1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 20-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 179 SENTENZA 15 giugno - 15 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica - Devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche nel caso di azione giudiziale proposta dalla pubblica amministrazione nei confronti del privato. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2), e lett. f). - (T-160179) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 20-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 133, comma
1, lettera a), numero 2), e lettera f), del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, nel procedimento
vertente tra il Comune di Cavallino e Omnia Veicoli srl, con
ordinanza del 6 agosto 2015, iscritta al n. 290 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 50, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di costituzione della Presidenza del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 15 giugno 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza depositata il 6 agosto 2015 il Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 103, primo comma, e 113, primo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 133, comma 1, lettera a), numero 2), e lettera f), del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo).
Le disposizioni vengono censurate nella parte in cui, secondo il
diritto vivente, esse ricomprendono, nelle materie di giurisdizione
esclusiva da esse stesse indicate, le controversie nelle quali sia la
pubblica amministrazione - e non l'amministrato - ad adire il giudice
amministrativo. Ciò contrasterebbe con il sistema di giustizia
amministrativa delineato dagli artt. 103 e 113 Cost., i quali, ad
avviso del rimettente, prevederebbero un sistema di tutela attivabile
esclusivamente ad iniziativa del privato leso da un provvedimento
della pubblica amministrazione.
2.- Il Tribunale rimettente riferisce di essere investito della
decisione in ordine al ricorso proposto dal Comune di Cavallino (LE),
al fine di ottenere la condanna della parte resistente al pagamento
di somme dovute per l'assegnazione di suoli edificatori del
territorio comunale, in base ad una convenzione stipulata tra le
parti ai sensi dell'art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865
(Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme
sull'espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni
alla legge 17 agosto 1942, n. 1150; alla legge 18 aprile 1962, n.
167; alla legge 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa
per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale,
agevolata e convenzionata).
Il giudice a quo osserva che il giudizio ha per oggetto
l'esecuzione di obbligazioni derivanti da un atto convenzionale,
suscettibile di essere ricondotto ai "moduli convenzionali in
urbanistica", i quali rientrano nella categoria degli accordi
previsti dall'art. 133, comma 1, lettera a), numero 2), del d.lgs. n.
104 del 2010. Tale disposizione riserva alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo le controversie in materia di «formazione,
conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di
provvedimento amministrativo [...]». Inoltre, il medesimo art. 133,
comma 1, alla successiva lettera f) attribuisce alla stessa
giurisdizione esclusiva «le controversie aventi ad oggetto gli atti e
i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia
urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del
territorio [...]».
Osserva il rimettente che, in riferimento alle convenzioni
urbanistiche, dottrina e giurisprudenza concordemente riconoscono la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche quando la
pubblica amministrazione assume la veste di parte ricorrente ed il
privato quella di parte resistente, ammettendo la tutela della
pubblica amministrazione nei confronti dei soggetti privati in un
giudizio «a parti invertite».
Al riguardo, viene richiamata l'ordinanza della Corte di
cassazione, sezioni unite civili, 7 febbraio 2002, n. 1763, che ha
affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla
controversia, introdotta dalla pubblica amministrazione, avente ad
oggetto l'inadempimento del privato delle obbligazioni derivanti da
una convenzione di lottizzazione.
Il TAR rileva che anche nel giudizio a quo si controverte
dell'inadempimento delle obbligazioni assunte con una convenzione di
lottizzazione, la quale poneva a carico della società costruttrice
le opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Si tratta, quindi,
di una controversia relativa all'esecuzione di un accordo facente
parte del procedimento finalizzato al rilascio della concessione
edilizia e concluso al fine di determinare, in parte, il contenuto
discrezionale di tale provvedimento. La controversia in esame
rientrerebbe, quindi, nella giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
Il giudice rimettente ritiene che, anche a prescindere dalla
mancanza di coerenza di tale interpretazione con altre norme del
medesimo d.lgs. n. 104 del 2010, l'art. 133, in parte qua - comma 1,
lettera a, numero 2), e lettera f) - determini dubbi di
compatibilità con gli artt. 103, primo comma, e 113, primo comma,
Cost., i quali porterebbero a ritenere che - anche nelle controversie
devolute in via esclusiva al giudice amministrativo - la
giurisdizione sia limitata alla tutela del privato nei confronti
della pubblica amministrazione, quale parte necessariamente
resistente, ed escluderebbero invece che la stessa pubblica
amministrazione possa assumere la veste di ricorrente.
E tuttavia, per effetto di un costante e diffuso orientamento
interpretativo, tale da assurgere al rango di «diritto vivente», la
disposizione censurata consente alla pubblica amministrazione di
agire nei confronti del privato davanti al giudice amministrativo.
Pertanto, il TAR ritiene di dovere sollevare d'ufficio la questione
di legittimità costituzionale, evidenziando che il denunciato
contrasto non è superabile in via interpretativa.
In punto di rilevanza, il giudice a quo evidenzia di non potere
prescindere, ai fini della decisione, dalla definizione della
questione di legittimità costituzionale. Dal suo accoglimento
deriverebbe l'insussistenza della giurisdizione del giudice
amministrativo e la preclusione di ogni pronuncia da parte del TAR in
ordine alla controversia sottoposta al suo esame.
3.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile,
ovvero manifestamente infondata.
3.1.- In via preliminare, la difesa statale eccepisce
l'inammissibilità della questione relativa all'art. 133, comma 1,
lettera f), del d.lgs. n. 104 del 2010, evidenziando che tale
disposizione, nel devolvere al giudice amministrativo la
giurisdizione esclusiva relativamente agli atti e provvedimenti
adottati in materia urbanistica ed edilizia, si riferirebbe ad atti e
provvedimenti adottati unilateralmente dall'amministrazione in queste
materie, e sarebbe quindi estranea alle ipotesi nelle quali
l'amministrazione agisca attraverso "moduli convenzionali"
alternativi agli atti e provvedimenti unilaterali.
La giurisdizione esclusiva in materia di convenzioni, accordi o
contratti, a vario titolo sostitutivi dei provvedimenti unilaterali,
quale che sia la materia (anche diversa dall'urbanistica e
dall'edilizia) in cui tali negozi vengono stipulati, sarebbe, invece,
attribuita in via generale al giudice amministrativo dal comma l,
lettera a), numero 2), dello stesso art. 133 del d.lgs. n. 104 del
2010. Quest'ultima sarebbe, dunque, la sola disposizione rilevante.
3.2.- Nel merito, la difesa statale osserva che gli artt. 103 e
113 Cost., nel prevedere che gli organi della giustizia
amministrativa apprestano, anche nell'ambito della giurisdizione
esclusiva, la tutela dei diritti e interessi legittimi «nei confronti
della pubblica amministrazione», ovvero «contro gli atti e
provvedimenti della pubblica amministrazione», intendono introdurre
una specifica garanzia giurisdizionale per gli amministrati, ai quali
viene assicurato che sia un giudice "naturale" della pubblica
amministrazione - specificamente formato e organizzato per esaminare
le controversie aventi ad oggetto l'esercizio dei poteri autoritativi
della pubblica amministrazione - a decidere tali controversie.
Tuttavia, i medesimi parametri costituzionali invocati dal
rimettente non intenderebbero affatto delineare una struttura
processuale vincolante, che preveda, in particolare, che l'azione
possa essere promossa esclusivamente dal privato, e non anche
dall'amministrazione.
Ciò che rileverebbe, ad avviso della difesa statale, è che la
controversia nella quale si discute dell'esercizio, anche in forma
convenzionale, di poteri pubblici, sia attratta nella giurisdizione
del giudice amministrativo. Viceversa, non rileverebbero, a livello
costituzionale, le forme procedurali attraverso le quali tale
obiettivo viene perseguito. La disciplina del concreto svolgimento
processuale della giustizia amministrativa compete alla legge
ordinaria e non è prestabilita a livello costituzionale. Ciò
sarebbe confermato dall'ultimo comma dell'art. 113 Cost., allorchè
prevede che sia la legge a determinare quali organi di tale
giustizia, in quali casi e con quali effetti, possano pronunciare
l'annullamento degli atti amministrativi. Le norme costituzionali
invocate non imporrebbero, quindi, che attore debba essere
necessariamente il privato.
Tale conclusione sarebbe, inoltre, coerente con la portata
bilaterale della garanzia introdotta da quelle norme. Esse
garantiscono al privato la disponibilità di un giudice "naturale"
del potere amministrativo e nello stesso tempo assicurano quel
giudice anche all'interesse pubblico, di cui l'amministrazione è
interprete allorchè provvede nelle varie forme consentite, comprese
quelle convenzionali.
La difesa statale evidenzia, in linea generale, che la giustizia
amministrativa moderna nasce dal superamento del privilegio
soggettivo di un giudice "domestico" della pubblica amministrazione,
come erano i tribunali del contenzioso amministrativo aboliti nel
1865. Ma proprio nel garantire il privato con l'istituzione di un
giudice "naturale" dei rapporti amministrativi, emergerebbe la
necessaria implicazione dell'interesse particolare di quel privato
con l'interesse generale, nel quale sono riassunti gli interessi
particolari di tutti gli altri componenti della collettività.
Pertanto, la giurisdizione amministrativa va affidata ad un giudice
specificamente preparato a giudicare la complessità del rapporto
giuridico amministrativo, nel quale non si ha la mera determinazione
della misura in cui va soddisfatto l'interesse del singolo, bensì la
ponderazione tra il soddisfacimento di tale interesse e la immanente
e imprescindibile garanzia dell'interesse generale.
Sarebbe proprio questa la ragione per cui, aboliti nel 1865 i
tribunali del contenzioso amministrativo, non apparve garanzia
sufficiente la generalizzazione della giurisdizione ordinaria, e nel
1889 si istituì la nuova giustizia amministrativa, al fine di avere
un giudice specificamente preordinato a garantire il privato e a
verificare la legittimità della ponderazione dell'interesse
individuale con gli interessi generali.
Se dunque la giustizia amministrativa si pone nella sostanza come
giurisdizione sul rapporto e non sull'atto amministrativo, non vi
sarebbe alcuna anomalia nell'ammettere che, sul piano processuale,
l'azione avanti al giudice amministrativo possa proporsi non solo dal
privato, ma anche dall'amministrazione.
3.3.- Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la
questione sollevata sarebbe infondata anche per altre ragioni.
Si osserva, in primo luogo, che - sebbene il tenore letterale
degli artt. 103 e 113 Cost. sembri alludere solo al caso in cui il
ricorso alla giustizia amministrativa sia proposto dal privato - da
ciò non sarebbe ricavabile il divieto della proposizione di tale
ricorso anche da parte dell'amministrazione.
La Costituzione vuole assicurare che i privati possano ricorrere.
Ciò non contrasterebbe affatto con la circostanza che la legge
ordinaria consenta anche all'amministrazione di rivolgersi al giudice
amministrativo. Laddove tale possibilità non si traduca nella
vanificazione della garanzia assicurata al privato, la legge
ordinaria ben può ammetterla, o può essere interpretata nel senso
di ammetterla.
In secondo luogo, le disposizioni censurate costituiscono pur
sempre applicazione, con riferimento ai rapporti giuridici
amministrativi, dei principi generali di cui agli artt. 24 e 111
Cost., nella parte in cui questi garantiscono a tutti i soggetti
dell'ordinamento il diritto di agire in giudizio a tutela delle
proprie posizioni soggettive, e di farlo attraverso un «giusto
processo», improntato alla parità delle armi tra le parti.
In questa prospettiva, l'interpretazione dei principi
costituzionali proposta dal TAR si tradurrebbe essa stessa in una
più grave violazione della Costituzione. Sarebbe preclusa la tutela
giudiziale dell'interesse generale rappresentato dall'amministrazione
qualora esso fosse stato gestito mediante la stipula di un accordo
sostitutivo o integrativo del provvedimento, mentre il privato
potrebbe adire il giudice amministrativo, qualora l'amministrazione
fosse inadempiente.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la scelta del
"modulo convenzionale" da parte dell'amministrazione non
comporterebbe la perdita del potere di autotutela esecutiva,
normalmente attivabile nei confronti del privato che si sottragga
agli obblighi derivanti a suo carico dal provvedimento amministrativo
autoritativo (nella specie, al pagamento degli oneri di concessione).
Viene, inoltre, richiamata quella giurisprudenza del Consiglio di
Stato che afferma che l'applicazione dei principi in tema di
obbligazioni e contratti agli accordi dell'amministrazione trova un
limite nell'esercizio di potestà pubbliche e nelle finalità di
pubblico interesse alle quali esse sono teleologicamente orientate.
Ed invero, anche nei contratti ad oggetto pubblico l'amministrazione
mantiene, comunque, la sua tradizionale posizione di supremazia. Tali
contratti non sono disciplinati dalle regole proprie del diritto
privato, ma dai «principi del codice civile in materia di
obbligazioni e contratti», sempre «in quanto compatibili» e salvo che
«non diversamente previsto».
Pertanto, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la
scelta del modulo convenzionale amplia le possibilità di scelta
dell'amministrazione, poichè questa, di fronte all'inadempimento del
privato, può scegliere la via dei principi generali del diritto
civile, e quindi preferire l'azione giudiziaria all'autotutela
esecutiva.
L'interpretazione proposta dal TAR rimettente, invece,
comporterebbe che l'amministrazione, anche quando abbia stipulato un
accordo sostitutivo o integrativo, sia obbligata a reagire
all'inadempimento del privato in via di autotutela amministrativa,
essendole preclusa la via della tutela giurisdizionale. Ciò
determinerebbe, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, una
violazione dei principi di cui agli artt. 24 e 111 Cost., in quanto
la possibilità per l'amministrazione di ottenere l'accertamento
giudiziale dell'inadempimento della controparte sarebbe subordinata
all'adozione di un previo provvedimento amministrativo e
all'instaurazione del contenzioso avverso quest'ultimo da parte del
privato.
Inoltre, l'oggetto del giudizio sarebbe unilateralmente
determinato dal privato mediante i motivi di ricorso.
L'amministrazione, infatti, non potrebbe modificarlo o ampliarlo, ad
esempio, attraverso una domanda riconvenzionale poichè ciò
implicherebbe il riconoscimento della possibilità per
l'amministrazione di agire in via autonoma, che è proprio quanto il
TAR rimettente nega.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza depositata il 6 agosto 2015 il Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 103, primo comma, e 113, primo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 133, comma 1, lettera a), numero 2), e lettera f), del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo).
Le disposizioni vengono censurate nella parte in cui, secondo il
diritto vivente, esse ricomprendono, nelle materie di giurisdizione
esclusiva da esse stesse indicate, le controversie nelle quali sia la
pubblica amministrazione - e non l'amministrato - ad adire il giudice
amministrativo. Ciò contrasterebbe con il sistema di giustizia
amministrativa delineato dagli artt. 103 e 113 Cost., i quali, ad
avviso del rimettente, prevederebbero un sistema di tutela attivabile
esclusivamente ad iniziativa del privato leso da un provvedimento
della pubblica amministrazione.
2.- L'eccezione di inammissibilità della questione relativa
all'art. 133, comma 1, lettera f), del d.lgs. n. 104 del 2010 non è
fondata.
L'Avvocatura generale dello Stato osserva, in via preliminare,
che tale disposizione si riferirebbe ad atti e provvedimenti adottati
unilateralmente dall'amministrazione in materia urbanistica ed
edilizia, e sarebbe estranea ai "moduli convenzionali", in quanto
alternativi agli atti e provvedimenti unilaterali. La previsione
della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia
di convenzioni sostitutive dei provvedimenti unilaterali, quale che
sia la materia in cui tali negozi vengono stipulati, sarebbe invece
contenuta nel comma l, lettera a), numero 2), dello stesso art. 133
del d.lgs. n. 104 del 2010, il quale sarebbe, dunque, la sola
disposizione rilevante.
Va peraltro rilevato che nel giudizio a quo la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo si può radicare sia sulla
disposizione dell'art. 133, comma 1, lettera a), numero 2), sia su
quella della lettera f), del medesimo art. 133, comma 1, del d.lgs.
n. 104 del 2010. Una controversia relativa all'esecuzione di una
convenzione di lottizzazione può infatti trovare adeguata soluzione
innanzi al giudice amministrativo (anche) in virtù di tale
disposizione.
È pur vero che nelle ipotesi contemplate dalla lettera a),
numero 2), è frequente che accada che sia l'amministrazione a
chiedere al giudice la condanna della parte privata (anzichè il
privato che porti a conoscenza del giudice un accordo o un
provvedimento dell'amministrazione ritenuto lesivo).
Tuttavia il duplice fondamento della giurisdizione esclusiva
sulle convenzioni urbanistiche non consente di escludere la rilevanza
della questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR
rimettente anche in ordine a tale ultima disposizione. Infatti, anche
laddove non operasse la riserva prevista dalla lettera a), numero 2),
il contenzioso sulle convenzioni urbanistiche sarebbe comunque
riconducibile alla materia delineata dalla lettera f) del medesimo
art. 133 del d.lgs. n. 104 del 2010.
3.- Nel merito la questione non è fondata.
3.1.- Viene denunciata l'illegittimità costituzionale dell'art.
133, comma 1, lettera a), numero 2), e lettera f), del d.lgs. n. 104
del 2010, nella parte in cui tali disposizioni devolvono alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le
controversie instaurate su iniziativa della pubblica amministrazione.
Le censure del rimettente si appuntano, in particolare, nei confronti
del diritto vivente che, sin da epoca risalente, ricomprende
nell'ambito della giurisdizione esclusiva anche le controversie
instaurate dalla pubblica amministrazione.
È di tutta evidenza che dagli accordi procedimentali possono
derivare non solo vincoli a carico dell'autorità procedente, ma
anche obblighi gravanti sul contraente privato. Se, di norma, la
pubblica amministrazione è parte resistente nel processo
amministrativo, dapprima l'art. 11, comma 5, legge 7 agosto 1990, n.
241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi) ed in seguito l'art.
133, comma 1, lettera a), numero 2), del d.lgs. n. 104 del 2010,
hanno devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo tutte le controversie che trovano titolo negli accordi
che sostituiscono o integrano i provvedimenti amministrativi. In tali
controversie, anche quando parte attrice sia l'amministrazione, la
giurisprudenza di legittimità, sia ordinaria, sia amministrativa,
riconosce la giurisdizione del giudice amministrativo.
Al riguardo, va rilevato che - sebbene gli artt. 103 e 113 Cost.
siano formulati con riferimento alla tutela riconosciuta al privato
nelle diverse giurisdizioni - da ciò non deriva affatto che tali
giurisdizioni siano esclusivamente attivabili dallo stesso privato,
nè che la giustizia amministrativa non possa essere attivata dalla
pubblica amministrazione; tanto più ove si consideri che essa
storicamente e istituzionalmente è finalizzata non solo alla tutela
degli interessi legittimi (ed in caso di giurisdizione esclusiva
degli stessi diritti), ma anche alla tutela dell'interesse pubblico,
così come definito dalla legge.
Per quanto riguarda, in particolare, l'art. 103 Cost., laddove
esso prevede la giurisdizione esclusiva «in particolari materie
indicate dalla legge», la costante giurisprudenza di questa Corte
identifica i criteri che legittimano tale giurisdizione in
riferimento esclusivo alle materie prescelte dal legislatore ed
all'esercizio, ancorchè in via indiretta o mediata, di un potere
pubblico (sentenze n. 191 del 2006 e n. 204 del 2004).
Da ciò discende la necessità ai fini della compatibilità
costituzionale delle norme di legge devolutive di controversie alla
detta giurisdizione, che vi siano coinvolte situazioni giuridiche di
diritto soggettivo e di interesse legittimo strettamente connesse;
che il legislatore assegni al giudice amministrativo la cognizione
non di "blocchi di materie", ma di materie determinate; e che
l'amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità
e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi, che possono
essere esercitati sia mediante atti unilaterali e autoritativi, sia
mediante moduli consensuali, sia mediante comportamenti, purchè
questi ultimi siano posti in essere nell'esercizio di un potere
pubblico e non consistano, invece, in meri comportamenti materiali
avulsi da tale esercizio (sentenza n. 35 del 2010).
In considerazione di tali principi, il diritto vivente in tema di
giurisdizione esclusiva sugli accordi procedimentali risulta
pienamente coerente con questa ricostruzione sistematica e ne
costituisce il ragionevole sviluppo.
Infatti, in sede di regolazione della giurisdizione, la
giurisprudenza di legittimità ha evidenziato il collegamento
funzionale delle convenzioni urbanistiche al procedimento di rilascio
dei titoli abilitativi edilizi, dei quali esse condizionano
l'adozione e integrano il contenuto (si veda ex plurimis, Corte di
cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 14 gennaio 2014, n. 584 e
Consiglio di Stato, sezione quarta, 12 novembre 2009, n. 7057).
In quanto inserite nell'ambito del procedimento amministrativo,
le convenzioni e gli atti d'obbligo stipulati tra pubblica
amministrazione e privati costituiscono pur sempre espressione di un
potere discrezionale della stessa pubblica amministrazione. Tali
moduli convenzionali di esercizio del potere amministrativo non
hanno, quindi, specifica autonomia. In coerenza con i principi
affermati dalla giurisprudenza costituzionale, il fondamento di tali
ipotesi di giurisdizione esclusiva viene legittimamente individuato
nell'esercizio, ancorchè in via indiretta o mediata, del potere
pubblico.
Siffatta interpretazione offerta dalle magistrature superiori in
ordine al fondamento del criterio di riparto della giurisdizione in
materia di accordi procedimentali risulta altresì coerente con
l'evoluzione complessiva del sistema di giustizia amministrativa, il
quale - da giurisdizione sull'atto - sempre più spesso si configura
quale giurisdizione sul rapporto amministrativo.
3.2.- D'altra parte, va rilevato che l'ordinamento non conosce
materie "a giurisdizione frazionata", in funzione della differente
soggettività dei contendenti. Elementari ragioni di coerenza e di
parità di trattamento esigono, infatti, che l'amministrazione possa
avvalersi della concentrazione delle tutele che è propria della
giurisdizione esclusiva e che quindi le sia riconosciuta la
legittimazione attiva per convenire la parte privata avanti il
giudice amministrativo.
3.3.- Viceversa, la soluzione prospettata dal rimettente
introdurrebbe effetti disarmonici e irragionevoli.
In primo luogo, la concentrazione delle tutele e l'adeguamento
alla giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori
costituivano criteri direttivi imposti al legislatore delegato
dall'art. 44, comma 2, lettera a), della legge delega n. 69 del 2009,
con la conseguenza che una scelta di segno opposto - nel senso
indicato dal rimettente - si sarebbe posta in contrasto con i criteri
della delega e quindi con l'art. 76 Cost.
Inoltre, una volta esclusa, per le ragioni sopra dette, la
possibilità di agire dinanzi al giudice ordinario, l'intervento
richiesto dal rimettente porterebbe ad un sistema in cui
l'amministrazione, anche quando abbia stipulato un accordo
sostitutivo o integrativo del procedimento, potrebbe reagire
all'inadempimento del privato soltanto in via di autotutela
amministrativa, essendole preclusa la via della tutela
giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo. L'accertamento
giudiziale dell'inadempimento della parte privata finirebbe per
essere condizionato alla previa instaurazione del contenzioso da
parte del privato. L'oggetto stesso del giudizio verrebbe
unilateralmente determinato dal privato mediante i motivi di ricorso,
non potendo l'amministrazione modificarlo o ampliarlo attraverso una
domanda riconvenzionale. Tutto ciò appare difficilmente compatibile
con i principi di cui agli artt. 24 e 111 Cost.
Alla luce di tali argomenti, deve essere dichiarata
l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale
formulata dal TAR Puglia.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 133, comma 1, lettera a), numero 2), e lettera f), del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 giugno 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 luglio 2016.

Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO