1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 22-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 247 SENTENZA 23 novembre - 21 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Norme della Regione Basilicata - Quota aggiuntiva di spesa connessa alla mobilita' in entrata del personale del soppresso ruolo speciale ad esaurimento proveniente dalle Comunita' Montane - Previsione che tale quota non rileva ai fini, tra l'altro, delle disposizioni statali in tema di riduzione dei costi del personale, nel limite delle risorse riconducibili alla copertura della spesa gia' sostenuta dagli enti di provenienza - Violazione dei principi dell'equilibrio di bilancio e di copertura finanziaria e dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Basilicata 30 dicembre 2017, n. 39, art. 5, comma 2. - Costituzione, artt. 81, 97, primo comma, e 117, terzo comma. (T-210247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 22-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2,
della legge della Regione Basilicata 30 dicembre 2017, n. 39
(Disposizioni in materia di scadenza di termini legislativi e nei
vari settori di intervento della Regione Basilicata), promosso dalla
Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Basilicata,
nel giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione
Basilicata, per l'esercizio finanziario 2018, con ordinanza del 24
settembre 2020, iscritta al n. 31 del registro ordinanze 2021 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 23 novembre 2021 il Presidente
Giancarlo Coraggio, il quale, sentito il Giudice relatore Angelo
Buscema, dispone che sia omessa la relazione;
deliberato nella camera di consiglio del 23 novembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza iscritta al reg. n. 31 del 2021, la Corte dei
conti, sezione regionale di controllo per la Basilicata, nel corso
del giudizio di parificazione del rendiconto della medesima Regione
per l'esercizio finanziario 2018, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2, della legge della
Regione Basilicata 30 dicembre 2017, n. 39 (Disposizioni in materia
di scadenza di termini legislativi e nei vari settori di intervento
della Regione Basilicata), in riferimento agli artt. 81, 97, primo
comma, e 117, terzo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 1, commi 557 e seguenti della legge 27 dicembre
2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)».
Ai sensi dell'art. 5, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 39
del 2017, «la quota aggiuntiva di spesa di personale connessa alla
mobilità in entrata del personale a tempo indeterminato del
soppresso ruolo speciale ad esaurimento, non rileva ai fini delle
disposizioni di cui all'articolo 1, commi 557 e 562, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 e successive modificazioni e integrazioni, e
all'articolo 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e
successive modificazioni e integrazioni, nello stretto limite delle
risorse riconducibili alla copertura della spesa già sostenuta per
tali dipendenti dagli enti di provenienza».
1.1.- Il giudice rimettente premette in fatto che il risultato di
amministrazione del rendiconto 2018 avrebbe registrato un disavanzo
pari a euro 22.270.848,97, con una tendenza al peggioramento, essendo
previsto per il 2019 un disavanzo pari a euro 46.851.307,46, dati che
confermerebbero la «fragilita'» della tenuta degli equilibri di
bilancio della Regione Basilicata, già oggetto di riscontro da parte
della medesima sezione regionale di controllo nel corso dei giudizi
di parificazione dei rendiconti relativi agli esercizi 2015, 2016 e
2017 (sono richiamate le decisioni della Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per la Basilicata, n. 45 del 2016 e n. 73 del
2017 sul giudizio di parifica del rendiconto 2015, n. 33 del 2018 sul
rendiconto 2016, n. 57 del 2019 sul rendiconto 2017 e n. 42 del 2020
sul rendiconto 2018).
Nonostante la presenza di tale disavanzo, il bilancio regionale
avrebbe registrato, almeno dal 2015, un progressivo e costante
aumento della spesa per il personale, passando da circa 55,9 milioni
di euro nel 2015, a circa 72 milioni di euro nel 2018, in violazione
dei vincoli di spesa di cui ai commi 557 e seguenti dell'art. 1 della
legge n. 296 del 2006.
Osserva il rimettente che dal «Prospetto dimostrativo del
rispetto delle disposizioni di cui all'art. 1, comma 557, della legge
296/2006» - trasmesso dalla Regione Basilicata alla sezione di
controllo (nota 5616/12A2 del 14 gennaio 2020) - lo sforamento del
vincolo di spesa previsto dal menzionato parametro interposto per
l'esercizio 2018 risulterebbe pari a euro 36.647. A parere del
rimettente, però, tale sforamento sarebbe sottostimato, poichè la
Regione avrebbe in realtà sostenuto spese per il personale per
importi ben superiori, benchè, per effetto di «eccentriche
costruzioni dei parametri di calcolo», tali importi siano stati
espunti dal calcolo complessivo.
All'importo indicato, pari ad euro 36.647, si dovrebbe, infatti,
aggiungere anche la somma di euro 1.000.867, sostenuta a titolo di
contributi per il personale contrattualizzato dai gruppi consiliari,
nonchè euro 5.911.123,32, corrispondente agli oneri sostenuti per il
personale delle ex Comunità montane.
L'amministrazione regionale avrebbe escluso il primo importo,
relativo ai gruppi consiliari, ai sensi dell'art. 10, comma 11, della
legge Regione Basilicata 2 febbraio 1998, n. 8 (Nuova disciplina
delle strutture di assistenza agli organi di direzione politica ed ai
Gruppi Consiliari della Regione Basilicata). Tale operazione è stata
criticata dal giudice rimettente, poichè dalla lettura testuale e
sistematica della richiamata normativa regionale non emergerebbe
alcun elemento volto a suffragare l'esclusione di tali voci
dall'aggregato regionale.
L'esclusione delle spese relative al personale delle ex Comunità
montane, invece, sarebbe la conseguenza della espressa deroga
prevista dall'art. 5, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 39 del
2017, su cui la sezione regionale ha manifestato dubbi di
legittimità costituzionale.
Alla luce di quanto osservato, la Corte dei conti ha sospeso il
giudizio di parifica con riferimento alla parte del risultato di
amministrazione del rendiconto 2018, rispetto al quale ritiene siano
state contabilizzate spese di personale sostenute in violazione del
richiamato parametro interposto, e ha conseguentemente sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2, della
legge reg. Basilicata n. 39 del 2017 per violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost. nonchè «per ridondanza del vizio» sugli artt. 81
e 97, primo comma, Cost.
1.2.- Quanto alla propria legittimazione a sollevare questione di
legittimità costituzionale nel corso del giudizio di parificazione
del rendiconto della Regione, il giudice rimettente evoca «[l']ormai
pacifica» giurisprudenza di questa Corte sul carattere
giurisdizionale dell'attività svolta dalle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti nei giudizi di parificazione (sono
citate le sentenze n. 112 del 2020, n. 146 e n. 138 del 2019, n. 196
del 2018 e n. 89 del 2017).
La verifica dell'assenza di irregolarità ovvero di
illegittimità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva,
gli equilibri economico-finanziari del bilancio regionale
rappresenterebbe il parametro portante dei controlli svolti dalla
Corte dei conti nell'ambito del richiamato giudizio.
Osserva il giudice a quo che il perimetro di tale controllo,
oltre a comprendere i parametri costituzionali a tutela della sana
gestione finanziaria del bilancio - ossia gli artt. 81, 97 e 119
Cost. - comprenderebbe anche i principi sul riparto di competenze
Stato-Regioni, che ne costituirebbero «l'indefettibile
parametro-presupposto», ossia l'art. 117 Cost., poichè al di fuori
della propria competenza, «la Regione manca per definizione della
prerogativa di allocare risorse. Pertanto, in tali materie, non vi è
intervento regionale produttivo di spesa che non si traduca
immediatamente nell'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento
ai fini della sana gestione della finanza pubblica allargata» (è
citata la sentenza di questa Corte n. 196 del 2018).
Con riferimento al caso di specie, la Corte rimettente sostiene
che la competenza dello Stato a fissare i principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost., rappresenterebbe uno strumento necessario per
assicurare l'unità economica e finanziaria della Repubblica, nonchè
il rispetto degli impegni assunti anche a livello sovranazionale «a
tutela della sostenibilità attuale e prospettica degli equilibri di
bilancio».
In questa prospettiva, i vincoli alla spesa per il personale
sarebbero strategici ai fini del conseguimento degli equilibri
sostanziali del bilancio pubblico consolidato, e pertanto sarebbero
inderogabili, salvo i casi in cui sia «lo stesso legislatore
nazionale a rimodularne gli ambiti ovvero ad abrogarne l'efficacia»
(è citata la sentenza n. 54 del 2014).
1.3.- In punto di rilevanza, osserva il giudice rimettente che la
legge sospettata di illegittimità costituzionale avrebbe gravato il
sistema di bilancio regionale con oneri «sostenuti "in deroga" ai
vincoli di spesa» di cui ai commi 557 e seguenti dell'art. 1 della
legge n. 296 del 2006. Tali spese avrebbero sottratto risorse al
sistema finanziario regionale, erodendone la capacità di spesa
effettiva.
In mancanza di sospensione del giudizio di parificazione per
promovimento delle presenti questioni di legittimità costituzionale,
la Sezione regionale rimettente avrebbe dovuto parificare - ossia
certificare la legittimità di - un risultato di amministrazione che
registra spese ritenute illegittime, per contrasto con il più volte
evocato parametro interposto, con conseguente ripercussione sugli
equilibri complessivi di bilancio, peraltro in una situazione di
riscontrata fragilità complessiva.
Il sollevamento della questione di legittimità costituzionale
rappresenterebbe in quest'ottica un dovere della stessa Sezione
regionale, ai sensi delle funzioni che le sarebbero affidate dagli
artt. 100, secondo comma, e 103, secondo comma, Cost.; nonchè
dall'art. 1, commi 1 e 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni,
nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, ai sensi dei quali la Corte dei
conti nel giudizio di parifica contribuisce a «rafforzare il
coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di
governo statale e regionale, e [a] garantire il rispetto dei vincoli
finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea», specie nell'ambito del giudizio di parificazione dei
rendiconti regionali, in cui la magistratura contabile effettua un
controllo sulla regolarità e legittimità della gestione finanziaria
dell'esercizio (è richiamata la sentenza di questa Corte n. 138 del
2019).
