1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 374 SENTENZA 10 - 23 luglio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza sociale - Fiscalizzazione degli oneri sociali - Inapplicabilita' del beneficio al contratto di formazione e lavoro - Efficacia retroattiva della norma, autoqualificantesi di interpretazione - Prospettata violazione del principio di eguaglianza e di ragionevolezza, per superamento dei limiti alla interpretazione autentica e per disparita' di trattamento fra datori di lavoro, nonche' del principio di affidamento nella certezza giuridica, con incidenza anche sulle attribuzioni del potere giudiziario - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 68, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 101, 102 e 104. (002C0760) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 68, comma 5,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria
2001), promossi con ordinanze emesse il 18 maggio 2001 dal Tribunale
di Trieste, il 12 maggio 2001 dal Tribunale di Torino, il 24 maggio
2001 dal Tribunale di Gorizia, il 31 maggio 2001 dal Tribunale di
Torino e il 9 maggio 2001 dalla Corte di cassazione, rispettivamente
iscritte ai numeri 642, 643, 658, 665 e 945 del registro ordinanze
2001 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri
35, 36, 37 e 49, 1a serie speciale, dell'anno 2001.
Visti gli atti di costituzione dell'Astroflex S.p.a., della
Fincantieri S.p.a., della CF Gomma S.p.a. e dell'Istituto nazionale
per la previdenza sociale (I.N.P.S.), nonchè gli atti di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 2002 il Giudice relatore
Franco Bile;
Uditi gli avvocati Enrica Origlia per Astroflex S.p.a., Luciano
Spagnuolo Vigorita per Fincantieri S.p.a., Francesco Rocco di
Torrepadula e Mario Capaccioli per CF Gomma S.p.a., Fabio Fonzo per
l'I.N.P.S. e l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con l'ordinanza iscritta al n. 642 del registro ordinanze
del 2001, emessa il 18 maggio 2001, il Tribunale di Trieste, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3, 101, 102 e 104 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 68, comma 5, della legge
23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2001), che ha
dettato l'interpretazione autentica del sesto comma dell'art. 3 del
decreto-legge 30 ottobre 1984, n. 726 (Misure urgenti a sostegno e ad
incremento dei livelli occupazionali), convertito, con modificazioni,
nella legge 19 dicembre 1984, n. 863, e delle sue successive
modificazioni, disponendo che esso si deve interpretare "nel senso
che ai contratti di formazione lavoro non si applicano le
disposizioni in materia di fiscalizzazione degli oneri sociali".
L'ordinanza è stata resa nel corso di un giudizio instaurato da
una società nei confronti dell'Istituto nazionale della previdenza
sociale (I.N.P.S.), per ottenere il riconoscimento del diritto alla
fiscalizzazione degli oneri sociali, ai sensi del citato art. 3 del
decreto-legge n. 726 del 1984, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 863 del 1984, con riferimento ai contributi versati in
relazione alla posizione di lavoratori assunti con contratto di
formazione e lavoro.
Nel giudizio si è costituito l'I.N.P.S., contestando le pretese
dell'attrice, assumendo di non poter aderire, per ragioni economiche,
all'orientamento della giurisprudenza formatasi in materia e di aver
interessato in proposito anche il Ministero competente.
Nel motivare la sollevata questione - prospettata anche dalla
parte attrice - il rimettente osserva preliminarmente che, prima
dell'entrata in vigore della norma censurata, la fattispecie era
disciplinata dall'art. 3, quinto e sesto comma, del citato d.l.
n. 726 del 1984, i quali, rispettivamente, prevedevano che ai
contratti di formazione e lavoro si applicassero le disposizioni
legislative disciplinanti il rapporto di lavoro subordinato, in
quanto non derogate dallo stesso provvedimento legislativo e che "per
i lavoratori assunti con contratto di formazione e lavoro la quota di
contribuzione a carico del datore di lavoro è dovuta in misura fissa
corrispondente a quella prevista per gli apprendisti dalla legge
19 gennaio 1995, n. 25 e successive modificazioni ferma restando la
contribuzione a carico del lavoratore nelle misure previste per la
generalità dei lavoratori".
Ricorda, quindi, il rimettente che alla luce di tali disposizioni
l'I.N.P.S. aveva ritenuto che la minore contribuzione così prevista
per i contratti di formazione e lavoro non fosse cumulabile con il
beneficio della fiscalizzazione degli oneri sociali e che ciò aveva
dato luogo nell'arco di circa un quindicennio a vertenze giudiziali
che, invece, erano sempre state risolte in senso contrario, a favore
delle imprese, sia dai giudici di merito, sia dai giudici di
legittimità.
Il legislatore sarebbe, dunque, intervenuto con la disposizione
censurata ponendo "una norma interpretativa del tutto nuova", priva
di un'efficacia generale ed astratta (tenuto conto che la
fiscalizzazione non opera piu) ed avente, invece, un'efficacia
provvedimentale retroattiva; inoltre, utilizzando lo strumento della
norma interpretativa, avrebbe inciso direttamente su fattispecie
ancora sub iudice, costringendo il giudice "in osservanza del nuovo
dettato legislativo a dissentire dalla interpretazione
giurisprudenziale costante adottata in materia negli ultimi anni".
Per tali ragioni la norma censurata violerebbe gli artt. 101,
102, 104 della Costituzione - essendo diretta intenzionalmente ad
incidere sui giudizi in corso - e l'art. 3 Cost., poichè il
legislatore, oltrepassando i limiti della ragionevolezza avrebbe
definito come interpretativa una norma del tutto innovativa, non
chiarendo un suo significato oscuro, nè privilegiando una delle
tante possibili interpretazioni, ma incidendo in modo nuovo sul sesto
comma della norma, "che è poi direttamente connessa a quella
contenuta nel quinto comma".
La novità dell'intervento legislativo contrasterebbe con i
limiti posti da questa Corte per la retroattività delle norme in
materia civile, individuati nei principi di ragionevolezza ed
uguaglianza, di tutela della certezza dell'ordinamento giuridico, e
del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario.
1.1. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, depositando
memoria, nella quale ha sostenuto la manifesta infondatezza della
questione.
Al riguardo ricorda che circolari emanate dall'I.N.P.S., su
conforme parere del Ministero del lavoro, avevano ritenuto
l'inapplicabilità della fiscalizzazione degli oneri sociali al
contratto di formazione e lavoro. Sostiene, inoltre, che l'argomento
in contrario desunto dal rinvio alle disposizioni in materia di
lavoro subordinato non poteva concernere il regime dei benefici,
attesa la diversa natura dei rapporti in considerazione e come
confermerebbe il fatto che, qualora il lavoratore, al termine del
contratto di formazione e lavoro fosse stato assunto con contratto di
lavoro a tempo indeterminato, dalla data di efficacia di quest'ultimo
il diritto dell'impresa alla fiscalizzazione veniva riconosciuto
secondo le norme e i criteri di carattere generale.
Rileva, infine, che l'accoglimento della questione comporterebbe,
secondo una valutazione dell'I.N.P.S., oneri a carico della finanza
pubblica per circa 1. 300 miliardi di lire.
1.2. - Si è costituito l'I.N.P.S., depositando memoria in cui
sostiene l'inammissibilità e comunque l'infondatezza della
questione.
Sotto il primo aspetto, sostiene che il giudice rimettente
avrebbe dato per scontata la rilevanza della questione, senza
preventivamente domandarsi se sia consentito chiedere ora per allora
il riconoscimento di un beneficio contributivo che avrebbe lo scopo
principale ed esclusivo di incrementare l'occupazione attraverso un
sostegno economico alle imprese.
Nel merito, la questione sarebbe infondata, in quanto
riconosciuta la legittimità di interventi di interpretazione
autentica, essi non potrebbero ritenersi limitati ai casi in cui si
fossero verificati contrasti giurisprudenziali.
L'I.N.P.S. sottolinea, quindi, che l'interpretazione contraria
all'applicabilità della fiscalizzazione degli oneri sociali al
contratto di formazione e lavoro - alla quale esso si era attenuto -
era stata fatta propria dal Governo, come risultava da una circolare
del Ministero del lavoro del 4 ottobre 1993. D'altro canto, il
legislatore avrebbe discrezionalità in materia di agevolazioni
contributive "sulla base di autonomi parametri di bilancio e di
politica legislativa".
Per il caso, invece, che questo rilievo non si condivida,
l'I.N.P.S. sostiene che un impedimento al legislatore ad introdurre
la deroga attraverso una norma interpretativa o innovativa e
retroattiva non potrebbe derivare dal principio dell'affidamento,
posto che nella specie un affidamento nell'interpretazione difforme
da quella accolta dal legislatore non vi sarebbe stato, come si
evincerebbe anche dal fatto che l'attrice non aveva applicato il
beneficio.
Infine, non potrebbe impedirsi al legislatore di innovare
retroattivamente una disciplina agevolativa.
2. - Con l'ordinanza iscritta al n. 643 del registro ordinanze
del 2001, pronunciata il 12 maggio 2001, il Tribunale di Torino, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato anch'esso la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 68, comma 5, della legge
n. 388 del 2000, in riferimento agli artt. 3, 101, 102 e 104 della
Costituzione.
L'ordinanza è stata resa nel giudizio promosso da una S.p.a.
contro l'I.N.P.S., per ottenerne la condanna alla restituzione di
contributi a suo dire indebitamente versati, fondando la pretesa per
la quasi totalità della somma richiesta in restituzione,
sull'applicabilità - con riferimento a contratti di formazione e
lavoro - del regime di fiscalizzazione degli oneri sociali.
L'I.N.P.S., costituitosi in giudizio, ha invocato la norma
censurata, sostenendone l'efficacia retroattiva, in quanto norma di
interpretazione autentica, e l'attrice ha replicato adducendo che la
norma avrebbe invece carattere innovativo e non troverebbe
applicazione ai rapporti sorti anteriormente alla sua emanazione. In
subordine, ne ha eccepito l'incostituzionalità.
Il rimettente, disattesa la replica, ha sollevato la questione di
legittimità costituzionale, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata.
Al riguardo osserva anzitutto come fosse pacifico l'orientamento
interpretativo che - per i contratti di formazione e lavoro -
riteneva cumulabili i due benefici, della ridotta misura dei
contributi gravanti sul datore di lavoro e della fiscalizzazione
degli oneri sociali. La norma censurata non sarebbe, dunque,
intervenuta a sanare alcun dissidio interpretativo.
Afferma quindi che la Corte costituzionale ha ritenuto
ammissibile "l'interpretazione, con efficacia retroattiva, di norme
già esistenti", ritenendole non lesive degli artt. 101, 102 e 104
della Costituzione, a meno che esse non incidano sul giudicato già
formatosi "o non siano intenzionalmente dirette ad incidere sui
giudizi in corso" ed assoggettandole al sindacato di ragionevolezza.
Richiama, quindi, la sentenza di questa Corte n. 402 del 1993,
assumendo che essa avrebbe ritenuto ammissibile anche un intervento
di interpretazione autentica motivato dall'intento di contrastare
un'opzione interpretativa consolidatasi in senso divergente dalla
linea di politica del diritto giudicata più opportuna dal
legislatore, ma a condizione che la diversa interpretazione
legislativamente imposta fosse ragionevolmente prospettabile come
alternativa a quella consolidatasi. Ma tale presupposto non
ricorrerebbe nel caso di specie, in quanto - come emergerebbe dalla
giurisprudenza della Cassazione - l'orientamento favorevole
all'applicabilità della fiscalizzazione costituiva l'unica soluzione
interpretativa razionalmente prospettabile.
Sulla base di tali motivazioni, il rimettente assume la
violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Quanto alla violazione degli altri parametri, rileva che, essendo
ormai cessato dal 1998 il beneficio della fiscalizzazione, il
problema della cumulabilità si poneva solo per il passato: onde la
norma censurata avrebbe avuto esclusivamente la finalità di
intervenire su giudizi in corso.
2.1. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri e
si è costituito l'I.N.P.S. Le relative memorie sono di tenore
identico rispetto a quelle depositate nel giudizio di cui
all'ordinanza n. 642 del 2001.
2.2. - Si è costituita, altresì, la parte privata, depositando
memoria, nella quale - dopo un'ampia premessa ricostruttiva
sull'evoluzione della normativa sui contratti di formazione e lavoro
ed in particolare sul loro regime contributivo, nonchè sulla
fiscalizzazione degli oneri sociali - sostiene l'impossibilità di
negare l'applicabilità della fiscalizzazione ai contratti di
formazione e lavoro.
Rileva, poi, che, intervenuto l'art. 3, quinto comma, del
decreto-legge n. 726 del 1984, introdotto dalla legge di conversione
n. 863 del 1984, l'equiparazione dei contratti di formazione e lavoro
ai normali rapporti di lavoro subordinato avrebbe confermato che essi
beneficiavano della fiscalizzazione.
D'altro canto, l'intenzione del legislatore di consentire
l'applicabilità della fiscalizzazione derivava dalla comunanza di
scopi delle leggi sulla fiscalizzazione e di quelle sui contratti di
formazione e lavoro, mirando le une e le altre a ridurre il costo del
lavoro al fine di incrementare l'occupazione.
Ne deriverebbe la conferma del carattere di norma innovativa
della disposizione censurata, da riferire non solo all'art. 3 del
decreto-legge n. 726 del 1984, ma anche agli artt. 5 del
decreto-legge n. 173 del 1988 e 8, commi 1, 2 e 3, della legge n. 407
del 1990.
A sostegno della fondatezza della questione in relazione
all'art. 3 della Costituzione, richiama poi una serie di decisioni di
questa Corte, per desumerne il principio che quando il legislatore
definisce interpretativa una norma innovativa, conferendole efficacia
retroattiva, sarebbe violato l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
ragionevolezza.
Per il caso in cui la norma censurata si dovesse considerare
invece interpretativa, sostiene che la retroattività del suo operare
sarebbe nella specie lesiva del principio di ragionevolezza, sia
perchè l'effetto retroattivo opererebbe per ben sedici anni, così
sacrificando l'affidamento dei destinatari della norma interpretata,
sia perchè l'interpretazione proposta dalla norma censurata è
intervenuta non in una situazione di contrasto giurisprudenziale ma,
al contrario, in senso opposto ad un orientamento pacifico e senza
che l'interpretazione accolta si possa configurare come una delle
interpretazioni possibili.
