1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 25-7-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 167 SENTENZA 3 - 20 luglio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Porti e aeroporti - Fondo per i servizi antincendi negli aeroporti - Contributo a carico delle societa' di gestione degli aeroporti - Esclusione, con norma interpretativa, della natura tributaria dell'obbligazione. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», art. 1, comma 478. - (T-180167) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 25-7-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
478, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2016)», promosso dalla Corte di cassazione, sezioni
unite civili, nel procedimento vertente tra la Sagat spa e altri e
l'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) e altri, con ordinanza
del 28 dicembre 2016, iscritta al n. 62 del registro ordinanze 2017 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione della Sagat spa e altri, nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 3 luglio 2018 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Enrico Mormino per la Sagat spa e altri, e
l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Le sezioni unite civili della Corte di cassazione hanno
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, primo comma, 102,
primo comma, 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 -, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 478, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)».
1.1.- Il rimettente espone in punto di fatto che:
- tredici società di gestione aeroportuale avevano impugnato la
nota del 31 luglio 2009, con cui l'Ente nazionale per l'aviazione
civile (ENAC) aveva richiesto il versamento delle somme, dovute in
proporzione al traffico generato, destinate ad alimentare, ai sensi
dell'art. 1, comma 1328, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», il fondo ivi
istituito per finanziare il servizio antincendi negli aeroporti
nazionali;
- tale nota era stata emessa in attuazione dell'art. 4, comma
3-bis, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per
il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per
ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale),
convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2, con
cui il legislatore, a partire dal 2009, ha disposto che le risorse
del citato fondo sono impiegate per il 40 per cento al fine
dell'attuazione dei patti per il soccorso pubblico e per il 60 per
cento al fine di finanziare emolumenti da destinare all'istituzione
di una speciale indennità operativa per il servizio di soccorso
tecnico urgente espletato all'esterno dal Corpo nazionale dei vigili
del fuoco;
- la Commissione tributaria provinciale di Roma aveva ritenuto la
giurisdizione del giudice tributario e accolto il ricorso,
dichiarando le società contribuenti non obbligate a corrispondere il
contributo a far data dal 1° gennaio 2009, in base alla
considerazione che le risorse confluite nel fondo antincendi
sarebbero state inammissibilmente destinate a finalità estranee a
quelle previste dalla legge che quel fondo aveva istituito;
- la Commissione tributaria regionale del Lazio, adita in sede di
appello dalle amministrazioni resistenti, aveva per contro dichiarato
il difetto di giurisdizione, affermando che dalle innovazioni
introdotte dall'art. 39-bis del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159
(Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo
e l'equità sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 29
novembre 2007, n. 222, sarebbe derivata l'attribuzione al giudice
ordinario della giurisdizione sulle controversie riguardanti il
pagamento delle tasse e dei diritti aeroportuali;
- avverso tale sentenza le citate società di gestione
aeroportuale hanno proposto ricorso per cassazione affidato a tre
motivi, chiedendo la declaratoria della giurisdizione del giudice
tributario, avendo la prestazione patrimoniale in questione le
caratteristiche proprie dei tributi;
- dodici delle tredici società ricorrenti nel giudizio
principale hanno poi depositato memoria, con cui hanno eccepito
l'illegittimità costituzionale dell'ulteriore modifica normativa nel
frattempo intervenuta, ossia dell'art. 1, comma 478, della legge n.
208 del 2015, con cui il legislatore, interpolando il citato art.
39-bis, ha disposto che (anche) i corrispettivi a carico delle
società di gestione aeroportuale relativamente ai servizi antincendi
negli aeroporti, di cui all'art. 1, comma 1328, della legge n. 296
del 2006 devono intendersi non avere natura tributaria.
