1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 16-7-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 227 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 febbraio 2008
Ordinanza dell'11 febbraio 2008 emessa dal Tribunale di Reggio Calabria nel procedimento civile promosso da Medcenter Container Terminal S.p.A. contro I.N.P.S. ed altri Previdenza - Prescrizione quinquennale delle obbligazioni contributive, salvo per quelle ritenute aiuti illegittimi di Stato dalla Commissione europea, soggette a prescrizione decennale - Ingiustificata diversa disciplina di situazioni identiche - Violazione dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione, di certezza dei rapporti giuridici e di affidamento. - Legge 8 agosto 1995, n. 335, art. 3, commi 9, lett. a), ultima parte, e 10. - Costituzione, artt. 3, primo comma e 97, primo comma; regolamento CEE 22 marzo 1999, n. 659, art. 15. (008C0568) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 16-7-2008)

IL TRIBUNALE
All'udienza straordinaria dell'11 febbraio 2008 ha pronunciato,
dandone lettura, la seguente ordinanza nella controversia in materia
di lavoro iscritta al n. 1359/2007 R.G.A.C. e vertente tra Medcenter
Container Terminal S.p.A. in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. avv. M.
Persiani, Camillo Pargoletti, prof. Giampiero Proia, Andrea
Paroletti, Felice Badolati, opponente e INPS, in persona del legale
rappresentante pro tempore, ed SCCI S.p.A. in persona del legale
rappresentante pro tempore, costituitesi congiuntamente e
rappresentate e difese dall'avv. A. Fazio; Equitalia Etr S.p.A.
concessionario del servizio di riscossione dei tributi, contumace,
opposti.
Con ricorso depositato il giorno 26 luglio 2007 la società
ricorrente Medcenter Container Terminal S.p.A., in persona del legale
rappresentante pro tempore, adisce il Giudice del lavoro di Reggio
Calabria ed assume l'illegittimità della cartella esattoriale n. 094
2007 00154501 44 000 impugnata (relativa alla somma di euro
14.168.650,17 ed emessa per recupero sgravi, oltre accessori, in
applicazione della decisione Unione europea dell'11 maggio 1999
concessi per i contratti di formazione lavoro dal novembre 1995 al
maggio 2001.
Quali motivi di opposizione assume:
la prescrizione dei diritti di credito vantati ex artt. 3 e 9,
legge n. 335/1995;
la decadenza dall'iscrizione a ruolo ex art. 25, comma primo,
lettera b) del d.lgs. n. 46/1999 non essendo stati iscritti i crediti
entro il 31 dicembre dell'anno successivo dalla data di notifica del
provvedimento ed, in via subordinata, in ragione della decadenza
prevista alla lettera a) della stessa previsione normativa;
la mancanza di motivazione e degli essenziali riferimenti nella
cartella che consentano all'ingiunto di difendersi adeguatamente;
l'insussistenza del credito per avere nel periodo in
contestazione (novembre 1995-maggio 2001) la MTC ha stipulato 957
contratti di formazione lavoro nel pieno rispetto delle condizioni di
legge;
l'assenza dell'obbligatorietà diretta per i cittadini degli
Stati delle decisioni della Commissione europea vincolanti solo per
gli Stati destinatari per cui i diritti quesiti riconosciuti al
datore di lavoro da disposizioni di legge vigenti non possono essere
lesi da provvedimenti della pubblica amministrazione che sarebbero in
contrasto con il principio dell'irretroattività dei provvedimenti
amministrativi;
l'operatività del legittimo affidamento del datore di lavoro
sulla legittimità delle agevolazioni attribuite come riconosciuto
dalla sentenza della Corte di giustizia 1° aprile 2004 nella causa
n. 99/2002;
che l'INPS non ha effettuato i prodromici (a pena di nullità
dei successivi provvedimenti di sgravio) accertamenti che la
Commissione europea ha ritenuto che fossero necessariamente e
preventivamente effettuati dalle autorità nazionali per verificare,
sulla base dei dati nella disponibilità dei competenti uffici, la
rispondenza dei CFL stipulati nel periodo 21 novembre 1995-31 maggio
2001 ai requisiti richiesti dalla decisione della commissione europea
11 maggio 1999, n. 128/2000;
che solo con lettera del 24 novembre 2004 l'INPS ha richiesto il
pagamento di euro 12.808.596,96 assumendo che la società aveva
usufruito in relazione a tutti i contratti di formazione stipulati di
sgravi contrari agli standards di libera concorrenza del mercato
comune europeo senza tuttavia verificare se i contratti fossero o
meno difformi dai principi previsti dalla decisione della
Commissione;
che sul ricorso della MTC lo stesso comitato amministratore
accogliendolo ammetteva il mancato accertamento che le agevolazioni
fossero effettivamente incompatibili con la disciplina comunitaria in
contrasto con la decisione della Corte di giustizia del 7 marzo 2002;
che grava sull'INPS l'onere di fornire la prova in giudizio
della circostanza che sussistano le condizioni che consentono il
recupero delle agevolazioni che il datore di lavoro ha fruito in base
e nel rispetto della legge italiana;
che i 957 contratti di formazione stipulati soddisfano i
requisiti previsti dalla decisione comunitaria avendo 818 di essi
determinato un incremento netto di manodopera e dei lavoratori
assunti e che fra di essi 374 lavoratori assunti avevano il requisito
soggettivo (età fino a 25 anni o sino a 29 anni per i laureati) e
204 dei lavoratori erano in stato di disoccupazione. La società
argomentava analiticamente sul punto fornendo documentazione a
supporto e chiedendo prova testimoniale sui fatti allegati;
in via subordinata, in ragione della regola fissata nell'art. 87
del trattato UE, per il quale non rientrano nell'ambito di
applicazione del trattato gli aiuti che per le ridotte dimensioni non
siano in grado di falsare la concorrenza fra gli stati membri (punto
115 e 119) assumeva che l'INPS non potesse recuperare gli aiuti che
fossero limitati a 100.000 euro nell'arco di tre anni, per cui tale
importo avrebbe dovuto essere detratto dal recupero sia per il
triennio 1996-1998 che per quello 1999-2001 con l'effetto che nulla
sarebbe stato dovuto all'INPS;
che la decisione della Commissione europea tende ad eliminare
gli effettivi vantaggi conseguiti per effetto degli aiuti per cui
deve tenersi conto dei costi ed oneri sostenuti dalla società per
stipulare i contratti di formazione (costi per la formazione, costo
della minore prestazione lavorativa connessa alla formazione,
maggiori oneri fiscali conseguenti agli effetti dovuti agli aiuti);
chiede la sospensiva e, nel merito, la declaratoria di
nullita/illegittimità della cartella esattoriale.
