1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 14-12-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 148 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 novembre 2022
Ordinanza dell'11 novembre 2022 del Tribunale di Siena nel procedimento penale a carico di M.G.. Legge - Procedimento legislativo - Fase di entrata in vigore - Modifica dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2022 - Previsione che il d.lgs. n. 150 del 2022 entra in vigore il 30 dicembre 2022 - Denunciato effetto preclusivo dell'applicazione, a decorrere dal 1° novembre 2022, delle modifiche mitigatrici disposte dall'art. 2, comma 1, lettere e) e n), del d.lgs. n. 150 del 2022. - Decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162 (Misure urgenti in materia di divieto di concessione dei benefici penitenziari nei confronti dei detenuti o internati che non collaborano con la giustizia, nonche' in materia di entrata in vigore del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, di obblighi di vaccinazione anti SARS-COV-2 e di prevenzione e contrasto dei raduni illegali), art. 6. (22C00243) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 14-12-2022)

IL TRIBUNALE ORDINARIO DI SIENA

sezione penale

in composizione monocratica

In persona del giudice Simone Spina, all'udienza dell'11 novembre
2022, ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi degli artt- 134
Cost., 1 L. cost. 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 L. 11 marzo 1953 n. 87 -
resa nell'ambito del procedimento penale di I° grado iscritto ai
numeri di registro in epigrafe indicati nei confronti di M. G. , nato
il ., ivi residente, in . , ove ha dichiarato di domiciliare;
assistito e difeso, d'ufficio, dall'avv. Paolo Lorenzini, del Foro di
Siena; imputato
In ordine ai seguenti fatti-reato:
a) del resto di cui all'art. 610 cod. pen., perchè con
violenza consistita nell'arrestare all'improvviso la marcia
dell'autovettura da lui condotta costringeva., alla guida
dell'autovettura targata . che lo seguiva, ad interrompere la propria
corsa.
In ., il .
b) del reato di cui all'art. 635 comma 1 cod. pen., perchè
dopo aver posto in essere la condotta di cui al capo che procede,
raggiungeva. e, proferendo le seguenti minacce:«cosa pensi di fare
con questa macchina di merda che ti ritrovi; non sai chi sono io è
che posso farti; ho il cognato maresciallo e ti ammazzo!»,
danneggiava l'autovettura targata ., condotta dallo stesso ., in
particolare sferrando un pugno sulla portiera anteriore sinistra,
ammaccandola.
In ., il .
Esaminati gli atti del procedimento penale iscritto ai numeri di
registro in epigrafe indicati.
Udito il Pubblico Ministero, che ha concluso per la declaratoria
di penale responsabilità dell'imputato in ordine ad entrambi i reati
allo stesso ascritti e ha conseguentemente chiesto condannarsi il
medesimo alla pena di sei mesi di reclusione.
Udito il difensore dell'imputato, che ha chiesto, in via
principale, sollevarsi questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 6 del decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162, in
riferimento agli artt. 3 e 117 Cost., e in via subordinata ha
concluso per l'assoluzione dell'imputato dalle accuse nei suoi
confronti elevate, perchè il fatto non sussiste o, in via
alternativa, per non avere commesso il fatto.
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto di seguito
più approfonditamente esposto.

Osserva

1.Sullo svolgimento del processo.
1.1.- Con decreto depositato in data 20 gennaio 2020, il Pubblico
Ministero ha esercitato l'azione penale nei confronti di . ,
articolando l'accusa in due distinti capi di imputazione: al capo a)
della rubrica è stato contestato il delitto di violenza privata, ai
sensi dell'articolo 6n del codice penale, mentre al capo b) quello di
danneggiamento, ai sensi dell'articolo 610, primo comma, del codice
penale.
1.2.- Il giudizio dibattimentale, svoltosi in una prima fase
davanti ad altra giudice professionale, a seguito della mutata
posizione tabellare di quest'ultima è poi proseguito innanzi allo
scrivente, che all'udienza del 18 ottobre 2022 ha sentito numerosi
testimoni ammessi d'ufficio ai sensi dell'articolo 507 del codice di
procedura penale e ha quindi disposto, infine, un rinvio del processo
all'udienza dell'8 novembre 2022.
1.3.- All'udienza del giorno 8 novembre 2022, il Pubblico
Ministero ha prodotto dichiarazione di remissione di querela da parte
di . , persona offesa di entrambi i reati per cui è processo,
ricevuta a verbale in data 9 novembre 2019 da ufficiali di polizia
giudiziaria. L'imputato, con dichiarazione raccolta a verbale, ha
quindi espressamente accettato tale remissione di querela ed il
giudice ha dichiarato utilizzabili tutti gli atti legittimamente
acquisiti nel corso del giudizio, disponendo un rinvio, per
discussione, ad altra udienza.
1.4.- Alla successiva udienza del giorno 11 novembre 2022, su
invito del giudice, le Parti hanno quindi rassegnato le rispettive
conclusioni, il cui contenuto è stato più sopra sinteticamente
riportato. Il giudice ha poi dichiarato chiuso il dibattimento, si è
ritirato in camera di consiglio e, all'esito, ha disposto la
sospensione del processo e l'immediata trasmissione degli atti del
presente giudizio alla Corte costituzionale.
2. Sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
2.1.- Deve innanzitutto rilevarsi che, nell'ambito del presente
procedimento, doverosamente in data 20 gennaio 2020 è stata
esercitata l'azione penale, da parte del Pubblico Ministero, seppure
in atti fosse documentata l'espressa volontà della persona offesa,
risalente al 9 novembre 2019, di non persistere nella sua richiesta
di punizione, originariamente avanzata con querela del 17 luglio
2019. Nè per il delitto di cui all'art. 610 del codice penale, nè
per quello di cui all'art. 635, primo comma, del codice penale, la
procedibilità dell'azione penale risulta(va) infatti condizionata da
una previa richiesta di punizione da parte della persona offesa.
2.2- A fronte di un tale quadro normativo, ricavabile dal
coordinato disposto degli articoli 50 capoverso del codice di
procedura penale ("Quando non è necessaria la querela... l'azione
penale è esercitata di ufficio"), nonchè 610 e 635 del codice
penale, si deve tuttavia registrare l'intervenuta emanazione e
successiva pubblicazione, nella Gazzetta Ufficiale n. 243 del 17
ottobre 2022, del d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150, intitolato:
"Attuazione della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al
Governo per l'efficienza del processo penale, nonchè in materia di
giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei
procedimenti giudiziari".
Gli articoli 2 e 3 di tale decreto, peraltro, hanno previsto
l'ampliamento del novero dei reati procedibili a querela, così
radicalmente mutando il regime di procedibilità di otto delitti
(quelli previsti dagli artt. 582, 590-bis, 605, 610, 614, 624, 634 e
635 cod. pen.) e due contravvenzioni (quelle previste dagli artt. 659
e 660 cod. pen.).
2.3.- Il citato decreto legislativo è stato emanato in
attuazione della legge. 27 settembre 2021, n. 134, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 237 del 4 ottobre 2021 e recante "Delega al
Governo per l'efficienza del processo penale nonchè in materia di
giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei
procedimenti giudiziari".
L'iter complessivo di formazione del decreto si è aperto con
l'approvazione preliminare da parte del Consiglio dei Ministri, nella
seduta del 4 agosto 2022, del relativo schema, cui hanno fatto
seguito i distinti pareri favorevoli su di esso espressi da parte del
Senato della Repubblica (in data 13 settembre 2022) e della Camera
dei Deputati (in data 15 settembre 2022).
All'esito dei pareri resi dalle competenti commissioni dei due
rami del Parlamento è poi seguita la definitiva approvazione,
deliberata dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 28 settembre
2022, del testo finale del decreto, rimasto immutato rispetto a
quello su cui le predette commissioni avevano espresso i rispettivi
pareti favorevoli
Da ultimo, in data 10 ottobre 2022, ha fatto quindi seguito
l'emanazione da parte del Presidente della Repubblica e, infine, la
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 243 del 17 ottobre 2022.
Non essendo stato stabilito, nel corpo del decreto legislativo, un
termine di vacatio legis diverso da quello previsto dall'articolo 73,
terzo comma, della Costituzione, l'entrata in vigore del decreto
sarebbe dovuta discendere per effetto diretto del citato disposto
costituzionale, ossia in data 1° novembre 2022, decorsi quindici
giorni dalla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
2.4.- Il testo si compone di novantanove articoli, che nel
complesso incidono, mediante novelle ai codici penale e di procedura
ed alle principali leggi complementari, tanto sul diritto penale
sostanziale (v. ad esempio gli artt. da 1 a 3), quanto e soprattutto
sul diritto processual-penale (v. agli artt. da 4 a 40), introducendo
anche una disciplina organica della giustizia riparativa (agli artt.
da 42 a 67) ed altresì riformando la disciplina delle pene
pecuniarie e delle pene sostitutive di quelle detentive brevi.
2.5.- Particolare rilievo, nell'ambito del presente procedimento,
assumono le lettere e) ed n) dell'articolo 2, primo comma, del citato
d.lgs., le quali dispongono che "all'articolo 610, dopo il secondo
comma, è aggiunto il seguente: «Il delitto è punibile a querela
della persona offesa. Si procede tuttavia d'ufficio se il fatto è
commesso nei confronti di persona incapace, per età o per
infermità, ovvero se ricorre la circostanza di cui al secondo
comma.»" e, rispettivamente, che "all'articolo 635, dopo il quarto
comma, è aggiunto il seguente: «Nei casi previsti dal primo comma il
delitto è punibile a querela della persona offesa. Si procede
tuttavia d'ufficio se il fatto è commesso in occasione del delitto
previsto dall'articolo 331 ovvero se la persona offesa è incapace,
per età o per infermità.»".
2.6.- Si tratta di disposizioni che costituiscono diretta
attuazione dei principi e criteri di delega fissati dall'articolo 1,
comma 15, della legge 27 settembre 2021, n. 134, a mente del quale:
"Nell'esercizio della delega di cui al comma 1, i decreti
legislativi recanti modifiche al codice penale e al codice di
procedura penale in materia di condizioni di procedibilità, per le
parti di seguito indicate, sono adottati nel rispetto dei seguenti
principi e criteri direttivi: a) [...]; b) prevedere l'estensione del
regime di procedibilità a querela di parte a ulteriori specifici
reati contro la persona o contro il patrimonio nell'ambito di quelli
puniti con pena edittale detentiva non superiore nel minimo a due
anni; prevedere che ai fini della determinazione della pena detentiva
non si tenga conto delle circostanze, facendo salva la procedibilità
d'ufficio quando la persona offesa sia incapace per età o per
infermità...".
2.7.- Il legislatore delegante prima, e il legislatore delegato
poi, hanno quindi l'uno prestabilito e l'altro statuito
definitivamente, in un'ottica di deflazione in concreto degli affari
penali, un mutamento nel regime di procedibilità, tra gli altri,
anche dei delitti di violenza privata (ex art. 610 cod. pen.) e di
danneggiamento (ex art. 635, co. 1, cod. pen.).
Rispetto a tali delitti, in tal modo, si è condizionata la
procedibilità dell'azione penale ad una concreta manifestazione di
volontà da parte del soggetto offeso, riservando così a
quest'ultimo il potere di decidere circa l'opportunità di una tutela
penale dei beni offesi dai predetti reati.
2.8.- Al contempo, sempre con riferimento ai reati di
danneggiamento e violenza privata, si è però così conseguito un
altro, importante effetto: quello di ampliare il novero delle
fattispecie estintive della punibilità ad essi relative,
ricomprendendovi anche la remissione di querela, ossia quell'atto o
contegno espressivo della volontà della persona offesa di non
persistere più nella sua originaria richiesta di punizione del reo.
2.9.- Mutamenti normativi siffatti, che prevedono l'introduzione
della più favorevole perseguibilità a querela in luogo della già
prevista procedibilità d'ufficio, come noto rappresentano il terreno
elettivo di applicazione del principio di retroattività della norma
penale più favorevole al. reo, inscritto nell'articolo 2, secondo
comma, del codice penale; disposizione, quest'ultima, che ad avviso
della Suprema Corte opera infatti "non soltanto alfine di individuare
la norma di diritto sostanziale applicabile al caso concreto, ma
anche in ordine al regime della procedibilità che inerisce alla
fattispecie, dato che è inscindibilmente legata al fatto come
qualificato dal diritto" (così, Cass. pen. Sez. 2, Sentenza n. 21700
del 17/04/2019, . , Rv. 276651, punto 3 del considerato in diritto).
Su questa stessa linea, in ragione dell'incidenza che può
dispiegare anche sulla punibilità, oltre che sulla procedibilità,
si è invero riconosciuta all'istituto della querela una natura
mista, sostanziale e processuale, con l'effetto che "nella
successione delle leggi... deve applicarsi il disposto dell'art. 2
comma cod. pen., secondo il quale se la legge del tempo in cui fu
commesso il reato e le posteriori sono diverse, si applica quella le
cui disposizioni sono più favorevoli al reo", con l'ulteriore
precisazione per cui "l'intervenuta remissione della querela comporta
l'obbligo di dichiarare la non procedibilità ai sensi dell'art.: 129
cod. proc. pen." (così, sempre Cass. pen. 21700/2019, ivi).
2.10.- Decorrendo a far data dal 1° novembre 2022 l'entrata in
vigore dei citati, più favorevoli mutamenti in punto di
procedibilità dell'azione penale, nonchè alla luce di quanto sin
qui esposto, è allora chiaro come il presente giudizio non possa che
concludersi con una sentenza di non doversi procedere, adottata ai
sensi dell'articolo 531 del codice di procedura penale, a seguito
dell'intervenuta estinzione di entrambi i reati di danneggiamento e
violenza privata ascritti all'imputato.
Per essi, infatti, non ricorre alcuna delle ipotesi in cui
l'azione penale permane procedibile d'ufficio: nessuno dei due
delitti risulta infatti essere stato commesso nei confronti di
"persona incapace, per età o per infermita'"; quanto alla violenza
privata, poi, non è stata elevata alcuna delle circostanze previste
dall'articolo 339 del codice penale; mentre per quel che riguarda il
danneggiamento, il fatto non è stato commesso in occasione del
delitto di interruzione di un pubblico servizio (ex art. 331 cod.
pen.), nè si verte in una delle ipotesi di danneggiamento di beni
pubblici o, comunque, di interesse o utilità pubblica, di cui al
secondo comma dell'articolo 635 del codice penale.
D'altra parte, l'espressa remissione di querela operata in data 9
novembre 2019 dalla persona offesa non può che ritenersi pienamente
efficace, in ragione dell'intervenuta accettazione della stessa da
parte dell'imputato, con dichiarazione ricevuta e raccolta a verbale
all'udienza del giorno 8 novembre 2022.
2.11.- Su tale complessivo quadro normativo è, tuttavia,
intervenuto il decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 255 del 31 ottobre 2022, recante "Misure
urgenti in materia di divieto di concessione dei benefici
penitenziari nei confronti dei detenuti o internati che non
collaborano con la giustizia, nonchè in materia di entrata in vigore
del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, di obblighi dl
vaccinazione anzi SARS-COV-2 e di prevenzione e contrasto dei raduni
illegalì.
Siffatto provvedimento provvisorio con forza di legge, in virtù
di quanto espressamente previsto al suo articolo 9, è peraltro
entrato in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione in
Gazzetta Ufficiale, avvenuta in data 31 ottobre 2022.
2.12.- In forza dell'articolo 6 del citato decreto-legge viene
interpolato nel corpo del d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 un nuovo
articolo, rubricato "Art 99-bis (Entrata in vigore)" e composto da un
comma unico: "«1. Il presente decreto entra in vigore il 30 dicembre
2022.»".
Pertanto, proprio per effetto dell'istituzione di tale nuovo
termine di entrata in vigore del d.lgs. 10 ottobre 2022, n 150, in
seno al presente processo non può allora dispiegarsi la concreta
efficacia operativa dei più favorevoli mutamenti, nel regime di
procedibilità relativo ai reati per cui si procede, disposti
all'articolo 2, primo comma, lettere e) ed n) del citato d.lgs. 150
del 2022.
Di talchè, pur essendo maturate per entrambi i delitti oggetto
di giudizio le relative fattispecie estintive della punibilità,
costituite dall'intervenuta remissione di querela da parte della
persona offesa, resta precluso al Tribunale l'accertamento
dell'estinzione di siffatti reati, in ragione della perdurante
procedibilità d'ufficio dell'azione penale per gli stessi prevista,
quale conseguenza della mancata entrata in vigore al 1° novembre 2022
del disposto di cui all'articolo 2, primo comma, lettere e) ed n) del
d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150.
2.13.- D'altra parte, a fronte dell'obbligo di immediata
declaratoria di improcedibilità ove si riconosca l'integrazione di
una causa d'estinzione di un reato, che discende dall'articolo 129,
primo comma, del codice di procedura penale, non risulta in concreto
percorribile l'alternativa strada di una pronuncia assolutoria nel
merito, da adottare ai sensi del secondo comma dell'articolo da
ultimo citato.
Sul punto, si deve anzitutto richiamare il consolidato principio
di legittimità, integralmente condiviso dal Tribunale, secondo cui
il giudice, in presenza di una causa di estinzione del reato, è
legittimato a pronunciare sentenza di assoluzione a norma
dell'articolo 129, secondo comma, del codice di procedura penale
soltanto nell'ipotesi in cui le circostanze idonee ad escludere
l'esistenza del fatto, la commissione del medesimo da parte
dell'imputato ovvero la sua rilevanza penale emergano dagli atti in
modo assolutamente incontrovertibile e incontestabile, tanto da
rendere la valutazione allo stesso devoluta più simile al concetto
di "constatazione" e percezione "ictu oculi che a quello di
"apprezzamento"; con l'effetto che tale esito è sempre incompatibile
con qualsivoglia necessità di accertamento, vaglio o approfondimento
delle risultanze istruttorie (v., sul punto, Cass. pen., Sez. U,
sentenza n. 35490 del 28/05/2009, . , Rv. 244274, nonchè tutta la
giurisprudenza successiva, sempre conforme a tale indirizzo).
Ciò posto, pur essendosi ormai chiuso il dibattimento, si deve
in concreto rilevare come il complessivo materiale probatorio
acquisito nel corso dell'istruttoria non consenta in alcun modo di
pervenire ad una pronuncia assolutoria a norma dell'articolo 129,
secondo comma, del codice di proceduta penale, dagli atti non essendo
emersa alcuna circostanza chiara, evidente, manifesta ed obiettiva,
in grado di escludere in radice l'esistenza dei fatti contestati o la
loro rilevanza penale ovvero la non commissione degli stessi da parte
dell'imputato.
2.14.- Le considerazioni e i rilievi innanzi esposti, allora,
depongono tutti nel senso di escludere che il presente giudizio possa
essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione
di legittimità costituzionale dell'articolo 6 del decreto-legge 31
ottobre 2022, n. 162.
2.15.- D'altro canto, a sostegno della fondatezza della questione
di legittimità costituzionale che qui si propone, esistono plurimi,
distinti e articolati argomenti.
2.15.1.- Tali argomenti, più in particolare, attengono
innanzitutto all'invalidità formale del denunciato articolo 6,
correlata alla violazione di distinte norme costituzionali: in
particolare, dell'articolo 73, terzo comma, della Costituzione, che
preclude ad una legge o ad un atto ad essa equiparato di interferire
nel procedimento di formazione di un'altra legge o di altro atto ad
essa equiparato, con particolare riferimento alla fase cd.
d'integrazione dell'efficacia (v. infra, paragrafo 3); ma anche
dell'articolo 77, secondo comma, della Costituzione, che disciplina
l'esercizio del potere legislativo adottato da parte del Governo in
via d'urgenza, circoscrivendone e limitandone l'impiego al solo
verificarsi di casi straordinari di necessità e di urgenza (v.
infra, paragrafo 4).
2.15.2.- Ulteriori argomenti, infine, attengono all'invalidità
sostanziale della disposizione qui censurata, legata al contrasto con
il coordinato disposto degli articoli 3 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'articolo 7, primo
paragrafo, della CEDU e all'articolo 15, primo comma, del Patto
internazionale sui diritti civili e politici, che preclude al
legislatore di disporre, in assenza di sufficienti giustificazioni,
la perdurante efficacia in malem partem di trattamenti penali,
rispetto ai quali risulta già acquisita una mutata valutazione
legislativa in senso più favorevole al reo, con l'effetto di
concretamente impedire il riverberarsi di siffatte modifiche
mifigatrici anche a vantaggio di coloro che hanno posto in essere la
condotta in un momento anteriore (v. infra, paragrafo 5).
3. Sul contrasto con l'articolo 73, terzo comma, della Costituzione.
3.1.- Prevede l'articolo 73, terzo comma, della Carta
Costituzionale che l'entrata in vigore di ogni legge avvenga, in via
ordinaria, al quindicesimo giorno dalla data della sua pubblicazione
("Le leggi... entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo
alla loro pubblicazione..."). Nell'ipotesi in cui s'intenda operare
una deroga a tale ordinario termine, cd. di vacatio legis, il
predetto articolo stabilisce tuttavia, in maniera chiara ed
esplicita, che "termini diversì possano essere stabili soltanto
"dalle leggi stesse" ("... salvo che le leggi stesse stabiliscano un
termine diverso").
La citata disposizione costituzionale, come precisato anche dal
Giudice costituzionale, disciplina pertanto "il momento della entrata
in vigore delle leggi, e più precisamente la vacatio legis, ponendo
la regola del termine di quindici giorni dalla loro pubblicazione e
mettendo la possibilità di eccezioni" (Corte cost., sentenza n. 71
del 1957).
3.2- Ciò posto, si ritiene che la Carta fondamentale., con la
norma in esame, abbia istituito uno stretto e inscindibile legame tra
una legge (o altro atto ad esso equiparato) ed il relativo termine di
entrata in vigore, tanto da escludere la possibilità che un atto
normativo possa incidere sui termini di vacatio legis riguardanti
altri e diversi atti normativi.
3.3.- Al periodo di vacatio legis, come noto, è invero
ricollegata la finalità di assicurare Ia conoscibilità della legge
da parte della collettività. Ma, in disparte tale finalità, allo
scadere del termine di vacatio legis è ancorato - cosa ben più
rilevante - un effetto proprio e tipico di ogni atto normativo e da
questo non dissociabile: l'inizio della sua efficacia, ossia
dell'attitudine ad "innovare" l'ordinamento giuridico, istituendo,
modificando o estinguendo obblighi, divieti, poteri o facoltà; un
profilo, quest'ultimo, cui risulta invero correlato, dal lato dei
destinatari, siano essi organi pubblici o privati cittadini, il
dovere di sua osservanza ed applicazione (v. art. 54 Cost.).
3.4.- L'attivazione del dovere di osservanza ed applicazione è
tuttavia collegato ad un ulteriore profilo: quello
dell'applicabilità della legge, ben potendo esistere leggi vigenti
(e dunque: efficaci) ma non ancora applicabili, per effetto di
disposizioni transitorie che, nel tempo, ne delimitano o dilazionano
l'applicabilità.
3.5.- Da questo punto di vista, appaiono allora chiare le ragioni
sottese alla disciplina in esame. Il profilo dell'efficacia di una
legge, ossia del momento a partire dal quale essa potrà iniziare a
produrre i suoi effetti giuridici, trova infatti una compiuta
regolamentazione nella Carta Costituzionale, nell'ambito della
previsione di cui all'art. 73, terzo comma, Cost., volta a
disciplinare la fase conclusiva del procedimento legislativo (cd.
integrativa dell'efficacia), che comprende la promulgazione, Ia
pubblicazione e l'entrata in vigore dell'atto.
Nell'ambito di tale disciplina procedimentale, ove per la vacatio
legis è fissata la regola del termine quindicinale, la Costituzione
- come visto - "autorizza il legislatore, nel suo potere
discrezionale, a disporre diversamente da quel termine" (Corte cost,
sentenza n. 170 del 1983). Ma un siffatto potere discrezionale,
consistente nella possibilità di stabilire un termine di entrata in
vigore diverso da quello fissato in via ordinaria dalla Carta
fondamentale, può essere legittimamente esercitato soltanto
nell'ambito del medesimo procedimento di formazione della legge cui
tale termine deve riferirsi.
3.6.- D'altra parte, sussistono evidenti similitudini tra
promulgazione e vacatio legis come una legge, anche se approvata a
maggioranza assoluta dalle Camere, non può infatti stabilire un
diverso termine di promulgazione che riguardi un'altra legge (v. art.
73 cpv. Cost.), così una legge non può stabilire o modificare il
termine di entrata in vigore di un'altra legge. Al riguardo, soccorre
infatti l'evidente simmetria tra quanto disposto al secondo comma
della citata disposizione ("... se le Camere ne dichiarano
l'urgenza... la legge è promulgata nel termine da essa stabilito.")
e quanto disposto al comma successivo ("... Le leggi... entrano in
vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicatone,
salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso.").
3.7.- L'art. 73, terzo comma, della Costituzione, dunque,
disponendo che "le leggi... entrano in vigore il quindicesimo giorno
successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stesse
stabiliscano un termine diverso", attribuisce carattere di
modificabilità al termine relativo all'entrata in vigore delle
leggi. Una modificabilità analoga, benchè non perfettamente
identica, a quella prevista per il termine di promulgazione dal
secondo comma della citata disposizione costituzionale, poichè non
essendo la variazione del termine di pubblicazione condizionata al
requisito della dichiarazione d'urgenza della legge, tale
modificabilità è piena e non limitata alle sole riduzioni, come
invece avviene per la promulgazione.
Ma al di là di tale limitata differenza, ciò che invece
accomuna la modiflcabilità del termine di pubblicazione alla
modificabilità del termine di entrata in vigore delle leggi è
l'ambito in cui i relativi poteri possono legittimamente svolgersi:
circoscritto alla sola legge formata nel procedimento in cui le
modifiche ai predetti termini vengono adottate.
3.8.- Il Costituente ha invero racchiuso, nell'ambito della
citata disposizione, l'intera disciplina procedimentale relativa alla
fase cd. integrativa dell'efficacia: che si apre con la promulgazione
di un testo di legge già approvato da parte delle due Camere e si
perfeziona con l'entrata in vigore della legge medesima. E ciò ha
fatto prevedendo termini e scandendo tempistiche ("... entro un
mese... subito dopo... entro il quindicesimo giorno..."), nonchè
ammettendo al contempo la possibilità di limitate deroghe, a
determinate condizioni ivi puntualmente descritte e stabilite.
L'uso dell'espressione "salvo che le leggi stesse stabiliscano un
termine diverso" da parte dell'art. 73 Cost., in luogo
dell'impersonale formula "salvo che sia altrimenti disposto" (propria
dell'art. 10 disp. prel. cod. civ. e, quindi, astrattamente
replicabile in identici termini), marca e segna, infatti, la mutata
finalità perseguita dal Costituente con l'elevazione a disciplina di
rango costituzionale della fase di entrata in vigore delle leggi: che
consiste nel porre la "regola del termine di quindici giorni dalla
loro pubblicazione e ammette[re] la possibilità di eccezionì (Corte
cost., sentenza n. 71 del 1957), non limitandosi però ad una
generica indicazione della astratta fonte abilitata ad operare
siffatte deroghe (intervento, questo, che sarebbe stato di per sè
solo superfluo), ma significativamente aggiungendo l'aggettivo
"stesse", così da riservare soltanto alla medesima legge la
possibilità di operare deroghe con riferimento al proprio termine di
vacatio legis e, quindi, alla propria suscettibilità e capacità di
produrre effetti giuridici.
3.9.- In definitiva, appartenendo la fase di entrata in vigore di
una legge al procedimento legislativo, avente disciplina e rilievo
costituzionale, non possono allora che confliggere con l'articolo 73,
terzo comma, della Costituzione interventi normativi terzi ed
esterni, volti ad incidere sulla fase integrativa dell'efficacia di
una legge, per contrasto con la disciplina costituzionalmente
prevista in materia e riassumibile nella seguente alternativa: o
trova applicazione il termine quindicinale disposto dal citato
articolo, oppure "la Carta costituzionale autorizza il legislatore,
nel suo potere discrezionale, a disporre diversamente da quel
termine" (Corte cost, sentenza n. 170 del 1983), ma soltanto ad opera
"della legge stessa" e, quindi, nell'ambito del medesimo procedimento
legislativo diretto a formare l'atto il cui termine di entrata in
vigore si vuole differenziare da quello ordinario.
3.10.- Nè può ammettersi che un atto normativo equiparato alla
legge ordinaria e adottato dal Governo stabilisca, su previa
delegazione delle Camere o in virtù di auto-assunzione provvisoria
di potestà legislativa, un diverso termine di entrata in vigore di
una legge ovvero di un altro e diverso atto normativo equiparato alla
legge ordinaria e già adottato dal Governo.
A sostegno di una simile conclusione interpretativa, milita
infatti il rilievo per cui - in un sistema costituzionale ove la
regola risiede nell'esercizio collettivo della funzione legislativa
ad opera delle due Camere (v. art. 70 Cost) e l'eccezione è invece
rappresentata dalla possibilità per il Governo di adottare atti
equiparati alla legge ordinaria (v. art. 77 Cost.) - quel che non è
consentito al Parlamento, a fortiori non sarà permesso al Governo.
D'altra parte, la piena equiparazione e fungibilità tra Iegge
ordinaria e atti aventi forza di legge è stata in più occasioni
affermata dalla stessa Corte costituzionale, che ha infatti
riconosciuto la "parificazione alle leggi formali degli atti aventi
forza di legge'", riconoscendo come questi ultimi siano pienamente
abilitati "a incidere validamente, al pari delle leggi, nelle materie
a queste riservate" (così Corte cost., sentenza n. 184 del 1974,
punto 5 del considerato in diritto; ma v. altresì Corte cost.,
sentenza n. 330 del 1996).
3.11.- Peraltro, giova sul punto precisare che altra è la
categoria delle cd. disposizioni transitorie, altro è il concetto di
"entrata in vigore di una legge": esclusivamente legato,
quest'ultimo, al periodo di vacatio legis ed espressamente
disciplinato dall'art. 73, terzo comma, della Costituzione, quale
specifica fase dell'iter di formazione di un atto legislativo.
Le cd. disposizioni transitorie, più in particolare, si
risolvono in norme mediante le quali è possibile operare il
differimento dell'applicabilità di una o più disposizioni,
appartenenti alla medesima o a diversa legge, ad un momento
successivo a quello della sua entrata in vigore. Esse, quindi,
implicano e presuppongono sempre l'entrata in vigore della legge, o
dell'atto alla stessa equiparato, su cui sono chiamate a spiegare la
propria incidenza, senza che ciò implichi, da parte delle stesse,
alcuna modifica al relativo procedimento di integrazione
dell'efficacia.
Siffatte disposizioni, allora, si limitano soltanto a
circoscrivere nel tempo, in forza della loro propria ed autonoma
vigenza, la concreta applicabilità di disposizioni, anch'esse già
per l'appunto vigenti, della legge ovvero dell'atto ad essa
equiparato che hanno ad oggetto.
Ne discende, pertanto, la radicale diversità - quanto a natura,
struttura e funzione - delle cd. disposizioni transitorie rispetto
alla categoria della vigenza, che rappresenta un segmento
procedimentale all'interno del pii ampio, ma pur sempre unitario,
procedimento di formazione degli atti legislativi, la cui disciplina
- come visto - gode di integrale e piena copertura costituzionale.
3.12.- Per meglio chiarire le differenze tra le citate categorie,
può essere utile richiamare, a titolo esemplificativo, la vicenda
intertemporale che ha riguardato il decreto legislativo 29 dicembre
2017, n. 216 (Disposizioni in materia di intercettazioni di
conversazioni o comunicazioni, in attuazione della
delega di cui all'articolo 1, commi 82, 83 e 84, lettere a), b), c),
d) ed e), della legge 23 giugno 2017, n. 103), emanato in data 29
dicembre 2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'11 gennaio
2018.
Non essendo previsto, in esso, un termine di vacatio legis
diverso da quello disciplinato in via ordinaria dall'art. 73, terzo
comma, della Costituzione, tale decreto è dunque entrato in vigore
il 26 gennaio 2018, ossia decorsi quindici giorni dalla sua
pubblicazione, per diretto effetto del citato disposto
costituzionale. Da questa data, dunque, può correttamente assumersi
come perfezionata la fase integrativa dell'efficacia di tale atto e,
così, definitivamente completato il suo procedimento di formazione.
3.13.- Ferma, quindi, l'entrata in vigore del d.lgs. 216/2017 a
far data dal 26 gennaio 2018, si sono tuttavia susseguiti, nel tempo,
diversi e distinti atti legislativi recanti specifiche disposizioni
transitorie, con cui è stata differita nel tempo l'applicabilità
dell'intera disciplina, in materia di intercettazioni di
conversazioni o comunicazioni, in esso prevista agli articoli 2, 3,
4, 5 e 7: si tratta, più in particolare, del decreto-legge 25 luglio
2018, n. 91, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, del decreto-legge
14 giugno 2019, n. 53, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 161 e,
da ultimo, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28.
3.14.- La vicenda sin qui esposta rende piena evidenza, ad avviso
del Tribunale, della diversità tra cd. disposizioni transitorie -
nella specie costituite da quelle via via previste con i numerosi
atti legislativi, alcuni dei quali adottati anche in via d'urgenza,
poc'anzi menzionati - e fase finale di formazione del citato decreto
delegato, costituita dalla sua entrata in vigore: perfezionatasi, in
assenza di espresse disposizioni stabilite nel corpo normativa dello
stesso d.lgs. 216/2017, per effetto diretto del disposto di cui
all'art. 73, comma terzo, della Costituzione, ossia decorsi quindici
giorni dalla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
Siffatta vicenda, in altri termini, si presta ad offrire una
chiara esemplificazione della differenza tra profilo dell'efficacia
di una legge, che si ricollega esclusivamente al decorso del periodo
di vacatio legis e profilo della sua applicabilità, che può
temporalmente coincidere con il momento in cui la legge diviene
vigente, oppure può da quest'ultimo discostarsi, per effetto di una
o più disposizioni transitorie, presenti nella stessa o in altra e
diversa legge,
3.15.- Ciò premesso, appare allora palese il contrasto con
l'art. 73, terzo comma, della Costituzione da parte dell'articolo 6
del decreto-legge 31 ottobre 2022, a 162. Come, infatti,
plasticamente emerge sin dal titolo del decreto-legge ("Misure
sergenti in materia di... entrata in vigore del decreto legislativo
10 ottobre 2022, a 150") e dalla stessa rubrica dell'articolo da
ultimo citato, tale disposizione prevede non già un'autonoma
disciplina transitoria o intertemporale, relativa all'intero decreto
delegato ovvero ad una o più disposizioni di quest'ultimo, ma
piuttosto un chiaro ed esplicita intervento di "modifica dell'entrata
in vigore del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150" (così la
rubrica).
Lo stesso testo dell'articolo 6, d'altra parte, non lascia adito
ad alcun dubbio di sorta, essendo espressamente previsto
l'inserimento, nel corpo del d.lgs. 150 del 2022, del seguente
articolo: "Art. 99-bis (Entrata in vigore). - 1. Il presente decreto
entra in vigore i130 dicembre 2022.»".
3.16.- Non sarà sfuggito, peraltro, come in aggiunta alla chiara
lettera della legge vi sia un ulteriore indice che conforta quanto
qui sostenuto, dato dall'interpretazione sistematica della
disposizione oggetto di censura e, più in particolare, dal rilievo
della sedes in cui, entro l'articolato del d.lgs. 150/2022, il
novello articolo 99-bis viene inserito: dopo l'ultimo articolo di
tale complesso normativo, ossia nel luogo destinato abitualmente ad
accogliere le disposizioni istituenti deroghe alla previsione
costituzionale dettata dall'articolo 73, terzo comma, della
Costituzione, in punto di entrata in vigore.
3.17.- Ma vi è di più. Ad escludere ogni possibile
interpretazione, quale mera disposizione transitoria "travestita"
sotto altro nome, dell'articolo in esame soccorrono proprio le stesse
relazioni, illustrativa e tecnica, al disegno di legge di conversione
del decreto-legge n. 162 del 31 ottobre 2022, presentato dal Governo
al Senato della Repubblica (Atto Senato n. 274), annunciato nella
seduta n. 5 del 3 novembre 2022 ed assegnato alla 2ª Commissione
permanente (Giustizia), in sede referente, in data 10 novembre 2022.
Tali relazioni, infatti, confermano entrambe, in maniera inequivoca,
la volontà del Governo di intervenire proprio sull'iter di
integrazione dell'efficacia, costituzionalmente presidiato, del
d.lgs. 150/2022, mediante auto-assunzione provvisoria e in via
d'urgenza di potestà legislativa.
Tanto si ricava, con estrema agilità, sia nella parte della
relazione tecnica ove può leggersi che "con l'articolo 6 si
interviene sull'entrata in vigore del decreto n. 150 del 2022,
stabilendone con l'inserimento dell'art. 99-bis, il differimento al
30 dicembre 2022", riferendosi all'iter di integrazione
dell'efficacia del ridetto d.lgs. come "viziat[o] dall'impellenza
determinata dall'immediatezza dell'entrata in vigore fissata al 1°
novembre 2022"; sia - e soprattutto - nella parte della relazione
illustrativa ove, sotto la chiara rubrica "Differimento dell'entrata
in vigore della riforma penale", si afferma esplicitamente che "la
scelta di un rinvio dell'entrata in vigore, piuttosto che di una
applicabilità o efficacia delle disposizioni è imposta dalla
necessita di assicurare la corretta e certa operatività anche delle
disposizioni transitorie contenute nel titolo VI del citato decreto
legislativo, che assumono proprio nell'entrata in vigore del decreto
il punto di riferimento per l'applicazione differenziata di vecchi e
nuovi istituti".
3.18.- Ed è proprio da quest'ultimo frammento della relazione
illustrativa che, con scarse possibilità di fraintendimento, si
ritraggono le maggiori conferme circa il senso e lo scopo
dell'intervento normativo in questione: che coincidono con la
dichiarata volontà, da parte del Governo, di interferire
direttamente sulla fase finale del procedimento di formazione del
d.lgs. 150/2022, relativa alla sua integrazione dell'efficacia,
mediante la previsione di un diverso termine di entrata in vigore
dello stesso, con forme e modalità che si pongono, però, in
stridente contrasto con il disposto di cui all'articolo 73, terzo
comma, della Costituzione.
3.19.- Conclusivamente, dall'esame del titolo del decreto-legge
adottato in data 31 ottobre 2022, nonchè della rubrica dell'articolo
6 in esso contenuto, in uno con i testi di tale articolo e delle
relazioni illustrativa e tecnica che ne accompagnano il disegno di
legge di conversione in legge, sì ricava che il Governo,
auto-assumendo - e così esercitando - potestà legislativa in via
d'urgenza, abbia interferito nella fase finale di formazione del
decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, relativa alla sua
entrata in vigore, in tal modo contravvenendo a quanto previsto
dall'articolo 73, terzo comma, della Costituzione.
4. Sul contrasto con l'articolo 77, secondo comma, della
Costituzione.
4.1.- Oltre al sopra esposto contrasto con l'articolo 73, terzo
comma, della Costituzione, vi è poi un ulteriore vizio formale di
cui, ad avviso del Tribunale, è affetta la disposizione qui oggetto
di censura, che consiste nella manifesta violazione dell'art. 77,
secondo comma, della Costituzione.
Si tratta, più in particolare, della palese carenza di quei
presupposti di straordinaria necessità e urgenza che, secondo il
Giudice delle leggi, delimitano "l'ambito della possibilità
applicative costituzionalmente previste" della decretazione d'urgenza
(così. Corte cost., sentenza n. 29 del 1995, in un noto obiter
dictum" al punto 2 del considerato in diritto); ambito, quindi, fuori
dal quale non può legittimamente procedersi, da parte del Governo,
all'adozione di provvedimenti provvisori con forza di legge.
4.2.- L'esercizio del potere di decretazione d'urgenza, da parte
del Governo, è infatti circoscritto e presidiato, nel nostro sistema
costituzionale, dai "ristretti limiti tracciati dal secondo e terzo
comma dell'art. 77 Costa, concepiti dal legislatore costituente per
interventi specifici e puntuali; resi necessari e improcrastinabill
dall'insorgere di «casi straordinari di necessità e d'urgenza)"
(Corte cost., sentenza n. 220 del 2013, punto 12.1 del considerato in
diritto).
La preesistenza di una situazione di fatto comportante la
necessità e urgenza di provvedere, mediante lo strumento eccezionale
della decretazione d'urgenza, costituisce allora "un requisito di
valida costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che
l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura... un
vizio di legittimità costituzionale del decreto leggè (così sempre
Corte cost., sentenza n. 29 del 1995, ivi).
4.3.- Nè la decretazione d'urgenza può essere intesa, per il
Governo, quale surrogato dell'iniziativa legislativa ordinaria,
ovvero quale impropria tecnica di co-legislazione e co-decisione tra
Governo e Parlamento. L'unica configurazione dello strumento
decretizio coerente con Ia Carta Costituzionale, e quindi compatibile
con la complessiva forma di governo dalla stessa disegnata, è
infatti quella che ne limita la competenza - individuandone con ciò
i requisiti di validità formale - alla sola necessità di provvedere
a fronte di vicende straordinarie, ossia non prevedibili ex ante.
Ciò che è straordinario, infatti, per definizione non è mai
prevedibile ex ante, mentre quel che è prevedibile ex ante,
all'inverso, non è mai straordinario, rappresentando piuttosto la
precondizione affinchè il decis ore politico proceda ad adottare -
nel tempo, per tempo e secondo iter prestabiliti, programmati e
pianificati- una o più misure normative che come tali, essendone ex
ante prevedibile la relativa "necessita'", non possono allora
ricadere nell'alveo dei "casi straordinari di necessità e di
urgenza" di cui all'articolo 77, secondo comma, della Costituzione.
4.4.- Quel che è prevedibile ex ante, in altri termini, può e
quindi deve rientrare non già nei ristretti e angusti tempi della
decretazione urgente, ma in ben più ampi e dilatati spazi, tali da
consentire una meditata ponderazione di tutti gli interessi in gioco.
Spazi che, ove si vetta in materia penale, la Carta fondamentale
affida e riserva al Parlamento, cui spetta "il monopolio della
competenza penale", quale "organo [...] che vede riunito, attraverso
i suoi rappresentanti, tutto il popolo sovrano" (così Corte cost.,
sentenza n. 487 del 1989, punto 3 del considerato in diritto),
nonchè "massima espressione della rappresentanza politica" e sede in
cui la meditata ponderazione si concreta nel "preventivo confronto
dialettico tra tutte le forze politiche, incluse quelle di minoranza,
e, sia pure indirettamente, con la pubblica opinione" (in questi
termini, Corte cost., sentenza n. 230 del 2012, punto 7 del
considerato in diritto).
4.5.- È ben vero - secondo quanto riconosciuto dal Giudice
costituzionale - che "non si può affermare, in linea di principio,
che i decreti-legge non possano toccare fattispecie e sanzioni
penali, pena l'introduzione di un ulteriore limite "al contenuto dei
decreti-legge, non previsto dall'art. 77 della Costituzione e che non
può essere desunto dal principio di riserva di legge in materia
penale (art. 25 della Costituzione)" (così Corte cost., sentenza n.
330 del 1996, punto 3.1. del considerato in diritto). Ma è del pari
vero che, sempre seguendo le indicazioni della Consulta, siffatta
riserva di legge in materia penale, in astratto osservata anche da
atti aventi forza di lei e, richiede comunque un rispetto
espressamente qualificato dalla Consulta come "rigoroso ... dei
presupposti costituzionali ad essi inerenti" (così sempre Corte
cost., sentenza n. 330 del 1996, ivi).
4.6.- Soltanto la necessità di "provvedere rispetto
all'imprevedibile", in definitiva, rappresenta il legittimo ambito in
cui il decreto-legge, in virtù della sua natura provvedimentale e
secondo quanto richiesto dall'art. 77 cpv. Cost., è dunque abilitato
ad operare, pena la trasformazione della decretazione d'urgenza in
decretazione governativa tout court, libera nei presupposti e nelle
condizioni legittimanti, con conseguente indebita intromissione del
Governo in un ambito, qual è la funzione legislativa, dalla
Costituzione devoluto e riservato, in via esclusiva, al solo
Parlamento.
4.7.- Collegato alla sua natura provvedimentale è, poi, il
requisito dell'omogeneità del decreto-legge, che deve
necessariamente sussistere "sin dalla sua origine, poichè
l'inserimento di norme eterogenee quanto all'oggetto o alla finalità
del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione
fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed `i provvedimenti
provvisori confina di leggè; di cui alla norma costituzionale
citata» (così Corte cost., sentenza n. 8 del 2022, punto 6.1. del
considerato in diritto).
4.8.- 11 riscontro del vizio da evidente mancanza dei presupposti
costituzionali di straordinaria necessità e urgenza passa, allora,
innanzitutto da una verifica cicca il difetto di omogeneità del
decreto-legge.
L'inserimento .di norme eterogenee in un unico decreto-legge,
infatti, lascia intendere che quest'ultimo, ben più che un
necessitato mezzo adoperato per far fronte ad imprevedibili e perciò
straordinarie situazioni di necessità e urgenza, rappresenti
piuttosto uno strumento utilizzato dal Governo per disciplinare
situazioni prevedibili e - in ipotesi - financo già ampiamente
previste, mediante misure normative la cui adozione, per il grado e
livello dalle stesse ricoperto nella gerarchia delle fonti, è
demandata e attribuita, da parte della Costituzione, al solo
Parlamento.
4.9.- Verificata la presenza di norme eterogenee quanto
all'oggetto o alla finalità del decreto, occorrerà ancora valutare
se il decreto-legge e, "ancorchè articolato e dffirenziato al
proprio interno, appa[ia] fornito di una sua intrinseca coerenzd'
(così Corte cost., sentenza n. 244 del 2016, punto 3.2.2. del
considerato in diritto), .itraibile "o dal punto di vista oggettivo e
materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico" (così
sempre Corte cost., sentenza n. 8 del 2022, ivi).
In presenza di decreti-legge cd. omnibus o ad oggetto plurimo -
che contengono, cioè, disposizioni vertenti su più oggetti o
materie e che sono quindi destinati a regolare ambiti e settori
diversi - l'urgente necessità del provvedere, più in particolare,
potrà ricavarsi "o dalla natura unitaria delle fattispecie
disciplinate, ovvero dall'intento di fronteggiare una situazione
straordinaria complessa e variegata, che richiede interventi
oggettivamente eterogenei, in quanto afferenti a materie diverse, ma
indirizzati tutti all'unico scopo di approntare urgentemente rimedi a
tale situazione" (così ancora Corte cost., sentenza n. 8 del 2022,
ivi).
4.10.- Secondo l'orientamento del Giudice costituzionale,
peraltro, lo scrutinio di conformità a Costituzione del
decreto-legge, in tali casi, si concentra e risiede
nell'individuazione della matrice unitaria del provvedimento
decretizio, corrispondente all'unitaria finalizzazione delle norme in
esso raccolte e, quindi, alla complessiva ragione giustificativa
dello stesso ovvero alla "ratio dominante l'intervento normativo
d'urgenza" (così sempre Corte cost., sentenza n. 8 del 2022, ivi).
Il difetto di una matrice unitaria, in grado di raccordare le
eterogenee norme contenute all'interno di un medesimo decreto-legge,
rappresenta allora l'inequivoco segno dell'evidente carenza dei
presupposti di straordinaria necessità e urgenza di ciascuna delle
norme raccolte nel medesimo; ove sia invece rinvenibile una ratio
dominante l'intervento normativo d'urgenza, potrà dirsi adottata in
evidente carenza dei presupposti di straordinaria necessità e
urgenza quella disposizione che risulti incongrua e non pertinente
con la ratio giustificativa dell'intero decreto-legge, tanto da farla
apparire "come 'totalmente estranea'» o addirittura «intrusa»,
analogamente a quanto avviene con riguardo alle norme aggiunte dalla
legge di conversione" (così Corte cost., sentenza n. 213 del 2021,
punto 9.1. del considerato in diritto).
4.11.- In ipotesi di decreto-legge ad oggetto plurimo,
conclusivamente, si pongono in contrasto con l'articolo 77, secondo
comma, della Costituzione - e devono pertanto ritenersi illegittime -
le disposizioni che si collocano ai di fuori del ristretto perimetro
che circoscrive l'urgente necessità del provvedere, definito in base
alla ragione giustificativa dell'intero decreto e alla sua
complessiva ratio ed unitaria finalità.
4.12.- II potere di normazione primaria, in definitiva, trova una
puntuale e precisa ripartizione tra organo Esecutivo e organo
Legislativo in base alla regola dell'urgente necessità del
provvedere, scolpita dall'articolo 77, secondo comma, della
Costituzione; ove si scavalchi e oltrepassi tale precetto
fondamentale si produce e determina, pertanto, un'inammissibile
alterazione della forma di governo disegnata dalla Carta
costituzionale.
4.13.- Da ultimo, vertendo la questione qui proposta su una
disposizione incidente nella materia penale (producendo, peraltro,
effetti ultrattivi in malam partem: sul punto, v. più diffusamente
paragrafo 5), è utile precisare come la "verifica sull'esercizio da
parte del Governo della funzione legislativa"
- sia esso avvenuto su delegazione delle Camere oppure in via
d'urgenza, come nel caso di specie
- costituisce un fondamentale "strumento di garanzia del rispetto
del principio della riserva di legge in materia penale, sancito
dall'art. 25, secondo comma, Cost.' (così Corte cost., sentenza n. 5
del 2014, punto 5.2. del considerato in diritto), siffatta riserva
venendo sì "osservata anche da atti aventi forza di legge", ma
"purchè nel rigoroso rispetto dei presupposti costituzionali ad essi
inermi?' (così Corte cost., sentenza n. 330 del 1996, punto 3.1. del
considerato in diritto).
4.14.- Tanto premesso, non può allora che ritenersi
manifestamente carente, nel disposto di cui all'articolo 6 del
decreto-legge 162 del 2022, quell'urgente necessità di provvedere
che, unica e sola, può legittimare l'esercizio della funzione
legislativa da parte del Governo, in deroga all'ordinario disegno
costituzionale, che la vuole riservata e attribuita soltanto al
Parlamento. A riprova di ciò, infatti, emergono tanto la palese
eterogeneità delle norme raccolte nel decreto-legge 31 ottobre 2022,
n. 162, quanto - e soprattutto - l'assoluta impossibilità di
individuare una complessiva ratio ed un'unitaria finalità
dell'intero provvedimento decretizio, che sia in grado di abbracciare
tutte le eterogenee norme in esso raccolte, tra le stesse non
ravvisandosi alcuna coerenza, nè dal punto di vista
oggettivo-materiale, nè dal punto di vista finalistico-funzionale.
4.15.- Si deve, in proposito, rilevare come il detreto-legge 31
ottobre 2022, n. 162 abbia in effetti accorpato, al proprio interno,
una pluralità di norme tra loro ictu oculi manifestamente
eterogenee, anzitutto dal punto di vista oggettivo-materiale.
4.15.1.- Il provvedimento in esame, infatti, nell'arco di soli
sette articoli interviene con quattro distinti interventi in due
ambiti e settori tra loro affatto distanti ossia nelle materie
"ordinamento penale" (v. articoli 1, 2, 3, 4, 5 e 6) e "profilassi
internazionale/ tutela della salute/protezione civile" (v. articolo
7), per riprendere la tipologia classificatoria operata dalla
Costituzione all'articolo 117, secondo comma, lettere l) e q),
nonchè terzo comma (ricadendo, peraltro, le misure adottate per far
fronte ad un'emergenza sanitaria in materia connotata dall'avocazione
in sussidiarietà allo Stato di funzioni amministrative e
legislative, attesi i preminenti aspetti di profilassi internazionale
alle stesse ricollegati; così Tar Calabria, sentenza n. 841 del 9
maggio 2020, punto 18.2).
4.15.2- Quanto al profilo oggettivo-materiale, pertanto, non vi
è dubbio alcuno che l'intervento normativo in questione non sia
affatto riconducibile ad una matrice unitaria: altro è infatti
intervenire in materia di profilassi sanitaria, di emergenza
pandemica e di tutela della salute pubblica, altro è invece
provvedere in materia penale, incidendo così sui fondamentali
diritti di libertà delle persone.
4.16.- D'altra parte, nel citato decreto-legge si possono poi
riscontrare, in maniera piuttosto agevole, direttrici e linee
d'intervento non soltanto tra loro eterogenee, ma per certi versi
financo opposte e divergenti (v. più in particolare infra, punto
4.19. del presente paragrafo), così ulteriormente approfondendosi,
anche da punto di vista teleologico finalistico, la già ampia
distanza riscontrabile dal punto di vista oggettivo-materiale tra le
varie norme inscritte nei citato provvedimento.
4.16.1. - Da un lato, infatti, vi sono articoli che non
introducono nuove discipline, ma si limitano piuttosto a disporre la
cessazione degli effetti di disposizioni appartenenti a diversi atti
legislativi già vigenti oppure ad impedire l'entrata in vigore di un
atto legislativo già formato, ma tuttavia ancora in attesa di
completare il relativo iter d'integrazione dell'efficacia.
Appartengono a questa prima categoria, per un verso, le misure
disposte con l'articolo 7 del citato decreto, che determinano
l'anticipata cessazione degli effetti di alcune di misure in materia
di profilassi sanitaria (quali l'obbligo di vaccinazione anti
SARS-CoV-2 per gli esercenti professioni sanitarie), introdotte il 1°
aprile 2021 con la finalità di garantite adeguate condizioni di
sicurezza nell'erogazione delle prestazioni di cura e assistenza
dagli svolte da parte degli esercenti medesimi e degli operatori di
interesse sanitario che svolgano la loro attività nelle strutture
pubbliche, private o in studi professionali; per altro verso, la
misura disposta con l'articolo 6 qui censurato, che stabilisce un
(nuovo) termine di entrata in vigore di una complessa,
particolarmente ampia, articolata ed organica riforma della giustizia
penale, qual è quella inscritta nel d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150.
4.16.2.- Dall'altro lato, invece, vi sono articoli che
introducono nuove discipline, anche piuttosto articolate e
dettagliate.
Appartengono a questa seconda categoria, per un verso, gli
articoli da 1 a 4 del citato decreto, con cui si predispone una
dettagliata disciplina in materia di reati cd. ostativi, allargando
il perimetro dell'ostatività (v. l'articolo 4, lettera a, numero 1)
e al contempo definendo i presupposti per l'ammissione ai benefici
penitenziari esterni (dal permesso premio alla liberazione
condizionale), in assenza di collaborazione; per altra verso,
l'articolo 5, con il quale si estende l'area del penalmente
rilevante, mediante l'istituzione di una nuova figura di reato che,
sotto minaccia di reclusione da tre a sei anni, proibisce le riunioni
organizzate ("raduni'), cui partecipi un numero di persone non
inferiore a cinquanta, connotate da condotte di invasione o ingresso
in terreni ed edifici pubblici o privati e alle quali siano
ricollegati, disgiuntamente, rischi per l'ordine pubblico,
l'incolumità pubblica o la salute pubblica (aspetto, quest'ultimo,
cui peraltro si appunta quel maggior disvalore tradotto nella
previsione di un minimo edittale di pena pari al triplo, rispetto
alla vicina ipotesi di cui all'articolo 633 del codice penale, e di
un massimo pari al doppio); e con il quale si prevede
l'applicabilità della misura della sorveglianza speciale di pubblica
sicurezza nei confronti di quanti siano indiziati della nuova figura
di reato.
4.17.- Sotto altro aspetto, è facile rilevare, ancora, come nel
citato decreto si fronteggino misure tipologicamente assai distanti
le une rispetto alle altre: tre dei quattro interventi normativi in
esso previsti - quali l'introduzione di un nuovo delitto, la
disciplina dei benefici penitenziari in materia di ergastolo ostativo
e l'anticipata cessazione dell'obbligo vaccinale per gli esercenti
professioni sanitarie - sono infatti di natura apertamente
strutturale e/o definitiva; mentre il quatto ed ultimo intervento -
l'introduzione di un (nuovo) termine per l'entrata in vigore del
d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 - assume natura dichiaratamente
temporanea.
4.18.- Ma la palese eterogeneità delle norme incluse nel
decreto-legge in esame si coglie, soprattutto, dal punto di vista
finalistico-funzionale, in nessun caso potendosi sostenere che i
quattro interventi normativi sopra già enumerati siano riconducibili
ad un'unica "traiettoria finalistica portante" (così Corte cost.,
sentenza n. 8 del 2022, punto 6.2. del considerato in diritto), nè
che gli stessi possano ritenersi in rapporto, tra loro, di congruenza
funzionale.
In altri termini, nel citato provvedimento provvisorio con forza
di legge non è dato rinvenire alcuna unitaria finalizzazione delle
eterogenee norme in esso raccolte, nè può individuarsi una vera e
propria omogeneità di scopo, così risultandone l'adozione, da parte
del Governo, costituzionalmente illegittima.
4.18.1- I quattro indicati interventi normativi, innanzitutto,
non appaiono infatti tra loro legati dall'unitario intento di
fronteggiare un'unica situazione straordinariamente complessa e
variegata, nè possono dirsi indirizzati all'unico scopo di
approntare urgentemente rimedi per far fronte a siffatta, unitaria
situazione. Di contro, proprio dall'esame del preambolo del
decreto-legge, nonchè delle relazioni tecnica e illustrativa di
accompagnamento al relativo d.d.l. di conversione in legge, si trae
la convinzione che siffatti interventi siano privi, tra loro, di
qualsiasi legame finalistico e teleologico, tanto da essere ognuno di
essi assistito da una propria, autonoma e sempre diversa ratio
giustificativa, ciascuna delle quali non appare in alcun modo
conciliabile o compatibile con le altre.
4.18.2.- Già il preambolo del citato decreto-legge fornisce, in
questo senso, chiare ed esplicite indicazioni, là dove prevede
diverse e tra loro concettualmente distinte ragioni giustificative,
ciascuna indicata come fondamento dell'urgente necessità di
provvedere rispetto ai quattro, già citati, interventi normativi con
esso disposti.
In relazione all'intervento in materia di ergastolo ostativo, e
di connessa disciplina dei benefici penitenziari esterni, si evocano
infatti i "moniti rivolti dalla Corte costituzionale al legislatore
per l'adozione di una nuova regolamentazione dell'istituto alfine di
ricondurla a conformità con la Costituzione" e, soprattutto,
"l'imminenza della data dell'8 novembre 2022, fissata dalla Corte
costituzionale per adottare la propria decisione in assenza di un
intervento del legislatore".
Circa il differimento dell'entrata in vigore dell'intero d.lgs.
10 ottobre 2022 n. 150, si invoca invece la necessità di "consentire
una più razionale programmazione degli interventi organizzativi di
supporto alla riforma".
A fronte dell'intervento volto ad ampliare l'area del penalmente
proibito, mediante l'introduzione di una nuova figura di delitto,
peraltro affiancata da una misura di prevenzione speciale, si adduce
poi la necessità di "preven[ire] e contrast[are] [i]l fenomeno dei
raduni dai quali possa derivare un pericolo per l'ordine pubblico o
la pubblica incolumità o la salute pubblica".
Da ultimo, riguardo l'intervento in materia di anticipata
cessazione degli effetti di alcune misure in materia di profilassi
sanitaria, quali l'obbligo di vaccinazione anti SARS-CoV-2 per gli
esercenti professioni sanitarie, si avanzano le necessità. di "far
fronte alla preoccupante carenza degli esercenti le professioni
sanitarie... mediante il reintegro del personale sanitario
nell'esercizio delle relative funzioni" e, ad un tempo, di "riavviare
un progressivo ritorno alla normalità nell'attuale fase post
pandemica"
4.18.3.- Le ragioni giustificative di ciascuno dei predetti
interventi, rese ben evidenti da parte del legislatore governativo
nel preambolo del decreto-legge, sono all'evidenza tra loro tutte
distanti, dal punto di vista finalistico e funzionale.
Con esse, infatti, si spazia dalla necessità di reintegrare il
personale medico nelle strutture ospedaliere, all'obiettivo di
prevenire e reprimere le riunioni organizzate ("raduni') ritenute
pericolose per l'ordine pubblico, la pubblica incolumità o la salute
pubblica, perseguito tramite l'introduzione di un'apposita figura di
reato, in uno con la prevista applicazione di misure di prevenzione,
per coloro che di tale reato siano indiziati; dalla necessità di
approntare interventi organizzativi di supporto alla riforma della
giustizia penale, a quella di impedire pronunce
d'incostituzionalità, già peraltro accertata da parte della Corte
costituzionale con l'ordinanza n. 97 del 2021, in materia di
ergastolo ostativo.
4.18.4.- Nè l'utilizzazione dello strumento decretizio, come in
più occasioni confermato dallo stesso Giudice costituzionale, può
essere certo sostenuta "dall'apodittica enunciazione dell'esistenza
delle ragioni di necessità e di urgenza" nel relativo preambolo
(così Corte cost., sentenza n. 171 del 2007, punto 6 del considerato
in diritto) ovvero dalla mera ed "apodittica enunciazione della
sussistenza dei richiamati presupposti" (così Corte Cost., sentenza
n. 128 del 2008, punto 8.2 del considerato in diritto), così come
essa non può parimenti "esaurirsi nella eventuale constatazione
della ragionevolezza della disciplina" (così Corte cost., sentenza
n. 128 del 2008, ivi).
Di talchè, sotto tale profilo, Le predette, singole e sempre
diverse ragioni giustificative, evocate in relazione ad ognuno dei
quattro interventi normativi più volte enumerati, non sono di per se
stesse in grado di fondare, ciascuna con riferimento al relativo
intervento, la legittimità costituzionale degli stessi, stante la
carente assenza di un'unitaria matrice che tutti li leghi e raccolga,
onde così comprovate l'effettiva sussistenza dell'urgente necessità
di provvedere mediante decreto-legge.
4.18.5.- È chiaro, allora, come già nella stessa mens legis non
si riscontri affatto quella reductio ad unum di una pluralità di
distinti interventi, intesi come nel loro complesso volti a
fronteggiare un'unica situazione connotata dal carattere della
straordinarietà e, per tale motivo, in grado di legittimare
l'urgente necessità, da parte del Governo, di provvedere mediante un
atto equiparato alla legge, in deroga all'ordinario disegno
costituzionale.
Non v'è infatti nessun collegamento funzionale, neppure labile o
remoto, tra una misura qual è quella che dispone, per gli esercenti
professioni sanitarie, l'anticipata cessazione dell'obbligo di
vaccinazione anti SARS-CoV-2 e un'altra che statuisce il differimento
dell'entrata in vigore di un'articolata ed organica riforma della
giustizia penale; così come non v'è nessun apprezzabile nesso
finalistico tra una misura volta ad istituire un nuovo reato e
un'altra diretta ad introdurre una disciplina in materia di benefici
penitenziari concedibili a persone ristrette o internate per reati
cd. ostativi, se non quello rappresentato dalla comune appartenenza
di tali interventi all'identica materia "penal-punitiva", come tale
tuttavia assolutamente inidonea ad istituire quella finalistica e
funzionale reductio ad unum, di cui si è più volte trattato.
4.18.6.- La lettura delle relazioni tecnica e illustrativa che
accompagnano il d.d.l. di conversione in legge del d.l. 162/2022,
d'altro canto, conferma e conforta in via integrale quanto sin qui
esposto ed argomentato, in punto di eterogenea frammentarietà delle
rationes fondanti i singoli interventi, normativi e
all'impossibilità di ricondurli ad unità.
La ratio dell'intervento in materia di ergastolo ostativo, ad
esempio, viene individuata dal Governo nella necessità di "adempiere
al monito della Corte costituzionale". Un monito che tuttavia la
Corte costituzionale, per ben due volte, aveva espressamente
riservato e rivolto al solo "Parlamento": dapprima con l'ordinanza n.
97 del 2021, con cui sono stati disposti "il rinvio del giudizio in
corso" e la fissazione di "una nuova discussione delle questioni di
legittimità costituzionale in esame all'udienza del 10 maggio 2022,
dando al Parlamento un congruo tempo per affrontare la materia" (v.
punto 11 del considerato in diritto); poi con l'ordinanza n. 122 del
2022, con cui è stato disposto "un ulteriore rinvio dell'udienza per
consentire al Parlamento di completare i propri lavorì, relativi
all'iter del disegno di legge C. 1951-A, in materia di "divieto di
concessione dei benefici penitenziari nei confronti dei detenuti o
internati che non collaborano con la giustizia", a quella data (il 13
maggio 2022) all'esame della 2ª Commissione permanente del Senato
(Giustizia), a seguito della già intervenuta approvazione da parte
della Camera dei Deputati. Decorso inutilmente il periodo di tempo
assegnato al Parlamento dal Giudice delle leggi, pari a ben
cinquecentosessantaquattro giorni, il Governo è stato tuttavia
dell'avviso, pur a fronte delle chiare indicazioni fornite dalla
Consulta, di ritenere che "solo un intervento di urgenza p[otesse]
cui consentire di adempiere al monito della Corte", atteso
l'imminente approssimarsi dell'udienza pubblica dell'8 novembre 2022,
in cui la Corte costituzionale avrebbe dato seguito alla già
accertata incostituzionalità dell'ergastolo ostativo (v. ordinanza
n. 97 del 2021), in quella sede procedendo a rimuovere concretamente
dall'ordinamento quel che con esso era già stato dichiarato essere
non compatibile.
All'introduzione della nuova figura di reato "in materia di
occupazioni abusive e organizzazione di raduni illegali" è invece
ricollegata la diversa finalità di "introdurre alcune misure volte a
rafforzare il sistema di prevenzione e contrasto del fenomeno dei
grandi raduni musicali, organizzati clandestinamente (Cd. rave
party)".
L'urgente necessità di "garantire l'effettività del diritto
alla salute sancito dall'articolo 32 della Costituzione", mediante
"il reintegro del personale sanitario nell'esercizio delle relative
funzionì e in tal modo "contrastare la grave carenza di personale
sanitario che si registra sul territorio" è invece l'ancora
differente giustificazione che il Governo evoca a base della scelta
di anticipare, per gli esercenti professioni sanitarie, la cessazione
dell'obbligo di vaccinazione anzi SARS-CoV-2.
Il "differimento dell'entrata in vigore della riforma penale" di
cui al d.lgs. 150/2022 trova, da ultimo, la sua ratio giustificativa,
ulteriormente distinta e diversa dalle altre, nella "riscontrata
necessità di approntare misure attuatine adeguate a garantire un
ottimale impatto della riforma sull'organizzazione degli uffici"
4.18.7.- Anche l'epigrafe del decreto-legge, d'altra parte, là
dove reca l'intestazione "Misure urgenti in materia di divieto di
concessione dei benefici penitenziari nei confronti dà detenuti o
internati che non collaborano con la giustizia, nonchè in materia di
entrata in vigore del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, di
obblighi di vaccinazione anti SARS-COV-2 e di prevenzione e contrasto
dei raduni illegalì, contribuisce poi a restituire, plasticamente,
il quadro di tale frammentata pluralità di, interventi, che non
trovano alcuno scopo in grado di accomunarli tutti, nè una comune
natio che li possa avere ispirati.
Sotto il profilo teleologico-funzionale, non è infatti possibile
conciliare un intervento volto a far cessare anticipatamente, per gli
esercenti sanitari, l'obbligo di vaccinazione arti SARS-CoV-2, con
uno diretto invece a proibire e reprimere, sotto minaccia penale, le
riunioni organizzate ("raduni") partecipate da un rilevante numero di
persone e giudicate pericolose per l'ordine pubblico o la sicurezza
pubblica; l'uno, infatti, è dichiaratamente volto a tutelare il
diritto alla salute e, più in generale, deve essere coerentemente
inscritto all'interno della più ampia e vasta area di interventi -
per vero tuttavia assenti nel testo del decreto-legge 162/2022 - in
materia di gestione e fronteggiamento di un'emergenza sanitaria
connessa a malattie infettive e diffusive; l'altro, invece, nulla ha
a che vedere con la gestione dell'emergenza sanitaria ma è,
piuttosto, espressione e frutto di autonome valutazioni in materia di
politica criminale, come tali irriducibili ad unità funzionale con
la materia degli obblighi vaccinali.
4.19.- A partire dal testo del provvedimento e dall'esame delle
relazioni tecnica e illustrativa che ne accompagnano il d.d.l. di
conversione in legge, ad avviso del Tribunale è inoltre possibile
cogliere una netta cesura e divergenza tra interventi che ampliano ed
estendono la sfera giuridica di alcune classi di persone, quali gli
esercenti professioni sanitarie, eliminando obblighi sugli stessi
già gravanti (v. obbligo di effettuare la vaccinazione anti
SARS-CoV-2), ed interventi che invece più o meno direttamente
comprimono e restringono la sfera giuridica di altre classi di
persone, introducendo nuovi divieti e proibizioni (quali quelli
implicati dalla nuova fattispecie di cui all'articolo 434-bis cod.
pen.), ovvero precludendo l'espansione di una sfera già ristretta,
pur se già prevista, quale effetto di altre disposizioni normative,
di cui si inibisce infatti l'entrata in vigore.
4.20.- È, quest'ultimo, proprio il caso dell'articolo 6 qui
oggetto di censura, che stabilendo un (nuovo) termine di entrata
all'intero d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150, impedisce alle numerose
norme penali più favorevoli in esso contenute di spiegare la loro
efficacia in mitius sin dal 1° novembre 2022.
In proposito, non pare peraltro potersi assumere come evento
straordinario, come tale imprevedibile, l'entrata in vigore al 1°
novembre 2022 del d.lgs. 10 ottobre 2022 n. 150.
4.21.- Nè è d'altro canto possibile includere, nell'alveo delle
possibilità applicative della decretazione d'urgenza, fatti quali
gli intervenuti mutamenti nella composizione personale dell'organo
Esecutivo o nell'indirizzo politico espresso da quest'ultimo, che
come tali esulano del tutto dal requisito dell'urgente necessità del
provvedere, dovendo lo strumento decretizio restare pur sempre
ancorato alla sola urgente necessità di fronteggiare una situazione
imprevedibile e, come tale, straordinaria.
Da questo punto di vista, è forse utile rammentare come il pur
"largo margine di elasticita'" che - secondo il costante orientamento
del Giudice costituzionale (v. sentenze n. 8 del 2022, 5 del 2018, n.
93 del 2011 e n. 171 del 2007) - connota l'espressione usata
dall'articolo 77 della Costituzione "per indicare i presupposti della
decretazione d'urgenza, onde consentire al Governo di apprezzare la
loro esistenza con riguardo a una pluralità di situazioni per le
quali non sono configurabili rigidi parametrì (così Corte cost.,
sentenza n. 8 del 2022, punto 6.1 del considerato in diritto), deve
pur sempre e comunque ruotare intorno alla "straordinarietà del
caso", cui infatti si ricollega "la necessità di dettare con urgenza
una disciplina in proposito", che "può essere dovuta ad una
pluralità di situazioni (eventi naturali, comportamenti umani e
anche atti e provvedimenti di pubblici poteri) in relazione alle
quali non sono configurabili rigidi parametri, valevoli per ogni
ipotesì (così. Corte cost., sentenza n. 171 del 2007, punto 4 del
considerato in diritto).
Ciò posto, è allora chiaro come il pur largo margine di
elasticità riconosciuto al Governo nell'individuare le situazioni
che impongono, in funzione della straordinarietà del caso che alle
stesse si lega, l'urgente necessità di provvedere, non possa
dilatarsi a tal punto da farvi rientrare eventuali mutamenti
nell'indirizzo politico espresso dall' organo Esecutivo (su cui v.
art. 95 Cost.), pena un'inammissibile alterazione della forma di
governo disegnata dalla Carta costituzionale, che attribuisce e
riserva esclusivamente al Parlamento la funzione legislativa.
4.22.- Conclusivamente, l'esame del testo del decreto-legge
adottato in data 31 ottobre 2022, nonchè degli articoli in esso
contenuti, in uno con le relazioni illustrativa e tecnica che ne
accompagnano il disegno di legge di conversione in legge, conforta e
conferma la presenza di norme a tal punto tra loro eterogenee, quanto
ad oggetto e finalità, da non potersi ricavare una finalizzazione
unitaria delle stesse, nè una complessiva ratio che giustifichi Ia
valutazione fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere, così
risultando violata Ia previsione di cui all'articolo 77, secondo
comma, della Costituzione.
5. Sul contrasto con gli articoli 3 e 117, primo commi, della
Costituzione.
5.1.- La disposizione normativa qui censurata, da ultimo, non
appare neppure in grado di superare il vaglio di ragionevolezza
intrinseca imposto dall'articolo 3 della Costituzione, non
rinvenendosi alcuna sufficiente ragione giustificativa nella
necessità di stabilire, peraltro in via d'urgenza, un (nuovo)
termine di vacatio legis relativo all'intero d.lgs. 10 ottobre 2022
n. 150, che tra i suoi effetti annoveri quello di impedire
l'applicazione, sin dal 1° novembre 2022, delle modifiche più
favorevoli al reo previste dal decreto da ultimo citato, in tal modo
consentendo un'ultrattiva applicazione in malem partem della
precedente disciplina.
5.2.- Sotto tale profilo, deve evidenziarsi che il principio di
non ultrattività delle norme penali più s favorevoli, pur non
avendo la stessa tutela costituzionale accordata al principio di
irretroattività delle norme incriminatrici meno severe, non è
affatto privo di copertura costituzionale. Esso, infatti, non può
che mutuare le basi e i fondamenti costituzionali propri del
principio di retroattività delle norme penali più favorevoli, del
quale rappresenta un diretto corollario, in ragione dell'evidente
specularità dell'uno rispetto all'altro.
5.3.- Il principio di retroattività della lex mitior in materia
penale - sancito dai commi secondo, terzo e quarto dell'articolo 2
del codice penale - non è d'altra parte riconducibile "alla sfera di
tutela dell'art. 25 della Costituzione" (in questo senso, da ultimo,
v. Corte cost., sentenza n. 198 del 2022, punto 7 del considerato in
diritto). Tuttavia, la regola dell'applicazione retroattiva delle
disposizioni penali più favorevoli al reo "non è priva di un
fondamento costituzionale" (in questi termini, v. Corte cost.,
sentenza 215 del 2008, punto 7 del considerato in diritto), pur
avendo - come detto - un "rango diverso dal principio
d'irretroattività della norma incriminatrice, di cui all'art. 25,
secondo comma, della Costituzione" (ibidem).
5.4.- Tale fondamento, come noto, ha origine eminentemente
sovranazionale e, nel nostro ordinamento, trova ingresso per il
tramite dell'articolo 117, primo comma, della Costituzione.
5.4.1.- Tra le norme veicolate mediante il citato articolo 117 vi
sono, innanzitutto, l'articolo 15, primo comma, del Patto
internazionale relativo ai diritti civili e politici (v. sul punto
Corte cost., sentenze a 238 del 2020, n. 63 del 2019 e n. 236 del
2011) e l'articolo 7, primo paragrafo, della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), così come interpretato dalla giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo (Grand Chamber, case of . v. Italy, n.
10249/03, §§ 108-109; decision . et autres c. Italie, 27 aprile 2010;
affaire . et autres c. Italie, 7 juin 2011, § 80; case of Mihai Toma
v. Romania, n. 1051/06, 55 26-31; affaire Gouarrè Patte v.
Andorre, n. 33427/10, §§ 28-36; care of Rubali v. Ukraine, n.
8927/11, §§ 37-40).
5.4.2.- Accanto a tali norme internazionali, vi è infine
l'articolo 49, paragrafo 1, terza frase, della Carta dei Diritti
Fondamentali dell'Unione Europea ("... non può essere inflitta una
pena più grave di quella applicabile al momento in cui il reato è
stato commesso. Se, successivamente alla commissione del reato, la
legge prevede l'applicazione di una pena più liete occorre applicare
quest'ultima..."), che peraltro assume rilievo non soltanto ex art
117, primo comma, Cost., ma anche ai sensi dell'articolo 11 della
Costituzione.
Non ricadendo, tuttavia, la disciplina qui censurata nell'ambito
di applicazione del diritto dell'Unione europea - "ciò che
condiziona in via generale, ai sensi dell'art. 51 CDFUE,
l'operatività dei diritti riconosciuti dalla Carta, e di consguenza
la stessa possibilità di invocarli quali parametri interposti nel
giudizio incidentale di legittimità costituzionale" (così Corte
cost, sentenza n. 28 del 2022, punto 4.2.3. del considerato in
diritto) - tale articolo della Carta dei Diritti Fondamentali
dell'Unione Europea non appare invocatile, quale parametro
interposto, nell'ambito della presente questione di
costituzionalità, seppur lo stesso contribuisca, quale strumento
ermeneutico, a restituire l'articolata e complessiva dimensione
sovranazionale del principio di retroattività delle norme penali
più favorevoli.
5.5.- Dal complesso delle norme sin qui evocate sì ricava la
comune ratio sottesa al principio di retroattività favorevole in
materia penale, ben elucidata dalla Consulta nella pronuncia n. 63
del 2019 e costituita dal "diritto dell'autore del reato a essere
giudicato, e se del caso punito, in base all'apprezzamento attuale
dell'ordinamento relativo al disvalore del fatto da lui realizzato,
anzichè in base all'apprezzamento sotteso alla legge in vigore al
momento della sua commissione" (punto 6.1 del considerato in
diritto). In forza di tale principio, in altri termini, "le modifiche
mitigatrici della legge penale, disposte dal legislatore in
dipendenza di una mutata valutazione del disvalore del fatto tipico,
devono riverberarsi anche a vantaggio di coloro che hanno posto in
essere la condotta in un momento anteriore, salvo che, in senso
opposto, ricorra una sufficiente ragione giustificativa" (v. in
questo senso Corte cost. sentenza n. 210 del 2013; ma v. altresì le
sentenze n. 394 e n. 393 del 2006, n. 80 del 1995, n. 74 del 1980, n
6 del 1978 e n. 164 del 1974).
5.6.- Il principio di retroattività delle norme penali più
favorevoli trova, in definitiva, un solido e complessivo ancoraggio
nel coordinato disposto degli articoli 3 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'articolo 15, primo comma,
del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici,
nonchè all'articolo 7, primo paragrafo, della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU).
5.7.- Deroghe a tale principio, ad avviso del Giudice
costituzionale (ma anche del Giudice convenzionale: v. case of Ruban
v. Ukraine, n. 8927/11, §§ 45-46), sono ben possibili, ma "solo se
superano un vaglio positivo di ragionevolezza, in quanto mirino a
tutelare interessi di analogo rilievo rispetto a quelli... relativi a
esigenze dell'intera collettività connesse a valori costituzionalì
(Corte cost., sentenza n. 72 del 2008, punto 12 del considerato in
diritto).
5.8.- È peraltro facile convenire che il principio di non
ultrattività delle norme penali più sfavorevoli abbia Io stesso
rango e la stessa base costituzionale del principio di retroattività
favorevole di cui si è sin qui trattato, in ragione dell'evidente
specularità dell'uno rispetto all'altro. Pertanto, dovendosi
riconoscere la piena rilevanza costituzionale anche al principio di
non ultrattività delle norme penali sfavorevoli, occorre allora
vagliare la ragionevolezza intrinseca dell'articolo 6 del
decreto-legge 162/2022, nella parte in cui, stabilendo un unico e
indifferenziato termine per l'entrata in vigore dell'intero d.lgs. 10
ottobre 2022, n. 150, inibisce l'applicazione, a decorrere dal 1°
novembre 2022, delle disposizioni in esso previste come più
favorevoli al reo, tra le quali - per quel che qui in particolare
rileva - l'art. 2, primo comma, lettere e) ed n).
A tal fine, appare utile delineare, in premessa, lo schema
logico-argomentativo del giudizio cd. di ragionevolezza intrinseca,
da condursi ai sensi dell'articolo 3 della Costituzione.
5.9.- Il giudizio di ragionevolezza intrinseca di una
disposizione, come chiarito dalla Consulta, si svolge "attraverso
ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal
legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle
esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende
perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle imitazioni
concretamente sussistenti", (Corte cost, sentenza n. 1130 del 1988,
punto 2 del considerato in diritto). Il Giudice costituzionale,
sempre sul punto, ha inoltre avuto modo di chiarire che la "regola
della ragionevole proporzionalità e della necessarietà della
limitazione di un diritto inviolabile dell'uomo in riferimento
all'adempimento di un dovere costituzionale inderogabile [...] impone
che il legislatore, nel suo discrezionale bilanciamento dei valori
costituzionali, possa restringere il contenuto di un diritto
inviolabile dell'uomo soltanto nei limiti strettamente necessari alla
protezione dell'interesse pubblico sottostante al dovere
costituzionale contrapposto" (Corte cost., sentenza n. 467 del 1991,
punto 5 del considerato in diritto).
5.10.-Alla luce di siffatte coordinate giurisprudenziali, è
dunque possibile strutturare e articolare il vaglio di ragionevolezza
in tre distinti sotto-giudizi, l'uno logicamente successivo
all'altro, essendo il primo implicato dal secondo ed il secondo a sua
volta implicato dal terzo: 1) il giudizio di idoneità di un
intervento normativa; 2) il successivo giudizio di necessità di tale
intervento; 3) il giudizio, ultimo, di proporzionalità in senso
stretto dello stesso.
Da questo punto di vista, di un intervento normativa potrà
allora predicarsi l'intrinseca irragionevolezza in quanto lo stesso o
risulti di per sè non idoneo allo scopo perseguito, oppure si riveli
come non necessario rispetto a siffatto scopo, pur risultando
comunque in astratto idoneo a perseguirlo; da ultimo,
l'irragionevolezza potrà altresì affermarsi anche in riferimento ad
un intervento idoneo e necessario, ove tuttavia lo stesso non superi
il vaglio di cd. stretta proporzionalità.
5.11.- II controllo di idoneità, più in particolare, impone di
valutare e verificare che l'intervento normativo adottato sia
effettivamente in grado di realizzare gli obiettivi perseguiti dal
legislatore.
Il successivo giudizio di necessità, altrimenti noto come regola
"del mezzo più mite", impone poi di verificare che l'intervento
adottato, in quanto limitativo di un altro diritto, valore o
interesse costituzionalmente presidiato, sia il meno invasivo
possibile tra quelli in astratto praticabili. Lo stesso, quindi,
presuppone sempre che l'obiettivo dichiarato dal legislatore sia
perseguibile tramite diverse misure; e si risolve, in definitiva, nel
verificare che, tra le varie misure tutte egualmente idonee a
conseguire il fine dichiarato, sia stata adottata quella che imponga
il minor sacrificio possibile ai concorrenti diritti, valori o
interessi, di pari rango e dignità, coinvolti nell'intervento.
L'ultimo vaglio da operare, cd. di proporzionalità in senso stretto,
consiste invece in un vero e proprio giudizio di bilanciamento tra
beni-interessi contrapposti, dovendosi valutare se il sacrificio
imposto ad un diritto, valore o interesse fondamentale, ad opera di
un intervento normativo che persegue un concorrente obiettivo di pari
rango e rilievo, sia equilibrato rispetto al grado di soddisfazione
di quest'ultimo. In altre parole, in quest'ultimo tipo di valutazione
occorre verificare se al sacrificio imposto ad un diritto, valore o
interesse fondamentale corrisponda effettivamente un grado di
soddisfazione dell'obiettivo perseguito, da parte del legislatore,
mediante l'intervento adottato.
5.12.- Nel giudicare della ragionevolezza intrinseca di un
intervento normativo, in sintesi, occorre dapprima valutare
l'idoneità dei mezzo prescelto rispetto allo scopo dichiarato e
perseguito; si deve, poi, verificare che tale mezzo sia "il più
mite" tra quelli egualmente idonei al raggiungimento dell'obiettivo
prefissato; da ultimo, dovrà operarsi una la valutazione del "peso"
che l'obiettivo perseguito ha nel caso concreto, saggiando il grado
di sua realizzazione e, in definitiva, procedendo ad una verifica in
termini di bilanciamento tra sacrificio imposto al bene o interesse
inciso e obiettivo perseguito con l'intervento normativo in
questione.
5.13.- Seguendo lo schema argomentativo poc'anzi tracciato,
diviene allora facile rilevare come l'intervento normativa racchiuso
nell'articolo 6 del decreto-legge n. 162/2022, benchè in astratto
idoneo a perseguire lo scopo voluto dal legislatore governativo, non
superi indenne il sotto-giudizio di necessità, in quanto l'adottata
misura, costituita da un indiscriminato e generalizzato differimento
della vigenza di un intero corpus normativo, non può certo
annoverarsi tra quelle meno invasive e dannose possibile nei
confronti dei concorrenti diritti e valori coinvolti, in ragione
dell'esistenza di altre opzioni in grado di raggiungere il fine
perseguito e, al contempo, di garantire il minor sacrificio possibile
dei predetti diritti e valori.
Tra siffatti valori e diritti - come sopra già visto, di rango e
rilievo costituzionale - vi è quello, in capo all'autore del reato,
ad "essere giudicato, e se del caso punito, in base all'apprezzamento
attuale dell'ordinamento relativo al disvalore del fatto da lui
realizzato, anzichè in base all'apprezzamento sotteso alla legge in
vigore al momento della sua commissione" (così Corte cost., sentenza
n. 63 del 2019, punto 6.1 del considerato in diritto). Esso consiste,
in altri termini, nel principio di non ultrattività delle norme
penali più sfavorevoli, quale valore speculare, in materia penale,
al principio di retroattività in mitius.
5.14.- Per altro verso, lo scopo perseguito con l'intervento in
questione, corrispondente alla sua dichiarata ratio, è agevolmente
ricavabile dalla stessa relazione illustrativa al disegno di legge di
conversione del decreto-legge n. 162 del 2022, ove può leggersi che
lo stesso "si giustifica per la riscontrata necessità di approntare
misure attuative adeguate a garantire un ottimale impatto della
riforma sull'organizzazione degli uffici".
A ciò si aggiunga, poi, quanto espressamente evidenziato nella
relazione tecnica al citato d.d.l. di conversione: "la necessità del
differimento dell'entrata in vigore del decreto legislativo indicato,
recante attuazione dell'intera processo penale nelle sue diverse fasi
prevista dalla legge delega 27 settembre 2021 n. 134, corrisponde
all'esigenza di consentire a livello organizzativo di approntare le
migliori soluzioni applicative alle mutate discipline e nel contempo
favorire l'individuazione... di prassi e linee interpretative
condivise indispensabile per il positivo impatto della riforma".
5.15.- Da una parte si ha quindi il diritto dei singoli, di rango
e rilievo costituzionale (ex artt. 3 e 117 Cost.: v. la già citata
Corte Cost., n. 63 del 2019), ad essere giudicati, in un procedimento
penale, in base agli apprezzamenti attualmente operati
dall'ordinamento circa il mutato disvalore del fatto a suo tempo
realizzato e non già in base a precedenti e più sfavorevoli
apprezzamenti, allo stato superati.
Dall'altra si ha invece il bene-interesse dell'efficienza del
processo e dell'amministrazione della giustizia, di rango parimenti
costituzionale, in quanto "enucleabile dai principi costituzionali
che regolano l'esercizio della finzione giurisdizionale" (così Corte
cost., sentenza n. 353 del 1996, punto 3.2 del considerato in
diritto) e di certo rispondente a quella "esigenz[a] dell'intera
collettività conness[a] a valori costituzionali" di cui vi è
menzione nella pronuncia n 72 del 2008 della Corte costituzionale (v.
punto 12 del considerato in diritto).
5.16.- Ciò posto, si osserva che la statuizione di un (nuovo)
termine di entrata in vigore del d.lgs. 150/2022 costituisce, almeno
in astratto, una misura effettivamente in grado di realizzare
l'obiettivo perseguito dal legislatore governativo, rappresentato
dalla necessità di predisporre quelle misure, di natura
organizzativo-gestionale, necessarie affinchè i singoli Uffici
giudiziari possano far fronte a talune innovazioni normative,
riguardanti determinati segmenti o fasi processuali, che implicano e
presuppongono previ adeguamenti strutturali e tecnici, con
riferimento a talune tipologie di servizi amministrativi.
Da questo punto di vista, è infatti facile rilevare che in tanto
è possibile implementare e introdurre misure di carattere
tecnico-organizzativo, in quanto siano al contempo previsti congrui
tempi per l'adozione delle stesse, così da non provocare disfunzioni
o financo paralisi del servizio giustizia, con conseguente lesione
del bene-interesse dell'efficienza del processo e
dell'amministrazione della giustizia.
5.17.- Ma tali lesioni al bene-interesse dell'amministrazione
della giustizia e dell'efficienza del processo sono invero correlate,
all'evidenza, soltanto a quelle modifiche normative che abbiano
impatti sul servizio giustizia, inteso quale organizzazione di
servizi e processi lavorativi, di persone e risorse materiali, e non
già sull'attività giudiziaria, intesa quale attività
interpretativo-applicativa di norme operata nell'ambito di singoli
procedimenti e giudizi.
Menomazioni a siffatto bene-interesse, di contro, non possono
essere invece ipotizzate nei casi in cui le modifiche normative non
abbiano concreti impatti sull'organizzazione del servizio giustizia,
ma si limitino piuttosto ad incidere sul piano - non empirico,
fenomenico o materiale - dell'esistenza giuridica dei reati, dei
presupposti delle pene e, in definitiva, del diritto penale
sostanziale. In tali ipotesi, infatti, l'incidenza delle modifiche
normative adottate non potrà che ricadere sulla sola attività
interpretativo-applicativa delle leggi, quotidianamente operata dagli
organi giudiziari nell'ambito di giudizi, processi o procedimenti.
5.18.- Di talchè, se l'obiettivo dichiarato dal legislatore
governativo è rappresentato dalla necessità di adottare e
predisporre misure di natura tecnico-organizzativa o gestionale, un
intervento che si proponga di perseguire siffatto scopo dovrà allora
avere ad oggetto non già un'intera e complessiva riforma, specie ove
questa sia organica e di sistema, ma soltanto le parti di
quest'ultima che concretamente richiedano la previa adozione di tali
misure.
Di contro, tutto quel che di più viene precluso e inibito, in
termini di impossibilità per gli organi giudiziari di applicare
nuove discipline normative sostanziali, esula e così fuoriesce dallo
scopo di preservare il bene-interesse dell'amministrazione della
giustizia e dell'efficienza del processo, in siffatta parte
palesandosi pertanto la misura come non necessaria.
5.19.- Ove, peraltro, ad essere precluse ed inibite siano, come
nella materia penale, modifiche normative cui sarebbero conseguiti
trattamenti più favorevoli per gli imputati, la (maggiore)
invasività di tale misura è allora resa ancor più chiara ed
evidente dalla diretta collisione con valori e diritti di rango e
rilievo costituzionale (ex artt. 3 e 117 Cost.), tra cui - come visto
- deve annoverarsi quello ad essere giudicati, in seno ad un
procedimento penale, in base agli attuali e più favorevoli
apprezzamenti dell'ordinamento circa il mutato disvalore di. un
fatto, prima punito più gravemente ovvero in misura deteriore.
Un intervento che producesse tali esorbitanti effetti e, al
contempo, limitasse diritti e valori costituzionalmente presidiati,
non può allora ritenersi il "meno invasivo possibile" tra quelli in
astratto praticabili, ben potendosi, piuttosto, operare rinvii
selettivi di soltanto alcune delle parti di una complessa e organica
riforma, lasciando che quest'ultima dispieghi i propri effetti nelle
altre parti che dispongono modifiche sostanziali in mitius, la cui
applicazione non implica certo misure di carattere
tecnico-organizzativo, richiedendo piuttosto che si svolga, da parte
degli organi giurisdizionali, l'ordinaria attività
interpretativo-applicativa, da versare in una concreta decisione
giudiziaria.
5.19.- La misura normativa disposta con l'articolo 6 del
decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162 esorbita, in definitiva, dai
confini segnati dalla ragionevolezza intrinseca, in quanto produce
effetti ulteriori rispetto a quelli necessari a perseguire lo scopo
dichiarato dal legislatore governativo e, in tale parte, invade e
comprime la portata di un principio-valore di rango e rilievo
costituzionale, qual è quello del divieto di ultrattività delle
norme penali più sfavorevoli al reo.
5.20.- Alla luce di tali argomenti, appare allora evidente il
contrasto di siffatto articolo con il coordinato disposto degli
articoli 3 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione sia all'articolo 7 CEDU che all'articolo 15 del Patto
internazionale sui diritti civili e politici, nella misura in cui -
per quel che qui in particolare rileva - inibisce l'applicabilità, a
decorrere dal 1° novembre 2022, delle modifiche mitigatrici previste
dall'articolo 2, primo comma, lettere e) ed n) del d.lgs. 10 ottobre
2022, n. 150, che dispongono mutamenti nel regime di procedibilità
per taluni reati, prevedendone la perseguibilità esclusivamente a
querela della persona offesa, così impedendo la possibilità di
riconoscere il perfezionamento di già maturate fattispecie estintive
della punibilità, quali l'intervenuta remissione di querela da parte
della medesima persona offesa e la successiva accettazione della
stessa da parte dell'imputato.
6. Sul tentativo di interpretazione conforme a Costituzione.
6.1.- Nè appare concretamente esperibile un tentativo
ermeneutico volto a ricercare, della disposizione qui censurata, un
significato compatibile con il principio di non ultrattività delle
norme penali più sfavorevoli al reo, così da poterne elidere in
radice i rilevati profili di attrito.
Da questo punto di vista, più in particolare, non si ritiene
utilmente praticabile la via interpretativa percorsa da un recente
orientamento di legittimità, volto ad estendere l'applicabilità in
giudizio dello ius novum più favorevole al reo, già durante il
periodo di vacatio legis (si tratta di Cass. pen., Sez. 1, n. 39977
del 14/05/2019, . , Rv. 276949, in tema di nuovi limiti scriminanti
di cui agli arti 52 e 55 cod. pen. introdotti dall'art. 1 l. n. 36
del 2019; nonchè Cass. pen., Sez. 1, n. 53602 del 18/05/2017, . ,
Rv. 271639, in tema di depenalizzazione del reato di ingiuria ex
d.lgs.lgs.co. 1, lett. e, digs. n. 7 del 2016).
Alla percorribilità di tale via ermeneutica, ad avviso deI
Tribunale, ostano infatti due distinte classi di argomenti, ciascuna
delle quali peraltro idonea, di per sè sola, ad escludere in radice
la possibilità di procedere ad una interpretazione
costituzionalmente orientata dell'articolo 6 del decreto-legge 31
ottobre 2022, n. 162.
6.2.- La prima classe di argomenti ruota intorno a temi e
questioni già esposte nel terzo paragrafo della presente ordinanza:
quali l'insuscettibilità, per una legge non in vigore, di spiegare i
propri effetti innovativi, estintivi o modificativi nell'ordinamento
giuridico, in quanto atto normativa non efficace e, dunque, privo
dell'attitudine ad "innovate" l'ordinamento giuridico che gli è
propria. Inefficacia cui, dal lato dei naturali destinatari delle
norme, siano essi privati cittadini od organi pubblici, si associa
peraltro la mancata attivazione, in capo agli stessi, della doverosa
osservanza e applicazione di tali norme, che trova il proprio diretto
fondamento nell'articolo 54 della Costituzione.
6.2.1.- La stessa Corte costituzionale, d'altra parte, ha in più
occasioni ancorato la concreta efficacia di una legge o di un atto ad
essa equiparato soltanto allo spirare del suo termine di vacatio
legis.
Il riferimento corre, innanzitutto, all'ordinanza n. 255 del
1985, con cui la. Consulta ha fatto dipendere la declaratoria di
inammissibilità della questione alla stessa proposta proprio dal
mancato decorso della "vacatio legis di centoventi giorni disposta
dall'art. 5, secondo comma, della legge 1984,ma, della legge 27
lugfio 1984, n. 397", rilevando come l'ordinanza del giudice a quo,
nel caso di specie, fosse stata emessa "prima che entrasse in vigore
e fosse quindi applocabile".
Sulla stessa linea, poi, si collocano le pronunce n 134 del 2002
(in particolare, il punto. 4.3. del considerato in diritto» e n. 187
del 1984, là dove il Giudice costituzionale ha avuto cura di
distinguere "tra l'efficacia del resto normativo... e la usa entrata
in vigore, che rimane determinata a seguito della normale vacatio
dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (art. 73, terzo
comma Cost. e 10 preleggi)" (cosi, il punto 5 del considerato in
diritto).
Rispetto allo specifico tema qui evocato, infine, di peculiare
rilievo appare la pronuncia n. 74 del 1975, ove lo spirare del
termine di entrata in vigore delle leggi viene elevato ad "elemento
essenziale ed imprescindibile per la loro efficacia che, per quanto
si riferisce alla norma penale, non può mai essere anticipata
rispetto al momento della vigenza" (cosi il punto 3 del considerato
in diritto).
6:2.2.- Da questo punto di vista, in definitiva, nessun fenomeno
di successione di leggi penali nel tempo può mai predicarsi con
riferimento a norme non entrate in vigore e, dunque, prive di
qualsivoglia efficacia.
6.2.3.- A ciò si aggiunga, inoltre, che la questione qui
proposta verte su una disposizione collocata in un decreto-legge
ancora convertibile e allo stato non convertito e, quindi su un
provedimento per definizione provvisorio e con efficacia parimenti
precaria, come agevolmente si ritrae dalla piena lettura
dell'articolo 77, commi secondo ("... provvedimenti provvisori con
forza di legge...") e terzo ("I decreti perdono efficacia sin
dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni
dalla loro pubbliccazione") della Costituzione.
Sotto tale profilo, allora, non può non registrarsi un'evidente
analogia con il caso della norma penale più favorevole disposta da
un decreto-legge poi non convertito, per il quale vale il noto
principio scolpito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 51
del 1985, secondo cui "la norma contenuta in un `decreto-legge non
convertitò non ha... attitudine, alla stregua del terzo e ultimo
comma dell'art. 77 Cost., ad inserirsi in un fenomeno 'successoriò,
quale quello descritto e regolato dai commi secondo e terzo [oggi:
secondo e quarto] dell'art. 2 c.p.." (così il punto 3 del
considerato in diritto).
6.2.4.- Diversamente opinando, peraltro, si porrebbero non
irrilevanti problemi in punto di certezza del diritto e di
eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge, "principi
d'indubbio interesse generale e di rilievo costituzionale" (così
Corte cost., sentenza n. 15 del 2012, punti 3.2. e 3.3. del
considerato in diritto), ben potendo accadere che soltanto alcuni
organi giudiziari, diversamente da altri, applichino lo ius novum
più favorevole al reo già durante il periodo di vacatio legis.
6.3.- Ove non si ritenessero tuttavia sufficienti le
considerazioni sin qui svolte, v' è comunque una seconda classe di
argomenti che impedisce di utilmente percorrere, in questa sede, la
via tracciata dal sopra richiamato orientamento di legittimità. Si
tratta di rilevare, in breve, la radicale differenza tra il caso di
specie e quelli esaminati dalla. Suprema Corte di Cassazione nelle
citate pronunce n. 53602/2017 e n. 39977/2019: il primo di semplice
modificazione in mitius, gli altri di vera e propria abolitio
criminis.
6.3.1.- Il percorso argomentativo svolto dal giudice
nomofilattico nella sentenza n. 53602/2017 si riferisce, più in
particolare, soltanto all'ipotesi in cui "la nuova norma consista in
una abolitio criminis" ed è essenzialmente basato sulla funzione di
garanzia associata al principio di irretroattività delle lezi penali
più sfavorevoli, che gode infatti della tutela rafforzata prevista
dall'articolo 25 della Costituzione e in virtù del quale "non può
farsi discendere anche un perdurante dovere del giudice di fare
applicazione e dare esecuzione alla norma penale oramai abrogata per
effetto di una successiva disposizione legislativa già valida"
(così il punto 2 del considerata in diritto), qual è quella
disposta da una legge già pubblicata ma non ancora entrata in
vigore.
6.3.2.- Diverso è invece il caso di specie, in cui a venire in
gioco non è certo la rafforzata tutela prevista, dall'articolo 25
della Costituzione, per il solo principio di irretroattività delle
leggi penali più sfavorevoli, ma piuttosto la sfera di applicazione
del principio di non ultrattività delle norme penali più
sfavorevoli, che del principio di retroattività in mitius
costituisce il corollario diretto e speculare.
Sulla scorta delle considerazioni svolte nel precedente quinto
paragrafo, è allora facile rilevare come altro sia applicare già
durante il periodo di vacatio legis lo ius novum più favorevole al
reo, in ipotesi di abolitio criminis, facendosi così diretta
applicazione di una regola, qual è quella espressa dall'articolo 25
della Costituzione, che in effetti corrisponde ad un "principio
supremo dell'ordinamento posto a presidio dei diritti inviolabili
dell'individuo, per la parte in cui esige che le norme penali [...]
non abbiano in nessun caso portata retroattiva." (così Corte cost.,
ordinanza n. 24 del 2017, punto 2 del considerato in diritto); ben
altro è invece applicare, già durante il periodo di vacatio legis,
lo ius novum più favorevole al reo in ipotesi in cui - qual è il
caso di specie - non vi sia stata alcuna abolitio criminis, ma
soltanto una "successione" (ove tale fenomeno si ritenga davvero
instauratile; ciò che, come detto, non si ritiene comunque
possibile) di una legge penale più favorevole al reo rispetto ad
altra più deteriore, ma vigente al momento di commissione del
fatto-reato.
6.3.3.- Appare dunque dirimente, ai fini che qui rilevano,
individuare gli effetti dello ius novum intermedio più favorevole
intervenuto nel periodo di vacatio legis, avendosi cura di
distinguere l'ipotesi in cui tale ius novum consista in una abolitio
criminis, cum o sine abrogatione, da tutte le altre.
Nel primo caso, infatti, viene in gioco un principio supremo
dell'ordinamento, qual è quello espresso dall'articolo 25 della
Costituzione, al cui confronto potrebbe anche ammettersi, in ipotesi,
la cedevolezza dei principi di certezza del diritto e di eguaglianza
di tutti i cittadini di fronte alla legge, di cui è espressione il
termine di vacatio legis, procedendosi ad opera del giudice penale
all'immediata applicazione in favor della norma non ancora in vigore
e così pervenendosi alla definizione del giudizio con una pronuncia
assolutoria, da adottare a mezzo formula "perchè il fatto non è
più previsto dalla legge come reato".
Nel secondo caso, di contro, a venire in gioco è in- vece un
principio bilanciatile, come tale privo di quella rafforzata tutela
propria del solo principio di irretroattività delle leggi penali
più sfavorevoli, e di cui il giudice penale non può quindi operare
una diretta e immediata applicazione, in ragione del potenziale
conflitto con altri principi, quali quelli della certezza del diritto
e dell'eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge,
"d'indubbio interesse generale e di rilevo costituzionale" (così
Corte cost., sentenza n. 15 del 2012, punti 3.2. e 3.3. del
considerato in diritto); principi che potrebbero, in concreto,
risultare prevalenti rispetto al principio di retroattività della
lex mitior, con l'effetto di dovere necessariamente investire. della
relativa questione il Giudice costituzionale.
6.3.4.- Siffatta ricostruzione, da ultimo, non si pone in
contrasto neppure con la successiva pronuncia n. 39977/2019 della
Suprema Corte, che concerne infatti un'ipotesi di abolitio sine
abrogatione, riferita ai nuovi limiti scriminanti di cui agli
articoli 52 e 55 del codice penale, introdotti dall'articolo 1 della
legge 26 aprile 2019, n. 36.
7. Sulla questione di costituzionalità in sintesi.
7.1.-Alla luce delle ragioni sopra elucidate, che giustificano la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità qui proposta, deve pertanto disporsi la sospensione
del presente giudizio e l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, affinchè si pronunci sulla legittimità
costituzionale dell'articolo 6 del decreto-legge 31 ottobre 2022, n.
162, per contrasto con gli. articoli 73, terzo comma, e 77, secondo
comma, nonchè con il coordinato disposto degli articoli 3 e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione sia
all'articolo 7, primo paragrafo, della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, sia all'articolo 15, primo
comma, del Patto internazionale sui diritti civili e politici,
adottato a New York il 16 dicembre 1966, entrato in vigore il 23
marzo 1976, ratificato e reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n.
881.
7.2.- Si tratta di una questione articolata su piani e livelli
distinti, ma tuttavia legati tra loro da un rapporto di
pregiudizialità logica.
7.3.- La norma che si ricava dal denunciato articolo, infatti, in
via preliminare contrasta con la previsione dell'articolo 77, secondo
comma, della Costituzione, per essere stato adottato il decreto-legge
31 ottobre 2022, n. 162 in palese difetto dei presupposti di
straordinaria necessità e urgenza che legittimano ed abilitano il
Governo ad esercitare funzioni legislative, desunto e ricavato
dall'assenza di un'unitaria finalizzazione delle eterogenee norme in
esso raccolte e, quindi, di una complessiva ratio giustificativa del
medesimo.
7.4.- Segue poi, in ordine logico, il menzionato contrasto con
l'articolo 73, terzo comma, della Costituzione, nella parte in cui,
prevedendosi un (nuovo) termine di entrata in vigore del d.lgs. 10
ottobre 2022 n. 150, si interferisce su una disciplina di rango
costituzionale qual è quella relativa alla formazione delle leggi e
degli atti ad esse equiparati, costituita in particolare dalla fase
cd. integrativa dell'efficacia di tali atti, benchè la norma
interferente sia concretamente inidonea ad operare valide deroghe a
disposizioni della Costituzione, essendo contenuta in un atto avente
rango e valore di legge.
7.5.- Da ultimo, l'articolo 6 del decreto-legge 162 del 2022
contrasta, altresì, con il coordinato disposto degli articoli 3 e
117, primo comma della Costituzione, quest'ultimo in relazione sia
all'articolo 7, primo paragrafo, CEDU, sia all'articolo 15, primo
comma, del Patto internazionale sui diritti civili e politici, nella
parte in cui, stabilendo un (nuovo) termine di vacatio legis al
d.lgs. 10 ottobre 2022 n. 150, impedisce di applicare, a decorrere
dal 1° novembre 2022, le modifiche mitigatrici disposte all'art. 2,
primo comma, lettere e) ed n) del citato d.lgs., precludendo così il
riconoscimento di già maturate fattispecie estintive (della
punibilità, in evidente assenza di sufficienti ragioni che possano
giustificare il diverso e più deteriore trattamento penale che
consegue alla vigenza della censurata disposizione.

Per Questi Motivi

Il Tribunale ordinario di Siena

Visti gli art. 134 Cost., nonchè 1 l. cost. 9 febbraio 1948, n.
1 e 23 l. 11 marzo 1953, n. 87,

Dichiara

rilevante e non manifestamente infondata, nei termini di cui in
motivazione, la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 6 del decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162 (Misure
utenti in materia di divieto di concessione dei benefici penitenziari
nei confronti dei detenuti o internati che non collaborano con la
giustizia, nonchè in materia di entrata in vigore del decreto
legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, di obblighi di vaccinazione anti
SARS-COV-2 e di prevenzione e contrasto dei raduni illegali), in
riferimento agli articoli 73, terzo comma, e 77, secondo comma,
nonchè al coordinato disposto degli articoli 3 e 117, primo comma,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'articolo 7, primo
paragrafo, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, e all'articolo 15, primo comma, del Patto internazionale sui
diritti civili e politici, adottato a New York il 16 dicembre 1966,
entrato in vigore il 23 marzo 1976, ratificato e reso esecutivo con
legge 25 ottobre 1977, n. 881.

Sospende

il presente giudizio sino alla decisione sulla proposta questione
di legittimità costituzionale.

Ordina

l'immediata trasmissione alla Corte costituzionale della presente
ordinanza, insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle
notificazioni e comunicazioni di seguito disposte.

Dispone

che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata all'imputato e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata alle Presidenze della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Così deciso in Siena, all'udienza pubblica del giorno 11
novembre 2022.

Il Giudice: Spina