1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 2005
Ordinanza emessa il 12 dicembre 2005 dal tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Vodafone Omnitel N.V. contro Regione Friuli-Venezia Giulia Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di infrastrutture per la telefonia mobile - Previsione dell'adozione dei piani comunali di settore per la localizzazione degli impianti, previa definizione delle linee guida contenute nel regolamento di attuazione della legge regionale censurata - Denunciato contrasto con il principio fondamentale stabilito dal legislatore statale e da quello comunitario della copertura di tutto il territorio nazionale (e di conseguenza regionale) da parte della rete di telefonia mobile e della regola generale dell'ammissibilita', dal punto di vista urbanistico, salvo eccezioni - Violazione dei principi di liberta' d'iniziativa economica privata e di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 6 dicembre 2004, n. 28, artt. 3, lett. a), e 4. - Costituzione, artt. 41 e 117, commi secondo, lett. e), e terzo; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia adottato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, art. 4, primo comma. Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di infrastrutture per la telefonia mobile - Necessita' della concessione o autorizzazione edilizia comunale per l'installazione dell'impianto - Denunciata mancata previsione della Conferenza di servizi - Introduzione di pareri vincolanti dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA) e dell'Azienda per i servizi sanitari territorialmente competente, con oneri finanziari per gli stessi a carico del richiedente - Mancata espressa previsione dell'unicita' di procedimento e di titolo autorizzatorio - Contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale e comunitaria in materia - Violazione del principio di liberta' d'iniziativa economica privata. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 6 dicembre 2004, n. 28, artt. 5, commi 2, 3, 4, 5, 6 e 7. - Costituzione, artt. 41 e 117, commi secondo, lett. e), e terzo; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia adottato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, art. 4, primo comma. Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di infrastrutture per la telefonia mobile - Divieto di localizzazione degli impianti in zone interessate da biotipi istituiti ai sensi della legge regionale 30 settembre 1996, n. 42 - Denunciato contrasto con i principi stabiliti dalla legislazione statale e comunitaria in materia - Violazione del principio di liberta' d'iniziativa economica privata. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 6 dicembre 2004, n. 28, art. 8, comma 2. - Costituzione, artt. 41 e 117, commi secondo, lett. e), e terzo; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia adottato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, art. 4, primo comma. (006C0081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 274/2005 di
Vodafone Omnitel N.V., rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo
Mantovan e Gianni Sadar, con elezione di domicilio presso lo studio
del secondo in Trieste;
Contro la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del
presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dagli avv.ti Michela Del Neri e Daniela Iuri, dell'Avvocatura della
Regione, con elezione di domicilio presso la sede dell'Avvocatura in
Trieste per l'annullamento del regolamento di attuazione della legge
regionale n. 28/2004 emanato con decreto del presidente della
regione 19 aprile 2005, n. 094/Pres e approvato con deliberazione
della giunta regionale n. 683 in data 1° aprile 2005, nelle parti
meglio specificate nei motivi di ricorso, nonchè del decreto e della
deliberazione testè indicati e di ogni atto procedimentale e, in
particolare: a) del parere espresso dalla IV Commissione permanente
del Consiglio regionale in data 23 febbraio 2005; b) della delibera
dell'Assemblea delle Autonomie Locali n. 7/52/2005 di data 9 marzo
2005; c) della nota della detta Assemblea prot. 5366/1.2.9 di
data aprile 2004;
Visto il ricorso, ritualmente notificato e depositato presso la
Segreteria;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione;
Viste le memorie prodotte dalle parti tutte;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 2 novembre 2005 - relatore il
consigliere Oria Settesoldi - i difensori delle parti presenti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

F a t t o

Il ricorso è rivolto contro la regolamentazione regionale cui,
in esecuzione della legge regionale 6 dicembre 2004 n. 28 che
ridisciplina le infrastrutture per la telefonia mobile, spetta
dettare le linee guida per la predisposizione e l'aggiornamento del
piano comunale di settore, definire i modelli delle istanze e la
documentazione a corredo ed individuare le procedure per le azioni di
risanamento.
Vengono dedotti i seguenti motivi:
1) Violazione di legge. Violazione degli artt. 117 della
Cost., 3 e 8 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, nonchè 86 e 87 del
d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259.
Si sostiene che i principi derivanti dalla legge quadro e dal
codice delle comunicazioni elettroniche consentono l'installazione
delle infrastrutture per la telefonia mobile in ogni zona
territoriale a condizione che rispettino: a) i valori soglia per le
immissioni fissati dallo Stato, b) gli obiettivi di qualità indicati
dalla legge regionale c) il regolamento emanato dai comuni. Per
contro il «piano comunale di settore» previsto dalla legge regionale
avrebbe l'effetto di non consentire l'insediamento di questi impianti
in ogni parte del territorio regionale ma soltanto nei siti
previamente e specificamente individuati dallo stesso. In tal modo si
verrebbe ad incidere negativamente sull'ordinamento della
comunicazione (art. 117, comma 3, Cost.), sia perchè si
constringerebbe l'ente locale ad utilizzare uno strumento diverso e
più rigido rispetto a quello individuato dalla legge quadro (il
piano di settore anzichè il regolamento), sia perchè si
frustrerebbe lo sviluppo delle reti di telecomunicazioni dal punto di
vista temporale e della copertura del territorio. Infatti, sotto il
primo profilo, il piano di settore comporta l'individuazione a priori
delle aree idonee senza garantirne all'operatore la disponibilità,
ed eventualmente costringendo a richiedere una variante del piano in
caso di mancata possibilità di acquisirla.
2) Violazione di legge. Violazione degli artt. 117 Cost., 3,
4 ed 8 legge 22 gennaio 2001, n. 36; 3 e 4 d.P.C.m. 8 luglio 2003;
L'art. 8 della l.r. 28/2004 vieta la localizzazione degli
impianti per la telefonia mobile su edifici e relative pertinenze in
ragione della loro destinazione d'uso, di tipo assistenziale,
scolastico ecc. e quindi in base ad un criterio localizzativo mentre
la normativa statale attuativa del principio di cautela di cui
all'art. 174, comma 2 del trattato istitutivo della Comunità europea
ha previsto che la protezione degli ambienti sensibili avvenga
mediante la previsione di speciali valori di attenzione fissati con
il d.P.C.m. 8 luglio 2003 e l'art. 4 della legge quadro ha demandato
allo stato la determinazione dei valori di attenzione e degli
obiettivi di qualità in quanto valori di campo, sicchè la
individuazione effettuata dalla normativa regionale e dal regolamento
di attuazione della stessa è costituzionalmente illegittima perchè
eccede i limiti della competenza regionale.
3) Violazione di legge. Violazione dei principi in materia di
ordinamento della comunicazione.
Il legislatore regionale, all'art. 8, comma 2, della legge n. 28
del 2004, ha vietato la localizzazione degli impianti «nelle zone
interessate da biotopi istituiti ai sensi della legge regionale
30 settembre 1996, n. 42».
L'art. 4 di tale legge prevede che «i biotopi naturali sono
individuati, in aree esterne ai parchi ed alle riserve, con decreto
del presidente della giunta regionale» e che «il decreto medesimo
precisa il perimetro dei biotopi e le norme necessarie, alla tutela
dei valori naturali individuati». Per ciascun parco e riserva,
invece, l'art. 11 prevede che l'Amministrazione regionale formi un
piano di conservazione e sviluppo (PCS) che, ex art. 14, comma 3, «ha
valore di piano paesistico, ai sensi del decreto legge 27 giugno
1985, n. 312, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge
8 agosto 1985, n. 431, e di piano urbanistico», prevedendo, al sesto
comma, che «i piani di settore eventualmente in contrasto con le
previsioni del PCS sono adeguati entro un anno dagli organi
competenti».
Il secondo comma dell'art. 8 della l.r. 28/2004 pone invece un
divieto assoluto di installazione nelle sole zone interessate da
biotopi, che godono di una protezione senz'altro inferiore a quella
accordata ai parchi ed alle riserve naturali, per i quali non vige
tale divieto legislativo.
Un siffatto criterio di localizzazione in negativo, proprio per
la sua assolutezza, sarebbe tale da pregiudicare l'interesse,
protetto dalla legislazione nazionale, alla realizzazione delle reti
di telecomunicazione.
Poichè il regolamento di attuazione della l.r. 28/2004,
all'art. 3, comma 2, lett. a), recepisce la specifica norma
legislativa, prevedendo che il piano di settore evidenzi le aree ove
le localizzazioni delle stazioni radio base «sono incompatibili ai
sensi dell'art. 8 della legge», si eccepisce la illegittimità
costituzionale di quest'ultimo articolo per violazione del ricordato
principio in materia di ordinamento della comunicazione e quindi si
deduce la illegittimità della norma regolamentare di attuazione su
trascritta.
4) Violazione di legge. Violazione del principio di legalità
sostanziale.
Ex art. 4, comma 2, lett. c), il piano di settore deve definire
la localizzazione delle strutture per l'installazione degli impianti
per la telefonia mobile ed il legislatore, ex art. 3, lett. a),
demanda alla giunta regionale il compito di definire le linee guida
per la sua predisposizione ed il suo aggiornamento. La giunta ha
approvato questo regolamento fissando essa stessa gli obiettivi
generali del piano (art. 2), i contenuti dello stesso (artt. 3 e 4),
le procedure (artt. 6, 7, 8, 9).
Sennonchè gli artt. 3 e 4 della legge n. 28 non indicano i
principi e criteri cui dovrà attenersi la giunta nella
predisposizione ed approvazione del regolamento e la totale libertà
attribuitale nel dettare tale disciplina violerebbe il principio di
legalità sostanziale oltre a consentire, come visto nei precedenti
motivi, l'emanazione di discipline regionali eccedenti l'ambito dei
poteri della regione o contrastanti con i principi fondamentali
desumibili dalla legislazione statale.
La norma che conferisce il potere regolamentare (art. 3, lett. a)
sarebbe quindi costituzionalmente illegittima, con conseguente
invalidità delle norme regolamentari emanate in attuazione di tale
delega.
5) Violazione di legge. Violazione dell'art. 117 Cost.
nonchè dell'art. 87, d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259.
L'art. 5 della l.r. n. 28 subordina l'installazione e la modifica
degli impianti in questione all'ottenimento della concessione o
dell'autorizzazione edilizia, previa acquisizione dei pareri
vincolanti dell'A.R.P.A. e dell'A.S.S., con facoltà per ciascuno di
questi soggetti di chiedere, per una sola volta, l'integrazione della
documentazione prodotta, senza peraltro nulla dire circa la
possibilità di convocazione della conferenza di servizi. Il
regolamento, a sua volta, presuppone questa normativa, stabilendo,
con l'art. 11, che la richiesta di concessione o di autorizzazione,
oltrechè dei pareri, siano conformi ai modelli allegati.
Senonchè il d.lgs. 259/2003 prevede che l'installazione delle
stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili
GSM/UMTS sia subordinata al rilascio della sola autorizzazione di cui
all'art. 87 del Codice, previo accertamento, da parte della sola
ARPA, del rispetto dei valorisoglia di cui al citato d.P.C.m.
8 luglio 2003.
Si tratterebbe cioè di un procedimento speciale ed unico,
destinato ad assorbire anche la verifica della compatibilità
urbanistico edilizia dell'intervento.
Le ricordate norme della legge regionale e del suo regolamento
attuativo invece disapplicherebbero completamente i principi
contenuti nell'art. 87 di unificazione e semplificazione del
procedimento, aggravandolo con la richiesta del parere, oltre che
dell'A.R.P.A., anche dell'A.S.S., che costituirebbe pertanto un
inutile duplicato.
Sarebbero perciò costituzionalmente illegittime, così come le
disposizioni regolamentari che vi danno esecuzione.
6) Violazione di legge. Violazione dell'art. 4, l.r. 6
dicembre 2004, n. 28.
Ai sensi dell'art. 4 della l.r. 28 aprile 2004 il piano comunale
di settore deve definire la localizzazione delle infrastrutture per
gli impianti radioelettrici, tenuto conto dei programmi dei gestori
delle reti per la telefonia mobile. E l'art. 2 del regolamento
precisa che obiettivo del piano è il «riconoscimento di aree, idonee
ad ospitare impianti, complessivamente compatibili con i vincoli di
natura territoriale».
Subito dopo, però, il regolamento indica tra gli obiettivi
generali del piano, oltre che «il soddisfacimento del fabbisogno di
servizio da parte degli utenti» (il che viene ritenuto condivisibile)
anche «un equilibrato sviluppo del servizio di copertura del
territorio» (lett. g) e «l'equilibrio tra la richiesta di nuove
localizzazioni e la capacità del territorio ad accoglierle».
La prefissione di questi due specifici obiettivi sarebbe
illegittima ed eccederebbe le finalità del piano, che dovrebbero
essere quelle di riconoscere le aree idonee alla localizzazione degli
impianti in modo da non pregiudicare le possibilità di sviluppo
delle reti dei gestori, senza peraltro poter valutare le scelte di
carattere imprenditoriale e tecnico operate con i programmi di
sviluppo della rete (così trasformando l'atto autorizzatorio da
vincolato a discrezionale).
Per la stessa ragione dovrebbe considerarsi illegittima la
disposizione di cui all'art. 3, comma 7, lett. a), nella parte in cui
prevede che ciascun gestore non solo indichi la ubicazione
dell'impianto, ma evidenzi anche «le coperture di rete» che non hanno
alcuna rilevanza sotto il profilo localizzativo.
Neppure rientrerebbe tra i contenuti del piano, così come
definiti dalla legge regionale, stabilire le «modalità per la
realizzazione delle infrastrutture per telefonia mobile» (art. 3,
lett. f) e le «prescrizioni per la realizzazione o la modifica di
infrastrutture per la telefonia mobile nelle parti del territorio e
dell'edificato di interesse ambientale, paesaggistico e storico
culturale».
Come previsto dall'art. 8 della legge, le installazioni degli
impianti sugli edifici e sulle aree vincolate dovrebbero essere
previamente autorizzate anche dalla autorità preposta alla tutela
del vincolo, cui sola spetta la valutazione delle modalità
costruttive prescelte dal gestore. Nè, una volta autorizzate e
realizzate, dovrebbe potersene disporre la modifica in base a
successiva diversa valutazione di compatibilità.
7) Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione
dell'art. 4 l.r. 6 dicembre 2004, n. 28.
Il secondo comma dell'art. 5 del regolamento di attuazione
prevede che il programma di sviluppo, oltre all'individuazione degli
impianti esistenti, contenga le proposte di nuove localizzazioni,
intese sia come siti puntuali che come aree di ricerca e «le proposte
di modifica degli impianti esistenti».
L'interpretazione data con tale norma dell'art. 4, secondo comma,
lett. c) della legge, secondo cui il piano definisce «la
localizzazione delle strutture per l'installazione di impianti fissi
per telefonia mobile e ponti radio e le loro eventuali modifiche»,
sarebbe errata perchè il piano potrebbe solo definire la
localizzazione delle strutture e la modifica della localizzazione
delle strutture. Il progetto dell'impianto non viene autorizzato con
l'approvazione del piano, ma con un successivo atto, a seguito di un
ulteriore, autonomo, procedimento e, quindi, a maggior ragione la
modifica dell'impianto già realizzato non potrebbe costituire
oggetto di variante urbanistica.
In altre parole la modifica di un impianto non potrebbe
richiedere la variante del piano di settore, con conseguente
illegittimità della norma che invece contiene questa previsione.
8) Violazione di legge. Violazione dell'art. 5, l.r. 6
dicembre 2004, n. 28.
L'art. 11, comma 8, del regolamento prevede che l'accertamento
della compatibilità del progetto delle nuove sorgenti di campo
elettromagnetico da installare con i limiti di cui al d.P.C.m.
dell'8 luglio 2003 vada effettuata secondo le modalità indicate
nell'allegato 5. E tale allegato riferisce espressamente
l'accertamento in questione anche ai ponti radio.
Tale previsione sarebbe illegittima perchè l'art. 5, comma 2,
lett. b) ultima parte della legge recita: «Per i ponti radio non è
prevista l'acquisizione dei pareri preventivi vincolanti» (cioè
quelli dell'ARPA e dell'ASS).
La disposizione ha un fondamento tecnico, racchiuso nella norma
CEI 211-10, che ascrive questa tipologia di impianto nella classe di
attenzione 1, esclusa dal procedimento per la valutazione della
conformità, perchè «l'interposizione sulla tratta radio tra
trasmettitore e ricevitore di persone, così come di altri ostacoli,
introduce un degrado della comunicazione tale da interrompere in modo
automatico ed immediato l'emissione di potenza elettromagnetica. In
questo modo non si possono verificare significative condizioni di
esposizione con durate temporali superiori al minuto o comunque
compatibili con i 6 minuti (tempo sul quale viene eseguito il valore
medio dell'intensità del campo elettrico)».
9) Violazione di legge. Violazione degli artt. 3, 5, 6 e 7
della l.r. 28/2004.
Infine, ai sensi dell'art. 3, lett. b) della legge, con il
regolamento si devono definire «i modelli di domanda e la
documentazione di cui agli articoli 5, 6 e 7». Ed il nono comma
dell'art. 5, il quinto comma dell'art. 6 ed il quarto comma
dell'art. 7 del regolamento prevedono che il gestore comunichi
preventivamente alla Regione, al Comune, all'A.R.P.A. ed all'A.S.S.
la data di attivazione, «per gli adempimenti di competenza».
Il modello di comunicazione preventiva, di cui all'allegato 7,
estende però il contenuto dell'atto, richiedendo una dichiarazione
di conformità dell'impianto alle caratteristiche tecniche già
comunicate e, soprattutto, la comunicazione di ulteriori dati tecnici
dell'impianto, che variano in funzione dell'ottimizzazione della
rete. Almeno quest'ultima parte del modello sarebbe pertanto
illegittima, se non altro perchè non prevista dalle norme
legislative su indicate.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione intimata
controdeducendo per il rigetto del ricorso.

D i r i t t o

1) Osserva in primis il Collegio che il ricorso è ammissibile,
dal momento che le impugnate disposizioni regolamentari sono
immediatamente lesive degli interessi della ricorrente, perchè tale
lesione deriva direttamente dalla procedura che viene approntata, a
partire dalla stessa previsione di una pianificazione aprioristica e
vincolante con la conseguente anticipazione al momento pianificatorio
delle scelte relative alle installazioni e modificazioni degli
impianti.
Gli articoli del regolamento di attuazione oggetto della presente
impugnativa concernono infatti (artt. 2 e 3) la previsione del piano
comunale di settore per la localizzazione degli impianti ex art. 4
della legge regionale n. 28/2004, la previsione degli accordi con i
gestori da recepirsi nel piano (art. 9), la procedura per
l'ottenimento della concessione o autorizzazione edilizia (art. 11) e
le procedure per l'accertamento della conformità del progetto di
impianto radio mobile ai limiti di campo elettromagnetico indicati
dal d.P.C.m. 8 luglio 2003.
2) Il ricorso mira sostanzialmente a denunciare l'illegittimità
delle succitate norme regolamentari siccome derivante
dall'incostituzionalità delle norme della legge regionale n. 28/2004
a cui esse sostanzialmente si attengono. In via meramente residuale
vengono dedotte anche alcune censure di violazione della legge
regionale sopracitata che però si riferiscono unicamente a
disposizioni regolamentari marginali, tanto che la loro decisione non
è in grado di influire sul generale esito del gravame a prescindere
dall'esame delle eccezioni di incostituzionalità.
3) In ogni caso il Collegio ritiene opportuno iniziare l'esame
del ricorso proprio dai motivi attinenti alle dedotte violazioni
della normativa ex legge regionale 28/2004 di cui alle ultime quattro
censure di ricorso.
4) Con il sesto motivo del ricorso si deduce la violazione
dell'art. 4 della l.r. 28 nell'assunto che il regolamento all'art. 2
includerebbe tra gli obiettivi del piano anche l'equilibrato sviluppo
del servizio di copertura del territorio e l'equilibrio tra la
richiesta di nuove localizzazioni e la capacità del territorio ad
accoglierle, che sarebbero obiettivi che eccedono le finalità
attribuite al piano dalla legge regionale ed avrebbero l'effetto di
trasformare l'atto autorizzatorio da vincolato a discrezionale. Allo
stesso modo le finalità di carattere meramente localizzativo
attribuite al piano dalla legge regionale non sarebbero compatibili
con l'evidenziazione della copertura di rete da includersi nel piano
ai sensi dell'art. 3, comma 7, lett. a).
Ritiene il Collegio che, a prescindere dall'opportunità di
valutare la rispondenza delle norme regolamentari a delle previsioni
di legge della cui costituzionalità si ha ragione di dubitare, in
ogni caso la dedotta violazione della legge regionale non sussista.
Infatti, ai sensi dell'art. 4, comma 2, lettere a) e b) del piano,
questo deve perseguire «l'uso razionale territorio, la tutela
dell'ambiente, del paesaggio e dei beni naturali» ed «è predisposto
tenuto conto sia delle necessità dell'Amministrazione comunale che
dei programmi dei gestori di rete...», sicchè è evidente che vi
può essere fatto rientrare sia il sopraccitato bilanciamento tra le
varie esigenze sia la valutazione della copertura di rete. Va tra
l'altro rimarcato che la considerazione da parte del piano di tali
obiettivi e l'inclusione di tali dati non trasforma l'autorizzazione
da vincolata a discrezionale perchè le valutazioni discrezionali,
nel sistema di pianificazione delineato dalla legge regionale e
puntualmente attuato dalla normativa regolamentare sono fatte al
momento della pianificazione, tant'è che l'art. 9, comma 2 del
regolamento prevede che sono poi autorizzabili solo gli impianti
riconosciuti compatibili dal Piano.
5) Con il settimo motivo si deduce che il regolamento,
all'art. 5, secondo comma, violerebbe l'art. 4, secondo comma della
l.r. 28/2004 perchè porterebbe a includere nel piano anche le
progettate modifiche di impianti già realizzati, ancorchè, secondo
la previsione legislativa, il piano non dovesse contemplare i singoli
progetti ma limitarsi a definire la localizzazione delle strutture e
la modifica di localizzazione delle stesse.
Osserva al riguardo il Collegio che la previsione ex art. 4 l.r.
28/2004 secondo cui il piano comunale «definisce... la localizzazione
delle strutture per l'installazione di impianti fissi ...» comporti
proprio la identificazione dell'ubicazione dei singoli impianti,
sicchè non vi è al riguardo alcuna discrepanza tra il piano ed il
regolamento.
6) Con il motivo n. 8 si contesta la violazione dell'art. 5 della
l.r. n. 28/2003 da parte dell'art. 11, comma 8 del regolamento
secondo cui l'accertamento della compatibilità del progetto va
effettuata secondo le modalità indicate nell'allegato 5 e quindi
deve riguardare anche i ponti radio nonostante l'art. 5 cit. al comma
2, lett. b) espressamente li esenti dalla necessità dei pareri
preventivi vincolanti ARPA e ASS.
La dedotta violazione di legge peraltro non sussiste perchè il
regolamento non estende ai ponti radio l'obbligo del parere
preventivo, bensì estende a questi impianti l'applicazione delle
procedure dell'allegato 5 e quindi impone l'accertamento della
conformità del progetto di ponti radio ai limiti di campo
elettromagnetico indicati dal d.P.C.m. 8 luglio 2003.
7) Infine, con il motivo n. 9, si contesta la legittimità del
modello di comunicazione preventiva di cui all'allegato 7 in quanto
tale modello prevede la comunicazione di dati tecnici dell'impianto
che variano in funzione dell'ottimizzazione della rete e che non è
prevista da alcuna norma della legge regionale.
Anche questa censura si rivela peraltro infondata dal momento che
la legge regionale in questione espressamente prevede che l'ARPA
debba effettuare vigilanza e controllo volti anche a verificare il
rispetto dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici ed al
mantenimento dei parametri tecnici dichiarati (art. 9 della l.r.
28/2004), sicchè è pienamente legittima la comunicazione di dati
tecnici contestualmente alla comunicazione di attivazione in quanto,
pur non espressamente richiesti dalla legge regionale, sono
evidentemente finalizzati all'espletamento del controllo che questa
impone.
8) Verificato quindi, come sopra visto, che il regolamento va
ritenuto sostanzialmente conforme alla legge regionale di cui è
attuativo, il Collegio deve affrontare l'esame delle altre censure
con cui si deduce sotto vari rispetti che le disposizioni
regolamentari censurate costituirebbero per l'appunto attuazione di
previsioni legislative regionali da ritenersi costituzionalmente
illegittime.
9) È innegabile la rilevanza in causa delle eccezioni di
illegittimità costituzionale dal momento che solo la loro fondatezza
potrebbe mediatamente portare all'accoglimento del ricorso.
10) Rimane pertanto da effettuare la valutazione di spettanza di
questo giudice in ordine alla possibile non manifesta infondatezza di
tali eccezioni.
Il Collegio osserva anzitutto che la principale censura attiene
sostanzialmente alla violazione delle disposizioni costituzionali in
tema di disciplina del riparto delle competenze legislative
Stato/regioni e, conseguentemente, dei principi fondamentali in
ordine all'ordinamento delle comunicazioni elettroniche, operata
mediante l'accorpamento di tutta la normativa relativa alle stazioni
radio mobile all'interno della disciplina urbanistica, discostandosi
dai principi generali fissati dal legislatore statale riguardo alla
disciplina delle telecomunicazioni.
L'art. 117, terzo comma della Costituzione attribuisce alla
competenza legislativa «concorrente» delle Regioni la materia
dell'«ordinamento della comunicazione» e, di conseguenza, riserva
alla normativa statale la previsione dei principi generali che
debbono essere puntualmente rispettati in sede di normazione
regionale, sicchè la competenza legislativa regionale può al
riguardo esplicarsi unicamente nel puntuale rispetto di tali
principi. Tale competenza legislativa si applica al momento, nei
termini sopraccitati, anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia, in
virtù della previsione dell'art. 10 della legge cost. n. 3/2001,
trattandosi di ampliamento della sfera di autonomia regionale con
l'attribuzione di una materia per la quale lo statuto regionale non
attribuiva alla Regione alcun tipo di competenza legislativa.
In materia di urbanistica, la Regione Friuli-Venezia Giulia gode
invece del ben maggior raggio d'azione riconosciutole
dall'attribuzione statutaria di una competenza legislativa primaria.
L'esame della legge regionale 6 dicembre 2004, n. 28 dimostra,
quanto meno inizialmente, l'apparente consapevolezza da parte del
legislatore regionale del fatto che la legge in questione sarebbe
andata ad impingere non soltanto nella materia urbanistica, perchè
non viene fatto riferimento unicamente all'art. 4, primo comma n. 12
dello Statuto speciale adottato con legge cost. n. 1/1963 ma viene
anche proclamata l'armonia con i principi di cui alla legge
22 febbraio 2001, n. 36 ed al decreto legislativo 1° agosto 2003,
n. 259. Non si comprende quale fosse la necessità di armonizzarsi
con tali principi se ad essi non fosse stato riconosciuto carattere
di principi fondamentali in materia in cui l'apposizione degli stessi
spettava allo Stato.
Di fatto appare peraltro innegabile che il sistema normativo
scaturente dalla legislazione statale sopraccitata e quello della
legge regionale n. 28/2001 presentano differenze abbastanza marcate,
restando da vedere se dette differenze possono ritenersi afferenti ai
principi fondamentali fissati dalla legislazione statale, per lo meno
per quanto attiene alla prima valutazione di non manifesta
infondatezza di spettanza di questo giudice.
11) Ritiene il Collegio che il quadro dei principi fondamentali
fissati dalla legislazione in materia di ordinamento delle
comunicazioni sia stato delineato con una certa chiarezza dalle
precedenti pronuncie della Corte costituzionale (C. Cost. n. 307/2003
e C. cost. n. 336/2005), con l'ulteriore precisazione che la
normativa adottata con il codice delle comunicazioni elettroniche
recepisce le direttive comunitarie in materia, nell'ottica di
arrivare al superamento delle posizioni di monopolio del settore e di
garantire, nell'intero territorio della comunità e - quindi, a
maggior ragione - nell'ambito dei singoli paesi che ne fanno parte,
un'effettiva situazione di concorrenza mediante l'attuazione di un
processo di liberalizzazione del settore con l'armonizzazione delle
procedure amministrative ed evitando ritardi nella realizzazione
delle infrastrutture di comunicazione elettronica.
12) Si può quindi agevolmente riconoscere come primo di questi
principi fondamentali che emergono dalla normativa statale e che
rispondono agli obblighi comunitariamente assunti, anzitutto
l'interesse alla realizzazione delle reti di telecomunicazione. Al
riguardo la stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 336/2005,
ha affermato che «In particolare, i principi di derivazione
comunitaria sono stati espressamente recepiti dall'art. 4 del decreto
impugnato, il quale prevede che la disciplina delle reti (e dei
servizi) è volta a salvaguardare i diritti costituzionalmente
garantiti di "libertà di comunicazione", nonchè di "libertà di
iniziativa economica e suo esercizio in regime di concorrenza,
garantendo un accesso al mercato delle reti e servizi di
comunicazione elettronica secondo criteri di obiettività,
trasparenza, non discriminazione e proporzionalita'" (comma 1). Il
terzo comma dello stesso art. 4 dispone, inoltre, tra l'altro, che la
suddetta disciplina è volta anche a "promuovere la semplificazione
dei procedimenti amministrativi e la partecipazione ad essi dei
soggetti interessati, attraverso l'adozione di procedure tempestive,
non discriminatorie e trasparenti nei confronti delle imprese che
forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica", nonchè a
"promuovere lo sviluppo in regime di concorrenza delle reti e dei
servizi di comunicazione elettronica, ivi compresi quelli a larga
banda e la loro diffusione sul territorio nazionale, dando impulso
alla coesione sociale ed economica anche a livello locale"».
Ulteriormente argomentando sempre la Corte costituzionale nella
sentenza citata ha chiarito espressamente che: «... la puntuale
attuazione delle prescrizioni urbanistiche, secondo cui le procedure
di rilascio del titolo abilitativo per la installazione degli
impianti devono essere improntate al rispetto dei canoni della
tempestività e della non discriminazione, richiede di regola un
intervento del legislatore statale che garantisca l'esistenza di un
unitario procedimento sull'intero territorio nazionale,
caratterizzato, inoltre, da regole che ne consentano una conclusione
in tempi brevi» e, in forza di ciò, ha ravvisato nelle norme del
capo V del titolo II del Codice delle telecomunicazioni - fra cui
rientra quindi anche l'art. 87 e la normativa procedimentale ivi
delineata - natura di norme di principio legittimamente poste dallo
Stato alla legislazione concorrente delle regioni.
È ben vero che la stessa Corte costituzionale ha riconosciuto
anche che nel settore in questione si intersecano diverse materie
rispetto alle quali i titoli di competenza legislativa dello Stato e
delle Regioni non hanno tutti la stessa natura. Peraltro, anche se la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha competenza esclusiva nel
campo dell'urbanistica e quindi, a differenza di quanto avviene per
le regioni a statuto ordinario in relazione alla materia di «governo
del territorio» non è vincolata al rispetto dei principi
fondamentali al riguardo posti dalla normativa statale, non va
dimenticato che anche siffatta competenza primaria incontra il limite
non solo delle grandi riforme economiche e sociali ma anche degli
obblighi internazionali, nel quale genus indubbiamente vanno fatti
rientrare anche i vincoli comunitari.
In ogni caso il Collegio osserva che non è possibile ricondurre
tutta la disciplina inerente all'installazione degli impianti per i
servizi di comunicazione elettronica unicamente nell'alveo della
materia urbanisticà sicchè - trattandosi di materia per così dire
«mista» - anche le previsioni più prettamente urbanistiche devono, a
parere del Collegio, mostrare di tener conto dei principi
fondamentali che riguardano l'ordinamento delle comunicazioni; del
resto, come già accennato, la Regione stessa ha mostrato di essere
apparentemente consapevole della natura della competenza legislativa
esercitata, avendo espressamente affermato di aver armonizzato la
propria legislazione con i principi di cui alla legge 22 febbraio
2001, n. 36 ed al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (art. 1,
l.r. 28/2004).
13) Passando adesso all'esame dei singoli articoli della legge
regionale sui quali si appuntano le censure di incostituzionalità si
evidenziano anzitutto gli artt. 3 e 4 della legge regionale 28/2004 -
laddove viene previsto il piano comunale di settore e non vengono
indicati i principi e criteri cui dovrà attenersi la giunta nella
predisposizione e approvazione del regolamento, l'art. 5 - per la
previsione della necessità della concessione o autorizzazione
edilizia comunale per l'installazione dell'impianto, per la mancata
previsione della conferenza di servizi, per la previsione dei pareri
vincolanti dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente
(ARPA) e dell'Azienda per i servizi sanitari territorialmente
competente e per la mancata espressa previsione dell'unicità di
procedimento e di titolo autorizzatorio e l'art. 8 - per la
previsione delle localizzazioni incompatibili e per il divieto di
installazione degli impianti nelle zone dei biotopi ma non nei parchi
e nelle riserve naturali.
14) In effetti l'art. 3 cit. prevede l'adozione dei piani
comunali di settore per la localizzazione degli impianti - da
adottarsi previa definizione delle linee guida da parte del
regolamento oggetto diretto della presente impugnativa - ed il
successivo art. 4 definisce chiaramente il ruolo di tali piani che, a
prescindere dalle dichiarazioni di intenti di cui ai punti a) e b)
del secondo comma, è lo strumento che, come chiarito al punto c) del
secondo comma, identifica la «localizzazione delle strutture per
l'installazione di impianti fissi per telefonia mobile e ponti radio
e le loro eventuali modifiche».
Questo vuol dire che, in luogo della regolamentazione comunale
cui l'art. 8, comma 6, della l.r. 22 febbraio 2001, n. 36, si
riconosceva il possibile ruolo di strumento «per assicurare il
corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e
minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi
elettromagnetici», ovviamente mediante la fissazione di criteri
generali per guidare le scelte di installazione, la legge regionale
ha previsto il ricorso ad una pianificazione di tipo nettamente
urbanistico esecutivo, con il conseguente vincolo della possibilità
di installazione al rispetto delle scelte localizzative fatte a
priori, indipendentemente da qualsiasi accertamento circa la
proprietà e la disponibilità dei siti e senza la possibilità di
tener conto di modifiche attinenti le necessità tecnologiche, salvo
il ricorso ad una procedura di modifica del piano o l'attesa del
previsto aggiornamento annuale, con buona pace del principio
comunitario di tempestività.
Ritiene il Collegio che dalla procedura sopradelineata si evinca
quindi un atteggiamento di sostanziale preclusione all'installazione
delle infrastrutture per la telefonia mobile che sono ammesse solo
nelle localizzazioni a tale scopo espressamente previste dal piano
che si spinge fino a contemplare i singoli impianti poichè dicendo
che il piano «definisce ... la localizzazione delle strutture per
l'installazione di impianti fissi per telefonia mobile ...» si
intende, evidentemente, fare riferimento alla ubicazione dei singoli
impianti; tale intendimento del legislatore regionale viene ribadito
anche dalla previsione regolamentare che richiede possano essere
realizzati solo gli impianti riconosciuti compatibili dal piano il
che, come sopra si è visto sub 4) risponde proprio alla scelta del
legislatore regionale di includere nel piano le localizzazioni delle
strutture. Sembra invece al Collegio che il principio fondamentale al
riguardo fissato in materia di ordinamento delle comunicazioni dal
legislatore statale e da quello comunitario sia di segno opposto, nel
senso di ritenere che tutto il territorio nazionale - e quindi anche
regionale - debba essere coperto dalla rete di telefonia mobile e,
conseguentemente, che, anche dal punto di vista urbanistico
territoriale, la regola debba essere quella della generale
ammissibilità, salvo l'eccezione alla base dell'esclusione. In tale
ottica si spiega e si giustifica la previsione di una
regolamentazione a livello comunale che permetta di enucleare le
situazioni di esclusione, ma non l'opposta scelta di una
pianificazione puntuale, che quindi delinei sul territorio le sole
localizzazioni previste.
La scelta regionale pare in contrasto con il principio
fondamentale, fissato in relazione all'ordinamento delle
comunicazioni elettroniche dalla normativa statale attuativa delle
direttive comunitarie, di massimo interesse al completamento delle
reti di cui trattasi, con conseguente necessità che la procedura
relativa alla realizzazione delle relative infrastrutture sia
improntata a criteri di efficienza e tempestività, che sono
espressioni anche del principio costituzionale di libertà di
iniziativa economica e della tutela della concorrenza, rispetto alla
quale vi è la riserva di competenza legislativa statale. Per quanto
attiene alla materia urbanistica tali discrepanze si configurano
anche come violazioni degli obblighi internazionali dello Stato al
cui rispetto lo Statuto subordina la suddetta competenza legislativa.
Per tutte le considerazioni che precedono il Collegio ritiene non
manifestamente infondata l'eccezione di illegittimità costituzionale
degli artt. 3, lett. a) e 4 della l.r. 28/2004 per contrasto con il
secondo comma lett. e) ed il terzo comma dell'art. 117 Cost.,
l'art. 41 Cost. e l'art. 4, primo comma, dello statuto speciale della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia adottato con legge cost.
31 gennaio 1963, n. 1.
15) La legittimità costituzionale dell'art. 5 della l.r. 28/2004
viene contestata con riguardo a varie previsioni che attengono alla
necessità della concessione o autorizzazione edilizia comunale per
l'installazione dell'impianto, alla mancata previsione della
conferenza di servizi, alla introduzione dei pareri vincolanti
dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA) e
dell'Azienda per i servizi sanitari territorialmente competente ed
alla mancata espressa previsione dell'unicità di procedimento e di
titolo autorizzatorio. Osserva anzitutto il Collegio che dall'art. 87
del d.lgs. 259/2003 sembra effettivamente ricavarsi l'esistenza di un
principio fondamentale che, nell'ottica della tempestività ed
efficienza procedimentale sopra ricordata, impone il ricorso ad un
unico procedimento autorizzativo prodromico alla realizzazione degli
impianti radioelettrici di cui si discute, il che peraltro non
esclude di per sè che tale procedimento - di sicura competenza
comunale - venga ascritto nell'alveo dei procedimenti edilizi e
quindi si concluda con il rilascio di un titolo abilitativo edilizio,
purchè questo sia effettivamente l'atto conclusivo del procedimento.
Peraltro la paventata duplicazione procedimentale contraria ai
principi sopraccitati non scaturisce dall'art. 5 e da nessun altro
articolo della legge regionale per quanto attiene all'ottenimento del
titolo autorizzativo alla realizzazione dell'intervento; di fatto
sembra comunque al Collegio che una duplicazione procedimentale vi
sia, ma non derivi dall'imposizione della necessità di munirsi di
titolo abilitativo edilizio quanto dalla già esplorata imposizione
che tale titolo, e quindi il presupposto iter procedimentale, faccia
seguito ad una pianificazione di tipo sostanzialmente esecutivo come
quella precedentemente descritta sub 11; essa peraltro non deriva
dall'articolo in esame ma dall'art. 4, rispetto al quale il Collegio
ha già formalizzato i propri dubbi di costituzionalità.
In questo modo peraltro è innegabile che l'iter procedimentale
complessivamente necessario per l'installazione delle stazioni radio
mobile risulta considerevolmente aggravato rispetto alla previsione
di principio di un procedimento snello e funzionale emergente dai
principi ex legge statale in attuazione delle direttive comunitarie.
Si è infatti creato un doppio filtro: dapprima uno di carattere
pianificatorio che, come si è già visto, la legge statale non
prevede e poi un ulteriore filtro di tipo concessorio. Quest'ultimo
iter procedimentale risulta poi a sua volta particolarmente
aggravato, da un lato, perchè è stata introdotta la espressa
richiesta dell'acquisizione dei pareri vincolanti sia dell'ARPA che
dell'Azienda per i servizi sanitari, mentre l'art. 87 del d.lgs.
259/2003 si limitava a richiedere un unico accertamento di
compatibilità tecnica - previsto dall'art. 87 del d.lgs. 259/2003
con il parere dell'ARPA - e, dall'altro, perchè la mancata
previsione della possibilità di far ricorso all'istituto della
conferenza dei servizi priva la procedura di un'importante strumento
finalizzato a ricondurre i possibili momenti di dissenso ad un
particolare tipo di contraddittorio, utile sia nell'ottica di una
decisione che contemperi tutti gli interessi in gioco e sia la
sintesi di tutte istanze partecipative coinvolte, sia nell'ottica di
arrivare a questo importante risultato di composizione di interessi,
a volte contrapposti, nel minor tempo possibile e senza la
possibilità di impasse procedimentali. Anche tale istituto, come
chiarito nella sentenza della Corte costituzionale n. 336/2005, è da
ritenersi espressione di un principio fondamentale di semplificazione
e di celerità che è di diretta derivazione comunitaria e, come
tale, sembra al Collegio rientrare nell'ambito dei principi
fondamentali che la competenza legislativa concorrente espletata
dalla regione nell'ambito della competenza attinente all'ordinamento
delle comunicazioni doveva rispettare e che costituisce comunque
principio cardine cui dovrebbe ritenersi improntata anche la
legislazione urbanistica in virtù del rispetto degli obblighi
internazionali, anche per le indubbie ricadute in termini di ostacolo
al principio di libertà di iniziativa economica ed alla tutela della
concorrenza. A tutto quanto sopra, con indubbie ricadute in termini
di durata e snellezza del procedimento, si aggiunge anche l'aumento
dell'onerosità dello stesso, derivante dall'imposizione al gestore,
ex art. 5, comma 4, di farsi carico anche degli oneri finanziari dei
due pareri che gli si impone di ottenere.
Per quanto sopra il Collegio ritiene non manifestamente infondata
l'eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 5, commi 2, 3,
4, 5, 6 e 7 della l.r. 28/2004 nei termini sopraprecisati per
violazione dei commi secondo lett. e) e terzo dell'art. 117 Cost.,
dell'art. 41 Cost. e dell'art. 4, primo comma, dello statuto speciale
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia adottato con legge cost.
31 gennaio 1963, n. 1.
16) Per quanto infine riguarda l'eccepita incostituzionalità
dell'art. 8 della l.r. 28 per quanto attiene alla suddivisione del
territorio comunale in aree a localizzazione incompatibile e per la
previsione di inedificabilità assoluta per gli edifici ed aree
cosiddette sensibili indicati al comma 1 il Collegio osserva che già
con la precedente sentenza della Corte costituzionale n. 307/2003 il
problema era stato affrontato e risolto nel senso dell'affermata
competenza regionale a normare l'uso del territorio, indicando
criteri di localizzazione anche in negativo, senza che ciò contrasti
con l'obbligo del rispetto dei valori soglia fissati dallo Stato.
Quanto alla specifica scelta regionale di vietare l'installazione
nelle zone interessate da biotopi mentre nulla viene detto per i
parchi e le riserve naturali, che pure dovrebbero essere interessate
da un maggior livello di protezione, osserva invece il Collegio che
essa appare del tutto arbitraria e priva di qualsiasi logica
giustificazione. In quanto tale essa sembra essere un'ingiustificata
preclusione alla possibilità di perseguire l'interesse primario alla
realizzazione delle reti di telecomunicazione che è espressione,
come in precedenza diffusamente chiarito, di un principio
fondamentale in materia di ordinamento delle telecomunicazioni posto
dal legislatore statale in attuazione della normativa comunitaria.
Il Collegio ritiene pertanto non manifestamente infondata
l'eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2
della l.r. 28/2004 per violazione degli artt. 117, secondo comma,
lett. e), e terzo comma, delIart. 41 Cost. e dell'art. 4, primo
comma, dello statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia adottato con legge cost. 31 gennaio 1963, n. 1.
Pertanto, a norma dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
il Tribunale amministrativo regionale dispone la sospensione del
presente giudizio e la remissione della questione all'esame della
Corte costituzionale.

P. Q. M.
A norma dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, solleva
questione di legittimità costituzionale degli artt. 3, lett. a),
dell'art. 4,dell'art. 5, commi 2, 3, 4, 5, 6 e 7 e dell'art. 8,
comma 2 della l.r. 28/2004 per violazione dei commi secondo, lett. e)
e terzo dell'art. 117 Cost., dell'art. 41 Cost. e dell'art. 4, primo
comma, dello statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia adottato con legge cost. 31 gennaio 1963, n. 1.
Sospende il giudizio in corso e dispone che a cura della
segreteria gli atti dello stesso siano trasmessi alla Corte
costituzionale per la risoluzione della prospettata questione e che
la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al presidente
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ed al presidente del
Consiglio regionale.
Così deciso in Trieste, in Camera di consiglio, il 2 novembre
2005.
Il Presidente: Borea
L'estensore: Settesoldi 06C0081