1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 20-5-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 81 SENTENZA 29 aprile - 15 maggio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Poteri del Consiglio regionale in regime di prorogatio - Misure per il risanamento dei bilanci delle Aziende Territoriali per l'Edilizia Residenziale. - Legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 25 (Integrazione alla L.R. 21 luglio 1999, n. 44 recante "Norme per il riordino degli Enti di edilizia residenziale pubblica" e modifiche alla L.R. 25 ottobre 1996, n. 96 recante "Norme per l'assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la determinazione dei relativi canoni di locazione"); nonche', specificamente, art. 1 della medesima legge regionale. - (T-150081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 20-5-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 25 (Integrazione alla L.R. 21
luglio 1999, n. 44 recante "Norme per il riordino degli Enti di
edilizia residenziale pubblica" e modifiche alla L.R. 25 ottobre
1996, n. 96 recante "Norme per l'assegnazione e la gestione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la determinazione dei
relativi canoni di locazione"), nonchè, specificamente, dell'art. 1
della medesima legge regionale, promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 7-8 luglio 2014, depositato in
cancelleria il 15 luglio 2014 e iscritto al n. 52 del registro
ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 28 aprile 2015 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Manuela de Marzo per la Regione
Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 7-8 luglio 2014, depositato il 15
luglio 2014 e iscritto al n. 52 del registro ricorsi del 2014, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'intero testo
della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 25 (Integrazione
alla L.R. 21 luglio 1999, n. 44 recante "Norme per il riordino degli
Enti di edilizia residenziale pubblica" e modifiche alla L.R. 25
ottobre 1996, n. 96 recante "Norme per l'assegnazione e la gestione
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la
determinazione dei relativi canoni di locazione"), per violazione
dell'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo 28
dicembre 2006, in riferimento all'art. 123 della Costituzione,
nonchè l'art. 1 della medesima legge regionale, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
2.- Quanto all'impugnazione della legge regionale nella sua
interezza, il ricorrente osserva che essa è stata approvata dal
Consiglio regionale dopo la scadenza della legislatura, in regime di
prorogatio, e che l'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione
Abruzzo, nello stabilire che in tale evenienza le funzioni del
Consiglio regionale sono prorogate sino al completamento delle
operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni, ne
limita espressamente l'esercizio «[...] agli interventi che si
rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall'appartenenza
all'Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative
statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e
necessita'», in armonia con la costante giurisprudenza costituzionale
che ha circoscritto la portata dei poteri dell'organo in prorogatio
ai soli adempimenti indifferibili e urgenti.
Ad avviso del ricorrente, dall'esame della legge impugnata non
emergono, nè i requisiti di indifferibilità e urgenza (come nel
caso di leggi che approvano il bilancio di previsione, l'esercizio
provvisorio o una variazione di bilancio), nè la sua qualità di
atto dovuto (come nel caso di legge che recepisce una direttiva
comunitaria direttamente vincolante per le Regioni) o riferibile a
situazioni di estrema gravità, tali da non consentire un rinvio, per
non recare danno alla collettività regionale o al funzionamento
dell'ente.
Il Consiglio regionale avrebbe pertanto esorbitato dai limiti
propri della sua condizione di organo in prorogatio, con la
conseguenza che la legge impugnata dovrebbe essere dichiarata
illegittima nella sua interezza, per violazione dell'art. 86, comma
3, dello statuto regionale, in riferimento all'art. 123 Cost.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato,
inoltre, l'art. 1 della medesima legge regionale.
Il comma 1 di questa disposizione ha integrato la legge della
Regione Abruzzo 21 luglio 1999, n. 44 (Norme per il riordino degli
Enti di edilizia residenziale pubblica), inserendovi l'art. 24-bis,
sotto la rubrica «ATER in condizioni di deficit strutturale», il cui
comma 1, nel testo così introdotto, prevede quanto segue: «Le
Aziende Territoriali per l'Edilizia Residenziale abruzzesi dichiarate
dalla Giunta Regionale in condizioni di deficit strutturale secondo
le procedure di cui ai commi 2 e 3, possono destinare al risanamento
finanziario dei rispettivi bilanci:
a) i proventi della vendita degli immobili di edilizia agevolata
e convenzionata;
b) i proventi della vendita degli immobili di natura commerciale;
c) i proventi della vendita degli edifici di fatto non utilizzati
come alloggi in quanto inagibili o inabitabili;
d) i proventi derivanti dalla vendita di terreni non destinati
alla realizzazione di edilizia sovvenzionata.