Con decreto è stata fissata l'udienza ai soli fini dell'esame
della sospensiva nel contraddittorio al 10 agosto 2007 e quella per
la trattazione del merito al 6 novembre 2007.
L'ETR S.p.A. nonostante la notifica del ricorso e del decreto non
si costituisce e ne va dichiarata la contumacia nel giudizio.
Con memoria depositata il 9 agosto 2007 prima dell'udienza fissata
per la discussione della sospensiva si è costituita l'INPS assumendo
l'insussistenza dei gravi motivi.
Ordinata l'integrazione del contraddittorio nei confronti della
SCCI S.p.A. la stessa si è costituita con memoria depositata
all'udienza dell'11 settembre 2007.
Con ordinanza del 13 settembre 2007 è stata disposta dal giudice
feriale la sospensione dell'esecuzione della cartella esattoriale
(rectius sospensione del ruolo) e fissata la prosecuzione della
trattazione per il merito (revocando il precedente decreto di
comparizione) al 23 ottobre 2007.
Con ulteriore memoria depositata l'11 ottobre 2007 1'INPS e la
SCCI S.p.A. hanno articolato difese ed assumendo:
l'insussistenza della decadenza operante in base a successive
leggi e, a ultimo, alla finanziaria del 2004 solo ai contributi ed ai
premi non versati e agli accertamenti notificati successivamente al
1° gennaio 2004;
la normativa interna non può essere invocata per la
giurisprudenza comunitaria per escludere il diritto dell'INPS e
l'obbligo della Repubblica italiana di recuperare gli aiuti di Stato
illegittimamente concessi dovendo il giudice interpretare la
normativa interna in modo da dare attuazione al diritto comunitario e
disapplicare le norme di diritto interno la cui applicazione dovesse
impedire l'effettività del recupero;
la conformità della cartella al modello ministeriale;
l'inapplicabilità della prescrizione poichè in base alla
sentenza del 20 marzo 1997 (proc. 24/95) la Corte di giustizia ha
ritenuto che il principio della certezza del diritto non può
precludere la restituzione di un aiuto per il fatto che le autorità
nazionali si sono conformate con ritardo alla decisione che impone
tale restituzione dovendo lo stato revocare la decisione di
concessione dell'aiuto conformandosi alla decisione definitiva con
cui la commissione dichiari l'incompatibilità di un aiuto e ne
ordini il recupero anche quando abbia lasciato scadere il termine
previsto dal diritto nazionale a tutela della certezza del diritto.
Che la prescrizione va ritenuta decennale attenendo ad un indebito ex
art. 2953 c.c.;
che la decisione della Commissione europea è immediatamente
applicabile e non richiede alcuna procedura di recepimento poichè
l'art. 249 del trattato di Roma del 25 marzo 1957 prevede che le
istituzioni comunitarie prendono decisioni obbligatorie in tutti i
loro elementi per i destinatari da esse designati. Quanto ai rapporti
fra fonti comunitarie e diritto interno è stato progressivamente
elaborato dalla stessa Corte di giustizia il principio di supremazia
del diritto comunitario sul diritto interno incompatibile accanto al
principio dell'effetto diretto delle norme comunitarie intervento in
ragione di cessione di porzioni della sovranità nazionale a favore
della Comunità europea;
che lo Stato membro resta il solo responsabile del rispetto
degli obblighi senza che rilevo la circostanza che la violazione sia
imputabile al potere legislativo, giudiziario o esecutivo in ossequio
al principio di leale collaborazione sancito dall'art. 10 CE;
che opera il principio di interpretazione conforme alla stregua
del quale il giudice nazionale è tenuto ad interpretare il diritto
interno in modo conforme al diritto comunitario come prescritto dalle
decisioni quadro previste dall'art. 34 UE;
che le decisioni della Corte di giustizia costituiscono
precedente vincolante per il giudice nazionale (stare decisis) e non
è consentito sollevare questioni pregiudiziali (ex art. 234 CE)
sulle quali la CGCE si sia già pronunciata: esse si impongono per
imperatività ed obbligatorietà dovendo essere riconosciuto
autorità di giudicato formale e sostanziale;
che le decisioni della Corte di giustizia retroagiscono come
precisato dalla stessa Corte, sia con riferimento al rinvio
pregiudiziale interpretativo chè di validità (sentenza 10 luglio
1980, causa 811/79 e sentenza 10 luglio 1980, causa 826/79);
che la stessa Commissione ha con comunicazione pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Comunità europea informato i potenziali
beneficiari di aiuti statali della precarietà degli aiuti medesimi
nel senso della possibile ripetizione escludendo così l'affidamento;
che l'obbligo contributivo si sostanzia in una obbligazione ex
lege, rispetto alla quale il diritto ai benefici contributivi (sgravi
degli oneri sociali, fiscalizzazione, sgravi per mobilità, etc...)
si pone come deroga legata a determinati presupposti di fatto che
devono essere rigorosamente dimostrati dal datore di lavoro (per
tutte Cass. 27 febbraio 2004, n. 4064) e che la società si è
limitata alla mera allegazione di elenchi contenenti i dati dei
dipendenti e di copie dei contratti e dichiarazioni di
responsabilità senza provare i presupposti di legittimità
individuati dalla decisione della Commissione europea e che la
società non ha dimostrato di rientrare fra i destinatari della
regola de minimis (ossia 100.000 euro massimi per tre anni dal primo
aiuto, (somma comprensiva di qualsiasi aiuto pubblico ad eccezione
dei soli aiuti all'esportazione);
che la quantificazione degli importi richiesti è stata
effettuata dagli uffici INPS sulla base di quanto dichiarato dalla
stessa ditta ricorrente nel periodo di causa attraverso il modello
DM2 e dal calcolo è stata fatta salva la riduzione contributiva del
25% che in quanto misura di carattere generale non configura un aiuto
di Stato. Sull'importo contributivo sono stati calcolati gli
interessi sulla base dei tassi elaborati dalla Banca centrale
europea;
che non possono tenersi presenti i pretesi costi ed oneri che la
società assume di avere sostenuto a fronte dei contratti di
formazione lavoro, nè i maggiori oneri che avrebbe sopportato sia
perchè nulla dice in proposito la decisione della Commissione
europea sia perchè le somme spese non sono documentate.
All'udienza del 22 gennaio 2008 la causa è stata rimessa in
discussione in relazione ai profili di possibile illegittimità
costituzionale della lettura della legge n. 335/1995 alla luce della
normativa comunitaria.
La presente controversia prende le mosse dalla decisione dell'11
maggio 1999 n. 2000/128/CE della Commissione europea con cui
prendendo spunto dalla notifica del disegno di legge che avrebbe dato
vita alla legge n. 196/1997 la Commissione estendendo l'esame a tutta
la normativa nazionale relativa ai contratti di formazione lavoro
avviò la procedura di infrazione di cui all'art. 88, paragrafo 2 del
Trattato CE (ex art. 93, paragrafo 3) in relazione alla disciplina
che accordava benefici contributivi in caso di contratto di
formazione e lavoro ed, in particolare, per quella parte di sgravio
contributivo differenziale rispetto alla misura fissa ed uniforme di
cui alla legge n. 863/1984 e pari al 25%.
A parere della Commissione gli sgravi accordati in misura
superiore (e previsti dalle leggi n. 863/1984, n. 407/1990,
n. 169/1991 e n. 451/1994) in ragione del luogo di insediamento
dell'impresa beneficiaria, del settore di appartenenza e della
dimensione sono misure selettive capaci di incidere sulla concorrenza
sia all'interno dello Stato che fra imprese insediate in Stati
diversi.
La Commissione indica pure dei criteri che i contratti devono
soddisfare per essere conformi alla normativa comunitaria (creazione
di nuovi posti di lavoro a favore di lavoratori inoccupati o
disoccupati; l'assunzione di lavoratori che incontrano difficoltà
specifiche ad inserirsi o a reinserirsi nel mercato del lavoro, e
cioè di giovani con meno di 25 anni o di laureati fino a 29 anni
compresi e i disoccupati di lunga durata, vale a dire persone
disoccupate da almeno un anno; aiuti concessi al fine di incrementare
l'occupazione netta, e dunque a datori che non avevano proceduto a
riduzioni di organico nei 12 mesi precedenti e avevano mantenuto in
servizio almeno il 60% dei lavoratori assunti con tali contratti nei
24 mesi precedenti.).
Avverso tale decisione l'Italia propose ricorso alla Corte di
giustizia rigettato con sent. 7 marzo 2002 (C-310/99) nella quale il
giudice comunitario si esprimeva anche in ordine al legittimo
affidamento per escluderlo in capo allo Stato in ragione della
comunicazione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità
europee con la quale la Commissione informava i potenziali
beneficiari di aiuti statali della precarietà degli aiuti che siano
stati loro illegittimamente concessi, nel senso che essi avrebbero
potuto essere tenuti a restituirli, pur senza escludere la
possibilità, per il beneficiario di un aiuto illegittimamente
concesso, di invocare circostanze eccezionali sulle quali avesse
potuto fondare il proprio affidamento circa la regolarità dell'aiuto
e di opporsi alla sua ripetizione.
Seguì, per la perdurante inerzia dello Stato italiano, il
giudizio di ottemperanza conclusosi con la sentenza di condanna della
Corte di giustizia del 1° aprile 2004 (C-99/02).
Nella sentenza la Corte ribadì l'obbligatorietà del recupero
delle somme erogate a titolo di aiuto illegittimo e la
inconfigurabilità dell'impossibilità assoluta di dare esecuzione
alla decisione e che le mere difficoltà operative avrebbero dovuto
comportare un diligente intervento presso la stessa Commissione
proponendo appropriate modifiche della decisione in senso tale da
renderla ottemperabile in ragione del principio di leale
collaborazione e buona fede che informa i rapporti tra gli Stati e le
istituzioni comunitarie.
Occorre in primo luogo qualificare la domanda che non va ritenuta
come erroneamente assume l'INPS come ripetizione di indebito, ma come
azione promossa dall'ente previdenziale per il recupero di contributi
omessi poichè il diritto nasce dall'affermazione del ripristino
dell'obbligo contributivo che scaturirebbe per effetto dell'impatto
della normativa comunitaria sul diritto interno che autorizzava lo
sgravio.
L'esame dei motivi di impugnazione impone il rispetto dell'ordine
di priorità giuridica da riservare alle preliminari e, nel caso,
alla prescrizione.
Questa comporta al giudice la risoluzione di problematiche
connesse all'interferenza ed impatto del diritto comunitario sul
diritto interno, non solo e non tanto in ordine alle norme di legge
ordinaria, ma anche e soprattutto in relazione a principi
fondamentali aventi rilevanza e riconoscimento nel sistema
costituzionale italiano.
L'efficacia diretta della fonte comunitaria nel caso in esame non
può essere messa in questione.
Ed infatti, essa trae fondamento non tanto dal Trattato, ma dall'
interpretazione che di esso fa la Corte di giustizia (decisione 7
marzo 2002, C-310/99) avallando l'opinione espressa in precedenza
dalla Commissione europea 2000/128/CE.
Come è noto il Trattato come atto normativo generale è di norma
vincolante per i soli Stati, a meno che non contenga disposizioni di
immediato contenuto precettivo, ossia incondizionate e
sufficientemente precise, tali da potersi ritenere immediatamente
operative anche all'interno degli Stati.
Il conflitto fra una previsione contenuta nel diritto comunitario
con norme interne comporta in capo al giudice nazionale investito
della controversia in cui venga in questione l'applicazione di
entrambe le fonti disciplinanti la fattispecie il dovere di dare
luogo ad una interpretazione adeguatrice della norma di diritto
nazionale ovvero, in caso di conflitto irrisolvibile sussistente
allorchè quest'ultima disponga in modo diverso ed inconciliabile con
la norma comunitaria, il potere del giudice nazionale di disapplicare
la norma di diritto interno operando una sorta di sindacato di
legittimità diffuso.
Il precetto del trattato CE (art. 87) è stato definito nella sua
portata dalla sentenza della Corte di giustizia 7 marzo 2002
(decisione che nell'ambito del diritto comunitario assume il ruolo di
fonte di diritto) che ha recepito i parametri delineati dalla dec.
della Commissione 2000/128/CE.
L'intervento della Corte ha indubbiamente portata retroattiva non
solo perchè dà vita ad una norma interpretativa del Trattato ma
anche perchè la stessa Corte di giustizia nella sent. C-310/99
escludendo il legittimo affidamento nei termini di cui si è detto ed
invitando lo Stato italiano al recupero dal 1995 sottende una
efficacia ex tunc della decisione.
Se l'efficacia della norma, che trae fonte diretta dalla sentenza
della Corte di giustizia ed indiretta dal Trattato CE, è immediata e
diretta all'interno degli ordinamenti nazionali va da sè che
l'effetto della norma di fonte comunitaria direttamente applicabile,
in caso di conflitto con il diritto interno, produca, per quanto con
la mediazione del giudice nazionale, effetti caducatori analoghi a
quelli della sentenza della Corte costituzionale comportando la non
applicazione della norma di diritto nazionale confliggente.
Va precisato che avendo la Corte di giustizia (o meglio la
Commissione) delineato pure delle condizioni di legittimità dei c.d.
aiuti di Stato, la stessa ha dato luogo ad un effetto non solo
ablativo (o meglio caducatorio incidendo sulla perdurante
applicabilità di una previsione), ma anche additivo, conformemente
alla sua natura di organo capace di essere fonte di diritto
aggiungendo alla previsione normativa di diritto interno quella parte
del precetto che enuclea le eccezionali condizioni di legittimità
degli aiuti di Stato.
Nell'esame della pregiudiziale, come si è detto, la questione di
maggiore rilievo attiene non al conflitto fra la normativa interna
che disciplina la materia dei contratti di formazione e quella
comunitaria, ma al conflitto che si genera dal principio di
effettività immanente al diritto comunitario se inteso in termini
radicali ossia come avente come destinatario non solo e non tanto lo
Stato come organo politico capace di legiferare o di porre in essere
azioni amministrative in esecuzione del precetto della Corte di
giustizia, ma anche lo stesso giudice nazionale.
Tale impostazione appare fornire una visione del giudice dello
Stato come organo legibus solutus, mentre al contrario, il giudice
italiano non può non porsi il dubbio, in quanto tenuto a garantire
il rispetto delle leggi (art. 101, secondo comma Cost.) e prima fra
tutte della Costituzione, della conformità ai principi fondamentali
ed ai limiti che in ragione della certezza del diritto devono
riconoscersi anche ad interventi conformativi del Giudice delle leggi
quali il limite del diritto quesito e delle situazioni esaurite o
irrevocabili che la stessa Corte nazionale intervenendo con pronunce
ablative non può travalicare (id est prescrizione, giudicato,
decadenza).
Si pone la questione se l'intervento della Corte di giustizia (o
della Commissione) che affermi l'illegittimità di una condotta dello
Stato, che ha esonerato da una certa misura di contributi alcuni
obbligati e condannato lo Stato ad uniformarsi al suo precetto
ristabilendo la legittimità, significhi anche per il giudice
nazionale l'affermazione di un potere-dovere di recupero dei crediti
dello Stato anche in contrasto con i limiti derivanti dalle leggi
nazionali laddove la rimozione di tali limiti conduca alla violazione
di principi fondamentali.
Vi è qui questione dei limiti di tempo, previsti in via generale,
a tutela della certezza dei rapporti, dal regime interno della
prescrizione ed operanti in casi del tutto analoghi di crediti
contributivi ex lege n. 335/1995.
La qualificazione della domanda giudiziale come azione promossa
dall'ente previdenziale per il recupero di contributi omessi implica,
infatti, l'applicabilità dell'art. 3, comma 9 e comma 10 della legge
n. 335/1995.
A ciò si aggiunga la notazione che il regime prescrizionale
operante in tale ambito ex lege n. 335/1995 è ritenuto dalla stessa
Corte di cassazione con orientamento costante come di ordine pubblico
e, dunque, irrinunciabile e rilevabile d'ufficio dal giudice (per
tutte si ricordano le sentenze della Cass. 16 agosto 2001, n. 11140,
Cass. 24 marzo 2005, n. 6340, pres. Sciarelli, rel. De Luca).
Viene, pertanto, posto in discussione un bene irrinunciabile in
ogni ordinamento giuridico quale la certezza dei rapporti, ma
soprattutto viene in rilievo una opzione ermeneutica in aperta
violazione di uno dei principi fondamentali consacrati espressamente
nella Carta costituzionale ossia il principio di uguaglianza sancito
dall'art. 3 Cost.
Sarebbe a dire che mentre in ogni altro ambito l'obbligazione
contributiva incontra il limite temporale di esigibilità da parte
dello Stato italiano, che non può essere superato neanche allorchè
la fonte di uno sgravio sia espunta dall'ordinamento per effetto di
declaratoria di incostituzionalità (poichè l'intervento della Corte
costituzionale fa salvi i rapporti esauriti), in tal caso la pretesa
contributiva dello Stato sorretta da una declaratoria di
illegittimità comunitaria diverrebbe sostanzialmente sottratta al
regime della prescrizione nazionale, se esso potesse costituire un
ostacolo alla realizzazione del precetto della Corte di giustizia.
Tale profilo si evidenzia, infatti, sia nell'ipotesi in cui si
debba intendere in senso rigoroso il precetto di effettività del
diritto comunitario, sia, più ragionevolmente, se si tenga presente
che anche il diritto comunitario annovera e ritiene evidentemente
meritevole di tutela l'affidamento che nasce dal decorso del tempo
riconoscendo proprio in questo ambito dei termini, che dalla stessa
Corte di giustizia sono stati incidentalmente ritenuti di
prescrizione, nell'art. 15 del regolamento del consiglio del 22 marzo
1999, n. 659-99/659/CE.
Nella prima ipotesi interpretativa che muove dalla rigorosa
applicazione del principio di effettività non va dimenticato che il
tredicesimo «considerando» del regolamento n. 659 riguarda proprio il
recupero degli aiuti finanziari.
Tale precetto trova poi sviluppo nell'art. 14 del detto
regolamento che così recita:
«1) Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuto
illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo
Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per
recuperare l'aiuto dal beneficiario (...). La Commissione non impone
il recupero dell'aiuto qualora ciò sia un contrasto con in principio
generale del diritto comunitario.
2) (...).
3) Fatta salva un'eventuale ordinanza della Corte di giustizia
delle Comunità europee emanata ai sensi dell'art. 185 del Trattato,
il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste
dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse
consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della decisione della
Commissione. A tal fine e in caso di procedimento dinanzi ai
Tribunali nazionali, gli Stati membri interessati adottano tutte le
misure necessarie disponibili nei rispettivi ordinamenti giuridici,
comprese le misure provvisorie, fatto salvo il diritto comunitario».
Nè va trascurato che la Corte di giustizia delle Comunità
europee nella sentenza resa dalla grande sezione 18 luglio 2007
rispondendo al quesito dalla stessa individuato come fondamento della
questione sottoposta: «Nel caso di specie si chiede alla Corte non di
interpretare il diritto nazionale o una sentenza di un giudice
nazionale, bensì di precisare i limiti entro i quali i giudici
nazionali sono tenuti, in forza del diritto comunitario, a
disapplicare il diritto nazionale» abbia così deciso:
«Stando al giudice nazionale, l'art. 2909 del codice civile
italiano osta non solo alla possibilità di dedurre nuovamente, in
una seconda controversia, motivi sui quali un organo giurisdizionale
si sia già pronunciato esplicitamente in via definitiva, ma anche
alla disamina di questioni che avrebbero potuto essere sollevate
nell'ambito di una controversia precedente senza che ciò sia però
avvenuto. Da siffatta interpretazione della norma potrebbe
conseguire, in particolare, che a una decisione di un giudice
nazionale vengano attribuiti effetti che eccedono i limiti della
competenza del giudice di cui trattasi, quali risultano dal diritto
comunitario. Come ha osservato il giudice a quo, è chiaro che
l'applicazione di tale norma, così interpretata, impedirebbe nel
caso di specie l'applicazione del diritto comunitario in quanto
renderebbe impossibile il recupero di un aiuto di Stato concesso in
violazione del diritto comunitario.
60. In tale contesto va ricordato che spetta ai giudici
nazionali interpretare le disposizioni del diritto nazionale quanto
più possibile in modo da consentirne un'applicazione che
contribuisca all'attuazione del diritto comunitario.
61. Risulta inoltre da una giurisprudenza costante che il
giudice nazionale incaricato di applicare, nell'ambito della propria
competenza, le norme di diritto comunitario ha l'obbligo di garantire
la piena efficacia di tali norme, disapplicando all'occorrenza, di
propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della
legislazione nazionale (v., in particolare, sentenze 9 marzo 1978,
causa 106/77, Simmenthal, Racc. pag. 629, punti 21-24; 8 marzo 1979,
causa 130/78, Salumificio di Comuda, Racc. pag. 867, punti 23-27, e
19 giugno 1990, causa C-213/89, Factortame e a., Racc. pag. I-2433,
punti 19-21).» con la conclusione che «Le questioni sollevate vanno
pertanto risolte nel senso che il diritto comunitario osta
all'applicazione di una disposizione del diritto nazionale, come
l'art. 2909 del codice civile italiano, volta a sancire il principio
dell'autorità di cosa giudicata, nei limiti in cui l'applicazione di
tale disposizione impedisce il recupero di un aiuto di Stato erogato
in contrasto con il diritto comunitario e la cui incompatibilità con
il mercato comune è stata dichiarata con decisione della Commissione
divenuta definitiva.».
Non vi è dubbio che, pertanto, l'interpretazione del principio di
effettività sia divenuta jus receptum nel diritto dell'organo di
giustizia comunitaria nel senso sopra precisato ossia la non
applicazione del diritto interno laddove l'applicazione dello stesso
«impedisc[a] il recupero di un aiuto di Stato erogato in contrasto
con il diritto comunitario e la cui incompatibilità con il mercato
comune è stata dichiarata con decisione della Commissione divenuta
definitiva».
Nella seconda ipotesi interpretativa, che si è detto pare anche
ragionevole in quanto non rende illimitatamente esigibile il credito,
si pone la questione della verifica di compatibilità fra la legge
nazionale ed il regolamento del Consiglio d'Europa CE n. 659/1999 del
22 marzo 1999 che fissa alla Commissione il termine di dieci anni per
il recupero dei contributi («1. I poteri della Commissione per quanto
riguarda il recupero degli aiuti sono soggetti ad un periodo limite
di 10 anni. 2. Il periodo limite inizia il giorno in cui l'aiuto
illegale viene concesso al beneficiario come aiuto individuale o come
aiuto rientrante in un regime di aiuti. Qualsiasi azione intrapresa
dalla Commissione o da uno Stato membro, che agisca su richiesta
della Commissione, nei confronti dell'aiuto illegale interrompe il
periodo limite. Ogni interruzione fa ripartire il periodo da zero. Il
periodo limite viene sospeso per il tempo in cui la decisione della
Commissione è oggetto di un procedimento dinanzi alla Corte di
giustizia delle Comunità europee. 3. Ogni aiuto per il quale è
scaduto il periodo limite è considerato un aiuto esistente»).
Occorre chiedersi, prima ancora di tale passaggio logico, in
questo caso, se il termine contenuto nel regolamento appena citato
sia stato previsto unicamente come limite al potere della Commissione
rispetto allo Stato, il che non comporterebbe necessariamente un
conflitto con la normativa di diritto nazionale che regolamenta la
prescrizione degli obblighi contributivi, ovvero se sia stato
introdotto anche quale limite al potere dello stesso Stato membro per
esperire una azione utile di recupero presso i beneficiari degli
aiuti di Stato.
Nella decisione della Commissione del 28 giugno 2000 riguardante
aiuti di Stato concessi dalla Germania a favore di Salzgitter AG,
Preussag Stahl AG e delle controllate del gruppo operanti nel settore
siderurgico, ora denominate Salzgitter AG - Stahl und Technologie
(SAG) [notificata con il numero C(2000) 1963] incidentalmente (punti
da 77 a 83), la Commissione, esaminando la questione
dell'applicabilità del termine previsto dal regolamento (CE)
n. 659/1999, approvato dal Consiglio sulla base dell'articolo 89 (ex
articolo 94) del trattato CE, nella parte in cui stabilisce le
modalità d'applicazione dell'articolo 88 (ex articolo 93) del
trattato CE, per escluderne l'applicazione al settore CECA, dà
incidentalmente per scontato che trattasi di termine di prescrizione
come prospettato dallo Stato tedesco.
Al punto 84 della stessa decisione si rinviene l'affermazione in
relazione ai regimi prescrizionali operanti nel diritto interno che
«Nell'ambito delle riflessioni sul principio della certezza del
diritto, la Germania accenna inoltre alla necessità che per il
recupero degli aiuti illegali e incompatibili si applichino le
procedure del diritto nazionale, che prevede l'applicazione di
termini di prescrizione. Al riguardo, la Commissione si limita a
ricordare che in base alla giurisprudenza della Corte le disposizioni
del diritto nazionale devono essere applicate in modo da non rendere
praticamente impossibile la ripetizione degli aiuti prescritta dal
diritto comunitario.».
La decisione della Commissione pare sgombrare il campo dalla
possibile interpretazione che il termine fissato dal regolamento sia
operante solo quale limite ai poteri di recupero della Commissione
rispetto agli Stati inadempienti segnando il limite oltre il quale
sorge la responsabilità patrimoniale dello Stato.
La Commissione dà, infatti, per presupposto che tale previsione
definisca anche negli Stati membri il limite temporale del potere
dello Stato creditore avverso l'impresa debitrice delineando un
(nuovo e diverso) regime prescrizionale.
Accolgono tale opzione interpretativa le sentenze dei giudici di
merito intervenute sulla materia tra le quali si citano il Tribunale
ordinario di Milano, sezione lavoro, 22 ottobre 2007, sent. n. 3497
ed il Tribunale di Roma, sent. del 21 dicembre 2007 rel. Emili, già
indicativi della formazione di un diritto vivente su tale opzione
ermeneutica dell'art. 15 del regolamento n. 659/1999 del Consiglio
del 22 marzo 1999.
Anche questo giudice remittente, dovendo definire la portata della
previsione in esame che stabilisce «I poteri della Commissione per
quanto riguarda il recupero degli aiuti sono soggetti ad un periodo
limite di 10 anni.», non può non darvi una interpretazione
sistematica con l'altro precetto di seguito ribadito «Qualsiasi
azione intrapresa dalla Commissione o da uno Stato membro, che agisca
su richiesta della Commissione, nei confronti dell'aiuto illegale
interrompe il periodo limite».
Tale ultima prescrizione fa ritenere estesa allo «Stato membro,
che agisca su richiesta della Commissione», e quindi nei rapporti fra
lo Stato ed i beneficiari, l'operatività del limite temporale per il
recupero.
Dunque, la ratio legis del regolamento appare quella di affermare
un regime prescrizionale per le pretese contributive che traggono
titolo dalla decisione della Commissione europea.
Tale regime è diverso e più lungo rispetto a quello predisposto
dal diritto interno (Italiano) vigente dal 1995 per gli obblighi
contributivi.
Se il conflitto di tale previsione con quella di diritto interno
va risolto di norma in base alla necessaria prevalenza del diritto
comunitario per come affermato dalla stessa Corte costituzionale non
può, tuttavia, trascurarsi la conseguente problematica della
garanzia del rispetto e della applicazione dell'art. 3, primo comma,
Costituzione all'interno dello Stato.
Il giudice di diritto interno dovendo adeguare al diritto
comunitario l'art. 3, comma 9, lettera a), ultima parte e comma 10
della legge n. 335/1995 dovrebbe leggere tale previsione nel senso
che il limite quinquennale di prescrizione dei crediti contributivi
opera a meno che i crediti in questione non siano accertati come
frutto di aiuti illegittimi dalla Commissione europea.
Tuttavia, l'interpretazione del precetto contenuto nell'art. 15
del regolamento comunitario n. 659/1999 quale fonte di un termine
prescrizionale decennale, ossia di un termine opponibile dallo Stato
membro all'impresa debitrice implica la sottrazione di queste ipotesi
al regime generale predisposto dall'art. 3, comma 9, lettera a),
ultima parte e comma 10 della legge n. 335/1995 e obbliga l'organo
giurisdizionale alla verifica se le situazioni sostanziali attratte
al diverso regime prescrizionale nascente dall'applicazione del
diritto comunitario siano sostanzialmente eterogenee rispetto a
quelle che viceversa continuano ad essere sottoposte alla legge
nazionale in ragione della sua perdurante vigenza.
In altri termini occorre accertare se tale diversificazione di
disciplina sia ragionevole perchè giustificata dalla diversità
delle fattispecie come affermato in ogni occasione in cui la Corte
costituzionale abbia fatto applicazione del principio di uguaglianza.
Tale verifica si impone dovendo il giudice dare una
interpretazione del diritto nazionale conforme non solo al diritto
comunitario prevalente su quello interno ma anche ai valori
costituzionali fondamentali dello Stato e, fra questi, al principio
di uguaglianza consacrato espressamente all'art. 3 Cost.
Se è vero che «Il regolamento comunitario [e tale questione si
pone per tutte le fonti immediatamente applicabili] va, dunque,
sempre applicato, sia che segua, sia che preceda nel tempo le leggi
ordinarie con esso incompatibili: e il giudice nazionale investito
della relativa applicazione potrà giovarsi dell'ausilio che gli
offre lo strumento della questione pregiudiziale di interpretazione,
ai sensi dell'art. 177 del Trattato. Solo così è soddisfatta la
fondamentale esigenza di certezza giuridica, sempre avvertita nella
giurisprudenza di questo Collegio, che impone eguaglianza e
uniformità di criteri applicativi del regolamento comunitario per
tutta l'area della Comunità europea.» (C. cost. 5 giugno 1984,
n. 170); se è vero ciò, non può trascurarsi che la Carta
costituzionale pone una analoga esigenza di uguaglianza ed
uniformità (percepita come valore ineludibile dalla stessa normativa
comunitaria) anche all'interno dello Stato non parendo possibile
assumere che l'uguaglianza (coniugata al principio di effettivita) a
livello comunitario funzionale al ripristino della libera concorrenza
possa giustificare la violazione del principio di uguaglianza in
ambito nazionale allorchè l'intervento comunitario interferisca con
fattispecie già disciplinate a livello generale dal legislatore
interno.
L'uguaglianza, infatti, non va rispettata solo avendo come
riferimento l'ambito comunitario, ma per il giudice nazionale,
proprio in quanto sottoposto alla legge ed alla Costituzione, vi è
l'obbligo dell'ulteriore verifica se il precetto da applicare sia
rispettoso del criterio consacrato all'art. 3, primo comma Cost.,
all'interno dello Stato italiano, Stato membro.
L'esistenza di situazioni eterogenee va, a parere di questo
giudice remittente, vagliata sotto il profilo sostanziale, ossia
esaminando la consistenza delle fattispecie disciplinate, non potendo
ritenersi che la distinta provenienza (fonte in senso soggettivo)
delle previsioni normative (una comunitaria ed una di diritto
interno) possa giustificare trattamenti diseguali.
Trattasi, infatti, di fonti destinate ad operare entrambe nel
territorio dello Stato e necessariamente tenute a coordinarsi ed
integrarsi nel rispetto sì della preminenza del diritto comunitario
operante in virtù delle limitazioni della sovranità consentite
dall'art. 11 Cost., ma comunque sempre in attuazione dei valori
costituzionali nazionali aventi il rango di «principi e diritti
fondamentali» la cui osservanza va garantita all'interno dello Stato.
Questo in ragione della costante giurisprudenza della Corte
costituzionale (da ultimo ribadita nelle sentenze Corte
costituzionale sent. n. 348 e n. 349/2007, ma vedasi anche sentenze
n. 484/2006, 284/2007 e prima fra tutte sent. n. 183/1973).
Tale eterogeneità di fattispecie non è ravvisabile, poichè
l'interpretazione nascente dal combinato disposto dell'art. 3, comma
9, lettera a) ultima parte e comma 10, legge n. 335/1995 ed il
regolamento comunitario n. 659/1999 implica che norme diverse
disciplinano in maniera diseguale situazioni identiche, l'unica
differenza riposando sull'intervento della commissione e sulla
diversa disciplina apprestata dal diritto comunitario nel caso di
pronuncia della commissione di illegittimità degli aiuti (che si
siano sostanziati, nel caso, in uno sgravio ossia nella rinuncia
dello Stato ad esigere determinati crediti contributivi oltre una
certa misura).
Su tali basi non ravvisandosi spazio per una interpretazione
adeguatrice della norma nascente dal combinato disposto dell'art. 3,
comma 9, lettera a) ultima parte e comma 10, legge n. 335/1995 ed il
regolamento comunitario n. 659/1999 del 27 marzo 1999, rispetto alla
norma parametro rappresentata dall'art. 3, primo comma Cost., viene
sottoposta al Giudice delle leggi la questione di legittimità
costituzionale.
Infine, non può non rilevarsi che la questione concerne la norma
di legge tratta dalla lettura orientata «comunitariamente» non
potendo farsi questione nel caso in esame, come nell'ipotesi
formulata dalla stessa Corte costituzionale nella nota sentenza 5-8
giugno 1984, n. 170 in ordine al sindacato sulla norma di legge di
esecuzione del trattato (nè tantomeno volendo devolversi il
sindacato su un regolamento comunitario su cui la Corte non vi è
dubbio che non abbia poteri - sent. Corte cost. n. 183/1973), ma
piuttosto come ritenuto nell'ordinanza n. 454, anno 2006, che «lo
stesso giudice può investire questa Corte della questione di
compatibilità comunitaria nel caso di norme dirette ad impedire o
pregiudicare la perdurante osservanza del Trattato, in relazione al
sistema o al nucleo essenziale dei suoi principi, nell'impossibilità
di una interpretazione conforme, nonchè qualora la non applicazione
della disposizione interna determini un contrasto, sindacabile
esclusivamente dalla Corte costituzionale, con i principi
fondamentali dell'ordinamento costituzionale ovvero con i diritti
inalienabili della persona (sentenze n. 168 del 1991, n. 232 del
1989, n. 170 del 1984, n. 183 del 1973, n. 98 del 1965, ordinanze
n. 536 del 1995 e n. 132 del 1990)».
È per tali motivi che si ritiene che tale vaglio vada
necessariamente demandato alla Corte costituzionale poichè ricadente
nell'ipotesi ora delineata ossia allorchè la non applicazione della
disposizione interna determina un contrasto, sindacabile
esclusivamente dalla Corte costituzionale, con i principi
fondamentali dell'ordinamento costituzionale ovvero con i diritti
inalienabili della persona.
La questione viene, pertanto, sollevata d'ufficio nei termini del
thema decidendum di seguito riassuntivamente precisati.
1) Norma censurata.
Art. 3, comma 9, lettera a) ultima parte e comma 10 in combinato
disposto con il regolamento comunitario n. 659/1999 (norma
interposta) del 27 marzo 1999 laddove essa debba essere letta nel
senso che il limite quinquennale di prescrizione opera in materia
contributiva a meno che i crediti in questione non siano accertati
come aiuti illegittimi dalla Commissione europea nel qual caso opera
il termine decennale.
Tale lettura importa una disparità di trattamento in relazione ad
obblighi contributivi della medesima consistenza e natura che non
ricadono nell'area di operatività della decisione della commissione
per i quali continua ad operare la prescrizione quinquennale.
2) Norme parametro.
Art. 3, primo comma, Cost. laddove importa che situazioni eguali
debbano essere oggetto di uguale disciplina normativa.
Art. 97, primo comma, Cost. nei termini in cui impone
all'amministrazione quale regola di condotta il buon andamento di cui
costituisce aspetto essenziale la certezza dei rapporti giuridici e
l'affidamento che le leggi dello Stato ingenerano nei cittadini.
3) Sulla rilevanza.
Non vi è dubbio che la previsione della prescrizione in quanto
preliminare di merito vada accertata in via di priorità logica e che
essa abbia applicazione nel caso di specie essendo stata rimessa al
giudicante la verifica della legittimità degli aiuti concessi
all'impresa nel periodo che va da novembre 1995 al maggio 2001 che si
intendono recuperare con la cartella esattoriale, per 957 contratti
tutti singolarmente prodotti e emergenti come stipulati, per come in
essi richiamato, in applicazione sia della legge n. 863/1984 che
della legge n. 451/1994 oggetto di verifica da parte del giudice
comunitario di compatibilità al sistema della libera concorrenza in
ambito comunitario degli aiuti.
La richiesta di tali contributi da parte dell'INPS è stata
notificata il 7 gennaio 2005 (come si desume dal tenore del ricorso
amministrativo presentato dalla societa) con lettera datata 24
dicembre 2004.
Su tali basi la prescrizione in base alla legge n. 335/1995
dovrebbe ritenersi applicabile ai contratti stipulati e per i quali
non vi è stato pagamento integrale dei contributi fino al 7 gennaio
2000.
Quindi, la prescrizione riguarderebbe i contributi erogati per 817
contratti che risultano stipulati fino al dicembre 1999 e per gli
sgravi goduti in relazione ad essi fino al 7 gennaio 2000.
A titolo esemplificativo, quali contratti in relazione ai quali
deve ritenersi applicabile la prescrizione quinquennale dei
contributi prevista dell'art. 3, comma 9 e 10 della legge
n. 335/1995, si citano:
1) il contratto di formazione e lavoro datato 1° agosto 1995
stipulato con Gangeri Angela Maria, durata 24 mesi e scadenza 31
luglio 1997;
2) il contratto di formazione lavoro datato 19 settembre 1997
stipulato con Galati Cosimo, durata 24 mesi e scadenza 18 settembre
1999;
3) il contratto di formazione lavoro datato 3 giugno 1996
stipulato con Galante Rocco, durata 24 mesi e scadenza 2 giugno 1998;
4) contratto di formazione lavoro datato 3 luglio 1996 stipulato
con Galante Massimo, durata 24 mesi e scadenza 2 luglio 1998;
5) il contratto di formazione lavoro datato 12 settembre 1995
stipulato con Gagliostro Stefano, durata 24 mesi e scadenza 11
settembre 1997 (rispettivamente prodotti con la numerazione 359, 348,
342, 341, 339 dei documenti allegati al fascicolo di parte
ricorrente).
4) Sulla non manifesta inammissibilità.
La questione deve essere sollevata, d'ufficio, nell'impossibilità
del giudice remittente di individuare una norma che sia rispettosa al
tempo stesso della normativa comunitaria e del principio fondamentale
dell'art. 3 Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 134 Cost. e l'art. 23 della legge 1° marzo 1953,
n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 9, lettera a) ultima
parte e 10, legge n. 335/1995 in combinato disposto con l'art. 15 del
regolamento comunitario n. 659/1999 in relazione agli articoli 3,
primo comma e 97, primo comma, Cost.;
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti costituite ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Reggio Calabria, addì 11 febbraio 2008
Il giudice del lavoro: Romeo