1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 6-4-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 ottobre 2010
Ordinanza del 30 ottobre 2010 del Tribunale di Parma nel procedimento civile promosso da L. A. controAzienda U.S.L. di Parma ed altri. Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni - Previsione, con norma autoqualificata di interpretazione autentica, che l'indennita' integrativa speciale relativa all'indennizzo stesso non e' soggetta a rivalutazione secondo il tasso di inflazione - Violazione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e difesa in giudizio, del principio del giudice naturale, del diritto alla salute - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale - Lesione del divieto di trattamenti discriminatori - Lesione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, art. 11, comma 13, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, primo comma, 32, 102, 104, 111 e 117, primo comma, in relazione alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 2 e 14 e alla Carta dei diritti fondamentali U.E., art. 35. Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicazioni di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni - Indennita' integrativa speciale relativa all'indennizzo stesso - Previsione, con norma autoqualificata di interpretazione autentica, della cessazione dell'efficacia dei provvedimenti emanati al fine di rivalutare l'indennita' integrativa speciale in forza di titolo esecutivo - Violazione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e difesa in giudizio, del principio del giudice naturale, del diritto alla salute - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale - Lesione del divieto di trattamenti discriminatori - Lesione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, art. 11, comma 14, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, primo comma, 32, 102, 104, 111 e 117, primo comma, in relazione alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 2 e 14 e alla Carta dei diritti fondamentali U.E., art. 35. (011C0185) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 6-4-2011)

IL TRIBUNALE

Nel procedimento n. 686/09 R.G. promosso da L. A. - Avv. M.
Ziveri;
Contro Azienda U.S.L. di Parma - contumace;
Nonchè contro Regione Emilia Romagna - Avv.ti G. Puliatti e M.
Michelessi;
Nonchè contro Ministero della salute, in persona del Ministro
pro tempore - Avvocatura dello Stato;
A scioglimento della riserva formulata all'udienza del 29.10.2010
nel procedimento sopra indicato il Giudice del Lavoro dott. Roberto
Pascarelli ha pronunciato la seguente ordinanza.
Con ricorso depositato in cancelleria in data 3 luglio 2009
diretto al Giudice del Lavoro di Parma,
la ricorrente indicata in epigrafe, dopo aver Premesso di essere
beneficiaria dell'indennizzo previsto dalla L. 210/1992 avendo
contratto epatite HCV a seguito di trasfusioni, chiedeva
all'intestato Tribunale l'accertamento del proprio diritto a
percepire la rivalutazione monetaria sull'indennità integrativa
speciale di cui all'art. 2 comma secondo, L. 210/92, costituente
parte integrante dell'indennizzo in godimento, sulla base del tasso
di inflazione programmato.
La questione è stata oggetto nel corso degli anni di numerose e
contraddittorie decisioni sia delle corti di merito che della Corte
di Cassazione. In particolare, la Corte di Cassazione, sez. lav., con
la sent. 15894/05 ha affermato elle l'indennizzo di cui alla 1.
210/92 deve essere rivalutato secondo" il tasso annuale di inflazione
programmata anche con riferimento alla componente di cui al 2° comma
dell'art. 2 della legge, rilevando, tra l'altro, che "una diversa
interpretazione non sarebbe conforme ai principi costituzionali,
giacchè la misura dell'indennizzo, se ritenute. non rivalutabile per
intero nelle sue componenti, non sarebbe equa rispetto ai danno
subito, da rapportare ai pregiudizio alla salute, tanto più che gli
aumenti ISTAT dell'indennizzo (al netto della voce indennità
integrativa speciale, come risultante dalle tabelle ministeriali)
sono modesti e l'indennità integrativa speciale è rimasta ferma a
Lire 1.991.765, pari a Euro 1.028,66" (valore di due mensilità in
quanto l'indennizzo viene corrisposto ogni due. mesi).
In senso opposto, con sentenza n. 21703 dei 13 ottobre 2010 la
stessa Corte, discostandosi dal predetto orientamento; riteneva noti
rivalutabile la componente di cui al 2° comma dell'art. 2 della legge
210/92.
Nonostante quest'ultima interpretazione, le Corti di merito anche
di secondo grado continuavano e continuano (almeno per la maggior
parte) ad allinearsi con il. precedente orientamento, riconoscendo
rivalutazione sull'intero indennizzo (cfr. ex plurimis Tribunale di
Bologna n. 57/2010, Tribunale di Milano n. 8027/09, Tribunale di
Firenze n. 1359/09, Tribunale di Torino n, 614/10; Tribunale di Roma
n. 5191/10 e n. 5459/10, Tribunale di Lodi 131/09, Tribunale di Busto
Arsizio n. 97/10, Tribunale di Varese n. 867/09 e n. 11/10, Tribunale
di Brescia n. . 252/10, Tribunale di Chieti n. 238/10, Tribunale di.
Lecco n. 56.11/10, Tribunale Isernia n, 54/10, Corte d'Appello di
Milano n 1156/10).
Permanendo dunque la difformità interpretativa sopra riferita,
veniva adottato 31 maggio 2010 n. 78, convertito con la L. 122/2010,
recante "Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
di competitività economica" all'art. 11 commi 13 e 14 che cosi
stabilisce:
«13. Il comma 2 dell'art. 2 della legge 25 febbraio 1992 n.
210 e successive modificazioni si interpreta nel Senso che la somma
corrispondente all'importo dell'indennità integrativa speciale non
è rivalutata secondo il tasso di inflazione.
14. Fermo restando gli effetti esplicati da sentenze passate
in giudicate, per i periodi da esse definiti, a partire dalla data di
entrata in vigore del presente decreto cessa l'efficacia di
provvedimenti emanati al fine di rivalutare la somma di cui al comma
13, in forza un titolo esecutivo. Sono fatti salvi gli effetti
prodottisi fino alla data di entrata In vigore del presente decreto».
Sulla base di tale intervento normative il presente ricorso
sarebbe pertanto da decidersi in senso negativo; la ricorrente
solleva tuttavia eccezione di legittimità costituzionale dell'art.
11 commi 13 e 1451 D.L. 31 maggio 2010 a 78, convertite) convertito
con la L. 122/2010.
Ritiene il giudicante che le questioni di legittimità
costituzionale sollevate non sono manifestamente infondate.
Va premesso che la normativa cui fare riferimento è l'art. 2
legge 25 febbraio 1992 n. 210 che al primo comma così recita:
«l'indennizzo di cui all'art. 1, comma l, consiste in un assegno
reversibile per quindici anni, determinato nella misura di cui alta
tabella B allegata alla legge 29 aprile 1976, n. 177, come modificata
dall'art. 8 della legge 2 maggio 1984, n. 111. L'indennizzo è
cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi titolo percepito ed
è rivalutato annulmente sulla base del tasso di inflazione
programmato».
Lo stesso art. 2 al secondo comma così dispone:« l'indennizzo di
cui al primo comma è integrato da una somma corrisponderne
all'indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio
1.959, n. 324, e successive modificazioni, prevista per la prima
qualifica funzionale degli impiegati civili dello Stato».
Seguendo il ricordato orientamento giurisprudenziale (espresso da
Cass. 28 luglio 2005 n. 15894 e da Cass. 27 agosto 2007 n. 18109), è
opinione di chi scrive che entrambe le componenti dell'indennizzo
debbano essere rivalutate annualmente secondo i1 tasso di inflazione
programmata, ai sensi di quanto disposto dal citato art. 2 legge 25
febbraio 1992 n. 210.
Ciò essenzialmente in quanto:
a) l'indennizzo dev'essere inteso «nella sua globalita'», onde va
rivalutato in entrambe le sue parti;
b) l'indennità integrativa speciale portava in sè il meccanismo
di adeguamento delle retribuzioni al costo della vita «nella sua
originaria struttura», ma successivamente essa è stata snaturata col
c.d. «taglio della scala mobile» onde non vi è ora, ragione di non
rivalutarne l'importo;
c) questa interpretazione è «costituzionalmente orientata»
perchè tende alla tutela del diritto alla salute, di cui all'art. 32
Cost.
In particolare non pare che canone dell'interpretazione letterale
sia idoneo a superare il quadro interpretativo riferito alla ratio
dell'istituto e alla connessione con i principi costituzionali.
Peraltro, proprio sotto il profilo letterale, se è pur vero che
la disposizione che prevede la rivalutazione automatica è collocata
nel primo comma dell'art. 2, ove è prevista la corresponsione
dell'assegno reversibile, è anche vero che la rivalutazione annuale
è riferita all'indennizzo di cui all'art. 1, comma l, e cioè al
trattamento nella sua interezza, comprensivo anche della componente
delineata nel secondo comma.
Tuttavia legislatore - mediante l'adozione degli articoli qui
censurati di potenziale incostituzionalità - introduce una norma che
pur qualificandosi come di interpretazione autentica, in realtà
introduce una vera e propria modifica legislativa che pare ledere sia
il principio di cui all'art.3 cost. di ragionevolezza ed uguaglianza
di trattamento, sia gli artt. 32 e 117 della Costituzione, sia gli
artt, 101, 102 i e 104 interferendo con funzioni costituzionalmente
riservate al potere giudiziario, sia l'art. 24 cost. nel senso di
creare un discrimino nella tutela giudiziaria riservata a tutti i
cittadini; sia infine artt. 35, 2 e 14 della Convenzione europea dei
Diritti dell'Uomo.
In particolare:
1) il D.L. 78/10, art. 1 commi 13 e 14 viola il principio di
uguaglianza ed equità sancito dall'art. 3 della Costituzione
determinando una illegittima disparità tra coloro che percepiscono
un indennizzo rivalutato sulla base delle migliaia di sentenze
favorevoli all'orientamento più sopra espresso e coloro
Il cui indennizzo, per effetto del D.L. 78/2010; non potrà
essere rivalutato. Si consideri che primi, in virtù della
rivalutazione integrale già disposta giudizialmente percepiscono un
indennizzo mensile di e 700, per l'ottava categoria; i secondi
pertepiscono e percepiranno invece, per la medesima categoria, un
importo di &amp; 550 mensili (&amp; 150 mensili in meno). Si consideri anche
che tutto le altre pensioni sono soggette a rivalutazione: la mancata
rivalutazione dell'indennizzo ex L. 210/92 - avente finalità
assistenziali e non risarcitorie come già più volte confermato
dalle sentenze della cassazione Civile e Corte costituzionale - nella
sua componente maggioritaria determinerebbe una illegittima
disparità anche tra i titolari di indennizzo ex L. 210/92 non
rivalutato e gli altri titolari di prestazioni pensionistiche e
assistenziali, posto che la rivalutazione è concessa integralmente
ex lege ai vaccinati (art. 1 comma IV legge 229/2005) e ai soggetti
affetti da "sindrome da talidomide" (art. 1 comma IV -decreto
163/2009). Le normative appena riportate affermano infatti che
l'indennizzo è "interamente rivalutato annualmente in base agli
indici ISTAT".
2) per le medesime ragioni l'art. 11 comma 13 e 14 DL 78/2010
viola l'art. 2 che tutela il diritto alla vita e l'art. 14 CEDU che
sancisce il divieto di ogni discriminazione. La discriminazione
vietata dall'art. 14 della Convenzione consiste nel "trattare in modo
differente salvo giustificazione obiettiva e ragionevole, le persone
che si trovano in situazioni simili o analoghe". Secondo la
giurisprudenza della Corte "una distinzione è discriminatoria" ai
sensi dell'art. 14 se manca di una giustificazione obiettiva e
ragionevole, cioè "se essa non persegua uno scopo legittimo o se
c'è un rapporto di ragionevole proporzionalità tra i mezzi
impiegati e lo scopo che si è prefissata" (CEDU 1° dicembre 2009).
Nei caso di specie la
discriminazione che si determina ai sensi dell'art. 11 commi 13 e
14 DL 78/2010 tra coloro che già hanno ottenuto la rivalutazione
dell'indennizzo ex L. 210/92 e coloro che ancora sono in attesa del
riconoscimento e tra questi ultimi e gli altri titolari di
indennizzo, in particolar modo i vaccinati e gli affetti da sindrome
da talidomide, è palesemente irragionevole ed illegittima.
3) il D.L. 78/2010 art.11, commi 13 e 14 viola il diritto alla
salute sancito dall'art. 32 della Costituzione in quanto la misura
dell'indennizzo, ritenuta non rivalutabile per intero nelle sue
componenti, non è equa rispetto al danno subito, da rapportare al
pregiudizio alla salute (v. Corte cost. n. 307/1990 e 118/96) tanto
più che gli aumenti ISTAT dal 1995 ad oggi dell'indennizzo (al netto
della voce indennità integrativa speciale) sono sono modesti posto
che l'indennità integrativa speciale è rimasta ferma ad euro
1028,66 nel periodo in questione. Pare in proposito decisivo
evidenziare che l'indennizzo ex legge 210 dei 1992 è composto da due
parti: il cosiddetto"indennizzo in senso stretto", di cui al primo
comma dell'art 2 e la "somma corrispondente all'indennità
integrativa speciale", di cui al secondo comma del medesimo articolo.
Delle due componenti dell'indennizzo l'amministrazione provvede, di
fatto, a rivalutare solamente la prima (che costituisce circa il 5 %
dell'intero indennizzo). Ne deriva quindi che l'importo non
rivalutato costituisce il 95% circa dell'indennizzo totale. La
rivalutazione solo di una (minima) quota di indennizzo ha comportato
e comporta una progressiva ed ingiustificata perdita di valore delle
somme originariamente stabilite a titolo di indennizzo dal soggetto
danneggiato irreversibilmente da HIV, epatite post-trasfusionale o da
vaccinazione.
Esaminando la tabella utilizzata dal Ministero della Salute che
prevede la rivalutazione del solo "indennizzo in senso stretto di cui
alla tab. B" (art. 2 primo comma), mantenendo invece fissa
l'ulteriore componente dell'indennizzo, si vede che in 17 anni, dal
1992 al 2009 l'indennizzo mensile è aumentato di soli 8 euro (dalle
originarie &amp; 542,20 alle attuali E 550,20).
In realtà l'indennizzo originario previsto nel 1992 (&amp; 542.20
mensili) ha perso in questi 17 anni circa 150 euro mensili a causa
della svalutazione monetaria nel frattempo intervenuta, posto che
l'importo originariamente previsto a titolo di "somma corrispondente
all'indennità integrativa speciale ", è rimasto fisso ad &amp; 6171,96
annuali (corrispondenti ad &amp; 1028,66 bimestrali), perdendo in questi
17 anni &amp; 2.246,55 e di fatto riducendosi a quasi la metà
dell'originario valore (&amp; 3.924,45) a causa delle perdita del potere
d'acquisto.
È dunque evidente che rivalutando l'indennizzo solo in minima
parte (meno del 5%) sì riduce ingiustamente l'originale involto
capitale, erodendo progressivamente l'originario importo fissato dal
legislatore a titolo di indennizzo.
Per altro, proprio al fine di preservare nel tempo l'originario
importo stabilito dal legislatore del 1992, la legge 238/97 (ma già
prima il D.L.548/1996) ha introdotto il meccanismo della
rivalutazione annuale dell'indennizzo secondo il T.I.P. (Tasso di
inflazione annualmente programmato, che è in realtà inferiore agli
indici ISTAT). La rivalutazione dell'indennizzo nella sua globalità
- secondo la voluntas legis - era
finalizzata a mantenerne inalterato nel tempo l'originario valore
fissato ex lege, trattandosi di un indennizzo vitalizio che assolve
imprescindibili finalità assistenziali a favore di persone
gravemente ammalate a causa di trasfusioni di sangue e
somministrazione di emoderivati infetti, o vaccinazioni obbligatorie
ed ha lo scopo di consentire a costoro di poter far fronte alle cure,
visite specialistiche ed altresì per sostenere i costì per
l'assistenza di cui necessitano.
L'art. 32 della Costituzione tutela e garantisce diritto alla
salute che, declinato nel caso in esame, impone al legislatore,
l'Osservanza del criterio di equità ossia ragionevolezza degli
indennizzi. L'art. 11 comma 13 del D.L. 78/2010 viola la norma
costituzionale in quanto cristallizza l'importo dell'indennizzo ai
valori dei 1992 e ne determina la progressiva erosione a causa della
svalutazione monetaria. Di fatto, dunque la norma citata elimina la
tutela prevista dall'art. 32 della Costituzione.
4) Per le medesime ragioni l'art. 11 comma 13 del D.L.78/2010
viola anche l'art. 35 della C.E.D.U, "Protezione della Salute'', che
considera la salute "bene primario" a cui garantire "un elevato
livello di protezione" nella definizione e nell'attuazione di tutte
le politiche e le attività dell'Unione".
5) L'art. 11 comma. 13 e 14 DL. 78/2010 pone inoltre in contrasto
con l'art. 117 comma 1 della Costituzione che impone il rispetto da
parte. del legislatore italiano dei vincoli derivati dell'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali. Come riconosciuto dalla
Corte costituzionale con le sentenze n. 348 e 349 del 2007 e 311 del
2009 il contrasto di una norma nazionale con una norma convenzionale
(nel caso specie gli artt. 2, 14, 35 CEDU), si traduce in una
violazione dell'art. 117 comma I Costituzione.
6) L'illegittimità della normativa di cui alla L. 122/2010 è
altresì nei confronti della nostra. Costituzione, per violazione
degli artt. artt.24, 25 I comma, 102, 104 111.
L'intervenuto decreto legge poi convertito costituisce una
ingerenza, del potere legislativo su quello giudiziario.
Parrebbe infatti lesa l'indipendenza e l'autonomia della funzione
giudiziaria(e conseguente violazione degli artt. 102, 104, 111 della
Costituzione), nonchè come venga eluso il principio del giudice
naturale precostituito per legge (con violazione dell'art. 25 I comma
della Costituzione); infine viene leso il diritto del cittadino ad un
giusto processo, diritto tutelato anche dall'art. 6 CEDU e 47 Carta
UE e anche dall'art. 111 della Costituzione.
Inoltre, nel fare salve le pronunce giurisdizionali passate in
giudicato emesse alla data di entrata in vigore della norma, crea una
disparità ingiustificata di trattamento tra coloro che hanno già
adito l'autorità giudiziaria percorrendo tutti in gradi di giudizio
ottenendo una pronuncia
favorevole alla rivalutazione (e dunque nel concreto maggiori
emolumenti economici), e coloro che sono sub iudice in questo
momento, ovvero non l'hanno ancora adito; o, peggio ancora, che hanno
ottenuto sentenze favorevoli tuttavia non passate in giudicato.
Sotto quest'ultirno aspetto, poi, la normativa sopra menzionata
si pone in contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost., poichè viene
sostanzialmente vanificato il diritto del cittadino alla tutela
giurisdizionale.
In questo caso infatti lo ius superveniens non soddisfa le
richieste degli interessati e si pone in contrasto con
l'interpretazione giurisprudenziale ad essi favorevole, stabilendo di
fatto l'estinzione dei processi in corso (ovvero la soccombenza negli
stessi), e si opera così da parte del legislatore una sostanziale
vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale mezzo al fine
dell'attuazione di un preesistente diritto; è perciò da ravvisarsi
la violazione del diritto di azione, di cui all'art. 24 cost. (cfr.
Corte cost. n. 123/1987; n. . 103/1995, cit. e Cass. 2.5.1996, ord.
in G.U. serie sp. 18.12.1996).
Sotto altro profilo, il dubbio di Costituzionalità investe la
normativa censurata per quanto concerne l'estinzione di fatto dei
giudizi pendenti, cui deve conseguire la compensazione delle spese, o
peggio, la condanna. del ricorrente.
Il contrasto si pone non solo con riguardo agli artt. 3 e 24
Cost.; ma anche rispetto agli attt.102 e 113 Cost., poichè
l'estinzione necessariamente automatica di tutti pendenti con la
compensazione delle spese (ovvero addirittura con la condanna del
ricorrente, in quanto ex lege non si è avuto il riconoscimento del
diritto e quindi una soccombenza virtuale del Ministero, ma, al
contrario, una negazione dello stesso, con soccombenza virtuale
dell'assistito), realizza una illegittima interferenza del potere
legislativo nella sfera della giurisdizione, non potendo il Giudice
neanche accertare pur sotto il profilo della soccombenza virtuale, se
sussistono i presupposto per la relativa declaratoria, tenuto conto
che la dichiarazione di estinzione del giudizio per cessazione della
materia del contendere è un fenomeno di carattere sostanziale e non
meramente processuale che il giudice deve poter valutare sotto il
profilo della soccombenza virtuale.
D'altro lato, non potendo il giudice decidere sulle spese in
senso favorevole al ricorrente (in quanto soccombente), la legge
finisce col sopprimere il diritto dell'interessato, anche per il caso
di fondatezza della sua domanda, a vedersi tenuto indenne dal
pagamento, al proprio difensore, delle spese processuali sostenute,
anche se anticipate dall'avvocato, con la conseguente violazione del
principio che le spese non possono gravare sulla parte che ha
ragione, (come nel caso delle spese già anticipate) e che non ha
dato causa al giudizio.
Per quanto sopra, non sembra lecito dubitare che la questione di
legittimità sollevata è rilevante nel presente giudizio, sul quale
è destinata ad operare direttamente.

P.Q.M

Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante la questione di
legittimità costituzionale della disposizione di cui all'art. 11
commi 13 e 14 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 convertito con la legge
n. 122/2010 per contrasto con gli artt. 3, 32 e 117 Costituzione,
oltre agli artt. 24, 25 I comma, 102, 104 e 111 Costituzione, nonchè
con gli artt. 35, 2 e 14 della Convenzione europea dei Diritti
dell'Uomo;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Parma, 30 ottobre 2010

Il giudice del lavoro:
Dott. Pascarelli