1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 4-5-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 107 ORDINANZA 23 marzo - 28 aprile 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Tributi - Imposta comunale sugli immobili (ICI) e imposta municipale propria (IMU) - Esenzione per l'abitazione principale - Applicazione dell'esenzione all'immobile in cui dimori e risieda anagraficamente uno dei coniugi, ubicato fuori dal Comune in cui si trova quello fissato dall'altro come residenza anagrafica e dimora abituale, salva la prova della separazione legale o il divorzio - Omessa previsione, in base all'interpretazione del diritto vivente - Denunciata disparita' di trattamento, violazione della liberta' di circolazione e soggiorno, nonche' dei principi di eguaglianza dei coniugi e della capacita' contributiva - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, art. 8, comma 2; decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 16, 29 e 53. (T-220107) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 4-5-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,
Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della
finanza degli enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), come modificato dall'art. 1, comma 173,
lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)», e dell'art. 13, comma 2, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214,
promosso dalla Commissione tributaria regionale della Liguria nel
giudizio tra A. D. e il Comune di Lavagna, con ordinanza del 23
settembre 2020, iscritta al n. 106 del registro ordinanze 2021 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 23 marzo 2022 il Giudice
relatore Luca Antonini;
deliberato nella camera di consiglio del 23 marzo 2022.
Ritenuto che, con ordinanza del 23 settembre 2020, la Commissione
tributaria regionale della Liguria ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 16, 29 e 53 della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale (come risulta dal decreto di correzione di errore
materiale del 9 marzo 2021): a) dell'art. 8, comma 2, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli
enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), come modificato dall'art. 1, comma 173, lettera b),
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», nella parte in cui prevede che, ai fini della
«riduzione/esenzione» dall'imposta comunale sugli immobili (ICI), per
«unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto
passivo [si intende] salvo prova contraria, quella di residenza
anagrafica» e che «[p]er abitazione principale si intende quella
nella quale il contribuente, che la possiede a titolo di proprietà
usufrutto o altro diritto reale, e i suoi familiari dimorano
abitualmente»; b) dell'art. 13, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui prevede che,
ai fini dell'esenzione dall'imposta municipale unica (IMU), «[p]er
abitazione principale si intende l'immobile, iscritto o iscrivibile
nel catasto edilizio urbano come unica unità immobiliare, nel quale
il possessore e il suo nucleo familiare dimorano abitualmente e
risiedono anagraficamente. Nel caso in cui i componenti del nucleo
familiare abbiano stabilito la dimora abituale e la residenza
anagrafica in immobili diversi situati nel territorio comunale, le
agevolazioni per l'abitazione principale e per le relative pertinenze
in relazione al nucleo familiare si applicano per un solo immobile»;
che le questioni vengono prospettate nel presupposto
interpretativo che «entrambe le norme [...] secondo il "diritto
vivente", escludono la riduzione/esenzione dall'imposta [ICI e IMU]
per i coniugi con residenza anagrafica e dimora abituale in immobili
situati in diversi territori comunali», salva la prova della
separazione legale o divorzio;
che, in punto di rilevanza, la CTR rimettente premette di essere
chiamata a decidere in ordine al ricorso proposto dal contribuente
avverso un avviso di accertamento con il quale il Comune di Lavagna
gli ha contestato il mancato pagamento dell'ICI, per l'anno 2011, in
relazione a un appartamento di sua proprietà, ove risiedeva
anagraficamente ma ove - ad avviso dell'ente - non dimorava il nucleo
familiare, «in quanto la moglie [...] era residente, nello stesso
anno, col figlio [...] in Chiavari [...] in appartamento di sua
esclusiva proprieta'»;
che, secondo quanto riferisce il giudice a quo, nel giudizio di
prime cure - che si è concluso con il rigetto della domanda - il
contribuente ha sostenuto «di essere separato di fatto dal 1993, in
regime di separazione dei beni, con domicili e residenze in comuni
diversi fin dal 1993», indicando a sostegno di quanto dedotto, in
particolare, l'intestazione di usuali utenze domestiche con «consumi
rilevati compatibili con l'uso prevalente del piccolo appartamento da
parte del nucleo familiare, senza prova contraria da parte del
Comune»;
che - aggiunge ancora il rimettente - il Comune di Lavagna ha
eccepito che «la prova, anche indiziaria, della residenza "effettiva"
o "fittizia" del Ricorrente in Lavagna [sarebbe] inconferente e
superflua in quanto la (pacifica) residenza della moglie, non
legalmente separata, nel diverso Comune di Chiavari [sarebbe], di per
sè sola, [...] preclusiva dell'agevolazione ICI praticata dal marito
in quanto prova inconfutabile della non convivenza nella abitazione
principale nella quale il contribuente e i suoi familiari dimorano
abitualmente»;
che secondo la CTR rimettente - esclusa la fondatezza degli
ulteriori vizi dedotti - il giudizio non potrebbe essere definito
indipendentemente dalla risoluzione delle questioni di legittimità
costituzionale, dovendosi vagliare l'interpretazione adottata dal
Comune di Lavagna, ai fini dell'esenzione dall'imposta, «sotto il
duplice profilo del valore probatorio (legale o semplice) della
certificazione di residenza anagrafica e dell'onere probatorio (del
Contribuente o del Comune) al fine della prova della residenza
"effettiva" nell'"abitazione principale/familiare"»;
che, ad avviso del giudice a quo, l'esegesi fornita dal Comune di
Lavagna «non [sarebbe] l'unica possibile»;
che, infatti, sulla base dei principi di diritto elaborati della
giurisprudenza della Corte di cassazione dal 2010 al 2019, con
riferimento alla disciplina dell'ICI, «al giudicante sarebbe stata
ancora consentita un'interpretazione - eventualmente difforme da
quella adottata dal primo giudice - tendente a superare il dubbio di
costituzionalità con un'interpretazione (ritenuta piu')
"costituzionalmente orientata"», segnatamente nel senso di limitare
il beneficio a un solo immobile sito nel Comune di residenza di
entrambi i coniugi, senza escluderlo a priori per il soggetto
residente in altro Comune per «esigenze personali» e salvo la prova,
anche indiziaria, della fittizietà della residenza anagrafica per
finalità elusive;
che, tuttavia, prosegue la CTR, tale opzione interpretativa «che
certamente rientrava nella [sua] prerogativa decisionale [...] pare
oggi preclusa da due recenti ordinanze della Cassazione, sez. VI, nn.
4166/2020 e 4170/2020»;
che, infatti, tali pronunce, pur avendo a oggetto un accertamento
IMU «necessariamente estendono il loro effetto anche alla precedente
imposta in quanto espressamente richiamano precedenti arresti
giurisprudenziali in materia ICI»;
che, in particolare, qualora - come nel caso in esame - sia
incontestato che il coniuge del ricorrente risieda in altro Comune,
le menzionate pronunce del 2020 avrebbero ribadito quanto la stessa
Corte di cassazione aveva in precedenza affermato ai fini ICI e cioè
che «un'unità immobiliare può essere riconosciuta abitazione
principale solo se costituisca dimora abituale non solo del
ricorrente, ma anche dei suoi familiari, non potendo sorgere il
diritto alla detrazione nell'ipotesi in cui tale requisito sia
riscontrabile solo nel ricorrente ed invece difetti nei familiari»;
che, secondo il giudice a quo, la recente giurisprudenza di
legittimità costituirebbe ormai diritto vivente «tanto da annullare
ogni difforme spazio interpretativo»; da qui la necessità di
sollevare d'ufficio le questioni di legittimità costituzionale;
che, in punto di non manifesta infondatezza, la CTR rimettente
ritiene che la descritta interpretazione dell'art. 8, comma 2, del
d.lgs. n. 504 del 1992, come modificato dall'art. 1, comma 173,
lettera b), della legge n. 296 del 2006, e dell'art. 13, comma 2, del
d.l. n. 201 del 2011, come convertito, sia lesiva degli artt. 3, 16,
29 e 53 Cost. determinando:
a) una disparità di trattamento tra coppie coniugate che hanno
residenza anagrafica nello stesso Comune e quelle che hanno residenza
anagrafica in Comuni diversi, «consentendo alle prime una detrazione
ICI/IMU e nessuna alle seconde»;
b) una disparità di trattamento tra le coppie coniugate, da un
lato, e le coppie di fatto o le unioni civili, dall'altro,
«consentendo alle prime una o nessuna, detrazione, a differenza dalle
altre, alle quali possono spettarne anche due»;
c) «un irrazionale onere alla libertà di circolazione e
soggiorno» delle coppie coniugate rispetto alle altre, «ponendo
limitazioni economiche (l'esclusione dal beneficio fiscale)» in base
esclusivamente alla scelta della diversa residenza anagrafica dei
coniugi;
d) una irragionevole correlazione di una parte della capacità
contributiva dei coniugi solo al fatto formale della loro residenza
anagrafica, «in base esclusivamente alla scelta della diversa
residenza anagrafica dei coniugi»;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o
comunque non fondate;
che, preliminarmente, la difesa statale ritiene inammissibile,
per difetto di rilevanza, l'estensione delle censure sollevate
sull'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 504 del 1992 - applicabile
ratione temporis all'accertamento relativo all'ICI dovuta per l'anno
2011 - all'art. 13, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, introduttivo dell'IMU;
che, ad avviso dell'Avvocatura generale, da ciò discenderebbe
che il vaglio di legittimità costituzionale andrebbe circoscritto al
citato art. 8, comma 2, in quanto unica disposizione rilevante nel
