1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 9-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 63 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 marzo 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in Cancelleria il 30 marzo 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Accreditamento fino al 31 dicembre 2012 delle strutture pubbliche e private che alla data del 1° gennaio 2009 erogavano prestazioni socio-sanitarie, a seguito di "Progetti obiettivo" approvati con provvedimento di Giunta regionale, gia' provvisoriamente autorizzate - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale riguardanti l'accreditamento istituzionale e con le previsioni del Piano di rientro dal disavanzo sanitario - Contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela della salute - Lamentata interferenza con le attribuzioni del commissario ad acta nominato per la realizzazione del Piano - Violazione del potere sostitutivo dello Stato - Mancato rispetto dei vincoli posti dal Piano - Contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica. - Legge della Regione Abruzzo 13 gennaio 2012, n. 3, art. 1, lett. a) e b). - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 120; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8-quater; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 80 e 95. (012C0140) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 9-5-2012)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica (C.F.
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato (C.F. 80224030587 - per il ricevimento degli atti: FAX
06/96514000 e PEC «agsrm@mailcert.avvocaturastato.it»), presso i cui
Uffici ha legale domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12 nei
confronti della Regione Abruzzo, in persona del Presidente della
Giunta Regionale, per la carica domiciliato in L'Aquila, via Leonardo
da Vinci, 6 per la declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'art. 1, lett. a) e b) della legge della regione Abruzzo 13
gennaio 2012, n. 3, pubblicata sul B.U.R. n. 5 del 27.1.2012),
recante «Modifiche all'art. 35 della legge regionale 30 aprile 2009,
n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale
2009 e pluriennale 2009-2011 della regione Abruzzo (legge finanziaria
regionale 2009) e altre disposizioni di adeguamento normativo»,
giusta delibera del Consiglio dei ministri del giorno 16 marzo 2012.
È opportuno premettere che la Regione Abruzzo, per la quale è
stata verificata una situazione di disavanzi nel settore sanitario
tale da generare uno squilibrio economico-finanziario che compromette
l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, ha stipulato il 6
marzo 2007 un accordo con i Ministri della salute e dell'economia e
delle finanze, comprensivo del Piano di rientro dal disavanzo
sanitario, che prevede una serie di interventi da attivare nell'arco
del triennio 2007 - 2009, finalizzati a ristabilire l'equilibrio
economico e finanziario della Regione nel rispetto dei livelli
essenziali di assistenza, ai sensi dell'art. 1, comma 180, della
legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria 2005).
La Regione Abruzzo, non avendo realizzato gli obiettivi previsti
dal Piano di rientro nei tempi e nelle dimensioni di cui all'art. 1,
comma 180, della legge n. 311/04, nonchè dell'intesa Stato - Regioni
del 23 marzo 2005, e dai successivi interventi legislativi in
materia, è stata commissariata ai sensi dell'art. 4 del
decreto-legge lº ottobre 2007, n. 159, in attuazione dell'art. 120
della Costituzione, nei modi e nei termini di cui all'art. 8, comma
l, della legge n. 131/2003.
Nella seduta dell'11 settembre 2008, infatti, il Consiglio dei
ministri ha deliberato la nomina di un Commissario ad acta per la
realizzazione del vigente piano di rientro dai disavanzi nel settore
sanitario della Regione Abruzzo e, nella seduta del 12 dicembre 2009,
ha individuato il Commissario nella persona del Presidente della
Regione pro tempore. Successivamente, ai sensi dell'art. 2, comma 88,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, il Commissario ad acta, con la
delibera n. 44/2010 del 3 agosto 2010, ha approvato il Programma
operativo 2010 (successivamente integrato con la delibera n. 77/2010
del 22 dicembre 2010) con il quale è stata data prosecuzione al
Piano di Rientro 2007-2009.
Con la legge 13 gennaio 2012, n. 3, la regione Abruzzo ha
disposto «Modifiche all'art. 35 della legge regionale 30 aprile 2009,
n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale
2009 e pluriennale 2009-2011 della regione Abruzzo (legge finanziaria
regionale 2009)) e altre disposizioni di adeguamento normativa»,
prevedendo in particolare all'art. 1, lett. a) e b): «Al comma l
dell'art. 35 della legge regionale 30 aprile 2009, n. 6, recante:
"Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2009
e pluriennale 2009-2011 della Regione Abruzzo (Legge Finanziaria
Regionale 2009)", sono apportate le seguenti modifiche:
a) dopo le parole "provvisoriamente autorizzate" sono
inserite le seguenti: "ed accreditate";
b) le parole "31 dicembre 2011" sono sostituite dalle
seguenti: "31 dicembre 2012"».
Il richiamato art. 1, lett. a) e b) della legge regionale Abruzzo
n. 3 del 13 gennaio 2012 si pone in contrasto con la Costituzione per
i seguenti


M o t i v i


1) Illegittimità dell'art. 1, lett. a) e b), della 1.r. Abruzzo 13
gennaio 2012, n. 3 per violazione dell'art. 117, comma terzo, della
Costituzione.
L'art. 35 della legge regionale 6/2009, prevedeva che le
strutture pubbliche e private che alla data del 10 gennaio 2009
erogavano prestazioni socio-sanitarie a seguito di «Progetti
obiettivo» erano provvisoriamente autorizzate, ai sensi dell'art.
8-ter del d.lgs. n. 502/1992, fino alla data del 31 dicembre 2011, a
continuare ad erogare le stesse prestazioni in attesa della
ridefinizione della normativa regionale che avrebbe consentito loro
di accedere all'accreditamento istituzionale, fermo restando
l'obbligo del possesso dei requisiti strutturali, organizzativi e di
personale.
L'art. 1 della legge regionale Abruzzo n. 3 del 2012, modifica il
richiamato art. 35, aggiungendo, alla lett. a), dopo le parole
«provvisoriamente autorizzate», le parole «ed accreditate», e
sostituendo, alla lett. b), le parole «31 dicembre 2011» con le
parole «31 dicembre 2012».
Così disponendo, l'art. 1 in esame eccede dalle competenze
regionali in quanto stabilisce ex lege un accreditamento fino al 31
dicembre 2012 delle strutture socio-sanitarie indicate dal menzionato
art. 35, che siano già state autorizzate ai sensi dell'art. 8-ter
del d.lgs. n. 502/1992.
La norma contrasta, quindi, sia con i principi fondamentali della
legislazione statale in materia di tutela della salute riguardanti
l'accreditamento istituzionale, sia con le previsioni del Piano di
rientro dal disavanzo sanitario e del mandato commissariale del 12
dicembre 2009 in materia di accreditamento delle aziende sanitarie.
La disposizione regionale contrasta, in particolare, con i
principi fondamentali in materia di accreditamento istituzionale
fissati dall'art. 8-quater del d.lgs. n. 502/1992 secondo il quale
l'accreditamento istituzionale è rilasciato dalla regione alle
strutture autorizzate, pubbliche o private, e ai professionisti che
ne facciano richiesta, solo qualora rispondenti ai requisiti
ulteriori di qualificazione, funzionali rispetto agli indirizzi di
programmazione regionale e positivamente valutati in ordina
all'attività svolta ed ai risultati raggiunti.
L'art. 8-quater specifica, inoltre, che al fine di individuare i
criteri per la verifica della funzionalità rispetto alla
programmazione nazionale e regionale, la regione definisce il
fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate
dal Piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali e
uniformi di assistenza, nonchè gli eventuali livelli integrativi
locali e le esigenze connesse all'assistenza integrativa.
Pertanto, la disposizione regionale in esame, che prescinde
dall'accertamento degli ulteriori requisiti di qualificazione delle
strutture sanitarie, nonchè dall'accertamento della compatibilità
dell'attività per la quale si chiede l'accreditamento con la
programmazione regionale e dalla verifica positiva dei risultati
raggiunti, previsti dalla norma statale citata ai fini del rilascio
dell'accreditamento, viola l'art. 117, terzo comma della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali della
legislazione statale in materia di tutela della salute.
2) Illegittimità dell'art. 1, lett. a) e b), della l.r. Abruzzo 13
gennaio 2012, n. 3 per violazione dell'art. 120, secondo comma, e
dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione.
La disposizione regionale in esame interferisce, inoltre, con
l'attuazione del Piano di rientro e con il mandato commissariale del
12 dicembre 2009 che contengono specifiche indicazioni circa
l'adeguamento della normativa regionale alle norme nazionali in tema
di accreditamento ed autorizzazione.
La norma è pertanto incostituzionale sotto un duplice aspetto:
a) essa interferisce con le funzioni commissariali, in
violazione dell'art. 120, secondo comma, della Costituzione, ed in
particolare con le funzioni attribuite al Commissario ad acta dalla
lett. a), n. 5) del mandato commissariale, che indica tra gli
interventi prioritari «l'attuazione della normativa statale in
materia di autorizzazioni e accreditamenti istituzionali, mediante
adeguamento della vigente normativa regionale».
Inoltre, la norma contrasta con quanto specificato alla lett. b)
dello stesso mandato, che «incarica il Commissario di sospendere
eventuali nuove iniziative regionali in corso per la realizzazione o
l'apertura di nuove strutture sanitarie pubbliche ovvero per
l'autorizzazione e l'accreditamento di strutture sanitarie private
fino all'avvenuta adozione del Piano di riassetto della rete
ospedaliera, della rete laboratoristica e della rete di assistenza
specialistica ambulatoriale tranne quelle necessarie alla attuazione
del Piano di rientro».
Al riguardo la Corte costituzionale, nella sentenza n. 78 del
2011, richiamando i principi già espressi nella sentenza n. 2 del
2010, ha precisato che anche qualora non sia ravvisabile un diretto
contrasto con i poteri del commissario, ma ricorra comunque una
situazione di interferenza sulle funzioni commissariali, tale
situazione è idonea ad integrare la violazione dell'art 120, secondo
comma, Costituzione.
Secondo la richiamata sentenza, in particolare, «l'operato del
commissario ad acta, incaricato dell'attuazione del piano di rientro
dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e la
Regione interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente
inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti -
malgrado il carattere vincolante (art. 1, comma 796, lettera b),
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante "Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007") dell'accordo concluso dal Presidente della Regione
- ad un'attività che pure è imposta dalle esigenze della finanza
pubblica». È, dunque, proprio tale dato - in uno con la
constatazione che l'esercizio del potere sostitutivo è, nella
specie, imposto dalla necessità di assicurare la tutela dell'unità
economica della Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual
è quello alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le
funzioni amministrative del commissario, ovviamente fino
all'esaurimento dei suoi compiti di attuazione del piano di rientro,
devono essere poste al riparo da ogni interferenza degli organi
regionali».
b) Inoltre la disposizione, oltre ad effettuare senza alcuna
legittimazione il menzionato intervento in materia di accreditamento
delle strutture sanitarie, in luogo dei Commissario ad acta,
interviene in materia senza rispettare i vincoli posti dal Piano di
rientro dal disavanzo sanitario.
In particolare, la disposizione contrasta le previsioni in
materia di accreditamento contenute nell'Accordo per il Piano di
rientro dal deficit della Regione Abruzzo del 6 marzo 2007 e
nell'Azione 4 del Programma operativo 2010.
Ne consegue la lesione dei principi fondamentali diretti al
contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui all'art. 2, commi
80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali in costanza di
Piano di rientro è preclusa alla regione l'adozione di nuovi
provvedimenti che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano,
essendo le previsioni dell'Accordo e del relativo Piano vincolanti
per la regione stessa.
La disposizione regionale, pertanto, viola l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, in quanto contrasta con i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica.
La Corte costituzionale, con le sentenze n. 100 e n. 141 del
2010, ha infatti ritenuto che le norme statali (quale l'art. 1, comma
796, lett. b, della legge n. 296 del 2006) che hanno «reso
vincolanti, per le Regioni che li abbiano sottoscritti gli interventi
individuati negli atti di programmazione necessari per il
perseguimento dell'equilibrio economico, oggetto degli accordi di cui
all'art 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311», possono
essere qualificate come espressione di un principio fondamentale
diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque,
espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza
pubblica.
In particolare, con la sentenza n. 141 del 2010 la Consulta ha
giudicato incostituzionale la 1. r. Lazio n. 9 del 2009, che
istituiva nell'ambito dei Servizio Sanitario Nazionale un nuovo tipo
di distretti socio-sanitari, definiti «montani» (con rispettivi
ospedali, servizio di eliambulanza, e possibilità di derogare alla
normativa in materia di organizzazione del servizio sanitario
regionale e di contenimento della spesa pubblica) in quanto
«l'autonomia legislativa concorrente delle regioni nel settore della
tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione del
servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi
della finanza pubblica e del contenimento della spesa».

P. Q. M.


Si conclude perchè l'art. 1, lett. a) e b), della legge della
regione Abruzzo 13 gennaio 2012, n. 3, pubblicata nel B.U.R. n. 5 del
27.1.2012, sia dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'estratto della delibera del Consiglio dei ministri
del giorno 16 marzo 2012 e la relazione del Dipartimento per gli
Affari regionali.
Roma, 22 marzo 2012


L'Avvocato dello Stato: Di Maggio