1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 11-6-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 179 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 luglio 2008- 12 dicembre 2007
Ordinanza del 12 dicembre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Colatei Giancarlo contro Ministero della salute ed altri Sanita' pubblica - Regione Lazio - Componenti del collegio sindacale delle ASL e delle aziende ospedaliere - Obbligo per i soggetti tenuti alla loro designazione di confermarli o di effettuare nuove designazioni entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge censurata - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, art. 133, comma 5; legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18, art. 10, come sostituito dall'art. 133 della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4. - Costituzione, art. 97. (008C0441) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 11-6-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 7032/2006 RG.
proposto da Giancarlo Colatei, rappresentato e difeso dagli avv.
Aristide Police e Filippo Degni, ed elettivamente domiciliato presso
lo studio del primo in Roma, piazza Adriana n. 20;
Contro il Ministero della salute, in persona del Ministro pro
tempore costituitosi in giudizio a mezzo dell'Avvocatura generale
dello Stato; l'Azienda USL RM/C, in persona del legale rappresentante
pro tempore, non costituitasi in giudizio; la Regione Lazio, in
persona del Presidente pro tempore, non costituitasi in giudizio e
nei confronti di Luigi Capoccetta, non costituitosi formalmente in
giudizio; per l'annullamento:
della nota del Ministero della salute prot.
n. Gab./5l94-P/18dn/1-5 del 26 maggio 2006 di revoca della
designazione quale membro del collegio sindacale della Azienda USL RM
C;
del provvedimento dell'ASL di nomina del nuovo componente del
collegio sindacale da parte del Ministero, Luigi Capoccetta, nella
parte in cui recepisce l'indicazione del nuovo componente; di ogni
altro atto successivo o comunque connesso.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dal ricorrente;
Visti gli atti di costituzione e le memorie difensive delle
Amministrazioni resistenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 4 luglio 2007 il
consigliere Umberto Realfonzo; e uditi l'avv. Police e l'avv. Degni
per la parte ricorrente, l'avv. dello Stato Cimino, l'avvocato
Bentivoglio per l'ASL resistente;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue
F a t t o
Con il ricorso introduttivo del giudizio il ricorrente - nominato
componente del Collegio sindacale dell'ASL RM/C ai sensi dell'art. 3,
comma 13 del d.lgs. n. 509/1992 per tre anni, a decorrere dal 5
maggio 2005 - impugna i provvedimenti di revoca dell'incarico e di
nomina del nuovo designato dal Ministero, nel collegio sindacale ai
sensi dell'art. 133, della legge regionale n. 4 del 28 aprile 2006.
Il ricorso è affidato alla denuncia di due motivi di gravame:
1) con il primo motivo si denuncia l'illegittimità
costituzionale dell'art. 133, comma 5, della l.r. Lazio del 28 aprile
2006, n. 4, nella parte in cui estende anche ai componenti dei
Collegi sindacali l'automatica decadenza dall'incarico (c.d. «spoils
system») per la violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
La legge in sostanza sarebbe analoga alla disposizione di cui
all'art. 6, comma 11, della legge 15 luglio 2002, n. 145, per i
dirigenti amministrativi, la cui nomina è di regola rimessa a scelte
di opportunità degli organi politici, che possono essere revocati
prima della scadenza prevista (ex lege o nell'atto di nomina) e che
avrebbe la ratio di evitare che, i dirigenti nominati in virtù di
provvedimenti provenienti da organi politici e ad essi legati da un
rapporto di fiducia (il c.d. intuitus personae), possano incidere
negativamente sull'azione del Governo successivamente nominato.
In tale scia, le modifiche introdotte nella l.r. n. 18/1994 da
parte della l.r. Lazio n. 4/2006, ad. es. all'art. 8, comma 6,
sancisce che il direttore generale delle USL «cessa dall'incarico,
con conseguente risoluzione del contratto, a seguito del rinnovo del
Consiglio regionale secondo quanto disposto dall'art. 55, comma 4,
dello Statuto», sarebbero irragionevoli e contrastanti con i canoni
di imparzialità e buon andamento sanciti dagli articoli 3 e 97 della
Costituzione.
Illegittimamente la l.r. n. 4 del 2006 estende la ratio dello
spoils system agli «organi di controllo contabile delle aziende
sanitarie ed ospedaliere», imponendo che «gli organi stessi in carica
alla data di entrata in vigore della presente legge sono rinnovati
entro quarantacinque giorni dalla medesima data».
Il relativo svolgimento non richiede infatti la sussistenza di un
rapporto fiduciario fondato sull'intuitus personae. Ciò escluderebbe
la facoltà dell'amministrazione di esercitare legittimamente il
potere di revoca nei loro confronti.
La funzione devoluta ai membri del collegio sindacale sarebbe del
tutto estranea dall'amministrazione attiva delle aziende essendo il
collegio sindacale preposto, in modo autonomo ed imparziale, alla
«verifica [del]la regolarità amministrativa e contabile
dell'azienda», in esercizio di un potere di vigilanza e controllo
sulla funzione gestionale non solo (e non tanto) a favore della
società, quanto piuttosto nei confronti della società (e, quindi, a
tutela della collettivita),e comporterebbe alcuna intromissione nella
gestione sociale, e non attività di gestione riservate dall'art.
2380-bis, c.c. agli amministratori.
Se nessun rapporto di fiducia o di collaborazione può ipotizzarsi
tra organi politici e membri del collegio sindacale ed il corretto
funzionamento dell'organo collegiale presuppone l'assenza di
coordinamento con la dirigenza dell'azienda o con gli organi di
nomina politica, allora il meccanismo dello spoils system non
potrebbe trovare legittima applicazione nei confronti dei componenti
del collegio sindacale e non può operarsi alcuna deroga rispetto al
normale regime di conferimento dei relativi incarichi di durata
triennale.
Con tutto quel che ne segue sotto il profilo della legittimità
costituzionale dell'art. 133, comma 5, della l.r. n. 4 del 2006.
La regione avrebbe interpretato in modo artificioso ed erroneo il
sistema di revoca dell'incarico, estendendolo irragionevolmente a
danno del ricorrente.
Il desiderio di «voltare pagina» che induce ogni (nuovo) organo
politico a circondarsi di professionisti con i quali si ritiene di
poter creare un positivo clima di collaborazione e fiducia non
potrebbe incidere sulla legittimità posizione di chi, come il
ricorrente, esercita funzioni che nulla hanno a che vedere con quelle
di gestione amministrativa tipiche dei dirigenti.
Del resto nemmeno all'interno della legge n. 145 del 2002 si fa
riferimento agli incarichi di controllo come del resto affermato
dalla sezione (ord. Sez. III-quater, n. 4492/2006 del 27 luglio
2006).
Di qui l'evidente contrasto con l'art. 3 Cost., non solo sotto il
profilo dell'irragionevolezza, ma pure sotto quello della disparità
di trattamento cui vanno incontro le diverse categorie di componenti
di collegi sindacali.
La corrispondenza biunivoca tra intuitus personae e decadenza
automatica, dunque, affermata dalla Corte costituzionale in modo
chiaro ed univoco, è tale da escludere decisamente che i componenti
dei collegi sindacali possano essere assoggettati al descritto regime
eccezionale di decadenza dall'incarico.
Se le figure dirigenziali prive di un (diretto) rapporto
fiduciario (i. e. direttori sanitari e amministrativi) non possono
essere interessate dall'applicazione dello spoils system, a maggior
ragione tale meccanismo non potrebbe essere esteso ai componenti dei
collegi sindacali, i quali non possono essere legati agli organi
politici da alcun legame (per le ragioni esposte in precedenza), e
sono anche estranei da ogni funzione di amministrazione collegata
all'attuazione del programma di governo tutelato dall'art. 97 Cost.
in violazione del principio di buon andamento.
2) Con il secondo motivo si lamenta il mancato rispetto dei
principi posti dalla legge sull'attività amministrativa in materia
di revoca cosi come sanciti dalla giurisprudenza (cfr. Sez. II-ter, 8
aprile 2003, n. 3276).
Nel caso, oltre al palese difetto di motivazione, emergerebbe
chiaramente che:
non vi sarebbe stata alcuna istruttoria; non sarebbe stato fatto
luogo alla comunicazione di avvio del procedimento al ricorrente (che
avrebbe avuto notizia della revoca in maniera del tutto casuale); ed
in conseguenza vi sarebbe stata la violazione delle regole sul
contraddittorio nel procedimento.
ll Ministero della salute, l'amministrazione regionale e l'Azienda
USL Roma C si sono ritualmente costituiti in giudizio e con memoria
per la discussione hanno confutato le tesi di controparte concludendo
per il rigetto.
Con memoria per la discussione, la difesa del ricorrente ha
sottolineato le tesi a sostegno delle proprie argomentazioni.
Con ordinanza n. 4492/2006 della terza sezione di questo Tribunale
amministrativo regionale l'istanza cautelare veniva accolta, ma
veniva riformata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 284 del 16
gennaio 2007.
All'udienza del 4 luglio 2007, uditi i patrocinatori delle parti,
fa causa è stata trattenuta per la decisione.
D i r i t t o
1. - Deve in via pregiudiziale rilevarsi, quanto alla
giurisdizione di questo TAR a conoscere della presente controversia
che, nel caso di specie la parte ricorrente ha impugnato i
provvedimenti di nomina del collegio sindacale ed altresì la nomina
del nuovo designato dal Ministero, nella parte in cui costituiscono
una determinazione di «revoca» implicita dell'incarico di componente.
1.1. - Al riguardo, si osserva che gli incarichi in questione non
attengono al pubblico impiego e quindi non hanno la natura di
determinazioni assunte dall'amministrazione con la capacità e i
poteri del privato datore di lavoro di cui all'art. 5, comma 2, del
d.lgs. 20 marzo 2001, n. 165.
La lettera del comma 10 dell'art. 3, d.lgs. n. 502 del 1992,
evidenzia come tra le condizioni necessarie per la designazione e la
conseguente nomina dei componenti del collegio dei revisori, dei
conti non risulti in alcun modo indicata la necessità di un rapporto
di impiego attivo con l'amministrazione nè di un qualsiasi vincolo
di appartenenza con la struttura deputata al controllo della spesa
pubblica (cfr. Tribunale amministrativo regionale Lazio Roma, sez.
III, 18 aprile 2007, n. 3380).
Nè vale a mutare tale orientamento (ma anzi lo rafforza) il
rilievo per cui l'art. 3, legge n. 145/2002 ha assimilato gli
incarichi presso i collegi dei revisori di enti pubblici in
rappresentanza dell'amministrazione ministeriale, a «posti di
funzione» presso il Ministero vigilante competente alla designazione,
in quanto l'art. 8 della legge n. 3/2003, ha previsto che la stipula
del contratto individuale di lavoro avvenga con il Ministero di
appartenenza e non già presso l'ente vigilato: il che conferma che
con l'ASL non viene a configurarsi alcun rapporto di impiego.
Pertanto, deve escludersi che la controversia possa farsi
rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi
dell'art. 63 del citato d.lgs. n. 165/2001 (già art. 68 del d.lgs.
n. 1, del d.lgs. n. 29 del 1993, prima sostituito dall'art. 29 del
d.lgs. n. 80 del 1998 ed ancora modificato dall'art. 18 del d.lgs.
n. 387 del 1998).
1.2. - Sempre sotto il profilo della giurisdizione, si osserva che
la presente fattispecie non può essere ricondotta a rapporti di
diritto comune. E ciò in considerazione del fatto che, la disciplina
delle Asl al di là delle (oggi ricorrenti) denominazioni pseudo o
para aziendalistiche, resta pur sempre collocata nell'area degli enti
pubblici dipendenti dalle regioni, le quali esercitano poteri di
controllo, di vigilanza e d'indirizzo delle attività degli organi;
nominano il loro organo di vertice e, sopratutto assicurano il
finanziamento dei loro bilanci.
Il Collegio sindacale delle ASL infatti costituisce un peculiare
paradigma procedurale di tipo pubblicistico come è dimostrato dal
fatto che:
il procedimento di nomina non avviene con le ordinarie modalità
di cui all'art. 2397 c.c;
l'art. 3-ter del ricordato d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502
(introdotto con l'art. 3, d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229), al primo
comma specifica le funzioni proprie del Collegio peculiari delle ASL,
analogamente ma non identicamente alla disciplina privatistica;
al quarto comma il medesimo art. 3-ter si riattribuisce al nuovo
collegio sindacale delle aziende sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere tutti i precedenti riferimenti ai collegio dei revisori
contenuti nella normativa vigente, a dimostrazione della
particolarità delle funzioni dell'organo.
Il che porta a dover del tutto negare che gli atti impugnati
costituiscano mere espressioni dell'autonomia privata dell'ASL di
affidamento di incarichi professionali.
1.3. - Deve ancora escludersi che i provvedimenti in parola
possano essere configurati come atti politici, come tali non
impugnabili (o come dicono gli anglosassoni «not giusticeable») in
quanto non sono certamente la traduzione, sul piano delle
istituzioni, delle supreme volontà politiche.
Nella medesima scia, essendo escluso che ai membri del collegio
sindacale possano essere affidati obiettivi strategici, deve anche
escludersi che ci si trovi di fronte ad atti di «alta
amministrazione» (quali i provvedimenti di nomina degli alti
funzionari militari, diplomatici, prefettizi, di polizia,ecc.) per i
quali vi è un onere di motivazione c.d. «attenuato».
Se nella dottrina amministrativa tradizionale gli atti di
designazione erano inquadrati talvolta tra gli atti di propulsione
procedimentale, altre volte erano avvicinati agli atti di giudizio,
ed altre ancora erano ricondotti in ragione della natura vincolante o
facoltativa delle stesse, alla categoria dei pareri, deve pure
escludersi che ci si trovi di fronte ad un semplice atto
endoprocedimentale non impugnabile, in quanto la designazione
costituisce un sub-procedimento che, avendo un effetto diretto nella
sfera soggettiva del designato, assume una sua autonoma rilevanza.
La disciplina specifica del procedimento (che parte dalla
designazione e si conclude con il provvedimento di nomina del
direttore generale) porta anche a dover escludere che la fattispecie
possa essere ricondotta alla categoria degli incarichi professionali
di servizi, per le quali dovrebbero valere le regole generali in
materia di appalti di servizi di cui all'art. 124 (se sotto soglia) o
di cui all'art. 54 e segg. (se sopra soglia), del d.lgs. 12 aprile
2006, n. 163. Inoltre qui non vi è alcuna convenzione professionale
di incarico nè tra designante e designato e nè tra nominato ed ASL.
1.5. - Tuttavia essi hanno una natura del tutto peculiare, in
quanto se pure restano connotati da una notevole ampiezza del potere
decisionale, non devono e non possono però essere del tutto
svincolati dalla sfera della discrezionalità afferente al legittimo
esercizio del pubblici poteri.
Pertanto non pare esservi alcun dubbio che la presente fattispecie
attenga propriamente alla giurisdizione di questo giudice in quanto
afferisce all'alveo proprio dell'esercizio di pubblici poteri a
fronte dei quali non si ravvisano che posizioni di interesse
legittimo.
2. - Il Collegio, in linea pregiudiziale, ritiene poi di dover
affrontare unitariamente, in quanto logicamente e funzionalmente
connesse, le questioni concernenti l'illegittimità costituzionale,
per violazione dell'art. 3 e dell'art. 97 della Costituzione,
rispettivamente:
sollevata dalla parte ricorrente, relativa al quinto comma
dall'art. 133 della legge regionale n. 4 del 28 aprile 2006) nella
parte in cui prevede la decadenza automatica dei vecchi incarichi;
e d'ufficio, del medesimo quinto comma dall'art. 133 nella parte
in cui consente di effettuare nuove designazioni senza alcun vincolo
procedimentale e, di conseguenza dell'art. 10 (comma sostituito
dall'articolo 133 della legge regionale n. 4 del 28 aprile 2006)
della legge regionale Lazio 16 maggio 1994, n. 18, nella parte in cui
non disciplina il procedimento di nomina del collegio sindacale e le
relative guarentigie.
2.1. - Quanto al primo punto, il quinto comma dell'art. 133 della
cit. legge regionale n. 4/2006 prevede che:
«In sede di prima attuazione delle nuove norme in materia di
organi di controllo contabile delle aziende sanitarie ed ospedaliere
introdotte dai commi 1 e 3, gli organi stessi in carica alla data di
entrata in vigore della presente legge sono rinnovati entro
quarantacinque giorni dalla medesima data. A tal fine, i soggetti
tenuti alla designazione dei membri del collegio sindacale delle
aziende sanitarie ed ospedaliere provvedono alla conferma dei
componenti in carica, ovvero ad effettuare nuove designazioni entro
il termine di trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, trascorso inutilmente il quale si intendono
confermati i componenti in carica. In caso, comunque di mancato
rinnovo entro il suddetto termine di quarantacinque giorni, si
applicano le disposizioni di cui all'art. 10, comma 9, della l.r.
n. 18/1994 come modificato dal presente articolo».
L'eccezione appare rilevante e non manifestamente infondata negli
esclusivi sensi che seguono.
2.1.1. - In base agli ordinari canoni dell'ermeneutica, la
presenza del verbo al modo indicativo («...sono rinnovati...», ed il
riferimento alla possibilità di confermare o meno i precedenti
componenti (... provvedono alla conferma dei componenti in carica,
ovvero ad effettuare nuove designazioni...) porta a dover affermare
che ci si trova di fronte ad una norma transitoria di prima
attuazione che, nella realtà delle cose è diretta ad attuare una
sorta di «spoils system» mascherato dall'automatico decadimento dei
precedenti collegi dei revisori.
Le amministrazioni procedenti quindi esattamente hanno ritenuto
che la disposizione integri un'ipotesi di decadenza automatica dalla
carica sia pure collegata con l'entrata in vigore della nuova
normativa e, di conseguenza, che fosse possibile ex novo far luogo
alla designazione di nuovi componenti.
Come sottolineato in fase cautelare in cause consimili, in un
sistema nel quale la designazione è avvenuta non in base a
trasparenti procedure comparative ma sulla base di una
totalmente immotivata cooptazione dell'organo politico dei prescelti,
non potrebbe non essere riconosciuto al nuovo vertice politico un
corrispondente potere di sancire ex lege una arbitraria decadenza
automatica delle precedenti nomine, altrettanto arbitrarie, del suo
predecessore. Dovrebbe cioè ammettersi che, nel caso di mutamento
dei vertici politici, la decadenza delle cariche del precedente
designante, debba esser ritenuta - in via di principio - comunque
sempre discrezionalmente ammissibile, sia pure previo l'indennizzo di
cui all'art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (inserito
dall'art. 14, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, n. 15).
Ma proprio nell'illegittimità dell'automatismo della decadenza
ex-lege dei vecchi organi che radica la rilevanza pregiudiziale della
questione.
2.1.2. - Quanto invece alla sua non manifesta infondatezza si
osserva che il precetto appare però in radicale ed insanabile
contrasto con gli insegnamenti della Corte costituzionale concernenti
il confine tra politica e amministrazione di cui alle sentenze 23
marzo 2007, nn. 103 e 104.
Applicando infatti al caso di specie i principi delle ricordate
pronunce, si rileva come anche qui, la norma prevede per gli
incarichi di componente dei precedenti revisori dei conti un generale
meccanismo, una tantum, di cessazione automatica, ex lege e
generalizzata, che appare in immediato contrasto con l'art. 97 della
Costituzione, in quanto la revoca delle funzioni in precedenza
conferite può essere conseguenza soltanto dei casi di accertata
responsabilità, all'esito di un momento procedimentale di confronto
dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esterni le ragioni per cui ritiene di non
consentire la prosecuzione sino alla scadenza prevista e, dall'altro,
sia assicurata all'interessato la possibilità di far valere il
diritto di difesa, nel rispetto dei principi del giusto procedimento.
Nè, anche nel caso in esame, può ritenersi che detta norma possa
essere giustificata dalla sola considerazione che si tratta di un
norma transitoria, volta a consentire la prima attuazione della
riforma recata dalla medesima legge regionale. Infatti vi era
comunque possibilità di assicurare il passaggio tra il nuovo ed il
vecchio sistema, con la proroga dell'efficacia dei vecchi organi fino
alla scadenza, ovvero con la conferma dei nominativi a termine nei
nuovi collegi, ecc.
La norma censurata non pare perciò assolvere ad alcuna finzione
di disciplina transitoria volta a consentire l'attuazione di un
innovativo sistema dei controlli delle ASL e ad agevolare un graduale
ed armonico passaggio da uno ad altro ordinamento.
Ed in ciò sta la non manifesta infondatezza della questione.
2.2. - Ma il precedente profilo non esaurisce il problema, in
quanto il Collegio, in linea pregiudiziale, ritiene di dover
sollevare d'ufficio perchè appare rilevante, ai fini del decidere
sulla questione principale, e non manifestamente infondata la
questione di illegittimità costituzionale, per violazione dell'art.
97 Cost., del combinato disposto del medesimo quinto comma
dall'articolo 133 e dell'art. 10 (comma sostituito dall'articolo 133
della legge regionale n. 4 del 28 aprile 2006) della legge regionale
Lazio 16 maggio 1994 n. 18, nella parte in cui omettono di
disciplinare specificamente le modalità procedimentali per le
designazioni dei nuovi membri del collegio sindacale.
2.2.1. - La rilevanza della questione deve essere ancorata al
rilievo per cui le predette disposizioni disciplinano in maniera del
tutto sommaria la modalità di designazione dei membri del collegio
sindacale, ma non specifica alcunchè relativamente alle guarentigie
di status dei suoi componenti.
Il Collegio, a tale proposito, non può però ignorare che tali
designazioni avvengono al di fuori di una qualsiasi trasparente
procedura comparativa e, di fatto, subiscono i gravissimi
condizionamenti derivanti dalle logiche di appartenenza partitica e
clientelare (come dimostra la pletora di designazioni fatte in
articulus mortis dai governi uscenti, nel bel mezzo delle campagne
elettorali).
Nè si può tacere il fatto che, in un'epoca di forti
contrapposizioni tra schieramenti, l'espletamento di tali incarichi
è talvolta addirittura utilizzato per porre in essere attività di
carattere ostruzionistico ed emulativo in danno delle gestioni
dell'azienda percepite come facenti capo all'avversario politico. E
questo in totale spregio al fatto che i compiti dei collegi sindacali
hanno natura assolutamente tecnica.
Gli articoli in questione, per le loro lacune, non assicurano
oggettivamente il rispetto dei valori di indipendenza ed
imparzialità effettiva di tali organi.
ll rapporto che lega l'amministrazione designante, il soggetto
designato, e l'Asl presso cui esercita le funzioni di componente del
collegio sindacale, non concerne infatti un caso di «rappresentanza
politica» in senso stretto, nei quali la scelta è effettuata
intuitus personae, sulla base di valutazioni di coerenza con
l'indirizzo di politica statale o regionale, perchè i designati non
fanno parte nè di organi rappresentativi o elettivi del designante;
e neppure hanno il compito di veicolare indirizzi politici in enti di
secondo grado a carattere rappresentativo.
Neppure siamo in presenza di un caso di «delegazione di funzioni
amministrative» in quanto qui l'incarico non concerne il
trasferimento di attività proprie dell'ente delegante (ma al
contrario si espleta soprattutto nell'interesse immediato e diretto
dell'azienda controllata).
Il fenomeno appare quindi riconducibile a quella vasta area (e non
del tutto delineabile in termini sistematici) della c.d.
«rappresentanza istituzionale» con cui si cerca di assicurare -
attraverso la partecipazione diretta di proprio rappresentante, o
funzionario, o di soggetti professionali all'uopo designati - la
coerenza complessiva del sistema amministrativo ed il rispetto delle
norme, dei vincoli di spesa e delle politiche generali di settore.
Ed in questo sta la rilevanza della questione.
2.2.2. - Quanto alla sua non manifesta infondatezza si osserva
come le carenze della disciplina del collegio sindacale delle Asl
appare in ineluttabile contrasto con i principi di cui all'art. 97
della Costituzione alla luce dei principi generali di cui alle
sentenze 23 marzo 2007 n. 104 ed anche 103 perchè, nel silenzio
della norma non può non riconoscersi che qui ricorra un potere di
carattere assolutamente discrezionale sia relativamente alle
modalità di individuazione dei destinatari delle nuove designazioni
e sia all'an dell'eventuale «revoca».
In tale prospettiva, gli insegnamenti della Corte costituzionale
concernenti il confine tra politica e amministrazione appaiono
perfettamente calzanti (e forse addirittura più calzanti) alla
fattispecie in esame.
La norma, nella parte in cui non si preoccupa di specificare le
garanzie delle modalità di designazione dei componenti e le
guarentigie per il relativo esercizio, confligge naturalmente con i
principi di uno stato di diritto.
Infatti anche la «maggioranza è vincolata ad agire senza
distinzione di parti politiche al fine del perseguimento delle
finalità politiche obiettivate dall'ordinamento» (cfr. punto 2.8
sentenza n. 104 e le altre pronunce in quella colà citate).
A cagione di un manifesto e sostanziale deficit normativo, la
disciplina in esame appare in contrasto con il principio di
imparzialità in quanto la designazione degli interessati non è
assistita da nessuna forma di procedimento volta ad assicurare la
trasparenza delle scelte.
In tale direzione la proiezione dei ricordati principi
costituzionali impone, sotto il profilo della garanzia di
imparzialità, che la scelta degli interessati avvenga
rispettivamente:
al di fuori di ogni logica politico-sindacale, in quanto il
designato è chiamato ad esercitare importanti funzioni pubbliche di
controllo e rappresenta l'istituzione pubblica (e non il partito che
esprime il vertice politico che fa luogo alla decisione);
in base a procedure che assicurino un'adeguata pubblicità del
procedimento e che consenta potenzialinente a tutti gli interessati
di conseguire l'incarico;
con decisioni che siano comunque concretamente agganciate a
valutazioni, sia pure ampiamente discrezionali, di elementi
esponenziali della maggiore professionalità dei prescelti.
In conseguenza, a chi è stato scelto sulla base ad una
trasparente procedura comparativa deve essere quindi anche garantita
espressamente la stabilità dell'incarico per tutto il periodo
previsto, non ricorrendo alcuna necessità di assicurare la coesione
politica tra organi designanti e collegi sindacali.
2.2.3. - Invece nel caso di specie, a cagione di un cono d'ombra,
le norme in esame affidano ai comportamenti volontari dei singoli
organi, il rispetto dei principi di imparzialità e di buon
andamento. In definitiva dunque le disposizioni in esame appaiono del
tutto deficitarie nella parte in cui:
a) sono carenti di ogni indicazione circa la necessità di una
procedura di selezione «tecnica e neutrale dei più capaci» che
consenta cioè la designazione «indipendentemente da ogni
considerazione per gli orientamenti politici dei vari concorrenti»
punto 2.8 del diritto della sentenza n. 104). Nè è per contro
rilevante il fatto che qui i designati siano scelti tra gli iscritti
nel registro dei revisori contabili presso il Ministero della
giustizia, ovvero siano individuate nel ruolo dei funzionari del
Ministero dell'economia con almeno tre anni di funzioni di revisore
dei conti o di componente dei collegi sindacali. Il possesso di
determinate professionalità di base appare condizione necessaria per
un normale esercizio della funzione ma non è sufficiente al fine di
garantire la trasparenza della designazione, in difetto della
previsione di un regime di adeguata pubblicità delle relative
procedure di designazione e di specifici e significativi criteri di
preferenza;
b) non recano alcuna specifica disposizione ad hoc che
inibiscano una revoca ad libitu, in base alle regole generali, per
«sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di
mutamento della situazione di fallo o di nuova valutazione
dell'interesse pubblico originario» (per usare le parole della regola
generale del citato art. 21-octies). Una, sia pure latente,
possibilità di revoca però appare contrastare con il dettato
costituzionale nella parte in cui non garantisce il «principio di
continuità dell'azione amministrativa» di controllo (arg. ex il
punto 9.2 del considerato in diritto della sentenza n. 103 citata)
che, in relazione alle elementari esigenze di conoscenza della
realtà dell'ente e delle problematiche specifiche del territorio,
appare direttamente invocabile anche a proposito dei componenti del
collegio sindacale delle ASL.
La necessità di assicurare una più attuale linea di demarcazione
e separazione tra politica ed amministrazione appare sicuramente
sussistente anche relativamente a coloro che sono designati in
funzioni di carattere amministrativo quale è quella di controllo, in
rappresentanza istituzionale di altri enti ed organi.
Le procedure selettive per il conferimento e la revoca
dell'incarico, di componente del collegio sindacale di un A.S.L.
devono conformasi ai principi di buon andamento ed imparzialità
della p.a. di cui all'art. 97 Cost. in quanto i richiamati incarichi
non configurano alcun rapporto fondato sull'intuitus personae tra
l'organo politico che conferisce un incarico ed il soggetto che lo
riceve.
In definitiva, in base alle considerazioni che precedono, appaiono
sussistere sufficienti motivi per sollevare la questione di
legittimità costituzionale delle norme in esame per contrasto con
l'art. 97 della Costituzione.
4. - Si dispone, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della predetta norma.

P. Q. M.
1) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale del quinto comma dall'articolo 133
della legge regionale Lazio n. 4 del 28 aprile 2006 nella parte in
cui prevede la decadenza automatica dei vecchi incarichi.
2) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale del medesimo quinto comma
dall'articolo 133 nella parte in cui consente di effettuare nuove
designazioni senza alcun vincolo procedimentale e dell'art. 10 (comma
sostituito dall'articolo 133 della legge regionale Lazio n. 4 del 28
aprile 2006) della legge regionale Lazio 16 maggio 1994 n. 18, nella
parte in cui non disciplina il procedimento di nomina del collegio
sindacale e le relative guarentigie.
3) In conseguenza, sospende il presente giudizio e dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
4) Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della Giunta regionale
del Lazio e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale del
Lazio.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 4 luglio 2007.
Il Presidente: Di Giuseppe
Il consigliere estensore: Realfonzo