1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 13-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 agosto 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 agosto 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Riordino degli enti - Modifiche alla legge regionale n. 24 del 2013 - Previsione che il compenso del commissario straordinario non puo' essere superiore al trattamento economico, prima tabellare, dei dirigenti di settore della Giunta regionale. - Legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17 ("Modifiche alla legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende regionali, fondazioni, agenzie regionali, societa' e consorzi comunque denominati, con esclusione del settore sanita')"), art. 1. (21C00225) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 13-10-2021)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato, codice fiscale n. 80224030587;
n. fax 0696514000 ed indirizzo P.e.c. per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici domicilia in
Roma, alla via dei Portoghesi n. 12,
contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della
Giunta regionale in carica, con sede a Cittadella Regionale, viale
Europa - località Germaneto - 88100 Catanzaro;
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1
della legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17, pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 54 dell'8 luglio
2021, recante «Modifiche alla legge regionale 16 maggio 2013, n. 24
(Riordino enti, aziende regionali, fondazioni, agenzie regionali,
società e consorzi comunque denominati, con esclusione del settore
sanita')», per contrasto con gli articoli 81 e 117, comma terzo,
della Costituzione in materia di coordinamento della finanza
pubblica, anche in relazione alla norma interposta di cui all'art. 9
del decreto-legge n. 95 del 2012;
e ciò a seguito ed in forza della delibera di impugnativa
assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 5 agosto 2021.

Fatto

L'art. 1 della legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 54
dell'8 luglio 2021, modifica il comma 2 dell'art. 3 della legge
regionale n. 24/2013 disponendo che «al comma 2 dell'art. 3 della
legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti, aziende
regionali, fondazioni, agenzie regionali, società e consorzi
comunque denominati, con esclusione del settore sanita'), la parola
«tabellare» è sostituita da «economico».
La citata modifica dell'art. 3, comma 2, della legge regionale 16
maggio 2013, n. 24, con la sostituzione della parola «tabellare» con
la parola «economico» si pone in contrasto con gli articoli 81 e 117,
comma terzo, della Costituzione in materia di coordinamento della
finanza pubblica, anche in relazione alla norma interposta di cui
all'art. 9 del decreto-legge n. 95 del 2012.
Pertanto, l'art. 1 della legge regionale suddetta, giusta
determinazione assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 5
agosto 2021, è impugnata per i seguenti

Motivi di diritto

Illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della
Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Calabria n. 54 dell'8 luglio 2021, recante
«Modifiche alla legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino enti,
aziende regionali, fondazioni, agenzie regionali, società e consorzi
comunque denominati, con esclusione del settore sanita')», per
contrasto con gli articoli 81 e 117, comma terzo, della Costituzione
in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in
relazione alla norma interposta di cui all'art. 9 del decreto-legge
n. 95 del 2012.
Come già detto, l'art. 1 della legge della Regione Calabria 7
luglio 2021, n. 17, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Calabria n. 54 dell'8 luglio 2021, modifica il comma 2 dell'art. 3
della legge regionale n. 24/2013, disponendo che «al comma 2
dell'art. 3 della legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 (Riordino
enti, aziende regionali, fondazioni, agenzie regionali, società e
consorzi comunque denominati, con esclusione del settore sanita'), la
parola «tabellare» è sostituita da «economico».
La disposizione censurata interviene a modificare il trattamento
economico del commissario straordinario, nominato dal Presidente
della Giunta regionale per ciascun ente derivante dagli accorpamenti,
nel caso in cui, in assenza del profilo professionale nell'ambito dei
dirigenti interni della Regione, venga scelto un commissario esterno.
La norma in esame prevede ora, in particolare, che il compenso del
commissario non possa essere superiore al trattamento «economico» -
prima «tabellare» - dei dirigenti di settore della Giunta regionale.
Preliminarmente, si osserva che la disposizione in esame comporta
maggiori oneri a carico dei bilanci degli enti conseguenti agli
accorpamenti, in quanto il trattamento economico dirigenziale ora
introdotto è superiore al trattamento tabellare, il quale si
riferisce unicamente allo stipendio tabellare.
Difatti, la struttura retributiva dirigenziale, così come
definita dall'art. 53 del contratto collettivo nazionale di lavoro
relativo al personale dell'area delle funzioni locali (triennio 2016
- 2018), sottoscritto in data 17 dicembre 2020, è composta da:
1) stipendio tabellare;
2) retribuzione individuale di anzianità, ove acquisita;
3) retribuzione di posizione;
4) retribuzione di risultato, ove spettante.
Ne consegue, pertanto, in tutta evidenza, la maggiore onerosità
della norma censurata.
A nulla rileva, sotto tale profilo, la sola circostanza che
l'art. 2 della legge in esame preveda una clausola di invarianza
finanziaria, a norma della quale «Dall'attuazione della presente
legge non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio
regionale».
Quest'ultima costituisce, invero, una mera auto-qualificazione di
carattere formale, dalla quale non è lecito desumere, secondo la
costante giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte, che le attività
previste dalla legge istitutiva non comportino alcuna spesa,
occorrendo, in ogni caso, svolgere un attento esame della portata
prescrittiva concreta della normativa stessa.
La mancanza o l'esistenza di un onere può desumersi, infatti,
esclusivamente «dall'oggetto della legge e dal contenuto di essa»
(sentenza n. 163 del 2020), e non anche da mere clausole di stile
quali quelle di invarianza finanziaria, la cui presenza impone di
procedere ad un'attenta valutazione sull'effettiva possibilità di
attuare le nuove disposizioni a risorse invariate, al fine di evitare
che in sede di previsione annuale di bilancio intervengano richieste
per l'appostamento di risorse ulteriori (in tal senso, cfr. sentenza
n. 307 del 2013, in cui la Corte ha dichiarato illegittima una norma
che, pur in presenza di clausola di invarianza finanziaria, è stata
giudicata tale da comportare maggiori oneri finanziari, seppur in via
potenziale o ipotetica).
Come detto, la disposizione censurata comporta una potenziale
maggiorazione degli oneri finanziari gravanti, ai sensi dell'art. 3,
comma 2, della legge regionale 16 maggio 2013, n. 24, sui bilanci
degli enti accorpati, facenti parte del «perimetro di consolidamento
regionale» e finanziati, tra l'altro, da «contributi ordinari della
Regione», così come disposto dal successivo art. 17, comma 3.
A fronte di tale maggiore onerosità, la norma regionale non
contiene, tuttavia, alcuna quantificazione degli oneri di spesa
derivanti dal mutamento del trattamento economico del commissario
straordinario e, conseguentemente, non prevede alcuna copertura
finanziaria, ponendosi, così, in contrasto con l'art. 81, comma 3,
della Costituzione, a norma del quale ogni disposizione legislativa
che importi nuovi o maggiori oneri deve indicare i mezzi per farvi
fronte.
Al riguardo, occorre rilevare che la Corte costituzionale ha già
avuto occasione di affermare che il principio in esame, in quanto
presidio degli equilibri di finanza pubblica, «opera direttamente, a
prescindere dall'esistenza di norme interposte, sostanziandosi in una
vera e propria clausola generale in grado di colpire tutti gli
enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione
finanziaria e contabile. Pertanto, il sindacato di costituzionalità
sulle modalità di copertura finanziaria delle spese coinvolge
direttamente il precetto costituzionale, a prescindere dalle varie
declinazioni dello stesso, nel volgere del tempo» (sentenza n. 244
del 2020).
Ciò nondimeno, sussistono, nella specie, disposizioni
puntualmente attuative del precetto costituzionale, da ravvisarsi, in
primo luogo, nell'art. 19 della legge n. 196 del 2009, a norma del
quale «[l]e leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto
forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni
pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e
l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi
bilanci, annuali e pluriennali».
Detta disposizione, specificativa, in particolare, del precetto
di cui all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, prescrive, anche
nei confronti delle Regioni, la previa quantificazione della spesa o
dell'onere quale presupposto della copertura finanziaria, «per
l'evidente ragione che non può essere assoggettata a copertura
un'entità indefinita» (v., ex plurimis, sentenze n. 235 del 2020,
147 del 2018, 181 del 2013). Tale quantificazione deve, peraltro,
rispettare la fondamentale esigenza di chiarezza e solidità di
bilancio cui l'art. 81 si ispira e a cui il legislatore regionale non
può sottrarsi, ragion per cui la copertura di nuove spese deve
essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale e in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri (sentenze n. 227 e 197 del 2019 e 147
del 2018).
Il potenziale aumento di spesa conseguente all'applicazione della
disposizione censurata confligge, peraltro, anche con gli obiettivi
di contenimento della spesa pubblica perseguiti dal legislatore
statale mediante l'art. 9 del decreto-legge n. 95 del 2012, le cui
previsioni rivestono la natura di principi fondamentali nella materia
del «coordinamento della finanza pubblica», trattandosi di norme che,
in linea con le disposizioni in materia di riduzione del costo della
pubblica amministrazione (c.d. spending review), pongono misure volte
alla previsione e al contenimento delle spese.
La legge regionale 24 del 2013, modificata dalla disposizione
oggetto di censura, costituisce, infatti, attuazione di tale
normativa statale, essendo finalizzata alla «... riduzione degli
oneri finanziari a carico del bilancio regionale ... in coerenza a
quanto disposto dall'art. 9 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini, nonchè misure di rafforzamento
Patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito con
modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135» (art. 1, comma 3),
mediante, tra l'altro, l'accorpamento, la fusione, la liquidazione o
il riordino delle aziende, le fondazioni e gli enti regionali di cui
al successivo art. 2, comma 2.
A fortiori, il successivo articolo 24 ribadisce che
«Dall'attuazione della presente legge derivano risparmi di spesa che
concorrono al raggiungimento degli obiettivi fissati dal
decreto-legge n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla legge n.
135/2012».
La modifica del trattamento economico riservato al commissario
straordinario operata dalla norma censurata determina, tuttavia,
l'evidente frustrazione di tali obiettivi di contenimento della
spesa, comportando, come detto, maggiori oneri a carico dei bilanci
degli enti conseguenti agli accorpamenti, in violazione dell'art. 9
del citato decreto-legge n. 95 del 2012.
A fronte di quanto sopra esposto, l'art. 1, che modifica l'art.
3, comma 2, della legge regionale 16 maggio 2013, n. 24, si pone in
contrasto con gli articoli 81 e 117, comma terzo, della Costituzione
in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in
relazione alla norma interposta di cui all'art. 9 del decreto-legge
n. 95 del 2012.

P. Q. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, come sopra
rappresentato e difeso, chiede che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 17,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 54
dell'8 luglio 2021, recante «Modifiche alla legge regionale 16 maggio
2013, n. 24 (Riordino enti, aziende regionali, fondazioni, agenzie
regionali, società e consorzi comunque denominati , con esclusione
del settore sanita')», per contrasto con gli articoli 81 e 117, comma
terzo della Costituzione in materia di coordinamento della finanza
pubblica, anche in relazione alla norma interposta di cui all'art. 9
del decreto-legge n. 95 del 2012.
Con l'originale notificato del presente ricorso si deposita:
1. Originale estratto della determinazione del Consiglio dei
ministri, assunta nella seduta del 5 agosto 2021 e della relazione
allegata al verbale;
2. Copia della impugnata legge della Regione Calabria n. 17 del
2021.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 27 agosto 2021

L'Avvocato dello Stato: Mangia