1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 2-6-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 251 SENTENZA 24 - 27 maggio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavoro - Emigrazione - Regione Liguria - Istituzione della consulta regionale per l'emigrazione - Assegnazione di contributi regionali a sostegno delle associazioni ed organizzazioni piu' rappresentative costituite all'estero per lo svolgimento di attivita' a favore degli emigrati liguri - Insussistenza di una incisione della sfera dei rapporti internazionali riservati allo Stato - Non fondatezza. (Legge regione Liguria riapprovata il 22 dicembre 1992, artt. 2, lett. e), 3, terzo comma, e 4) (093C0562) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 2-6-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, lett. e),
3, terzo comma, e 4 della legge della Regione Liguria riapprovata il
22 dicembre 1992 avente per oggetto: "Nuove norme in materia di
emigrazione ed istituzione della Consulta regionale per
l'emigrazione", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 12 gennaio 1993, depositato in cancelleria il
22 successivo ed iscritto al n. 4 del registro ricorsi 1993;
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 20 aprile 1993 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Udito l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il ricorrente.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 gennaio 1993, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità
costituzionale in via principale nei confronti degli artt. 2, lett.
e), 3, terzo comma, e 4 della legge regionale della Liguria
riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 22 dicembre 1992,
recante "Nuove norme in materia di emigrazione ed istituzione della
Consulta regionale per l'emigrazione", per violazione degli artt. 97,
117 e 118 della Costituzione, nonchè dell'art. 4 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, e degli artt. 1, 2 e 25 della legge 8 maggio
1985, n. 205.
Il ricorrente espone che il Consiglio regionale della Liguria,
nella seduta del 16 settembre 1992, approvava il disegno di legge n.
236, recante "Nuove norme in materia di emigrazione ed istituzione
della Consulta regionale per l'emigrazione". Tale disegno, all'art.
2, lett. e), ed al correlato art. 3, terzo comma, prevedeva
l'assegnazione di contributi a sostegno delle associazioni ed
organizzazioni più rappresentative costituitesi sia in Italia che
all'estero per lo svolgimento di attività a favore degli emigrati e
delle loro famiglie, secondo modalità da definirsi in un programma
annuale degli interventi, e, all'art. 4, disciplinava la composizione
della Consulta regionale per l'emigrazione, prevedendo un numero
complessivo di 37 membri, di cui 10 residenti all'estero.
La legge in tal modo approvata veniva rinviata al Consiglio
regionale il 16 ottobre 1992, avendo il Governo rilevato: a) che le
disposizioni di cui all'art. 2, lett. e), ed all'art. 3, terzo comma,
nel prevedere la concessione di contributi a favore di associazioni
di emigrati costituite ed operanti all'estero e non aventi una sede
nel territorio regionale, venivano a interferire con competenze
statali (in particolare, con quelle previste dal d.P.R. 5 gennaio
1967, n. 18, e dalla legge 8 maggio 1985, n. 205), potendo altresì
comportare una duplicazione d'interventi da parte della Regione
rispetto a quelli già effettuati dallo Stato; b) che la previsione
di un elevato numero di componenti per la Consulta regionale di cui
all'art. 4 determinava un eccessivo onere finanziario, in contrasto
con il principio di buona amministrazione posto dall'art. 97 della
Costituzione nonchè con l'indirizzo governativo volto al rigoroso
contenimento della spesa pubblica.
Successivamente, nella seduta del 22 dicembre 1992, il Consiglio
regionale della Liguria riapprovava la legge rinviata, modificando
solo l'art. 2, lett. e), nel senso di subordinare l'erogazione dei
contributi regionali alla presentazione di una dichiarazione, vistata
dall'autorità consolare, diretta ad attestare l'inesistenza di altri
contributi da parte dello Stato per le stesse finalità. Ma questa
modifica - ad avviso della difesa dello Stato - avendo recepito il
rilievo governativo per la sola parte relativa alla possibile
duplicazione degli interventi, violerebbe, pur sempre, tanto il
limite territoriale imposto alle competenze regionali quanto la
riserva a favore dello Stato di tutte le funzioni attinenti ai
rapporti internazionali, dovendosi intendere tale espressione come
comprensiva di ogni attività destinata a manifestare effetti
nell'ordinamento giuridico di Stati esteri.
L'Avvocatura dello Stato richiama, a questo riguardo, sia l'art. 4
del d.P.R. n. 616 del 1977, che riserva allo Stato le funzioni
attinenti ai rapporti internazionali anche nelle materie trasferite o
delegate alle Regioni e subordina a previe intese con il Governo lo
stesso svolgimento di attività promozionali all'estero da parte
delle Regioni nelle materie di loro competenza, sia la legge 8 maggio
1985, n. 205, che attribuisce agli uffici consolari, coadiuvati dagli
appositi comitati dell'emigrazione italiana, ogni azione di tutela
dei lavoratori emigrati e delle loro famiglie, anche al fine di
favorire il loro migliore inserimento nelle società di accoglimento
e di mantenere i loro legami con la realtà politica e culturale
italiana.
Per quanto concerne poi l'art. 4 della legge impugnata, il
ricorrente deduce che l'elevato numero dei componenti della Consulta
regionale comporterebbe un eccessivo onere finanziario, ritenuto
lesivo del principio di buona amministrazione, di cui all'art. 97
della Costituzione: principio che avrebbe richiesto, in questo caso,
una più accorta disamina delle affinità tra gli interessi
rappresentati dai vari componenti, al fine di accorpare in un unico
rappresentante le posizioni d'interesse sostanzialmente collimanti.
2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente della Regione
Liguria, per chiedere la reiezione del ricorso.
La difesa della Regione osserva che gli interventi disposti dalle
norme censurate sarebbero attinenti ad attività - quali quelle
svolte dalle associazioni degli emigrati liguri all'estero - di
carattere culturale e solidaristico, non suscettibili di essere
ricondotte nell'ambito dei rapporti internazionali e della politica
estera. Tali attività rientrerebbero, invece, nella categoria delle
"attività di mero rilievo internazionale" - di cui alle sentenze di
questa Corte n. 179 del 1987 e n. 472 del 1992 - attività che
possono essere attuate dalle Regioni previo semplice "assenso" da
parte del Governo.
La Regione ricorda, inoltre, che già varie leggi di altre Regioni
prevedono l'erogazione di contributi ad associazioni di emigrati,
senza che a queste sia richiesto il requisito del possesso di una
sede nell'ambito regionale.
Sull'art. 4, la Regione obbietta, infine, che i rilievi formulati
dal Governo atterrebbero più al merito che non alla legittimità
costituzionale della norma. Tali rilievi, in ogni caso,
risulterebbero ingiustificati, perchè gli oneri relativi al
finanziamento dell'organo non sarebbero gravosi e perchè un diverso
e più ristretto accorpamento dei suoi componenti avrebbe compromesso
la corretta funzionalità dell'organo in relazione alle sue precipue
finalità.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in esame il Presidente del Consiglio dei
ministri chiede che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale
degli artt. 2, lett. e), 3, terzo comma, e 4 della legge della
Regione Liguria riapprovata il 22 dicembre 1992 e recante "Nuove
norme in materia di emigrazione ed istituzione della Consulta
regionale per l'emigrazione".
In particolare, il ricorrente contesta la legittimità
costituzionale:
a) degli artt. 2, lett. e), e 3, terzo comma (in parte), per
violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione - in relazione
all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e agli artt. 1, 2 e 25
della legge 8 maggio 1985, n. 205 -, dal momento che le norme
impugnate, nel prevedere l'assegnazione di contributi regionali a
sostegno delle associazioni ed organizzazioni più rappresentative
costituite all'estero per lo svolgimento di attività a favore degli
emigrati liguri, avrebbero esorbitato dal limite territoriale imposto
alle Regioni, venendo altresì a incidere nell'esercizio di funzioni
riservate allo Stato in quanto attinenti ai rapporti internazionali;
b) dell'art. 4, per violazione dell'art. 97 della Costituzione,
dal momento che la composizione della Consulta regionale
dell'emigrazione disciplinata da tale norma, per il suo carattere
pletorico, verrebbe a violare il principio di buona amministrazione e
le esigenze di contenimento della spesa pubblica.
2. - Le questioni sollevate nel ricorso non sono fondate.
La legge della Regione Liguria oggetto di contestazione - nel
modificare la disciplina in precedenza posta per gli interventi a
favore degli emigrati dalla legge regionale 15 novembre 1978, n. 59 -
ha enunciato tra le proprie finalità generali la promozione di
iniziative ed interventi "per la piena integrazione sociale dei
lavoratori emigrati e delle loro famiglie", nonchè di iniziative
"volte a rinsaldare i rapporti con i lavoratori liguri emigrati e le
loro comunità e ad assicurare la conservazione e lo sviluppo
dell'identità culturale della Regione" (art. 1, primo e secondo
comma).
Con riferimento a tali obbiettivi la legge, all'art. 2, lett. e),
ha previsto anche l'assegnazione di contributi a sostegno delle
associazioni ed organizzazioni più rappresentative costituite sia in
Italia che all'estero per lo svolgimento di attività a favore degli
emigrati, dei frontalieri e delle loro famiglie. Ora, diversamente da
quanto si sostiene nel ricorso, tale previsione - quand'anche risulti
riferita ad associazioni che non dispongano di una sede nel
territorio regionale - non è tale da incidere nella sfera dei
rapporti internazionali riservati allo Stato dall'art. 4, primo
comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, dal momento che i contributi
finanziari previsti dalla norma impugnata sono diretti a sostenere
attività (assistenziali, ricreative o culturali) di organismi
privati (associazioni ed organizzazioni di emigrati) che non si
trovano inclusi nel circuito delle relazioni intercorrenti tra i
soggetti di diritto internazionale nè risultano dotati di poteri
suscettibili di impegnare la responsabilità internazionale dello
Stato.
Nè si può dire che le norme impugnate siano tali da sovrapporsi
ad una competenza assegnata, in via esclusiva, allo Stato dalla legge
n. 205 del 1985 e attuata attraverso l'istituzione presso gli uffici
e le agenzie consolari dei comitati degli italiani all'estero. Questa
legge, infatti, nel mentre affida a tali comitati il compito di
promuovere iniziative di carattere sociale, culturale e ricreativo a
favore della comunità italiana residente nella circoscrizione
consolare, afferma anche la natura non esclusiva di tale funzione,
prevedendo una collaborazione dei comitati in questione con "enti,
associazioni e comitati operanti nell'ambito della circoscrizione"
(art. 2, primo comma), nonchè la richiesta di contributi al
Ministero degli affari esteri - su cui i comitati dell'emigrazione
sono chiamati a esprimere un parere obbligatorio - da parte di
"sodalizi, associazioni e comitati che svolgono nella circoscrizione
consolare attività sociali, assistenziali, culturali e ricreative a
favore della collettività italiana" (art. 3, primo comma).
Infine, non può neppure valere la censura relativa alla
violazione del limite territoriale sotteso alle competenze regionali,
limite che, nella specie, ad avviso del ricorrente, risulterebbe
superato dalla previsione di contributi regionali anche a favore di
associazioni ed organizzazioni di emigrati liguri aventi la loro sede
soltanto all'estero. In proposito, - mentre va ricordato che, già in
precedenti pronunce, è stata affermata da questa Corte la
legittimazione della Regione, quale ente politico esponenziale della
comunità regionale, ad intervenire con provvedimenti di spesa
"riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità
regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle singole
materie indicate nell'art. 117 della Costituzione e si proiettano al
dilà dei confini territoriali della Regione medesima" (v. sentt. nn.
829 del 1988 e 276 del 1991) - non può essere negata, rispetto al
caso di specie, la presenza di un interesse regionale all'adozione di
iniziative di sostegno sociale e culturale a favore delle popolazioni
emigrate, interesse che, negli ultimi anni, ha dato luogo ad una
vasta legislazione delle Regioni con contenuti non dissimili da
quelli della legge in esame (cfr., tra le altre, L.R. Abruzzo 20
novembre 1980, n. 81; L.R. Calabria 16 maggio 1981, n. 5; L.R.
Emilia-Romagna 21 febbraio 1990, n. 14; L.R. Lombardia 4 gennaio
1985, n. 1; L.R. Marche 2 novembre 1988, n. 40; L.R. Puglia 23
ottobre 1979, n. 65; L.R. Sardegna 7 aprile 1965, n. 10; L.R. Sicilia
4 giugno 1980, n. 55; L.R. Toscana 19 marzo 1990, n. 17; L.R. Umbria
15 maggio 1987, n. 26; L.R. Veneto 19 giugno 1984, n. 28).
Le censure formulate nei confronti degli artt. 2, lett. e), e 3,
terzo comma, della legge impugnata per violazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione vanno, pertanto, riconosciute infondate.
3. - Del pari infondata si presenta la questione sollevata nei
confronti dell'art. 4 della stessa legge, in relazione all'art. 97
della Costituzione.
Almeno uno dei profili connessi a tale questione (qual'è quello
relativo alla corretta composizione dell'organo, anche in relazione
al possibile diverso accorpamento degli interessi da rappresentare)
investe chiaramente valutazioni relative al merito politico della
legge che non possono trovare ingresso in questa sede. Ma anche per
quanto concerne i profili attinenti alla legittimità costituzionale
e connessi alla asserita lesione del principio del "buon andamento"
sanzionato dall'art. 97 della Costituzione - in relazione agli oneri
finanziari che il funzionamento della Consulta regionale, nella
composizione prevista dalla norma impugnata, verrebbe a comportare -
la questione non merita accoglimento. Detti oneri, infatti, - anche
alla luce dei dati relativi alle spese di funzionamento dell'organo
per il periodo 1978-1992 esposti dalla Regione in sede di relazione
successiva al rinvio governativo - non appaiono nè irragionevoli nè
tali da pregiudicare il "buon andamento" dell'amministrazione
regionale: e questo tanto più ove di consideri che la Regione
Liguria, con la legge in esame, oltre a confermare l'esclusione di
gettoni di presenza per i componenti la Consulta, ha anche ridotto,
rispetto alla disciplina precedente, sia il numero di tali componenti
sia il numero delle riunioni da tenere, di norma, nel corso
dell'anno.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso di
cui in epigrafe, nei confronti degli artt. 2, lett. e), 3, terzo
comma, e 4 della legge della Regione Liguria riapprovata il 22
dicembre 1992, recante "Nuove norme in materia di emigrazione ed
istituzione della Consulta regionale per l'emigrazione", in relazione
agli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 maggio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 maggio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0562