1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 25-3-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 febbraio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 febbraio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Calabria - Modifiche alla legge regionale n. 21 del 2010, recante misure straordinarie a sostegno dell'attivita' edilizia finalizzata al miglioramento della qualita' del patrimonio edilizio residenziale - Possibilita' di realizzare gli interventi previsti dalla normativa di riferimento su immobili esistenti alla data del 31 dicembre 2018. - Legge della Regione Calabria 16 dicembre 2019, n. 62 (Modifiche alla legge regionale n. 21/2010), art. 1, comma 1. (20C00066) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 25-3-2020)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, nei cui uffici domicilia in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 contro la Regione Calabria, in persona del legale
rappresentante pro tempore, per l'impugnazione della legge della
Regione Calabria n. 62 del 16 dicembre 2019, pubblicata sul
Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 139 del 16 dicembre
2019 recante «Modifiche alla legge regionale n. 21/2010», in
relazione al suo art. 1.
La legge della Regione Calabria n. 62 del 2019 viene impugnata
nella parte sopra richiamata giusta delibera del Consiglio dei
Ministri nella seduta del 6 febbraio 2020.
Con la legge regionale in esame, rubricata «Modifiche alla legge
regionale n. 21/2010», la Regione Calabria intende intervenire a
modificare altre norme regionali, in tema di interventi edilizi e
sicurezza delle costruzioni.
L'art. 1 della legge regionale, rubricato «Modifiche alla legge
regionale 21/2002», dispone:
«1. Il comma 1 dell' art. 6 della legge regionale 11 agosto
2010, n. 21 (Misure straordinarie a sostegno dell'attività edilizia
finalizzata al miglioramento della qualità del patrimonio edilizio
residenziale), è sostituito dal seguente:
"1. Gli interventi previsti negli articoli 4 e 5 nonchè nel presente
articolo possono essere realizzati su immobili esistenti alla data
del 31 dicembre 2018, ivi comprese le unità collabenti regolarmente
accatastati presso le rispettive agenzie del territorio oppure per i
quali, al momento della richiesta dell'intervento, sia in corso la
procedura di accatastamento."»
Si tratta di norma illegittima per i seguenti

Motivi

La legge regionale, che modifica il comma 1 dell'art. 6 della
legge regionale 11 agosto 2010, n. 21 (Misure straordinarie a
sostegno dell'attività edilizia finalizzata al miglioramento della
qualità del patrimonio edilizio residenziale), è censurabile,
relativamente alla disposizione contenuta nell'art. 1, per i motivi
di seguito specificati, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera h) della Costituzione, relativo alla materia di «sicurezza»
di competenza legislativa esclusiva dello Stato, rimessa, peraltro,
allo Stato stesso anche con riguardo alle possibili forme di
coordinamento con le Regioni (art. 117, secondo comma, lettera h) e
118, terzo comma, della Costituzione).
In particolare, l'art. 1, comma 1, sostituisce il comma 1
dell'art. 6 della legge regionale n. 21 del 2010, già più volte
modificato. La disposizione come sostituita prevede che: «1. Gli
interventi previsti negli articoli 4 e 5 nonchè nel presente
articolo, possono essere realizzati su immobili esistenti alla data
del 31 dicembre 2018, ivi comprese le unità collabenti regolarmente
accatastati presso le rispettive agenzie del territorio oppure per i
quali, al momento della richiesta dell'intervento, sia in corso la
procedura di accatastamento».
In disparte la circostanza che le modifiche apportate alla
disposizione in commento si sono succedute in un breve lasso di
tempo, potendo, così, condurre a distorsioni applicative, viene
altresì in rilievo la soppressione del riferimento alle norme
tecniche per le costruzioni di cui al decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti del 17 gennaio 2018.
Al riguardo, per il primo aspetto, occorre evidenziare anche nel
caso di specie che in particolare, con la sentenza n. 107 del 2017,
il giudice delle leggi ha avuto modo di osservare che «7.2.2 - Vero
è che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non ogni
incoerenza o imprecisione di una norma può venire in questione ai
fini dello scrutinio di costituzionalità (sentenze n. 86 del 2017 e
n. 434 del 2002). Nondimeno, la stessa è invece censurabile, alla
luce del principio di razionalità normativa, qualora la formulazione
della stessa sia tale da poter dare luogo ad applicazioni distorte
(sentenza n. 10 del 1997) o ambigue (sentenza n. 200 del 2012), che
contrastino, a causa dei diversi esiti che essa renda plausibili, il
buon andamento della pubblica amministrazione, da intendersi quale
ordinato, uniforme e prevedibile svolgimento dell'azione
amministrativa, secondo principi di legalità e di buona
amministrazione». «7.2.3 - d'altro canto questa Corte ha già
chiarito che, a differenza di quanto accade per il giudizio in via
incidentale, giudizio concreto e senza parti necessarie, il giudizio
in via principale può concernere questioni sollevate sulla base di
interpretazioni prospettate dal ricorrente, come possibili (sentenza
n. 412 del 2004; sentenza n. 3 del 2016). Orientamenti, questi, che
sebbene elaborati in riferimento ai requisiti di ammissibilità,
servono altresì ad evidenziare che nel giudizio in via d'azione
vanno tenute presenti anche le possibili distorsioni applicative di
determinate disposizioni legislative; e ciò ancor di più nei casi
in cui su una legge non si siano ancora formate prassi interpretative
in grado di modellare o restringere il raggio delle sue astratte
potenzialità applicative (sentenze n. 49 del 2005, n. 412 del 2004 e
n. 228 del 2003). Si è parimenti affermato, con riferimento anche
all'impugnativa regionale, che possono risultare costituzionalmente
illegittime «per irragionevolezza [. . .] norme statali dal
significato ambiguo, tali da porre le regioni in una condizione di
obiettiva incertezza, allorchè a norme siffatte esse debbano
attenersi nell'esercizio delle proprie prerogative di autonomia»
(sentenza n. 160 del 2016). Ciò vale, a maggior ragione, nel caso in
cui l'ambiguità semantica riguardi una disposizione regionale
foriera di sostanziali dubbi interpretativi che rendono concreto il
rischio di un'elusione del principio fondamentale stabilito dalla
norma statale. In questa ipotesi, l'esigenza unitaria sottesa al
principio fondamentale è pregiudicata dal significato precettivo non
irragionevolmente desumibile dalla disposizione regionale: lungi dal
tradursi in un mero inconveniente di atto, l'eventuale distonia
interpretativa, contraddittoria rispetto alla norma statale,
costituisce conseguenza diretta della modalità di formulazione della
disposizione, che deve essere dichiarata, dunque,
incostituzionalmente illegittima.».
Infine, nella sentenza n. 89 del 2019, la Corte costituzionale ha
avuto modo di affermare che «[. . .] "possono trovare ingresso, nel
giudizio in via principale, questioni promosse in via cautelativa ed
ipotetica, sulla base di interpretazioni prospettate soltanto come
possibili, purchè non implausibili e comunque ragionevolmente
desumibili dalle disposizioni impugnate" (ex multis, sentenza n. 103
del 2018, punto 4.1. del Considerato in diritto). Nel giudizio in via
principale possono dunque essere dedotte "anche le lesioni in ipotesi
derivanti da distorsioni interpretative delle disposizioni impugnate"
(sentenza n. 270 del 2017, punto 4.2. del Considerato in diritto).».
Quanto al secondo dei profili cui si è accennato, la
soppressione del riferimento alle norme tecniche per le costruzioni,
di cui al decreto del ministro delle infrastrutture e dei trasporti
del 17 gennaio 2018, induce a ritenere che la volontà del
legislatore regionale sia quella di consentire la realizzabilità
degli interventi a prescindere dal rispetto del predetto decreto. In
proposito, ritenendo, anche per tale aspetto, valide le
considerazioni espresse dalla Consulta nelle sentenze sopra
richiamate, si rappresenta altresì, che la citata disciplina
ministeriale fornisce i criteri generali di sicurezza, precisa le
azioni che devono essere utilizzate nel progetto, definisce le
caratteristiche dei materiali e dei prodotti e, più in generale,
tratta gli aspetti attinenti alla sicurezza strutturale delle opere
(cfr. capitolo I, punto 1.1, paragrafo 2).
Le norme tecniche per le costruzioni, pertanto, attengono ad
aspetti che riguardano la «sicurezza» delle costruzioni e non possono
che avere applicazione uniforme sull'intero territorio nazionale,
essendo ispirate alla tutela di interessi unitari dell'ordinamento.
In particolare, con la sentenza n. 21 del 2010, il giudice delle
leggi ha per la prima volta, ed espressamente, affermato che la
materia della sicurezza, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera h) della Costituzione, non si esaurisce nell'adozione di
misure relative alla prevenzione e repressione dei reati, ma
comprende la tutela dell'interesse generale all'incolumità delle
persone. In tal sede, è stato argomentato che una disciplina che
attenga a profili di sicurezza delle costruzioni, collegati ad
aspetti di pubblica incolumità è riconducibile alla materia della
sicurezza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h) della
Costituzione. Significativo, al riguardo, è il passaggio della
citata sentenza, laddove la Corte costituzionale giunge ad affermare
che «La norma impugnata non trova posto invece nella materia del
governo del territorio nel cui ambito rientrano gli usi ammissibili
del territorio e la localizzazione di impianti o attività (Sentenze
n. 307 del 2003, n. 336 e 383 del 2005, n. 237 del 2009), ma non la
sicurezza delle costruzioni; e neppure nella materia della "tutela
della salute", per quanto questa abbia assunto, dopo la riforma del
Titolo V della parte II della Costituzione, un significato più ampio
rispetto alla precedente materia dell'assistenza sanitaria e
ospedaliera, giacchè il profilo della pubblica incolumità si
differenzia concettualmente da quello della prevenzione sanitaria».
A ciò si, aggiunga che la Corte costituzionale ha affermato che
potere di riconoscere le ragioni particolari che impediscono il
rispetto delle norme tecniche è affidato al Ministro per le
infrastrutture e trasporti (art. 88 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001) in quanto in questi ambito, «il
legislatore ha inteso dettare una disciplina unitaria a tutela
dell'incolumità pubblica, mirando a garantire, per ragioni di
sussidiarietà e di adeguatezza, una normativa unica, valida per
tutto il territorio nazionale, in un settore nel quale entrano in
gioco sia l'alta tecnicità dei provvedimenti in questione sia
l'esigenza di una valutazione uniforme dei casi di deroga» (sentenza
n. 254 del 2010).
Per quanto detto, la legge regionale in esame, limitatamente alla
norma indicata, deve essere impugnata ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera h)
della Costituzione.

P. Q. M.

Alla stregua di quanto precede si confida che codesta Ecc.ma
Corte vorrà dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1
della legge della Regione Calabria n. 62 del 16 dicembre 2019,
pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 139 del
16 dicembre 2019 recante «Modifiche alla legge regionale n. 21/2010».
Roma, 12 febbraio 2020

L'Avvocato dello Stato: Tortora