1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 13-11-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 106 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 ottobre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 ottobre 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Amministrazione pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Collegato alla legge di stabilita' regionale per l'anno 2019 in materia di pubblica amministrazione e personale - Istituzione di un ufficio alle dirette dipendenze del Garante della persona con disabilita' - Autorizzazione di spesa, per l'esercizio finanziario 2019, per il funzionamento dell'Ufficio e per ogni altra iniziativa promossa dal Garante nell'esercizio delle proprie funzioni. Previdenza - Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Collegato alla legge di stabilita' regionale per l'anno 2019 in materia di pubblica amministrazione e personale - Disposizioni in materia di trattamento pensionistico dei dipendenti regionali - Estensione dell'applicazione delle disposizioni sul trattamento anticipato di pensione e di indennita' di fine servizio, previste dagli artt. 14 e 23, comma 1, del decreto-legge n. 4 del 2019, convertito, con modificazioni, nella legge n. 26 del 2019 - Clausola di invarianza finanziaria. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Collegato alla legge di stabilita' regionale per l'anno 2019 in materia di pubblica amministrazione e personale - Modifiche all'art. 7 della legge regionale n. 8 del 2018 in materia di bilanci degli enti regionali - Differimento del termine per il recepimento dei principi di armonizzazione contabile previsti dal decreto legislativo n. 118 del 2011. - Legge della Regione Siciliana 6 agosto 2019, n. 14 (Collegato alla legge di stabilita' regionale per l'anno 2019 in materia di pubblica amministrazione e personale. Interventi in favore dell'aeroporto di Trapani Birgi), artt. 3, 7 e 11. (19C00323) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 13-11-2019)

Ricorso ex art. l27 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici è legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Sicilia, in persona del suo Presidente p.t.,
per la declaratoria della illegittimità costituzionale degli
articoli 3, 7 e 11 della legge della Regione Sicilia n. 14 del 6
agosto 2019 - Collegato alla legge di stabilità regionale per l'anno
2019 in materia di pubblica amministrazione e personale. Interventi
in favore dell'aeroporto di Trapani Birgi -, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 9 agosto 2019, n. 37,
come da delibera del Consiglio dei ministri in data 3 ottobre 2019,
per contrasto con lo statuto speciale della Regione Sicilia, e in
specie con gli articoli 14 e 17, con gli articoli 81 e 117, comma 2,
lettera e), della Costituzione, nonchè con l'art. 17 della legge n.
196/2009 quale norma interposta.

Fatto

In data 9 agosto 2019 è stata pubblicata, sul n. 37 del
Bollettino Ufficiale della Regione Sicilia, la legge regionale n. 14
del 6 agosto 2019, intitolata «Collegato alla legge di stabilità
regionale per l'anno 2019 in materia di pubblica amministrazione e
personale. Interventi in favore dell'aeroporto di Trapani Birgi».
Detta legge, come meglio si andrà a precisare in prosieguo,
eccede dalle competenze regionali, è violativa di previsioni
statutarie e costituzionali, ed invade illegittimamente le competenze
dello Stato; si deve pertanto procedere con il presente atto alla sua
impugnazione, affinchè ne sia dichiarata la illegittimità
costituzionale con conseguente annullamento, sulla base delle
seguenti considerazioni in punto di

