1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 22 SENTENZA 13 - 16 febbraio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Calamita' pubbliche e protezione civile - Disciplina generale del riparto tra Stato e Regioni delle funzioni e degli oneri in caso di eventi calamitosi - Impugnazione di una intera disposizione di legge statale - Ricorsi delle Regioni Liguria e Basilicata - Censure rivolte su una sola parte della disposizione - Conseguente delimitazione dell'oggetto dell'impugnativa. - D.l. 29 dicembre 2010, n. 225, convertito nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 2, comma 2-quater, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 23, 77, secondo comma, 117, 118, 119, commi primo, quarto e quinto, 121, 123. Calamita' pubbliche e protezione civile - Disciplina generale del riparto tra Stato e Regioni delle funzioni e degli oneri in caso di eventi calamitosi - Questione prospettata in relazione a parametro diverso da quelli, contenuti nel Titolo V, riguardanti il riparto delle competenze tra Stato e Regioni - Ricorso della Regione Liguria - Dedotto utilizzo improprio della decretazione d'urgenza ridondante sulle attribuzioni costituzionali della Regione - Violazione potenzialmente idonea a ledere le attribuzioni costituzionali della Regione - Ammissibilita' della questione. - D.l. 29 dicembre 2010, n. 225, convertito nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 2, comma 2-quater, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225. - Costituzione, art. 77, secondo comma. Calamita' pubbliche e protezione civile - Disciplina generale del riparto tra Stato e Regioni delle funzioni e degli oneri in caso di eventi calamitosi - Introduzione nel corpo di un decreto-legge cosiddetto "milleproroghe", per effetto di emendamenti approvati in sede di conversione - Evidente estraneita' della disciplina censurata all'oggetto e alle finalita' del decreto-legge in cui e' inserita - Mancanza del necessario nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge e legge di conversione - Uso improprio da parte del Parlamento del potere di conversione attribuitogli dalla Costituzione - Illegittimita' costituzionale. - D.l. 29 dicembre 2010, n. 225, convertito nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 2, comma 2-quater, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225. - Costituzione, art. 77, secondo comma. Calamita' pubbliche e protezione civile - Disciplina generale del riparto tra Stato e Regioni delle funzioni e degli oneri in caso di eventi calamitosi - Accesso al Fondo nazionale della protezione civile subordinato alla deliberazione di aumenti fiscali da parte della Regione colpita - Lesione dell'autonomia di entrata regionale con riguardo all'obbligo di introdurre aumenti fiscali - Lesione dell'autonomia di spesa regionale con riguardo all'obbligo di utilizzare risorse regionali per l'esercizio di compiti istituzionali propri di organismi statali - Violazione del principio del necessario legame tra le entrate delle Regioni e le funzioni delle stesse - Violazione del dovere di solidarieta' sotto il profilo del maggior aggravio delle Regioni colpite - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili. - D.l. 29 dicembre 2010, n. 225, convertito nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 2, comma 2-quater, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225. - Costituzione, artt. 2, 119, commi primo, quarto e quinto, (artt. 13, 23, 117, 118, 121, 123). Calamita' pubbliche e protezione civile - Disciplina generale del riparto tra Stato e Regioni delle funzioni e degli oneri in caso di eventi calamitosi - Previsione secondo cui il Presidente della regione interessata e' autorizzato a deliberare aumenti di ordine fiscale - Violazione della riserva di legge in materia tributaria - Lesione dell'autonomia statutaria regionale per ingerenza nell'organizzazione regionale - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili. - D.l. 29 dicembre 2010, n. 225, convertito nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 2, comma 2-quater, nella parte in cui introduce il comma 5-quater, nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225. - Costituzione, artt. 23 e 123 (artt. 1, 2, 3, 117, 118, 119, 121). (T-120022) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 2, comma
2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti
in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce i commi
5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge 24
febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile), promossi dalle Regioni Liguria, Basilicata,
Puglia, Marche, Abruzzo e Toscana, con ricorsi notificati il 27, il
26, ed il 27 aprile 2011, depositati in cancelleria il 4, il 5 ed il
6 maggio 2011, ed iscritti, rispettivamente, ai numeri 38, 39, 40,
41, 42 e 43 del registro ricorsi 2011.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2012 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione Liguria,
Marcello Cecchetti per le Regioni Basilicata, Puglia e Toscana,
Stefano Grassi per le Regioni Marche e Abruzzo e l'avvocato dello
Stato Beatrice Gaia Fiduccia per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 aprile 2011 e depositato il
successivo 4 maggio (reg. ric. n. 38 del 2011), la Regione Liguria ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'articolo 2,
comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga
di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi
urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle
famiglie), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce
i commi 5-quater e 5-quinquies nell'art. 5 della legge 24 febbraio
1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione
civile), per violazione degli artt. 3, 23, 77, 117, secondo e terzo
comma, 118, primo e secondo comma, 119, 121 e 123 della Costituzione,
e del principio di leale collaborazione.
1.1. - La disposizione impugnata, inserita in sede di conversione
del d.l. n. 225 del 2010, risulterebbe eccentrica, a parere della
ricorrente, rispetto sia al contenuto del provvedimento legislativo
sia a quello dell'articolo 2 del d.l., la cui rubrica reca «Proroghe
onerose di termini». Essa riguarda, infatti, la disciplina della
protezione civile, ed in particolare il regime finanziario delle
spese relative agli eventi indicati nell'art. 2, comma 1, lettera c),
della legge n. 225 del 1992, quelli cioè di maggiore gravità, da
affrontare «con mezzi e poteri straordinari».
La ricorrente sottolinea come la qualificazione di tali eventi
avvenga con un atto del Governo - la dichiarazione dello stato di
emergenza - a seguito del quale si determina la competenza dello
stesso Governo e dei commissari da esso nominati all'esercizio dei
relativi poteri.
In questo contesto normativo si inserisce il censurato comma
5-quater, il quale dispone: «a seguito della dichiarazione dello
stato di emergenza, il Presidente della regione interessata dagli
eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), qualora il
bilancio della regione non rechi le disponibilità finanziarie
sufficienti per effettuare le spese conseguenti all'emergenza ovvero
per la copertura degli oneri conseguenti alla stessa, è autorizzato
a deliberare aumenti, sino al limite massimo consentito dalla vigente
legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero
delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla regione, nonchè ad
elevare ulteriormente la misura dell'imposta regionale di cui
all'articolo 17, comma 1, del decreto legislativo 21 dicembre 1990,
n. 398, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori
rispetto alla misura massima consentita».
Il significato della disposizione - che parrebbe prevedere una
mera facoltà del Presidente della Regione - sarebbe chiarito dal
successivo comma 5-quinquies, primo periodo, riguardante il concorso
tra il finanziamento regionale e quello statale, il quale prevede:
«qualora le misure adottate ai sensi del comma 5-quater non siano
sufficienti, ovvero in tutti gli altri casi di eventi di cui al comma
5-quater di rilevanza nazionale, può essere disposto l'utilizzo
delle risorse del Fondo nazionale di protezione civile».
In definitiva, osserva la Regione Liguria, l'intervento
finanziario dello Stato viene alternativamente condizionato alla
insufficienza delle risorse regionali, pur dopo l'attivazione degli
aumenti fiscali di cui al comma 5-quater, ovvero al riconoscimento,
da parte del Governo (se non del solo Ministro dell'economia), della
«rilevanza nazionale» dell'emergenza: rimangono dunque a carico della
Regione i costi derivanti dalla calamità che l'ha colpita, tranne
quelli eccedenti il massimo sforzo fiscale che la Regione stessa è
autorizzata a compiere, ovvero «quelli che il Governo
discrezionalmente vorrà assumere».
Il sistema così previsto, prosegue la ricorrente, risulterebbe
lesivo delle prerogative regionali e in contrasto con i parametri
costituzionali evocati.
1.2. - Prima di argomentare le singole censure, la difesa
regionale esamina il sistema di protezione civile come delineato
nella legge n. 225 del 1992, istitutiva del Servizio nazionale della
protezione civile.
Tale sistema è fondato sulla previsione di cui all'art. 2, comma
1, della citata legge, che distingue tre diversi livelli di eventi a
seconda che richiedano interventi attuabili da singoli enti ed
amministrazioni competenti in via ordinaria (lettera a), o invece
comportino l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni
competenti in via ordinaria (lettera b), o, infine, debbano essere
fronteggiati con mezzi e poteri straordinari (lettera c).
La legge n. 225 del 1992 sin dall'origine attribuiva, all'art.
12, compiti significativi alle Regioni, successivamente ridefiniti ed
estesi con gli artt. da 107 a 109 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59), e con il decreto-legge 7 settembre
2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento
operativo delle strutture preposte alle attività di protezione
civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della
difesa civile), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 9 novembre 2001, n. 401.
Tuttavia, avuto riguardo agli eventi indicati nella lettera c)
dell'art. 2, comma 1, della legge n. 225 del 1992, le funzioni
fondamentali sono da sempre attribuite alla competenza statale, come
risulta anche dall'art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998, che elenca
una serie di compiti di «rilievo nazionale» in materia di protezione
civile.
In particolare, osserva la ricorrente, per gli eventi che
richiedono risorse e poteri straordinari, lo Stato esercita le
funzioni di riconoscimento, coordinamento, disciplina ed intervento,
anche attraverso i prefetti e le proprie strutture del Servizio
nazionale della protezione civile (artt. 11 e 14 della legge n. 225
del 1992), in collaborazione con le organizzazioni non statali che
pure partecipano al medesimo Servizio, nonchè con le Regioni e con
gli enti locali (artt. 12, 13 e 15 della legge n. 225 del 1992).
Sotto il profilo del finanziamento dell'attività in oggetto,
prima che fossero introdotte le disposizioni oggi impugnate non si
dubitava che le spese straordinarie - comprese ovviamente quelle
relative agli interventi statali - facessero capo al Fondo nazionale
della protezione civile, previsto dall'art. 19 della stessa legge n.
225 del 1992.
La riforma attuata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione)
ha poi inserito la protezione civile tra le materie di potestà
legislativa concorrente, riservando allo Stato la sola determinazione
dei principi fondamentali, con la conseguenza che i poteri
legislativi ed amministrativi, già attribuiti allo Stato, possono
trovare attuazione esclusivamente in forza della «chiamata in
sussidiarieta'», e che la gestione degli stessi deve essere
improntata al principio di leale collaborazione.
La ricorrente osserva come, peraltro, la citata riforma
costituzionale non abbia prodotto modifiche significative nella
disciplina del Servizio nazionale della protezione civile: in
particolare, l'individuazione e la gestione degli eventi più gravi -
classificati alla lettera c) dell'art. 2, comma 1, della legge n. 225
del 1992 - sarebbero tutt'ora di competenza statale, come confermato
dalla Corte costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 284 e n.
82 del 2006), la quale ha escluso che il riconoscimento di poteri
straordinari e derogatori della legislazione vigente possa avvenire
in forza di una legge regionale. è soltanto con la deliberazione
dello stato di emergenza, da parte del Consiglio dei ministri
d'intesa con la Regione colpita, che vengono attivati ampi poteri di
ordinanza «in deroga ad ogni disposizione vigente» e «nel rispetto
dei principi generali dell'ordinamento giuridico» in capo agli organi
di governo o ai commissari da essi delegati (art. 5, commi 2, 3 e 4
della legge n. 225 del 1992).
1.3. - La ricorrente procede quindi all'esame dei profili di
illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate, a partire
dalla violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., stante per un
verso l'estraneità delle stesse disposizioni al contenuto del d.l.
n. 225 del 2010, e considerata, per altro verso, la radicale assenza
dei requisiti di necessità ed urgenza.
Le suddette norme sono state inserite dalla legge di conversione
nell'art. 2, riguardante la materia delle «proroghe onerose di
termini», là dove l'art. 1 del relativo decreto-legge è dedicato
alle «proroghe non onerose», l'art. 3 alla copertura finanziaria e
l'art. 4 all'entrata in vigore.
Non vi sarebbe dunque alcuna giustificazione all'introduzione di
disposizioni recanti una nuova disciplina delle fonti di
finanziamento delle attività di protezione civile nel corpo del
decreto-legge citato, avendo la legge di conversione contenuto tipico
e vincolato, consistente appunto nella conversione in legge del
provvedimento normativo predisposto dal Governo.
Sarebbero inoltre assenti ragioni di urgenza specifica, come
confermato dalla mancata indicazione delle stesse nel decreto, oltre
che dal contenuto della direttiva del Presidente del Consiglio dei
ministri 14 marzo 2011 (Indirizzi per lo svolgimento delle attività
propedeutiche alle deliberazioni del Consiglio dei Ministri da
adottare ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225 e per la predisposizione ed attuazione delle ordinanze
di cui all'articolo 5, commi 2 e 3 della legge 24 febbraio 1992, n.
225, nonchè in attuazione del decreto-legge 29 dicembre 2010, n.
225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n.
10). La predetta direttiva presenta il contenuto tipico della
circolare esplicativa che illustra, per il futuro, la disciplina
applicabile.
Peraltro, l'utilizzo improprio dello strumento della decretazione
d'urgenza, in un ambito materiale di potestà legislativa
concorrente, avrebbe privato le Regioni della possibilità di far
valere le proprie ragioni.
La difesa regionale richiama in proposito la giurisprudenza
costituzionale che ammette, nei giudizi in via principale promossi da
ricorsi delle Regioni, l'invocazione di parametri esterni al Titolo V
della Parte seconda della Costituzione, qualora la violazione di essi
si traduca in una lesione delle competenze costituzionali dell'ente
ricorrente (sentenza n. 116 del 2006), e cita numerose pronunce in
cui sono state censurate leggi statali che comprimevano le
prerogative regionali attraverso la violazione di norme non comprese
nel Titolo V della Parte seconda della Costituzione.
È inoltre richiamata la giurisprudenza costituzionale più
recente in tema di illegittimità del decreto-legge per difetto dei
presupposti di necessità e urgenza (sentenze n. 128 del 2008 e n.
171 del 2007).
1.4. - Le disposizioni impugnate risulterebbero in contrasto con
l'art. 119, primo, quarto e quinto comma, Cost., in quanto, pur
mantenendo in capo allo Stato le competenze decisionali e gestionali
sopra illustrate, porrebbero il costo degli interventi a carico della
Regione colpita, in tal modo recidendo il nesso tra risorse e
funzioni.
Come evidenziato in premessa, a parere della ricorrente, soltanto
in apparenza il comma 5-quater facoltizza il Presidente della Regione
a deliberare gli aumenti fiscali, essendo in realtà tale aumento un
atto dovuto, «in assenza del quale non vi sarebbe alcuna risorsa
finanziaria disponibile per affrontare l'emergenza: la Regione
infatti non disporrebbe delle risorse, e lo Stato non sarebbe neppure
abilitato ad utilizzare il fondo nazionale per la protezione civile,
se non per emergenze di "rilievo nazionale"». In tal senso si
esprimerebbe il già richiamato documento di indirizzo elaborato
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, nel quale si legge che
gli aumenti fiscali costituiscono «un vero e proprio onere e non
piuttosto una facoltà lasciata alla libera iniziativa discrezionale
della Regione».
Per effetto della nuova disciplina, quindi, all'indomani della
dichiarazione dello stato di emergenza da parte del Governo, il
Presidente della Regione interessata è tenuto a deliberare gli
aumenti fiscali, non potendo essere utilizzato (per le emergenze che
non hanno «rilevanza nazionale») il Fondo nazionale per la protezione
civile se non ad integrazione dell'insufficiente gettito dei nuovi
tributi.
La circostanza che tale gettito sarebbe destinato anche a coprire
le spese degli organi dello Stato emerge dalla lettera delle
disposizioni impugnate, in cui si fa riferimento alle «spese
conseguenti all'emergenza ovvero per la copertura degli oneri
conseguenti alla stessa», nonchè dalla bozza di atto di indirizzo
già citata.
La singolarità della nuova disciplina è ulteriormente
accentuata dalla disposizione, inserita nell'art. 5, comma 2, della
legge n. 225 del 1992 ad opera dell'art. 2, comma 2-quinquies, del
d.l. n. 225 del 2010, a mente della quale «le ordinanze sono emanate
di concerto, relativamente agli aspetti di carattere finanziario, con
il Ministro dell'economia e delle finanze», là dove il costo degli
interventi è a carico della Regione colpita.
Di qui la violazione dell'autonomia finanziaria regionale,
garantita dell'art. 119 Cost.: la Regione interessata è tenuta non
soltanto ad introdurre aumenti fiscali ma anche ad utilizzare le
proprie entrate a favore di organismi statali per l'esercizio dei
relativi compiti istituzionali. In particolare, l'art. 119, quarto
comma, Cost. stabilisce un collegamento tra risorse e funzioni in
ambito regionale, e dunque non consente di utilizzare le prime per il
finanziamento di funzioni statali.
Sarebbe violato anche il quinto comma del medesimo parametro, che
prevede l'intervento dello Stato, con risorse aggiuntive, affinchè
le Regioni possano «provvedere a scopi diversi dal normale esercizio
delle loro funzioni», là dove la normativa impugnata impone alle
Regioni colpite da eventi calamitosi di destinare proprie risorse
aggiuntive in favore di organi ed attività statali.
Ulteriore lesione dell'art. 119, quinto comma, Cost. si
verificherebbe con riguardo al principio di solidarietà (sancito
anche dall'art. 2 Cost.), in quanto le spese derivanti dalla
calamità non vengono ripartite nell'ambito della comunità
nazionale, ma addossate alla sola Regione colpita e, quindi, ad una
popolazione già indebolita.
1.5. - La Regione Liguria ritiene che le norme statali impugnate
si pongano in contrasto anche con l'art. 118, primo comma, con l'art.
3, primo comma, Cost., e con il principio di ragionevolezza.
Sotto il primo profilo, la difesa regionale osserva come l'art.
118, primo comma, Cost. consenta allo Stato di attribuire a se stesso
funzioni che richiedono l'esercizio unitario sull'intero territorio
nazionale, essendo peraltro implicito in detto parametro che in tal
caso lo Stato debba anche assumere i relativi oneri.
Quanto alla prospettata violazione del principio di uguaglianza,
la stessa difesa evidenzia come, a fronte dell'esercizio di
competenze assunte dallo Stato per esigenze di unitarietà, la
discriminazione dei contribuenti su base territoriale sarebbe priva
di giustificazione, risultando doppiamente iniqua nei confronti di
quanti siano stati direttamente colpiti dall'evento calamitoso.
Infine, il comma 5-quater, introdotto dall'impugnato art. 2,
comma 2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, sarebbe irragionevole anche
in quanto istituisce misure incerte nel risultato, e comunque in
grado di produrre i propri effetti solo nel medio-lungo periodo, per
fare fronte a costi che debbono essere coperti mediante entrate
immediatamente disponibili. Già in astratto, dunque, lo strumento
individuato dal legislatore statale parrebbe incongruo a realizzare
il fine dichiarato.
La ricorrente rivendica, da ultimo, la propria legittimazione a
denunciare norme che impongono manovre tributarie alla Regione e
incidono negativamente sulle condizioni dei propri cittadini.
1.6. - La Regione Liguria evidenzia, inoltre, come la
disposizione contenuta nel comma 5-quater, nella parte in cui
"autorizza" il Presidente della Regione a deliberare gli aumenti di
carattere fiscale, attribuisca al predetto organo un potere che non
gli spetta nel quadro del riparto di competenze tra gli organi
regionali. Sia il principio di legalità di cui all'art. 23 Cost.,
sia il riparto di competenze regionali delineato dall'art. 121,
secondo comma, Cost., impongono, ai fini della introduzione dei
tributi, l'intervento del Consiglio regionale; in ogni caso poi, ove
pure non vi fossero i vincoli costituzionali indicati, spetterebbe
all'autonomia statutaria di ciascuna Regione l'attribuzione di tale
competenza (è richiamata la sentenza n. 407 del 1989).
Pertanto, la norma statale si porrebbe in contrasto con l'art.
121, secondo comma, Cost., che assegna al Consiglio regionale
l'esercizio delle potestà legislative attribuite alle Regioni,
nonchè con l'art. 123, primo comma, Cost. che garantisce l'autonomia
statutaria.
1.7.- In via subordinata, la Regione Liguria prospetta
l'illegittimità costituzionale del «comma 5-quinquies» dell'art. 5
della legge n. 225 del 1992, nella parte in cui non prevede la
partecipazione delle Regioni alla valutazione della «rilevanza
nazionale» dell'evento, in violazione del principio di leale
collaborazione.
Posto, infatti, che il meccanismo delineato dai commi 5-quater e
5-quinquies consente di evitare la "maggior contribuzione fiscale"
della popolazione della Regione colpita solo nel caso venga
riconosciuto il rilievo nazionale dell'emergenza, esiste un evidente
interesse della stessa Regione e di tutte le altre a concorrere sia
all'elaborazione dei criteri per la corrispondente qualificazione
degli eventi, sia all'assunzione delle decisioni al riguardo. Del
resto, lo schema della chiamata in sussidiarietà, che consente allo
Stato di assumere le funzioni amministrative in detta materia,
imporrebbe di per sè il coinvolgimento delle Regioni nella procedura
decisionale circa la rilevanza nazionale dell'evento.
Diversamente, la normativa impugnata non contiene alcun
riferimento a detto coinvolgimento, risultando costituzionalmente
illegittima nella parte in cui non prevede la partecipazione a tale
decisione nè della Conferenza Stato-Regioni, nè della Regione
colpita dall'evento, sulla quale incomberebbe la maggiorazione
fiscale nel caso che non venga riconosciuta la rilevanza nazionale
dell'evento.
2. - Con ricorso notificato il 26 aprile 2011 e depositato il
successivo 5 maggio (reg. ric. n. 39 del 2011), la Regione Basilicata
ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 10 del 2011,
nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies nell'art.
5 della legge n. 225 del 1992, per violazione degli artt. 1, 3, 118 e
119 Cost.
2.1. - Dopo aver richiamato il contenuto dei commi 5-quater e
5-quinquies, la ricorrente esamina il sistema di protezione civile
delineatosi nel corso degli anni, sulla base della ormai acquisita
consapevolezza che l'Italia è un paese ad elevato rischio di
catastrofi naturali.
La normativa contenuta nella legge n. 225 del 1992 attribuisce al
Presidente del Consiglio dei ministri o, su delega, al Ministro
dell'interno, la responsabilità del coordinamento delle attività
delle amministrazioni statali, delle Regioni, delle Province, dei
Comuni, degli enti pubblici nazionali, nonchè di ogni altra
organizzazione pubblica e privata presente sul territorio. Le
attività di protezione civile, individuate all'art. 5 della legge
citata, possono essere idealmente distinte in «due grandi blocchi»,
il primo dei quali riguarda la previsione e prevenzione dei fenomeni
calamitosi (fase di pre-emergenza), mentre l'altro comprende tutte le
attività che debbono essere svolte in occasione di eventi
catastrofici. Quanto poi alla fase della ricostruzione, essa non è
attribuita specificamente ad un soggetto istituzionale, e finora è
stata disciplinata con norme ad hoc.
La difesa regionale prosegue evidenziando come al Consiglio dei
ministri spetti l'approvazione degli indirizzi generali per la
predisposizione dei programmi nazionali di previsione e prevenzione
dei vari tipi di rischio, nonchè dei programmi di soccorso e dei
piani nazionali di emergenza. La redazione di questi ultimi è
affidata al Dipartimento della protezione civile, che dipende
direttamente dalla Presidenza del Consiglio, con l'ausilio, in
qualità di organo consultivo, della Commissione nazionale per la
previsione e prevenzione dei grandi rischi. Le Regioni e gli Enti
locali sono coinvolti in questo processo di pianificazione.
La disciplina dell'intervento delle istituzioni nazionali in
occasione di eventi calamitosi è contenuta nell'art. 2 della legge
n. 225 del 1992.
Nel caso in cui l'evento coinvolga il solo territorio comunale e
possa essere affrontato con i mezzi di cui il Comune dispone, il
sindaco assume la direzione ed il coordinamento dei soccorsi; qualora
invece sia interessato un territorio più ampio tale funzione è
esercitata dal prefetto. Quando infine l'evento coinvolga il
territorio di una o più Province, ovvero presenti intensità tale da
richiedere di essere fronteggiato con mezzi e poteri straordinari
(art. 2, comma 1, lettera c, della legge n. 225 del 1992), viene
proclamato lo stato di emergenza ed è convocato il Comitato
operativo della protezione civile per garantire la direzione unitaria
e il coordinamento delle attività a livello nazionale.
Il finanziamento degli interventi di protezione civile avviene
facendo ricorso principalmente al Fondo nazionale per la protezione
civile, istituito con l'art. 2 del decreto-legge 10 luglio 1982, n.
428 (Misure urgenti per la protezione civile), convertito in legge,
con modificazioni, dalla legge 12 agosto 1982, n. 547.
Su questo sistema, osserva la Regione Basilicata, si innestano le
disposizioni oggetto di impugnazione, con le quali viene disposta la
compartecipazione delle Regioni e delle popolazioni interessate
dall'evento calamitoso alla «copertura dei danni» conseguenti alla
dichiarazione dello stato di emergenza.
2.2. - La Regione Basilicata illustra le ragioni
dell'impugnativa, osservando in primo luogo come, in base ai commi
5-quater e 5-quinquies dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, il
ricorso alle risorse del Fondo nazionale di protezione civile sia
possibile in due distinte ipotesi: nel caso di insufficienza dei
mezzi propri della Regione interessata, dopo l'utilizzo degli
incrementi tributari disposti dalla Regione stessa, ovvero nei casi
di eventi di «rilevanza nazionale».
Ciò posto, secondo la ricorrente non sarebbero in alcun modo
precisati i criteri in base ai quali un evento calamitoso possa
essere qualificato come di «rilevanza nazionale», non potendo
soccorrere il riferimento all'estensione territoriale del fenomeno,
già trascurato dall'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225
del 1992, che fa invece riferimento ai mezzi e poteri idonei a
fronteggiare l'evento.
Si tratta, dunque, di valutazione rimessa all'apprezzamento
politico circa l'importanza dell'evento; valutazione, che dovrà
essere compiuta, con ogni probabilità, dal Consiglio dei ministri in
sede di deliberazione dello stato di emergenza, tenendo conto della
durata, dell'estensione, della qualità e della natura dell'evento
(elementi cui fa riferimento esplicito l'art. 5, comma 1, della legge
n. 225 del 1992).
Questa dunque parrebbe l'interpretazione più aderente alla
lettera delle disposizioni impugnate, conforme alla ratio della
novella legislativa; diversamente, ove si ritenesse l'intervento
statale condizionato rigidamente dal completo utilizzo, da parte
della Regione interessata, degli incrementi tributari, si finirebbe
per negare la «rilevanza nazionale» dell'evento e l'intervento
statale assumerebbe funzione suppletiva delle finanze regionali,
senza tenere conto della natura e della qualità degli eventi
straordinari.
Peraltro, secondo la difesa regionale, l'opzione interpretativa
prescelta produce una evidente discriminazione tra le Regioni e le
rispettive popolazioni, non potendo determinarsi «eventi
oggettivamente di rilevanza nazionale» meritevoli della solidarietà
dell'intera nazione: vi saranno eventi che riceveranno tale
qualificazione ed eventi che non la riceveranno, con le conseguenze
sopra indicate.
Sarebbero dunque violati gli artt. 1 e 3 Cost.
La difesa regionale ritiene che le norme in esame si pongano in
contrasto anche con gli artt. 118 e 119 Cost.: per un verso, infatti,
nel prevedere l'esercizio unitario della funzione di protezione
civile, non sarebbero rispettati i principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza, e, per altro verso, sarebbe lesa
l'autonomia finanziaria regionale, risultando imposto l'aumento del
gettito tributario per poter avanzare la richiesta di accesso al
Fondo nazionale.
3.- Con ricorso notificato il 27 aprile 2011 e depositato il
successivo 6 maggio (reg. ric. n. 40 del 2011), la Regione Puglia ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 10 del 2011,
nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo
periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, per violazione
degli artt. 2, 3, 117, terzo comma, 118, primo comma, e 119 Cost., e
del principio di leale collaborazione.
3.1. - La difesa regionale evidenzia, in premessa, come l'effetto
immediato delle disposizioni censurate sia quello di far gravare sul
bilancio regionale il finanziamento di tutte le funzioni di
protezione civile connesse alla gestione delle situazioni di
emergenza che seguono ad eventi straordinari, qualunque sia l'ente
competente ad esercitare tali funzioni. In particolare, sulla Regione
interessata dall'evento viene posto l'onere economico sia delle
funzioni di competenza regionale, sia di quelle spettanti agli altri
enti coinvolti, comprese le funzioni esercitate da organi statali o
facenti capo a servizi dello Stato.
Di qui la limitazione dell'autonomia costituzionale delle
Regioni.
La ricorrente ricostruisce quindi il complesso sistema di
protezione civile nel quale le predette disposizioni si inseriscono,
come disciplinato dalla legge n. 225 del 1992, dagli artt. 107-109
del d.lgs. n. 112 del 1998, nonchè dal d.l. n. 343 del 2001,
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge n.
401 del 2001.
È richiamato l'art. 2, comma 1, delle legge n. 225 del 1992, che
distingue, ai fini dell'attività di protezione civile, tre tipologie
di eventi, nonchè l'art. 5 della medesima legge, il quale disciplina
il procedimento che si instaura a partire dal verificarsi di uno
degli eventi per i quali è necessario il ricorso a mezzi e poteri
straordinari. In detto procedimento sono coinvolti gli organi
statali, come confermato anche dall'art. 107 del d.lgs. n. 112 del
1998, secondo cui allo Stato spetta la «predisposizione, d'intesa con
le Regioni e gli enti locali interessati, dei piani di emergenza in
caso di eventi calamitosi di cui all'art. 2, comma 1, lettera c),
della legge 24 febbraio 1992, n. 225 e la loro attuazione».
La difesa regionale indica le ulteriori norme che regolano il
ruolo degli apparati dello Stato nella materia de qua, a partire
dall'art. 11 della legge n. 225 del 1992, che individua le strutture
di livello nazionale alle quali è necessario affidarsi per gli
interventi operativi, per passare all'art. 5 del d.l. n. 343 del
2001, il quale indica le strutture di cui si avvale direttamente il
Presidente del Consiglio dei ministri nello svolgimento dei compiti
attribuiti all'Amministrazione centrale.
In particolare, al Dipartimento per la protezione civile,
anch'esso posto alle dirette dipendenze della Presidenza del
Consiglio, sono attribuite le principali funzioni operative, nonchè
tutti i compiti precedentemente attribuiti all'Agenzia di protezione
civile dall'art. 81 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300
(Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11
della legge 15 marzo 1997, n. 59), tra i quali figurano quelli
riguardanti le attività connesse con gli eventi calamitosi di cui
all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992.
Ciò posto in linea generale, la ricorrente evidenzia come in
questa sede risultino rilevanti proprio le competenze concernenti la
gestione degli eventi straordinari, indicati nella norma da ultimo
richiamata, rispetto ai quali il sistema attribuisce al Presidente
del Consiglio dei ministri e al Governo un ruolo centrale, di
competenza generale e residuale, mentre gli enti territoriali
sub-statali svolgono funzioni ancillari.
3.2. - La Regione Puglia espone quindi le ragioni di censura
poste alla base del ricorso, previo esame delle norme oggetto.
Secondo la ricorrente, il combinato disposto dei commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, impone alla Regione colpita dall'evento
calamitoso, e per essa al suo Presidente, di esercitare la potestà
tributaria riconosciutale dalla legislazione vigente - fino ai limiti
massimi consentiti da questa o fino all'ulteriore aumento
straordinario dell'imposta sulla benzina per autotrazione - e di
destinare il relativo gettito al finanziamento degli interventi
necessari a fronteggiare l'emergenza.
Solo a seguito dell'adozione di tali misure e della certificata
insufficienza a coprire i costi degli interventi, la Regione colpita
può avanzare richiesta di accesso al Fondo nazionale di protezione
civile, con esito peraltro rimesso alla decisione, politica e
unilaterale, del Governo. In via di eccezione, le stesse norme
connettono l'utilizzo del Fondo nazionale alla qualificazione
dell'evento come «di rilevanza nazionale», e dunque ad una
valutazione che si configura anch'essa come scelta politica del
Governo.
Anche il dibattito parlamentare che ha preceduto l'approvazione
della legge di conversione n. 10 del 2011 confermerebbe, secondo la
difesa regionale, questa interpretazione delle norme in esame. In tal
senso si esprimerebbe pure la direttiva del Presidente del Consiglio
dei ministri 14 marzo 2011.
3.3.- Le censure, diffusamente argomentate dalla stessa difesa,
sono riferite anzitutto all'art. 119 Cost., ed in particolare al
principio della corrispondenza tra le risorse finanziarie
ordinariamente disponibili da parte degli enti territoriali e
l'esercizio delle funzioni attribuite alla titolarità di ciascuno di
essi, sul presupposto che le disposizioni contenute nei commi
5-quater e 5-quinquies impongano alle Regioni di finanziare funzioni
amministrative di esclusiva pertinenza statale.
La ricorrente richiama in particolare il quarto comma dell'art.
119 Cost., il quale stabilisce che «le risorse derivanti dalle fonti
di cui ai commi precedenti [tributi ed entrate propri,
compartecipazioni al gettito di tributi erariali e quote di spettanza
del fondo perequativo] consentono ai Comuni, alle Province, alle
Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite». Il quinto comma del medesimo
art. 119, che costituisce norma di chiusura, prevede - in deroga al
principio della corrispondenza tra funzioni esercitate ed entrate
ordinarie - che lo Stato destini risorse aggiuntive a singoli enti
territoriali per garantire la realizzazione di alcuni valori
fondamentali della Repubblica, nonchè per provvedere a tutti gli
scopi che fuoriescano dal «normale esercizio» delle funzioni
ordinariamente spettanti agli stessi enti territoriali.
L'evocato principio di corrispondenza sarebbe qui rilevante sotto
un duplice profilo: per un verso, esso non ammette che le funzioni di
un ente territoriale possano essere finanziate mediante ricorso ad
entrate diverse da quelle che, in via ordinaria, competono al suo
bilancio; per altro verso, lo stesso principio presuppone che le
risorse (ordinarie) degli enti territoriali siano destinate al
finanziamento delle funzioni da essi svolte, e non al finanziamento
di funzioni svolte da altri soggetti.
3.3.1. - Secondo la ricorrente, l'art. 119, quinto comma, Cost.
sarebbe violato anche in relazione ai principi di uguaglianza e
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., e ai principi di solidarietà
politica, economica e sociale di cui all'art. 2 Cost.
Lo Stato, infatti, ha il compito di destinare agli enti
territoriali risorse aggiuntive rispetto a quelle indicate nei commi
secondo e terzo del medesimo art. 119 Cost., e di effettuare
interventi speciali in favore di alcuni di essi, con le precise
finalità, indicate dal quinto comma dell'art. 119 Cost., di
promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale, di rimuovere gli squilibri economici e sociali, di
rafforzare la garanzia dell'effettivo esercizio dei diritti della
persona, di intervenire ove ricorra la necessità di provvedere a
scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni affidate alla
competenza degli enti autonomi territoriali.
Il quinto comma dell'art. 119, Cost. delinea, quindi, una
peculiare funzione "sussidiaria" dello Stato, a garanzia di alcuni
valori fondanti della comunità nazionale. Tale funzione verrebbe in
rilievo in occasione del verificarsi degli eventi indicati nell'art.
2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992; in casi
siffatti, le amministrazioni locali si trovano a dover fronteggiare
situazioni che pregiudicano i valori contemplati nel parametro
evocato, in quanto fuoriescono dal normale esercizio delle funzioni
delle autonomie territoriali.
Pertanto, le disposizioni sottoposte a scrutinio avrebbero
l'effetto di determinare la «sostanziale abdicazione» da parte dello
Stato ai propri compiti espressamente contemplati nell'art. 119,
quinto comma, Cost.
Il contrasto con i principi di uguaglianza e di ragionevolezza
discenderebbe dall'avere posto l'onere degli interventi finalizzati a
fronteggiare l'evento calamitoso a carico delle collettività colpite
dall'evento stesso, a dispetto della responsabilità dello Stato per
la rimozione degli squilibri economici e sociali, e per la garanzia
dell'effettivo esercizio dei diritti della persona.
In proposito, la ricorrente richiama il dibattito parlamentare
svoltosi in sede di conversione del decreto-legge impugnato, nel
corso del quale è stato segnalato il possibile profilo di
illegittimità costituzionale di disposizioni che configurano un
trattamento deteriore per le popolazioni colpite da eventi
catastrofici. Di qui discenderebbe l'irragionevolezza della scelta
legislativa di imporre un aumento dei tributi proprio alle
popolazioni colpite dalla calamità naturale. Per un verso, infatti,
alla base della imposizione non vi sarebbe alcuna manifestazione di
capacità contributiva, dovendosi al contrario ritenere probabile una
riduzione di tale capacità in capo ai cittadini dei territori
colpiti; per altro verso, le disposizioni in esame risulterebbero in
contraddizione con quanto previsto dal comma 5-ter del medesimo art.
5 della legge n. 225 del 1992, che prevede agevolazioni fiscali a
favore dei soggetti colpiti da eventi calamitosi.
Sarebbe evidente, a parere della Regione Puglia, anche la
violazione del principio di solidarietà sancito dall'art. 2 Cost.,
da declinarsi come dovere di solidarietà, secondo l'accezione
utilizzata nell'art. 119, quinto comma, Cost.
3.3.2. - La ricorrente reputa violato, inoltre, l'art. 119, primo
comma, Cost. e il principio, ivi consacrato, dell'autonomia di
entrata e di spesa delle Regioni. Questo principio sarebbe
compromesso da disposizioni statali che impongono di finanziare, a
carico del bilancio regionale, l'esercizio di funzioni esercitate
dallo Stato, e che prescrivono aumenti dei tributi nella misura
massima consentita dalla legislazione nazionale vigente, così
azzerando ogni margine di scelta delle Regioni.
Se è vero, poi, che le Regioni possono, in luogo di deliberare
aumenti, ridurre o eliminare spese in precedenza stabilite, nondimeno
anche tale soluzione alternativa realizzerebbe una compressione
dell'autonomia regionale.
La ricorrente, richiamando la sentenza n. 320 del 2004 della
Corte costituzionale, evidenzia come la "costrizione" a ridurre le
politiche di spesa, per il tramite della minaccia costituita dalla
possibile compressione dell'autonomia di entrata, incida
sull'esercizio delle competenze attribuite alle Regioni in numerosi
ambiti materiali.
La violazione dei principi di autonomia finanziaria delle Regioni
e di corrispondenza tra le entrate ordinarie di queste ultime e le
funzioni esercitate sarebbe apprezzabile anche da un ulteriore punto
di vista. Se, infatti, le risorse di cui ai commi secondo e terzo
dell'art. 119 Cost., devono consentire agli enti di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite, salva la
possibilità per lo Stato di destinare risorse aggiuntive e di
effettuare interventi speciali (sono richiamate le sentenze n. 37 del
2004 e n. 370 del 2003), la Regione colpita dall'evento è costretta
a ridurre lo stanziamento di bilancio volto a finanziare proprie
funzioni amministrative, per evitare la compressione della propria
autonomia di entrata. Risulta in tal modo vulnerato il principio di
corrispondenza tra risorse ordinarie e finanziamento delle funzioni
regionali.
La ricorrente precisa di essere consapevole dell'orientamento
ormai consolidato della Corte costituzionale, secondo cui il sistema
configurato dall'art. 119 Cost. non è in grado di dispiegare
pienamente i suoi effetti fino a quando non sarà operante la legge
statale ivi prevista per il coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario. Nondimeno, la stessa Corte ha più volte
chiarito come ciò non escluda che, prima della compiuta attuazione,
l'art. 119 sia in grado di imporre alcuni precetti, di immediata
applicabilità. In particolare, oltre al richiamato "principio di
corrispondenza" tra entrate e funzioni, il parametro citato
evidentemente impedisce che si proceda in senso inverso a quanto in
esso prescritto, nel senso che sarebbe comunque vietato configurare
un sistema finanziario che contraddica i principi indicati (sono
richiamate le sentenze n. 423, n. 320, n. 241 e n. 37 del 2004), come
invece disposto dalle previsioni oggetto della presente impugnazione.
3.3.3. - La difesa regionale prospetta un ulteriore profilo di
illegittimità costituzionale dei commi 5-quater e 5-quinquies
dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, ancora per violazione
dell'art. 119 Cost., avuto riguardo all'imposizione di vincoli di
destinazione a risparmi di spesa e ad entrate regionali.
Al riguardo, è richiamata la giurisprudenza costituzionale
secondo cui dal parametro costituzionale indicato si deduce il
divieto di istituire fondi a destinazione vincolata in ambiti
materiali attribuiti alla competenza residuale o concorrente delle
Regioni.
Pur non ricorrendo, nella specie, l'istituzione di un fondo
siffatto, il principio invocato avrebbe una portata più generale,
tale da ricomprendere anche il vincolo posto dalle norme sottoposte a
scrutinio, il quale grava, alternativamente, sulle somme derivanti
dall'aumento del prelievo tributario, ove disposto dal Presidente
della Regione colpita dall'evento calamitoso, ovvero sulle somme
derivanti dai risparmi di spesa deliberati dalla medesima Regione per
evitare di aumentare il prelievo tributario.
Il divieto di porre vincoli di destinazione sulle somme che lo
Stato trasferisce alle Regioni dovrebbe valere a fortiori in
riferimento alle risorse che le Regioni reperiscono autonomamente,
quali sono quelle derivanti da aumenti del prelievo tributario e
quelle conseguenti a riduzione delle spese.
La ricorrente segnala l'assenza di precedenti giurisprudenziali
sul tema, a suo dire riconducibile al fatto che fino ad oggi la
legislazione statale non ha mai esercitato una così radicale
compressione dell'autonomia finanziaria regionale.
3.3.4. - Secondo la Regione Puglia, le disposizioni in esame si
porrebbero in contrasto anche con gli artt. 117, terzo comma, e 119,
secondo comma, Cost., in relazione alla competenza concorrente in
materia di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario.
Quest'ultimo sarebbe, infatti, l'ambito materiale direttamente
interessato dai commi 5-quater e 5-quinquies dell'art. 5 della legge
n. 225 del 1992, i quali dettano regole di "coordinamento" degli
oneri finanziari connessi alla gestione dello stato di emergenza
derivante da calamità naturali o eventi catastrofici, ponendone il
relativo peso sui bilanci regionali, con conseguente limitazione
della potestà di spesa delle Regioni, e rendendo solo eventuale il
ricorso al Fondo nazionale di protezione civile.
Trattandosi di ambito materiale attribuito alla competenza
concorrente, occorre discernere tra principi fondamentali e norme di
dettaglio, utilizzando criteri che tengano conto della peculiarità
della materia.
In tema di coordinamento della finanza pubblica, la Corte
costituzionale ha più volte affermato che le norme statali che
impongono vincoli alle spese sono espressive di principi fondamentali
soltanto se tali vincoli sono finalizzati a raggiungere l'obiettivo
del riequilibrio della finanza pubblica (tra le più recenti,
sentenze n. 326 e n. 52 del 2010). Nel caso di specie, la ricorrente
ritiene che debba essere esclusa la natura di principi fondamentali
della materia per le disposizioni contenute nei commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, in quanto non finalizzate al
perseguimento dell'obiettivo del riequilibrio della finanza pubblica.
3.3.5. - In via subordinata rispetto alle censure finora
esaminate, la Regione Puglia prospetta l'illegittimità
costituzionale - per violazione dell'art. 119, quinto comma, Cost.,
anche in relazione agli artt. 2 e 3 Cost. - del comma 5-quinquies,
primo periodo, dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, nella parte
in cui, pur in presenza delle due condizioni in esso contemplate
(insufficienza delle ricorse reperite ai sensi del precedente comma
5-quater e qualificazione dell'emergenza come «di rilevanza
nazionale»), subordina l'accesso al Fondo nazionale di protezione
civile ad una valutazione "politica" del Governo.
La previsione indicata, oltre a risultare irragionevole,
contrasterebbe con il dovere solidaristico che impone allo Stato di
assicurare le «risorse aggiuntive» e gli «interventi necessari» a
garantire quei valori imprescindibili dell'ordinamento, indicati nei
parametri evocati, tutte le volte in cui tali valori non possano
essere assicurati dal «normale esercizio delle funzioni» spettanti
alle autonomie territoriali.
Infatti, una volta che la Regione colpita dall'emergenza abbia
dimostrato di aver adottato le misure previste dal comma 5-quater, o
di essere impossibilitata ad adottarle, o, comunque, di non avere
risorse sufficienti per fronteggiare l'emergenza, l'accesso al Fondo
nazionale dovrebbe essere "automatico".
3.3.6. - In via ulteriormente subordinata, anche rispetto alla
censura che precede, la Regione Puglia ritiene che il comma
5-quinquies, introdotto nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
contrasti con gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.,
nonchè con il principio di leale collaborazione.
La ricorrente, dopo aver ribadito l'incidenza della norma
impugnata sull'ambito materiale del coordinamento della finanza
pubblica, osserva come la giurisprudenza costituzionale abbia
ritenuto legittima l'avocazione, da parte dello Stato, di funzioni
amministrative in materie non appartenenti alla sua legislazione
esclusiva, a condizione che ricorrano esigenze di unitarietà della
disciplina e che le Regioni siano coinvolte nell'esercizio della
funzione, secondo il modulo procedimentale dell'«intesa».
La difesa regionale sottolinea altresì che, nella specie, pur
essendo innegabile che ricorrano esigenze unitarie, non è prevista
alcuna forma di coinvolgimento della Regione interessata, con palese
violazione del principio di leale collaborazione.
3.3.7.- Ancora in via subordinata, la ricorrente ritiene che la
disposizione contenuta nel comma 5-quinquies, primo periodo,
dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 - nella parte in cui prevede
che sia il Governo a qualificare l'evento calamitoso come evento di
«rilevanza nazionale», al di fuori di qualsiasi sede concertativa -
si ponga in contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., nonchè con il principio di leale collaborazione.
Gli argomenti a sostegno della censura sono analoghi a quelli
sintetizzati nel paragrafo precedente, al quale pertanto si rinvia.
Allo stesso modo di quanto accade per l'accesso al Fondo
nazionale di protezione civile, la disposizione oggetto di censura
prevede la valutazione unilaterale del Governo, trascurando
completamente l'esigenza di garantire la parità tra i soggetti
istituzionali coinvolti e la leale collaborazione tra gli stessi.
4. - Con ricorso notificato il 27 aprile 2011 e depositato il
successivo 6 maggio (reg. ric. n. 41 del 2011), la Regione Marche ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 10 del 2011,
nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo
periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, per violazione
degli artt. 117, terzo comma, 118, primo comma, e 119 Cost., e del
principio di leale collaborazione.
4.1.- Gli argomenti svolti dalla ricorrente sono sostanzialmente
analoghi a quelli sintetizzati nel paragrafo 3 in riferimento al
ricorso della Regione Puglia. Si può pertanto fare rinvio alla
richiamata sintesi.
4.1.1. - Il ricorso qui in esame si differenzia da quello
richiamato, solo in quanto contiene l'esposizione dei fatti che hanno
specificamente interessato il territorio della Regione Marche a
seguito degli eventi calamitosi verificatisi nel periodo dal 1° al 6
marzo 2011.
In particolare, la ricorrente richiama il contenuto della
risoluzione n. 40 approvata dal Consiglio regionale, nella seduta del
5 aprile 2011, con la quale è stata impegnata la Giunta regionale a
promuovere ricorso avverso l'art. 2, comma 2-quater, del d.l. n. 225
del 2010 davanti alla Corte costituzionale, nonchè ad impugnare la
direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 14 marzo 2011
davanti al competente giudice amministrativo.
Nella citata risoluzione si dà atto che il territorio regionale
è stato colpito da «fenomeni temporaleschi diffusi di eccezionale
intensità che hanno provocato ingenti danni alle infrastrutture,
agli edifici pubblici e privati, nonchè una grave compromissione
delle attività produttive nelle zone interessate», con danni
calcolati, a seguito di una prima ricognizione, in circa 462 milioni
di euro, esclusi quelli all'agricoltura.
La risoluzione precisa inoltre che, in data 10 marzo 2011, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha dichiarato lo stato di
emergenza, in relazione ai suddetti eventi, fino al 31 marzo 2012. A
questo punto la Regione Marche ha chiesto al Governo di disporre
l'utilizzo del Fondo nazionale di protezione civile, considerata la
rilevanza nazionale degli eventi calamitosi, ma, con nota del 31
marzo 2011, la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
della protezione civile, previo richiamo alla direttiva del
Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2011, ha ribadito la
necessità che la Regione certifichi: a) se sono state individuate
disponibilità all'interno del proprio bilancio per fronteggiare
l'emergenza in questione; b) se sono state aumentate fino al massimo
le aliquote fiscali di competenza, e, in particolare, l'aliquota
dell'accisa regionale sulla benzina.
La stessa risoluzione conclude evidenziando che l'interpretazione
dell'art. 2, comma 2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, fornita dalla
direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2011,
«condiziona rigidamente l'intervento statale al completo utilizzo da
parte delle Regioni interessate della potestà tributaria lorda
riconosciuta, negando in tal modo la rilevanza nazionale dell'evento
e riducendo la giustificazione dell'intervento nazionale ad una pura
funzione suppletiva nell'ipotesi di insufficienza dei mezzi
regionali, indipendentemente dalla natura e dalla qualità degli
eventi straordinari».
5. - Con ricorso notificato il 27 aprile 2011 e depositato il
successivo 6 maggio (reg. ric. n. 42 del 2011), la Regione Abruzzo ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 10 del 2011,
nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo
periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, per violazione
degli artt. 2, 3, 117, terzo comma, 118, primo comma, e 119 Cost., e
del principio di leale collaborazione.
5.1. - Gli argomenti svolti dalla ricorrente sono in tutto
identici a quelli sintetizzati nel paragrafo 3 in riferimento al
ricorso della Regione Puglia, e pertanto si può fare rinvio alla
predetta sintesi.
6. - Con ricorso notificato il 27 aprile 2011 e depositato il
successivo 6 maggio (reg. ric. n. 43 del 2011), la Regione Toscana ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 10 del 2011,
nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo
periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, per violazione
degli artt. 117, terzo comma, 118, primo comma, e 119 Cost., e del
principio di leale collaborazione.
6.1. - Gli argomenti svolti dalla ricorrente sono in tutto
identici a quelli sintetizzati nel paragrafo 3 in riferimento al
ricorso della Regione Puglia, e pertanto si può fare rinvio alla
predetta sintesi.
7. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
ciascuno dei giudizi chiedendo che le questioni prospettate siano
dichiarate infondate.
La difesa statale svolge argomentazioni analoghe in tutti gli
atti di costituzione, i quali, pertanto, possono essere esaminati
congiuntamente.
7.1. - Dopo avere riepilogato le censure proposte nei confronti
della normativa introdotta dall'art. 2, comma 2-quater, del d.l. n.
225 del 2010, l'Avvocatura generale dello Stato evidenzia, in primo
luogo, l'erroneo presupposto da cui muoverebbero le impugnative
regionali, secondo cui la funzione di protezione civile concernente
gli eventi previsti dall'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n.
225 del 1992 apparterrebbe alla competenza esclusiva dello Stato.
In realtà, la protezione civile è materia di legislazione
concorrente, nella quale spetta allo Stato la determinazione dei
principi fondamentali; la relativa funzione amministrativa sarebbe
anch'essa ripartita tra i due livelli, regionale e statale, con la
conseguenza che è prevista l'intesa con le Regioni interessate
riguardo ad ogni aspetto di determinazione e di gestione dello stato
di emergenza. L'esercizio delle funzioni mantenute dallo Stato,
attraverso il Servizio nazionale di protezione civile, ha poi natura
sostitutiva e di sostegno dei governi territoriali, per i casi in cui
questi non siano in grado di fare fronte autonomamente all'emergenza.
La difesa statale osserva inoltre che gli eventi indicati
nell'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992, in
riferimento ai quali l'art. 5 della medesima legge prevede la
dichiarazione dello stato di emergenza, non necessariamente
coincidono con le emergenze nazionali, la cui portata comporta la
"socializzazione" dei relativi oneri finanziari. Dovrebbe dunque
distinguersi tra gli eventi emergenziali di ambito locale e quelli
che presentano rilevanza nazionale.
Le disposizioni censurate, poi, sarebbero in linea con i principi
e criteri direttivi della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), finalizzati ad assicurare
autonomia di entrata e di spesa agli enti territoriali, «in maniera
da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il
criterio della spesa storica e da garantire la loro massima
responsabilizzazione» (art. 1, comma 1). L'art. 2, comma 2, della
citata legge di delega indica, infatti, tra i principi e criteri
direttivi, quello dell'autonomia di entrata e di spesa e della
maggiore responsabilizzazione amministrativa, finanziaria e contabile
di tutti i livelli di governo (lettera a); l'attribuzione di risorse
autonome in relazione alle rispettive competenze e secondo il
criterio di territorialità (lettera e); la «riduzione della
imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla più ampia
autonomia di entrata delle regioni ed enti locali [...] e
corrispondente riduzione delle risorse statali umane e strumentali»;
l'«eliminazione dal bilancio dello Stato delle previsioni di spesa
relative al finanziamento delle funzioni attribuite a regioni,
province, comuni e città metropolitane» (lettera ee).
In siffatto contesto normativo, prosegue la difesa statale, le
disposizioni censurate coerentemente prevedono che l'evento
emergenziale di ambito locale non possa determinare l'intervento
finanziario dello Stato prima che la Regione interessata abbia
operato nella direzione dell'assunzione della relativa
responsabilità finanziaria. L'intervento dello Stato, in ossequio al
principio di sussidiarietà, segue necessariamente quello dell'ente
territoriale, ove questo si trovi nella oggettiva impossibilità di
continuare a fare fronte all'emergenza locale con le proprie risorse.
La "generale socializzazione" degli oneri finanziari connessi ad
eventi emergenziali locali, affermatasi nell'assenza di principi
relativi ai profili finanziari e di copertura, avrebbe determinato
una progressiva "deresponsabilizzazione" dei diversi livelli di
governo - con particolare riguardo alla valutazione della durata
dell'emergenza - e la conseguente crescita esponenziale dei flussi di
spesa pubblica, ben percepibile nell'attuale congiuntura finanziaria
negativa.
7.2. - Su queste premesse di ordine generale, la difesa dello
Stato procede all'esame delle censure formulate nei ricorsi
regionali.
7.2.1. - Ad avviso della stessa difesa, non sussisterebbe la
violazione dell'art. 77 Cost., prospettata dalla sola Regione Liguria
(ric. n. 38 del 2011) sul rilievo che l'art. 2, comma 2-quater,
approvato in sede di conversione del d.l. n. 225 del 2010, avrebbe un
contenuto del tutto estraneo alla materia regolata dal decreto-legge
citato, e non presenterebbe i presupposti di necessità ed urgenza.
Per un verso, infatti, le disposizioni introdotte con la norma
censurata sarebbero pertinenti all'oggetto del decreto, recante
«Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di
interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e
alle famiglie», e, per altro verso, i presupposti di necessità ed
urgenza sarebbero riferibili al contenuto del decreto-legge, e non a
quello della legge di conversione.
7.2.2.- Sarebbe del pari insussistente il contrasto, prospettato
in tutti i ricorsi, tra le disposizioni contenute nei censurati commi
5-quater e 5-quinquies e l'autonomia finanziaria riconosciuta alle
Regioni dall'art. 119 Cost., con riguardo al principio della
corrispondenza tra funzioni esercitate e risorse finanziarie.
Si assume dalle ricorrenti, infatti, che le predette disposizioni
porrebbero a carico della Regione colpita dall'evento calamitoso il
costo degli interventi necessari per fronteggiare lo stato di
emergenza deliberato ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge n.
225 del 1992, e, in particolare, l'onere derivante dall'esercizio
delle funzioni di protezione civile affidate allo Stato.
La difesa statale ribadisce quanto evidenziato in premessa, e
cioè che la protezione civile è materia di legislazione concorrente
ed è funzione ripartita tra Stato e Regioni, sicchè, oltre alle
funzioni conferite alle Regioni dall'art. 108 del d.lgs. n. 112 del
1998, è prevista l'intesa per ogni aspetto attinente alla
determinazione ed alla gestione emergenziale.
Più specificamente, l'intesa è prevista per: a) la
deliberazione e la revoca dello stato d'emergenza (art. 107, comma 1,
lettera b, del d.lgs. n. 112 del 1998); b) l'emanazione delle
ordinanze (art. 107, comma 1, lettera c, del medesimo d.lgs.); c) la
predisposizione dei piani d'emergenza in caso di eventi di cui
all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992 (art.
107, comma 1, lettera f, punto 2, dello stesso d.lgs.); d) la
definizione degli interventi e della struttura organizzativa
necessari per fronteggiare gli eventi calamitosi (art. 5, comma
4-bis, del d.l. n. 343 del 2001).
Quanto poi al significato della previsione contenuta nell'art. 5,
comma 1, del d.l. n. 343 del 2001, il quale, nell'indicare le
competenze del Presidente del Consiglio dei ministri (o del Ministro
dell'interno, su delega del primo), fa riferimento alla
determinazione delle «politiche di protezione civile», la difesa
statale sottolinea come detta previsione riguardi la titolarità
delle politiche di intervento delle strutture del Servizio nazionale
di protezione civile, da non confondere con la titolarità delle
funzioni amministrative nella materia in esame, che appartengono
anche alle Regioni. Nel riparto delle predette funzioni, l'intervento
statale si configurerebbe, come già detto, per la natura
necessariamente sostitutiva e di sostegno del livello di governo
interessato.
L'infondatezza della lamentata lesione all'autonomia finanziaria
regionale, sotto il profilo della corrispondenza tra funzioni e
risorse, emergerebbe ulteriormente, secondo l'Avvocatura generale
dello Stato, considerando che le disposizioni introdotte dalla norma
impugnata prevedono, ai fini del reperimento delle risorse
finanziarie necessarie a fronteggiare gli eventi emergenziali locali,
un percorso graduale, con la partecipazione di enti di diverso
livello. Nella fase iniziale, è chiamata ad attivarsi la Regione
interessata dall'evento, la quale, in ossequio al principio di
responsabilità finanziaria, è obbligata a far fronte, con i propri
fondi, alle funzioni ad essa attribuite; successivamente, è
previsto, in forza del principio di sussidiarietà, l'intervento
solidaristico dello Stato, sul presupposto che le iniziative assunte
dalla Regione non garantiscano la copertura degli oneri connessi
all'evento emergenziale.
Le materie coinvolte - protezione civile e coordinamento della
finanza pubblica - appartengono entrambe alla competenza legislativa
concorrente, nella quale spetta allo Stato l'emanazione dei principi
fondamentali; tuttavia, come precisato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 16 del 2010, la nozione di "principio fondamentale"
non può essere cristallizzata in una formula valida in ogni
circostanza, dovendosi tenere conto del contesto e del momento
congiunturale in relazione ai quali l'accertamento va compiuto, e
della peculiarità della materia. Nella stessa pronuncia, previo
richiamo alle precedenti sentenze n. 284 e n. 237 del 2009, la Corte
ha precisato che, in materia di coordinamento della finanza pubblica,
i principi comprendono anche «norme puntuali adottate dal legislatore
per realizzare in concreto le finalità del coordinamento
finanziario, che per sua natura eccede le possibilità di intervento
dei livelli territoriali sub-statali».
Nel caso di specie, secondo la difesa statale, le disposizioni
introdotte dalla norma in oggetto interverrebbero in un ambito
delimitato della materia «protezione civile» (quello relativo agli
eventi di rilevanza soltanto locale), fissando l'obiettivo del
preventivo concorso della finanza regionale nel sostenere le spese di
esercizio delle funzioni regionali, nonchè, con riferimento alla
materia del coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario, l'obiettivo di un riequilibrio della finanza pubblica,
finora gravata dai costi della generalizzata socializzazione degli
oneri derivanti da eventi emergenziali di portata soltanto locale.
L'Avvocatura generale dello Stato richiama le affermazioni della
Corte costituzionale a proposito «dell'obbligo generale di tutte le
Regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, di contribuire
all'azione di risanamento della finanza pubblica» (sentenze n. 190
del 2008, n. 169 e n. 82 del 2007), sottolineando come, nella specie,
la transitorietà del contenimento complessivo, secondo quanto
indicato dalla stessa Corte (sentenze n. 297 del 2009 e n. 289 del
2008), sia insita nella situazione emergenziale.
Di qui la conclusione che l'eventuale impatto della norma
censurata sull'autonomia finanziaria regionale si tradurrebbe in una
«circostanza di fatto come tale non incidente sul piano della
legittimità costituzionale» (sono richiamate le sentenze n. 40 del
2010, n. 169 del 2007 e n. 36 del 2004).
7.2.3. - La difesa statale reputa non fondata anche la censura
prospettata dalle ricorrenti in riferimento all'art. 119, quinto
comma, Cost., sotto il profilo della violazione del dovere
solidaristico che sarebbe imposto dal predetto parametro, richiamato,
in alcuni ricorsi (Liguria, Basilicata, Puglia, Abruzzo), unitamente
all'art. 2 Cost.
A parte il rilievo sulla non compiuta attuazione dell'art. 119
Cost., l'Avvocatura generale dello Stato osserva come il principio
sancito dal quinto comma non riguardi gli eventi emergenziali, bensì
«obiettivi di carattere programmatico relativi a consolidate realtà
territoriali variamente deficitarie o complesse [...], sotto il
profilo socio economico, infrastrutturale, di conformazione del
territorio, di tutela del patrimonio storico ed artistico».
In tal senso deporrebbe la previsione contenuta nell'art. 16
della legge n. 42 del 2009, che, nell'indicare i principi e criteri
direttivi per «gli interventi di cui al quinto comma dell'art. 119
della Costituzione», stabilisce, tra l'altro, che tali interventi -
«finanziati con contributi speciali dal bilancio dello Stato, con i
finanziamenti dell'Unione europea e con i cofinanziamenti nazionali»
- siano attuati «secondo il metodo della programmazione pluriennale».
Il parametro evocato non potrebbe pertanto fondare il preteso
obbligo dello Stato di finanziare direttamente, ed in via esclusiva,
gli oneri derivanti dall'esercizio della funzione di protezione
civile per eventi emergenziali di rilevanza locale.
In ogni caso poi, secondo la difesa statale, il percorso graduale
di reperimento delle risorse finanziarie, delineato dalle norme
impugnate, sarebbe in linea con il principio di responsabilità
sussidiaria dello Stato, sancito dall'art. 119 Cost., nonchè con il
più generale principio di solidarietà di cui all'art. 2 Cost.
7.2.4. - Per ragioni in parte analoghe, sarebbe insussistente
anche la violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza,
prospettata da alcune ricorrenti (Liguria, Basilicata, Puglia e
Abruzzo), sul rilievo che le norme censurate irragionevolmente
porrebbero maggiori oneri a carico delle popolazioni già colpite
dall'emergenza, discriminando i contribuenti su base territoriale.
La difesa statale ribadisce che il ricorso ad una maggiore
pressione fiscale è previsto come eventuale, graduale e contenuto
nei limiti massimi già fissati dalla legge, e non coinvolge i
soggetti danneggiati, per i quali è sospeso o differito ogni
adempimento e versamento, ai sensi dell'art. 5, comma 5-ter, della
legge n. 225 del 1992. Così precisato, il contenuto della nuova
disciplina non risulterebbe affatto irragionevole nè discriminante.
Limitatamente a quanto prospettato nel ricorso della Regione Puglia,
l'Avvocatura generale dello Stato rileva che la questione in oggetto,
nella parte in cui fa riferimento al principio della capacità
contributiva dei cittadini dei territori interessati dall'evento,
sarebbe inammissibile prima ancora che non fondata, per la mancata
evocazione dell'art. 53 Cost.
7.2.5. - Ad avviso della difesa statale risulterebbe non fondata
pure la questione prospettata in riferimento agli artt. 23, 121 e 123
Cost., dalla sola Regione Liguria. Secondo la ricorrente, le
disposizioni censurate, nella parte in cui individuano nel Presidente
della Regione colpita dall'evento calamitoso l'organo competente a
disporre l'aumento del prelievo fiscale, si porrebbero in contrasto
con il principio di legalità, violando anche l'autonomia statutaria
regionale e il riparto delle competenze tra organi regionali.
In senso contrario, l'Avvocatura generale dello Stato osserva
come, per un verso, il rispetto del principio di legalità sia
assicurato dall'essere già previsto, con legge, il limite massimo
entro il quale può disporsi l'aumento della pressione fiscale, e,
per altro verso, l'intervento del Presidente della Regione rientri
tra quei «mezzi e poteri straordinari» necessari - e per questo
consentiti - per fronteggiare gli eventi emergenziali di cui all'art.
2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992. La titolarità
del potere riconosciuto dalla citata norma è affidata al Presidente
della Regione come organo rappresentativo dell'ente responsabile
della politica locale, in conformità alle regole sul riparto di
competenze dettate dall'art. 121 Cost.
7.2.6. - Del pari non fondata sarebbe, sempre secondo la difesa
statale, la questione sollevata da tutte le ricorrenti in riferimento
agli artt. 117, terzo comma, 118, primo comma, Cost., e al principio
di leale collaborazione.
A parere delle Regioni che hanno promosso gli odierni giudizi, la
normativa impugnata violerebbe gli indicati parametri nella parte in
cui, disciplinando la materia di legislazione concorrente della
protezione civile, non prevede alcuna forma di concertazione ai fini
della valutazione della rilevanza nazionale dell'evento, da cui
discende la possibilità, per la Regione colpita, di accedere in via
prioritaria e non sussidiaria al Fondo nazionale di protezione
civile.
L'Avvocatura generale dello Stato segnala come, in realtà,
l'invocato principio di leale collaborazione sia assicurato dalla
previsione dell'intesa nella fase di deliberazione dello stato di
emergenza, secondo quanto previsto dall'art. 107, comma 1, lettera
b), del d.lgs. n. 112 del 1998.
L'assunto troverebbe conferma nella direttiva del Presidente del
Consiglio dei ministri 14 marzo 2011, nella quale, a proposito della
deliberazione dello stato di emergenza, è previsto che «le Regioni
forniscano elementi conoscitivi al Dipartimento della protezione
civile [...] per un'approfondita verifica dei presupposti che
giustificano la dichiarazione dello stato d'emergenza». Sarebbe in
tal modo garantito il momento partecipativo e collaborativo delle
Regioni nella qualificazione dell'evento come di «rilevanza
nazionale», ai fini dell'accesso diretto al finanziamento statale.
Peraltro, nemmeno in caso di eventi emergenziali localmente
circoscritti l'accesso al Fondo nazionale di protezione civile
risulterebbe rimesso ad una "valutazione politica" del Governo,
dovendosi collegare la possibilità di accesso, prevista dal comma
5-quinquies, alla circostanza che la Regione interessata abbia
effettivamente assunto le iniziative di sua competenza previste nel
comma 5-quater.
A tale proposito, nella citata direttiva si legge che «le
amministrazioni regionali, quindi, potranno richiedere al
Dipartimento della protezione civile l'attivazione delle misure di
cui al comma 5-quinquies, attestando di avere concretamente esperito
le iniziative di propria competenza di cui al comma 5-quater [...].
Il Dipartimento della protezione civile verifica la disponibilità
del Fondo per la protezione civile e qualora tale Fondo fosse
inadeguato, inoltrerà al Ministero dell'economia e delle finanze una
motivata richiesta di attivazione del Fondo di cui all'art. 28 della
legge n. 196 del 2009, fornendo allo stesso Ministero gli elementi
dimostrativi sia del fabbisogno che dell'oggettiva impossibilità di
farvi fronte con l'attivazione delle richiamate iniziative, ai fini
della valutazione circa l'attivazione del Fondo per le spese
impreviste».
8. - In prossimità dell'udienza, le Regioni Liguria, Puglia,
Marche, Abruzzo e Toscana hanno depositato memorie nelle quali
contestano quanto affermato dalla difesa statale ed insistono nelle
conclusioni già rassegnate nei rispettivi ricorsi.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Liguria (reg. ric. n. 38 del 2011), Basilicata
(reg. ric. n. 39 del 2011), Puglia (reg. ric. n. 40 del 2011), Marche
(reg. ric. n. 41 del 2011), Abruzzo (reg. ric. n. 42 del 2011) e
Toscana (reg. ric. n. 43 del 2011) hanno promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'articolo 2, comma 2-quater, del
decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia
tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26
febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile),
per violazione, nel complesso, degli articoli 1, 2, 3, 23, 77, 117,
118, 119, 121 e 123 della Costituzione, e del principio di leale
collaborazione.
I giudizi, in considerazione della loro connessione oggettiva
devono essere riuniti, per essere decisi con un'unica pronuncia.
2. - Preliminarmente, occorre rilevare che le Regioni Liguria e
Basilicata hanno impugnato genericamente i nuovi commi 5-quater e
5-quinquies della legge n. 225 del 1992, mentre le Regioni Puglia,
Marche, Abruzzo e Toscana hanno impugnato l'intero comma 5-quater ed
il solo primo periodo del comma 5-quinquies.
In ogni caso, anche le Regioni Liguria e Basilicata appuntano,
nella sostanza, le proprie censure sul solo primo periodo del comma
5-quinquies, per cui deve ritenersi che esso costituisca l'oggetto
dell'impugnativa regionale.
3. - La questione sollevata in relazione all'art. 77, secondo
comma, Cost., è ammissibile e fondata.
3.1. - Questa Corte, con giurisprudenza costante, ha ritenuto
ammissibili le questioni di legittimità costituzionale prospettate
da una Regione, nell'ambito di un giudizio in via principale, in
riferimento a parametri diversi da quelli, contenuti nel Titolo V
della Parte seconda della Costituzione, riguardanti il riparto delle
competenze tra lo Stato e le Regioni, quando sia possibile rilevare
la ridondanza delle asserite violazioni su tale riparto e la
ricorrente abbia indicato le specifiche competenze ritenute lese e le
ragioni della lamentata lesione (ex plurimis, sentenze n. 128 del
2011, n. 326 del 2010, n. 116 del 2006, n. 280 del 2004).
Con riferimento all'art. 77 Cost., questa Corte ha ribadito in
parte qua la giurisprudenza sopra ricordata, riconoscendo che le
Regioni possono impugnare un decreto-legge per motivi attinenti alla
pretesa violazione del medesimo art. 77, «ove adducano che da tale
violazione derivi una compressione delle loro competenze
costituzionali» (sentenza n. 6 del 2004).
Nella fattispecie, la Regione Liguria, che ha sollevato questione
di legittimità costituzionale per violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost., motiva la ridondanza della suddetta censura sulle
proprie attribuzioni costituzionali, facendo leva sul fatto che le
norme impugnate incidono su un ambito materiale di competenza
legislativa concorrente («protezione civile»). Attraverso il ricorso
al decreto-legge, lo Stato avrebbe vincolato le Regioni utilizzando
uno strumento improprio, ammesso dalla Costituzione per esigenze del
tutto diverse; inoltre, l'approvazione di una nuova disciplina "a
regime", attraverso la corsia accelerata della legge di conversione,
pregiudicherebbe la possibilità per le Regioni di rappresentare le
proprie esigenze nel procedimento legislativo.
Questa Corte condivide l'individuazione, operata dalla suddetta
ricorrente, dell'ambito materiale di incidenza delle norme impugnate,
con la conseguenza che la violazione denunciata risulta
potenzialmente idonea a determinare una lesione delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni (in tal senso, ex plurimis, sentenze n.
6 del 2004 e n. 303 del 2003).
Ricorrono, quindi, le condizioni per prendere in esame la
questione relativa alla pretesa violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost. da parte delle norme statali impugnate.
3.2. - Preliminarmente, occorre osservare che le disposizioni
oggetto di ricorso sono state introdotte nel corpo del d.l. n. 225
del 2010 per effetto di emendamenti approvati in sede di conversione.
Esse non facevano parte, pertanto, del testo originario del
decreto-legge sottoposto alla firma del Presidente della Repubblica.
Va rilevato altresì che le disposizioni di cui sopra regolano i
rapporti finanziari tra Stato e Regioni in materia di protezione
civile non con riferimento ad uno o più specifici eventi calamitosi,
o in relazione a situazioni già esistenti e bisognose di urgente
intervento normativo, ma in via generale e ordinamentale per tutti i
casi futuri di possibili eventi calamitosi, di cui all'art. 2, comma
1, lettera c), della legge n. 225 del 1992. Si tratta quindi di una
normativa "a regime", del tutto slegata da contingenze particolari,
inserita tuttavia nella legge di conversione di un decreto-legge
denominato «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle
imprese e alle famiglie».
Il preambolo di tale atto con forza di legge così recita:
«Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di provvedere alla
proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di adottare
misure in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle
famiglie, al fine di consentire una più concreta e puntuale
attuazione dei correlati adempimenti». Le disposizioni impugnate sono
state inserite, in sede di conversione, nell'art. 2, nella cui
rubrica si legge: «Proroghe onerose di termini».
Da quanto sopra esposto risulta palese l'estraneità delle norme
impugnate rispetto all'oggetto e alle finalità del decreto-legge
cosiddetto "milleproroghe", in quanto si tratta di un frammento,
relativo ai rapporti finanziari, della disciplina generale e
sistematica, tuttora mancante, del riparto delle funzioni e degli
oneri tra Stato e Regioni in materia di protezione civile.
3.3. - Questa Corte ha individuato, tra gli indici alla stregua
dei quali verificare «se risulti evidente o meno la carenza del
requisito della straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza
di provvedere», la «evidente estraneita'» della norma censurata
rispetto alla materia disciplinata da altre disposizioni del
decreto-legge in cui è inserita (sentenza n. 171 del 2007; in
conformità, sentenza n. 128 del 2008).
La giurisprudenza sopra richiamata collega il riconoscimento
dell'esistenza dei presupposti fattuali, di cui all'art. 77, secondo
comma, Cost., ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un
decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal
punto di vista funzionale e finalistico. La urgente necessità del
provvedere può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla
natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche
dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e
variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei,
afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all'unico scopo di
approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a
determinare.
Da quanto detto si trae la conclusione che la semplice immissione
di una disposizione nel corpo di un decreto-legge oggettivamente o
teleologicamente unitario non vale a trasmettere, per ciò solo, alla
stessa il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni,
legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalità. Ai sensi
del secondo comma dell'art. 77 Cost., i presupposti per l'esercizio
senza delega della potestà legislativa da parte del Governo
riguardano il decreto-legge nella sua interezza, inteso come insieme
di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo.
L'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla finalità
del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione
fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed «i provvedimenti
provvisori con forza di legge», di cui alla norma costituzionale
citata. Il presupposto del «caso» straordinario di necessità e
urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un
tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche
se articolato e differenziato al suo interno. La scomposizione
atomistica della condizione di validità prescritta dalla
Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il
provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso
necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme
assemblate soltanto da mera casualità temporale.
L'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri) - là dove prescrive che il contenuto del
decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo» - pur non avendo, in sè e per sè, rango costituzionale, e
non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un
giudizio davanti a questa Corte, costituisce esplicitazione della
ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost., il quale impone
il collegamento dell'intero decreto-legge al caso straordinario di
necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi
dell'eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza
previa delegazione da parte del Parlamento.
3.4. - I cosiddetti decreti "milleproroghe", che, con cadenza
ormai annuale, vengono convertiti in legge dalle Camere, sebbene
attengano ad ambiti materiali diversi ed eterogenei, devono obbedire
alla ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di
termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti
rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni
esistenti - pur attinenti ad oggetti e materie diversi - che
richiedono interventi regolatori di natura temporale. Del tutto
estranea a tali interventi è la disciplina "a regime" di materie o
settori di materie, rispetto alle quali non può valere il medesimo
presupposto della necessità temporale e che possono quindi essere
oggetto del normale esercizio del potere di iniziativa legislativa,
di cui all'art. 71 Cost. Ove le discipline estranee alla ratio
unitaria del decreto presentassero, secondo il giudizio politico del
Governo, profili autonomi di necessità e urgenza, le stesse ben
potrebbero essere contenute in atti normativi urgenti del potere
esecutivo distinti e separati. Risulta invece in contrasto con l'art.
77 Cost. la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto
normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di
presupposti, a loro volta, eterogenei.
4. - La necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna
coerenza va valutata in relazione all'apprezzamento politico, operato
dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso
straordinario di necessità e urgenza, deve essere osservata dalla
legge di conversione.
4.1. - Il principio della sostanziale omogeneità delle norme
contenute nella legge di conversione di un decreto-legge è
pienamente recepito dall'art. 96-bis, comma 7, del regolamento della
Camera dei deputati, che dispone: «Il Presidente dichiara
inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che non siano
strettamente attinenti alla materia del decreto-legge».
Sulla medesima linea si colloca la lettera inviata il 7 marzo
2011 dal Presidente del Senato ai Presidenti delle Commissioni
parlamentari, nonchè, per conoscenza, al Ministro per i rapporti con
il Parlamento, in cui si esprime l'indirizzo «di interpretare in modo
particolarmente rigoroso, in sede di conversione di un decreto-legge,
la norma dell'art. 97, comma 1, del regolamento, sulla
improponibilità di emendamenti estranei all'oggetto della
discussione», ricordando in proposito il parere espresso dalla Giunta
per il regolamento l'8 novembre 1984, richiamato, a sua volta, dalla
circolare sull'istruttoria legislativa nelle Commissioni del 10
gennaio 1997.
Peraltro, il suddetto principio della sostanziale omogeneità
delle norme contenute nella legge di conversione di un decreto-legge
è stato richiamato nel messaggio del 29 marzo 2002, con il quale il
Presidente della Repubblica, ai sensi dell'art. 74 Cost., ha rinviato
alle Camere il disegno di legge di conversione del decreto-legge 25
gennaio 2002, n. 4 (Disposizioni urgenti finalizzate a superare lo
stato di crisi per il settore zootecnico, per la pesca e per
l'agricoltura), e ribadito nella lettera del 22 febbraio 2011,
inviata dal Capo dello Stato ai Presidenti delle Camere ed al
Presidente del Consiglio dei ministri nel corso del procedimento di
conversione del decreto-legge oggetto degli odierni giudizi.
4.2. - Si deve ritenere che l'esclusione della possibilità di
inserire nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti
del tutto estranei all'oggetto e alle finalità del testo originario
non risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia
imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un
nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal
Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di
conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione
peculiare rispetto a quello ordinario.
Innanzitutto, il disegno di legge di conversione del
decreto-legge appartiene alla competenza riservata del Governo, che
deve presentarlo alle Camere «il giorno stesso» della emanazione
dell'atto normativo urgente. Anche i tempi del procedimento sono
particolarmente rapidi, giacchè le Camere, anche se sciolte, sono
convocate appositamente e si riuniscono entro cinque giorni. In
coerenza con la necessaria accelerazione del procedimento, i
regolamenti delle Camere prevedono norme specifiche, mirate a
consentire la conversione in legge entro il termine costituzionale di
sessanta giorni.
Il Parlamento è chiamato a convertire, o non, in legge un atto,
unitariamente considerato, contenente disposizioni giudicate urgenti
dal Governo per la natura stessa delle fattispecie regolate o per la
finalità che si intende perseguire. In definitiva, l'oggetto del
decreto-legge tende a coincidere con quello della legge di
conversione.
Non si può tuttavia escludere che le Camere possano,
nell'esercizio della propria ordinaria potestà legislativa,
apportare emendamenti al testo del decreto-legge, che valgano a
modificare la disciplina normativa in esso contenuta, a seguito di
valutazioni parlamentari difformi nel merito della disciplina,
rispetto agli stessi oggetti o in vista delle medesime finalità. Il
testo può anche essere emendato per esigenze meramente tecniche o
formali. Ciò che esorbita invece dalla sequenza tipica profilata
dall'art. 77, secondo comma, Cost., è l'alterazione dell'omogeneità
di fondo della normativa urgente, quale risulta dal testo originario,
ove questo, a sua volta, possieda tale caratteristica (in caso
contrario, si porrebbero i problemi esaminati nel paragrafo 3.3 e
risolti dalla giurisprudenza costituzionale ivi richiamata).
In definitiva, l'innesto nell'iter di conversione dell'ordinaria
funzione legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni
di economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame
essenziale tra decretazione d'urgenza e potere di conversione. Se
tale legame viene interrotto, la violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost., non deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità
e urgenza per le norme eterogenee aggiunte, che, proprio per essere
estranee e inserite successivamente, non possono collegarsi a tali
condizioni preliminari (sentenza n. 355 del 2010), ma per l'uso
improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione
gli attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo
tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge.
La Costituzione italiana disciplina, nelle loro grandi linee, i
diversi procedimenti legislativi e pone limiti e regole, da
specificarsi nei regolamenti parlamentari. Il rispetto delle norme
costituzionali, che dettano tali limiti e regole, è condizione di
legittimità costituzionale degli atti approvati, come questa Corte
ha già affermato a partire dalla sentenza n. 9 del 1959, nella quale
ha stabilito la propria «competenza di controllare se il processo
formativo di una legge si è compiuto in conformità alle norme con
le quali la Costituzione direttamente regola tale procedimento».
Considerato che le norme impugnate nel presente giudizio,
inserite nel corso del procedimento di conversione del d.l. n. 225
del 2010, sono del tutto estranee alla materia e alle finalità del
medesimo, si deve concludere che le stesse sono costituzionalmente
illegittime, per violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.
5. - Come s'è detto al paragrafo 3.1, l'ammissibilità della
censura riferita alla violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.,
dipende dalla denunciata lesione, ad opera delle norme impugnate, di
competenze costituzionalmente tutelate delle Regioni ricorrenti. Lo
scrutinio delle censure di merito dimostra, peraltro, che alcune
delle questioni sollevate sono fondate, come di seguito specificato.
5.1. - Le questioni sollevate in riferimento all'art. 119, commi
primo, quarto e quinto sono fondate.
5.2. - In relazione al primo comma dell'art. 119 Cost., si deve
osservare che le norme impugnate, in quanto impongono alle Regioni di
deliberare gli aumenti fiscali in esse indicati per poter accedere al
Fondo nazionale della protezione civile, in presenza di un
persistente accentramento statale del servizio, ledono l'autonomia di
entrata delle stesse. Parimenti, le suddette norme ledono l'autonomia
di spesa, poichè obbligano le Regioni ad utilizzare le proprie
entrate a favore di organismi statali (Servizio nazionale di
protezione civile), per l'esercizio di compiti istituzionali di
questi ultimi, corrispondenti a loro specifiche competenze fissate
nella legislazione vigente.
5.3. - Risulta violato altresì il quarto comma dell'art. 119
Cost., sotto il profilo del legame necessario tra le entrate delle
Regioni e le funzioni delle stesse, poichè lo Stato, pur trattenendo
per sè le funzioni in materia di protezione civile, ne accolla i
costi alle Regioni stesse.
5.4. - Peraltro, l'obbligo di aumento pesa irragionevolmente
sulla Regione nel cui territorio si è verificato l'evento
calamitoso, con la conseguenza che le popolazioni colpite dal
disastro subiscono una penalizzazione ulteriore. Nè vale obiettare -
come ha fatto la difesa statale - che i soggetti danneggiati non
verrebbero coinvolti nell'aumento della pressione fiscale, in quanto
per gli stessi è sospeso o differito ogni adempimento o versamento,
ai sensi dell'art. 5, comma 5-ter, della legge n. 225 del 1992. Se
infatti gli adempimenti ed i versamenti sono sospesi o differiti, le
obbligazioni cui si riferiscono rimangono valide e vincolanti; tra
queste rientrano gli aumenti tributari previsti dalle norme
impugnate, che, scaduti i termini di sospensione o di differimento,
finirebbero per gravare, pro quota, anche sulle popolazioni colpite
dalla catastrofe, le quali dalle istituzioni riceverebbero in tal
modo una risposta non coerente con il dovere di solidarietà di cui
all'art. 2 Cost.
5.5. - Le norme censurate contraddicono inoltre la ratio del
quinto comma dell'art. 119 Cost.: le stesse, anzichè prevedere
risorse aggiuntive per determinate Regioni «per provvedere a scopi
diversi dal normale esercizio delle loro funzioni» (quali sono quelli
derivanti dalla necessità di fronteggiare gli effetti sulle
popolazioni e sul territorio di eventi calamitosi improvvisi ed
imprevedibili), al contrario, impongono alle stesse Regioni di
destinare risorse aggiuntive per il funzionamento di organi e
attività statali.
6. - La previsione contenuta nel comma 5-quater, secondo cui «il
Presidente della regione interessata» è autorizzato a deliberare gli
aumenti fiscali ivi previsti, si pone in contrasto con l'art. 23
Cost., in quanto viola la riserva di legge in materia tributaria, e
con l'art. 123 Cost., poichè lede l'autonomia statutaria regionale
nell'individuare con norma statale l'organo della Regione titolare di
determinate funzioni (ex plurimis, sentenze n. 201 del 2008, n. 387
del 2007).
7. - Sono assorbiti gli altri profili di illegittimità
costituzionale prospettati dalle Regioni ricorrenti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2, comma
2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti
in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce i commi
5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge 24
febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 febbraio 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 16 febbraio 2012.

Il direttore della cancelleria: Melatti