1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 200 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 1987- 4 aprile 1989
N. 200 Ordinanza emessa il 1 dicembre 1987 (pervenuta alla Corte costituzionale il 4 aprile 1989) dalla Corte dei conti, prima sezione giurisdizionale, nel giudizio di responsabilita' promosso nei confronti di Cimini Giorgio ed altri Danno ambientale - Competenza dell'autorita' giudiziaria ordinaria in materia di risarcimento del danno ambientale - Mancata previsione della permanenza della giurisdizione della Corte dei conti per i danni all'ambiente causati da soggetti legati da rapporti di servizio con lo Stato o con enti pubblici territoriali - Omessa previsione di soggetti legittimati ad agire in giudizio per il risarcimento del danno e di un'azione di ufficio da parte del pubblico ministero, in caso di inerzia dei soggetti interessati. (Legge 8 luglio 1986, n. 349, art. 18, secondo e terzo comma). (Cost., artt. 3, 24, 97 e 103). (089C0426) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-1989)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità istituito dal procuratore generale nei confronti di
Cimini Giorgio, Sgammotta Pasquale, Boccia Ciro, Boccia Angelino, Di
Vito Carlo, Boccia Secondo, De Arcangelis Mattia, Mariotti Susanna,
Tatti Alberico, Leone Nicolangelo, Boccia Donato, Ursitti Beniamino,
Gizzi Francesco, Cellone Emanuele, Boccia Giovanni, Sgammotta Donato,
Sgammotta Vincenzo, Paglia Vincenzo, Ferrazza Emidio;
Visto l'atto introduttivo del giudizio iscritto al n. 164/EL del
registro di segreteria;
Visti gli altri atti e documenti della causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 1 dicembre 1987, il relatore
cons. Massimo Vari, nonchè il pubblico ministero in persona del vice
procuratore generale dott. Mario Casaccia;
RITENUTO IN FATTO
Con atto di citazione del 20 febbraio 1984, il procuratore
generale della Corte dei conti ha convenuto in giudizio i signori
Giorgio Cimini, Pasquale Sgammotta, Ciro Boccia, Angelino Boccia,
Carlo Di Vito, Secondo Boccia, Mattia De Arcangelis, Susanna
Mariotti, Alberico Tatti, Nicolangelo Leone, Donato Boccia, Beniamino
Ursitti, Francesco Gizzi, Emanuele Cellone, Giovani Boccia, Donato
Sgammotta, Vincenzo Sgammotta, Vincenzo Paglia ed Emidio Ferrazza,
consiglieri ed amministratori del Comune di Opi, per rispondere,
ciascuno in proporzione della propria quota di responsabilità, per
il danno ambientale ed ecologico prodotto al Parco nazionale
d'Abruzzo.
Premette l'atto di citazione che, in dispregio della deliberazione
del consiglio d'amministrazione dell'Ente autonomo Parco nazionale
d'Abruzzo e del successivo avviso-ordinanza del 1 gennaio 1975 del
parco stesso, il comune di Opi aveva adottato una serie di
provvedimenti, in cui senza alcun riferimento alle leggi in materia
ed ignorando le prescrizioni di cui ai provvedimenti dell'Ente parco
aveva autorizzato attività campeggistiche dalle quali era derivato
danno ai valori ambientali ed ecologici del parco stesso.
L'atto introduttivo del giudizio ricordati i vari provvedimenti
adottati al riguardo dalla amministrazione comunale - e cioè la
delibera consiliare n. 35/1979, il provvedimento sindacale n.
1411/1979, la delibera consiliare n. 37/1980, i provvedimenti
sindacali nn. 1256, 1366 e 1216 del 1980, la delibera consiliare n.
15/1983, i provvedimenti sindacali nn. 1052 e 1953 del 1983 nonchè
il ciclostilato fatto diffondere ai campeggiatori dal sindaco ritiene
che il pregiudizio così arrecato costituisce danno cagionato allo
Stato, ai sensi dell'art. 82 del regio decreto 18 novembre 1923, n.
2440, e dell'art. 52 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, del
quale sono tenuti a rispondere coloro che parteciparono, nella veste,
rispettivamente, di consigliere ovvero di sindaco, all'adozione dei
vari provvedimenti, che comportarono il lamentato pregiudizio,
rimettendo, peraltro, al collegio la determinazione equitativa, ex
art. 1226 del c.c., del quantum del danno stesso.
I convenuti si sono costituiti in giudizio con il patrocinio degli
avvocati Eugenio Cannada Bartoli e Maria Athena Lorizio, i quali, con
due memorie, depositate il 19 aprile 1985 e il 24 ottobre 1985, hanno
chiesto:
1) in via principale dichiararsi il difetto di giurisidizione
della Corte dei conti;
2) in via gradata, dichiararsi esenti da responsabilità i
convenuti e, nella denegata ipotesi che venisse accertato un danno,
chiamarsi come responsabile il Parco nazionale d'Abruzzo con
l'estromissione dei convenuti stessi. Con ulteriore memoria, in data
30 ottobre 1985, la difesa dei convenuti, nel produrre atti
riguardanti il giudizio, insiste nelle già prese conclusioni.
All'odierna udienza dibattimentale, il pubblico ministero solleva
la questione di legittimità costituzionale negli stessi termini e
modi in cui la Sezione già avuto modo di esprimersi, circa la legge
in materia di danno ambientale.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Osserva, preliminarmente, il collegio come, con riguardo alla
fattispecie portata al suo esme, sia da valutare l'incidenza, sotto
il profilo della potestas decidendi, dell'art. 18 della legge 8
luglio 1986, n. 349, che - dopo aver disposto, al 1 comma, che
qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizioni di
legge o di provvedimenti adottati in base a legge che comprometta
l'ambiente, ad esso arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o
distruggendolo in tutto o in parte, obbliga l'autore del fatto al
risarcimento del danno nei confronti dello Stato - stabilisce, al
secondo comma, che la giurisdizione in materia appartiene al giudice
ordinario, ferma quella della Corte dei conti di cui all'art. 22 del
decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3.
Vale a dire quella riguardante l'azione di rivalsa dello Stato nei
confronti dei propri dipendenti, in caso di avvenuto risarcimento, da
parte dello Stato, di danni subiti da terzi.
Dispone, poi, il terzo comma del medesimo articolo 18 che l'azione
di risarcimento del danno ambientale è promossa dallo Stato nonchè
dagli enti territoriali sui quali incidono i beni oggetto del fatto
lesivo.
Consegue da quanto detto che l'art. 18, secondo comma,
nell'affidare la giurisdizione in materia di danno ambientale al
giudice ordinario, incide immediatamente sul presente giudizio con
conseguente sottrazione di potestas decidendi a questo giudice,
venendo così a porre il problema della legittimità costituzionale
delle richiamate norme.
Questione che, per quanto sopra considerato, appare, perciò,
rilevante ai fini del decidere.
Rileva al riguardo il Collegio che, in base all'art. 103, secondo
comma, della costituzione, la Corte dei conti ha giurisdizione in
materia di contabilità pubblica.
La nozione di contabilità pubblica accolta in detto articolo, si
ricava dall'interpretazione della stessa Corte costituzionale, (cfr.
sentenza n. 68 del 5 aprile 1971) secondo la quale, deve ritenersi
che il secondo comma dell'art. 103 della Costituzione, nel riservare
alla giurisdizione della Corte dei conti le materie di contabilità
pubblica, da un lato e sotto l'aspetto oggettivo, ne abbia assunto la
nozione tradizionalmente accolta nella legislazione vigente e nella
giurisprudenza, comprensiva dei giudizi di conto e di quelli di
responsabilità. Elemento di qualificazione di quest'ultimo tipo di
responsabilità ed al tempo stesso discretivo rispetto alla comune
responsabilità civile va, secondo la citata sentenza, ravvisato,
essenzialmente, nel rapporto interno di servizio tra l'agente e
l'amministrazione che costituisce, così, il punto di raccordo tra
finanza e contabilità pubblica e la responsabilità dei pubblici
dipendenti per i danni da essi recati - direttamente o indirettamente
- all'amministrazione di appartenenza. Il tutto nell'ambito di un
sistema nel quale "giudizi di conto e giudizi di responsabilità, sia
questa contabile o civile, sono strettamente connessi", mentre
l'ambito di cognizione riservato alla Corte dei conti, secondo quanto
precisato dalla stessa Corte costituzionale (cfr. sentenza n.
201/1976), è tale da coprire tutte le ipotesi delle responsabilità
da illecito del dipendete.
In armonia con i ricordati insegnamenti, è da ritenere che la
materia della responsabilità dei pubblici funzionari per il danno
ambientale rientri, perciò, nell'ambito della giurisdizione
spettante alla Corte dei conti, alla stregua dell'art. 103, secondo
comma, della Costituzione.
Appare, nel contempo, singolare che una legge, quale quella 8
luglio 1986, n. 349, nel momento stesso in cui qualifica il danno
ambientale come danno risarcibile allo Stato (art. 18, primo comma),
risolvendo, con espressa definizione legislativa, quei problemi di
titolarità degli interessi lesi che la giurisprudenza della Corte
dei conti aveva risolto per via di travagliata elaborazione
giurisprudenziale, neghi la giurisdizione all'organo che, secondo
l'art. 103 della Costituzione, è il giudice naturale del danno allo
Stato stesso, derivante da violazione degli obblighi di servizio di
funzionari e dipendenti pubblici.
Va infatti, considerato che, in un sistema d'amministrazione sub
lege, l'individuazione degli interessi di cui è portatore lo Stato -
apparato è rimessa alla definizione normativa da parte del
legislatore, sicchè il sopra ricordato enunciato della legge dà
base testuale all'ambiente quale bene che appartiene allo Stato.
Ciò premesso, occorre considerare che, nella visione generale
della legge n. 349/1986, il dato ambientale appare quale oggetto di
una serie di mezzi di definizione di un'area di coordinati interventi
a livello istituzionale, sicchè la tutela ambientale si basa su una
molteplicità di situazioni strumentali, nell'ambito delle quali
assume rilevanza fondamentale l'aspetto del coordinamento e
soprattutto quello, quando vengano in giuoco più interessi
meritevoli di tutela, delle tavole di valori secondo i parametri e
gli standards prefissati dal legislatore.
Nei casi in cui si ponga un problema di danno ambientale,
l'ordinameno chiama, perciò, il giudice ad un'opera ricostruttiva,
intesa ad individuare, nell'intreccio delle competenze e della
graduazione di interessi compresenti, i momenti di incidenza di
quelle violazioni di obblighi di servizio, da parte di pubblici
funzionari e dipendneti, che costituiscono oggetto di valutazione
nell'opera tipica del giudice Corte dei conti, secondo l'art. 103,
secondo comma, della Costituzione, in ragione della specificità di
competenze di cui si è fatto cenno.
Rileva il collegio, a questo riguardo, come il mantenimento della
Corte dei conti fra le giurisdizioni speciali, espressamente voluto
dal Costituente, con l'art. 103, secondo comma, della Costituzione,
tragga la sua ratio dalle peculiarità proprie di tale giudice, il
cui ambito di competenze va definito non solo alla stregua della
disposizione in questione, bensì anche dell'altra che affida ad esso
la funzione di controllo sugli atti dell'esecutivo (art. 100 della
Costituzione).
La funzione giurisdizionale non può non alimentarsi
dell'esperienza derivamnte dal costante contatto con la pubblica
amministrazione, maturato nell'ambito dell'altro campo di funzioni e
cioè il controllo, donde la peculiare vocazione della Corte dei
conti a porsi quale giudice della violazione degli obblighi di
servizio, da parte di funzionari e dipendenti pubblici.
Peraltro, se il menzionato articolo della Costituzione appare, da
questo punto di vista, violato, per effetto dell'affidamento di tale
ambito di gidizio al giudice ordinario e non alla Corte dei conti,
ulteriore violazione di principi costituzionali si evidenzia sotto un
ulteriore profilo e cioè quella dell'iniziativa giudiziale.
La Corte costituzionale, nelle varie sentenze nelle quali ha,
sostanzialmente, affermato la generalità della competenza
giurisdizionale della Corte dei conti, pur nella specialità, ha
sottolineato le caratteristiche tipiche dei giudizi affidati a detto
giudice (sentenze nn. 110/1970, 68/1971, 211/1972, 63/1973, 114/1975
e 201/1976), come pure delle esigenze cui essi rispondono,
evidenziando, in particolare, la connotazione fondamentale
dell'impulso d'ufficio, con azione promossa da un organo indipendente
e imparziale quale il procuratore generale (sent. n. 201/1976), la
cui iniziativa "si colloca come ovviamente necessaria per evitare
lassismi e contrasti di posizioni e di interessi" (sent. n.
211/1972), "evitando tra l'altro il sospetto di compiacenti
omissioni" (sentenza n. 68/1971).
Il tutto, come si legge nella sentenza da ultimo citata, "in
ottemperanza anche al duplice principio della imparzialità e del
buon andamento" dell'amministrazione di cui all'art. 97 della
Costituzione (in tal senso v. anche Corte costituzionale n. 63/1973).
Discende da quanto sopra che il sistema della responsabilità
amministrativa, alla base del quale si colloca il potere d'impulso
del procuratore generale, è stato voluto dal Costituente anche come
mezzo per garantire l'osservanza dei sopra richiamati principi di cui
all'art. 97 della Costituzione, e per certezza della tutela
giudiziale degli interessi stessi, in ottemperanza anche all'art. 24,
primo comma, della Costituzione che riconosce la tutela giudiziale
dei diritti ed interessi.
Oltre al dubbio di violazione dei citati art. 97 e 24, primo
comma, va, poi, evidenziata, nell'ambito del sistema di tutela voluto
dal legislatore con l'art. 18, secondo e terzo comma, della legge n.
349/1986, la violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione
per il diverso regime che, senza alcuna giustificazione di
ragionevolezza, viene a vigere per i funzionari pubblici responsabili
di danno ambientale, rispetto ai funzionari ai quali siano da
ascrivere altre fattispecie di responsabilità (in tal senso cfr.
Corte costituzionale n. 201/1976). Anche per i primi si è, infatti,
pur sempre in presenza di illeciti contrattuali, rappresentati da
violazione di obblighi di servizio ai quali consegue un danno allo
Stato.
Escluso, perciò, che si tratti di rapporti di natura paritaria,
almeno dall'angolazione che viene qui in evidenza, nella quale
occorre giudicare dell'avvenuto esatto adempimento degli obblighi
gravanti sul pubblico funzionario, nell'ambito di un rapporto di
supremazia, quale quello di servizio, non trova perciò alcuna
giustificazione la sottrazione, ad opera di una legge ordinaria,
della competenza della Corte dei conti a conoscere delle relative
fattispecie di responsabilità amministrativa, in ragione unicamente
dell'oggetto del danno (l'ambiente). Fattispecie, per l'appunto, che,
anche in ragione delle puntuali definizioni operate proprio dalla
legge n. 349/1986, appaiono ormai riconducibili al più classico e
tipico schema dell'azione di responsabilità sulla quale giudica la
Corte dei conti.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante ai fini del decidere e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 18,
secondo e terzo comma, della legge 8 luglio 1986, n. 349, in
riferimento agli artt. 3, primo comma; 24, primo comma; 97, primo
comma, e 103, secondo comma, della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina alla segreteria della sezione l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale e la notifica della presente
ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè la comunicazione dell'ordinanza stessa ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così disposto, in Roma, nella camera di consiglio del 1 dicembre
1987.
Il presidente: (firma illeggibile)

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