1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 145 SENTENZA 10 giugno - 9 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte sui redditi - Modifica del regime fiscale degli immobili di interesse storico o artistico - Introduzione in sede di conversione del decreto-legge. - Decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44 - art. 4, commi 5-quater, 5-sexies e 5-septies. - (T-150145) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi
5-quater, 5-sexies e 5-septies, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16
(Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26
aprile 2012, n. 44, promosso dalla Commissione tributaria provinciale
di Novara nel procedimento vertente tra F.V. e l'Agenzia delle
entrate - Direzione provinciale di Novara con ordinanza del 7 ottobre
2014, iscritta al n. 240 del registro ordinanze 2014 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 1, prima serie speciale,
dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 10 giugno 2015 il Giudice
relatore Aldo Carosi.

Ritenuto in fatto

Con ordinanza del 7 ottobre 2014 la Commissione tributaria
provinciale di Novara ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 5-quater, 5-sexies e 5-septies, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di
semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle
procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44, in riferimento
all'art. 77, secondo comma, della Costituzione.
Il giudice a quo riferisce di essere stato adito da F.V., il
quale - dopo essersi vanamente rivolto all'Agenzia delle entrate -
Direzione provinciale di Novara per ottenere il rimborso delle somme
di euro 50.610,00 e di euro 3.470,00, asseritamente non dovute,
versate per l'anno d'imposta 2012 rispettivamente a titolo di imposta
sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) ed a titolo di addizionale
regionale all'IRPEF, tutte relative al reddito derivante dalla
locazione di immobili di interesse storico ed artistico di sua
proprietà ubicati a Verona - ha impugnato il silenzio rifiuto
formatosi su detta istanza. In particolare, il ricorrente lamentava
la mancata applicazione del più favorevole regime fiscale dettato
dall'art. 11, comma 2, della legge 30 dicembre 1991, n. 413
(Disposizioni per ampliare le basi imponibili, per razionalizzare,
facilitare e potenziare l'attività di accertamento; disposizioni per
la rivalutazione obbligatoria dei beni immobili delle imprese,
nonchè per riformare il contenzioso e per la definizione agevolata
dei rapporti tributari pendenti; delega al Presidente della
Repubblica per la concessione di amnistia per reati tributari;
istituzioni dei centri di assistenza fiscale e del conto fiscale),
sostituito per effetto dell'art. 4, commi 5-quater, 5-sexies, e
5-septies, del d.l. n. 16 del 2012, in violazione degli artt. 3, 9,
secondo comma, 53, 77, secondo comma, e 81, quarto comma, Cost.
Il rimettente evidenzia come i commi censurati - tutti introdotti
in sede di conversione del decreto-legge - modifichino profondamente,
ed in senso deteriore per il contribuente, il precedente regime
fiscale dettato per gli immobili di interesse storico o artistico
dall'art. 11, comma 2, della legge n. 413 del 1991, secondo cui «In
ogni caso, il reddito degli immobili riconosciuti di interesse
storico o artistico, ai sensi dell'articolo 3 della legge 1° giugno
1939, n. 1089, e successive modificazioni e integrazioni, è
determinato mediante l'applicazione della minore tra le tariffe
d'estimo previste per le abitazioni della zona censuaria nella quale
è collocato il fabbricato». Tale regime, abrogato dall'art. 4, comma
5-quater, del d.l. n. 16 del 2012, è stato sostituito da quello
dettato dal successivo comma 5-sexies, secondo cui, ai fini del
calcolo del reddito imponibile degli immobili di interesse storico o
artistico, il canone di locazione da prendere in considerazione
subirebbe una riduzione forfettaria del trentacinque per cento invece
di quella del quindici per cento all'epoca prevista ed il reddito
medio ordinario in comparazione sarebbe determinato secondo le
tariffe d'estimo per categoria e classe con una riduzione del
cinquanta per cento e senza aumento di un terzo in caso di unità
immobiliare a disposizione. Tale disciplina, ai sensi del successivo
comma 5-septies, sarebbe applicabile a partire dall'anno fiscale
2012.
Il rimettente ritiene manifestamente infondata la dedotta
violazione degli artt. 3, 9, secondo comma, 53 ed 81, quarto comma,
Cost. da parte delle disposizioni poc'anzi menzionate.
Ritiene, invece, che esse contrastino con l'art. 77, secondo
comma, Cost., in quanto, introdotte in sede di conversione,
tenderebbero ad incrementare il carico fiscale sul contribuente,
senza alcun collegamento di sorta con la normativa del provvedimento
d'urgenza - analiticamente esaminata - che, lungi dal prevederlo, si
sarebbe limitata a disporre misure di semplificazione tributaria e di
potenziamento delle procedure di accertamento. In tal modo si sarebbe
violato quel necessario nesso di interrelazione tra decreto-legge e
legge di conversione che impedirebbe di inserire in quest'ultima
qualsivoglia contenuto ulteriore, in modo da evitare che il
procedimento semplificato previsto per la sua approvazione possa
essere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano la
decretazione d'urgenza a detrimento delle ordinarie dinamiche di
confronto parlamentare.
Con atto depositato il 27 gennaio 2015 è intervenuto in giudizio
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di
legittimità costituzionale sollevata sia dichiarata manifestamente
infondata.
Ad avviso dell'intervenuto, le disposizioni censurate, eliminando
il regime del tutto diverso previsto per gli immobili di interesse
storico o artistico e sostituendolo con uno omogeneo a quello
generale - seppur introducendo delle agevolazioni al fine di tener
conto dei maggiori oneri che gravano sui proprietari di detti beni -
da un lato darebbero luogo ad una semplificazione e, dall'altro,
renderebbero più efficienti le procedure di accertamento, finalità
perseguite dal decreto-legge. Ciò sarebbe reso ancor più evidente
dal fatto che, come desumibile dalla sua denominazione, la legge n.
413 del 1991 reca «Disposizioni [...] per razionalizzare, facilitare
e potenziare l'attività di accertamento [...]». Non si tratterebbe,
dunque, di una normativa eterogenea rispetto alla materia
originariamente disciplinata dal decreto.
In data 20 maggio 2015 il Presidente del Consiglio dei ministri
ha depositato una memoria illustrativa, sottolineando la differenza
tra la fattispecie normativa in esame e quelle di recente scrutinate
dalla Corte e ribadendo le argomentazioni già svolte nell'atto di
intervento.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe la Commissione
tributaria provinciale di Novara ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 5-quater, 5-sexies e
5-septies, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni
urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento
e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n.
44, in riferimento all'art. 77, secondo comma, della Costituzione.
In particolare, il giudice a quo - chiamato a decidere
l'impugnazione del silenzio rifiuto formatosi sull'istanza di
rimborso formulata da un contribuente in ordine alle somme versate
per l'anno 2012 a titolo di imposta sul reddito delle persone fisiche
(IRPEF) e di addizionale regionale all'IRPEF in relazione al reddito
derivante dalla locazione di immobili di interesse storico ed
artistico di sua proprietà - dubita della legittimità
costituzionale del regime fiscale introdotto dall'art. 4, commi
5-quater, 5-sexies e 5-septies, del d.l. n. 16 del 2012, che ha dato
luogo all'esborso in considerazione.
Ad avviso del rimettente, le citate disposizioni, introdotte in
sede di conversione del decreto-legge, non presenterebbero
collegamento di sorta con la normativa ivi originariamente contenuta,
violando il nesso di interrelazione che deve necessariamente
astringere il provvedimento d'urgenza e la legge di conversione.
2.- Prima di affrontare il merito della questione sollevata,
occorre evidenziare come le norme censurate abbiano sostituito il
regime fiscale degli immobili di interesse storico o artistico
previsto dall'art. 11, comma 2, della legge 30 dicembre 1991, n. 413
(Disposizioni per ampliare le basi imponibili, per razionalizzare,
facilitare e potenziare l'attività di accertamento; disposizioni per
la rivalutazione obbligatoria dei beni immobili delle imprese,
nonchè per riformare il contenzioso e per la definizione agevolata
dei rapporti tributari pendenti; delega al Presidente della
Repubblica per la concessione di amnistia per reati tributari;
istituzioni dei centri di assistenza fiscale e del conto fiscale),
secondo cui «In ogni caso, il reddito degli immobili riconosciuti di
interesse storico o artistico, ai sensi dell'articolo 3 della legge
1° giugno 1939, n. 1089, e successive modificazioni e integrazioni
[ora in base all'art. 10 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42, recante «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137»], è determinato
mediante l'applicazione della minore tra le tariffe d'estimo previste
per le abitazioni della zona censuaria nella quale è collocato il
fabbricato».
Sino al periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2011 per tutti
gli immobili di interesse storico o artistico ai sensi dell'art. 10
del d.lgs. n. 42 del 2004 - senza distinzione di destinazione o di
classificazione catastale ed indipendentemente dal loro concreto
utilizzo (locati o meno) e con l'eccezione di quelli che
costituiscono beni strumentali per l'esercizio dell'attività
d'impresa o di produzione o scambio finalizzati a tale attività - il
regime d'imposizione fiscale risultava completamente scollegato dal
valore locativo o fondiario dell'immobile, in quanto il reddito
derivante dal suo possesso veniva determinato sulla base della minore
tra le tariffe d'estimo previste per le abitazioni della zona
censuaria di appartenenza, in relazione alla cosiddetta rendita
figurativa.
L'art. 4 del d.l. n. 16 del 2012 - come integrato in sede di
conversione - ha ridisegnato il peculiare regime fiscale degli
immobili vincolati. Tale disposizione, abrogando l'art. 11, comma 2,
del d.lgs. n. 413 del 1991 (art. 4, comma 5-quater), ha eliminato la
possibilità di determinare il reddito imponibile secondo il criterio
della rendita figurativa, in cui era irrilevante il canone di
locazione, ed ha al contempo statuito con riferimento agli immobili
di interesse storico o artistico non posseduti in regime di impresa e
locati (art. 4, comma 5-sexies, lettera a) - ipotesi che si attaglia
al caso oggetto del giudizio principale - che il reddito imponibile
ai fini IRPEF sia rappresentato dal maggiore fra il canone di
locazione ridotto del trentacinque per cento e la rendita catastale
rivalutata del cinque per cento calcolata applicando la tariffa
d'estimo propria dell'immobile.
In tal modo, dal periodo d'imposta 2012 (art. 4, comma
5-septies), il beneficio fiscale accordato risulta notevolmente
ridimensionato e, rispetto al regime degli immobili non vincolati, la
differenza si rinviene solo nella maggiore riduzione forfettaria del
canone di raffronto, ordinariamente stabilita nel quindici per cento,
portato al cinque per cento dal 2013.
Alla luce della ricostruzione normativa che precede, si evince
come le norme censurate abbiano sostituito il regime fiscale speciale
antecedentemente previsto per gli immobili riconosciuti di interesse
storico o artistico con uno meramente agevolato.
3.- Tanto premesso, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, commi 5-quater, 5-sexies e 5-septies, del d.l. n. 16 del
2012 in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost. non è fondata.
Questa Corte ha avuto modo di precisare che la violazione
dell'art. 77, secondo comma, Cost. si ravvisa «in caso di evidente o
manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le
disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle
dell'originario decreto-legge (sentenze n. 32 del 2014 e n. 22 del
2012). Pertanto, la violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost. per
difetto di omogeneità si determina solo quando le disposizioni
aggiunte siano totalmente "estranee" o addirittura "intruse", cioè
tali da interrompere, in parte qua, ogni correlazione tra il
decreto-legge e la legge di conversione» (sentenza n. 251 del 2014).
Nella fattispecie in esame la descritta situazione non si
verifica.
Anzitutto, le norme censurate rientrano tutte nella materia
tributaria, richiamata nella premessa del d.l. n. 16 del 2012, che
dunque costituisce un punto di correlazione tra la disciplina
introdotta in sede di conversione e quella dell'originario decreto.
In secondo luogo, si evidenzia che il precedente regime fiscale
era previsto dalla legge n. 413 del 1991, recante «Disposizioni per
ampliare le basi imponibili, per razionalizzare, facilitare e
potenziare l'attività di accertamento; disposizioni per la
rivalutazione obbligatoria dei beni immobili delle imprese, nonchè
per riformare il contenzioso e per la definizione agevolata dei
rapporti tributari pendenti; delega al Presidente della Repubblica
per la concessione di amnistia per reati tributari; istituzioni dei
centri di assistenza fiscale e del conto fiscale», il cui nomen iuris
appare del tutto assimilabile a quello della novella in esame,
intitolata «Disposizioni urgenti di semplificazioni tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento».
Considerato che, ai sensi dell'art. 15, comma 3, della legge 23
agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), il
contenuto del decreto-legge «deve essere [...] corrispondente al
titolo», si deve ritenere che, abrogando e sostituendo il regime
precedente, le norme censurate abbiano trovato nel contesto normativo
in cui sono state inserite una sede idonea, in tal modo
identificandosi un ulteriore profilo di omogeneità oggettiva.
Nel decreto-legge, inoltre, sono rinvenibili altre norme che
riguardano la fiscalità immobiliare, quali, in particolare, quelle
espresse dall'art. 8, comma 16, lettere e), f) e g), in tema di
immobili situati all'estero.
Infine, l'art. 4, comma 4, del d.l. n. 16 del 2012 sin
dall'origine prevede l'abrogazione delle disposizioni che
sospendevano il potere di aumentare le aliquote, le addizionali e le
tariffe dei tributi regionali e locali e, dunque, reca in sè le
potenzialità di un incremento della pressione fiscale, smentendo
l'assunto su cui s'incentra l'ordinanza di rimessione, secondo cui,
diversamente da quella introdotta in sede di conversione, la
disciplina contenuta nel decreto-legge non avrebbe determinato simile
effetto.
Alla luce di quanto precede, nella fattispecie non si verte in un
caso di evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione
fra le disposizioni aggiunte e quelle originarie contenute nel
decreto-legge.
Il rilievo deve considerarsi assorbente anche rispetto alla
circostanza che il Governo, nonostante la delicatezza e
l'innovatività delle modifiche apportate al regime fiscale degli
immobili di interesse storico o artistico, abbia fatto ricorso ad un
maxiemendamento in sede di conversione, su cui ha posto la questione
di fiducia (sentenza n. 251 del 2014).
4.- La procedura parlamentare seguita non comporta
l'illegittimità delle disposizioni impugnate in ragione della
specificata correlazione oggettiva e da ciò consegue la non
fondatezza della questione sollevata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, commi 5-quater, 5-sexies e 5-septies, del decreto-legge
2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di
semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle
procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44, sollevata, in
riferimento all'art. 77, secondo comma, della Costituzione, dalla
Commissione tributaria provinciale di Novara con l'ordinanza indicata
in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2015.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI