1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 10-12-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 20 novembre 1997
N. 53 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 20 novembre 1997 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Sangue umano ed emoderivati - Regolamento del Ministro della sanita' 17 luglio 1997, n. 308 (Disciplina dei compiti di coordinamento a livello nazionale delle attivita' dei centri regionali di coordinamento e compensazione in materia) - Art. 4, comma 2 - Previsione che regioni e province autonome assicurino il coordinamento delle attivita' trasfusionali sotto il profilo programmatorio e finanziario, e che a tal fine adottino iniziative di carattere organizzativo necessarie per l'espletamento di una serie di compiti e funzioni ivi specificamente indicati ed in parte anche ulteriormente disciplinari - Esercizio, da parte del Ministro della sanita', del potere di emanare norme di indirizzo e coordinamento vincolanti per regioni e province autonome nelle materie di loro competenza (quali quelle previste, riguardo a igiene e sanita', dagli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige, e dall'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1974, n. 474, come modificato dall'art. 1, comma 2, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267), dichiarato a lui non attribuibile con la pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 49/1991) di illegittimita' parziale dell'art. 11, primo comma, della legge quadro sulla disciplina delle attivita' trasfusionali e della produzione di plasmaderivati, 4 maggio 1990, n. 107, in contrasto con il principio del rispetto dei giudicati costituzionali sancito dall'art. 136 Cost. e in violazione, altresi', del principio, stabilito dall'art. 17, commi 1, lett. b) e 3 della legge 23 agosto 1988, n. 400, per cui la potesta' regolamentare dei ministri puo' esercitarsi solo nell'ambito delle competenze loro proprie e delle autorita' ad essi sottordinate - Richiamo, oltre che alla su citata sentenza, alla sentenza n. 61 del 1997. Sanita' pubblica - Sangue umano ed emoderivati - Regolamento del Ministro della sanita' 17 luglio 1997, n. 308 (Disciplina dei compiti di coordinamento a livello nazionale dei centri regionali di coordinamento e compensazione in materia) - Artt. 1 e 2, comma 1, lett. b), c) d), e) ed f) - Dichiarazione di intenti circa gli obiettivi generali del decreto, gli interventi da compiere e le modalita' di raccordo a livello centrale delle attivita' del Ministero, dell'Istituto superiore di sanita' e dell'agenzia per i servizi sanitari regionali - Previsione di accordi con, e tra, le regioni, al fine di raggiungere l'autosufficienza nazionale di sangue ed emoderivati, di stabilire un piano annuale di distribuzione dei plasmaderivati eccedenti il fabbisogno regionale alle strutture pubbliche e private del territorio nazionale, e di effettuare al riguardo verifiche annuali - Attribuzione al Ministero della sanita' del compito di emanare le linee guida per i modelli organizzativi e funzionali che competono alle regioni e all'Istituto superiore di sanita', riguardo alle attivita' trasfusionali e alla formazione del personale, e di definire altresi' un programma di "emovigilanza" - Carattere fortemente innovativo di tali disposizioni, inserite nel decreto senza alcuna base nella preesistente legislazione, e con richiamo a concetti affatto sconosciuti all'ordinamento, e del tutto prive, altresi', di quei contenuti di natura strettamente tecnica che soli avrebbero potuto ritenersi consentiti dall'art. 8 della citata legge quadro, n. 107 del 1990 - Conseguente violazione - denunciata in via soltanto cautelativa, qualora nel riferimento alle regioni dovessero ritenersi comprese anche le province autonome - anche sotto questi profili, dei limiti della potesta' regolamentare del Ministro della sanita', quali risultano stabiliti, oltre che dal citato art. 17 della legge n. 400 del 1988, dalla citata sentenza n. 49 del 1991 - Richiamo, oltre che a questa, a sent. n. 61 del 1997. (D.M. 17 luglio 1997, n. 308, artt. 4, comma 2, 1 e 2, comma 1, lettere b), c), d), e) ed f)). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, n. 10, e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, art. 1, comma 2; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, comma 1, lettera b) e 3; Cost., art. 136). (097C1340) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 10-12-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della Giunta provinciale
pro-tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale
n. 12227 del 31 ottobre 1997 (all. 1), rappresentata e difesa - come
da procura speciale del 5 novembre 1997 (rep. n. 021251) rogata dal
dott. Tommaso Sussarellu, dirigente del Servizio affari generali
della provincia autonoma di Trento (all. 2) - dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via
Confalonieri, 5 contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
la dichiarazione che non spetta allo Stato di dettare con regolamento
del Ministro della sanità 17 luglio 1997, n. 308 (recante Norme per
la disciplina dei compiti di coordinamento a livello nazionale delle
attività dei centri regionali di coordinamento e compensazione in
materia di sangue ed emoderivati), pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 217 del 17 settembre 1997, e precisamente con l'art. 1,
l'art. 2, comma 1, lett. b), c), d), e) ed f), e l'art. 4, comma 2,
di esso, norme al di fuori dagli specifici ambiti di competenza
ministeriale, in materia di competenza provinciale, nonchè per il
conseguente annullamento delle indicate disposizioni di tale
regolamento, per violazione:
dell'art. 9, n. 10), e dell'art. 16 d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670;
dell'art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474;
dell'art. 8, commi 1 e 2, lett. b) e c), comma 4 dell'art. 11,
comma 3, lett. h), della legge 4 maggio 1990, n. 107;
dell'art. 17, comma 1, lett. b), e comma 3 legge 23 agosto 1988,
n. 400;
dell'art. 136 della Costituzione;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
Per la terza volta la ricorrente provincia autonoma di Trento si
vede costretta ad adire codesta ecc.ma Corte costituzionale per
tutelare le proprie competenze statutarie in materia sanitaria in
relazione ad atti concernenti la disciplina della "raccolta,
frazionamento, conservazione e distribuzione del sangue umano". È
quasi superfluo dunque ricordare che le competenze provinciali sono
fondate sull'art. 9, n. 10), e sull'art. 16 dello Statuto, alle
quali è stata data piena operatività con le norme di attuazione
contenute nell'art. 2, comma 2, del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474,
come modificato dall'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, in
base al quale "alle province autonome competono le potestà
legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla
gestione delle istituzioni ed enti sanitari".
In tale materia, secondo l'art. 4, comma 1, della legge di base di
riforma sanitaria n. 833 del 1978, allo Stato spetta di dettare
"norme dirette ad assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi
per tutto il territorio nazionale". Ed in attuazione di tale
previsione è stata approvata la legge 4 maggio 1990, n. 107, alla
quale codesta ecc.ma Corte costituzionale ha riconosciuto il
carattere di legge-cornice con sentenza 6 febbraio 1991, n. 49.
Nella sua formulazione originaria tale legge prevedeva fra l'altro,
all'art. 11, comma 1, il potere ministeriale di emanare norme di
indirizzo e coordinamento alle quali avrebbbero dovuto "conformarsi"
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. Ma su ricorso
della provincia ora ricorrente codesta stessa ecc.ma Corte
costituzionale dichiarò l'illegittimità costituzionale parziale di
tale norma: con il risultato che essa deve ora intendersi come
istitutiva di un potere del Ministro della sanità di emanare norme
regolamentari di esecuzione della legge n. 107 non dirette alle
regioni e province autonome nè concernenti gli ambiti di loro
competenza, ma soltanto "nell'ambito della competenza sua propria e
delle autorità a lui sottordinate" (così la sentenza sopra
ricordata, riconducendo il regolamento al tipo previsto dall'art. 17,
comma 3, legge n. 400/1988). Il potere regolamentare in questione
veniva perciò così correttamente ricondotto alla necessità di
emanare norme di esecuzione in relazione ad alcune specifiche
competenze ministeriali previste dalla stessa legge n. 107.
Nonostante che la competenza ministeriale risultasse così
delimitata, in data 1 settembre 1995 il Ministro della sanità
adottò due decreti disciplinanti la materia in questione invasivi
sotto diversi aspetti della competenza provinciale. La provincia
autonoma di Trento dunque adì per la seconda volta codesta ecc.ma
Corte, chiedendo l'annullamento dei decreti in questione:
annullamento che fu ottenuto con sentenza 14 marzo 1997, n. 61.
Ora il Ministro della sanità torna a disciplinare la materia, con
un "Regolamento recante norme per la disciplina dei compiti di
coordinamento a livello nazionale delle attività dei centri
regionali di coordinamento e compensazione in materia di sangue ed
emoderivati": e purtroppo anche questa volta la normativa
ministeriale risulta, nelle parti qui impugnate, illegittima e lesiva
delle prerogative costituzionali delle regioni e delle province
autonome, ponendo obblighi e disciplinando comunque aspetti della
gestione del servizio: al punto che l'art. 1 pone al decreto
addirittura l'obiettivo di individuare "gli obiettivi generali e gli
interventi da compiere per assicurare una risposta organica ai
problemi che caratterizzano il settore trasfusionale".
Per vero, la sola disposizione che nell'articolato del decreto
menzioni espressamente le province autonome è l'art. 4, il cui comma
2 stabilisce anche per esse una serie di compiti, doveri e poteri, in
parte disciplinandone lo svolgimento. Tuttavia, anche gli altri
articoli impugnati sono suscettibili di essere intesi come riferiti
alle province autonome, qualora queste si intendano comprese, come
talora accade, nell'espressione "regioni". La presente impugnazione
di tali altri articoli è fatta in via cautelativa, in quanto le
relative disposizioni si intendano riferite anche alle province
autonome. Per tale regione, l'esposizione in diritto inizierà con
le censure relative all'art. 4, comma 2.
D i r i t t o
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2.
Come detto in narrativa, l'art. 4 è la sola disposizione del
regolamento qui impugnato a menzionare direttamente tra i destinatari
delle proprie prescrizioni, accanto alle regioni, le province
autonome. In relazione ad esso perciò la lesività può dirsi certa.
Il comma 1 dell'art. 4 dispone, genericamente, che "le regioni e le
province autonome, nel predisporre i programmi inerenti alle
attività trasfusionali, devono perseguire l'obiettivo
dell'autosufficienza sia regionale che nazionale", ribadendo in
sostanza l'obiettivo già posto dall'art. 8, comma 1, della legge n.
107 del 1990. La precisazione che segue, secondo la quale le regioni
e province autonome possono a tal fine avvalersi della collaborazione
dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali (per le regioni e
province autonome) carattere meramente facoltizzante. Per tali
ragioni le disposizioni del comma 1 sono al di fuori della presente
impugnazione.
Specifico oggetto di impugnazione sono invece le disposizioni del
comma 2. In esso, ribadito il compito regionale di assicurare il
"coordinamento delle attività trasfusionali sotto il profilo
programmatorio e finanziario", si dispone che a tale fine "le regioni
e province autonome adottano le iniziative di carattere organizzativo
necessarie per l'espletamento" di una serie di compiti e funzioni di
seguito indicati ed in parte persino ulteriormente disciplinati.
In particolare, le funzioni individuate dal regolamento sono: la
"rilevazione del fabbisogno regionale annuale di sangue,
emocomponenti, emoderivati e della quantità di plasma necessaria da
avviare ai centri di frazionamento" (lett. a); la "emanazione di
direttive per l'invio delle eccedenze degli emocomponenti ed
emoderivati verso aree carenti della regione e verso altre regioni";
la "regolamentazione della compensazione anche sotto il profilo
contabile dei flussi di scambio di emocomponenti ed emoderivati
relativi alle strutture sanitarie della regione"; la "emanazione di
direttive per l'invio di plasma alle aziende produttrici di
emoderivati e controllo della distribuzione degli emoderivati
ottenuti"; il "monitoraggio della spesa farmaceutica al fine di
controllare i consumi di prodotti derivati dal sangue nei presidi
pubblici o privati e nelle farmacie esterne".
Ora, ad avviso della ricorrente provincia risulta assolutamente
evidente che con tali disposizioni il Ministro della sanità non ha
affatto dettato una disciplina di attuazione, "nell'ambito della
competenza sua propria e delle autorità a lui sottordinate",
nell'ambito cioè fissato per i regolamenti ministeriali dall'art.
17, comma 3, della legge n. 400 del 1988, ma ha invece emanato
esattamente "le norme di indirizzo e coordinamento alle quali devono
conformarsi le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano per
l'attuazione della presente legge", secondo il potere già previsto
dal testo originario della legge n. 107 del 1990, ma dichiarato
illegittimo da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n.
49 del 1991.
Ora, nonostante i precedenti ricordati in narrativa, la ricorrente
provincia non può supporre nel Ministrero della sanità una
deliberata volontà di ignorare le pronunce di codesta ecc.ma Corte,
e suppone invece che per mera incuria o disattenzione i funzionari
che hanno predisposto le disposizioni in questione abbiano lavorato
ritenendo ancora vigente il testo originario della legge n. 107,
mentre esso non lo è più in virtù della citata sentenza.
Le osservazioni che precedono prescindono dal contenuto dispositivo
specifico delle ricordate disposizioni del comma 2. Una volta che sia
certo, come in effetti è più che certo, che tali disposizioni sono
rivolte a disciplinare l'attività di competenza delle regioni e
province autonome, e che dunque esse non operano nell'ambito della
competenza del Ministero e delle autorità sottordinate, la loro
illegittimità e invasività risultano in modo chiaro ed
incontrovertibile. Non spetta al regolamento ministeriale nè di
indicare quali "iniziative" dovranno assumere le regioni e province
autonome, nè meno ancora di individuarne in alcun modo le funzioni.
Invece, il contenuto proprio dell'art. 4, comma 2, del regolamento
qui impugnato sta esattamente nell'individuare funzioni (quelle sopra
ricordate) e relative modalità di esercizio, che si dovrebbero
concretare ad esempio, secondo la normativa ministeriale, in
"direttive" concernenti oggetti specifici, o nella "regolamentazione"
di aspetti particolari.
Si noti che l'illegittimità e l'invasività non verrebbero meno,
ad avviso della ricorrente provincia autonoma di Trento, neppure se
si potesse affermare (e così non e') che si tratta di disposizioni
meramente ripetitive di disposizioni legislative: non potendosi
ammettere che ai doveri e poteri derivanti da fonte primaria si
aggiunga un vincolo derivante dal regolamento ministeriale, che
rimarrebbe operante anche nell'ipotesi del venire meno della
normazione primaria.
Altrettanto chiara sarebbe poi l'illegittimità se si affermasse
che si tratta (come comunque non e') di compiti diversi ed ulteriori
rispetto a quelli previsti dalla legge n. 107 del 1990: perchè in
siffatta ipotesi a maggiore ragione non spetta al regolamento
ministeriale nè di prevedere nè di disciplinare tali eventuali
nuovi compiti.
L'invasività e l'illegittimità sono palesi in ragione del fatto
stesso di pretendere di disciplinare con semplice regolamento
ministeriale l'attività delle regioni e province autonome.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lett. b),
c) e d).
L'art. 2, comma 1, del decreto impugnato prevede alle lett. b) e c)
che il Ministro della sanità, al fine di raggiungere
l'autosufficienza nazionale di sangue ed emoderivati, da una parte
concordi con le regioni "la rispettiva quota di partecipazione al
programma di autosufficienza, la individuazione delle risorse ed i
criteri di finanziamento e di compensazione, le modalità di
rilevazione e di contabilizzazione dei dati inerenti agli scambi di
sangue e di emoderivati tra le stesse regioni" (lett. b), dall'altra
stabilisca con le regioni "il piano annuale di distribuzione dei
plasmaderivati eccedenti il fabbisogno regionale alle strutture
sanitarie pubbliche e private del territorio nazionale" (lett. c). La
lettera d) prevede poi il potere di "verificare periodicamente, lo
stato di attuazione del programma annuale concordato".
Anche in questo caso il Ministero si arroga con semplice
regolamento ministeriale un ruolo di indirizzo e coordinamento, un
potere di guida, di necessario consenso e di verifica, che non gli è
in alcun modo attribuito dalla legge. Se il Ministero ritiene
insufficienti gli strumenti di coordinamento previsti dalla legge è
certo in suo potere promuovere la modifica di essa, attraverso
l'iniziativa governativa delle leggi. Ciò che non è in suo potere
è di modificarla o integrarla con proprio regolamento.
Va ricordato che nella legge l'art. 8 comma 4, affidava al Ministro
della sanità il compito di emanare quelle "normative tecniche" in
attuazione delle quali l'Istituto superiore di sanità deve
esercitare la funzioni di coordinamento tecnico dell'attività dei
centri regionali di coordinamento. Dunque, già il fatto che le norme
citate del decreto impugnato prevedano procedure concordate tra
regioni e Ministero risulta illegittimo e lesivo: dato che la
funzione di coordinamento tecnico è affidata all'Istituto superiore
di sanità, e non direttamente al Ministero. Ma il fatto è che tali
norme sono in realtà (con l'eventuale eccezione dalla previsione
relativa alle "modalità di rilevazione dei dati"), del tutto prive
di qualsiasi contenuto tecnico.
Codesta ecc.ma Corte ha infatti chiarito nella già citata sentenza
n. 61/1997 che "vanno intese per norme tecniche quelle prescrizioni
che vengono elaborate generalmente sulla base dei principi desunti
dalle c.d. scienze esatte ...", e che "non si possono, perciò,
ricondurre a tale categoria disposizioni ... che appaiono, invece,
volte ... a fissare criteri di organizzazione, ad individuare organi
e procedure
...".
Dunque l'art. 2, comma 1, lett. b), c) e d), in quanto prevede
particolari procedure fondate su poteri ministeriali di
codeterminazione e verifica, contiene disposizioni assolutamente
esorbitanti da quanto stabilito nella legge n. 107. Esso, cioè, si
pone come tentativo di "creare" competenze ministeriali eccedenti le
previsioni della legge n. 107, che interferiscono con quelle
assicurate ai centri regionali di coordinamento dall'art. 8 della
legge n. 107.
Anche tali disposizioni risultano quindi illegittime, in quanto,
esorbitando dall'ambito di competenza assegnato al Ministero dalla
legge di cornice, introducono a carico delle regioni l'obbligo di
addivenire ad accordi in una materia affidata alla competenza
provinciale, così violando il noto principio secondo il quale "un
regolamento ministeriale ... di attuazione di una legge statale ...
non può porre norme volte a limitare la sfera delle competenze delle
regioni e delle province autonome in materie loro attribuite"; il che
"non solo deriva dalle regole costituzionali relative all'ordine
delle fonti normative, ma è stato espressamente sancito dall'art.
17, comma 3, legge n. 400/1988 ..." (v. la già citata sentenza n.
61/1997).
Nè varrebbe affermare che le norme in questione trovino la propria
giustificazione nella pretesa esistenza di interessi nazionali. Da un
lato, codesta ecc.ma Corte ha già rilevato a tale proposito, sempre
nella sentenza n. 61 del 1997, che "la compressione della competenza
regionale (o provinciale) non può essere predicata se non sulla base
di una positiva ed inequivoca scelta in tal senso dello stesso
legislatore statale", dall'altro è d'obbligo constatare che, nel
caso di specie, la scelta legislativa appare già compiuta
addirittura nel senso opposto: dato che l'art. 8 della legge n. 107
stabilisce che "i centri regionali di coordinamento e compensazione
assicurano il raggiungimento dell'autosufficienza di sangue, plasma
ed emoderivati all'interno di ogni regione" (comma 1), e che essi
hanno il compito di "rilevare il fabbisogno regionale annuale di
plasmaderivati e determinare il quantitativo di plasma necessario per
tale scopo", e di "sovrintendere alle attività dirette al controllo
del fabbisogno trasfusionale di emazie e, se del caso, all'invio
delle eccedenze di emazie verso le aree della regione e di altre
regioni, attenendosi alle indicazioni dell'Istituto superiore di
sanità, ai sensi del comma 4 del presente articolo".
Tali norme rivelano che, salvi i compiti di coordinamento tecnico
dell'Istituto superiore di sanità, le funzioni amministrative volte
ad assicurare l'autosufficienza di sangue ed emoderivati e le
eventuali ridistribuzioni spettano ai centri regionali di
coordinamento: Non solo quindi un regolamento ministeriale di
attuazione è a priori inidoneo ad individuare pretese esigenze
unitarie nelle materie regionali e provinciali, ma persino, nel caso
di specie, esso addirittura contraddice le previsioni della legge che
avrebbe il compito di attuare.
Da tutto ciò risulta l'illegittimità costituzionale e la
lesività per la ricorrente provincia delle norme in questione;
sempre che si ritenga, come detto in premessa, che il riferimento
alle "regioni" risulta in questo caso comprensivo anche delle
province autonome.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lett. e).
Ancora più evidente è l'esorbitanza dai contenuti propri di un
regolamento ministeriale dell'art. 2, comma 1, lett. c), del decreto
impugnato, che addirittura attribuisce al Ministro della sanità il
compito di "emanare le linee guida relative ai modelli organizzativi
e di funzionamento delle attività trasfusionali ed alla pratica
trasfusionale nonchè alla formazione ed all'aggiornamento del
personale che competono alle regioni ed all'Istituto superiore di
sanita'".
Tale norma non solo non fa alcun riferimento alla funzione di
coordinamento tecnico di cui all'intestazione del decreto ma, ciò
che è più grave, non riguarda alcuna delle specifiche funzioni
affidate al Ministero della sanità dalla legge n. 107.
Il conferimento al Ministero del compito di "emanare le linee guida
relative ai modelli organizzativi e di funzionamento delle attività
trasfusionali ed alla pratica trasfusionale" determina una chiara
violazione dell'art. 17, comma 3, legge n. 400/1988 e una patente e
illegittima invasione da parte di una fonte regolamentare delle
competenze costituzionali della provincia autonoma di Trento.
Lo stesso deve dirsi per quanto riguarda il potere di emanare le
"linee guida" relative "alla formazione ed all'aggiornamento del
personale, che competono alle regioni". Del tutto priva di base
giuridica è la pretesa di creare con regolamento ministeriale un
potere che non ha fondamento nella legge. La competenza regionale
alla formazione discende dallo statuto di autonomia sia per quanto
riguarda la materia dell'assistenza sanitaria (art. 9, n. 10) che per
quella della formazione professionale (art. 8, n. 29), ed è
specificamente ribadita dalla stessa legge n. 107, la quale prevede
che ciascuna regione provveda "all'aggiornamento del personale
sanitario sulle tematiche relative all'utilizzazione del sangue e
degli emoderivati", art. 11, comma 3, lett. h).
Anche qui va considerato che, se il Ministro della sanità ritiene
che il ruolo affidato ad esso dalla legge sia troppo limitato, deve
promuovere - nel rispetto della Costituzione - la modifica della
legge, ma esso di certo non può espanderlo ai danni delle regioni e
province autonome autoattribuendosi poteri con proprio regolamento.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lett. f).
L'art. 2 comma 1, lett. f) prevede quale compito del Ministro della
sanità la definizione del "programma di emovigilanza". Che cosa
esattamente sia il programma emovigilanza il regolamento non dice, e
d'altronde l'espressione emovigilanza è anche sconosciuta alla
legge n. 107 del 1990, che non se ne occupa affatto. Il concetto è
dunque - qualunque possa essere il suo significato nell'ambito della
disciplina medica - completamente ignoto al diritto positivo: il
che già esclude che tale istituto possa essere disciplinato con
regolamento ministeriale. In ogni modo, in quanto il programma di
emovigilanza debba essere realizzato da parte delle regioni e
province autonome, è del tutto escluso che con proprio atto il
Ministro della sanità possa autoattribuirsene la "definizione".
Anche in questo caso, l'eventuale esigenza di innovare il quadro
legislativo, nei limiti costituzionali e con le garanzie proprie del
procedimento legislativo, non può venire sostituita dalla
autocreazione del proprio diritto da parte del Ministro della
sanità.
5. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1.
Il decreto ministeriale qui impugnato individua nella premessa la
sua base giuridica - oltre che nell'art. 8, comma 4 - nell'art. 11,
comma 1, della legge n. 107 del 1990. Come detto più volte, tale
articolo deve leggersi - dopo la sentenza di codesta ecc.ma Corte n.
49 del 1991 - nel senso di abilitare il Ministro a dettare norme di
attuazione della legge "nell'ambito della competenza sua propria e
delle autorità a lui sottordinate", senza interferire con gli ambiti
di gestione del servizio, di competenza regionale e provinciale.
Forse sulla base di un errore sulla vigenza dell'art. 11 ora citato
nella sua versione originaria - dichiarata invece costituzionalmente
illegittima (da qui anche un profilo di violazione del giudicato
costituzionale, ex art. 136 della Costituzione) - l'art. 1 pone al
decreto addirittura il compito di individuare "gli obiettivi generali
e gli interventi da compiere per assicurare una risposta organica ai
problemi che caratterizzano il settore trasfusionale".
Risulta evidente da questa "dichiarazione d'intenti" che il decreto
in questione, lungi dal limitarsi ad attuare le norme della legge n.
107 nella misura in cui esse prevedono compiti ministeriali, cerca
illegittimamente di porsi come fonte di rango primario, autofondando
la propria competenza.
Infatti la prevista individuazione degli "obiettivi generali e gli
interventi da compiere per assicurare una risposta organica ai
problemi che caratterizzano il settore trasfusionale" non è
evidentemente materia di regolamento attuativo, per di più
ministeriale, ma, se mai, di legge-quadro: tale norma risulta quindi
in contrasto sia con le norme statutarie che affidano la competenza
in materia alla provincia autonoma di Trento, sia con i principi
costituzionali e legislativi (art. 17, comma 1, lett. b) e comma 3
legge n. 400/1988) che limitano la competenza dei regolamenti
attuativi.
L'art. 1 costituisce dunque esplicita ammissione di quanto più
volte rilevato nel presente ricorso in relazione alle specifiche
disposizioni sopra contestate: che il regolamento ministeriale n.
308 del 1997 costituisce un inaccettabile ed illegittimo surrogato di
innovazioni legislative nella materia.

P. Q. M.
Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di dettare
con regolamento del Ministro della sanità 17 luglio 1997, n. 308
(recante Norme per la disciplina dei compiti di coordinamento a
livello nazionale delle attività dei centri regionali di
coordinamento e compensazione in materia di sangue ed emoderivati),
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 217 del 17 settembre 1997, e
precisamente con l'art. 1, l'art. 2, comma 1, lettere b), c), d), e)
ed f), e l'art. 4, comma 2, di esso, norme al di fuori degli
specifici ambiti di competenza ministeriale, in materia di competenza
provinciale, nonchè per il conseguente annullamento, delle indicate
disposizioni di tale regolamento, per violazione:
dell'art. 9, n. 10), e dell'art. 16 d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670;
dell'art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474;
dell'art. 8, comma 1, comma 2, lett. b) e c), comma 4, e
dell'art. 11, comma 1, comma 3, lett. h), della legge 4 maggio 1990,
n. 107;
dell'art. 17, comma 1, lett. b), e comma 3 legge 23 agosto 1988,
n. 400;
dell'art. 136 della Costituzione; come indicato in premessa ed
illustrato nel ricorso.
Padova-Roma, addì 14 novembre 1997
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
97C1340