1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 124 SENTENZA 4 - 11 aprile 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Amministrazione pubblica - Incarichi di funzione dirigenziale generale conferiti a personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001 - Prevista cessazione decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo ('spoils system') - Violazione dei principi di imparzialita' e di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 19, comma 8, nel testo vigente prima dell'entrata in vigore dell'art. 40 del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150. - Costituzione, art. 97. (011C0236) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA Giudice, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 8,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), promosso dal Tribunale di Roma nel procedimento vertente
tra N. Z. e il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche
sociali ed altro con ordinanza dell'8 aprile 2010 iscritta al n. 256
del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 2010.
Visto l'atto di costituzione di N. Z.;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2011 il Giudice relatore
Sabino Cassese;
Udito l'avvocato Tommaso Di Nitto per N. Z.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Roma, con ordinanza dell'8 aprile 2010, ha
sollevato, in riferimento all'art. 97 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 8, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), nel
testo vigente prima dell'entrata in vigore dell'art. 40 del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo
2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del
lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni), «nella parte in cui dispone che gli incarichi di
funzione dirigenziale generale di cui al comma 5-bis, limitatamente
al personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs.
n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla
fiducia al Governo».
La disposizione censurata stabilisce quanto segue: «Gli incarichi
di funzione dirigenziale di cui al comma 3, al comma 5-bis,
limitatamente al personale non appartenente ai ruoli di cui
all'articolo 23, e al comma 6, cessano decorsi novanta giorni dal
voto sulla fiducia al Governo».
1.1. - Il Tribunale rimettente riferisce che al ricorrente nel
giudizio principale, dirigente di ricerca di primo livello
professionale dell'Istat, è stato conferito, ai sensi dell'art. 19,
commi 4 e 5-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 31 luglio 2007, l'incarico
dirigenziale di livello generale di coordinatore della Direzione
generale per il volontariato, l'associazionismo e le formazioni
sociali, nell'ambito del Ministero della solidarietà (poi Ministero
del lavoro, della salute e delle politiche sociali), con durata di
cinque anni (1° agosto 2007/31 luglio 2012). Tale incarico, secondo
quanto espone il giudice rimettente, è stato conferito al ricorrente
nel giudizio a quo nella sua qualità di soggetto non appartenente ai
ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001.
Secondo quanto riporta il Tribunale rimettente, con nota del 21
luglio 2008, il Ministero ha comunicato la scadenza ope legis del
predetto incarico, a decorrere dal 1° agosto 2007 (recte: 1° agosto
2008), ai sensi della disposizione censurata. Il giudice a quo
riferisce di essere stato quindi adito dal ricorrente nel giudizio
principale, che domanda: a) la dichiarazione di inefficacia della
revoca dell'incarico, con ordine di reintegrazione dalla data della
revoca stessa (14 agosto 2008) ovvero con accertamento del diritto ad
ottenere un incarico equivalente, nonchè la condanna al pagamento
delle differenze retributive maturate dalla data di attuazione della
revoca alla reintegra; b) in via subordinata, in caso di rigetto
della domanda di reintegra, la condanna al pagamento delle differenze
retributive dalla data di attuazione della revoca a quella di
scadenza dell'incarico (31 luglio 2012); c) in ogni caso, il
risarcimento del danno personale. Il Tribunale rimettente riferisce,
infine, che il Ministero si è costituito nel giudizio a quo,
eccependo la carenza di giurisdizione del giudice adito e chiedendo
il rigetto della domanda.
1.2. - Preliminarmente, il giudice a quo ritiene che sussista la
propria giurisdizione in quanto «il conferimento e la revoca di
incarichi dirigenziali mantengono la natura di determinazioni assunte
dall'amministrazione con la capacità e i poteri del privato datore
di lavoro, come [...] tutti gli atti attinenti ai profili
organizzativi e gestionali di rapporti di lavoro già costituiti», in
base all'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, al cui impianto
non avrebbe apportato modifiche la legge n. 145 del 2002. Del resto,
il giudice rimettente richiama in proposito la giurisprudenza di
questa Corte secondo cui «la inammissibilità delle questioni
incidentali di legittimità costituzionale, sotto il profilo della
carenza di giurisdizione del giudice a quo, può verificarsi solo
quando il difetto di giurisdizione emerga ictu oculi, cioè in modo
macroscopico e manifesto (ex multis, sentenze n. 156 del 2007 e n.
144 del 2005).
1.3. - In punto di rilevanza, il giudice rimettente ritiene che
al caso di specie, che riguarda un «incarico dirigenziale di livello
generale ma "non apicale" [...] conferito a soggetto non appartenente
ai ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001», sia
applicabile l'art. 19, comma 8, del d.lgs. n. 165 del 2001, nella
formulazione precedente rispetto a quella attualmente vigente, che
prevedeva, anche per tale tipologia di incarichi, la cessazione
automatica decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo.
Infatti, secondo il giudice rimettente, nonostante l'art. 40, comma
1, lettera g), del d.lgs. n. 150 del 2009 abbia sottratto gli
incarichi di cui al comma 5-bis all'applicazione del censurato
meccanismo di cessazione automatica, tuttavia quest'ultimo
continuerebbe ad applicarsi per le cessazioni che, come quella in
esame, si siano verificate prima dell'entrata in vigore della nuova
normativa, in base al principio «tempus regit actum» di cui all'art.
11 disp. prel. cod. civ. Per tali ragioni, dunque, ad avviso del
Tribunale rimettente, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 19, comma 8, del d.lgs. n. 165 del 2001, nella versione
antecedente alle modifiche introdotte dall'art. 40 del d.lgs. n. 150
del 2009, è rilevante, risultando «evidente che il suo accoglimento
renderebbe illegittima la cessazione anticipata dell'incarico e
consentirebbe alla parte ricorrente di richiedere l'accoglimento
delle pretese azionate, in particolare di quelle risarcitorie».
1.4. - Nel merito, il giudice a quo afferma l'illegittimità
costituzionale della disposizione censurata, a tale scopo ampiamente
riportando, nella propria ordinanza di rimessione, la giurisprudenza
costituzionale in materia di spoils system. Il giudice rimettente
richiama in particolare le sentenze n. 81 del 2010 e n. 161 del 2008,
con le quali questa Corte ha stabilito che i principi da essa sanciti
con riferimento agli incarichi dirigenziali non apicali conferiti a
dirigenti di ruolo trovano applicazione anche nel caso degli
incarichi dello stesso tipo conferiti a soggetti esterni.
In primo luogo, il giudice a quo rileva che questa Corte, con la
sentenza n. 161 del 2008, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 161, del decreto legge 3 ottobre
2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2006, n. 286, nella parte in cui disponeva la cessazione automatica,
salvo conferma, degli incarichi conferiti a dirigenti di pubbliche
amministrazioni non appartenenti ai ruoli di cui all'art. 23 del
d.lgs. n. 165 del 2001, conferiti prima del 17 maggio 2006. In tale
occasione - osserva il giudice rimettente - questa Corte ha stabilito
che «la natura esterna dell'incarico non costituisce un elemento in
grado di diversificare in senso fiduciario il rapporto di lavoro
dirigenziale», con la conseguenza che anche per i dirigenti esterni -
così come ha previsto la sentenza n. 103 del 2007 per i dirigenti
interni - il rapporto di lavoro deve essere «connotato da specifiche
garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale
da assicurare la tendenziale continuità dell'azione amministrativa e
una chiara distinzione funzionale fra i compiti di indirizzo politico
amministrativo e quelli di gestione».
In secondo luogo, il Tribunale rimettente richiama la sentenza n.
81 del 2010, con la quale questa Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 161, del decreto legge n. 262 del
2006, nella parte in cui disponeva la cessazione automatica, salvo
conferma, degli incarichi conferiti, prima del 17 maggio 2006, a
soggetti esterni di particolare e comprovata qualificazione
professionale. Anche in tal caso - rileva il giudice a quo - questa
Corte ha ribadito «la ininfluenza, sul piano funzionale, del fatto
che l'atto di attribuzione di una determinata funzione dirigenziale
ad un dirigente esterno, dipendente di altra amministrazione, e il
correlato contratto individuale non si innestino su un rapporto di
lavoro dirigenziale già esistente con la stessa amministrazione». Di
conseguenza, ad avviso del rimettente, i principi affermati con la
sentenza n. 161 del 2008 sono stati ritenuti applicabili da questa
Corte, con la pronuncia n. 81 del 2010, anche quando «l'incarico
dirigenziale esterno [...] sia stato conferito non a dirigenti
dipendenti da altre amministrazioni, ma a soggetti privi di status
dirigenziale, che abbiano particolare e comprovata qualificazione
professionale».
Ad avviso del giudice a quo, le predette considerazioni -
relative in particolare «alla inidoneità della natura esterna
dell'incarico a connotare in senso fiduciario il rapporto di lavoro
dirigenziale», «sono chiaramente applicabili alla fattispecie in
esame, comportando l'illegittimità della relativa disciplina».
2. - È intervenuto in giudizio, con atto depositato in data 11
ottobre 2010, il ricorrente nel giudizio principale, chiedendo
l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale
sollevata. La parte privata osserva che, benchè lo stesso
legislatore, mostrandosi consapevole dell'incostituzionalità della
norma censurata, abbia deciso di abrogarla (art. 40, comma 1, lettera
g) del d.lgs. n. 150 del 2009), nel lasso temporale di applicazione
della stessa il ricorrente è stato rimosso dall'incarico
dirigenziale, con conseguente rilevanza della questione sollevata.
Nel merito, la parte privata intervenuta richiama la giurisprudenza
costituzionale secondo cui la decadenza ex lege di incarichi
dirigenziali non apicali, quale quello di specie, viola, in carenza
di garanzie procedimentali, i principi costituzionali di buon
andamento e imparzialità, sottolineando in particolare che tali
conclusioni «non mutano neppure nel caso in cui l'incarico
dirigenziale sia stato conferito ad un soggetto esterno
all'amministrazione conferente». In prossimità dell'udienza, il
ricorrente nel giudizio principale ha depositato una memoria,
ribadendo quanto affermato nell'atto di costituzione e insistendo per
l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale
sollevata

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Roma, con ordinanza dell'8 aprile 2010, ha
sollevato, in riferimento all'art. 97 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 8, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), nel
testo vigente prima dell'entrata in vigore dell'art. 40 del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo
2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del
lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni), «nella parte in cui dispone che gli incarichi di
funzione dirigenziale generale di cui al comma 5-bis, limitatamente
al personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs.
n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla
fiducia al Governo».
Il Tribunale rimettente ritiene che la disposizione censurata sia
in conflitto con i principi costituzionali di imparzialità e buon
andamento della pubblica amministrazione. Il giudice a quo argomenta
in base alla giurisprudenza costituzionale in materia di spoils
system, richiamando, in particolare, le sentenze n. 81 del 2010 e n.
161 del 2008, con le quali questa Corte ha stabilito che le ragioni
da essa poste a fondamento della dichiarazione di illegittimità
costituzionale di meccanismi di spoils system riferiti a incarichi
dirigenziali non apicali conferiti a dirigenti di ruolo trovano
applicazione anche nel caso in cui incarichi dello stesso tipo siano
conferiti a soggetti esterni.
2. - La questione è fondata.
3. - Preliminarmente, è utile sia ricostruire il contesto
normativo nel quale si inserisce la disposizione censurata, sia
richiamare la giurisprudenza costituzionale rilevante in materia.
L'ambito di applicazione dell'art. 19, comma 8, del d.lgs. n. 165
del 2001, che dispone la cessazione di incarichi dirigenziali quale
effetto automatico del mutamento di governo, ha subito diverse
modificazioni nel corso del tempo.
Originariamente limitato ai soli incarichi di cui all'art. 19,
comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001 (segretario generale di
ministeri, direzione di strutture articolate al loro interno in
uffici dirigenziali generali e incarichi di livello equivalente),
tale meccanismo di spoils system è stato successivamente esteso agli
incarichi di livello dirigenziale generale, nonchè di livello
dirigenziale non generale, in ragione delle particolari
caratteristiche soggettive del titolare dell'incarico, cioè nelle
ipotesi in cui tali incarichi fossero conferiti a dirigenti pubblici
non appartenenti ai ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs. n. 165 del
2001 o anche a soggetti esterni che non fossero dirigenti pubblici.
In particolare, l'art. 2, comma 159, del decreto-legge 3 ottobre
2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2006, n. 286, con una disposizione destinata ad applicarsi in via
permanente (a regime), ha modificato il testo dell'art. 19, comma 8,
del d.lgs. n. 165 del 2001, estendendo l'applicazione del meccanismo
di spoils system in esame agli incarichi dirigenziali di cui al comma
5-bis dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, limitatamente al
personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs. n.
165 del 2001, e a quelli di cui al comma 6 del medesimo art. 19
(incarichi conferiti «a persone di particolare e comprovata
qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli
dell'Amministrazione»). Inoltre, con riferimento a queste stesse
tipologie di incarichi, l'art. 2, comma 161, del d.l. n. 262 del
2006, ha previsto un meccanismo di spoils system applicabile in via
transitoria (una tantum), stabilendo che tali incarichi, conferiti
prima del 17 maggio 2006, cessassero ove non confermati entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto.
Il meccanismo transitorio (una tantum) è stato dichiarato
illegittimo da questa Corte, sia nella parte in cui si riferiva agli
incarichi di cui al comma 5-bis dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del
2001 (sentenza n. 161 del 2008), sia nella parte in cui si applicava
agli incarichi di cui al comma 6 del medesimo articolo (sentenza n.
81 del 2010). Il corrispondente meccanismo permanente (a regime),
sulla cui base è intervenuta la decadenza ope legis contestata nel
giudizio principale, è stato invece abrogato dal legislatore, che,
con l'art. 40 del d.lgs. n. 150 del 2009, ha ripristinato
l'originario ambito di applicazione dell'art. 19, comma 8, del d.lgs.
n. 165 del 2001, attualmente applicabile alle sole posizioni
dirigenziali di cui al comma 3 del medesimo articolo. Tale
abrogazione peraltro non influisce sulla rilevanza della questione di
legittimità costituzionale sollevata con l'ordinanza in epigrafe,
atteso che essa è intervenuta successivamente all'adozione del
provvedimento impugnato nel giudizio a quo, la cui legittimità deve
essere dunque valutata dal rimettente in base al quadro normativo
vigente al momento della sua adozione.
4. - Ciò premesso, la questione di legittimità costituzionale
investe una disposizione che, nella parte censurata, prevede un
meccanismo di spoils system dalle seguenti caratteristiche: a) sotto
il profilo oggettivo, cioè del tipo e livello di incarico conferito,
riguarda i titolari di tutti gli incarichi previsti dall'art. 19 del
d.lgs. n. 165 del 2001, compresi in particolare gli incarichi di
livello dirigenziale generale, come quello cui la disposizione è
stata applicata nella fattispecie oggetto del giudizio a quo; b)
sotto il profilo soggettivo, cioè della provenienza del titolare
dell'incarico, si applica agli incarichi a dirigenti pubblici non
appartenenti ai ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001
(art. 19, comma 5-bis del d.lgs. n. 165 del 2001); c) sotto il
profilo dell'efficacia nel tempo, opera a regime, essendo cioè
destinato a trovare applicazione in occasione di ogni futuro
avvicendamento di governo.
Quanto al primo profilo, questa Corte ha più volte affermato
l'illegittimità costituzionale di meccanismi di spoils system
riferiti ad incarichi dirigenziali che comportino l'esercizio di
compiti di gestione, cioè di «funzioni amministrative di esecuzione
dell'indirizzo politico» (sentenze n. 224 e n. 34 del 2010, n. 390 e
351 del 2008, n. 104 e n. 103 del 2007), ritenendo, di converso,
costituzionalmente legittimo lo spoils system quando riferito a
posizioni apicali (sentenza n. 233 del 2006), del cui supporto
l'organo di governo «si avvale per svolgere l'attività di indirizzo
politico amministrativo» (sentenza n. 304 del 2010). Non vi è dubbio
che la disposizione censurata si riferisca ad incarichi che
comportano esercizio di funzioni di gestione amministrativa. Più in
particolare, essa si applica, ed ha trovato applicazione nella
fattispecie oggetto del giudizio principale, ad una tipologia di
incarichi (incarichi dirigenziali di livello generale
dell'amministrazione dello Stato) con specifico riferimento ai quali
questa Corte ha già avuto modo di dichiarare l'illegittimità
costituzionale di meccanismi di cessazione automatica disposti in via
transitoria dal legislatore (sentenza n. 103 del 2007).
Sotto il secondo profilo, relativo alle caratteristiche del
soggetto cui l'incarico viene conferito, questa Corte, come già
ricordato, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, nella parte in cui esso
si applicava agli incarichi a dirigenti pubblici non appartenenti ai
ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001 (sentenza n. 161
del 2008). Con tale pronuncia, pertanto, è stato dichiarato
illegittimo un meccanismo di spoils system transitorio (una tantum)
del tutto analogo, sotto il profilo soggettivo, a quello previsto, a
regime, dalla disposizione attualmente censurata. In tale occasione,
questa Corte ha osservato che «la natura esterna dell'incarico non
costituisce un elemento in grado di diversificare in senso fiduciario
il rapporto di lavoro dirigenziale, che deve rimanere caratterizzato,
sul piano funzionale, da una netta e chiara separazione tra attività
di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie». Da ciò
consegue che «anche per i dirigenti esterni il rapporto di lavoro
instaurato con l'amministrazione che attribuisce l'incarico deve
essere - come questa Corte ha già avuto modo di affermare con la
citata sentenza n. 103 del 2007 - connotato da specifiche garanzie,
le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale da
assicurare la tendenziale continuità dell'azione amministrativa e
una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo
politico-amministrativo e quelli di gestione» (sentenza n. 161 del
2008; successivamente, sentenza n. 81 del 2010).
Sotto il terzo profilo, ossia l'efficacia nel tempo, la
disposizione censurata - diversamente da quanto prevedeva la norma
dichiarata illegittima con la sentenza n. 161 del 2008 - non ha
carattere transitorio e non opera una tantum, ma introduce un
meccanismo di spoils system a regime. Tale differenza, rispetto ad
analoghi meccanismi dichiarati illegittimi da questa Corte con
precedenti pronunce, non può indurre ad una diversa conclusione in
punto di legittimità costituzionale. Se è illegittima una norma
che, per una sola volta e in via transitoria, disponga la cessazione
automatica di incarichi dirigenziali, a prescindere da ogni
valutazione circa l'operato dei dirigenti, a maggior ragione deve
ritenersi illegittima una disposizione che consenta di replicare un
simile meccanismo per un numero indeterminato di future occasioni.
5. - Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 19, comma 8, d.lgs. n. 165 del 2001, nella parte in cui
dispone che gli incarichi di funzione dirigenziale generale di cui al
comma 5-bis, limitatamente al personale non appartenente ai ruoli di
cui all'art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta
giorni dal voto sulla fiducia al Governo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 8,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), nel testo vigente prima dell'entrata in vigore dell'art.
40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della
legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della
produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle
pubbliche amministrazioni), nella parte in cui dispone che gli
incarichi di funzione dirigenziale generale di cui al comma 5-bis,
limitatamente al personale non appartenente ai ruoli di cui all'art.
23 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni dal
voto sulla fiducia al Governo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria l'11 aprile 2011

Il direttore della cancelleria: Melatti