1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 13-3-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 novembre 2012
Ordinanza del 22 novembre 2012 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Mori Paola contro Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca e Universita' degli studi «Magna Graecia» di Catanzaro. Universita' - Vincoli assunzionali per le Universita' che abbiano superato, per le spese fisse ed obbligatorie per il personale di ruolo, il limite parametrico di cui al comma 4 dell'art. 51 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (pari al 90 per cento dei trasferimenti statali sul fondo per il finanziamento ordinario) - Violazione del principio di uguaglianza, sotto il profilo dell'irragionevolezza - Violazione dell'autonomia universitaria - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito, con modificazioni, nella legge 9 gennaio 2009, n. 1, art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 33 e 97. Universita' - Limitazione dell'assunzione di personale, per ciascun anno, ad un contingente corrispondente ad una spesa pari al 50 per cento di quella relativa al personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell'anno precedente - Previsione che ciascuna Universita' destina tale somma per una quota non inferiore al 60 per cento all'assunzione di ricercatori a tempo indeterminato, nonche' di contrattisti, ai sensi dell'art. 1, comma 14, della legge 4 novembre 2005, n. 230, e per una quota non superiore al 10 per cento all'assunzione di professori ordinari - Violazione del principio di uguaglianza, sotto il profilo dell'irragionevolezza - Violazione dell'autonomia universitaria - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito, con modificazioni, nella legge 9 gennaio 2009, n. 1, art. 1, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 33 e 97. (13C00077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 13-3-2013)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1762 del 2012, proposto dalla professoressa Paola
Mori, rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Clarizia, con
domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa
Clotilde, n. 2;
Contro Ministero dell'Istruzione dell'Università e della
Ricerca; Università degli Studi "Magna Graecia" di Catanzaro,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Per la riforma della sentenza del t.a.r. del Lazio, 22 febbraio
2011, n. 1775;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e dell'Università
degli Studi "Magna Graecia" di Catanzaro;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2012 il Cons.
Claudio Contessa e uditi per le parti l'avvocato Clarizia e
l'avvocato dello Stato Russo.
La professoressa Paola Mori riferisce che nel corso del 2008 ebbe
a partecipare alla procedura di valutazione comparativa indetta
dall'Università degli Studi "Magna Graecia" di Catanzaro per la
copertura di un posto di Professore ordinario presso la Facoltà di
Giurisprudenza - Settore scientifico/disciplinare IUS/14 (Diritto
dell'Unione europea) - e di essere stata dichiarata idonea all'esito
della relativa procedura.
L'appellante precisa, al riguardo, che la procedura in questione
era stata indetta dalla medesima Università presso cui già prestava
servizio in qualità di professore associato e in relazione al
medesimo settore scientifico/disciplinare già a lei affidato.
Con delibera in data 24 novembre 2010, il Consiglio di Facoltà
di Giurisprudenza, considerate le esigenze didattico-scientifiche
della Facoltà, deliberava di chiamare l'odierna appellante a
ricoprire il posto di ruolo di prima fascia per il richiamato Settore
scientifico/disciplinare IUS/14.
Ciononostante, l'Università appellata non procedeva ad assumere
l'odierna appellante come professore di prima fascia
sull'insegnamento dalla stessa già ricoperto in qualità di
professore associato.
A questo punto della vicenda, l'appellante rivolgeva formale
richiesta all'Università degli Studi "Magra Graecia" al fine di
essere nominata e immessa in ruolo, ma il Rettore respingeva la sua
istanza in asserita ottemperanza al disposto della circolare
ministeriale n. 478 del 2009 (emanata in applicazione del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180), atteso che l'Università in
questione non era legittimata a procedere all'assunzione sulla base
della propria dotazione di posti organico.
Ai fini che qui rilevano giova osservare che la circolare
Ministeriale in questione, nel disporre l'attuazione della previsione
di cui all'art. 1, del d.l. 180 del 2008, cit., si è soffermata in
particolare sul contenuto degli obblighi ricadenti in capo alle
Università c.d. "virtuose" (ossia, degli Atenei che, al pari di
quello catanzarese, non abbiano superato, per ciò che riguarda le
spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo, il limite
parametrico di cui al comma 4 dell'art. 51 della legge 27 dicembre
1997, n. 449 - pari al 90 per cento dei trasferimenti statali sul
fondo per il finanziamento ordinario ), stabilendo le modalità
concrete con cui determinare il limite di spesa fissato per procedere
alle nuove assunzione di personale (in base al comma 3 dell'art. 1,
d.l. 180, cit., infatti, tale limite è fissato in una soglia di
spesa pari al cinquanta per cento di quella relativa al personale a
tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell'anno
precedente).
Col ricorso n. 4277 del 2011, il provvedimento rettorale di cui
sopra veniva impugnato dalla signora Mori dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio il quale, dopo aver accolto
l'istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato,
respingeva nel merito il ricorso ritenendolo infondato.
La sentenza in questione è stata impugnata in sede di appello
dalla professoressa Mori, la quale ne ha chiesto la riforma
articolando i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 1 del d.l. 10 novembre
2008, n. 180, convertito - con modificazioni - dalla legge 9 gennaio
2009, n. 1 - motivazione illogica e contraddittoria.
Il T.A.R. avrebbe dovuto rilevare l'illegittimità delle
previsioni di cui alla circolare ministeriale del 27 marzo 2009, la
quale avrebbe declinato in modo incongruo le pertinenti previsioni
legislative, desumendo un divieto di assunzione che non sarebbe in
alcun modo desumibile dalle previsioni di cui al decreto-legge 180
del 2008.
In particolare, laddove si ammettesse (come ritenuto dal T.A.R.)
che la circolare del marzo 2009 fosse pienamente conforme alla
previsione di legge e che a quest'ultima fosse effettivamente
riferibile il divieto di assunzione opposto all'appellante, ne
conseguirebbero effetti "illogici e irragionevoli" (pagina 8
dell'atto di appello), tali da palesare l'implausibilità della
proposta ricostruzione interpretativa.
In particolare, la lettura del pertinente quadro legislativo
offerta dal Tribunale sarebbe erronea, in quanto comporterebbe che,
mentre alle Università caratterizzate da una deteriore situazione
finanziaria sarebbe comunque consentito procedere ad assunzioni dei
professori associati risultati vincitori di concorsi espletati alla
data di entrata in vigore della legge di conversione (senza il
rispetto di alcuna percentuale e con il solo limite del non aggravio
di spesa), al contrario, la medesima facoltà sarebbe preclusa alle
Università c.d. "virtuose", persino nelle ipotesi in cui ciò non
determini alcun aggravio di spesa.
Sotto tale aspetto, il Tribunale non avrebbe tenuto adeguatamente
conto del fatto che l'assunzione dell'odierna appellante non avrebbe
determinato alcun aggravio di spesa a carico dell'Università degli
Studi "Magna Graecia", in considerazione del fatto che: a) essa già
prestava servizio presso quell'Ateneo in qualità di Professore
associato; b) gli oneri complessivi allo stato connessi allo status
di professore associato con alcuni anni di anzianità di servizio
erano addirittura superiori a quelli che sarebbero stati connessi
all'immissione in servizio in qualità di professore ordinario.
Ancora, il T.A.R. non avrebbe considerato che, nel caso in esame,
i divieti e limiti alle nuove assunzioni non potrebbero neppure - a
rigore - trovare applicazione dal momento che l'appellante
professoressa Mori già prestava servizio presso l'Ateneo
catanzarese, con la conseguenza che il passaggio alla qualifica di
professore ordinario costituirebbe un mero passaggio di livello, in
quanto tale inidoneo a determinare l'instaurazione di un nuovo
rapporto di impiego.
2) Illegittimità dei provvedimenti impugnati primo grado per
illegittimità derivata dall'art. 1, comma 3, l. n. 1/2009 per
violazione degli articoli 3, 33 e 97, Cost.
In via subordinata rispetto a quanto affermato sub 1) (e per
l'ipotesi in cui l'art. 1, comma 3, del decreto-legge 180, cit. sia
effettivamente da interpretare nel senso che per le Università ivi
contemplate il Legislatore avrebbe davvero inteso fissare un
generalizzato limite alle assunzioni, senza riconoscere le deroghe
ammesse nel caso delle Università "non virtuose"), l'appellante
chiede che questo Giudice di appello sollevi questione di
legittimità costituzionale in ordine alle previsioni di legge
ostative alla sua effettiva immissione in servizio, per violazione
degli articoli 3, 33 e 97 della Costituzione.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell'Istruzione,
dell'Università e della ricerca, nonchè l'Università degli Studi
"Magra Graecia" di Catanzaro, i quali hanno concluso nel senso della
reiezione dell'appello.
Con ordinanza n. 1333 del 2012 (resa all'esito della Camera di
consiglio del 3 aprile 2012), questo Consiglio di Stato ha accolto
l'istanza di sospensione cautelare degli effetti della sentenza in
epigrafe, proposta in via incidentale dalla professoressa Mori.
Alla pubblica udienza del 3 luglio 2012 il ricorso è stato
trattenuto in decisione.

Diritto

1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello
proposto da un Professore associato in servizio presso l'Università
degli Studi "Magna Graecia" di Catanzaro avverso la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con cui è stato
respinto il ricorso avverso gli atti con cui detta Università
(nonchè il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della
ricerca, per quanto di rispettiva competenza) ha respinto la sua
istanza di ammissione in servizio in qualità di professore ordinario
(l'atto di diniego è stato motivato alla luce delle previsioni di
razionalizzazione della spesa di cui all'art. 1, commi 1 e 3, del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180).
2. Il Collegio ritiene che ai fini della decisione risulti
necessario esaminare le deduzioni dell'appellante, sulla legittimità
costituzionale delle previsioni di cui ai commi 1 e 3, dell'art. 1
del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (recante "Disposizioni
urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la
qualità del sistema universitario e della ricerca e convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 gennaio 2009, n. 1) in relazione agli.
articoli 3, 33 e 97 della Costituzione.
3. Il comma 1, del citato art. 1 (nella formulazione che rileva
ai fini del presente giudizio - derivante dalla legge di conversione
9 gennaio 2009, n. 1 - e anteriore alle modifiche apportate dal comma
1, lettera b) dell'art. 11, del decreto legislativo 29 marzo 2012, n.
49) stabiliva che "le università statali che, alla data del 31
dicembre di ciascun anno, hanno superato il limite di cui
all'articolo 51, comma 4, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, fumo
restando quanto previsto dall'articolo 12, comma 1, del decreto-legge
31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge
28 febbraio 2008, n. 31, non possono procedere all'indizione di
procedure concorsuali e di valutazione comparativa, nè
all'assunzione di personale. Alle stesse università è data facoltà
di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi di
cui all'art. 3, comma 1, del decreto-legge 7 settembre 2007, n. 147,
convertito, con modificazioni, dalla legge 25 ottobre 2007, n. 176 e
all'art. 4/bis, comma 17, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97,
convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129, e
comunque di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto, senza oneri aggiuntivi a
carico della finanza pubblica".
In estrema sintesi, la disposizione in questione (nella
disposizione che qui rileva) imponeva rigidi vincoli assunzionali
alle Università - per così dire - "non virtuose", le quali avessero
superato, per ciò che riguarda le spese fisse e obbligatorie per il
personale di ruolo, il limite; parametrico di cui al comma 4,
dell'art. 51, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (pari al 90 per
cento dei trasferimenti statali sul fondo per il finanziamento
ordinario).
Nei confronti di tali Università operava, quindi, un generale
divieto di procedere a nuove assunzioni. Tuttavia, in sede di
conversione, la rigidità del vincolo in questione era stata
attenuata, prevedendo che alle medesime Università fosse
riconosciuta la possibilità di completare le assunzioni dei
ricercatori vincitori dei concorsi di cui al decreto-legge 7
settembre 2007, n. 147, e di cui al decreto-legge 3 giugno 2008, n.
97, a condizione che ciò avvenisse "senza oneri aggiuntivi a carico
della finanza pubblica".
A sua volta, il comma 3, dell'art. 1 (la cui formulazione non è
stata modificata nel corso del tempo) stabilisce che "il primo
periodo del comma 13, dell'art. 66, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, è sostituito dai seguenti:
«Per il triennio 2009/2011, le università statali, firmi
restando i limiti di cui all'articolo 1, comma 105, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, possono procedere, per ciascun anno, ad
assunzioni di personale nel limite di un contingente corrispondente
ad una spesa pali al cinquanta per cento di quella relativa al
personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio
nell'anno precedente. Ciascuna università destina tale somma per una
quota non inferiore al 60 per cento all'assunzione di ricercatori a
tempo indeterminato, nonchè di contrattisti ai sensi dell'art. 1,
comma 14, della legge 4 novembre 2005, n. 230, e per una quota non
superiore al 10 per cento all'assunzione di professori ordinali.
Sotto fatte salve le assunzioni dei ricercatori per i concorsi di cui
all'articolo 1, comma 648, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nei
limiti delle risorse residue previde dal predetto art. 1, comma
650.».".
In estrema sintesi la disposizione in questione (che è rivolta
agli Atenei - per cosi dire - "virtuosi", quale quello appellato e
cui effetti sono limitati al triennio 2009/2011) stabilisce che a
tali Atenei non sia impedito in assoluto procedere a nuove
assunzioni, ma che tale possibilità sia limitata a un contingente
numericamente tale da produrre una spesa non superiore a quella
relativa al personale a tempo indeterminato complessivamente cessato
dal servizio nell'ano precedente.
Ai fini del presente giudizio mette conto osservare che la
disposizione di cui al comma 3 (al contrario di quella, dinanzi
richiamata, di cui al comma 1) non contempla nessuna clausola di
salvaguardia volta a favorire completamento delle procedure
concorsuali già in atto, sia pure ad invarianza di spesa.
4. Ebbene, ad avviso del Collegio, non risultano manifestamente
infondate le questioni inerenti la legittimità costituzionale del
comma 3, dell'art. 1, del decreto-legge n. 180 del 2008, per la parte
in cui prevede che le Università - per così dire - "virtuose" siano
astrette in modo rigido al vincolo assunzionale del cinquanta per
cento del costo connesso alle cessazioni di personale verificatesi
nell'anno precedente, senza che alle stesse sia riconosciuta la
possibilità di accedere ad alcuna "clausola di salvaguardia" (quale
quella volta al completamento delle procedure concorsuali in atto)
neppure nel caso che ciò si renda) possibile "senza oneri aggiuntivi
a carico della finanza pubblica".
5. In primo luogo, va chiarita la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale appena richiamata in relazione al
giudizio a quo.
5.1. Il primo aspetto in relazione al quale occorre verificare la
sussistenza della rilevanza della predetta questione di legittimità
costituzionale discende dal fatto che oggetto primo dell'impugnativa
è rappresentato dalla circolare ministeriale del 27 marzo 2009, la
quale, nell'interpretare le previsioni di cui all'art. 1, del
decreto-legge 180 del 2008, ha concluso nel senso che il nuovo regime
assunzionale impedisse l'assunzione del docente universitario in
ipotesi quale quella di interesse dell'odierna ricorrente.
Occorre, quindi, domandarsi se la circolare in questione
(nell'escludere la possibilità di procedere all'assunzione
dell'odierna appellante) abbia correttamente interpretato le
disposizioni di legge -della cui legittimità nella presente sede si
discute - ovvero se la circolare in parola abbia desunto tale
impedimento in sostanziale distonia rispetto al paradigma legislativo
di riferimento.
Ad avviso del Collegio al quesito di cui sopra deve essere
fornita risposta nel primo dei sensi indicati, con la conseguenza che
l'impedimento all'assunzione deriva in via immediata dall'art. 1, del
più volte richiamato decreto-legge n. 180 del 2008 e l'ulteriore
conseguenza che l'appellante avrebbe potuto in concreto aspirare
all'assunzione solo in assenza (o previa rimozione) della richiamata
disciplina primaria.
Al riguardo si osserva che:
la circolare impugnata, laddove non tiene in considerazione
(al fine di modulare il divieto all'assunzione) il fatto che
l'assunzione non avrebbe determinato alcun aggravio di spesa - ma, al
contrario, avrebbe determinato nell'immediato un risparmio - attua in
modo coerente il paradigma legislativo di riferimento il quale in
alcun modo consente di declinare in modo differenziato il divieto a
seconda dell'eventuale risparmio connesso alla singola assunzione. Ed
infatti, il comma 3, del decreto n. 180, cit., fa scattare in modo
sostanzialmente automatico il divieto di procedere a nuove assunzioni
non appena risulti superato il parametro della spesa pari al
cinquanta per cento di quella del personale a tempo indeterminato
complessivamente cessato dal servizio nell'anno precedente. La
medesima disposizione, quindi, non consente di tenere in
considerazione i maggiori o minori oneri conseguenti alle ulteriori
assunzioni, una volta che il richiamato parametro risulti superato.
Sotto tale aspetto, quindi, la circolare in questione risulta
conforme alla legge;
allo stesso modo, la circolare impugnata risulta conforme al
pertinente paradigma legislativo per la parte in cui ammette che gli
Atenei (per così dire) "non virtuosi" completino le assunzioni dei
docenti vincitori di concorsi (sia pure con il vincolo dell'assenza
di oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica), mentre per gli
Atenei (per così dire) "virtuosi" impone un indifferenziato limite
alle nuove assunzioni a prescindere dal se tali assunzioni comportino
o meno nuovi o maggiori oneri (e, nel caso in esame, almeno
inizialmente non vi sarebbero maggiori oneri, atteso che il
trattamento economico del professore ordinario all'atto della prima
nomina è nei fatti inferiore a quello del professore associato con
alcuni anni di anzianita');
la lettura "costituzionalmente orientata" suggerita
dall'appellante (pag. 9 del ricorso in appello) in relazione al
combinato disposto dei commi 1 e 3, dell'art. 1, cit., non sembra
rinvenite alcun conforto nel disposto testuale dei medesimi commi,
dai quali emerge - senza possibilità di interpretazioni di sorta -
che per le Università di cui al comma 3 il vincolo assunzionale
ricondotto nel limite del cinquanta per cento non ammette deroga
alcuna in relazione ai vincitori di procedure concorsuali in essere
alla data di entrata in vigore della legge (e ciò, neppure nel caso
in cui - come nel caso in esame - l'ulteriore assunzione non
determinerebbe, almeno in una fase iniziale, alcun onere aggiuntivo
per le casse dell'Ateneo);
neppure può essere accolta la tesi secondo cui il passaggio
da professore associato a professore ordinario non determinerebbe
l'instaurazione di un nuovo rapporto di lavoro. Al riguardo si
osserva che, anche ad ammettere che fra le due qualifiche in parola
sussista un nesso di sostanziale continuità (in tal senso: Cons.
Stato, VI, 16 novembre 2004, n. 7483), ciò non impedirebbe di
ritenere che il passaggio dall'una all'altra di esse comporti la
soluzione di continuità rispetto al primo rapporto e l'instaurazione
di un rapporto lavorativo nuovo e diverso (in tal senso - ex
plurimis: Corte cost., 3 novembre 2005, n. 407; id., 16 maggio 2002,
n. 194).
Ad ogni modo, il Collegio ritiene che nel caso di specie debba
farsi applicazione dei principi enunciati dall'Adunanza plenaria di
questo Consiglio di Stato con la pronuncia 28 maggio 2012, n. 17, la
quale ha chiarito che il divieto di assunzione previsto dall'art. 1
del d.l. 10 novembre 2008, n. 180 opera anche per l'inquadramento in
ruolo, in una fascia superiore, di docenti già in servizio presso la
medesima Università, atteso che il nuovo inquadramento in ruolo del
docente è il frutto dell'esito positivo di una procedura concorsuale
aperta la quale dà luogo ad un assunzione in senso proprio e non al
mero passaggio di qualifica per effetto di procedura riservata.
Conseguentemente, non vi è motivo di ritenere che alla
fattispecie in questione non si applichino i limiti alle nuove
assunzioni di cui all'art. 1, comma 3, cit.:
al caso in esame non può trovare applicazione la
giurisprudenza la quale ha escluso che il c.d. "blocco delle
assunzioni" possa applicarsi in relazione ai c.d. "passaggi di
livello" (es.: Cons. Stato, VI, 16 novembre 2004, n. 7483). A tacere
d'altro, e stante il recente pronunciamento dell'Adunanza plenaria,
si osserva che la giurisprudenza a tal fine richiamata
dall'appellante concerne l'ipotesi dei concorsi c.d. "interni" alla
medesima amministrazione, mentre nel caso in esame è pacifico che la
procedura concorsuale di cui trattasi costituisse un concorso per
professore ordinario, aperto anche a soggetti esterni all'Ateneo
catanzarese;
più in generale, non sembra che la circolare ministeriale
del 27 marzo 2009 (ossia, l'atto in base al quale l'Università ha
respinto l'istanza volta all'immissione in servizio quale professore
ordinario) abbia introdotto limiti alle assunzioni nuovi e diversi
rispetto a quelli già desumibili dal più volte richiamato dettato
normativo. In particolare, si ritiene che la fissazione di un sistema
di computo atto a valutare le retribuzioni medie (attraverso il
ricorso al metodo dei c.d. "punti organico") al fine di determinare
la spesa complessivamente riferibile al personale cessato dal
servizio nell'anno precedente, costituisca un parametro applicativo
non per sè non irragionevole e certamente compatibile con la litera
e la ratio della disciplina legislativa del 2008.
5.2. Il secondo aspetto in relazione al quale occorre verificare
la sussistenza della rilevanza della predetta questione di
legittimità costituzionale discende dal fatto che il comma 3,
dell'articolo del decreto-legge n. 180 del 2008 (ossia, la
disposizione relativa agli Atenei c.d. "virtuosi", per i quali
operava il limite assunzionale del cinquanta per cento della spesa
relativa al personale cessato dal servizio nel corso dell'anno
precedente) trovava applicazione solo in relazione al triennio
2009/2001. Da ciò deriva che, al momento in cui il presente appello
è stato proposto (la notifica dell'atto di appello risale al marzo
del 2012), la disposizione della cui legittimità costituzionale si
discute aveva ormai cessato di produrre i suoi effetti e non poteva
risultare preclusiva della possibilità di proporre una nuova istanza
di assunzione.
Inoltre, ai fini del giudizio di rilevanza deve essere
considerato il fatto che, nelle more del giudizio, è entrato in
vigore il decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49, il cui art. 11 ha
abrogato il primo periodo del comma 1, dell'art. 1, del decreto-legge
180 del 2008 (in particolare, la disposizione del 2012 ha soppresso
la previsione - riferita alle Università "non virtuose" - secondo
cui "le università statali che, alla data del 31 dicembre di ciascun
anno, hanno superato il limite di cui all'articolo 51, comma 4, della
legge 27 dicembre 1997, n. 449, fermo restando quanto previsto
dall'articolo 12, comma 1, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n.
248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n.
31, non possono procedere all'indizione procedure concorsuali e di
valutazione comparativa, nè all'assunzione di personale").
Sempre al fine di delineare in modo compiuto il pertinente quadro
normativo, si osserva che il comma 3, dell'art. 14, del decreto-legge
6 luglio 2012, n. 95 (convertito con modificazioni dalla legge 7
agosto 2012, n. 135), ha aggiunto un comma 13-bis, all'art. 66, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), il quale così dispone: "13-bis.
Per il triennio 2012/2014 il sistema delle università statali, può
procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato e di
ricercatori a tempo determinato nel limite di un contingente
corrispondente ad una spesa pari al venti per cento di quella
relativa al corrispondente personale complessivamente cessato dal
servizio nell'anno precedente. La predetta facoltà è fissata nella
misura del cinquanta per cento per l'anno 2015 e del cento per cento
a decorrere dall'anno 2016 (...)".
Ebbene, il Collegio ritiene che la circostanza per cui, nelle
more del giudizio, la disposizione su cui si fondava il diniego di
assunzione (ossia, l'art. 1, comma 3) abbia cessato di produrre i
suoi effetti, nonchè la circostanza per cui l'ulteriore disposizione
relativa al caso delle Università "non virtuose" (ossia, l'art. 1,
comma 1 assunto, come si dirà fra breve, a parametro del vaglio di
ragionevolezza sulla disposizione di cui al successivo comma 3) sia
stata espressamente abrogata non incidono sulla rilevanza, ai fini
del decidere, della questione di legittimità costituzionale relativa
al più volte richiamato art. 1, comma 3, in combinato disposto con
il comma 1 del medesimo articolo.
Al riguardo si ritiene di richiamare l'orientamento della Corte
costituzionale secondo cui è da ritenersi rilevante la questione di
legittimità costituzionale di una disposizione che, medio tempore,
sia stata abrogata e sostituita da altra norma. Ciò, in quanto
l'abrogazione di una disposizione non toglie di per sè rilevanza
alla questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto la
disposizione precedente atteso che, ove un determinato atto
amministrativo sia stato adottato sulla base di una norma poi
abrogata, la legittimità dell'atto deve essere esaminata, in virtù
del principio tempus regit actum, con riguardo alla situazione di
fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione (in tal
senso: Corte cost., 11 luglio 2012, n. 177).
Il Collegio ritiene che la richiamata giurisprudenza
costituzionale (formatasi sull'ipotesi di questione di legittimità
costituzionale relativa a una legge medio tempore abrogata) possa
trovare applicazione anche in relazione all'ipotesi di una norma di
legge che, nelle more del giudizio, abbia aliunde cessato di produrre
i propri effetti (ad esempio, per decorso del lasso temporale al
quale era ab initio limitata la sua efficacia).
5.2.1. Ad ogni modo, la questione di legittimità costituzionale
relativa alla disposizione di legge che ha sinora impedito
all'appellante di ottenere l'immissione in servizio è rilevante ai
fini della definizione del giudizio a quo, quanto meno in relazione
ai profili risarcitori della vicenda.
Ed infatti, ai sensi del comma 3, dell'art. 34 del codice del
processo amministrativo, "quando, nel corso del giudizio,
l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per
il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto se
sussiste l'interesse ai fini risarcitoci" (in tal senso: Cons. Stato,
VI, ord. 18 giugno 2012, n. 3541).
5.2.2. Si osserva, inoltre, che se - per un verso - è vero che
la disposizione sulla quale è stato fondato il diniego di assunzione
(ossia, l'art. 1, comma 3) ha cessato di produrre i suoi effetti
nelle more del giudizio, per altro verso ciò non ha fatto venir meno
in punto di fatto l'ostacolo all'assunzione in servizio
dell'appellante, essendo entrato in vigore il comma 3, dell'art. 14
del decreto-legge n. 95 del 2012 (dinanzi richiamato), il quale ha a
sua volta introdotto per le Università stringenti limiti alle nuove
assunzioni.
In definitiva, il venir meno del vincolo legale su cui era stato
inizialmente fondato il diniego all'assunzione non ha certamente
Comportato il soddisfacimento dell'interesse sostanziale
dell'appellante, nei cui confronti anche la normativa medio tempore
intervenuta opera con valenza preclusiva all'assunzione.
5.3. Concludendo sul punto, il Collegio ritiene che la questione
di legittimità costituzionale del combinato disposto dei commi 1 e
3, dell'art. 1 del decreto-legge n. 180 del 2008 sia rilevante ai
fini della decisione in quanto, in caso di mancata rimozione
dall'ordinamento della seconda di tali disposizioni, questo Giudice
dovrebbe senz'altro dichiarare infondate le pretese della dottoressa
Mori, anche in relazione ai profili risarcitoti.
Il Collegio ritiene, altresì, che il giudizio di rilevanza di
tale questione non resti travolto nè dall'abrogazione espressa -
verificatasi in corso di causa - della previsione di cui al primo
periodo del comma 1, dell'art. 1, del decreto-legge n. 180 del 2008,
nè dalla cessazione degli effetti della previsione di cui al comma 3
del medesimo art. 1.
6. La medesima questione di legittimità costituzionale risulta
altresì non manifestamente infondata.
6.1. In particolare, il Collegio ritiene che il combinato
disposto delle due richiamate disposizioni potrebbe risultare in
contrasto con il generale canone di ragionevolezza, riconducibile
alla previsione di cui all'art. 3 della Costituzione.
Al riguardo si osserva che, pur non volendo negare l'ampio
margine decisionale rimesso all'interpositio legislatoris in sede di
individuazione di vincoli e limiti alle assunzioni nell'ambito delle
amministrazioni pubbliche (in specie laddove - come nel caso in esame
- tali limiti e vincoli siano finalizzati al conseguimento di
ineludibili obiettivi di risparmio di spesa), cionondimeno le scelte
in tal modo operate non devono determinare situazioni irragionevoli e
trattamenti sostanziali del tutto ingiustificabili.
Ebbene, il Collegio ritiene che le disposizioni della cui
legittimità costituzionale si discute potrebbero aver instaurato un
sistema il quale - in modo del tutto irragionevole - ha applicato,
per ciò che riguarda i vincoli e limiti alle assunzioni (in
particolare: per ciò che attiene la possibilità di procedere alle
assunzioni dei vincitori delle procedure già avviate al momento
dell'entrata in vigore della legge di conversione del dl. 180, cit.),
un ingiustificato trattamento di maggior vantaggio per gli Atenei -
per così dire - "non virtuosi" rispetto agli Atenei - per così dire
- "virtuosi".
Ed infatti, mentre per gli Atenei "non virtuosi" il rigido
divieto di nuove assunzioni viene temperato dalla rilevantissima
eccezione rappresentata dalla possibilità di completare le
assunzioni dei ricercatori vincitori delle procedure selettive ivi
espressamente richiamate (nonchè dei vincitori di concorsi comunque
espletati alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del decreto n. 180, cit.), al contrario per gli Atenei virtuosi il
limite alle nuove assunzioni (che possono essere effettuate per un
contingente massimo corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per
centro di quella relativa al personale a tempo indeterminato
complessivamente cessato dal servizio nell'anno precedente) non
conosce alcun temperamento o eccezione, neppure nelle ipotesi in cui
la singola assunzione - come nel caso in esame - sarebbe possibile,
almeno in una prima fase, senza alcun aggravio finanziario per le
casse dell'Università.
6.1.1. Non sfugge al Collegio la difficoltà di individuare nelle
previsioni di cui al comma 1 del più volte richiamato art. 1, d.l.
180, cit. un effettivo tertium comparationis per ciò che riguarda la
disciplina dei limiti assunzionali nei confronti delle Università
"virtuose" di cui al successivo comma 3, stanti i numerosi punti di
eterogeneità disciplinare che caratterizzano le due disposizioni.
In particolare, non sfugge al Collegio che nel caso degli Atenei
"non virtuosi", al più favorevole trattamento per ciò che concerne
l'assunzione dei vincitori delle procedure selettive già in atto fa
"da contraltare" un più rigido limite generale alle nuove assunzioni
(il quale si concreta in un divieto sotto ogni aspetto assoluto e
generalizzato); mentre - al contrario - nel caso degli Atenei
"virtuosi", al meno favorevole trattamento per ciò che concerne il
perfezionamento delle procedure pregresse fa. "da contraltare" un
trattamento oggettivamente di maggior favore per ciò che concerne i
vincoli assunzionali (per i quali è posto un limite numerico e non
un divieto assoluto).
Non sfugge in particolare, che l'impossibilità di individuare
una sorta di "simmetria" fra le due richiamate disposizioni renda
difficile operare un giudizio di legittimità sulla complessiva
scelta legislativa sotto l'aspetto del rispetto del principio di
eguaglianza e parità di trattamento (a meno di impingere il merito
delle scelte rimesse all'interpositio legislatoris).
Ritiene, tuttavia, il Collegio che il concreto assetto
disciplinare risultante dal combinato operare delle disposizioni
della cui legittimità costituzionale si discute possa palesare
comunque evidenti profili di irragionevolezza, in considerazione
degli effetti concreti che esso è in grado di determinare.
Si osserva al riguardo che:
anche a voler tenere in considerazione l'oggettivo carattere
di maggior rigore che caratterizza la disciplina in esame per ciò
che riguarda i divieti generali di assunzione a carico degli Atenei
"non virtuosi", l'effetto pratico prodotto dalla norma è quello di
consentire a tale tipologia di Atenei un rilevante numero di
assunzioni (basti pensare all'ipotesi in cui, alla data di entrata in
vigore del decreto-legge n. 180, cit., la singola Università avesse
in corso di svolgimento numerose procedure concorsuali). In
definitiva, il complessivo assetto disciplinare determinato dal comma
1, cit. è tale da consentire che, nei fatti, l'eccezione
(possibilità di assumere i vincitori dei concorsi in precedenza
espletati) travalichi del tutto la regola (divieto generalizzato di
nuove assunzioni), sino a renderla nei fatti inoperante;
per converso, i limiti e vincoli assunzionali
complessivamente imposti agli Atenei "virtuosi" non presentano alcuna
possibile deroga o eccezione, neppure per l'ipotesi in cui (come nel
caso in esame) la singola assunzione non potrebbe comunque produrre
alcun aggravio di spesa per l'Ateneo. Sotto tale aspetto, combinato
operare delle due richiamate disposizioni si presenta irragionevole
sotto un diverso profilo, che deve essere esaminato sotto l'angolo
visuale del generale obiettivo di contenimento della spesa che
caratterizza la previsione di cui al decreto-legge n. 180 del 2008.
Ed infatti: a) mentre nel caso degli Atenei "non virtuosi" il limite
- per così dire - "fisiologico" all'espansione della spesa per nuove
assunzioni è rappresentato dall'assenza di oneri aggiuntivi a carico
della finanza pubblica, ossia - nei fatti - dall'invarianza degli
oneri per il personale registrati nel corso dell'anno precedente (il
che risulta coerente con l'obiettivo ci contenimento della spesa nel
complesso sotteso all'intervento legislativo del 2008); b) al
contrario, nel caso degli Atenei "virtuosi" il medesimo limite
"fisiologico" all'espansione della spesa per nuove assunzioni (a
qualunque titolo effettuate) è posto a un livello di gran lunga
inferiore, ossia nella richiamata misura del cinquanta per cento
della spesa per il personale cessato dal servizio nel corso dell'anno
precedente. Ebbene, anche sotto tale aspetto, vanno rimessi all'esame
della Corte costituzionale i risultati concreti della scelta
legislativa di cui si tratta, per verificare se sia manifestamente
irragionevole la disposizione sul conseguimento degli obiettivi cui
il medesimo intervento mirava. Ed infatti - per un verso - la scelta
normativa in parola risulta maggiormente penalizzante nei confronti
degli enti che abbiano tenuto comportamenti virtuosi (e maggiormente
compatibili con il perseguimento degli obiettivi fissati) rispetto
agli enti che abbiano operato in senso contrastante rispetto a tali
obiettivi. Per altro verso, il risultato concreto della richiamata
scelta legislativa è nel senso di consentire ai soli soggetti meno
virtuosi di disporre di deroghe tali da vanificare la tenuta concreta
del principio di contenimento cui il complessivo intervento normativo
mirava.
6.1.2, Per le ragioni dinanzi richiamate, il Collegio ritiene che
non si potrebbe pervenire a conclusioni diverse rispetto a quelle sin
qui delineate neppure laddove si consideri che le deroghe consentite
dal comma 1, cit. in favore degli Atenei "non virtuosi" riguardavano
la sola assunzione di ricercatori universitari, mentre nel caso
all'esame del Collegio si fa questione dell'assunzione di un
professore ordinario.
Ed infatti, se si riguarda alla questione sotto il più generale
angolo visuale della coerenza e ragionevolezza del complessivo
disegno normativo delineato nel 2008, ciò che viene in rilievo è la
possibilità in sè di poter fruire di eccezioni ai divieti e ai
limiti alle nuove assunzioni e non la circostanza puntuale relativa
alla tipologia di assunzioni oggetto della deroga legale.
Anche sotto tale aspetto, infatti, ciò che nella presente sede
viene censurato non è la disparità di trattamento fra le ipotesi
disciplinate al comma 1 e quelle disciplinate al comma 3 del più
volte richiamato art. 1 (il che verrebbe reso difficoltoso dal
carattere eterogeneo delle previsioni in questione e dall'oggettiva
difficoltà di individuate un effettivo tertium comparationis
nell'ambito di un giudizio di parità di trattamento); quanto -
piuttosto - il carattere complessivamente irragionevole e
ingiustificato della scelta normativa operata nel corso del 2008.
Quindi, impostati in tale modo i termini concettuali della
questione, non sembra ostare al giudizio di non manifesta
infondatezza la circostanza per cui il comma 1, dell'art. 1, cit. non
consenta deroghe per il caso di assunzioni di professori ordinari
(ossia, per ipotesi assimilabili a quella all'origine dei fatti di
causa).
6.1.3. Deve, quindi concludersi nel senso della non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto dei commi 1 e 3, dell'art. 1, del decreto-legge 10
novembre 2008, n. 180 (come modificato dalla relativa legge di
conversione), in relazione alla previsione di cui all'art. 3 della
Costituzione.
6.2. Il Collegio ritiene, altresì, che la questione di
legittimità costituzionale delle richiamate disposizioni sia non
manifestamente infondata in relazione alla previsione di cui all'art.
33 della Costituzione, in materia di limiti e vincoli all'autonomia
universitaria. Ed infatti, se - per un verso - può ritenersi che il
Legislatore possa del tutto legittimamente imporre vincoli e limiti
al pieno esercizio di tale autonomia laddove siffatta imposizione
risulti finalizzata al perseguimento di interessi e finalità di
rilievo costituzionale (come, nel caso di specie, il perseguimento di
imprescindibili obiettivi di sostenibilità di bilancio); per altro
verso deve ritenersi che l'imposizione di tali vincoli e limiti possa
risultare costituzionalmente illegittima laddove - per le ragioni
richiamate sub 6.1.1. e 6.1.2. - essa non rinvenga un'effettiva
giustificazione nel perseguimento dei richiamati obiettivi di
carattere economico e finanziario.
6.3. Ancora, il Collegio ritiene che la richiamata questione di
legittimità costituzionale sia non manifestamente infondata in
relazione alla previsione di cui all'art. 97 della Costituzione
(principio di buon andamento e imparzialità nella disciplina e nella
gestione dell'amministrazione pubblica).
Anche sotto tale aspetto, se - per un verso - può certamente
ammettersi che l'interpositio legislatoris si spinga sino ad incidere
in modo rilevante sulle variabili sottese ad alcune fra le principali
scelte organizzative e gestionali delle amministrazioni pubbliche
(come quelle relative alla provvista di personale); per altro verso
non può ammettersi la legittimità costituzionale di tali interventi
laddove gli stessi presentino carattere di irragionevolezza e
incidano in modo contraddittorio e ingiustificato sulle richiamate
variabili organizzative.
7. Per le ragioni sin qui esposte il Collegio ritiene che il
giudizio in questione debba essere sospeso e che sia necessario, ai
fini della decisione, demandare alla Corte costituzionale la
questione di legittimità costituzionale relativa alle previsioni di
cui ai commi 1 e 3, dell'art. 1, del decreto-legge 10 novembre 2008,
n. 180 (recante "Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la
valorizzazione del merito e la qualità del sistema universitario e
della ricerca e convertito, con modificazioni, dalla legge 9 gennaio
2009, n. 1) in relazione agli articoli 3, 33 e 97 della Costituzione.
Ogni statuizione sulle spese definitivo sarà pronunciata in sede
di definizione del secondo grado del giudizio.

P.Q.M.

Visto l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1, della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23, della legge 11
marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dei commi 1 e 3,
dell'art. 1 del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (recante
"Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione
del merito e la qualità del sistema universitario e della ricerca" e
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 gennaio 2009, n. 1) in
relazione agli articoli 3, 33 e 97 della Costituzione;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle Camere
dei Deputati e del Senato della Repubblica;
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 3
luglio 2012.

Il Presidente: Maruotti


L'estensore: Contessa