1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 5-2-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 13 SENTENZA 16 - 30 gennaio 2003
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Parametri del giudizio - Titolo V della Parte seconda della Costituzione - Modifica intervenuta - Irrilevanza ai fini del giudizio. - Costituzione, Titolo V, parte II. Regione Veneto - Accordi con Stato estero - Lettera di intenti, sottoscritta a Venezia dal Presidente della Regione, per la collaborazione istituzionale, economica e culturale tra la Regione Veneto e la Repubblica Argentina - Mancanza della preventiva intesa o dell'assenso del Governo - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Accoglimento - Annullamento dell'atto impugnato. - Lettera di intenti (tra Regione Veneto e Repubblica Argentina) 31 marzo 1999. - D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 4. (003C0069) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 5-2-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
"lettera di intenti" sottoscritta il 31 marzo 1999 dalla Regione
Veneto e dal Ministero degli affari esteri, commercio internazionale
e culto della Repubblica Argentina, in assenza di preventivo assenso
del Governo, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 7 luglio 1999, depositato in cancelleria il 15
successivo ed iscritto al n. 21 del registro conflitti 1999.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 2002 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Mario Bertolissi
e Luigi Manzi per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti della Regione Veneto, in relazione alla
"lettera di intenti" sottoscritta a Venezia il 31 marzo 1999 dal
Presidente della Regione Veneto e dal Ministro degli affari esteri,
commercio internazionale e culto della Repubblica Argentina, "in
mancanza del preventivo assenso del Governo e comunque in violazione
della competenza dello Stato in materia di politica estera, con
riferimento all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616", nonchè in
contrasto con il principio di leale cooperazione.
Il ricorrente chiede a questa Corte di dichiarare che non spetta
alla Regione Veneto il potere di stipulare l'atto censurato e,
conseguentemente, l'annullamento dello stesso.
Con la lettera di intenti all'origine del presente conflitto, le
parti contraenti hanno convenuto di "promuovere, nell'osservanza dei
rispettivi ordinamenti giuridici, l'adozione dei provvedimenti
necessari a sviluppare la collaborazione istituzionale, economica e
culturale tra la Regione del Veneto e la Repubblica Argentina,
favorendo attività di interscambio nei settori culturale, economico
e sociale", prevedendo di favorire la realizzazione di una serie di
attività e iniziative (tra l'altro: apertura di una "Casa del
Veneto" nella Repubblica Argentina, destinata ad offrire servizi alle
imprese venete; "interesse al progetto di cooperazione economica
internazionale "Mercosur-Unione Europea. Programma di cooperazione
per lo sviluppo dei distretti industriali , finalizzato alla crescita
dei distretti industriali del Mercosur giovandosi del know-how
dell'imprenditoria veneta, simbolo del sistema di sviluppo del
Nord-Est italiano "; sviluppo di rapporti di cooperazione
"finalizzati ad illustrare ed implementare le reciproche opportunità
commerciali e di investimento"; "attivazione di corsi formativi
destinati a sviluppare la professionalità degli operatori del
settore socio-sanitario e delle piccole e medie imprese"; iniziative
in materia culturale; partecipazione degli enti fieristici veneti a
manifestazioni fieristiche in Argentina).
Ad avviso del Presidente del Consiglio, che richiama la
giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 179 del 1997; n. 472 del
1992; n. 425 del 1995; n. 343 del 1996; n. 332 del 1998), la lesione
delle attribuzioni statali deriverebbe innanzi tutto dalla mancata
comunicazione preventiva al Governo dell'iniziativa intrapresa,
imposta anche dal principio di leale cooperazione e "finalizzata alla
verifica della conformità delle iniziative regionali con gli
indirizzi politici generali dello Stato (non solo, quindi, con quelli
di politica estera) e della riconducibilità delle stesse nell'ambito
della competenza regionale".
Nel ricorso si lamenta poi che "la stipulazione del Protocollo è
avvenuta fra enti non omologhi, arrogandosi la Regione il ruolo
proprio dello Stato nei rapporti con l'Argentina", e che le materie
oggetto della lettera di intenti - "atteso che l'accordo mira ad
instaurare tra Regione Veneto e Repubblica Argentina una vera e
propria collaborazione sul piano, tra l'altro, istituzionale ed
economico" - rientrerebbero nella sfera di competenza statale,
piuttosto che in quella della Regione.
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte, si è costituita la
Regione Veneto per chiedere che il ricorso del Presidente del
Consiglio sia dichiarato infondato.
La Regione premette anzitutto che, con la lettera di intenti,
qualificabile "attività di mero rilievo internazionale", essa "non
si è ... impegnata all'adozione di determinati atti, ma ha previsto
la promozione di essi, evidentemente presso gli organi di volta in
volta competenti, i quali rimangono liberi di determinarsi come
credono". Il testo sottoscritto, inoltre, da un lato, precisa che la
stessa promozione dei provvedimenti atti a favorire la collaborazione
deve essere attuata "nell'osservanza dei rispettivi ordinamenti
giuridici"; dall'altro, stabilisce che la definizione delle
iniziative e delle attività da realizzare deve avvenire "d'intesa
con le competenti autorità di governo".
La difesa della Regione replica ulteriormente alle diverse
doglianze avanzate nel ricorso contestando l'assunto che limita
l'attività di rilievo internazionale delle regioni ai rapporti con
enti territoriali "omologhi" ed affermando che la censurata lettera
di intenti investe settori di sicura pertinenza regionale (fiere e
mercati, commercio, artigianato, assistenza sanitaria e ospedaliera,
istruzione artigiana e professionale, musei e biblioteche); d'altro
canto, aggiunge la Regione, l'attività di mero rilievo
internazionale non deve essere specificamente ricondotta alle materie
di competenza legislativa e amministrativa, "quanto piuttosto alla
posizione costituzionale della Regione quale ente esponenziale
dell'insieme degli interessi della comunità locale".
In merito alla doglianza relativa all'omessa comunicazione
preventiva al Governo, al fine di ottenerne l'assenso, la resistente
osserva che la materia risulta disciplinata dall'art. 2, comma 2, del
d.P.R. 31 marzo 1994 (Atto di indirizzo e coordinamento in materia di
attività all'estero delle regioni e delle province autonome),
adottato sulla base dell'art. 4, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del
1977, il quale, peraltro, sottolinea la Regione, disciplina la
diversa fattispecie delle attività promozionali all'estero delle
regioni, relative alle materie di loro competenza. Senonchè, ad
avviso della Regione, l'espressa abrogazione, ad opera dell'art. 8,
comma 5, lettera b), della legge 15 marzo 1997, n. 59, del citato
secondo comma dell'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977, invocato dal
ricorrente, avrebbe determinato il venir meno dell'atto di indirizzo
e coordinamento del 1994.
D'altro canto, afferma la difesa della Regione, l'obbligo di
previa comunicazione per ottenere l'assenso governativo allo
svolgimento di attività di rilievo internazionale non deriva
necessariamente dal principio costituzionale di leale cooperazione,
specie in seguito all'abrogazione, nel 1997, della previsione
legislativa che imponeva la previa intesa per le attività
promozionali all'estero delle regioni, pacificamente ritenute più
impegnative delle attività regionali di mero rilievo internazionale.
Quanto alle circostanze di fatto rilevanti per una piena
comprensione della vicenda di cui si tratta, la Regione Veneto
sottolinea nell'atto di costituzione che "il Presidente della Regione
non si è recato all'estero, di propria iniziativa, a concludere
alcun accordo (come era nel caso deciso dalla sentenza n. 332 del
1998), ma ha incontrato la Delegazione argentina nel contesto di una
visita ufficiale con i rappresentanti della Repubblica italiana".
La difesa della Regione ribadisce infine "il contenuto di mera
ipotizzazione di iniziative future", proprio della lettera di
intenti, e richiama ancora l'attenzione sulla espressa riserva in
favore dello Stato: "non solo non è indicata alcuna iniziativa
concreta da svolgere in futuro, ma si prevede che la stessa
individuazione dell'attività debba avvenire d'intesa con il Governo:
prevedendosi così, a garanzia dello Stato italiano, uno strumento
addirittura più "forte di quello che lo Stato stesso aveva in
passato richiesto con il decreto presidenziale del 31 marzo 1994".
D'altra parte, conclude la resistente, la lettera di intenti è
stata comunicata alla Presidenza del Consiglio dei ministri in data
10 maggio 1999, e proprio tale comunicazione, che si inserisce nella
necessaria fase preparatoria di future attività di rilievo
internazionale, integrerebbe la preventiva comunicazione la cui
omissione viene censurata dal ricorrente.
3. - In prossimità dell'udienza pubblica del 25 settembre 2001
le parti hanno depositato memorie, ulteriormente argomentando le
deduzioni svolte negli atti precedenti.
4. - A seguito dell'udienza pubblica del 25 settembre 2001 questa
Corte ha disposto, con ordinanza del 22 novembre 2001, il rinvio a
nuovo ruolo del ricorso, per consentire alle parti di svolgere
ulteriormente le proprie difese anche in relazione alla disciplina
contenuta nella sopravvenuta legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della Costituzione).
5. - In prossimità dell'udienza pubblica del 5 novembre 2002 ha
depositato memoria l'Avvocatura generale dello Stato, rilevando,
anzitutto, che il conflitto di attribuzione dovrebbe essere risolto
alla stregua dei parametri normativi previgenti, alla luce dei quali
il ricorso sarebbe fondato.
La difesa erariale rileva, peraltro, che, nell'ipotesi in cui si
dovesse fare riferimento al nuovo testo costituzionale, l'ultimo
comma dell'art. 117 della Costituzione ribadirebbe la spettanza allo
Stato del "potere estero", limitando la legittimità degli accordi
con gli Stati esteri e delle intese con enti stranieri ai casi
previsti da legge dello Stato e condizionandola al rispetto delle
forme previste dalla stessa legge. Non risultando ad oggi approvate
leggi dello Stato innovatrici in materia, dovrebbe ritenersi tuttora
vigente quanto meno la normativa procedimentale di cui al d.P.R.
31 marzo 1994, con conseguente fondatezza del ricorso.
6. - Ha depositato memoria anche la Regione Veneto, esplicitando
anzitutto le ragioni per cui il conflitto di attribuzione dovrebbe
essere risolto alla stregua del parametro costituzionale vigente
anteriormente alla modifica del Titolo V, Parte seconda, della
Costituzione, operata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3. A giudizio della Regione, l'atto dal quale sarebbe invasa la
competenza dovrebbe essere valutato alla stregua delle norme vigenti
al momento in cui esso è stato adottato. Sul punto la Regione Veneto
richiama le sentenze di questa Corte n. 79 e n. 219 del 1972,
nonchè, quanto all'esclusione di effetti retroattivi della legge
costituzionale n. 3 del 2001, le pronunce n. 376 e n. 422 del 2002,
rese in giudizi di costituzionalità sollevati in via principale
anteriormente all'entrata in vigore della suddetta legge.
Alla stregua delle norme vigenti anteriormente alla legge
costituzionale n. 3 del 2001, la Regione Veneto richiama l'insieme
degli argomenti svolti nelle precedenti difese.
In particolare, la Regione Veneto sottolinea i continui mutamenti
nella determinazione del parametro da parte dell'Avvocatura dello
Stato, ponendo la domanda se siano stati in tal modo rispettati i
disposti dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953. Salvo il
riferimento al principio della leale collaborazione, l'Avvocatura
dello Stato ha indicato nel ricorso come unica disposizione violata
l'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977; nella memoria del 19 marzo 2001,
preso atto dell'abrogazione della suddetta disposizione, ha invocato
l'art. 5 della Costituzione e il d.P.R. 31 marzo 1994; nella memoria
del 23 agosto 2001, ha ammesso "l'abrogazione della previa intesa per
l'attività promozionale", ma ha sostenuto che l'abrogazione "non
può estendersi ex se alla attività di mero rilievo internazionale,
disciplinata da norma diversa da quella abrogata (art. 2, lettera b
del d.P.R. 31 marzo 1994)".
Secondo la Regione, invece, l'abrogazione dell'art. 4, secondo
comma, del d.P.R. 616 del 1977 avrebbe determinato il venir meno
dell'atto di indirizzo e coordinamento del 31 marzo 1994, sia nella
parte in cui regolamentava le attività promozionali all'estero, sia
nella parte relativa alle attività di mero rilievo internazionale.
La regola del necessario previo assenso governativo in ordine alla
attività posta in essere dalla Regione non sarebbe positivamente
prevista da fonti scritte nè imposta dal principio di leale
collaborazione o dall'art. 5 della Costituzione.
Precisa, infine, la Regione che la lettera di intenti non avrebbe
comunque leso le attribuzioni statali, prevedendo espressamente che
le iniziative intraprese sarebbero state deliberate e svolte
"nell'osservanza dei rispettivi ordinamenti giuridici" e "d'intesa
con le competenti autorità di governo".

Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione proposto dal Presidente del
Consiglio dei ministri nei confronti della Regione Veneto investe la
"lettera di intenti" sottoscritta a Venezia il 31 marzo 1999 dal
Presidente della Regione Veneto e dal Ministro degli affari esteri,
commercio internazionale e culto della Repubblica Argentina, con la
quale le parti contraenti hanno convenuto di "promuovere,
nell'osservanza dei rispettivi ordinamenti giuridici, l'adozione dei
provvedimenti necessari a sviluppare la collaborazione istituzionale,
economica e culturale tra la Regione del Veneto e la Repubblica
Argentina, favorendo attività di interscambio nei settori culturale,
economico e sociale", prevedendo di favorire la realizzazione di una
serie di attività e iniziative.
Il ricorrente ritiene lesa la propria sfera di attribuzioni
giacchè la suddetta "lettera di intenti" sarebbe stata stipulata "in
violazione della competenza dello Stato in materia di politica
estera, con riferimento all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616",
ed in contrasto con il principio di leale cooperazione. In
particolare, la violazione dei parametri invocati deriverebbe:
a) dalla mancanza della comunicazione preventiva al Governo
dell'iniziativa intrapresa, finalizzata alla espressione dell'assenso
da parte del Governo ed "alla verifica della conformità delle
iniziative regionali con gli indirizzi politici generali dello Stato
(non solo, quindi, con quelli di politica estera) e della
riconducibilità delle stesse nell'ambito della competenza
regionale";
b) dalla circostanza che "la stipulazione del Protocollo"
sarebbe intervenuta "fra enti non omologhi, arrogandosi la Regione il
ruolo proprio dello Stato nei rapporti con l'Argentina";
c) dalla circostanza che le materie oggetto della lettera di
intenti "atteso che l'accordo mira ad instaurare tra Regione Veneto e
Repubblica Argentina una vera e propria collaborazione sul piano, tra
l'altro, istituzionale ed economico" rientrerebbero nella sfera di
competenza statale, piuttosto che in quella della Regione.
2. - Il ricorso, come di recente affermato da questa Corte
(sentenza n. 507 del 2002) e come peraltro concordano le stesse
parti, deve essere scrutinato alla luce delle disposizioni
costituzionali sulla competenza vigenti nel momento in cui l'atto
all'origine del conflitto è stato adottato, non rilevando di norma
il successivo mutamento del parametro conseguente all'entrata in
vigore del nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione.
3. - Il ricorso è fondato.
Questa Corte ha più volte affermato che la sottoscrizione di
accordi con organi o enti esteri senza che la Regione abbia
preventivamente informato il Governo, quindi senza la necessaria
intesa o assenso, è di per sè lesiva della sfera di attribuzioni
statali (sentenze n. 204 e n. 290 del 1993; n. 212 del 1994; n. 332
del 1998). Il Governo deve, infatti, essere messo in grado, in
osservanza del principio di leale cooperazione, di verificare la
compatibilità di tali atti con gli indirizzi di politica estera,
riservati alla competenza dello Stato (sentenza n. 332 del 1998).
La "lettera di intenti" sottoscritta dal Presidente della Regione
Veneto senza la preventiva intesa o l'assenso del Governo, contenente
accordi tra la Regione Veneto e la Repubblica Argentina - esaminata
alla stregua dei parametri normativi invocati - è perciò lesiva
della sfera di attribuzioni dello Stato, indipendentemente da ogni
valutazione della riconducibilità delle materie trattate dalla
"lettera" stessa alla sfera di attribuzioni regionali.
La "lettera di intenti" deve essere, pertanto, annullata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta alla Regione Veneto il potere di
stipulare la "lettera di intenti" sottoscritta a Venezia il 31 marzo
1999 dal Presidente della Regione Veneto e, di conseguenza, annulla
tale atto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 gennaio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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