Diritto

1. Con la legge n. 14 del 2019 la Regione Sicilia ha previsto
un'ampia serie di misure collegate alla manovra di finanza regionale
in materia di pubblica amministrazione e di personale.
In particolare, con l'art. 3 vengono poste disposizioni relative
al funzionamento del neo-istituito Ufficio del garante della persona
con disabilità; con l'art. 7 sono emanate norme in materia di
trattamento pensionistico dei dipendenti regionali; con l'art. 11
sono introdotte modifiche alla previgente normativa in tema di
bilanci degli enti regionali.
Le disposizioni ora adottate si pongono m contrasto con
disposizioni statutarie e costituzionali, invadono le competenze
statali e devono pertanto essere annullate in quanto
incostituzionali.
2.1. L'art. 3 della legge della Regione Sicilia n. 14/2019 -
Ufficio del garante della persona con disabilità, come si accennava,
prevede, rispetto a quanto in precedenza disposto dalla legge
regionale n. 47/2012, una sostanziale innovazione con riferimento
alla organizzazione di detta struttura.
Laddove, infatti, nel precedente regime si disponeva (art. 10,
comma 1) che il garante si avvalesse di uffici e personale di un già
esistente Assessorato regionale, senza ulteriori oneri a carico della
Regione, la nuova disposizione, in una evidente ottica di
potenziamento, sostituisce quella previsione, disponendo testualmente
(comma 1) che «al garante vengono garantite adeguate risorse umane e
finanziarie. A tal fine è istituito un ufficio alle dirette
dipendenze del garante denominato Ufficio del garante il cui
personale è individuato con decreto dell'Assessore regionale per la
famiglia, le politiche sociali ed il lavoro nell'ambito delle attuali
dotazioni organiche».
Si precisa, quindi, al secondo comma, che «per le finalità del
presente articolo è autorizzata, per l'esercizio finanziario 2019,
la spesa di 45 migliaia di euro per il funzionamento dell'ufficio e
per ogni altra iniziativa promossa dal garante nell'ambito delle
proprie funzioni. Ai relativi oneri si provvede, per l'esercizio
finanziario 2019, mediante riduzione di pari importo delle
disponibilità della missione 20, programma 3, capitolo 215704 -
accantonamento 1001».
Così disponendo, tuttavia, il legislatore regionale si pone in
contrasto con lo statuto regionale (e, in specie, con l'art. 14) e
con il dettato costituzionale, con particolare riferimento all'art.
81 della Carta fondamentale.
2.2. È pur vero che l'art. 14 dello statuto regionale prevede,
alla lettera p) del primo comma, che la Regione abbia competenza
esclusiva, tra le altre, in materia di «ordinamento degli uffici e
degli enti regionali»; trattasi in ogni caso di competenza che deve
essere esercitata «nei limiti delle leggi costituzionali dello
Stato».
2.3. Orbene, è ben noto, specie alla luce della ormai costante
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, che detta potestà è in
particolare limitata dal fondamentale principio della necessaria
copertura finanziaria di cui all'art. 81, terzo comma, della
Costituzione, che impone anche alle Regioni (a statuto speciale, non
meno che a quelle a statuto ordinario) di contenere le proprie spese
a tutela del controllo della finanza pubblica allargata anche in
ossequio agli obblighi discendenti dal diritto dell'Unione.
Così, è stato più volte chiarito (tra le ultime, v. Corte
costituzionale, 24 luglio 2019, n. 197) che «la copertura finanziaria
delle spese deve indefettibilmente avere un fondamento giuridico, dal
momento che, diversamente opinando, sarebbe sufficiente inserire
qualsiasi numero nella parte attiva del bilancio per realizzare nuove
o maggiori spese. Si è già rilevato, in precedenza, che «copertura
economica delle spese ed equilibrio del bilancio sono due facce della
stessa medaglia, dal momento che l'equilibrio presuppone che ogni
intervento programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle
pertinenti risorse: nel sindacato di costituzionalità copertura
finanziaria ed equilibrio integrano «una clausola generale in grado
di operare pure in assenza di norme interposte quando l'antinomia
[con le disposizioni impugnate] coinvolga direttamente il precetto
costituzionale: infatti 'la forza espansiva dell'art. 81, quarto
[oggi terzo] comma, della Costituzione, presidio degli equilibri di
finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola
generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di
effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabilè
(sentenza n. 192 del 2012)» (sentenza n. 184 del 2016)» (sentenza n.
274 del 2017).
Peraltro, già in precedenza è stato ribadito che «l'art. 81,
quarto [ora terzo] comma della Costituzione, pone il principio
fondamentale della copertura delle spese, richiedendo la
contestualità tanto dei presupposti che giustificano le previsioni
di spesa quanto di quelli posti a fondamento delle previsioni di