La società sostiene ancora che l'art. 3 Cost. sarebbe violato
anche quanto al principio di eguaglianza, per l'ingiustificata
disparità di trattamento tra i datori di lavoro, secondo che la
stipula dei contratti di formazione e lavoro fosse o meno avvenuta
sotto il vigore della norma autenticamente interpretata, senza una
ragione giustificativa della diversità di trattamento.
Infine, aderisce alla prospettazione dell'ordinanza di rimessione
con riferimento ai parametri degli artt. 101, 102 e 104 della
Costituzione.
3. - Con l'ordinanza iscritta al n. 658 del registro ordinanze
del 2001, pronunciata il 24 maggio 2001, il Tribunale di Gorizia, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato anch'esso questione di
legittimità dell'art. 68, comma 5, della legge n. 388 del 2000, in
relazione all'art. 3 della Costituzione, nel corso di un giudizio
introdotto da una S.p.a. contro l'I.N.P.S. per ottenere il
riconoscimento del beneficio della fiscalizzazione degli oneri
sociali in relazione alla posizione di lavoratori assunti con
contratto di formazione e lavoro e per la consequenziale condanna
dell'I.N.P.S. al rimborso parziale della contribuzione versata.
Il rimettente muove dalla premessa che la norma censurata non
sarebbe di interpretazione autentica, ma avrebbe carattere innovativo
con efficacia retroattiva, sia per l'assenza di contrasti
interpretativi, sia per il notevole lasso di tempo intercorso fra
norma interpretata e norma interpretante. Il contrasto fra il fine
perseguito dal legislatore ed il mezzo utilizzato configurerebbe "un
caso esemplare di sviamento strumentale della funzione legislativa".
Con violazione dell'art. 3 Cost., per intrinseca irragionevolezza.
Richiama, quindi, giurisprudenza di questa Corte per sottolineare
che nel giudizio di legittimità costituzionale sarebbe irrilevante
verificare se una norma abbia carattere interpretativo od innovativo
con efficacia retroattiva, perchè nell'uno come nell'altro caso la
legge è sempre soggetta al controllo di conformità al canone
generale di ragionevolezza, dovendo la retroattività (non impedita a
livello costituzionale fuori della materia penale) pur sempre trovare
adeguata giustificazione su quel piano e non porsi in contrasto con
altri principi o valori costituzionalmente protetti, fra i quali vi
sarebbe l'affidamento del cittadino nella sicurezza.
La norma censurata violerebbe l'art. 3 Cost., sotto il profilo
del principio di affidamento, sia in considerazione della pregressa
esistenza del segnalato unanime orientamento giurisprudenziale, sia
del rilevante lasso di tempo trascorso dall'intervento della norma
interpretata, sia per l'insussistenza di un'adeguata ragione
giustificativa della sua retroattività, tenuto conto della piena
compatibilità fra i due istituti della fiscalizzazione e del
contratto di formazione e lavoro, rispettivamente volti a favorire
l'occupazione attraverso un sostegno alle imprese ed a favorire
l'occupazione giovanile, nonchè della circostanza che il beneficio
della riduzione contributiva accordato al datore di lavoro per i
contratti di formazione e lavoro a far tempo dal 1 giugno 1988 si è
progressivamente attenuato, fino ad arrivare al 25% in meno
dell'onere contributivo normale (essendo venuta meno per effetto del
d.l. n. 173 del 1988, convertito nella legge n. 291 del 1988,
l'equiparazione alla categoria degli apprendisti, che sola avrebbe
potuto offrire un appiglio alla tesi dell'esclusione
dell'applicabilità della fiscalizzazione).
3.1. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri e
si è costituito l'I.N.P.S. Le relative memorie sono di tenore
identico rispetto a quelle depositate nel giudizio di cui
all'ordinanza n. 642 del 2001.
3.2. - Si è costituita la parte privata, depositando memoria,
nella quale sostiene la fondatezza della questione.
A suo avviso, la norma censurata avrebbe avuto il solo fine di
introdurre un nuovo precetto normativo dotato di portata retroattiva
e non sarebbe una norma interpretativa, giacchè il carattere
distintivo di quest'ultima - fermo che l'autoqualificazione sarebbe
da sola insufficiente - si individuerebbe nello stretto collegamento
con la legge da interpretare, occorrendo che la scelta assunta dalla
norma interpretativa rientri tra le varianti di senso compatibili con
il tenore letterale del testo interpretato. In difetto, la legge non
può essere considerata realmente interpretativa.
La norma censurata non rispetterebbe questi criteri, poichè con
il suo testo non sarebbero connesse nè la norma dell'art. 3 del
decreto-legge n. 726 del 1984, convertito con modificazioni nella
legge n. 863 del 1984, nè l'art. 5 del decreto-legge n. 173 del
1988, convertito nella legge n. 108 del 1991, nè l'art. 8 della
legge n. 407 del 1990.
Sulla base di tali premesse, sostiene che la norma censurata
violerebbe l'art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di
ragionevolezza, ed anche per la disparità di trattamento a beneficio
dei datori di lavoro che prima dell'intervento della norma avevano
ottenuto una sentenza già passata in giudicato favorevole al
riconoscimento della fiscalizzazione. Sotto tale profilo, sarebbe
violato anche l'art. 41 della Costituzione.
Inoltre, deduce la violazione del principio dell'affidamento, per
l'ampio spazio temporale intercorso fra la norma asseritamene
interpretata e quella censurata e per l'inesistenza di un contrasto
interpretativo.
La memoria si chiude con argomentazioni a sostegno
dell'illegittimità della norma per violazione degli artt. 101, 102 e
104 della Costituzione, che, tuttavia, non sono evocati
dall'ordinanza di rimessione.

4. - Con l'ordinanza iscritta al n. 665 del registro ordinanze
del 2001, pronunciata il 31 maggio 2001, il Tribunale di Torino, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato anch'esso la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 68, comma 5, della legge
n. 388 del 2000 in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
L'ordinanza è stata resa nel corso del giudizio introdotto da
una S.p.a. nei confronti dell'I.N.P.S. per ottenerne la condanna alla
restituzione di contributi indebitamente versati in relazione a vari
contratti di formazione e lavoro, da essa stipulati.
Dopo avere osservato che la domanda sarebbe stata accoglibile
alla stregua dell'art. 3, quinto e sesto comma, del decreto-legge
n. 726 del 1984, sulla base dell'orientamento unanime della
giurisprudenza di legittimità e di merito favorevole al cumulo fra
il sistema contributivo previsto per detta tipologia di contratti e
quello della fiscalizzazione, il rimettente rileva che questa
soluzione è esclusa dalla norma censurata. Assume, quindi, che essa
sarebbe diretta non a chiarire il senso delle disposizioni
preesistenti o ad escludere una delle alternative interpretative dal
suo testo potenzialmente desumibili, perchè nessun dubbio
interpretativo era emerso sulla applicabilità della fiscalizzazione,
bensì ad intervenire sui giudizi in corso in contrasto con
un'interpretazione che si era ormai consolidata.
Ciò non sarebbe consentito dall'art. 3 della Costituzione.
D'altronde nella specie non ricorrerebbe nemmeno la possibilità di
prospettare ragionevolmente la interpretazione contraria a quella
della giurisprudenza.
4.1. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri e
si è costituito l'I.N.P.S. Le relative memorie sono di tenore
identico rispetto a quelle depositate nel giudizio di cui
all'ordinanza n. 642 del 2001.

5. - Con l'ordinanza iscritta al n. 945 del registro ordinanze
del 2001, pronunciata il 9 maggio 2001, la Corte di cassazione,
sezione lavoro, ha sollevato anch'essa la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 68, comma 5, della legge n. 388 del 2000, in
relazione all'art. 3, primo comma, della Costituzione.
L'ordinanza è stata resa in sede di esame del ricorso proposto
dall'I.N.P.S. contro una S.p.a., per la cassazione di una sentenza
resa in grado d'appello dal Tribunale di Torino a conferma di quella
di primo grado del Pretore di Torino, con la quale era stata accolta
l'opposizione proposta dalla società avverso un decreto ingiuntivo
ottenuto dall'I.N.P.S. per contributi non versati per effetto della
cumulativa applicazione, sulle retribuzioni corrisposte a lavoratori
assunti con contratti di formazione e lavoro, delle riduzioni di
aliquota contributiva e della fiscalizzazione degli oneri sociali.
Al ricorso dell'I.N.P.S. la società ha resistito con
controricorso, fra l'altro eccependo l'illegittimità costituzionale
della norma censurata.
La Corte rimettente ricorda anzitutto di avere affrontato
numerose volte la questione della compatibilità fra contratto di
formazione e lavoro e fiscalizzazione degli oneri sociali,
risolvendola positivamente, sulla base dell'argomento della mancanza
di un'espressa deroga legislativa, in particolare, considerando che
la normativa relativa alla fiscalizzazione non esclude esplicitamente
dal beneficio i lavoratori assunti con quella tipologia contrattuale.
La Corte rimettente - preso atto che la norma censurata
contraddice l'orientamento da essa espresso e che non ne è possibile
una diversa lettura - motiva la sollevata questione ricordando
anzitutto gli argomenti con cui l'eccezione di illegittimità
costituzionale è stata fatta valere dalla controricorrente,
imperniati sul contrasto della norma censurata con l'art. 3 Cost. per
il carattere innovativo della stessa, sulla disparità di trattamento
che si sarebbe venuta a creare tra datori di lavoro cui il beneficio
era stato accordato e datori di lavoro che lo rivendicano in giudizio
e sulla lesione dell'affidamento.
Rileva, quindi, che, in base alla giurisprudenza costituzionale,
il legislatore può emanare norme che precisino il significato di
altre disposizioni legislative anche in presenza di un orientamento
omogeneo della Corte di cassazione, purchè la scelta interpretativa
imposta rientri tra le varianti possibili del senso del testo
interpretato e siano rispettati il principio di ragionevolezza ed
eguaglianza, la tutela dell'affidamento e le funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario.
Secondo la rimettente, nel caso di specie verrebbe in rilievo
l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, che non
potrebbe essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano
irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti.
Inoltre, la finalità di contrazione della spesa pubblica sottesa
alla norma censurata non sarebbe sufficiente a giustificare la
violazione degli indicati principi.
La rimettente rileva poi come la norma censurata sia intervenuta
a distanza di oltre sedici anni dalla norma interpretata, quando
ormai le disposizioni sulla fiscalizzazione degli oneri sociali non
erano, in gran parte, più in vigore; possa determinare distorsioni
della concorrenza fra datori di lavoro che abbiano già definito la
vertenza contributiva con l'I.N.P.S. prima della sua entrata in
vigore e datori di lavoro che non l'abbiano definita; e leda
l'affidamento del cittadino nella possibilità di operare sulla base
delle condizioni normative esistenti in un dato periodo storico senza
una ragionevole necessità.
Infine, la rimettente osserva che nel giudizio a quo l'I.N.P.S.
aveva richiesto ed ottenuto con il decreto ingiuntivo anche le
sanzioni relative ai contributi omessi e che nel campo previdenziale
non esiste una norma come l'art. 10 della legge 27 luglio 2000,
n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti del
contribuente), che esclude l'irrogazione di sanzioni tutte le volte
in cui la violazione dipenda da condizioni obiettive di incertezza
sull'ambito della norma tributaria, ed anzi l'art. 116, commi 8, 10,
11 e 15, lettera a), della stessa legge n. 38 del 2000, di cui fa
parte la norma impugnata, prevede, in ipotesi analoghe in campo
previdenziale, solo una riduzione delle sanzioni civili.
5.1. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri e
si è costituito l'I.N.P.S. Le relative memorie sono di tenore
identico rispetto a quelle depositate nel giudizio di cui all'ord.
n. 642 del 2001.
5.2. - Si è costituita, altresì, la parte privata, depositando
memoria.
Dopo avere ricordato la giurisprudenza della Corte sulla
qualificazione di una norma come di interpretazione autentica,
afferma che, dall'esame comparativo fra la norma interpretata e la
norma interpretatrice impugnata, emergerebbe il carattere innovativo
di quest'ultima, e rileva che non è contestabile il potere del
legislatore di dettare norme retroattive, con il limite per il
settore penale dell'art. 25 della Costituzione e comunque degli altri
precetti costituzionali.
Sostiene che la disposizione censurata sarebbe lesiva del
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., sia sotto il
profilo della razionalità, sia sotto quello dell'affidamento del
cittadino, mancando nella specie il presupposto giustificativo
dell'esistenza di gravi anfibologie o interpretazioni contrastanti ed
essendo, in conseguenza, priva di ogni giustificazione la
retroattività della norma.
La violazione del principio di eguaglianza emergerebbe, in
particolare, confrontando la posizione di coloro che, in applicazione
dell'originario dettato normativo avevano ottenuto pronunce
definitive di rigetto di pretese contributive dell'I.N.P.S. analoghe
a quelle oggetto del giudizio a quo e la posizione di coloro che, a
causa del protrarsi dei giudizi, oppure del tardivo esercizio da
parte dell'ente dei suoi diritti, si vedono gravati di una nuova e
non prevedibile, all'epoca, obbligazione contributiva.
L'irrazionalità della norma censurata sarebbe evidenziata dalla
scelta del legislatore di procedere all'interpretazione di una norma
che era stata per lungo tempo interpretata in modo incontroverso, e
di attribuire alla norma interpretata un significato nuovo. Con
specifico riguardo alla lesione dell'affidamento del cittadino,
osserva anche che la finalità di contrazione della spesa pubblica
sottesa alla disposizione impugnata non sarebbe ragione sufficiente a
salvare la norma.

Considerato in diritto

1. - Le ordinanze propongono la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 68, comma 5, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2001), secondo cui
l'art. 3, sesto comma, del d.l. 30 ottobre 1984, n. 726 (Misure
urgenti a sostegno e ad incremento dei livelli occupazionali),
convertito, con modificazioni, nella legge 19 dicembre 1984, n. 863,
"si interpreta nel senso che ai contratti di formazione e lavoro non
si applicano le disposizioni in materia di fiscalizzazione degli
oneri sociali".
I giudizi, concernendo la stessa disposizione, possono essere
riuniti.

2. - Il contratto di formazione e lavoro è stato introdotto dal
citato decreto-legge n. 726 del 1984 per i lavoratori di età
compresa fra i 15 ed i 29 anni.
In particolare l'art. 3 - premesso al quinto comma che a tale
contratto si applica la disciplina relativa al rapporto di lavoro
subordinato, se non espressamente derogata - dispone al sesto comma
che la quota di contribuzione a carico del datore di lavoro è dovuta
nella misura fissa prevista per gli apprendisti dalla legge
19 gennaio 1955, n. 25 (Disciplina dell'apprendistato). L'entità di
questi contributi è stata poi (salve talune eccezioni) sganciata
dalla misura stabilita per gli apprendisti e fissata in una frazione
dell'importo normale (art. 5 del decreto-legge 30 maggio 1988,
n. 173, convertito nella legge 26 luglio 1988, n. 291; art. 8, commi
1, 2 e 3, della legge 29 dicembre 1990, n. 407, Disposizioni diverse
per la attuazione della manovra di finanza pubblica 1991-1993).
Sorto il problema se i datori di lavoro possano cumulare con il
beneficio della misura ridotta della contribuzione anche quello della
fiscalizzazione degli oneri sociali, la soluzione negativa - a lungo
sostenuta in sede giudiziaria dall'I.N.P.S., con risultati
prevalentemente sfavorevoli - è ora imposta dalla norma impugnata,
che si autoqualifica di interpretazione autentica.

3. - Secondo i rimettenti, la norma viola il principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, per
irragionevolezza (tutte le ordinanze), per lesione dell'affidamento
del cittadino nella certezza dei rapporti giuridici (ordinanze
nn. 642, 658 e 945) e per disparità di trattamento (ordinanza
n. 945), nonchè le attribuzioni del potere giudiziario di cui agli
artt. 101, 102 e 104 della Costituzione (ordinanze nn. 642 e 643).
La questione è infondata sotto ogni profilo.

4. - Tutte le ordinanze, nel denunciare la norma per
irragionevolezza, partono dall'esame della sua natura e rilevano come
la giurisprudenza non avesse dubbi sull'applicabilità del beneficio
della fiscalizzazione degli oneri sociali al contratto di formazione
e lavoro.
Da questa premessa, le ordinanze nn. 642 e 658 deducono che la
norma, pur definendosi interpretativa, è in realtà innovativa e
retroattiva e perciò lede il principio di ragionevolezza; invece le
ordinanze nn. 643, 665 e 945 non contestano che la norma sia
interpretativa, ma la ritengono irragionevole perchè eccede i limiti
entro cui possono essere dettate norme di interpretazione autentica,
come tali retroattive.

5. - Questa Corte ha più volte affermato che non è decisivo
verificare se la norma censurata abbia carattere effettivamente
interpretativo (e sia perciò retroattiva) ovvero sia innovativa con
efficacia retroattiva. Infatti, il divieto di retroattività della
legge - pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e
principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario
deve in principio attenersi - non è stato elevato a dignità
costituzionale, salva per la materia penale la previsione
dell'art. 25 della Costituzione. Quindi il legislatore, nel rispetto
di tale previsione, può emanare norme con efficacia retroattiva -
interpretative o innovative che siano - purchè la retroattività
trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti.
E proprio sotto l'aspetto del controllo di ragionevolezza, può
rilevare la c.d. funzione di interpretazione autentica che una norma
sia chiamata a svolgere con efficacia retroattiva (fra le altre,
sentenza n. 229 del 1999).
La Corte ha anche affermato che il legislatore può porre norme
che precisino il significato di altre norme non solo ove sussistano
situazioni di incertezza nell'applicazione del diritto o siano
insorti contrasti giurisprudenziali, ma anche in presenza di
indirizzi omogenei, se la scelta imposta per vincolare il significato
ascrivibile alla legge anteriore rientri tra le possibili varianti di
senso del testo originario: in tali casi, il problema da affrontare
riguarda non la natura della legge, ma i limiti che incontra la sua
portata retroattiva, alla luce del principio di ragionevolezza
(sentenza n. 525 del 2000).

6. - Nella specie è ben vero che, prima della norma impugnata,
la giurisprudenza riteneva applicabile al contratto di formazione e
lavoro il beneficio della fiscalizzazione degli oneri sociali.
Ma è anche vero che l'I.N.P.S. aveva sempre contestato questo
orientamento, emanando circolari di opposto contenuto e inducendo
incertezza fra i datori di lavoro, come dimostrano le fattispecie
sottoposte ai rimettenti: esse si riferiscono sia ad azioni proposte
contro l'I.N.P.S. da datori di lavoro che, avendo calcolato i
contributi senza tener conto della fiscalizzazione, chiedevano la
restituzione di somme a loro avviso indebitamente versate, sia ad
azioni proposte dall'I.N.P.S. contro datori di lavoro per omissioni
contributive derivanti dall'applicazione, ritenuta dall'Istituto
illegittima, di quel beneficio.
Considerando la situazione non più tollerabile, il legislatore
è intervenuto stabilendo che la disciplina del contratto di
formazione e lavoro deve essere interpretata - secondo una delle
possibili letture del testo originario - nel senso
dell'inapplicabilità della fiscalizzazione. Il carattere retroattivo
di tale intervento mira ad evitare il prolungamento dell'incertezza,
per le rilevanti dimensioni del contenzioso in corso e la gravità
dei suoi riflessi sulla spesa previdenziale.
Perciò deve escludersi che la norma sia irragionevole o leda
valori e interessi costituzionalmente protetti.

7. - L'ordinanza n. 945 ritiene poi che la norma in esame
provochi una disparità di trattamento fra datori di lavoro,
alterando la concorrenza a favore di quelli che, prima della sua
entrata in vigore, avessero già definito i loro rapporti con
l'I.N.P.S.
Ma la sottrazione di taluni datori di lavoro agli effetti
retroattivi della norma - derivante dalla definizione di quei
rapporti, comunque avvenuta - è un dato di mero fatto, collegato al
fluire del tempo e al comportamento degli interessati, che di per sè
non lede il principio di eguaglianza (sentenze nn. 6 del 1994 e 311
del 1995).

8. - Secondo le ordinanze nn. 642, 658 e 945, la norma impugnata
è irragionevole perchè viola l'affidamento del cittadino nella
certezza delle situazioni giuridiche.
La censura - estranea ai casi in cui i datori di lavoro abbiano
calcolato i contributi senza avvalersi della fiscalizzazione, così
mostrando di non nutrire su di essa alcun affidamento - si può
riferire solo alle opposte fattispecie in cui sia l'I.N.P.S. ad agire
per omissioni contributive di datori di lavoro che della
fiscalizzazione abbiano invece tenuto conto.
Tale affidamento si riferirebbe peraltro alla spettanza di
un'agevolazione, la cui attribuzione postula valutazioni e scelte,
ampiamente discrezionali, di politica legislativa; e comunque nella
specie non è configurabile, per le ragioni prima indicate (retro
n. 6), una situazione in cui possa essere avanzata una pretesa di
affidamento costituzionalmente tutelabile.

9. - L'ordinanza n. 945 argomenta infine che le violazioni di
obblighi previdenziali dipendenti (come nel caso di specie) da
obiettiva incertezza sull'ambito della norma impositiva sarebbero
soggette ad un regime ingiustificatamente diverso da quello delle
corrispondenti violazioni in materia tributaria: per queste infatti
l'art. 10 della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia
di statuto dei diritti del contribuente) esclude l'irrogazione di
sanzioni, mentre per le prime l'art. 116, commi 8, 10, 11 e 15,
lettera a), della stessa legge n. 388 del 2000, di cui fa parte la
norma impugnata, prevede solo una riduzione delle sanzioni civili.
Ma - a parte ogni altra considerazione - le norme da cui il
regime differenziato discenderebbe non sono state dalla rimettente
specificamente censurate.

10. - Infondata è anche la censura formulata dalle ordinanze
nn. 642 e 643, secondo cui la norma impugnata, intervenendo
direttamente sui giudizi in corso relativi all'applicabilità della
fiscalizzazione, lederebbe le attribuzioni del potere giudiziario,
così violando gli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione.
La Corte ha più volte affermato che l'intervento legislativo
retroattivo, tanto con norma di interpretazione autentica quanto con
norma innovativa, opera sul piano delle fonti, ossia della regula
juris che il giudice deve applicare, e quindi non incide sulla
potestà di giudicare e sull'ambito riservato alla funzione
giurisdizionale (fra le altre, sentenze nn. 432 del 1997 e 229 del
1999).

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 68, comma 5, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. Legge finanziaria 2001), sollevata dal Tribunale di
Trieste e dal Tribunale di Torino, rispettivamente con le ordinanze
iscritte al n. 642 ed al n. 643 del registro ordinanze del 2001, in
riferimento agli articoli 3, 101, 102 e 104 della Costituzione, e dal
Tribunale di Gorizia, dal Tribunale di Torino e dalla Corte di
cassazione, rispettivamente con le ordinanze iscritte al n. 658, al
n. 665 ed al n. 945 del registro ordinanze del 2001, in riferimento
al solo articolo 3 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Bile
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2002.
Il cancelliere: Fruscella
02C0760