1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 9-11-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 231 SENTENZA 20 settembre - 3 novembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Disciplina dell'attivita' edilizia (titoli abilitativi, distanze tra edifici, contributo di costruzione). - Legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12 (Disposizioni di adeguamento della normativa regionale), art. 6, commi 3, 6, 8, secondo trattino, 11, secondo e terzo trattino, 15, 20 e 21, primo e secondo trattino. - (T-160231) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 9-11-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, commi 3,
6, 8, secondo trattino, 11, secondo e terzo trattino, 15, 20 e 21,
primo e secondo trattino, della legge della Regione Liguria 7 aprile
2015, n. 12 (Disposizioni di adeguamento della normativa regionale),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 13-17 giugno 2015, depositato in cancelleria il 17
giugno 2015 ed iscritto al n. 65 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 20 settembre 2016 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Gabriele Pafundi
per la Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 13-17 giugno 2015, depositato il 17
giugno 2015 e iscritto al n. 65 del registro ricorsi del 2015, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato diversi commi
dell'art. 6 della legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12
(Disposizioni di adeguamento della normativa regionale), per
violazione degli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettere l) e m), e
terzo comma, della Costituzione.
Le disposizioni impugnate recano tutte modifiche alla legge della
Regione Liguria 6 giugno 2008, n. 16 (Disciplina dell'attività
edilizia).
1.1.- Secondo il Governo i commi 3, 8, secondo trattino, e 11,
terzo trattino, dell'art. 6 della legge reg. Liguria n. 12 del 2015
contrasterebbero con l'art. 117, terzo comma, Cost.
Con tali disposizioni, il legislatore regionale ha, per un verso,
incluso nella nozione di manutenzione ordinaria l'installazione,
all'esterno degli edifici, di impianti tecnologici e di elementi di
arredo urbano «e privato pertinenziali non comportanti la creazione
di volumetria» (art. 6, comma 3, della legge reg. Liguria n. 12 del
2015, che modifica l'art. 6, comma 2, secondo trattino, della legge
regionale n. 16 del 2008, eliminando l'inciso contenuto nella
previsione novellata, secondo cui i medesimi interventi rientravano
nella manutenzione ordinaria solo se «non comportanti opere
edilizie». Per altro verso, ha assoggettato al regime di edilizia
libera «l'installazione di opere di arredo pubblico e privato, anche
di natura pertinenziale, purchè non comportanti creazione di nuove
volumetrie, anche interrate» (art. 6, comma 8, secondo trattino,
della legge reg. Liguria n. 12 del 2015, che modifica l'art. 21,
comma 1, della legge reg. n. 16 del 2008), escludendoli dall'ambito
di applicazione della SCIA, cui erano prima subordinati (art. 6,
comma 11, terzo trattino, della legge reg. Liguria n. 12 del 2015,
che modifica l'art. 21-bis, comma 1, della legge reg. n. 16 del
2008).
Il ricorrente reputa che il legislatore regionale abbia ampliato
l'ambito dei lavori di «manutenzione ordinaria» fino a ricomprendervi
tipologie di interventi edilizi - quali appunto l'installazione di
impianti tecnologici e di elementi di arredo privato pertinenziali
comportanti opere edilizie - che esulerebbero dalla definizione
fornita dall'art. 3, comma 1, lettera a) del d.P.R. 6 giugno 2001, n.
380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia - Testo A, di seguito "TUE"), contenente i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di «governo del
territorio».
L'installazione degli impianti tecnologici e degli arredi, in
base al citato art. 3, del TUE, dovrebbe essere ricompresa: tra gli
«interventi di manutenzione straordinaria» se rientrante tra le opere
e le modifiche necessarie per «realizzare ed integrare i servizi
igienico-sanitari e tecnologici» (art. 3, comma l, lettera b, del
TUE); tra gli «interventi di ristrutturazione edilizia», se
comportante «l'inserimento di nuovi elementi ed impianti» (art. 3,
comma l, lettera d, del TUE); tra gli «interventi di nuova
costruzione» ove integri «interventi pertinenziali che le norme
tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione
e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come
interventi di nuova costruzione» o comporti «la realizzazione di un
volume superiore al 20 per cento del volume dell'edificio principale»
(art. 3, comma l, lettera e.6, del TUE).
Il ricorrente precisa che la questione di costituzionalità
investe anche la disciplina della realizzazione degli impianti
tecnologici - sebbene già l'art. 6, comma 2, secondo trattino, della
legge reg. n. 16 del 2008 li annoverasse alla lettera i) - in quanto
dopo le modifiche introdotte essi rientrerebbero nel novero degli
interventi di manutenzione ordinaria anche se comportanti opere
edilizie (sia pure alla condizione che non si determini un aumento di
volumetria). La nozione di interventi «non comportanti opere
edilizie» (espressione ricorrente nella formulazione originaria
dell'art. 6, comma 2, lettera i) della legge reg. n. 16 del 2008) e
quella di interventi «non comportanti la creazione di nuove
volumetrie» non sarebbero affatto equivalenti. Ciò che importerebbe
ai fini della rilevanza edilizia dell'opera non sarebbe infatti la
creazione o meno di volumetria, nè la realizzazione dell'opera in
spazi aperti anzichè chiusi, ma il carattere di solidità,
stabilità e immobilizzazione al suolo, e la sua idoneità a
determinare una trasformazione permanente del territorio rispetto
alla sua condizione naturale.
Per effetto della sua illegittima qualificazione come intervento
di manutenzione ordinaria, la realizzazione delle opere sopra
considerate verrebbe inclusa tra gli interventi edilizi eseguibili
liberamente (ai sensi dell'art. 21 della legge reg. n. 16 del 2008),
in contrasto con la disciplina statale.
Anche i commi 8, secondo trattino, e 11, terzo trattino,
dell'art. 6 della legge reg. Liguria n. 12 del 2015 contrasterebbero
con la normativa statale di riferimento. L'«installazione di opere di
arredo pubblico e privato, anche di natura pertinenziale, purchè non
comportanti creazione di nuove volumetrie, anche interrate», infatti,
non si identificherebbe con la realizzazione degli «elementi di
arredo delle aree pertinenziali degli edifici», che possono essere
eseguiti senza titolo abilitativo ai sensi dell'art. 6, comma 2, del
TUE. A questo riguardo, il Governo osserva che la norma regionale fa
riferimento alla installazione di opere di arredo pubblico e privato
"anche" (e non "solo") di natura pertinenziale, mentre l'art. 6,
comma 2, lettera e), del TUE si riferisce agli «elementi di arredo
delle aree pertinenziali degli edifici». Pertanto, mentre la norma
statale consentirebbe interventi liberi per l'installazione di arredi
solo su aree di pertinenza degli edifici, quella regionale
permetterebbe di realizzare arredi, sia pubblici che privati, anche
su aree non pertinenziali, includendo potenzialmente anche gli
interventi di privati su aree demaniali di tipo non pertinenziale.
Inoltre, a differenza della disciplina regionale, l'art. 6, comma 2,
del TUE assoggetta a comunicazione di inizio attività l'esecuzione
di tali interventi.
1.2.- Il secondo ordine di censure si appunta sull'art. 6, comma
6, della legge reg. Liguria n. 12 del 2015. La disposizione,
modificando l'art. 18 della legge reg. n. 16 del 2008, consente di
derogare alla normativa statale in materia di distanze degli edifici
in caso di interventi di recupero dei sottotetti esistenti - anche se
non compresi, come previsto dalla disciplina pregressa, tra gli
interventi sul patrimonio edilizio o tra quelli di ristrutturazione
edilizia - onde consentire il rispetto dell'allineamento
dell'edificio preesistente.
Secondo il Governo, la riformulazione dell'art. 18 della legge
reg. n. 16 del 2008, con la sostituzione delle parole «ivi compresi»
con la parola «nonche'» avrebbe mutato il contenuto della norma
rispetto al testo precedente. Infatti, l'inciso «interventi di
recupero dei sottotetti esistenti», non più collegato ad ipotesi di
«interventi sul patrimonio edilizio esistente fino alla
ristrutturazione edilizia», potrebbe essere riferito anche ad
interventi di carattere mirato. Di conseguenza la disciplina
derogatoria dei limiti di distanza fissati dall'articolo 9 del d.m. 2
aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della L. 6 agosto 1967, n. 765) verrebbe estesa anche ad
interventi su singoli edifici, non oggetto di un più ampio
intervento sul patrimonio edilizio esistente.
La disposizione regionale, in difformità dall'articolo 2-bis del
TUE, non sarebbe finalizzata a soddisfare esigenze di carattere
urbanistico, in quanto non realizzerebbe un assetto complessivo ed
unitario di determinate zone del territorio. Non costituendo
espressione della competenza legislativa regionale in materia
urbanistica, essa invaderebbe la materia dell'«ordinamento civile» in
violazione dei principi contenuti nell'art. 117, secondo comma,
lettera l), e nell'art. 117, terzo comma, Cost. con riferimento alla
materia del «governo del territorio» (si citano le sentenze della
Corte n. 232 del 2005 e n. 134 del 2014).
1.3.- Osserva ancora il Governo che l'art. 6, comma 11, secondo
trattino, della legge reg. Liguria n. 12 del 2015, assoggettando a
SCIA gli interventi di ristrutturazione edilizia «con contestuali
modifiche all'esterno», si porrebbe in contrasto con l'articolo 10,
comma l, lettera c), del TUE. Secondo quest'ultima disposizione,
infatti, costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed
edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire
(oppure a DIA alternativa, ai sensi dell'art. 22, comma 3, lettera a,
del TUE) «gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad
un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e
che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o
dei prospetti [...]».
Il denunciato contrasto comporterebbe la violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost. perchè le norme statali sulla
SCIA attengono alla materia della «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni», nonchè la violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto le norme relative ai titoli abilitativi
contenute nei menzionati articoli del TUE costituiscono principi
fondamentali in materia di «governo del territorio».
1.4.- Il Governo impugna anche l'art. 6, comma 15, della legge
reg. Liguria n. 12 del 2015, per violazione dell'art. 117, comma 3,
Cost., in riferimento all'art. 10, comma l, lettera c) del TUE.
La novella assoggetta a comunicazione di inizio dei lavori e a
DIA "obbligatoria" gli «interventi [di ristrutturazione edilizia]
comportanti mutamenti della destinazione d'uso aventi ad oggetto
immobili compresi nelle zone omogenee A o nelle zone o ambiti ad esse
assimilabili e non rientranti nei casi di cui al ridetto articolo 21
bis, comma 1, lettera f)».
La norma, secondo il ricorrente, contrasterebbe anch'essa con
l'art. 10, comma l, lettera c) del TUE, che assoggetta a permesso di
costruire o a DIA alternativa (art. 22, comma 3, lettera a, del
d.P.R. n. 380 del 2001) la suddetta tipologia di interventi edilizi.
1.5.- Con ulteriore motivo di ricorso, il Governo sospetta di
incostituzionalità anche i commi 20 e 21, primo e secondo trattino,
dell'art. 6 della medesima legge regionale, per violazione degli
artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost.
L'articolo 6, comma 20, della legge reg. Liguria n. 12 del 2015,
recante modifica dell'art. 38, comma 1, della legge reg. n. 16 del
2008, assoggetta a contributo di costruzione gli interventi sul
patrimonio edilizio esistente che determinino un incremento del
carico urbanistico, o comunque un'incidenza significativa sotto il
profilo urbanistico, conseguenti a: «un aumento della superficie
agibile dell'edificio o delle singole unità immobiliari ai sensi
dell'articolo 67, con esclusione del caso di incremento della
superficie agibile all'interno di unità immobiliari inferiore al
limite di 25 metri quadrati e comunque delle variazioni di superficie
derivanti da mera eliminazione di muri divisori (nuova lettera a
dell'art. 38, comma 1)»; «interventi edilizi di frazionamento di
unità immobiliari relativi ad edifici di qualunque destinazione
d'uso che determinino un numero di unità immobiliari superiore al
doppio di quelle esistenti, anche se non comportanti aumento di
superficie agibile» (nuova lettera c dell'art. 38, comma 1).
L'art. 6, comma 21, primo trattino, recante modifica dell'art. 39
della legge reg. n. 16 del 2008, esonera dal contributo di
costruzione «gli interventi di accorpamento e di frazionamento di
unità immobiliari non rientranti nelle fattispecie dell'articolo 38,
comma 1, lettere a) e c), anche se comportanti la mera eliminazione
di muri divisori od incrementi di superficie delle unità immobiliari
inferiori a 25 metri quadrati» (nuova lettera g-bis dell'art. 39,
comma 1).
L'art. 6, comma 21, secondo trattino, modifica il comma 2-bis
dell'art. 39 della legge reg. n. 16 del 2008, il quale ora recita:
«gli interventi di manutenzione straordinaria, che comportino un
aumento del carico urbanistico determinato da incremento della
superficie agibile all'interno dell'unità immobiliare pari o
superiore a 25 metri quadrati e non derivante dalla mera eliminazione
di pareti divisorie, sono soggetti al contributo di costruzione
commisurato all'incidenza delle sole opere di urbanizzazione da
applicarsi sulla totalità della superficie dell'unità immobiliare
interessata dall'incremento».
Secondo il Governo tali disposizioni contrasterebbero con l'art.
117, terzo comma, Cost., in riferimento all'art. 17, comma 4, del
TUE, il quale prevede che per gli interventi di manutenzione
straordinaria (di cui all'art. 6, comma 2, lettera a del TUE),
qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo di
costruzione è commisurato alla incidenza delle sole opere di
urbanizzazione, purchè ne derivi un aumento della superficie
calpestabile. La disciplina statale commisura il contributo di
costruzione ai soli oneri di urbanizzazione a fronte dell'aumento del
carico urbanistico e della superficie agibile, prescindendo da
qualsiasi limite di aumento della superficie calpestabile o del
numero delle unità immobiliari soggette a frazionamento o
accorpamento, previsti invece dalla normativa regionale. Inoltre,
diversamente da quanto previsto dalla legislazione statale, la
normativa regionale esonera del tutto dal contributo di costruzione
alcuni tipi di interventi.
Avendo il legislatore statale preferito non fornire una
definizione rigida della nozione di "carico urbanistico", che resta
affidata alla elaborazione giurisprudenziale, non sarebbe consentito
al legislatore regionale definire puntualmente la nozione,
intervenendo così sulle condizioni che determinano l'obbligo di
versamento del contributo rispetto a quelle desumibili dalla
normativa statale di riferimento.
Le norme censurate si porrebbero altresì in contrasto con gli
artt. 3 e 97 Cost., nella parte in cui assoggettano al contributo di
costruzione gli interventi edilizi di frazionamento di unità
immobiliari relativi ad edifici di qualunque destinazione d'uso che
determinino un numero di unità immobiliari superiore al doppio di
quelle esistenti, con aumento di superficie agibile superiore a 25
metri quadrati. In particolare, le richiamate disposizioni regionali
contrasterebbero con i canoni di ragionevolezza e di buona
amministrazione desumibili dalle predette norme costituzionali, in
considerazione della eccessiva gravosità degli oneri economici
imposti agli interessati.
1.6.- Con memoria depositata il 30 agosto 2016, il Governo ha
ulteriormente precisato gli argomenti posti a fondamento
dell'impugnazione.
2.- Il 24 luglio 2015 si è costituita la Regione Liguria,
argomentando diffusamente l'infondatezza del ricorso avversario.
2.1.- Quanto al paventato contrasto della disposizione contenuta
nell'art. 6, comma 3, della legge reg. Liguria n. 12 del 2015 con
l'art. 3, comma l, lettera a), del d.P.R. 380 del 2001, la Regione
Liguria ha eccepito in via pregiudiziale l'inammissibilità della
questione nella parte relativa all'installazione di impianti
tecnologici. La modifica apportata alla legislazione regionale
pregressa non avrebbe riguardato tale categoria di interventi (già
prevista nell'originaria disposizione regionale), bensì si sarebbe
limitata ad inserire negli interventi di manutenzione ordinaria la
fattispecie dell'installazione di elementi di arredo privato di
natura pertinenziale, nel frattempo inserita dal legislatore fra gli
interventi di attività edilizia libera nell'art. 6, comma 2, lettera
e), del testo unico edilizia.
In ogni caso, la disciplina regionale relativa all'installazione
di impianti tecnologici sarebbe pienamente coerente con la
definizione statale degli interventi di manutenzione ordinaria.
Difatti la disposizione impugnata dovrebbe intendersi esclusivamente
riferita alle installazioni di impianti necessarie per l'integrazione
e il mantenimento in efficienza degli impianti tecnologici esistenti
(quali ad esempio quelli di riscaldamento e di climatizzazione),
semprechè non comportino alterazioni dell'aspetto esterno del
fabbricato e delle sue pertinenze (caso quest'ultimo in cui gli
interventi rientrerebbero nella fattispecie della manutenzione
straordinaria di cui all'art. 7, comma 2, lettera e, della legge reg.
n. 16 del 2008).
Sotto altro profilo, occorrerebbe considerare che l'attuale
formulazione dell'art. 6, comma 1, lettera a) del TUE - come
modificato dal decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere
pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), convertito in legge 11 novembre 2014, n.
164 - ha ricompreso nell'ambito della manutenzione ordinaria gli
interventi di installazione di pompe di calore aria di potenza non
inferiore a 12 kW.
Nemmeno le censure sollevate con riguardo alla riconduzione al
regime dell'attività edilizia libera dell'installazione di «opere di
arredo pubblico e privato, anche di natura pertinenziale, purchè non
comportanti creazione di volumetria» sarebbero fondate. Le opere di
arredo oggetto delle previsioni censurate sarebbero assimilabili alle
fattispecie di attività edilizia libera individuate dalla normativa
statale di principio agli artt. 3, comma l, lettera a), e 6, comma 2,
lettera e) del d.P.R. n. 380 del 2001. La modifica alla precedente
disposizione regionale riguarderebbe, infatti, elementi di arredo
privato di natura pertinenziale che, in quanto non comportanti
creazione di volumetria (e cioè non concretanti la creazione di
manufatti chiusi), non presenterebbero alcuna rilevanza sotto il
profilo edilizio, consistendo, ad esempio, nell'installazione di
panchine, fioriere, gazebo aperti che sono da posizionare in spazi
esterni alla costruzione principale. Si rileva anche che la legge
reg. n. 16 del 2008 aveva mantenuto correttamente distinte le opere
di arredo di irrilevante impatto urbanistico-edilizio, dai manufatti
pertinenziali aventi rilevanza urbanistico-edilizia (disciplinati
dall'art. 17 della medesima legge reg. n. 16 del 2008).
La disposizione regionale censurata, tra l'altro, avrebbe
introdotto una modifica restrittiva rispetto alla corrispondente
fattispecie prevista all'art. 6, comma 2, lettera e) del d.P.R. n.
380 del 2001. Infatti, a fronte della generica formulazione statale
«elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici», il
legislatore regionale ha individuato gli elementi di arredo privato
suscettibili di rientrare nella fattispecie a riferimento in quelli
«non comportanti creazione di volumetria», restringendo così il
campo di applicazione della norma statale.
2.2.- Quanto alla disposizione riguardante la deroga alle
distanze legali in caso di interventi di recupero a fini abitativi
dei sottotetti, la Regione osserva che la norma impugnata avrebbe
fornito concreta applicazione dall'art. 2-bis del TUE. La regola
dell'allineamento stabilita all'art. 18, comma l, della legge reg. n.
16 del 2008 perseguirebbe specifiche finalità di natura urbanistica
e di adeguato assetto del territorio, in quanto volta a garantire che
gli interventi di recupero a fini abitativi dei locali sottotetto
(assentibili in base alla legge reg. Liguria 6 agosto 2001, n. 24,
recante «Recupero ai fini abitativi dei sottotetti esistenti») non
determinino effetti di disorganico inserimento nel contesto
urbanistico-edilizio degli innalzamenti della costruzione funzionali
al recupero dei sottotetti, effetti che potrebbero impropriamente
determinarsi laddove, in assenza della previsione impugnata, per il
generale rispetto della distanza minima di metri 10,00 da pareti
finestrate, risultassero necessari arretramenti rispetto al filo
della costruzione, non compatibili con l'assetto urbanistico-edilizio
dell'edificato esistente.
2.3.- Con riguardo agli interventi di ristrutturazione edilizia
comportanti incrementi della superficie all'interno delle singole
unità immobiliari o dell'edificio «con contestuali modifiche
all'esterno», la Regione deduce che, con la previsione oggetto di
impugnazione, sarebbero stati assoggettati a SCIA soltanto quei tipi
di ristrutturazione edilizia che interessano essenzialmente l'interno
degli edifici esistenti (e, cioè, comportanti operazioni di
ridistribuzione delle superfici all'interno della scatola volumetrica
attraverso lo spostamento di solai) e che non implicano nè
interventi di demolizione e ricostruzione, nè modifiche della
sagoma, nè ampliamento di volumetria originaria (tali fattispecie
rientrerebbero nelle previsioni rispettivamente della successiva
lettera e-bis dell'art. 21-bis e dell'art. 23, comma l, lettera b,
della legge reg. n. 16 del 2008). Le «contestuali modifiche
all'esterno» potrebbero consistere soltanto in modifiche di dettaglio
delle facciate esistenti quali gli adattamenti delle bucature o di
altri elementi già presenti e che siano connessi ai lavori di
ristrutturazione interna, e non in modifiche della dimensione e delle
caratteristiche essenziali dei prospetti.
In via subordinata, la Regione stigmatizza l'incoerenza del
legislatore statale, il quale, mentre (con le recenti modifiche
apportate al TUE agli artt. 3, comma l, lettera d, e 10, comma l,
lettera c) ha espressamente eliminato l'obbligo di rispetto della
sagoma originaria per gli interventi di ristrutturazione edilizia
comportanti demolizione e ricostruzione, assoggettando a SCIA tale
operazione, avrebbe invece mantenuto assoggettati a permesso di
costruire gli interventi di ristrutturazione che comportino modifiche
dei prospetti, trascurando di considerare che il concetto di sagoma
secondo la comune definizione tecnico-edilizia racchiuderebbe anche
quello di prospetto.