entrata necessarie per la copertura finanziaria delle prime»
(sentenza n. 213 del 2008)» (cfr. anche Corte costituzionale, n.
205/2019, sempre in una controversia relativa alla impugnazione di
una legge della Regione Sicilia).
2.4. Nella vicenda ora in esame, come visto, la disposizione è
destinata ad avere impatto pluriennale sulla finanza regionale, ma
non quantifica in alcun modo gli oneri a carico della Regione per gli
anni successivi al 2019 (individuati come visto al comma 2), nè
individua le risorse per far fronte agli stessi.
Appare dunque evidente la violazione dell'obbligo di copertura
finanziaria delle leggi di spesa posto dall'art. 81 della Carta.
La disposizione dovrà pertanto essere annullata, a causa del suo
evidente contrasto con il dettato costituzionale oltre che con l'art.
14 dello statuto regionale.
3.1. Parimenti illegittimo appare il disposto del successivo art.
7 della legge della Regione Sicilia n. 14/2019.
Si è già anticipato che con questa norma sono state poste
«Disposizioni in materia di trattamento pensionistico dei dipendenti
regionali».
Essa prevede, infatti, al primo comma, l'estensione anche ai
dipendenti della Regione dell'applicazione degli istituti sul
trattamento anticipato di pensione e di indennità di fine servizio
previste dagli articoli 14 e 23 del decreto-legge 28 gennaio 2019.
Dopo aver precisato, al secondo comma, le modalità con le quali
saranno determinate l'entità e la decorrenza dei trattamenti di cui
si tratta, la disposizione prevede, conclusivamente (comma 3) che
dall'attuazione dell'articolo «non devono derivare nuovi o maggiori
oneri a carico del bilancio della Regione».
3.2. Anche con riferimento alla fattispecie in esame va osservato
che è possibile individuare una disposizione dello statuto regionale
(l'art. 17, lettera f)), nella quale potrebbe essere individuata una
competenza legislativa (qui, concorrente) della Regione «entro i
limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la
legislazione dello Stato».
I limiti espressamente indicati dal comma 3 sopra rammentato
riconducono peraltro espressamente la disposizione di cui si tratta
entro l'ambito del fondamentale principio della necessaria copertura
finanziaria di cui all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, nei
sensi in precedenza illustrati al n. 2.3, cui si fa qui per brevità
rinvio.
3.3. Ora, passando ad esaminare la norma che oggi si impugna, va
premesso che l'applicazione ai dipendenti regionali delle
disposizioni statali richiamate in precedenza discende unicamente
dalla stessa. In altri termini, in assenza di una simile
disposizione, ai dipendenti della Regione Sicilia - la cui gestione
previdenziale è affidata ad un soggetto speciale, il Fondo pensioni
Sicilia - la cd. «quota 100» non avrebbe potuto trovare applicazione.
Con il comma 2 viene quindi introdotta ex novo una evidente e
significativa deroga al regime ordinario di accesso al pensionamento;
da ciò non possono che discendere, intuitivamente, oneri
previdenziali per la finanza pubblica (tanto con riferimento ai nuovi
trattamenti pensionistici, quanto in relazione all'anticipazione dei
pur prevedibili - e forse maggiori - oneri dei trattamenti di fine
servizio).
3.4. Se questo è vero - e pare difficilmente contestabile -,
appare dunque ictu oculi evidente che la clausola di invarianza di
cui al già richiamato comma 3, finisce con l'essere una mera
clausola di stile, non molto più di una sorta di «auspicio», del
tutto avulsa dalla effettiva realtà economica e finanziaria.
E, d'altro canto, la disposizione è del tutto sprovvista della
Relazione tecnica di accompagno di cui all'art. 17 della legge n.
196/2009 (Legge di contabilità e finanza pubblica: norma, questa,
costituente norma interposta, anch'essa violata dalla disposizione
regionale che si impugna), Relazione che illustri in concreto e nel
dettaglio come l'art. 7 di nuova introduzione non abbia effetti sui
saldi della finanza regionale.
Tale relazione, prevista in via generale dal comma 3 per tutte le
norme «che comportino conseguenze finanziarie», è altresì imposta
dal comma 6-bis «per le disposizioni corredate di clausole di
neutralità finanziaria». In questi casi, «la relazione tecnica
riporta la valutazione degli effetti derivanti dalle disposizioni
medesime, i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di
invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, attraverso
l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti nel bilancio
e delle relative unità gestionali, utilizzabili per le finalità
indicate dalle disposizioni medesime anche attraverso la loro
riprogrammazione. In ogni caso, la clausola di neutralità
finanziaria non può essere prevista nel caso di spese di natura
obbligatoria».
Ora, come detto, alla disposizione che si impugna non è allegata
alcuna relazione, di tal che non è in realtà in alcun modo
possibile trarre elementi che consentano di valutare gli effetti
dell'estensione ai dipendenti regionali delle disposizioni statali di
cui si tratta, nè possono individuarsi i dati e gli elementi che
possano suffragare l'ipotesi di invarianza.
Anche l'art. 7 della legge regionale n. 14/2019 è pertanto
viziata per violazione dello statuto regionale (art. 17), dell'art.
81 della Costituzione e dell'art. 17 della legge n. 196/2009.
4.1. Infine, appare viziato di incostituzionalità anche l'art.
11 della legge della Regione Sicilia n. 14/2019.
Con detta disposizione, lo si è già accennato, sono state
introdotte modifiche alla previgente normativa in tema di bilanci
degli enti regionali, sostituendo, all'art. 7 comma 2 della legge
regionale 8 maggio 2018, n. 8, le parole «31 dicembre 2018» con le
parole «31 dicembre 2020». Si tratta dunque di un sensibile
differimento di quanto in precedenza previsto ai fini
dell'armonizzazione dei bilanci pubblici.
4.2. E, invero, anche per gli organismi ed enti strumentali della
Regione individuati, da ultimo, all'art. 6, comma 3, della legge
regionale n. 16/2017 è da tempo prevista - nella nota ottica di
uniformità a livello nazionale - l'applicazione delle disposizioni
dell'art. 11 della legge regionale n. 3/2015, che, in attuazione
dell'impegno assunto dalla Regione con l'Accordo sottoscritto con il
Governo in data 9 giugno 2014 e trasfuso nella legge regionale n.
21/2014, disciplina il recepimento, sin dal 1° gennaio 2015,
nell'ordinamento contabile della Regione e dei suoi enti ed organismi
strumentali delle disposizioni contenute nel decreto legislativo n.
118/2011 in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli
schemi di bilancio.
Trattasi di un'esigenza fondamentale ai fini della corretta
gestione della finanza pubblica allargata, che risale, ormai, a quasi
dieci anni fa.
La Regione, con la norma che oggi si impugna, dispone un
ulteriore rinvio di ben due anni del termine di adozione per gli
organismi e degli enti strumentali della Regione dei principi
contabili recati dal decreto legislativo da ultimo menzionato. Tale
nuova reiterazione appare ormai evidenziare un'innegabile volontà di
elusione di quei principi.
4.3. In materia si è in presenza di una competenza esclusiva
statale, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera e) della
Costituzione (armonizzazione dei bilanci pubblici), non prevedendo
una simile competenza alcuna norma dello statuto regionale (in
particolare, i già richiamati articoli 14 e 17, che disciplinano la
competenza legislativa regionale).
A suo tempo, la Regione Sicilia ebbe ad impegnarsi formalmente a
limitare al solo anno 2015 le deroghe alla disciplina statale
relative alla corretta applicazione dei principi contabili e degli
schemi di bilancio previsti dal decreto legislativo n. 118/2011 in
materia di armonizzazione contenute nel richiamato art. 11 della
legge regionale n. 3/2015.
Successivamente, in forza di ulteriore deroga, con l'art. 7 della
legge regionale n. 8/2018 quel termine venne da ultimo differito al
1° gennaio 2019.
Pertanto gli organismi e gli enti strumentali della Regione
Siciliana di cui all'art. 6, comma 3, della legge regionale n.
16/2017, sono ormai tenuti ad applicare integralmente sin da tale
ultima data la disciplina in materia di armonizzazione dei principi
contabili e degli schemi di bilancio prevista dal ripetuto art. 11,
secondo quanto previsto dal decreto legislativo n. 118/2011.
Ogni ulteriore deroga unilaterale invade la competenza
legislativa statale esclusiva di cui all'art. 117, comma 2, lettera
e) della Costituzione, e deve pertanto essere dichiarata
incostituzionale, in assenza, tra l'altro, di qualsiasi disposizione
dello statuto regionale che ciò consenta.
Conclusivamente, i tre articoli della legge impugnata violano
pertanto le norme in precedenza richiamate e dovranno essere
dichiarati incostituzionali.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente
annullare, gli articoli 3, 7 e 11 della legge della Regione Sicilia
n. 14 del 6 agosto 2019 - Collegato alla legge di stabilità
regionale per l'anno 2019 in materia di pubblica amministrazione e
personale. Interventi in favore dell'aeroporto di Trapani Birgi -,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 9
agosto 2019, n. 37, come da delibera del Consiglio dei ministri in
data 3 ottobre 2019, per contrasto con lo statuto speciale della
Regione Sicilia, e in specie con gli articoli 14 e 17, con gli
articoli 81 e 117, comma 2, lettera e), della Costituzione, nonchè
con l'art. 17 della legge n. 196/2009 quale norma interposta.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 3
ottobre 2019;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali;
Con ogni salvezza.

Roma, 7 ottobre 2019

p. l'Avvocato dello Stato: Marrone