1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 1-2-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 5 gennaio 1995
N. 1 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 5 gennaio 1995 (della regione Puglia) Regione Puglia - Dichiarazione, in base all'art. 5, secondo comma, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, dello stato di emergenza ambientale determinato dall'epidemia di colera, per il periodo dal 27 ottobre 1994 al 31 dicembre 1995, con particolare riferimento ai servizi di approvvigionamento, adduzione e distribuzione idrica di fognature, di depurazione, di recapito delle acque depurate e di smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella regione - Previsione della facolta' del commissario all'uopo delegato dal Governo di adottare provvedimenti in deroga alla normativa, statale e regionale vigente, nei limiti dei principi generali dell'ordinamento giuridico - Violazione del principio della tassativita' dei poteri normativi di urgenza e della insospendibilita' dell'efficacia di norme costituzionali in forza di ordinanze amministrative - Indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di programmi di protezione civile, nonche' in materia di: edilizia e urbanistica, tutela ambientale, smaltimento dei rifiuti, inquinamento e tutela delle acque, lavori pubblici ed espropriazioni, assistenza sanitaria ed ospedaliera, avviamento al lavoro, autonomia amministrativa e finanziaria regionale (riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 225/1983, 239/1982, 223/1984, 183 e 210 del 1987, 343/1991 e 418/1992) - Istanza di sospensione. (D.P.C.M. 8 novembre 1994 e ordinanza P.C.M. 8 novembre 1994). (Cost., artt. 1, 5, 11, 70, 76, 77, 97, 117, 118, 119, 129, primo comma, e 133). Regione Puglia - Richiesta che la Corte sollevi innanzi a se stessa questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5, secondo comma, della legge n. 225/1992 (riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 26/1961, 4/1977, 307/1983 e 201/1987) - Istanza di sospensione. (Legge 24 febbraio 1992, n. 225, art. 5, secondo comma). (Cost., artt. 1, 5, 11, 70, 76, 77, 117, 118 e 119). Regione Puglia - Richiesta di illegittimita' sopravvenuta del d.P.C.M. 8 novembre 1994 e conseguente illegittimita' della ordinanza P.C.M. emessa in pari data. Richiesta di illegittimita' costituzionale degli artt. 3, quinto comma, e 5, primo comma, della legge n. 225/1992 (riferimenti alla sentenza della Corte costituzionale n. 15/1982) - Istanza di sospensione. (D.P.C.M. 8 novembre 1994 e ordinanza P.C.M. 8 novembre 1994; legge 24 febbraio 1992, n. 225, artt. 3, quinto comma, e 5, primo comma). (Cost., artt. 1, 5, 11, 70, 76, 77, 97, 117, 118 e 119). (095C0085) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 1-2-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Puglia, in
persona del presidente della giunta regionale pro-tempore avv.
Giuseppe Martellotta - autorizzato con delibere della Giunta
regionale nn. 7654 e 8167 rispettivamente del 14 e del 22 novembre
1994 -, rappresentato e difeso dal prof. avv. Alessandro Pace, con
studio in Roma, piazza delle Muse n. 8, presso il quale è
elettivamente domiciliato, in virtù di mandato a margine del
presente atto contro lo Stato italiano, in persona del Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore on. Silvio Berlusconi in relazione
al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 novembre 1994
e all'ordinanza del medesimo Presidente del Consiglio dei Ministri
emessa in pari data, pubblicati entrambi nella Gazzetta Ufficiale n.
263 del 10 novembre 1994.
F A T T O
1. - Nel periodo compreso fra l'ultima settimana di agosto e i
primi giorni di settembre, l'Albania veniva investita da un'epidemia
colerica, partita dal Nord del Pakistan e progressivamente spostatasi
ad Ovest.
Per scongiurare preventivamente i pericoli di contagio del proprio
territorio, il presidente della giunta della regione Puglia attivava
prontamente un gruppo di lavoro al fine di esaminare la situazione di
pandemia colerica in atto delle regioni balcaniche e di valutare i
potenziali riflessi sulla Puglia, per poi definire eventualmente i
programmi di intervento all'uopo necessari.
Tale gruppo di lavoro - composto dal capo di gabinetto della
presidenza della regione Puglia, dal direttore dell'istituto di
igiene dell'Università di Bari, dal coordinatore del settore
ragioneria, dal coordinatore del settore programmazione, dal
coordinatore della sanità e dal coordinatore della protezione civile
- si riuniva il 10 ottobre 1994 e, avvalendosi delle argomentazioni
contenute in un rapporto dell'Istituto superiore di sanità (I.S.S.)
datato 24 settembre 1994, concludeva nel modo che di seguito
sinteticamente si espone.
A fondamento delle analisi svolte venivano poste le risultanze del
suddetto rapporto dell'I.S.S., in cui, partendo dal presupposto di
fatto costituito dalla ciclicità delle epidemie coleriche, veniva
messo in luce come la Puglia costituisca un "habitat a rischio, sia
per la sua collocazione geografica che costituisce naturale ponte
verso le regioni balcaniche e medio-orientali, sia per le sue
particolari condizioni orografiche e ambientali, aggravate dalla
storica penuria di acqua e dall'intenso abusivismo edilizio"
(problema, quest'ultimo, peraltro diffuso in tutto il territorio
nazionale, come è dimostrato dalla prassi - vecchia e nuova - del
ricorso allo strumento del "condono"). Tale osservazione, poi,
legittimava la previsione dell'I.S.S. secondo cui "la Puglia non solo
è ancora potenzialmente soggetta alla diffusione del vibrione, ma
dovrà essere in costante emergenza per le future pandemie cicliche,
in assenza di interventi mirati" (pagina 1 del verbale della riunione
de gruppo di lavoro, prodotto in allegato al doc. 1). Considerando,
inoltre, che di norma la diffusione dell'epidemia colerica è dovuta
alla comunicazione inquinante tra il sistema fognario e quello idrico
- entrambi deficitari nella Regione pugliese - l'I.S.S. prospettava
che l'opera di prevenzione avrebbe dovuto basarsi "su due piani
temporanei: un intervento di emergenza, ancora necessario, ed un pi-
ano preventivo a più lungo termine", i cui principi ispiratori
avrebbero dovuto essere orientati "al reale risanamento
dell'inquinamento fecale dell'ambiente e dell'acqua potabile e alla
rimozione dei siti di speciale contaminazione fecale" (loc. cit.).
Partendo da ciò, e scendendo in dettaglio nella descrizione dei
problemi igienico-strutturali del territorio pugliese collegati
all'emergenza-colera, il citato gruppo di lavoro sottolineava:
l'insufficienza del sistema idrico e fognario (testimoniata dalla
persistenza del sistema di raccolta delle acque luride a mezzo di
carro-botte e dal mancato superamento della prassi dello scarico in
falda e ciò sia per l'inesistenza di allacciamento fognario, sia per
questioni di abusivismo edilizio); le abitudini alimentari dei
cittadini pugliesi - grandi consumatori di verdure fresche e di
molluschi eduli -; la precarietà delle tecniche di refrigerazione
dei cibi freschi e deperibili (soprattutto durante il trasporto)
attualmente in uso; un certo degrado ambientale della costa e del
territorio, con particolare riguardo alla situazione di degrado
urbano di rioni di edilizia popolare; l'inesistenza di uffici statali
abilitati ai necessari controlli fitosanitari e zootecnici nei
principali porti e aeroscali pugliesi; gli annosi problemi connessi
con l'immigrazione proveniente proprio dalle regioni balcaniche (e in
particolare dall'Albania); e rilevava come tutti questi fattori
rappresentassero un coefficiente di moltiplicazione di ordine
geometrico delle possibilità di contagio.
Ciò rendeva, pertanto, indifferibile l'adozione di un programma
coordinato di risanamento igienico-ambientale del territorio -
orientato soprattutto alla soluzione dei problemi
dell'approvvigionamento idrico e della ristrutturazione ed estensione
del sistema fognario -, tramite un'azione impostata tanto sul breve
quanto sul medio periodo: in altri termini, la situazione era tale -
secondo il gruppo di lavoro - da ritenere improcrastinabile
l'intervento sia finanziario che operativo dello Stato per
fronteggiare "le emergenze" derivanti dalle carenze del sistema
fognario e dell'approvvigionamento idrico; ma altrettanto urgente la
pianificazione operativa di una politica di prevenzione,
considerando, da una parte, la ciclicità del fenomeno delle epidemie
di colera, e, dall'altra, l'imminenza dell'impegno preso dalla
regione Puglia ad ospitare i Giochi del Mediterraneo del 1997, con
tutte le conseguenze (facilmente immaginabili) che tale evento avrà
sullo sviluppo dell'industria turistica ed alberghiera pugliese.
A tal fine, il gruppo di lavoro metteva in risalto come i mezzi
economico-finanziari attualmente a disposizione della regione Puglia
fossero largamente insufficienti per un intervento di tali
dimensioni.
Sotto questo punto di vista, infatti, "per quanto concerne il
bisogno di infrastrutture di igiene ambientale (depurazione fognatura
nera) è sotto stimato un fabbisogno non inferiore ai 300 miliardi di
lire (costi 1990) per il completamento e l'adeguamento dei presidi
depurativi, mentre una stima di larga massima indica in 450-500
miliardi di lire l'impegno finanziario per estendere il servizio di
fognatura agli insediamenti urbani che ne sono privi; in dette stime
non sono compresi i costi relativi a villaggi e frazioni a prevalente
presenza diffusa sul territorio". Senza contare, poi, facendo
riferimento ai servizi di fognatura, che "la popolazione servita
raggiunge a livello regionale il 60% di quella residente; detta
percentuale scende al 30% in provincia di Lecce" (pag. 3 del verbale
della riunione del gruppo di lavoro, prodotto in allegato al doc. 1).
Sul versante dell'ordine di grandezza delle spese da affrontare
per risolvere il problema dell'approvvigionamento idrico, inoltre, il
discorso rimane pressochè identico.
Presa coscienza della situazione esistente, pertanto, il gruppo di
lavoro arrivava a dichiarare che "le risorse regionali sono
assolutamente, non insufficienti, ma inesistenti per affrontare un
tale compito complesso di infrastrutturazione e di risanamento
igienico-ambientali", dal momento che, "è a tutti nota la situazione
finanziaria in cui versa la Regione, con un bilancio ingessato per
almeno 15 anni, per cui non sono preventivabili risorse anche future
che si possono liberare" (pag. 5 del verbale della riunione: allegato
al doc. 1; v., inoltre, la delibera n. 7654 in data 14 novembre 1994
della giunta regionale pugliese, in cui si specifica, a motivazione
della richiesta di intervento finanziario dello Stato, che l'entità
del problema si presentava tale da non essere assolutamente
sostenibile "con le ordinarie risorse di bilancio da parte di alcuna
Regione": pag. 2 del doc. n. 7).
Considerando, infine, che "il settore dell'acqua e delle grandi
infrastrutturazioni .. fuoriescono dallo stretto ambito regionale per
investire più propriamente la competenza statale" (ult. loc. cit.),
si riteneva necessaria la richiesta di intervento - soprattutto
finanziario - da parte dello Stato.
2. - Con la delibera n. 6957 del 18 ottobre 1994, la giunta della
regione Puglia, prendendo atto delle risultanze dell'operato del
gruppo di lavoro da essa istituito, proponeva pertanto al Presidente
del Consiglio dei Ministri di dichiarare "lo stato di emergenza per
la Puglia e la conseguente adozione di provvedimenti straordinari ed
indifferibili atti a fronteggiare con tempestività ed efficacia la
situazione di emergenza socio-economico ambientale" sopra descritta
(p. 3 della delibera n. 6957; doc. n. 1).
Con tale delibera, quindi, la regione Puglia invocava l'aiuto da
parte dello Stato, resosi necessario dal momento che gli interventi
strutturali atti a risolvere la crisi importavano (e importano)
investimenti la cui rilevanza, sommata all'urgenza del provvedere,
andavano al di là delle ordinarie risorse della regione, soprattutto
a causa della sua "notoria crisi finanziaria" (pag. 2 della delibera
n. 6957; doc. n. 1).
3. - Inopinatamente, con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 8 novembre 1994, il Governo provvedeva invece a dichiarare -
ex art. 5 primo comma, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - lo
stato di emergenza ambientale per il periodo che va dal 27 ottobre
1994 al 31 dicembre 1995, "con particolare riferimento ai settori dei
servizi di approvvigionamento, adduzione e distribuzione idrica di
fognature, di depurazione, di recapito delle acque depurate e di
smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella regione Puglia".
4. - Con ordinanza emessa in pari data, il Presidente del
Consiglio dei Ministri - ai sensi dell'art. 5 comma 4 della legge n.
225/1992 - sostanzialmente "commissariava" la regione Puglia,
esautorandola sia per quanto riguarda la gestione della situazione di
emergenza, sia per quanto riguarda l'intero processo di risanamento
del territorio regionale, delegando all'uopo il prefetto di Bari
dott. Corrado Catenacci a predisporre (d'intesa con i Ministeri
dell'ambiente e del bilancio e della programmazione economica) il
programma degli interventi da approvare e, conseguentemente, ad
attivare e a realizzare (d'intesa con il Ministero dell'ambiente, e
sentite le amministrazioni interessate) "gli interventi necessari per
fronteggiare la situazione di emergenza nel settore
dell'approvvigionamento, dell'adduzione e della distribuzione delle
acque depurate e dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani della
regione Puglia" (art. 1 dell'ordinanza P.C.M. 8 novembre 1994).
La ricorrente regione Puglia, essendo stata lesa nelle proprie
attribuzioni costituzionali dal citato d.P.C.M. 8 novembre 1994 e
dalla citata ordinanza P.C.M. emessa in pari data, ricorre a codesta
ecc.ma Corte - così come deciso nella delibera n. 7654 del 14
novembre 1994; doc. n. 7 - per il regolamento di competenza sulla
base dei seguenti
MOTIVI DI DIRITTO
1. - Invasione delle attribuzioni costituzionali della regione
Puglia di cui agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
Violazione e falsa applicazione dell'art. 2 lett. c), della legge 24
febbraio 1992, n. 225, da parte del d.P.C.M. 8 novembre 1994.
Conseguente illegittimità dei provvedimenti indicati in epigrafe. In
subordine, illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 24
febbraio 1992, n. 225, per contrasto con l'art. 97 della
Costituzione. Conseguente illegittimità dei provvedimenti impugnati
in quanto invasivi delle attribuzioni costituzionali della regione
Puglia. Tanto il decreto quanto l'ordinanza del Presidente del
Consiglio dei Ministri dell'8 novembre 1994, che costituiscono
l'oggetto della presente impugnativa, sono stati emanati in (pretesa)
conformità rispetto a quanto stabilito dall'art. 5, primo comma,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225 ("Istituzione del Servizio
nazionale della protezione civile"). Infatti, tale disposizione
prevede bensì che il Governo possa deliberare "lo stato di
emergenza, determinandone la durata ed estensione territoriale in
stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi", ma
solo ove ricorrano le ipotesi di cui alla lett. c) dell'art. 2 della
medesima legge n. 225/1992, e cioè "calamità naturali, catastrofi
o altri eventi che, per intensità ed estensione debbono essere
fronteggiati con mezzi e poteri straordinari". Il che deve essere
tenuto presente anche per il potere governativo di ordinanza, il
quale, in tanto può essere esercitato ai sensi dell'art. 5, secondo
comma, della legge n. 225/1992, in quanto ricorrano i presupposti
giustificativi previsti dall'art. 2, lett. c), della legge n.
225/1992. Ed è appena il caso di aggiungere che la verifica della
ricorrenza delle ipotesi previste dal legislatore deve essere
particolarmente rigorosa, dal momento che a mezzo di tali ordinanze
si può addirittura derogare "ad ogni disposizione vigente" - come
recita l'art. 5, secondo comma della legge n. 225/1992 -, seppur "nel
rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico". E che nel
caso concreto il Governo abbia agito non solo in deroga a molteplici
disposizioni di legge vigenti, ma altresì senza rispettare nè i
principi generali dell'ordinamento, nè la stessa normativa
costituzionale, risulta lampante, sia ex facto, sia perchè, a parte
quanto verrà messo in evidenza più avanti, ciò è esplicitamente
ammesso dall'art. 2 dell'ordinanza di cui è causa, nella quale si
autorizza il commissario ad adottare provvedimenti in deroga alle
(molteplici) norme di legge elencate nello stesso articolo. Il primo
punto della complessa questione sottoposta dalla regione Puglia
all'attenzione di codesta ecc.ma Corte consiste perciò nel
verificare se, ai fini della dichiarazione dello stato di emergenza
contenuta nel decreto impugnato, ricorrevano le ipotesi - una o più
- previste nella lett. c) dell'art. 2 della legge n. 225/1992, che
fungono da presupposto giustificativo per un provvedimento di tal
fatta. L'esito della verifica - a nostro sommesso parere - non può
che essere completamente negativo. Ed invero, sicuramente non
ricorre l'ipotesi della "calamità naturale" o della "catastrofe",
dal momento che, nella fattispecie di cui è causa, non solo si è
trattato di un pericolo di contagio, senza che l'epidemia colerica si
fosse effettivamente espansa nel territorio pugliese, ma,
addirittura, all'epoca in cui la regione Puglia ha sollecitato
l'intervento dello Stato, nella stessa Albania i picchi epidermici
erano ormai in flessione, come si può (e si poteva) leggere nelle
premesse della stessa delibera n. 6957 (pag. 1 del doc. n. 1) della
giunta regionale pugliese. Quale sia stata, poi, la reale entità del
fenomeno di cui si discute, lo testimonia proprio una fonte di area
governativa, e cioè il Rapporto sull'attività di sorveglianza nella
fase di emergenza legata al focolaio di colera in Puglia - redatto a
cura della direzione generale dei servizi per l'igiene pubblica del
Ministero dela sanità -, dove si parla di soli dieci casi di colera,
avutisi nel solo territorio di Bari e provincia (v. p. 6 e la tabella
n. 1 in allegato al suddetto rapporto; doc. n. 2). È quasi inutile
sottolineare, a tal riguardo, che dieci casi di colera, per di più
localmente circoscritti, non costituiscono di sicuro una "calamità
naturale" o una "catastrofe". Ciò, da un lato, perchè "la durata
della malattia è di qualche giorno"; dall'altro, poichè, se in
passato la letalità del colera raggiungeva il 50-70% dei casi, "oggi
con una terapia idonea e tempestiva (ripristino dell'aliquota idro-
elettrolitica ed antibiotici) non supera l'1-5%" (S. Barbuti - E.
Bellelli - G.M. Fara - G. Giammanco, Igiene e medicina
preventiva(Elevato al Cubo), Monduzzi, Bologna 1994, II, p. 94: doc.
n. 8; sia detto per inciso che il prof. Barbuti ha fatto parte del
cit. gruppo di lavoro). Affermazione, questa, che risulta di
fondamentale importanza, soprattutto alla luce del fatto che
l'esistente rete ospedaliera è più che soddisfacente, così come
rilevato dal cit. gruppo di lavoro (p. 2 dell'all. al doc. n. 1).
Nè la situazione determinatasi in Puglia poteva rientrare
nell'ipotesi residuale prevista dall'art. 2, lett. c) della legge n.
225/1992 ("altri eventi che, per intensità ed estensione, debbano
essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari"). Infatti, per
quanto riguarda l'intensità ed estensione del fenomeno valgono le
considerazioni svolte poc'anzi, nel senso cioè che nel territorio
pugliese non si è mai sviluppata una vera e propria epidemia
colerica, ma vi è stato solo un pericolo di contagio, dovuto a
carenze strutturali di tipo endemico.
Si apre, perciò, il campo ad una ulteriore osservazione. Se
l'insufficienza del sistema idrico e fognario, il degrado urbano,
l'inesistenza di strutture tecniche di controllo dei prodotti
alimentari (vale a dire, le carenze strutturali di cui si faceva
cenno poche righe sopra) rappresentano per la regione pugliese -
come, del resto, in tutto il territorio nazionale (e la recente
alluvione nelle regioni settentrionali lo dimostra in modo perspicuo)
- dei problemi fortemente datati e non il portato di avvenimenti
recenti, bisognerà allora ammettere che le emergenze denunciate
dalla Regione non sono state determinate dal pericolo di contagio, ma
da ciò che è da considerarsi "strutturale" per quei territori. Il
mero "pericolo" della propagazione del colera - del resto
definitivamente cessata subito dopo (v. la dichiarazione del Ministro
della sanità on. Raffaele Costa al Corriere della Sera del 16
novembre 1994: doc. n. 3) - è stato perciò un episodio non dotato
dei crismi dell'eccezionalità, tali da giustificare l'impiego di
poteri straordinari da parte dello Stato, quali quelli che sono stati
usati con i provvedimenti impugnati. Pertanto, proprio perchè le
cause della situazione lamentata erano quelle, "storiche", sopra in-
dicate, il Governo avrebbe dovuto muoversi in un'ottica assai
diversa, finalizzata cioè non tanto all'impiego di poteri
straordinari, quanto al conferimento alla regione di mezzi
straordinari, a tal fine assicurando alla regione Puglia un'adeguata
copertura finanziaria atta sia a fronteggiare la situazione di
emergenza, sia - e soprattutto - ad avviare, in maniera coordinata
con l'intervento operativo degli organi statali, un'organica e quanto
mai completa politica di risanamento del territorio. Si dovrà
allora convenire che, volendo applicare correttamente la legge n.
225/1992, non ricorrevano le ipotesi di cui alla lett. c) dell'art.
2, ma, al contrario, quelle previste alla lett. b) del medesimo
articolo, in cui si parla di "eventi naturali o connessi con
l'attività dell'uomo che per loro natura ed estensione comportano
l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in
via ordinaria".
Così operando, oltre a porre rimedio alla situazione di
emergenza, non si sarebbe espropriata la regione Puglia delle
attribuzioni - costituzionalmente garantite ex artt. 117, 118 e 119
della Costituzione - che essa istituzionalmente esercita (v. infra il
secondo motivo di ricorso). In tale ottica, si deve ricordare quanto
stabilito da codesta ecc.ma Corte nella sentenza 9 novembre 1922, n.
418, quando, nel respingere le censure di costituzionalità mosse
all'art. 5, quarto comma, della legge n. 225/1992 - allora appena
approvata -, metteva in evidenza come risultasse bensì giustificato
"che si adottino misure eccezionali, quale può essere la nomina di
commissari delegati", ma solamente "nel ricorrere di così gravi
emergenze, quando l'ambiente, i beni e la stessa vita delle
popolazioni sono in pericolo e si richiede un'attività di soccorso
staordinaria e urgente" (in giur. cost. 1992, p. 3951). Presupposti,
questi, che non si sono affatto verificati nella fattispecie di cui
è causa. Giunti a questo punto del nostro discorso, sembra
ineludibile la seguente alternativa: o il Governo ha operato in modo
illegittimo, invadendo le attribuzioni costituzionali della
ricorrente, in forza della falsa applicazione dell'art. 2, lett. c),
della legge n. 225/1992; oppure, il vizio è da riscontrarsi
all'interno del medesimo dettato normativo della legge n. 225/1992,
che, in tale ottica interpretativa, per come configura le ipotesi di
cui alle lett. a), b) e c) dell'art. 2, lascerebbe un eccessivo
margine di discrezionalità al Governo nel determinare la tipologia
degli eventi e gli ambiti di competenza ai fini dell'attività di
protezione civile. Vera la seconda delle due ipotesi, sarebbe allora
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge n. 225/1992 per contrasto con
l'art. 97 della Costituzione, anche con riferimento agli artt. 5,
117, 118 e 119, della Costituzione, che pertanto la Corte potrebbe
sollevare dinanzi a se stessa, quale giudice della legittimità delle
leggi.
L'ipotesi di cui si tratta è tutt'altro che manifestamente
infondata se si considera che effettuare una distinzione fra gli
"eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che possono
essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e
amministrazioni competenti in via ordinaria" (art. 2, lett. a), della
legge n. 225/1992), gli "eventi naturali o connessi con l'attività
dell'uomo che per loro natura ed estensione comportano l'intervento
coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via
ordinaria" (art. 2, lett. b), della legge n. 225/1992) e "le
calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed
estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri
straordinari" (art. 2, lett. c), della legge n. 225/1992), equivale
.. a non farla, poichè, data la mancanza di sicuri e ben definiti
parametri di riferimento, si affida la riuscita dell'operazione solo
al buon senso: vale a dire, ad un criterio che appartiene all'area
del meta-giuridico.
2. - In subordine. Invasione delle attribuzioni costituzionali
della regione Puglia di cui agli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione. Violazione e falsa applicazione della legge n. 225/1992
da parte dell'ord. P.C.M. 8 novembre 1994 in quanto invasiva delle
attribuzioni costituzionali della regione Puglia.
2.1. - Premessa.
Qualora (in denegata ipotesi) fosse corretta l'interpretazione che
l'impugnato d.P.C.M. ha dato dell'art. 2 della legge n. 225/1992, non
perciò sarebbe possibile sostenere che l'ordinanza P.C.M. 8 novembre
1994 - parimenti impugnata con il presente ricorso - abbia rispettato
(e, quindi, correttamente applicato) la citata legge n. 225/1992.
Il punto di partenza di questo secondo motivo di ricorso è
offerto dalla già ricordata sentenza 9 novembre 1992, n. 418, di
codesta ecc.ma Corte, con la quale sono state dichiarate non fondate,
in riferimento all'art. 117 della costituzione, le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, secondo e terzo comma, 2,
4, primo comma, 5, quarto comma, e 14 della legge n. 225/1992,
prospettate dalla ricorrente regione Lombardia. In essa si legge che
"il fulcro della legge n. 225/1992 sta, per quanto attiene alla
esigenza di unitarietà di direzione che qui viene in rilievo, nel
secondo comma dell'art. 1, il quale attribuisce al Presidente del
Consiglio dei Ministri o, per sua delega, al Ministro per il
coordinamento della protezione civile, il compito di promuovere e
coordinare le attività di tutte le amministrazioni pubbliche, degli
enti pubblici e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica
e privata presente sul territorio nazionale" (in Giur. cost. 1992, p.
3948). Con riferimento a ciò, "la disposizione trova significativo
riscontro nell'art. 6, dove si sancisce che alle attività di
protezione civile provvedono, 'secondo i rispettivi ordinamenti e le
rispettive competenzè le amministrazioni dello Stato, le regioni, le
province, i comuni e le comunità montane", (ivi). La conseguenza che
ne deriva è che "dalle norme menzionate risulta evidente che la
legge n. 225/1992 non ha inteso modificare la ripartizione delle
materie e delle competenze tra Stato e regioni. Essa ha voluto invece
assicurare che i molteplici organismi, a vario titolo interessanti
alle attività di protezione civile agiscano in modo armonico e
razionale, di modo che le risorse disponibili vengano impiegate
opportunamente e conducano alla maggiore efficacia degli interventi.
Per raggiungere tale scopo la legge non ha accentrato competenze e
poteri, nè ha organizzato gli stessi secondo schemi di dipendenza
gerarchico-funzionale" (ibidem, p. 3948-3949). Riassumendo il
pensiero esplicitato, all'epoca, da codesta ecc.ma Corte, si potrebbe
perciò dire che, in tema di protezione civile, competono allo Stato
l'indirizzo e il coordinamento delle attività di programmazione,
prevenzione ed intervento, ferme restando - per quel che ci interessa
- (le attribuzioni e le competenze delle regioni coperte dalla
garanzia costituzionale ex artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
Ma vi è di più. Infatti, come si evince anche dal testo della
sentenza sopracitata, una delle grandi novità contenute nella legge
n. 225/1992 - una legge-quadro, lo ricordiamo, di riforma dell'intero
sistema di protezione civile, definitivamente approvata dopo anni ed
anni di elaborazione concettuale e dopo un tormentato iter
procedurale che ha, fra le altre cose, portato il Presidente della
Repubblica a far uso del suo potere di rinvio alle Camere ex art. 74
della Costituzione - è stata proprio quella di riconoscere le
esigenze di decentramento insite in un'attività per molti versi
complessa quale quella del servizio di protezione civile. Colmando,
perciò, le lacune presenti, in tal senso, nella normativa precedente
- facente capo alla legge 8 dicembre 1970, n. 996, e al relativo
regolamento di esecuzione d.P.R. 6 febbraio 1981, n. 66 - la legge n.
225/l992 prevede all'art. 6, primo comma, che all'attuazione delle
attività di protezione civile provvedano, oltre alle amministrazioni
statali, anche le regioni, le province, i comuni e le comunità
montane ("secondo i rispettivi ordinamenti e le rispettive
competenze") ed ha persino ritagliato un proprio spazio ed un proprio
ruolo - quello del "concorso" alle attività in oggetto - non solo
agli enti pubblici, agli istituti e ai gruppi di ricerca scientifica
con finalità di protezione civile e a ogni altra istituzione e
organizzazione anche privata, ma persino ai "cittadini ed i gruppi
associati di volontariato civile, nonchè gli ordini ed i collegi
professionali" (art. 6, secondo comma). Passando ad analizzare la
normativa concernente le competenze riservate alle Regioni in materia
di protezione civile, l'art. 12 della legge n. 225/l992 stabilisce al
primo comma che le regioni partecipano all'organizzazione e
all'attuazione della attività di protezione civile - suddivise, ai
sensi dell'art. 3 della medesima legge, in attività di previsione,
di prevenzione e di soccorso - "assicurando, nei limiti delle
competenze proprie o delegate dallo Stato e nel rispetto dei principi
stabiliti dalla presente legge, lo svolgimento delle attività di
protezione civile"; lo stesso art. 12, poi, al primo comma prevede
che "le regioni, nell'ambito delle competenze ad esse attribuite
dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, provvedono alla predisposizione ed
attuazione dei programmi regionali di previsione e prevenzione in
armonia con le indicazioni dei programmi nazionali" di previsione, di
prevenzione e di soccorso. Dopo aver specificato al terzo comma che
"per le finalità di cui al primo e secondo comma le regioni
provvedono all'ordinamento degli uffici ed all'approntamento delle
strutture e dei mezzi necessari per l'espletamento delle attività di
protezione civile, avvalendosi di un apposito comitato regionale di
protezione civile", il più volte citato art. 12 conclude al quarto
comma affermando che "le disposizioni contenute nella presente legge
costituiscono principi della legislazione statale in materia di
attività regionale di previsione, prevenzione e soccorso di
protezione civile, cui dovranno conformarsi le leggi regionali in
materia". Una volta chiarito il quadro di riferimento normativo
contenuto nella legge n. 225/1992 - anche alla luce
dell'interpretazione svolta al riguardo dalla sopracitata sentenza n.
418/1992 di codesta ecc.ma Corte - il punto focale della questione
che qui viene a rilievo consiste nel verificare se, nella fattispecie
in esame, il Governo, avendo dichiarato con l'impugnato d.P.C.M. lo
stato di emergenza ai sensi dell'art. 5, primo comma, della legge
225/1992 (ammesso, per mera ipotesi, che tale provvedimento sia stato
legittimamente adottato), abbia rispettato, nell'emanazione della
parimenti impugnata ordinanza P.C.M. 8 novembre 1994, sia le
attribuzioni costituzionali della regione, sia il ruolo
specificamente attribuito alla regione in materia di protezione
civile dagli artt. 6 e 12 della medesima legge n. 225/1992.
Si badi: è lo stesso art. 5, secondo comma, della citata legge a
spingere verso una siffatta impostazione del problema, dal momento
che nella sua formulazione letterale esso recita: "Per l'attuazione
degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui
al primo comma, si provvede, nel quadro di guanto previsto dagli
artt. 12, 13, 14, 15 e 16 anche a mezzo di ordinanze in deroga ad
ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico. Nel fondare il potere governativo (e
commissariale, qualora si proceda alla nomina di commissari delegati
ex art. 5, quarto comma, della legge n. 225/1992) di ordinanza extra-
ordinem, è quindi, la medesima legge che, al tempo stesso, fa salvi
sia le competenze attribuite dall'art. 12 alle regioni in tema di
protezione civile, sia i principi generali dell'ordinamento
giuridico, fra i quali vi è, senza dubbio, la ripartizione delle
funzioni fra Stato e regioni così come configurata dagli artt. 117,
118 e 119 della Costituzione.
2.2. - Le attribuzioni costituzionali della regione Puglia incise
dall'impugnata ordinanza P.C.M. 8 novembre 1994 ..
Anche con riferimento al contenuto dell'ord. P.C.M., bisogna
purtroppo rilevare come il Governo abbia abusato dei propri poteri,
superando largamente i limiti fissati dalla legge n. 225/1992. Ciò
risulta da tutte le disposizioni di legge - statali e, soprattutto,
regionali - che riguardano le attribuzioni della regione Puglia, alle
quali il commissario delegato può derogare, ai sensi dell'art. 2
dell'ordinanza in questione.
2.2. a. .. con riferimento alla legge n. 142/1990 e alle
corrispettive attribuzioni costituzionali spettanti alla regione
Puglia ai sensi degli artt. 117, 118, primo e terzo comma, 129, primo
comma, e 133 della Costituzione, nonchè degli artt. 3, 18, 19, 63 e
64 dello statuto della regione Puglia.
L'elenco di tali disposizioni di legge inizia con la legge 8
giugno 1990, n. 142 ("Ordinamento delle autonomie locali"), e cioè
proprio con quella legge - esplicitamente richiamata dall'art. 12
della legge n. 225/1992 - che funge da presupposto (sic|) per la
predisposizione ed attuazione dei programmi regionali di previsione e
di prevenzione ai fini dell'attività di protezione civile. Ma, più
in generale, bisogna sottolineare come, avendo il commissario
delegato il potere di derogare alla legge n. 142/1990, la regione
Puglia sia esposta al pericolo di non poter più regolare i rapporti
con gli enti locali presenti nel proprio territorio secondo quanto
stabilito dall'art. 3 della legge suddetta. Scendendo più in
dettaglio, va osservato che, così facendo, si revoca in dubbio la
facoltà dell'ente regione di organizzare l'esercizio delle funzioni
amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province (
ex art. 3, primo comma); la funzione di identificazione degli
interessi comunali e provinciali in rapporto alle caratteristiche
della popolazione e del territorio che la regione, nelle materie e
nei casi previsti dall'art. 117 della Costituzione, attua con
l'esercizio della propria potestà legislativa (ai sensi dell'art. 3,
secondo comma); la funzione di disciplinare legislativamente la
cooperazione dei comuni e delle province tra loro e con la stessa
regione, al fine di realizzare un efficiente sistema delle autonomie
locali al servizio dello sviluppo economico, sociale e civile,
attribuita all'ente regione dall'art. 3, terzo comma; la potestà
regionale di determinazione degli obiettivi generali della
programmazione economico-sociale e territoriale, con la connessa
ripartizione delle risorse destinate al finanziamento del programma
di investimento degli enti locali (art. 3, quarto comma); di
stabilire con legge regionale le forme e i modi di partecipazione
degli enti locali alla formazione dei piani e dei programmi regionali
e degli altri provvedimenti della regione (art. 3, sesto comma); la
potestà di fissare, a mezzo di legge regionale, i criteri e le pro-
cedure per la formazione e l'attuazione degli atti e degli strumenti
della programmazione socio-economica e della pianificazione
territoriale dei comuni e delle province rilevanti ai fini
dell'attuazione dei programmi regionali (art. 3, settimo comma), con
la complementare possibilità di effettuare il raccordo di tali
strumenti con il contenuto dei programmi regionali medesimi (art. 3,
ottavo comma). Con la medesima legge n. 142/1990, poi, sono state
attribuite alla regione "potestà programmatorie e propulsive per
promuovere le modifiche e le fusioni dei comuni necessarie a rendere
razionale l'assetto delle autonomie (artt. 11 e 12), nonchè poteri
di intervento relativamente alle province (art. 15) ed alle aree
metropolitane (artt. 17, 19 e 20)" (Corte costituzionale, sent. 15
luglio 199l, n. 343, in Giur. cost. 1991, p. 2729-2730), in
conformità ai principi stabiliti all'art. 133, primo e secondo
comma, della Costituzione. Si tratta di un insieme di prerogative
regionali, questo, sicuramente rientrante nelle maglie dell'ordito
costituzionale di cui agli artt. 117, 118, primo e terzo comma, 129,
primo comma, e 133 della Costituzione, che, regolando i rapporti fra
regioni, da una parte, e province e comuni, dall'altra, assegna
all'ente regione una "posizione di centralita'" (come si esprime la
medesima sentenza n. 343/1991 di codesta ecc.ma Corte: loc. ult.
cit.) nel sistema delle autonomie locali, soprattutto quale organo di
coordinamento, programmazione e pianificazione nelle materie di sua
spettanza.
2.2 b ... in riferimento alla materia "programmazione regionale" e
alle corrispettive attribuzioni costituzionali spettanti alla regione
Puglia ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, nonchè degli artt.
2, 3, 4, 5, 11, 12, 14, 15 e 16 dello statuto regione Puglia. Di
"programmazione regionale", del resto, non si potrà più parlare
qualora il commissario delegato faccia uso dei poteri derogatori
conferitigli nei confronti della l.r. Puglia 4 marzo 1975, n. 24
("Procedure ed organi della programmazione") e della l.r. Puglia 25
luglio 1979, n. 44 (recante modifiche ed integrazioni alla legge n.
24/1975, appena citata), approvate in attuazione (della l.r. Puglia
25 marzo 1974, n. 18 e, a ben vedere) dell'art. 3 dello statuto
regionale pugliese. Ora, a parte i dubbi di costituzionalità per
contrasto con le normative statutarie in materia di programmazione,
che l'esercizio di un potere di tal fatta potrebbe ingenerare, il
punto è che le regioni sono istituzionalmente organi di
programmazione economica anche a norma dell'art. 11 del d.P.R. n.
616/1977. Ne consegue che, almeno per quanto riguarda le materie
elencate all'art. 117 della Costituzione, non si può inibire alla
regione l'uso di siffatto strumento, pena la collocazione al di fuori
dell'alveo costituzionale dei provvedimenti che determinino codesto
effetto.
2.2. c ... in riferimento alla materia "assetto ed utilizzazione
del territorio" e alle corrispettive attribuzioni costituzionali
spettanti alla regione Puglia ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, nonchè degli artt. 4, 6, 9, 11 e 12 dello statuto
regione Puglia. Passando ad un altro gruppo di materie di interesse
regionale, sussumibili sotto l'omnicomprensivo concetto di "assetto
ed utilizzazione del territorio" - che, già, la legge-delega n.
382/1975 e, poi, il d.P.R. n. 616/1977 hanno individuato come uno dei
quattro grandi raggruppamenti in cui suddividere gli ambiti di
pertinenza regionale ex artt. 117 e 118 della Costituzione -, bisogna
preliminarmente affermare che qui lo straripamento dei poteri
commissariali extra-ordinem assume dimenzioni macroscopiche, tanto da
sfiorare il parossismo.
2.2. c.1. .. con specifico riferimento all'urbanistica e alle
corrispettive attribuzioni costituzionali spettanti alla regione
Puglia ai sensi dell'art. 117 e 118 della Costituzione, nonchè degli
artt. 4 e 9 dello statuto regione Puglia. Infatti, iniziando
l'analisi in tema di assetto e utilizzazione del territorio col
parlare della materia urbanistica strictu sensu, bisogna rimarcare
come il commissario delegato abbia avuto la facoltà di deroga alla
legge 28 gennaio 1977, n. 10 ("Norme per la edificabilità dei
suoli") e successive modificazioni ed integrazioni: tale normativa,
stabilendo il principio della concessione edilizia in sostituzione
della licenza, ha demandato alle regioni di determinare i relativi
oneri sulla base dei costi di urbanizzazione e di costruzione (artt.
5, primo comma, 6, primo comma e 8 secondo comma), correlando le
concessioni stesse agli strumenti urbanistici da attuare gradualmente
attraverso programmi pluriennali di attuazione, la cui stessa
formazione rientra nelle competenze delle regioni (art. 13, terzo
comma). La lesione dei poteri costituzionalmente attribuiti alle
regioni, in tal caso, risulta ictu oculi evidente sol che si
consideri l'art. 117 della Costituzione, che annovera espressamente
fra le materie riservate alle regioni, quella urbanistica: materia in
cui le funzioni amministrative statali sono state trasferite alle
regioni a statuto ordinario, prima, con il d.P.R. 15 gennaio 1972, n.
8, e, poi, più estensivamente, con il d.P.R. n. 616/1977 (art. 80 e
segg.). Che, in tale ambito, il commissario governativo possa
soffocare completamente l'attività dell'ente regione è dimostrato
dal fatto che, fra le disposizioni di legge soggette al suo potere
derogatorio di ordinanza, è stata inserita anche la "Legge
urbanistica" (legge 17 agosto 1942, n. 1150) così come modificata ed
integrata dalla normativa successiva, in larga parte dedicata al suo
adeguamento alla realtà delle autonomie locali: ebbene, in virtù
del sopracitato d.P.R. n. 8/1972 (rectius: a partire da esso) la
formazione dei piani territoriali di coordinamento (che hanno la
funzione di indirizzare armonicamente gli insediamenti nell'intero
territorio regionale), previsti all'art. 5 della "Legge urbanistica",
spetta ora alle regioni. Ciò vale, d'altro canto, anche per
l'approvazione dei piani regolatori generali - comunali e inter-
comunali - (artt. 7-12 della "Legge urbanistica"), dei piani
regolatori particolareggiati (artt. 13-17 della "Legge urbanistica")
e dei programmi di fabbricazione (artt. 34-36 della "Legge
urbanistica") di competenza comunale, affidata alla giunta regionale
al fine di controllare che tali strumenti di pianificazione
urbanistica rispettino non solo il piano territoriale di
coordinamento (v. supra), ma anche il piano territoriale paesistico
(di competenza regionale, per delega conferitane da parte dello Stato
tramite l'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977) e dei piani di bacino
(introdotti dalla legge n. 183/1989, alla cui formazione partecipano
- e, per quanto riguarda quelli di interesse regionale, sono
direttamente preposte - le regioni), per poi valutarne la conformità
agli interessi regionali. Bisognerà vedere, quindi, se in concreto
la regione Puglia potrà esercitare tali importanti funzioni durante
la gestione commissariale impostale. Il dubbio in proposito risulta
più che legittimo, anche perchè al commissario governativo è stato
attribuito anche il potere di derogare il d-l. 23 gennaio 1982, n. 9
("Norme per l'edilizia residenziale e provvidenze in materia di
sfratti"), convertito, con modificazioni dalla legge 25 marzo 1982,
n. 94, e il d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398 ("Disposizioni per
l'accelerazione degli investimenti a sostegno della occupazione e per
la semplificazione dei procedimenti in materia edilizia"),
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493.
Il primo, ad esempio, prevede all'art. 6 che spetta alla regione il
compito di decidere quali comuni con popolazione inferiore a 10.000
abitanti debbano predisporre i programmi pluriennali di attuazione
per l'edilizia residenziale; il secondo, sempre ad esempio,
stabilisce all'art. 4 che si applicano le procedure per il rilascio
delle concessioni edilizie previste dal medesimo articolo "in assenza
di legislazione regionale". Il dubbio di cui sopra, poi, diventa
praticamente una certezza quando si viene a scoprire che l'intera
l.r. Puglia 31 maggio 1980, n. 56, è soggetta alla spada di Damocle
costituita dal potere derogatorio commissariale: infatti, la l.r. n.
56/1980 - recante la denominazione "Tutela ed uso del territorio" -
disciplina in maniera sistematica "gli strumenti della pianificazione
urbanistica, le forme del controllo sostitutivo, nonchè l'esercizio
delle relative funzioni amministrative" (art. 1) a livello regionale
e sub-regionale. Inoltre, come se tutto ciò non bastasse, il Governo
ha ricompreso fra le norme derogande anche la l.r. Puglia 11
settembre 1986, n. 19 ("Disciplina urbanistica per la costruzione
delle serre"). I fatti, a questo punto, parlano da soli: si vuol
dire, cioè, che l'estensione dei poteri commissariali extra-ordinem
in materia urbanistica è talmente accentuata da far pensare ad una
espropriazione completa delle funzioni che la regione Puglia esercita
(rectius: deve esercitare, ex art. 117 della Costituzione) a
tutt'oggi in questo campo.
2.2. c.2. .. con specifico riferimento alla tutela ambientale
(paesaggistica) e alle corrispettive attribuzioni costituzionali
spettanti alla regione Puglia ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, nonchè degli artt. 4, 11 e 12 dello statuto regione
Puglia. Sempre rimanendo in tema di assetto e utilizzazione del
territorio, ma spostando il campo di osservazione dal punto di vista
della tutela ambientale, bisogna in primo luogo riferire come anche
le procedure di cui all'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349
("Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme in materia di danno
ambientale") siano incorse nel pericolo di deroga a mezzo di
ordinanze commissariali e che perciò, anche in tal caso, ci si deve
lamentare della situazione che ne deriva. Infatti, la disposizione di
legge in questione, per la parte che qui interessa, prevede:
l'individuazione delle norme tecniche e delle categorie di opere che
sono in grado di produrre rilevanti modificazioni dell'ambiente; la
sua effettuazione da parte del Governo; la comunicazione, prima della
loro approvazione, al Ministro per l'ambiente, al Ministro per i beni
culturali e alla regione territorialmente interessata dei progetti
aventi ad oggetto l'indicazione della localizzazione degli
interventi, la specificazione dei rifiuti liquidi e solidi, delle
emissioni ed immissioni inquinanti nell'atmosfera, delle emissioni
sonore prodotte dall'opera, la descrizione dei dispositivi di
eliminazione o di recupero dei danni all'ambiente ed i piani di
prevenzione e monitoraggio ambientale; l'attribuzione della pronuncia
sulla compatibilità ambientale dei progetti al Ministro per
l'ambiente, sentite le regioni interessate, di concerto con il
Ministro dei beni culturali e ambientali. Ebbene, considerando il
fatto che nell'ordinanza impugnata si eccettuano, in riferimento al
potere di deroga commissariale, "le attribuzioni ed i pareri di
competenza del Ministero per i beni culturali e ambientali", è
chiaro come ci si trovi di fronte al tentativo - lo si deduce in via
residuale - di escludere la regione Puglia dalla doverosa
partecipazione alle procedure suddette. Doverosa partecipazione
regionale che aveva indotto codesta ecc.ma Corte, nella sentenza 28
maggio 1987, n. 210 (in Giur. cost. 1987, p. 1590 e segg.), a
dichiarare infondata la questione di costituzionalità dell'art. 6
della legge n. 349/1986. Ed infatti, una delle questioni discusse in
tale pronuncia era costituita dall'ampiezza dei poteri attribuiti
allo Stato nella valutazione di impatto ambientale. Ebbene, in tale
decisione essi erano stati giustificati alla luce della funzione di
indirizzo e coordinamento e, quindi, in un'ottica sostanzialmente
rispettosa - per quel che direttamente ci riguarda - delle
attribuzioni che l'art. 117 della Costituzione riserva alle regioni
in materia di tutela dell'ambiente. Ma, vero questo, è altresì
chiaro come nella fattispecie di cui è causa ciò tale principio
verrebbe platealmente contraddetto. L'art. 2 della impugnata
ordinanza P.C.M. 8 novembre 1994 prosegue la sua opera di demolizione
delle prerogative regionali in tema di tutela ambientale prefigurando
la possibilità di derogare la "legge della regione Puglia
concernente il piano regionale delle aree regionali protette". Viene
qui in questione, oltre alla l.r. Puglia 21 marzo 1977, n. 8
("Istituzione delle riserve naturali"), la l.r. Puglia 11 maggio
1990, n. 30, che, fino all'approvazione del piano urbanistico
territoriale tematico - elemento di specificazione del piano
urbanistico territoriale, entrambi previsti dalla già citata (e
parimenti deroganda) l.r. Puglia n. 56/1980 - detta, così come
recita il suo titolo, le "Norme transitorie di tutela delle aree di
particolare interesse ambientale paesaggistico". Si tratta, in tal
caso, di funzioni regionali in parte delegate dallo Stato (art. 82,
primo comma, del d.P.R. n. 616/1977: "Sono delegate alle regioni le
funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici
dello Stato per la protezione delle bellezze naturali per quanto
attiene alla loro individuazione, alla loro tutela e alle relative
sanzioni") e in parte proprie (art. 83, primo comma, del d.P.R. n.
616/1977: "Sono trasferite alle regioni le funzioni amministrative
concernenti gli interventi per la protezione della natura, le riserve
ed i parchi naturali"), e per la maggior parte rientranti nell'ambito
della materia dell'"assetto ed uso del territorio" e perciò
riconducibili nell'alveo dell'art. 117 della Costituzione. Ciò è
stato reso possibile tramite un'interpretazione elastica della
materia urbanistica - sistematicamente correlata alle altre voci
contenute nel suddetto art. 117 della Costituzione - recepita, prima,
dal d.P.R. n. 616/1977 e, poi, di conseguenza, dalla giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte. La quale, da una parte, ha stabilito come
la nozione di urbanistica comprenda tutto ciò che concerne l'uso
dell'intero territorio (e non solo degli aggregati urbani) ai fini
della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere
con le relative infrastrutture e, dall'altra, ha precisato che
appartiene alla competenza regionale l'istituzione di riserve
naturali infraregionali (v. risp. Corte costituzionale, sentenze nn.
239/1982 e 223/1984).
2.2. c.3. .. con specifico riferimento alla tutela ambientale
(smaltimento rifiuti) e alle corrispettive attribuzioni
costituzionali spettanti alla regione Puglia ai sensi degli artt. 117
e 118 della Costituzione, nonchè degli artt. 4 e 6 dello statuto
regione Puglia. Lo stesso discorso vale, poi, per la tematica
ambientale specificamente affrontata sotto il punto di vista della
tutela dell'inquinamento. Inizieremo l'analisi in tema di
inquinamento con la sottomateria dello smaltimento dei rifiuti: in
tale prospettiva bisogna rilevare come il commissario delegato possa
agire in deroga non solo, in via generale, al d.P.R. 10 settembre
1982, n. 915 ("Attuazione delle direttive (CEE) n. 75/442 relativa ai
rifiuti, n. 76/403 relative allo smaltimento dei policiclorodifenili
e dei policlorotrifenili e n. 78/319 relativa ai rifiuti tossici e
nocivi"), al d.-l. 26 gennaio 1987, n. 10 ("Disposizioni urgenti in
materia di scarichi dei frantoi oleari"), al d.-l. 31 agosto 1987, n.
361 ("Disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei rifiuti") -
convertito, con modificazioni, nella legge 29 ottobre 1987, n. 44 -,
al d.-l. 9 settembre 1988, n. 397 ("Disposizioni urgenti in materia
di smaltimento dei rifiuti industriali") - convertito, con
modificazioni, nella legge 9 novembre 1988, n. 475 -, e, cioè, alla
normativa statale attributiva (nella materia in esame) di vaste
competenze alle regioni, soprattutto nella loro qualità di enti di
pianificazione, programmazione e controllo (v. rispettivamente gli
artt. 6 del d.P.R. n. 915/1982; 5 del d.-l. n. 10/1987; 1- bis , 1-
ter, 2, 3, 3- bis, 4 e 5 del d.-l. n. 361/1987; 2, 3, 5 e 7 del
d.-l. n. 397/1988), ma anche, in concreto, alla "legge della regione
Puglia (3 ottobre 1986, n. 30) concernente il piano di smaltimento
dei rifiuti", raccordato (ai sensi dell'art. 3, terzo comma, della
medesima l.r. Puglia n. 30/1986) al Piano regionale di risanamento
delle acque previsto dalla l.r. Puglia - parimenti deroganda, come si
dirà più avanti - 19 dicembre 1983, n. 24 ("Tutela ed uso delle
risorse idriche e risanamento delle acque in Puglia"). Ma vi è di
piu': l'art. 2 dell'impugnata ordinanza richiama nominatim, quale
suscettibile di deroga, tutta la normativa regionale in tema di
smaltimento dei rifiuti: oltre alla citata l.r. Puglia n. 30/1986
(si tratta, infatti, di una ripetizione, essendo questa la "legge
della regione Puglia concernente il piano di smaltimento dei rifiuti"
di cui si è discusso poc'anzi), il Governo ha incluso, tra le norme
derogande, la l.r. Puglia 18 agosto 1973, n. 21 ("Contributi della
regione a comuni e consorzi di comuni per gli impianti di smaltimento
di rifiuti solidi urbani"), la l.r. Puglia 13 agosto 1993, n. 17
("Organizzazione dei servizi di smaltimento rifiuti urbani"), il
regolamento regione Puglia 20 febbraio 1988, n. 1 ("Disciplina degli
impianti di smaltimento sul suolo di insediamenti civili di
consistenza inferiore a 50 vani o 5000 mc e degli insediamenti
turistici non allacciati alla pubblica fognatura", il regolamento
regione Puglia 3 novembre 1989, n. 4 ("Disciplina degli impianti
provvisori di smaltimento sul suolo di nuovi insediamenti civili di
consistenza inferiore a 50 vani o 5000 mc nei comuni o nelle aree ur-
bane non ancora serviti da pubbliche fognature"), il regolamento
regionale 3 novembre 1989, n. 5 ("Disciplina delle pubbliche
fognature") e la delibera del consiglio regionale pugliese 29 luglio
1987, n. 583 ("Regolamento regionale di disciplina degli scarichi
idrici provenienti dalla lavorazione di trasformazione delle olive").
A tal riguardo, bisogna mettere in rilievo il fatto che lo
smaltimento dei rifiuti sicuramente rientra nelle materie previste
all'art. 117 della Costituzione, soprattutto in riferimento a quanto
stabilito all'art. 101 del più volte citato d.P.R. n. 616/1977: tale
opinione, tra l'altro, è pressochè scontata nella giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte (v., ad esempio, Corte costituzionale, sentenze
nn. 192/1987 e 324/1989).
2.2. c.4. .. con specifico riferimento alla tutela ambientale
(inquinamento delle acque) e alle corrispettive attribuzioni
costituzionali spettanti alla regione Puglia ai sensi degli artt. 117
e 118 della Costituzione, nonchè degli artt. 4 e 6 dello statuto
regione Puglia. Anche in tema di tutela delle acque
dall'inquinamento, il commissario delegato è stato dotato di
amplissimi poteri di deroga dell'ordinamento vigente, tali da mettere
a rischio, pure in tal caso - e per quel che ci riguarda -, le
competenze attribuite alla regione Puglia nella suddetta materia. In
tale ambito, la normativa statale soggetta a deroga è la seguente:
legge 10 maggio 1976, n. 319 ("Norme per la tutela delle acque
dall'inquinamento") e successive modifiche ed integrazioni; d.P.R. 3
luglio 1982, n. 515 ("Attuazione della direttiva (CEE) n. 75/440
concernente la qualità delle acque superficiali destinate alla
produzione di acqua potabile"); d.P.R. 24 maggio 1988, n. 236
("Attuazione della direttiva CEE n. 80/778 concernente la qualità
delle acque destinate al consumo umano, ai sensi dell'art. 15 della
legge 10 aprile 1987, n. 183"); d.-l. 5 febbraio 1990, n. 16 ("Misure
urgenti per il miglioramento qualitativo e per la prevenzione
dell'inquinamento delle acque"); d.lgs. 12 luglio 1993, n. 275
("Riordino in materia di concessione di acque pubbliche"; legge 5
gennaio 1994, n. 36 ("Disposizioni in materia di risorse idriche") e,
con formula alquanto generica, "tutta la normativa statale ..
concernente i piani nazionali e regionali acquedottistici". Tale
corpo normativo configura un complesso intreccio di competenze fra
Stato e regioni, rispettando però i criteri (già adottati dalla
sopracitata legge n. 319/1976) stabiliti nel d.P.R. n. 616/1977 nel
trasferire a quest'ultime le funzioni statali in materia. Secondo
questi criteri, sono così riservate alle amministrazioni regionali
"la disciplina degli scarichi e la programmazione degli interventi di
conservazione e depurazione delle acque e di smaltimento dei rifiuti
liquidi e idrosolubili", nonchè "la tutela dell'inquinamento ..
idrico da impianti termici e industriali e da qualunque altra fonte,
con esclusione di quello prodotto da scarichi veicolari" (art. 101,
secondo comma, del d.P.R. 616/1977, rispettivamente lettere a) e
c)). Il Governo, però, non si è accontentato di neutralizzare la
vigenza di codesta normativa statale, ma ha altresì sottoposto al
potere di ordinanza commissariale anche la corrispondente normativa
regionale, quale contenuta nella l.r. Puglia 19 dicembre 1983, n. 24
("Tutela ed uso delle risorse idriche e risanamento delle acque in
Puglia", nella l.r. Puglia 23 marzo 1993, n. 5 - recante modifiche
alla medesima l.r. n. 24/1983 - e, più in generale, nella normativa
regionale concernente i piani regionali acquedottistici (oltre alle
leggi regionali citate in precedenza vengono qui in questione la l.r.
Puglia n. 17/1984, la l.r. Puglia n. 3/1985 e la l.r. Puglia n.
3/1986). La situazione che ne deriva è palesemente illegittima, e
ciò risulta chiaro alla luce del fatto che la competenza regionale
nella materia ora in esame si fonda sicuramente sul dettato normativo
dell'art. 117 della Costituzione, data l'esistenza di un certo
collegamento funzionale che intercorre fra la submateria degli
inquinamenti e i settori dell'urbanistica e dell'assistenza sanitaria
- come, d'altronde, è stato messo in evidenza da codesta ecc.ma
Corte: sentenze n. 225/1983 e 183/1987 -, espressamente contemplate
dall'articolo della Costituzione cui si sta facendo riferimento.
2.2. c.5. .. con specifico riferimento alle risorse idriche e alle
corrispettive attribuzioni costituzionali spettanti alla regione
Puglia ai sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonchè
degli artt. 4, 11 e 12 dello statuto regione Puglia.
Il fatto dell'assoggettamento a deroga commissariale di tutta la
normativa - statale e regionale - (richiamata al paragrafo precedente
rileva anche sotto un altro punto di vista: ed infatti, così
disponendosi, si mette a repentaglio quanto stabilito dall'art. 90
del più volte citato d.P.R. n. 616/1977, secondo cui "tutte le
funzioni relative alla tutela, disciplina e utilizzazione delle
risorse idriche, con esclusione delle funzioni riservate allo Stato
dal successivo articolo, sono delegate alle regioni .." (primo
comma). Prevenendo una possibile eccezione, fondata sul fatto che
qui si tratterebbe di funzioni meramente delegate, che alla bisogna
potrebbero quindi ammettere l'avocazione da parte dello Stato dei
corrispettivi poteri, si rinvia a quanto sarà messo in evidenza più
avanti, non senza però aver sottolineato che ciò non può valere
nè per quanto riguarda le acque minerali e termali, nè per quanto
concerne gli acquedotti: si tratta, infatti, di materie di
attribuzione regionale di tipo proprio, ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione.
2.2. d ... in riferimento alla materia "lavori pubblici" (ed
espropriazioni) e alle corrispettive attribuzioni costituzionali
spettanti alla regione Puglia ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, nonchè degli artt. 4, 11 e 15 dello statuto regione
Puglia.
La lesione, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, delle competenze regionali si rileva anche in un altro
settore di fondamentale importanza: quello delle opere e dei lavori
pubblici di interesse regionale.
Infatti, fra la normativa regionale soggetta a deroga si ritrova
anche la l.r. Puglia 16 maggio 1985, n. 27 ("Testo unificato ed
aggiornato di leggi regionali in materia di opere e lavori
pubblici"), che all'art. 2 ricomprende, fra le opere di competenza
della regione: il demanio e il patrimonio regionale; gli immobili di
proprietà non regionale in uso sia pure temporaneo alla regione; le
strade e le ferrovie classificate regionali; gli interventi urgenti
ed indifferibili a tutela della pubblica incolumità, che non
rientrino nella competenza primaria degli enti locali e dello Stato;
le opere idrauliche irrigue e di bonifica; le opere di sistemazione
montana; i porti di seconda categoria, secondo e terza classe; la
costruzione, ricostruzione, ristrutturazione, riparazione di edifici
di culto e delle opere annesse, destinate all'esercizio dello stesso;
le opere di difesa, di consolidamento e di trasferimento degli
abitati inclusi negli elenchi approvati dal Consiglio regionale; le
opere classificate regionali o di rilevanza regionale, con legge
regionale; i lavori di ricostruzione, ristrutturazione, riparazione
di opere pubbliche di competenza della regione, danneggiate da
calamità naturali. Anche qui, come al solito, si rischia di porre
nel nulla il dettato normativo degli articoli 117 e 118 della
Costituzione, come attuato dal d.P.R. n. 616/1977, che, trasferendo
le funzioni statali alle regioni per la parte di loro spettanza, ha
significativamente esteso le competenze regionali in tema di lavori
pubblici rispetto a quanto già stabilito col primo decreto di
trasferimento (il d.P.R. n. 8/1972). Ai sensi dell'art. 87, primo
comma, del citato d.P.R. n. 616/1977, infatti, "le funzioni
amministrative relative alla materia 'viabilità, acquedotti e lavori
pubblici di interesse regionalè, concernono: le strade e la loro
classificazione, escluse le strade statali e le autostrade; gli
acquedotti di interesse regionale; le opere pubbliche di qualsiasi
natura, anche di edilizia residenziale pubblica, che si eseguono nel
territorio di una regione". A norma dell'art. 89, primo comma, del
medesimo d.P.R. n. 616/1977, poi, "tutte le opere idrauliche relative
ai bacini idrografici non interregionali sono trasferite alle
regioni". Merita perciò di essere considerato che il commissario
delegato ha avuto altresì il potere complementare di derogare le
normative statali e regionali in materia di espropriazioni. Sotto
questo punto di vista, la normativa regionale che viene a rilievo, in
quanto soggetta al potere di deroga commissariale, è soprattutto
l'art. 39 della sopracitata l.r. Puglia n. 27/1985, a norma del quale
il presidente della giunta regionale "esercita le funzioni comunque
attribuite alla regione in materia di dichiarazione di pubblica
utilità delle opere e di urgenza e di indifferibilità dei lavori,
quali che siano le opere ed i soggetti interessati" (primo comma) ed
"esercita altresì le funzioni amministrative in ordine ai
procedimenti espropriativi, ivi comprese le occupazioni temporanee di
urgenza, le determinazioni delle indennità, le retrocessioni e
provvede ai relativi atti preparatori e successivi, per tutte le
opere di competenza regionale e per quelle non ricadenti nella
delega" ai comuni e alle province di cui all'art. 40 della medesima
legge (secondo comma). In riferimento a ciò, si ricordi che tale
normativa è del tutto conforme rispetto a quanto stabilito all'art.
106 del d.P.R. n. 616/1977, che, ricomprendendo espressamente "tra le
funzioni amministrative trasferite o delegate alle regioni nelle
materie indicate dal presente decreto anche quelle concernenti i
procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, le
dichiarazioni di indifferibilità ed urgenza dei lavori e le
occupazioni temporanee e d'urgenza" (primo comma), ha superato le
restrittive interpretazioni che la normativa precedente - facente
capo al d.P.R. n. 8/1972 - aveva in vario senso ricevuto, aggiungendo
in modo esplicito che sono riservate allo Stato le sole
espropriazioni relative alle opere pubbliche "la cui esecuzione è di
sua spettanza" (secondo comma). Nè, a tal riguardo, potrebbe essere
obiettato che è proprio il d.P.R. n. 616/1977 a prevedere che allo
Stato compete la titolarità degli "interventi straordinari nelle
opere di soccorso relative a calamità di estensione e di entità
particolarmente gravi, nei casi in cui si operi in regime
commissariale ai sensi della legge sulla protezione civile" (art. 88,
n. 9). Anche a prescindere dalla considerazione secondo cui, nel caso
di cui ci si occupa non ricorrevano gli estremi (vale a dire:
calamità di estensione e di entità particolarmente gravi) per
sottoporre la regione Puglia a regime commissariale (v. supra il
primo motivo), va comunque ricordato che la normativa di riferimento
in materia di protezione civile, all'epoca dell'emanazione del d.P.R.
n. 616/1977, era la (ben diversa) legge n. 996/1970. Oggi, la
situazione è radicalmente cambiata. Si vuol ribadire - ripetendo
sinteticamente quanto già evidenziato sub par. 2.1. - che, con la
legge n. 225/1992, il Parlamento, profondamente innovando la
precedente normativa, ha inteso preservare le attribuzioni e le
competenze regionali - tanto quelle istituzionali, quanto quelle
specifiche in tema di protezione civile, definite proprio dalla
medesima legge n. 225/1992 - anche nelle ipotesi nelle quali la
natura e l'estensione degli interventi di protezione civile
richiedano la nomina di un commissario straordinario. E, allora,
chiaro che il suddetto art. 88, n. 9, del d.P.R. n. 616/1977 debba
ora essere interpretato in senso riduttivo, relazionandolo alla
normativa nel frattempo intervenuta.
2.2. e ... in riferimento alla materia "assistenza sanitaria ed
ospedaliera" e alle corrispettive attribuzioni costituzionali
spettanti alla regione Puglia ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, nonchè dell'art. 6 dello statuto regione Puglia.
L'art. 2 dell'impugnata ordinanza conclude - per così dire - il
suo disegno ablativo dei poteri della regione Puglia, conferendo al
commissario delegato la facoltà di emanare provvedimenti in deroga
anche al r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 ("Approvazione del testo unico
delle leggi sanitarie") e successive modifiche ed integrazioni.
Considerando che fra le modifiche ed integrazioni al regio decreto
suddetto vi è anche la legge 23 dicembre 1978, n. 833 ("Istituzione
del servizio sanitario nazionale") è allora chiaro come si sia
voluto (surrettiziamente) incidere sulle competenze riservate alle
regioni in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera,
espressamente contemplata all'art. 117 della Costituzione. La
sopracitata legge n. 833/1978, infatti, ha conferito alle regioni non
solo diverse funzioni legislative e programmatorie, orientate
soprattutto alla regolamentazione dell'organizzazione, della gestione
e del funzionamento delle allora istituende unità sanitarie locali
(v. gli artt. 11, 15, nono comma, 50 e 55 della citata legge), ma
anche una serie di poteri amministrativi, sia in tema di personale
sanitario (art. 15, nono comma, n. 4), sia tendenti a realizzare
l'obiettivo di eliminare gli squilibri esistenti nei servizi e nelle
prestazioni nel territorio regionale (art. 55, primo comma).
Potestà, queste, che la normativa successivamente sopravvenuta -
parimenti soggetta a deroga commissariale - ha ulteriormente esteso,
dotando altresì le regioni del potere di esercitare penetranti
controlli sulle uu.ss.ll., con l'obbligo di avocare a sè le funzioni
a quest'ultime spettanti in caso di inadempienze o ritardi (v. l'art.
13, secondo comma, della legge 26 aprile 1982, n. 181 e l'art. 1,
nono comma, del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito nella
legge n. 638/1983).
2.2. f ... in riferimento all'avviamento al lavoro e alle
corrispettive attribuzioni costituzionali spettanti alla regione
Puglia ai sensi degli artt. 7, 14 e 16 dello statuto regione Puglia.
Merita altresì di essere ricordato, seppur incidentalmente, che, a
norma del medesimo art. 2 dell'ordinanza in questione, anche la
normativa regionale in tema di avviamento al lavoro risulta esposta
al potere di deroga commissariale. Così facendo, in evidente
contrasto con l'autonomia statutaria della regione Puglia garantita
ex art. 123 della Costituzione, si pongono nel nulla non solo
l'intera l.r. Puglia 26 marzo 1985, n. 9 ("Interventi per agevolare
il lavoro dei giovani e delle categorie svantaggiate"), ma anche le
disposizioni di cui agli artt. 5 della l.r. Puglia 18 luglio 1974, n.
25 ("Interventi per la tutela del patrimonio boschivo"); 8 della l.r.
Puglia 17 aprile 1984, n. 17 ("Disposizioni finanziarie in attuazione
del piano regionale di sviluppo"); 14 e 15 della l.r. Puglia 12
febbraio 1985, n. 3 ("Disposizioni finanziarie per il biennio 1985-86
in attuazione del piano regionale di sviluppo"); 10 della l.r. Puglia
19 febbraio 1986, n. 3 ("Disposizioni finanziarie per il triennio
1986-88 in attuazione del piano regionale di sviluppo della regione
Puglia"); e 13 della l.r. Puglia 13 febbraio 1987, n. 6 ("Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 1987 e bilancio pluriennale
1987-89 della regione Puglia"), recanti provvidenze in favore
dell'occupazione, soprattutto giovanile.
2.2. g ... in riferimento all'autonomia amministrativa e alle
corrispettive attribuzioni costituzionali spettanti alla regione
Puglia ai sensi dell'art. 118 della Costituzione, nonchè degli artt.
63, 64 e 67 dello statuto regione Puglia. L'impugnata ordinanza,
inoltre, ponendosi in tale circostanza in chiaro contrasto con l'art.
118 della Costituzione, autorizza il commissario delegato, da un
lato, a prorogare i termini di efficacia dei provvedimenti
amministrativi regionali (art. 3, primo comma) e, dall'altro, ad
avvalersi, nello svolgimento delle attività previste, del personale
e delle strutture dell'amministrazione regionale (art. 4, primo
comma).
2.2. h ... in riferimento all'autonomia finanziaria e alle
corrispettive attribuzioni costituzionali spettanti alla regione
Puglia ai sensi dell'art. 119 della Costituzione, nonchè degli artt.
68, 69, 70 e 71 dello statuto regione Puglia.
2.2. h.1. (con specifico riferimento rispetto a quanto stabilito
dall'art. 2 dell'impugnata ordinanza). La (potenziale) menomazione
dell'autonomia regionale causata dall'emanazione dell'ordinanza che
qui s'impugna, infine, appare manifesta nel considerare che perfino
la "legge della regione Puglia concernente norme sulle procedure
della programmazione, sul bilancio e contabilità regionale" (v., di
nuovo, l'art. 2 del provvedimento in questione) rimane esposta al
pericolo di essere derogata: si tratta della l.r. Puglia 30 maggio
1977, n. 17 ("Norme sulla contabilità regionale"), così come
coordinata con le successive modifiche ed integrazioni. Fermo
restando quanto detto in tema di programmazione ( sub par. 2.2. b.)
- che vale anche per quanto contemplato al riguardo dalla legge ora
in esame, il cui titolo primo è integralmente dedicato alla
programmazione regionale -, per la parte che qui interessa riteniamo
di non dover spendere molte parole, dal momento che l'autonomia
finanziaria delle regioni (che significa soprattutto libertà di
formare un proprio bilancio) è garantita in modo non equivoco
dall'art. 119 della Costituzione. Si vuole soltanto aggiungere, in
questo senso, che al commissario delegato è stato attribuito anche
il potere di derogare al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 ("Riordino
della finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421"), come modificato dall'art. 1,
undicesimo e dodicesimo comma del d.lgs. 1 dicembre 1993, n. 528, che
al titolo terzo disciplina i tributi riservati alle regioni.
2.2. h.2. (con specifico riferimento rispetto a quanto previsto
dall'art. 5 dell'impugnata ordinanza).
A dare il colpo di grazia all'autonomia finanziaria della regione
Puglia, però, interviene l'art. 5 dell'impugnata ordinanza, che
assegna al commissario delegato le risorse finanziarie per
l'attuazione degli interventi previsti. Gli effetti che qui si
determinano sono pressochè assurdi, dal momento che ivi si prefigura
la situazione secondo cui, alla richiesta della regione Puglia di
intervento finanziario da parte dello Stato - emanata sulla base di
quanto accaduto in precedenti numerose occasioni a favore di altre
regioni -, il Governo ha risposto (sic|) con l'ablazione di risorse
proprie della regione, già ad essa assegnate: a conferma del disegno
di esautorare completamente la regione Puglia, con il suddetto art. 5
il Governo non ha individuato risorse aggiuntive da assegnare alla
regione, ma, al contrario, ha sottratto alla regione medesima
finanziamenti già programmati e finalizzati. In tale ambito, poi,
quel che è più grave è che tali finanziamenti, pur
legislativamente previsti, non sono stati mai materialmente assegnati
alla regione (e agli enti locali), cosicchè, a mezzo del sopracitato
art. 5, il Governo tenta di ritorcere in danno della Puglia un
proprio comportamento omissivo, dando al commissario delegato ciò
che (in teoria) era dovuto alla regione stessa. È evidente la falsa
applicazione della legge n. 225/1992 perpetrata dal Governo, con
l'impugnata ordinanza, ai danni della regione Puglia, qualora si
parta dal presupposto secondo cui, all'art. 19 della legge n.
225/1992, il legislatore, ai fini dell'attuazione degli interventi
atti a fronteggiare le situazioni di emergenza in tema di protezione
civile, prevede l'impiego di risorse finanziarie statali e non
l'espropriazione di risorse finanziarie regionali. A ciò si aggiunga
che è radicalmente da escludere che il Governo possa effettuare
variazioni di bilancio (sia statale, sia - e soprattutto - regionale)
con un semplice atto amministrativo, occorrendo all'uopo uno
specifico atto legislativo. E qui si apre il campo ad un (ulteriore)
dubbio di costituzionalità (che va ad aggiungersi a quelli trattati
più avanti nel terzo motivo di ricorso), che dovrebbe (in ipotesi)
investire la legge n. 225/1992, qualora si volesse sostenere che il
cit. art. 19 ciò consenta, in violazione degli artt. 81 e 119 della
Costituzione.
Nell'elencare le sottrazioni di risorse finanziarie subite dalla
regione Puglia, seguiremo lo schema seguito dall'art. 5, primo comma,
dell'impuganta ordinanza:
lett. a): L. 24.875 milioni, assegnati pro-quota alla regione,
di cui: L. 17.500 milioni, previsti dalla legge 4 agosto 1989, n. 283
(di conversione del d.-l. 13 giugno 1989, n. 227 "Provvedimenti
urgenti per la lotta all'eutrofizzazione delle acque costiere del
Mare Adriatico e per l'eliminazione degli effetti"); L. 1.000
milioni, previsti dalla legge 28 agosto 1989, n. 305 (contenente il
programma triennale per la tutela dell'ambiente), per il risanamento
del Mar Jonio; L. 6.375 milioni, previsti dalla legge 3 luglio 1991,
n. 195 ("Conversione in legge, con modificazioni, del d.-l. 3 maggio
1991, n. 142, recante provvedimenti in favore delle popolazioni delle
province di Siracusa, Catania e Ragusa, colpite dal terremoto nel
dicembre 1990 ed altre disposizioni in favore delle zone danneggiate
da eccezionali avversità atmosferiche dal giugno 1990 al gennaio
1991"), per il risanamento idrico di alcune parti del territorio
regionale.
Premesso che del predetto importo complessivo, pur essendo esso
rientrato nel Piano triennale dell'ambiente adottato dalla regione
per il 1991-93, non è mai stata assicurata la relativa provvista,
bisogna qui rilevare che il Governo non può distrarre per altri
scopi somme aventi una destinazione specifica in base a quanto
stabilito da leggi statali di settore ed un'altrettanto specifica
finalizzazione loro impressa a mezzo di programmazione regionale;
lett. b): L. 25.000 milioni (di pertinenza statale), di cui: L.
15.000 milioni previsti dal piano triennale dell'ambiente (quota
volta statale) come stanziamento di somme per le aree ad elevato
rischio ambientale, in attuazione dell'art. 7 della legge 8 luglio
1986, n. 349 ("Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme in
materia di danno ambientale"); L. 10.000 milioni, previsti dalla già
cit. legge n. 305/1989 (contenente il programma triennale per la
tutela ambientale). In relazione a ciò, bisogna dire, alla luce di
quanto già evidenziato sub par. 2.2. c.2. del presente motivo di
ricorso, che lo Stato non può unilateralmente disporre di tali
somme, dato il necessario concorso delle regioni alla formazione dei
piani e dei programmi di cui sopra;
lett. c): L. 50.974 milioni "mediante utilizzo delle somme
derivanti dalla revoca disposta con la presente ordinanza dei
finanziamenti destinati all'attuazione di altri interventi ambientali
nella regione Puglia, di cui all'elenco allegato. Conseguentemente il
Ministro dell'ambiente e la regione Puglia provvedono a versare
all'entrata del bilancio dello Stato, rispettivamente, gli importi di
L. 48.581,2 milioni e di L. 2.392,8 milioni".
In tale ambito, vale quanto già messo in evidenza per ciò che
concerne la lett. a). Si deve solo ricordare che, dei 50.974 milioni
di lire di cui si parla, L. 8.100 milioni sono stati assegnati pro-
quota alla regione in base a quanto previsto dalla più volte cit.
legge n. 305/1989 ("Programma triennale per la tutela dell'ambiente")
e i rimanenti 42.874 milioni, in base a quanto stabilito dalla legge
finanziaria del 1988 (legge 11 marzo 1988, n. 67). Si parla di somme
assegnate, però, ma solo per una modestissima parte trasferite: fino
ad oggi, infatti, la regione ha avuto la materiale disponibilità di
soli 2.392,8 milioni, la medesima cifra, cioè, che ritorna allo
Stato tramite l'art. 5, primo comma, lett. c), dell'impugnata
ordinanza;
lett. d): "le ulteriori somme già destinate dallo Stato, dalla
regione, nonchè dagli enti locali per la realizzazione di impianti
di approvvigionamento, di adduzione e di distribuzione dell'acqua, di
fognature di collettazione, depurazione e recapito delle acque
depurate, di smaltimento e di recupero di rifiuti urbani, anche con
una diversa localizzazione degli stessi, di bonifica ambientale ..".
Crediamo che, in proposito, non vi sia nulla da aggiungere al tenore
letterale dell'ordinanza, salvo riferire ancora che " .. in tale caso
il commissario assumerà in nome e per conto dei rispettivi enti
locali i mutui con la Cassa depositi e prestiti" (sic|), indebitando
così ad libitum gli enti locali suddetti;
lett. e): "le somme derivanti dai finanziamenti comunitari
ricompresi nell'ambito di operatività dei fondi strutturali e di
altre iniziative comunitarie ricadenti nella competenza regionale e
degli enti locali, in relazione ai quali il commissario è
autorizzato a predisporre e a presentare tutti gli atti necessari".
.. E così, a tacer d'altro, il Governo si pone in contrasto anche
con la normativa CEE, che vede gli enti locali e le regioni quali
soggetti di diritto comunitario pleno jure (v. infra par. 3.3. del
terzo motivo di ricorso) e, come tali, ammessi in via immediata ai
finanziamenti di cui sopra, senza, cioè, riservare allo Stato, nel
caso specifico, poteri di ingerenza (e tanto meno di sostituzione);
lett. f): "le somme derivanti dalla legge 10 gennaio 1983, n. 8
(("Norme per l'erogazione di contributi a favore dei comuni e delle
regioni sedi di centrali elettriche alimentate con combustibili
diversi dagli idrocarburi")), dall'art. 15 della legge 2 agosto 1975,
n. 393 (("Norme sulla localizzazione delle centrali elettronucleari e
sulla produzione o sull'impiego di energia elettrica"), che assegna
provvidenze finanziarie in favore degli enti locali e delle regioni,
per le opere di urbanizzazione secondaria connesse all'installazione
di dette centrali) e dal d.P.C.M. 27 dicembre 1988 ("Norme tecniche
per la redazione degli studi di impianto ambientale e la formulazione
del giudizio di compatibilità di cui all'art. 6 della legge 8 luglio
1986, n. 349, adottate ai sensi dell'art. 3 del d.P.C.M. 10 agosto
1988, n. 377"), limitatamente ad interventi interessanti le aree
beneficiarie fino al limite di 100 miliardi. È di tutta evidenza
che l'importanza degli obiettivi perseguiti dagli indicati
provvedimenti normativi destituisce di giuridico fondamento (a tacer
d'altro) la possibilità da parte del Governo di distrarre le somme
ivi previste per altri scopi.
2.3. - Conclusioni. A questo punto, tirando le fila del discorso,
se ciò che si è detto finora ha un senso, è chiaro che, qualora il
commissario governativo decidesse - e niente potrebbe impedirglielo -
di far uso dei poteri di ordinanza extra-ordinem conferitigli ai
sensi dell'art. 2 dell'ordinanza P.C.M. 8 novembre 1994, non
rimarrebbe praticamente nulla delle prerogative regionali (sia quelle
che la regione Puglia istituzionalmente esercita ex artt. 117, 118 e
119 della Costituzione, sia quelle riservatele dalla legge n.
225/1992 in tema di protezione civile).
Una volta chiarito ciò, non si potrà di certo negare che il
Governo abbia falsamente applicato la legge n. 225/1992 (quanto meno)
nell'emanare l'ordinanza P.C.M. 8 novembre 1994: la pervasività dei
poteri conferiti al commissario delegato, mettendo a rischio le
funzioni costituzionalmente attribuite alla regione Puglia - che la
medesima legge n. 225/1992 ha inteso preservare (anche in tema di
protezione civile), così come chiarito dalla cit. sentenza n.
418/1992 di codesta ecc.ma Corte - non consente di giungere ad una
conclusione di tipo diverso. Ci si consenta - a questo punto - di
svolgere un'ulteriore considerazione, che dimostra (in maniera, a dir
la verità, un pò, grottesca) l'esattezza di quanto appena
affermato. Il Governo, tutto proteso nell'annientamento delle
attribuzioni della regione Puglia, ha conferito al commissario
delegato anche il potere di derogare .. l'inesistente: si veda, al
riguardo, l'art. 2 dell'impugnata ordinanza, che annovera fra la
normativa statale e regionale deroganda anche la l.r. Puglia 3
novembre 1989, n. 5, mai approvata.
3. - In subordine al non accoglimento del secondo motivo di
ricorso. Illegittimità costituzionale dell'art. 5, secondo comma,
della legge n. 225/1992 per contrasto con gli artt. 1, 5, 11, 70, 76,
77, 117, 118 e 119 della Costituzione e conseguente illegittimità
dei provvedimenti impugnati in quanto invasivi delle attribuzioni
costituzionali della regione Puglia.
In subordine al secondo motivo di ricorso, nel caso cioè in cui
(per mera ipotesi) si ritenesse che il Governo abbia rettamente
applicato la legge n. 225/1992 - all'uopo emanando l'impugnata
ordinanza P.C.M. 8 novembre 1994 - si chiede a codesta ecc.ma Corte
di sollevare dinanzi a se stessa la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, secondo comma, della citata legge, per
contrasto con gli artt. 1, 5, 11, 70, 76, 77, 117, 118 e 119 della
Costituzione. Essendo la problematica scindibile in più parti, ne
divideremo l'esposizione così come segue.
3.1. - Disciplina specifica ed esaustiva, da parte della
Costituzione, dei poteri normativi "derogatori".
Il primo punto della questione consiste nel verificare se sia
possibile tollerare, secondo i principi generali dell'ordinamento
giuridico, provvedimenti amministrativi di emergenza (o di necessità
ed urgenza) che possano derogare - se del caso - le leggi vigenti,
incidendo pertanto sulla ripartizione costituzionale dei poteri, che
vede, ancor oggi, la funzione legislativa affidata, in via di
principio, al Parlamento (art. 70 della Costituzione).
Detto in altri termini, la problematica che qui si affronta verte
sulla possibilità (o meno) di considerare la necessità come "fonte
istituzionale del diritto". La necessità, quindi, come fondamento
autonomo di poteri normativi extra-ordinem.
Tale possibilità, nella prospettiva che qui si accoglie, dovrebbe
essere radicalmente esclusa già a partire da una semplice
considerazione di teoria generale: non si può accogliere e al
contempo negare l'idea stessa di ordinamento giuridico, la quale
implica - prima fra tutte - la potestà di regolare le proprie fonti
e, fra queste, in primo luogo, di decidere a quali organi debba
essere attribuito il potere legislativo, e cioè il potere di emanare
le norme primarie che andranno a comporre (o a derogare)
l'ordinamento medesimo. Questa decisione, una volta adottata, vale
per sempre, almeno se si vuole continuare a parlare di validità di
quel determinato ordinamento. Ora, la nostra Costituzione, dopo aver
attribuito, in via generale, al Parlamento il potere legislativo, ha
specificamente ed esaustivamente previsto le ipotesi, ricorrendo le
quali, il potere esecutivo possa derogare a tale generale
attribuzione della funzione legislativa in favore delle Camere; e
ciò la Costituzione ha fatto in via espressa e con limiti
garantistici tali da assicurare sempre e comunque il rispetto del
principio della centralità del Parlamento (e, mediatamente, del
principio della sovranità popolare). La Costituzione ha pertanto
previsto un apposito istituto atto a derogare le norme legislative in
situazioni di emergenza, vale a dire il decreto-legge. Ma se così
è, sorge spontanea la seguente domanda: quale mai fondamento possono
avere nel nostro ordinamento "le ordinanze in deroga ad ogni
disposizione vigente?" E la risposta - già data da codesta ecc.ma
Corte, in altra occasione - non può che essere: nessuno. Ed
invero, tale domanda non varrebbe nemmeno la pena di formularla, dal
momento che è assolutamente contraddittorio affermare (art. 5,
secondo comma, della legge n. 225/1992) che si possa derogare ad
"ogni" disposizione vigente, pur continuando a rispettare i "principi
generali dell'ordinamento giuridico". Se ciò è vero, è evidente
come in questa prospettiva dovrebbe palesarsi non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
secondo comma, della legge n. 225/1992 per contrasto con gli artt. 1,
70, 76 e 77 della Costituzione, nella parte in cui essa prevede che
"per l'attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla
dichiarazione (dello stato di emergenza) di cui al primo comma, si
provvede .. anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione
vigente, e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento
giuridico". Per evitare che tale disposizione si risolva in una
chiara contraddizione in termini, bisognerebbe infatti sostenere -
con inimmaginabile "disinvoltura" - che fra i principi generali
dell'ordinamento giuridico non vi siano nè le norme costituzionali,
nè il principio della separazione dei poteri, così come configurato
(e con le deroghe solamente ivi previste) dagli articoli della
Costituzione qui presi a parametro di riferimento. Il che,
ovviamente, non è e non può essere.
3.2. - Insospendibilità dell'efficacia di norme costituzionali in
forza di ordinanze amministrative. Quanto appena detto, assume
coloriture ancora più forti, qualora si ponga l'accento del discorso
sulla problematica della sospensione dell'efficacia delle norme
costituzionali. In questa prospettiva, si partirà dal presupposto
secondo cui, anche a voler considerare legittime nel nostro
ordinamento le ordinanze di necessità ed urgenza (sia in generale,
sia quelle previste dall'art. 5, secondo comma, della legge n.
225/1992) esse, tuttavia, non potrebbero comunque essere adottate in
spregio delle situazioni giuridiche soggettive e dei poteri aventi
un'immediata copertura costituzionale. Ciò è stato messo in
evidenza a più riprese nella giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
dalla quale discende, da un lato, che le ordinanze amministrative
"non possono in nessun modo considerarsi di carattere legislativo,
quanto alla loro forma e quanto ai loro effetti. Quanto al loro
contenuto, i relativi provvedimenti, finchè si mantengono nei limiti
dei principi dell'ordinamento giuridico, non possono mai esser tali
da invadere il campo riservato all'attività degli organi legislativi
nè a quella di altri organi dello Stato: il rispetto di quei limiti
impedisce ogni possibile violazione degli artt. 70, 76 e 77 e
dell'art. 1, secondo comma, della Costituzione" (così la sentenza n.
26/1961, in Giur. cost. 1961, p. 534; v. anche le sentenze nn.
4/1977, ivi 1977, p. 23; e 201/1987, ivi 1987, p. 1513); dall'altra,
che rientrano sicuramente (rectius: ovviamente) fra i principi
dell'ordinamento "quei precetti della Costituzione che,
rappresentando gli elementi cardinali dell'ordinamento, non
consentono alcuna possibilità di deroga nemmeno ad opera della legge
ordinaria" (così la sopracitata sentenza n. 26/1961, ivi, p. 535) e,
a maggior ragione, da parte di semplici provvedimenti amministrativi,
ancorchè emanati per far fronte ad una situazione di emergenza. Nè
si dica che le ordinanze amministrative troverebbero un limite nella
Costituzione, ma non nelle riserve di legge da questa previste (v.,
nella specie, gli artt. 117 e 118 della Costituzione). Si legge,
infatti, nella sentenza n. 26/1961: "Per quel che si riferisce alle
riserve di legge, la Corte ritiene che si debba distinguere. Nei
casi in cui la Costituzione stabilisce che la legge provveda
direttamente a disciplinare una determinata materia (per esempio,
art. 13, terzo comma), non può concepirsi che nella materia stessa
l'art. 2 permetta la emanazione di atti amministrativi che dispongono
in difformità alla legge prevista dalla Costituzione. Per quanto
riguarda quei campi rispetto ai quali la Costituzione ha stabilito
una riserva adoperando la formula 'in base alla leggè o altra di
eguale significato, giova ricordare che la costante giurisprudenza di
questo collegio, formatasi principalmente nei riguardi dell'art. 23
della Carta costituzionale, ha ritenuto ammissibile che la legge
ordinaria attribuisca all'autorità amministrativa l'emanazione di
atti anche normativi, purchè la legge indichi i criteri idonei a
delimitare la discrezionalità dell'organo a cui il potere è stato
attribuito. E, pertanto, nulla vieta che, nelle materie ora indicate,
una disposizione di legge ordinaria conferisca al Prefetto il potere
di emettere ordinanze di necessità ed urgenza, ma occorre che
risultino adeguati limiti all'esercizio di tale potere" (loc. ult.
cit.). E pertanto, poichè non esiste alcuna norma di legge che
specificamente detti "criteri idonei a delimitare la
discrezionalita'" del commissario, si deve concludere che esso non è
costituzionalmente abilitato a incidere nemmeno su materie coperte da
riserva relativa di legge. Ma c'è di piu'| Se infatti si considera
specificamente la problematica dei provvedimenti d'emergenza in
riferimento alle attribuzioni regionali, fondamentale è quanto
stabilito dalla successiva sentenza n. 307/1983, nella quale è
enucleato il principio secondo cui "nell'ordinamento italiano le
competenze regionali possono e debbono essere esercitate anche nelle
condizioni d'emergenza, sicchè la regione partecipa, nel proprio
ambito di competenza, alla gestione dello stato d'eccezione. Pertanto
non può accadere che le attribuzioni regionali 'cedanò allorquando
occorra fronteggiare una condizione d'emergenza con mezzi non
previsti dall'ordinamento di regola vigente. Questi mezzi, infatti,
se rientrano nell'ambito di competenza regionale, possono e debbono
essere utilizzati dalle regioni. Da qui la coerente conclusione che
le attribuzioni regionali vanno in ogni caso rispettate" (P. Pinna,
Le competenze regionali in "condizioni" d'emergenza, nota a commento
della sopracitata sent. n. 307/1983 di codesta ecc.ma Corte, in Le
Regioni 1983, pp. 166-167). Detto questo, possiamo allora stabilire
un punto fermo: data la ricomprensione della ripartizione
costituzionale delle funzioni tra Stato e regioni nell'ambito dei
principi generali dell'ordinamento, le attribuzioni costituzionali
delle regioni sono comunque insuscettibili di essere soggette a
deroga tramite provvedimenti amministrativi d'emergenza. Ma, da tale
sentenza si potrebbe ricavare molto di più. Sembrerebbe, cioè,
che, nell'interpretazione fornita da codesta ecc.ma Corte, le prerog-
ative regionali siano piuttosto da annoverare, ancor più di altre
situazioni giuridicamente garantite dalla Costituzione, fra le norme
costituzionali del tutto insuscettibili di sospensione, "poichè il
loro 'infrangimentò determinerebbe una 'rotturà insanabile
dell'impianto costituzionale. In altri termini, anche nello stato
d'eccezione conserva piena efficacia quel minimo di struttura
costituzionale che determina 'l'identita'', per così dire,
dell'ordinamento stabilito dal costituente. Diversamente lo stato
d'eccezione andrebbe considerato non già come un particolare e
straordinario modo di essere dell'ordinamento, ma un vero mutamento
dell'identità di questo; sarebbe, cioè, un ordinamento alienato"
(P. Pinna, op. cit., pp. 178-179). In tale ottica interpretativa,
pertanto, si potrebbe evincere dalla sopracitata sentenza n. 307/1983
che le attribuzioni delle regioni facciano parte di quel minimum
organizzativo costituzionale di cui si è parlato. Ciò, del resto,
non dovrebbe meravigliare, dal momento che, secondo la tesi
prevalente in dottrina, l'autonomia è una manifestazione della
sovranità popolare, "cosicchè le attribuzioni delle regioni si
configurano in modo tanto fondamentale da dover essere considerate
come uno dei modi e limiti entro cui nell'ordinamento costituzionale
italiano si esercita la sovranita'" (P. Pinna, op. cit., p. 179).
3.3. - La q.l.c. dell'art. 5, secondo comma, legge n. 225/1992 per
contrasto con gli artt. 1, 70, 76, 77 nonchè 5, 11, 117, 118 e 119
della Costituzione. Considerato che le attribuzioni della regione
Puglia incise dall'impugnata ordinanza P.C.M. 8 novembre 1994 hanno
un sicuro fondamento costituzionale negli artt. 5, 117, 118 e 119
della Costituzione (v. supra: par. 2.2.), non sembra possa sfuggirsi,
alla luce di quanto rilevato nel precedente paragrafo, alla seguente
alternativa: o il Governo ha invaso le attribuzioni costituzionali
della ricorrente violando e falsamente applicando la legge n.
225/1992, oppure, la causa dell'illegittima situazione denunciata
risale alla (e va identificata nella) legge n. 225/1992, che,
all'art. 5, secondo comma, ha reso possibile, a mezzo di semplici
ordinanze amministrative di emergenza, la sospensione delle
attribuzioni costituzionali dell'ente regione. Prerogative che, in
forza della legge 30 dicembre 1989, n. 439, contenente la "Ratifica
ed esecuzione della convenzione europea relativa alla Corte europea
dell'autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985",
godono al momento attuale anche della copertura internazionale, con
ovvie implicazioni costituzionali ai sensi dell'art. 11 della
Costituzione. Si giustifica, perciò, la richiesta secondo cui, in
subordine al non accoglimento del secondo motivo, dovrebbe ritenersi
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, secondo comma, della legge n. 225/1992,
per contrasto, da una parte, con gli artt. 1, 70, 76 e 77 della
Costituzione e, dall'altra, con gli artt. 5, 11, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
3.4. - La sottoponibilità della regione Puglia a "totale" regime
commissariale e l'art. 126 della Costituzione. Va comunque aggiunto
che, in favore dell'accoglimento del secondo motivo di ricorso è
decisiva la constatazione che, operando così come ha operato, il
Governo sembrerebbe aver voluto sottoporre a "totale" regime
commissariale la regione Puglia. Depongono in tal senso le seguenti
considerazioni: a) l'estensione materiale dei poteri del commissario
delegato che, se usati in una certa maniera - e niente, lo si ripete,
potrebbe impedirlo - rischia di privare completamente la regione
Puglia della sua autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria;
b) il tenore letterale del d.P.C.M. 8 novembre 1994, secondo cui lo
stato di emergenza è dichiarato "a far tempo dal 27 ottobre 1994 e
fino al 31 dicembre 1995", con la conseguenza che, la durata di tali
poteri sicuramente oltrepasserà il periodo di gestione dello stato
di crisi (rectius: lo ha già oltrepassato, dato che, al momento in
cui si scrive, l'emergenza è già da tempo passata: v., infra, il
quarto motivo di ricorso); c) la segretezza con la quale è stato
avvolto il contenuto della nota del prefetto di Bari -
successivamente nominato commissario delegato del Governo - n.
5507/13.3/Gab in data 23 settembre 1994, ancorchè tale documento
occupi, materialmente e sostanzialmente, la parte preponderante fra i
considerata posti a base dei provvedimenti impugnati (v. la richiesta
di accesso, ai sensi della legge n. 241/1990, alla suddetta nota
prefettizia, con nota del presidente della regione Puglia prot. n.
01/4599/Gab in data 23 novembre 1994: doc. n. 4; il diniego di
accesso, con nota del prefetto di Bari prot. n. 6136/15.6/Gab in data
26 novembre 1994, motivato parlando della nota richiesta come di un
"atto interno, prodromico ad un provvedimento di alta
amministrazione": doc. n. 5; e la nuova richiesta di accesso,
direttamente indirizzata al Presidente del Consiglio dei Ministri,
con nota del presidente della regione Puglia prot. n. 01/04702/Gab in
data 30 novembre 1994, che non ha, a tutt'oggi, nemmeno ricevuto
risposta: doc. n. 6). Posto ciò in evidenza, il sospetto che il
Governo abbia voluto sostanzialmente (e surrettiziamente)
commissariare in toto la regione Puglia, espropriandola completamente
di quei poteri che le spettano secondo Costituzione quale ente
esponenziale della propria collettività territoriale, risulta più
che legittimo. Qualora ciò fosse vero deve però rilevarsi che, per
realizzare un obiettivo di tal fatta, al Governo non sarebbe bastato
nemmeno il ricorso allo strumento della decretazione d'urgenza ex
art. 77 della Costituzione, dovendo ricorrere alle procedure, ben
più garantistiche, previste all'art. 126 della Costituzione.
4. - In via ulteriormente subordinata. Illegittimità sopravvenuta
del d.P.C.M. 8 novembre 1994 e conseguente illegittimità della
conseguenziale ord. P.C.M. emessa in pari data. In estremo subordine,
illegittimità costituzionale degli artt. 3, quinto comma, e 5, primo
comma, della legge n. 225/1992 per contrasto con l'art. 97 della
Costituzione e conseguenziale illegittimità dei provvedimenti
impugnati in quanto invasivi delle attribuzioni costituzionali della
regione Puglia. Con questo motivo di ricorso si intende mettere in
evidenza che, qualora il discorso precedentemente svolto nei primi
tre motivi fosse ritenuto privo di fondamento - e, quindi, i
provvedimenti impugnati fossero ritenuti legittimamente adottati -,
ciò non di meno non cambierebbe, oggi, il giudizio negativo sulla
conformità dei suddetti provvedimenti rispetto alla legge n.
225/1992. Tale legge, infatti, prevede all'art. 5, primo comma, che,
con le medesime modalità previste per la dichiarazione dello stato
di emergenza (vale a dire, con decreto governativo), si procede alla
sua revoca "al venir meno dei relativi presupposti". In tale
prospettiva, è l'art. 3, quinto comma, della medesima legge n.
225/1992 a suggerire quando vengano meno i presupposti per la
dichiarazione dello stato di emergenza, nel momento in cui
stabilisce, in via generale e cioè con una formula valida per tutti
i tipi di emergenza regolati dalla medesima legge n. 225/1992, che
"il superamento dell'emergenza consiste unicamente nell'attuazione,
coordinata con gli organi istituzionali competenti, delle iniziative
necessarie ed indilazionabili volte a rimuovere gli ostacoli alla
ripresa delle normali condizioni di vita". Fermo restando, quindi,
che è la legge n. 225/1992 a determinare la cessazione dello stato
di emergenza individuandola nella ripresa delle normali condizioni di
vita, è chiaro come, nel caso in cui i poteri governativi possano
assumere addirittura la configurazione di ordinanze in deroga ad ogni
disposizione vigente, la revoca dello stato di emergenza costituisca
un vero e proprio imperativo categorico per il Governo. In altri
termini, l'esistenza di poteri eccezionali come quelli di cui si è
parlato - incidenti, cioè, sulla ripartizione costituzionale delle
funzioni fra Stato e regioni - risulta giustificata (ammesso che ciò
sia esatto, ma così non e') solo in situazioni di stretta emergenza
e non oltre (si v. in termini Corte costituzionale, sentenza n.
15/1982, in Giur. cost. 1982, p. 102: "l'emergenza, nella sua
accezione più propria, è una condizione certamente anomala e grave,
ma anche essenzialmente temporanea. Ne consegue che essa legittima,
sì, misure insolite, ma che queste perdono legittimità se
ingiustificatamente protratte nel tempo"). Ricordiamo, in proposito,
che anche Santi Romano, ancorchè (anzi: proprio perche')
sostenitore della necessità come fonte istituzionale del diritto,
ammetteva che "la necessità può far uscire temporaneamente dalla
legalità, ma nella legalità si deve rientrare quando la prima
cessa", altrimenti "non vi è modo di distinguere la necessità vera
dall'arbitrio e dalla confusione incostituzionale dei poteri" (Santi
Romano, Sui decreti legge e lo stato di assedio in occasione del
terremoto di Messina e Reggio Calabria, ora in Scritti minori,
Giuffrè, Milano 1950, I, p. 305). Che, poi, i provvedimenti extra-
ordinem d'emergenza (o di necessità ed urgenza) emanati da autorità
amministrative, per essere correttamente inquadrabili nell'ambito del
nostro ordinamento, debbano (per lo meno) essere attuati in
riferimento alla concreta situazione di fatto che si tratta di
fronteggiare e che perciò essi debbano adeguarsi alla dimensione
spaziale e temporale della situazione medesima, è opinione costante
nella giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (cfr., ad esempio, la
già ricordata sentenza n. 201/1987, proprio in tema di protezione
civile, in Giur. cost. 1987, soprattutto p. 1513 e segg. e ivi ampi
riferimenti alla precedente giurisprudenza costituzionale). Nel caso
di cui ci si occupa l'emergenza (che, comunque, non ha mai assunto
dimensioni tali da indurre il Governo a far uso dei poteri
conferitigli dall'art. 5, primo comma, della legge n. 225/1992) è
cessata da tempo; che ciò sia vero è riconosciuto anche dalla
stessa amministrazione statale, come testimoniano non solo le
dichiarazioni rilasciate il 16 novembre 1994 dal Ministro della
sanità, on. Raffaele Costa, al Corriere della Sera (doc. n. 3), ma
anche un documento ufficiale, quale il già citato Rapporto
sull'attività di sorveglianza nella fase di emergenza legata al
focolaio di colera in Puglia (doc. n. 2), redatto in data 21 novembre
1994 dalla direzione generale dei servizi per l'igiene pubblica del
Ministero della sanita': ivi, infatti, a pag. 8 si parla di "presente
fase di 'non emergenza'" e, alla pag. successiva, si specifica che
"si deve considerare conclusa la fase di emergenza". È allora
evidente l'illegittimità dei comportamento tenuto dal Governo nel
mantenere in vita l'impugnato d.P.C.M. 8 novembre 1994 (e la
parimenti impugnata ordinanza P.C.M. emessa in pari data, quale suo
atto conseguenziale), una volta cessati i presupposti che ne hanno
(in via ipotetica) giustificato l'emanazione. In estremo subordine,
qualora, invece, si volesse adottare una diversa soluzione
interpretativa delle disposizioni da ultimo citate della legge n.
225/1992 e si sostenesse che l'unica ipotesi di superamento
dell'emergenza sta nell'attuazione delle iniziative necessarie e
indilazionabili (art. 3, quinto comma) e non, invece, nel venir meno
dei presupposti di fatto che hanno determinato la deliberazione dello
stato di emergenza (art. 5, primo comma), si chiede a codesta ecc.ma
Corte di sollevare dinanzi a se stessa la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, quinto comma, e dell'art. 5, primo comma,
ultima parte, della legge n. 225/1992, che, non condizionando il
mantenimento dei poteri di emergenza alla permanente sussistenza dei
presupposti, finiscono col conferire un'eccessiva discrezionalità al
Governo, ponendosi così in sicuro contrasto con l'art. 97 della
Costituzione, anche e soprattutto (per quel che si è detto in
precedenza nei primi tre motivi di ricorso) con riferimento, da un
lato, agli artt. 5, 11, 117, 118 e 119 della Costituzione, e,
dall'altro, agli artt. 1, 70, 76 e 77 della Costituzione.
5. - Istanza di sospensione dell'esecutorietà dei provvedimenti
impuguati ai sensi dell'art. 40 della legge n. 87/1953. Da quanto
premesso e considerato nei precedenti motivi di ricorso, risulta
evidente la gravità e l'irreparabilità del pregiudizio arrecato
alle attribuzioni costituzionali della ricorrente regione Puglia
dall'adozione da parte del Governo, degli impugnati provvedimenti.
Poichè dai surriportati motivi risulta altresì ampiamente provato
il fumus boni juris del presente ricorso, la regione Puglia chiede
che codesta ecc.ma Corte voglia disporre la sospensione
dell'esecutorietà degli impugnati provvedimenti.

P. Q. M.
La regione Puglia, in persona del presidente pro-tempore a mezzo
del sottoscritto difensore, precisa le seguenti conclusioni: piaccia
a codesta ecc.ma Corte:
in via incidentale: disporre la sospensione dell'esecutorietà
dei provvedimenti impugnati;
nel merito: dichiarare che non spetta allo Stato il potere di
derogare, con decreti e ordinanze del Presidente del Consiglio dei
Ministri, alle attribuzioni costituzionali della regione Puglia da
questa esercitate e/o esercitabili nelle materie disciplinate dalle
leggi statali e regionali specificamente indicate nel secondo motivo
di ricorso; e, conseguentemente, annullare il d.P.C.M. e l'ord.
P.C.M. 8 novembre 1994 meglio specificati in premessa, previa, se del
caso, declaratoria d'illegittimità costituzionale - a seconda delle
ipotesi - dell'art. 2 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, per
contrasto con l'art. 97 della Costituzione; dell'art. 5, secondo
comma, della legge n. 225/1992 per contrasto con gli artt. 1, 5, 11,
70, 76, 77, 117, 118 e 119 della Costituzione; degli artt. 3, quinto
comma, e 5, primo comma, della legge n. 225/1992 per contrasto con
l'art. 97 della Costituzione anche con riferimento, da un lato, agli
artt. 5, 11, 117, 118 e 119 della Costituzione, e, dall'altro, agli
artt. 1, 70, 76 e 77 della Costituzione;
Con salvezza di ogni altro diritto.
Roma, addì 23 dicembre 1994
Prof. avv. Alessandro PACE

95C0085