito, oltretutto fondato
su titolo giudiziario esecutivo ed avente valore di giudicato, è
subordinato all'adozione di atti amministrativi aventi natura
previsionale e programmatica la cui adozione non è nemmeno imposta a
pena di decadenza dalla tutela (e quindi meramente eventuale). Per
l'effetto il creditore, ove radicato nelle specifiche realtà
regionali, si trova nella sostanziale impossibilità di realizzare
liberamente la propria attività economica onde ricavarne giusto
profitto (si rammenti che specifiche attività economiche impongono
esclusività commerciale in ragione di collocazione territoriale -
ad. es. farmacie e/o strutture accreditate). Ciò in tangibile
discriminazione con altre realtà ubicate in altre regioni nelle
quali simile impedimento non sussiste. Realtà oltretutto tra di loro
in diretta concorrenza quantomeno sotto il profilo dei prezzi (si
rammenti il concetto dei costi standard della p.a.) e dei costi di
approvvigionamento dai medesimi grossisti (il tempo di pagamento è
grandezza economicamente valutabile nei rapporti commerciali
continuativi).
In secondo luogo rispetto ai soggetti cui la norma è rivolta,
che sono individuati, non in considerazione della loro effettiva
necessità di tutela ai fini del raggiungimento del riequilibrio
economico finanziario, ma in base alla mera collocazione geografica.
Siffatto criterio si rileva palesemente grossolano e si riconduce a
quella carenza di proporzionalità già illustrata. È risaputo che
specifiche amministrazioni sanitarie ancorchè rientranti in ambiti
regionali compromessi non versino, ne abbiano mai versato, in
difficoltà economiche.
Art. 111 - Simile eguale trattamento normativo di realtà
disomogenee avvalora quella ricostruzione giuridica di ravvisamento
di un vero e proprio sistema di privilegio processuale ove l'ente
pubblico (oltretutto parte attiva dell'introduzione della fonte
sospetta - cfr i testi concordati in sede di conferenza stato regione
e le ripetute iniziative normative quasi sempre ad iniziativa del
governo ente commissariante) sovverte le condizioni ordinarie della
dinamica processuale esecutiva sì come delineata dal codice di rito.
Sovvertimento ancor più irragionevole tenuto conto dello specifico
rimedio della impignorabilità finalizzato all'espletamento dei
servizi pubblici essenziali (ex d.l. 9/93 e succ. modifiche già
citato) espressamente consentito alle aziende sanitarie, che continua
ad operare e si cumula - con conseguenze esponenzialmente deleterie -
a quello attualmente oggetto di analisi. Oltretutto siffatto
preesistente rimedio, correttamente modulato, ben avrebbe potuto
assicurare lo stesso fine del riequilibrio sì sproporzionatamente
perseguito.
D'altronde la violazione del principio del giusto processo è
ravvisabile, oltre che nella disparità delle armi tra i contendenti
in lite, anche in relazione alla ragionevole durata del processo
stesso. Non potrà non convenirsi che i già citati 43 mesi, salvo
ulteriori prevedibili proroghe (che vanno saldati ad altri due
risalenti con minima soluzione di continuità - cfr. art. 1, comma
23-vicies d.l. 30 dicembre 2009 n. 194 poi modificato con legge 26
febbraio 2010 n. 25), costituiscono una gravissima lesione del
precetto costituzionale. Ciò anche in considerazione della assenza
di previsione normativa di alcun meccanismo di garanzia del fornitore
quando costui subisce a sua volta (legittime) aggressioni
giudiziarie. Anzi in tal caso i successivi interventi normativi -
anche di iniziativa comunitaria - volti ad incalzare e penalizzare i
ritardi nell'adempimento delle transazioni commerciali e la
riscossione di tributi e contributi da parte dell'erario, colpiscono
oltremodo chi incolpevolmente non riesce a recuperare quella
provvista necessaria a far fronte alle contratte esposizioni.
D'altronde è ormai acclarato come la valutazione in ordine al
concetto di ragionevolezza vada connesso non già alla specifica
vicenda processuale (eventualmente terminata con celere declaratoria
di improcedibilita'), bensì con riferimento alla pretesa sostanziale
fatta valere in giudizio, ossia sul tempo processuale globalmente
occorrente ad ottenere la concreta realizzazione del bene della vita
per cui si è invocata tutela, essendo totalmente indifferente che
per quella pretesa sia stato necessario proporre in successione una
pluralità di azioni.
Art. 41 - Si ravvisa inoltre una lesione al principio di libertà
nell'esercizio della iniziativa economica privata. L'impossibilità
anche solo temporanea (ci si figuri nell'accezione che il termine ha
di fatto assunto) di conseguire coattivamente una pretesa pecuniaria
da parte dell'imprenditore - che oltretutto spesso opera in regime di
quasi esclusività con l'amministrazione sanitaria - è elemento
disgregante l'esercizio di impresa. Si interrompe di fatto quella
catena che consente all'operatore intermedio di conseguire quella
provvista necessaria a rifornirsi dei beni strumentali al suo
servizio economico così travolgendo la sua stessa capacità
economica. D'altronde l'impossibilità già riferita di poter anche
solo controllare la ammissibilità del credito vantato, in sede di
ricognizione amministrativa (di fatto mai avviata non avendo la
opponente fornito prova di aver adottato simile incombente) impedisce
addirittura la mera pianificazione della propria attività. Lo stesso
ricorso al credito è di fatto inibito dalla indisponibilità degli
intermediari finanziari (banche e/o factoring) a rischiare risorse in
mancanza di certezze circa l'an ed il quantum della restituzione.
Tutto ciò come detto in un sistema complessivo che, giustamente,
impegnato sempre più, a garantire (ad altri) la celerità e la
facilità di riscossione, si risolve, esso stesso, in un ulteriore
ostacolo all'attività di quell'operatore economico rapportatosi con
l'amministrazione sanitaria agevolata.
Art. 77, comma II - è rilevabile, inoltre, una violazione di
carattere metodologico connesso alla assoluta estraneità del
precetto normativo di cui all'art. 6-bis legge n. 189/12 (legge di
conversione) al testo originariamente disposto dal d.l. 158/12. In
sostanza, la illustrata normativa di proroga e di inasprimento del
regime di impignorabilità è stato introdotto solo in sede di
conversione (emendamento 6.01 a firma dei relatori Barani-Turco
discusso ed approvato in sede referente dalla XII Commissione «Affari
Sociali» della Camera dei Deputati), nel corpo di un provvedimento
normativo dal contenuto palesemente disomogeneo ed in un contesto di
assenza di quei requisiti di necessità ed urgenza imposti alla
tipologia della fonte. Per giurisprudenza ormai consolidata, la Corte
Costituzionale ha individuato «tra gli indici alla stregua dei quali
valutare se risulti evidente o meno la carenza del requisito della
straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza di provvedere, la
evidente estraneità della norma censurata rispetto alla materia
disciplinata da altre disposizioni del decreto legge in cui è
inserita» (cfr sent. n. 22 del 16 febbraio 2012 richiamante
espressamente risalente 171/07 e 128/08). Deduce il Giudice di
Legittimità che «l'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o
alla finalità del decreto spezza il legame logico giuridico tra la
valutazione fatta dal governo dell'urgenza del provvedere ed i
provvedimenti provvisori con forza di legge, di cui alla norma
costituzionale citata.» E conclude che «si deve ritenere che
l'esclusione della possibilità di inserire nella legge di
conversione di un decreto legge emendamenti del tutto estranei
all'oggetto ed alla finalità del testo originario non risponda
soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia imposta
dall'art. 77, secondo comma Cost., che istituisce un nesso di
interrelazione funzionale tra decreto legge, formato dal Governo ed
emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di conversione,
caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto
a quello ordinario». In definitiva, la violazione del precetto
costituzionale non deriva dalla concreta assenza dei presupposti di
necessità ed urgenza delle norme eterogenee introdotte in sede di
conversione, ma «.... per l'uso improprio, da parte del Parlamento,
di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con speciali
modalità di procedura, allo scopo di convertire, o non, in legge un
decreto legge.» E la circostanza non appaia di scarsa importanza e di
mero formalismo, ove si considerino le peculiarità procedimentali
che il dettato costituzionale consente alla fonte di conversione.
Innanzitutto il disegno di legge di conversione appartiene alla
competenza riservata del Governo, che deve presentarlo alle Camere il
giorno stesso della emanazione del decreto. Anche i tempi del
procedimento sono particolarmente rapidi, giacchè le Camere, anche
se sciolte, sono convocate appositamente e si riuniscono entro cinque
giorni. Gli stessi regolamenti delle Camere prevedono norme
specifiche mirate a calendarizzare i lavori, in modo di consentire la
conversione in legge entro il termine costituzionale di sessanta
giorni. È di tutta evidenza come non può essere costituzionalmente
legittimo utilizzare un mezzo sì spedito per veicolare quel che la
mera contingenza consiglia.
Nel caso di specie emerge palese la ultroneità dell'argomento
successivamente introdotto ed afferente concetti di proroga del
regime di esenzione dalle azioni esecutive promosse in danno agli
enti sanitari, rispetto alla norma originaria contenente
«disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del paese mediante
un più alto livello di tutela della salute - C. 5440». Tale
disciplina afferiva precipuamente una migliore organizzazione e
razionalizzazione dell'attività assistenziale e sanitaria e, non a
caso, veniva affidata, in sede referente, alla Commissione XII
«Affari Sociali» della Camera.
Ove ciò non convincesse completamente è forse decisiva
l'analisi dei lavori preparatori della stessa, nell'ambito dei quali,
in sede di seduta di approvazione dell'emendamento specifico (4
ottobre 2012), ben quattro componenti si premuravano avanzare
perplessità circa la materia trattata. Chi per ricondurla alle
competenze di altra Commissione (bilancio) chi per rilevare come
«l'articolo aggiuntivo rechi misure pertinenti propriamente ad una
legge di stabilita'».
D'altronde tutte le molteplici precedenti attività normative di
introduzione e proroga dell'istituto sono sempre state adottate a
mezzo leggi di stabilità ovvero manovre correttive e/o di
stabilizzazione dei conti pubblici e, sempre, espressamente previste
già in sede di decretazione di urgenza e poi oggetto di conversione.
Non sfugga poi la ulteriore circostanza confermativa costituita della
introduzione di testo assolutamente analogo in sede di disegno di
legge di stabilità anno 2013, testo poi abrogato, a mezzo
l'approvazione di successivo emendamento, per essere già vigente con
l'entrata in vigore della legge n. 189.
Tutte le argomentazioni sin qui evidenziate convincono della non
manifesta infondatezza della questione di illegittimità dell'art. 1,
comma 51, legge n. 220/10, sì come risultante a seguito delle
modifiche apportate dalla legge n. 189/12, per contrasto con gli
artt. 3 comma I, 24, comma I, 41, 111 comma II e 77 comma II della
Costituzione nella misura in cui vieta di intraprendere e proseguire
le azioni esecutive nei confronti delle regioni commissariate per
disavanzo nel settore sanitario.
Rinviando, per quanto attiene la delibazione circa la rilevanza
della questione di legittimità costituzionale a quanto in limine di
provvedimento rilevato, si ribadisce come solo a siffatto
pronunziamento di incostituzionalità possa conseguire il rigetto
delle eccezioni sollevato dalla opponente ASL Napoli 1 Centro e
l'assegnazione giudiziale dei crediti vantati dal creditore
procedente.
Viene pertanto sollevata alla Consulta la soluzione
dell'incidente di costituzionalità con le modalità di cui all'art.
23 legge 11 marzo 1957 n. 83, e per l'effetto si dispone la
sospensione della presente procedura. Tale decisione è assorbente
ogni altra sollevata questione.

P.Q.M.

1. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 51, legge n.
220/10, sì come risultante a seguito delle modifiche apportate da
ultimo dalla legge n. 189/12, ai sensi e per le ragioni illustrate
nella parte motiva, per contrasto con gli artt. 3 comma I, 24, comma
I, 41 111 comma II e 77 comma II della Costituzione;
2. Dispone, a cura della Cancelleria la immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
3. Sospende il presente giudizio;
4. Dispone che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri
e sia comunicata al Presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei Deputati;
Manda la Cancelleria per gli adempimenti. Si comunichi
Napoli, 4 marzo 2012