giudizio principale;
che, inoltre, data la diversità della disciplina agevolativa,
come confermata dal diritto vivente (è citata Corte di cassazione,
sezione sesta civile, ordinanza 24 settembre 2020, n. 20130), con
riferimento all'ICI resterebbe ancora valido l'orientamento
giurisprudenziale, espresso dalla Corte di cassazione, sezione quinta
civile, sentenza 15 giugno 2010, n. 14389, che «non esclude a priori
il "doppio beneficio" per coniugi residenti anagraficamente in comuni
diversi»;
che, dunque, la questione così come formulata in riferimento
all'ICI sarebbe inammissibile perchè, contrariamente a quanto
affermato nell'ordinanza di rimessione, permarrebbero i criteri
ermeneutici ritenuti dallo stesso giudice a quo «costituzionalmente
orientati» e che non potrebbero essere pregiudicati dalla successiva
giurisprudenza che si è formata in tema di IMU;
che, nel merito, l'Avvocatura generale argomenta la non
fondatezza delle censure contestando il presupposto interpretativo
del rimettente circa un asserito mutamento della giurisprudenza di
legittimità che, pur riguardando l'IMU, si dovrebbe estendere
«necessariamente» anche all'ICI con l'effetto di non consentire più
«la concessione del "doppio beneficio"»;
che, ad avviso della difesa statale, invece, la continuità - dal
2010 al 2019 - della linea ermeneutica della Cassazione in merito
alla spettanza dell'agevolazione ai fini ICI confermerebbe che la
lettera e la ratio del citato art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 504 del
1992 sarebbero nel senso «di impedire che la fittizia assunzione
della dimora o della residenza in altro luogo da parte di uno dei
coniugi crei la possibilità per il medesimo nucleo familiare di
godere due volte dei benefici per l'abitazione principale» (è citata
Corte di cassazione, sezione quinta, ordinanza 7 giugno 2019, n.
15439);
che, secondo l'interveniente, le censure sarebbero dunque non
fondate poichè la disciplina di favore, «lungi dal discriminare
aprioristicamente ed irragionevolmente le coppie coniugate da quelle
"di fatto" ai vari livelli di tutela costituzionale (di uguaglianza
sostanziale, di circolazione, di scelta della casa familiare e di
capacità contributiva dei coniugi), risult[erebbe] preclusa ai soli
coniugi che stabiliscano fittiziamente diverse dimore in luoghi
diversi, al solo scopo di far conseguire al nucleo familiare due
volte la stessa detrazione d'imposta, pur convivendo nella stessa
abitazione principale».
Considerato che, con ordinanza del 23 settembre 2020, la
Commissione tributaria regionale della Liguria ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 16, 29 e 53 della Costituzione, questioni
di legittimità costituzionale (come risulta dal decreto di
correzione di errore materiale del 9 marzo 2021): a) dell'art. 8,
comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino
della finanza degli enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), come modificato dall'art. 1, comma
173, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)», nella parte in cui prevede
che, ai fini della «riduzione/esenzione» dall'imposta comunale sugli
immobili (ICI), per «unità immobiliare adibita ad abitazione
principale del soggetto passivo [si intende] salvo prova contraria,
quella di residenza anagrafica» e che «[p]er abitazione principale si
intende quella nella quale il contribuente, che la possiede a titolo
di proprietà usufrutto o altro diritto reale, e i suoi familiari
dimorano abitualmente»; b) dell'art. 13, comma 2, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in
cui prevede che, ai fini dell'esenzione dall'imposta municipale unica
(IMU), «[p]er abitazione principale si intende l'immobile, iscritto o
iscrivibile nel catasto edilizio urbano come unica unità
immobiliare, nel quale il possessore e il suo nucleo familiare
dimorano abitualmente e risiedono anagraficamente. Nel caso in cui i
componenti del nucleo familiare abbiano stabilito la dimora abituale
e la residenza anagrafica in immobili diversi situati nel territorio
comunale, le agevolazioni per l'abitazione principale e per le
relative pertinenze in relazione al nucleo familiare si applicano per
un solo immobile»;
che le questioni vengono prospettate nel presupposto
interpretativo che «entrambe le norme [...] secondo il "diritto
vivente", escludono la riduzione/esenzione dall'imposta [ICI e IMU]
per i coniugi con residenza anagrafica e dimora abituale in immobili
situati in diversi territori comunali», salva la prova della
separazione legale o divorzio;
che tale interpretazione dell'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 504
del 1992, come modificato dall'art. 1, comma 173, lettera b), della
legge n. 296 del 2006, e dell'art. 13, comma 2, del d.l. n. 201 del
2011, come convertito, sarebbe lesiva degli artt. 3, 16, 29 e 53
Cost.;
che infatti si determinerebbe una disparità di trattamento tra
coppie coniugate che hanno residenza anagrafica nello stesso Comune e
quelle che hanno residenza anagrafica in Comuni diversi; e, ancora,
una disparità di trattamento tra le coppie coniugate, da un lato, e
le coppie di fatto o le unioni civili, dall'altro, «consentendo alle
prime una o nessuna, detrazione, a differenza dalle altre, alle quali
possono spettarne anche due»;
che la predetta interpretazione introdurrebbe «un irrazionale
onere» (con ricadute anche economiche) alla libertà di circolazione
e soggiorno delle coppie coniugate rispetto alle altre, in base
esclusivamente alla scelta della diversa residenza anagrafica dei
coniugi; nonchè una irragionevole correlazione di una parte della
capacità contributiva dei coniugi al solo fatto formale della loro
residenza anagrafica;
che, innanzitutto, è manifestamente fondata l'eccezione di
inammissibilità formulata dal Presidente del Consiglio dei ministri,
intervenuto in giudizio per mezzo dell'Avvocatura generale dello
Stato, per difetto di rilevanza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, poichè oggetto di impugnativa nel giudizio principale è
un avviso di accertamento relativo all'ICI dovuta per l'anno 2011,
secondo le disposizioni dell'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 504 del
1992;
che, in particolare, ai sensi dell'art. 13, comma 1, del d.l. n.
201 del 2011, come convertito, l'istituzione dell'IMU (ad opera degli
artt. 8 e 9 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, recante
«Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale»), è
stata «anticipata, in via sperimentale, a decorrere dall'anno 2012»;
che, dunque, il giudice a quo non deve fare applicazione
dell'art. 13, comma 2, del medesimo d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, recante la disciplina dell'esenzione dell'abitazione
principale dall'IMU;
che non è, invece, fondata l'eccezione di inammissibilità
sollevata dall'Avvocatura generale per omessa interpretazione
costituzionalmente conforme dell'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 504
del 1992;
che, infatti, il giudice a quo ha ritenuto di per sè ostativo
alla possibilità di tale interpretazione la sussistenza di un
diritto vivente, relativo sì alla disciplina dell'IMU, ma, a suo
dire, applicabile anche alla norma in discorso e pertanto «laddove il
rimettente abbia considerato la possibilità di una interpretazione
idonea a eliminare il dubbio di legittimità costituzionale, e
l'abbia motivatamente scartata, la valutazione sulla correttezza o
meno dell'opzione ermeneutica prescelta riguarda non già
l'ammissibilità della questione sollevata, bensì il merito di essa
(ex multis, sentenze n. 241 e n.189 del 2019; sentenza n. 135 del
2018)» (sentenza n. 50 del 2020);
che, tuttavia, va rilevata d'ufficio la manifesta
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
avente ad oggetto l'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 504 del 1992,
perchè formulata in modo oscuro e contraddittorio, con conseguenti
ripercussioni in termini di ambiguità del petitum;
che, in particolare, le doglianze sono strutturate in modo da
risultare condizionate, in modo inscindibile, da elementi che
attengono unicamente alla disciplina dell'IMU, la quale, come già
rilevato, non assume alcuna rilevanza nel giudizio a quo;
che la CTR della Liguria, infatti, censura in modo unitario
entrambe le norme sull'ICI e sull'IMU «nella parte in cui, secondo il
"diritto vivente", escludono la riduzione/esenzione dall'imposta per
i coniugi con residenza anagrafica e dimora abituale in immobili
situati in diversi territori comunali, di fatto escludendo la prova
contraria della parte interessata, Comune o Contribuente, in quanto
è la stessa certificazione anagrafica a costituire prova documentale
della residenza/dimora abituale attuali»;
che, dunque, dichiarata manifestamente inammissibile la doglianza
relativa all'art. 13, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, la richiesta unitariamente rivolta a questa Corte risulta
oscura e contraddittoria, perchè volta a censurare gli effetti
asseritamente preclusivi del diritto vivente relativi a un elemento -
il requisito della residenza anagrafica - che nel contesto della
disciplina dell'ICI ha invece, per espressa disposizione normativa,
solo valenza di presunzione legale relativa;
che tale profilo non è assolutamente chiarito dal rimettente, il
quale si limita a configurare sulla base dei medesimi motivi una
doppia identica censura al contempo sulla disciplina agevolativa
dell'ICI e dell'IMU, con ciò viziando irrimediabilmente la
questione.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 1, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, vigente ratione temporis.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli
enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), come modificato dall'art. 1, comma 173, lettera b),
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», e dell'art. 13, comma 2, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 16, 29 e 53 della Costituzione, dalla
Commissione tributaria regionale della Liguria con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 aprile 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA