1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 29 SENTENZA 13 - 23 gennaio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Imposte e tasse - Emersione di lavoro irregolare - Imponibili che ne derivano - Imposte sostitutive - Ritenuta destinazione del relativo gettito al fondo statale istituito ai sensi della legge n. 388 del 2000 - Normativa dello Stato - Ricorso della Regione Siciliana - Assunta lesione delle prerogative della Regione, cui spetterebbero i tributi previsti - Applicabilita' delle norme censurate compatibilmente con le norme statutarie - Non fondatezza della questione. - Legge 18 ottobre 2001, n. 383, art. 1 (nel testo modificato dall'art. 21, comma 1-bis del d.l. 25 settembre 2001, n. 350, convertito in legge 23 novembre 2001, n. 409). - Costituzione, artt. 3 e 81, quarto comma; statuto Regione Siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2. Imposte e tasse - Emersione di lavoro irregolare - Imponibili che ne derivano - Imposte sostitutive - Regolazioni contabili degli effetti finanziari - Previsioni di legge statale - Ricorso della Regione Siciliana - Ritenuta ripartizione del gettito fiscale per entrate di sicura spettanza regionale - Lamentata esclusione della partecipazione regionale alla determinazione di tale riparto - Non fondatezza della questione. - Legge 18 ottobre 2001, n. 383, art. 3, comma 4. - Costituzione, artt. 3 e 81, quarto comma; statuto Regione Siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2. Imposte e tasse - Riduzione di imposte e agevolazioni fiscali - Conseguenti minori entrate a far data dall'esercizio finanziario 2003 - Previsioni di legge statale - Ricorso della Regione Siciliana - Assunta lesione delle prerogative regionali in ordine alla attribuzione di entrate di spettanza regionale - Non fondatezza della questione. - Legge 18 ottobre 2001, n. 383, art. 18. - Costituzione, artt. 3 e 81, quarto comma; statuto Regione Siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2. (003C0108) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente:

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 3,
comma 4, e 18 della legge 18 ottobre 2001, n. 383 (Primi interventi
per il rilancio dell'economia), promosso con ricorso della Regione
Siciliana, notificato il 19 dicembre 2001, depositato in cancelleria
il 28 successivo ed iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 2003 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Udito l'avvocato Giovanni Carapezza Figlia per la Regione
Siciliana e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Siciliana, con ricorso depositato il 28 dicembre
2001, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1, 3, comma 4, e 18 della legge 18 ottobre 2001, n. 383 (Primi
interventi per il rilancio dell'economia), in riferimento all'art. 36
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione Siciliana), all'art. 2 del d.P.R.
26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello statuto della
Regione Siciliana in materia finanziaria) e agli artt. 3 e 81, quarto
comma, della Costituzione.
1.1. - La Regione ricorrente censura, in primo luogo, l'art. 1
(Dichiarazione di emersione) della legge n. 383 del 2001 - nel testo
modificato dal comma 1-bis dell'art. 21 del decreto-legge
25 settembre 2001, n. 350 (Disposizioni urgenti in vista
dell'introduzione dell'euro in materia di tassazione dei redditi di
natura finanziaria, di emersione di attività detenute all'estero, di
cartolarizzazione e di altre operazioni finanziarie), aggiunto dalla
relativa legge di conversione 23 novembre 2001, n. 409 - in base al
quale gli imprenditori che hanno fatto ricorso a lavoro irregolare
possono farlo emergere tramite apposita dichiarazione che costituisce
titolo di accesso ad un regime di incentivo fiscale e previdenziale.
In particolare, detto art. 1 prevede per gli imprenditori
l'applicazione, sull'incremento dell'imponibile risultante dalla
dichiarazione di emersione, di un'imposta sostitutiva dell'IRPEF,
dell'IRPEG e dell'IRAP, con tassazione separata rispetto al rimanente
imponibile (art. 1, comma 2, lettera a).
Esso prevede, inoltre, un regime fiscale agevolato per i
lavoratori i cui rapporti vengono ad emersione: anche ai redditi di
lavoro di tali soggetti si applica un'imposta sostitutiva dell'IRPEF,
con tassazione separata rispetto al rimanente imponibile (art. 1,
comma 2, lettera b).
Lo stesso art. 1 dispone altresì che la dichiarazione di
emersione, su richiesta degli imprenditori interessati, può anche
valere come proposta di concordato tributario e previdenziale ai fini
dell'applicazione di una ulteriore imposta sostitutiva dell'IRPEF,
dell'IRPEG, dell'IRAP e dell'IVA e dei contributi previdenziali, con
tassazione separata rispetto al rimanente imponibile (art. 1,
comma 3).
Detto articolo prevede ancora che i lavoratori «emersi» possono
estinguere i loro debiti fiscali e previdenziali, connessi alla
prestazione di lavoro irregolare, mediante il pagamento di una somma
stabilita in quota fissa per ciascun anno pregresso senza
applicazione di sanzioni e interessi (art. 1, comma 4).
L'articolo in questione prevede infine che le «maggiori entrate»
derivanti dal recupero della base imponibile connessa ai programmi di
emersione, con esclusione di quelle contributive, affluiscono al
fondo di cui all'art. 5 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. Legge finanziaria 2001» (art. 1, comma 8).
Come già accennato, le predette disposizioni, ad avviso della
Regione, sarebbero lesive dell'art. 36 dello statuto della Regione
stessa, dell'art. 2 delle norme di attuazione dello statuto in
materia di autonomia finanziaria, nonchè degli artt. 3 e 81, quarto
comma, della Costituzione.
Infatti la previsione secondo la quale il gettito delle imposte
sostitutive sugli imponibili derivanti dall'emersione di lavoro
irregolare confluisce nel fondo istituito ai sensi dell'art. 5 della
legge n. 388 del 2000 comporterebbe una riserva allo Stato di dette
risorse con pregiudizio economico per la Regione, in quanto in tal
modo si determinerebbe una sostituzione di una imposta spettante alla
Regione con una nuova fattispecie assegnata viceversa allo Stato «per
generiche finalità di riduzione della pressione contributiva».
D'altra parte, le imposte sostitutive previste dall'art. 1 della
legge n. 383 del 2001 mancherebbero del requisito della novità
dell'entrata previsto dall'art. 2 delle norme di attuazione dello
statuto regionale quale condizione necessaria per derogare al
principio di spettanza regionale delle entrate riscosse nel
territorio della Regione Siciliana; ciò in quanto le imposte
sostitutive previste dalla legge in esame non avrebbero «carattere
additivo rispetto al regime fiscale preesistente, incidendo le stesse
su fattispecie già oggetto di tassazione».
1.2. - La Regione Siciliana impugna anche l'art. 3, comma 4,
(Disposizioni di attuazione) della legge n. 383 del 2001, il quale
prevede un procedimento inteso a determinare le regolazioni contabili
degli effetti finanziari per lo Stato, le Regioni e gli enti locali,
conseguenti all'applicazione delle predette norme contenute nel
capo I della legge medesima.
Detta disposizione sarebbe lesiva dell'art. 36 dello statuto
regionale, dell'art. 2 delle norme di attuazione dello statuto
medesimo in materia finanziaria e degli artt. 3 e 81, quarto comma,
della Costituzione, in quanto istituisce un regime di regolazioni
contabili per entrate che sono comunque di spettanza regionale.
In ogni caso la Regione Siciliana ritiene che la disposizione
censurata non preveda un adeguato momento procedurale atto a
garantire, in ossequio al principio di leale cooperazione, la
«partecipazione regionale alle determinazioni attuative del
meccanismo derogatorio al principio generale della attribuzione alla
Regione Siciliana dell'intero gettito dei tributi riscossi sul
proprio territorio».
1.3. - La ricorrente impugna, inoltre, l'art. 18 (Copertura
finanziaria) della citata legge n. 383 del 2001, il quale dispone
che, per sopperire alle minori entrate derivanti dalla soppressione
dell'imposta sulle successioni e donazioni e dalla riduzione ed
esenzione di altre imposte previste dal capo VI, nonchè agli oneri
recati dal capo II, si provvede mediante utilizzo di quote delle
maggiori entrate previste dal medesimo capo II, statuendo, peraltro,
che le restanti maggiori entrate indicate dallo stesso capo II sono
destinate al miglioramento dei saldi dei rispettivi esercizi del
bilancio dello Stato.
Secondo la ricorrente, tale disposizione, nel destinare al solo
erario statale le quote di maggiori entrate previste dal capo II
della legge violerebbe le sovraordinate norme statutarie e di
attuazione in materia di autonomia finanziaria della Regione
Siciliana, si porrebbe in contrasto con il principio di uguaglianza,
determinerebbe uno squilibrio dei conti pubblici regionali in spregio
del principio generale dell'obbligo di copertura delle spese, finendo
con il comprimere, quale effetto indiretto, anche l'autonomia
legislativa della Regione.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto che il
ricorso venga dichiarato non fondato.
2.1. - In relazione alle questioni relative all'art. 1 della
legge n. 383 del 2001, la difesa erariale ritiene che nella specie si
versi in un'ipotesi di riserva a favore dello Stato dell'incremento
di gettito fiscale conseguente al delineato programma di emersione
del lavoro sommerso.
Infatti, le «maggiori entrate», derivanti dalla legge medesima,
rappresentate dall'imposta sostitutiva sull'imponibile emerso,
sarebbero da configurare quali «nuove entrate», suscettibili perciò
di destinazione all'erario attraverso la confluenza nel fondo di cui
all'art. 5 della legge n. 388 del 2000, e ciò nel rispetto
dell'art. 2 delle norme di attuazione dello statuto della Regione
Siciliana in materia di autonomia finanziaria.
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene inoltre priva di
fondamento la questione posta in riferimento all'art. 3, comma 4,
della legge n. 383 del 2001, secondo cui la definizione delle
regolazioni contabili nell'ambito della Conferenza unificata non
sarebbe idonea a soddisfare l'esigenza d'una partecipazione regionale
alle determinazioni attuative della deroga alle regole statutarie.
Infatti le misure adottate con la disposizione impugnata
concernono l'intero territorio nazionale, così da non giustificare
una separata considerazione di interessi particolari della Regione,
per modo che il criticato «passaggio in Conferenza unificata»
rappresenterebbe momento sufficiente di valutazione della posizione
della Regione Siciliana agli effetti della concreta adozione delle
opportune regolazioni contabili.
In relazione all'ultima questione, relativa all'art. 18 della
legge n. 383 del 2001, l'Avvocatura ritiene, sotto il profilo della
ragionevolezza, che il carattere di generalità delle misure adottate
per il rilancio dell'economia del paese trova coerente corrispondenza
nelle previste destinazioni delle maggiori entrate, in parte, a
compensazione degli oneri dipendenti dalla soppressione e riduzione
dei tributi e, per il residuo, al miglioramento dei saldi indicati
negli esercizi finanziari cui l'intera collettività è interessata,
così da togliere fondamento ad ipotizzabili rilievi di arbitrarietà
o illogicità delle scelte legislative operate.
Quanto alla denunciata violazione dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione, conseguente alla non prevista «compensazione»
della riduzione delle risorse finanziarie regionali, la difesa
erariale ritiene che le spettanze della Regione siano comunque
assicurate in sede di riparto annuale del gettito dei tributi
riscossi in Sicilia.

Considerato in diritto

1. - La Regione Siciliana, con il primo motivo di ricorso,
ritiene che l'art. 1 della legge 18 ottobre 2001, n. 383 (Primi
interventi per il rilancio dell'economia) - nel testo modificato dal
comma 1-bis dell'art. 21 del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 350
(Disposizioni urgenti in vista dell'introduzione dell'euro in materia
di tassazione dei redditi di natura finanziaria, di emersione di
attività detenute all'estero, di cartolarizzazione e di altre
operazioni finanziarie), aggiunto dalla relativa legge di
conversione 23 novembre 2001, n. 409 - nella parte in cui riserva
allo Stato il gettito di imposte sostitutive correlate all'emersione
di basi imponibili, destinandolo al fondo di cui all'art. 5 della
legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2001),
sia in contrasto con l'art. 36 del regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
Siciliana), con l'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello statuto della Regione Siciliana in materia
finanziaria) e con gli artt. 3 e 81, quarto comma, della
Costituzione.
In particolare, secondo la prospettazione regionale, il
richiamato art. 1 della legge n. 383 del 2001 sarebbe lesivo delle
prerogative della Regione Siciliana in materia finanziaria, in quanto
«non configura nè una imposta di nuova istituzione nè una entrata
derivante da un aumento di aliquota di un'imposta preesistente, ma
detta una specifica disciplina nel presupposto di una emersione di
basi imponibili, le quali, qualora tutti i contribuenti avessero
correttamente adempiuto gli obblighi, precipuamente tributari, sugli
stessi gravanti, avrebbero già da tempo costituito presupposto di
imposte di spettanza regionale».
La questione non è fondata nei termini di seguito specificati.
Si deve convenire che, nella specie, non si tratta di una nuova
entrata, ma di una imposta sostitutiva di tributi di pacifica
spettanza regionale (sentenza n. 49 del 1972), e, di conseguenza, si
è fuori dall'ipotesi eccezionale prevista a favore dello Stato
dall'art. 2 delle norme di attuazione dello statuto della Regione
Siciliana in materia finanziaria, secondo il quale spettano alla
Regione Siciliana «tutte le entrate tributarie erariali riscosse
nell'ambito del suo territorio, dirette o indirette, comunque
denominate, ad eccezione delle nuove entrate tributarie il cui
gettito sia destinato con apposite leggi alla copertura di oneri
diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative
dello Stato specificate nelle leggi medesime».
Sennonchè, è da tener presente che l'art. 1 della legge n. 383
del 2001, nel prevedere che il gettito delle entrate sostitutive è
destinato al fondo di cui all'art. 5 della legge finanziaria n. 388
del 2000, richiama non solo quest'ultimo articolo, ma,
implicitamente, anche il suo regime, che si incentra sulla clausola
di salvaguardia di cui all'art. 158, comma 2, della stessa legge
n. 388 del 2000, secondo il quale le disposizioni in questione sono
applicabili alle Regioni a statuto speciale ed alle Province di
Trento e Bolzano «compatibilmente con le norme dei rispettivi
statuti». Ne consegue che, per quanto riguarda la Sicilia, la
confluenza del gettito delle imposte sostitutive al fondo di cui
all'art. 5 della citata legge n. 388 del 2000 non è possibile,
poichè in contrasto, come sopra si è visto, con l'art. 2 delle
norme di attuazione dello statuto della Regione Siciliana in materia
finanziaria (sentenza n. 92 del 2003). Si deve dunque concludere che
l'art. 1 della legge n. 383 del 2001 non configura una lesione della
competenza regionale.
2. - Non fondata è anche la questione sollevata in relazione
all'art. 3, comma 4, della legge n. 383 del 2001.
Secondo la Regione Siciliana detta disposizione, nella parte in
cui prevede le modalità per la determinazione delle regolazioni
contabili degli effetti finanziari derivanti per lo Stato, le Regioni
e gli enti locali in conseguenza della previsione di cui all'art. 1,
sarebbe in contrasto con l'art. 36 dello statuto regionale, con
l'art. 2 delle norme di attuazione dello statuto stesso e con gli
artt. 3 e 81, quarto comma, della Costituzione, in quanto istituisce
un regime di riparto del gettito fiscale per entrate che sono invece
proprie della Regione e inoltre non prevede un adeguato momento
procedurale atto a garantire, in ossequio al principio di leale
cooperazione, la partecipazione regionale alla determinazione del
riparto stesso.
Ma sul punto è agevole osservare che, per le ragioni sopra
dette, non si pone un problema di riparto, essendo il gettito delle
imposte sostitutive di cui all'art. 1 della legge n. 383 del 2001 di
spettanza regionale, per la cui attribuzione, come è noto, si fa
ricorso all'ordinario sistema di versamento unitario dei tributi
(sentenze n. 92 del 2003 e n. 156 del 2002). D'altro canto,
l'eventuale ricorso a regolazioni contabili da effettuare in sede di
Conferenza unificata per l'attuazione della normativa in esame può
costituire, comunque, un momento di garanzia per la tutela degli
interessi regionali (sentenza n. 92 del 2003).
3. - La Regione Siciliana impugna infine l'art. 18 della legge
n. 383 del 2001 relativo alla copertura finanziaria dei maggiori
oneri di cui al capo VI e al capo II della stessa legge.
La ricorrente assume che tale norma sia in contrasto con
l'art. 36 dello statuto regionale, con l'art. 2 delle norme di
attuazione dello statuto stesso e con gli artt. 3 e 81, quarto comma,
della Costituzione.
La questione non è fondata.
Secondo la Regione la disposizione dell'art. 18 non garantirebbe
l'effettiva attribuzione alla Regione stessa di somme pari a quelle
perdute per effetto della soppressione, esenzione e riduzione di
imposte previste dal capo VI, nonchè dalla applicazione delle
agevolazioni fiscali previste dal capo II, le quali, come prescrive
l'art. 18, comma 2, comportano minori entrate a far data
dall'esercizio finanziario 2003.
La Regione, inoltre, lamenta la mancata destinazione a sè
medesima delle maggiori entrate previste dallo stesso art. 18,
comma 2, per effetto dei maggiori investimenti conseguenti alla prima
applicazione (esercizi finanziari 2001-2002) delle disposizioni
fiscali di cui al capo II (come risulta dalla relazione tecnica al
disegno di legge).
In ordine alla prima censura, va ribadito l'orientamento di
questa Corte secondo il quale lo Stato può disporre in merito alla
disciplina sostanziale dei tributi da esso istituiti, anche se il
correlativo gettito sia di spettanza regionale (sentenza n. 311 del
2003), purchè non sia gravemente alterato il rapporto tra
complessivi bisogni regionali e insieme dei mezzi finanziari per
farvi fronte (sentenze n. 138 del 1999 e n. 222 del 1994),
circostanza quest'ultima non dimostrata dalla ricorrente.
In relazione alla seconda censura, deve osservarsi che, alla
stregua di quanto sopra detto, la disposizione in esame deve essere
correttamente interpretata nel senso che le maggiori entrate di cui
al capo II confluiscono nel bilancio dello Stato al netto di quanto
dovuto alla Regione Siciliana, senza alcuna lesione delle prerogative
della Regione stessa in materia finanziaria.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 3, comma 4, e 18 della legge 18 ottobre 2001, n. 383
(Primi interventi per il rilancio dell'economia), sollevata, in
riferimento all'art. 36 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946,
n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione Siciliana),
all'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione
dello statuto della Regione Siciliana in materia finanziaria) e agli
artt. 3 e 81, quarto comma, della Costituzione, dalla Regione
Siciliana con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2004.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in Cancelleria il 23 gennaio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C0108