1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 8-7-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 133 SENTENZA 11 giugno - 6 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Calabria - Ufficio stampa del Consiglio regionale - Asserita interpretazione autentica dell'abrogazione dell'ultimo periodo del comma 1 dell'art. 11 della legge reg. Calabria n. 8 del 1996 - Conseguente conferma, senza soluzione di continuita', dei rapporti di lavoro in essere alla data del 2 marzo 2005 - Irragionevolezza e violazione del principio del pubblico concorso - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Calabria 31 maggio 2019, n. 14, art. 1. - Costituzione, artt. 3 e 97, quarto comma. (T-200133) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 8-7-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Calabria 31 maggio 2019, n. 14, recante
«Interpretazione autentica del comma 1 dell'articolo 10 della legge
regionale 2 marzo 2005, n. 8 (Collegato alla manovra di finanza
regionale per l'anno 2005)», promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri, con ricorso notificato il 30 luglio-5 agosto 2019,
depositato in cancelleria il 6 agosto 2019, iscritto al n. 86 del
registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito il Giudice relatore Giovanni Amoroso ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 9
giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 giugno 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 6 agosto 2019, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 1 della legge della
Regione Calabria 31 maggio 2019, n. 14, recante «Interpretazione
autentica del comma 1 dell'articolo 10 della legge regionale 2 marzo
2005, n. 8 (Collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2005)», denunciandone il contrasto con gli artt. 3 e 97, quarto
comma, della Costituzione.
Premette il ricorrente che l'art. 11 della legge della Regione
Calabria 13 maggio 1996, n. 8 (Norme sulla dirigenza e
sull'ordinamento degli Uffici del Consiglio regionale) ha previsto,
al comma 1, l'istituzione di una struttura speciale denominata
«Ufficio Stampa», inclusiva delle testate giornalistiche edite dal
Consiglio regionale, struttura nella quale, fatti espressamente salvi
i rapporti di lavoro già in corso, «possono essere chiamati a
contratto giornalisti professionisti e pubblicisti iscritti negli
albi professionali. Con deliberazione dell'Ufficio di Presidenza è
definito il contingente di personale. L'incarico è conferito per la
durata della legislatura e può essere rinnovato».
Su tale norma, si evidenzia nello stesso ricorso principale, è
in seguito intervenuto l'art. 10 della legge della Regione Calabria 2
marzo 2005, n. 8, concernente «Provvedimento generale recante norme
di tipo ordinamentale e finanziario (Collegato alla manovra di
finanza regionale per l'anno 2005, art. 3, comma 4, della legge
regionale n. 8/2002)», eliminando l'ultimo periodo del comma 1 che,
in ordine alla durata dell'incarico, stabiliva che lo stesso era
conferito per quella della legislatura e che poteva essere
eventualmente rinnovato.
A propria volta la disposizione impugnata stabilisce che «[i]l
comma 1 dell'art. 10 della legge regionale 2 marzo 2005, n. 8
(Collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2005), di
soppressione dell'ultimo periodo del comma 1 dell'articolo 11 della
legge regionale 13 maggio 1996, n. 8 (Norme sulla dirigenza e
sull'ordinamento degli Uffici del Consiglio regionale), deve
intendersi come confermativo, senza soluzione di continuità, dei
rapporti di lavoro in essere alla data della sua entrata in vigore».
Il ricorso statale denuncia, in primo luogo, il contrasto della
norma con l'art. 97, comma quarto, Cost., trattandosi di una
disposizione volta alla stabilizzazione dei rapporti di lavoro di
giornalisti professionisti e pubblicisti che già prestavano
servizio, giusta la stipula di contratti individuali non preceduti da
un pubblico concorso o da altra selezione comparativa, presso
l'Ufficio stampa del Consiglio regionale al momento dell'entrata in
vigore dell'art. 10, comma 1, della legge reg. Calabria n. 8 del
2005. Il ricorrente sottolinea che, per costante giurisprudenza
costituzionale, il concorso pubblico costituisce la forma generale e
ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego, in quanto
meccanismo strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione,
al quale può derogarsi solo in presenza di peculiari situazioni
giustificatrici aventi il proprio limite nella necessità di
garantire il buon andamento della pubblica amministrazione e il cui
controllo di costituzionalità implica un vaglio di ragionevolezza
della scelta compiuta dal legislatore.
Il ricorrente lamenta, inoltre, il contrasto della norma
denunciata con l'art. 3 Cost., poichè la stessa, nonostante
l'auto-qualificazione in tal senso, non può ritenersi di
interpretazione autentica della disposizione della quale assume di
chiarire la portata, essendo priva dei caratteri della relativa
"categoria", sicchè si tratterebbe di una previsione retroattiva
priva di adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e
non sostenuta da adeguati motivi di interesse generale (viene citata
la sentenza di questa Corte n. 132 del 2016).
2.- In data 12 settembre 2019, si è costituita in giudizio la
Regione Calabria, a mezzo della propria Avvocatura, chiedendo la
declaratoria di inammissibilità e/o di infondatezza del ricorso.
La Regione ha premesso anch'essa una ricostruzione del quadro
normativo di riferimento, evidenziando che l'art. 11 della legge reg.
Calabria n. 8 del 1996, nell'istituire la struttura speciale
denominata «Ufficio Stampa» regionale, ha voluto dotare il Consiglio
regionale di una struttura ad hoc per assolvere alle proprie esigenze
comunicative utilizzando personale qualificato fino al termine della
legislatura, salvo possibili rinnovi, per l'ipotesi di persistenza
del carattere fiduciario del rapporto.
Nell'atto di costituzione si ricorda che, con la successiva legge
7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina delle attività di informazione e
di comunicazione delle pubbliche amministrazioni), il legislatore
statale ha regolato la materia prevedendo all'art. 9, comma 2, che
gli uffici stampa delle pubbliche amministrazioni possono essere
formati da personale iscritto all'albo nazionale dei giornalisti,
individuati tra dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ovvero
nell'ambito di personale estraneo alle stesse utilizzato con le
modalità di cui all'art. 7, comma 6, del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di
pubblico impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), ora confluito nell'art. 7 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
Sottolinea quindi la Regione Calabria che, come peraltro
riconosciuto dalla stessa Corte dei conti (viene citata la pronuncia
della sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana,
sentenza 1° febbraio 2012, n. 48), è superflua l'apposizione di un
termine ai rapporti di lavoro con il personale degli uffici stampa
per la peculiarità degli stessi, che si fondano sulla persistenza di
un rapporto fiduciario di collaborazione con l'ente senza che possa
ipotizzarsi, nè di fatto nè a seguito dell'introduzione della
disposizione impugnata, alcuna stabilizzazione, con conseguente
insussistenza della violazione dell'art. 97, quarto comma, Cost.
La Regione Calabria assume inoltre l'infondatezza del ricorso
anche con riferimento all'art. 3 Cost., sottolineando la natura
interpretativa della norma denunciata, in quanto intervenuta, in
conformità alla giurisprudenza costituzionale, per attribuire un
significato plausibile alla disposizione medesima nell'ambito delle
possibili varianti del testo originario (viene citata la sentenza di
questa Corte n. 525 del 2000).
Rileva inoltre la Regione Calabria che, nel caso specifico, vi
era un'obiettiva esigenza di fornire un'interpretazione autentica
della previsione normativa in considerazione delle diverse situazioni
giuridiche esistenti presso l'Ufficio stampa regionale (in
particolare tra i rapporti in corso fatti salvi dall'art. 11, comma
1, della legge reg. Calabria n. 8 del 1996 e quelli incardinati
successivamente), dovendo ritenersi che la finalità dell'art. 10
della legge reg. Calabria n. 8 del 2005, chiarita mediante
interpretazione autentica dall'art. 1 della legge reg. Calabria n. 14
del 2019, era quella di evitare qualunque riferimento di durata per
sottolineare la natura fiduciaria del rapporto, che, ribadisce in
conclusione la resistente, di per sè esclude ogni finalità di
stabilizzazione del medesimo.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 6 agosto 2019, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Calabria 31
maggio 2019, n. 14 recante «Interpretazione autentica del comma 1
dell'articolo 10 della legge regionale 2 marzo 2005, n. 8 (Collegato
alla manovra di finanza regionale per l'anno 2005)».
La disposizione impugnata stabilisce che «[i]l comma 1 dell'art.
10 della legge regionale 2 marzo 2005, n. 8 (Collegato alla manovra
di finanza regionale per l'anno 2005), di soppressione dell'ultimo
periodo del comma 1 dell'articolo 11 della legge regionale 13 maggio
1996, n. 8 (Norme sulla dirigenza e sull'ordinamento degli Uffici del
Consiglio regionale), deve intendersi come confermativo, senza
soluzione di continuità, dei rapporti di lavoro in essere alla data
della sua entrata in vigore».
Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce la violazione da
parte di tale disposizione normativa dell'art. 97, quarto comma,
della Costituzione, laddove sancisce il principio generale
dell'accesso al pubblico impiego mediante concorso, in quanto la
stessa avrebbe la finalità di stabilizzare i rapporti di lavoro di
giornalisti professionisti e pubblicisti che facevano parte
dell'Ufficio Stampa regionale, a seguito di stipula di un contratto
individuale per "chiamata diretta", alla data di entrata in vigore
dell'art. 10, comma 1, della legge reg. Calabria n. 8 del 2005.
Il ricorrente lamenta, inoltre, che la norma impugnata si pone in
contrasto con l'art. 3 Cost., poichè la stessa è priva dei
caratteri delle leggi di interpretazione autentica, finendo con il
sostanziarsi in una legge retroattiva che non ha alcuna adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non è sostenuta da
adeguati motivi di interesse generale.
2.- Le questioni di legittimità costituzionale promosse con il
ricorso in esame sono ammissibili.
La difesa della Regione, pur concludendo nella sua memoria di
costituzione anche per l'inammissibilità del ricorso, in realtà non
ne indica in alcun modo le ragioni, diffondendosi invece in
argomentazioni per sostenere l'infondatezza delle questioni.
3.- Passando al merito, è opportuno premettere una breve
ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
La legge della Regione Calabria 13 maggio 1996, n. 8 (Norme sulla
dirigenza e sull'ordinamento degli Uffici del Consiglio regionale) ha
previsto - distintamente dagli uffici di diretta collaborazione con
gli organismi politico-istituzionali del Consiglio (art. 10) -
l'istituzione (all'art. 11, comma 1) di una struttura speciale
denominata «Ufficio Stampa», inclusiva delle testate giornalistiche
edite dal Consiglio Regionale. La disposizione precisava, nella
formulazione originaria, che «[i]n detta struttura, fatti salvi i
rapporti di lavoro in corso, possono essere chiamati a contratto
giornalisti professionisti iscritti negli albi professionali. Con
deliberazione dell'Ufficio di Presidenza è definito il contingente
di personale. L'incarico è conferito per la durata della legislatura
e può essere rinnovato».
Successivamente l'art. 1 della legge della Regione Calabria 2
giugno 1999, n. 16 (Integrazione all'art. 11 della legge regionale 13
maggio 1996, n. 8, recante: «Norme sulla dirigenza e sull'ordinamento
degli uffici del consiglio regionale») ha esteso anche ai pubblicisti
la possibilità di chiamata a contratto nell'Ufficio stampa del
Consiglio regionale.
Tale disposizione normativa consentiva, pertanto, la possibilità
di conferire con chiamata a contratto, senza alcun concorso o altra
più agile forma di procedura selettiva, incarichi a giornalisti e
pubblicisti "esterni" aventi una durata limitata, pari a quella della
legislatura, caratterizzati dal rapporto fiduciario con il Consiglio
regionale, ferma la facoltà del Consiglio successivo di rinnovare, o
no, il rapporto con la stipula di un nuovo contratto con i medesimi
collaboratori.
Parallelamente, l'art. 9 della legge della Regione Calabria 13
maggio 1996, n. 7 (Norme sull'ordinamento della struttura
organizzativa della Giunta regionale e sulla dirigenza regionale)
istituiva l'Ufficio stampa della Giunta regionale che parimenti si
avvaleva, a contratto, di giornalisti professionisti e pubblicisti
iscritti negli albi professionali con incarichi di durata limitata e
con possibilità, alla scadenza, di conferma per la durata della
legislatura.
È successivamente intervenuto il legislatore statale con la
legge 7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina delle attività di
informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni),
che, introducendo nel nostro ordinamento la definizione giuridica di
comunicazione pubblica, ha disciplinato alcuni uffici fondamentali
per la realizzazione della stessa, tra i quali gli uffici stampa.
In particolare, l'art. 9 della legge n. 150 del 2000 stabilisce
che le amministrazioni pubbliche possono dotarsi di un ufficio
stampa, la cui attività primaria è quella di comunicare e
manifestare la volontà dell'amministrazione attraverso l'impiego dei
mezzi di informazione di massa.
Quanto alla composizione degli uffici stampa, occorre considerare
il comma 2 del medesimo art. 9, secondo cui «[g]li uffici stampa sono
costituiti da personale iscritto all'albo nazionale dei giornalisti.
Tale dotazione di personale è costituita da dipendenti delle
amministrazioni pubbliche anche in posizione di comando o fuori
ruolo, o da personale estraneo alla pubblica amministrazione in
possesso dei titoli individuati dal regolamento di cui all'art. 5,
utilizzato con le modalità di cui all'art. 7, comma 6, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni, nei
limiti delle risorse disponibili nei bilanci di ciascuna
amministrazione per le medesime finalita'».
Pertanto, in conformità alla legislazione statale, può essere
chiamato a far parte degli uffici stampa delle pubbliche
amministrazioni anche personale esterno alle stesse iscritto all'albo
dei giornalisti, entro i limiti posti al conferimento di incarichi
esterni nel pubblico impiego dall'art. 7, comma 6, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e successive modificazioni, e,
quindi, attualmente, dall'art. 7 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
Peraltro, la giurisprudenza ha precisato che, ai sensi del
predetto art. 9 della legge n. 150 del 2000, la scelta tra personale
interno ed esterno all'amministrazione, che sia in possesso dei
requisiti professionali previsti, ha carattere alternativo, non
sussistendo un ordine di priorità tra le due categorie (Corte di
cassazione, sezione lavoro, ordinanza 11 settembre 2017, n. 21060).
Sotto tale profilo, quindi, è stata introdotta, per il personale
degli uffici stampa, una deroga rispetto alla regola generale
stabilita dall'art. 7 del t.u. pubblico impiego che, di contro,
subordina la possibilità per le pubbliche amministrazioni di
avvalersi di personale esterno all'accertamento, da parte
dell'amministrazione, dell'impossibilità oggettiva di utilizzare le
risorse umane disponibili all'interno.
Nel quadro di sistema posto dalla legge statale n. 150 del 2000
è nuovamente intervenuto il legislatore regionale con l'art. 10
della legge reg. Calabria n. 8 del 2005, che ha modificato il
richiamato art. 11, comma 1, della legge reg. Calabria n. 8 del 1996,
eliminando interamente il suo ultimo periodo, ossia la frase
«[l]'incarico è conferito per la durata della legislatura e può
essere rinnovato».
Sono state eliminate, quindi, la durata fissa e predeterminata,
pari a quella della legislatura, e la possibilità di rinnovo
dell'incarico a contratto.
Su tale norma è infine intervenuta la disposizione impugnata
che, auto-qualificandosi in termini di norma di interpretazione
autentica, stabilisce che «[i]l comma 1 dell'art. 10 della legge
regionale 2 marzo 2005, n. 8 (Collegato alla manovra di finanza
regionale per l'anno 2005), di soppressione dell'ultimo periodo del
comma 1 dell'articolo 11 della legge regionale 13 maggio 1996, n. 8
(Norme sulla dirigenza e sull'ordinamento degli Uffici del Consiglio
regionale), deve intendersi come confermativo, senza soluzione di
continuità, dei rapporti di lavoro in essere alla data della sua
entrata in vigore».
4.- Ciò premesso, le questioni di legittimità costituzionale
sono fondate con riferimento a entrambi gli evocati parametri.
5.- Occorre innanzitutto osservare, quanto al denunciato
contrasto con l'art. 3 Cost., che la disposizione impugnata è priva
dei caratteri della legge di interpretazione autentica e ha invece la
portata di una norma innovativa con efficacia retroattiva.
5.1.- In generale, la disposizione di interpretazione autentica
è quella che, qualificata formalmente tale dallo stesso legislatore,
esprime, anche nella sostanza, un significato appartenente a quelli
riconducibili alla previsione interpretata secondo gli ordinari
criteri dell'interpretazione della legge. Si crea così un rapporto
duale tra le disposizioni, tale che il sopravvenire della norma
interpretativa non fa venir meno, nè sostituisce, la disposizione
interpretata, ma l'una e l'altra si saldano dando luogo ad un
precetto normativo unitario (sentenza n. 397 del 1994).
Questa Corte, sin dalla sentenza n. 118 del 1957, ha riconosciuto
che la funzione legislativa (art. 70 Cost.) può esprimersi, ad opera
del legislatore statale o regionale, anche con disposizioni
interpretative, selezionando un significato normativo di una
precedente disposizione, quella interpretata, la quale sia
originariamente connotata da un certo tasso di polisemia e quindi sia
potenzialmente suscettibile di esprimere più significati secondo gli
ordinari criteri di interpretazione della legge. La norma che risulta
dalla saldatura della disposizione interpretativa con quella
interpretata ha quel contenuto fin dall'origine e in questo senso
può dirsi retroattiva.
È infatti ricorrente nella giurisprudenza di questa Corte il
principio secondo cui il legislatore può adottare norme che
precisino il significato di altre disposizioni, anche in mancanza di
contrasti giurisprudenziali, purchè la scelta "imposta" dalla legge
interpretativa rientri tra le possibili varianti di senso del testo
originario (ex plurimis, sentenze n. 167 del 2018, n. 15 del 2018 e
n. 525 del 2000).
5.2.- In virtù dei principi espressi dalla richiamata
giurisprudenza di questa Corte, la disposizione impugnata non può
ritenersi autenticamente interpretativa dell'art. 10, comma 1, della
legge reg. Calabria n. 8 del 2005, che, modificando l'art. 11, comma
1, della legge reg. Calabria n. 8 del 1996, si è limitato ad
eliminarne l'ultimo periodo, ossia la frase «[l]'incarico è
conferito per la durata della legislatura e può essere rinnovato»;
ciò perchè a tale soppressione non può assegnarsi il significato,
attribuito dalla disposizione interpretativa, di conferma, «senza
soluzione di continuità, dei rapporti di lavoro in corso alla data
della [...] entrata in vigore» della legge stessa (legge reg.
Calabria n. 8 del 2005).
In vero, da una parte diverso è l'ambito soggettivo di
applicazione, perchè la disposizione interpretativa si riferisce ai
"rapporti di lavoro" in corso alla data di entrata in vigore della
disposizione interpretata (2 marzo 2005), mentre quest'ultima, in
ragione del generale principio secondo cui la legge non dispone che
per l'avvenire e, di norma, non ha effetto retroattivo (art. 11,
primo comma, disp. prel. cod. civ.), riguardava i nuovi incarichi a
contratto, per i quali quindi non era più prescritta la durata pari
a quella della legislatura, nè la possibilità di rinnovo. Tale
principio trova applicazione anche alle leggi regionali, poichè
l'art. 11 citato non può assumere per il legislatore regionale altro
e diverso significato da quello che esso ha per il legislatore
statale (sentenza n. 376 del 2004).
Inoltre, la previsione da parte della disposizione
interpretativa, ossia quella impugnata, della conferma «senza
soluzione di continuita'» dei «rapporti in essere» alla data del 2
marzo 2005 implica testualmente una unificazione ex lege di distinti
rapporti che avevano avuto durata limitata e che, in ipotesi, erano
stati rinnovati. Questo effetto legale di saldatura dei rapporti
pregressi è del tutto estraneo alla disposizione interpretata.
La quale, in vero, poteva sì far sorgere qualche dubbio in
ordine alla portata della soppressione della durata, quale termine
apposto al contratto, pari a quella della legislatura del Consiglio
regionale: se in tal modo era prevista una durata non più
predeterminata per legge ovvero se il contratto potesse essere
finanche privo di alcun termine di durata. Ma di ciò la disposizione
interpretativa si disinteressa, essendo proiettata solo a regolare i
rapporti in corso alla data suddetta e non già i (nuovi) rapporti
sorti nella vigenza della disposizione interpretata.
Trovava comunque applicazione la già richiamata norma speciale
statale prevista per tutti gli uffici stampa delle amministrazioni
pubbliche, la cui dotazione di personale può essere costituita -
oltre che, in ipotesi, da chi è già pubblico dipendente, anche in
posizione di comando o fuori ruolo - da soggetti estranei alla
pubblica amministrazione, utilizzando le modalità di accesso di cui
all'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 29 del 1993, poi riferibili a
quelle di cui all'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Entrambe queste ultime disposizioni prevedono un necessario termine
di durata dell'incarico. Del resto la norma parallela dettata dallo
stesso legislatore regionale per l'Ufficio stampa della Giunta
regionale (art. 9 della legge reg. Calabria n. 7 del 1996, come
sostituito dall'art. 5, comma 1, della legge della Regione Calabria 7
ottobre 2011, n. 36, recante «Riduzione dei costi della politica»)
richiama espressamente l'utilizzazione delle modalità di cui
all'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001.
In breve, nell'ambito delle varianti di senso della disposizione
interpretata non poteva rientrare, mancando ogni riferimento in tale
direzione, il significato alla medesima attribuito dalla disposizione
interpretativa denunciata, ossia quello di unificare i rapporti già
in corso alla data di entrata in vigore della legge n. 8 del 2005 tra
i giornalisti e i pubblicisti esterni facenti parte dell'Ufficio
stampa presso il Consiglio regionale e di confermarli quali "rapporti
di lavoro" alle dipendenze del Consiglio stesso.
La disposizione interpretativa ha, invece, un chiaro contenuto
innovativo con efficacia retroattiva.
5.3.- La circostanza che una disposizione, a dispetto della
propria auto-qualificazione, non abbia in realtà natura
interpretativa può essere sintomo dell'uso improprio della funzione
legislativa di interpretazione autentica, ma non la rende per ciò
solo costituzionalmente illegittima, bensì incide sull'ampiezza del
sindacato che la Corte deve effettuare sulla norma in ragione della
sua retroattività.
Come ha di recente sottolineato questa Corte, con riferimento
alle norme che pretendono di avere natura meramente interpretativa,
la erroneità di tale auto-qualificazione può costituire un indice,
sia pure non dirimente, della loro irragionevolezza quanto alla
retroattività del novum da esse introdotto nel contesto del
bilanciamento di valori sotteso al giudizio di costituzionalità che
abbia ad oggetto norme retroattive. Si è infatti affermato che se i
valori costituzionali in gioco sono quelli dell'affidamento dei
consociati e della certezza dei rapporti giuridici, è di tutta
evidenza che l'esegesi imposta dal legislatore, assegnando alle
disposizioni interpretate un significato in esse già contenuto,
riconoscibile come una delle loro possibili varianti di senso,
influisce sul positivo apprezzamento sia della sua ragionevolezza sia
della non configurabilità di una lesione dell'affidamento dei
destinatari (sentenze n. 108 del 2019 e 73 del 2017).
Nella fattispecie la retroattività, conseguente alla natura solo
apparente di interpretazione autentica, della disposizione censurata
svela - anche per quanto si dirà oltre - l'intrinseco difetto di
ragionevolezza di quest'ultima nella misura in cui prevede la
stabilizzazione ex tunc dei giornalisti e pubblicisti chiamati a
contratto.
6.- La norma impugnata, recante il contenuto innovativo di cui si
è finora detto, si pone in aperta violazione dell'art. 97, quarto
comma, Cost., oltre a contrastare con il principio di ragionevolezza
di cui all'art. 3, primo comma, Cost.
6.1.- Come questa Corte ha ripetutamente affermato, il concorso
pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più
capaci, costituisce il metodo migliore per l'accesso alla pubblica
amministrazione in condizioni d'imparzialità; valore, quest'ultimo,
in relazione al quale il principio sancito dall'art. 97 Cost. impone
che l'esame del merito sia indipendente da ogni considerazione
connessa alle condizioni personali dei concorrenti (sentenza n. 1 del
1999). Il concorso pubblico costituisce, quindi, la forma generale e
ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego (ex plurimis,
sentenze n. 40 del 2018, n. 190 del 2005 e n. 34 del 2004).
È vero che il legislatore ordinario può contemplare deroghe
rispetto alla regola generale del pubblico concorso. Tuttavia ciò
deve avvenire entro i limiti derivanti dalla stessa esigenza di
garantire il buon andamento dell'amministrazione (sentenza n. 477 del
1995), fermo il necessario vaglio di ragionevolezza (sentenza n. 34
del 2004) e la rigorosa delimitazione dell'area delle eccezioni al
concorso (sentenza n. 7 del 2015).
Tali deroghe, però, non possono trovare fondamento nella sola
esigenza di stabilizzare il personale precario dell'amministrazione,
in quanto non può assumere a tal fine rilevanza la sola tutela del
(pur legittimo) affidamento dei lavoratori sulla continuità del
rapporto (sentenze n. 205 e n. 81 del 2006); finalità questa che non
è di per sè sola funzionale al buon andamento della pubblica
amministrazione e non sottende straordinarie esigenze di interesse
pubblico idonee a giustificare le deroghe in questione (sentenza n.
110 del 2017).
I richiamati principi trovano applicazione anche con riferimento
all'accesso ai pubblici impieghi presso le Regioni. In vero, sebbene
le modalità di instaurazione del rapporto di lavoro rientrino nella
materia dell'organizzazione amministrativa, di competenza regionale
residuale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. (sentenze n.
251 e n. 202 del 2016), nell'esercizio di tale competenza le Regioni
devono rispettare la regola espressa dall'art. 97, quarto comma,
Cost., che prevede l'accesso agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni mediante concorso (sentenza n. 110 del 2017).
6.2.- Nella specie, la fondatezza del ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri emerge, con evidenza, dalla già indicata
portata innovativa della norma impugnata, che è quella di
stabilizzare, senza concorso pubblico, i rapporti di lavoro di
giornalisti e pubblicisti esterni alla pubblica amministrazione che
già collaboravano, con incarichi individuali a contratto, con
l'Ufficio stampa del Consiglio regionale alla data di entrata in
vigore della disposizione interpretata, ossia dell'art. 10, comma 1,
della legge reg. Calabria n. 8 del 2005.
Infatti, la conferma «senza soluzione di continuita'» degli
incarichi a contratto in corso alla data di entrata in vigore della
disposizione interpretata e la loro qualificazione ex lege come
«rapporti di lavoro», evidentemente alle dipendenze del Consiglio
regionale, ha il chiaro significato di stabilizzare tali incarichi,
posti in essere ai sensi dell'art. 11, comma 1, della legge reg.
Calabria n. 8 del 1996, in rapporti di pubblico impiego regionale
senza la previsione di alcun concorso pubblico, a differenza peraltro
di quanto previsto per il personale, con rapporto di diritto privato,
delle Strutture speciali regionali di cui al precedente art. 10-bis
della stessa legge regionale, diverse dall'Ufficio stampa, il quale
poteva essere assunto nella dotazione organica del Consiglio
regionale «previo concorso per titoli ed esami».
Può aggiungersi, infine, che l'Ufficio stampa presso il
Consiglio regionale della Regione Calabria non rientra tra quelli di
diretta collaborazione delle autorità politiche, in quanto non
contemplato dall'art. 9 della più volte citata legge reg. Calabria
n. 8 del 1996, nè indicato tra questi dall'art. 22 del Regolamento
sull'ordinamento degli uffici e dei servizi dello stesso Consiglio
(approvato con deliberazione dell'Ufficio di Presidenza del 18 aprile
2001, n. 67, e modificato con deliberazioni dell'Ufficio di
Presidenza del 19 febbraio 2002, n. 34, e del 22 ottobre 2019, n.
57), che invece lo riconduce alle «Figure professionali speciali»
(art. 21), in sintonia con l'espressa qualificazione recata dallo
stesso art. 9.
In ogni caso, la conclusione, quanto alla illegittimità
costituzionale della disposizione denunciata dal ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, non potrebbe essere diversa
anche qualora l'Ufficio stampa potesse ricondursi, come in altre
amministrazioni, nell'ambito di quelli di diretta collaborazione
delle autorità politiche (sentenza n. 85 del 2016), rispetto ai
quali questa Corte ha più volte chiarito che una successiva
stabilizzazione dei relativi addetti violerebbe la regola del
pubblico concorso, posta dall'art. 97, quarto comma, Cost. (sentenze
n. 53 del 2012, n. 7 del 2011 e, di recente, n. 43 del 2019).
6.- Va quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Calabria 31 maggio 2019, n. 14, recante
«Interpretazione autentica del comma 1 dell'articolo 10 della legge
regionale 2 marzo 2005, n. 8 (Collegato alla manovra di finanza
regionale per l'anno 2005)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA