1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 26-5-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 236 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 febbraio 1993
N. 236 Ordinanza emessa il 26 febbraio 1993 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sezione distaccata di Brescia, sul ricorso proposto da Alfani Luciano ed altri contro Ministero di grazia e giustizia Impiego pubblico - Trattamento economico dei pubblici dipendenti - Previsione con norma qualificata interpretativa che, dalla data di entrata in vigore (11 luglio 1992) del d.l. n. 333/1992 (convertito in legge n. 359/1992), non possono essere piu' adottati provvedimenti di allineamento stipendiali - Irragionevole e ingiustificata abrogazione ex tunc di un istituto riconosciuto dalla giurisprudenza di generale applicazione, con incidenza sui principi della salvaguardia dei diritti acquisiti, della certezza del diritto, della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.L. 19 settembre 1992, n. 284, art. 7, settimo comma, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438). (Cost., artt. 3, 97 e 113). (093C0533) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 26-5-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 317/1992
proposto da Luciano Alfani, Maria Vittora Azzolini, Simonetta Bruno,
Tommaso Buonanno, Manuela Cantù, Paola Carosella, Domenico Chiaro,
Biagio Roberto Cimini, Mario Conte, Galileo D'Agostino, Valeria De
Risi, Anna Lucia Faneli, Enrico Fischetti, Massimo Gaballo, Elena
Giuppi, Patrizia Ingrascì, Maria Vittoria Isella, Giuseppe
Locatelli, Marino Marongiu, Vittorio Masia, Silvia Milesi, Carlo
Masini, Battista Palestra, Giancarlo Pesce, Giovanni Petillo,
Carmelina Pugliese, Nicola Restivo, Romano Gargarella Giuseppe e
Mauro Mocci, tutti rappresentanti e difesi dall'avv. Francesco
Fugazzola come da mandato in calce al ricorso, con domicilio presso
la segreteria del t.a.r. ex art. 35 del r.d. n. 1054 del 1924, contro
il Ministero di grazia e giustizia, in persona del Ministro pro-
tempore, rappresentato e difeso dall'avvocatura distrettuale dello
Stato di Brescia, domiciliataria per legge, per l'accertamento del
diritto dei ricorrenti, magistrati dell'ordine giudiziario,
all'allineamento stipendiale sulla posizione retributiva del collega
Antonio Francesco Esposito ex art. 4, terzo comma, del d.l. 27
settembre 1982, n. 681 convertito nella legge 20 novembre 1982, n.
869;
Visto il ricorso, notificato e depositato presso la segreteria con
i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 26 febbraio 1993 (relatore il
consigliere Lorenzo Stevanato) l'avv. Fugazzola per i ricorrenti e
l'avv. dello Stato De Bellis per l'amministrazione statale
resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
I ricorrenti, magistrati dell'ordine giudiziario, invocano
l'applicazione del c.d. "allineamento stipendiale", introdotto
dall'art. 4, terzo comma, del d.l. n. 681 del 1982 convertito in
legge n. 869 del 1982, confermato per il personale di magistratura
dall'art. 1 della legge 8 agosto 1991, n. 265.
Espongono di avere tutti un'anzianità di carriera superiore o
uguale a quella del loro collega Antonio Francesco Esposito il quale,
nominato uditore giudiziario nel 1989, ha conservato il più
favorevole trattamento economico maturato nella precedente carriera
di referendario parlamentare presso il Senato della Repubblica.
Chiedono pertanto che sia riconosciuto il loro diritto a percepire
lo stesso trattamento retributivo dell'anzidetto magistrato, con la
condanna dell'amministrazione alla corresponsione delle relative
differenze retributive con interessi e rivalutazione monetaria.
Deducono a sostegno del ricorso che l'istituto dell'allineamento
stipendiale, rimedio di carattere generale del pubblico impiego volto
ad evitare situazioni di squilibrio retributivo, è conforme a
principi costituzionali ed a norme riconosciute dal diritto
internazionale, secondo cui a parità di funzione deve corrispondere
lo stesso trattamento economico.
Nella memoria 12 febbraio 1993 e nell'odierna udienza di
discussione il difensore dei ricorrenti ha poi osservato che
l'abrogazione dell'allineamento stipendiale, recata dall'art. 2,
quarto comma, del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito nella
legge 8 agosto 1992, n. 359, e la relativa interpretazione autentica
di cui all'art. 7 del d.l. 18 settembre 1992, n. 384, convertito
nella legge 14 novembre 1992, n. 438, non incide sulla legge n. 265
del 1991, che disciplina specificamente l'allineamento stipendiale
del personale di magistratura. Comunque si tratterebbe di
disposizioni prive di efficacia retroattiva: questo anche per l'art.
7 del d.l. n. 384 del 1992, la cui natura di interpretazione
autentica sarebbe solo apparente, avendo contenuto innovativo.
Una diversa impostazione, ad avviso degli interessati, non
potrebbe non ingenerare sospetti di incostituzionalità per
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto
emergerebbe lo sviamento e l'irragionevolezza dello strumento usato
per eludere il principio di irretroattività.
L'amministrazione statale intimata, costituitasi in giudizio, ha
controdedotto puntualmente instando per la reiezione del ricorso: in
particolare ha osservato che l'istituto dell'allineamento stipendiale
è stato soppresso retroattivamente dalle disposizioni sopra
menzionate e che esso comunque non sarebbe stato applicabile al caso,
poichè il dott. Esposito non proviene da una carriera dirigenziale
dello Stato o equiparata, come prescritto dall'art. 1, primo comma,
della legge n. 265 del 1991.
D I R I T T O
1. - Nel far valere la pretesa all'allineamento stipendiale, i
magistrati ricorrenti premettono di avere tutti un'anzianità
maggiore o uguale a quella del collega Antonio Francesco Esposito:
tale circostanza è pacifica, non essendo stata contestata
dall'amministrazione resistente.
Il presupposto dell'allineamento si sarebbe realizzato nel 1989
allorchè il dott. Antonio Francesco Esposito fu nominato uditore
giudiziario conservando il più favorevole trattamento economico
maturato nella precedente carriera di referendario parlamentare
presso il Senato della Repubblica.
2. - Occorre premettere che l'istituto dell'allineamento
stipendiale è stato introdotto dall'art. 4, terzo comma, del d.l.
27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge 20 novembre 1982, n.
869, per il personale militare con norma del seguente tenore: "al
personale con stipendio inferiore a quello spettante al collega con
pari o minore anzianità di servizio, ma promosso successivamente è
attribuito lo stipendio di quest'ultimo".
La giurisprudenza formatasi successivamente ha riconosciuto
nell'anzidetta disposizione un principio o rimedio di carattere
generale, idoneo ad evitare un'ingiustificata disparità di
trattamento derivante dalla conservazione di trattamenti retributivi
personalizzati: all'allineamento consegue infatti il riequilibrio
della retribuzione degli appartenenti al medesimo ruolo, in possesso
della medesima anzianità (cfr. Cons. St. sez. VI, 26 marzo 1990, n.
410; Corte conti, sez. contr. Stato, 13 luglio 1984, n. 1472; 28
settembre 1984, n. 1479; 3 febbraio 1985, n. 1518; 3 febbraio 1989,
n. 2093; 16 luglio 1992, n. 67; T.r.g.a. Trentino-A.A., sez. Trento,
12 giugno 1989, n. 174, e 3 settembre 1992, n. 321; t.a.r. Sicilia,
sez. Catania 27 agosto 1990, n. 640; t.a.r. Lazio, sez. I, 24 maggio
1991, n. 739, e 11 febbraio 1992, n. 138; t.a.r. Puglia, sez. Lecce
13 aprile 1989, n. 315).
3. - Tale principio, variamente inteso ed applicato dalla
giurisprudenza che ne ha via via definito gli specifici presupposti,
è stato infine confermato, ma anche delimitato, per il personale di
magistratura dalla legge 8 agosto 1991, n. 265. Nella fattispecie
all'esame rilevano il primo ed il terzo comma: il primo esclude
l'allineamento per trattamenti economici conseguiti in settori
diversi dalle carriere dirigenziali dello Stato o equiparate; il
secondo esclude nel caso di accesso alla magistratura mediante
concorso di primo grado la valutazione di trattamenti che nella
precedente carriera erano stati a loro volta acquisiti mediante
allineamento.
Nessuna di queste limitazioni riguarda tuttavia il caso all'esame:
a) non la prima, poichè la carriera di referendario al Senato è
equiparata a quella dirigenziale dello Stato (cfr. Cons. St., sez.
IV, 26 febbraio 1985, n. 64) tant'è che altrimenti non sarebbe stato
applicato l'art. 202 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, per il
mantenimento al dott. Esposito del superiore trattamento economico
nel passaggio di carriera; b) non la seconda, poichè il miglior
trattamento retributivo conservato dal dott. Esposito non deriva da
un allineamento stipendiale nella precedente carriera, ma soltanto
dalla maggiore entità del relativo stipendio, come è pacifico.
In ogni caso, il presupposto da cui sorgerebbe il diritto al
preteso allineamento stipendiale si è verificato prima dell'entrata
in vigore della legge n. 265 del 1991 e questa non è retroattiva.
L'Avvocatura dello Stato sostiene di contro che la natura
interpretativa farebbe propendere per l'efficacia retroattiva
dell'art. 1 della legge n. 265 del 1991. Ora, sembra al Collegio che
in realtà tale normativa abbia soltanto circoscritto e limitato
l'istituto, implicitamente riconoscendone la portata generale e la
derivazione dalla fonte costituita dall'art. 4, terzo comma, del
d.l. 27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge 20 novembre
1982, n. 869.
Comunque, il collegio ritiene che le condizioni poste dal primo e
dal terzo comma dell'art. 1 della legge n. 265 del 1991 siano
rispettate nella fattispecie.
Ciò stante, il riconoscimento del diritto non troverebbe alcun
ostacolo: si confrontino anche le ragioni chiare e convincenti formu-
late nella sentenza del T.r.g.a. del Trentino-A.A., sez. di Trento, 3
settembre 1992, n. 321, la cui impostazione appare perfettamente
condivisibile.
Nè avrebbe rilevanza l'art. 2, quarto comma, del d.l. 11 luglio
1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, emanato
nelle more del giudizio, che a decorrere dalla sua entrata in vigore
ha abrogato le disposizioni sull'allineamento, tra cui quella
contenuta nell'art. 4 del d.l. n. 681/1982, convertito nella legge
869/1982. L'abrogazione vale infatti soltanto per il futuro e non
elimina i diritti sorti nel passato in virtù delle norme abrogate.
4. - Questa soluzione lineare è però preclusa dall'art. 7,
settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 284, convertito nella
legge 14 novembre 1992, n. 438, che recita: "L'art. 2, quarto comma,
del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, va interpretato nel senso che
dalla data di entrata in vigore del predetto decreto-legge non
possono essere più adottati provvedimenti di allineamento
stipendiale, ancorchè avente effetti anteriori all'11 luglio 1992".
Di questa disposizione possono darsi due possibili interpretazioni
e precisamente:
1) che è stato espunto dall'ordinamento, con effetto
retroattivo, il diritto all'allineamento stipendiale;
2) che è stato vietato all'amministrazione di procedere ad
operazioni di allineamento stipendiale riferite a situazioni
pregresse, pur senza eliminare il relativo diritto già maturato.
Accedendo all'ipotesi interpretativa sub 1), si avrebbe che il
legislatore ha inteso incidere retroattivamente su diritti perfetti
maturati nell'ambito di un rapporto continuativo non ancora esaurito,
e che tuttavia, per non violare esplicitamente il principio
dell'affidamento e quello della certezza dei rapporti tra lo Stato ed
i cittadini, è ricorso all'utilizzo surrettizio di una norma
interpretativa accessoria.
Senonchè, il legislatore interprete è intervenuto senza che ve
ne fosse alcun bisogno: la disposizione interpretata non rivela
alcuna ambiguità o incertezza di significato, nè era sorto alcun
contrasto interpretativo giurisprudenziale (del resto non
ipotizzabile nel breve tempo intercorso), anzi si può senz'altro
dire che l'uso della tipica funzione dell'interpretazione autentica
è sviato dal fine istituzionale.
L'ipotesi interpretativa sub 2) evidenzia il ricorso surrettizio
ad una legge-provvedimento che anch'essa esorbita dalla propria
funzione tipica. A prescindere dall'inadeguatezza della tecnica
legislativa adoperata, la portata precettiva ed il carattere
strumentale della norma rivelano l'intima incoerenza e lo sviamento
della funzione legislativa: il legislatore non si è spinto fino a
dichiarare che l'intento della legge è quello di abrogare ex tunc un
diritto già riconosciuto, ma nondimeno lo ha svuotato del suo
contenuto e comunque della possibilità di realizzarlo.
In tal modo, però, è stata introdotta una disposizione
legislativa che vieta all'amministrazione comportamenti o atti
contrari al diritto sostanziale e tali da compulsare anche le pretese
azionate in sede giurisdizionale, come nella presente fattispecie in
cui il ricorso è stato proposto prima dell'emanazione della norma
abrogativa.
In altri termini, il legislatore senza porsi alcun problema di
diritto sostanziale ordina all'amministrazione di non applicare più
l'allineamento stipendiale.
5. - In entrambi i significati, il collegio dubita della
costituzionalità di tale disposizione, che si palesa illogica ed
irragionevole e, quindi, in contrasto col postulato fondamentale
recato dall'art. 3 della Costituzione.
Il dato dal quale occorre muovere per impostare correttamente la
questione è costituito dalla individuazione della ratio della norma.
L'intento è quello - evidente - di bloccare ogni ulteriore
applicazione dell'istituto dell'allineamento stipendiale fondato su
norme già abrogate, e per far questo il legislatore ha voluto
incidere retroattivamente eliminando, ex tunc, ogni effetto delle
norme abrogate.
La disposizione, come si è detto, è formulata come
un'interpretazione autentica. In realtà, se così fosse, la sua
retroattività dovrebbe arrestarsi al momento dell'entrata in vigore
della disposizione interpretativa: di fatto si è introdotta
un'innovazione consistente nell'estensione della decorrenza della
legge interpretativa (cfr. Corte costituzionale 3 marzo 1988, n. 233;
31 luglio 1990, n. 380).
La finalità perseguita dalla legge "interpretata" era (ed e')
quella di contenere la spesa pubblica riferita ai trattamenti
stipendiali del pubblico impiego: finalità che non appare
irragionevole o comunque sindacabile nella presente congiuntura della
finanza pubblica.
Ciò che appare invece irragionevole è l'interpretazione additiva
successivamente introdotta: l'irretroattività costituisce un
principio dell'ordinamento e la sua deroga si pone come fatto
eccezionale da utilizzare solo in presenza di una effettiva causa
giustificatrice, prevalente sui rapporti preteriti e sul principio di
affidamento (cfr. Corte costituzionale 4 aprile 1990, n. 155).
Qui invece sono stati lesi vari principi di rilevanza
costituzionale, come quello dell'affidamento, della trasparenza nei
rapporti tra Stato e cittadino, della certezza dei diritti maturati
per i quali gli interessati coltivavano legittime aspettative, della
correttezza della funzione giurisdizionale chiamata ad accertare tali
diritti, paralizzata anch'essa nel suo lineare svolgimento
dall'intervento retrospettivo del legislatore, nella finzione di
un'inutile interpretazione autentica.
La norma retroattiva produce inoltre un'ingiusta disparità di
trattamento applicandosi a rapporti sorti precedentemente ed ancora
pendenti (cfr. Corte costituzionale 28 gennaio 1993, n. 39): la
disparità si verifica tra coloro che, alla stregua del medesimo
presupposto, avevano già ottenuto l'applicazione amministrativa o
una sentenza favorevole passata in giudicato (rapporti esauriti) e
tutti gli altri (rapporti non ancora esauriti).
Il collegio si rende conto dell'esigenza finanziaria sottesa a
tale disposizione, ma la discrezionalità legislativa poteva essere
esercitata in modo meno criticabile: l'eliminazione dell'istituto era
già stata raggiunta per il futuro; per il passato la necessità di
non espandere la spesa pubblica avrebbe potuto giustificare una
temporanea sospensione dell'applicazione dell'istituto, oppure una
graduazione dell'entità delle relative corresponsioni retributive.
L'abrogazione delle disposizioni che prevedono automatismi che
influenzano il trattamento economico è bensì prevista anche
dall'art. 2, lett. o) della legge-delega 23 ottobre 1992, n. 421
(recante la c.d. privatizzazione del pubblico impiego), ma previa
sostituzione con disposizioni di accordi contrattuali che valorizzino
la produttività individuale e collettiva. Tale criterio è stato
attuato con l'art. 72, secondo comma, del d.P.R. 3 febbraio 1993, n.
29, che sposta tale effetto abrogativo al momento della
sottoscrizione dei prossimi contratti collettivi.
Si evidenzia quindi una sostanziale contraddittorietà del
legislatore nell'emanazione di disposizioni analoghe e ravvicinate
nel tempo.
Oltretutto, la particolarità del rapporto di impiego dei
magistrati (cfr. art. 2, lett. e), della legge-delega 23 ottobre
1992, n. 421, e art. 2, quarto comma, del d.P.R. 3 febbraio 1993, n.
29) potrebbe anche giustificare il mantenimento del particolare
istituto secondo la disciplina, peraltro non espressamente ancora
abrogata, della legge n. 265 del 1991.
Comunque, se l'abrogazione delle norme concernenti l'allineamento
stipendiale è avvenuta a decorrere dall'11 luglio 1992 il blocco
dell'allineamento riferito a situazioni pregresse non ha una
giustificazione giuridica.
Esclusa la materia penale la Costituzione non vieta leggi
retroattive ma esse devono corrispondere al generale criterio di
ragionevolezza e non deve violare gli altri principi costituzionali:
condizioni queste che, per le anzidette ragioni, non sembrano
rispettare.
6. - Sotto gli anzidetti profili è quindi ravvisabile la
violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza, di
imparzialità e di buon andamento dell'amministrazione nonchè di
pienezza della tutela giurisdizionale: principi recati dagli artt. 3,
97 e 113 della Costituzione.

P. Q. M.
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 7, settimo comma, del d.l. 19 settembre
1992, n. 284, convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438;
Sospende quindi il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Brescia il 26 febbraio 1993.
Il presidente f.f.: ZUBALLI
Il consigliere, relatore: STEVANATO
Il referendario: BURICELLI
Depositata in segreteria il 31 marzo 1993.
Il segretario: (firma illeggibile)

93C0533