Serie Generale n. 53 del 5-3-2003
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DETERMINAZIONE 12 febbraio 2003
Sospensione dei lavori per periodi superiori ad un quarto del tempo contrattuale e rapporto tra i tempi degli adempimenti contabili e degli adempimenti tecnici. (Determinazione n. 3/2003). (GU Serie Generale n.53 del 05-03-2003)

IL CONSIGLIO PER LA VIGILANZA
SUI LAVORI PUBBLICI
Premesso:
A seguito del comunicato "Segnalazioni su fatti specifici",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 6
febbraio 2002, sono giunte a questa Autorità numerose comunicazioni
da parte delle stazioni appaltanti relative a sospensioni dei lavori
di durata superiore ad un quarto del tempo contrattuale previsto.
La maggior parte delle segnalazioni pervenute sono state trasmesse
da enti locali, cioè comuni (in quota maggioritaria) e province ed,
in oltre il 30% dei casi, la motivazione della sospensione è
riconducibile a condizioni climatiche o ambientali sfavorevoli
all'esecuzione dei lavori a regola d'arte.
Tuttavia, in molti casi, la sospensione dei lavori era facilmente
prevedibile, in quanto la consegna dei lavori è avvenuta proprio
nell'imminenza della stagione invernale.
Il problema nodale riguarda, dunque, la programmazione degli
interventi da parte delle amministrazioni appaltanti ed, in
particolare, il rapporto tra la legislazione contabile (relativa alla
contabilità degli enti pubblici) e la normativa che disciplina gli
appalti di lavori pubblici, che dovrebbe consentire di organizzare le
procedure amministrative in modo tale da consegnare i lavori
all'approssimarsi della stagione favorevole (almeno nei casi in cui
la durata dei lavori prevista risulti inferiore ad un anno, mentre,
per i lavori di durata superiore, è più difficile non incorrere in
questo tipo di sospensioni.
Ritenuto in diritto:
La normativa in tema di lavori pubblici attualmente vigente (a
seguito delle modifiche introdotte dalla legge n. 166/2002) prevede
che l'iter di realizzazione delle opere pubbliche tragga origine
dalla predisposizione ed approvazione di un programma triennale e di
un elenco annuale di lavori (ne sono esenti soltanto i lavori di
importo inferiore o uguale a 100.000 euro), previa redazione di uno
studio di fattibilità (per i lavori di importo inferiore ad un
milione di euro) o del progetto preliminare (per i lavori di importo
pari o superiore ad un milione di euro (art. 17, legge n. 109/1994).
Ai sensi dell'art. 13, decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999 lo schema di programma triennale e di aggiornamento annuale
devono essere redatti entro il 30 settembre di ogni anno e quindi
deliberati dalle amministrazioni aggiudicatici (diverse dallo Stato)
contestualmente al bilancio preventivo dell'ente.
L'art. 162 del decreto legislativo n. 267/2000 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali) prescrive che gli enti
locali deliberino annualmente, per l'anno successivo, il bilancio di
previsione finanziario, bilancio che ha carattere autorizzatorio,
costituendo limite agli impegni di spesa (dell'art. 164, secondo
comma) lo schema di bilancio annuale, predisposto dall'organo
esecutivo deve essere approvato dall'organo consiliare entro il 31
dicembre di ogni anno (combinato disposto degli articoli 174, secondo
comma e, 151, primo comma).
Ad oggi, eliminati i controlli sugli atti amministrativi degli enti
locali, dopo l'approvazione, da parte dell'organo consiliare, del
bilancio preventivo (di cui il programma annuale dei lavori pubblici
costituisce parte integrante), entro il 31 dicembre, l'ulteriore
requisito di efficacia è soltanto la pubblicazione dell'atto stesso,
mediante affissione all'albo pretorio, per quindici giorni
consecutivi (art. 124).
Se, dunque, l'ente locale abbia concluso l'iter di formazione del
bilancio preventivo (e la contestuale approvazione del programma dei
lavori pubblici da svolgere nell'anno) entro il mese di gennaio (nei
casi in cui non si registrino particolari ritardi o dilazioni),
dovrà, a questo punto, attivare le procedure amministrative per
giungere all'affidamento dei lavori.
Dovrà, in primo luogo, provvedere alla realizzazione del progetto
preliminare (ove non predisposto in precedenza) e di quelli
definitivo ed esecutivo, avvalendosi prioritariamente dei propri
uffici tecnici o, in carenza di adeguate professionalità interne,
degli uffici tecnici di altre pubbliche amministrazioni, o,
altrimenti, affidando l'incarico di progettazione a professionisti
non dipendenti dell'amministrazione.
In merito all'affidamento degli incarichi di progettazione, il
nuovo testo dell'art. 17, legge n. 109/1994 (come novellato dalla
legge n. 166/2002) e coordinato con le disposizioni di cui al titolo
IV del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, prevede
una complessa e dettagliata disciplina, integrata, altresì, dal
decreto legislativo n. 157/1995, di attuazione della direttiva
92/50/CEE (per gli appalti di importo maggiore o uguale ai 200.000
DSP).
La tempistica per l'aggiudicazione dei servizi di progettazione a
professionisti esterni è, quindi, condizionata dalla organizzazione
interna della Stazione appaltante, dalle caratteristiche
dell'intervento e dall'importo del servizio richiesto. A detto
termine va poi aggiunto il periodo necessario per lo studio e la
redazione dei progetti e per la verifica e l'approvazione degli
stessi, nonchè per l'acquisizione di tutti i pareri e nulla-osta
necessari.
Una volta completata la fase progettuale la stazione appaltante
dovrà attivare una delle procedure per la scelta della ditta
appaltatrice, tra quelle analiticamente descritte dal titolo V del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, che prevede
tempi diversi per giungere all'aggiudicazione dei lavori ed alla
consegna del cantiere, a seconda della procedura scelta e
dell'importo dei lavori.
Alla luce del quadro normativo di riferimento, si evince che la
procedura di affidamento dell'appalto, fino alla consegna dei lavori,
richiede tempi non inferiori a qualche mese, anche per interventi di
modesta entità (frequenti nei casi in cui la stazione appaltante sia
un ente locale), pur scegliendo la procedura più accelerata.
Pertanto, anche se l'ente locale sia riuscito ad approvare il
bilancio ed il programma annuale dei lavori entro gennaio, la
consegna dei medesimi difficilmente potrà avvenire prima del periodo
estivo.
L'analisi che precede dà riscontro alla casistica emersa dalle
segnalazioni speciali pervenute a quest'Autorità, che registrano una
cospicua percentuale di consegne dei lavori avvenute in prossimità
della stagione invernale, per cui è frequente che i lavori, svolti
all'aperto ed in zone climatiche sfavorevoli, debbano essere sospesi
per condizioni climatiche non idonee alla loro esecuzione a regola
d'arte.
Per ovviare a tale situazione non si possono ipotizzare uniformi
soluzioni procedurali, a causa della grande variabilità delle
caratteristiche dei singoli appalti.
La tempistica degli affidamenti varia, infatti, molto in relazione
alla tipologia dei lavori da realizzare, che può comportare la
scelta di procedure amministrative e tecniche più o meno articolate.
Inoltre, le "avverse condizioni atmosferiche o stagionali", che non
consentono una regolare esecuzione dei lavori, ricorrono non soltanto
per il sopravvenire dell'inverno o di condizioni atmosferiche
sfavorevoli, ma anche della stagione estiva, nel caso, ad esempio, di
lavori da svolgere in località turistiche, di interventi di
piantumazione o sistemazione di aree verdi (da effettuarsi,
necessariamente, in periodi dell'anno prestabiliti), o di
manutenzione di edifici scolastici (da terminare entro l'inizio
dell'anno scolastico).
Nella impossibilità di individuare soluzioni procedurali
predefinite, si ritiene necessario che gli atti progettuali prevedano
esplicitamente la possibile sospensione dei lavori, determinata da
condizioni ambientali sfavorevoli e l'adozione dei provvedimenti atti
a minimizzarne le conseguenze negative.
Il progetto esecutivo dovrebbe prevedere, ad esempio, l'esecuzione
dei lavori per parti autonome e funzionali ed indicare tutti gli
accorgimenti per garantire la sicurezza del cantiere, durante il
periodo di sospensione; il capitolato speciale d'appalto dovrebbe,
altresì, predefinite i comportamenti da seguire in tali circostanze.
Tali misure sono in grado di limitare gli effetti negativi
derivanti da una irregolare esecuzione dell'opera, come l'insorgenza
di contenzioso con l'appaltatore, conseguenze per il pubblico erario
e disagi per l'utenza.
Dalle considerazioni svolte segue che:
una razionale programmazione di ogni opera pubblica da parte
delle Stazioni appaltanti non può prescindere da un'attenta analisi
della tempistica di tutte le diverse fasi del procedimento, che tenga
conto dei tempi necessari per usufruire dei finanziamenti, per la
progettazione dell'opera e per le procedure di affidamento
dell'appalto
L'iter di realizzazione dell'opera pubblica deve essere, quindi,
predefinito, per quanto possibile, in tutte le sue fasi, prevedendo
anche le circostanze che possano impedire la regolare esecuzione dei
lavori.
Roma, 12 febbraio 2003
Il presidente: Garri