1.4.- In punto di non manifesta infondatezza, la Corte rimettente
ripercorre l'evoluzione normativa della soppressione delle Comunità
montane in Basilicata, intervenuta ai sensi dell'art. 23, comma 7,
della legge Regione Basilicata 30 dicembre 2010, n. 33 (Disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione annuale e pluriennale
della Regione Basilicata. Legge finanziaria 2011).
In proposito, la Corte dei conti osserva che dal 1° maggio 2012
al 31 dicembre 2017 il personale delle ex Comunità montane avrebbe
dovuto essere collocato in un «Ruolo speciale ad esaurimento», ai
sensi dell'art. 28 della legge Regione Basilicata 4 agosto 2011, n.
17 (Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2011 e del bilancio pluriennale per il triennio
2011-2013). Contestualmente, ai sensi dell'art. 36 della legge
Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16 (Assestamento del bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2012 e del bilancio
pluriennale per il triennio 2012/2014), avrebbe dovuto essere
approvato un piano di mobilità per la definitiva ripartizione del
personale a tempo indeterminato delle soppresse Comunità montane
nelle dotazioni organiche dei Comuni convenzionalmente aderenti
nell'Area programma, poi confluite nelle costituende Unioni di
Comuni. Le risorse destinate al trattamento economico fondamentale
avrebbero dovuto essere trasferite dalla Regione alle Aree programma
(nonchè alle Unioni di Comuni) destinatarie della mobilità in
entrata del personale a tempo indeterminato delle ex Comunità
montane.
Questo progetto però, ad avviso del rimettente, non si sarebbe
mai realizzato e, per effetto della norma censurata, il legislatore
lucano avrebbe previsto, a decorrere dal 1° gennaio 2018, la
riassunzione in capo alla Regione delle funzioni delegate a seguito
della soppressione delle Comunità montane e la cessazione del
menzionato ruolo speciale ad esaurimento.
Tale trasferimento avrebbe comportato la rideterminazione della
dotazione organica della Regione, il riassorbimento del personale con
qualifica dirigenziale a valere sulle posizioni vacanti del ruolo
unico regionale, nonchè l'ampliamento del fondo per la
contrattazione decentrata del personale della Regione con le risorse
destinate al personale collocato nell'albo speciale.
Infine, quanto all'originaria gestione "extra-vincoli finanziari"
(di cui al ruolo speciale ad esaurimento) delle correlate spese
(anomalia oggetto di numerosi rilievi da parte della medesima sezione
regionale, fin dal primo giudizio sulla parificazione del rendiconto
2012), la Regione avrebbe portato tale deroga a sistema, prevedendo,
con il censurato comma 2 dell'art. 5 della legge reg. Basilicata n.
39 del 2017, che la quota aggiuntiva di spesa di personale, connessa
alla mobilità in entrata del personale a tempo indeterminato del
soppresso ruolo speciale ad esaurimento, non rilevi ai fini dei
limiti di cui al più volte richiamato parametro interposto.
Rileva il rimettente, peraltro, che la normativa censurata
sembrerebbe limitare il quantum della deroga alle «risorse
riconducibili alla copertura della spesa già sostenuta per tali
dipendenti dagli enti di provenienza» (è riportato l'ultimo periodo
del censurato art. 5, comma 2), come se il trasferimento del
personale fosse intervenuto tra enti sottoposti a medesimi vincoli e,
pertanto, la mobilità in entrata fosse neutra per il bilancio
regionale.
In realtà, nella fattispecie in esame, gli enti di provenienza
sarebbero stati soppressi e il ruolo speciale ad esaurimento non
sarebbe mai esistito come autonomo soggetto giuridico. Pertanto,
osserva la Sezione regionale, tale ruolo speciale avrebbe
rappresentato esclusivamente un «escamotage contabile per
rendicontare separatamente (rispetto all'aggregato della spesa di
personale) gli oneri di personale ex Comunità montane sostenuti a
valere sul bilancio regionale, nel periodo 2012-2017, senza mai
essere inclusi nel perimetro di rilevanza dei vincoli di cui ai commi
557 e ss. dell'art. 1 della legge 296/2006».
Il combinato disposto dei richiamati commi 557 e 557-quater
detterebbe un preciso vincolo di coordinamento della finanza
pubblica, consistente nella riduzione della spesa da assicurare
nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni del
personale, con riferimento al valore medio della spesa di personale
sostenuta nel triennio 2011-2013.
Secondo la Sezione regionale, l'assorbimento nei ruoli regionali
del personale delle ex Comunità montane avrebbe comportato la
lievitazione della spesa, con conseguente mancato rispetto
dell'obbligo di assicurare il plafond di spesa del triennio
2011-2013.
Complessivamente, l'aggregato della spesa di personale sostenuta
in violazione dei suddetti vincoli finanziari ammonterebbe a
6.948.636 euro (comprensivi delle spese per i gruppi consiliari e per
il personale delle ex Comunità montane). Tali spese "extra vincolo"
avrebbero eroso la capacità di spesa effettiva della Regione,
pregiudicando gli equilibri di bilancio e la sostenibilità
prospettica delle scelte allocative, nella misura in cui le risorse,
in luogo di essere utilizzate a copertura degli asseriti oneri
illegittimi, avrebbero potuto concorrere al miglioramento della
situazione di disavanzo cronico registrato dall'Ente a decorrere dal
2016.
Il danno al bilancio - sostiene il giudice a quo - sarebbe
pertanto duplice, configurandosi sia in termini di aggravio di oneri
che in termini di erosione di risorse, in entrambi i casi in assenza
di legittima copertura normativa. Sarebbe conseguentemente evidente
«l'inscindibile correlazione funzionale» tra rispetto del riparto
competenziale, violazione dei vincoli finanziari e tutela degli
equilibri di bilancio anche prospettici (è richiamata la sentenza di
questa Corte n. 143 del 2020).
La disposizione censurata sarebbe infine insuscettibile di
interpretazione costituzionalmente orientata, poichè dal tenore
letterale emergerebbe la chiara e univoca volontà del legislatore
regionale di escludere dal perimetro di rilevanza dei vincoli di cui
al comma 557 e seguenti gli oneri per la spesa di personale ex
Comunità montane trasferito nei ruoli regionali.
1.5.- La Sezione regionale, pertanto, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2, della legge reg. n.
39 del 2017, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione ai parametri interposti costituiti dai commi 557 e seguenti
(viene in particolare indicato il comma 557-quater) dell'art. 1 della
legge n. 296 del 2006, nonchè per ridondanza del vizio, in
riferimento agli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., stante la
intrinseca correlazione teleologico-funzionale di tutti i menzionati
principi costituzionali e correlati parametri interposti, ai fini
della tutela degli equilibri del bilancio regionale e, di riflesso,
della finanza pubblica allargata.
2.- Con memoria depositata il 2 aprile 2021, si è costituita in
giudizio la Regione Basilicata, rappresentata e difesa
dall'avvocatura regionale, sostenendo la «manifesta infondatezza»
delle questioni sollevate con l'ordinanza in epigrafe.
Dopo aver ricostruito l'evoluzione normativa del processo di
soppressione e riordino delle 14 Comunità montane della Regione
Basilicata, confluite in 7 Aree programma a scala locale, la difesa
regionale evidenzia che l'immissione nei ruoli organici regionali del
personale di cui al ruolo speciale ad esaurimento, proveniente dalle
disciolte Comunità montane, sarebbe connessa alla parallela
riallocazione in capo alla Regione di tutte le funzioni prima
intestate alle medesime Comunità e poi delegate alle indicate Aree
programma. L'immissione del personale ex Comunità montane nei ruoli
regionali configurerebbe pertanto una semplice ipotesi di
riorganizzazione dell'ente pubblico, rientrante nelle competenze
residuali regionali.
La censurata disposizione regionale, in quest'ottica, intendendo
fare salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato in essere con
le medesime Comunità montane, avrebbe previsto «l'irrilevanza
finanziaria» dei limiti alle assunzioni e alla spesa di personale
previste per gli enti locali, stante la invarianza dei saldi di
finanza pubblica all'interno del comparto regionale.
Secondo la difesa regionale, infatti, l'irrilevanza finanziaria
discenderebbe dalla peculiare natura della fattispecie in esame, in
cui l'ente cedente è destinato ad essere soppresso e le risorse
impiegate per la copertura della spesa corrispondono a quanto già
sostenuto dalla Regione per i dipendenti delle originarie Comunità
montane (ossia i trasferimenti ordinari della Regione alle Comunità
montane). Pertanto, la normativa censurata avrebbe quale unico
obiettivo quello di «sterilizzare gli effetti del riordino e della
soppressione delle comunità montane, evitando di porre a carico
degli enti subentranti i conseguenti effetti di spesa».
A sostegno di questa ricostruzione, la difesa regionale evoca
norme non dissimili di altre Regioni che disporrebbero analogamente
in materia, prevedendo la non rilevanza dei limiti di spesa per il
personale regionalizzato delle ex Comunità montane; segnatamente,
sono citati: la legge della Regione Emilia-Romagna 21 dicembre 2012,
n. 21 (Misure per assicurare il Governo territoriale delle funzioni
amministrative secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione
ed adeguatezza) (art. 18); l'art. 18 (recte: art. 10) della legge
della Regione Liguria 12 aprile 2011, n. 7 (Disciplina di riordino e
razionalizzazione delle funzioni svolte dalle Comunità montane
soppresse e norme di attuazione per la liquidazione); l'art. 18 della
legge della Regione Piemonte 28 settembre 2012, n. 11 (Disposizioni
organiche in materia di enti locali).
Le questioni sarebbero manifestamente infondate poichè la ratio
della disposizione censurata non sarebbe di derogare a un principio
di coordinamento della finanza pubblica, bensì di prevedere una
«gestione separata del personale citato».
Sostiene la difesa regionale che le norme statali di riordino
delle Comunità montane, peraltro, costituirebbero già di per sè
principi di coordinamento della finanza pubblica, che tuttavia
porrebbero obiettivi di contenimento della spesa assai inferiori a
quelli che la medesima Regione avrebbe conseguito, pur facendo salvi
i rapporti di lavoro a tempo indeterminato in essere a quella data,
che sarebbero stati collocati nel ruolo speciale ad esaurimento per
questa ragione. In conseguenza del riordino della materia, tale voce
si sarebbe nondimeno contenuta entro il valore medio di spesa del
triennio 2011-2013.
Infine, la Regione asserisce che, nella denegata ipotesi in cui
si ritenesse che anche la spesa per il personale delle ex Comunità
montane debba essere ricondotta nella spesa di personale della
Regione - con le relative conseguenze in termini di sottoposizione ai
vincoli di finanza pubblica - occorrerebbe computare nell'ambito
della spesa di personale della Regione del triennio 2011-2013 anche
la spesa effettivamente sostenuta per il personale ex Comunità
montane per il medesimo periodo [sotto la voce "trasferimenti"]. È
richiamato in proposito il parere della Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per il Veneto, n. 80 del 2009, in cui si
affermerebbe che anche le spese sostenute in quota parte dall'ente
per l'utilizzo di personale di altre amministrazioni devono essere
computate tra le spese del personale.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza iscritta al reg. n. 31 del 2021, la Corte dei
conti, sezione regionale di controllo per la Basilicata, nel corso
del giudizio di parificazione del rendiconto della medesima Regione
per l'esercizio finanziario 2018, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2, della legge della
Regione Basilicata 30 dicembre 2017, n. 39 (Disposizioni in materia
di scadenza di termini legislativi e nei vari settori di intervento
della Regione Basilicata), in riferimento agli artt. 81, 97, primo
comma, e 117, terzo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 1, commi 557 e seguenti, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)».
Ai sensi dell'art. 5, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 39
del 2017, «la quota aggiuntiva di spesa di personale connessa alla
mobilità in entrata del personale a tempo indeterminato del
soppresso ruolo speciale ad esaurimento, non rileva ai fini delle
disposizioni di cui all'articolo 1, commi 557 e 562, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 e successive modificazioni e integrazioni, e
all'articolo 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e
successive modificazioni e integrazioni, nello stretto limite delle
risorse riconducibili alla copertura della spesa già sostenuta per
tali dipendenti dagli enti di provenienza».
1.2.- Sostiene il giudice a quo che nell'esercizio 2018 la
Regione avrebbe sostenuto spese per il personale per importi maggiori
di quelli indicati nel «Prospetto dimostrativo del rispetto delle
disposizioni di cui all'art. 1, comma 557, della legge 296/2006» e
che, tuttavia, per effetto di «eccentriche costruzioni» contabili,
tali spese sarebbero state espunte dal calcolo complessivo.
All'importo indicato, pari a euro 36.647, si dovrebbe, infatti,
aggiungere anche la somma di euro 5.911.123,32, relativa agli oneri
per il personale delle ex Comunità montane. L'amministrazione
regionale avrebbe però escluso dal computo le menzionate spese in
conseguenza dell'espressa deroga prevista dal censurato art. 5, comma
2, della legge reg. Basilicata n. 39 del 2017.
Alla luce di quanto osservato, la Corte dei conti ha sospeso il
giudizio di parificazione con riferimento alla parte del risultato di
amministrazione del rendiconto 2018, rispetto al quale ritiene siano
state contabilizzate spese di personale sostenute in violazione del
richiamato parametro interposto, e ha conseguentemente sollevato le
descritte questioni di legittimità costituzionale.
2.- Preliminarmente, deve riconoscersi la legittimazione del
giudice a quo a sollevare le presenti questioni, poichè, come di
recente ribadito da questa Corte, «la Corte dei conti, in sede di
giudizio di parificazione del bilancio, è legittimata a promuovere
questione di legittimità costituzionale avverso le disposizioni di
legge che determinano, nell'articolazione e nella gestione del
bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi posti a tutela
degli equilibri economico-finanziari e dagli altri precetti
costituzionali, che custodiscono la sana gestione finanziaria» (ex
plurimis, sentenza n. 89 del 2017; nello stesso senso, sentenza n.
196 del 2018), «giacchè nella parifica del rendiconto regionale
ricorrono integralmente tutte le condizioni per le quali è ammessa
la possibilità di sollevare questione di legittimità costituzionale
in via incidentale [...] e la situazione è "analoga a quella in cui
si trova un qualsiasi giudice (ordinario o speciale), allorchè
procede a raffrontare i fatti e gli atti dei quali deve giudicare
alle leggi che li concernono" (sentenza n. 89 del 2017)» (sentenza n.
215 del 2021).
Tale legittimazione ricorre anche nei casi in cui la lesione dei
precetti finanziari sia la conseguenza della violazione di parametri
attinenti al riparto delle competenze, allorquando la suddetta
invasione sia funzionalmente correlata alla violazione degli artt. 81
e 97, primo comma, Cost., per aver determinato un incremento delle
poste passive del bilancio in riferimento al costo del personale (da
ultimo, ancora sentenza n. 215 del 2021).
Nel presente giudizio, la Sezione regionale di controllo della
Corte dei conti rimettente ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale per la violazione di limiti di spesa fissati da
principi di coordinamento della finanza pubblica, sostenendo che tale
sforamento - che comporta la violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost. - sia «funzionalmente correlato» alla lesione degli artt. 81 e
97, primo comma, Cost., in quanto destinato a riverberarsi anche
sulla copertura delle spese e sull'equilibrio complessivo del
bilancio regionale. Di qui, l'ammissibilità delle questioni.
3.- Sempre in via preliminare, deve rilevarsi d'ufficio che,
sebbene il dispositivo dell'ordinanza censuri genericamente l'art. 5,
comma 2, della legge reg. Basilicata n. 39 del 2017 che esclude le
menzionate spese dai limiti di cui all'art. 1, commi 557 e 562, della
legge n. 296 del 2006, e all'art. 76, comma 7, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive
modificazioni e integrazioni - il rimettente evoca, quale parametro
interposto, esclusivamente l'art. 1, «commi 557 e ss.», della legge
n. 296 del 2006.
Più precisamente, dal corpo motivazionale e dall'intera
ordinanza emerge che i limiti asseritamente violati sono quelli di
cui al combinato disposto dei commi 557, 557-bis - che circoscrivono
le voci di spesa per il personale da ridurre, includendovi «anche
quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di
cui all'art. 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), nonchè
per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del
rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente
denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente» - e
557-quater, che stabilisce, per l'appunto, il tetto di spesa, dato
dal «valore medio del triennio precedente alla data di entrata in
vigore della presente disposizione», ossia, nel caso in esame, il
triennio compreso fra il 2011 e il 2013. Va infine rilevato che
l'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito, è
stato abrogato dall'art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114,
ossia in epoca precedente all'esercizio finanziario del 2018, a cui
il giudizio di parificazione si riferisce.
Il thema decidendum deve pertanto essere circoscritto alla sola
disposizione che, per le spese del personale delle ex Comunità
montane confluito nel comparto regionale, esclude l'applicabilità
dei limiti di cui all'art. 1, comma 557, come meglio precisati dai
commi 557-bis e 557-quater, della legge n. 296 del 2006.
4.- Tanto premesso, le descritte questioni di legittimità
costituzionale devono ritenersi ammissibili.
In punto di rilevanza, in particolare, questa Corte ha
costantemente affermato che, «essenziale e sufficiente a conferire
rilevanza alla questione prospettata è "che il giudice debba
effettivamente applicare la disposizione della cui legittimità
costituzionale dubita nel procedimento pendente avanti a sè
(sentenza n. 253 del 2019) e che la pronuncia della Corte
'influi[sca] sull'esercizio della funzione giurisdizionale,
quantomeno sotto il profilo del percorso argomentativo che sostiene
la decisione del processo principale (tra le molte, sentenza n. 28
del 2010)' (sentenza n. 20 del 2016)" (sentenza n. 84 del 2021)»
(sentenza n. 215 del 2021).
In proposito, il giudice a quo, con riferimento ai parametri
finanziari sopra richiamati, ha sostenuto di dover necessariamente
applicare la norma censurata - che esclude le spese del personale
delle ex Comunità montane dal limite di cui all'art. 1, commi 557 e
seguenti, della legge n. 296 del 2006 - nelle valutazioni funzionali
alla parificazione del rendiconto generale della Regione. In
particolare, la Corte rimettente ha osservato come l'esito della
parifica relativa all'esercizio 2018 sia direttamente influenzato
dalla disposizione censurata, in quanto, in applicazione della
stessa, avrebbe dovuto parificare - ossia validare - un risultato di
amministrazione che registra spese ritenute illegittime, per
contrasto con il più volte evocato parametro interposto, con
conseguente ripercussione sugli equilibri complessivi di bilancio,
peraltro in una situazione di fragilità finanziaria complessiva.
5.- Esclusa, in base al tenore letterale della disposizione
censurata, la possibilità di esperirne una interpretazione
costituzionalmente orientata, ai fini della decisione del merito,
occorre brevemente ricostruire il contesto normativo di riferimento
sul riordino delle Comunità montane.
L'art. 2, comma 17, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2008)», aveva attribuito alle Regioni
il compito di riordinare la disciplina delle Comunità montane
presenti sui rispettivi territori attraverso la riduzione del loro
numero, del numero dei componenti degli organi rappresentativi e
delle loro indennità, allo scopo di ridurre di almeno un terzo la
quota del Fondo ordinario con cui lo Stato finanziava le Comunità
stesse. In seguito, l'art. 2, comma 187, della legge 23 dicembre
2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», aveva
disposto l'abolizione del finanziamento statale, scelta peraltro
giudicata in parte costituzionalmente illegittima (sentenza n. 326
del 2010).
Si tratta di disposizioni che hanno sostanzialmente condizionato
la successiva legislazione regionale di disciplina delle Comunità
montane, che sono state soppresse in quasi tutte le Regioni e
trasformate, salvo poche eccezioni, in Unioni di Comuni montani o
Unioni montane, mediante procedimenti di riordino e riduzione della
spesa.
Con riferimento alla Regione Basilicata, dal 1° maggio 2012 al 31
dicembre 2017 il personale delle ex Comunità montane avrebbe dovuto
essere collocato in un «Ruolo speciale ad esaurimento», ai sensi
dell'art. 28 della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2011, n.
17 (Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2011 e del bilancio pluriennale per il triennio
2011-2013). Contestualmente, ai sensi dell'art. 36 della legge della
Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16 (Assestamento del bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2012 e del bilancio
pluriennale per il triennio 2012/2014), avrebbe dovuto essere
approvato un piano di mobilità per la definitiva ripartizione del
personale a tempo indeterminato delle soppresse Comunità montane
nelle dotazioni organiche dei Comuni, convenzionalmente aderenti alle
Aree programma, poi confluiti nelle costituende Unioni di Comuni. Le
risorse destinate al trattamento economico fondamentale avrebbero
dovuto essere trasferite dalla Regione alle Aree programma (nonchè
alle Unioni di Comuni) destinatarie della mobilità in entrata del
personale a tempo indeterminato delle ex Comunità montane.
Questo progetto, però, non si è mai compiutamente realizzato e,
per effetto della norma censurata, il legislatore lucano ha previsto,
a decorrere dal 1° gennaio 2018, la riassunzione in capo alla Regione
delle funzioni delegate a seguito della soppressione delle Comunità
montane e il venir meno del menzionato ruolo speciale a esaurimento.
6.- Ciò posto, le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 39 del 2017 in
riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, e 117, terzo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1, commi 557, 557-bis e
557-quater, della legge n. 296 del 2006, sono fondate.
6.1.- Per costante giurisprudenza di questa Corte, le
disposizioni evocate a parametro interposto rappresentano principi di
coordinamento della finanza pubblica che dettano sia limiti alla
spesa per il personale degli enti territoriali, sia limiti di
assunzione (ex plurimis, sentenza n. 269 del 2014). Le indicate norme
interposte essendo «ispirate alla finalità del contenimento della
spesa pubblica» (sentenza n. 289 del 2013), si qualificano come
«principi generali di coordinamento della finanza pubblica» (sentenza
n. 27 del 2014) che tutti gli enti devono osservare, in quanto
diretti «ad assicurare il rispetto dei limiti di spesa mediante la
previsione di sanzioni nel caso di inosservanza delle prescrizioni di
contenimento» (sentenza n. 148 del 2012).
Va poi precisato che i commi da 557 a 557-quater sono rivolti
agli enti sottoposti al patto di stabilità interno (ora sostituito
dall'obbligo del saldo di bilancio non negativo) e impongono, per
ciascun esercizio, di non superare, rispettivamente, la media della
spesa del triennio 2011-2013, sommando tutte le spese di personale di
competenza; in caso di mancata riduzione della spesa (comma 557), è
previsto il divieto di assunzioni (comma 557-ter).
Quanto alla fattispecie in esame, essa non involge tanto il
passaggio di personale fra enti, entrambi esistenti e ai quali
continuerebbero ad applicarsi i rispettivi limiti di spesa, ma
presuppone la soppressione dell'ente cedente e il successivo
assorbimento del personale nel comparto regionale.
Questa Corte, nell'occuparsi del caso dell'assorbimento da parte
dei Comuni del personale delle disciolte istituzioni di pubblica
assistenza e beneficienza (IPAB), ha affermato che «[n]ella
prospettiva della finanza pubblica allargata [...] la presenza di
enti già impegnati nel settore dei servizi sociali [...] e per di
più soggetti ad un riordino che ne determina l'integrazione
funzionale a livello infraregionale, comporta la necessità di un
coordinamento complessivo onde evitare che il riordino possa
diventare occasione per il superamento di quei limiti di spesa di
personale» (sentenza n. 161 del 2012). Con la stessa pronuncia si è
pertanto, precisato che è la «natura finanziaria strutturale» dei
principi di coordinamento della finanza pubblica che «induce a
ritenere che agli stessi parametri sia soggetta la gestione delle
IPAB, soprattutto nel momento transitorio del trapasso dalle vecchie
Istituzioni alle nuove Aziende».
Peraltro, in altre circostanze, ma sempre inerenti alla concreta
attuazione dei limiti di spesa per il personale, questa Corte ha
ribadito che tali limiti devono applicarsi a tutte le voci del
comparto, in forza della natura del rendiconto della Regione, in cui
confluiscono tutte le spese sostenute dall'ente (sentenza n. 39 del
2014), «poichè anche esso costituisce un mero documento di sintesi
ex post delle risultanze contabili della gestione finanziaria e
patrimoniale dell'ente» (sentenza n. 235 del 2015). Di conseguenza,
«non sono ammissibili deroghe ai principi di coordinamento della
finanza pubblica, salvo quelle espressamente previste dal legislatore
statale» (da ultimo, sentenza n. 215 del 2021).
Non coglie nel segno, pertanto, la difesa regionale quando, a
sostegno della non fondatezza delle doglianze, osserva che
l'operazione prevista dalla disposizione censurata sarebbe
finanziariamente neutra, avendo la Regione sempre contribuito al
finanziamento del personale delle ex Comunità montane, confluito a
partire dal 2012 nel ruolo speciale ad esaurimento.
Benchè la verifica operata sui relativi capitoli di bilancio
(segnatamente, sul capitolo n. 36681) dimostri che la Regione ne ha
effettivamente sostenuto il costo fin dal momento del riordino, il
fatto che esso sia sempre stato escluso dal calcolo della spesa
complessiva del personale corrobora la tesi sostenuta dal rimettente,
ossia che tale ruolo speciale a esaurimento abbia rappresentato un
espediente contabile, al fine di eludere i vincoli di spesa in
materia di personale.
L'accoglimento della questione consente di far riemergere le voci
di spesa che, per effetto del descritto meccanismo contabile, fin dal
2012 venivano escluse, e si riflette sugli esiti del giudizio di
parificazione, poichè con riferimento all'esercizio finanziario
2018, la Regione Basilicata registra una maggiore violazione del
vincolo di spesa di cui all'art. 1, comma 557, della legge n. 296 del
2006.
6.2.- La disposizione censurata, provocando una duplice
espansione della spesa, sia in termini di aggravio di oneri, sia in
termini di erosione di risorse - in entrambi i casi, in assenza di
legittima copertura - determina anche la lesione degli artt. 81 e 97,
primo comma, Cost., stante la correlazione funzionale tra riparto
delle competenze, rispetto dei vincoli finanziari e tutela degli
equilibri di bilancio (ex plurimis, sentenza n. 215 del 2021).
Come questa Corte ha recentemente affermato, infatti, «[l]a
competenza dello Stato a fissare i principi fondamentali in materia
di coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., rappresenta uno strumento necessario per assicurare
l'unità economica e finanziaria della Repubblica, nonchè il
rispetto degli impegni assunti anche a livello sovranazionale, a
tutela della sostenibilità attuale e prospettica degli equilibri di
bilancio. In quest'ottica, i vincoli alla spesa per il personale sono
strategici ai fini del conseguimento degli equilibri sostanziali del
bilancio pubblico consolidato e pertanto sono inderogabili, salvo i
casi in cui sia lo stesso legislatore nazionale a rimodularne gli
ambiti ovvero ad abrogarne l'efficacia (sentenza n. 54 del 2014)»
(ancora sentenza n. 215 del 2021).
In definitiva, l'esclusione delle spese sostenute per il
personale delle ex Comunità montane dai limiti di finanza pubblica
stabiliti dallo Stato non solo viola il parametro di competenza di
cui all'art. 117, terzo comma, Cost., ma, incidendo sulla corretta
copertura delle stesse, determina anche la lesione indiretta dei
parametri finanziari di cui agli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.,
mettendo a repentaglio il già fragile equilibrio del bilancio della
Regione Basilicata.
Deve pertanto dichiararsi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 39 del 2017,
nella parte in cui esclude le spese per il personale delle soppresse
Comunità montane dai limiti di cui all'art. 1, comma 557, della
legge n. 296 del 2006, con conseguente violazione anche dei
successivi commi 557-bis e 557-quater.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2,
della legge della Regione Basilicata 30 dicembre 2017, n. 39
(Disposizioni in materia di scadenza di termini legislativi e nei
vari settori di intervento della Regione Basilicata), nella parte in
cui prevede che la quota aggiuntiva di spesa di personale connessa
alla mobilità in entrata del personale a tempo indeterminato del
soppresso ruolo speciale ad esaurimento, non rileva ai fini delle
disposizioni di cui all'art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)» e
successive modificazioni e integrazioni, nello stretto limite delle
risorse riconducibili alla copertura della spesa già sostenuta per
tali dipendenti dagli enti di provenienza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA