1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 20-2-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 gennaio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 gennaio 2013 (della Provincia autonoma di Trento). Sanita' pubblica - Attivita' libero professionale intramuraria - Procedure e condizioni per l'acquisizione dei luoghi necessari a esercitarla - Obbligo di "ricognizione straordinaria" entro il 31 dicembre 2012 degli spazi disponibili, possibilita' di autorizzare le aziende sanitarie ad acquisire spazi ambulatoriali esterni (previo parere del collegio di direzione o di una commissione paritetica) ovvero ad adottare un programma sperimentale di svolgimento, in via residuale, dell'attivita' presso gli studi privati di professionisti collegati in rete, cessazione al 31 dicembre 2012 delle autorizzazioni rilasciate ai sensi dell'art. 22-bis, comma 3, del decreto-legge n. 223 del 2006, riferimento all'emanazione di linee-guida da parte di Regioni e Province autonome - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata normazione statale di dettaglio in materia sanitaria - Violazione della competenza legislativa e dell'autonomia amministrativa della Provincia autonoma - Esorbitanza dalla competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica - Inosservanza del principio dell'accordo nei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali - Contrasto con le norme statutarie disciplinanti il concorso agli obiettivi di finanza pubblica da parte delle Province autonome e il coordinamento delle aziende sanitarie. - Decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, art. 2, comma 1, lett. b), sostitutivo del primo e secondo periodo dell'art. 1, comma 4, della legge 3 agosto 2007, n. 120. - Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 9, n. 10), 16 e 104, nonche' Titolo VI, in particolare art. 79, commi 3 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, in particolare art. 2; Costituzione, artt. 117 e 119, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Sanita' pubblica - Attivita' libero professionale intramuraria - Procedure e condizioni per l'acquisizione dei luoghi necessari a esercitarla - Obbligo di "ricognizione straordinaria" entro il 31 dicembre 2012 degli spazi disponibili, possibilita' di autorizzare le aziende sanitarie ad acquisire spazi ambulatoriali esterni (previo parere del collegio di direzione o di una commissione paritetica) ovvero ad adottare un programma sperimentale di svolgimento, in via residuale, dell'attivita' presso gli studi privati di professionisti collegati in rete, cessazione al 31 dicembre 2012 delle autorizzazioni rilasciate ai sensi dell'art. 22-bis, comma 3, del decreto-legge n. 223 del 2006, riferimento all'emanazione di linee-guida da parte di Regioni e Province autonome - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata normazione statale con carattere autoapplicativo in materia sanitaria - Violazione della disposizione di attuazione statutaria che esclude la diretta applicazione di norme statali nelle materie provinciali. - Decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, art. 2, comma 1, lett. b), sostitutivo del primo e secondo periodo dell'art. 1, comma 4, della legge 3 agosto 2007, n. 120. - D.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Sanita' pubblica - Attivita' libero professionale intramuraria - Procedure e condizioni per l'acquisizione dei luoghi necessari a esercitarla - Richiamo alle "misure previste dall'articolo 15 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95" (facente obbligo di ridurre i posti letto ospedalieri) - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciato rinvio a disposizione statale di dettaglio in materia sanitaria, impugnata dalla medesima Provincia autonoma con altro ricorso (n. 156 del 2012), non ancora deciso - Conseguente illegittimita' della norma rinviante - Violazione della disposizione di attuazione statutaria che esclude la diretta applicazione di norme statali nelle materie provinciali. - Decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, art. 2, comma 1, lett. b), primo periodo. - Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 9, n. 10), 16 e 104, nonche' Titolo VI, in particolare art. 79, commi 3 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, in particolare art. 2; Costituzione, artt. 117 e 119, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Sanita' pubblica - Attivita' libero professionale intramuraria - Infrastruttura di rete per il collegamento in voce o in dati, in condizioni di sicurezza, tra l'ente o l'azienda e le singole strutture nelle quali vengono erogate le prestazioni di attivita' libero-professionale intramuraria, interna o in rete - Prevista predisposizione e attivazione, entro il 31 marzo 2013, da parte o su disposizione delle Regioni e delle Province autonome - Prevista fissazione con successivo decreto ministeriale, previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, delle modalita' tecniche di realizzazione - Prevista copertura dei costi di prima attivazione della rete mediante adeguata rideterminazione delle tariffe - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata normazione statale di dettaglio in materia sanitaria - Irrazionale interferenza nelle scelte organizzative locali - Violazione della competenza legislativa e dell'autonomia amministrativa delle Province autonome - Potenziale contrasto con la disposizione di attuazione statutaria che esclude la diretta applicazione di norme statali nelle materie provinciali e stabilisce un termine semestrale per l'adeguamento della legislazione provinciale - Lesione dell'autonomia finanziaria spettante alla Provincia autonoma (a livello generale e specificamente nel settore sanitario). - Decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, art. 2, comma 1, lett. c), limitatamente all'inserimento della lettera a-bis) nell'art. 1, comma 4, della legge 3 agosto 2007, n. 120. - Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 9, n. 10), 16 e 104, nonche' Titolo VI, in particolare art. 79, commi 3 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, in particolare art. 2; Costituzione, artt. 117 e 119, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Sanita' pubblica - Attivita' libero professionale intramuraria - Sanzioni per inosservanza delle norme sull'acquisizione degli spazi necessari a esercitarla - Decurtazione, in misura pari ad almeno il venti per cento, della retribuzione di risultato dei direttori generali delle strutture sanitarie pubbliche, per inadempienze non gravi - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciato difetto nella previsione censurata del carattere di principio fondamentale - Violazione della competenza legislativa provinciale in materia di sanita' - Contrasto con la disposizione di attuazione statutaria che esclude la diretta applicazione di norme statali nelle materie provinciali. - Decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, art. 2, comma 1, lett. h), modificativo dell'art. 1, comma 7, della legge 3 agosto 2007, n. 120. - Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 9, n. 10), 16 e 104, nonche' Titolo VI, in particolare art. 79, commi 3 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, in particolare art. 2; Costituzione, artt. 117 e 119, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Sanita' pubblica - Riorganizzazione dei comitati etici - Obbligo per ciascuna Regione e Provincia autonoma di rispettare il parametro di un comitato etico per ogni milione di abitanti - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione del principio di ragionevolezza (in rapporto alla dimensione demografica della ricorrente) - Difetto nella previsione censurata del carattere di principio fondamentale - Violazione della competenza legislativa provinciale in materia di sanita' - Lesione dell'autonomia finanziaria spettante alla Provincia autonoma (a livello generale e specificamente nel settore sanitario). - Decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, art. 12, comma 10. - Costituzione, art. 3 (artt. 117 e 119, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 9, n. 10), 16 e 104, nonche' Titolo VI, in particolare art. 79, commi 3 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, in particolare art. 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2). (13C00028) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 20-2-2013)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n.
2828 del 14 dicembre 2012 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da
procura speciale n. rep. 27816 del 18 dicembre 2012 (doc. 2), rogata
dal dott. Tommaso Sussarellu, Ufficiale rogante della Provincia,
dall'avv. prof Giandomenico Falcon (cod. fisc. FLCGDM45C06L736E) di
Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli (cod. fisc. PDRNCL56R01G428C)
dell'Avvocatura della Provincia di Trento e dall'avv. Luigi Manzi
(cod. fisc. MNZLGU34E15HSO1Y) di Roma, con domicilio eletto in Roma
nello studio di questi in via Confalonieri, n.5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'articolo 2, comma 1, lettera b);
dell'articolo 2, comma 1, lettera c), limitatamente alla
lettera a-bis) dell'art. 1, comma 4, della legge n. 120 del 2007;
dell'articolo 2, comma 1, lettera h);
dell'articolo 12, comma 10,
del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, Disposizioni urgenti per
promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di
tutela della salute, convertito, con modificazioni, nella legge 8
novembre 2012, n. 189, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 263 del
10 novembre 2012, suppl. ord. n. 201/L,
Per violazione:
degli articoli 9, n. 10), e 16 dello Statuto speciale
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige);
del Titolo VI dello Statuto speciale, ed in particolare
dell'articolo 79, commi 3 e 4;
dell'articolo 104 del medesimo Statuto speciale;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
dell'articolo 2;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268;
del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, in particolare
dell'articolo 2;
degli articoli 117 e 119 della Costituzione, in combinato
disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3;
del principio di ragionevolezza,
nelle parti, nei modi e per i profili di seguito illustrati.

Fatto

1. La competenza costituzionale e statutaria della Provincia autonoma
di Trento e la disciplina emanata nel suo esercizio.
Lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige attribuisce alle
Province autonome potestà legislativa concorrente in materia di
igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera,
e la corrispondente potestà amministrativa (art. 9, n. 10), e art.
16 St.).
La competenza della Provincia di Trento in materia di sanità si
è ampliata a seguito della riforma del Titolo V, in quanto ad essa
si estende la competenza di cui all'art. 117, comma 3, Cost., che,
secondo codesta Corte, è «assai più ampia» di quella prevista dallo
Statuto (sentt. 240/2007, 162/2007 e 181/2006). La Corte ha anche
osservato che «la sanità, d'altro canto, è ripartita fra la materia
di competenza regionale concorrente della "tutela della salute"
(terzo comma), la quale deve essere intesa come 'assai più ampia
rispetto alla precedente materia assistenza sanitaria e ospedalierà
(sentenze n. 181 del 2006 e n. 270 del 2005), e quella
dell'organizzazione sanitaria, in cui le Regioni possono adottare
'una propria disciplina anche sostitutiva di quella statalè
(sentenza n. 510 del 2002)» (sent. 328/2006, punto 3.1 del Diritto).
Anche in questo contesto, tuttavia, la competenza della Provincia
autonoma di Trento in materia sanitaria mantiene dei tratti di
specialità e di specificità.
Da un lato, infatti, è evidente che, comunque, l'autonomia della
ricorrente Provincia non può essere inferiore a quella ad essa
specificamente assicurata dalle disposizioni di attuazione dello
statuto, emanate con il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di
attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita') e con il d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di
igiene e sanità approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474).
L'art. 2, comma 2, d.P.R. n. 474/1975 dispone che «alle province
autonome competono le potestà legislative ed amministrative
attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti
sanitari», e aggiunge che «nell'esercizio di tali potestà esse
devono garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza
igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi
previsti dalle normative nazionale e comunitaria».
L'art. 3 d.P.R. n. 474/1975 elenca numerosi oggetti che restano
di competenza statale ma fra essi non rientra l'organizzazione della
libera professione intramuraria.
Dall'altro lato la speciale autonomia della Provincia di Trento
in campo sanitario ha ormai da quasi due decenni il suo risvolto nel
meccanismo di finanziamento del servizio sanitario provinciale, al
quale essa provvede con i mezzi del proprio bilancio, e non
attraverso il riparto del Fondo sanitario nazionale.
Infatti, in relazione all'assetto statutario delle competenze
sopra descritto e quale concorso delle Province autonome al
riequilibrio della finanza pubblica nazionale, già l'articolo 34,
comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, ha disposto che le
Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono al finanziamento
del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza
alcun apporto a carico del bilancio dello Stato, utilizzando
prioritariamente le entrate derivanti dai contributi sanitari e dalle
altre imposte sostitutive e, ad integrazione, le risorse dei propri
bilanci.
Del resto, questa specifica disposizione in tema di finanziamento
del servizio sanitario è parte del più ampio sistema dell'autonomia
finanziaria provinciale.
Il quadro statutario in materia finanziaria si caratterizza, tra
l'altro, per la previsione espressa di una disposizione volta a
disciplinare in modo completo i termini e le modalità del concorso
della Regione e delle Province autonome al conseguimento degli
obiettivi di perequazione e di solidarietà, nonchè all'assolvimento
degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento
comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa
statale (articolo 79, comma 1, St.). Tali misure «possono essere
modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'articolo 104
e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso
agli obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1».
L'art. 79, comma 3, stabilisce che, «al fine di assicurare il
concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo»; che fermi restando gli
obiettivi complessivi di finanza pubblica, «spetta alle province
stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilità interno e
provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento agli enti
locali, ai propri enti e organismi strumentali, alle aziende
sanitarie...», e che «non si applicano le misure adottate per le
regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale».
Inoltre, sono le province stesse che «vigilano sul raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al
presente comma ed esercitano sugli stessi il controllo successivo
sulla gestione dando notizia degli esiti alla competente sezione
della Corte dei conti».
Anche il comma 4 ribadisce che «le disposizioni statali relative
all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà,
nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità
interno, non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle
province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo».
La Provincia ha esercitato le proprie competenze in materia di
sanità disciplinando compiutamente la materia, anche con riferimento
all'organizzazione sanitaria, con la legge provinciale 23 luglio
2010, n. 16 (Tutela della salute in provincia di Trento); inoltre
l'esercizio dell'attività professionale dei dirigenti del ruolo
sanitario è regolato anche dall'articolo 32 della legge provinciale
10 febbraio 2005, n. 1.
Con deliberazioni della Giunta provinciale n. 1662 del 27
febbraio 1998, n. 3334 del 2000, n. 1758 del 1° settembre 2006 e n.
244 dell'8 febbraio 2008 sono state assunte direttive per
disciplinare l'esercizio dell'attività libero-professionale
intramuraria da parte del personale della dirigenza del ruolo
sanitario dipendente dall'Azienda provinciale per i servizi sanitari.
Con tali atti sono state anche disciplinate le modalità
dell'attività libero-professionale intramuraria. Il punto 5 della
Direttiva allegata alla deliberazione 244/2008 (doc. 3) regola
specificamente l'Organizzazione dell'attività intramuraria, anche in
relazione agli spazi.
Tale disciplina costituisce il quadro al cui interno l'azienda
sanitaria organizza e gestisce l'attività professionale
intramuraria.
La Provincia dispone dunque di una propria compiuta disciplina
delle attività di libera professione intramuraria svolta dai medici
del servizio pubblico.
2. La normativa statale impugnata.
Nella materia sanitaria è ora intervenuto il decreto-legge n.
158/2012, Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese
mediante un più alto livello di tutela della salute.
L'art. 2 di esso, inserito nel capo I, Norme per la
razionalizzazione dell'attività assistenziale e sanitaria, regola
l'Esercizio dell'attività libero professionale intramuraria,
modificando l'art. 1 legge n. 120/2007, Disposizioni in materia di
attività libero-professionale intramuraria e altre norme in materia
sanitaria.
In particolare:
l'articolo 2, comma 1, lettera b) contiene una disciplina
dettagliata delle azioni rivolte a procurare gli spazi necessari
all'attività professionale intramuraria;
l'articolo 2, comma 1, lettera c), introducendo la lettera
a-bis) dell'art. 1, comma 4, della legge n. 120 del 2007, detta una
disciplina analitica della predisposizione e attivazione, entro il 31
marzo 2013, da parte delle regioni e delle province autonome di
Trento e di Bolzano di una infrastruttura di rete per il collegamento
in voce o in dati, in condizioni di sicurezza, tra l'ente o l'azienda
e le singole strutture nelle quali vengono erogate le prestazioni di
attività libero professionale intramuraria, interna o in rete;
l'articolo 2, comma 1, lettera h), modificando l'art. 1 ,
comma 7, legge n. 120/2007, disciplina la decurtazione della
retribuzione di risultato pari ad almeno il 20 per cento quale
ulteriore specifica sanzione per le ipotesi di inadempienza non grave
dei direttori generali delle aziende, policlinici e di altri
istituti.
Nel capo III del d.l. n. 158/2012, Disposizioni in materia di
larmaci, è inserito l'art. 12, Procedure concernenti i medicinali,
il cui comma 10 reca i criteri per la riorganizzazione, da parte
delle Regioni e delle Province autonome, dei comitati etici istituiti
nel proprio territorio.
Ad avviso della ricorrente Provincia autonoma, le indicate
disposizioni dell'art. 2 nonchè il comma 10 dell'art. 12 risultano
illegittimi e lesivi delle proprie prerogative costituzionali per le
seguenti ragioni di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lett. b), per
violazione dei limiti della potestà legislativa statale concorrente.
L'art. 2, comma 1, lett. b) d.l. n. 158/2012 sostituisce il primo
ed il secondo periodo dell'art. 1, comma 4, legge n. 120/2007. Nel
nuovo testo quest'ultima disposizione stabilisce quanto segue: «Le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentite le
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative delle categorie
interessate, in coerenza con le misure di cui ai commi 1 e 2,
adottano provvedimenti tesi a garantire che le aziende sanitarie
locali, le aziende ospedaliere, le aziende ospedaliere universitarie,
i policlinici universitari a gestione diretta e gli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, di seguito denominati IRCCS
di diritto pubblico, provvedano, entro il 31 dicembre 2012, ad una
ricognizione straordinaria degli spazi disponibili e che si
renderanno disponibili in conseguenza dell'applicazione delle misure
previste dall'articolo 15 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,...
per l'esercizio dell'attività libero professionale, comprensiva di
una valutazione dettagliata dei volumi delle prestazioni rese
nell'ultimo biennio, in tale tipo di attività presso le strutture
interne, le strutture esterne e gli studi professionali. Sulla base
della ricognizione, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano possono autorizzare l'azienda sanitaria, ove ne sia
adeguatamente dimostrata la necessità e nel limite delle risorse
disponibili, ad acquisire, tramite l'acquisto o la locazione presso
strutture sanitarie autorizzate non accreditate, nonchè tramite la
stipula di convenzioni con altri soggetti pubblici, spazi
ambulatoriali esterni, aziendali e pluridisciplinari, per l'esercizio
di attività sia istituzionali sia in regime di libera professione
intramuraria ordinaria, i quali corrispondano ai criteri di
congruità e idoneità per l'esercizio delle attività medesime,
previo parere da parte del collegio di direzione di cui all'articolo
17 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni. Qualora quest'ultimo non sia costituito, il parere è
reso da una commissione paritetica di sanitari che esercitano
l'attività libero-professionale intramuraria, costituita a livello
aziendale. Le regioni e le province autonome nelle quali siano
presenti aziende sanitarie nelle quali risultino non disponibili gli
spazi per l'esercizio dell'attività libero professionale, possono
autorizzare, limitatamente alle medesime aziende sanitarie,
l'adozione di un programma sperimentale che preveda lo svolgimento
delle stesse attività, in via residuale, presso gli studi privati
dei professionisti collegati in rete, ai sensi di quanto previsto
dalla lettera a-bis) del presente comma, previa sottoscrizione di una
convenzione annuale rinnovabile tra il professionista interessato e
l'azienda sanitaria di appartenenza, sulla base di uno schema tipo
approvato con accordo sancito dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano. Le autorizzazioni di cui al comma 3 dell'articolo 22-bis
del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, cessano al 31
dicembre 2012. Le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano garantiscono, anche attraverso proprie linee guida, che le
aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere, le aziende
ospedaliere universitarie, i policlinici universitari a gestione
diretta e gli IRCCS di diritto pubblico gestiscano, con integrale
responsabilità propria, l'attività libero-professionale
intramuraria, al fine di assicurarne il corretto esercizio, in
particolare nel rispetto delle seguenti modalita[...]».
Come risulta dalla stessa complessità e farraginosità del testo
sopra riportato, la disposizione impugnata detta una disciplina
dettagliata della procedura, delle modalità e delle condizioni con
le quali questa Provincia e le strutture sanitarie provinciali
possono acquisire luoghi per l'attività libero-professionale
intramuraria.
Tale procedura contempla - tralasciando le ipotesi subordinate,
pure disciplinate dalla norma statale - i seguenti passaggi
principali: a) la Provincia adotta provvedimenti per far sì che le
strutture sanitarie «provvedano, entro il 31 dicembre 2012, ad una
ricognizione straordinaria degli spazi disponibili» per l'attività
libero-professionale intramuraria; b) sulla base di tale
ricognizione, la Provincia può autorizzare l'azienda sanitaria, ove
necessario, ad acquisire a titolo oneroso spazi ambulatoriali
esterni, previo parere da parte del collegio di direzione; c) se
nella Asl provinciale non risultano spazi disponibili per l'esercizio
dell'attività libero professionale intramuraria, la Provincia può
autorizzare «l'adozione di un programma sperimentale che preveda lo
svolgimento delle stesse attività, in via residuale, presso gli
studi privati dei professionisti collegati in rete, ai sensi di
quanto previsto dalla lettera a-bis) del presente comma».
La disciplina in questione è esaustiva ed autoapplicativa; essa
non richiede uno svolgimento normativo da parte della Provincia, ma
prevede solo un'attuazione amministrativa. Il primo periodo precisa
anche il contenuto della ricognizione straordinaria («comprensiva di
una valutazione dettagliata dei volumi delle prestazioni rese
nell'ultimo biennio, in tale tipo di attività presso le strutture
interne, le strutture esterne e gli studi professionali») ed il
termine entro cui dev'essere compiuta; il secondo periodo regola in
dettaglio l'acquisizione di spazi ambulatoriali esterni, precisando
anche i possibili strumenti utilizzabili e i possibili contraenti; il
quarto periodo disciplina minutamente il programma sperimentale di
svolgimento dell'attività intramuraria presso gli studi privati dei
professionisti collegati in rete.
Non si vede come tale disciplina potrebbe essere qualificata come
«di principio»: principio, semmai, potrebbe essere definito quello
della verifica della sufficienza degli spazi esistenti e (in caso di
insufficienza) quello della necessità di procurarli. Non è certo di
principio, invece, una disciplina che richiede solo di essere
applicata in via amministrativa, come fa la norma impugnata, nella
quale le iniziative e le misure praticabili, compresi i dettagli
procedurali, sono già definite dal legislatore statale.
Quanto sopra argomentato è pienamente corrispondente a quanto
stabilito da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n.
371/2008, avente ad oggetto la precedente disciplina della stessa
materia.
In particolare, i primi due commi dell'art. 1 legge n. 120/2007
stabiliscono (e stabilivano) che, «per garantire l'esercizio
dell'attività libero-professionale intramuraria, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano assumono le più idonee
iniziative volte ad assicurare gli interventi di ristrutturazione
edilizia, presso le aziende sanitarie locali..., necessari per
rendere disponibili i locali destinati a tale attivita'», e che «le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano procedono
all'individuazione e all'attuazione delle misure dirette ad
assicurare, in accordo con le organizzazioni sindacali delle
categorie interessate e nel rispetto delle vigenti disposizioni
contrattuali, il definitivo passaggio al regime ordinario del sistema
dell'attività libero-professionale intramuraria della dirigenza
sanitaria».
Tali norme costituiscono nella sostanza l'indicazione di un
principio quale quello sopra ipotizzato, e lasciano effettivamente
spazio alle Regioni: ed infatti esse non sono state impugnate dalla
Provincia autonoma di Trento nel ricorso deciso dalla citata
sentenza. Esse sono state contestate da altra Regione e codesta
Corte, nella sentenza n. 371/2008, ha dichiarato infondata la
questione in quanto «le disposizioni ivi contenute lasciano alla più
ampia discrezionalità delle Regioni e delle Province autonome di
Trento e di Bolzano (salva l'enunciazione di alcuni criteri, quali
quelli ricavabili dagli stessi commi 2 e 3, che hanno comunque
carattere generale) l'assunzione delle iniziative che esse reputino
più idonee ad assicurare l'effettuazione di quegli interventi di
ristrutturazione edilizia, presso le strutture sanitarie pubbliche,
occorrenti per la predisposizione dei locali da destinare allo
svolgimento dell'attività libero-professionale intramuraria» (punto
8): il che non si può dire, come visto, per il nuovo art. 1, comma
4, legge n. 120/2007, che non lascia affatto «discrezionalita'» alle
Regioni nell'assumere iniziative volte ad acquisire spazi per la
libera professione intramuraria. Infatti, mentre il precedente comma
4 dell'art. 1 disponeva che «tra le misure di cui al comma 2 può
essere prevista, ove ne sia adeguatamente dimostrata la necessità e
nell'ambito delle risorse disponibili, l'acquisizione di spazi
ambulatoriali esterni, aziendali e pluridisciplinari, per l'esercizio
di attività sia istituzionali sia in regime di libera professione
intramuraria, i quali corrispondano ai criteri di congruità e
idoneità per l'esercizio delle attività medesime, tramite
l'acquisto, la locazione, la stipula di convenzioni, previo parere
vincolante da parte del Collegio di direzione[...]», il nuovo comma
4, come visto, detta un'articolata ed esaustiva disciplina sulle
iniziative da adottare.
Peraltro, anche il precedente comma 4 è stato annullato dalla
sent. n. 371/2008, nella parte in cui prevedeva il parere
«vincolante» del Collegio di direzione: la Corte ha rilevato che «in
tal modo è stata posta una prescrizione che, lungi dall'essere
espressiva di un principio fondamentale, regola in modo dettagliato
ed autoapplicativo l'attività di reperimento dei locali in
questione». Così disponendo, però, «la norma statale opera una
eccessiva compressione della facoltà di scelta spettante alle
Regioni e alle Province autonome»; essa è, quindi, «lesiva della
loro potestà di disciplinare aspetti relativi alle modalità di
organizzazione dell'esercizio della libera professione intra moenia».
La sent. n. 371/2008 ha poi annullato, riconoscendogli carattere
dettagliato, l'art. 1, comma 10, legge n. 120/2007, là dove fissava
un termine preciso per le convenzioni relative all'acquisizione degli
spazi esterni: «anche la fissazione di questo termine, che risulta
eguale per tutte le realtà territoriali, senza che sia possibile
tenere conto, se del caso, delle peculiarità di ciascuna di esse,
costituisce un intervento di dettaglio, essendo tale termine riferito
(diversamente da quello previsto dal comma 2, che presenta portata
generale) ad un adempimento specifico, l'autorizzazione alla stipula
delle convenzioni finalizzate all'acquisizione degli spazi
ambulatoriali esterni» (punto 10). Questa pronuncia conferma
chiaramente l'illegittimità del nuovo art. 1, comma 4, legge n.
120/2007, anche là dove fissa il termine del 31 dicembre 2012 per la
«ricognizione straordinaria degli spazi disponibili».
Le norme sopra citate, sono dunque illegittime nella parte in cui
prevedono la «ricognizione straordinaria» degli spazi disponibili,
nella parte in cui prevedono che su tale ricognizione debbano essere
previamente sentite le organizzazioni sindacali, nella parte in cui
prevedono che essa debba essere compiuta a termine fisso entro un
brevissimo periodo, nella parte in cui disciplinano il contenuto di
tale ricognizione, nella parte in cui vincolano le misure che possono
essere assunte, nella parte in cui impongono per tali misure il
parere del collegio di direzione, nella parte in cui disciplinano
l'organo che deve dare il parere ove non vi sia collegio di
direzione.
Inoltre, esse sono illegittime nella parte in cui, dopo aver
facoltizzato le regioni e le province autonome nelle quali siano
presenti aziende sanitarie prive di spazi per l'esercizio
dell'attività libero professionale ad autorizzare l'adozione di un
programma sperimentale che preveda lo svolgimento delle stesse
attività presso gli studi privati di professionisti collegati in
rete, vincolano tale programma alla previa sottoscrizione di una
convenzione annuale rinnovabile tra il professionista interessato e
l'azienda sanitaria di appartenenza, sulla base di uno schema tipo
approvato con accordo sancito dalla Conferenza Stato-Regioni.
Ancora, esse sono illegittime nella parte in cui fanno
direttamente decadere al 31 dicembre 2012, sostituendosi addirittura
all'amministrazione locale e mettendo a repentaglio la prosecuzione
stessa delle prestazioni, le autorizzazioni rilasciate ai sensi del
comma 3 dell'articolo 22-bis del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.
Infine, esse sono illegittime nella parte in cui, nell'ultimo
periodo dell'art. 1, comma 2, lett. b), si riferiscono all'adozione
di linee guida, nel caso in cui il richiamo abbia il significato di
imporre alle Province autonome l'uso di un determinato strumento
giuridico per raggiungere un certo obiettivo.
Tutte tali disposizioni per il loro carattere dettagliato violano
la competenza legislativa della Provincia in materia di sanità (v.
l'art. 9, n. 10), dello Statuto, l'art. 2, comma 2, d.P.R. n.
474/1975 e l'art. 117, comma 3, Cost., in collegamento con l'art. 10
1. cost. 3/2001). È violata anche l'autonomia amministrativa della
Provincia (art. 16 St. o art. 118 Cost.), dato che le norme impugnate
prescrivono alla Provincia di adottare determinati atti
amministrativi o comunque ne condizionano il contenuto,
sovrapponendosi a direttive emanate dalla Giunta provinciale (v.
sopra) e ad atti organizzatori della Azienda provinciale per i
servizi sanitari, ente paraprovinciale.
Nè le norme impugnate potrebbero giustificarsi a titolo di
coordinamento della finanza pubblica. In primo luogo, tale titolo di
competenza abilita lo Stato a dettare principi fondamentali e non
norme di dettaglio, per cui non verrebbero meno le censure sopra
avanzate. In secondo luogo, come visto nel Fatto, la Provincia è
dotata di una speciale autonomia finanziaria sia in generale sia, in
particolare, nel settore sanitario. In tale settore, le Province
autonome di Trento e di Bolzano provvedono al finanziamento del
Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun
apporto a carico del bilancio dello Stato; ne deriva che «lo Stato,
quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, neppure
ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (sentenze
n. 341 del 2009 e n. 133 del 2010).
Inoltre, la pretesa di limitare l'autonomia della Provincia a
titolo di coordinamento finanziario sarebbe incongrua anche se
commisurata alla generale autonomia finanziaria provinciale, quale
definita dalle disposizioni sopra illustrate del Titolo VI dello
statuto. Da esse, ed in particolare dalla disciplina di cui all'art.
79 St. e dal principio dell'accordo, che domina il regime dei
rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali (Corte
costituzionale, sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 39 del
1984, n. 98 del 2000 e n. 133 del 2010), risulta che la Provincia non
è soggetta alle misure di coordinamento finanziario relative alle
Regioni ordinarie, ma a quelle stabilite a priori dallo statuto ed a
quelle ulteriori concordate con lo Stato.
In definitiva, è illegittima l'assimilazione alle Regioni
ordinarie della Provincia di Trento, che finanza con proprie risorse
il SSN ed è dotata di uno speciale regime per quel che riguarda il
concorso agli obiettivi di finanza pubblica, regime che prevede
espressamente, tra l'altro, il potere della Provincia di «stabilire
gli obblighi relativi al patto di stabilità interno e provvedere
alle funzioni di coordinamento con riferimento... alle aziende
sanitarie» (art. 79, comma 3, Statuto, che precisa anche che «non si
applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel
restante territorio nazionale»).
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma l, lett. b), in
relazione al carattere autoapplicativo della disciplina legislativa
statale, in violazione dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
Al punto precedente le norme impugnate dell'art. 2, comma 1,
lett. b), sono state contestate in quanto violative delle regole
generali della potestà legislativa concorrente.
Nei confronti della ricorrente Provincia autonoma, tuttavia, le
norme in questione sono illegittime anche perchè pretendono di
essere direttamente applicabili nella provincia, nonostante che si
tratti di materia pacificamente provinciale. Infatti, esse regolano
l'attività amministrativa della Provincia, talora in modo
prescrittivo («Le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano... adottano provvedimenti»; «Le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano garantiscono, anche attraverso
proprie linee guida»), e comunque disciplinano con norme direttamente
applicabili l'attività delle strutture sanitarie volta
all'organizzazione dell'attività libero-professionale intramuraria.
Poichè l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992 esclude la diretta
applicabilità delle leggi statali nelle materie provinciali, e
poichè le norme di attuazione sono inderogabili da parte delle fonti
primarie, ne risulta un ulteriore profilo di illegittimità dell'art.
2, comma 1, lett. b) d.l. n. 158/2012.
3) Ulteriore e specifica illegittimità costituzionale del primo
periodo dell'art. 2, comma 1, lett. b), in relazione al richiamo alle
misure previste dall'articolo 15 del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95.
È poi illegittimo il richiamo, operato dal primo periodo
dell'art. 2, comma 1, lett. b), alle «misure previste dall'articolo
15 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95». Quest'ultima disposizione
prevede la riduzione dei posti letto ospedalieri (comma 13, lett. c)
ed è stata impugnata da questa Provincia con il ricorso 156/2012,
per violazione della competenza provinciale in materia sanitaria (per
il carattere chiaramente dettagliato delle norme, che attengono
all'organizzazione del servizio) e dell'autonomia finanziaria della
Provincia, sia quella generale (art. 79, comma 3, St.) sia quella
specifica in campo sanitario, che si fonda sul fatto che la sanità
trentina è finanziata dalla stessa Provincia (v. la sent. 341/2009).
Sulla base di tali presupposti, questa Provincia ha autonomamente
adottato specifiche misure di revisione della spesa che tengono luogo
di quelle stabilite a livello statale e, tra l'altro, anche proprio
di quelle di cui all'articolo 15 (commi da 12 a 21) del decreto-legge
n. 95 del 2012 (v. l'articolo 3, comma 6-bis, della legge provinciale
31 maggio 2012, n. 10, Interventi urgenti per favorire la crescita e
la competitività del Trentino).
Il rinvio ad una norma illegittima implica l'illegittimità della
norma rinviante. Inoltre, il rinvio presuppone la diretta
applicazione nella provincia della norma richiamata, ragion per cui
la disposizione impugnata, là dove opera il rinvio, si pone anche in
contrasto con l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, che esclude la diretta
applicazione di norme statali nelle materie provinciali.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lett. c)
L'art. 2, comma 1, lett. c) legge n. 120/2007 stabilisce che
all'art. 1, comma 4, legge n. 120/2007 dopo la lettera a) è inserita
la seguente lett. a-bis):
«a-bis) predisposizione e attivazione, entro il 31 marzo
2013, da parte delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Balzano ovvero, su disposizione regionale, del competente ente o
azienda del Servizio sanitario nazionale, di una infrastruttura di
rete per il collegamento in voce o in dati, in condizioni di
sicurezza, tra l'ente o l'azienda e le singole strutture nelle quali
vengono erogate le prestazioni di attività libero professionale
intramuraria, interna o in rete. La disposizione regionale,
precisando le funzioni e le competenze dell'azienda sanitaria e del
professionista, prevede, con l'utilizzo esclusivo della predetta
infrastruttura, l'espletamento, del servizio di prenotazione,
l'inserimento obbligatorio e la comunicazione, in tempo reale,
all'azienda sanitaria competente dei dati relativi all'impegno orario
del sanitario, ai pazienti visitati, alle prescrizioni ed agli
estremi dei pagamenti, anche in raccordo con le modalità di
realizzazione del fascicolo sanitario elettronico. Ferme restando le
disposizioni in materia di tracciabilità delle prestazioni e dei
relativi pagamenti, la suddetta disposizione regionale deve prevedere
le misure da adottare in caso di emergenze assistenziali o di
malfunzionamento del sistema. Le modalità tecniche per la
realizzazione della infrastruttura sono determinate, entro il 30
novembre 2012, con decreto, di natura non regolamentare, del Ministro
della salute, previa intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, nel rispetto delle disposizioni contenute nel decreto
legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante il codice in materia di
protezione dei dati personali. Agli oneri si provvede ai sensi della
lettera c), mediante adeguata rideterminazione delle tariffe operata
in misura tale da coprire i costi della prima attivazione della rete,
anche stimati in via preventiva».
Come si può vedere, si tratta di una disciplina che riguarda
l'organizzazione della libera professione intramuraria, e che attiene
ad uno spazio puramente organizzativo interno, cioè a quello spazio
della «organizzazione sanitaria, in cui come stabilito dal codesta
ecc.ma Corte costituzionale, le Regioni possono adottare "una propria
disciplina anche sostitutiva di quella statale" (sentenza n. 510 del
2002)» (sent. 328/2006, punto 3.1 del Diritto).
Commisurata a questo standard, la disciplina ora introdotta ha
carattere dettagliato, in quanto non si limita a richiedere la
comunicazione tra le strutture, ma precisa le modalità e lo
strumento da utilizzare («una infrastruttura di rete per il
collegamento in voce o in dati, in condizioni di sicurezza, tra
l'ente o l'azienda e le singole strutture nelle quali vengono erogate
le prestazioni di attività libero professionale intramuraria»), il
termine fissato per l'attivazione («entro il 31 marzo 2013») e le
funzioni cui l'infrastruttura dovrà essere destinata
(«l'espletamento, del servizio di prenotazione, l'inserimento
obbligatorio e la comunicazione, in tempo reale, all'azienda
sanitaria competente dei dati relativi all'impegno orario del
sanitario, ai pazienti visitati, alle prescrizioni ed agli estremi
dei pagamenti»). Di più, le «modalità tecniche per la realizzazione
della infrastruttura» sono stabilite con atto centrale, cioè con
decreto ministeriale - sia pure emanato previa intesa con la
Conferenza Stato-Regioni.
Che si tratti di normativa dettagliata, che rientra nella
competenza provinciale, è confermato dal fatto che gli oggetti del
nuovo art. 1, comma 4, lett. a-bis) corrispondono all'ambito di
competenza dell'«atto aziendale» che, in base alla già citata
Direttiva allegata alla deliberazione 244/2008 (punto 5); deve
regolare «le modalità organizzative dell'attività
libero-professionale del personale medico» (v. in particolare il
punto 5.2).
D'altronde, l'irrazionalità di tale interferenza nelle scelte
organizzative locali risulta chiara ove si rifletta che, oltre che le
comunicazioni relative all'attività libero professionale, il
servizio sanitario deve garantire la comunicazione tra tutte le
proprie strutture, e che le priorità organizzative non possono che
dipendere dalla situazione locale. Isolare da parte statale un
singolo frammento organizzativo ed imporne una disciplina rigida nei
tempi e nelle modalità costituisce - al di là dell'apparenza -
ostacolo ad una corretta graduazione delle scelte organizzative.
L'art. 2, comma 1, lett. c), dunque, nella parte sopra esposta,
viola le norme - sopra citate - che configurano la competenza
legislativa provinciale in materia sanitaria (art. 9, n. 10, St.,
art. 2 d.P.R. n. 474/1975, art. 117, comma 3, Cost. e art. 10 1.
cost. 3/2001), e che corrispondentemente delimitano quella statale.
Esso viola anche l'autonomia amministrativa della Provincia (art. 16
St. o art. 118 Cost.), dato che le norme impugnate prescrivono alla
Provincia di attivare un'infrastruttura o di organizzarne
l'attivazione; inoltre, esse si sovrappongono a direttive emanate
dalla Giunta provinciale (v. sopra) e ad atti organizzatori della
Azienda provinciale per i servizi sanitari, ente paraprovinciale.
La norma impugnata, qualora venisse intesa nel senso che, in
assenza della «disposizione» provinciale attuativa, la Provincia sia
tenuta ad attivare direttamente, entro il 31 marzo 2013,
l'infrastruttura di rete, violerebbe anche l'art. 2 d.lgs. n.
266/1992, che vieta la diretta applicabilità delle leggi statali
nelle materie provinciali; infatti, se tale fosse il significato
della disposizione impugnata (invero non chiara), essa farebbe
sorgere direttamente un dovere amministrativo in capo agli organi
provinciali, in violazione dell'art. 2 d.lgs. n. 266/1992.
A parte ciò, il termine fissato alla Provincia è inferiore ai
sei mesi previsti per l'adeguamento dall'art. 2 d.lgs. 266/1992: di
qui un ulteriore profilo di illegittimità della norma relativa al
termine.
Specificamente illegittima è poi la norma secondo la quale agli
oneri dell'infrastruttura in questione «si provvede ai sensi della
lettera c), mediante adeguata rideterminazione delle tariffe operata
in misura tale da coprire i costi della prima attivazione della rete,
anche stimati in via preventiva».
Tale norma impone di «scaricare» i costi dell'infrastruttura sui
pazienti, impedendo, dunque, alla Provincia di assumerli a carico del
proprio bilancio. Si tratta di una misura di razionalizzazione della
spesa, che lede l'autonomia finanziaria della Provincia: da un lato,
quella generale prevista dall'art. 79 St., in base al quale la
Provincia non può essere vincolata dalle norme di coordinamento
finanziario relative alle Regioni ordinarie, perchè essa concorre
agli obiettivi di finanza pubblica nei modi previsti dallo stesso
art. 79 (l'art. 79, comma 3, precisa che «spetta alle province
stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilità interno e
provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento agli enti
locali, ai propri enti e organismi strumentali, alle aziende
sanitarie... e agli altri enti od organismi a ordinamento regionale o
provinciale finanziati dalle stesse in via ordinaria», e che «non si
applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel
restante territorio nazionale»); dall'altro lato, quella specifica
esistente nel settore sanitario per il fatto che, in base
all'articolo 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, le
Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono al finanziamento
del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza
alcun apporto a carico del bilancio dello Stato, utilizzando
prioritariamente le entrate derivanti dai contributi sanitari e, ad
integrazione, le risorse dei propri bilanci.
Tale autonomia è stata confermata da codesta Corte, secondo la
quale «lo Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa
sanitaria, neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento
finanziario» (sentenze n. 341 del 2009 e n. 133 del 2010).
D'altronde, la ratio del vincolo chiaramente consiste non nella
definizione di un particolare rapporto con gli utenti del servizio,
ma semplicemente nella necessità di evitare un aggravio del Fondo
sanitario, a carico dello Stato. Nulla perciò può vietare che la
Provincia di Trento, nella sua autonomia di bilancio, possa ritenere
preferibile di lasciare invariate le tariffe, comprimendo altre voci
di spesa.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lett. h)
L'art. 2, comma 1, lett. h) modifica l'art. 1, comma 7, legge n.
120/2007 nel modo seguente: «Le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano assicurano il rispetto delle previsioni di cui ai
commi 1, 2, 4, 5 e 6 anche mediante l'esercizio di poteri
sostitutivi, la decurtazione della retribuzione di risultato pari ad
almeno il 20 per cento ovvero la destituzione, nell'ipotesi di grave
inadempienza, dei direttori generali delle aziende, policlinici ed
istituti di cui al comma 5» (enfasi aggiunta).
Dunque, il legislatore statale introduce, accanto alla sanzione
della destituzione, prevista per il caso di «grave inadempienza»,
un'ulteriore sanzione (evidentemente per inadempienze non gravi),
costituita dalla «decurtazione della retribuzione di risultato pari
ad almeno il 20 per cento».
È inutile dire che la possibilità della «decurtazione» - ma
più corretto sarebbe parlare di «non assegnazione» - della
retribuzione di risultato è in re ipsa, nelle ipotesi in cui il
risultato non venga raggiunto, e che dunque la portata innovativa
della norma consiste da un lato nel collegamento ex lege del
risultato ad una specifica vicenda (quella degli spazi per
l'attività libero professionale intramuraria), dall'altro nella
individuazione di un minimo per la cosiddetta decurtazione.
Ora, entrambe le statuizioni non hanno certo carattere di
principio fondamentale della materia, con conseguente violazione
delle norme che configurano la competenza legislativa provinciale in
materia sanitaria (art. 9, n. 10, St., art. 2 d.P.R. n. 474/1975,
art. 117, comma 3, Cost. e art. 10 1. cost. 3/2001). Si tratta
infatti di regole che si inseriscono in ambiti di valutazione
regionale, prive di quel rapporto di essenzialità al conseguimento
di un obbiettivo rilevante che deve caratterizzare il principio
fondamentale.
Ciò risulta confermato dalla già citata sent. 371/2008 di
codesta Corte: nel punto 12 di essa, dopo aver rilevato «che si
mantiene nell'ambito dell'enunciazione di un principio fondamentale
la scelta del legislatore statale di ricollegare alla "grave
inadempienza" dei direttori generali delle strutture sanitarie
pubbliche la misura della destituzione», la Corte ha aggiunto che
«resta invece ferma, ovviamente, la competenza di Regioni e Province
autonome - nell'esercizio della potestà legislativa ad esse
spettante - di stabilire i casi in cui sia ravvisabile una "grave
inadempienza", di disciplinare il procedimento finalizzato
all'applicazione della suddetta misura sanzionatoria, nonchè di
fissare le altre sanzioni irrogabili in presenza di inadempienze di
minore rilievo». Del resto, il collegamento necessario tra
inadempienze non gravi e retribuzione di risultato interferisce
irragionevolmente con valutazioni che non possono avere come unico
parametro la vicenda specifica degli spazi per le attività libero
professionali.
È inoltre violato l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, dal momento che
la norma si rivolge direttamente agli organi amministrativi della
Provincia e non richiede uno svolgimento da parte del legislatore
provinciale.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 10.
L'art. 12, comma 10, stabilisce che «entro il 30 giugno 2013
ciascuna delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano provvede a riorganizzare i comitati etici istituiti nel
proprio territorio, attenendosi ai seguenti criteri: a) a ciascun
comitato etico è attribuita una competenza territoriale di una o
più province, in modo che sia rispettato il parametro di un comitato
per ogni milione di abitanti, fatta salva la possibilità di
prevedere un ulteriore comitato etico, con competenza estesa a uno o
più istituti di ricovero e cura a carattere scientifico; b) la
scelta dei comitati da confermare tiene conto del numero dei pareri
unici per sperimentazione clinica di medicinali emessi nel corso
dell'ultimo triennio; c) la competenza di ciascun comitato può
riguardare, oltre alle sperimentazioni cliniche dei medicinali, ogni
altra questione sull'uso dei medicinali e dei dispositivi medici,
sull'impiego di procedure chirurgiche e cliniche o relativa allo
studio di prodotti alimentari sull'uomo generalmente rimessa, per
prassi internazionale, alle valutazioni dei comitati; d) sono
assicurate l'indipendenza di ciascun comitato e l'assenza di rapporti
gerarchici tra diversi comitati».
Il criterio di cui alla lett. a), che impone l'istituzione di un
comitato per ogni milione di abitanti, è del tutto irragionevole con
riferimento alla dimensione demografica di questa provincia, nella
quale vivono circa 531.000 abitanti. La norma in questione, dunque,
prescrive una riorganizzazione impossibile da attuare.
L'art. 12, comma 10, lett. a), dunque, viola l'art. 3 Cost., dal
quale viene ricavato il principio di ragionevolezza. La Provincia è
legittimata ad invocare tale parametro, perchè la norma statale si
rivolge in modo vincolante ad essa in materia provinciale (v., di
recente, le sentt. 22/2012, 80/2012, 199/2012 e 200/2012:
quest'ultima ha accolto una questione fondata sul principio di
ragionevolezza).
Inoltre, mentre ha ovviamente carattere di principio fondamentale
la norma sull'indipendenza dei comitati, tale natura non può essere
riconosciuta a norme che delimitano il numero dei comitati etici
senza che esista una ragione correlata alla loro funzione.
Se poi si intendessero tali norme come una forma di coordinamento
finanziario, varrebbero per la ricorrente Provincia le medesime
ragioni di contestazione sopra indicate in relazione all'autonomia
del proprio bilancio, che come detto non grava sul Fondo sanitario, e
non può subire gli specifici limiti derivanti esclusivamente dalla
necessità del suo contenimento.

P.Q.M.

Voglia codesta Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'articolo 2, comma 1, lettera b); comma 1, lettera
c); comma 1, lettera h), e dell'articolo 12, comma 10, del
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, Disposizioni urgenti per
promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di
tutela della salute, convertito, con modificazioni, nella legge 8
novembre 2012, n. 189, nelle parti, nei termini e sotto i profili
esposti nel presente ricorso.
Trento-Padova-Roma, 7 gennaio 2013

Prof. avv. Falcon - Avv. Pedrazzoli - Avv. Manzi