La parte residua è destinata alla realizzazione di programmi di
riqualificazione e incremento del patrimonio abitativo pubblico.
L'utilizzo dei proventi derivanti dall'alienazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica sovvenzionata, locati a canone
sociale, resta in ogni caso vincolato alla destinazione prevista
dall'art. 4 della legge regionale 19 dicembre 2001, n. 76».
3.1.- La disposizione è impugnata nella parte in cui prevede che
le Aziende Territoriali per l'Edilizia Residenziale abruzzesi (come
si è visto, «ATER»), dichiarate dalla Giunta regionale in condizioni
di deficit strutturale, possono destinare al risanamento finanziario
dei rispettivi bilanci anche i proventi della vendita degli immobili
di edilizia agevolata e convenzionata e i proventi della vendita
degli edifici di fatto non utilizzati come alloggi in quanto
inagibili o inabitabili.
Ad avviso del ricorrente, questa previsione contrasta con l'art.
3, comma 1, lettera a), del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47
(Misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle
costruzioni e per Expo 2015), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 23 maggio 2014, n. 80, sostitutivo
dell'art. 13, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione Tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, nella parte finale in cui
stabilisce che «Le risorse derivanti dalle alienazioni devono essere
destinate esclusivamente a un programma straordinario di
realizzazione o di acquisto di nuovi alloggi di edilizia residenziale
pubblica e di manutenzione straordinaria del patrimonio esistente».
Tale ultima disposizione, nello stabilire la destinazione dei
proventi delle alienazioni degli immobili di proprietà dei Comuni,
degli enti pubblici anche territoriali, nonchè degli Istituti
autonomi per le case popolari, comunque denominati, inciderebbe sulla
determinazione dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare
le esigenze dei ceti meno abbienti, che rientra, secondo la
giurisprudenza costituzionale in materia di edilizia residenziale
pubblica, nella «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale», ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost.
Pertanto, secondo il ricorrente la norma impugnata, che consente
una diversa destinazione dei proventi della alienazione degli
immobili, invade la competenza esclusiva dello Stato nella materia
indicata.
4.- Con atto depositato il 13 agosto 2014, si è costituita in
giudizio la Regione Abruzzo, chiedendo che le censure sollevate nel
ricorso siano dichiarate inammissibili o infondate.
A suo avviso, la legge impugnata è nel complesso
costituzionalmente legittima, perchè contiene disposizioni
caratterizzate da ragioni di urgenza e necessità, che devono essere
valutate esaminando il contenuto sostanziale delle norme, anche alla
luce dei lavori preparatori.
Nel caso concreto, tali ragioni deriverebbero dallo stato di
grave deficit strutturale delle ATER, che costituisce il presupposto
di applicazione della legge e che emerge sia dalla relazione di
accompagnamento sia dai lavori preparatori, così da rendere evidente
la finalità di predisporre interventi volti al risanamento dello
stato economico-finanziario di aziende pubbliche le quali svolgono
funzioni di preminente rilievo sociale e si trovano in condizioni di
incapacità di coprire i costi con i ricavi della gestione, per
prevenirne il dissesto ed evitare il conseguente grave danno a carico
della collettività regionale.
4.1.- Quanto all'impugnazione dell'art. 1 della legge in esame,
la Regione osserva, in primo luogo, che l'alienazione del patrimonio
di edilizia residenziale pubblica e la destinazione dei relativi
proventi non rientra nella materia della determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni, riservata in via esclusiva allo Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., bensì in quella
della gestione del patrimonio immobiliare degli Istituti autonomi per
le case popolari o degli altri enti che a questi sono stati
sostituiti ad opera della legislazione regionale, materia
riconducibile alla competenza residuale delle Regioni, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost., secondo la giurisprudenza
costituzionale richiamata dallo stesso ricorrente.
Nemmeno sarebbe fondato il denunciato contrasto con l'art. 3,
comma 1, lettera a), del d.l. n. 47 del 2014, perchè il vincolo di
destinazione dei proventi, impresso dalla norma, deve essere
riferito, secondo un'interpretazione rispettosa della competenza
residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
alle alienazioni degli immobili di edilizia residenziale pubblica
sovvenzionata, locati a canone sociale, in relazione ai quali
soltanto lo Stato deve garantire l'offerta minima, idonea a
soddisfare le esigenze abitative dei ceti meno abbienti. Al
contrario, la disposizione denunciata provvede sulla destinazione dei
proventi della alienazione di immobili di edilizia convenzionata e
agevolata (oltre che di immobili commerciali, che non vengono in
rilievo), i quali soddisfano esigenze abitative diverse da quelle dei
ceti meno abbienti.
5.- Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la
Regione Abruzzo ha ulteriormente illustrato le ragioni esposte,
ribadendo sia l'esistenza dell'urgente necessità di evitare, con
l'approvazione della legge impugnata, il fallimento delle ATER che
versano in stato di deficit strutturale, sia l'assenza della
violazione della competenza legislativa statale, perchè la norma
sulla destinazione dei proventi incide nella materia della gestione
del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica
convenzionata e sovvenzionata, con la precisazione che la vendita
«degli edifici di fatto non utilizzati come alloggi in quanto
inagibili o inabitabili», di cui alla lettera c) della norma
impugnata, deve considerarsi equiparata alla vendita di mere aree
edificabili, anch'essa collocata al di fuori dell'ambito di
applicazione della norma statale assunta come parametro di
riferimento.
Infine, la Regione ha osservato che l'operatività dell'art. 3,
comma 1, lettera a), del d.l. n. 47 del 2014 è subordinata dalla
stessa norma all'adozione di un apposito decreto interministeriale,
non ancora emanato, e che una bozza di tale decreto prevede di fare
salvi i programmi di alienazione degli alloggi anteriormente avviati
da provvedimenti regionali, con la conseguenza che la destinazione
dei proventi stabilita dalla disposizione impugnata dovrebbe
considerarsi legittima, in quanto la Regione Abruzzo ha già
approvato il piano di riequilibrio economico e finanziario della ATER
di Chieti, che comprende il programma di vendite immobiliari
destinato al ripianamento del deficit.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in
primo luogo, l'intero testo della legge della Regione Abruzzo 28
aprile 2014, n. 25 (Integrazione alla L.R. 21 luglio 1999, n. 44
recante "Norme per il riordino degli Enti di edilizia residenziale
pubblica" e modifiche alla L.R. 25 ottobre 1996, n. 96 recante "Norme
per l'assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica e per la determinazione dei relativi canoni di
locazione"), per violazione dell'art. 86, comma 3, dello statuto
della Regione Abruzzo 28 dicembre 2006, in riferimento all'art. 123
della Costituzione.
Il ricorrente osserva che la legge impugnata è stata approvata
dal Consiglio regionale dopo la scadenza della legislatura, in regime
di prorogatio, e che l'art. 86, comma 3, dello statuto della Regione
Abruzzo, nello stabilire che in tale evenienza le funzioni del
Consiglio regionale sono prorogate sino al completamento delle
operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni, ne
limita espressamente l'esercizio «[...] agli interventi che si
rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall'appartenenza
all'Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative
statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza e
necessita'».
Ad avviso del ricorrente, dall'esame della legge impugnata non
emergono, nè i requisiti di indifferibilità e urgenza, nè la sua
qualità di atto dovuto o riferibile a situazioni di estrema
gravità, tali da non consentire un rinvio, per non recare danno alla
collettività regionale o al funzionamento dell'ente, sicchè il
Consiglio regionale avrebbe esorbitato dai limiti propri della sua
condizione di organo in prorogatio, in tal modo violando il citato
parametro.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, altresì,
impugnato l'art. 1 della stessa legge regionale n. 25 del 2014, nella
parte in cui prevede che «Le Aziende Territoriali per l'Edilizia
Residenziale abruzzesi dichiarate dalla Giunta Regionale in
condizioni di deficit strutturale secondo le procedure di cui ai
commi 2 e 3, possono destinare al risanamento finanziario dei
rispettivi bilanci: a) i proventi della vendita degli immobili di
edilizia agevolata e convenzionata», nonchè «[...] c) i proventi
della vendita degli edifici di fatto non utilizzati come alloggi in
quanto inagibili o inabitabili».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione viola l'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., perchè incide nella materia della
determinazione dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare
le esigenze dei ceti meno abbienti, che è riservata alla competenza
esclusiva dello Stato, rientrando nella «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale».
L'invasione della competenza statale deriverebbe dal contrasto
della norma impugnata con l'art. 3, comma 1, del decreto-legge 28
marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il
mercato delle costruzioni e per Expo 2015), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 maggio 2014, n.
80, la cui lettera a), modificata in sede di conversione, ha
sostituito il comma 1 dell'art. 13 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133. La disposizione appresta misure per l'alienazione del patrimonio
residenziale pubblico, prevedendo che entro il 30 giugno 2014 un
decreto interministeriale approvi «le procedure di alienazione degli
immobili di proprietà dei comuni, degli enti pubblici anche
territoriali, nonchè degli Istituti autonomi per le case popolari,
comunque denominati, anche in deroga alle disposizioni procedurali
previste dalla legge 24 dicembre 1993, n. 560», e che «Le risorse
derivanti dalle alienazioni devono essere destinate esclusivamente a
un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi
alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione
straordinaria del patrimonio esistente.»
Tale ultima disposizione, secondo il ricorrente, determina i
livelli essenziali delle prestazioni nella materia dell'edilizia
residenziale pubblica. Pertanto la norma regionale impugnata,
consentendo una diversa destinazione dei proventi della alienazione
degli immobili, invaderebbe la competenza esclusiva dello Stato nella
materia indicata.
3.- In via preliminare, va riconosciuta l'ammissibilità della
questione proposta nei confronti dell'intera legge regionale.
Questa Corte ha più volte affermato che, mentre è inammissibile
l'impugnazione di un'intera legge attraverso generiche censure che
non consentano di individuare la questione oggetto dello scrutinio di
legittimità costituzionale, è consentita, al contrario,
l'impugnativa di intere leggi caratterizzate da norme omogenee, tutte
coinvolte dalle censure medesime (ex plurimis, sentenza n. 201 del
2008).
Nella fattispecie in esame è evidente come la prima delle
censure mosse dal ricorrente accomuni tutte le disposizioni della
legge impugnata, omogenee sotto il profilo della dedotta assenza dei
presupposti previsti dallo statuto regionale per il legittimo
esercizio della funzione legislativa in regime di prorogatio
(sentenza n. 44 del 2015). Di conseguenza, conformemente ai
precedenti casi in cui questa Corte è stata chiamata a pronunciarsi
sulla denunciata violazione dei poteri in regime di prorogatio
(sentenze n. 181 del 2014 e n. 68 del 2010), «è pienamente
ammissibile che l'impugnazione riguardi l'atto legislativo nel suo
testo integrale, a prescindere dal carattere dispositivo più o meno
eterogeneo del suo contenuto normativo» (sentenza n. 64 del 2015).
4.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'intera legge della Regione Abruzzo n. 25 del 2014, per
violazione dell'art. 86, comma 3, dello statuto regionale, in
riferimento all'art. 123 Cost., è fondata.
4.1.- Secondo la giurisprudenza costituzionale, l'istituto della
prorogatio riguarda, in termini generali, fattispecie in cui «coloro
che sono nominati a tempo a coprire uffici rimangono in carica,
ancorchè scaduti, fino all'insediamento dei successori» (sentenza n.
208 del 1992; nello stesso senso, sentenza n. 64 del 2015).
Questa Corte ha poi chiarito, con specifico riferimento agli
organi elettivi, e segnatamente ai Consigli regionali, che
«[l]'istituto della prorogatio, a differenza della vera e propria
proroga (cfr., rispettivamente, art. 61, secondo comma, e art. 60,
secondo comma, Cost., per quanto riguarda le Camere), non incide
[...] sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo l'esercizio
dei poteri nell'intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di
tale mandato, e l'entrata in carica del nuovo organo eletto»
(sentenza n. 196 del 2003; nello stesso senso, sentenze n. 44 del
2015 e n. 181 del 2014) e ha altresì affermato che «È pacifico
[...] che l'istituto in esame presuppone la scadenza, naturale o
anticipata, del mandato del titolare dell'organo. Prima di tale
scadenza, non vi può essere prorogatio» (sentenze n. 55 del 2015, n.
181 del 2014).
Il mandato del Consiglio regionale dell'Abruzzo è scaduto il 14
dicembre 2013, al termine del quinquennio di durata in carica
dell'organo, decorrente dalle precedenti elezioni regionali, che si
erano svolte il 14 e 15 dicembre 2008.
Successivamente, con decreto del 14 gennaio 2014, n. 6, il
Presidente della Giunta regionale ha indetto le nuove elezioni
regionali per il giorno 25 maggio 2014, nel rispetto di quanto
previsto all'art. 7, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111, che impone di tenere le elezioni regionali nella
data stabilita per le elezioni del Parlamento europeo, qualora nello
stesso anno si svolgano entrambe le consultazioni elettorali.
La legge della Regione Abruzzo n. 25 del 2014 - pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione 9 maggio 2014, n. 53 ed entrata in
vigore il successivo 10 maggio - è stata approvata nella seduta del
Consiglio regionale del 15 aprile 2014, dunque nel periodo compreso
fra la scadenza del mandato del Consiglio e la proclamazione degli
eletti nelle nuove elezioni, avvenuta l'11 giugno 2014, quando
l'organo era in regime di prorogatio.
4.2.- Questa Corte, esaminando analoghe questioni, relative a
leggi della Regione Abruzzo approvate dal Consiglio regionale nel
medesimo periodo, ha ribadito il proprio costante orientamento,
secondo il quale «In questa fase, i Consigli regionali "dispongono di
poteri attenuati, confacenti alla loro situazione di organi in
scadenza" (sentenza n. 468 del 1991); pertanto, in mancanza di
esplicite indicazioni contenute negli statuti, devono limitarsi al
"solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari e
urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili". Essi, inoltre,
devono "comunque astenersi, al fine di assicurare una competizione
libera e trasparente, da ogni intervento legislativo che possa essere
interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti
degli elettori" (sentenza n. 68 del 2010)» (sentenza n. 55 del 2015).
Ha inoltre sottolineato (sulla scorta della ricordata sentenza n.
68 del 2010) come «il quadro normativo e applicativo sia notevolmente
mutato a seguito della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1
(Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della
Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni). Questa ha
attribuito allo statuto ordinario la definizione della forma di
governo e l'enunciazione dei principi fondamentali di organizzazione
e funzionamento della Regione, in armonia con la Costituzione (art.
123, primo comma, Cost.); e ha demandato, nel contempo, la disciplina
del sistema elettorale e dei casi di ineleggibilità e di
incompatibilità allo stesso legislatore regionale, sia pure nel
rispetto dei principi fondamentali fissati con legge della
Repubblica, "che stabilisce anche la durata degli organi elettivi"
(art. 122, primo comma, Cost.). Cosicchè - anche sulla base di
quanto successivamente previsto nella legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della
Costituzione) - questa Corte ha affermato che "una interpretazione
sistematica delle citate nuove norme costituzionali conduce a
ritenere che la disciplina della eventuale prorogatio degli organi
elettivi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o dimissioni,
e degli eventuali limiti dell'attività degli organi prorogati, sia
oggi fondamentalmente di competenza dello statuto della Regione, ai
sensi del nuovo articolo 123, come parte della disciplina della forma
di governo regionale"; e che, nel disciplinare questo profilo, gli
statuti "dovranno essere in armonia con i precetti e con i principi
tutti ricavabili dalla Costituzione, ai sensi dell'art. 123, primo
comma, della Costituzione" (sentenza n. 196 del 2003; anche sentenza
n. 304 del 2002)» (sentenza n. 64 del 2015).
Nella sentenza n. 44 del 2015, la Corte ha poi affermato che
«[...] gli stessi statuti regionali, nel disciplinare la materia,
devono rispettare le limitazioni connaturate alla ratio
dell'istituto», rilevando che «[...] lo statuto della Regione
Abruzzo, disponendo che "le funzioni del Consiglio regionale sono
prorogate, secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al
completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle
nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in
base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque,
presentano il carattere della urgenza e necessita'", non travalica il
principio costituzionale sotteso all'istituto della prorogatio
poichè legittima l'assemblea scaduta alla sola adozione degli "atti
necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili"
(sentenza n. 68 del 2010)».
Più precisamente, l'art. 86 dello statuto della Regione Abruzzo
prevede, al terzo comma, che nei casi di scioglimento anticipato e di
scadenza della legislatura - e al di fuori delle ipotesi di
scioglimento del Consiglio regionale per gravi violazioni di legge o
per ragioni di sicurezza nazionale o di annullamento delle elezioni -
«le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le
modalità disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle
operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni
limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli
impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque,
presentano il carattere della urgenza e necessita'» (lettera a), e,
al quarto comma, che, in questi casi, «le nuove elezioni sono indette
entro tre mesi secondo le modalità definite dalla legge elettorale».
L'art. 141 del citato Regolamento interno per i lavori del
Consiglio regionale dell'Abruzzo, approvato con deliberazione del
Consiglio regionale 12 ottobre 2010, n. 56/2, prevede a sua volta che
«in caso di scioglimento anticipato del Consiglio regionale e di
scadenza della Legislatura i poteri del Consiglio regionale sono
prorogati sino alla proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni,
limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli
impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque,
presentano il carattere dell'urgenza e necessita'» (comma 1), e che
«L'urgenza e la necessità sono espressamente dichiarate ed
adeguatamente motivate con riferimento alle situazioni di estrema
gravità che esigono interventi immediati ed improcrastinabili, la
cui adozione non può essere rinviata senza arrecare grave danno per
gli interessi affidati alle cure della Regione» (comma 2).
Occorre pertanto verificare se il Consiglio regionale sia
intervenuto con un atto che costituisce adempimento di impegni
derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, da disposizioni
costituzionali o legislative statali o che è caratterizzato da
urgenza e necessità, come previsto dalla citata disposizione
statutaria.
Nel caso in esame, la natura di atto dovuto nei sensi delineati
non emerge, nè dal contenuto della legge, nè da altri elementi,
sicchè resta da esaminare se sussiste il requisito dell'urgenza e
della necessità.
Non è inutile ricordare che questa Corte, nello scrutinare la
legittimità costituzionale di altre leggi regionali abruzzesi
approvate dal Consiglio regionale nel corso del precedente periodo di
prorogatio e nella vigenza del testo originario dell'art. 86 dello
statuto regionale (che non esprimeva alcun limite all'esercizio dei
poteri dell'organo in tale fase), ha affermato che i limiti
connaturali all'istituto della prorogatio «[...], ove appunto non
espressi dalla disciplina statutaria, potrebbero successivamente
essere definiti tramite apposite disposizioni legislative di
attuazione dello statuto o anche semplicemente rilevare nei lavori
consiliari o dallo specifico contenuto delle leggi adottate»
(sentenza n. 68 del 2010).
Ora che i limiti sono espressi dalla disciplina statutaria, può
sorgere il dubbio se sia possibile continuare a desumere il loro
rispetto dal contenuto della legge o dai lavori preparatori, in
assenza di un'espressa dichiarazione e di una adeguata motivazione
sull'urgenza e necessità dell'intervento, che la legge impugnata non
contempla, a dispetto della richiamata norma del Regolamento interno
dei lavori del Consiglio regionale.
Tuttavia, la mancanza di espresse dichiarazioni e motivazioni non
osta all'accertamento nel merito di tale requisito, giacchè
l'urgenza e necessità della legge deve in ogni caso emergere
oggettivamente dal contenuto delle disposizioni impugnate, anche a
prescindere dall'esistenza di simili elementi formali, i quali, in
caso contrario, rischierebbero di trasformarsi in vere e proprie
formule sacramentali.
In questo quadro, i lavori preparatori possono tuttora fungere da
valido ausilio per lo scrutinio che la Corte è chiamata a eseguire.
4.3.- La legge impugnata si articola in una pluralità di
disposizioni.
L'art. 1 inserisce nella legge regionale n. 44 del 1999 un nuovo
articolo 24-bis, sotto la rubrica «ATER in condizioni di deficit
strutturale», che è suddiviso in cinque commi. La disposizione si
prefigge lo scopo di favorire il risanamento finanziario delle
«Aziende Territoriali per l'Edilizia Residenziale abruzzesi» (come si
è visto, «ATER») che si trovano in una condizione di «deficit
strutturale», dichiarata dalla Giunta regionale, su istanza delle
aziende interessate, sulla base di una procedura che tiene conto di
alcuni parametri economici (rapporto tra il volume complessivo delle
spese di personale sostenute a vario titolo e il volume complessivo
dei ricavi delle vendite e delle prestazioni come desumibili
dall'ultimo bilancio approvato, superiore al 70 per cento; rapporto
tra le anticipazioni di tesoreria non rimborsate al 31 dicembre
dell'esercizio precedente a quello di presentazione della istanza e i
ricavi delle vendite e delle prestazioni, superiore al 100 per cento;
sussistenza di altri debiti per un ammontare superiore al 50 per
cento dei ricavi e delle vendite e delle prestazioni, come desumibili
dall'ultimo bilancio approvato), i quali, se contemporaneamente
integrati, costituiscono un chiaro sintomo di gravi e
incontrovertibili condizioni di squilibrio (art. 24-bis, comma 2).
Nel caso di accertamento della condizione di «deficit strutturale»,
gli organi amministrativi della ATER decadono, è nominato un
Commissario e viene risolto anticipatamente il contratto di lavoro
del suo direttore, senza alcun indennizzo o compenso (art. 24-bis,
commi 3 e 4). Entro sessanta giorni dalla nomina, il Commissario
redige un piano di riequilibrio finanziario ed economico riferito ad
almeno un triennio, che prevede una rigorosa rivisitazione delle
spese, o, se non sussistono le condizioni per il riequilibrio,
propone alla Giunta la liquidazione dell'azienda (art. 24-bis, comma
5).
Per raggiungere lo scopo perseguito, la legge consente alle ATER
in condizioni di dichiarato «deficit strutturale» di destinare al
risanamento dei loro bilanci i proventi della vendita degli immobili
di edilizia agevolata e convenzionata, degli immobili di natura
commerciale, degli edifici di fatto non utilizzati come alloggi in
quanto inagibili o inabitabili, nonchè dei terreni non destinati
alla realizzazione di edilizia sovvenzionata, con la precisazione che
la parte residua di tali proventi deve essere destinata «alla
realizzazione di programmi di riqualificazione e incremento del
patrimonio abitativo pubblico», e che «L'utilizzo dei proventi
derivanti dall'alienazione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica sovvenzionata, locati a canone sociale, resta in ogni caso
vincolato alla destinazione prevista dall'art. 4 della legge
regionale 19 dicembre 2001, n. 76» (art. 24-bis, comma 1).
L'art. 2 della legge impugnata stabilisce un limite massimo al
trattamento retributivo dei dirigenti e dei direttori delle ATER,
fissandolo in un ammontare pari al trattamento economico annuale
complessivo massimo spettante, rispettivamente, ai dirigenti e ai
direttori della Regione Abruzzo (comma 1), e prevede che l'importo
eventualmente superiore non concorra a formare l'imponibile fiscale e
previdenziale e sia acquisito dalle ATER per il miglioramento dei
saldi di bilancio ovvero per il finanziamento dei programmi di
manutenzione degli alloggi assegnati per finalità sociali (comma 2).
Infine, l'art. 3 introduce modifiche all'art. 36, commi 1 e 4,
lettera a), della legge regionale n. 96 del 1996 (Norme per
l'assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia residenziale e
pubblica e per la determinazione dei relativi canoni di locazione),
spostando dal 30 giugno 2013 al 15 aprile 2014 la data entro la quale
è consentita, a coloro che occupano senza titolo un alloggio di
edilizia residenziale pubblica per almeno un mese anteriore a tale
data, l'assegnazione dell'alloggio medesimo, nel rispetto di quanto
previsto dal precedente art. 13, comma 3, della legge regionale
appena citata.
4.4.- Dall'esame dei lavori preparatori al disegno di legge
emerge che le ATER abruzzesi versano da molto tempo in una situazione
di grave difficoltà economica e finanziaria, a motivo della
strutturale insufficienza dei proventi delle vendite e dei canoni di
locazione degli alloggi a coprire i costi generali di gestione, oltre
che per effetto della annosa crisi economica generale del Paese.
Il requisito della necessità e dell'urgenza, che legittima il
Consiglio regionale a esercitare i propri poteri in regime di
prorogatio, evoca l'esigenza che l'intervento normativo sia adottato
nell'immediatezza della grave situazione alla quale esso intende
porre rimedio, perchè diversamente verrebbero travalicati i limiti
connaturati all'istituto della prorogatio, che implicano non soltanto
la gravità della situazione che forma oggetto dell'intervento, ma
anche la sua improcrastinabilità, come è espressamente previsto dal
richiamato art. 141 del Regolamento interno per i lavori del
Consiglio regionale.
Nella fattispecie l'indicato requisito non sussiste, in mancanza
di elementi, tratti dal contenuto della legge o dai lavori
preparatori, da cui desumere che la procedura di accertamento del
"deficit strutturale" delle ATER, che costituisce il presupposto
della dismissione del loro patrimonio di edilizia residenziale
pubblica a fini di ripianamento delle perdite di bilancio, sia stata
introdotta per la necessità di intervenire, con un provvedimento
improcrastinabile, immediatamente dopo l'insorgenza di una grave
situazione di difficoltà economica e finanziaria di tali enti.
Esaminata da questo angolo visuale, la legge impugnata detta una
disciplina generale delle procedure di accertamento della condizione
di stabile squilibrio economico-finanziario delle ATER regionali, che
modifica l'assetto organizzativo e gestionale di tali enti, nonchè
la devoluzione del loro patrimonio immobiliare al risanamento del
deficit. Una disciplina, dunque, che giunge ad integrare le norme
sull'organizzazione delle ATER, incidendo su situazioni già da tempo
connotate da gravità, in presenza delle quali il Consiglio
regionale, allorchè era nella pienezza dei suoi poteri, non aveva
ravvisato quell'urgenza e quella necessità di intervenire, che
ravvisa invece dopo la scadenza della legislatura, quando si trova in
regime di prorogatio. Nè è dato di rinvenire elementi o fatti
sopravvenuti che possano giustificare un'emergenza nuova.
Alle medesime conclusioni si deve giungere con riguardo a quanto
previsto agli artt. 2 e 3 della legge impugnata, rispettivamente in
tema di trattamento retributivo dei dirigenti e dei direttori delle
ATER e di proroga del termine per regolarizzare l'occupazione senza
titolo degli alloggi pubblici mediante l'assegnazione dell'alloggio
occupato. Nemmeno per tali previsioni è possibile individuare quei
requisiti dell'urgenza e della necessità, nei sensi sopra delineati,
che soli ne avrebbero giustificato l'approvazione da parte del
Consiglio regionale in regime di prorogatio.
Proprio per i suoi contenuti, invece, l'intervento legislativo
nel suo complesso si presta a essere interpretato come una forma di
captatio benevolentiae nei confronti degli elettori, dalla quale il
Consiglio regionale, secondo la ricordata giurisprudenza
costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 68 del 2010), avrebbe dovuto
comunque astenersi al fine di assicurare una competizione libera e
trasparente.
Alla luce delle considerazioni esposte, l'intera legge della
Regione Abruzzo n. 25 del 2014, risultando in contrasto con l'art.
123 Cost., in relazione all'evocata norma statutaria, deve essere
dichiarata costituzionalmente illegittima.
5.- La specifica censura proposta nei confronti dell'art. 1 della
medesima legge regionale rimane assorbita.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 25 (Integrazione alla L.R. 21
luglio 1999, n. 44 recante "Norme per il riordino degli Enti di
edilizia residenziale pubblica" e modifiche alla L.R. 25 ottobre
1996, n. 96 recante "Norme per l'assegnazione e la gestione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la determinazione dei
relativi canoni di locazione").
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 aprile 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 maggio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI