1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 24-8-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 458 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 1993- 7 luglio 1994
N. 458 Ordinanza emessa il 21 dicembre 1993 (pervenuta alla Corte dei costituzionale il 7 luglio 1994) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, sede di Bologna, sul ricorso proposto da Mezzetti Antonio contro il comune di S. Lazzaro di Savena. Edilizia e urbanistica - Regione Emilia-Romagna - Mutamento della destinazione d'uso dell'immobile (nella specie da residenziale ad ufficio) non connessa all'esecuzione di interventi edilizi - Assoggettabilita', con legge regionale, al regime concessorio invece che a quello meramente autorizzatorio stabilito dalla normativa statale - Violazione di principio fondamentale cui la legge regionale deve attenersi. (Legge della regione Emilia-Romagna 8 novembre 1988, n. 46, art. 2, primo comma). (Cost., art. 117). (094C0850) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 24-8-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso promosso da
Mezzetti Antonio, rappresentato e difeso dall'avv. Paolucci ed
elettivamente dimiciliato a Bologna in via Farini n. 10, contro il
comune di San Lazzaro di Savena, in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Graziosi ed elettivamente
domiciliato a Bologna in via S. Margherita n. 6, per l'annullamento
dell'ordinanza del sindaco di S. Lazzaro 12 gennaio 1993 notificata
il 19 febbraio 1993, relativa al ripristino dell'uso abitativo del
primo piano del fabbricato di via della Tecnica n. 43/M;
Visto il ricorso e la contestuale domanda di sospensiva;
Visto il controricorso del comune resistente;
Visti gli atti difensivi tutti delle parti costituite;
Visti i documenti tutti depositati;
Udito il relatore designato dott. Angelo Piazza;
Udito l'avv. Paolucci per il ricorrente;
Considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 15 aprile 1993 al comune di S. Lazzaro
di Savena (Bologna) il sig. Mezzetti Antonio impugna - chiedendone
l'annullamento previa sospensione - l'ordinanza del sindaco di detto
comune meglio specificato in epigrafe, con la quale viene allo stesso
ricorrente ingiunto il ripristino - ai sensi dell'art. 7 della legge
28 febbraio 1985, n. 47 - dello stato preesistente in immobile di
proprietà del ricorrente, a seguito dell'accertamento del cambio di
destinazione d'uso eseguito nell'immobile medesimo senza il previo
rilascio di concessione edilizia.
La contestazione - contenuta nell'atto impugnato - riguarda la
trasformazione asseritamente abusiva da uso abitativo ad ufficio.
Deduce il ricorrente violazione dell'art. 7 citato in relazione
all'art. 25 della stessa legge n. 47/1985, nonchè eccesso di potere
per travisamento, contraddittorietà e difetto di motivazione.
In particolare rileva che nella specie il cambio di destinazione
d'uso, avvenuto senza opere, non è soggetto a concessione.
Ove il sindaco, poi, abbia voluto fare applicazione dell'art. 2
della legge regionale dell'Emilia-Romagna 8 novembre 1988, n. 46, che
assoggetta a concessione edilizia il cambio d'uso, anche senza opere,
in svariate fattispecie tra le quali viene fatta rientrare quella in
esame, detta norma appare al ricorrente incostituzionale in relazione
all'art. 117 della Costituzione, in quanto palesemente contrastante
con l'art. 25 della legge statale n. 47/1985 cit., che al più
consente ai comuni di individuare - per casi e zone determinate - le
ipotesi in cui assoggettare il cambio d'uso senza opere ad
autorizzazione (e non già comunque a concessione edilizia).
Deduce infine il ricorrente che l'atto è altresì immotivato in
ordine ai presupposti giuridici e di fatto per l'applicazione delle
norme ricordate.
Resiste il comune intimato, che con controricorso deduce di avere
fatto applicazione all'art. 2 della legge regionale cit., e si
rimette a giustizia circa la sollevata questione di legittimità
costituzionale.
Con memoria il ricorrente insiste nelle proposte censure.
All'udienza 21 dicembre 1993 la causa è passata in decisione.
D I R I T T O
È impugnata la sopradistinta ordinanza con cui il sindaco del
comune resistente, a seguito dell'accertamento di un mutamento di
destinazione d'uso (da residenziale ad ufficio) eseguito dal
ricorrente in immobile di sua proprietà, senza realizzazione di
opere, ha ingiunto allo stesso il ripristino dello stato
preesistente, ritenendo sussistere un abuso edilizio a norma
dell'art. 7 della legge n. 47/1985 cit., stante la mancanza di
concessione edilizia.
L'impugnato provvedimento ha fatto applicazione nella specie
dell'art. 2 della legge regionale n. 46/1988, cit. che prevede per
variazione d'uso quale quella in esame, anche se non connessa a
trasformazioni fisiche degli immobili, la necessità della
concessione.
Ritiene il collegio di dovere pregiudizialmente esaminare la
questione di legittimità costituzionale di detta norma regionale,
sollevata dal ricorrente per contrasto con l'art. 25 della ridetta
legge statale n. 47/1985, e quindi per violazione dell'art. 117 della
Costituzione.
Detta questione è rilevante e non manifestamente infondata.
La rilevanza appare evidente, in quanto l'atto impugnato rileva
l'abusività della trasformazione d'uso con riguardo all'art. 7 della
legge n. 47 cit. stante la mancanza di concessione, in applicazione
della norma regionale contestata, e viene censurata dalla parte
ricorrente sul rilievo della non necessarietà della concessione
edilizia nella specie, a norma della legislazione statale di
indirizzo, attesa la mancata esecuzione di opere edilizie.
Quanto al merito, rileva il collegio che analoga questione già è
stata risolta dalla Corte costituzionale (sentenza n. 73 del 28
gennaio-11 febbraio 1991), con riguardo a legge regionale del Veneto
- art. 15 della l.r. 11 marzo 1986, n. 9 - che, rispetto alla norma
dell'Emilia-Romagna qui impugnata, presentava aspetti di
incostituzionalità di gravità persino minore.
La Corte ha ritenuto nell'occasione che la legge 28 febbraio 1985,
n. 47, disciplinando ex novo gli istituti dell'autorizzazione e della
concessione in materia edilizia ed individuando l'ambito degli
interventi di spettanza del legislatore regionale, enuncia i principi
fondamentali cui devono attenersi le regioni in detta materia.
Per quel che riguarda il mutamento di destinazione l'art. 8 della
legge citata ne ha previsto l'assoggettabilità al regime della
concessione solo quando sia connessa a variazioni essenziali "del
progetto", comportanti variazioni degli standards previsti dal d.m. 2
aprile 1968. Il preciso riferimento alle variazioni essenziali "del
progetto" fa si che debba ritenersi esclusa dal regime della
concessione ogni ipotesi di mutamento di destinazione non connessa
con modifiche strutturali dell'immobile.
Il mutamento di destinazione comunque accompagnato da qualsiasi
intervento edilizio (per il quale non sia prevista la concessione),
anche se solo interno, è invece assoggettato dall'art. 26 della
legge n. 47/1985 al regime dell'autorizzazione, ciò desumendosi
dall'eccezione ivi espressamente prevista rispetto al regime
ordinario delle opere interne.
Del mutamento di destinazione senza opere, si occupa invece
l'ultimo comma dell'art. 25 della legge statale citata, la quale
demanda al legislatore regionale di stabilire "criteri e modalità
cui dovranno attenersi i comuni, all'atto della predisposizione di
strumenti urbanistici, per l'eventuale regolamentazione, in ambiti
determinati del proprio territorio, della destinazione d'uso degli
immobili, nonchè dei casi in cui, per la variazione di essa, sia
richiesta la preventiva autorizzazione".
Dal tenore di detta norma e dal suo collegamento con le altre
citate si evince che la modifica funzionale della destinazione, non
connessa all'esecuzione di interventi edilizi, può essere
assoggettata soltanto al regime dell'autorizzazione, e solo dopo che
i criteri, dettati dall'apposita legge regionale prevista dall'art.
25 citato, sono filtrati ed attuati in sede di pianificazione
urbanistica comunale relativamente ad ambiti determinati. In altri
termini l'assoggettamento, al controllo dell'amministrazione, del
mutamento di destinazione, senza il concorso di opere edilizie, è,
quindi, subordinato ad un preventivo apprezzamento di insieme del
territorio diretto a verificare se dalla mutata utilizzazione possano
effettivamente derivare situazioni di incompatibilità con il tessuto
urbanistico. Apprezzamento, questo, che, richiedendo il concreto
esame delle diverse situazioni ambientali, è possibile nel momento
pianificatorio mediante strumenti idonei ad assicurare il
soddisfacimento delle reali esigenze di ciascuno degli ambiti
territoriali considerati, sia a garantire di volta in volta, ai fini
del rilascio o del diniego dell'autorizzazione, un'obiettiva e
congrua valutazione ancorata a parametri predeterminati da detti
strumenti.
La Corte ha allora dichiarato, alla luce di tali principi, che la
ricordata norma della regione Veneto contrasta perciò con l'art. 17
della Costituzione perchè si sostituisce ai comuni, assoggettando
direttamente ad autorizzazione tutti i mutamenti di destinazione
d'uso in difformità dal principio fondamentale della legge statale,
che ha invece subordinato il regime dell'autorizzazione a preventive
valutazioni d'ordine urbanistico in sede di pianificazione comunale.
Le considerazioni e le conclusioni della richiamata sentenza
costituzionale inducono questo tribunale a ritenere che - a maggior
ragione - debba valutarsi la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale della norma della regione
Emilia-Romagna ora in esame.
Essa infatti (art. 2 cit., primo comma) anzitutto impone ai comuni
la individuazione, in sede di pianificazione urbanistica, dei
mutamenti di destinazione d'uso da assoggettare a concessione anche
se non connessi ad interventi edilizi comportanti trasformazioni
fisiche dell'immobile: e già tale disposizione comporta una triplice
violazione della legge statale anzidetta (n. 47/1985, art. 25), la
quale prevede come facoltativi - e non obbligatori - gli interventi
pianificatori del comune in materia, li consente limitatamente ad
ambiti determinati del territorio comunale (e non già con portata
generale) e, soprattutto, attribuisce al comune la potestà di
assoggettare le variazioni delle destinazioni d'uso, pur sempre
limitatamente a casi determinati, ad autorizzazione, e non già a
concessione.
Lo stesso art. 2 della legge Emilia-Romagna citata, inoltre,
prevede poi direttamente talune fattispecie per le quali essa stessa
impone la necessità di concessione: anche detta disposizione è in
palese contrasto con la norma statale, comportando sostituzione e
superamento di qualsivoglia valutazione del comune ed imponendo
sempre la concessione edilizia in luogo dell'eventuale
autorizzazione.
Poichè la norma statale più volte richiamata si configura quale
principio fondamentale cui la legislazione regionale deve attenersi,
ritiene il collegio che il palese contrasto con essa dell'art. 2
della l.r. Emilia-Romagna citata comporti la non manifesta
infondatezza della dedotta questione di legittimità costituzionale
di tale ultima disposizione, in riferimento all'art. 117 della
Costituzione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, della legge
regionale dell'Emilia-Romagna 8 novembre 1988, n. 46, per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, nei sensi di cui in motivazione;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che le presente sentenza a cura della segreteria sia
notificata alle parti e al presidente della giunta regionale
dell'Emilia-Romagna e comunicata al presidente del consiglio
regionale della medesima regione;
Sospende il giudizio in epigrafe.
Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio del 21 dicembre
1993.
Il presidente: SINAGRA
Il cons. rel. est.: PIAZZA
94C0850