1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 30-3-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 novembre 2010
Ordinanza del 3 dicembre 2010 emessa dalla Corte d'appello di Genova nel procedimento civile promosso da M.A.S.M. n.q. di genitore del minore L.M.A. contro I.N.P.S.. Straniero - Indennita' di frequenza - Condizione - Titolarita' della carta di soggiorno - Violazione di diritto fondamentale della persona - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del diritto alla salute - Lesione del diritto all'istruzione - Violazione della garanzia assistenziale - Lesione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, artt. 1 e 80, comma 19. - Costituzione, artt. 2, 3, 32, 34, 38 e 117. (011C0167) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 30-3-2011)

LA CORTE D'APPELLO

A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 24 novembre
2010 ha pronunciato la seguente ordinanza.
Letti gli atti e sentite le parti nella causa in grado di appello
iscritta al n. 822/2009 promossa da M.A.S.M., in qualità di genitore
esercente la potestà genitoriale sul minore L.M.A. O. nato il ... in
E.... e residente in G.... via ... rappresentate difesa dall'avv.
Gloria Pieri ed elettivamente domiciliata presso lo studio della
predetta in Genova, via Dante, 2/41 come da mandato in atti
appellante;
Contro Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) in
persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente
domiciliato in Genova, via G. D'Annunzio, 80 presso l'Ufficio Legale
distrettuale della sua sede provinciale, rappresentato e difeso
dall'avv. Pietro Capurso per procura generale alle liti del 7 ottobre
1993, appellato.
1. I termini della controversia:
Con sentenza n. 1041/2009 il Tribunale di Genova, in funzione di
giudice del lavoro, rigettava la domanda proposta da M.A.S.M. avente
ad oggetto la declaratoria del diritto della ricorrente, nella
qualità di genitore esercente la potestà genitoriale sul minore
L.M.A. O., a percepire l'indennità di frequenza di cui alla legge n.
289/1990, con condanna dell'INPS al pagamento dei ratei maturati
dalla data della domanda amministrativa (13 marzo 2007) al saldo,
oltre a rivalutazione monetaria ed interessi legali.
Osservava il giudicante che la competente Commissione medica
aveva riconosciuto la sussistenza, in capo al minore L.M.A. O. dei
requisiti sanitari richiesti per la concessione della provvidenza de
qua ma che questa era stata negata per la mancanza della carta di
soggiorno richiesta dall'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre
2000, n. 388. Affermava il Tribunale che la ricorrente aveva
richiesto il primo permesso di soggiorno nel 2006 e non era, dunque,
soggiornante sul territorio nazionale da almeno cinque anni
(condizione richiesta per il rilascio della carta di soggiorno);
aggiungeva che non era ravvisabile un'illegittimità della
disposizione di cui all'art. 80 citato per contrasto con il
Regolamento CE n. 859/2003, nè erano invocabili nella fattispecie le
pronunce della Corte costituzionale n. 306/2008 e n. 11/2009.
Avverso la sentenza proponeva appello M.A.S.M. la quale ribadiva
che il proprio figlio minore era iscritto alla seconda classe della
Scuola Media Statale ed era stato riconosciuto in possesso dei
requisiti sanitari richiesti dalla legge per l'erogazione
dell'indennità di frequenza; ricordava che l'indennità di frequenza
è concessa, a norma dell'art. 3 della legge n. 289/1990, ai minori
che frequentano scuole di ogni ordine e grado ed invocava la
giurisprudenza che aveva ritenuto l'art. 1 del Regolamento CE n.
859/2003 applicabile anche ai cittadini dei paesi terzi ed ai loro
familiari purchè in situazioni di soggiorno legale nel territorio di
uno stato membro. Censurava, dunque, l'impugnata sentenza laddove
aveva escluso il diritto di essa appellante a percepire l'indennità
di frequenza a causa della mancanza della carta di soggiorno ed
affermava che tale orientamento si poneva in contrasto con l'ormai
recepita - anche a livello comunitario - estensione dei regimi di
sicurezza sociale a tutti i soggetti legalmente residenti in un
territorio. Sosteneva peraltro che fosse compito del giudice dello
Stato italiano, nel caso di contrasto tra una norma interna con le
norme di fonte comunitaria, disapplicare la norma nazionale, stante
la diretta applicabilità del Regolamento.
L'INPS resisteva.
2. La normativa applicabile ed il giudizio di rilevanza della
legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge 23
dicembre 2000 n. 388.
La provvidenza richiesta dall'odierna appellante è disciplinata
dalla legge n. 289/1990. Beneficiari di essa sono i mutilati ed
invalidi civili, minori di anni 18, cui siano state riconosciute
(dalle commissioni mediche periferiche per le pensioni di guerra e di
invalidità civile) difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le
funzioni della propria età, nonchè i minori ipoacusici che
presentino una perdita uditiva superiore ai 60 decibel nell'orecchio
migliore nelle frequenze di 500, 1.000, 2.000 Hertz; tale provvidenza
è condizionata al «ricorso continuo o anche periodico a trattamenti
riabilitativi o terapeutici» connessi con la minorazione ovvero «alla
frequenza continua o anche periodica di centri ambulatoriali o di
centri diurni, anche di tipo semiresidenziale, pubblici o privati,
purchè operanti in regime convenzionale, specializzati nel
trattamento terapeutico o nella riabilitazione e nel recupero di
persone portatrici di handicap», ovvero ancora alla frequenza di
«scuole, pubbliche o private, di ogni ordine e grado, a partire dalla
scuola materna, nonchè centri di formazione o di addestramento
professionale finalizzati al reinserimento sociale dei soggetti
stessi», dovendosi peraltro ricordare che con sentenza 20-22 novembre
2002, n. 467 la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 3, nella parte in cui non
prevede che l'indennità mensile di frequenza sia concessa anche ai
minori che frequentano l'asilo nido. L'importo dell'indennità è
pari all'assegno ordinario di invalidità di cui all'art. 13 della
legge n. 118/1971 ed è richiesto, per la sua erogazione, il medesimo
requisito reddituale di cui al suddetto assegno. Costituiscono
situazioni ostative all'erogazione qualsiasi forma di ricovero
nonchè la concessione, o concedibilità, dell'indennità di
accompagnamento di cui alle leggi 28 marzo 1968, n. 406, 11 febbraio
1980, n. 18, e 21 novembre 1988, n. 508 e la percezione della
speciale indennità in favore dei ciechi civili parziali o
dell'indennità di comunicazione in favore dei sordi prelinguali, di
cui agli articoli 3 e 4 della legge 21 novembre 1988, n. 508, salva
la facoltà dell'interessato di optare per il trattamento più
favorevole.
Ciò Premesso, si ricorda che a fondamento della domanda
l'odierna appellante afferma che il proprio figlio minore è in
possesso dei requisiti sanitari previsti dalla succitata legge n.
289/1990, essendo stato riconosciuto dalla Commissione di Prima
Istanza della Regione Liguria affetto da patologie - «ritardo mentale
medio-lieve. Deficit visivo in OD (ODV 1/10)» - che hanno determinato
difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie
della sua età. Tale circostanza è documentalmente provata e non è
stata posta in discussione dall'Istituto resistente. È stata inoltre
versata in atti la documentazione attestante la sussistenza delle
ulteriori condizioni poste dal legislatore all'art. 1, comma 3 (nella
fattispecie: frequenza della scuola pubblica) e 1, comma 5 (requisito
reddituale); nè risulta sussistente alcuna delle situazioni di
incompatibilità con la fruizione del beneficio.
La mancata concessione della provvidenza è riconducibile,
secondo quanto comunicato dall'INPS nella missiva del 20 novembre
2007, unicamente al seguente motivo: «Mancanza della carta di
soggiorno (tutte le fasce)».
Anche se la missiva suddetta non richiama la normativa di
riferimento, questa è costituita dall'art. 80, comma 19, della legge
n. 388/2000, che così recita: «Ai sensi dell'articolo 41 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l'assegno sociale e le
provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base
alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono concesse
alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli stranieri
che siano titolari di carta di soggiorno; per le altre prestazioni e
servizi sociali l'equiparazione con i cittadini italiani è
consentita a favore degli stranieri che siano almeno titolari di
permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno. Sono fatte
salve le disposizioni previste dal decreto legislativo 18 giugno
1998, n. 237, e dagli articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998,
n. 448, e successive modificazioni».
Orbene, dalla lettura degli atti emerge che nel momento in cui ha
proposto la domanda amministrativa l'appellante si trovava
legittimamente sul territorio italiano in forza di un primo permesso
di soggiorno indicante quale motivo del soggiorno «lavoro subordinato
anche stagionale» rilasciatole il 27 giugno 2003 (non, quindi,
nell'anno 2006, come affermato nella sentenza impugnata), più volte
prorogato e sostituito, da ultimo, da un permesso di soggiorno con
scadenza 9 ottobre 2011 rilasciato per «motivi familiari». Non aveva
invece, nè ha ottenuto in seguito, la carta di soggiorno e per tale
ragione - solo per tale ragione - il procedimento amministrativo si
è concluso con il rigetto della domanda.
Rilevato dunque che l'indennità di frequenza non è stata
erogata esclusivamente a causa del mancato possesso della carta di
soggiorno (costituente requisito aggiuntivo, in forza dell'art. 80,
comma 19, della legge n. 388/2000, per l'erogazione della prestazione
in favore di cittadini stranieri), deve ritenersi nella fattispecie
sussistente la rilevanza del vaglio costituzionale dell'art. 80,
comma 19, della legge n. 388/2000.
3. La non manifesta infondatezza dell'eccezione di legittimità
costituzionale.
Come già ricordato, l'indennità di frequenza si configura tra
le provvidenze economiche, che costituiscono diritti soggettivi,
condizionate, alla luce dell'art. 80, comma 19, della legge n.
388/2000, alla titolarità della carta di soggiorno (ovvero del
sopravvenuto permesso di soggiorno CE per i soggiornanti di lungo
periodo); occorre quindi valutare se risultino condivisibili le
censure di costituzionalità formulate dall'appellante alla norma
suddetta. Tali censure si fondano sull'asserita discriminazione dei
cittadini stranieri, rispetto ai cittadini italiani, laddove la
normativa sopra richiamata condiziona la concessione dell'indennità
di frequenza a requisiti ulteriori rispetto a quelli richiesti ai
cittadini italiani, escludendone l'erogazione per coloro che, pure in
possesso di un titolo per soggiornare legittimamente sul territorio
italiano, non siano titolari della carta di soggiorno.
Soccorrono, nella formulazione di tale valutazione, i seguenti
principi enunciati dalla Corte costituzionale.
Con le sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 la Corte costituzionale
ha affermato che qualora il giudice ravvisi un contrasto (non
risolvibile in chiave interpretativa) tra norma interna e norma
derivante dalla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, ratificata
e resa vigente dall'Italia con legge ordinaria, non può far luogo
alla disapplicazione della norma interna ma è tenuto a sollevare una
questione di legittimità costituzionale per violazione della norma
interna con l'art. 117 della Costituzione, che impone al legislatore
il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e
dagli obblighi internazionali.
Con la sentenza n. 306/2008 la Corte costituzionale ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge
388/2000 ritenendola norma discriminatoria (e, quindi, contraria al
principio costituzionale di cui all'art. 3 della Costituzione) nella
parte in cui esclude che l'indennità di accompagnamento possa essere
riconosciuta agli stranieri extracomunitari soltanto perchè non in
possesso dei requisiti di reddito stabiliti per ottenere la carta di
soggiorno (e successivamente per il permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo).
Con la sentenza n. 11/2009, sulla base di un ragionamento
analogo, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 80,
comma 19, della legge n. 388/2000 ritenendola norma discriminatoria
nella parte in cui esclude che possa essere riconosciuta agli
stranieri extracomunitari non in possesso dei requisiti di reddito
stabiliti per la carta di soggiorno (e successivamente per il
permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo) la
pensione di inabilità, sottolineando, in questo secondo caso, una
contraddizione logica ancora più grave giacchè la provvidenza
suddetta viene erogata solo al di sotto di un certo limite
reddituale, tutelando proprio le situazioni in cui l'invalidità si
accompagna al bisogno economico. Va rilevato che in entrambe le
sentenze da ultimo citate (n. 306/2008 e n. 11/2009) le fattispecie
in esame riguardavano soggetti presenti sul territorio italiano da
oltre cinque anni e l'unico aspetto ostativo al riconoscimento, in
loro favore, della carta di soggiorno era costituito dalla carenza
del requisito reddituale.
Con la sentenza n. 187/2010, infine, la Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge
n. 388/2000 nella parte in cui subordina al requisito della
titolarità della carta di soggiorno la concessione agli stranieri
legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato dell'assegno
mensile di invalidità di cui all'art. 13 della legge n. 118/1971.
Trattasi di una pronuncia di particolare importanza, ai fini della
presente decisione, giacchè dalla prospettazione della questione di
legittimità si desume che non viene in rilievo la carenza, in capo
allo straniero cui è stata rifiutata la prestazione assistenziale,
del requisito reddituale per ottenere la carta di soggiorno bensì la
carenza del requisito della permanenza sul territorio italiano con un
valido titolo di soggiorno per la durata di almeno cinque anni
(richiesto, del pari, per ottenere la carta di soggiorno).
Importante, altresì, è la formulazione del dispositivo, ove viene
dichiarata l'illegittimità dell'art. 80, comma 19, legge n. 388/2000
«nella parte in cui subordina al requisito della titolarità della
carta di soggiorno la concessione agli stranieri legalmente
soggiornanti nel territorio dello Stato dell'assegno mensile di
invalidità ....» potendo ritenersi, dal suo tenore letterale, che ai
fini della concessione dell'assegno mensile di invalidità non si
richieda allo straniero, in termini di permanenza sul territorio
italiano, alcun requisito diverso ed ulteriore rispetto alla mera
titolarità di un titolo di soggiorno. Nella motivazione di tale
sentenza la Corte ha affermato che richiedendo, implicitamente, per
gli stranieri il requisito della presenza nel territorio dello Stato
da almeno cinque anni, la norma censurata introdurrebbe un requisito
ulteriore atto a generare una discriminazione dello straniero nei
confronti del cittadino, in contrasto con i principi enunciati
dall'art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali e dall'art. 1 del Protocollo
addizionale alla Convenzione stessa, adottato a Parigi il 20 marzo
1952, secondo l'interpretazione che di essi è stata offerta dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo, con conseguente violazione
dell'art. 117, comma 1, della Costituzione.
Richiamati quindi i principi enunciati dalla Corte costituzionale
con le pronunce sopra ricordate, si rileva quanto segue con
particolare riferimento alla fattispecie in esame.
L'indennità di frequenza è un istituto volto a promuovere,
attraverso l'erogazione di un importo mensile, l'inserimento sociale
e la formazione scolastica dei minori cui siano state riconosciute,
dalle competenti commissioni mediche, difficoltà persistenti a
svolgere i compiti e le funzioni dell'età ovvero che siano portatori
di patologie cagionanti uno stato di disabilità; presupposto della
sua concessione è, altresì, una situazione reddituale svantaggiata,
essendo previsto lo stesso requisito reddituale di cui all'assegno di
invalidità mensile. Trattasi di una misura di sostegno economico
volta ad incentivare sia la partecipazione del minore con disabilità
a programmi di trattamento terapeutico che la sua frequenza
scolastica allorchè la situazione familiare del minore sia
caratterizzata da limitate risorse economiche che potrebbero
costituire un ulteriore ostacolo al superamento delle difficoltà
legate alle sue condizioni di salute.
Può ravvisarsi un'analogia tra la provvidenza in esame e gli
istituti già interessati dalle sentenze della Corte costituzionale
sopra richiamate che hanno dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 80, comma 19, della legge n. 388/2000; ciò con particolare
riferimento alla pensione di inabilità ed all'assegno ordinario di
invalidità che, analogamente, prevedono per la loro erogazione sia
un requisito sanitario che un requisito economico. Da ciò il dubbio
di questo giudice remittente circa la legittimità costituzionale del
predetto art. 80, comma 19, L. cit. laddove, anche con riferimento
all'indennità di frequenza, pone a carico degli stranieri il
requisito del possesso della carta di soggiorno.
Per quanto riguarda il requisito reddituale richiesto per il
riconoscimento della carta di soggiorno è sufficiente richiamare la
sentenza n. 11/2009, che ribadisce i principi di cui alla sentenza n.
306/2008 evidenziando, vieppiù, che richiedere il raggiungimento di
un minimo reddituale si pone in evidente contrasto con la ratio della
provvidenza qualora quest'ultima presupponga, a contrario, una
condizione di disagio economico.
Per quanto riguarda il requisito della permanenza in Italia per
oltre cinque anni, si ricorda innanzitutto che la legge 6 marzo 1998,
n. 40 (Disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero) prevedeva, all'articolo 39, una sostanziale equiparazione
degli stranieri con permesso di soggiorno superiore a un anno (e dei
minori iscritti nella loro carta di soggiorno) con i cittadini
italiani, per quanto riguarda la fruizione delle prestazioni anche
economiche e che solo con la legge n. 388/2000 è stata introdotta
una notevole restrizione alla concessione delle provvidenze
economiche agli invalidi civili extracomunitari. È ben vero che il
legislatore può limitare e disciplinare l'accesso degli stranieri
alle provvidenze de quibus anche sotto il profilo suddetto. Tale
discrezionalità va però esercitata nei limiti posti dai principi
costituzionali, primi tra tutti il principio di uguaglianza e di
tutela della salute. Si ricordi, a questo riguardo, che la Corte
costituzionale (con la sentenza n. 306/2008) ha affermato che quando
la permanenza legale dello straniero in Italia non sia episodica nè
di breve durata «non si possono discriminare gli stranieri,
stabilendo, nei loro confronti, particolari limitazioni per il
godimento dei diritti fondamentali della persona, riconosciuti invece
ai cittadini». Nel caso in esame, l'odierna appellante ha presentato
domanda amministrativa volta ad ottenere l'indennità di frequenza
nell'anno 2007; la sua presenza sul territorio italiano (risalente
all'anno 2003) appare dunque difficilmente definibile come episodica
o di breve durata, cosicchè la negazione della provvidenza richiesta
appare collidere con i principi posti dalla giurisprudenza della
Corte costituzionale, potendosi ravvisare una disparità di
trattamento irragionevole rispetto ai cittadini italiani. Nè può
sottacersi che per un minore bisognevole di seguire programmi
terapeutici, nonchè di frequentare la scuola, l'attesa di un termine
quinquennale di stabilità sul territorio italiano appare fortemente
penalizzante, venendo a comprimere sensibilmente le esigenze di cura
ed assistenza di soggetti che l'ordinamento dovrebbe invece tutelare.
A tale riguardo si richiamano le considerazioni già svolte dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 467/2002, che ha esteso il
riconoscimento dell'indennità di frequenza per garantire la
frequenza dell'asilo nido nel periodo da tre mesi a tre anni,
rilevando l'importanza che la provvidenza de qua venga erogata anche
nei primi anni di vita del bambino.
Alla luce delle considerazioni che precedono, molteplici appaiono
i profili di illegittimità dell'art. 80, comma 19, legge n.
388/2000: da un lato la violazione del principio di uguaglianza (ex
art. 3 Cost.) e delle norme che assicurano la protezione dei diritti
primari dell'individuo (ex artt. 34 Cost., sull'istruzione, art. 32
Cost., sulla salute e 38 Cost., sull'assistenza sociale), nonchè del
dovere di solidarietà economica e sociale (ex art. 2 Cost.);
dall'altro, la violazione del dovere di esercitare la potestà
legislativa nel rispetto, oltre che della Costituzione, dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e degli obblighi
internazionali (ex art. 117 Cost.).
Circa il rispetto dei vincoli di cui all'ordinamento comunitario,
non possono che richiamarsi le valutazioni espresse con la sentenza
della Corte costituzionale n. 187/2010, i cui passi fondamentali si
trascrivono testualmente: «La giurisprudenza della Corte Europea dei
diritti dell'uomo ha, in varie occasioni, avuto modo di sottolineare
come la Convenzione non sancisca un obbligo per gli Stati membri di
realizzare un sistema di protezione sociale o di assicurare un
determinato livello delle prestazioni assistenziali; tuttavia, una
volta che tali prestazioni siano state istituite e concesse, la
relativa disciplina non potrà sottrarsi al giudizio di
compatibilità con le norme della Convenzione e, in particolare, con
l'art. 14 che vieta la previsione di trattamenti discriminatori ....
Al tempo stesso, la Corte di Strasburgo ha anche sottolineato l'ampio
margine di apprezzamento di cui i singoli Stati godono in materia di
prestazioni sociali, in particolare rilevando come le singole
autorità nazionali, in ragione della conoscenza diretta delle
peculiarità che caratterizzano le rispettive società ed i
correlativi bisogni, si trovino, in linea di principio, in una
posizione privilegiata rispetto a quella del giudice internazionale
per determinare quanto risulti di pubblica utilità in materia
economica e sociale. Da qui l'assunto secondo il quale la Corte
rispetta, in linea di massima, le scelte a tal proposito operate dal
legislatore nazionale, salvo che la relativa valutazione si riveli
manifestamente irragionevole ... A proposito, poi, dei limiti entro i
quali opera il divieto di trattamenti discriminatori stabilito
dall'art. 14 della Convenzione, la stessa Corte non ha mancato di
segnalare il carattere relazionale che contraddistingue il principio,
nel senso che lo stesso non assume un risalto autonomo, «ma gioca un
importante ruolo di complemento rispetto alle altre disposizioni
della Convenzione e dei suoi protocolli, perchè protegge coloro che
si trovano in situazioni analoghe da discriminazioni nel godimento
dei diritti garantiti da altre disposizioni» ... Il trattamento
diviene dunque discriminatorio - ha puntualizzato la giurisprudenza
della Corte - ove esso non trovi una giustificazione oggettiva e
ragionevole; non realizzi, cioè, un rapporto di proporzionalità tra
i mezzi impiegati e l'obbiettivo perseguito ... Non senza l'ulteriore
puntualizzazione secondo la quale soltanto «considerazioni molto
forti potranno indurre a far ritenere compatibile con la Convenzione
una differenza di trattamento fondata esclusivamente sulla
nazionalita'». Lo scrutinio di legittimità costituzionale andrà
dunque condotto alla luce dei segnalati approdi ermeneutici, cui la
Corte di Strasburgo è pervenuta nel ricostruire la portata del
principio di non discriminazione sancito dall'art. 14 della
Convenzione ..., unitamente all'art. 1 del Primo Protocollo
addizionale, che la stessa giurisprudenza europea ha ritenuto
raccordato, in tema di prestazioni previdenziali, al principio
innanzi indicato ...».
Sulla falsariga delle argomentazioni sviluppate dalla Corte
costituzionale con la sentenza sopra citata (in materia di assegno
ordinario di invalidita'), può ritenersi che anche nel caso in esame
la disposizione normativa censurata abbia perseguito una finalità
restrittiva in tema di prestazioni sociali da riconoscere in favore
dei cittadini extracomunitari, essendo intervenuta sui presupposti di
legittimazione al conseguimento dell'indennità di frequenza
circoscrivendo la platea dei fruitori a coloro che siano in possesso
della carta di soggiorno (il cui rilascio presuppone, tra l'altro, il
regolare soggiorno nel territorio dello Stato da almeno cinque anni,
secondo la previsione dell'art. 9 del decreto legislativo n.
286/1998, periodo elevato a sei anni a seguito delle modifiche
apportate con la legge n. 189/2002 e nuovamente determinato in cinque
anni con il decreto legislativo n. 3/2007). Con tale disciplina è
venuta meno la equiparazione, precedentemente esistente, fra
cittadini italiani e stranieri extracomunitari in possesso, di
regolare permesso di soggiorno; di qui il dubbio di legittimità
costituzionale della norma censurata, laddove si ritenga che il
termine quinquennale imposto dal legislatore (unitamente alla
sussistenza del requisito reddituale per l'ottenimento della carta di
soggiorno) configuri una disciplina discriminatoria nei confronti
degli stranieri, in considerazione del fatto che la prestazione de
qua è volta ad evitare che situazioni di bisogno economico siano di
ostacolo all'inserimento sociale ed al trattamento terapeutico dei
minori disabili.
Circa l'ipotizzata violazione degli obblighi internazionali, si
richiama la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone
con disabilità, siglata a New York il 13 dicembre 2006 e ratificata
con legge n. 18/2009, ricordando che la stessa Corte costituzionale,
con l'ordinanza n. 285/2009, ha ritenuto rilevanti,
nell'interpretazione della disciplina in tema di indennità di
frequenza, i principi e le disposizioni dettati da tale Convenzione.
Invero, questa obbliga lo Stato a riconoscere le stesse prestazioni
in favore di qualsiasi «persona disabile» in quanto tale, senza
distinzione tra cittadini e stranieri. Assai estesa e precisa è poi
la protezione riservata dalla Convenzione ai minori, prevedendosi,
all'art. 7, l'obbligo dello Stato di adottare «ogni misura necessaria
a garantire il pieno godimento di tutti i diritti umani e delle
libertà fondamentali da parte dei minori con disabilità, su base di
uguaglianza con gli altri minori» e specificandosi che «in tutte le
azioni concernenti i minori con disabilità, il superiore interesse
del minore costituisce la considerazione preminente». Appare quindi
dubbia, a fronte di una disciplina incentrata sul «superiore
interesse del minore», una normativa interna che richiede ai minori
stranieri, quale condizione di accesso agli istituti di protezione
connessi allo stato di disabilità, il possesso della carta di
soggiorno, con quanto ciò implica in termini di requisiti reddituali
e di radicamento protratto sul territorio. Si ricorda inoltre che la
Convenzione di New York non soltanto ha ad oggetto il diritto dei
minori disabili all'educazione ed istruzione (art. 24), alla salute
(art. 25), all'abilitazione e riabilitazione (art. 26), al lavoro e
occupazione (art. 27) e ad adeguati livelli di vita e protezione
(art. 28) ma sancisce inoltre (all'art. 5) che gli Stati «riconoscono
che tutte le persone sono uguali dinanzi alla legge ed hanno diritto,
senza alcuna discriminazione, a uguale protezione e uguale beneficio
dalla legge ... devono vietare ogni forma di discriminazione fondata
sulla disabilità e garantire alle persone con disabilità uguale ed
effettiva protezione giuridica contro ogni discriminazione qualunque
ne sia il fondamento». Anche sotto tale aspetto, dunque, si configura
un dubbio di legittimità costituzionale della normativa oggetto di
esame.
Va conclusivamente rilevato che, a fronte del chiaro ed
inequivocabile tenore dell'art. 80, comma 19, della legge n.
388/2000, non appare possibile pervenire ad una lettura
costituzionalmente orientata della norma. Nè può farsi luogo alla
sua disapplicazione (come invocato dall'odierna appellante) dandosi
diretta applicazione del Reg. CE n. 859/2003. È ben vero che l'art.
1 del Reg. CE suddetto condiziona l'estensione delle previsioni dei
regolamenti CE n. 1408/71 e n. 574/72 in favore dei cittadini di
paesi terzi (e ai loro familiari e superstiti) al soggiorno legale
nel territorio di uno Stato membro, senza ulteriori limitazioni.
Occorre però interpretare tale disposizione alla luce di quanto
chiarito nel 12° considerandum, ove si afferma che l'estensione
suddetta non opera laddove la situazione di un cittadino di un paese
terzo presenti unicamente legami con un paese terzo ed uno Stato
membro - situazione, questa, che ricorre nella fattispecie in esame.
Alla luce delle suesposte considerazioni, questa Corte ritiene
non manifestamente infondata l'eccezione di legittimità
costituzionale del coordinato disposto degli articoli 1 della legge
n. 289/1990 ed 80, comma 19, della legge n. 388/2000 nella parte in
cui l'erogazione dell'indennità di frequenza viene subordinata, per
il cittadino straniero, alla titolarità della carta di soggiorno.

P. Q. M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del coordinato disposto degli articoli 1
della legge n. 289/1990 ed 80, comma 19, della legge n. 388/2000 in
relazione agli articoli 2, 3, 32, 34, 38 e 117 della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Sospende il giudizio in corso.
Così deciso in Genova, addì 24 novembre 2010.

Il Presidente: de Angelis


Il consigliere estensore: Ponassi