1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 3-6-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 233 SENTENZA 18 - 27 maggio 1992
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Sanita' pubblica - Provincia autonoma di Bolzano - I.S.P.E.S.L. - Regolamento - Funzioni - Lesione di attribuzioni provinciali - Istituto meramente consultivo relativamente alla gestione delle materie di competenza della provincia - Organizzazione e ordinamento dei servizi di istituto - Spettanza allo Stato. (D.M. 24 giugno 1991, n. 322, del Ministro della sanita') (Stat. Trentino- Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 6, 16, 17 e 29; 9, nn. 8 e 10; 16, primo comma; 89, 100 e 107). (092C0649) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 3-6-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano
notificato il 14 dicembre 1991, depositato in Cancelleria il 20
dicembre 1991, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro della Sanità del 24 giugno 1991, n. 322,
recante "Regolamento dei servizi dell'Istituto Superiore per la
prevenzione e la Sicurezza del lavoro" ed iscritto al n. 50 del
registro conflitti 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 1992 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 13 dicembre 1991, regolarmente
notificato e depositato, la Provincia autonoma di Bolzano ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione al decreto del Ministro della Sanità 24 giugno 1991, n.
322, recante "Regolamento dei servizi dell'Istituto superiore per la
prevenzione e la sicurezza del lavoro" (ISPESL), istituito con d.P.R.
31 luglio 1980, n. 619.
Le censure si possono classificare in due gruppi. Quelle del primo
gruppo riguardano gli artt. da 1 a 5 del decreto impugnato, i quali,
nell'articolare la conformazione e le competenze dei dipartimenti
centrali dell'Istituto, lederebbero le attribuzioni provinciali rela-
tive a urbanistica, tutela del paesaggio, tutela ambientale,
acquedotti e lavori pubblici, addestramento e formazione
professionale, incremento delle attività industriali, igiene e
sanità.
Rileva in proposito la ricorrente che spetta alla Provincia
l'esercizio delle funzioni amministrative in materia: a) di igiene e
sanità, comprese l'igiene e la medicina del lavoro, nonchè la
prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali
(art. 1 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), restando riservate allo
Stato le sole competenze relative alla omologazione di macchine,
impianti e mezzi personali di protezione; b) di igiene e sicurezza
del lavoro nelle cave e torbiere (art. 9 del d.P.R. 31 luglio 1978,
n. 1017); c) di igiene del suolo, di inquinamento atmosferico e di
controllo sulle discariche e sugli impianti industriali (artt. 101 e
104 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, richiamati dal d.P.R. 19
novembre 1987, n. 526). Perciò il decreto ministeriale impugnato,
oltre che lesivo delle rivendicate attribuzioni, si porrebbe anche in
violazione dell'art. 3 del d.P.R. n. 619 del 1980, non potendo una
fonte regolamentare limitare l'esercizio delle competenze
provinciali.
Non si potrebbe obiettare che le funzioni affidate ai dipartimenti
dagli artt. da 2 a 5 del decreto si giustificano in funzione
dell'interesse nazionale a una disciplina uniforme della materia
sull'intero territorio nazionale, non potendo un semplice decreto
ministeriale "individuare e definire ciò che rientra nell'interesse
nazionale". Le censure del secondo gruppo investono l'art. 1, comma
15, 16, 17, gli artt. da 11 a 22, l'art. 26, nonchè la tabella C del
decreto impugnato, in quanto, nel disciplinare l'impianto
organizzativo dell'ISPESL e l'articolazione interna e periferica in
dipartimenti, e nel fissare norme concernenti il personale addetto,
non hanno in alcun modo salvaguardato le disposizioni statutarie
concernenti la proporzione etnica e il bilinguismo negli uffici
statali operanti nella Provincia di Bolzano. Tutte le censure sono
state ribadite dalla ricorrente in una memoria depositata
nell'imminenza dell'udienza di discussione, dove - in replica
all'Avvocatura dello Stato - si mette in dubbio la possibilità di
una persuasiv a interpretazione adeguatrice del decreto ai principi e
alle norme che si assumono violati. Si eccepisce inoltre che la
mancata integrale attuazione dell'ordinamento dei servizi, demandata
dall'art. 20 del decreto presidenziale al Ministro della sanità, è
proprio ciò che determina la violazione da parte dello Stato della
disciplina statutaria e di attuazione in tema di proporzionale etnica
e sul bilinguismo nel pubblico impiego, e quindi delle attribuzioni
provinciali. Grazie a questa omissione il dipartimento di Bolzano
dell'ISPESL è entrato in funzione senza che al suo personale siano
applicate le regole della proporzionale etnica e del bilinguismo
secondo la complessa disciplina del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura
dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso, con conseguente
declaratoria della competenza statale.
L'Avvocatura osserva che dagli artt. 2, 3 e 4 del decreto
impugnato si desume espressamente che le competenze dei dipartimenti
centrali ISPESL si sostanziano, coerentemente con la natura di organo
tecnico-scientifico dell'istituto, in attività di ricerca,
sperimentazione,consulenza, proposta normativa e controlli di
laboratorio. Nell'art. 3 il riferimento letterale ai "controlli" deve
ritenersi frutto della materiale omissione delle parole "di
laboratorio", come facilmente si arguisce dal contesto. Il rilievo
del carattere esclusivamente scientifico delle funzioni dell'ISPESL
specificate dal decreto basta da solo a dimostrare l'inconsistenza
della denunciata invasione delle attribuzioni della Provincia
autonoma, che sono attribuzioni di amministrazione attiva (oltre che
di produzione normativa) nelle varie materie minutamente elencate nel
ricorso come oggetto di competenze proprie della ricorrente.
Non è in alcun modo ipotizzabile che attraverso una attività di
pura ricerca o anche di sperimentazione (alla prima connessa e
strumentale) l'organo di consulenza statale possa sovrapporsi o
sostituirsi agli organi provinciali di amministrazione nella cura
concreta, in ambito locale, degli interessi demandati della provincia
e degli enti locali. Pertanto l'Avvocatura ritiene infondata anche la
censura di violazione dell'art. 3 del d.P.R. 619 del 1980. La stessa
collocazione dell'ISPESL nell'ambito del Servizio sanitario è
sufficiente per conferire rilievo nazionale ai compiti scientifici
demandati all'Istituto.
Quanto al secondo ordine di censure mosse dalla Provincia
ricorrente, l'Avvocatura obietta che manca qualsiasi nesso tra i
richiamati principi statutari e le disposizioni del decreto che
stabiliscono l'ordinamento territoriale e le strutture organizzative
dell'Istituto. D'altra parte, la ricorrente trascura che il decreto
impugnato si limita a stabilire l'ordinamento dei servizi, mentre
nell'art. 1, comma 15, riserva espressamente a successivi
provvedimenti la definizione dei profili professionali e la
ripartizione delle dotazioni organiche fra i dipartimenti centrali e
periferici. Sotto questo aspetto, tenuto conto anche di quanto
previsto dall'art. 23 del decreto istitutivo, le doglianze della
Provincia autonoma sarebbero, prima che infondate, inammissibili,
siccome non sorrette da attuale e concreto interesse.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato relativamente al decreto del
Ministro della sanità 24 giugno 1991, n. 322, recante "Regolamento
dei servizi dell'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza
del lavoro".
La doglianza concerne in particolare:
a) gli artt. 1, comma 1 e 2, 2, 3, 4 e 5 del decreto
ministeriale, in quanto violerebbero le attribuzioni provinciali in
materia di urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio,
alpicultura e tutela dell'ambiente, viabilità, acquedotti e lavori
pubblici di interesse provinciale, addestramento e formazione
professionale, incremento della produzione industriale, igiene e
sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera, previste
dagli artt. 8, 9 e 16 dello statuto speciale per il Trentino - Alto
Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonchè le funzioni trasferite
alle regioni e alle province autonome o attribuite ai comuni ai sensi
degli artt. 101 e 104 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e degli
artt. 9, 10 e 12 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526;
b) gli artt. 1, comma 15, 16 e 17, da 11 a 20 e 26 del
decreto, in quanto violerebbero le norme dello statuto regionale
(artt. 89, 100 e 107) e le relative disposizioni di attuazione
(d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752) in materia di proporzionale etnica e
di bilinguismo negli uffici statali situati nella provincia di
Bolzano, nonchè l'art. 20 del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 619,
istitutivo dell'ISPESL, in quanto non provvedono alla ripartizione
delle dotazioni organiche.
2. - Il ricorso non è fondato.
L'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro
(ISPESL) è un organo tecnico- scientifico del Servizio sanitario
nazionale, operante alle dipendenze del Ministro della sanità. È
organizzato in dipartimenti tra loro coordinati (art. 14 del d.P.R.
n. 619 del 1980), che il decreto ministeriale in esame, emanato ai
sensi dell'art. 20 del citato decreto presidenziale, distingue in
centrali e periferici. I dipartimenti centrali sono specificati
dall'art. 1: igiene del lavoro, medicina del lavoro, tecnologie di
sicurezza, insediamenti produttivi e impatto ambientale,
omologazione, documentazione e informazione. I dipartimenti
periferici sono individuati dagli artt. 10 e 11, e le rispettive
circoscrizioni territoriali (fra cui Bolzano - Trento, con sede in
Bolzano) sono riportate nell'allegata tabella C.
Coerentemente con la natura di organo tecnico- scientifico,
definita nell'art. 1 del d.P.R. n. 619 del 1980, devono essere
interpretate le funzioni dell'ISPESL precisate negli artt. da 1 a 5
del decreto ministeriale, censurati dalla ricorrente. Esse si
concretano in compiti di studio, ricerca, sperimentazione, proposte
di innovazioni normative, i quali non possono minimamente interferire
nelle funzioni legislative e amministrative della Provincia autonoma
relative alle materie di sua competenza secondo lo statuto speciale
del Trentino - Alto Adige, o nelle funzioni ad essa trasferite o del-
egate ai comuni a norma del d.P.R. n. 526 del 1987, in relazione agli
artt. 101 e 104 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Questa interpretazione vale anche per l'art. 3, comma 1, del
decreto, dove il termine "controlli" non allude a funzioni
amministrative di controllo, bensì evidentemente, come osserva
l'Avvocatura dello Stato, ai "controlli di laboratorio" di cui
parlano, in perfetto parallelismo, ma con maggiore precisione, gli
artt. 2, comma 1, e 4, comma 1.
I compiti di consulenza attribuiti ai dipartimenti di igiene del
lavoro, di medicina del lavoro e per le tecnologie di sicurezza,
nonchè i compiti di consulenza e assistenza tecnica assegnati al
dipartimento insediamenti produttivi e impatto ambientale sono
strettamente coordinati con l'attività del dipartimento di
omologazione (art. 6), e quindi si integrano nelle funzioni di
omologazione di macchine, impianti e mezzi personali di protezione
riservate allo Stato dall'art. 3, n. 10, del d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474. Fuori da questo ambito (determinato dagli artt. 6, lett. n,
della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e 2, primo comma, del d.l. 30
giugno 1982, n. 390, convertito nella legge 12 agosto 1982, n. 597),
l'ISPESL non ha poteri amministrativi (cfr. sent. n. 74 del 1987),
nemmeno nella forma dell'iniziativa consultiva, come si argomenta
esplicitamente dall'art. 23, terzo comma, della legge n. 833 del
1978, secondo cui "l'Istituto collabora con le regioni su richiesta
di queste". Se la Provincia di Bolzano non vuole informazioni o
consulenze dall'ISPESL nella gestione delle materie di sua
competenza, non deve fare altro che non chiederle.
Priva di consistenza è, infine, la pretesa violazione delle
funzioni amministrative trasferite alle regioni (e dunque anche alle
province autonome) e agli enti locali in materia di igiene del suolo
e di inquinamento atmosferico. Esse rimangono ben distinte dalle
competenze statali, tenute ferme dall'art. 3, n. 4, del d.P.R. n. 474
del 1975, relative alla "ricerca e sperimentazione scientifica di
rilevanza nazionale svolte da appositi istituti - fra cui appunto
l'ISPESL - in ordine all'origine, all'evoluzione e alla prevenzione
delle malattie".
3. - Il secondo ordine di censure imputa al decreto ministeriale
di non avere tenuto in alcun conto le norme concernenti la
ripartizione proporzionale dei posti in organico negli uffici
pubblici tra i gruppi linguistici e la parificazione delle lingue
italiana e tedesca. Più precisamente si lamenta: a) che le norme del
decreto sopra indicate al punto 1, sub b), non hanno "in alcun modo
richiamato e tutelato le esigenze di garanzia delle minoranze
linguistichè; b) che il decreto ha definito soltanto l'organico
delle qualifiche funzionali del personale dell'ISPESL (tabella A),
rinviando a successivi provvedimenti l'adempimento del compito, pure
assegnato dall'art. 20 del d.P.R. n. 619 del 1980, di definire i
profili professionali delle varie qualifiche funzionali e la
ripartizione delle dotazioni organiche, consentendo in tal modo che
nel frattempo il dipartimento per la circoscrizione Bolzano - Trento
fosse costituito e divenisse operante "senza che al suo personale
siano applicate le regole del bilinguismo, e comunque senza applicare
ad esso l'istituto della proporzionale etnica".
Anche queste censure sono prive di fondamento. Nelle disposizioni
denunciate non si riesce a scorgere alcun aspetto invasivo delle
attribuzioni della Provincia di Bolzano nelle materie in discorso:
non, per esempio, nell'art. 1, comma 16, che attribuisce al direttore
dell'Istituto la competenza per l'assegnazione del personale ai
singoli dipartimenti, lasciando impregiudicato l'obbligo di rispetto
delle dette regole per il dipartimento di Bolzano; non negli artt. 10
e 11 e nella tabella C, che si limitano a classificare i dipartimenti
periferici in due categorie e a indicare le rispettive sedi (con
l'indirizzo) e circoscrizioni; non nell'art. 18, concernente
responsabilità e compiti dei direttori dei dipartimenti, nonchè le
modalità di conferimento degli incarichi di dirigenza, o negli artt.
19 e 20, che organizzano la segreteria tecnico- scientifica e le
segreterie del vice-presidente e del direttore, cioè uffici
dell'organizzazione centrale dell'Istituto.
Nè si comprende come si possa affermare che il decreto viola le
competenze della Provincia autonoma per il solo fatto di non
richiamare i principi statutari sulla proporzionale etnica e sul
bilinguismo e le relative disposizioni di attuazione. La stessa
ricorrente ricorda la costante giurisprudenza di questa Corte nel
senso che tali principi e disposizioni "trovano applicazione
indipendentemente dal fatto che siano richiamati dalle singole leggi
ordinarie che regolano una certa materia" (cfr., da ultimo, sent. n.
3 del 1991, e qui indicazione delle sentenze precedenti). A maggior
ragione deve considerarsi irrilevante il mancato richiamo in un
decreto ministeriale, avente natura meramente regolamentare.
Quanto all'art. 1, comma 15, va osservato, anzitutto, che il
rinvio a un successivo decreto della ripartizione delle dotazioni
organiche tra i vari dipartimenti non comporta di per sè alcuna
lesione delle attribuzioni della Provincia di Bolzano. In secondo
luogo, se è vero - come asserisce la ricorrente nella memoria di
replica all'Avvocatura dello Stato, senza però fornire particolari
in proposito - che a causa del rinvio il dipartimento di Bolzano è
stato costituito ed è entrato in funzione senza l'osservanza delle
norme in materia di proporzionale etnica e di bilinguismo, tale
violazione non determina un vizio di legittimità del decreto
ministeriale, bensì un vizio dei provvedimenti successivi afferenti
alla costituzione del dipartimento periferico in discorso e alla
nomina del personale, contro i quali la Provincia autonoma può
esperire i rimedi delle impugnazioni previste dall'ordinamento.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spettano allo Stato, e per esso all'ISPESL, i compiti
enunciati negli artt. 2, 3, 4 e 5 del decreto del Ministro della
sanità 24 giugno 1991, n. 322, recante "Regolamento dei servizi
dell'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del
lavoro";
Dichiara che spetta allo Stato la disciplina dell'organizzazione e
dell'ordinamento dei servizi dell'ISPESL, con l'osservanza, quanto al
dipartimento periferico con sede in Bolzano, delle norme dello
statuto speciale per il Trentino - Alto Adige e delle relative
disposizioni di attuazione in materia di proporzionale etnica e di
bilinguismo nei pubblici uffici.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 maggio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 maggio 1992.
Il cancelliere: DI PAOLA
92C0649