1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 8-11-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 84 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 ottobre 1989
N. 84 Ricorso depositato in cancelleria il 27 ottobre 1989 (della regione Emilia-Romagna) Statistica - Norme sul sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale di statistica - Mancata collaborazione e partecipazione regionale nella fase di formazione e approvazione del programma - Previsione di un potere di indirizzo e coordinamento assolutamente generico e non corrispondente a nessun interesse nazionale. (D. Lgs. 6 settembre 1989, n. 322, artt. 3, quarto e quinto comma, 5, secondo comma, 13, terzo e quarto comma, e 21, primo comma, lett. c). (Cost., artt. 117, primo comma, e 118, primo comma). (089C1090) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 8-11-1989)

Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 5233 del 17 ottobre 1989, rappresentata e
difesa, come da mandato a margine, dall'avv. Giandomenico Falcon di
Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto nello
studio di quest'ultimo, in Roma, via Confalonieri, 5, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri, per l'annullamento dell'art.
3, quarto e quinto comma, del decreto legislativo 6 settembre 1989,
n. 322, dell'art. 5, secondo comma, dello stesso decreto legislativo
6 settembre 1989, n. 322, dell'art. 13, terzo e quarto comma, dello
stesso decreto legislativo, anche in connessione con gli artt. 15,
primo comma, lett. e), e 21, primo comma, lettere a) e b), dell'art.
21, primo comma, lett. c), dello stesso decreto legislativo.
F A T T O
La legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri),
all'art. 24 ha delegato il Governo alla riforma degli enti pubblici
di informazione statistica. Nell'esercizio del potere delegato è
stato emanato il decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322,
recante Norme sul Sistema statistico nazionale e sulla
riorganizzazione dell'Istituto nazionale di statistica.
La legge di delega prevede l'instaurazione di un "sistema
interconnesso di uffici statistici", composto da tutte le fonti
pubbliche preposte alla raccolta e alla elaborazione dei dati
statistici a livello centrale e locale: sistema che codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha già avuto modo di considerare nella sentenza
n. 242/1989, e che la regione ricorrente non censura affatto nel suo
principio ispiratore. La censura di illegittimità costituzionale
riguarda invece il modo - irrispettoso delle garanzie costituzionali
dell'autonomia regionale - nel quale tale sistema è stato realizzato
dal legislatore delegato.
In effetti, il ruolo riconosciuto alle regioni (e tra esse la
ricorrente) ed il trattamento che esse hanno avuto in tale sistema
risultano lesivi della loro autonomia, assicurata dagli artt. 117,
primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione. La lesione
deriva da un lato dal fatto che le regioni si trovano sottoposte a
numerosi ed estesi poteri di "indirizzo e coordinamento", diversi ed
ulteriori da quelli di coordinamento tecnico riconosciuti legittimi
dalla ricordata sentenza n. 242/1989; dall'altro dalla circostanza
che ad esse è assegnato nella programmazione statistica nazionale e
nei suoi atti di attuazione (programmazione ed atti dai quali
derivano vincoli rilevanti per le regioni) un ruolo meramente passivo
senza essere poste in grado di portare ad essi il proprio apporto
collaborativo.
Più precisamente, le regioni si trovano, nel sistema del decreto
legislativo impugnato, a subire vincoli da almeno quattro diversi
ordini di atti.
In primo luogo si pongono i poteri specificamente relativi alle
autonomie regionali previsti dall'art. 5, secondo comma, secondo il
quale "il Consiglio dei Ministri adotta atti di indirizzo e
coordinamento ai sensi dell'art. 2, terzo comma, lett. d), della
legge 23 agosto 1988, n. 400, per assicurare unicità di indirizzo
dell'attività statistica di competenza delle regioni e delle
province autonome". In secondo luogo, si pongono i vincoli derivanti
dal programma statistico nazionale, previsto dall'art. 13, il quale
stabilisce le "rilevazioni statistiche di interesse pubblico affidate
al sistema statistico nazionale" e specifica in questo modo i compiti
degi uffici di statistica del sistema (del quale anche gli uffici
regionali sono parte, ai sensi dell'art. 2, lett. c).
In terzo luogo, il comitato di indirizzo e coordinamento
dell'informazione statistica (organo dell'Istat) emana atti di
indirizzo nei confronti di tutti gli uffici (non statali) facenti
parte del sistema statistico, i quali hanno ad oggetto da una parte
"atti di esecuzione" o "iniziative per l'attuazione" del programma
nazionale (art. 21, primo comma, lettere a) e b), dall'altra "i
criteri organizzativi e la funzionalita'" degli uffici stessi (lett.
c), oltre alle "modalità per l'interscambio dei dati" (lett. d).
Infine, un quarto ed ultimo livello di intervento, questa volta
"tecnico", è previsto da un lato dall'art. 5, terzo comma, secondo
il quale l'Istat esercita sugli uffici statistici regionali "poteri
di indirizzo e coordinamento tecnici, allo scopo di renderne omogenee
le metodologie", dall'altro dall'art. 15, primo comma, lett. e), in
base alla quale sempre l'Istat provvede alla "predisposizione delle
nomencalture e metodologie di base per la classificazione e la
rilevazione dei fenomeni di carattere demografico, economico e
sociale", nomenclature e metodologie "vincolanti per gli enti ed
organismi facenti parte del sistema statistico nazionale".
Si aggiunga che, al livello locale, gli uffici statistici degli
enti locali - ivi compresi quelli delle Camere di commercio e delle
Unità sanitarie locali - sono sottoposti ad ulteriori "atti di
indirizzo" del predetto comitato dell'Istat (art. 3, quinto comma) e
che in relazione a "tutte le fonti pubbliche preposte alla raccolta
ed alla elaborazione dei dati statistici, come individuate
dall'Istat", il decreto legislativo n. 322/1989 affida agli uffici di
statistica costituiti presso le prefetture il compito di assicurare
"il coordinamento, il collegamento e l'interconnessione a livello
provinciale".
Ora, pur accogliendosi pienamente il concetto di base
dell'unicità del sistema statistico, e tutte le conseguenze che ne
derivano, è però innegabile, ad avviso della regione ricorrente,
che la particolare organizzazione e strumentazione data al sistema
dal decreto legislativo n. 322/1989, e sopra sommariamente descritta,
risulta in più punti lesivo dell'autonomia regionale, così come
assicurata dagli artt. 118, primo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, sotto i profili e per le ragioni di seguito illustrati.
D I R I T T O
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 13, terzo e quarto
comma, del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, in quanto, a
fronte del pieno inserimento delle regioni nel programma statistico
nazionale e nella sua attuazione, non garantisce la collaborazione e
la partecipazione regionale nella fase di formazione e approvazione
del programma stesso.
Come detto in narrativa, il programma statistico nazionale
coinvolge pienamente le regioni. Non solo infatti esso stabilisce in
generale "le rilevazioni statistiche di interesse pubblico" ed i
"relativi obbiettivi" - disponendo ed organizzando evidentemente
anche le indagini statistiche nelle materie affidate all'autonomia
regionale - ma esso coinvolge (a termini dell'art. 6) la stessa
attività degli uffici statistici delle regioni (in quanto facenti
parte del sistema nazionale): attività che risulta inoltre
sottoposta, per la stessa ragione, ai poteri di indirizzo del
comitato Istat circa gli "atti di esecuzione" e le "iniziative per
l'attuazione" del programma stesso.
Ora, pare evidente che, a fronte di un così pieno coinvolgimento
nel programma e nella sua realizzazione, con l'assunzione dei
conseguenti vincoli, non può non riconoscersi alle regioni - anche
sulla base del principio di leale collaborazione più volte
confermato nella giurisprudenza di codesta Corte - la garanzia di una
misura di partecipazione e collaborazione dei soggetti regionali
nella fase di formazione ed approvazione del programma nazionale. Ma
proprio questo manca invece nelle disposizioni dell'art. 13, terzo
comma, del decreto legislativo n. 322/1989: alla cui stregua il
programma predisposto dall'Istat è sottoposto al parere della
commissione per la garanzia dell'informazione statistica ed approvato
con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del
C.I.P.E. (mentre identica procedura, in virtù del comma successivo,
seguono gli "aggiornamenti" del programma).
In questi termini, il sistema che ne risulta è gravemente
sbilanciato, dato che le regioni si trovano a non poter influire in
nessun modo sulle decisioni relative alle indagini statistiche anche
inerenti alle materie di loro interesse ed attribuzione, e sulle
decisioni relative alla attuazione delle stesse indagini, attuazione
cui pure esse sono chiamate a partecipare.
In altre parole, manca completamente nella disposizione qui
impugnata, la previsione di meccanismi idonei a comporre, pru in un
sistema unico, le "istanze unitarie con quelle dell'autonomia", la
cui necessità corrisponde a principi affermati più vote da codesta
Corte (cfr. ad esempio sent. n. 195/1986). Di qui la conseguente
lesione degli artt. 118, primo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 5, secondo comma, del
decreto legislativo n. 322/1989, in quanto prevede un potere di
indirizzo e coordinamento assolutamente generico, e non
corrispondente a nesssun interesse nazionale.
L'art. 5, secondo comma, del decreto legislativo stabilisce che "il
Consiglio dei Ministri adotta atti di indirizzo e coordinamento ai
sensi dell'art. 2, terzo comma, lett. d), della legge 23 agosto 1988,
n. 400, per assicurare unicità di indirizzo dell'attività
statistica di competenza delle regioni e delle province autonome".
Ora, la ricorrente regione è perfettamente consapevole che la
disposizione concernente la competenza del Consiglio dei Ministri
prevista dall'art. 2, terzo comma, lett. d), della legge 23 agosto
1988, n. 400, è già stata ritenuta conforme a Costituzione da
codesta Corte con sentenza n. 242/1989: ma proprio le ragioni poste a
base di quella sentenza inducono a maggiormente dubitare della
legittimità costituzionale dell'art. 5 del decreto legislativo n.
322/1989.
In effetti, nella predetta sentenza fu accertato che l'art. 2,
terzo comma, lett. d), della legge 23 agosto 1988, n. 400, ha
carattere meramente procedurale, e si limita a stabilire o ricordare
la competenza del Consiglio dei Ministri, senza disporre affatto
specifici poteri di indirizzo e coordinamento (che rimangono quelli
previsti dalla vigente legislazione). Lo stesso però non sembra
potersi dire del secondo comma dell'art. 5 del decreto legislativo in
questione: il quale risulterebbe del tutto vuoto di contenuto, se non
lo si riferisse alla concreta istituzione di poteri governativi.
In questi termini, tuttavia, tali poteri rimangono assolutamente
generici ed indeterminati, dato che la relativa normativa, ben lungi
dal determinarne in qualche modo l'oggetto o la portata, si limita a
"finalizzare" il potere statale al conseguimento della "unicità di
indirizzo dell'attività statistica di competenza delle regioni e
delle province autonome".
Ora, è da osservare in primo luogo che - se lo si dovesse
intendere in senso assoluto - la stessa idea della "unicità di
indirizzo" si porrebbe in contrasto con la garanzia costituzionale
della autonomia regionale: autonomia che si manifesta, come codesta
Corte ha statuito nella sentenza n. 242/1989, sopra ricordata, anche
nel "programmare, dirigere e gestire l'attività dei propri uffici
statistici secondo i propri bisogni" (punto 11 in diritto).
Ma anche ad intendere l'"unicità di indirizzo" in senso puramente
relativo, come corrispondente ad un livello minimo di unicità,
rimane ugualmente che il potere così conferito è del tutto privo di
riferimenti oggettivi: a discapito di quelle esigenze di legalità
dell'esercizio di in via amministrativa della funzione di indirizzo,
il cui rango costituzionale fu riconosciuto da codesta Corte sin
dalla sentenza n. 150/1982.
Ma il cennato potere governativo appare anche, in realtà, del
tutto privo di utilità, e perciò non corrispondente ad alcun
interesse, se considerato all'interno del sistema complessivo creato
dal decreto legislativo n. 322/1989.
Infatti, quanto alle scelte di fondo sulle rilevazioni da attuare,
e sul modo di attuarle, l'intero ambito delle decisioni da prendere
è esaurito dal programma statistico nazionale, con i suoi
caratteristici contenuti, procedura (in relazione alla quale s'è
sopra lamentato il mancato coinvolgimento delle regioni), e
strumentazione esecutiva (direttive e indirizzi concernenti le
iniziative attuative e gli atti di esecuzione).
Quanto poi all'unicità delle metodologie e procedure tecniche,
essa è ampiamente assicurata dai "poteri di indirizzo e
coordinamento tecnico" di cui all'art. 5, terzo comma (espressamente
rivolti alla omogeneizzazione delle metodologie), nonchè dalla
predisposizione delle nomenclature e metodologie di base per la
classificazione e la rilevazione dei fenomeni di carattere
demografico, economico e sociale, di cui all'art. 15, primo comma,
lett. e).
In questo contesto, nessuna funzione di indirizzo rimane da
svolgere in relazione alle regioni, che non consista in una mera
interferenza invasiva negli ambiti di autonomia garantiti dalla
Costituzione. Nè sono immaginabili interessi alla cui tutela tali
poteri di indirizzo si debbano dire posti, dato che le scelte
politico-amministrative sono riservate al programma, le scelte
tecniche agli atti dell'Istituto centrale.
Non solo quindi per le sue genericità, ma altresì per il difetto
di un interesse tutelato, la disposizione si rivale
costituzionalmente illegittima, per lesione degli artt. 118, primo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 21, primo comma,
lett. c), in connessione con l'art. 17, sesto comma, e con l'art. 15,
primo comma, lett. c).
L'art. 21, primo comma, lett. c), prevede che gli atti di
indirizzo emanati dal comitato dell'Istat ai sensi dell'art. 17,
sesto comma, abbiano ad oggetto, tra l'altro "i criteri organizzativi
e la funzionalità degli uffici di statistica": non solo delle
amministrazioni statali, ma anche di quelli "degli enti e degli
uffici facenti parte del sistema statistico nazionale". Ora, poichè
gli uffici di statistica delle regioni e delle province autonome
fanno parte a pieno titolo del sistema statistico (art. 2, primo
comma, lett. c), se ne deduce che, in base alla citata disposizione
dell'art. 21, anche tali uffici regionali sarebbero sottoposti al
potere di indirizzo del comitato Istat in relazione agli aspetti
organizzativi e funzionali.
Ma è agevole innanzitutto osservare che gli aspetti organizzativi
e funzionali degli uffici costituiscono il fulcro dell'autonomia
organizzativa assicurata alla regione dall'esplicita assegnazione ad
essa della materia "ordinamento degli uffici" operata dall'art. 117,
primo comma, della Costituzione (tanto più significativa in quanto
la potestà legislativa e amministrativa in tale materia avrebbe
comunque potuto ritenersi implicita nelle disposizioni
costituzionali). Va poi in secondo luogo rilevato che nessun
apprezzabile interesse unitario si intravvede a giustificazione di
una simile ingerenza. Infine, e più ancora, si deve affermare che un
simile potere di indirizzo fuoriesce completamente da quei compiti di
"coordinamento tecnico, che ha il solo scopo di unificare o di
rendere omogenee le metodologie", o, se si vuole, dall'esigenza che
"i vari fruitori delle statistiche pubbliche siano messi in
condizione di operare raffronti e integrazioni dei dati ottenuti":
compiti ed esigenze che costituiscono il contenuto e la ragion
d'essere dei poteri che codesta Corte costituzionale ha ritenuto
legittimamente assegnabili all'Istat (sent. n. 242/1989).
Del tutto inammisibile è invece un'inframmettenza dell'Istat,
anzichè nello svolgimento dell'attività di indagine statistica,
nell'organizzazione regionale pura e semplice: la quale non può
essere soggetta a poteri di indirizzo di un ente pubblico strumentale
dello Stato, secondo un principio già espressamente enunciato nella
sentenza di codesta Corte n. 924/1989.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 3, quarto e quinto
comma, del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322.
Specifici rilievi richiedono il quarto e quinto comma dell'art. 3
del decreto legislativo n. 322/1989. Il primo di essi affida agli
uffici statistici presso le prefetture il compito di assicurare "il
coordinamento, il collegamento e l'interconnessione a livello
provinciale" di "tutte le fonti pubbliche preposte alla raccolta ed
alla elaborazione dei dati statistici, come individuate dall'Istat".
Ora, anche in questo caso non si tratta certo di negare la
legittimità e la stessa opportunità del principio della
interconnessione, ma piuttosto di verificare l'adeguatezza della
previsione alle esigenze dell'autonomia, almeno quando essa goda di
tutela costituzionale. In particolare, quando le "fonti pubbliche" da
coordinare o interconnettere siano direttamente fonti regionali, o
appartengano a strutture operanti nelle materie assegnate
all'autonomia regionale (quali le unità sanitarie locali, la cui
attività di assistenza sanitaria pienamente rientra nelle
attribuzioni regionali), il coordinamento ed il collegamento non
possono essere che consensuali: ed invasiva deve ritenersi una
disposizione che ometta tale precisazione.
Il quinto comma dell'art. 3 dispone poi che "gli uffici di
statistica di cui al secondo, terzo e quarto comma" (tra i quali gli
uffici degli enti locali, ed anche gli uffici di enti operanti
integralmente nell'ambito di attribuzioni regionali - pur se il loro
attuale profilo ordinamentale li avvicina agli enti locali - quali le
unità sanitarie) "esercitano le proprie attività secondo le
direttive e gli atti di indirizzo" emanati dal comitato di
coordinamento dell'Istat. Ma anche questa disposizione non può non
ritenersi illegittimamente invasiva, in quanto esclude la facoltà
per la regione di dettare essa, per le indagini statistiche di
proprio interesse, norme ed indirizzi: una facoltà che codesta Corte
costituzionale ha già riconosciuto esistente per le regioni - anche
in relazione agli stessi comuni - ogni volta che essa si colleghi a
funzioni proprie della regione (sent. n. 730/1988).

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, ut
supra rappresentata e difesa.
Chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli artt. 3, quarto e quinto comma,
5, secondo comma, 13, terzo e quarto comma, 21, primo comma, del
decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, in riferimento agli
artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nei
sensi detti.
Padova-Roma, addì 18 ottobre 1989
Avv. prof. Giandomenico FALCON - Avv. Luigi MANZI

89C1090