1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 19-9-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 609 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 marzo 1996
Ordinanza emessa il 27 marzo 1996 dal tribunale di Avezzano nel procedimento civile promosso da Carattoli Gabriella ed altre contro Comune di Massa D'Albe Espropriazione per pubblica utilita' - Occupazioni appropriative intervenute anteriormente al 30 settembre 1996 - Criteri di liquidazione del danno in misura ridotta rispetto al valore venale degli immobili - Violazione del principio di uguaglianza per l'ingiustificata equiparazione quanto agli effetti patrimoniali di una fattispecie illecita ad una procedura legittima - Incidenza sul diritto di difesa - Violazione dei principi di legalita', imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 65; decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359. - Costituzione, artt. 3, 24, 42, comma terzo, e 97, commi primo e secondo. (007C1097) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 19-9-2007)

IL TRIBUNALE

Riunito in Camera di consiglio, ha emesso la seguente ordinanza
nella causa civile di primo grado iscritta al n. 906 del ruolo
generale per gli affari contenziosi dell'anno 1980 posta in
deliberazione all'udienza collegiale del 17 gennaio 1996 e vertente
tra Carattoli Gabriella; Carattoli Domenica; Carattoli Elena e
Carattoli Maria, elettivamente domiciliate in Avezzano, presso lo
studio del procuratore avv. Anselmo Serone che le rappresenta e
difende per procura a margine dell'atto di citazione e Comune di
Massa D'Albe, contumace.
Conclusioni per gli attori
Piaccia all'onorevole Tribunale adito accogliere la domanda
attrice ed in conseguenza condannare il Comune di Massa D'Albe a
risarcire gli attori di tutti i danni subiti nonchè a pagare il
terreno occupato nella misura che l'on.le Tribunale riterrà dovuta,
esaminata la relazione ed i chiarimenti del CTU, con rivalutazione
monetaria secondo gli indici Istat e gli interessi fino al saldo. Con
vittoria di spese, diritti ed oneri di causa a favore dell'avv.
Anselmo Serone antistatario.

Svolgimento del processo

Con atto di citazione notificato il 25 novembre 1908, Carattori
Gabriella, Carattoli Domenica, Carattoli Elena e Carattoli Maria in
persona del suo procuratore Caringi Antonio, convenivano davanti al
Tribunale di Avezzano il Comune di Massa d'Albe, affermando di essere
proprietarie di un terreno sito nel territorio del comune suddetto,
località Pedicone (nel catasto dell'Aquila particella n. 22 foglio
n. 25), sul quale stavano per intraprendere i lavori di costruzione
di un fabbricato sulla base della licenza rilasciatagli dal comune
convenuto in data 26 giugno 1973.
Deducevano le attrici che il Comune di Massa d'Albe aveva però
occupato arbitrariamente 680 mq. del terreno suddetto, installandovi
un depuratore ed impedendo così la realizzazione della costruzione
già autorizzata.
Non avendo il comune risarcito alcun danno fin dal 1973, anno
dell'occupazione, nonostante le sollecitazioni ricevute, le attrici
decidevano di adire le vie legali.
Il Comune di Massa d'Albe rimaneva contumace, anche se nel corso
della prima udienza compariva informalmente il sindaco, che
prospettava la possibilità di un bonario componimento.
Acquisita la licenza rilasciata dal Comune di Massa d'Albe il
26 giugno 1973, assunte alcune testimonianze ed esperita una
consulenza tecnica d'ufficio, il 9 giugno 1987 venivano precisate le
conclusioni e, dopo una serie di rinvii d'ufficio, la causa veniva
trattenuta in decisione il 6 ottobre 1993.
Con ordinanza collegiale del 13/25 ottobre 1993 la causa veniva
rimessa sul ruolo istruttorio per accertare la data della
trasformazione irreversibile del fondo per effetto della
realizzazione dell'inceneritore da parte del Comune di Massa d'Albe e
per stabilire il valore della superficie occupata tenendo conto
dell'edificabilità del suolo, nonchè l'eventuale decremento di
valore subito dalla porzione di terreno non occupata. Dopo alcuni
rinvii provocati dal ritardo del CTU nel deposito del supplemento di
CTU, il 25 gennaio 1995 venivano precisate dalle attrici le
conclusioni e dopo due rinvii cagionati dalle operazioni elettorali e
dall'astensione dalle udienze degli avvocati e procuratori, la causa
veniva trattenuta in decisione il 17 gennaio 1996.

Motivi della decisione

Ritiene il tribunale che a seguito dell'entrata in vigore
dell'art. 1, comma 65, legge 28 dicembre 1995, n. 549, a decorrere
dal 1° gennaio 1996 (vedi art. 244), e della conseguente estensione
alle ipotesi di accessione invertita del criterio di determinazione
dell'indennità di esproprio stabilito dall'art. 5-bis del d.l.
n. 333/1992 convertito con modificazioni nella legge n. 359/1992,
debba essere sollevata d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto delle norme sopra citate, per
violazione degli articoli 3, 24, 42, terzo comma e 97, primo e
secondo comma della Costituzione.
Sotto il profilo della rilevanza, occorre anzitutto sottolineare
come l'art. 1, comma 65, legge 28 dicembre 1995, n. 549, disponendo
l'applicazione del summenzionato art. 5-bis in tutti i casi in cui
non sia stata determinata in via definitiva l'entità del
risarcimento del danno alla data di conversione del d.l. n. 333/1992,
si riferisca inequivocamente alla fattispecie di accessione
invertita, od occupazione appropriativa, poichè solo per esse la
giurisprudenza della suprema Corte ha configurato in capo al soggetto
privato della proprietà di un fondo un credito di natura
risarcitoria commisurato al valore di mercato del fondo stesso,
parlandosi invece di indennità nelle procedure di occupazione
d'urgenza e di espropriazione.
Sempre in punto di rilevanza, ma questa volta in fatto, va detto
che nella presente causa si controverte in ordine al diritto di
Carattoli Gabriella, Domenica, Elena e Maria al risarcimento del
danno derivante dell'occupazione ed irreversibile trasformazione del
fondo di loro proprietà edificabile (vedi licenza edilizia
rilasciata il 26 giugno 1973), da parte del Comune di Massa d'Albe,
che vi ha realizzato un inceneritore comunale senza addivenire alla
tempestiva adozione di un provvedimento di esproprio. Nel caso di
specie la CTU espletata ha stimato il valore di mercato del fondo
occupato, all'epoca dell'irreversibile trasformazione dello stesso
per effetto della realizzazione dell'opera pubblica, ma nonostante la
contumacia del Comune di Massa d'Albe, tale stima non può
considerarsi definitiva, non essendo intervenuta sul punto sentenza
passata in giudicato, con la conseguenza che in base alle norme
sopravvenute e sottoposte al vaglio della Consulta, alle attrici
spetterebbe una somma determinata a norma dell'art. 13, terzo comma,
legge n. 2892 del 1885 (e cioè sulla base della media del valore
venale e dei fitti coacervati dell'ultimo decennio), sostituendo ai
fitti coacervati il reddito domenicale rivalutato di cui agli
articoli 24 e seguenti del d.P.R. n. 917 del 1986, e riducendo
l'importo così determinato del 40%.
La questione di legittimità costituzionale degli articoli 1,
comma 65, legge 28 dicembre 1995, n. 549 e 5-bis, d.l. n. 333/1992
convertito con modificazioni nella legge n. 359/1992, appare a questo
collegio non manifestamente infondata in relazione agli articoli 3,
24, 42, terzo comma e 97, primo e secondo comma della Costituzione
per le ragioni di seguito indicate.
Si ha innanzitutto una violazione dell'art. 3 della Costituzione
in quanto con l'estensione alle ipotesi di accessione invertita del
criterio indennitario di cui all'art. 5-bis, d.l. n. 333/1992, i
proprietari di fondi occupati illecitamente della pubblica
amministrazione, che non abbiano percepito il risarcimento del danno
subito in base a sentenza passata in giudicato o a transazione
intervenuta prima dell'entrata in vigore del d.l. n. 333/1992,
percepiscono solo una reintegrazione parziale del proprio patrimonio,
commisurata all'indennità di espropriazione, a differenza dei
soggetti che per puro caso abbiano ricevuto il valore di mercato dei
fondi di loro proprietà abusivamente occupati in base a titoli
giudiziali o convenzionali definitivi anteriori all'entrata in vigore
del d.l. n. 333/1992, ed a differenza di tutti gli altri soggetti che
all'epoca dell'abusiva occupazione abbiano dovuto sopportare altre
attività illecite della pubblica amministrazione, che conservano il
diritto alla reintegrazione integrale del proprio patrimonio ad opera
dell'autore del fatto illecito in base al principio del neminem
leadere, chiaramente espresso dall'art. 2043 cod. civ. La suddetta
descriminazione appare particolarmente odiosa in quanto l'innovazione
normativa è venuta ad incidere su diritti di credito al controvalore
dei fondi abusivamente occupati, che già dovevano ritenersi
acquisiti al patrimonio dei privati vittime di occupazioni
illegittime avvenute prima del 1° gennaio 1996 (data di entrata in
vigore dell'art. 1, comma 65, legge n. 549/1995), e ciò in quanto è
principio consolidato (vedi art. 1219 n. 1 cod. civ.) che
l'obbligazione risarcitoria, appartenente alla categoria delle
obbligazioni di valore, sorga fin dalla data di consumazione
dell'illecito, di talchè sotto tale profilo risulta violato anche il
diritto di difesa dei privati vittime di occupazioni abusive,
tutelato dall'art. 24, secondo comma Cost.
Sempre in relazione all'art. 3 della Costituzione ed al principio
di ragionevolezza in esso espresso, la normativa in esame dev'essere
censurata, in quanto per esigenze di contenimento della spesa
pubblica, ha annullato la distinzione esistente tra risarcimento del
danno per atto illecito ed indennità di espropriazione, equiparando
sotto il profilo delle conseguenze patrimoniali fattispecie
nettamente distinte quali quella dell'occupazione appropriativa e
quella dell'espropriazione. Ed invero, come riconosciuto dalla stessa
Consulta (vedi Corte cost. 16 dicembre 1993, n. 442), in presenza di
un procedimento espropriativo rispettoso dei requisiti formali e
sostanziali stabiliti dalla legge, il sacrificio subito dal privato
può essere ristorato attraverso la corresponsione di un indennizzo
non equivalente al valore di mercato del fondo espropriato, così
come stabilito dall'art. 42, terzo comma Cost., ma quando la perdita
della proprietà privata discende dalla costruzione dell'opera
pubblica abusivamente realizzatavi, il sacrificio subito dal privato,
non collegato all'esercizio del potere discrezionale della pubblica
amministrazione, ma ad un comportamento illecito, dev'essere
integralmente risarcito.
Viene qui in rilievo anche la violazione dell'art. 42, terzo
comma, Cost., in quanto la proprietà privata, i cui modi di acquisto
sono regolati dalla legge (art. 42, secondo comma, Cost.), può
essere espropriata nei casi da essa stabiliti, mentre con
l'innovazione normativa introdotta, limitata peraltro al solo profilo
delle conseguenze patrimoniali, si è voluta creare una sorta di
espropriazione di fatto legalizzata, sottratta ad ogni forma di
controllo pubblico e privato, nonchè all'osservanza delle norme
sulla competenza, ma soprattutto ancorata, quanto ai presupposti,
anzichè a requisiti formali e sostanziali predeterminati per legge,
ad un comportamento illecito della pubblica amministrazione.
L'equiparazione dell'accessione invertita all'espropriazione
appare irragionevole e contrastante con l'art. 3 della Costituzione,
non solo perchè pone sullo stesso piano quanto agli effetti
patrimoniali una fattispecie illecita ad una procedura legittima, ma
anche perchè trascura il fatto che nell'accessione invertita non
esiste un potere di intervento del privato nel corso della procedura,
nè la possibilità della cessione volontaria, e la prescrizione
estintiva del diritto è quinquennale (vedi art. 2947 cod. civ.),
mentre nell'espropriazione il privato può intervenire nel corso
della procedura presentando osservazioni, o impugnando gli atti
preliminari, può optare per la cessione volontaria usufruendo di
maggiori benefici economici e la prescrizione estintiva ha durata
decennale (vedi art. 2946 cod. civ.).
Da ultimo deve affermarsi la contrarietà della normativa in
esame rispetto all'art. 97, primo e secondo comma della Costituzione,
che sancisce il principio di legalità, imparzialità e buona
amministrazione, imponendo altresì la ripartizione interna delle
competenze e la determinazione delle attribuzioni e delle
responsabilità dei funzionari pubblici. Ed invero la previsione di
una forma di ablazione svincolata da qualsiasi presupposto di forma e
di sostanza e caratterizzata solo dalla destinazione all'interesse
pubblico dell'opera realizzata, contrasta in modo netto col principio
di legalità dell'attività amministrativa, elude la disciplina
normativa in materia di controlli e di competenze dei comuni, delle
province, delle regioni e dello Stato, e favorisce il comportamento
illecito dei pubblici funzionari, poichè è indubbio che la
celerità e la mancanza di controlli garantiti da una procedura
ablatoria di mero fatto, favorirà il ricorso all'accessione
invertita, trasformando la patologia del procedimento amministrativo
in regola di amministrazione e relegando la procedura espropriativa
nelle aule dei dibattiti accedemici, con grave sacrificio delle
garanzie dovute ai privati cittadini e delle esigenze di controllo
della spesa pubblica.

P. Q. M.
Sospende il giudizio ed ordina rimettersi gli atti alla Corte
costituzionale affinchè si pronunci sulla questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli articoli 1, comma 65,
legge 28 dicembre 1995, n. 549 e 5-bis del d.l. n. 333/1992,
convertito con modificazioni nella legge n. 359/1992, ritenuta non
manifestamente infondata da questo Collegio in relazione agli
articoli 3, 24, 42, terzo comma e 97, primo e secondo comma della
Costituzione per le ragioni esposte in motivazione.
Dispone che la presente ordinanza sia a cura della cancelleria
notificata alle parti ed alla Presidenza del Consiglio dei ministri
nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato.
Così deciso in Avezzano, addì 6 marzo 1996.
Il Presidente: Adamo
Il giudice estensore: Picaro
07C1097