1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 7-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 135 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 giugno 2020
Ordinanza del 16 giugno 2020 della Corte d'appello di Reggio Calabria nel procedimento civile promosso da Comande' Giuseppe e Comande' Salvatore contro l' Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS Palmi. Lavoro e previdenza (controversie in materia di) - Accertamento ai fini previdenziali e contributivi delle giornate di lavoro degli operai agricoli assunti a tempo determinato - Compilazione e pubblicazione, da parte dell'INPS, di elenchi nominativi annuali - Riconoscimento o disconoscimento di giornate lavorative successivo alla compilazione e pubblicazione dell'elenco nominativo annuale - Previsione che l'INPS provvede alla notifica ai lavoratori interessati mediante pubblicazione, con modalita' telematiche, di appositi elenchi nominativi trimestrali di variazione. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 38, comma 7. (20C00221) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 7-10-2020)

CORTE D'APPELLO DI REGGIO CALABRIA

La Corte d'appello di Reggio Calabria, sezione lavoro, riunita in
Camera di consiglio e composta dai signori magistrati:
1 dott. Massimo Gullino, Presidente est.;
2 dott. Claudia De Martin, consigliere;
3 dott. Fabio Conti, consigliere rel. est.;
in esito all'udienza del 16 giugno 2020, celebrata ai sensi
dell'art. 83, comma 7, lettera h,) decreto-legge n. 18 del 17 marzo
2020, ha emesso la seguente ordinanza.
Nel giudizio di appello n. 68118 R.G.S.L. e vertente fra Comandè
Giuseppe e Comandè Salvatore, rappresentati e difesi dagli avvocati
Domenica Scriva e Antonio Quaranta e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale, in persona del
legale rappresentante, rappresentato e difeso dall'avv. Angela Maria
Laganà.
1 - Fatti di causa.
Il presente giudizio mira alla riforma della sentenza 1337/17
pronunciata dal tribunale di Palmi, sezione lavoro, in data 12
ottobre 2017 in materia di prestazioni previdenziali temporanee per
lavoratore agricolo.
Il giudizio è stato instaurato separatamente dai due ricorrenti
che, con ricorsi depositati il 20 gennaio 2014, lamentavano ciascuno
il mancato riconoscimento dell'indennità di disoccupazione agricola
anno 2011, nel quale allegavano di avere lavorato per 102 giornate di
cui 51 per la cooperativa Gold Rama e 51 per la cooperativa Fruit
Rama. Chiedevano entrambi la condanna DELL'INPS all'erogazione della
prestazione.
Il tribunale ha rigettato le domande ritenendo non dimostrata la
prestazione legittimante, osservando che manca la prova
dell'iscrizione negli elenchi dei lavoratori agricoli per l'anno 2010
e che per l'anno 2011 l'iscrizione risulta limitata a sole 51
giornate, senza tuttavia ammettere la prova per testi richiesta dai
lavoratori proprio a tal fine. In questa sede i lavoratori chiedono
di provare per l'appunto l'effettività dei periodi lavorativi
legittimanti.
L'INPS ha eccepito in primo grado, e ribadisce in questa sede,
l'inammissibilità della domanda per essere i ricorrenti incorsi
nella decadenza ex art. 22, comma 1, decreto-legge n. 7 del 1970, che
impone al lavoratore di proporre l'azione giudiziaria entro
centoventi giorni dalla presa di conoscenza del provvedimento di
cancellazione dagli elenchi.
L'Istituto rileva di avere notificato le cancellazioni attraverso
la pubblicazione sul proprio sito internet del terzo elenco
trimestrale di variazione dal 15 dicembre 2012 all'11 gennaio 2013,
come previsto dall'art. 38, comma 7, decreto-legge n. 98 del 2011
convertito in legge n. 111 del 2011.
I lavoratori ribattono di non avere mai avuto conoscenza di
queste cancellazioni e di conseguenza contestano di essere incorsi in
decadenza.
L'INPS aveva tuttavia evidenziato di avere notificato il
provvedimento con le forme previste dall'art. 38, comma 7,
decreto-legge n. 98 del 2011, convertito in legge n. 111/2011,
attraverso la pubblicazione telematica del terzo elenco trimestrale
di variazione 2013 sul proprio sito dal 15 al 31 dicembre 2013.
Rispetto a tale notifica, sostiene l'Istituto, il termine
decadenziale era ampiamente decorso.
I Comandè contestano la legittimità costituzionale dell'art. 38
e insistono per ottenere l'accertamento giudiziale della prestazione.
2 - Norme applicabili alla fattispecie e loro interpretazione
consolidata.
Le fonti che vengono in rilievo nella fattispecie in esame sono:
l'art. 17, decreto-legge n. 7 del 1970, convertito in legge
n. 83 del 1970;
l'art. 22, decreto-legge n. 7 del 1970, convertito in legge
n.83 del 1970;
l'art. 11, decreto legislativo n. 375 del 1993;
l'art. 38, decreto-legge n. 98 del 2011, convertito in legge
n. 111 del 2011;
l'art. 12-bis, regio decreto 1949 del 1940;
Nel diritto vivente espresso dalla consolidata interpretazione
giurisprudenziale, il termine di centoventi giorni previsto dall'art.
22, decreto-legge n. 7 del 1970 convertito in legge n. 83 del 1970
per impugnare i provvedimenti definitivi in tema di iscrizione alle
liste dei lavoratori agricoli ha natura sostanziale, in quanto
relativo al compimento di un atto di esercizio di un diritto
soggettivo, ed è insuscettibile di sanatoria.
Per altrettanto consolidato orientamento, l'iscrizione alle liste
costituisce, ai sensi del regio decreto 1949 del 1940, presupposto
sostanziale indefettibile per ottenere prestazioni previdenziali in
agricoltura, non bastando a tal fine neanche l'accertamento
giudiziale dell'effettività del rapporto di lavoro, ove non
accompagnato dall'iscrizione.
A mente del previgente art. 17, decreto-legge n. 7/1970,
convertito in legge n. 83/1970, anche dopo le modifiche apportate dal
decreto-legge n. 510 convertito in legge n. 608 del 1996 e dal
decreto legislativo n. 375 del 1993, la decorrenza del termine
decadenziale per l'impugnazione dei provvedimenti di cancellazione
partiva dal momento in cui il provvedimento era comunicato
personalmente all'interessato, a mezzo di messo comunale o del
servizio postale. Ciò in particolare risulta dalla lettura di
Cassazione sez. lav. n. 813 del 2007, ove testualmente si afferma che
«La speciale disciplina che compiutamente regola la materia
dell'accertamento dei lavoratori agricoli dipendenti (oggi costituita
dalle disposizioni del citato decreto-legge n. 7 del 1970, in parte
sostituite dal decreto-legge 1° ottobre 1996, art. 9-ter e seguenti,
convertito nella legge 28 novembre 1996, n. 608, e da quelle del
decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375, che anch'esse
parzialmente sostituiscono quelle del decreto-legge n. 7 del 1970
nell'intento, esplicitato nel titolo, "di razionalizzare i sistemi di
accertamento dei lavoratori dell'agricoltura e dei relativi
contributi", si caratterizza per essere l'iscrizione negli elenchi
nominativi, come pure la non iscrizione ovvero la cancellazione
oggetto di provvedimenti espressi (il primo collettivo, gli altri
individuali) e tutti comunicati agli interessati mediante notifica
(eseguita, per l'iscrizione, con l'affissione dell'elenco nell'albo
pretorio del comune di residenza ovvero personalmente al lavoratore
in caso di mancata iscrizione, totale o parziale, o di
cancellazione)». A tale soluzione ha costantemente aderito la
giurisprudenza di legittimità successiva (Sez. lav. 19251 del 2007,
15814 del 2009, 12809 del 2011, 24901 del 2014).
La notifica personale non è stata invece mai ritenuta necessaria
in relazione ai provvedimenti di iscrizione, bastando pertanto, ai
fini della decorrenza dei termini di decadenza, la pubblicazione
dell'elenco, quale comunicazione collettiva e impersonale ma
sufficientemente efficace.
Con la modifica introdotta dall'art. 38, comma 7, si è invece
stabilito che, in caso di riconoscimento o di disconoscimento di
giornate lavorative intervenuti dopo la compilazione e la
pubblicazione dell'elenco nominativo annuale, L'INPS provvede alla
notifica ai lavoratori interessati mediante la pubblicazione di
appositi elenchi nominativi trimestrali di variazione, con le
modalità telematiche previste dall'articolo l2-bis, regio decreto
1949 del 1949, che recita «con riferimento alle giornate di
occupazione successive al 31 dicembre 2010 ... gli elenchi nominativi
annuali di cui all'art. 12 sono notificati ai lavoratori interessati
mediante pubblicazione telematica effettuata dall'INPS nel proprio
sito internet entro il mese di marzo dell'anno successivo secondo
specifiche tecniche stabilite dall'Istituto stesso».
Non è più prevista, dunque, una notificazione individuale al
lavoratore interessato, bensì l'inserimento della cancellazione del
singolo lavoratore in un elenco di variazione pubblicato
telematicamente dall'INPS nel proprio sito, secondo specifiche
tecniche stabilite dall'Istituto stesso.
Lo strumento della pubblicazione on-line può essere utilizzato
anche per le cancellazioni dagli elenchi riguardanti periodi
antecedenti al 31 dicembre 2010, poichè la limitazione alle sole
giornate di occupazione successive a tale data riguarda soltanto,
secondo quanto disposto dal comma 6 (che ha aggiunto l'art. 12-bis al
regio decreto 1949 del 1940), la pubblicazione sul sito internet
degli elenchi nominativi annuali, da effettuarsi entro il mese di
marzo dell'anno successivo, non anche gli elenchi nominativi
trimestrali di variazione, disciplinati dal comma 7, che vengono
compilati in caso di riconoscimento o di disconoscimento di giornate
lavorative intervenuti dopo la compilazione e la pubblicazione
dell'elenco nominativo annuale, poichè per tale seconda categoria di
elenchi il richiamo all'art. 12-bis riguarda soltanto le modalità
telematiche di pubblicazione, non anche la limitazione cronologica di
applicazione.
Mentre pertanto la modalità di pubblicazione on-line degli
elenchi nominativi annuali, entro il 31 marzo, può essere utilizzata
soltanto per le giornate di lavoro effettuate dopo il 31 dicembre
2010, quella degli elenchi trimestrali di variazione può riguardare
anche giornate lavorative antecedenti a quella data, come accade nel
caso di specie in cui le giornate sono state svolte nel 2008.
In tal modo, l'art. 38, comma 7, pone sul soggetto iscritto
nell'elenco dei lavoratori agricoli un onere di consultazione degli
elenchi trimestrali di variazione pubblicati periodicamente sul sito
on-line DELL'INPS, secondo modalità che - tra l'altro - non sono
fissate per legge ma rinviate alle specifiche tecniche stabilite
dall'Istituto il quale, con circolare 82 del 14 giugno 2012, ha
fissato i seguenti criteri:
1 - Gli elenchi trimestrali di variazione conterranno tutti i
riconoscimenti e/o i disconoscimenti di giornate intervenuti dopo la
pubblicazione dell'elenco principale 2011; in tali elenchi
confluiranno anche le variazioni valevoli per l'anno 2010 e
precedenti:
2 - Gli elenchi di variazione verranno pubblicati secondo il
seguente calendario:
entro il 15 giugno - primo elenco di variazione;
entro il 15 settembre - secondo elenco di variazione;
entro il 15 dicembre - terzo elenco di variazione;
entro il 10 marzo dell'anno successivo - quarto elenco di
variazione;
3 - I suddetti elenchi saranno pubblicati sul sito internet
dell'Istituto accessibile all'indirizzo www.inps.it nella sezione
«Avvisi e Concorsi», sotto la voce «Avvisi», e rimarranno in
pubblicazione per quindici consecutivi, consultabili mediante libero
accesso e senza utilizzo del PIN;
4 - Decorsi quindici giorni consecutivi dalla pubblicazione,
i medesimi elenchi non saranno più visualizzabili;
5 - La pubblicazione dei citati elenchi di variazione avrà,
ad ogni effetto di legge, valore di notifica alla parte interessata
e, pertanto, al lavoratore non verrà inviata la notifica individuale
della variazione di giornate;
6 - Gli elenchi saranno consultabili per singola provincia e
singolo comune e ognuno di essi sarà accompagnato da un frontespizio
riportante il periodo di validità, il numero dei lavoratori
contenuti, i riferimenti normativi e procedurali a base delle
variazioni, l'organo e i termini per gli eventuali ricorsi
amministrativi.
Dunque, la legge non descrive le modalità e i tempi di
pubblicazione degli elenchi di variazione, rimettendosi sul punto
alle circolari dell'INPS, le quali, tuttavia, non indicano delle date
precise nelle quali essi vanno pubblicati, ma solo i termini entro i
quali ciò va fatto, sicchè non è prevedibile a priori con
certezza, ma solo in termini approssimativi, quando cadranno i
quindici giorni durante i quali gli stessi resteranno pubblicati sul
sito dell'Istituto.
La giurisprudenza di merito formatasi dopo l'entrata in vigore
dell'art. 38, comma 7, vincolata dalla inequivocabile formulazione
legislativa, ha tuttavia costantemente ritenuto che, una volta
completata la procedura ora descritta, l'interessato ha legale
conoscenza della cancellazione e che da quel momento decorre il
termine per l'impugnazione amministrativa, ai sensi dell'art. 11,
decreto legislativo n. 375/1993, in assenza della quale il
provvedimento diventa definitivo, con conseguente applicazione del
termine di centoventi giorni per l'introduzione del giudizio innanzi
al tribunale.
Ciò comporta l'onere, per il lavoratore agricolo, di un costante
controllo sul sito on-line dell'Istituto sulle pubblicazioni degli
elenchi di variazione che potrebbero - in ipotesi come quella in
esame - contenere la cancellazione della sua iscrizione risalente
anche ad anni precedenti, verifica che - tra l'altro, per effetto
della rimessione all'INPS delle modalità di pubblicazione - va
condotta, quantomeno, con cadenza quindicinale, posto che quella è
la durata della pubblicazione di ogni singolo elenco.
3 - Questione di legittimità e sua rilevanza.
Questa Corte ritiene non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 38, comma 7, decreto-legge n.
98/2011, convertito in legge n. 111/2011 (di seguito art. 38, comma
7), nella parte in cui prevede che «In caso di riconoscimento o di
disconoscimento di giornate lavorative intervenuti dopo la
compilazione e la pubblicazione dell'elenco nominativo annuale,
l'INPS provvede alla notifica ai lavoratori interessati mediante la
pubblicazione, con le modalità telematiche previste dall'art. 12-bis
del regio decreto 24 settembre 1940, n. 1949, di appositi elenchi
nominativi trimestrali di variazione».
Nella fattispecie in esame l'applicazione di questa norma assume
rilevanza decisiva perchè idonea a porre nel nulla gli esiti
dell'istruzione svolta in primo grado, intervenendo a monte sulla
stessa configurabilità del diritto alla prestazione e pertanto
confermando la natura indebita della stessa. Vero è che, nel caso in
esame, la soluzione della questione della restituzione dell'assunto
indebito dipende anche da altro accertamento, relativo all'esistenza
o meno della prova dell'erogazione, ma la ricorrente chiede
esplicitamente una sentenza di condanna alla reiscrizione, non
risolvibile senza l'applicazione dell'art. 38, comma 7.
La disciplina ora riassunta appare violare le seguenti norme
costituzionali:
art. 117 Cost. per mancata conformazione del diritto interno
ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario;
art. 24 Cost. per irragionevole compressione del diritto di
agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi
legittimi.
4 - Segue sulla non manifesta infondatezza della questione.
L'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea sancisce il c.d. principio di effettività, riconoscendo che
«Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto
dell'Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo
dinanzi a un giudice ... ».
Secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia,
spetta agli Stati membri disciplinare le modalità procedurali dei
ricorsi, alla sola condizione che tali modalità non violino i
principi di equivalenza ed effettività, e cioè, rispettivamente,
non siano meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi
previsti per la tutela dei diritti derivanti dall'ordinamento
interno, nè rendano praticamente impossibile o eccessivamente
difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento
giuridico dell'Unione (tra le tante, Corte di giustizia 26 novembre
2015, C-166/14, Med Eval, punto 37; 12 marzo 2015, e Vigilo Ltd,
C-538/13, punto 39; 6 ottobre 2015, Orizzonte salute, C-61/14, punto
46).
Spetta poi, in primo luogo, ai giudici interni valutare se le
disposizioni esaminate, ne! loro contesto ordinamentale e tenuto
conto delle finalità che le sorreggono, soddisfino i principi di
equivalenza ed effettività (Corte di giustizia, 29 ottobre 2009,
C-63/08, Virginie Pontin, punto 49).
Dunque, il sistema dell'Unione europea intende garantire a ogni
cittadino una tutela effettiva dei propri diritti, che rimuova
ostacoli di ordine processuale che rendano eccessivamente oneroso
l'esercizio del diritto di difesa.
Sulla medesima linea si muove la giurisprudenza della Corte
costituzionale, che ha costantemente utilizzato, quale parametro alla
cui stregua valutare !a legittimità delle norme processuali, la
idoneità delle stesse a rendere effettiva la possibilità di
esercizio del diritto cui esse si riferiscono, non frapponendo
ostacoli che producano eccessive e irragionevoli difficoltà.
Basti citare, al riguardo, la sentenza n. 44 del 2016, con cui è
stata ritenuta l'illegittimità costituzionale della norma che
fissava, per le controversie proposte nei confronti dei concessionari
del servizio di riscossione, la competenza della commissione
tributaria provinciale nella cui circoscrizione i concessionari
stessi hanno sede, anzichè quella nella cui circoscrizione ha sede
l'ente locale concedente, rilevando che l'ampia discrezionalità
riconosciuta al legislatore nella conformazione degli istituti
processuali, anche in materia di competenza, incontra pur sempre «
... il limite della manifesta irragionevolezza della disciplina, che
si ravvisa, con riferimento specifico al parametro evocato,
ogniqualvolta emerga un'ingiustificabile compressione del diritto di
agire. Nella disciplina de qua, il legislatore, nell'esercizio della
propria discrezionalità, ha individuato un criterio attributivo
della competenza che concretizza quella condizione di sostanziale
impedimento all'esercizio del diritto di azione, suscettibile di
integrare la violazione dell'art. 24 Cost. ovvero di rendere
oltremodo difficoltosa la tutela giurisdizionale. Invero, il fatto
che il contribuente debba farsi carico di uno spostamento geografico
anche significativo per esercitare il proprio diritto di difesa
integra un considerevole onore a suo carico, il quale, già di per
sè ingiustificato, diviene tanto più rilevante in relazione ai
valori fiscali normalmente in gioco, che potrebbero essere di modesta
entità, e, quindi, tali da rendere non conveniente un'azione da
esercitarsi in una sede lontana».
Il medesimo parametro di valutazione è stato utilizzato anche
per scrutinare la conformità a costituzione di norme che impongono
termini per l'esercizio del diritto, statuendosi il principio secondo
cui l'incongruità del termine rilevante sul piano della violazione
degli indicati parametri costituzionali si registra solo qualora esso
sia non idoneo a rendere effettiva la possibilità di esercizio del
diritto cui si riferisce e di conseguenza tale da rendere inoperante
la tutela accordata al cittadino (Corte costituzionale n. 94/2017,
cosi in motivazione).
Il criterio dell'eccessiva difficoltà dell'esercizio del diritto
di difesa è stato declinato anche con specifico riguardo al tema che
qui assume rilievo, ossia quello della verifica sulla ragionevolezza
dell'adozione del sistema di comunicazione attraverso pubblicazione
di atti.
Al riguardo, va anzitutto segnalata Corte costituzionale n. 223
del 1993, secondo cui « ... fa parte integrante del diritto di
difesa, garantito dall'art. 24 Cost., porre i soggetti, interessati
ad impugnare determinati atti, in grado di aver tempestiva conoscenza
di tali atti, in modo da poter utilizzare nella loro interezza i
termini legali di decadenza stabiliti dalla legge per l'esperimento
del gravame. Questa esigenza è ordinariamente assicurata dalle forme
comuni di comunicazione e notificazione, mentre è solo eccezionale
il ricorso a forme di pubblicità, quale l'inserzione nella Gazzetta
Ufficiale, che determinano una presunzione di conoscenza e che
possono essere attuate soltanto in casi particolari, quando sia
impossibile o sommamente difficoltoso provvedere nelle forme
ordinarie. In tale quadro la disciplina della notificazione delle
sentenze dei Tribunali delle acque pubbliche alla parte rimasta
contumace appare lesiva del diritto di difesa laddove, pur senza una
speciale ragione che renda impossibile o sommamente difficoltosa la
notificazione nelle forme ordinarie del processo civile, prevede
l'inserzione del dispositivo della sentenza nella Gazzetta
Ufficiale.».
Sempre su questo tema, la giurisprudenza di legittimità (SS.UU.
n. 4394 del 1996) ha riconosciuto la rilevanza costituzionale del
diritto alla difesa effettiva in particolare con riferimento alla
individuazione del dies a quo del termine di sei mesi per riassumere
il processo sospeso, a seguito di rimessione degli atti alla Corte
costituzionale, una volta intervenuta la decisione della Corte
stessa.
La Corte ha stabilito che, nel caso di sospensione del processo a
seguito di trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, il dies
a quo del termine semestrale per la riassunzione del giudizio è
rappresentato dal giorno in cui avviene la comunicazione alla parte,
ad opera della cancelleria del giudice che ha disposto la
sospensione, della pronuncia della Corte costituzionale che ha
definito la questione di costituzionalità ad essa rimessa, poichè
solo questa comunicazione determina la conoscenza concreta della
pronunzia medesima, senza che assuma rilievo, all'indicato fine, il
sistema di pubblicazione legale, previsto per le sentenze e le
ordinanze della Corte costituzionale - integralmente pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale a norma, rispettivamente, dell'art. 21, decreto
del Presidente della Repubblica n. 1092 del 1985 e 12, decreto del
Presidente della Repubblica n. 217 del 1986 - diretto a rendere
conoscibili dette sentenze alla generalità, ma insufficiente ad
assicurarne la conoscenza legale da parte dei soggetti specificamente
interessati alla prosecuzione del giudizio.
Le decisioni da ultimo segnalate si riferiscono a termini
«interni» al procedimento giudiziale, a differenza del caso in esame,
nel quale la comunicazione del provvedimento di cancellazione
all'interessato fa decorrere il termine per l'instaurazione del
procedimento contenzioso amministrativo, una volta definito il quale
decorre quello di centoventi giorni per la proposizione del ricorso
giudiziale.
La ratio che ispira quelle sentenze e, segnatamente, il
pronunciamento delle SS.UU., non può tuttavia non estendersi anche
al termine di decadenza per dare inizio ad un'azione giudiziale
quando, come nel caso in esame, sia strettissima la correlazione di
esso con l'esercizio del diritto di agire in sede giudiziale, tale da
dovere essere conforme al principio sancito dall'art. 24 Cost.
Le due fattispecie presentano infatti profonde analogie,
soprattutto con riguardo alla ritenuta inidoneità a far decorrere il
termine (rispettivamente di riassunzione o di impugnazione) di un
sistema di pubblicazione dei provvedimenti generalizzato e non
indirizzato al singolo soggetto interessato.
L'esigenza di garantire l'effettività dell'esercizio del diritto
di difesa che sta a fondamento della decisione delle sezioni unite si
ripropone, nel caso in esame, con ancora maggiore pregnanza, ove si
consideri, anzitutto, che nel procedimento sospeso a seguito di
rimessione alla Corte costituzionale la parte sa che ci sarà una
decisione a seguito della quale decorreranno i termini per !a
riassunzione e, pur non sapendo esattamente il momento (certus an
incertus quando), è in grado di fare delle previsioni
approssimative, seguendo l'andamento del procedimento innanzi alla
Corte costituzionale, anche attraverso la difesa tecnica di cui
normalmente dispone ne! giudizio a quo, avveduta e attrezzata sul
piano giuridico.
Viceversa, nel caso in questione, il lavoratore agricolo sa solo
di essere iscritto negli elenchi dei lavoratori agricoli, ma non è
necessariamente a conoscenza di eventuali accertamenti ispettivi e
del loro esito, essendo tutt'altro che infrequenti i casi di indagini
ispettive su aziende agricole compiute senza assumere informazioni
dai lavoratori interessati e anche a distanza di anni da quando il
rapporto di lavoro agricolo si è svolto. Il lavoratore dunque non
soltanto non conosce i tempi dell'emissione del provvedimento di
cancellazione che farà scattare il termine di impugnazione, ma
neppure ha motivo di ritenere che un simile provvedimento verrà mai
in essere e non ha perciò motivo di tenersi costantemente
aggiornato.
Si aggiunga che costui non ha alcuna ragione per essere assistito
da un legale e non è di norma dotato di conoscenze giuridiche
adeguate.
La menomazione del diritto di difesa - già rinvenibile per il
solo fatto di far decorrere il dies a quo per impugnare dal momento
della pubblicazione telematica degli elenchi di variazione, senza
comunicazione individuale ai singoli braccianti interessati dalla
cancellazione - è ulteriormente aggravata dal fatto che, secondo la
circolare INPS 82/2012 sopra citata, le variazioni restano pubblicate
per soli quindici giorni, decorsi i quali gli eventuali interessati
non avranno possibilità di venire a conoscenza delle rispettive
cancellazioni.
Ne risulta che, delle due fasi nelle quali si sviluppa
l'attività che è chiamata a svolgere la parte interessata a
proporre ricorso avverso la cancellazione - quella percettiva,
consistente nel prendere cognizione dell'atto da impugnare, e quella
volitiva, consistente nella elaborazione e predisposizione dell'atto
di impugnazione - la prima finisce per soggiacere non al termine
fissato dalla legge (come avverrebbe se, conformemente all'id quod
plerumque accidit, l'atto, una volta pubblicato, restasse a
disposizione a tempo indefinito), bensì al minor termine di quindici
giorni stabilito dall'Istituto previdenziale, con evidente,
irragionevole compressione del diritto di difesa, non potendosi
conculcare il diritto dell'interessato a usufruire dell'intero
termine di legge anche per la presa di conoscenza del provvedimento,
nulla escludendo che lo stesso possa predisporre il ricorso
tempestivamente nell'imminenza della scadenza.
Nè varrebbe obiettare che l'evoluzione degli ultimi anni spinge
verso un più diffuso e agevole utilizzo degli strumenti telematici,
ormai disponibili per ampia parte della popolazione, giacchè, oltre
a doversi rilevare che il processo di alfabetizzazione informatica
non è completo e uniforme nè geograficamente nè socialmente, quel
che rende eccessivamente oneroso l'esercizio del diritto di difesa
rispetto all'osservanza del termine di decadenza è la stessa
necessità di un controllo periodico, frequente e con cadenza non
preventivamente stabilita con esattezza del sito DELL'INPS, volto a
verificare l'eventuale adozione di provvedimenti che potrebbero
riguardare anche annualità risalenti e che sarebbero destinati a
incidere non su un'aspettativa, ma su un diritto, quello
all'iscrizione negli elenchi dei lavoratori agricoli, già entrato a
far parte del patrimonio del soggetto.
Non risultano nell'ordinamento, del resto, ipotesi di
pubblicazione generalizzata per casi in cui il provvedimento incida
su situazioni giuridiche già entrate nel patrimonio di un soggetto,
che si trovi dunque in posizione di mera difesa.
Non varrebbe invocare, in contrario, la previsione dell'art. 32,
comma 1, legge n. 39/2009, secondo cui «A far data dal 1° gennaio
2010, gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti
amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono
assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte
delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati», tale
previsione potendo sottrarsi a una censura di illegittimità
costituzionale soltanto se interpretata quale forma di agevolazione
per le amministrazioni che debbano portare a conoscenza di una
generalità di soggetti non preventivamente identificati e
potenzialmente interessati (bandi di gara, concessioni etc.), non
quando si tratta di atti che incidono direttamente sulla singola
posizione giuridica di soggetti determinati.
Tale soluzione si è del resto fatta strada anche nelle prime
interpretazioni della giurisprudenza amministrativa.
Tribunale amministrativo regionale Lombardia - Milano sez. IV, n.
3148 del 2011 ha affermato che l'art. 32, comma 1, legge n. 69 del
2009 « ... appare inequivoco nel determinare una presunzione assoluta
di conoscenza in capo ai soggetti interessati all'emanazione di atti
da parte delle pubbliche amministrazioni, qualora gli stessi non
debbano ricevere una comunicazione individuale legata alla loro
peculiare posizione».
L'esigenza di una utilizzazione restrittiva delle forme di
pubblicazione telematica è stata avvertita anche dal Consiglio di
Stato (sentenza n. 5570/2018), che pure si occupava non di un atto
direttamente lesivo di singole posizioni giuridiche, bensì di un
provvedimento amministrativo rispetto al quale vi era una platea
indifferenziata di potenziali interessati. Si legge in questa
sentenza che « ... le norme in tema di pubblicazione telematica degli
atti devono essere applicate con particolare cautela e, quindi,
sottostare ad un canone di interpretazione restrittiva, in
particolare modo nel momento in cui si tratta di determinare (in via
interpretativa) gli effetti di conoscenza legale associabili o meno a
siffatta tipologia di esternazione comunicativa. A favore di una
regola di cautela depongono plurime considerazioni, riconducibili,
essenzialmente:
a) alla mancanza di una disposizione di carattere generale in
grado di equiparare, nella loro efficacia giuridica, tutte le
variegate forme di pubblicità degli atti;
b) alla esigenza di garantire, con regole chiare e uniformi,
standard tecnici di adeguata e omogenea visibilità dei dati
pubblicizzati sui sia telematici, nei diversi settori e ambiti
operativi dell'azione pubblica;
c) alla constatazione di una diversa propensione al mezzo
telematico che si riscontra nei differenti ambiti del diritto
pubblico, anche in ragione dell'eterogeneo grado di specializzazione
professionale dei soggetti che vi operano e agiscono;
d) alla notevole rilevanza degli interessi implicati nella
materia in esame, in particolar modo per quanto concerne l'incidenza
che la conoscenza legale dell'atto assume ai fini della decorrenza
del termine utile per l'impugnazione degli atti soggetti a
pubblicità;
e) alla conseguenza necessità di privilegiare, in presenza
di dubbi esegetici aventi effetti sul regime decadenziale dall'azione
impugnatoria, l'opzione meno sfavorevole per l'esercizio del diritto
di difesa e, quindi, maggiormente conforme ai principi costituzionali
espressi dagli articoli 24, 111 e 113 Cost., nonchè al principio di
effettività della tutela giurisdizionale.
Questo Collegio ritiene dunque che la norma in questione non
garantisca l'effettivo esercizio del diritto di difesa, reso
eccessivamente difficoltoso, sotto il profilo della gravosità di un
costante controllo telematico degli elenchi (inesigibile per se
stesso e reso ancor più gravoso dal fatto che, secondo le
disposizioni adottate dall'INPS, cui la norma rinvia, tali elenchi
restano pubblicati solo per quindici giorni, senza che l'interessato
sia in grado di conoscere con precisione la collocazione cronologica
dei periodi di pubblicazione), onde evitare che diventi definitivo un
provvedimento che può portare alla perdita di diritti patrimoniali
anche rilevanti (si pensi alle ripercussioni che una cancellazione
può avere sul requisito contributivo ai fini pensionistici), e ciò
oltretutto, come sovente accade, con riguardo a iscrizioni negli
elenchi risalenti a molti anni prima.
5 - L'impossibilità di un'interpretazione adeguatrice.
Come la giurisprudenza costituzionale costantemente insegna, la
rimessione della questione al Giudice delle leggi presuppone
l'impossibilità di un'interpretazione costituzionalmente compatibile
della norma in esame.
Il Giudice a quo non può tuttavia prescindere
dall'interpretazione costante che di tali norme viene data in
giurisprudenza e, come visto supra, il diritto vivente finora
consolidatosi è univoco, sia in relazione al senso da attribuire
alla norma in scrutinio, sia riguardo alle conseguenze a cascata che
dalla sua applicazione derivano riguardo i diritti dei lavoratori del
settore agricolo.
A ciò si aggiunga che qualunque interpretazione adeguatrice deve
trovare riscontro nel tenore letterale della norma. Come si è visto
supra, l'art. 38, comma 7, sfugge a qualsiasi ambiguità lessicale,
assegnando inequivocabilmente valore di notifica alla pubblicazione
degli elenchi trimestrali di variazione secondo le modalità
telematiche previste dall'art. 12-bis, regio decreto 1949 del 1940.

P. Q. M.

Letti gli articoli 134 e 137 della Costituzione della Repubblica,
1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 e 23 della legge n. 87 del
1953, solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'art. 38, comma 7, decreto-legge n. 98 del 2011, convertito con
legge n. 111 del 2011, per contrasto con gli articoli 24 e 117 della
Costituzione della Repubblica.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e che sia notificata al Presidente del
Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica e che, all'esito di tale
comunicazione, sia trasmessa - assieme al fascicolo processuale -
alla Corte costituzionale con la prova delle avvenute regolari
notificazioni e comunicazioni.
Sospende il giudizio.
Reggio Calabria, 16 giugno 2020

Il Presidente coestensore: Gullino


Il consigliere coestensore: Conti