1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 38 SENTENZA 11 - 15 marzo 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Commercio - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Limitazioni all'apertura di nuovi esercizi di commercio al dettaglio nelle zone produttive - Previsione che il commercio al dettaglio nelle zone produttive sia ammesso solo come eccezione, per le categorie merceologiche indicate nella legge medesima e per i relativi accessori determinati ed ammessi da una successiva deliberazione della Giunta provinciale - Contrasto con il principio generale, dell'ordinamento nazionale e di quello comunitario, della liberta' di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Esorbitanza dalle attribuzioni statutarie in materia di commercio - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7, art. 5, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e); decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 31, comma 2; statuto della Regione Trentino Alto-Adige, artt. 4, 5, 8 e 9. Commercio - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Limitazioni all'apertura di nuovi esercizi di commercio al dettaglio nelle zone produttive - Possibilita' di continuare l'attivita' per le strutture di vendita al dettaglio gia' autorizzate o gia' in esercizio all'entrata in vigore della legge, con divieto di ampliamento, trasferimento o concentrazione - Decadenza di tale possibilita', se l'attivita' stessa viene a cessare - Contrasto con il principio generale, dell'ordinamento nazionale e di quello comunitario, del libero svolgimento e sviluppo delle imprese commerciali - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriore profilo di censura. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7, art. 5, commi 4 e 7. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e); decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 31, comma 2; (Costituzione, art. 41; statuto della Regione Trentino Alto-Adige, artt. 4, 5, 8 e 9). Commercio - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Previsione che la Giunta provinciale possa emanare appositi indirizzi in materia di orari di apertura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio - Contrasto con il principio generale, dell'ordinamento nazionale e di quello comunitario, che esclude limitazioni agli orari e ai giorni di apertura al pubblico degli esercizi commerciali - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza -Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili di censura. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7, art. 6. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e); decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 1, comma 1; (statuto della Regione Trentino Alto-Adige, artt. 4, 5, 8 e 9). (T-130038) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 5,
commi 1, 2, 3, 4 e 7, e dell'articolo 6 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7 (Liberalizzazione
dell'attività commerciale), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 17-21 maggio 2012, depositato
in cancelleria il 21 maggio 2012 ed iscritto al n. 79 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2013 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Romano Vaccarella per la
Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso consegnato
per la notifica il 17 maggio 2012 (previa deliberazione del Consiglio
dei ministri in data 11 maggio 2012), notificato il 21 maggio 2012
mediante il servizio postale e depositato in cancelleria il 21 maggio
2012, ha impugnato l'articolo 5 (commi 1, 2, 3, 4 e 7) e l'articolo 6
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7
(Liberalizzazione dell'attività commerciale), pubblicata nel B.U.R.
del 20 marzo 2012, n. 7.
Dopo aver trascritto le disposizioni censurate, il ricorrente, in
primo luogo, denunzia, in relazione all'articolo 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, violazione della potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, nonchè
violazione dell'art. 41 Cost. e degli artt. 4, 5, 8 e 9 dello statuto
del Trentino-Alto Adige, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige).
La difesa dello Stato richiama l'orientamento di questa Corte, in
forza del quale rientrano nel concetto di concorrenza - previsto
dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. - le misure «che
mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l'apertura eliminando
barriere all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero
esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra
imprese» (sono richiamate le sentenze n. 401 e n. 430 del 2007). In
sintesi, farebbero parte del concetto di concorrenza, previsto in
Costituzione, non soltanto le misure di tutela in senso proprio, ma
anche quelle pro-concorrenziali.
Le disposizioni di cui all'art. 5, commi 1, 2 e 3, della legge
provinciale impugnata, considerate singolarmente e in combinato
disposto, nel prevedere che il commercio al dettaglio nelle zone
produttive sia ammesso soltanto come eccezione, nei limiti delle
categorie merceologiche individuate e dei relativi accessori (questi
ultimi, a loro volta, determinati da una successiva deliberazione
della Giunta provinciale), traducendosi in disposizioni restrittive
della concorrenza (nel significato emergente dalla giurisprudenza
richiamata), si porrebbero in contrasto con i principi e le regole
dettati dall'art. 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, norma introdotta dal
legislatore statale nell'esercizio della competenza di cui all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost.
Il detto art. 31, comma 2 - prosegue il ricorrente - sancisce il
principio (nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di
concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei
servizi) della libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali,
senza contingenti e limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
altra natura. Le uniche restrizioni ammesse attengono alla tutela
della salute, dei lavoratori, dell'ambiente (incluso l'ambiente
urbano) e dei beni culturali. La previsione normativa si conclude con
l'indicazione, cogente per le Regioni e gli altri enti locali, di
adeguare i propri ordinamenti ai principi così declinati entro il 30
settembre 2012.
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, risulterebbe evidente che
le limitazioni previste dalla normativa impugnata sarebbero in palese
contrasto con le richiamate disposizioni statali, perchè si
tradurrebbero nell'introduzione di restrizioni all'apertura di nuovi
esercizi per il commercio al dettaglio nelle zone produttive,
apertura ammessa soltanto per la vendita di alcune categorie
merceologiche. Il che verrebbe ad integrare gli estremi di un vincolo
inammissibile, perchè non giustificato dagli interessi indicati in
modo espresso dal citato art. 31, comma 2, quali uniche ipotesi
legittimanti la permanenza di limitazioni alla libertà di apertura
di esercizi commerciali.
Invero, l'apodittico riferimento contenuto nelle norme impugnate
alle esigenze di tutelare l'ambiente urbano, nonchè la
pianificazione ambientale e culturale (pur volendo prescindere dalla
vaghezza dei concetti richiamati), non varrebbe a rendere tali norme
conformi ai principi in materia di liberalizzazioni dettati dal
legislatore nazionale; ciò, da un lato, proprio in ragione della
rilevata assenza di motivazione in ordine alla necessità di
prevedere limiti all'apertura di esercizi di commercio al dettaglio,
al fine di salvaguardare gli interessi indicati dal legislatore
provinciale e, dall'altro, in considerazione della circostanza che
non risulterebbe comprensibile in qual modo possa venire in rilievo
l'esigenza di tutelare «l'ambiente urbano» e «la pianificazione
ambientale e culturale» in zone già destinate agli insediamenti
produttivi, cioè già di per sè aventi vocazione tipicamente
commerciale.
Le disposizioni in esame, peraltro, risulterebbero anche in
palese contrasto con l'art. 3, comma 1, lettera c), del decreto-legge
4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico
e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4
agosto 2006, n. 248.
Ai sensi di tale norma, le attività commerciali, come
individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'art.
4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), nonchè quelle di
somministrazione di alimenti e bevande, si svolgono senza limitazioni
quantitative all'assortimento merceologico offerto negli esercizi.
Nè sarebbe utile obiettare che la materia disciplinata dalla
legge in esame, siccome relativa al «commercio» e, quindi, rientrante
nella competenza regionale, non potrebbe essere censurata dal
ricorrente per violazione delle regole sul riparto di competenze tra
legislatore nazionale e provinciale. Come chiarito dalla
giurisprudenza di questa Corte, anche se una disciplina regionale sia
riconducibile alla materia del commercio «è comunque necessario
valutare se la stessa nel suo contenuto determini o meno un vulnus
alla tutela della concorrenza, tenendo presente che è stata
riconosciuta la possibilità per le regioni, nell'esercizio della
potestà legislativa nei loro settori di competenza, di dettare norme
che, indirettamente, producano effetti pro-concorrenziali. Infatti la
materia "tutela della concorrenza", di cui all'art. 117, comma
secondo, lettera e), Cost., non ha soltanto un ambito oggettivamente
individuabile, attinente alle misure legislative di tutela in senso
proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto gli atti e i
comportamenti delle imprese incidenti in senso negativo sull'assetto
concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le modalità di
controllo, ma, dato il suo carattere "finalistico", anche una portata
più generale e trasversale, non preventivamente delimitabile, che
deve essere valutata in concreto al momento dell'esercizio della
potestà legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie
di loro rispettiva competenza» (è richiamata la sentenza n. 150 del
2011). In tale pronuncia si è altresì affermato, tra l'altro, che
«è illegittima una disciplina che, se pure in astratto riconducibile
alla materia "commercio" di competenza legislativa delle Regioni,
produca, in concreto, effetti che ostacolino la concorrenza,
introducendo nuovi o ulteriori limiti o barriere all'accesso al
mercato e alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale»
(è richiamata la sentenza n. 18 del 2012).
Nel caso di specie non si potrebbe dubitare che le disposizioni
dettate dal legislatore provinciale si traducano nella violazione dei
principi pro-concorrenziali posti dal legislatore nazionale. Ciò
varrebbe, a maggior ragione, con riferimento al comma 3 della norma
censurata, che, ai fini dell'individuazione degli accessori delle
categorie merceologiche di cui è ammessa la vendita, rinvia ad una
determinazione della Giunta provinciale, in tal modo operando una
delegificazione della materia che rende ancor più evidente la
violazione dell'ambito di competenza statale nella materia in esame.
2.- La difesa dello Stato prosegue osservando che la Provincia
autonoma di Bolzano esercita, ai sensi dell'art. 8, comma 1, nn. 3,
4, 5, 9 e 12 del d.P.R. n. 670 del 1972, potestà legislativa
primaria in materia di tutela e conservazione del patrimonio storico,
artistico e culturale, usi e costumi locali, urbanistica,
artigianato, fiere e mercati. Inoltre, ai sensi dell'art. 9, n. 3,
esercita potestà legislativa concorrente in materia di commercio.
Ad avviso del ricorrente, le norme impugnate ricadrebbero nella
materia del «commercio», essendo destinate a regolare le modalità di
apertura di attività di vendita al dettaglio.
Pertanto, essendo esercitabile l'attività legislativa in materia
di commercio, ai sensi dell'art. 9 dello statuto, nei limiti indicati
dall'art. 5, tra cui il rispetto dei principi stabiliti da leggi
dello Stato, risulterebbe palese il contrasto delle previsioni
impugnate con il combinato disposto dei citati artt. 2 e 9 dello
statuto stesso.
La natura di principio degli interventi del legislatore statale
in materia di concorrenza emergerebbe da quanto esposto e, comunque,
non sarebbe revocabile in dubbio.
Nè la conclusione potrebbe mutare invocando l'applicazione
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), ai
sensi del quale le disposizioni del nuovo titolo V si applicano anche
alle Regioni ad autonomia speciale per le parti in cui prevedono
«forme di autonomia più ampie di quelle già attribuite»: infatti,
in ogni caso la potestà legislativa della Provincia autonoma
andrebbe esercitata nel rispetto dei limiti imposti dalla
Costituzione e dall'ordinamento comunitario, alla stregua dei quali,
qualora la potestà legislativa regionale o provinciale interferisca
con la materia della «tutela della concorrenza», attribuita, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, essa dovrebbe ritenersi esercitata
in modo illegittimo, ove produca - come nella specie - effetti
restrittivi della concorrenza medesima (sono richiamate le sentenze
n. 18 del 2012, n. 326 e n. 1 del 2008, n. 443 del 2007).
Sulla scorta della medesima giurisprudenza si dovrebbero
considerare del pari illegittime le norme censurate, anche se si
volesse ritenere che la materia da tali norme disciplinata rientri
tra quelle di cui all'art. 8 dello statuto, in relazione alle quali
la competenza legislativa va esercitata nei limiti di cui all'art. 4,
ossia nel rispetto della Costituzione e dei principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali, nonchè delle norme di riforma economico-sociale
della Repubblica, nel cui novero senza dubbio rientrerebbero le
disposizioni dettate dall'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011 a tutela
della concorrenza.
Del resto, la giurisprudenza di questa Corte avrebbe più volte
messo in luce che, nel caso in cui una materia, attribuita dallo
Statuto alla potestà primaria delle Regioni a statuto speciale o
delle Province autonome, interferisca in tutto o in parte con un
ambito spettante - ai sensi dell'art. 117, secondo comma, Cost. -
alla potestà legislativa esclusiva statale, il legislatore nazionale
potrebbe incidere sulla materia di competenza regionale, qualora
l'intervento sia diretto a garantire standard minimi e uniformi e ad
introdurre limiti unificanti che rispondano ad esigenze riconducibili
ad ambiti riservati alla competenza esclusiva dello Stato, con una
prevalenza della competenza esclusiva statale su quella primaria
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome (sono
richiamate le sentenze n. 447 del 2006 e n. 536 del 2002).
Risulterebbe chiaro, dunque, che le norme impugnate sono viziate
anche dalla violazione delle norme statutarie.
3.- In relazione all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
all'art. 41 Cost., agli artt. 4, 5, 8 e 9 del d.P.R. n. 670 del 1972,
poi, sussisterebbero violazioni della potestà legislativa esclusiva
dello Stato in materia di tutela della concorrenza, violazioni della
libertà di iniziativa economica e violazioni dello statuto del
Trentino-Alto Adige anche con riguardo all'art. 5, comma 4, della
legge provinciale n. 7 del 2012. Tale norma, nel fare salve
dall'applicazione dei primi tre commi le strutture di vendita al
dettaglio già autorizzate o già in esercizio - nelle quali, nelle
aree interessate, sono vendute merci diverse da quelle elencate nel
comma 2 - stabilisce che dette strutture, pur potendo continuare la
loro attività, non possono essere ampliate, trasferite o
concentrate.
La citata norma costituirebbe un'ingiustificata restrizione al
libero svolgimento dell'attività di commercio al dettaglio delle
merci differenti da quelle ammesse, risolvendosi in una sorta di
"congelamento" delle attività in essere, che non potrebbero essere
modificate nelle loro modalità di svolgimento fino al loro
esaurimento, come sarebbe dimostrato dalla disposizione di cui al
successivo comma 7, ai sensi della quale, nel momento in cui una
delle attività di cui al comma 4 decade, verrebbe meno la
possibilità di esercitare l'attività stessa.
I commi in esame, ancor più di quelli precedenti, si porrebbero
in palese contrasto con l'art. 31, comma 2, del citato d.l. n. 201
del 2011, (poi convertito), impedendo di fatto che le attività in
essi contemplate possano adattarsi alle mutate esigenze del mercato,
con evidenti riflessi anticoncorrenziali, e che, al cessare di esse,
le attività medesime possano essere di nuovo esercitate.
La palese restrizione della concorrenza renderebbe chiara la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., alla luce
della richiamata giurisprudenza di questa Corte, come altrettanto
chiara sarebbe la violazione del principio di libertà
nell'iniziativa economica di cui all'art. 41 Cost., in quanto i
vincoli menzionati sarebbero un evidente ostacolo alla possibilità
di adottare strategie differenziate da parte degli esercenti e,
dunque, un ostacolo all'ampliamento dell'offerta a beneficio dei
consumatori, nonchè al potenziale aumento o, quanto meno, al
mantenimento del proprio giro di affari.
In definitiva, le norme di cui al censurato art. 5, commi 4 e 7,
avrebbero il chiaro scopo di avvantaggiare la chiusura degli esercizi
in essere, imponendo loro vincoli che ne rendono più difficile la
sopravvivenza ed impedendo che, nel momento in cui quelle attività,
per qualunque motivo, cessino, possano essere avviate nuove attività
negli stessi esercizi.
4.- Ancora, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., è denunziata violazione della potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, nonchè
violazione degli artt. 4, 5, 8 e 9 del d.P.R. n. 670 del 1972.
Contrario ai parametri invocati risulterebbe l'impugnato art. 6
della legge regionale, ai sensi del quale la Giunta provinciale è
autorizzata ad emanare appositi indirizzi in materia di orari di
apertura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio,
indirizzi che dovrebbero garantire una effettiva tutela degli usi e
costumi ai sensi dell'art. 8 dello statuto del Trentino-Alto Adige,
la tutela dei lavoratori autonomi e dipendenti e il rispetto delle
esigenze di ordine pubblico e di tutela della salute.
Tale norma, benchè non introduca nell'immediato disposizioni
vincolanti, favorirebbe l'adozione di iniziative locali idonee ad
introdurre vincoli che la normativa nazionale di liberalizzazione
avrebbe abolito. Infatti, l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del
2011, (poi convertito), nel modificare l'art. 3, comma 1, lettera
d-bis), del d.l. n. 223 del 2006, (poi convertito), stabilisce che le
attività commerciali, come individuate dal d.lgs. n. 114 del 1998,
nonchè le attività di somministrazione di alimenti e bevande, si
svolgano senza limiti e prescrizioni quanto al rispetto degli orari
di apertura e di chiusura, dell'obbligo di chiusura domenicale e
festiva, nonchè di quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale.
Risulterebbe evidente che attribuire alla Giunta la facoltà di
reintrodurre in ambito provinciale le suddette prescrizioni
comporterebbe una potenziale limitazione alla possibilità di
differenziare il servizio, adattandolo alle caratteristiche della
domanda, con conseguente possibilità di peggioramento delle
condizioni dell'offerta e della libertà di scelta dei consumatori,
senza che di ciò la norma di legge fornisca un'adeguata
giustificazione.
Tali considerazioni troverebbero ancora una volta conforto nella
giurisprudenza di questa Corte (è richiamata la sentenza n. 150 del
2011), alla luce della quale sarebbe evidente l'illegittimità
costituzionale della norma impugnata.
Tenuto conto, peraltro, della formulazione chiaramente
inderogabile del citato art. 31, comma 1, che non prevede alcun
margine d'intervento in senso restrittivo rispetto al suo disposto,
sarebbe palese che il legislatore provinciale non potrebbe legiferare
in senso (anche potenzialmente) modificativo rispetto allo stesso.
5.- Con atto depositato in data 25 giugno 2012, si è costituita,
nel giudizio di legittimità costituzionale, la Provincia autonoma di
Bolzano in persona del suo Presidente, chiedendo che la questione sia
dichiarata non fondata.
In primo luogo, la difesa della Provincia osserva come
l'impugnazione investa singole disposizioni della legge provinciale
n. 7 del 2012, ignorando del tutto il contesto in cui esse si
inseriscono; le norme suddette, infatti, sono collocate in una legge
dichiaratamente volta ad attuare «i principi previsti dalla normativa
comunitaria, dalle leggi quadro nazionali, dall'art. 31 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22
dicembre 2011, n. 214, tenendo conto della particolare autonomia
attribuita alla Provincia autonoma di Bolzano dal Testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, nonchè dell'articolo 117, comma
4, della Costituzione».
Inoltre, nella memoria di costituzione si riporta il contenuto
dell'art. 1, comma 2, della legge in esame e dell'art. 2 che
disciplina la procedura per l'avvio o per il trasferimento
dell'attività commerciale o per l'ampliamento delle superficie di
vendita, dalle quali risulta che sono totalmente rimossi
autorizzazioni amministrative, limiti alla superficie degli esercizi,
limiti alla qualità delle merci (tabelle merceologiche),
contingentamenti geografici e così via.
La difesa della Provincia pone, poi, in rilievo il contenuto
dell'art. 1, comma 3, della legge provinciale - non oggetto di
censura - secondo cui «la liberalizzazione delle attività
commerciali e della struttura dell'offerta commerciale al dettaglio
deve adeguarsi alle esigenze connesse alla tutela dell'ambiente, ivi
compreso l'ambiente urbano, della natura e del paesaggio, alla tutela
dei monumenti e dei beni culturali, alla tutela della salute e del
diritto al riposo dei lavoratori e dei cittadini, alla tutela e allo
sviluppo equilibrato dello spazio vitale urbano ed alla necessità di
uno sviluppo organico e controllato del territorio e del traffico».
La difesa provinciale ritiene che detta disposizione non sia
stata oggetto di censura in quanto non potrebbe esser posto in dubbio
che la liberalizzazione dell'attività commerciale non possa
sacrificare le esigenze connesse ad un razionale ed ordinato assetto
del territorio; non possa cioè significare - come invece si sostiene
da parte dell'Avvocatura dello Stato - «piena libertà di apertura di
nuovi esercizi commerciali sul territorio nazionale», ma dovrebbe
essere intesa nel senso che la rimozione di ostacoli al dispiegamento
di energie e capacità imprenditoriali e di barriere all'accesso
all'attività commerciale dovrebbe coordinarsi con la «tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare», con
«l'urbanistica e piani regolatori», con «la tutela del paesaggio»
(art. 8, nn. 3, 5 e 6 dello statuto).
Sicchè, fermo restando che la Provincia autonoma di Bolzano
avrebbe il diritto-dovere di far si che la «liberalizzazione
dell'attività commerciale» si coordini con quanto lo statuto affida
alla sua cura, attribuendole una potestà legislativa primaria,
l'unico problema sarebbe quello di verificare se la disciplina
realizzata dalla legge in questione sia o meno coerente con le
finalità dichiarate all'art. 1, comma 3, della citata legge prov.:
finalità che il ricorso dello Stato, non contestandone la
legittimità, riconoscerebbe essere evidentemente «in armonia con la
Costituzione ed i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali [...] nonchè delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica» (art. 4 dello statuto).
Ciò premesso, la difesa della Provincia osserva come sia la
struttura stessa della legge n. 7 del 2012 a rendere palese che
l'ente territoriale abbia esercitato la sua potestà legislativa
primaria all'esclusivo fine di coordinare la liberalizzazione
dell'attività commerciale con il governo del territorio: l'art. 3,
infatti, disciplina «senza alcuna restrizione delle superfici di
vendita e dell'offerta merceologica» il commercio al dettaglio nelle
zone residenziali esigendo soltanto «conformità alla normativa
edilizia ed alla destinazione urbanistica»; l'art. 4 disciplina
l'esercizio del commercio al dettaglio «nel verde agricolo, nel verde
alpino e nelle zone boschive»; l'art. 5 disciplina il commercio al
dettaglio nelle zone produttive, con norme, quelle appunto oggetto di
impugnazione, «finalizzate all'integrazione del commercio al
dettaglio nelle zone residenziali».
La legge in esame, dunque, disciplina il commercio al dettaglio
in funzione delle caratteristiche urbanistiche, paesaggistiche e
ambientali del territorio affidato al suo governo: un territorio del
tutto particolare, esteso per circa due terzi ad una quota superiore
ai 1500 metri e con insediamenti concentrati su una superficie
inferiore al 3 per cento, e pertanto caratterizzato dalla scarsità
di aree utilizzabili per ulteriori attività edificatorie senza
incidere sull'equilibrio dell'ecosistema.
Al riguardo, la difesa provinciale osserva che non a caso la
legge urbanistica provinciale n. 13 del 1997 tiene presente tali
elementi quando, all'art. 1, comma 3, individua le ragioni e le
finalità della pianificazione urbanistica.
Dopo aver riportato il contenuto integrale di tale ultima
disposizione, la Provincia afferma come sia indiscutibile la
coerenza, con la detta legge urbanistica, dell'art. 4 della legge n.
7 del 2012 là dove vieta in linea di principio il commercio al
dettaglio nel verde agricolo, nel verde alpino e nelle zone boschive.
Ma altrettanto indiscutibile sarebbe la coerenza, con la legge
urbanistica citata, dell'art. 5, comma 1, là dove ammette solo come
eccezione il commercio al dettaglio nelle zone produttive; in
particolare, si rileva la coerenza - stante l'esigenza di non
sacrificare le scarse aree idonee all'esercizio di attività
produttive e di commercio all'ingrosso - con il principio per cui è
possibile l'utilizzo di nuove risorse territoriali solo quando non
esistono alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del
tessuto insediativo esistente (art. 1, comma 3, lettera h, della
legge n. 13 del 1997).
L'art. 5 della legge n. 7 del 2012, esattamente come il non
impugnato art. 4 della medesima legge, costituisce norma di governo
di quel territorio destinato ad attività produttive ed al commercio
all'ingrosso, che mira ad un razionale utilizzo delle limitate aree a
ciò destinate e ad evitare il deterioramento dell'ambiente urbano
anche in conseguenza di un più intenso traffico non connesso alla
destinazione dell'area; si tratterebbe di una norma di governo del
territorio del tutto coerente con l'intento di integrare il commercio
al dettaglio nelle zone residenziali.
Ad avviso della resistente, dunque, la pretesa del Governo di
contestare la legittimità costituzionale dell'art. 5, e non anche
dell'art. 4, sembrerebbe scaturire dall'idea che le scelte di
pianificazione territoriale operate dalla Provincia possano
legittimamente riguardare soltanto le aree verdi e boschive, e non
anche le zone produttive: sicchè nelle une sarebbe consentito alla
legge provinciale vietare il commercio al dettaglio, mentre nelle
altre il consentirlo solo quale eccezione, costituirebbe indebita
interferenza nella materia «tutela della concorrenza».
Inoltre, secondo la logica sottesa al ricorso, la «tutela della
concorrenza» non verrebbe in rilievo a proposito del divieto relativo
alle aree verdi, mentre sarebbe rilevante e decisiva a proposito
delle aree produttive; ciò costituirebbe - ad avviso della Provincia
- inequivoca prova della infondatezza del ricorso: «quasi che
relativamente alle aree produttive la potestà della Provincia di
dettare norme per il governo del territorio sia di rango inferiore».
Quanto affermato trasparirebbe dal ricorso là dove esso
definisce «apodittico» il riferimento alla esigenza di tutelare
l'ambiente urbano; sicchè sarebbe evidente che, secondo il
ricorrente, la «liberalizzazione dell'attività commerciale» può
cedere il passo di fronte all'ambiente naturale, ma non di fronte ad
un razionale utilizzo dell'ambiente urbano; in tal modo dimenticando
che il citato art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011
esplicitamente include la tutela dell'ambiente urbano tra i valori in
ragione dei quali è consentito prevedere limiti o vincoli alla
libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio.
Sotto tale aspetto rileverebbe anche una pronunzia della Corte di
giustizia dell'Unione europea (sentenza del 24 marzo 2011, in causa
C-400) nella quale è stato ribadito che «le restrizioni alla
libertà di stabilimento, che siano applicabili senza discriminazioni
basate sulla cittadinanza, possono essere giustificate da motivi
imperativi di interesse generale (punto n. 73) precisando che «fra
tali motivi imperativi riconosciuti dalla Corte figurano, tra gli
altri, la protezione dell'ambiente (sentenza dell'11 marzo 2010, in
causa C/384/08) e la razionale gestione del territorio (sentenza 1
ottobre 2009, in causa C/567/07)» (punto n. 74).
Chiarito, dunque, che la legge provinciale n. 7 del 2012 è
relativa alla materia «commercio» solo nella parte in cui, recependo
i principi comunitari e nazionali, elimina ogni ostacolo al
dispiegamento della capacità imprenditoriale e qualsiasi barriera
all'accesso all'attività commerciale, la difesa della Provincia
sottolinea che essa costituisce esercizio della potestà legislativa
primaria, ai sensi dell'art. 8, nn. 3, 5, 6 e 9 dello statuto, nella
residua parte volta a disciplinare la dislocazione del commercio al
dettaglio in relazione alle caratteristiche del territorio ed alla
destinazione che, in funzione di quelle caratteristiche, alle varie
zone è stata assegnata. Pertanto, l'art. 31, comma 2, del d.l. n.
201 del 2011, quando prevede che la tutela dell'ambiente urbano
consente di introdurre limiti o vincoli alla pur fondamentale
libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio,
farebbe riferimento proprio alla pianificazione urbanistica.
La difesa della Provincia, dunque, ritiene che non sarebbero
pertinenti le considerazioni svolte nel ricorso, in quanto sviluppate
con riguardo alla materia «commercio»; in particolare, non sarebbero
pertinenti perchè, fondandosi su tale materia, sarebbero a loro
volta incentrate sui limiti in sè e per sè considerati, volutamente
omettendo di tenere adeguato conto del fatto che si tratta, nella
specie, di limiti disposti in relazione alla tutela della
destinazione urbanistica di varie zone e funzionali ad un razionale
assetto del territorio ispirato al principio per cui il commercio al
dettaglio - con tutto ciò che è ad esso connesso (in particolare,
il traffico) - deve avere la sua sede preminente nelle zone
residenziali.
Nel comma 1 dell'art. 5 della legge in esame, pertanto, si
espliciterebbe la scelta urbanistica, indiscutibilmente spettante
alla Provincia, circa il carattere di eccezione dell'attività
commerciale al dettaglio nelle zone produttive; tale disposizione,
quindi, non interferirebbe con la materia «tutela della concorrenza»
se non nei limiti esplicitamente consentiti dall'art. 31, comma 2,
del d.l. n. 201 del 2011, oppure verrebbe ad interferire come i
requisiti igienico-sanitari dei locali di cui all'art. 2 o la
normativa edilizia di cui all'art. 3. Ciò posto, nessun limite alla
concorrenza potrebbe a fortiori ravvisarsi nei commi 2 e 3 che
descrivono le "eccezionali" attività di commercio al dettaglio
ammesse nelle zone produttive.
Proprio perchè si tratta di attività consentite in deroga al
generale divieto sancito, per ragioni urbanistiche, dal comma 1
dell'art. 5 della legge provinciale, le disposizioni in questione non
introdurrebbero limiti, ma "allenterebbero" detto divieto; ciò
avverrebbe sulla base di una caratteristica oggettiva: il volume e
l'ingombro delle merci che renderebbe urbanisticamente consigliabile
«per la difficoltà connessa alla loro movimentazione e ad eventuali
limitazioni del traffico» che il loro commercio avvenga nelle zone
produttive.
L'integrazione del commercio al dettaglio nelle zone
residenziali, perseguita nel governo del territorio dal legislatore
provinciale, subisce per le dette esigenze oggettive («volume ed
ingombro delle merci e difficoltà connessa alla loro
movimentazione»), una deroga mirante ad agevolare proprio tale
attività al dettaglio; il riferimento ad «eventuali limitazioni del
traffico» (al riguardo si indica, quale esempio, una bisarca per il
trasporto di auto, o autoarticolati per il trasporto di macchinari
per l'agricoltura o l'edilizia o ancora autocisterne e così via)
chiarisce che le eccezioni previste dalla norma non mirano ad
introdurre surrettiziamente tabelle merceologiche, ma al contrario a
favorire nuove attività commerciali che, per ragioni oggettive, di
regola troverebbero non poche difficoltà ad insediarsi in zone
residenziali.
Si tratterebbe, dunque, di una tipica norma pro-concorrenziale,
mirante ad agevolare peculiari attività commerciali che
incontrerebbero, se l'unico insediamento consentito fosse nelle zone
residenziali, gravi difficoltà; così come al medesimo fine il comma
3, consente l'attività di commercio al dettaglio degli accessori di
quelle peculiari merci, ammessi con determinazione della Giunta
provinciale (determinazione che risponde all'evidente fine di evitare
che, per tale via, sia aggirata la norma generale che tende a
riservare il commercio al dettaglio alle zone residenziali).
Inoltre, il comma 3, come anche il comma 2, non introdurrebbe
alcun limite all'assortimento merceologico, sicchè sarebbe del tutto
ingiustificato e forzato il richiamo al parametro di cui all'art. 3,
comma 1, lettera c), del d.l. n. 223 del 2006: l'intervento della
Giunta provinciale avrebbe - secondo la difesa provinciale - la
medesima funzione antielusiva della pianificazione urbanistica, che
nel medesimo art. 5 esso ha a proposito dei prodotti vendibili presso
le loro sedi dalle imprese artigiane ed industriali (comma 5) o
vendibili nei cinema o presso cooperative agricole (comma 6). Detti
interventi della Giunta, peraltro, non sono stati oggetto di censura.
La difesa della Provincia autonoma osserva, ancora, come non
abbia maggior fondamento il ricorso là dove si impugnano i commi 4 e
7; al riguardo, si rileva come si tratti di una «lettura rovesciata»
di dette disposizioni, la quale trascura la circostanza secondo cui -
consentendo che continuino a svolgersi nelle zone produttive
attività che il comma 1 riserva alle zone residenziali - in realtà
si favorirebbe l'attività commerciale, sacrificando la
pianificazione urbanistica.
Ad avviso della difesa provinciale, infatti, risulterebbe
evidente che tale pianificazione sarebbe totalmente sacrificata se
fossero consentiti l'espansione o il trasferimento o la
concentrazione delle attività esistenti: la zona produttiva non
sarebbe quella dedicata alle attività produttive e al commercio
all'ingrosso, ma il commercio al dettaglio già esistente potrebbe
svilupparsi attraverso ampliamenti, trasferimenti o concentrazioni di
attività che, quindi, vanificherebbero la pianificazione urbanistica
disegnata dalla legge.
Alla medesima logica si ispirerebbe il comma 7, là dove esclude
che alla cessazione di una attività consentita come eccezione possa
seguire una nuova; il che non significa avvantaggiare la chiusura
degli esercizi in essere, come sostiene il ricorrente, ma piuttosto
impedire che sia frustrato il disegno urbanistico che vuole il
commercio al dettaglio tendenzialmente concentrato nelle zone
residenziali.
Neppure sussisterebbe la lamentata violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., da parte dell'art. 6 della legge
provinciale. Al riguardo, si osserva come sia lo stesso ricorrente a
ricordare che la sentenza di questa Corte, n. 150 del 2011, ha
ribadito la consolidata giurisprudenza (sentenze n. 288 del 2010; n.
283 del 2009, nn. 431 e 430 del 2007) secondo la quale gli orari di
apertura degli esercizi commerciali non rientrano nella materia della
tutela della concorrenza: sicchè occorrerebbe valutare in concreto
la loro eventuale indiretta incidenza su quella materia. Ne
discenderebbe che la facoltà della Giunta di emanare indirizzi in
materia non soltanto escluderebbe che si tratti - come assume il
ricorrente - di disposizioni vincolanti o di prescrizioni, ma
escluderebbe anche, conseguentemente, che possa parlarsi di contrasto
con il disposto dell'art. 3, comma 1, lettera d-bis, del d.l. n. 223
del 2006: l'impugnazione del ricorrente dovrebbe, dunque, ritenersi
inammissibile per carenza di interesse. Inoltre, si aggiunge che gli
indirizzi che in futuro la Giunta dovesse emanare sarebbero
sindacabili davanti al giudice amministrativo anche, in ipotesi, per
profili attinenti alla idoneità della loro fonte legislativa,
costituita dall'art. 6 della legge n. 7 del 2012, a giustificarne il
concreto contenuto.
Alla luce delle esposte considerazioni la difesa della Provincia
autonoma di Bolzano chiede che il ricorso sia dichiarato non fondato
e, in relazione al terzo motivo, inammissibile.
6.- In prossimità dell'udienza di discussione le parti hanno
depositato memorie, nelle quali sono ribadite ed ulteriormente
argomentate le tematiche esposte nei precedenti scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il ricorso indicato
in epigrafe ha promosso, in via principale, questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 5, commi 1, 2, 3, 4 e 7, e dell'articolo
6 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7
(Liberalizzazione dell'attività commerciale), in riferimento agli
articoli 117, secondo comma, lettera e) e 41 della Costituzione,
nonchè agli articoli 4, 5, 8 e 9 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige).
Il ricorrente ritiene che le disposizioni di cui all'art. 5,
commi 1, 2 e 3, della citata legge provinciale n. 7 del 2012,
«singolarmente considerate e in combinato disposto» - nel prevedere
che il commercio al dettaglio nelle zone produttive sia ammesso
soltanto come eccezione (comma 1), per le categorie merceologiche
indicate (comma 2) e per i relativi accessori determinati ed ammessi
da una successiva deliberazione della Giunta provinciale (comma 3) -
siano in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
in relazione all'articolo 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Detta norma sancisce il
principio della libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali,
senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
natura, ad eccezione di quelli attinenti alla tutela della salute,
dei lavoratori, dell'ambiente (incluso l'ambiente urbano) e dei beni
culturali, sicchè le norme provinciali, traducendosi
nell'introduzione di limitazioni all'apertura di nuovi esercizi di
commercio al dettaglio nelle zone produttive, determinerebbero
restrizioni alla concorrenza, così invadendo la potestà legislativa
esclusiva dello Stato in tale materia. Inoltre, la disposizione di
cui al comma 3, rinviando ad un provvedimento della Giunta
provinciale la determinazione degli accessori delle categorie
merceologiche di cui è ammessa la vendita, opererebbe una
delegificazione della materia stessa, in contrasto con la potestà
legislativa esclusiva dello Stato.
Le stesse norme, poi, si porrebbero in violazione: a) dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., in relazione all'art. 3, comma
1, lettera c), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, secondo cui le
attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997,
n. 59), nonchè quelle di somministrazione di alimenti e bevande, si
svolgono senza limitazioni quantitative all'assortimento merceologico
offerto negli esercizi; b) degli artt. 4, 5, 8 e 9 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, in quanto le suddette
disposizioni provinciali andrebbero oltre le competenze statutarie in
materia di commercio. Ciò sia se alla Provincia autonoma di Bolzano
si riconosca, in virtù della clausola di equiparazione di cui
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
competenza legislativa esclusiva ai sensi dell'art. 8 dello statuto
speciale, in quanto la violazione dell'art. 31 del d.l. n. 201 del
2011, (poi convertito), determinerebbe il contrasto con l'art. 4 del
detto statuto; sia se si riconosca competenza legislativa
concorrente, ai sensi dell'art. 9 dello statuto speciale, in quanto
la violazione dei citati principi stabiliti dalle leggi dello Stato
si porrebbe in contrasto con l'art. 5 dello statuto stesso.
Ancora, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri,
l'art. 5, comma 4, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n.
7 del 2012, nel prevedere che sono fatte salve dall'applicazione dei
primi tre commi le strutture di vendita al dettaglio già autorizzate
o già in esercizio (alla data di entrata in vigore della legge)
nelle aree produttive, nelle quali sono vendute merci diverse da
quelle elencate nel comma 2, e nello stabilire che esse, pur potendo
continuare l'attività, non possono essere ampliate, trasferite o
concentrate, nonchè l'art. 5, comma 7, della medesima legge, nel
disporre che la possibilità di esercitare l'attività di commercio
al dettaglio, di cui al comma 4, decade, se l'attività stessa viene
a cessare, incorrerebbero in violazione: 1) dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in relazione all'art. 31, comma 2, del
citato d.l. n. 201 del 2011. Infatti, le suddette disposizioni
comporterebbero una ingiustificata restrizione al libero svolgimento
dell'attività di commercio al dettaglio delle merci differenti da
quelle ammesse, risolvendosi in una sorta di "congelamento" delle
attività in corso, le quali non potrebbero essere modificate nelle
loro modalità di svolgimento fino al loro esaurimento, rendendo
così impossibile che le attività medesime possano adattarsi alle
mutate esigenze del mercato, con evidenti riflessi
anticoncorrenziali; 2) dell'art. 41 Cost., sotto il profilo della
violazione della libertà d'iniziativa economica, perchè i vincoli
in questione costituirebbero un evidente ostacolo alla possibilità
di adottare strategie differenziate da parte degli esercenti e,
quindi, un ostacolo all'ampliamento dell'offerta a beneficio dei
consumatori ed al potenziale aumento, o mantenimento, del proprio
giro di affari, e, inoltre, impedirebbero che, nel momento in cui
quelle attività vengano a cessare, possano essere avviate negli
stessi esercizi nuove attività; 3) degli artt. 4, 5, 8 e 9 del
d.P.R. n. 670 del 1972, per le stesse motivazioni sopra esposte.
Infine, sempre secondo il ricorrente, l'art. 6 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano n. 7 del 2012, nel prevedere che la
Giunta provinciale è autorizzata ad emanare appositi indirizzi in
materia di orari di apertura al pubblico degli esercizi di vendita al
dettaglio, indirizzi che dovrebbero garantire un'effettiva tutela
degli usi e costumi, ai sensi dell'art. 8 dello statuto del
Trentino-Alto Adige, la tutela dei lavoratori autonomi e dipendenti e
il rispetto delle esigenze di ordine pubblico e di tutela della
salute, violerebbe: a) l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
in relazione all'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011 - il
quale, nel modificare l'art. 3, comma 1, lettera d-bis), del d.l. n.
223 del 2006, (poi convertito), stabilisce che le attività
commerciali (come individuate dal d.lgs. n. 114 del 1998) e di
somministrazione di alimenti e bevande si svolgono senza limitazioni
e prescrizioni quanto al rispetto degli orari di apertura e di
chiusura, dell'obbligo di chiusura domenicale e festiva, nonchè di
quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale - in quanto
favorirebbe l'adozione di iniziative locali idonee a reintrodurre
vincoli che la normativa nazionale di liberalizzazione ha abolito
dall'ordinamento, così invadendo la potestà legislativa esclusiva
dello Stato in materia di tutela della concorrenza; b) gli artt. 4,
5, 8 e 9 del d.P.R. n. 670 del 1972, per le stesse motivazioni sopra
richiamate.
2.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
commi 1, 2 e 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 7
del 2012 è fondata.
Le norme ora citate dispongono:
«1. Stante la scarsità di aree idonee all'esercizio di attività
produttive e di commercio all'ingrosso e in considerazione del
prevalente interesse generale di salvaguardia delle esigenze
dell'ambiente urbano, della pianificazione ambientale e del traffico,
e di quelle culturali e sociali, finalizzato all'integrazione del
commercio al dettaglio nelle zone residenziali, il commercio al
dettaglio nelle zone produttive è ammesso solo quale eccezione nei
casi di seguito elencati.
2. Le merci che per il loro volume ed ingombro e per la
difficoltà connessa alla loro movimentazione, nonchè a causa di
eventuali limitazioni al traffico, non possono essere offerte in
misura sufficiente a soddisfare la richiesta e il fabbisogno nelle
zone residenziali, possono essere vendute al dettaglio nelle zone
produttive senza limitazioni di superficie.
Queste sono: a) autoveicoli a due o più ruote, incluse macchine
edili; b) macchinari e prodotti per l'agricoltura; c) materiali
edili, macchine utensili e combustibili; d) mobili; e) bevande in
confezioni formato all'ingrosso.
3. Possono, altresì, essere venduti gli accessori alle merci di
cui al comma 2. La Giunta provinciale determina gli accessori
ammessi. La Giunta provinciale, fermo restando quanto già previsto
dalle norme urbanistiche, determina inoltre, di concerto con i
comuni, il numero dei posti macchina necessari in relazione alla
superficie di vendita».
Ciò posto, si deve premettere che l'art. 31, comma 2, del d.l.
n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214
del 2011, stabilisce che «Secondo la disciplina dell'Unione Europea e
nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e
libera prestazione di servizi, costituisce principio generale
dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi
commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o
altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla
tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso
l'ambiente urbano, e dei beni culturali. Le Regioni e gli enti locali
adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma
entro il 30 settembre 2012».
Questa Corte, chiamata ad esaminare varie questioni di
legittimità costituzionale relative al citato art. 31, sollevate da
diverse Regioni (alcune delle quali a statuto speciale), con la
recente sentenza n. 299 del 2012 le ha dichiarate inammissibili o non
fondate, ponendo in luce, tra l'altro (e per quanto qui rileva) che:
1) per costante giurisprudenza costituzionale la nozione di
concorrenza - di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. -
«riflette quella operante in ambito comunitario e comprende: a) sia
gli interventi regolatori che a titolo principale incidono sulla
concorrenza, quali le misure legislative di tutela in senso proprio,
che contrastano gli atti ed i comportamenti delle imprese che
incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati e che
ne disciplinano le modalità di controllo, eventualmente anche di
sanzione; b) sia le misure legislative di promozione, che mirano ad
aprire un mercato o a consolidarne l'apertura, eliminando barriere
all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi
della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese,
rimuovendo cioè, in generale, i vincoli alle modalità di esercizio
delle attività economiche (ex multis: sentenze n. 270 e n. 45 del
2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007)»; 2) la materia
«tutela della concorrenza», dato il suo carattere finalistico, non è
una materia di estensione certa o delimitata, ma è configurabile
come trasversale, «corrispondente ai mercati di riferimento delle
attività economiche incise dall'intervento e in grado di influire
anche su materie attribuite alla competenza legislativa, concorrente
o residuale, delle regioni (sentenze n. 80 del 2006, n. 175 del 2005,
n. 272 e n. 14 del 2004)».
Dalla natura trasversale della competenza esclusiva dello Stato
in materia di tutela della concorrenza questa Corte ha tratto la
conclusione «che il titolo competenziale delle Regioni a statuto
speciale in materia di commercio non è idoneo ad impedire il pieno
esercizio della suddetta competenza statale e che la disciplina
statale della concorrenza costituisce un limite alla disciplina che
le medesime Regioni possono adottare in altre materie di loro
competenza» (sentenza n. 299 del 2012 citata, punto 6.1. del
Considerato in diritto).
In particolare, con riferimento all'art. 31, comma 2, del d.l. n.
201 del 2011, (poi convertito), la Corte ha affermato che detta norma
deve essere ricondotta nell'ambito della competenza legislativa
esclusiva dello Stato, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., «tutela della concorrenza», «trattandosi di una disciplina
di liberalizzazione e di eliminazione di vincoli al libero esplicarsi
dell'attività imprenditoriale nel settore commerciale.» (sentenza n.
299 citata, punto 7. del Considerato in diritto).
Del resto, la stessa legge provinciale n. 7 del 2012, qui in
esame, enunciando nell'art. 1 le finalità della disciplina con essa
introdotta, chiarisce nel comma 2 di tale articolo di dare attuazione
ai principi previsti dalla normativa comunitaria, dalle leggi quadro
nazionali, dall'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, convertito dalla
legge n. 214 del 2011, disposizione alla quale è riconosciuta,
dunque, la natura di "norma interposta" nella materia de qua.
In questo quadro, risulta evidente come il censurato art. 5,
commi 1, 2 e 3, della citata legge provinciale si ponga in contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in relazione al
menzionato art. 31, comma 2, il quale introduce il principio generale
della libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul
territorio. Invero, nelle zone destinate all'esercizio di attività
produttive il commercio al dettaglio viene ad essere, in concreto e
in via generale, vietato, essendo ammesso soltanto come eccezione,
per il ben circoscritto catalogo di merci elencate nel comma 2 (con i
relativi accessori, la cui determinazione è demandata alla Giunta
provinciale: comma 3). Il fatto stesso che al commercio al dettaglio
nelle zone produttive sia attribuito carattere eccezionale rivela lo
spessore della limitazione arrecata alla libertà di apertura di
nuovi esercizi commerciali, limitazione che incide direttamente
sull'accesso degli operatori economici al mercato e, quindi, si
risolve in un vincolo per la libertà d'iniziativa di coloro che
svolgono, o che intendano svolgere, attività di vendita al dettaglio
nelle zone produttive.
Ad avviso della difesa della resistente, la normativa provinciale
in esame sarebbe esplicazione della potestà legislativa della
Provincia in tema di pianificazione urbanistica, sicchè i limiti
posti dalle disposizioni censurate sarebbero legittimi, in quanto
rientranti nel novero delle eccezioni previste dall'art. 31, comma 2,
del d.l. n. 201 del 2011, poi convertito, (in particolare, limiti
connessi alla tutela dell'ambiente, incluso l'ambiente urbano, avuto
riguardo anche alla particolare conformazione del territorio
provinciale).
Inoltre, la difesa della Provincia autonoma richiama il disposto
dell'art. 1, comma 3, della legge provinciale n. 7 del 2012 (norma
non impugnata dalla difesa statale), alla stregua del quale «La
liberalizzazione delle attività commerciali e della struttura
dell'offerta commerciale al dettaglio deve adeguarsi alle esigenze
connesse alla tutela dell'ambiente, ivi compreso l'ambiente urbano,
della natura e del paesaggio, alla tutela dei monumenti e dei beni
culturali, alla tutela della salute e del diritto al riposo dei
lavoratori e dei cittadini, alla tutela e allo sviluppo equilibrato
dello spazio vitale urbano ed alla necessità di uno sviluppo
organico del territorio e del traffico». Da tale norma la resistente
trae spunto per affermare che la liberalizzazione dell'attività
commerciale non può sacrificare le esigenze connesse ad un razionale
ed ordinato assetto del territorio, nè può significare piena
libertà di apertura di nuovi esercizi sul territorio nazionale, ma
«significa che la rimozione di ostacoli al dispiegamento di energie e
capacità imprenditoriali e di barriere all'accesso all'attività
commerciale deve coordinarsi con la "tutela e conservazione del
patrimonio storico, artistico e popolare", con l'urbanistica e i
piani regolatori, con la tutela del paesaggio». In questo contesto,
dunque, l'art. 5 della legge n. 7 del 2012 costituirebbe norma di
governo delle zone destinate ad attività produttive e al commercio
all'ingrosso, coerente alla finalità d'integrare il commercio al
dettaglio nelle zone residenziali.
Questa tesi non può essere condivisa.
Invero, si deve replicare che la normativa in esame è diretta a
disciplinare le zone idonee all'esercizio di attività produttive.
Tali zone, ai sensi dell'art. 44, comma 2, della legge provinciale 11
agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale), sono destinate
«all'insediamento d'imprese industriali, artigianali, di attività di
prestazione di servizio e di commercio all'ingrosso per l'esercizio
delle rispettive attività aziendali». Si tratta, cioè, di zone già
in possesso di una vocazione commerciale, onde non si giustifica la
compressione dell'assetto concorrenziale del mercato, realizzata
attraverso la drastica riduzione della possibilità di esercitare in
dette aree il commercio al dettaglio, la cui negativa incidenza
sull'ambiente non è, peraltro, individuabile.
A questo rilievo si deve aggiungere la considerazione che il
coordinamento, cui la difesa della Provincia autonoma si riferisce,
non può realizzarsi introducendo un consistente vincolo al libero
esplicarsi della libertà imprenditoriale nel settore commerciale,
quale deve ritenersi quello introdotto dalla norma censurata, perchè
in tal modo detta norma viene a porsi in palese contrasto con il
disposto dell'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, convertito
dalla legge n. 214 del 2011, che pure la legge provinciale in esame
(art. 1, comma 2) dichiara di voler attuare.
Alla resistente non giova il richiamo all'art. 8, n. 3, 5, 6,
dello statuto di autonomia, che attribuisce alla Provincia autonoma
competenza primaria in tema (tra l'altro) di tutela e conservazione
del patrimonio storico, artistico e popolare, di urbanistica e piani
regolatori, nonchè di tutela del paesaggio. Infatti, come lo stesso
art. 8, comma primo, stabilisce, la potestà della Provincia di
emanare norme legislative si esercita entro i limiti indicati
dall'art. 4 dello statuto medesimo, cioè «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali [...] nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica»; e, come dianzi si è già
rilevato, il disposto dell'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del
2011, (poi convertito), deve essere ricondotto nell'ambito della
tutela della concorrenza, rientrante nella competenza legislativa
esclusiva dello Stato, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., norma in presenza della quale i titoli competenziali delle
Regioni, anche a statuto speciale, in materia di commercio e di
governo del territorio non sono idonei ad impedire l'esercizio della
detta competenza statale (ex multis: sentenza n. 299 del 2012 citata,
punto 6.1. del Considerato in diritto), che assume quindi carattere
prevalente.
Il richiamo - effettuato nella memoria depositata dalla difesa
della Provincia autonoma il 22 gennaio 2013 - alla sentenza della
Corte di giustizia dell'Unione europea in data 24 marzo 2011 (in
causa C-400/08) si rivela non pertinente. Detta pronuncia, infatti,
riguarda, in riferimento a grandi esercizi commerciali, restrizioni
alla libertà di stabilimento, che siano applicabili senza
discriminazioni basate sulla cittadinanza. Tali restrizioni possono
essere giustificate da motivi imperativi d'interesse generale, a
condizione che siano idonee a garantire la realizzazione
dell'obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto necessario al
raggiungimento dello stesso. Fra i motivi imperativi riconosciuti
dalla Corte figurano, tra gli altri, la protezione dell'ambiente e la
razionale gestione del territorio. Come si vede, si tratta di una
fattispecie diversa da quella qui in esame, sia per la diversità del
principio evocato (libertà di stabilimento e non tutela della
concorrenza), sia per le caratteristiche di fatto delle due vicende.
Sulla base delle precedenti considerazioni, deve essere
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, commi 1, 2 e
3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 7 del 2012.
3.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 5,
commi 4 e 7, di detta legge sono fondate.
Il citato comma 4 così dispone: «Sono fatte salve le strutture
di vendita al dettaglio che all'entrata in vigore della presente
legge sono già state autorizzate o hanno già iniziato la loro
attività nelle aree produttive nelle quali vengono vendute merci
diverse da quelle elencate al comma 2. Tali strutture possono
continuare la loro attività, ma non possono essere ampliate,
trasferite o concentrate».
Il successivo comma 7 stabilisce quanto segue: «La possibilità
di esercitare l'attività di commercio al dettaglio di cui al comma 4
decade, se cessa l'attività di commercio al dettaglio».
La prima di tali disposizioni, dunque, pur consentendo nelle zone
produttive la prosecuzione delle attività di vendita al dettaglio
già autorizzate o già iniziate prima dell'entrata in vigore della
legge provinciale n. 7 del 2012, vieta che le relative strutture
destinate alla vendita al dettaglio possano essere ampliate,
trasferite o concentrate. La seconda prevede addirittura la decadenza
dalla possibilità di esercitare l'attività di cui al comma 4 in
caso di cessazione, così precludendo ogni forma di conversione
imposta o giustificata dall'andamento del mercato.
Entrambi i precetti introducono consistenti vincoli al libero
svolgimento dell'attività di commercio al dettaglio nelle zone
produttive, andando ad incidere sulle prospettive di sviluppo delle
imprese commerciali, che si vedono impedire la possibilità di
adeguare le proprie aziende alle esigenze del mercato sia con il
divieto di ampliare o trasferire la sede, sia con la decadenza
comminata per il caso di cessazione dell'attività. Pertanto,
richiamate le considerazioni svolte dianzi, va ribadito il contrasto
della normativa censurata con il disposto dell'art. 31, comma 2, del
d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
214 del 2011, e per il suo tramite con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
Ne deriva l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, commi 4 e
7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 7 del 2012.
4.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 di
tale legge è fondata.
Detta norma stabilisce che «La Giunta provinciale è autorizzata
ad emanare appositi indirizzi in materia di orari di apertura al
pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio. Tali indirizzi
dovranno garantire un'effettiva tutela degli usi e costumi ai sensi
dell'art. 8 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, la
tutela dei lavoratori autonomi e dipendenti ed il rispetto delle
esigenze di ordine pubblico e della tutela della salute».
Al riguardo, si deve considerare che l'art. 1, comma 1, del d.l.
n. 201 del 2011, (poi convertito), ha modificato l'art. 3, comma 1,
lettera d-bis), del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, (poi convertito). Nel
testo attualmente vigente, la citata norma dispone che le attività
commerciali, come individuate dal d.lgs. n. 114 del 1998, nonchè
quelle di somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza i
limiti e le prescrizioni elencati nel medesimo art. 3, tra cui «il
rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l'obbligo della
chiusura domenicale e festiva, nonchè quello della mezza giornata di
chiusura infrasettimanale dell'esercizio». Ciò «Ai sensi delle
disposizioni dell'ordinamento comunitario in materia di tutela della
concorrenza e libera circolazione delle merci e dei servizi ed al
fine di garantire la libertà di concorrenza secondo condizioni di
pari opportunità ed il corretto ed uniforme funzionamento del
mercato, nonchè di assicurare ai consumatori finali un livello
minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità all'acquisto di
prodotti e servizi sul territorio nazionale, ai sensi dell'articolo
117, comma secondo, lettere e) ed m) della Costituzione» (art. 3
citato comma 1, prima parte).
Nell'interpretazione della citata normativa, questa Corte ha
ritenuto che essa attui un principio di liberalizzazione, rimuovendo
vincoli e limiti alle modalità di esercizio delle attività
economiche, e ha così proseguito: «L'eliminazione dei limiti agli
orari e ai giorni di apertura al pubblico degli esercizi commerciali
favorisce, a beneficio dei consumatori, la creazione di un mercato
più dinamico e più aperto all'ingresso di nuovi operatori e amplia
la possibilità di scelta del consumatore.
Si tratta, dunque, di misure coerenti con l'obiettivo di
promuovere la concorrenza, risultando proporzionate allo scopo di
garantire l'assetto concorrenziale del mercato di riferimento
relativo alla distribuzione commerciale» (sentenza n. 299 del 2012
citata, punto 6.1. del Considerato in diritto).
In questo quadro il censurato art. 6 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano n. 7 del 2012, autorizzando la Giunta ad emanare
«appositi indirizzi in materia di orari di apertura al pubblico degli
esercizi di vendita al dettaglio», si presta a reintrodurre limiti e
vincoli in contrasto con la normativa statale di liberalizzazione,
così invadendo la potestà legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela della concorrenza e violando, quindi, l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
La tesi della resistente, secondo cui l'impugnazione del Governo
in parte qua dovrebbe essere dichiarata inammissibile per carenza
d'interesse, essendo non valutabile in concreto l'eventuale incidenza
sull'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. degli indirizzi
ancora da emanare, non può essere condivisa.
Infatti, nel caso di specie, il vulnus al menzionato parametro
costituzionale è già insito nell'attribuzione alla Giunta
provinciale del potere di assumere «appositi indirizzi» in materia
devoluta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, alla
stregua delle considerazioni dianzi svolte.
Pertanto, va dichiarata l'illegittimità costituzionale anche del
citato art. 6.
Ogni altro profilo rimane assorbito.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 5, commi
1, 2, 3, 4 e 7, e dell'articolo 6 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 16 marzo 2012, n. 7 (Liberalizzazione
dell'attività commerciale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 marzo 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 marzo 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI