1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 20-2-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 20 SENTENZA 11 - 14 febbraio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Amministrazione pubblica - Autorita' garante della concorrenza e del mercato - Legittimazione ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato - Ricorso della Regione Veneto - Censure riferite a parametri di legittimita' diversi da quelli che sovrintendono al riparto di attribuzioni, non sorrette da motivazione in ordine alla possibile ridondanza sul riparto di competenze legislative - Censura riferita a un parametro di legittimita' non indicato nella delibera di impugnazione dell'organo politico - Censura sulla lesione del principio di leale collaborazione impropriamente riferita all'attivita' legislativa - Inammissibilita' delle questioni. - D.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 35. - Costituzione, artt. 3, 97, primo comma, 113, primo comma, 117, sesto comma, e 118, primo e secondo comma; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. (T-130020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 20-2-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 35 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici)
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 21 febbraio
2012, depositato in cancelleria il 23 febbraio 2012 ed iscritto al n.
29 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2012 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Luca Antonini, Bruno Barel, Andrea Manzi e
Daniela Palumbo per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 21 febbraio 2012 e depositato il
successivo 23 febbraio (r.r. n. 29 del 2012), la Regione Veneto ha
promosso questione di legittimità costituzionale in via principale,
tra l'altro, dell'articolo 35 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.
La ricorrente deduce la violazione degli articoli 3, 97, primo
comma, 113, primo comma, 117, sesto comma e 118, primo e secondo
comma, della Costituzione, nonchè della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione) e del principio di leale collaborazione.
La Regione rileva che il citato art. 35 conferisce all'Autorità
garante della concorrenza e del mercato il potere di intervenire con
un parere motivato, entro sessanta giorni, su tutti gli atti
amministrativi generali, i regolamenti e i provvedimenti di qualsiasi
amministrazione pubblica, statale, regionale o locale, che ritenga
emanati in violazione delle norme a tutela della concorrenza e del
mercato. La disposizione impugnata, prevede, poi, che, se la pubblica
amministrazione non si conforma entro i sessanta giorni successivi,
l'Autorità può presentare, per il tramite dell'Avvocatura dello
Stato, ricorso giurisdizionale entro i successivi trenta giorni.
In questo modo - sostiene la ricorrente - si finirebbe col
sottoporre gli atti regolamentari ed amministrativi regionali ad un
nuovo e generalizzato controllo di legittimità, su iniziativa di
un'autorità statale, per certi aspetti analogo al controllo che era
previsto dal previgente art. 125, primo comma, Cost., norma poi
abrogata con la legge costituzionale n. 3 del 2001.
Per tale ragione la disposizione denunciata eccederebbe i limiti
ricavabili dalla sentenza di questa Corte n. 64 del 2005, secondo cui
«È vero che, con il nuovo titolo V della Costituzione, i controlli
di legittimità sugli atti amministrativi degli enti locali debbono
ritenersi espunti dal nostro ordinamento, a seguito dell'abrogazione
del primo comma dell'art. 125 e dell'art. 130 della Costituzione, ma
questo non esclude la persistente legittimità, da un lato, dei
cosiddetti controlli interni (cfr. art. 147 del d.lgs. n. 267 del 18
agosto 2000) e, dall'altro, dell'attività di controllo esercitata
dalla Corte dei conti, legittimità già riconosciuta da una
molteplicità di decisioni di codesta Corte sulla base di norme
costituzionali diverse da quelle abrogate (cfr. sentenze n. 470 del
1997; 335 e 29 del 1995)».
2.- Sotto altro profilo, con l'attribuzione all'Autorità di una
generale legittimazione processuale attiva ad impugnare gli atti
amministrativi generali, i regolamenti e i provvedimenti di qualsiasi
pubblica amministrazione che, a suo parere, violino le norme a tutela
della concorrenza e del mercato, la disposizione, modificando la
legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza
e del mercato), verrebbe a configurare, come è già stato affermato
da una parte della dottrina, una surrettizia introduzione della
figura del pubblico ministero nel processo amministrativo,
contrastante con la sua natura strutturale di giurisdizione
soggettiva.
Sotto questo profilo, il citato art. 35 violerebbe l'art. 113,
primo comma, Cost., in base al quale la condizione per agire davanti
al giudice amministrativo è data dalla titolarità di una posizione
giuridica sostanziale e dalla lesione della stessa ad opera del
potere amministrativo.
La ricorrente esclude, al riguardo, che l'Autorità garante della
concorrenza e del mercato possa godere di una legittimazione
straordinaria a tutela dell'interesse collettivo degli imprenditori o
dei consumatori.
3.- Non mancherebbero, poi, nella disposizione «vari elementi
sintomatici di irragionevolezza e di lesione del principio di
certezza del diritto». In particolare, non sarebbe prevista una
disciplina del termine di decorrenza dei sessanta giorni entro i
quali l'Autorità può formulare il proprio parere motivato,
prodromico alla eventuale proposizione del ricorso giurisdizionale
entro i successivi trenta giorni. Tale incertezza in ordine
all'indicato dies a quo si rifletterebbe sulla stabilità degli atti
regolamentari e provvedimentali della Regione, menomando la potestà
regolamentare e amministrativa costituzionalmente garantita a detto
ente, con ulteriore lesione - per difetto di ragionevolezza,
censurabile anche ai sensi dell'art. 3 Cost. e ai sensi dell'art. 97
Cost., che prevede il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione - della sfera di autonomia regionale
costituzionalmente garantita.
Inoltre, la ricorrente pone in evidenza come la legittimazione ad
agire dell'Autorità non risulti coordinata con la legittimazione
propria delle parti private, sicchè il ricorso della prima potrebbe
risolversi in un intervento di supplenza o surrogazione in favore di
parti private decadute dal termine per proporre l'impugnativa
ordinaria.
Infine, sarebbe palese l'incongruenza che si determinerebbe
quando l'Autorità, tenuta ad avvalersi del patrocinio
dell'Avvocatura generale dello Stato, impugni atti di
un'amministrazione statale tenuta anch'essa ad avvalersi della
medesima Avvocatura generale.
4.- Con memoria depositata in data 8 maggio 2012 si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni di
legittimità costituzionale proposte con il suddetto ricorso siano
dichiarate non fondate.
In particolare, la difesa erariale contesta le argomentazioni
della ricorrente rilevando come la norma impugnata abbia la finalità
di assicurare il rispetto delle regole della "concorrenza", materia
rientrante nella competenza legislativa esclusiva statale.
Pertanto, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il
legislatore statale può legittimamente prevedere che l'Autorità
garante della concorrenza e del mercato censuri gli atti della
pubblica amministrazione emessi in violazione delle regole a tutela
della concorrenza, concedendo anche alla stessa Autorità la
legittimazione ad agire in giudizio. Sotto questo profilo, la norma
impugnata rientrerebbe nella materia dell'ordinamento civile.
Inoltre, la difesa erariale sottolinea come non si comprenda in qual
modo la norma censurata rappresenti una violazione delle prerogative
regionali.
5.- In data 16 ottobre 2012 la Regione Veneto ha depositato una
memoria illustrativa, con la quale, in riferimento all'impugnato art.
35, si riporta alle argomentazioni esposte nel ricorso, insistendo
per l'accoglimento della questione.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe, ha
promosso, tra l'altro, questioni di legittimità costituzionale
dell'articolo 35 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, per contrasto con gli articoli 3, 97, primo
comma, 113, primo comma, 117, sesto comma, e 118, primo e secondo
comma, della Costituzione, nonchè con la legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione) e con il principio di leale collaborazione.
Riservata a separate pronunce la decisione delle restanti
questioni di legittimità costituzionale sollevate con il menzionato
ricorso, vengono qui all'esame della Corte le censure mosse al citato
art. 35.
2.- Le questioni sono inammissibili.
2.1.- La norma censurata - aggiungendo alla legge 10 ottobre
1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato),
l'articolo 21-bis ( la cui rubrica è «Poteri dell'Autorità garante
della concorrenza e del mercato sugli atti amministrativi che
determinano distorsioni della concorrenza») - così dispone: «1.
L'Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad
agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i
regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica
che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato. 2.
L'Autorità garante, se ritiene che una pubblica amministrazione
abbia emanato un atto in violazione delle norme a tutela della
concorrenza e del mercato, emette, entro sessanta giorni, un parere
motivato, nel quale indica gli specifici profili delle violazioni
riscontrate. Se la pubblica amministrazione non si conforma nei
sessanta giorni successivi alla comunicazione del parere, l'Autorità
può presentare, tramite l'Avvocatura dello Stato, il ricorso, entro
i successivi trenta giorni. 3. Ai giudizi instaurati ai sensi del
comma 1 si applica la disciplina di cui al Libro IV, Titolo V, del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104».
Va ancora premesso che, per costante giurisprudenza di questa
Corte, alle Regioni è preclusa la possibilità di impugnare le leggi
statali adducendo la violazione di un qualsiasi parametro
costituzionale, in quanto ad esse è riconosciuta soltanto la
possibilità di far valere eventuali violazioni di competenze alle
Regioni medesime costituzionalmente attribuite.
Tali enti possono evocare parametri di legittimità diversi da
quelli che sovraintendono al riparto di attribuzioni solo quando «la
violazione denunciata sia potenzialmente idonea a determinare un
vulnus alle attribuzioni costituzionali delle regioni e queste
abbiano sufficientemente motivato in ordine ai profili di una
"possibile ridondanza" della predetta violazione sul riparto di
competenze» (ex plurimis: sentenze n. 199, n. 151 e n. 80 del 2012;
n. 128 e n. 33 del 2011; n. 325 e n. 278 del 2010).
3.- Orbene, quanto alla prima censura, secondo cui la
disposizione denunziata finirebbe «col sottoporre gli atti
regolamentari ed amministrativi regionali ad un nuovo e generalizzato
controllo di legittimità, su iniziativa di un'autorità statale»,
così travalicando i limiti desumibili dalla sentenza di questa Corte
n. 64 del 2005 e violando gli artt. 117, sesto comma, e 118, primo e
secondo comma, Cost., si deve osservare che è inesatto parlare di
«nuovo e generalizzato controllo di legittimita'», là dove la norma
- integrando i poteri conoscitivi e consultivi già attribuiti
all'Autorità garante dagli artt. 21 e seguenti della legge n. 287
del 1990 - prevede un potere di iniziativa finalizzato a contribuire
ad una più completa tutela della concorrenza e del corretto
funzionamento del mercato (art. 21, comma 1, della legge citata) e,
comunque, certamente non generalizzato, perchè operante soltanto in
ordine agli atti amministrativi «che violino le norme a tutela della
concorrenza e del mercato» (norma censurata, comma 1). Esso si
esterna in una prima fase a carattere consultivo (parere motivato nel
quale sono indicati gli specifici profili delle violazioni
riscontrate), e in una seconda (eventuale) fase di impugnativa in
sede giurisdizionale, qualora la pubblica amministrazione non si
conformi al parere stesso.
La detta disposizione, dunque, ha un perimetro ben individuato
(quello, per l'appunto, della concorrenza), compreso in una materia
appartenente alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art.
117, secondo comma, lettera e, Cost.), concernente anche la potestà
regolamentare, ai sensi dell'art. 117, sesto comma, primo periodo,
Cost.
La ricorrente non tiene conto di tali aspetti, non indica gli
atti amministrativi regionali sottoposti al (preteso) «nuovo e
generalizzato controllo di legittimita'», non chiarisce quale sarebbe
la materia di competenza concorrente o residuale, cui dovrebbe essere
correlata la potestà regolamentare e legislativa regionale che si
assume lesa dalla norma censurata. Inoltre adduce una asserita
violazione della legge costituzionale n. 3 del 2001, senza alcuna
ulteriore specificazione.
Tali carenze, da un lato, rendono la censura stessa generica (ex
plurimis: sentenze n. 199, n. 115 e n. 99 del 2012; n. 185 e n. 129
del 2011; n. 325 del 2010) e, dall'altro, quanto ai parametri
estranei al Titolo V della Parte seconda della Costituzione, si
risolvono in un difetto di motivazione sulla «possibile ridondanza»
delle denunciate violazioni sul riparto di competenze legislative,
sicchè le violazioni stesse non risultano potenzialmente idonee a
determinare una lesione delle attribuzioni costituzionali della
Regione (ex plurimis: sentenze n. 80 del 2012, n. 128 del 2011).
Alla stregua di tali rilievi la doglianza ora esaminata deve
essere dichiarata inammissibile.
4.- Quanto alla censura mossa in riferimento all'art. 113, primo
comma, Cost., si deve ribadire la consolidata giurisprudenza di
questa Corte, secondo la quale la questione di legittimità
costituzionale è inammissibile allorchè sia omesso qualsiasi
accenno alla stessa nella delibera di impugnazione dell'organo
politico, dovendo, in questo caso, «escludersi la volontà del
ricorrente di promuoverla» (ex pluribus: sentenze n. 227 del 2011, n.
365 e n. 275 del 2007). Nel caso di specie, l'esame della delibera
della Giunta regionale n. 150 del 31 gennaio 2012 (che autorizzò
l'impugnazione) consente di rilevare che, nella medesima, non si
trova alcun riferimento al parametro costituzionale dettato dall'art.
113, primo comma, Cost.
Peraltro, sotto diverso profilo, la questione promossa con
riferimento al citato art. 113, primo comma, Cost. è, comunque,
inammissibile, perchè - a parte il non pertinente richiamo alla
figura del pubblico ministero, che sarebbe stato introdotto in modo
surrettizio nel processo amministrativo - si tratta di questione non
attinente al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regione
e non incidente sulle attribuzioni costituzionali di questa (nessun
argomento al riguardo risulta addotto nel ricorso), sicchè la
ricorrente non è legittimata a proporla.
5.- Ad avviso della ricorrente, «non mancano, poi, nella
disposizione, vari elementi sintomatici di irragionevolezza e di
lesione del principio di certezza del diritto». In particolare,
farebbe difetto una disciplina in ordine alla decorrenza del termine
di sessanta giorni entro i quali l'Autorità può formulare il
proprio parere motivato, prodromico all'eventuale proposizione del
ricorso giurisdizionale entro i successivi trenta giorni. Tale
incertezza sul menzionato dies a quo si rifletterebbe sulla
stabilità degli atti regolamentari e provvedimentali regionali, «con
ulteriore lesione - per difetto di ragionevolezza, censurabile anche
ai sensi dell'art. 3 della Costituzione e ai sensi dell'art. 97 sul
buon andamento della pubblica amministrazione - della sfera di
autonomia regionale costituzionalmente garantita».
Inoltre, la legittimazione ad agire dell'Autorità non
risulterebbe coordinata con la legittimazione propria delle parti
private, sicchè il ricorso della prima potrebbe risolversi in un
intervento di supplenza o surrogazione in favore di parti private
decadute dal termine per proporre l'impugnativa ordinaria. Palese,
poi, sarebbe l'incongruenza che si determinerebbe quando l'Autorità,
tenuta ad avvalersi del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato,
impugni atti di un'amministrazione statale tenuta a sua volta ad
avvalersi della detta Avvocatura.
Anche tali censure sono inammissibili.
Esse riguardano, per la maggior parte, questioni di diritto
processuale, che non hanno alcuna attinenza col riparto delle
competenze legislative tra Stato e Regioni e sono, invece, demandate
alla cognizione dei giudici comuni che le decideranno secondo le
norme dei rispettivi ordinamenti. L'unico aspetto, che potrebbe
assumere qui rilievo, concerne il presunto riflesso sulla stabilità
degli atti regionali, conseguente alla (asserita) incertezza della
decorrenza dei termini disciplinati dalla norma de qua. Tuttavia, si
tratta di doglianza avente carattere meramente eventuale, che non
può trovare ingresso in questa sede. Peraltro, i parametri evocati
esulano dalle norme comprese nel Titolo V della Parte seconda della
Costituzione e non si rivelano potenzialmente idonei a determinare
una lesione delle attribuzioni costituzionali della Regione.
6.- Infine, quanto alla dedotta violazione del principio di leale
collaborazione, va rilevato che esso non può trovare applicazione
con riferimento all'attività legislativa; del resto nessuna adeguata
motivazione risulta addotta sul punto.
7.- In definitiva, il ricorso deve essere dichiarato, nel suo
complesso, inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici) convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 35 del d.l. n. 201 del 2011 convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, promosse in via
principale dalla Regione Veneto, in riferimento agli articoli 3, 97,
primo comma, 113, primo comma, 117, sesto comma e 118, primo e
secondo comma della Costituzione, alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), nonchè al principio di leale collaborazione, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 febbraio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI