1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 4-11-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 401 SENTENZA 19 - 26 ottobre 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Commercio - Regione Toscana - Vendita al pubblico - Infrazioni rela- tive all'etichettatura, la presentazione e la pubblicita' dei prodotti alimentari - Importi - Versamento all'ufficio del registro competente per territorio - Violazione di competenze regionali - Inconferente richiamo alla giurisprudenza della Corte in materia di sanita' pubblica - Norma in funzione della protezione del consumatore - Materia di spettanza dello Stato - Non fondatezza. (D.P.R. 27 gennaio 1992, n. 109, art. 18, terzo comma). (Cost., artt. 97, 117, 118 e 119). (092C1175) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 4-11-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 18, terzo
comma, del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109 (Attuazione
delle direttive 89/395/CEE e 89/396/CEE concernenti l'etichettatura,
la presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari) promosso
con ricorso della Regione Toscana notificato il 17 marzo 1992,
depositato in cancelleria il 26 marzo 1992 ed iscritto al n. 31 del
registro ricorsi 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Udito l'avv. Vito Vacchi per la Regione Toscana e l'avvocato dello
Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Toscana ha sollevato, in via principale, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 18, terzo comma, del decreto
legislativo 27 gennaio 1992, n. 109 (Attuazione delle direttive
89/395/CEE e 89/396/CEE concernenti l'etichettatura, la presentazione
e la pubblicità dei prodotti alimentari), per violazione degli artt.
117, 118, 119 e 97 della Costituzione.
L'art. 18 cit., dopo aver fissato al primo e al secondo comma
l'entità delle sanzioni amministrative per le infrazioni alle norme
contenute nello stesso decreto, stabilisce al terzo comma che
"l'importo relativo .. deve essere versato all'ufficio del registro
competente per territorio".
La ricorrente, rilevando che la disposizione è suscettibile di
una duplice interpretazione, ravvisa, in entrambe le ipotesi, una
violazione delle competenze regionali in materia di tutela igienica
degli alimenti e delle bevande.
Ricorda - secondo una prima interpretazione della norma nel senso
che il legislatore abbia attribuito la potestà sanzionatoria allo
Stato - che il decreto legislativo in esame (art. 29, secondo comma)
sostituisce, abrogandolo, il d.P.R. 18 maggio 1983, n. 322, il quale
a sua volta aveva sostituito la norma fondamentale in materia di
etichettatura dei prodotti alimentari, contenuta nell'art. 8 della
legge 30 aprile 1962, n. 283, recante la disciplina sulla tutela
igienico- sanitaria degli alimenti. Essendo tale materia devoluta
alle competenze regionali (artt. 117 e 118 della Costituzione) ed
essendo l'attività sanzionatoria funzionale rispetto alle
attribuzioni costituzionalmente garantite, alle stesse regioni
spetterebbe, ai sensi della legge 24 novembre 1981, n. 689, (artt.
17, terzo comma, e 29, terzo comma) di ricevere il rapporto sulle
infrazioni, di applicare le sanzioni amministrative e di incamerare i
relativi proventi.
L'illegittimità costituzionale della norma impugnata sarebbe
ravvisabile anche per altra ipotesi interpretativa nel senso che,
ferma la competenza regionale ad irrogare le sanzioni amministrative
previste dal decreto legislativo n. 109 del 1992 cit. e a riscuotere
le somme dovute, queste poi debbano essere dalla regione versate
all'ufficio statale (ufficio del registro), indicato nella norma
impugnata. Sarebbe così violato l'art. 119 della Costituzione che
garantisce l'autonomia finanziaria regionale, la quale verrebbe
vanificata per il fatto che somme, spettanti alla regione in
relazione all'esercizio di proprie competenze, siano invece
introitate dallo Stato.
La violazione delle attribuzioni regionali sarebbe confermata
anche dalla omessa previsione, nella norma impugnata o in altra,
circa la destinazione di tali proventi e la eventuale successiva loro
ripartizione fra le regioni (e le province autonome).
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,
riservandosi di esporre le proprie considerazioni in una successiva
memoria, poi depositata in occasione dell'udienza di discussione.
In essa la difesa del Governo osserva che il decreto legislativo
n. 109 del 1992, nel dare attuazione alle direttive CEE nn. 89/395 e
89/396, ha riordinato con una normativa organica l'intera materia
(già disciplinata dal d.P.R. 18 maggio 1982 n. 322) della
etichettatura, presentazione e pubblicità degli alimenti, abrogando
tutte le precedenti disposizioni diverse o incompatibili con quelle
previste dal decreto stesso (art. 29, secondo comma) e disponendo che
le norme in esso contenute possono essere modificate o integrate, in
attuazione di disposizioni comunitarie nella materia, con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro
dell'industria di concerto con quello della sanità (art. 29, terzo
comma).
Tale nuova disciplina, attuando le direttive comunitarie che
tendono a garantire una migliore informazione dei consumatori, ha
necessariamente inciso sulle competenze regionali dal momento che,
mentre la prima norma sull'etichettatura (art. 8 della legge n. 283
del 1962) era contenuta in una legge che recava la "disciplina
igienica" degli alimenti, con una finalità, dunque, tipicamente
igienico-sanitaria, e per questo le relative funzioni amministrative
dovevano ritenersi di spettanza delle regioni, ora, con lo sviluppo
di una politica comunitaria della legislazione alimentare, si è
inteso separatamente, da un canto, proteggere la salubrità degli
alimenti e, dall'altro, assicurare lealtà e trasparenza nelle
relazioni commerciali.
In questo quadro le norme sull'etichettatura recate dal decreto
legislativo n. 109 cit., nuove e diverse rispetto alle prime,
"costituiscono un corpo organico, con funzione tecnico-commerciale e
non di protezione sanitaria", come è dimostrato dal fatto che le
indicazioni ora richieste (denominazione di vendita del prodotto,
nome del responsabile della commercializzazione, quantità, titolo
alcolometrico, ecc.), al di là di qualche aspetto sanitario
concorrente, sono appunto finalizzate alla tutela del consumatore per
metterlo in condizioni di effettuare scelte economiche consapevoli.
Trattandosi quindi di una disciplina del commercio, non può
essere negata la competenza sanzionatoria dello Stato e
l'attribuzione allo stesso dei proventi delle sanzioni
amministrative.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata dalla Regione Toscana questione di
legittimità costituzionale dell'art. 18, terzo comma, del decreto
legislativo 27 gennaio 1992 n. 109 (Attuazione delle direttive CEE n.
395/89 e n. 396/89, concernenti l'etichettatura, la presentazione e
la pubblicità dei prodotti alimentari), il quale prevede che
l'importo relativo alle sanzioni amministrative - per le infrazioni
alle norme contenute nello stesso decreto e la cui entità è
disciplinata dal primo e secondo comma del medesimo articolo - deve
essere versato all'ufficio del registro competente per territorio.
Ad avviso della ricorrente la norma denunciata violerebbe gli
artt. 117, 118, 119 e 97 della Costituzione ed in particolare gli
artt. 117 e 118, perchè, attenendo le sanzioni a materia (tutela
igienico-sanitaria di alimenti e bevande) di competenza regionale,
spetta alle regioni, ai sensi della legge n. 689 del 1981, di
ricevere il rapporto da parte dell'organo o ufficio che ha accertato
l'infrazione, di applicare la sanzione amministrativa e di incamerare
i proventi.
Quanto all'art. 119 Cost. si sostiene che, ove dovesse intendersi
che la norma lasci ferma la competenza sanzionatoria regionale, ma
imponga alle Regioni di versare i proventi ad un ufficio statale
(Ufficio del registro), verrebbero sottratte alla ricorrente somme di
sua spettanza, funzionali all'esercizio di competenze
costituzionalmente garantite, specie perchè sarebbe omessa qualsiasi
previsione circa la destinazione di tali proventi e la eventuale
successiva loro ripartizione tra le regioni (e le province autonome).
Nessuno specifico argomento è svolto in riferimento all'art. 97
della Costituzione, pur menzionato nel ricorso.
2. - La questione non è fondata in riferimento a nessuno dei
parametri costituzionali invocati.
In proposito è opportuno premettere che il decreto legislativo in
esame, nell'attuare le direttive comunitarie n. 395 e 396 del 1989 e
riordinando, come si è detto, l'intera materia già disciplinata del
d.P.R. n. 322 del 1982 (che, a sua volta, aveva sostituito la norma
fondamentale in materia di etichettatura dei prodotti alimentari
contenuta nell'art. 8 della legge 30 aprile 1962 n. 283), reca una
disciplina organica in tema di etichettatura, di presentazione e di
pubblicità dei prodotti alimentari e relative modalità, abrogando
espressamente (art. 29) sia il d.P.R. n. 322 del 1982, che tutte le
altre disposizioni in materia incompatibili con quelle previste dalla
nuova normativa di attuazione delle direttive comunitarie.
In proposito è opportuno precisare che in queste ultime la
disciplina relativa all'etichettatura ed alla presentazione e
pubblicità dei prodotti alimentari viene essenzialmente riguardata
con riferimento alla materia del commercio e della connessa
protezione del consumatore, tendendo ad assicurare il massimo della
trasparenza nella vendita dei prodotti.
Che questo sia lo scopo della nuova disciplina riceve conferma
anche dall'enunciazione dell'art. 2 del d.P.R. n. 109 del 1992,
quando prescrive che "L'etichettatura, la presentazione e la
pubblicità dei prodotti alimentari, non devono indurre in errore gli
acquirenti".
Alla luce della nuova normativa appare perciò inconferente il
richiamo fatto dalla ricorrente a quella giurisprudenza della Corte
(sent. n. 1034 del 1988) che, essendosi occupata di normativa
riguardante l'esposizione dei prodotti per il perseguimento di
finalità attinenti all'igiene ed alla sanità, ha affermato la
competenza delle regioni ad indicare gli uffici ai quali deve essere
presentato il rapporto per le infrazioni ad obblighi e divieti
attinenti a materie di competenza regionale. È dunque perchè si
trattava di materia dell'igiene e sanità, di competenza regionale,
diversa cioè da quella oggetto del decreto legislativo ora
impugnato, che la Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
di leggi dello Stato che avevano attribuito a quest'ultimo la
competenza in tema di sanzioni attinenti al mancato rispetto delle
prescrizioni, dettate da varie norme (tra cui l'art. 8 della legge 20
aprile 1962, n. 283) "per garantire la bontà e le qualità
organolettiche dei prodotti alimentari e bevande confezionate, al
fine di prevenire danni per la salute pubblica".
Parimenti inconferente è il richiamo alla sentenza n. 166 del
1989 che ha affermato la competenza delle regioni proprio in tema di
sanzioni per violazione di prescrizioni riguardanti l'etichettatura
di prodotti alimentari, dettate anch'esse per esigenze di tutela
igienico-sanitaria.
La nuova normativa, abrogando tutta la disciplina precedente in
tema di etichettatura, si inserisce invece, come si è già rilevato,
in un contesto del tutto diverso che, anche se di riflesso coinvolge
aspetti attinenti all'igiene ed alla sanità - non più separatamente
considerati in tema di etichettatura -, dà attuazione a direttive
comunitarie riguardanti una materia, come quella del commercio, in
funzione precipua della protezione del consumatore, una materia cioè
di spettanza dello Stato. Legittimamente pertanto la norma impugnata
attribuisce agli uffici statali, implicitamente, la competenza a
ricevere il rapporto per le relative infrazioni ed, esplicitamente,
quella di ricevere il versamento degli importi, per cui viene meno
anche il presupposto su cui si fonda la censura facente riferimento
all'art. 119 della Costituzione.
Per quel che riguarda infine l'art. 97 della Costituzione, il
profilo non può essere preso in esame, non essendo stato svolta,
come si è detto, alcuna argomentazione al riguardo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 18, terzo comma, del d.P.R. 27 gennaio 1992, n. 109
(Attuazione delle direttive 89/395/CEE e 89/396/CEE concernenti
l'etichettatura, la presentazione e la pubblicità dei prodotti
alimentari) sollevata, in riferimento agli artt. 97, 117, 118 e 119
della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 26 ottobre 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C1175