1.2.- Ciò premesso in punto di fatto, il rimettente ritiene
utile procedere ad una preliminare «individuazione dell'oggetto della
controversia» e a tal fine osserva:
- l'art. 1, comma 1238, della legge n. 296 del 2006 prevede che
«[a]l fine di ridurre il costo a carico dello Stato del servizio
antincendi negli aeroporti, l'addizionale sui diritti d'imbarco sugli
aeromobili, di cui all'articolo 2, comma 11, della legge 24 dicembre
2003, n. 350, e successive modificazioni, è incrementata a decorrere
dall'anno 2007 di 50 centesimi di euro a passeggero imbarcato. Un
apposito fondo, alimentato dalle società aeroportuali in proporzione
al traffico generato, concorre al medesimo fine per 30 milioni di
euro annui. Con decreto del Ministero dell'interno, da comunicare,
anche con evidenze informatiche, al Ministero dell'economia e delle
finanze, tramite l'Ufficio centrale del bilancio, nonchè alle
competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti, si
provvede alla ripartizione del fondo tra le unità previsionali di
base del centro di responsabilità "Dipartimento dei vigili del
fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile" dello stato di
previsione del Ministero dell'interno»;
- il legislatore ha quindi previsto due canali di finanziamento
della riduzione della spesa pubblica per il servizio antincendi negli
aeroporti: l'addizionale sui diritti d'imbarco dei passeggeri e il
fondo alimentato dalle società aeroportuali;
- il giudizio a quo ha ad oggetto il secondo dei due canali,
ossia il pagamento, posto a carico delle società di gestione
aeroportuale, dei contributi destinati ad alimentare il fondo citato;
- all'epoca della decisione della Commissione tributaria
regionale l'art. 39-bis del d.l. n. 159 del 2007 concerneva, invece,
soltanto il primo canale, ossia quello dell'addizionale sui diritti
d'imbarco dei passeggeri, che contemplava insieme con gli altri
diritti aeroportuali d'imbarco, al fine di escludere che da essi
nascessero obbligazioni di natura tributaria;
- erroneamente, dunque, i giudici d'appello avevano posto tale
norma a base della sentenza impugnata, ma tale errore non giova alle
ricorrenti perchè il giudizio della Corte di cassazione non è
sull'operato del giudice, bensì sulla conformità all'ordinamento
giuridico della decisione impugnata, anche in base al diritto
sopravvenuto;
- nel caso di specie, con l'art. 1, comma 478, della legge n. 208
del 2015 (la disposizione indubbiata) il legislatore ha interpolato
il più volte citato art. 39-bis, inserendovi il periodo «e di
corrispettivi a carico delle società di gestione aeroportuale
relativamente ai servizi antincendi negli aeroporti, di cui
all'articolo 1, comma 1328, della legge 27 dicembre 2006, n. 296»,
sicchè la disposizione interpolata, avente natura interpretativa,
riguarda ora non solo i diritti aeroportuali ma anche i contributi al
fondo antincendi.
1.3.- Le sezioni unite osservano, in punto di rilevanza, che la
norma sopravvenuta, autoqualificatasi di interpretazione autentica,
incide retroattivamente sull'individuazione del giudice
«giurisdizionalmente competente», che diverrebbe quello ordinario in
ragione dell'affermata natura non tributaria del contributo.
Il rimettente esclude, poi, che l'applicazione retroattiva della
norma sia inibita, nel processo a quo, dalla formazione di giudicati
esterni.
Non sarebbe utile, a tal fine, la produzione in giudizio della
sentenza del 12 maggio 2014, n. 10137/51/14 emessa dalla Commissione
tributaria provinciale di Roma (concernente, in relazione ad altro
anno d'imposta, la medesima questione giuridica e relativa alle
medesime parti in causa), che, previa affermazione della
giurisdizione tributaria, ha accolto nel merito il ricorso in base
agli stessi argomenti utilizzati dalla pronuncia di primo grado
intervenuta nel giudizio a quo.
Tale sentenza, infatti, non sarebbe munita di certificato di
segreteria che ne attesti il passaggio in giudicato e nel corso
dell'udienza di discussione l'Avvocato dello Stato non sarebbe stato
in grado di confermare che fosse effettivamente divenuta definitiva.
Neppure sarebbe utile la sentenza n. 4588 del 2013 dell'8 maggio
2013, emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, per
quanto corredata - essa sì - dell'attestato di cancelleria
concernente la mancanza di impugnazioni.
Il TAR, infatti, avrebbe declinato la giurisdizione senza alcuna
statuizione di merito in ordine alla debenza del contributo, con
conseguente applicabilità del principio reiteratamente affermato
delle sezioni unite civili della Corte di cassazione, secondo cui le
sentenze dei giudici di merito che statuiscano sulla sola
giurisdizione non sono idonee ad acquistare autorità di cosa
giudicata in senso sostanziale.
1.4.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
ritiene, in primo luogo, che la disposizione censurata violi l'art. 3
Cost., perchè il legislatore, qualificando i contributi al fondo
antincendi come corrispettivi, nonostante la loro natura chiaramente
tributaria, avrebbe dettato una norma (retroattiva) di
interpretazione autentica, in assenza di una situazione di oggettiva
incertezza del dato normativo.
Ricorrerebbero, nel caso di specie, tutti gli elementi
identificativi dei tributi per come enucleati dalla giurisprudenza
costituzionale e della Corte di cassazione: a) la matrice legislativa
della prestazione imposta, poichè il tributo nasce direttamente in
forza della legge, risultando irrilevante l'autonomia contrattuale;
b) la doverosità della prestazione, che comporta un'ablazione delle
somme e la loro attribuzione ad un ente pubblico, per cui i soggetti
tenuti al pagamento non possono sottrarsi a tale obbligo e la legge
non dà alcun rilievo, genetico o funzionale, alla volontà delle
parti; c) il nesso con la spesa pubblica, nel senso che la
prestazione è destinata allo scopo di apprestare i mezzi per il
fabbisogno finanziario dell'ente impositore.
Infatti, l'obbligo del pagamento del contributo troverebbe la
propria fonte esclusiva nel richiamato art. 1, comma 1328, della
legge n. 296 del 2006 e non in un rapporto sinallagmatico tra le
parti, considerata anche la natura pubblica essenziale, con carattere
di preminente interesse generale, del servizio antincendi; il
prelievo sarebbe ancorato ad una soglia stabilita in misura fissa
(trenta milioni di euro annui) e sarebbe ragguagliato ad un parametro
astrattamente predeterminato, quello del «traffico generato», che ne
fissa la base imponibile; la prestazione sarebbe doverosa, in quanto
le società aeroportuali non hanno alcun mezzo per sottrarvisi;
quanto al collegamento alla pubblica spesa, la disposizione che ha
istituito il contributo sarebbe volta a ridurre il costo a carico
dello Stato del servizio antincendi negli aeroporti.
In secondo luogo, non sarebbe manifestamente infondato il dubbio
di violazione dell'art. 25, primo comma, Cost., perchè l'esclusione
retroattiva della natura tributaria del prelievo comporterebbe la
sottrazione della materia al giudice precostituito per legge, ossia
quello tributario, già pronunciatosi in primo grado nel merito della
questione controversa.
In terzo luogo, non sarebbe manifestamente infondato il dubbio di
violazione degli artt. 24, 102, primo comma, 111, primo e secondo
comma, e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione al
parametro interposto dell'art. 6 CEDU, perchè la disposizione
censurata inciderebbe retroattivamente sull'affidamento delle
ricorrenti, in assenza di motivi imperativi d'interesse generale,
interferirebbe con la funzione giurisdizionale, sottraendo al giudice
tributario controversie già instaurate e travolgendo la sentenza di
primo grado di accoglimento delle ragioni delle contribuenti, e
violerebbe la parità delle armi, favorendo lo Stato in controversie
di cui è parte. Rammenta il rimettente che, secondo la Corte EDU, le
circostanze addotte per giustificare misure retroattive incidenti su
processi in corso devono essere «trattate con la massima
circospezione possibile» (Corte EDU, seconda sezione, 14 febbraio
2012, Arras e altri contro Italia), di guisa che lo stato del
giudizio, il grado di consolidamento dell'accertamento e la
prevedibilità dell'intervento legislativo, nonchè la circostanza
che lo Stato sia parte della controversia, sono elementi utili ad
orientare il giudizio di violazione dell'art. 6 CEDU.
Infine, secondo le sezioni unite rimettenti, «non si può
escludere» che l'inevitabile dilazione dei tempi processuali,
conseguente al mutamento di giurisdizione a giudizi in corso, «possa
vulnerare il principio della ragionevole durata del processo» di cui
all'art. 111, secondo comma, Cost.
2.- Con atto depositato nella cancelleria di questa Corte il 30
maggio 2017, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
eccependo la non fondatezza della questione di legittimità
costituzionale sollevata dalle sezioni unite della Corte di
cassazione.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri le
argomentazioni del rimettente non sono condivisibili, poichè prima
della disposizione censurata vi era una situazione di incertezza
giurisprudenziale che poteva legittimare l'intervento interpretativo
del legislatore.
Inoltre, la natura non tributaria della prestazione patrimoniale
in questione sarebbe stata riconoscibile già alla luce dell'art. 1,
comma 1238, della legge n. 296 del 2006.
Per la copertura dell'onere economico di un'attività o di un
servizio pubblico il legislatore potrebbe senz'altro ricorrere a
moduli estranei al regime fiscale in un'ottica più moderna di
defiscalizzazione di taluni prelievi tributari e della loro
sostituzione con tariffe, canoni o prezzi pubblici correlati alla
fruizione del servizio, nella logica, cioè, del beneficio e della
controprestazione piuttosto che della fiscalità generale (imposte) o
differenziata (tasse).
Nel caso in esame, vi sarebbero elementi che depongono per la
natura non tributaria della prestazione e il suo rapporto
sinallagmatico rispetto al servizio antincendio: 1) quest'ultimo è
assunto a gestione diretta da parte dello Stato solo negli aeroporti
maggiori, inseriti nella tabella A della legge 23 dicembre 1980, n.
930 (Norme sui servizi antincendi negli aeroporti e sui servizi di
supporto tecnico ed amministrativo-contabile del Corpo nazionale dei
vigili del fuoco); 2) i corrispettivi sono pagati soltanto dalle
società che gestiscono i citati aeroporti; 3) l'importo dovuto è
ricondotto al traffico generato.
Diversamente da quanto ritenuto dalle sezioni unite, il
riferimento al traffico aereo non sarebbe sintomo di capacità
contributiva, ma parametro cui commisurare il costo del servizio: la
portata del traffico, infatti, "impatterebbe" sull'utilizzo delle
infrastrutture aeroportuali, incidendo sul potenziale rischio coperto
dal servizio antincendi.
In ogni caso, la legittimità dell'intervento interpretativo
andrebbe riconosciuto non solo in caso di incertezza normativa o di
«anfibologie giurisprudenziali», ma anche nell'ipotesi in cui
intervenga per «contrastare un orientamento giurisprudenziale
favorevole», ove l'opzione ermeneutica prescelta abbia un appiglio
nel testo legislativo.
Nemmeno potrebbe ravvisarsi la violazione dell'art. 6 CEDU,
poichè la Corte di Strasburgo avrebbe più volte riconosciuto la
legittimità di norme retroattive. Andrebbe ribadito, al riguardo,
che la norma censurata: 1) ha enucleato una delle possibili opzioni
ermeneutiche del testo normativo; 2) ha superato una situazione di
incertezza oggettiva; 3) non ha inciso su situazioni giuridiche
definitivamente acquisite, non ravvisabili in mancanza di una
consolidata giurisprudenza di merito.
Neanche vi sarebbe la violazione dell'art. 111 Cost., sotto il
profilo del giusto processo, poichè la norma censurata non
interferirebbe con la funzione giurisdizionale, ma si limiterebbe a
dettare una disciplina generale nell'interpretazione di un'altra
norma.
Infine, non sarebbe ravvisabile alcuna violazione dell'art. 25,
primo comma, Cost., poichè il principio del giudice naturale
precostituito per legge non sarebbe violato quando il legislatore,
anche incidendo sui processi in corso, modifichi i presupposti o i
criteri in base ai quali individuare il giudice competente.
3.- Con memoria depositata nella cancelleria di questa Corte il
30 maggio 2017, si sono costituite dodici delle tredici società
ricorrenti nel giudizio a quo, instando per l'accoglimento delle
questioni di legittimità costituzionale sollevate dal rimettente.
In punto di fatto, le parti private fanno presente, con
riferimento alla questione del giudicato esterno, che,
successivamente alla pubblicazione dell'ordinanza di rimessione,
erano venute fortuitamente a conoscenza che in data 23 giugno 2016 si
era tenuta l'udienza di trattazione dell'appello interposto dalle
amministrazioni avverso la citata sentenza n. 10137/51/14 della CTP
di Roma - udienza ad esse mai comunicata - e che la Commissione
tributaria regionale lo aveva dichiarato inammissibile per
tardività.
Era accaduto, infatti, che, a causa di un grave errore
«informatico/procedurale» della segreteria della Commissione
tributaria regionale, tutte le comunicazioni di cancelleria erano
state fatte solo alle amministrazioni appellanti. Le società
appellate, per fatti ad esse non imputabili, non avevano avuto
notizia del rigetto dell'appello e quindi non avevano potuto produrre
davanti al rimettente l'attestazione di passaggio in giudicato della
citata sentenza; nè avevano potuto replicare alle dichiarazioni rese
innanzi alle sezioni unite dall'Avvocatura generale dello Stato, che
aveva dichiarato di non essere in grado di fornire notizie sulla sua
definitività.
Le parti private, dunque, "eccepiscono" l'efficacia esterna del
giudicato in relazione sia alla natura di tributo di scopo della
contribuzione al fondo antincendi sia alla giurisdizione del giudice
tributario, e fanno presente che la questione sollevata dal
rimettente è rilevante ai fini della decisione anche di tutti gli
ulteriori contenziosi tra le parti.
Quanto alla non manifesta infondatezza, le contribuenti affermano
che le amministrazioni resistenti, avendo riscontrato l'accoglimento
delle domande delle società ricorrenti presso tutti i tribunali
coinvolti, invece di adoperarsi per eliminare i vizi accertati,
avevano sollecitato «un apposito intervento legislativo con cui
imporre le proprie ragioni, in violazione del principio di cosa
giudicata, per vincere d'imperio ed irrazionalmente, contro i
principi costituzionali vigenti, tutti i rilevanti e numerosi
procedimenti contenziosi pendenti aventi un rilevante valore
economico».
Nella fase finale dei lavori parlamentari di adozione della legge
di stabilità 2016 era stato infatti introdotto l'emendamento n.
27.94, al fine di sovvertire gli effetti della sentenza della CTP di
Roma passata in giudicato e delle altre pronunce favorevoli alle
contribuenti, e di incidere in termini risolutivi e positivi per le
amministrazioni sulla sorte di tutti i procedimenti in corso.
La norma censurata - proseguono le parti private - è stata
introdotta a distanza di ben nove anni dalla legge istitutiva del
fondo anticendi e di otto anni dall'entrata in vigore della norma di
interpretazione autentica sui diritti aeroportuali (l'art. 39-bis,
comma 1, del d.l. n. 159 del 2007); essa, inoltre, nel prevedere che
anche le disposizioni in materia di corrispettivi versati a copertura
del fondo antincendi devono interpretarsi nel senso che dalle stesse
non sorgono obbligazioni di natura tributaria, sarebbe integrativa e
innovativa, non precisando il significato dell'art. 1, comma 1238,
della legge n. 296 del 2006, nè imponendo una delle possibili
varianti di senso del testo originario, in violazione del principio
di ragionevolezza.
Conclusivamente, con la disposizione censurata il legislatore
avrebbe perseguito il duplice intento di: 1) attribuire
retroattivamente la giurisdizione al giudice ordinario,
precludendogli - stante l'irrazionale qualificazione del prelievo in
termini di corrispettivo - di valutare la fattispecie sulla base del
principio di capacità contributiva e dell'esistenza del rapporto
commutativo (posto alla base della decisione della CTP di Roma
passata in giudicato e di quella di primo grado); 2) imporre alle
sole società di gestione aeroportuale (cerchia più ristretta
rispetto a quella originaria delle società aeroportuali) di versare
un corrispettivo sprovvisto di causa e comunque irragionevole,
perchè finalizzato non a remunerare servizi resi in ambito
aeroportuale o alle società medesime, ma a pagare le indennità di
servizio esterno e di patto di soccorso in favore anche dei vigili
del fuoco che non operano in aeroporto.
4.- Con successive memorie, rispettivamente depositate il 25
maggio e l'11 giugno 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri e
le parti private hanno ribadito e ulteriormente illustrato le
argomentazioni sviluppate negli atti di intervento e costituzione.

Considerato in diritto

1.- Le sezioni unite civili della Corte di cassazione hanno
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, primo comma, 102,
primo comma, 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 -, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 478, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)».
2.- La disposizione censurata stabilisce che: «All'articolo
39-bis, comma 1, del decreto-legge 1º ottobre 2007, n. 159,
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222,
dopo le parole: "della legge 24 dicembre 2003, n. 350," sono inserite
le seguenti: "e di corrispettivi a carico delle società di gestione
aeroportuale relativamente ai servizi antincendi negli aeroporti, di
cui all'articolo 1, comma 1328, della legge 27 dicembre 2006, n.
296,"».
A sua volta, il richiamato art. 39-bis del decreto-legge 1°
ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 2007, n. 222,
prevede che le disposizioni da esso prese in considerazione «si
interpretano nel senso che dalle stesse non sorgono obbligazioni di
natura tributaria».
L'art. 1, comma 1328, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2006)», infine, dispone
che, «Al fine di ridurre il costo a carico dello Stato del servizio
antincendi negli aeroporti, l'addizionale sui diritti d'imbarco sugli
aeromobili, di cui all'articolo 2, comma 11, della legge 24 dicembre
2003, n. 350, e successive modificazioni, è incrementata a decorrere
dall'anno 2007 di 50 centesimi di euro a passeggero imbarcato. Un
apposito fondo, alimentato dalle società aeroportuali in proporzione
al traffico generato, concorre al medesimo fine per 30 milioni di
euro annui. Con decreti del Ministero dell'interno, da comunicare,
anche con evidenze informatiche, al Ministero dell'economia e delle
finanze, tramite l'Ufficio centrale del bilancio, nonchè alle
competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti, si
provvede alla ripartizione del fondo tra le unità previsionali di
base del centro di responsabilità "Dipartimento dei vigili del
fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile" dello stato di
previsione del Ministero dell'interno».
3.- Secondo il rimettente, la disposizione censurata, violerebbe,
in primo luogo, l'art. 3 Cost., perchè il legislatore, con una norma
di interpretazione autentica, avrebbe irragionevolmente escluso la
natura tributaria dei contributi al fondo antincendi, in assenza di
una situazione di incertezza del dato normativo e pur ricorrendo
tutti gli elementi strutturali dei tributi, individuati, dalla
giurisprudenza costituzionale e di legittimità, nella matrice
legislativa della prestazione imposta, nella sua doverosità e nel
nesso con la spesa pubblica.
Essa, poi violerebbe l'art. 25, primo comma, Cost., perchè
l'esclusione retroattiva della natura tributaria del prelievo
comporterebbe la sottrazione della materia al giudice precostituito
per legge, ossia quello tributario, già pronunciatosi, in primo
grado e in altri giudizi, nel merito della questione controversa.
La disposizione censurata, ancora, violerebbe gli artt. 24, 102,
primo comma, 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione al parametro interposto dell'art. 6 CEDU,
perchè inciderebbe retroattivamente sull'affidamento delle
ricorrenti, in assenza di motivi imperativi d'interesse generale,
interferirebbe con la funzione giurisdizionale, sottraendo al giudice
tributario controversie già instaurate e travolgendo la sentenza di
primo grado di accoglimento delle ragioni delle contribuenti, e
violerebbe la parità delle armi, favorendo lo Stato in controversie
di cui è parte.
Essa, infine, violerebbe l'art. 111, secondo comma, Cost.,
perchè «non si può escludere» che l'inevitabile dilazione dei tempi
processuali, conseguente al mutamento di giurisdizione a processi in
corso, «possa vulnerare il principio della ragionevole durata del
processo».
4.- La censura di violazione dell'art. 3 Cost. è fondata.
4.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «una
fattispecie deve ritenersi "di natura tributaria, indipendentemente
dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino
tre indefettibili requisiti: la disciplina legale deve essere
diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione
patrimoniale a carico del soggetto passivo; la decurtazione non deve
integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico; le risorse,
connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla
suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche
spese" (ex plurimis, da ultimo, sentenze n. 269 e n. 236 del 2017)»
(sentenza n. 89 del 2018).
4.2.- Il contributo al fondo antincendi presenta tutte le
caratteristiche del tributo.
Vi è una disciplina legale che determina una definitiva
decurtazione patrimoniale a carico dei soggetti passivi, rinvenibile
nell'art. 1, comma 1328, della legge n. 296 del 2006 e nell'art. 4,
comma 3-bis, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure
urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e
per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio
2009, n. 2.
La contribuzione è connessa a un presupposto economico, essendo
ancorata e parametrata al volume del traffico aereo generato e quindi
al fatturato realizzato, indice di capacità contributiva, e sussiste
il nesso con la spesa pubblica, poichè, il citato art. 1, comma
1328, della legge n. 296 del 2006 prevedeva che le somme versate
dalle società aeroportuali fossero utilizzate per compensare la
riduzione della spesa statale per il pagamento del servizio
antincendi negli aeroporti, e il successivo art. 4, comma 3-bis, del
d.l. n. 185 del 2008 ha destinato tali somme al pagamento di
indennità salariali integrative previste in favore di tutti i vigili
del fuoco (e non solo di quelli che prestano servizio negli
aeroporti).
Non convincono, poi, gli argomenti addotti dall'Avvocatura
generale dello Stato a sostegno della natura sinallagmatica e non
tributaria del prelievo.
Il rilievo che il servizio antincendi è assunto a gestione
diretta da parte dello Stato solo negli aeroporti maggiori, mentre in
quelli minori graverebbe sui titolari della licenza di navigazione
aerea, con la conseguenza che solo le società di gestione dei primi
sono assoggettate alla contribuzione al fondo, non è idoneo a fare
luce sulla natura di quest'ultima.
La circostanza che il prelievo sia proporzionato al traffico
generato, poi, non è sufficiente a fare emergere una relazione
sinallagmatica con il servizio antincendi, ove si consideri che la
misura della contribuzione annua complessivamente gravante sulle
società di gestione aeroportuale non è parametrata al costo
effettivo di quel servizio reso in tutti gli aeroporti (nè,
conseguentemente la misura richiesta alle singole società di
gestione è parametrata al servizio reso nei relativi aeroporti) e,
soprattutto, che a decorrere dal 2009 i prelievi non vanno più a
coprire la riduzione della spesa per il servizio antincendi, ma le
integrazioni salariali di cui si è detto.
Si deve infine convenire con le parti private sull'osservazione
che l'assenza di sinallagma si desume anche dalla circostanza che il
contributo, nella versione originaria, era dovuto a fronte di un
servizio pubblico indivisibile reso in favore non delle sole società
aeroportuali, ma di tutti gli utenti degli aeroporti e, a maggior
ragione, dal rilievo che esso, nella versione attuale, è dovuto per
finanziare una componente salariale di soggetti che prestano un
servizio pubblico in favore di tutta la collettività.
4.3.- La disposizione censurata afferma la natura «non
tributaria» dei contributi al fondo antincendi, ma tale
qualificazione legislativa si risolve in una operazione meramente
nominalistica, che non si accompagna alla modifica sostanziale dei
ricordati elementi strutturali della fattispecie tributaria.
La norma interpretativa censurata, dunque, lungi dall'esplicitare
una possibile variante di senso della norma interpretata,
incongruamente le attribuisce un significato non compatibile con la
intrinseca ed immutata natura tributaria della prestazione, così
ledendo la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico (tra le
tante, sentenze n. 73 del 2017, n. 170 del 2013, n. 78 del 2012 e n.
209 del 2010).
Poichè tale lesione si traduce in una violazione del principio
di ragionevolezza (sentenze n. 86 del 2017, n. 87 del 2012 e n. 335
del 2008), va dichiarata l'illegittimità costituzionale dall'art. 1,
comma 478, della legge n. 208 del 2015, per contrasto con l'art. 3
Cost.
5.- Restano assorbiti gli altri profili di illegittimità
costituzionale della norma censurata, prospettati in riferimento agli
artt. 24, 25, primo comma, 102, primo comma, 111, primo e secondo
comma, e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art.
6 CEDU.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 478,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2018.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE