1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 22-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 13 aprile 1992
N. 11 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 13 aprile 1992 (della regione Liguria) Edilizia e urbanistica - Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni recante i piani di cessione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica - Previsione dell'obbligo delle regioni di impartire direttive per la vendita di fabbricati nei quali coloro che intendano acquistare costituiscano almeno il 50% dei locatari - Possibilita' dell'ente gestore di vendere egualmente gli alloggi richiesti anche qualora gli acquirenti rappresentino meno del 50% degli alloggi costituenti il fabbricato - Facolta' delle regioni di autorizzare l'ente gestore a rifiutare le richieste di acquisto inferiori al 50% degli alloggi del fabbricato qualora lo stesso non ravvisi l'opportunita' della vendita, motivandone analiticamente le ragioni - Inclusione in detta disciplina anche degli immobili realizzati con risorse proprie da parte degli enti gestori - Previsione per questi ultimi alloggi, nonche' per quelli acquisiti, realizzati o recuperati con contributi regionali, del versamento degli introiti delle cessioni nelle contabilita' speciali gia' tenute dagli enti gestori presso la tesoreria dello Stato - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica - Violazione dei principi inerenti alla funzione statale di indirizzo e coordinamento nei confronti dell'attivita' amministrativa regionale, attesa la mancanza nel caso di un fondamento in una espressa disposizione di legge - Mancata consultazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni (art. 12, quinto comma, lett. b), della legge n. 400/1988) - Istanza di sospensione. (D.P.R. 14 febbraio 1992, artt. 1, 3, 4, 5 e 6). (Cost., artt. 117 e 118). (092C0464) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 22-4-1992)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Liguria, in
persona del presidente pro-tempore, rappresentato e difeso per
mandato a margine del presente atto dall'avv. Giuseppe Petrocelli, ed
elettivamente domiciliato in Roma, presso l'avv. Gianpaolo Zanchini,
in via XX Settembre, 1, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del presidente pro-tempore per la risoluzione
con istanza di sospensione del conflitto insorto a seguito
dell'emanazione del d.P.R. 14 febbraio 1992, pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale del 18 febbraio 1992, n. 40, ad oggetto: "Atto di
indirizzo e coordinamento alle regioni recante i piani di cessione
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica".
F A T T O
La materia della "Edilizia residenziale pubblica" inerisce
incontestabilmente alla sfera di competenza regionale, ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione nella lettura fornitane sia
dall'art. 93 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, sia dal complesso di
norme poste dalla legge 5 agosto 1978, n. 457.
Recentemente, è intervenuta in detto settore anche la legge 30
dicembre 1991, n. 412, recante "Disposizioni in materia di finanza
pubblica", che - all'art. 28 - ha enunciato, con forte spirito
innovativo, tutta una serie di principi volti a consentire la
alienazione dei fabbricati costituiti da alloggi di edilizia
residenziale pubblica; fondamentale, tra tali principi, quello
secondo il quale l'alienazione dei fabbricati in questione è
consentita "esclusivamente per il conseguimento di finalità proprie
dell'edilizia abitativa pubblica".
In tale quadro, sono state attribuite alle regioni da parte
dell'art. 28 della legge n. 412/1991 le sottoindicate funzioni
comprendenti:
la approvazione dei piani di cessione degli alloggi predisposti
dagli enti gestori;
la adozione di misure per la mobilità degli inquilini che non
desiderano acquisire gli alloggi in vendita;
l'emanazione di direttive per la gestione da parte delle
amministrazioni proprietarie dei fondi ricavati dalle alienazioni;
la predisposizione (con legge regionale) delle modalità con cui
l'ente gestore presta la propria assistenza alla formazione e al
funzionamento dei condomini interessati dalle alienazioni.
Va notato fin da ora che l'articolo di legge che si commenta non
prevede l'emanazione di atti di indirizzo e coordinamento volti ad
indicare i criteri a cui debbano attenersi le regioni nell'esercizio
delle proprie competenze (è solo la lett. b) del settimo comma a
prevedere un decreto del Ministro dei lavori pubblici, di concerto
con il Ministro del tesoro, per regolare le modalità di accesso ai
mutui da attivarsi con la quota di riserva dei finanziamenti di
edilizia agevolata ivi prevista).
Ciò nonostante, sulla Gazzetta Ufficiale del 18 febbraio 1992, n.
40, è stato pubblicato il d.P.R. 14 febbraio 1992 avente ad oggetto:
"Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni recante i piani di
cessioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica".
Tale atto, oltre ad esser privo di qualunque supporto normativo,
come si dirà fra poco, appare pesantemente lesivo delle competenze
regionali in materia ed in contrasto con le disposizioni del citato
art. 28 della legge n. 412/1991 e pertanto la regione Liguria si vede
costretta a chiedere il riparatorio intervento della Corte, affidando
il presente ricorso per conflitto di attribuzione ai seguenti motivi
di
D I R I T T O
I. - Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione con
riferimento all'art. 93 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Violazione
e falsa applicazione dell'art. 28 della legge 30 dicembre 1991, n.
412.
L'art. 93 del d.P.R. n. 616/1977 ha disposto nella materia
dell'edilizia residenziale pubblica il più ampio trasferimento alle
regioni delle funzioni di programmazione, di gestione, nonchè di
organizzazione del servizio della casa (Corte costituzionale sentenza
n. 727 del 30 giugno 1988). Successivamente, con la legge n. 457 del
5 agosto 1978, la sfera di competenza regionale in materia è stata
ulteriormente arricchita (art. 4) e - per converso - delimitata la
competenza statale.
In tale contesto, ove appare evidente che è ormai l'ente-regione
l'effettivo centro di imputazione delle attività inerenti la
materia, è intervenuto l'art. 28 della legge n. 412/1991 cit. che -
coerentemente all'impostazione fino ad allora seguita dal legislatore
statale - nel momento in cui ha provveduto a delineare il sistema
delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica -
ha attribuito all'ente-regione la funzione relativa alla approvazione
dei relativi piani di cessione. La previsione di un atto regionale di
"approvazione" (il quale - non si dimentichi - a norma del terzo
comma dell'art. 28 - dev'essere ispirato esclusivamente al
"conseguimento di finalità proprie dell'edilizia residenziale
pubblica") comporta evidentemente che solo a seguito dell'intervenuta
approvazione viene individuato il patrimonio abitativo da cedere.
Per converso, gli artt. 1, 3 e 4 del d.P.R. 14 febbraio 1992
impugnato in questa sede, laddove prevedono che le regioni:
a) dovranno impartire direttive perchè vengano posti in
vendita i fabbricati nei quali coloro che intendano acquistare
costituiscono almeno il 50% dei locatari;
b) dovranno prevedere che l'ente gestore possa ugualmente
proporre la vendita degli alloggi richiesti anche qualora gli
acquirenti rappresentino meno del 50% degli alloggi costituenti il
fabbricato;
c) possono autorizzare l'ente gestore a rifiutare le richieste
di acquisto inferiore al 50% degli alloggi del fabbricato qualora lo
stesso non ravvisi l'opportunità della vendita, motivandone
analiticamente le ragioni, sembrano viceversa attribuire
all'assegnatario un vero e proprio diritto all'acquisto fortemente
tutelato rispetto alle scelte degli enti gestori e delle
amministrazioni regionali, le quali dovrebbero, invece, tener conto
prioritariamente degli equilibri economici e delle potenzialità di
investimento degli enti gestori per concretizzare l'obiettivo,
chiaramente indicato dall'art. 28, di alienazioni dirette
esclusivamente al conseguimento delle finalità dell'edilizia
abitativa pubblica.
In altre parole, appare evidente che le disposizioni che si
censurano in questa sede condizionano fortemente l'esercizio della
funzione regionale di approvazione dei piani, svuotandola
parzialmente di significato mediante la predeterminazione
autoritativa del contenuto dei relativi provvedimenti regionali, i
quali - nel disegno governativo - dovrebbero obbligatoriamente
consentire il massimo possibile di cessioni.
E ciò - si noti ancora una volta - nonostante l'art. 28 della
legge n. 412/1991, non ponga alcun limite o vincolo diretto alle
regioni nell'esercizio delle competenze ivi delineate.
E ancora: un ulteriore motivo di contrasto tra il d.P.R. 14
febbraio 1992 e l'art. 28 della legge n. 412/1991 è ravvisabile
nell'art. 6, secondo comma, il quale va qui censurato sotto due
aspetti:
a) nella parte in cui include nella disciplina dell'art. 28
anche gli immobili realizzati con risorse proprie da parte degli enti
gestori, a fronte del dettato dell'art. 28, primo comma, il quale
circoscrive la propria applicabilità agli alloggi "acquisiti,
realizzati o recuperati, a totale carico o con concorso o con
contributo dello Stato o della regione, dallo Stato, da enti pubblici
territoriali, dagli I.A.C.P. e dai loro consorzi";
b) nella parte in cui prevede anche per questi alloggi e per
quelli acquisiti, realizzati o recuperati con contributi regionali il
versamento degli introiti delle cessioni nelle contabilità speciali
già tenute dagli enti gestori presso la tesoreria dello Stato,
sottraendo, pertanto, alla disponibilità degli enti gestori stessi e
delle regioni risorse finanziarie non derivanti da contributi
statali. Tale versamento appare, in contrasto con il sesto comma
dell'art. 28, richiamato nel primo comma dell'art. 6, anche per gli
introiti derivanti dalle vendite del patrimonio costituito con
contributi statali, in quanto il citato art. 28 prevede espressamente
che "i fondi ricavati dalle alienazioni saranno gestiti direttamente
dalle amministrazioni proprietarie e destinati secondo le direttive
impartite dalle regioni".
Non si vede come le amministrazioni proprietarie possano gestire
fondi che devono versare nelle gestioni speciali presso la tesoreria
dello Stato e di cui non vengono poi specificate le modalità di
prelievo, tenuto conto che l'attuale disciplina dei fondi
contabilizzati e versati in dette gestioni speciali prevede la messa
a disposizione con decreti da parte del Ministero dei lavori
pubblici, sentito il C.E.R. sulla base di programmi proposti dalle
regioni.
Infine, l'autonomia regionale è stata pesantemente violata dal
d.P.R. qui impugnato sotto ulteriore profilo, giacchè mentre l'art.
28 della legge n. 412/1991 cit. non stabilisce termini procedurali
indirizzati alle regioni per l'esercizio delle competenze ivi ad esse
attribuite, l'art. 5 del d.P.R. 14 febbraio 1992 limita fortemente
l'autonomia organizzativa della regione, mediante l'imposizione di
una puntigliosa disciplina completa - addirittura - dei termini di
approvazione dei piani di cessione e dei conseguenti adempimenti da
parte degli enti gestori nonchè degli assegnatari. (v. il primo,
terzo e quarto comma).
II. - Violazione dei principi inerenti la funzione statale di
indirizzo e di coordinamento nei confronti dell'attività
amministrativa regionale. Violazione dell'art. 28 della legge 30
dicembre 1991, n. 412, sotto ulteriore profilo.
L'emanazione di un atto di indirizzo e coordinamento nei confronti
delle regioni deve avvenire sulla base di un'espressa disposizione
legislativa.
In tale senso è il costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte
che, con la sentenza n. 150/1982 (a cui hanno fatto sguito altre
pronunce di uguale tenore) ha ritenuto che il principio di legalità
imponga di fondare gli atti di indirizzo e coordinamento su una pre-
via specifica attribuzione legislativa di competenza che non solo
investa il governo di tale potere, ma ne delimiti i confini onde
comporre le istanze dell'autonomia con le esigenze unitarie (v.
altresì sentenza n. 338/1989, ove è affermato che alle disposizioni
di indirizzo e coordinamento "non può mancare una adeguata copertura
legislativa, nel senso che esse devono avere il loro fondamento in
puntuali norme di legge volte a determinare, se pure nelle loro linee
essenziali, il sostanziale contenuto normativo"). Ora, nel caso di
specie, la copertura legislativa del potere governativo nè può
ravvisarsi nell'art. 28 della legge n. 142/1991, che non contempla
l'esercizio di tale potere da parte del Governo, nè può ravvisarsi
nelle altre disposizioni legislative statali che trasferiscono le
funzioni in materia di edilizia residenziale pubblica alle regioni.
Infatti nè l'art. 93 del d.P.R. n. 616/1977 nè la legge n. 457/1988
(che anzi affida al CIPE precise funzioni di indirizzo) prevedono che
il Governo si avvalga di atti di indirizzo e coordinamento nella
materia.
III. - Violazione dell'art. 12, quinto comma, lett. b), della
legge 23 agosto 1988, n. 400.
La norma citata in rubrica prevede che venga consultata la
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni quanto
debbano essere emanati atti di indirizzo e coordinamento nei
confronti delle regioni.
Tuttavia, nel caso di specie, non risulta che anteriormente
all'emanazione del d.P.R. 14 febbraio 1992 la conferenza sia stata
consultata.
Istanza di sospensione
Poichè l'esecuzione dell'atto qui impugnato creerebbe gravissimi
problemi agli enti gestori e all'amministrazione regionale, se ne
chiede la sospensione ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo
1953, n. 57.
I "gravi motivi" a cui il citato articolo fa riferimento per la
concessione della sospensione possono essere così individuati:
qualora sulla base del d.P.R. qui impugnato si impostassero i
provvedimenti da assumersi sulla base di un diritto all'acquisto
autonomo e tutelato da parte degli assegnatari, non sarebbe poi
possibile non proseguire su tale impostazione, anche se dovesse
risultare errata, essendosi ormai create aspettative e diritti
soggettivi a cui politicamente e giuridicamente non potrebbe
rifiutarsi risposta positiva mediante la cessione del patrimonio.
In parallelo, peraltro, dovrebbero essere avviate rilevanti
operazioni di mobilità dell'utenza non acquirente, con evidente
allarme sociale da un lato e lavoro e spese ingenti dall'altro.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale annulli previa
sospensione in parte qua gli artt. 1, 3, 4, 5 e 6 del d.P.R. 14
febbraio 1992 per avere invaso la sfera di competenza
costituzionalmente attribuita in materia alla regione Liguria.
Genova-Roma, addì 25 marzo 1992
Avv. Giuseppe PETROCELLI

92C0464