1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 30-6-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 132 SENTENZA 12 maggio - 25 giugno 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Veneto - Convenzione quindicennale con l'Universita' di Padova e l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana - Attivazione di un corso di laurea in medicina e chirurgia nella citta' di Treviso - Assunzione, da parte della Regione, degli oneri finanziari relativi alla chiamata dei professori di ruolo e a contratto - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e dei principi di coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Veneto - Copertura degli oneri finanziari relativi alla chiamata dei professori di ruolo e a contratto di un corso di laurea in medicina e chirurgia nella citta' di Treviso - Utilizzo delle risorse del Fondo sanitario regionale destinate al finanziamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e dei principi di coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Veneto - Convenzione quindicennale con l'Universita' di Padova e l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana - Attivazione di un corso di laurea in medicina e chirurgia nella citta' di Treviso - Ricorso del Governo - Asserito aumento dell'offerta formativa di medici e specialisti - Lamentata violazione della competenza concorrente dello Stato in materia di tutela della salute e dei principi di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Veneto 14 aprile 2020, n. 10, art. 1. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo. (T-210132) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 30-6-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Veneto 14 aprile 2020, n. 10 (Attivazione da
parte dell'Università degli studi di Padova del corso di laurea in
medicina e chirurgia presso l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana.
Disposizioni in materia di finanziamento da parte della Regione del
Veneto e ulteriori disposizioni), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 16-19 giugno 2020,
depositato in cancelleria il 19 giugno 2020, iscritto al n. 53 del
registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 30, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2021 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea
Manzi per la Regione Veneto;
deliberato nella camera di consiglio del 12 maggio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 16-19 giugno 2020 e depositato il
19 giugno 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Veneto 14 aprile 2020, n. 10 (Attivazione da
parte dell'Università degli studi di Padova del corso di laurea in
medicina e chirurgia presso l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana.
Disposizioni in materia di finanziamento da parte della Regione del
Veneto e ulteriori disposizioni), in riferimento all'art. 117, commi
secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione.
1.1.- L' art. 1, comma 1, della legge reg. Veneto n. 10 del 2020,
al fine di incrementare il numero dei posti per le immatricolazioni
al corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia,
autorizza la Giunta regionale «a stipulare una convenzione di durata
quindicennale con l'Università degli Studi di Padova e l'Azienda
ULSS n. 2 Marca Trevigiana per sostenere l'attivazione, da parte
dell'Università medesima, a decorrere dall'anno accademico
2020/2021, del corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e
chirurgia presso le strutture messe a disposizione dall'Azienda ULSS
2 a Treviso, con assunzione da parte della Regione degli oneri
relativi alla chiamata dei docenti di ruolo nonchè dei docenti a
contratto ai sensi dell'articolo 18 della legge 30 dicembre 2010, n.
240 "Norme in materia di organizzazione delle università, di
personale accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per
incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario"».
Al successivo comma 2, l'impugnato art. 1 provvede alla copertura
finanziaria della spesa, stabilendo che «[a]gli oneri derivanti
dall'applicazione del presente articolo, quantificati nel limite
massimo di euro 1.570.000,00 annui, si fa fronte con le risorse del
Fondo Sanitario Regionale allocate alla Missione 13 "Tutela della
salute", Programma 01 "Servizio sanitario regionale - finanziamento
ordinario corrente per la garanzia dei LEA", Titolo 1 "Spese
correnti" del bilancio di previsione 2020-2022».
1.2.- Secondo il ricorrente, l'art. 1 della legge reg. Veneto n.
10 del 2020, ponendo a carico del Fondo sanitario regionale l'intero
costo del personale docente del corso di laurea che si intende
attivare, e non soltanto la quota parte riferibile alle attività
assistenziali svolte dallo stesso corpo docente, «secondo la regola
che, in base al decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517,
presiede ai rapporti tra il Servizio sanitario e le università ai
fini del finanziamento del concorso alla della facoltà di medicina e
chirurgia alle finalità di quel Servizio», avrebbe destinato
all'integrazione dell'offerta formativa universitaria risorse di
bilancio vincolate al finanziamento dei livelli essenziali di
assistenza (d'ora in avanti: LEA), incidendo negativamente su questi
ultimi; dal che la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost. Da ciò deriverebbe, di riflesso, l'incisione sui livelli
di tutela della salute, e altresì la violazione dei principi
fondamentali che presiedono al coordinamento della finanza pubblica
in materia sanitaria.
Ricorda la difesa statale, infatti, come questa Corte in più
occasioni avrebbe affermato che l'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost., nel garantire su tutto il territorio nazionale i livelli
essenziali di prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
vincolerebbe il relativo finanziamento alla loro attuazione, da parte
delle Regioni, e demanderebbe allo Stato la tutela del vincolo di
destinazione posto a garanzia dell'effettiva erogazione dei LEA (si
citano le sentenze n. 62 del 2020 e n. 197 del 2019).
1.3.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 1
della legge reg. Veneto n. 10 del 2020 contrasterebbe, poi, con
l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all'art. 20 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
Tale ultima disposizione, infatti, prescrivendo che venga data
chiara e separata evidenza contabile alle entrate e alle spese
destinate al finanziamento e all'erogazione rispettivamente dei
livelli essenziali di assistenza sanitaria determinati dal
legislatore statale e dei livelli di assistenza sanitaria superiori
rispetto ai LEA, «distingue nettamente i costi "necessari"»,
riguardanti le prestazioni dei primi, «dalle altre spese sanitarie,
assoggettate al - e condizionate dal - principio della sostenibilità
economica» (si cita novamente la sentenza n. 62 del 2020).
Secondo la difesa statale, da ciò discenderebbe, per un verso,
l'impossibilità di destinare a spese diverse, anche se di natura
sanitaria, allorchè non essenziali, le risorse specificamente
allocate in bilancio ed integralmente vincolate per il finanziamento
dei livelli essenziali di assistenza (si richiama ancora la sentenza
n. 62 del 2020); per l'altro, e a fortiori, l'impossibilità di
destinare quelle risorse a spese, come nella specie, di natura non
sanitaria.
Da ciò l'illegittimità costituzionale dell'impugnata
disposizione regionale, che esplicitamente distrarrebbe risorse del
Fondo sanitario regionale, afferenti al finanziamento ordinario e
corrente dei LEA, a favore di spese di natura formativa.
1.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura l'art. 1
della legge reg. Veneto n. 10 del 2020 anche con un secondo motivo di
ricorso.
Secondo la difesa statale, la disposizione impugnata, prevedendo
la stipula di una convenzione di cofinanziamento dell'attivazione di
un nuovo corso di laurea magistrale in medicina e chirurgia,
concorrerebbe all'aumento dell'offerta e della capacità formativa, a
prescindere da qualsiasi coordinamento con le disposizioni statali
che provvedono a definire su base annuale il fabbisogno dei dirigenti
medici.
Ricorda, infatti, l'Avvocatura generale che il numero degli
studenti ammessi a frequentare i corsi di laurea in medicina e
chirurgia e quello dei medici ammessi alla formazione specialistica
sarebbero determinati dalla legislazione statale in funzione ed in
relazione al fabbisogno del personale medico.
1.5.- Sul punto, l'Avvocatura generale richiama l'art. 6-ter del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421). Ai sensi del comma 1 della citata
disposizione statale, «[e]ntro il 30 aprile di ciascun anno il
Ministro della sanità, sentiti la Conferenza permanente per i
rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano e la Federazione nazionale degli Ordini dei medici
chirurghi e odontoiatri e degli altri Ordini e Collegi professionali
interessati, determina con uno o più decreti il fabbisogno per il
Servizio sanitario nazionale, anche suddiviso per regioni, in ordine
ai medici chirurghi, veterinari, odontoiatri, farmacisti, biologi,
chimici, fisici, psicologi, nonchè al personale sanitario
infermieristico, tecnico e della riabilitazione ai soli fini della
programmazione da parte del Ministero dell'università e della
ricerca scientifica e tecnologica degli accessi ai corsi di diploma
di laurea, alle scuole di formazione specialistica e ai corsi di
diploma universitario».
Il comma 2 del citato art. 6-ter statuisce che il fabbisogno di
cui al comma 1 - così scrive la difesa statale - «è a sua volta
determinato tenendo conto degli obiettivi e dei livelli essenziali di
assistenza indicati dal Piano sanitario nazionale e da quelli
regionali, dei modelli organizzativi dei servizi nonchè dell'offerta
e della domanda di lavoro considerando il personale in corso di
formazione e il personale già formato, non ancora immesso
nell'attività lavorativa».
1.6.- Sul versante della formazione specialistica verrebbe, poi,
in rilievo l'art. 35 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368
(Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera
circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro
diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE,
98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE).
Tale articolo prevedrebbe che, con cadenza triennale, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, tenuto conto delle relative
esigenze sanitarie e sulla base di un'approfondita analisi della
situazione dell'occupazione, individuano il fabbisogno dei medici
specialisti da formare, e che su tale base «il Ministro della
sanità, di concerto con quello dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica e con il Ministro del tesoro, del bilancio
e della programmazione economica, sentita la conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano, determina il numero globale degli specialisti da
formare annualmente, per ciascuna tipologia di specializzazione,
tenuto conto dell'obiettivo di migliorare progressivamente la
corrispondenza tra il numero degli studenti ammessi a frequentare i
corsi di laurea in medicina e chirurgia e quello dei medici ammessi
alla formazione specialistica, nonchè del quadro epidemiologico, dei
flussi previsti per i pensionamenti e delle esigenze di
programmazione delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano con riferimento alle attività del Servizio sanitario
nazionale».
Alla luce del richiamato quadro normativo, per la difesa statale
sarebbe «di tutta evidenza» come la norma impugnata sia del tutto
«avulsa dal quadro programmatorio e regolatorio [...] tratteggiato».
L'art. 1 della legge reg. Veneto n. 10 del 2020 concorrerebbe,
infatti, all'aumento dell'offerta formativa dell'ateneo padovano, «al
di fuori di qualsiasi riferimento al(l'effettivo) fabbisogno di
medici e di specialisti quale periodicamente determinato a livello
nazionale sulla base», sia dei dati forniti dalle Regioni, sia dei
criteri puntualmente indicati dal legislatore statale.
In altri termini, l'impugnata disposizione regionale non
opererebbe alcun richiamo alla vincolante programmazione nazionale
del fabbisogno dei medici; dal che il denunciato contrasto con i
principi fondamentali stabiliti dalle norme statali, nonchè la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. in materia di tutela
della salute e coordinamento della finanza pubblica.
2.- Con atto depositato il 20 luglio 2020, si è costituita in
giudizio la Regione Veneto, chiedendo che siano dichiarate infondate
le questioni di legittimità promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri.
2.1.- La resistente contesta le censure mosse da parte avversa,
sostenendo, in sostanza, che la legge impugnata costituisca la
risposta necessitata alla grave emergenza sanitaria causata
dall'inerzia dello Stato o, comunque sia, dall'inadeguato esercizio
delle competenze di quest'ultimo, a fronte di una conclamata e più
volte segnalata carenza di medici e specialisti.
2.2.- Secondo la difesa regionale, lo scenario all'interno del
quale andrebbe collocata la vicenda non sarebbe quello formale del
riparto di competenze, ma quello sostanziale della tutela dei diritti
alla salute dei cittadini, la cui garanzia sarebbe affidata alla
stessa Regione, quale soggetto responsabile a livello locale
dell'organizzazione del servizio sanitario.
Sostiene, infatti, la resistente che, posto un dato organigramma
di competenze, sarebbe, comunque sia, necessario misurarsi con le
«condizioni oggettive» in cui verserebbe la sanità, allorchè si
contestino alla Regione «invasioni di ambiti materiali riservati allo
Stato». Da ciò l'affermazione che dovrebbe aversi una «visione
aggiornata e dinamica del riparto delle competenze, cui non si addice
più un discorso puramente formale, di intestazione, privo di
riscontri fattuali». La carenza di medici equivarrebbe «a carenza di
prestazioni e servizi sanitari, che si riverber[erebbero] sui compiti
di gestione della sanità conferiti dalle stesse leggi dello Stato
alle Regioni».
2.3.- In definitiva, secondo la Regione, la vicenda dovrebbe
essere valutata «alla luce di altri principi costituzionali, sempre
compresi nel Titolo V della Parte II della Costituzione», emergendo
in tal modo l'infondatezza delle censure statali.
Innanzitutto, si fa riferimento al principio di sussidiarietà,
«declinato nel significato che gli è più pertinente»: ossia nel
senso che, nel caso di specie, sarebbe la Regione, quale ente
responsabile dell'organizzazione del Servizio sanitario regionale, ad
operare in nome e per conto dello Stato, e non quest'ultimo che
attrarrebbe la competenza verso l'alto.
In secondo luogo, il caso sarebbe meglio qualificato alla luce
del principio di leale collaborazione, che sarebbe accostato al già
richiamato principio di sussidiarietà, «in un ambito - quello del 2°
co. [dell'art. 120 Cost.] -, in cui si disciplina il potere
sostitutivo del Governo, giustificato, tra l'altro, dall'incombere di
un "pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica"». La
carenza di medici e il rischio per la salute, che da tale carenza
deriverebbe, avrebbe «imposto alla Regione Veneto di attivarsi per
tutelare la dignità delle persone, in evidente, oggettiva (vale a
dire, sostanziale) coerenza con i LEA e ciò che essi rappresentano».
3.- In data 17 aprile 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria, con la quale ha risposto alle
deduzioni della resistente, insistendo per l'accoglimento del
ricorso.
4.- In data 19 aprile 2021, anche la Regione Veneto ha depositato
memoria nella quale, rispondendo alle deduzioni del ricorrente, ha
insistito nelle conclusioni già rassegnate nell'atto di
costituzione.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 16-19 giugno 2020 e depositato il
19 giugno 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Veneto 14 aprile 2020, n. 10 (Attivazione da
parte dell'Università degli studi di Padova del corso di laurea in
medicina e chirurgia presso l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana.
Disposizioni in materia di finanziamento da parte della Regione del
Veneto e ulteriori disposizioni), in riferimento all'art. 117, commi
secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione.
1.1.- L'impugnato art. 1, comma 1, autorizza la Giunta regionale
a stipulare una convenzione quindicennale con l'Università degli
studi di Padova per sostenere l'attivazione di un corso di laurea a
ciclo unico in medicina e chirurgia nella città di Treviso, con
l'assunzione degli oneri da parte della Regione per la chiamata dei
professori di ruolo e a contratto.
Al comma 2 del citato articolo si prevede che a tali oneri,
quantificati nella somma di euro 1.570.000,00 annui, si fa fronte
«con le risorse del Fondo Sanitario Regionale allocate alla Missione
13 "Tutela della salute", Programma 01 "Servizio sanitario regionale
- finanziamento ordinario corrente per la garanzia dei LEA", Titolo 1
"Spese correnti" del bilancio di previsione 2020-2022».
2.- Con un primo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri denuncia l'illegittimità costituzionale dell'art. 1
della legge reg. Veneto n. 10 del 2020, il quale, prevedendo che la
Regione assuma gli oneri per la chiamata dei docenti di ruolo e a
contratto, avrebbe imputato tali spese alle risorse di bilancio
vincolate al finanziamento dei livelli essenziali di assistenza
(d'ora in avanti: LEA) e quindi inciso negativamente su questi
ultimi; il legislatore veneto, così disponendo, avrebbe, altresì,
violato l'art. 20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), che imporrebbe il vincolo integrale all'erogazione dei LEA per
le spese a ciò destinate.
Dalle esposte ragioni deriverebbe la violazione dell'art. 117,
commi secondo, lettera m), e terzo, Cost., in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
2.1.- Occorre preliminarmente chiarire che, sebbene il Presidente
del Consiglio dei ministri impugni l'intero art. 1 della richiamata
legge regionale, i dubbi di legittimità costituzionale espressi con
tale motivo di ricorso hanno ad oggetto il comma 1 nella parte in cui
prevede che la Regione si faccia carico degli oneri per la chiamata
dei docenti di ruolo, nonchè dei docenti a contratto ai sensi
dell'art. 18 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia
di organizzazione delle università, di personale accademico e
reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità e
l'efficienza del sistema universitario) e la relativa norma di
copertura finanziaria, espressa dal successivo comma 2.
2.2.- Sempre in via preliminare è opportuno richiamare la
disciplina in tema di finanziamento ed erogazione dei LEA, come si è
venuta a determinare, anche alla luce della giurisprudenza di questa
Corte.
2.2.1.- Si deve, anzitutto, ribadire che «la determinazione, il
finanziamento e l'erogazione dei LEA compongono un sistema articolato
il cui equilibrio deve essere assicurato "dalla sinergica coerenza
dei comportamenti di tutti i soggetti coinvolti nella sua attuazione"
(sentenza n. 62 del 2020)» (sentenza n. 72 del 2020).
Infatti, «la trasversalità e la primazia della tutela sanitaria
rispetto agli interessi sottesi ai conflitti Stato-Regioni in tema di
competenza legislativa impongono una visione teleologica e sinergica
della dialettica finanziaria tra questi soggetti, in quanto
coinvolgente l'erogazione di prestazioni riconducibili al vincolo di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.» (sentenza n. 169
del 2017).
Su tali basi, occorre, poi, ricordare che «il legislatore
regionale non ha il potere di interferire nella determinazione dei
LEA, la cui articolata disciplina entra automaticamente
nell'ordinamento regionale afferente alla cura della salute, nè
tantomeno di differirne in blocco l'efficacia. Infatti, i costi, i
tempi e le caratteristiche qualitative delle prestazioni indicate nel
decreto e nelle altre disposizioni statali che si occupano di
prescrizioni indefettibili in materia sanitaria comportano nei
diversi ambiti regionali - attraverso una dialettica sinergia tra
Stato e Regione (sentenza n. 169 del 2017) - un coerente sviluppo in
termini finanziari e di programmazione degli interventi
costituzionalmente necessari» (sentenza n. 72 del 2020).
Centrale risulta, pertanto, il canone di «leale cooperazione tra
Stato e Regione con riguardo alla concreta garanzia dei LEA», in
forza del quale al legislatore statale spetta «predisporre gli
strumenti idonei alla realizzazione ed attuazione di essa, affinchè
la sua affermazione non si traduca in una mera previsione
programmatica, ma venga riempita di contenuto concreto e reale
impegnando le Regioni a collaborare nella separazione del fabbisogno
finanziario destinato a spese incomprimibili da quello afferente ad
altri servizi suscettibili di un giudizio in termini di
sostenibilità finanziaria (sentenza n. 169 del 2017)» (così ancora
sentenza n. 62 del 2020).
Non vi è «dubbio che le Regioni stesse debbano collaborare
all'individuazione di metodologie parametriche in grado di separare
il fabbisogno finanziario destinato a spese incomprimibili da quello
afferente ad altri servizi sanitari suscettibili di un giudizio in
termini di sostenibilità finanziaria», il che equivale ad affermare
«la doverosa separazione del fabbisogno LEA dagli oneri degli altri
servizi sanitari» (così sentenza n. 169 del 2017).
2.2.2.- Centrali in tale contesto sono le previsioni contenute
nell'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, il quale «stabilisce
condizioni indefettibili nella individuazione e allocazione delle
risorse inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni» (sentenza
n. 197 del 2019).
Il citato art. 20, non solo impone una corretta quantificazione
dei LEA attraverso una chiara e separata evidenza contabile delle
entrate e delle spese destinate al loro finanziamento e alla loro
erogazione, nonchè delle entrate e delle spese relative a
prestazioni superiori ai LEA, ma altresì (al comma 2, lettera a)
prescrive alle Regioni di «accerta[re] ed impegna[re] nel corso
dell'esercizio l'intero importo corrispondente al finanziamento
sanitario corrente, ivi compresa la quota premiale condizionata alla
verifica degli adempimenti regionali, e le quote di finanziamento
sanitario vincolate o finalizzate».
2.2.3.- Pertanto, dal quadro normativo sull'esatta determinazione
ed erogazione dei LEA e sui relativi principi contabili, si ricava -
come rileva correttamente l'Avvocatura generale - l'impossibilità di
destinare risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per
il finanziamento dei LEA, a spese, pur sempre di natura sanitaria, ma
diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi.
2.2.4.- Ciò non esclude che, laddove le Regioni gestiscano in
maniera virtuosa ed efficiente le risorse correnti destinate alla
garanzia dei LEA, conseguendo sia la qualità delle prestazioni
erogate, sia i risparmi nel bilancio, le stesse possano
legittimamente mantenere i risparmi ottenuti e destinarli a finalità
sanitarie più ampie - come quelle previste dalla norma censurata -
rispetto ai LEA, già adeguatamente garantiti.
È lo stesso d.lgs. n. 118 del 2011, all'art. 30, comma 1, terzo
periodo, a prevedere che, per le Regioni non sottoposte a piano di
rientro, «eventuali risparmi nella gestione del Servizio sanitario
nazionale [...] rimangono nella disponibilità delle regioni stesse
per finalità sanitarie». Questa disposizione, esprimendo una chiara
finalità incentivante, permette, pertanto, alle Regioni di dare
copertura nei successivi esercizi a spese che, comunque sia,
attengono alle finalità sanitarie attraverso i suddetti risparmi,
una volta accertati a seguito dell'approvazione dei bilanci di
esercizio.
2.3.- Sulla base di tali premesse, le questioni promosse in
relazione all'art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, Cost., in
materia di coordinamento della finanza pubblica, che possono essere
valutate in modo unitario, sono fondate.
2.3.1.- La chiamata dei professori di ruolo e dei docenti a
contratto, innanzitutto, non è riconducibile nell'ambito dei livelli
essenziali di assistenza, non corrispondendo ad alcuna delle
prestazioni previste dal decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 12 gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli
essenziali di assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502).
2.3.2.- La disposizione regionale impugnata non è, poi,
giustificabile, neppure ritenendo che la chiamata di docenti
universitari, per le attività che questi saranno destinati a
svolgere, possa considerarsi strumentale all'erogazione dei LEA.
Per un verso, nonostante l'attività di assistenza ospedaliera e
quella didattico-scientifica, che il personale medico-docente è
destinato a svolgere, siano poste in un rapporto di stretta
compenetrazione e legate dal nesso funzionale - come, da tempo, ha
avuto modo di chiarire questa Corte (fra le molte, sentenze n. 71 del
2001, n. 136 del 1997, n. 126 del 1981 e n. 103 del 1977) e come
previsto dalla stessa normativa di settore, ossia dal decreto
legislativo 21 dicembre 1999, n. 517 (Disciplina dei rapporti tra
Servizio sanitario nazionale ed università, a norma dell'articolo 6
della legge 30 novembre 1998, n. 419) - esse non sono riconducibili
ad unità sul piano materiale e concettuale.
Pur se rivolte al necessario coordinamento, tali attività,
infatti, si mantengono tra loro distinte, di modo che, neppure
ponendo l'accento sull'attività assistenziale, la quale rappresenta
una parte della complessiva attività che il corpo docente è
destinato a svolgere, può giustificarsi l'imputazione dei costi per
la chiamata dei docenti universitari alle spese allocate in bilancio
per l'erogazione e la garanzia dei LEA.
Per altro verso (ed è constatazione ovvia), poi, non tutta
l'attività assistenziale che è chiamato a svolgere il personale
medico (universitario o no) si identifica con l'erogazione e la
garanzia dei LEA.
In definitiva, la chiamata dei docenti universitari e la
conseguente integrazione dell'offerta formativa non si pongono in un
rapporto di strumentalità con l'erogazione dei LEA, tale da
giustificare l'imputazione dei costi per la chiamata dei docenti
universitari alle spese allocate in bilancio per l'erogazione e la
garanzia dei LEA.
2.4.- Del resto, considerare - come fa la difesa regionale -
legittima l'operazione compiuta con la norma impugnata, nella misura
in cui sia giustificata da una correlazione - certo non negabile in
radice - tra la formazione universitaria in ambito medico, la
generale qualità di prestazioni rese all'utenza e la specifica
garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni, condurrebbe a
ritenere finanziabile, con le risorse destinate alle spese correnti
per la garanzia dei LEA, tutti quegli oneri che possano avere una
qualche forma di connessione con questi ultimi.
Prospettiva, questa, che si porrebbe in contrasto con il quadro
costituzionale di riferimento, come definito anche dalla richiamata
giurisprudenza di questa Corte.
2.5.- In definitiva, la circostanza per cui - ai sensi dell'art.
18, comma 3, della legge n. 240 del 2010, richiamato dalla stessa
disposizione impugnata - la Regione, previa stipula di convenzioni,
possa farsi carico degli oneri derivanti dalla chiamata di professori
di prima e seconda fascia, non esclude che l'utilizzo, a copertura di
tali oneri, delle specifiche risorse ordinarie destinate alle spese
correnti per il finanziamento e la garanzia dei LEA si ponga in
contrasto con il principio, ricavabile dalla normazione ordinaria di
settore e più volte ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte,
dell'indefettibile individuazione e allocazione delle risorse
inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni e dell'integrale
vincolo all'erogazione di questi.
2.6.- Per i motivi esposti deve dichiararsi, quindi,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge
reg. Veneto n. 10 del 2020, limitatamente alle parole «, con
assunzione da parte della Regione degli oneri relativi alla chiamata
dei docenti di ruolo nonchè dei docenti a contratto ai sensi
dell'articolo 18 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 "Norme in
materia di organizzazione delle università, di personale accademico
e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità
e l'efficienza del sistema universitario"» e dell'art. 1, comma 2,
della citata legge regionale.
2.7.- È bene porre in evidenza che ad essere in contrasto con
gli evocati parametri costituzionali non è l'impegno della Regione a
sostenere l'attivazione di un corso di laurea, nè il farsi
eventualmente carico dei costi per la chiamata dei docenti
universitari; invero costituzionalmente illegittima è la copertura
degli oneri connessi a tali iniziative con le specifiche risorse
ordinarie destinate alle spese correnti per il finanziamento e la
garanzia dei LEA.
La declaratoria di illegittimità costituzionale non incide nè
sull'attivazione del corso, già avvenuta, nè sulla sua
prosecuzione, avendo - come si legge nelle premesse della convenzione
tra Regione, Università e Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana,
approvata con delibera della Giunta n. 1328 del 2020 - l'Università
di Padova già, comunque sia, garantito la copertura dei posti di
docenza, nonchè dei relativi oneri, «nel quadro delle disponibilità
ordinarie di docenza, attraverso una riorganizzazione dell'offerta
formativa delle professioni sanitarie».
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 1
della legge reg. Veneto n. 10 del 2020 anche con un secondo motivo di
ricorso, attraverso il quale lamenta che il legislatore regionale,
prevedendo la stipula di una convenzione per l'attivazione di un
nuovo corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e
chirurgia, concorrerebbe all'aumento dell'offerta formativa
dell'Ateneo patavino. Ciò avverrebbe «al di fuori di qualsiasi
riferimento al(l'effettivo) fabbisogno di medici e di specialisti
quale periodicamente determinato a livello nazionale e, quindi, senza
alcun richiamo alla vincolante programmazione nazionale del
fabbisogno dei medici».
La disposizione impugnata si porrebbe, pertanto, in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost. in materia di tutela della salute e
coordinamento della finanza pubblica, in relazione agli artt. 6-ter
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421) e 35 del decreto legislativo 17 agosto 1999,
n. 368 (Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera
circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro
diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE,
98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE).
3.1.- Sebbene, anche con tale motivo, venga impugnato l'intero
art. 1 della legge reg. Veneto n. 10 del 2020, le censure con esso
espresse hanno ad oggetto il solo comma 1, primo periodo, vale a dire
la disposizione - non colpita dalla declaratoria di illegittimità
costituzionale di cui sopra - con la quale si prevede che «[a]i fini
dell'incremento del numero dei posti per le immatricolazioni al corso
di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia, la Giunta
regionale è autorizzata a stipulare una convenzione di durata
quindicennale con l'Università degli Studi di Padova e l'Azienda
ULSS n. 2 Marca Trevigiana per sostenere l'attivazione, da parte
dell'Università medesima, a decorrere dall'anno accademico
2020/2021, del corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e
chirurgia presso le strutture messe a disposizione dall'Azienda ULSS
2 a Treviso».
3.2.- Ciò chiarito, e prima di analizzare le singole questioni,
è opportuno richiamare il contenuto della normativa statale di
riferimento.
L'art. 6-ter, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992, statuisce che
«[e]ntro il 30 aprile di ciascun anno il Ministro della sanità,
sentiti la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e la
Federazione nazionale degli Ordini dei medici chirurghi e odontoiatri
e degli altri Ordini e Collegi professionali interessati, determina
con uno o più decreti il fabbisogno per il Servizio sanitario
nazionale, anche suddiviso per regioni, in ordine ai medici
chirurghi, veterinari, odontoiatri, farmacisti, biologi, chimici,
fisici, psicologi, nonchè al personale sanitario infermieristico,
tecnico e della riabilitazione ai soli fini della programmazione da
parte del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica degli accessi ai corsi di diploma di laurea, alle scuole
di formazione specialistica e ai corsi di diploma universitario».
Il comma 2 del citato art. 6-ter statuisce che il fabbisogno di
cui al comma 1 è a sua volta determinato tenendo conto: degli «a)
obiettivi e dei livelli essenziali di assistenza indicati dal Piano
sanitario nazionale e da quelli regionali», dei «b) modelli
organizzativi dei servizi», della «c) offerta di lavoro» e della «d)
domanda di lavoro considerando il personale in corso di formazione e
il personale già formato, non ancora immesso nell'attività
lavorativa».
L'art. 3 della legge 2 agosto 1999, n. 264 (Norme in materia di
accessi ai corsi universitari) attribuisce al Ministro
dell'università e della ricerca scientifica la competenza nella
programmazione degli accessi ai corsi di laurea in medicina e
chirurgia.
Il citato articolo affida al Ministro dell'università e della
ricerca scientifica la determinazione annuale dei posti a livello
nazionale, in considerazione sia della valutazione dell'offerta
potenziale del sistema universitario, sia del fabbisogno del
personale medico, individuato ai sensi dell'art. 6-ter del d.lgs. n.
502 del 1992. Sempre al Ministro dell'università e della ricerca
scientifica compete la ripartizione dei posti tra i vari atenei,
sulla base della valutazione dell'offerta potenziale che sono questi
ultimi a compiere (secondo i criteri dettati dall'art. 3, comma 2,
della legge n. 264 del 1999) e a comunicare.
Sul versante della formazione specialistica opera, invece, l'art.
35 del d.lgs. n. 368 del 1999, il quale stabilisce che con cadenza
triennale le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
tenuto conto delle relative esigenze sanitarie e sulla base di una
approfondita analisi della situazione dell'occupazione, individuano
il fabbisogno dei medici specialisti da formare, e che su tale base
il «Ministro della sanità, di concerto con quello dell'università e
della ricerca scientifica e tecnologica e con il Ministro del tesoro,
del bilancio e della programmazione economica, sentita la conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, determina il numero globale degli
specialisti da formare annualmente, per ciascuna tipologia di
specializzazione, tenuto conto dell'obiettivo di migliorare
progressivamente la corrispondenza tra il numero degli studenti
ammessi a frequentare i corsi di laurea in medicina e chirurgia e
quello dei medici ammessi alla formazione specialistica, nonchè del
quadro epidemiologico, dei flussi previsti per i pensionamenti e
delle esigenze di programmazione delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano con riferimento alle attività del
Servizio sanitario nazionale».
Richiamato, nelle sue linee essenziali, il quadro normativo di
riferimento, si può passare all'analisi dei denunciati vizi di
illegittimità costituzionale.
3.3.- La questione, promossa in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost., in materia di tutela della salute, in relazione agli
artt. 6-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 e 35 del d.lgs. n. 368 del
1999, non è fondata.
Il legislatore regionale non autorizza alcun incremento del
numero dei posti per le immatricolazioni, limitandosi a sostenere
l'attivazione del corso di laurea in medicina e chirurgia, disposta,
in forza della propria autonomia didattica, dall'Ateneo patavino.
Neppure può sostenersi, come fa il ricorrente, che, così
operando, l'impugnata norma regionale concorra all'aumento
dell'offerta formativa fuori da qualsiasi riferimento all'effettivo
fabbisogno di medici e di specialisti.
Seppur l'offerta formativa non può certo essere libera e
indipendente dal fabbisogno dei medici, dovendo invece la prima
essere necessariamente coordinata al secondo, è la stessa disciplina
statale della determinazione delle immatricolazioni ai corsi di
laurea in medicina e chirurgia a prevedere, quale elemento
fisiologico del sistema, che le università possano e debbano
esprimere un più elevato numero di posti per le immatricolazioni,
ove siano in condizione di adoperare ulteriori dotazioni umane e
strumentali, fra cui non può che rientrare anche l'attivazione di un
intero corso di studi.
Tale dato - che, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 264 del
1999, si identifica con l'offerta formativa potenziale comunicata
annualmente da ciascun ateneo - non determina, poi, automaticamente e
di per sè, un aumento globale del numero delle immatricolazioni, in
eccesso rispetto al fabbisogno determinato ai sensi dell'art. 6-ter
del d.lgs. n. 502 del 1992.
Come si è visto, infatti, il contingente annuale dei posti è
determinato discrezionalmente dal Ministro dell'università e della
ricerca scientifica, sulla base, tanto dell'offerta formativa che
annualmente riesce ad esprimere il sistema universitario (e che è il
risultato della somma delle offerte potenziali espresse da ciascun
ateneo), quanto del fabbisogno per il Servizio sanitario nazionale.
Chiarito che l'art. 1, comma 1, della legge reg. Veneto n. 10 del
2020, in parte qua, non determina alcun aumento del contingente
annuale delle immatricolazioni ai corsi di laurea in medicina e
chirurgia, risultano svuotate di fondamento le ragioni di contrasto
anche con l'art. 35 del d.lgs. n. 368 del 1999, in relazione al
fabbisogno di specialisti periodicamente determinato a livello
nazionale.
3.4.- Anche la questione di legittimità costituzionale promossa
in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di
coordinamento della finanza pubblica, in relazione agli artt. 6-ter
del d.lgs. n. 502 del 1992 e 35 del d.lgs. n. 368 del 1999, non è
fondata.
L'impugnata norma regionale, riguardando l'istituzione di un
corso di laurea in medicina e chirurgia, è ascrivibile all'ambito
materiale della tutela della salute (oltre che a quelli
dell'istruzione o delle professioni), e nella prospettiva della
tutela della salute si muovono le doglianze del ricorrente, avendo
evocato, a integrazione del parametro di costituzionalità, norme che
attengono al fabbisogno del personale medico e alla formazione
specialistica dei medici.
Come questa Corte ha avuto già modo di chiarire, l'eventuale non
conferenza dei parametri costituzionali ritualmente indicati,
rispetto al contenuto sostanziale della doglianza, costituisce motivo
di infondatezza della questione (sentenza n. 286 del 2019 e, in senso
analogo, sentenza n. 290 del 2009).
3.5.- Deve, pertanto, concludersi per la non fondatezza delle
questioni dell'art. 1, comma 1, prima parte della legge reg. Veneto
n. 10 del 2020, vale a dire della disposizione con la quale si
prevede che «[a]i fini dell'incremento del numero dei posti per le
immatricolazioni al corso di laurea magistrale a ciclo unico in
medicina e chirurgia, la Giunta regionale è autorizzata a stipulare
una convenzione di durata quindicennale con l'Università degli Studi
di Padova e l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana per sostenere
l'attivazione, da parte dell'Università medesima, a decorrere
dall'anno accademico 2020/2021, del corso di laurea magistrale a
ciclo unico in medicina e chirurgia presso le strutture messe a
disposizione dall'Azienda ULSS 2 a Treviso», promosse in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di tutela della salute e
coordinamento della finanza pubblica, in relazione agli artt. 6-ter
del d.lgs. n. 502 del 1992 e 35 del d.lgs. n. 368 del 1999.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Veneto 14 aprile 2020, n. 10 (Attivazione
da parte dell'Università degli studi di Padova del corso di laurea
in medicina e chirurgia presso l'Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana.
Disposizioni in materia di finanziamento da parte della Regione del
Veneto e ulteriori disposizioni), limitatamente alle parole «, con
assunzione da parte della Regione degli oneri relativi alla chiamata
dei docenti di ruolo nonchè dei docenti a contratto ai sensi
dell'articolo 18 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 "Norme in
materia di organizzazione delle università, di personale accademico
e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità
e l'efficienza del sistema universitario"»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge reg. Veneto n. 10 del 2020;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge reg. Veneto n. 10
del 2020, promosse, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione e in relazione agli artt. 6-ter del decreto legislativo
30 dicembre 1992 n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421) e 35 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione
della direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei
medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed
altri titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e
99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE), dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 maggio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 25 giugno 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA