1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 5-10-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 489 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 giugno 2005
Ordinanza emessa il 3 giugno 2005 dal tribunale di Lecce nei procedimenti civili riuniti vertenti tra 3M.C. S.r.l. contro Banca Monte dei Paschi di Siena ed altri Sanita' pubblica - Regione Puglia - Soppressione delle USL - Gestioni liquidatorie delle stesse - Applicabilita' degli artt. 198, 199, comma 1, 200, comma 2, 201, 204, 206, comma 2, 207, 208, 209, 210, 212 e 213 del r.d. n. 267/1942, relativi alla liquidazione coatta amministrativa, in quanto compatibili - Previsione dell'accertamento dello stato passivo e del computo degli interessi maturati sulle posizioni debitorie non ancora estinte alla data del 1° maggio 2003 - Limitazione della disponibilita' di fonti finanziarie della Regione a favore delle gestioni liquidatorie delle soppresse USL fino alla concorrenza massima del saldo fra lo stato passivo ed attivo accertato alla data del 1° maggio 2003 - Ingiustificata limitazione del principio di responsabilita' patrimoniale di cui all'art. 2740 c.c. - Incidenza sul diritto di azione e sul principio di tutela giurisdizionale - Lesione di principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia - Lesione del principio di riserva di legge statale in materia processuale e civile. - Legge della Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4, art. 43, commi 2 e 3; Legge della Regione Puglia 7 gennaio 2004, n. 1, art. 32. - Costituzione, artt. 3, 24, 113 e 117, commi primo e secondo. Sanita' pubblica - Regione Puglia - Soppressione delle USL - Gestioni liquidatorie - Esclusione di ogni legittimazione passiva sostanziale e processuale della Regione per l'eventuale residuo passivo conseguente alla chiusura delle gestioni liquidatorie - Ingiustificata limitazione del principio di responsabilita' patrimoniale di cui all'art. 2740 c.c. - Incidenza sul diritto di azione e sul principio di tutela giurisdizionale - Lesione di principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia - Lesione del principio di riserva di legge statale in materia processuale e giurisdizionale. - Legge della Regione Puglia 7 gennaio 2004, n. 1, art. 31. - Costituzione, artt. 3, 24, 113 e 117, commi primo e secondo. Sanita' pubblica - Regione Puglia - Soppressione delle USL - Gestioni liquidatorie - Autorizzazione alle transazioni di importo superiore al limite di cui al comma 3-ter - Individuazione del Commissario liquidatore, di cui all'art. 206, comma 2, del r.d. n. 267/1942, nell'Amministrazione regionale nella persona del suo legale rappresentante o del suo delegato - Distribuzione di acconti, ai sensi dell'art. 212, comma 2, r.d. n. 267/1945, per ciascun importo inferiore al limite di cui al comma 3-ter, da parte del Commissario liquidatore della liquidazione coatta amministrativa delle soppresse USL, sentito il parere del Comitato di sorveglianza e, per gli importi superiori a detto limite, da parte dell'Amministrazione regionale nella persona del suo legale rappresentante o del suo delegato, sentito il parere del Comitato di sorveglianza - Violazione del principio di uguaglianza - Violazione dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia - Violazione della riserva di legge statale in materia processuale. - Legge della Regione Puglia 4 agosto 2000, n. 14, art. 20. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo. (005C0999) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 5-10-2005)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 18 aprile
2005; letti gli atti e i documenti di causa ha pronunciato la
seguente ordinanza nelle cause civili promosse da 3M.C. S.r.l., avv.
Raeli Gisella e avv. U. Conti nei confronti di Banca Monte dei Paschi
di Siena, avv. San Martino Francesco, USL LE/3 in liquidazione, avv.
Rossi Stefano con la chiamata in causa di: Regione Puglia, avv. Fiore
Ottorino.

Svolgimento del processo

1. - Con sentenza del 27 dicembre 1996, pubblicata in data
2 gennaio 1997, la Pretura di Lecce - sezione distaccata di Nardò
condannava la USL LE/3 a pagare in favore della 3M.C. la somma di
lire 980.000 per spese processuali, avendo rigettato il ricorso,
formulato dalla stessa USL, in opposizione all'esecuzione presso
terzi n. 8827/93 R.E., introitata dalla 3M.C.
2. - In virtù di tale sentenza, in data 11 giugno 1998, la
3M.C., notificava atto di precetto al direttore generale della ASL
LE/1, quale Commissario liquidatore della USL LE/3 per la somma
complessiva di lire 2.677.032.
3. - Atteso il persistente inadempimento della gestione
liquidatoria intimata, il 7 settembre 1998 la 3M.C. notificava alla
debitrice ed alla Banca del Salento - Credito Popolare Salentino
S.p.A. (deputata allo svolgimento del servizio di tesoreria dalla USL
LE/3) atto di pignorarnento presso terzi, sino alla concorrenza della
somma di lire 4.677.032.
4. - Nell'ambito del procedimento per pignoramento presso terzi
instaurato dalla 3M.C., nel corso dell'udienza del 22 ottobre 1999,
il terzo pignorato, dott. Giampiero Valle per conto della Banca del
Salento - Credito Popolare Salentino S.p.A., ai sensi dell'art. 547
c.p.c., rendeva la seguente dichiarazione: «In relazione all'atto di
pignoramento a carico della USL LE/3 notificato il 7 settembre 1998
ad istanza di 3M.C. per lire 4.677.032. sul conto di USL LE/3, dalla
data della notifica del pignoramento alla data odierna non c'è stata
disponibilità, pertanto la dichiarazione è negativa».
5. - Con atto del 28 gennaio 2000, veniva così instaurato dalla
3M.C. giudizio di accertamento dell'obbligo del terzo al fine di
accertare i crediti vantati dalla Gestione liquidatoria della
soppressa USL LE/3 nei confronti della Banca del Salento - Credito
Popolare Salentino nel periodo 7 settembre 1998 - 22 ottobre 1999 con
conseguente riassunzione del processo esecutivo.
6. - Nelle more dello svolgimento del processo, alla Banca del
Salento - Credito Popolare Salentino subentrava la Banca 121 S.p.A.,
successivamente fusa per incorporazione nella Banca Monte dei Paschi
di Siena S.p.A., che succedeva quindi processualmente all'originario
istituto di credito.
7. - Con comparsa del 28 maggio 2004 si costituiva in giudizio la
gestione liquidatoria della soppressa USL LE/3, che asseriva la
sopravvenuta improcedibilità della domanda avanzata dalla 3M.C. in
quanto, con D.P.G.R. 18 aprile 2003, n. 261 (emanato in attuazione
dell'art. 43, comma 2, l.r. Puglia n. 4/2003, modificativo
dell'art. 11 della l.r. n. 20/2002) era stata disposta la
liquidazione coatta amministrativa delle soppresse USL pugliesi.
8. - La Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A., con memoria del
16 giugno 2004, si associava alla richiesta di declaratoria di
improcedibilità «a ragione della pendenza in capo alla USL LE/3
della procedura di liquidazione coatta amministrativa» ai sensi degli
artt. 51 e 201 r.d. n. 267/1942.
9. - Con memoria difensiva del 15 settembre 2004, la 3M.C.
richiedeva, in via principale, il rigetto delle istanze avverse in
quanto «le disposizioni legislative richiamate dalle controparti
(art. 51, legge fallimentare) prevedono la improcedibiità delle sole
procedure esecutive e non anche di quelle di merito» con conseguente
asserita esclusione dell'applicabilità di tali norme nei giudizi di
accertamento dell'obbligo del terzo, come quello di specie.
10 - In via subordinata, la difesa della 3M.C. deduceva
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni regionali che
sottopongono a liquidazione coatta amministrativa le gestioni
liquidatorie delle soppresse USL, censurandole sotto diversi profili.
a) Secondo la tesi prospettata le norme denunciate
violerebbero, in primo luogo, l'art. 117 Cost. che riserva
espressamente alla potestà esclusiva dello Stato la legislazione in
materia di «giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e
penale, giustizia amministrativa». Si asserisce in proposito che
nella riserva esclusiva statale rientrano anche le norme in tema di
liquidazione coatta amministrativa che attengono all'ordinamento
civile dello Stato e alle leggi processuali. Si sostiene quindi che,
proprio in virtù di questa riserva, la «legge» cui rinvia l'art. 2
del r.d. n. 267/1942 non può che essere quella statale.
b) Un'ulteriore violazione dell'art. 117 Cost. deriverebbe
poi dal contrasto delle disposizioni regionali censurate con il
principio fondametale (previsto: dall'art. 6, comma 1, della legge
n. 724/1994; dall'art. 2 della legge n. 549/1995; e dall'art. 2,
comma 1, del d.l. n. 553/1995) secondo cui nelle posizioni debitorie
della soppresse USL devono subentrare le regioni, con divieto
assoluto di far gravare tali debiti, anche parzialmente, sulle
neocostituite ASL.
c) Le norme regionali in questione violerebbero, infine, il
principio di uguaglianza di cui all' art. 3 Cost. in quanto, mentre
un cittadino che vanta un credito nei confronti di una USL dislocata
in qualsiasi altra regione del territorio nazionale non avrebbe
alcuna difficoltà a vedere soddisfatto subito ed integralmente il
proprio credito, con legittime azioni esecutive, i creditori delle
USL della regione Puglia vedrebbero congelati i propri diritti per un
lungo periodo di tempo.
11. - L'udienza del 4 ottobre 2004, il giudice si riservava di
decidere in ordine alla procedibilità del giudizio ed alla questione
di legittimità costituzionale prospettata.
12. - Con ordinanza del 24 gennaio 2005, il giudice disponeva la
riunione delle tre cause nn. 397, 398 e 399 del 2000) e ordinava la
chiamata in causa della Regione Puglia, ex art. 107 c.p.c., ritenendo
che con l'introduzione delle gestioni stralcio (poi divenute gestioni
liquidatorie, ex legge n. 549/1995), «è stata realizzata una sorta
di successione ex lege delle regioni nei rapporti obbligatori già di
pertinenza delle soppresse USL» (Cass. civ., Sez. Un., 6 marzo 1997,
n. 1989 cit.; confermata da: Cass. civ., sez. un., 11 agosto 1997,
n. 7482; Cass. civ., Sez. Un., 26 febbraio 1999, n. 102),
orientamento peraltro condivisa anche dalla giurisprudenza
amministrativa (cfr., ex multis, Cons. St., sez. V, 29 luglio 2003,
n. 4306; in senso conforme: Cons. St., sez. V, 10 febbraio 2004,
n. 486; 22 agosto 2003. n. 4742; 24 febbraio 2003, n. 982; 7 novembre
2002, n. 6139; 26 marzo 2001, n. 1720).
13. - La Regione Puglia si costituiva all'udienza del 18 aprile
2005, dichiarandosi «estranea al giudizio e di non accettare il
contraddittorio nè sul merito nè in ordine ai rilievi di
incostituzionalita».
14. - Il giudice quindi si riservava di decidere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale.

Motivi della decisione

La questione di legittimità costituzionale prospettata dalla
difesa della 3M.C. risulta rilevante per la definizione del presente
giudizio e non manifestamente infondata.
15. - Rilevanza della questione per il processo.
L'apertura della procedura di liquidazione coatta amministrativa
delle gestioni liquidatorie delle soppresse USL, sopravvenuta alla
pubblicazione della sentenza della cui esecuzione si tratta, è
suscettibile di produrre gli effetti di cui all'art. 201 del r.d. 16
marzo1942, n. 267.
Tale articolo, rubricato «Effetti della liquidazione per i
creditori e sui rapporti giuridici preesistenti», prevede che «dalla
data del provvedimento che ordina la liquidazione si applicano le
disposizioni del titolo II, capo III, sezione II e sezione IV e le
disposizioni dell'art. 66».
Tra tali norme rientra anche quella di cui all'art. 51 («Divieto
di azioni esecutive individuali»), secondo la quale «salvo diversa
disposizione della legge, dal giorno della dichiarazione di
fallimento nessuna azione individuale esecutiva può essere iniziata
o proseguita sui beni compresi nel fallimento».
Va ora rilevato che l'art. 43 della legge regionale 7 marzo 2003,
n. 4 ha aggiunto il comma 3-bis, all'art. 11 della l.r. 9 dicembre
2002 n. 20, disponendo che, «in materia di definitiva chiusura delle
gestioni liquidatorie delle soppresse USL, si applicano i principi e
le disposizioni di legge per la liquidazione coatta amministrativa».
Tale disposizione è stata poi sostituita dall'art. 32, della
legge regionale 7 gennaio 2004, n. 1, secondo cui alle gestioni
liquidatorie delle soppresse USL «che si trovano in condizioni di
grave dissesto finanziario ovvero risultano gravemente deficitarie,
si applicano gli articoli 198, 199, comma 1, 200, comma 2, 201, 204,
206, comma 2, 207, 208, 209, 210, 212 e 213 del regio decreto 16
marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato
preventivo, dell'amministrazione controllata e della liquidazione
coatta amministrativa), in quanto compatibili».
In giurisprudenza è stato ripetutamente affermato il principio
per cui l'azione di accertamento ex art. 548 c.p.c. (a seguito della
dichiarazione negativa del terzo, debitore del debitore pignorato)
diviene improcedibile a seguito del fallimento (o di altra procedura
concorsuale) del debitore.
«Nel procedimento di espropriazione presso terzi, il giudizio che
il creditore pignorante, qualora manchi la dichiarazione del terzo o
sorgano contestazioni intorno ad essa, promuove allo scopo di fare
affermare l'esistenza del credito o del bene nel patrimonio del
debitore ai fini dell'esecuzione (art. 548 c.p.c.). è un giudizio di
cognizione che incide indissolubilmente nell'esecuzione e, pertanto,
qualora sopraggiunga il fallimento del debitore, rientra nella
previsione di cui all'art. 51 della legge fallimentare, il quale
stabilisce che, salva diversa disposizione di legge, dal giorno della
dichiarazione di fallimento, nessuna azione individuale esecutiva
può essere iniziata o proseguita e, cioè, che tutti gli atti di
esecuzione forzata, e le questioni che sorgono intorno ad essi sono
attratti nel procedimento unitario fallimentare sotto la direzione di
un unico ufficio esecutivo» (Cass. civ., 20 aprile 1962, n. 789).
«L'azione di accertamento del credito pignorato, ex art. 548
c.p.c. per omessa o contestata dichiarazione del terzo, nel caso di
espropriazione avente ad oggetto il credito del debitore verso un
terzo, diviene inammissibile ove quest'ultimo sia sottoposto alla
procedura di liquidazione coatta amministrativa» (Corte di appello di
Roma, 11 luglio 1984, in Foro it., 1984, I, p. 3031).
«Qualora nel corso di un procedimento di pignoramento mobiliare
presso terzi, il terzo non si presenti a rendere la dichiarazione di
cui all'art. 547 c.p.c. e al contempo si certifichi da parte del
debitore la avvenuta presentazione della domanda di ammissione al
concordato preventivo, a norma dell'art. 168 L.F. la procedura
esecutiva viene dichiarata improcedibile e di conseguenza il giudizio
di accertamento dell'obbligo del terzo è inammissibile in quanto
incidente sulla esecuzione in modo indissolubile» (Pret. Civitanova
Marche, 23 dicembre 1992).
Peraltro, una conferma (indiretta) di tale principio di diritto
si desume dalla sentenza della Corte di cassazione n. 595/1975 (in
Dir. Fall., 1975, II, p. 694), che ha affermato: «L'art. 206 del t.u.
29 gennaio 1958, n. 645, sulla riscossione delle imposte dirette,
stabilendo che l'esattore può procedere all'espropriazione anche
quando il debitore sia stato dichiarato fallito, opera tra la
procedura fallimentare e l'esecuzione su iniziativa dell'esattore,
una netta separazione e autonomia che non concerne soltanto
l'esecuzione propriamente detta ma, altresì, le cause di cognizione
in essa incidenti.
Consegue che, qualora sia sorta contestazione sulle dichiarazioni
del terzo pignorato, se il pretore ritiene che la causa ecceda i
limiti della propria competenza per valore, deve rimettere le parti
al tribunale nella cui circoscrizione trovasi la sua pretura e non
davanti a quello che ha dichiarato il fallimento del contribuente».
Il suindicato principio (improcedibilità delle azioni esecutive
individuali una volta che sia stata avviata una procedura esecutiva
concorsuale) pacificamente statuito dalla giurisprudenza con
riferimento alla liquidazione coatta amministrativa di enti di
diritto privato, è stato costantemente affermato anche in ordine
alle ipotesi di liquidazione, con conseguente estinzione, di enti di
diritto pubblico.
L'art. 15 della legge n. 1404/1956 (ora abrogato dall'art. 9,
comma 1-quinques del d.l. n. 63/2002, convertito in legge 15 giugno
2002, 112), infatti, che prevedeva espressamente la possibilità (ora
disciplinata dall'art. 9, comma 1-ter del d.l. n. 63/2002, convertito
in legge 15 giugno 2002, 112) di sottoporre enti pubblici alla
procedura di liquidazione coatta amministrativa non introduce a tale
riguardo alcuna norma specifica, sicchè è da ritenere debbano
trovare applicazione le regole comuni dettate dal r.d. n. 267/1942,
ed in particolare gli art. 51 e 201.
La Corte di cassazione, in merito, ha sempre affermato:«Con
riguardo alla liquidazione degli enti di diritto pubblico soppressi,
le disposizioni degli art. 8 e 9, legge 4 dicembre 1956, n. 1404
(contemplanti la formazione in via amministrativa - previa istanza
dei creditori interessati - di un elenco delle posizioni debitorie)
non interferiscono sulla proponibilità in sede giudiziaria delle
domande con le quali i creditori chiedano il riconoscimento ed il
pagamento delle loro spettanze, atteso che gli adempimenti in dette
norme previsti si inseriscono in una procedura amministrativa
finalizzata al sollecito soddisfacimento delle pendenze degli enti
soppressi, cui non sono estensibili i principi che regolano il
fallimento e le altre procedure concorsuali; compreso il divieto di
azioni individuali dei creditori, salva restando l'operatività di
tali principi quando, in presenza di situazioni deficitarie degli
enti soppressi, si apra la liquidazione coatta amministrativa» (Cass.
civ., sez. I, 12 aprile 1996. n. 3475; Cass. civ., sez. I, 11 giugno
1992, n. 7174; Cass. civ., sez. lav., 30 gennaio 1989, n. 561; Cass.
civ., sez. lav., 4 marzo 1988, n. 2285; Cass. civ., sez. lav.,
10 febbraio 1988, n. 1435).
Lo stesso principio è stato accolto dalle sezioni unite in
molteplici sentenze relative alla medesima questione (Cass. civ.,
sez. un., 30 maggio 1989, n. 2627; 5 novembre 1987, n. 8187;
16 giugno 1986, n. 4010; 11 luglio 1984, n. 4070).
Va conclusivamente osservato che non mancano recentissime
pronunce, specie della magistratura amministrativa, che applicano gli
art. 51 e 201 del r.d. n. 267/1942 proprio alla liquidazione coatta
amministrativa disposta dalla regione Puglia nei confronti delle
gestioni liquidatorie delle soppresse USL (Tribunale amministrativo
regionale Puglia, Bari, sez. I, 29 settembre 2004, n. 4495; 19 maggio
2004, n. 2228; 23 giugno 2004, n. 2719; 7 luglio 2004, n. 4188).
In definitiva, se si ritenessero costituzionalmente legittime le
disposizioni normative con le quali il legislatore regionale pugliese
ha disposto la liquidazione coatta amministrativa dalle gestioni
liquidatorie delle preesistenti USL, quest'ultima determinerebbe
certamente l'improcedibilità del giudizio de quo.
Da ciò la rilevanza dell'accertamento della legittimità
costituzionale delle disposizioni regionali censurate per la
definizione del presente processo.
16. - Non manifesta infondatezza della questione.
Al fine di inquadrare correttamente la fattispecie in esame
appare opportuno ricostruire la complessa vicenda legislativa, sia
sotto il versante statale, sia sotto quello regionale, inerente il
processo di ristrutturazione del servizio sanitario nazionale avviato
con il d.lgs. n. 502/1992.
16.1. - Quadro normativo statale.
L'art. 3 del d.lgs. n. 502/1992 (come modificato dall'art. 4 del
d.lgs. n. 517/1993) ha soppresso le USL, istituito le ASL e demandato
alle regioni, «nell'ambito della propria competenza»,
l'individuazione dei criteri per la definizione dei rapporti attivi e
passivi facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali.
La legge 23 dicembre 1994, n. 724, all'art. 6, comma 1, ha
disposto che «in nessun caso è consentito alle regioni di far
gravare sulle aziende di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e
successive modificazioni ed integrarioni, nè direttamente, nè
indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni
pregresse delle unità sanitarie locali. A tal fine le regioni
dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l'ufficio
responsabile delle medesime».
La legge 28 dicembre 1995, n. 549, all'art. 2, comma 14. dispone
che «per l'accertamento della situazione debitoria delle unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le
regioni attribuiscono ai direttori generali delle istituite aziende
unità sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori delle
soppresse unità sanitarie locali ricomprese nell'ambito territoriale
delle rispettive aziende. Le gestioni a stralcio di cui all'articolo
6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, sono trasformate in
gestioni liquidatorie. Le sopravvenienze attive e passive relative a
dette gestioni, accertate successivamente al 31 dicembre 1994, sono
registrate nella contabilità delle citate gestioni liquidatorie. I
commissari entro il termine di tre mesi provvedono all'accertamento
della situazione debitoria e presentano le risultanze ai competenti
organi regionali».
L'art. 2, comma 1, secondo periodo, del d.l. 29 dicembre 1995,
n. 553 confermava che «la contabilità economico-finanziaria e
patrimoniale e la contabilità finanziaria delle unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere relative agli anni precedenti al
1995 sono garantite direttamente dalle regioni, che ne assumono
integralmente le relative obbligazioni». La disposizione è stata
reiterata con il d.l. 26 febbraio 1996, n. 89 e, successivamente, col
d.l. 2 aprile 1996, n. 86. Decaduto quest'ultimo provvedimento per
difetto di tempestiva conversione in legge, essa non è più stata
riprodotta in altri testi normativi, i loro effetti sono stati
tuttavia fatti salvi in conseguenza della clausola di sanatoria
contenuta nella legge 17 gennaio 1997, n. 4, inoltre la
giurisprudenza ha sempre affermato la valenza meramente ricognitiva
di tali decreti, espressione di un principio comunque immanente nel
sistema delineato dalla normativa statale.
Il d.l. 1° dicembre 1995 n. 509 (conv. dalla l. 31 gennaio 1996,
n. 34), nel dettare disposizioni urgenti in materia di strutture e di
spese del S.S.N., prevede che, «al fine di agevolare gli interventi
regionali in relazione alle gestioni stralcio previste dall'art. 6
della legge 23 dicembre 1994, n. 724», «le regioni, dopo aver
accertato l'avvenuta estinzione di tutte le partite debitorie
relative agli anni dal 1985 al 1992 e Iesistenza di residue
liquidità derivanti dai mutui relativi ai predetti anni, possono
utilizzare tali liquidità per il pagamento di partite debitorie
degli anni 1993 e 1994», consentendo l'accesso a particolari fonti di
finanziamento.
Infine, il d.l. 13 dicembre 1996, n. 630 (conv. dalla legge
11 febbraio 1997, n. 21) ha consentito alle regioni di ottenere
l'erogazione di ulteriori mezzi finanziari (messi a disposizione dal
Tesoro) in relazione alle posizioni debitorie delle soppresse USL
acclarate alla data del 31 dicembre 1994 (art. 1).
16.2. - Quadro normativo regionale.
Vanno ora analizzate le modalità con le quali la Regione Puglia
ha dato attuazione a tali disposizioni contemplate dalla normativa
statale.
Con l.r. 14 giugno 1994, n. 18 la Regione Puglia, a norma
dell'art. 3 del d.lgs. n. 502/1992, istituiva le Aziende Unità
Sanitarie Locali, sopprimendo le preesistenti Unità Sanitarie
Locali.
L'art. 46 della l.r. 30 dicembre 1994 n. 38, nel regolare
l'assetto programmatico, contabile, gestionale e di controllo delle
U.S.L. in attuazione del d.lgs. n. 502/1992 prevedeva che «tutti i
rapporti di debito, di credito e il fondo di cassa risultanti alla
chiusura dell'esercizio finanziario 1994, facenti capo alle US.L
poste in liquidazione, sono trasferiti alla U.S.L. di nuova
costituzione, nel cui ambito è confluita la maggioranza degli
assistiti» (comma 5).
Il suddetto comma è stato sostituito dall'art. unico della l.r.
12 aprile 1995 n. 19, per il quale «ai sensi del comma 1 dell'art. 6
della legge 23 dicembre 1994, n. 724, il fondo di cassa e i rapporti
di credito e debito facenti capo alle U.S.L poste in liquidazione
confluiscono dal 1° gennaio 1995 in apposite gestioni a stralcio, la
cui responsabilità è affidata al direttore generale, in qualità di
commissario liquidatore, della U.S.L di nuova costituzione nel cui
ambito territoriale è confluita la maggioranza degli assistiti della
U.S.L. posta in liquidazione» (comma 1). «In nessun caso i crediti e
i debiti risalenti alle gestioni delle U.S.L. poste in liquidazione
possono gravare sulle U.S.L. di nuova costituzione» (comma 2).
La l.r. 5 giugno 1997 n. 16, recante il bilancio di previsione
per l'esercizio finanziario 1997 e il bilancio pluriennale 1997-1999,
all'art. 20 prevede che «al pagamento dei debiti rientranti
nell'ambito delle gestioni liquidatorie delle soppresse U.S.L
provvedono in via esclusiva i commissari liquidcztori che ne hanno la
rappresentanza legale e processuale e, utilizzando le risorse
finanziarie provenienti dagli interventi previsti dalle disposizioni
in materia di ripiano della maggiore spesa sanitaria corrente sino al
31 dicembre 1994».
L'art. 11 della legge regionale 9 dicembre 2002, n. 20, rubricato
«Gestioni liquidatorie delle soppresse Unità sanitarie locali»,
così dispone:
«1. - Per Ie finalità previste dall'art. 18 della l.r.
n. 7/2002, i commissari incaricati delle gestioni liquidatorie delle
soppresse Unità sanitarie locali (USL) ex art. 30, comma 1, della
legge regionale 28 dicembre 1994, n. 38, relativamente alle predette
gestioni entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, con accertamento alla data del 31 dicembre 2002,
provvedono ai seguenti adempimenti:
a) ricognizione dei debiti, elencati in apposito prospetto
contenente, per ciascuna delle soppresse USL, per creditore, il
titolo giudtificativo del debito, l'oggetto della prestazione,
l'importo originario e l'importo dovuto alla data della rilevazione,
con evidenza per ciascun titolo del debito, della natura,
dell'ammontare per sorte capitale, per interessi e spese, comprese
quelle legali accessorie e/o comunque connesse allo stesso, nonchè
dello stato dell'eventuale contenzioso e/o dell'azione di recupero in
ano da parte del terzo;
b) ricognizione dei crediti in apposito elenco, per
debitore, contenente per ciascun titolo di credito l'importo
originario, la data di maturazione, la causale e il motivo della
mancata riscossione, alla data della rilevazione, con evidenza per
ciascun titolo di credito, della natura, dell'ammontare per sorte
capitale, per interessi e spese, comprese quelle legali, accessorie
e/o comunque connesse allo stesso, nonchè dello stato del
contenzioso e/o dell'azione di recupero in atto;
c) situazione patrimoniale delle partite reciproche in dare
e in avere tra le soppresse USL e aziende USL ed esposizione delle
somme disponibili in Tesoreria alla suddetta data del 31 dicembre
2002 per ciascuna gestione stralcio.
2. - Relativamente alle reciproche partite creditorie e debitorie
tra le soppresse USL provenienti dalle diverse gestioni liquidatorie,
i commissari procederanno alla integrale estinzione delle stesse.
3. - Gli elenchi di cui al comma 1 dovranno essere trasmessi alla
Regione Puglia - ARES - entro i successivi dieci giorni dalla data
della ricognizione».
L'art. 43 della legge regionale 7 marzo 2003, n. 4 ha aggiunto il
comma 3-bis all'art. 11 della l.r. 9 dicembre 2002 n. 20, secondo
cui: «Per il rispetto delle norme in materia di patto di stabilità,
degli obiettivi di finanza pubblica, nonchè dei termini e delle
condizioni previste dal decreto interministeriale 16 ottobre 2002,
n. 65718, in materia di definitiva chiusura delle gestioni
liquidatorie delle soppresse USL, si applicano i principi e le
disposizioni di legge per la liquidazione coatta amministrativa
previsti per la soppressione e messa in liquidazione di Enti di
diritto pubblico e di altri Enti sotto qualsiasi forma costituiti,
comunque interessanti la finanza pubblica, i cui scopi sono cessati o
che si trovino in condizioni economiche di grave dissesto, ovvero le
cui gestioni liquidatorie risultano gravemente deficitarie giusta
previsione del comma 1-ter del d.l. n. 63/2002, convertito, con
modificazioni dalla legge. n. 112/2002.
L'art. 43 della legge regionale n. 4 del 2003, (e
conseguentemente il comma 3-bis dell'art. 11 della legge regionale
n. 20 del 2002) è stato poi sostituito dall'art. 32 della legge
regionale 7 gennaio 2004, n. 1 a tenore del quale: «Per il rispetto
delle norme in materia di patto di stabilità degli obiettivi di
finanza pubblica, al fine dell'effettivo ripiano del disavanzo della
spesa sanitaria regionale relativa alle gestioni delle USL soppresse
dall'art. 2 della legge regionale 14 giugno 1994, n. 18, alle
gestioni liquidatorie risultanti dalla soppressione delle predette
USL ai sensi dell'art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724 e dell'art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549,
che si trovano in condizioni di grave dissesto finanziario ovvero
risultano gravemente deficitarie, si applicano gli articoli 198, 199,
comma 1, 200, comma 2, 201, 204, 206, comma 2, 207, 208, 209, 210,
212 e 213 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del
fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione
controllata e della liquidazione coatta amministrativa), in quanto
compatibili».
Lo stesso art. 32 della l.r. n. 1/2004 ha inoltre modificato le
lettere c) e d) del terzo comma dell'art. 43 della l.r. n. 4/2003
sostituendole con le seguenti:
«c) a tutti gli effetti di legge lo stato del passivo va
accertato con riferimento alla data del 1° maggio 2003. Alla stessa
data vanno conteggiati, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 55
del r.d 267/1942, gli interessi maturati sulle posizioni debitorie
non ancora estinte;
d) a favore delle gestioni liguidatorie delle soppresse USL,
poste in liquidazione coatta amministrativa, la Regione garantisce
dionibilità di fonti finanziarie fino alla concorrenza massima del
saldo fra lo stato passivo e attivo accertato alla data del 1° maggio
2003. Con provvedimento di Giunta regionale si provvederà alla
specificazione delle somme relative a ciascuna delle dodici gestioni
liquidatorie eraro il limite massimo complessivo di cui sopra».
L'art. 31 della legge regionale n. 1 del 2004, modificando
l'art. 6 della legge regionale 14 gennaio 1998, n. 1, ha infine
statuito che: «È esclusa ogni legittimazione passiva, sostanziale e
processuale della Regione per l'eventuale residuo passivo conseguente
alla chiusura delle gestioni liquidatorie».
L'art. 20 («Disposizioni in materia di liquidazione coatta
amministrativa») della legge regionale 4 agosto 2004, n. 14, dopo il
comma 3-ter dell'art. 11 della legge regionale 9 dicembre 2002, n. 20
(«Assestamento e variazione al bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2002»), introdotto dall'art. 32 della l.r. n. 1/2004, ha
inserito i seguenti commi:
«3-ter 1. - Per le autorizzazioni alle transazioni di importo
superiore al limite di cui al comma 3-ter, l'autorità di cui
all'art. 206, comma 2, del r.d. n. 267/1942 è individuata
nell'amministrazione regionale nella persona del suo legale
rappresentante o del suo delegato.
3-ter 2. - La distribuzione di acconti ai sensi
dell'art. 212, comma 2, del r.d. n. 267/1942 è disposta, per ciascun
importo inferiore al limite di cui al comma 3-ter, dal Commissario
liquidatore della liquidazione coatta amministrativa della soppressa
USL, sentito il parere del Comitato di sorveglianza. Per gli importi
superiori al limite di cui al comma 3-ter la distribuzione di acconti
è autorizzata dall'Amministrazione regionale nella persona del suo
legale rappresentante o del suo delegato, sentito il parere del
Comitato di sorveglianza».
16.3. - Giurisprudenza civile.
L'orientamento ormai assolutamente consolidato della
giurisprudenza di legittimità e di merito, confermato anche dalle
sezioni unite della Corte di cassazione, è nel senso di affermare
che - in virtù di quanto previsto dall'art. 6, comma 1 della legge
n. 724/1994 e dalle altre norme statali a detta disposizione
strettamente ed inscindibilimente connesse (sopra richiamate) - in
riferimento alle posizioni debitorie delle soppresse USL si è
verificata un'ipotesi di successione ex lege (evidentemente
integrale) delle regioni, con conseguente obbligo di estinzione
(evidentemente integrale) di tali debiti facente capo alle regioni
medesime.
Già nel 1997, le sezioni unite della Corte di cassazione - sulla
base del solo art. 6, comma 1, della legge n. 724/1994 e con
specifico riguardo alla soppressione di una USL pugliese -
statuivano: «Le disposizioni normative sopra riportate hanno
chiaramente individuato nella regione il soggetto giuridico obbligato
ad assumere integralemente a proprio carico i debiti relativi alle
pregresse gestioni delle unità sanitarie locali» (Cass. civ., sez.
un., 6 marzo 1997, n. 1989).
Si rilevava inoltre che, anche a seguito della trasformazione
delle gestioni stralcio in gestioni liquidatorie (operata dalla legge
n. 549/1995): «La funzione di commissario liquidatore da parte dei
direttori generali delle aziende sanitarie locali è, dunque,
prevista nell'interesse e per conto della regione, agendo essi in
qualità di organi di tale ente, laddove nessuna disposizione
autorizza a ritenere che sia stato attuato anche un trasferimento
alle neocostituite aziende degli obblighi già attribuiti alla stessa
regione per il pagamento dei debiti delle pregresse gestioni delle
unità sanitarie locali.
Ciò induce anche a ritenere che le disposizioni contenute nei
citati decreti-legge non convertiti in tema di contabilità delle USL
avessero un valore meramente ricognitivo e confermativo dell'obbligo
della regione di pagare i debiti facenti capo ai soppressi organismi.
Ne consegue, come del resto, la giurisprudenza di questa Corte ha
avuto modo di affermare (v. sent. 5 dicembre 1995, n. 12512 e 9
novembre 1996, n. 9804), che, negli esposti sensi è stata realizzata
una sorta di successione ex lege delle regioni nei rapporti
obbligatori già di pertinenza delle soppresse USL, successione che,
sopravvenuta in corso di causa, avrebbe potuto determinate la
legittimazione ad impugnare in favore della regione stessa, secondo i
principi sanciti dall'art. 111 c.p.c., per l'ipotesi di successione a
titolo particolare nel diritto controverso, non anche la
legittimazione dell'Azienda sanitaria locale, che, invece, ha
proposto il ricorso in esame» (Cass. civ., sez. un., 11 agosto 1989
cit..; confermata da Cass. civ., sez. un., 11 agosto 1997, n. 7482;
Cass. civ., sez. un., 26 febbraio 1999, n. 102).
Sempre a sezioni unite la Corte ha successivamente ribadito che
«le disposizioni normative sopra riportate hanno individuato nella
regione il soggetto giuridico obbligato ad assumere a proprio carico
i debiti relativi alle progresso gestioni delle unità sanitarie
locali». Nella medesima pronuncia si legge poi: «La funzione di
commissario liquidatore da parte dei direttori generali della aziende
sanitarie è dunque, prevista nell'interesse della regione, agendo
essi in qualità di organi di tale ente, laddove nessuna disposizione
autorizza a ritenere sia stato attuato anche un trasferimento alle
neocostituite aziende degli obblighi già attribuiti alla stessa
regione per il pagamento dei debiti delle pregresse gestioni delle
USL. E questo induce anche a ritenere che le disposizioni contenute
nella serie di decreti-legge decaduti per difetto di tempestiva
conversione in legge (dal d.l. 29 dicembre 1995, n. 553 al d.l. 2
aprile 1996 n. 186), le quali recavano l'espressa affermazione della
inturale assunzione delle obbligazioni da parte delle regioni
avessero un valore non, innovativo, ma meramente ricognitivo e con
fermativo dell'obbligo della regione di pare i debiti facenti capo ai
soppressi organismi» (Cass. civ., sez. un., 30 novembre 2000,
n. 1237).
Tali affermazioni delle sezioni unite sono sempre state
confermate dalla giurisprudenza delle singole sezioni della Corte
16.4. - Giurisprudenza amministrativa.
In ordine alla sorte delle posizioni debitorie delle USL a
seguito della loro soppressione, l'orientamento seguito dalla
giurisprudenza civile di legittimità e di merito stato accolto anche
dalla giurisprudenza amministrativa.
«Il collegio condivide l'orientamento interprerativo
costantemente affermato dalla sezione e dalla Corte di cassazione
secondo cui, per effetto della soppressione delle unità sanitarie
locali e della conseguente istituzione delle aziende unità sanitarie
locali (aventi natura di enti strumentali della Regione), si è
realizzata una fattispecie di successione ex lege delle regioni in
tutti rapporti obbligatori facenti capo alle ormai estinte USL, con
conseguente esclusione di ogni ipotesi di successione in universum
ius delle ASL alle preesistenti USL» (Cons. St., sez. V, 29 luglio
2003, n. 4306; in senso conforme: Cons. St., sez. V, 10 febbraio
2004, n. 486; 22 agosto 2003, n. 4742; 24 febbraio 2003, n. 982; 7
novembre 2002, n. 6139; 26 marzo 2001, n. 1720).
16.5. - Giurisprudenza costituzionale.
La giurisprudenza della Corte costituzionale, oltre a condividere
pienamente l'orientamento ermeneutico (circa la sussumibilità in una
fattispecie di successione ex lege del subentro delle regioni nelle
posizioni debitorie delle soppresse USL) dell'unanime giurisprudenza,
ordinaria e amministrativa, di legittimità e di merito, ha altresì
affermato che la norma prevista dall'art. 6, comma 1, della legge
n. 724/1994, rappresenta un principio fondamentale del nostro
ordinamento giuridico e non può pertanto essere disattesa dalla
legislazione regionale, pena la violazione dell'art. 117 della
Costituzione.
In quest'ottica «va dunque individuato il rapporto esistente tra
il citato art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994 e la
legislazione regionale in materia».
Con riferimento a tale norma, il Giudice delle leggi ha statuito
che «si tratta di una disposizione, che, sebbene a contenuto
specifico e dettagliato, è da considerare, per la finalità
perseguita, in «rapporto di coessenzialità e di necessaria
integrazione» con le norme-principio che connotano il settore
dell'organizzazione santaria locale, così da vincolare l'autonomia
finanziaria regionale in ordine alla disciplina prevista per i
«debiti» ed i «crediti» delle soppresse unità sanitarie locali.
Disciplina che, secondo la consolidata interpretazione della Corte di
cassazione (...) è assimilabile ad una fattispecie di successione ex
lege della regione nei rapporti obbligatori facenti capo alle
pregresse gestioni delle preesistenti unità sanitarie locali» (Corte
cost., 31 marzo 2000, n. 89).
Inoltre, la Corte prosegue la sua analisi esaminando anche la
normativa statale successiva all'art. 6, comma 1, della della legge
n. 724/1994: «Ma, nella vicenda in esame, occorre tenere presente un
ulteriore passaggio e cioè che le risultanze di queste «gestioni a
stralcio», poi trasformate in «gestioni liquidatorie», dovevano
essere, ai sensi del citato art. 2, comma 14, della legge n. 549 del
1995, sollecitamente presentate, una volta accertata la situazione
debitoria. dai commissari liquidatori ai «competenti organi
regionali» (...). In capo alle regioni veniva così, in definitiva,
ad essere trasferita la indicata situazione debitoria delle unità
sanitarie locali, tanto più se si tiene conto dei decreti-legge 30
giugno 1995, n. 261, 28 agosto 1995, n. 362, 30 ottobre 1995, n.
448, 29 dicembre 1995, n. 553, i quali stabilivano, tra l'altro, che
da contabilità economico-finanziaria e patrimoniale e la
contabilità finanziaria delle unità sanitarie locali ... relative
agli anni precedenti al 1995 sono garantite direttamente dalle
regioni che ne assumono integralmente le relative obbligazioni». Vero
è che tali decreti non sono stati convertiti in legge, ma è
altrettanto vero che la clausola di sanatoria contenuta nella legge
17 gennaio 1997, n. 4 ha provveduto a «cristallizzare» gli effetti
prodotti ed i rapporti giuridici sorti proprio sulla base di questi
decreti (cfr. sentenza n. 430 del 1997), sicchè ne risulta, nel caso
di specie, l'assunzione delle relative obbligazioni in capo alle
regioni» (Corte cost., 31 marzo 2000, n. 89 cit.).
L'obbligo di uniformarsi al principio in questione (assunzione
integrale in cavo alle regioni delle posizioni debitorie delle
soppresse USL), d'altronde, rinviene anche dall'art. 2, comma 1, del
decreto legislativo n. 502 del 1992, il quale impone alle regioni di
esercitare le proprie funzioni legislative in materia sanitaria «nel
rispetto
dei principi stabiliti dalle leggi nazionali», e dall'art. 3, comma
5, del medesimo decreto, il quale demanda alle regioni, «nell'ambito
della propria competenza», la fissazione dei criteri per la
definizione dei rapporti giuridici facenti capo alle soppresse unità
sanitarie locali.
16.6. - Norme costituzionali.
Ricostruito il quadro normativo relativo alla riorganizzazione
del sistema sanitario nazionale, così come interpretato dalla
giurisprudenza civile, amministrativa e costituzionale, è possibile
a questo punto enucleare le disposizioni costituzionali che paiono
essere violate dalla suindicata disciplina regionale.
a) Art. 117, comma 3, Cost.
I principi di fonte statale suesposti appaiono invero disattesi
dalle disposizioni normative regionali che dispongono la liquidazione
coatta amministrativa delle gestioni liquidatorie, quale strumento
atto circoscrivere la responsabilità della regione in ordine alle
obbligazioni assunte dalle preesistenti USL, escludendo ogni
legittimazione passiva della regione, sostanziale e processuale, in
riferimento ai residui passivi emersi e agli interessi maturati dopo
il 1° maggio 2003, data di «cristallizzazione ex lege regionale»
delle posizioni debitorie delle soppresse USL.
Con la sottoposizione a liquidazione coatta amministrativa delle
gestioni liquidatorie, in contrasto con un principio fondamentale
dello Stato che impone alle regioni di farsi carico integralmente,
con conseguente obbligo di integrale estinzione (trattandosi di una
fattispecie di successione ex lege), delle posizioni debitorie delle
soppresse USL, la Regione Puglia limita sotto molteplici profili la
sua responsabilità patrimoniale atteso che:
a) «garantisce disponibilità di fonti finanziarie [solo]
fino alla concorrenza massima del saldo fra lo stato passivo e attivo
accertato alla data del 1° maggio 2003» (art. 43 della l.r.
n. 4/2003, comma 3, lett. d), come modificato dall'art. 32 della l.r.
n. 1/2004);
b) alla stessa data (1° maggio 2003) vengono conteggiati (e
conseguentemente «congelati») gli interessi maturati sulle posizioni
debitorie non ancora estinte (art. 43 della l.r. n. 4/2003, comma 3,
lett. c), come modificato dall'art. 32 della l.r. n. 1/2004);
c) provvederà a saldare (in misura parziale, come si è
descritto) i suddetti debiti solo a chiusura della procedura
esecutiva concorsuale;
d) non risponderà, neppure parzialmente, dei debiti delle
soppresse USL, emersi in data successiva rispetto al 1° maggio 2003 o
comunque non inseriti nello stato passivo della procedura
concorsuale, escludendo espressamente «ogni legittimazione passiva,
sostanziale e processuale della Regione per l'eventuale residuo
passiva conseguente alla chiusura delle gestioni liquidatorie»
(art. 6, comma 2-bis, della l.r. 14 gennaio 1998, n. 1, introdotto
dall'art. 31 della l.r. n. 1/2004).
Tali disposizioni normative appaiono in contrasto con l'art. 6,
comma 1, della legge n. 724/1994 (e con le altre norme correlate
sopra richiamate) che impedisce alle regioni di far gravare (anche
parzialmente) i debiti delle soppresse USL sulle neocostituite ASL,
vincolando il legislatore regionale in ordine alla integrale
assunzione di detti debiti da parte della regione.
L'ulteriore riprove del fatto che le gestioni liquidatorie (già
gestioni stralcio) non abbiano una propria soggettività giuridica
autonoma, e che non possano quindi in alcun modo costituire dei
«filtri» o degli «schermi» a limitazione della responsabilità
patrimoniale della regione per le obbligazioni assunte dalle
soppresse USL, riviene da una recente pronuncia della Corte di
cassazione che, prendendo le mosse dal più volte richiamato concetto
di successione ex lege dell'ente regionale, afferma: «Appare evidente
che, essendo la regione l'ente che succede per legge nei debiti delle
soppresse USL ed essendo i direttori delle gestioni stralcio o
liquidatorie delle ASL nient'altro che organi della regione medesima,
ne consegue che, intervenuta una sentenza di condanna nei confronti
di una USL e, quindi, la soppressione dell'USL medesima, l'unico ente
legittimato a proporre impugnazione avverso tale sentenza non possa
che essere la regione anche nell'ipotesi, come quella in esame, in
cui le gestioni stralcio o liquidatorie delle ASL non siano state
ancora costituite da un'apposita legge regionale» (Cass. civ. sez.
III, 14 giugno 2002. n. 8586).
Ciò porta a ritenere, a fortiori, che la regione in alcun modo,
potrebbe escludere la sua legittimazione sostanziale e processuale
relativa ai rapporti obbligatori facenti capo alle soppresse USL,
disponendo la liquidazione coatta amministrativa delle gestioni
liquidatorie, non avendo queste ultime personalità giuridica
autonoma e costituendo «nient'altro che organi della regione
medesima». Tra regione e gestioni liquidatorie sussiste dunque un
«rapporto organico» che non sembra conciliabile con la
sottoponibilità a liquidazione coatta amministrativa delle seconde
ad opera delle prime.
Appare infatti non ricorrere nel caso di specie un presupposto da
ritenersi fondamentale in materia di liquidazione coatta
amministrativa, un requisito logico ancor prima che giuridico:
l'alterità tra il soggetto sottoposto a liquidazione coatta
amministrativa e il soggetto che la dispone, non essendo altro che
organi della regione medesima, sia la gestione liquidatoria (nei cui
confronti è disposta la liquidazione coatta amministrativa), sia il
presidente della giunta regionale (che la dispone, con D.P.G.R.
n. 261/2003).
Dal prospettato contrasto normativo tra i principi fondamentali
dello Stato sopra richiamati e le denunciate norme regionali,
consegue la illegittimità costituzionale delle disposizioni
censurate per violazione dell'art. 117 della Costituzione.
b) Art. 117, comma 2, Cost.
Si ritiene che le norme censurate siano suscettibili di violare
l'art. 117 Cost. anche sotto altro profilo, ed in particolare in
riferimento alla norma (contenuta nel secondo comma) che riserva
espressamente alla potestà esclusiva dello Stato la legislazione in
materia di «giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e
penale, giustizia amministrativa.
Nella riserva esclusiva statale appaiono rientrare anche le norme
in tema di liquidazione coatta amministrativa che attengono
all'ordinamento civile dello stato e alle leggi processuali.
In questa prospettiva la «legge» cui fa rinvio l'art. 2 del r.d.
n. 267/1942 (la legge determina le imprese soggette a liquidazione
coatta amministrativa, i casi per i quali la liquidazione coatta
amministrativa può essere disposta e l'autorità competente a
disporla»), non può che essere quella statale.
Una conferma di tale assunto pare trovarsi nel vecchio testo
dell'art. 2540 c.c. e nel nuovo testo dell'art. 2545-terdecies c.c.,
in materia di liquidazione coatta amministrativa delle società
cooperative.
Con specifico riferimento agli enti pubblici, si può richiamare
l'art. 15 della legge n. 1404/1956 (oggi abrogato) e l'art. 9 del
d.l. n. 63/2002 (convertito dalla legge n. 112/2002).
Va ancora evidenziato che la stessa estrema rilevanza degli
effetti sostanziali e processuali che si ricollegano alla
sottoposizione di un ente alla liquidazione coatta amministrativa
comporta che necessariamente, tale procedura debba essere
disciplinata dalla legge statale e la stessa sottoponibilità di
determinati enti alla liquidazione coatta amministrativa deve essere
contemplata da una norma Statale.
Solo per richiamare gli effetti più importanti di tale procedura
concorsuale, va ricordato che essa:
sospende il corso degli interessi sui crediti;
determina l'improponibilità (se non ancora proposte) o
l'improcedibilità (ove già proposte) delle procedure esecutive
individuali;
introduce una limitazione alla responsabilità patrimoniale
del soggetto debitore, che risponde solo entro i limiti dell'attivo
(entro il saldo tra stato passivo e attivo al 1° maggio 2003, nel
caso della liquidazione delle soppresse USL come disciplinata dalla
Regione Puglia).
Trattasi quindi di effetti che per natura e rilevanza, devono
trovare il loro fondamento in una legge statale. Una legge regionale
che produce gli stessi effetti, in assenza di una previsione
contenuta in una norma statale, viola quindi la riserva statale in
materia processuale di ordinamento civile di cui alla lett. f) del
secondo comma dell'art. 117 della Costituzione.
Il vulnus inferto ai principi contenuti nella Carta fondamentale
si manifesta quindi ove si consideri che non sembra esservi alcuna
norma statale che autorizzi la regione a disporre la liquidazione
coatta amministrativa, riferendosi l'unica norma a tal fine
specificamente richiamata dal legislatore regionale (art. 9 d.l.
n. 63/2002) esclusivamente allo Stato e non anche alle regioni.
La Regione Puglia dispone la liquidazione coatta amministrativa
delle gestioni liquidatorie delle soppresse USL, «giusta previsione
dell'art. 9, comma 1-ter d.l. n. 63/2002, convertito con
modificazioni dalla legge n. 112/2002» (art. 43 della legge regionale
7 marzo 2003 n. 4 che ha aggiunto il comma 3-bis all'art. 11 della
l.r. 9 dicembre 2002 n. 20).
Va tuttavia rilevato che tale norma, inserita in un articolo
rubricato «Disposizioni in materia di privatizzazione, liquidazione e
finanziamento di enti pubblici e di società interamente controllate
dallo Stato, nonchè di cartolarizzazione di immobili, demanda al
Ministero dell'economia e delle finanze l'individuazione, con
apposito provvedimento, delle liquidazioni gravemente deficitarie per
le quali si fa luogo alla liquidazione coatta amministrativa,
precisando che «per queste liquidazioni lo Stato risponde delle
passività nei limiti dell'attivo della singola liquidazione».
La norma in esame, dal contenuto puntuale e circostanziato anche
in ordine all'individuazione dei soggetti coinvolti, non contiene
alcun riferimento nè alle regioni, nè alle Unità Sanitarie Locali
(nè risulta che sia stato emanato alcun provvedimento ministeriale
attinente la liquidazione coatta amministrativa delle soppresse USL).
Pertanto, non sembra potersi individuare alcuna norma statale che
legittimi le regioni a disporre la liquidazione coatta amministrativa
delle gestioni liquidatorie delle USL, mentre sia la creazione delle
gestioni a stralcio, sia la trasformazione di queste ultime in
gestioni liquidatorie sono state disposte con legge statale e cioè,
rispettivamente:
l'art. 3 del d.lgs. n. 502/1992 (come modificato dall'art. 4
del d.lgs. n. 517/1993);
l'art. 2, comma 14, della legge n. 549/1995.
Sembrerebbe quindi da escludere che un tale epilogo della
liquidazione delle soppresse USL, fino a questo momento disciplinata
da dettagliate norme statali alle quali le norme regionali hanno poi
dato attuazione, possa essere delineato dall'intervento normativo di
una singola regione, specie ove si consideri che la liquidazione
coatta amministrativa mira a limitare la responsabilità patrimoniale
della regione per i debiti delle USL come chiaramente esplicitato:
«È esclusa ogni legittimazione passiva sostanziale e processuale
della regione per l'eventuale residuo passivo conseguente alla
chiusura delle gestioni liquidatorie» (art. 6, comma 2-bis, l.r. 14
gennaio 1998, n. 1 come introdotto dall'art. 31, comma 1, della l.r.
7 gennaio 2004, n. 1).
Il parallelismo tra liquidazione coatta amministrativa e
limitazione della responsabilità patrimoniale in materia di
liquidazione di enti pubblici è del resto deducibile dall'art. 9
comma 1-ter del d.l. n. 63/2002 - espressamente richiamato (come si
è detto) dal legislatore regionale e anche dal D.P.G.R. 18 aprile
2003, n. 261 - ove si statuisce che (solo) ove venga disposta la
liquidazione coatta amministrativa «lo Stato risponde delle
passività nei limiti dell'attivo della singola liquidazione».
Fino a questo momento invece, l'intera normativa in materia di
soppressione delle USL appare orientata all'obiettivo di estinguere
immediatamente ed integralmente i debiti da queste contratti, anche
con interventi straordinari previsti a livello statale. In
quest'ottica si inquadrano ad esempio i numerosi decreti legge, in
parte convertiti e in parte decaduti (ma meramente ricognitivi di un
principio immanente nel sistema, come costantemente affermato dalla
giurisprudenza), che hanno previsto, proprio al fine di ripianare i
debiti pregressi delle USL, la possibilità per le regioni di
accedere a particolari fonti di finanziamento, anche in deroga alle
norme vigenti.
Il d.l. n. 63/2002, convertito dalla legge n. 112/2002, non
sembra dunque applicabile dalle regioni e certamente non nei
confronti delle gestioni liquidatorie delle soppresse USL.
Di ciò, paradossalmente, sembra avere contezza lo stesso
legislatore regionale. Invero, mentre il d.l. n. 63/2002 prevede che,
in ipotesi di messa in liquidazione coatta amministrativa, «lo Stato
risponde della passività nei limiti dell'attivo della singola
liquidazione» (dall'art. 9, comma 1-ter del d.l. n. 63/2002), la
legge regionale stabilisce che la regione «garantisce disponibilità
di fonti finanziarie fino alla concorrenza massima del saldo fra lo
stato passivo e attivo accertato alla data del 1° maggio 2003» (art.
43 della l.r. n. 4/2003, comma 3, lett. d) come modificato
dall'art. 32 della l.r. n. 1/2004).
Pertanto, se si accoglie la tesi secondo la quale il decreto
legge in questione ricomprende nel suo campo di applicazione anche le
regioni (oltre allo Stato), non si comprende perchè il legislatore
regionale non abbia applicato fino in fondo il decreto, statuendo che
«la regione risponde delle passività nei limiti dell'attivo della
singola liquidazione».
Trattasi di un'ulteriore riprova della inapplicabiità del
decreto legge in questione alle regioni, come dimostrato anche dalla
circostanza che la norma in questione demanda al Ministero
dell'economia e delle finanze (e non anche alle regioni)
l'individuazione degli enti da sottoporre a liquidazione coatta
amministrativa.
Va evidenziato, inoltre, che gli effetti rivenienti dalla
sottoposizione a liquidazione coatta amministrativa di un ente, oltre
ad essere assai rilevanti, sono anche peculiari di tale modalità di
estinzione dell'ente e non rinvenibili nella procedura di
liquidazione tout court finalizzata all'estinzione delle posizioni
debitorie dell'ente liquidato. La conferma di ciò si rinviene nella
giurisprudenza relativa alla legge n. 1404/l956 inerente proprio la
procedura di liquidazione di enti pubblici. Secondo tale
giurisprudenza, infatti, gli effetti propri delle procedure
concorsuali si verificano, in ordine all' estinzione di detti enti,
solo se e quando venga disposta la liquidazione coatta
amministrativa, non con la semplice liquidazione, che non esclude,
tra l'altro, la possibilità per i creditori di agire individualmente
nei confronti dell'ente posto in liquidazione. È per tale motivo che
il legislatore del 1956 ha introdotto una specifica norma
«legittimante»: l'art. 15 della legge n. 1404/1956, che giustappunto
autorizzava lo Stato a disporre la liquidazione coatta amministrativa
degli enti particolarmente deficitari. Questa norma non avrebbe alcun
senso se si ritenesse che disporre la liquidazione coatta
amministrativa rientri nella generale discrezionalità della pubblica
amministrazione. L'art. 15 sopra citato è stato poi recentemente
abrogato dal d.l. n. 63/2002 e sostituito dall'art. 9, comma 1-ter,
del medesimo decreto che rappresenta oggi la norma che legittima il
ricorso alla liquidazione coatta amministrativa da parte dello Stato,
in particolari ipotesi.
Sulla base dell'analisi della normativa in materia, sembrerebbe
dunque da escludere che la liquidazione coatta amministrativa sia una
mera variante procedurale nell'ambito di un procedimento di
estinzione di un ente pubblico. Essa produce infatti effetti di
carattere sostanziale e processuale, che sono suoi propri di
rilevanza tale da rientrare nell'ambito della competenza legislativa
statale.
Va poi aggiunto che, proprio in virtù del principio fondamentale
sancito dall'art. 6, comma 1, della legge n. 724/1994, nel rapporto
obbligatorio sostanziale instaurato originariamente tra USL e
soggetto creditore, alla prima subentra (per successione ex lege) la
seconda, che acquisisce quindi a pieno titolo la qualità di
«debitore».
Qualunque limitazione posta dalla regione alla propria
responsabilità patrimoniale cozza quindi inevitabilmente con
un'ulteriore regola, che rappresenta certamente un principio cardine
del nostro ordinamento giuridico, sancita dall'art. 2740 c.c.: «Il
debitore risponde dell'adempimento delle obbligazioni con tutti i
suoi beni presenti e futuri. Le limitazioni della responsabilità non
sono ammesse se non nei casi stabiliti dalla legge».
Per «legge», ai sensi della norma in questione non si può che
intendere evidentemente una norma di legge statale, così come con
legge statale (e solo statale) sono individuati i beni e i crediti
impignorabili.
Statuendo che la regione risponde dei debiti nei quali subentra
alle soppresse USL solo nei limiti del saldo tra stato passivo e
attivo al 1° maggio 2003, che non risponderà di alcun credito emerso
dopo tale data, che non corrisponderà quanto dovuto per gli
interessi successivamente maturati, il legislatore regionale pone
delle evidenti limitazioni alla responsabilità del debitore (la
medesima regione Puglia) con una legge «regionale».
Legiferando in materia la regione Puglia sembra aver quindi
violato l'art. 117 Cost. anche nella parte in cui riserva allo Stato
l'ordinamento processuale e l'ordinamento civile (art. 117, comma 2
lett. l), Cost.), specie laddove il legislatore regionale esclude
«ogni legittimazione passiva, sostanziale e processuale, della
regione per l'eventuale residuo passivo conseguente alla chiusura
delle gestioni liquidatorie», norma consustanziale alla
sottoposizione delle gestioni liquidatorie a liquidazione coatta
amministrativa (art. 6, comma 2-bis, l.r. 14 gennaio 1998, n. 1 come
introdotto dall'art. 31, comma 1, della l.r. 7 gennaio 2004, n. 1).
Analoghe argomentazioni sono state sviluppate anche dalla Corte
di appello di Torino nella ordinanza 24 settembre 2004, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 18 del 4 maggio 2005, a proposito della
Gestione liquidatoria dell'ex USL Fg/2 di San Severo.
c) Artt. 24 -113 Cost.
Le conclusioni cui si è giunti sul versante sostanziale sono
confermate da quanto pacificamente statuito dalla giurisprudenza
sotto il profilo processuale. In particolare, la giurisprudenza ha
costantemente affermato che, a seguito della soppressione delle USL,
la legittimazione processuale inerente queste ultime ricade in capo
alle gestioni stralcio prima e alle gestioni liquidatorie poi, che
altro non sono se non organi della regione.
In merito, infatti, è stato costantemente affermato il principio
secondo cui allorquando la successione ex lege della regione nel
rapporto sostanziale si verifichi nel corso del giudizio, si rende
applicabile la disciplina di cui all'art. 111 c.p.c. (Cass. civ.,
sez. un., 11 agosto 1997, n. 7482; Cass. civ., sez. un., 6 marzo
1997, n. 1989).
Pertanto, «ove tale successione avvenga nel corso di una causa
avente ad oggetto uno dei suddetti rapporti, la legittimazione a
proporre impugnazione spetta alla Regione, secondo i principi
stabiliti dall'art. 111. c.p.c. per l'ipotesi di successione a titolo
particolare nel diritto controverso, e non già all'ASL subentrata
alla soppressa USL» (Cons. St., sez. V, 22 agosto 2003, n. 4742;
Cass. civ., sez. III, 19 agosto 2003, 12126).
In sostanza: alla «successione ex lege statale» della regione sul
piano del rapporto e del diritto sostanziale, non può non far
seguito la «legittimazione ex lege statale» della regione sul piano
del rapporto e del diritto processuale. Su questi profili, delineati
da principi fondamentali dello Stato, non può in alcun modo incidere
il legislatore regionale, nè sul piano sostanziale, nè sul piano
processuale.
L'art. 31, della l.r. n. 1/2004 («È esclusa ogni legittimazione
passiva sostanziale e processuale della Regione per l'eventuale
residuo passivo conseguente alla chiusura delle gestioni
liquidatorie»), che aggiunge il comma 2-bis all'art. 6 della legge
regionale n. 1/1998, risulta dunque in contrasto con i principi
costituzionali. Invero, il creditore della soppressa USL, già
impossibilitato ad agire nei confronti della ASL (per effetto
dell'art. 6, comma 1 della legge n. 724/1994) e delle gestioni
liquidatorie (in ragione dell'intervenuta liquidazione coatta
amministrativa), verrebbe privato di qualsiasi strumento di tutela in
giudizio del suo credito: temporaneamente, per le somme inserite
nello stato passivo della procedura concorsuale; in via definitiva,
per gli eventuali crediti non inseriti nello stato passivo e per
tutti gli interessi maturati a partire dal 1° maggio 2003.
La normativa regionale risulta così contrastare con i principi
di cui agli artt. 24 e 113 della Costituzione che riconoscono a
chiunque il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti, anche qualora gli stessi siano stati violati da un atto
della pubblica amministrazione.
d) Art. 3 Cost.
Va infine evidenziato il contrasto esistente tra le norme
regionali in questione e il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost. in quanto, mentre un soggetto giuridico creditore di
una USL dislocata in qualsiasi altra regione del territorio nazionale
ha la possibilità di ottenere immediatamente ed integralmente
l'adempimento dell'obbligazione assunta dalla soppressa USL nei suoi
riguardi, agendo in giudizio nei confronti della relativa gestione
liquidatoria (e quindi nei confronti della regione territorialmente
competente), ciò non è consentito ai creditori delle USL pugliesi i
cui rapporti sostanziali e processuali con le soppresse USL vengono
cristallizzati per un periodo di tempo (presumibilmente assai lungo),
nel corso del quale è loro impedito esperire azioni esecutive
individuali e non godono della maturazione degli interessi relativi
al loro credito, il cui corso è bloccato ex lege dallo stesso
debitore al 1° maggio 2003.
16.7. - Diposizioni regionali.
Alla luce delle considerazioni che precedono, va sollevata la
questione di legittimità costituzionale:
dell'art. 43 («Modifiche alla l.r. n. 20/2002»), commi 2 e 3,
della legge regionale 7 marzo 2003, n. 4 («Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2003 e bilancio pluriennale
2003-2005 della Regione Puglia»), che aggiungono il comma 3-bis
all'art. 11 della legge regionale 9 dicembre 2002, n. 20, disponendo
la liquidazione coatta amministrativa e dettando alcune norme di
attuazione della medesima;
dell'art. 31 («Modifiche all'art. 6 della legge regionale 14
gennaio 1998, n. 1») della legge regionale 7 gennaio 2004, n. 1
(«Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2004 e
bilancio pluriennale 2004-2006 della Regione Puglia»), che aggiunge
il comma 2-bis all'art. 6 della legge regionale 14 gennaio 1998,
n. 1, che esclude ogni legittimazione passiva della Regione per
l'eventuale residuo passivo conseguente alla chiusura delle gestioni
liquidatorie;
dell'art. 32 («Modifiche all'art. 43 della l.r. n. 4/2003»)
della legge regionale 7 gennaio 2004, n. 1 («Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2004 e bilancio pluriennale
2004-2006 della Regione Puglia»), che modifica l'art. 43 della legge
regionale 7 marzo 2003, n. 4, apportando specificazioni inerenti la
procedura di liquidazione coatta amministrativa disposta dalla
regione;
dell'art. 20 («Disposizioni in materia di liquidazione coatta
amministrativa») della legge regionale 4 agosto 2004, n. 14
(«Assestamento e prima variazione al bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2004»). che inserisce i commi 3-ter 1 e 3-ter
2 nell'art. 11 della legge regionale 9 dicembre 2002, n. 20,
introducendo ulteriori norme in materia di liquidazione coatta
amministrativa;
per contrasto con gli artt. 117 comma 3, 117 comma 2, 24, 113 3
della Costituzione, con conseguente sospensione del processo nelle
more della definizione della questione da parte della Corte
costituzionale cui, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953
n. 87, vanno trasmessi gli atti.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
a) dichiara rilevante per il giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 43,
commi 2 e 3, della l.r. n. 4/2003, degli artt. 31 e 32 della l.r.
n. 1/2004 e dell'art. 20 della l.r. n. 14/2004 (inerenti la
liquidazione coatta amministrativa delle gestioni liquidatorie delle
soppresse USL disposta e disciplinata dalla Regione Puglia) in
relazione agli artt. 3,24, 113, 117 (commi 1 e 2) Cost., per le
argomentazioni indicate nella parte motiva della presente ordinanza,
b) solleva la predetta questione di legittimità
costituzionale e sospende il giudizio;
c) ordina che, a cura della cancelleria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente della
giunta regionale della Puglia, e sia comunicata al Presidente del
Consiglio regionale della Puglia;
d) dispone la trasmissione dell'ordinanza alla Corte
costituzionale unitamente agli atti del giudizio e con la prova delle
notificazioni e delle comunicazioni prescritte.
Lecce, addì 3 giugno 2005
Il giudice: Orlando
05C0999