1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 19-5-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 5 maggio 1993
N. 14 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 5 maggio 1993 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Determinazione di funzioni e compiti degli uffici veterinari del Ministero della sanita' - Emanazione di disciplina di esecuzione della normativa (contenuta nei decreti legislativi nn. 27 e 28 del 30 gennaio 1993 di attuazione delle direttive CEE nn. 89/608 e 89/662 rispettivamente sulla mutua assistenza tra autorita' amministrative per assicurare la corretta applicazione della legislazione veterinaria e zootecnica e sui controlli veterinari e zootecnici su animali vivi e sui prodotti di origine animale) gia' oggetto di impugnativa da parte della regione ricorrente con ricorso n. 18/1993 - Delimitazione della sfera di competenza territoriale degli uffici veterinari periferici al territorio di ciascuna regione - Attribuzione a detti uffici della vigilanza sui depositi doganali e dei controlli tecnici sui requisiti delle strutture sottoposte ad obblighi comunitari - Prevista sovraordinazione periferica degli uffici in questione nei confronti dei servizi sanitari delle u.s.l. - Assunta lesione della sfera di competenza regionale in materia di zootecnia - Mancanza di fondamento legislativo del potere regolamentare esercitato. (Decreto del Ministro della sanita' 18 febbraio 1993). (Cost., artt. 117 e 118). (093C0504) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 19-5-1993)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Lombardia, in
persona del presidente della giunta regionale Fiorinda Ghilardotti,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 34929 del 16
aprile 1993, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Valerio
Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliata presso
quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come da delega in calce
al presente atto, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore in relazione al decreto del Ministro della Sanità 18
febbraio 1993, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 46 del 25
febbraio 1993, recante "Determinazione di funzioni e compiti degli
uffici veterinari del Ministero della sanita'".
Con i decreti legislativi n. 27 e n. 28 del 30 gennaio 1993 il
Governo, col pretesto di disciplinare l'attuazione delle direttive
CEE nn. 89/608 e 89/662, rispettivamente sulla mutua assistenza tra
autorità amministrativa per assicurare la corretta applicazione
della legislazione veterinaria e zootecnica, e sui controlli
veterinari e zootecnici su alcuni animali vivi e su prodotti di
origine animale, applicabili negli scambi intracomunitari, aveva in
modo un poco surrettizio "riqualificato" gli uffici veterinari
periferici del Ministero della sanità, a suo tempo mantenuti in vita
per l'esercizio delle fuzioni statali in materia di profilassi
veterinaria internazionale, marittima, aerea e di frontiera,
trasformandoli in uffici veterinari .. per gli adempimenti degli
obblighi comunitari (allegato A al d.lgs. n. 27/1993), e attribuendo
ad essi, in modo più o meno implicito, una serie di funzioni
amministrative di controllo e di sorveglianza e di altro genere,
spettanti invece alle regioni ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dell'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977 e della legge n.
833/1978.
Per questa ragione varie disposizioni dei d.lgs. n. 27 e n. 28 del
1993 sono state impugnate da questa regione con ricorso iscritto al
n. 18/93 reg. ric.
Ora il Ministro della sanità, con d.m. 18 febbraio 1993, ha posto
in essere una ulteriore disciplina a carattere regolamentare - priva
peraltro di fondamento legislativo ai sensi dell'art. 17, quarto
comma, della legge n. 400/1988 - con la quale si confermano e si
sviluppano i contenuti dei due decreti legislativi; così portando
nuovo attentato alle competenze delle regioni.
Il decreto stabilisce anzitutto che "gli uffici veterinari
periferici dipendenti dal Ministero della sanità di cui all'art. 2
del d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 27, citato in premessa, sono uffici
veterinari per gli adempimenti CEE con la competenza territoriale di
cui all'allegato" allo stesso decreto. L'allegato elenca gli uffici,
i quali non sono altro che alcuni dei preesistenti uffici di confine,
di dogana interna, di porto o di aeroporto: una per ciascuna regione
- si noti - così da rendere chiaro che si tratta di un apparato
periferico del Ministero organizzato sulla base delle circoscrizioni
regionali, che copre l'intero territorio nazionale, e non esercita
(non esercita piu') solo funzioni di frontiera.
L'art. 2 del decreto elenca i compiti di tali uffici "prioritari,
ai fini della programmazione dei loro interventi". Si tratta di
compiti che non hanno nulla a che vedere con l'esercizio delle resi-
due funzioni statali in materia veterinaria (in tema di profilassi
internazionale), ma che attengono invece alla "determinazione ..
delle percentuali di controllo (cartolare, materiale, di laboratorio,
ecc.) in funzione del tipo di merce e della provenienza" (lett. a);
all'"applicazione .. dei provvedimenti restrittivi diramati dal
Ministero della sanità a seguito di decisioni della Comunità
europea o di disposizioni nazionali" (lett. b)): si noti, non
all'adozione di misure di spettanza statale, ma alla applicazione di
misure ministeriali); al "coordinamento" e alla "verifica
dell'uniformità .. delle attività di controllo affidate ai servizi
veterinari uu.ss.ll. (lett. c)); alla "gestione dei flussi
informativi relativi alle merci oggetto di scambio con gli Stati
membri della Comunità europea" (lett. d)).
Taluni di tali compiti dovrebbero essere svolti "in coordinamento
con i servizi veterinari delle regioni a statuto ordinario e
speciale, delle province autonome di Trento e Bolzano e delle
uu.ss.ll." (lett. n)) ovvero "in collaborazione con i servizi
veterinari delle regioni a statuto ordinario e speciale, delle prov-
ince autonome di Trento e Bolzano" (lett. c)). Ma tale prevista
collaborazione non fa venire meno il fatto che vengono attribuiti in
via primaria e permanente agli uffici statali compiti (per essi
nuovi) pienamente ed in toto rientranti nelle competenze delle
regioni, come è confermato dalla stessa previsione di una
"collaborazione" o di un "coordinamento" con gli uffici regionali
(che altrimenti si configurerebbe come una impropria attribuzione di
funzioni a tali uffici: ciò che invece non e').
L'art. 3 del decreto elenca allora compiti che gli uffici statali
"assicurano in particolare".
Si tratta della "consulenza tecnico-legislativa relativa
all'immissione nel flusso intracomunitario di animali vivi e prodotti
di origine animale" (lett. a)); dell'"accertamento delle modalità di
trasporto internazionali degli animali" (lett. b)); della "vigilanza
veterinaria sui depositi doganali autorizzati al magazzinaggio dei
prodotti di origine animale in conformità alle norme comunitarie"
(lett. c)); dell'"accertamento tecnico sanitario sui requisiti delle
strutture sottoposte ad obblighi comunitari" (lett. d)).
Di tali compiti, possono apparire in qualche modo connessi alle
funzioni statali di profilassi internazionale veterinaria solo quelli
di cui alla lett. b), mentre gli altri rientrano pienamente
nell'ambito delle competenze regionali.
Ai sensi dell'art. 4 del decreto, "ferme restando le competenze
delle regioni", gli uffici veterinari statali di cui all'art. 1
"programmano l'esecuzione dei controlli veterinari di cui agli artt.
5 e 11 del d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 28 .., avvalendosi, per le
modalità operative, anche degli uffici veterinari di confine ..,
nonchè dei servizi veterinari delle uu.ss.ll. competenti" (primo
comma). Gli uffici veterinari di confine (statali) e i servizi
veterinari delle u.s.l. "eseguono i controlli .. con le modalità in-
dicate dagli uffici veterinari di cui all'art. 1 e riferiscono
tempestivamente i risultati agli stessi".
Dunque, da un lato, i compiti di controllo (rientranti come si è
detto nella competenza delle regioni oltre che delle u.s.l.) vengono
attributi in via principale ai "nuovi" uffici statali; dall'altro
lato questi vengono addirittura configurati come uffici
gerarchicamente sovraordinati ai servizi delle u.s.l., dei quali i
primi si possono "avvalere", e che operano "con le modalita'" e
secondo i programmi stabiliti dagli uffici statali.
Si è in sostanza riprodotto un apparato periferico statale
sovraordinato agli uffici di settore degli enti locali, quale
esisteva prima del trasferimento alle regioni (avvenuto già con
l'art. 12, primo comma, lett. b), del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4);
"doppiando" così con una rete di uffici statali gli uffici
veterinari delle regioni.
L'art. 7, secondo comma, del decreto impugnato si pone in qualche
modo il problema di questa sovrapposizione, e stabilisce che gli
"uffici veterinari per gli adempimenti CEE e i servizi veterinari
delle regioni a statuto ordinario o speciale, delle province autonome
di Trento e Bolzano cooperano reciprocamente per gli adempimenti di
cui all'art. 4, garantendo lo scambio di notizie e i dati relativi
alle attività veterinarie di propria competenza". Ma tale previsione
non vale a nascondere la realta': e cioè che si sono attribuiti ai
"nuovi" uffici statali competenze totalmente spettanti alle
amministrazioni regionali oltre che alle u.s.l.
L'art. 5 del decreto stabilisce e disciplina altre specifiche
attribuzioni degli uffici statali.
Essi ricevono le segnalazioni di arrivo delle merci da parte dei
destinatari delle partite di animali e di prodotti di origine
animale, provenienti da paesi della CEE, ai fini dei controlli
previsti, dagli artt. 5 e 11 del d.lgs. n. 28/93 (primo comma);
forniscono "informazioni" e "indicazioni" agli uffici veterinari di
confine e ai servizi veterinari delle u.s.l. a cui viene affidata
l'esecuzione dei controlli (secondo comma); provvedono alla
preventiva registrazione degli operatori, prevista dall'art. 5,
quarto comma, lett. a) del d.lgs. n. 28/1993, e "stabiliscono" le
convenzioni che gli operatori sono tenuti a stipulare con detti
uffici ai sensi dell'art. 5, secondo comma, e dell'art. 11, terzo
comma, del medesimo d.lgs. n. 28/93 (terzo comma).
Infine l'art. 6 del decreto prevede che i servizi veterinari delle
u.s.l. prestino "ogni assistenza utile agli uffici veterinari per gli
adempimenti CEE al fine della corretta ed efficace applicazione" del
d.lgs. n. 27/1993, così ribadendo la sovraordinazione gerarchica
degli uffici statali nei confronti dei servizi delle u.s.l.; e l'art.
7, primo comma, prevede che gli uffici statali si avvalgano ove
necessario dell'intervento degli istituti zooprofilattici
sperimentali, di altri istituti e laboratori pubblici autorizzati e
del nucleo antisofisticazione e sanità dell'arma dei carabinieri:
così chiarendo una volta di più che i compiti di tali uffici sono
operativi e di diretta esecuzione dei controlli, e invadono in tal
modo la competenza delle regioni.
Lo scopo reale del decreto impugnato e delle misure legislative
che lo hanno preceduto appare, all'evidenza, quello di ridare rilievo
e più ampie funzioni ad un apparato periferico dello Stato - quello
costituito dagli uffici veterinari di confine - che ha perduto buona
parte dei suoi compiti, almeno in termini quantitativi, a seguito
della realizzazione del mercato unico in Europa e della conseguente
eliminazione delle frontiere fra i paesi della CEE. Tale scopo viene
peraltro perseguito attraverso un inammissibile riaccentramento di
funzioni amministrative, spettanti alle regioni e già ad esse
attribuite, in capo agli uffici periferici dello Stato e per di più
attraverso la configurazione di rapporti di sovraordinazione
gerarchica fra detti uffici e i servizi veterinari delle u.s.l., il
cui coordinamento e indirizzo è viceversa di spettanza della
regione.
Non rileva, naturalmente, che le funzioni amministrative demandate
agli uffici statali si configurano formalmente come connesse
all'adempimento di obblighi comunitari. Infatti anche le funzioni
amministrative connesse a tale adempimento spettano alla regione, ai
sensi dell'art. 6, primo comma, del d.P.R. n. 616/1977, salva la
potestà statale di indirizzo e coordinamento (art. 4 del d.P.R. n.
616/1977).
Nè le direttive CEE cui si è dato attuazione esigono o
comportano in alcun modo la individuazione di uffici statali per i
compiti connessi alla circolazione intracomunitaria delle merci: sono
le autorità competenti secondo l'ordinamento interno a dover
svolgere le funzioni di controllo, salvi eventualmente solo i compiti
di diretto raccordo con gli organi comunitari.
Del resto, che sia così è confermato anche da altre disposizioni
dei d.lgs. numero 27 e 28 del 1993 nonchè del decreto qui impugnato:
così quando il d.lgs. n. 27/1993, al titolo secondo, individua le
autorità regionali come competenti per le attività di
collaborazione intracomunitaria in materia zootecnica (peraltro
perfettamente parallele e omologhe a quelle in materia veterinaria);
o quando il decreto impugnato prevede che le attività di controllo
possano essere eseguite dai servizi veterinari delle u.s.l. (art. 4)
e dai servizi veterinari delle regioni (art. 7, secondo comma);
peraltro configurando una inammissibile competenza non tanto
"concorrente" quanto primaria degli uffici statali e una posizione di
sovraordinazione gerarchica di questi nei confronti dei servizi delle
u.s.l. (cfr. art. 4).
Il decreto impugnato è peraltro, come si è osservato all'inizio,
privo di base legislativa, e dunque viola il principio di legalità
sostanziale. Infatti, trattandosi sostanzialmente di un regolamento
ministeriale, ancorchè non denominato tale, esso avrebbe dovuto
essere previsto espressamente da una disposizione legislativa, ai
sensi dell'art. 17 della legge n. 400/88. Viceversa non è dato di
rinvenire siffatta disposizione; il d.lgs. n. 28/1993 si limita a
prevedere che il Ministro della sanità con proprio decreto adotti
"le disposizioni emanate dalla Comunità economica europea" sulle
modalità di applicazione di talune norme delle direttive (art. 5,
sesto comma), ovvero adotti "le modalità di applicazione" di talune
disposizioni "in conformità alle decisioni della commissione delle
Comunità europee" (art. 7, ottavo comma; art. 8, quinto comma; art.
11, sesto comma; art. 13, nono comma); ma non attribuisce affatto al
Ministro una potestà regolamentare sganciata dalle determinazioni
degli organi comunitari e diretta a organizzare e disciplinare
l'attività degli uffici statali tanto meno concernenti materie di
competenza regionale.
Anche sotto tale profilo il decreto impugnato è lesivo
dell'autonomia regionale.

P. Q. M.
Chiede che la Corte dichiari che non spetta allo Stato, e per esso
al Ministro della sanità, prevedere e disciplinare funzioni e
compiti degli uffici veterinari periferici del Ministero della
sanità attinenti a materie, oggetti e attività spettanti alla
regione, nonchè prevedere una posizione di sostanziale
sovraordinazione gerarchica di detti uffici statali periferici nei
confronti dei servizi veterinari delle u.s.l.; e per l'effetto
annullare il d.m. Sanità 18 febbraio 1993, per violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione anche in relazione all'art. 12,
primo comma, lett. b), del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, all'art. 27
del d.P.R. n. 616/1977 e agli artt. 11, 14 e 32 della legge n.
833/1978.
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

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