1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 27-12-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 240 SENTENZA 20 novembre - 21 dicembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Borsa - Disciplina degli intermediari finanziari - Provvedimenti cautelari applicabili ai consulenti finanziari abilitati all'offerta fuori sede - Sospensione, per il periodo massimo di un anno, dall'esercizio dell'attivita' - Cumulabilita' con le misure sanzionatorie di cui all'art. 196 del d.lgs. n. 58 del 1998. - Decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), art. 55, comma 2. - (T-180240) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 27-12-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 55, comma
2, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), promosso
dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio nel procedimento
vertente tra E. B. e la Commissione nazionale per le società e la
borsa (CONSOB), con ordinanza del 29 gennaio 2018, iscritta al n. 56
del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione di E. B. e della Commissione
nazionale per le società e la borsa (CONSOB), nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 20 novembre 2018 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini e Ulisse Corea per E.
B., Paolo Palmisano per la Commissione nazionale per le società e la
borsa, e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 29 gennaio 2018, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 55, comma 2, del decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni
in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8
e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), in riferimento agli artt. 3
e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 4 del Protocollo addizionale n. 7 alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), adottato a Strasburgo il 22 novembre 1984, ratificato e reso
esecutivo con la legge 9 aprile 1990, n. 98.
1.2.- Il rimettente ha premesso di essere investito del ricorso
presentato da E. B. per l'annullamento della delibera con la quale la
CONSOB l'ha sospesa per un anno dall'esercizio dell'attività di
consulente finanziario, ai sensi dell'art. 55, comma 2, del t.u.
finanza.
All'epoca dei fatti, tale disposizione prevedeva che «[l]a CONSOB
può disporre in via cautelare, per un periodo massimo di un anno, la
sospensione dall'esercizio dell'attività qualora il consulente
finanziario abilitato all'offerta fuori sede sia sottoposto a una
delle misure cautelari personali del libro IV, titolo I, capo II, del
codice di procedura penale o assuma la qualità di imputato ai sensi
dell'articolo 60 dello stesso codice in relazione ai seguenti reati:
a) delitti previsti nel titolo XI del libro V del codice civile e
nella legge fallimentare; b) delitti contro la pubblica
amministrazione, contro la fede pubblica, contro il patrimonio,
contro l'ordine pubblico, contro l'economia pubblica, ovvero delitti
in materia tributaria; c) reati previsti dal titolo VIII del T.U.
bancario; d) reati previsti dal presente decreto».
L'ordinanza riferisce che la ricorrente è imputata in un
procedimento penale per il reato di cui all'art. 166, comma 1, del
t.u. finanza, per avere abusivamente promosso strumenti finanziari
per conto e nell'interesse di un gruppo criminale. Nell'ambito di
tale procedimento il giudice per le indagini preliminari del
Tribunale ordinario di Firenze ha disposto l'interdizione
dall'esercizio dell'attività di promozione finanziaria per la durata
di un mese, con ordinanza cautelare del 27 marzo 2015.
Peraltro, in data 9 marzo 2016 e in relazione agli stessi fatti
oggetto del procedimento penale, la CONSOB ha altresì adottato un
provvedimento sanzionatorio che ha disposto la sospensione della
ricorrente dall'attività di promotore finanziario per un periodo di
quattro mesi, in applicazione dell'art. 196 del t.u. finanza, recante
la disciplina delle sanzioni applicabili ai consulenti finanziari che
violano le norme del medesimo t.u. finanza o le disposizioni generali
o particolari emanate in forza di esso.
In seguito alla richiesta di rinvio a giudizio formulata dal GIP
del Tribunale di Firenze nell'ambito del procedimento penale sopra
richiamato, in data 12 aprile 2017 la CONSOB ha disposto la
sospensione cautelare della ricorrente dall'esercizio dell'attività,
per un periodo di un anno, in applicazione dei poteri a essa
conferiti dal censurato art. 55, comma 2, del t.u. finanza.
L'ordinanza riferisce che la ricorrente ritiene che il potere di
sospensione cautelare, previsto dal citato art. 55, comma 2, del t.u.
finanza, debba ritenersi esaurito al momento del suo esercizio, per
avere la CONSOB già irrogato la sanzione della sospensione ai sensi
dell'art. 196 del t.u. finanza per i medesimi fatti; sicchè la
successiva ordinanza di sospensione emessa ai sensi dell'art. 55,
comma 2, del t.u. finanza sarebbe viziata di illegittimità.
In subordine, la stessa ricorrente solleva questioni di
illegittimità costituzionale della menzionata disposizione (art. 55,
comma 2, del t.u. finanza), in quanto la misura cautelare da esso
prevista, letta congiuntamente con quella dell'art. 196 del t.u.
finanza, sarebbe del tutto illogica e sproporzionata e, quindi, tale
da contrastare con i principi di ragionevolezza e di proporzionalità
di cui all'art. 3 Cost. Sarebbe altresì violato il divieto di bis in
idem stabilito dall'art. 4 del Prot. addiz. CEDU n. 7, come precisato
dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo,
nonchè «l'identico principio affermato dall'art. 50 della Carta
Europea dei Diritti dell'Uomo»: in proposito la ricorrente afferma
che, letta alla luce della giurisprudenza europea di Strasburgo, la
«sospensione di un anno irrogata con il provvedimento impugnato [...]
concreterebbe una nuova e ulteriore sanzione afflittiva e quindi
"punitiva", a prescindere dalla sua qualificazione formale».
1.3.- Il TAR riferisce che, secondo la difesa della CONSOB, le
misure di cui al censurato art. 55, comma 2, del t.u. finanza
sarebbero prive di carattere sanzionatorio, trattandosi di atti di
«amministrazione attiva a contenuto "cautelativo"»; nondimeno lo
stesso TAR ritiene non praticabile una interpretazione della
disposizione censurata «conforme alla Costituzione e al diritto
eurounitario», essendo la medesima impedita dalla lettera e dalla
ratio della disposizione come ricostruita dalla giurisprudenza. In
particolare il giudice a quo ritiene che il potere cautelare di cui
al citato art. 55, comma 2, del t.u. finanza non sia assimilabile a
quello sanzionatorio di cui all'art. 196 del t.u. finanza, posto che
il primo è finalizzato a evitare che lo strepitus fori derivante dal
coinvolgimento del promotore in gravi vicende penali possa
compromettere la fiducia degli investitori nella correttezza degli
operatori del mercato finanziario (sono citate Corte di cassazione,
sezioni unite, ordinanza 12 febbraio 2014, n. 3202 e Consiglio di
Stato, sezione sesta, sentenza 10 settembre 2015, n. 4226); il
secondo, invece, esprime un potere sanzionatorio riconosciuto alla
CONSOB in relazione a violazioni accertate e considerate nella loro
obiettiva gravità.
1.4.- Il rimettente ritiene che le questioni di legittimità
costituzionale siano rilevanti, in quanto nel giudizio a quo deve
farsi applicazione del menzionato art. 55, comma 2, del t.u. finanza
e l'eventuale esito positivo del giudizio di legittimità
costituzionale determinerebbe l'annullamento della misura fondata
sulla disposizione censurata.
1.5.- Le questioni sono inoltre ritenute non manifestamente
infondate in riferimento all'art. 3 Cost., in quanto la norma oggetto
di censura determinerebbe, in primo luogo, una «irragionevole
disparità di trattamento», essendo parificate le situazioni di
coloro che subiscono solo la sospensione di cui all'art. 55, comma 2,
del t.u. finanza e quella di coloro che subiscono anche la
sospensione in applicazione dell'art. 196 del t.u. finanza, posto che
non si prevede che, nel disporre la misura cautelare ex art. 55,
comma 2, si tenga in considerazione l'eventuale sanzione
amministrativa già irrogata in applicazione dell'art. 196 del t.u.
finanza.
1.6.- Il TAR rimettente ritiene inoltre che sia violato il
divieto di bis in idem di cui all'art. 4 del Prot. addiz. CEDU n. 7
(citato come «analogo» a quello previsto dall'art. 50 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007), in
ragione del fatto che la sospensione di un anno, irrogata con il
provvedimento impugnato nel giudizio principale, «concreta in ultima
analisi una nuova e ulteriore sanzione afflittiva e quindi
"punitiva", a prescindere dalla relativa qualificazione formale» alla
luce dei criteri stabiliti dalla sentenza della Corte EDU, 8 giugno
1976, Engel e altri contro Paesi Bassi, e richiamati dalla
giurisprudenza successiva (viene citata in particolare la sentenza
della Corte EDU, 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri contro Italia).
Nè la violazione del divieto di bis in idem potrebbe escludersi a
seguito dei principi indicati nella sentenza della Corte EDU, Grande
Camera, 15 novembre 2016, A e B contro Norvegia, dato che mancherebbe
anche qualsiasi «connessione sostanziale e temporale sufficientemente
stretta» che consentirebbe ai due procedimenti di essere considerati
«parti di un'unica reazione sanzionatoria». Da ciò deriverebbe anche
la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. per il tramite della
norma interposta di cui all'art. 4 del Prot. addiz. CEDU n. 7.
1.7.- In conclusione, il giudice rimettente chiede, in
principalità, la dichiarazione di illegittimità costituzionale
«integrale» della disposizione denunciata e, in subordine, «nella
parte in cui non impone alla CONSOB di tenere conto dell'eventuale
pregressa irrogazione di provvedimenti sanzionatori a carico
dell'interessato».
2.- Con atto depositato il 10 aprile 2018 si è costituita la
ricorrente E. B. insistendo perchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale del censurato art. 55, comma 2, del t.u. finanza.
In particolare, la ricorrente nel giudizio a quo ribadisce di
aver subito per gli stessi fatti una pluralità di sanzioni,
nell'ambito di procedimenti tra loro distinti «uno penale, uno
amministrativo "definitivo" e uno amministrativo "cautelare"», che
hanno condotto all'adozione di tre misure gravemente afflittive nei
confronti della medesima persona per le medesime condotte. In questo
contesto, il censurato art. 55, comma 2, - la cui applicazione ha
determinato «una nuova e ulteriore sanzione afflittiva,
particolarmente grave e pregiudizievole», qualificabile quale
sanzione di natura sostanzialmente penale ai sensi della
giurisprudenza della Corte europea di Strasburgo - deve ritenersi
lesivo del principio del ne bis in idem di cui all'art. 4 del Prot.
addiz. CEDU n. 7 e perciò anche dell'art. 117, primo comma, Cost.
Tale disposizione, infatti, consente alla CONSOB di irrogare
un'ulteriore sanzione, oltre a quella prevista dall'art. 196 del t.u.
finanza, in assenza di qualunque forma di coordinamento tra i due
procedimenti, capace di «ingenerare paradossali "spirali
sanzionatorie"» (si cita la sentenza di questa Corte, n. 50 del
1995), come richiesto dalla più recente giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo (si richiama la sentenza della Grande
Camera, 15 novembre 2016, A e B contro Norvegia): ciò comporta che
la disposizione censurata è idonea a determinare un'imprevedibile e
sproporzionata duplicazione (se non triplicazione) della risposta
punitiva dell'ordinamento rispetto all'idem factum, non rispettosa
del ne bis in idem.
La stessa disposizione determinerebbe poi anche una lesione dei
principi di uguaglianza, ragionevolezza e proporzionalità di cui
all'art. 3 Cost., in quanto - prescindendo da ogni valutazione circa
la pregressa irrogazione di sanzioni amministrative o altre misure di
natura penale nei riguardi dello stesso soggetto per i medesimi fatti
- comporterebbe un'arbitraria parificazione tra chi, per lo stesso
fatto, abbia già subito una sospensione dall'esercizio
dell'attività di promotore finanziaria a titolo di sanzione ex art.
196 del t.u. finanza e chi non sia stato colpito in precedenza da
alcuna sospensione.
Sotto un altro profilo, la misura di cui all'art. 55, comma 2,
del t.u. finanza sarebbe viziata da irragionevolezza intrinseca, per
assenza di proporzionalità, in quanto, pur essendo irrogata a titolo
cautelare, determinerebbe effetti definitivi e irreversibili sullo
svolgimento dell'attività professionale del consulente, con un
contenuto addirittura più afflittivo del provvedimento sanzionatorio
ex art. 196 del t.u. finanza.
Le conclusioni raggiunte non sarebbero smentite dalla
giurisprudenza della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato
citata nell'ordinanza di rimessione, che distingue nettamente le
funzioni delle due misure, sottolineando che quella oggetto del
giudizio non ha finalità sanzionatorie, ma risponde a un'esigenza di
tutela generale del mercato; ciò che, secondo la parte
interveniente, non eliderebbe il suo carattere afflittivo, nè
sanerebbe la sua irragionevolezza, posto che l'interesse generale
sarebbe realizzato a totale discapito della garanzia della posizione
del singolo.
3.- Con atto depositato il 4 aprile 2018, si è costituita la
CONSOB, resistente nel giudizio a quo, chiedendo che le questioni
sollevate siano dichiarate inammissibili o non fondate.
La manifesta infondatezza deriverebbe dalla considerazione che la
misura cautelare di cui all'art. 55, comma 2, del t.u. finanza non ha
natura e finalità sanzionatorie, bensì di vigilanza attiva, come
riconosciuto dalla più volte citata giurisprudenza della Corte di
cassazione (in particolare, sezioni unite, ordinanza 12 febbraio
2014, n. 3202) e del Consiglio di Stato (in particolare, sezione
sesta, sentenza 10 settembre 2015, n. 4226 e sezione sesta, sentenza
5 dicembre 2017, n. 5734). La sospensione prevista dalla disposizione
censurata sarebbe perciò volta alla protezione del mercato e della
fiducia del pubblico dei risparmiatori nella correttezza degli
operatori finanziari, non avrebbe carattere «pre-sanzionatorio» e
sarebbe espressione di una discrezionalità dell'amministrazione, la
quale dovrebbe sempre ponderare comparativamente i vari interessi in
gioco: l'interesse generale citato e l'interesse del consulente
finanziario imputato alla prosecuzione dell'attività professionale.
Inoltre, l'esigenza di cautela di cui all'art. 55, comma 2, del
t.u. finanza è collegata a fattispecie di reato che possono
determinare un particolare allarme sociale, essendo idonei a denotare
un'attitudine, se non addirittura una propensione del consulente
finanziario all'inosservanza delle regole di condotta nei confronti
della propria clientela, che ne impone l'allontanamento temporaneo
dall'attività professionale.
La lamentata violazione dell'art. 3 Cost. non sussisterebbe, non
essendo ravvisabile alcuna identità di situazione tra il consulente
finanziario accusato di aver violato le norme primarie o secondarie
del settore finanziario - per cui è prevista la sospensione
dall'attività di promozione finanziaria a titolo di sanzione per il
corrispondente e ulteriore illecito amministrativo ex art. 196 del
t.u. finanza - e quello che invece è imputato di uno degli altri
reati previsti dall'art. 55 del medesimo t.u. finanza.
Nè la sospensione cautelare di cui all'art. 55, comma 2, del
t.u. finanza, prevista per il reato, nè la sospensione sanzionatoria
amministrativa per l'illecito di cui all'art. 196 del medesimo t.u.
avrebbero natura sostanzialmente penale secondo i criteri indicati
dalla giurisprudenza di Strasburgo: del resto, le predette misure non
risultano paragonabili per gravità a quelle previste per il market
abuse, in relazione alle quali la Corte EDU ha ravvisato
effettivamente la loro natura penale, come rilevato anche dalla Corte
di cassazione, sezione prima, sentenza 30 giugno 2016, n. 13433;
sezione prima, sentenza 2 marzo 2016, n. 4114; e sezione seconda,
sentenza 24 febbraio 2016, n. 3656).
Da ciò deriverebbe, quindi, anche l'impossibilità di
configurare alcuna violazione del ne bis in idem.
4.- Con atto depositato il 24 aprile 2018, è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto di
dichiarare inammissibili o manifestamente infondate le questioni
sollevate.
In primo luogo, infatti, non sarebbe stata adeguatamente motivata
la rilevanza della questione, giacchè lo stesso rimettente non ha
chiarito se la sospensione sanzionatoria e la sospensione cautelare
siano state adottate in base ai medesimi fatti. Infatti, l'ordinanza
afferma che i due provvedimenti hanno avuto per presupposto i
medesimi fatti «sia pure con proiezioni temporali parzialmente
diverse», sicchè non si comprende come potrebbero ritenersi i
medesimi. D'altra parte il procedimento penale si baserebbe sulla
promozione per conto di una finanziaria svizzera non abilitata a
operare sul mercato italiano e configurerebbe esercizio abusivo di
promozione finanziaria, mentre l'illecito amministrativo contestato
consisterebbe nell'avere agito in violazione del dovere di esclusiva
in favore dell'istituto di appartenenza della promotrice.
In secondo luogo, l'ordinanza di rimessione non sarebbe
adeguatamente motivata neppure in ordine alla manifesta infondatezza.
L'argomentazione del rimettente sarebbe contraddittoria, in quanto
mentre da un lato attribuisce natura penale ad entrambe le
sospensioni, cautelare e sanzionatoria, dall'altro cita ed espone
diffusamente la giurisprudenza della Corte di cassazione e del
Consiglio di Stato che ne evidenzia l'assoluta diversità di natura,
ciò che escluderebbe una violazione del divieto di bis in idem.
Inoltre, il rimettente non si sarebbe soffermato ad argomentare la
natura sostanzialmente penale della sanzione amministrativa prevista
dall'art. 196 del t.u. finanza, essendosi limitato a motivare solo la
natura sostanzialmente penale della sospensione cautelare di cui
all'art. 55, comma 2, del medesimo t.u. finanza.
Ulteriore profilo di inammissibilità viene poi ravvisato
nell'erronea individuazione del parametro in relazione alla
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.: posto che la normativa
censurata è attuativa della normativa comunitaria in materia di
cosiddetto "agente collegato", il Presidente del Consiglio dei
ministri ritiene che parametro corretto doveva individuarsi nell'art.
50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e non
nell'art. 4 del Prot. addiz. CEDU n. 7.
Anche nel merito, le questioni sarebbero infondate, in quanto la
misura cautelare prevista dalla disposizione denunciata non avrebbe i
connotati di una sanzione penale. L'Avvocatura generale dello Stato
richiama la giurisprudenza di questa Corte (in particolare la
sentenza n. 276 del 2016) che avrebbe già chiarito che l'istituto
della sospensione cautelare da una carica non rientrerebbe nella
nozione convenzionale di pena, non essendo qualificata come tale dal
legislatore nazionale, non perseguendo finalità punitiva, ma
cautelare, e non determinando conseguenze gravi, in ragione del suo
carattere provvisorio e limitato nel tempo.
La difesa prosegue osservando che la sospensione cautelare e
quella sanzionatoria amministrativa perseguono finalità diverse e
che è del tutto prevedibile che l'applicazione della sanzione
amministrativa non inibisca la successiva adozione della misura
cautelare. Da ciò si comprende anche la ragione per cui la pregressa
inflizione della sospensione sanzionatoria non abbia alcuna rilevanza
al fine di valutare la proporzionalità della durata della
sospensione cautelare. La diversità di presupposti su cui si fondano
la sospensione cautelare e quella sanzionatoria non consentirebbe di
configurare alcuna violazione del principio di uguaglianza, oltre che
di quello di ragionevolezza, ex art. 3 Cost.
5.- Con memoria depositata il 29 ottobre 2018, E. B. ha insistito
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del censurato
art. 55, comma 2, del t.u. finanza.
In particolare, la ricorrente ritiene non fondate le eccezioni di
inammissibilità prospettate dall'Avvocatura generale dello Stato, in
quanto l'ordinanza risulta avere adeguatamente motivato sulla
rilevanza e sull'identità del fatto.
Neppure fondata sarebbe l'eccezione di inammissibilità fondata
sull'errata individuazione del parametro invocato, per essere la
materia regolata dal diritto dell'Unione europea: invero, i principi
della Convenzione devono essere rispettati nell'ordinamento interno
senza limiti di ambito di applicazione, senza considerare la
sostanziale coincidenza delle garanzie previste dalla Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea in materia di ne bis in
idem.
La parte ribadisce la natura sostanzialmente penale delle misure
in discussione, da cui consegue la violazione del divieto di bis in
idem come inteso dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, mentre
non sarebbe conferente il richiamo alla sentenza n. 276 del 2016 di
questa Corte.
Parimenti è ribadita la violazione dei principi di
ragionevolezza e di uguaglianza ex art. 3 Cost., anche in
considerazione dell'effetto «devastante» della sospensione
dall'attività sulla posizione del consulente finanziario nei suoi
rapporti con il mandante e con la clientela.
6.- Con memoria depositata il 30 ottobre 2018, la CONSOB ha
insistito perchè le questioni di legittimità costituzionale siano
dichiarate inammissibili o infondate.
In particolare, la parte segnala che il decreto legislativo 3
agosto 2017, n. 129, recante «Attuazione della direttiva 2014/65/UE
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa
ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica la direttiva
2002/92/CE e la direttiva 2011/61/UE, così, come modificata dalla
direttiva 2016/1034/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23
giugno 2016, e di adeguamento della normativa nazionale alle
disposizioni del regolamento (UE) n. 600/2014 del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 15 maggio 2014, sui mercati degli strumenti
finanziari e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012, così come
modificato dal regolamento (UE) 2016/1033 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 23 giugno 2016», ha disposto (con l'art. 2, comma
44) l'abrogazione del censurato art. 55, comma 2, e ha previsto (con
l'art. 10, comma 2) che «[l]e disposizioni del decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58, modificate dal presente decreto, si applicano
dal 3 gennaio 2018, fatto salvo quanto diversamente previsto
dall'articolo 93 della direttiva 2014/65/UE, con riferimento
dell'articolo 65, paragrafo 2, della direttiva medesima, le cui
disposizioni attuative si applicano dal 3 settembre 2019, e
dall'articolo 55 del regolamento (UE) n. 600/2014, e successive
modificazioni, nonchè dal comma 3. [...] Fermo restando quanto
previsto dalle disposizioni dell'Unione europea direttamente
applicabili, le disposizioni emanate dalla Banca d'Italia e dalla
Consob, anche congiuntamente, ai sensi di disposizioni del decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, abrogate o modificate dal
presente decreto, continuano a essere applicate fino alla data di
entrata in vigore dei provvedimenti emanati dalla Banca d'Italia o
dalla Consob nelle corrispondenti materie».
Inoltre, la CONSOB evidenzia l'introduzione di analogo potere
cautelare in capo ad altro soggetto - l'Organismo di vigilanza e
tenuta dell'albo unico dei consulenti finanziari - nel nuovo art.
7-septies del t.u. finanza, a seguito della novella disposta
dall'art. 2 del decreto legislativo n. 129 del 2017. La resistente
nel giudizio a quo ribadisce, tuttavia, la permanenza di un suo
interesse alla decisione, sia in relazione ai giudizi pendenti presso
i tribunali amministrativi riguardanti il passato esercizio del
potere cautelare ex art. 55, comma 2, del t.u. finanza, sia in vista
di una precisazione del quadro di principi applicabili al potere di
controllo che la medesima Consob oggi esercita sull'Organismo
titolare del potere cautelare ex art. 7-septies del t.u. finanza.
La difesa della resistente ha quindi ulteriormente ribadito la
finalità cautelare e non sanzionatoria della misura in esame e la
sua prevedibilità. A conferma la CONSOB richiama anche la
collocazione sistematica della disposizione denunciata, che non è
situata nel Titolo relativo alle sanzioni amministrative, ma in
quello concernente i provvedimenti ingiuntivi: ciò che conferma la
riconducibilità della misura in discussione ai poteri di vigilanza
attiva della medesima CONSOB. Esclusa la natura sanzionatoria della
misura prevista dall'art. 55, comma 2, sopra citato e ribadita la
natura non penale della sanzione amministrativa di cui all'art. 196
del t.u. finanza, ne consegue l'impossibilità di invocare le
garanzie del ne bis in idem, con conseguente conclusione per la non
fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate
dal TAR Lazio, tanto in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.,
quanto con riguardo all'art. 3 Cost.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 55, comma 2, del
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), in
riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 4, del Protocollo addizionale n. 7
alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), adottato a Strasburgo il 22 novembre
1984, ratificato e reso esecutivo con la legge 9 aprile 1990, n. 98.
La disposizione censurata prevedeva che «[l]a CONSOB può
disporre in via cautelare, per un periodo massimo di un anno, la
sospensione dall'esercizio dell'attività qualora il consulente
finanziario abilitato all'offerta fuori sede sia sottoposto a una
delle misure cautelari personali del libro IV, titolo I, capo II, del
codice di procedura penale o assuma la qualità di imputato ai sensi
dell'articolo 60 dello stesso codice in relazione ai seguenti reati:
a) delitti previsti nel titolo XI del libro V del codice civile e
nella legge fallimentare; b) delitti contro la pubblica
amministrazione, contro la fede pubblica, contro il patrimonio,
contro l'ordine pubblico, contro l'economia pubblica, ovvero delitti
in materia tributaria; c) reati previsti dal titolo VIII del T.U.
bancario; d) reati previsti dal presente decreto».
Il ricorrente lamenta che la misura cautelare della sospensione
dall'attività professionale ivi prevista possa essere cumulata,
senza alcuna forma di coordinamento processuale e sostanziale, con le
sanzioni amministrative indicate dall'art. 196 del t.u. finanza, che
possono essere inflitte dalla Commissione nazionale per le società e
la borsa (CONSOB) nei confronti dei consulenti finanziari che violano
le disposizioni del medesimo testo unico, tra le quali sanzioni si
annovera anche la sospensione dall'attività professionale.
Il cumulo delle diverse misure, a cui si può assommare, come nel
caso posto all'esame del giudice a quo, anche la sanzione penale
disposta dall'art. 166 del t.u. finanza per i reati di esercizio
abusivo della professione, farebbe emergere una pluralità di profili
di illegittimità costituzionale della disposizione denunciata.
L'art. 55, comma 2, del t.u. finanza contrasterebbe anzitutto con
l'art. 3 Cost., per violazione dei principi di ragionevolezza e di
proporzionalità e per «irragionevole disparità di trattamento»,
essendo parificate la situazione di coloro che subiscono solo la
sospensione di cui alla norma censurata e quella di coloro che
patiscono anche la sospensione prevista dall'art. 196 del t.u.
finanza, in assenza di qualsiasi forma di coordinamento tra le due
misure, applicabili ai medesimi soggetti, per i medesimi fatti.
Sarebbe altresì violato il divieto di bis in idem stabilito
dall'art. 4 del Prot. addiz. CEDU n. 7, posto che, letta alla luce
della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, la
sospensione comminata dall'art. 55, comma 2, del t.u. finanza
concreterebbe una «sanzione afflittiva e quindi "punitiva", a
prescindere dalla sua qualificazione formale», cumulabile con quelle
disposte dall'art. 196 del t.u. finanza, senza che sia ravvisabile
quella «connessione sostanziale e temporale sufficientemente stretta»
che consentirebbe ai due procedimenti di essere considerati «parti di
un'unica reazione sanzionatoria», che escluderebbe ogni violazione
del principio del ne bis in idem, come risulta dal più recente
orientamento della Corte EDU, (Grande Camera, 15 novembre 2016, A e B
contro Norvegia). Di qui la violazione anche dell'art. 117, primo
comma, Cost.
2.- Occorre anzitutto esaminare le eccezioni di inammissibilità
sollevate dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la carente
motivazione sulla rilevanza, in quanto l'ordinanza di rimessione non
avrebbe chiarito se la sospensione sanzionatoria di cui all'art. 196
del t.u. finanza e la sospensione cautelare di cui all'art. 55, comma
2, del t.u. finanza siano state adottate in riferimento ai medesimi
fatti, posto che lo stesso rimettente afferma che i fatti oggetto
della misura cautelare e della sanzione amministrativa avrebbero
«proiezioni temporali parzialmente diverse».
L'eccezione è superata da una lettura complessiva dell'ordinanza
di rimessione, che consente di rilevare che essa dà espressamente
atto della sussistenza dell'idem factum. Invero, il giudice
rimettente riferisce di essere investito di un ricorso per
l'annullamento della delibera con la quale la CONSOB ha disposto la
sospensione per un anno dall'esercizio dell'attività di consulente
finanziario, ai sensi dell'art. 55, comma 2, del t.u. finanza, dopo
aver già inflitto la sanzione della sospensione dall'esercizio della
professione per un periodo di quattro mesi, in relazione ai medesimi
fatti, in applicazione dell'art. 196 del t.u. finanza. Inoltre, il
giudice a quo afferma espressamente che la vicenda dalla quale hanno
preso origine i due procedimenti amministrativi partono dalla
medesima «base storica costituita da un procedimento penale ancora
non concluso» ex art. 166 del t.u. finanza, «attinente a specifici
comportamenti posti in essere nella gestione dell'attività
consulenziale». Non può, quindi, ravvisarsi la lamentata carenza di
motivazione sulla rilevanza, capace di risolversi in una causa di
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale.
2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta altresì
la contraddittorietà della motivazione per il fatto che il giudice
rimettente, mentre da un lato attribuisce natura "penale" ad entrambe
le misure previste dagli artt. 55, comma 2, e 196 del t.u. finanza,
dall'altro riferisce diffusamente gli orientamenti della
giurisprudenza della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato che
ne evidenziano l'assoluta diversità di natura: ciò che escluderebbe
una violazione del divieto di bis in idem. Inoltre, il rimettente non
avrebbe adeguatamente argomentato la natura sostanzialmente penale
della sanzione amministrativa prevista dall'art. 196 del t.u.
finanza, essendosi limitato a motivare solo su quella della
sospensione cautelare di cui all'art. 55, comma 2, del medesimo t.u.
finanza.
Anche tale eccezione non è meritevole di accoglimento.
Infatti, a una lettura complessiva dell'ordinanza di rimessione,
può ritenersi che le argomentazioni volte a dimostrare la natura
sostanzialmente penale della misura cautelare prevista dall'art. 55,
comma 2, del t.u. finanza siano riferite, pur implicitamente, anche
alla misura sanzionatoria amministrativa di cui al citato art. 196
del t.u. finanza. In vero, l'ordinanza di rimessione è
inequivocabilmente orientata a sostenere che entrambe le misure
previste dagli artt. 55, comma 2, e 196 del t.u. finanza
costituiscono sanzioni di natura "sostanzialmente penale" alla luce
della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, che
viene adeguatamente esaminata anche nei suoi sviluppi più recenti.
Quanto alle pronunce della Corte di cassazione e del Consiglio di
Stato che escludono che la sospensione prevista dall'impugnato art.
55, comma 2, del t.u. finanza persegua finalità sanzionatorie (Corte
di cassazione, sezioni unite, ordinanza 12 febbraio 2014, n. 3202 e
Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 10 settembre 2015, n.
4226), esse sono richiamate dall'ordinanza di rimessione allo scopo
di esperire un tentativo di interpretazione «conforme a Costituzione
e al diritto eurounitario», per poi escluderne l'effettiva
praticabilità. Neppure sotto questo profilo si ravvisa dunque la
carenza e la contraddittorietà di motivazione lamentata
dall'Avvocatura generale dello Stato. Le cui osservazioni,
prospettate in riferimento alla giurisprudenza della Corte di
cassazione e del Consiglio di Stato, rilevano, semmai, per l'esame
del merito della questione sollevata, come si dirà tra breve.
2.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta ancora
l'erronea individuazione del parametro interposto, in relazione alla
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.: in particolare, si
sostiene che, trattandosi di materia rientrante nell'ambito di
competenza comunitaria, l'eventuale contrasto avrebbe dovuto essere
denunciato con riferimento all'art. 50 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (da ora: CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007 e non
già con riguardo all'art. 4 del Prot. addiz. CEDU n. 7.
Non v'è dubbio che la normativa che regola le attività dei
consulenti finanziari tragga origine dalla direttiva 2004/39/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004 (relativa ai
mercati degli strumenti finanziari, che modifica le direttive
85/611/CEE e 93/6/CEE del Consiglio e la direttiva 2000/12/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva
93/22/CEE del Consiglio, cui è poi succeduta la direttiva 2014/65/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa
ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica la direttiva
2002/92/CE e la direttiva 2011/61/UE), in particolare dall'art. 23,
che prevede la figura dell'"agente collegato". Meno chiare sono
piuttosto l'ampiezza dell'armonizzazione disposta dalla citata
direttiva e l'individuazione dei profili lasciati alla
discrezionalità degli Stati membri in tale ambito. Merita sul punto
di essere segnalato il rinvio pregiudiziale disposto ai sensi
dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13
dicembre 2007, ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130 dal TAR
Lazio, (ordinanza 10 gennaio 2018, n. 230), che rivolge alla Corte di
giustizia dell'Unione europea un duplice quesito: il primo
riguardante la portata e i limiti della disciplina contenuta nella
direttiva 2004/39/CE in materia di agenti collegati; il secondo
riguardante la compatibilità dell'art. 55, comma 2, del t.u. finanza
con la citata direttiva 2004/39/CE. Quale che sia il rapporto tra la
disposizione denunciata e il diritto dell'Unione europea, sul quale
si pronuncerà la Corte di Giustizia UE - questione che resta esterna
al presente giudizio e perciò impregiudicata dal suo esito - resta
fermo, che, in ossequio all'art. 117, primo comma, Cost., il
denunciato art. 55, comma 2, del t.u. finanza, al pari di ogni altra
norma dell'ordinamento giuridico nazionale, deve rispettare i diritti
e i principi garantiti dalla CEDU come sviluppati dalla
giurisprudenza della Corte europea di Strasburgo: diritti e principi
che non soffrono limitazioni per ambiti di competenza. D'altra parte
è altresì indiscusso che sul rispetto di detti principi questa
Corte sia chiamata a giudicare (sin dalle sentenze n. 348 e n. 349
del 2007), trattandosi di questioni che configurano una potenziale
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.
Anche questa eccezione di inammissibilità è, dunque, destituita
di fondamento.
3.- Occorre ancora preliminarmente osservare che il decreto
legislativo 3 agosto 2017, n. 129, recante «Attuazione della
direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15
maggio 2014, relativa ai mercati degli strumenti finanziari e che
modifica la direttiva 2002/92/CE e la direttiva 2011/61/UE, così,
come modificata dalla direttiva 2016/1034/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 23 giugno 2016, e di adeguamento della normativa
nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) n. 600/2014 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, sui mercati
degli strumenti finanziari e che modifica il regolamento (UE) n.
648/2012, così come modificato dal regolamento (UE) 2016/1033 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 giugno 2016», all'art. 2,
comma 44, ha disposto l'abrogazione del censurato art. 55, comma 2,
del t.u. finanza.
L'ordinanza di rimessione non menziona tale modifica normativa.
Tuttavia, tale omissione non determina alcun vizio di
inammissibilità.
Deve escludersi, infatti, che lo ius superveniens determini
effetti sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale posta all'esame della Corte, atteso che l'art. 10,
comma 2, del sopravvenuto d.lgs. n. 129 del 2017, quale norma
transitoria, ha previsto che le norme abrogate o modificate
continuano ad applicarsi fino all'entrata in vigore di disposizioni
che dovranno essere adottate, secondo le rispettive competenze, dalla
Banca d'Italia e dalla CONSOB. Il che, nella specie, è avvenuto solo
il 15 febbraio 2018, con l'approvazione da parte della CONSOB del
Regolamento intermediari, adottato con delibera n. 20307, che, giusta
la previsione di cui all'art. 4 di detta delibera, è entrata in
vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nel supplemento
ordinario alla «Gazzetta Ufficiale» della Repubblica italiana (serie
generale) n. 41 del 19 febbraio 2018.
Peraltro occorre osservare che, con l'art. 7-septies del t.u.
finanza aggiunto dall'art. 2, comma 7, del medesimo decreto
legislativo n. 129 del 2017, ha attribuito il potere di sospensione
cautelare, già previsto dall'abrogato art. 55, comma 2, del t.u.
finanza in capo alla CONSOB, all'Organismo di vigilanza e tenuta
dell'albo unico dei consulenti finanziari, a sua volta sottoposto al
controllo della CONSOB.
Le sopravvenute modifiche normative non determinano il venir meno
della rilevanza della questione di legittimità costituzionale, per
un duplice ordine di ragioni: sia perchè esse non avevano ancora
effetto al momento della pubblicazione dell'ordinanza di rimessione;
sia perchè il giudice amministrativo è, comunque, tenuto a valutare
la legittimità dell'atto amministrativo in base alle norme vigenti
al momento della sua adozione (ex plurimis, sentenza n. 245 del
2016). Pertanto, atteso che la disposizione censurata era certamente
vigente al momento dell'adozione della misura cautelare, deve
ritenersi che il giudice rimettente non avesse ulteriori oneri
motivazionali sull'applicabilità della disposizione oggetto della
questione in esame nel giudizio a quo.
4.- Nel merito la questione non è fondata.
4.1.- Il t.u. finanza prevede un complesso di misure che in
diverso modo presidiano l'attività dei consulenti finanziari
abilitati all'offerta fuori sede, di cui agli artt. 30 e seguenti del
t.u. finanza.
Si tratta, in primo luogo, dell'art. 166 del t.u. finanza, che
punisce con la reclusione da uno a otto anni e con la multa da euro
quattromila a euro diecimila, commesso da «chiunque, senza esservi
abilitato, [...] offre fuori sede, ovvero promuove o colloca mediante
tecniche di comunicazione a distanza, prodotti finanziari, servizi o
attività di investimento». Inoltre, come per tutti i delitti puniti
con la pena superiore nel massimo a tre anni e in ogni caso quando si
tratta di delitti contro l'economia pubblica (artt. 287 e 290 codice
di procedura penale) sono applicabili, a titolo di misure cautelari
penali, le misure interdittive previste dal codice di rito, tra le
quali l'interdizione dall'attività per un periodo massimo di dodici
mesi, ai sensi dell'art. 308, comma 2, cod. proc. pen.
In secondo luogo, l'art. 196 del t.u. finanza prevede un illecito
amministrativo per i soggetti iscritti all'albo di cui all'art. 31,
comma 4 (che comprende anche l'albo dei consulenti finanziari
abilitati all'offerta fuori sede), che violano le norme dello stesso
t.u. finanza o le disposizioni generali o particolari emanate in
forza di esso: le sanzioni previste, che comprendono per i casi più
gravi anche la sospensione da uno a quattro mesi e la radiazione
dall'albo, erano applicate dalla CONSOB all'epoca dei fatti oggetto
del giudizio a quo, mentre oggi, dopo la sostituzione del comma 2 del
citato art. 196 operata dall'art. 5, comma 31, d.lgs., n. 129 del
2017 sono applicate dall'Organismo di vigilanza e tenuta dell'albo,
la cui decisione è ricorribile davanti alla Corte di appello (art.
196, comma 4 bis, aggiunto dall'art. 5, comma 31, lettera c, del d.
lgs. n. 129 del 2017).
Sotto altro profilo, l'art. 55, comma 2, del t.u. finanza oggi
all'esame della Corte, prevedeva che la CONSOB potesse disporre, in
via cautelare, per un periodo massimo di un anno, la sospensione del
consulente finanziario abilitato all'offerta fuori sede che fosse
sottoposto a una delle misure cautelari personali del libro IV,
titolo I, capo II, cod. proc. pen. (cioè le misure coercitive, che
non comprendono quelle interdittive) o assumesse la qualità di
imputato ai sensi dell'art. 60 dello stesso codice in relazione a
determinati reati, tra i quali quelli previsti dal t.u. finanza e,
quindi, anche il delitto di cui al citato art. 166 del t.u. finanza.
Come sopra anticipato, l'art. 55, comma 2, del t.u. finanza è stato
abrogato dall'art. 2, comma 44, del d.lgs. n. 129 del 2017, mentre il
potere cautelare da esso regolato è stato trasferito in capo
all'Organismo di vigilanza e tenuta dell'albo, secondo quanto oggi
previsto dall'art. 7-septies del t.u. finanza.
A fronte di tale articolato sistema normativo, il giudice
rimettente lamenta la violazione dell'art. 3 Cost., per irragionevole
disparità di trattamento e per violazione del principio di
proporzionalità del sistema sanzionatorio, oltre che dell'art. 117,
primo comma, Cost., in riferimento all'art. 4 del Prot. addiz. CEDU
n. 7, per violazione del principio del ne bis in idem.
4.2.- Le censure si fondano su un erroneo presupposto
interpretativo.
Il rimettente attribuisce impropriamente natura sanzionatoria
alle misure adottate dalla CONSOB in forza del potere all'epoca
conferitole dal cennato art. 55, comma 2, del t.u. finanza, a fronte
di un diritto vivente che induce a conclusioni di segno opposto.
L'orientamento concorde delle supreme magistrature civili (Corte di
cassazione, sezioni unite, ordinanza 12 febbraio 2014, n. 3202) e
amministrative (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 5
dicembre 2017, n. 5734; Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza
10 settembre 2015, n. 4226) è, infatti, nel senso che la
disposizione censurata conferisce un potere avente natura di
vigilanza attiva e non sanzionatoria.
Questo condivisibile approdo, costante e univoco, cui è
pervenuta la giurisprudenza non ancora la ratio del provvedimento di
sospensione ex art. 55, comma 2, del t.u. finanza a una funzione
servente o anticipatoria rispetto ad eventuali provvedimenti
sanzionatori o al possibile esito di un procedimento penale in cui è
coinvolto il consulente finanziario. La sospensione prevista dalla
disposizione denunciata si radica piuttosto nell'esigenza di evitare
il rischio che l'allarme sociale derivante dal coinvolgimento del
consulente finanziario in gravi vicende penali possa compromettere la
fiducia di risparmiatori e investitori nel buon funzionamento del
mercato e nella correttezza degli operatori del mercato. Si tratta di
un'espressione della funzione di vigilanza che, conformemente a
quanto previsto dalle direttive UE, ha per obiettivi, tra gli altri:
a) la salvaguardia della fiducia nel sistema finanziario; b) la
tutela degli investitori; c) la stabilità e il buon funzionamento
del sistema finanziario (art. 5 del t.u. finanza). Trattasi perciò
di una misura di natura cautelare, non sanzionatoria, posta a tutela
di un interesse pubblico, che presenta aspetti di analogia con la pur
diversa ipotesi della sospensione dalle cariche elettive, che questa
Corte ha qualificato come «misura sicuramente cautelare» rispondente
a esigenze proprie della funzione pubblica, non assimilabile a una
sanzione di natura penale (sentenze n. 276 del 2016 e n. 236 del
2015).
Ciò consente di cogliere agevolmente che il provvedimento
cautelare in discussione esprime un potere discrezionale della
CONSOB, che implica una ponderazione dei vari interessi in gioco: da
un lato l'interesse generale a che un soggetto accusato di gravi
reati non continui a esercitare un'attività delicata, quale è
quella di promozione finanziaria; dall'altro quello personale del
consulente imputato alla prosecuzione dell'attività professionale.
Nel bilanciamento degli interessi coinvolti, l'autorità procedente
deve necessariamente tenere conto del sacrificio imposto agli
interessi individuali del professionista e assicurarsi che esso sia
necessario e proporzionato alle finalità pubbliche perseguite.
4.3.- Dalle considerazioni che precedono, risulta chiaro che non
può condividersi il presupposto interpretativo dal quale muove tutta
l'argomentazione dell'ordinanza di rimessione, che si basa sulla
natura di sanzione sostanzialmente penale della sospensione
dall'esercizio dell'attività del promotore finanziario, prevista dal
censurato art. 55, comma 2, del t.u. finanza.
L'erroneità del presupposto interpretativo finisce per infirmare
le conclusioni del giudice remittente circa la violazione del ne bis
in idem, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte europea
di Strasburgo, principio che presuppone un cumulo di procedimenti
sanzionatori di natura sostanzialmente penale: una evenienza che nel
presente giudizio di legittimità costituzionale non ricorre.
D'altra parte, una volta esclusa la natura di sanzione penale, la
sospensione prevista dal censurato art. 55, comma 2, del t.u. finanza
non incorre neppure nei vizi formulati con riguardo all'art. 3 Cost.
L'alterità di funzione della misura cautelare oggetto del presente
giudizio rispetto a quella delle misure sanzionatorie di cui all'art.
196 del t.u. finanza non consente di porre validamente a raffronto la
situazione dei consulenti che hanno subito la sospensione solo a
titolo cautelativo e quella di coloro che l'hanno patita anche a
titolo sanzionatorio. D'altra parte, la diversità di funzione dei
vari istituti non consente neppure di giudicare sproporzionato o
irragionevole l'eventuale cumulo dei periodi di sospensione inflitti
al medesimo soggetto. Naturalmente nelle valutazioni discrezionali
che sottendono l'applicazione della misura cautelare di cui all'art.
55, comma 2, del t.u. finanza, l'autorità procedente non può non
tener conto degli effetti dell'eventuale sospensione subita dal
consulente finanziario a titolo di sanzione amministrativa e del
periodo di interdizione già disposto dal giudice penale ai sensi
dell'art. 308, comma 2, cod. proc. pen., per verificare se residuino
ancora ulteriori esigenze di tutela del mercato da salvaguardare.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 55, comma 2, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n.
58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio
1996, n. 52), sollevate dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 4 del Protocollo
addizionale n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), adottato a Strasburgo
il 22 novembre 1984, ratificato e reso esecutivo con la legge 9
aprile 1990, n. 98, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA