1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 12-5-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 252 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 1999
N. 252 Ordinanza emessa il 29 gennaio 1999 dal pretore di Roma nel procedimento civile vertente tra Studio radiologico Maurizi Enrici S.r.l. e Azienda U.S.L. RM/C Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie riguardanti le attivita' e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell'espletamento di pubblici servizi ivi comprese quelle relative al Servizio sanitario nazionale (nella specie: prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio, in regime di rapporto convenzionato e autorizzato) - Violazione del principio stabilito nella legge delegante circa la devoluzione al giudice amministrativo solo delle controversie relative ai diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle concernenti il risarcimento del danno, in materia di edilizia, urbanistica e servizi pubblici - Eccesso di delega. (D.P.R. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, combinato disposto; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4, lett. g)). (Cost., artt. 76 e 77). (099C0433) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 12-5-1999)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza relativa al ricorso per
decreto ingiuntivo iscritto al n. 27115 dell'anno 1998 Ruolo affari
contenziosi civili proposto da Studio radiologico Maurizi Enrici
S.r.l., in persona del legale rappresentante dott. Enrico Maurici,
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Bainsizza n. 3, presso lo
studio degli avv. Giandomenico Barcellona e Rocco Crincoli, che la
rappresentano e difendono giusta procura a margine del ricorso;
Contro l'Azienda U.S.L. RM/C per ottenere il rimborso delle
prestazioni rese quale studio medico convenzionato esterno con la
medesima azienda;
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;
F a t t o
Lo Studio radiologico Maurizi Enrici proponeva ricorso per decreto
ingiuntivo volto ad ottenere il rimborso di prestazioni
specialistiche effettuate quale studio medico convenzionato con la
Azienda U.S.L. RM/C in base al d.P.R. 23 marzo 1988, n. 120 (Accordo
collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti convenzionali in
materia di prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio,
compresa la diagnostica radioimmunologica, la medicina nucleare e di
fisiokinesiterapia, nonchè ogni altra prestazione specialistica
effettuata in regime di autorizzazione sanitaria, ai sensi dell'art.
48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833) su autorizzazione delle
UU.SS.LL. di Roma e provincia per i mesi da gennaio ad aprile 1998 e
per un importo complessivo di L. 31. 775.617, allegando prova
dell'esistenza del rapporto convenzionato e delle prestazioni
autorizzate effettuate nel periodo considerato.
Al riguardo, il ricorrente proponeva in calce alla richiesta di
emissione di ingiunzione nei confronti dell'A.S.L. RM/C la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 33 del decreto legislativo
31 marzo 1998 - che aveva devoluto al giudice amministrativo la
giurisdizione in tema di controversie aventi ad oggetto attività e
prestazioni rese nell'espletamento di pubblici servizi, ivi comprese
quelle rese nell'ambito del Servizio sanitario nazionale - in
relazione agli art. 76 e 77 della Costituzione per aver travalicato i
limiti posti dall'art. 11, comma 4, lettera g), della legge delega 15
marzo 1997 n. 59, che aveva previsto tale spostamento di
giurisdizione solo in materia di diritti patrimoniali conseguenziali.
D i r i t t o
Rileva il giudicante che la questione sollevata appare non
manifestamente infondata e rilevante ai fini del decidere.
In ordine al primo presupposto, appare utile premettere l'esatto
dato testuale delle due norme poste a confronto.
L'art. 11, comma quarto, lettera g), della legge 15 marzo 1997 n.
59, delega il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi
diretti, tra l'altro, a "devolvere, entro il 30 giugno 1998, al
giudice ordinario, tenuto conto di quanto previsto dalla lettera a),
tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni, ancorchè concernenti in via
incidentale atti amministrativi presupposti, ai fini della
disapplicazione, prevedendo: misure organizzative e processuali
anche di carattere generale atte a prevenire disfunzioni dovute al
sovraccarico del contenzioso; procedure stragiudiziali di
conciliazione e di arbitrato; infine, la contestuale estensione della
giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad
oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento del danno, in materia di edilizia,
urbanistica e di servizi pubblici, prevedendo altresì un regime
processuale transitorio per i procedimenti pendenti".
In attuazione di quanto sopra, il legislatore delegato ha emanato
il decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80, in cui, all'art. 33,
statuisce: "Sono devolute alla giurisdizione del giudice
amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi,
ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle
assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai
trasporti, alle telecomunicazioni ed ai servizi di cui alla legge 14
novembre 1995
n. 481. Tali controversie sono, in particolare, quelle: a) ... f)
riguardanti le attività e prestazioni di ogni genere, anche di
natura patrimoniale, rese nell'espletamento di pubblici servizi, ivi
comprese quelle rese nell'ambito del Servizio sanitario nazionale e
della pubblica istruzione, con esclusione dei rapporti individuali di
utenza con soggetti privati, delle controversie meramente
risarcitorie che riguardano il danno alla persona e delle
controversie in materia di invalidita'".
Ratio ispiratrice del legislatore delegante appare l'esigenza di
semplificare e razionalizzare il contenzioso riguardante le pubbliche
amministrazioni modificando il riparto di giurisdizione preesistente
attraverso il duplice spostamento, da un lato, della materia del
rapporto di pubblico impiego dal g.a. al giudice ordinario,
nell'intento di "completare l'integrazione della disciplina del
lavoro pubblico con quella del lavoro privato e la conseguente
estensione al lavoro pubblico delle disposizioni del codice civile e
delle leggi sui rapporti di lavoro privato nell'impresa ...." (art.
11, comma 4, lettera a), legge n. 59/1997 cit.) e, dall'altro, delle
controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali,
comprese quelle relative al risarcimento del danno in materia
edilizia, urbanistica e di pubblici servizi, dal g.o. al giudice
amministrativo, all'evidente fine sia di compensazione, sia di
semplificazione della tutela giuridica già offerta al privato nelle
specifiche materie suindicate, nelle quali la particolare e complessa
interazione di interessi pubblici con interessi legittimi e diritti
soggettivi di privati, difficilmente scindibili gli uni dagli altri,
rendeva più difficoltoso ed articolato il ricorso delle parti alla
garanzia giurisdizionale. Infatti, mentre nella vigenza della
precedente disciplina legislativa prevista dalla legge 20 marzo 1865
n. 2248, all. E, ed, in particolare, dall'art. 7, comma 3, della
legge 6 dicembre 1997, n. 1034 istitutiva dei t.a.r., il soggetto
privato leso dall'azione della p.a. doveva prima ricorrere all'a.g.a.
per far dichiarare l'annullamento del provvedimento amministrativo
lesivo e poi adire l'a.g.o. per ottenere il risarcimento del danno
subito con una necessaria duplicazione di giudizi per effetto del cd.
doppio binario di giurisdizione, il legislatore più recente ha
voluto unificare la tutela giurisdizionale, semplificandola e
velocizzandola (probabilmente anche nel quadro dello sforzo
istituzionale di evitare ulteriori censure mosse allo Stato italiano,
da parte degli organi comunitari preposti, per ritardi
nell'amministrazione della giustizia), concentrando nel giudice
amministrativo i poteri sia di annullamento del provvedimento
amministrativo illegittimo sia di condanna della p.a. al risarcimento
del danno in favore del privato leso in materia di edilizia,
urbanistica e servizi pubblici.
Per quanto suesposto, l'analisi teleologica della norma delegante
già di per sè induce l'interprete a circoscriverne l'oggetto solo
alle posizioni giuridiche soggettive derivanti dall'annullamento di
atti amministrativi.
Venendo ora all'analisi letterale dell'art. 11 citato, la Suprema
Corte di legittimità si è più volte pronunciata in merito ai
diritti patrimoniali conseguenziali restringendone la definizione -
così modificando nell'ultimo decennio un precedente orientamento - a
quelli che, effettivamente, siano scaturiti dalla pronuncia di
illegittimità di un provvedimento amministrativo, adottato in sede
giurisdizionale ovvero di autotutela amministrativa, e non anche a
quelli derivanti in modo diretto ed immediato da un mero
inadempimento della p.a. rispetto ad obblighi di legge ovvero
conseguenti al rapporto convenzionale in essere con il privato (cfr.,
in tema di riparto di giurisdizione affermato soprattutto in materia
di pubblico impiego, ove veniva ribadita quella del g.o. solo nella
prima ipotesi, permanendo invece quella del g.a. - nell'ambito
dell'allora giurisdizione esclusiva esistente in capo a quest'ultimo
- anche in tema di risarcimento del danno qualunque fosse l'entità
della liquidazione richiesta: Cass. s.u. 28 gennaio 1998 n. 843,
Cass. s.u. 19 marzo 1997 n. 2436, Cass. s.u. 10 maggio 1996 n. 4396,
Cassa s.u. 13 aprile 1995, n. 4208, Cassa s.u. 8 febbraio 1995 n.
1444, Cass. s.u. 10 ottobre 1994 n. 8277, Cass. s.u. 10 ottobre 1994
n. 8276, Cass. s.u. 25 novembre 1993 n. 11649, Cass. s.u. 10 maggio
1993 n. 5338, Cass. s.u. 19 marzo 1993 n. 3247, Cass. s.u. 10
febbraio 1993 n. 1620, Cass. s.u. 6 luglio 1992 n. 8210, Cass. s.u. 6
maggio 1991 n. 5008, Cass. s.u. 12 aprile 1991, n. 3896, Cass. s.u.
29 gennaio 1991 n. 868, Cass. s.u. 26 luglio 1990 n. 7556, Cass. s.u.
8 febbraio 1990 n. 850, Cass. s.u. 5 settembre 1989, n.3839, Cass.
s.u. 4 marzo 1987 n. 2273.
Per l'orientamento precedente che estendeva, invece, l'ambito della
giurisdizione del g.o. in materia di diritti patrimoniali
conseguenziali alle controversie aventi ad oggetto la pretesa
risarcitoria del privato solo se superiore agli interessi legali ed
alla svalutazione monetaria ordinaria, derivante quindi non solo
dall'illegittimità dichiarata o riconosciuta di un provvedimento
amministrativo ma anche da meri comportamenti colposi della p.a.
esorbitanti il semplice ritardo nell'emissione del titolo di spesa,
si veda: Cass. s.u. 7 settembre 1990 n. 9221, Cass. s.u. 9 aprile
1990 n. 2945, Cass. s.u. 19 marzo 1990 n. 2284, Cass. s.u. 7 agosto
1989, n. 3604, Cass. s.u. 17 ottobre 1998 n. 15630, Cass. s.u. 11
ottobre 1988 n. 5480, Cass. s.u. 25 novembre 1987 n. 8734, Cass. s.u.
11 maggio 1987 n. 4313, Cass. s.u. 24 febbraio 1987 n. 1949, Cass.
s.u. 27 luglio 1985, n. 4359, Cass. s.u. 25 gennaio 1985, n. 357).
Orbene, dovendo ricollegarsi la definizione di "diritti
patrimoniali conseguenziali" - alla luce dell'interpretazione
teleologica e dell'orientamento della Suprema Corte suindicati -
esclusivamente all'annullamento autonomo o giurisdizionale di un atto
amministrativo, la legge delega appare riferibile solo a tali lesioni
di posizioni soggettive private perfette, e non già anche a quelle
derivanti dal mero inadempimento della p.a. di obblighi legali o
convezionali.
Viceversa la norma delegata ha esteso la giurisdizione dell'a.g.a.
a tutte indistintamente le attività e prestazioni anche solo
patrimoniali comunque rese nell'espletamento di pubblici servizi
(compreso il servizio sanitario e la pubblica istruzione), escludendo
solo i rapporti individuali di utenza con privati, il risarcimento
del danno alla persona e le questioni di invalidità.
Alla luce delle suesposte considerazioni, appare al giudicante non
manifestamente infondata la prospettata questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 33 del decreto legislativo n. 80/1998 citato
per aver esorbitato dai principi e dai limiti oggettivi imposti dalla
legge delega n. 59/1997 surriferita, avendo la norma delegata esteso
l'ambito della giurisdizione dell'a.g.a. a tutte le controversie in
materia di pubblici servizi ivi comprese quelle afferenti l'ambito
del servizio sanitario nazionale, in violazione dei principi
costituzionali di cui all'art. 77, primo comma, anche in relazione
all'art. 76 della Costituzione.
Nè a diversa soluzione interpretativa pare al giudicante potersi
addivenire in via di ulteriore interpretazione logica o sistematica
o, comunque, non esclusivamente testuale della norma delegante.
Anche a voler prescindere, infatti, dalla chiara lettera della
norma (che richiama inequivocabilmente - derogandovi, nel quadro
generale della citata riorganizzazione della tutela giurisdizionale
del privato di fronte alla p.a. - il disposto di cui all'art. 7,
comma terzo, della legge istitutiva dei tribunali amministrativi
regionali 6 dicembre 1971, n. 1034), la nuova disciplina appare
volta, come detto, ad evitare di dover adire due diversi giudici, uno
per rimuovere dall'ordinamento giuridico l'atto amministrativo e
l'altro per poi ottenere il conseguente risarcimento, laddove risulti
in discussione l'esistenza stessa del rapporto legale o convenzionale
esistente; viceversa, ove nessuna controversia sussista in merito al
rapporto, il mero adempimento degli obblighi da questo derivante
appare logicamente permanere nella giurisdizione dell'a.g.o.,
esulando dall'ambito di competenze attribuite in modo esclusivo
all'a.g.a., così consentendo al privato una più rapida ed
articolata tutela - ad esempio, oltre che in via ordinaria,
inevitabilmente più lunga e complessa, appunto in via monitoria,
rispetto a quella prevista in sede giurisdizionale amministrativa.
È pur vero che il legislatore avrebbe potuto scegliere di
devolvere tutte le controversie in materia di edilizia, urbanistica e
servizi pubblici all'a.g.a. in modo da creare una nuova giurisdizione
esclusiva, ma la legge delega non consente una simile
interpretazione, atteso l'esplicita specificazione testuale (con
chiara valenza restrittiva, a pena di risultare altrimenti una
perifrasi del tutto ridondante) a "controversie aventi ad oggetto
diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno".
Ad ulteriore conferma di ciò, si consideri che l'originaria
formulazione dell'articolo in questione, desumibile dal testo del
disegno di legge n. 1124 Atti Senato approvato da quest'ultimo ramo
del Parlamento, non prevedeva l'intero ultimo periodo della lettera
g) relativo alla contestuale devoluzione alla giurisdizione
amministrativa di controversie già appartenenti a quella del g.o. e
che l'attuale formulazione della norma è stata successivamente
introdotta dalla I Commissione affari costituzionali della Camera,
esaminando il più ampio emendamento originariamente proposto dal
Governo (nella seguente formulazione: "infine, la contestuale
devoluzione alla giurisdizione del giudice amministrativo di
controversie, anche relative alla responsabilità civile della
pubblica amministrazione, in materia di interventi edilizi,
urbanistici e di servizi pubblici, prevedendo altresì un regime
processuale transitorio per i procedimenti pendenti"), nel preciso
intento di restringerne l'ambito applicativo in una più limitata
formulazione poi divenuta definitiva (cfr. disegno di legge n. 1124
Atti Senato; resoconto parlamentare seduta della I Comm. Camera del
14 gennaio 1997; disegno di legge n. 2699-A proposto dalla
Commissione e poi approvato il 30 gennaio 1997 con modificazioni
dalla Camera; infine testo legislativo sottoposto nuovamente
all'esame del senato nel disegno di legge n. 1124-B).
Venendo ora alla rilevanza della questione sollevata, osserva il
giudicante che la decisione in ordine alla sussistenza o meno della
propria giurisdizione in merito al ricorso proposto ex artt. 633 e
ss. c.p.c. dallo Studio radiologico Maurizi Enrici S.r.l. appare
prioritaria rispetto sia all'emissione sia al rigetto del
provvedimento richiesto e, come tale, rilevante sebbene sollevata in
sede monitoria (cfr., per analogo precedente, ordinanza Pret. Ancona
28 marzo 1997, iscritta al Reg. Ord. 1997 n. 401 nella Gazzetta
Ufficiale, 1 Serie speciale 2 luglio 1997, n. 27, e, successiva
ordinanza Corte cosituzionale 23-26 marzo 1998 n. 80, in Gazzetta
Ufficiale 1 Serie speciale 1 aprile 1998 n. 13): trattasi, infatti,
come noto, pur sempre di un giudizio sebbene a contraddittorio
differito, nel quale la sussistenza della giurisdizione e competenza
deve essere valutata al momento del deposito del ricorso ex art. 5
c.p.c. (cfr. Cass. 13 giugno 1992, n. 7292) e ciò a prescindere
dalla litispendenza, sussistente solo con la successiva notifica del
ricorso ex art. 643, comma 3, c.p.c..
Per tutte le ragioni suesposte il giudicante ritiene di dover
sospendere ogni decisione nel merito e rimettere gli atti alla Corte
costituzionale per la decisione della questione incidentale di
costituzionalità sopra specificata.

P.Q.M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi
indicati in motivazione, |a questione di legittimità costituzionale
del combinato disposto dell'art. 33 del 31 marzo 1998 n. 80 con
l'art. 11, comma 4, lettera g) della legge 15 marzo 1997, n. 59, con
riferimento agli artt. 77, primo comma, e 76 della Costituzione,
sospende il giudizio in corso;
Ordina la notificazione della presente ordinanza al ricorrente e la
sua comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, a
cura della cancelleria, corredati della prova delle avvenute
notificazioni di cui sopra.
Così deciso in Roma in data 29 gennaio 1999.
Il pretore: Sciarrillo
99C0433