1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 2-4-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 89 SENTENZA 13 - 27 marzo 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Disposizioni imperative sul lavoro a termine - Divieto di conversione dei rapporti di lavoro a termine in rapporti di lavoro a tempo indeterminato - Lamentata violazione del canone di ragionevolezza e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, nonche' disparita' di trattamento tra lavoratori pubblici e privati - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 36, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 97. (003C0322) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 2-4-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 36, comma 2,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), promosso con ordinanza del 7 agosto 2002 dal Tribunale di
Pisa nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Del Corso Laura ed
altri e il Ministero della pubblica istruzione, iscritta al n. 467
del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 43, 1a serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 febbraio 2003 il giudice
relatore Annibale Marini.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Pisa, con ordinanza del 7 agosto 2002, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 36, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), nella parte in cui dispone che "la violazione di
disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego di
lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può
comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo
indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ferma
restando ogni responsabilità e sanzione".
In punto di rilevanza della questione, il rimettente espone di
essere chiamato a decidere su domande dirette ad ottenere il
riconoscimento dell'esistenza di rapporti di lavoro a tempo
indeterminato, ai sensi dell'art. 2, secondo comma, della legge
18 aprile 1962, n. 230 (Disciplina del contratto di lavoro a tempo
determinato), proposte da alcuni ex dipendenti del comune di Pisa,
trasferiti - in qualità di personale A.T.A. (amministrativo, tecnico
e ausiliario) - alle dipendenze dello Stato, ai sensi della legge
3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale
scolastico), con contratti a termine stipulati nel gennaio 2000 e
successivamente prorogati.
Muovendo dalla premessa secondo la quale, a seguito della stipula
del CCNL del comparto scuola per il quadriennio 1998-2001, ogni altra
disciplina normativa deve intendersi abrogata, ai sensi dell'art. 69,
comma 1, del testo unico n. 165 del 2001, il giudice a quo assume che
la fattispecie dedotta in giudizio sarebbe esclusivamente regolata
dalla legge n. 230 del 1962 e dalla eventuale normativa pattizia a
livello nazionale richiamata dall'art. 36, comma 1, del suddetto
testo unico.
Osserva lo stesso giudice che, al riguardo, il suddetto CCNL del
comparto scuola dispone che, in sostituzione dei provvedimenti di
conferimento di supplenza annuale e temporanea, si stipulino
contratti di lavoro a tempo determinato, ai sensi dell'art. 18 dello
stesso contratto collettivo, "nei casi previsti dal d.lgs. n. 297 del
1994".
Sull'amministrazione convenuta gravava dunque - secondo il
rimettente - l'onere di provare la sussistenza dei presupposti,
indicati all'art. 522 (recte: art. 582) del richiamato decreto
legislativo n. 297 del 1994, per la valida stipula di contratti a
termine: presupposti che, in definitiva, si sostanzierebbero nella
esistenza di posti disponibili e non vacanti.
Sia in ragione del mancato assolvimento di siffatto onere
probatorio da parte dell'amministrazione convenuta, sia in
considerazione della pacifica reiterazione dei contratti in questione
per oltre due anni, sussisterebbero, conclusivamente, le condizioni,
ai sensi della legge n. 230 del 1962, per le quali i contratti stessi
dovrebbero intendersi sin dall'origine a tempo indeterminato.
La relativa declaratoria sarebbe tuttavia preclusa dalla norma
impugnata, che appunto esclude la cosiddetta conversione del
rapporto, cosicchè la soluzione della proposta questione di
legittimità costituzionale si rivelerebbe indispensabile ai fini
della decisione della causa.
Nel merito, il rimettente osserva che, a seguito della riforma,
la regolamentazione del rapporto di lavoro dei pubblici impiegati è
affidata per intero alle fonti generali e speciali dell'impiego
privato ed alla contrattazione collettiva nazionale e decentrata,
essendo stato espunto il limite rappresentato dalla compatibilità
della suddetta disciplina con la specialità del rapporto, contenuto
nell'originario testo dell'art. 2 del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29.
Ne conseguirebbe che il rapporto di lavoro dei pubblici impiegati
non potrebbe considerarsi rapporto speciale rispetto al rapporto di
lavoro nell'impresa privata, e ciò varrebbe anche per le forme di
lavoro flessibile quale, appunto, il lavoro a tempo determinato.
Il divieto di conversione del rapporto a termine dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni non troverebbe perciò alcuna
ragionevole giustificazione e, in particolare, non sarebbe sorretto
dal disposto dell'art. 97 della Costituzione, che, sancendo l'obbligo
di assunzione mediante concorso salvo i casi previsti dalla legge,
evidentemente non escluderebbe la possibilità da parte del
legislatore di prevedere casi di assunzione a tempo indeterminato che
prescindano dalla procedura concorsuale.
La norma impugnata si porrebbe, dunque, in contrasto con l'art. 3
della Costituzione sia per la violazione del canone di ragionevolezza
sia per la palese disparità di trattamento tra lavoratori pubblici e
lavoratori privati.
Risulterebbe, altresì, leso il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, in
quanto l'eliminazione di ogni residua forma di precariato
consentirebbe al datore di lavoro pubblico di potersi avvalere di
professionalità più motivate, in ragione della stabilità delle
funzioni attribuite al lavoratore.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la declaratoria di infondatezza della
questione.
Ad avviso della parte pubblica, il principio di eguaglianza non
potrebbe, nella specie, ritenersi vulnerato in considerazione della
non omogeneità delle situazioni poste a confronto, atteso che -
anche dopo la cosiddetta privatizzazione - il rapporto di lavoro dei
dipendenti pubblici conserverebbe fondamentali peculiarità tali da
renderlo profondamente diverso dal rapporto intrattenuto con datori
di lavoro privati, come più volte affermato dalla stessa Corte
costituzionale.
La privatizzazione riguarderebbe del resto solamente lo
svolgimento del rapporto di lavoro, ma non il momento della sua
costituzione, rimanendo immutate le particolari esigenze di selezione
del dipendente pubblico, a garanzia dei principi di imparzialità e
buon andamento della pubblica amministrazione, che in via di
principio impongono il ricorso alla procedura concorsuale, salvo casi
eccezionali.
L'assunto del rimettente - secondo il quale il precariato
porterebbe ad uno scarso impegno del dipendente, con conseguente
lesione del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione - sarebbe del tutto opinabile e comunque atterrebbe
ad una sfera di valutazioni sicuramente rimessa alla discrezionalità
del legislatore.
L'estensione alle amministrazioni pubbliche dei meccanismi di cui
alla legge n. 230 del 1962, non solo non sarebbe, dunque,
costituzionalmente imposta, ma, al contrario, si tradurrebbe, secondo
l'Avvocatura, in un grave vulnus ai principi costituzionali di cui
agli artt. 51 e 97 della Costituzione, con i quali, nella materia in
questione, il principio di uguaglianza deve essere contemperato.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Pisa dubita, in riferimento agli artt. 3 e
97 della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'art. 36, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), nella parte in cui esclude che la
violazione di disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o
l'impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni,
possa comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo
indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni.
La norma - ad avviso del rimettente - sarebbe lesiva del
principio di eguaglianza in quanto, nonostante l'intervenuta
privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni e la dichiarata applicabilità al suddetto rapporto
della legge 18 aprile 1962, n. 230, (Disciplina del contratto di
lavoro a tempo determinato) e successive modificazioni,
discriminerebbe i dipendenti pubblici rispetto a quelli privati
precludendo ai primi - nel caso di violazione delle norme imperative
sul lavoro a termine - la tutela rappresentata dalla cosiddetta
conversione del rapporto, prevista dagli artt. 1 e 2 della citata
legge n. 230 del 1962, applicabile pro tempore alle fattispecie
dedotte nel giudizio a quo.
Sarebbe altresì violato il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, in quanto - secondo lo stesso rimettente -
la stabilità del rapporto di lavoro renderebbe più motivati, e
quindi più efficienti, i dipendenti pubblici che attualmente
prestano la loro opera in condizione di precariato.
2. - La questione non è fondata.
2.1. - Il rimettente muove dall'assunto che, a seguito della
cosiddetta privatizzazione, derivante dalla riforma del 1993, il
rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni
sia assimilato, sotto ogni aspetto, a quello svolto alle dipendenze
di datori di lavoro privati, desumendo da tale premessa
l'illegittimità costituzionale della norma denunciata in quanto
contrastante con il principio di eguaglianza.
Siffatto assunto, nei termini assoluti nei quali è formulato,
non può ritenersi corretto.
Va infatti considerato - limitando l'esame al solo profilo
genetico del rapporto, che nella specie viene in considerazione - che
il principio fondamentale in materia di instaurazione del rapporto di
impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni è quello,
del tutto estraneo alla disciplina del lavoro privato, dell'accesso
mediante concorso, enunciato dall'art. 97, terzo comma, della
Costituzione.
L'esistenza di tale principio, posto a presidio delle esigenze di
imparzialità e buon andamento dell'amministrazione, di cui al primo
comma dello stesso art. 97 della Costituzione, di per sè rende
palese la non omogeneità - sotto l'aspetto considerato - delle
situazioni poste a confronto dal rimettente e giustifica la scelta
del legislatore di ricollegare alla violazione di norme imperative
riguardanti l'assunzione o l'impiego dei lavoratori da parte delle
amministrazioni pubbliche conseguenze di carattere esclusivamente
risarcitorio, in luogo della conversione (in rapporto) a tempo
indeterminato prevista per i lavoratori privati.
È appena il caso di sottolineare, al riguardo, che, seppure lo
stesso art. 97, terzo comma, della Costituzione, contempla la
possibilità di derogare per legge a miglior tutela dell'interesse
pubblico al principio del concorso, è tuttavia rimessa alla
discrezionalità del legislatore, nei limiti della non manifesta
irragionevolezza, l'individuazione di siffatti casi eccezionali
(sentenze n. 320 del 1997, n. 205 del 1996), senza che alcun vincolo
possa ravvisarsi in una pretesa esigenza di uniformità di
trattamento rispetto alla disciplina dell'impiego privato, cui il
principio del concorso è, come si è detto, del tutto estraneo.
2.2. - Le considerazioni sin qui svolte rendono palese
l'infondatezza della questione anche con riferimento al parametro di
cui all'art. 97 della Costituzione.
L'assunto del rimettente - secondo il quale la stabilizzazione
del rapporto di lavoro dei cosiddetti precari, attraverso la
conversione dei rapporti a termine irregolari in rapporti a tempo
indeterminato, sarebbe rispondente al principio di buon andamento
della pubblica amministrazione - trova infatti smentita nella stessa
norma costituzionale, là dove questa, al terzo comma, individua
appunto nel concorso lo strumento di selezione del personale in linea
di principio più idoneo a garantire l'imparzialità e l'efficienza
della pubblica amministrazione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 36, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e
97 della Costituzione, dal Tribunale di Pisa con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 marzo 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Marini
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 marzo 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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