1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 11-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 77 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 settembre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 2009 (della Regione Calabria). Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega da parte del Governo - Previsione che la costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nucleare e di impianti per la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di impianti nucleari a fine vita e tutte le opere connesse siano soggetti ad autorizzazione unica rilasciata dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e con il Ministro delle infrastrutture e trasporti, d'intesa con la Conferenza unificata - Mancata previsione di intesa con la Regione interessata alla localizzazione, titolare del potere di legislazione concorrente ed esclusiva - Lamentata natura di normativa di dettaglio non contemperata dalla applicazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali nelle materie di competenza concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, del governo del territorio, della tutela della salute, del turismo e della valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, lesione del principio di leale collaborazione e del canone di ragionevolezza delle leggi. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. g). - Costituzione, artt. 3, 97, 117, commi terzo e quarto, 118 e 120. Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega da parte del Governo - Previsione che l'autorizzazione unica e' rilasciata a seguito di un procedimento unico al quale partecipano le Amministrazioni interessate e che tale provvedimento sostituisce ogni atto necessario per la realizzazione delle opere, ad eccezione della VIA e della VAS - Mancata previsione di intesa con la Regione interessata alla localizzazione, titolare del potere di legislazione concorrente ed esclusiva - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali nelle materie di competenza concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, del governo del territorio, della tutela della salute, del turismo e della valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, lesione del principio di leale collaborazione e del canone di ragionevolezza delle leggi. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. h). - Costituzione, artt. 3, 97, 117, commi terzo e quarto, 118 e 120. (009C0654) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 11-11-2009)

Ricorso della Regione Calabria, in persona del legale
rappresentante pro tempore il Presidente in carica della Giunta
regionale on. Agazio Loiero, giusta delibera della Giunta regionale
n. 609 del 21 settembre 2009 di autorizzazione alla proposizione del
ricorso, rappresentata e difesa, come da decreto del dirigente
dell'Avvocatura regionale di assegnazione del relativo incarico
difensivo, ed in forza di procura speciale a margine del presente
atto, dagli avvocati Giuseppe Naimo e Mariano Calogero,
dell'Avvocatura regionale, ed elettivamente domiciliata in Roma, via
Ottaviano n. 9, presso lo studio dell'avv. Graziano Pungì;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'articolo 25,
comma 2, lettere g) ed h), della legge 23 luglio 2009, n. 99, recante
«Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle
imprese, nonchè in materia di energia», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale, s.g., parte I, n. 176 del 31 luglio 2009, supplemento
ordinario n. 136.

F a t t o e d i r i t t o

Con l'articolo 25, comma 1, della legge 23 luglio 2009, n. 99, il
Governo è stato delegato ad adottare uno o più decreti legislativi
di riassetto normativo recanti la disciplina della localizzazione nel
territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica
nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei
sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti
radioattivi, nonchè dei sistemi per il deposito definitivo dei
materiali e rifiuti radioattivi e per la definizione delle misure
compensative da corrispondere e da realizzare in favore delle
popolazioni interessate, secondo i principi e criteri direttivi
indicati al comma 2 del medesimo articolo 25.
In particolare, le lettere g) ed h) del succitato comma 2 sono
così testualmente formulate:
«g) previsione che la costruzione e l'esercizio di impianti
per la produzione di energia elettrica nucleare e di impianti per la
messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di
impianti nucleari a fine vita e tutte le opere connesse siano
considerati attività di preminente interesse statale e, come tali,
soggette ad autorizzazione unica rilasciata, su istanza del soggetto
richiedente e previa intesa con la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni, con decreto del Ministro dello sviluppo
economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare e con il Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti;
h) previsione che l'autorizzazione unica sia rilasciata a
seguito di un procedimento unico al quale partecipano le
amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241; l'autorizzazione deve comprendere la dichiarazione di
pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere,
l'eventuale dichiarazione di inamovibilità e l'apposizione del
vincolo preordinato all'esproprio dei beni in essa compresi;
l'autorizzazione unica sostituisce ogni provvedimento amministrativo,
autorizzazione, concessione, licenza, nulla osta, atto di assenso e
atto amministrativo, comunque denominati, ad eccezione delle
procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di valutazione
ambientale strategica (VAS) cui si deve obbligatoriamente
ottemperare, previsti dalle norme vigenti, costituendo titolo a
costruire ed esercire le infrastrutture in conformità del progetto
approvato».
Avverso la norma di legge statale sopra riportata la Regione
Calabria, come in epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata,
intende ricorrere, come in effetti con il presente atto ricorre, a
codesta eccellentissima Corte costituzionale, ex art. 127, secondo
comma, della Costituzione, atteso che la suddetta norma presenta
profili di lesività in pregiudizio della sfera di attribuzioni
legislative ed amministrative della Regione Calabria
costituzionalmente garantite, ed interviene maniera significativa su
materia di preminente interesse regionale, affidando il ricorso ai
seguenti

M o t i v i

1. - Violazione degli articoli 117, terzo comma, 118 e 120 della
Costituzione, del principio di leale collaborazione, nonchè degli
articoli 3 e 97 della Costituzione, ed in particolare del generale
canone di ragionevolezza delle leggi.
Come reso inequivoco dal testo dell'art. 25, comma 2, lettere g)
ed h), sopra riportato, la «collaborazione» tra Stato e Regioni è
stata espressamente limitata, dal legislatore delegante, all'intesa
da raggiungere con la Conferenza Unificata (lett. g) per il rilascio
dell'autorizzazione; in sede di procedimento di rilascio
dell'autorizzazione, le amministrazioni interessate «partecipano»
(lett. h), e non è prescritta alcuna intesa con la regione
interessata.
Ciò premesso, deve evidenziarsi come non sia contestabile che la
norma impugnata vada ad incidere su numerose materie in relazione
alle quali la regione ricorrente è titolare del potere di
legislazione concorrente e/o esclusiva: da qui, l'ineludibile
necessità per lo Stato di raggiungere una intesa con la singola
regione direttamente interessata alla localizzazione dell'opera, nel
corso del procedimento di rilascio dell'autorizzazione.
La norma, nella parte in cui non prevede l'intesa con la regione
interessata all'interno del procedimento, è palesemente illegittima,
ledendo le funzioni in materia di governo del territorio, di tutela
della salute, di produzione, trasporto e distribuzione dell'energia,
di turismo, e di valorizzazione dei beni ambientali, assegnate alla
competenza normativa della regione, e risultando altresì
incompatibile con il ruolo che l'art. 118 Cost. riconosce per le
funzioni amministrative, alle regioni, anche nella parte in cui
prescrive (lett. h) la sostituzione della autorizzazione unica ad
ogni autorizzazione di competenza delle singole amministrazioni
(escluse V.I.A. e V.A.S.), senza il raggiungimento dell'intesa con la
regione interessata.
Esempio preclaro di quanto appena dedotto si rinviene nell'art. 1
del decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, così come convertito dalla
legge 9 aprile 2002, n. 55, norma dalla quale, con tutta evidenza, è
stata ripresa la disposizione impugnata: in un settore energetico
sicuramente meno rischioso - per la salute dei cittadini e per
l'ambiente - di quello nucleare, il Legislatore ha previsto (art. 1,
comma 2) che l'autorizzazione unica venga rilasciata a seguito di un
procedimento unico, al quale partecipano le amministrazioni statali e
locali interessate, e «d'intesa con la regione interessata».
Tale norma è stata scrutinata da codesta ecc.ma Corte con la
sentenza n. 6/2004: si legge in tale fondamentale pronuncia che «per
il secondo comma dell'art. 1, l'autorizzazione ministeriale per il
singolo impianto ''è rilasciata a seguito di un procedimento unico,
al quale partecipano le amministrazioni statali e locali interessate,
svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le
modalità di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni, d'intesa con la regione interessata''. Appare evidente
che quest'ultima va considerata come un'intesa ''forte'' nel senso
che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile
alla conclusione del procedimento - come, del resto, ha riconosciuto
anche l'Avvocatura dello Stato - a causa del particolarissimo impatto
che una struttura produttiva di questo tipo ha su tutta una serie di
funzioni regionali relative al governo del territorio, alla tutela
della salute, alla valorizzazione dei beni culturali ed ambientali,
al turismo, etc.
I due distinti livelli di partecipazione - dell'insieme delle
regioni nel primo caso e della regione direttamente interessata nel
secondo - realizzano quindi, ove correttamente intesi ed applicati
dalle diverse parti interessate, sufficienti modalità collaborative
e di garanzia degli interessi delle istituzioni regionali i cui
poteri sono stati parzialmente ridotti dall'attribuzione allo Stato
dell'esercizio unitario delle funzioni disciplinate negli atti
impugnati. Nè mancano, ovviamente, strumenti di tutela contro
eventuali prassi applicative che non risultassero in concreto
rispettose della doverosa leale collaborazione fra Stato e
regioni...D'altra parte, non solo lo stesso d.l. impugnato introduce
- come già visto - la necessità del conseguimento di un'intesa
''forte'' con la regione interessata, ma inoltre la legge n. 55 del
2002 ha modificato il comma 3 dell'art. 1, prescrivendo che ''è
fatto obbligo di richiedere il parere motivato del comune e della
provincia nel cui territorio ricadono le opere'' (seppure nel
rispetto del limite temporale complessivo per la fase istruttoria).
Tali prescrizioni - il cui rispetto naturalmente potrà essere
garantito nelle competenti sedi giurisdizionali - assicurano
indubbiamente un sufficiente coinvolgimento degli enti locali, in
relazione arti interessi di cui siano portatori ed alle funzioni loro
affidate.».
Peraltro, si veda - a proposito del livello di coinvolgimento
delle amministrazioni periferiche ritenuto indispensabile a livello
comunitario - la Risoluzione adottata dal Comitato delle regioni su
«La sicurezza nucleare e la democrazia locale e regionale» (98/C
251/06): si legge in tale atto che il Comitato ritiene essenziale che
«La decisione relativa al sito degli impianti nucleari ed alla
gestione dei rifiuti nucleari da parte dei responsabili dei depositi
dovrebbe coinvolgere i cittadini del luogo e tutti gli altri
interessati. Spetta all'ente locale o regionale decidere in ultima
istanza se l'impianto debba o no essere accettato. Questa decisione
deve basarsi sulla migliore informazione disponibile. Gli impianti di
produzione di energia e di gestione dei rifiuti devono essere
sottoposti a una valutazione d'impatto ambientale che, se
correttamente utilizzata, offre la possibilità di informare il
pubblico, far aumentare la partecipazione e considerare le
alternative».
Nel caso qui in esame, alla lettera h), manca la previsione, in
sede di procedimento, della necessità di una intesa «forte» con la
regione direttamente interessata: da qui, l'evidente illegittimità
della norma impugnata.
2. - Violazione degli articoli 117, terzo comma, 118 e 120 della
Costituzione, del principio di leale collaborazione, nonchè degli
articoli 3 e 97 della Costituzione, ed in particolare del generale
canone di ragionevolezza delle leggi.
Censure in parte analoghe possono essere mosse alla lett. g)
della norma impugnata.
Innanzi tutto, come è evidente, la norma non si limita a dettare
principi fondamentali volti a guidare il legislatore regionale
nell'esercizio delle proprie attribuzioni, ma detta norme di
dettaglio rivolte a delineare la delega concessa al Governo, ed
intrinsecamente non suscettibili di essere sostituite dalle regioni,
scelta peraltro non contemperata da una corretta applicazione dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nella
allocazione delle funzioni amministrative.
La norma, infatti, non espone neanche una scusa meramente formale
per «accentrare» le competenze al livello statale quanto al rilascio
dell'autorizzazione unica, e per giustificare tale intervento: si
limita, puramente e semplicemente, a disporre in tal senso!
Inoltre, nella parte in cui ritiene sufficiente (ai fini del
rilascio dell'autorizzazione) l'intesa con la Conferenza Unificata -
anzichè con le Regioni interessate - la norma si pone in aperto
contrasto con la necessaria previsione di idonee forme di intesa e
collaborazione tra il livello statale ed i livelli regionali.
Per cui, se appare idonea la forma di «collaborazione» dettata
dall'art. 26 della medesima legge (in punto di individuazione della
tipologia di impianti), assolutamente inidonea, e lesiva delle
prerogative regionali, è invece la previsione della norma impugnata.
È, infatti, principio costantemente affermato da codesta ecc.ma
Corte (ex plurimis, sentenze nn. 21 del 1991, 422 del 2002, 96 del
2003, 308 del 2003), quello che impone la necessaria partecipazione,
con effettivi poteri di codeterminazione, delle autonomie regionali e
locali; sul punto, pare però opportuno richiamare - per la
particolare attinenza alla presente fattispecie della questione
decisa con detta sentenza - la già citata pronuncia n. 6/04 di
codesta ecc.ma Corte: infatti, l'accentramento delle funzioni
amministrative, ove ritenuto legittimo, deve trovare un riequilibrio
nel «necessario coinvolgimento delle regioni di volta in volta
interessate mediante quello strumento particolarmente efficace
costituito dall'intesa, assicura una adeguata partecipazione di
queste ultime allo svolgimento del procedimento incidente sulle
molteplici competenze delle amministrazioni regionali e locali».

P. Q. M.

Voglia codesta eccellentissima Corte costituzionale, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'articolo 25, comma 2, lettere g) ed h), della
legge 23 luglio 2009, n. 99, per violazione degli articoli 3, 97, 117
,118 e 120 della Costituzione e del principio di leale
collaborazione.
Si depositeranno, insieme al presente ricorso, la deliberazione
della Giunta regionale di autorizzazione alla proposizione del
ricorso medesimo, nonchè il decreto del dirigente dell'Avvocatura
regionale di assegnazione del relativo incarico difensivo.
Catanzaro-Roma, addì 25 settembre 2009

Avv. Mariano Calogero - Avv. Giuseppe Naimo