2.4.- Per un altro profilo, la censura sollevata con riferimento
all'art. 6, comma 15 della legge impugnata - che ha assoggettato a
DIA "obbligatoria" gli interventi di ristrutturazione edilizia
comportanti mutamenti di destinazione d'uso aventi ad oggetto
immobili compresi nelle zone omogenee A o ambiti ad esse assimilabili
- si fonderebbe su una inesatta ricostruzione della natura della DIA
"obbligatoria" regolata dall'art. 23, comma l, della legge reg. n. 16
del 2008. Nell'ordinamento regionale ligure, la DIA "obbligatoria"
costituirebbe propriamente una DIA "sostitutiva" del permesso di
costruire, conforme a quanto previsto dall'art. 22, comma 3, del TUE.
2.5.- Da ultimo, con riguardo alla impugnazione dell'art. 6,
commi 20 e 21, viene fatto osservare che il legislatore regionale, a
fronte dell'art. 17, comma 4 del TUE, che individua il presupposto
per assoggettamento a contributo nell'incremento del carico
urbanistico «purchè ne derivi un incremento della superficie
calpestabile», ha inteso rendere in concreto operativa la norma
statale di principio, specificando puntuali criteri idonei a
definire, sia i presupposti per la sussistenza dell'incremento del
carico urbanistico (art. 38, comma l), sia le condizioni per la
sussistenza dell'aumento della superficie calpestabile (art. 39,
comma l, lettera g-bis, e comma 2-bis). L'obiettivo delle modifiche
introdotte dalla legge reg. Liguria n. 12 del 2015 sarebbe di far sì
che un incremento della superficie agibile assuma rilevanza in
termini di carico urbanistico aggiuntivo solo se di entità tale da
consentire l'insediamento di almeno un nuovo abitante teorico (cui
corrisponde, in base al d.m. n. 1444 del 1968, una superficie
quantificabile in 25 mq), oppure se l'intervento, pur non comportando
incrementi delle superfici originarie, determini la realizzazione di
un numero di unità immobiliari che si risolva in un oggettivo
aumento del peso insediativo.
2.6.- Con memoria depositata il 30 agosto 2016, la Regione
resistente ha ribadito le proprie difese.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6, commi 3, 6, 8,
secondo trattino, 11, secondo e terzo trattino, 15, 20 e 21, della
legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12 (Disposizioni di
adeguamento della normativa regionale), per violazione degli artt. 3,
97 e 117, secondo comma, lettere l) e m), e terzo comma, della
Costituzione.
2.- Con un primo ordine di motivi, il ricorrente impugna l'art.
6, commi 3, 8, secondo trattino, e 11, terzo trattino, della legge
reg. Liguria n. 12 del 2015, nella parte in cui, per un verso, ha
incluso nella nozione di manutenzione ordinaria l'installazione,
all'esterno degli edifici, di impianti tecnologici o di elementi di
arredo urbano «e privato pertinenziali non comportanti la creazione
di volumetria» (così l'art. 6, comma 3, della legge reg. Liguria n.
12 del 2015, che modifica l'art. 6, comma 2, della legge della
Regione Liguria 6 giugno 2008, n. 16, recante «Disciplina
dell'attività edilizia»), eliminando l'inciso secondo cui i medesimi
interventi rientravano nella manutenzione ordinaria solo se «non
comportanti opere edilizie»; per altro verso, ha assoggettato al
regime di edilizia libera «l'installazione di opere di arredo
pubblico e privato, anche di natura pertinenziale, purchè non
comportanti creazione di nuove volumetrie, anche interrate» (così
l'art. 6, comma 8, secondo trattino, della legge reg. Liguria n. 12
del 2015, che modifica l'art. 21, comma 1, della legge reg. n. 16 del
2008), escludendole dall'ambito di applicazione della SCIA, cui erano
prima subordinate (così l'art. 6, comma 11, terzo trattino, della
legge reg. Liguria n. 12 del 2015, che modifica l'art. 21-bis, comma
1, della legge reg. n. 16 del 2008).
Le disposizioni regionali citate violerebbero l'art. 117, terzo
comma, Cost., in riferimento ai principi fondamentali della
legislazione statale in materia di «governo del territorio» contenuti
nel d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo
A» (di seguito "TUE"), in quanto gli interventi menzionati non
rientrerebbero nell'ambito dei lavori di manutenzione ordinaria come
definiti dall'articolo 3 del TUE, nè sarebbero identificabili con
gli «elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici» di
cui all'art. 6, comma 2, del TUE. Per effetto di tale illegittima
qualificazione, la realizzazione delle opere in questione verrebbe
inclusa tra gli interventi edilizi eseguibili liberamente (ai sensi
dell'art. 21 della legge reg. n. 16 del 2008), senza nemmeno l'onere
della previa comunicazione di inizio attività.
I profili di censura concernenti l'installazione di impianti
tecnologici devono essere trattati separatamente da quelli riferiti
alle opere di arredo.
2.1.- Quanto alla installazione di impianti tecnologici, la
difesa regionale eccepisce preliminarmente che il motivo di ricorso
sarebbe inammissibile, dal momento che l'oggetto delle modifiche
apportate dalla legge reg. Liguria n. 12 del 2015 andrebbe
esclusivamente circoscritto alla sostituzione delle originarie parole
«non comportanti opere edilizie» con le parole «e privato
pertinenziali non comportanti creazione di volumetria».
L'eccezione non è fondata.
La struttura sintattica dell'enunciato riferisce la modifica
dell'inciso anche agli impianti tecnologici (il connettivo "o" posto
tra «impianti tecnologici» e «elementi di arredo urbano e privato
pertinenziali» è utilizzato come disgiunzione inclusiva e non
esclusiva). La disposizione impugnata, dunque, ha l'effetto di
includere innovativamente tra gli interventi di manutenzione
ordinaria anche l'installazione di impianti tecnologici «comportanti
opere edilizie ma senza creazione di nuova volumetria». Sussiste,
dunque, l'interesse del Governo all'impugnazione.
La questione, nel merito, è fondata.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, la definizione delle
categorie di interventi edilizi a cui si collega il regime dei titoli
abilitativi costituisce principio fondamentale della materia
concorrente del «governo del territorio», vincolando la legislazione
regionale di dettaglio (sentenza n. 303 del 2003; in seguito,
sentenze n. 259 del 2014, n. 171 del 2012; n. 309 del 2011).
Cosicchè, pur non essendo precluso al legislatore regionale di
esemplificare gli interventi edilizi che rientrano nelle definizioni
statali, tale esemplificazione, per essere costituzionalmente
legittima, deve essere coerente con le definizioni contenute nel
testo unico dell'edilizia.
L'art. 6 del TUE identifica le categorie di interventi edilizi
c.d. "liberi", ovvero non condizionati al previo ottenimento di un
assenso da parte dell'amministrazione, distinguendo: le attività
libere per le quali l'interessato è del tutto esonerato da oneri
(art. 6, comma 1); le attività libere per le quali viene prescritta
una comunicazione dell'interessato di inizio dei lavori, cosiddetto
"cil" (art. 6, comma 2); le attività libere che richiedono
comunicazione di inizio dei lavori asseverata da tecnico abilitato,
cosiddetto "cila" (art. 6, comma 4).
Nel novero delle attività completamente deformalizzate, il TUE
include «gli interventi di manutenzione ordinaria», definiti come
«gli interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione,
rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle
necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti
tecnologici esistenti» (art. 3, comma 1, lettera a, del TUE).
La previsione impugnata, non limitandosi a considerare
l'integrazione o il mantenimento in efficienza di impianti
tecnologici già esistenti, e includendo, con l'espressione
«installazione», anche la realizzazione di nuovi impianti (sia pure
non comportanti la creazione di volumetria), si pone in contrasto con
la disciplina del TUE che assoggetta quest'ultima tipologia di
intervento al regime della cila o della SCIA, a seconda della
consistenza del manufatto.
Al fine di dimostrare la coerenza della disposizione impugnata
con la citata nozione statale di «manutenzione ordinaria», la Regione
resistente sottolinea che, nell'impianto della legge reg. Liguria n.
16 del 2008, gli impianti tecnologici sono presi in considerazione
anche da altre norme, che riservano ad essi un regime differenziato
in ragione di loro caratteristiche strutturali. Così, in
particolare: le opere di adeguamento, rinnovo e sostituzione di
impianti tecnologici comportanti «alterazione delle caratteristiche
distributive» sono incluse nella definizione di «manutenzione
straordinaria» (art. 7, comma 2, lettera e); le opere di natura
pertinenziale (tra le quali l'art. 17, comma 3, include anche gli
impianti tecnologici) sono subordinate a DIA "obbligatoria" se
comportanti creazione di volumetria (ai sensi dell'art. 23, comma 1,
lettera c); la «realizzazione di impianti tecnologici, anche
comportanti la realizzazione di volumi tecnici, diversi da quelli al
servizio di edifici o di attrezzature esistenti», è anch'essa
subordinata a DIA "obbligatoria" (ai sensi dell'art. 23, comma 1,
lettera e).
Tuttavia, la lettura sistematica di tali disposizioni non
esclude, bensì accresce, l'ambiguità semantica della disposizione
impugnata, la quale può assumere il significato di consentire che,
al di fuori delle ipotesi appena menzionate, manufatti tecnologici
vengano realizzati senza alcuna forma di controllo edilizio, neppure
indiretta mediante denuncia, in violazione del limite generale
fissato dalla legislazione statale di principio.
Non vale, del resto, a superare la censura di estraneità
dell'oggetto della previsione regionale alla nozione statale di
manutenzione ordinaria, neppure l'inclusione in quest'ultima ad opera
del TUE - a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 17, comma 1,
lettera c), numero 01), del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014 n. 164 - degli «interventi
di installazione di pompe di calore aria-aria di potenza non
inferiore a 12 kW». La novella non modifica invero la nozione
generale contenuta all'art. 3, comma 1, lettera a), del TUE, alla
quale soltanto occorre fare riferimento per stabilire il regime
edilizio di opere per le quali manchino espresse indicazioni
normative.
2.2.- Con riguardo al profilo di impugnazione concernente le
opere di arredo, va precisato che l'art. 6, comma 3, della legge reg.
Liguria n. 12 del 2015 riconduce nella nozione di manutenzione
ordinaria - e, quindi, al regime giuridico della edilizia libera, ai
sensi dell'art. 21, comma 1, lettera a) della legge reg. n. 16 del
2008 - l'installazione di «elementi di arredo urbano e privato
pertinenziali non comportanti creazione di volumetria» (art. 6, comma
2, lettera i, della legge reg. n. 16 del 2008 come novellato). Nel
contempo, l'art. 6, commi 8, secondo trattino, e 11, terzo trattino,
della legge reg. Liguria n. 12 del 2015 ha incluso nel novero delle
attività edilizie "libere" l'«installazione di opere di arredo
pubblico e privato, anche di natura pertinenziale, purchè non
comportanti creazione di nuove volumetrie, anche interrate» (art. 21,
comma 1, lettera i-bis, della legge reg. n. 16 del 2008 come
novellato). Le due tipologie di intervento non sembrano presentare
significative differenze: nè l'utilizzo del termine «elementi» in
luogo di «opere», nè l'aggiunta dell'esclusione delle volumetrie
«anche interrate», appaiono in grado di segnare una apprezzabile
diversità dei rispettivi connotati edilizi.
Poichè il Governo lamenta l'illegittima inclusione delle opere
in questione tra gli interventi edilizi eseguibili liberamente, senza
necessità di titolo abilitativo, occorre verificare se il
legislatore regionale, nel precisare l'ambito riservato all'attività
edilizia libera, si sia mantenuto nei limiti di quanto gli è
consentito. L'art. 6, comma 6, del TUE prevede che le regioni a
statuto ordinario possano estendere tale disciplina a «interventi
edilizi ulteriori» (lett. a), nonchè disciplinare «le modalità di
effettuazione dei controlli» (lett. b). Nel definire i limiti del
potere così assegnato alle regioni, questa Corte ha escluso «che la
disposizione appena citata permetta al legislatore regionale di
sovvertire le "definizioni" di "nuova costruzione" recate dall'art. 3
del d.P.R. n. 380 del 2001» (sentenza n. 171 del 2012). L'attività
demandata alla Regione si inserisce pur sempre nell'ambito
derogatorio definito dall'art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001,
attraverso la enucleazione di interventi tipici da sottrarre a
permesso di costruire e SCIA (segnalazione certificata di inizio
attivita'). Non è perciò ragionevole ritenere che il legislatore
statale abbia reso cedevole l'intera disciplina dei titoli edilizi,
spogliandosi del compito, proprio del legislatore dei principi
fondamentali della materia, di determinare quali trasformazioni del
territorio siano così significative da soggiacere comunque a
permesso di costruire. Lo spazio attribuito alla legge regionale si
deve quindi sviluppare secondo scelte coerenti con le ragioni
giustificatrici che sorreggono, secondo le previsioni dell'art. 6 del
d.P.R. n. 380 del 2001, le specifiche ipotesi di sottrazione al
titolo abilitativo» (sentenza n. 139 del 2013). Il limite assegnato
al legislatore regionale dall'art. 6, comma 6, lettera a), del d.P.R.
n. 380 del 2001 sta, dunque, nella «possibilità di estendere i casi
di attività edilizia libera ad ipotesi non integralmente nuove, ma
"ulteriori", ovvero coerenti e logicamente assimilabili agli
interventi di cui ai commi 1 e 2 del medesimo art. 6» (così ancora
la sentenza n. 139 del 2013).
Su queste basi, si deve ritenere che il legislatore regionale
ligure, nell'includere nel novero delle attività edilizie "libere"
l'installazione di opere di arredo privato, anche di natura
pertinenziale, purchè non comportanti creazione di nuove volumetrie,
non abbia esteso i casi di attività edilizia libera a un'ipotesi
integralmente nuova, non coerente e logicamente assimilabile agli
interventi già previsti ai commi 1 e 2 dell'art. 6 del TUE. Come si
può desumere anche dalla diversa disciplina riservata dallo stesso
legislatore regionale alle «opere di sistemazione e di arredo» di
natura pertinenziale (art. 17 della legge reg. n. 16 del 2008)
assoggettate a DIA "obbligatoria" (ai sensi dell'art. 23 della stessa
legge), la tipologia di arredo incluso tra gli interventi non
subordinati a titoli abilitativi corrisponde a manufatti che, per le
loro caratteristiche di precarietà strutturale e funzionale, sono
destinati a soddisfare esigenze contingenti e circoscritte nel tempo,
e non sono pertanto idonei a configurare un aumento del volume e
della superficie coperta, nè ad alterare il prospetto o la sagoma
dell'edificio.
Si tratta dunque di opere assimilabili a quelle previste all'art.
6, comma 6, del TUE, che alla lettera e) considera gli «elementi di
arredo delle aree pertinenziali degli edifici». La legge regionale
appare anzi più restrittiva, perchè precisa (a differenza della
legge statale) che tali opere non possono comportare la creazione di
volumetria. Sussiste, tuttavia, un profilo rispetto al quale il
legislatore regionale ha ecceduto dalla sfera della competenza
concorrente assegnata dall'art. 117, terzo comma, Cost.
Mentre il citato art. 6, comma 2, lettera e), del TUE, subordina
gli «elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici» alla
previa comunicazione dell'inizio dei lavori da parte dell'interessato
al comune, la previsione regionale impugnata accomuna la disciplina
dell'arredo su area pertinenziale e di quello sugli spazi "scoperti"
dell'edificio, ma non impone per il primo lo stesso onere formale.
Le regioni possono sì estendere la disciplina statale
dell'edilizia libera ad interventi "ulteriori" rispetto a quelli
previsti dai commi 1 e 2 dell'art. 6 del TUE, ma non anche
differenziarne il regime giuridico, dislocando diversamente gli
interventi edilizi tra le attività deformalizzate, soggette a cil e
cila
L'omogeneità funzionale della comunicazione preventiva
(asseverata o meno) rispetto alle altre forme di controllo delle
costruzioni (permesso di costruire, DIA, SCIA), deve indurre a
riconoscere alla norma che la prescrive - al pari di quelle che
disciplinano i titoli abilitativi edilizi - la natura di principio
fondamentale della materia del «governo del territorio», in quanto
ispirata alla tutela di interessi unitari dell'ordinamento e
funzionale a garantire un assetto coerente su tutto il territorio
nazionale, limitando le differenziazioni delle legislazioni
regionali.
Essendo precluso al legislatore regionale di discostarsi dalla
disciplina statale e di rendere talune categorie di opere totalmente
libere da ogni forma di controllo, neppure indiretto mediante
denuncia, l'art. 6 della legge reg. Liguria n. 12 del 2015 deve
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo limitatamente ai
commi 3, 8, secondo trattino, e 11, terzo trattino.
3.- Il Governo ritiene ancora che le modifiche apportate dal
sesto comma dell'art. 6 della legge impugnata all'art. 18, comma l,
della legge regionale n. 16 del 2008, recante la disciplina delle
distanze da osservare negli interventi sul patrimonio edilizio
esistente e di nuova costruzione, contrastino con l'art. 2-bis del
TUE, in quanto la disciplina introdotta dalla Regione Liguria sarebbe
destinata, non a soddisfare esigenze di carattere urbanistico, bensì
a consentire interventi edilizi puntuali, in deroga alla normativa
statale in materia di distanze, e invaderebbe così la sfera di
competenza legislativa esclusiva statale in materia di «ordinamento
civile» (di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.).
La questione è fondata.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte sul riparto di
competenze in tema di distanze legali, «la disciplina delle distanze
minime tra costruzioni rientra nella materia dell'ordinamento civile
e, quindi, attiene alla competenza legislativa statale; alle Regioni
è consentito fissare limiti in deroga alle distanze minime stabilite
nelle normative statali, solo a condizione che la deroga sia
giustificata dall'esigenza di soddisfare interessi pubblici legati al
governo del territorio. Dunque, se da un lato non può essere del
tutto esclusa una competenza legislativa regionale relativa alle
distanze tra gli edifici, dall'altro essa, interferendo con
l'ordinamento civile, è rigorosamente circoscritta dal suo scopo -
il governo del territorio - che ne detta anche le modalità di
esercizio» (sentenza n. 6 del 2013; nello stesso senso, sentenze n.
134 del 2014 e n. 114 del 2012; ordinanza n. 173 del 2011).
Si è affermato di conseguenza che: «Nella delimitazione dei
rispettivi ambiti di competenza - statale in materia di "ordinamento
civile" e concorrente in materia di "governo del territorio" -, il
punto di equilibrio è stato rinvenuto nell'ultimo comma dell'art. 9
del d.m. n. 1444 del 1968, che questa Corte ha più volte ritenuto
dotato di efficacia precettiva e inderogabile (sentenze n. 114 del
2012 e n. 232 del 2005; ordinanza n. 173 del 2011). Tale disposto
ammette distanze inferiori a quelle stabilite dalla normativa
statale, ma solo "nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto
di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con
previsioni planovolumetriche". In definitiva, le deroghe
all'ordinamento civile delle distanze tra edifici sono consentite se
inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto
complessivo e unitario di determinate zone del territorio (sentenza
n. 6 del 2013)» (sentenza n. 134 del 2014).
Queste conclusioni meritano di essere ribadite anche alla luce
dell'introduzione - ad opera dall'art. 30, comma 1, 0a), del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98 - dell'art. 2-bis del
d.P.R. n. 380 del 2001. La disposizione recepisce la giurisprudenza
di questa Corte, inserendo nel testo unico sull'edilizia i principi
fondamentali della vincolatività, anche per le regioni e le province
autonome, delle distanze legali stabilite dal d.m. n. 1444 del 1968 e
dell'ammissibilità di deroghe solo a condizione che esse siano
«inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un
assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio»
(sentenza n. 134 del 2014; da ultimo sentenze 185 e 178 del 2016).
La disposizione regionale impugnata, non affidando l'operatività
dei suoi precetti a «strumenti urbanistici» e non essendo funzionale
ad un «assetto complessivo ed unitario di determinate zone del
territorio», riferisce la possibilità di deroga a qualsiasi ipotesi
di intervento, quindi anche su singoli edifici, con la conseguenza
che essa risulta assunta al di fuori dell'ambito della competenza
regionale concorrente in materia di «governo del territorio», in
violazione del limite dell'«ordinamento civile» assegnato alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Va ancora precisato che, se è vero che - come sembra opinare il
Governo - le stesse ragioni di contrasto con il riparto di competenze
costituzionali potevano essere riferite al testo originario della
norma, in quanto non conseguono alla sostituzione delle parole «ivi
compresi» con la parola «nonche'» (anche gli «interventi sul
patrimonio edilizio esistente» possono infatti esaurirsi in un
intervento mirato), la mancata impugnazione a suo tempo, da parte
dello Stato, della disposizione originaria non rileva ai fini del
presente giudizio, poichè la disposizione censurata - che peraltro
presenta un contenuto di novità rispetto alla disposizione
modificata, anche per l'aggiunta della previsione che il recupero del
sottotetto non costituisce creazione di un nuovo piano - ha comunque
l'effetto di reiterare la lesione da cui deriva l'interesse a
ricorrere dello Stato. L'omessa impugnazione da parte di quest'ultimo
di precedenti norme regionali, analoghe a quelle oggetto di ricorso,
non ha rilievo, dato che l'istituto dell'acquiescenza non è
applicabile nel giudizio di legittimità costituzionale in via
principale (ex plurimis, sentenze n. 215 e n. 124 del 2015, n. 139
del 2013, n. 71 del 2012 e n. 187 del 2011).
4.- È altresì fondata, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), e terzo comma, Cost., in riferimento all'art. 10,
comma l, lettera c), del TUE, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 11, secondo trattino, della legge
reg. Liguria n. 12 del 2015, con il quale è stata sostituita la
lettera e) del comma l, dell'art. 21-bis della legge reg. n. 16 del
2008. In virtù di tale modifica la ristrutturazione edilizia
comportante incrementi della superficie all'interno delle singole
unità immobiliari o dell'edificio «con contestuali modifiche
all'esterno» è stata assoggettata a SCIA.
La norma regionale impugnata, assoggettando a SCIA gli interventi
di ristrutturazione edilizia con «contestuali modifiche all'esterno»,
si pone in evidente contrasto con l'art. 10, comma l, lettera c), del
TUE - costituente principio fondamentale della materia «governo del
territorio» - il quale prevede che gli interventi di ristrutturazione
edilizia comportanti modifiche «dei prospetti» sono assoggettati a
permesso di costruire o a DIA alternativa (art. 22, comma 3, lettera
a, del TUE). La modifica dei prospetti (ovvero, del fronte o della
facciata) comporta infatti inevitabilmente una modifica «all'esterno»
dell'edificio.
L'interpretazione riduttiva della Regione, secondo la quale la
norma impugnata si limiterebbe a subordinare alla presentazione della
SCIA le sole modifiche di dettaglio - che non potrebbero consistere
in modifiche della dimensione e delle caratteristiche essenziali dei
prospetti, bensì soltanto in modifiche di dettaglio delle facciate
esistenti (quali gli adattamenti delle bucature o di altri elementi
già presenti e che siano connessi ai lavori di ristrutturazione
interna) - non corrisponde alla lettera della disposizione, che si
riferisce invece genericamente e senza alcuna limitazione a tutte le
modifiche esterne eseguite contestualmente ai lavori di
ristrutturazione interni alle singole unità immobiliari.
4.1.- Il concorrente profilo di contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., denunciato dal Governo, perchè il citato
art. 6, comma 11, avrebbe invaso la potestà esclusiva dello Stato in
materia di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni»,
cui andrebbe ricondotta la disciplina della SCIA, può ritenersi
assorbito.
5.- È fondata anche la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 15, della legge reg. Liguria n. 12 del 2015, nella
parte in cui assoggetta obbligatoriamente a DIA gli «interventi [di
ristrutturazione edilizia] comportanti mutamenti della destinazione
d'uso aventi ad oggetto immobili compresi nelle zone omogenee A o
nelle zone o ambiti ad esse assimilabili e non rientranti nei casi di
cui al ridetto articolo 21-bis, comma 1, lettera f)», per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento all'art. 10, comma
l, lettera c), del TUE.
L'art. 10, comma l, lettera c), del TUE, subordina a permesso di
costruire la realizzazione delle opere di ristrutturazione edilizia
sugli immobili compresi nelle zone omogenee A, che comportino
mutamenti della destinazione d'uso. Per la stessa tipologia di opere,
l'art. 22, comma 3, del TUE consente all'interessato, per ragioni di
carattere acceleratorio, di optare per la presentazione della DIA
(cosiddetta "super DIA"). Tale facoltà esaurisce i propri effetti
sul piano esclusivamente procedimentale, mentre sul piano sostanziale
dei presupposti, nonchè su quello penale e contributivo, resta ferma
l'applicazione della disciplina dettata per il permesso di costruire.
L'art. 23, comma 1, della legge reg. n. 16 del 2008, come
novellato dalla norma censurata, assoggetta a comunicazione di inizio
dei lavori e a DIA "obbligatoria" vari interventi, tra i quali i
lavori di ristrutturazione edilizia comportanti mutamenti della
destinazione d'uso su immobili compresi nelle zone omogenee A o nelle
zone o ambiti ad esse assimilabili (lettera b). Anche la DIA
regionale "obbligatoria" - come la cosiddetta "super DIA" del citato
art. 22, comma 3, del TUE - esaurisce i propri effetti sul piano
procedimentale (art. 23, comma 3, della legge reg. n. 16 del 2008).
Sotto questo profilo, dunque, il regime regionale contestato è
coerente con quanto previsto dal TUE.
La previsione della DIA "obbligatoria" come modello
procedimentale sostitutivo del permesso di costruire, anzichè come
modello alternativo (secondo quanto previsto nel TUE), tuttavia,
rappresenta un disallineamento non consentito della disciplina
regionale rispetto a quella statale. La facoltà per il privato,
prevista dal legislatore statale, di chiedere il permesso di
costruire o di presentare, alternativamente, denuncia di inizio di
attività per la realizzazione degli interventi previsti all'art. 22,
comma 3, del TUE, ricade nella disciplina dei titoli abilitativi, e
quindi tra i principi fondamentali della materia concorrente del
«governo del territorio».
L'ordinamento statale attribuisce una particolare considerazione
all'interesse del privato a munirsi di un assenso esplicito - anche a
garanzia della migliore certezza delle situazioni giuridiche, tanto
più rilevante quando, come nella materia edilizia, possano
sopravvenire interventi interdittivi dell'amministrazione - come è
confermato dal successivo comma 7, del medesimo art. 22 del TUE, il
quale fa comunque sempre salva la possibilità per l'interessato di
chiedere il rilascio del permesso di costruire per interventi che
sarebbero realizzabili con la mera presentazione della denuncia di
inizio attività.
6.- Il Presidente del Consiglio censura infine le disposizioni
contenute nell'art. 6, commi 20 e 21, primo e secondo trattino, della
legge reg. Liguria n. 12 del 2015.
L'articolo 6, comma 20, recante modifica dell'art. 38, comma 1,
della legge reg. n. 16 del 2008, assoggetta a contributo di
costruzione gli interventi sul patrimonio edilizio esistente che
determinano un incremento del carico urbanistico, o comunque
un'incidenza significativa sotto il profilo urbanistico, conseguenti
a: «un aumento della superficie agibile dell'edificio o delle singole
unità immobiliari ai sensi dell'articolo 67, con esclusione del caso
di incremento della superficie agibile all'interno di unità
immobiliari inferiore al limite di 25 metri quadrati e comunque delle
variazioni di superficie derivanti da mera eliminazione di muri
divisori (nuova lettera a dell'art. 38, comma 1)»; «interventi
edilizi di frazionamento di unità immobiliari relativi ad edifici di
qualunque destinazione d'uso che determinino un numero di unità
immobiliari superiore al doppio di quelle esistenti, anche se non
comportanti aumento di superficie agibile» (nuova lettera c dell'art.
38, comma 1).
L'art. 6, comma 21, primo trattino, di modifica dell'art. 39
della legge reg. n. 16 del 2008, esonera dal contributo di
costruzione «gli interventi di accorpamento e di frazionamento di
unità immobiliari non rientranti nelle fattispecie dell'articolo 38,
comma 1, lettere a) e c), anche se comportanti la mera eliminazione
di muri divisori od incrementi di superficie delle unità immobiliari
inferiori a 25 metri quadrati» (nuova lettera g-bis dell'art. 39,
comma 1).
L'art. 6, comma 21, secondo trattino, modifica il comma 2-bis
dell'art. 39 della legge reg. n. 16 del 2008, il quale ora recita:
«gli interventi di manutenzione straordinaria, che comportino un
aumento del carico urbanistico determinato da incremento della
superficie agibile all'interno dell'unità immobiliare pari o
superiore a 25 metri quadrati e non derivante dalla mera eliminazione
di pareti divisorie, sono soggetti al contributo di costruzione
commisurato all'incidenza delle sole opere di urbanizzazione da
applicarsi sulla totalità della superficie dell'unità immobiliare
interessata dall'incremento».
Secondo il Governo tali disposizioni contrasterebbero con l'art.
117, terzo comma, Cost., in riferimento all'articolo 17, comma 4, del
TUE, il quale prevede che per gli interventi di manutenzione
straordinaria (di cui all'art. 6, comma 2, lettera a, del TUE),
qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo di
costruzione sia commisurato alla incidenza delle sole opere di
urbanizzazione, purchè ne derivi un aumento della superficie
calpestabile. La disciplina statale condiziona l'obbligo di
corrispondere il contributo di costruzione (commisurato in questo
caso ai soli oneri di urbanizzazione), all'aumento del carico
urbanistico e della superficie agibile, prescindendo da limiti di
aumento della superficie calpestabile o di numero delle unità
immobiliari soggette a frazionamento o accorpamento. Prevedendo una
soglia al di sotto della quale gli interventi sarebbero esonerati dal
contributo, la Regione Liguria avrebbe introdotto ipotesi di esonero
non contemplate dalla legislazione statale.
6.1.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,
commi 20 e 21, primo trattino, della legge reg. Liguria n. 12 del
2015, è fondata.
Con tali disposizioni il legislatore regionale esonera dal
contributo di costruzione due categorie di intervento che secondo la
legge statale devono invece restare soggette a contribuzione, nei
termini fissati dal TUE: gli interventi sul patrimonio edilizio
esistente che determinano un aumento della superficie agibile
dell'edificio o delle singole unità immobiliari, quando l'incremento
della superficie agibile all'interno delle unità immobiliari sia
inferiore a 25 metri quadrati, e quando le variazioni di superficie
derivino da mera eliminazione di muri divisori; gli interventi di
frazionamento di unità immobiliari che determinino un numero di
unità immobiliari inferiore al doppio di quelle esistenti, sia pure
con aumento di superficie agibile.
A seconda delle loro concrete caratteristiche costruttive, questi
interventi (qualificati genericamente dal legislatore regionale come
«interventi sul patrimonio edilizio esistente») possono rientrare
nella nozione di «manutenzione straordinaria», come definita agli
artt. 3, comma 1, lettera b) e 6, comma 2, lettera a) del TUE, o in
quella di «ristrutturazione edilizia», come definita dall'art. 3,
comma 1, lettera d) del TUE. La disciplina statale prevede per la
prima (ove ricorrano i presupposti dell'art. 17, comma 4, del TUE)
una riduzione del contributo alla sola parte corrispondente alla
incidenza delle opere di urbanizzazione, e per la seconda la regola
del pagamento del contributo per intero, salvi casi particolari di
esonero, come quello della ristrutturazione di edifici unifamiliari
(art. 17, comma 3, lettera b, del TUE), o di riduzione, come quello
della ristrutturazione di immobili dismessi o in via di dismissione
(art. 17, comma 4-bis, del TUE).
Le fattispecie di esonero introdotte dalle norme regionali
impugnate vanno al di là di queste ipotesi e contrastano, dunque,
con i principi fondamentali della materia. L'onerosità del titolo
abilitativo «riguarda infatti un principio della disciplina un tempo
urbanistica e oggi ricompresa fra le funzioni legislative concorrenti
sotto la rubrica "governo del territorio"» (sentenza n. 303 del
2003), e anche le deroghe al principio (elencate all'art. 17 del
TUE), in quanto legate a quest'ultimo da un rapporto di
coessenzialità, partecipano della stessa natura di principio
fondamentale (sentenze n. 1033 del 1988 e n. 13 del 1980).
6.2.- Resta da scrutinare la censura riferita all'art. 39, comma
2-bis, della legge reg. Liguria n. 16 del 2008 (come novellato
dall'art. 6, comma 21, secondo trattino, della legge reg. n. 12 del
2015), ai sensi del quale: «Gli interventi di manutenzione
straordinaria di cui all'art. 21-bis, comma 1, qualora comportanti un
aumento del carico urbanistico determinato da incremento della
superficie agibile all'interno dell'unità immobiliare pari o
superiore a 25 metri quadrati e non derivante dalla mera eliminazione
di pareti divisorie, sono soggetti al contributo di costruzione
commisurato all'incidenza delle sole opere di urbanizzazione e da
applicarsi sulla totalità della superficie dell'unità immobiliare
interessata dall'incremento».
La questione non è fondata.
È vero che l'art. l7, comma 4, del TUE assoggetta a contributo
di costruzione, sia pur in misura ridotta, come visto, tutti gli
interventi di manutenzione straordinaria previsti all'articolo 6,
comma 2, lettera a), se comportanti aumento del carico urbanistico e
purchè ne derivi un aumento della superficie calpestabile, e che la
disposizione regionale quantifica il presupposto impositivo
dell'aumento di carico urbanistico, stabilendo che esso ricorre
quando vi sia un incremento della superficie agibile all'interno
dell'unità immobiliare pari o superiore a 25 metri quadrati e non
derivante dalla mera eliminazione di pareti divisorie.
Così facendo, peraltro, la legge regionale non invade l'ambito
della normativa di principio, in quanto si limita a introdurre una
più precisa quantificazione dei presupposti applicativi della
disposizione statale. Il principio fondamentale della materia che
quest'ultima esprime, ossia la riduzione della contribuzione per le
opere di manutenzione straordinaria comportanti un aumento del carico
urbanistico, resta salvo, risultando solo precisata, nella norma
regionale, la nozione di aumento del carico urbanistico.
6.3.- Il Governo sostiene infine che l'art. 6, commi 20 e 21,
primo e secondo trattino, contrasterebbe anche con gli artt. 3 e 97
Cost., in relazione ai canoni di ragionevolezza e di buona
amministrazione, in considerazione di una ritenuta eccessiva
gravosità degli oneri imposti agli interessati.
La censura è formulata in termini così generici da non
consentire di identificare le ragioni per le quali i parametri
invocati sarebbero violati. Il ricorrente non spiega per quale motivo
l'imposizione del contributo di costruzione nella misura ordinaria
dovrebbe ritenersi eccessivamente onerosa e neppure in quali termini
tale maggiorazione potrebbe riflettersi sul buon andamento della
pubblica amministrazione. In quanto non offre un percorso logico
argomentativo idoneo a collegare le norme impugnate ai parametri
invocati, la questione deve essere dichiarata inammissibile (sentenze
n. 250 e n. 221 del 2013).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, commi 3,
8, secondo trattino, e 11, terzo trattino, della legge della Regione
Liguria 7 aprile 2015, n. 12 (Disposizioni di adeguamento della
normativa regionale);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6,
della legge della Regione Liguria n. 12 del 2015;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma
11, secondo trattino, della legge della Regione Liguria n. 12 del
2015;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma
15, della legge della Regione Liguria n. 12 del 2015;
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, commi 20
e 21, primo trattino, della legge della Regione Liguria n. 12 del
2015;
6) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, commi 20 e 21, primo e secondo trattino,
della legge della Regione Liguria n. 12 del 2015, promossa dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 3 e
97 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 21, secondo trattino, della
medesima legge della Regione Liguria n. 12 del 2015, promossa, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 settembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 3 novembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA