1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 maggio 2013
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria l'8 maggio 2013 (della Regione Friuli-Venezia Giulia). Elezioni - Ufficio elettorale centrale nazionale istituito presso la Corte Suprema di Cassazione per la verifica e proclamazione dei risultati delle elezioni per la Camera dei deputati svoltesi il 24 e 25 febbraio 2013 - Assegnazione alla circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia di 12 seggi, anziche' dei 13 spettanti sulla base del d.P.R. 22 dicembre 2012 - Ricorso per conflitto tra enti sollevato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia nei confronti dello Stato - Denunciata violazione del principio di ripartizione territoriale della rappresentanza politica - Richiesta alla Corte di sollevare davanti a se stessa questione di legittimita' costituzionale dell'art. 83, comma 1, n. 8, del d.P.R. n. 361 del 1957, nella parte in cui, anziche' prevedere che le compensazioni eventualmente necessarie si effettuino all'interno della stessa circoscrizione, consente che, in talune situazioni, si operi la sostituzione della circoscrizione nella quale viene assegnato il seggio - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato e, per esso, all'Ufficio elettorale centrale costituito presso la Corte Suprema di Cassazione di assegnare complessivamente alla circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia dodici seggi, anziche' tredici spettanti. - Verbale dell'Ufficio elettorale centrale nazionale presso la Corte Suprema di Cassazione del 5 marzo 2013. - Costituzione, artt. 1, 3, primo comma, 5 e 56, comma quarto; decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 2012, Allegato A. (13C00186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-2013)

Ricorso della regione Friuli-Venezia Giulia (cod. fisc.
80014930327; P. IVA 00526040324), in persona del Presidente della
Giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione della
Giunta regionale n. 806 del 18 aprile 2013 (doc. 1), rappresentata e
difesa - come da procura a margine del presente atto - dall'avv.
prof. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto in Roma
presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione, in Piazza Colonna,
355;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato, e per esso all'Ufficio
elettorale centrale nazionale costituito presso la Suprema Corte di
Cassazione per la verifica e la proclamazione dei risultati delle
elezioni per la Camera dei Deputati svoltesi il 24 e 25 febbraio
2013, di assegnare complessivamente alla circoscrizione IX
Friuli-Venezia Giulia 12 seggi, anzichè i 13 spettanti a tale
circoscrizione regionale sulla base del decreto del Presidente della
Repubblica 22 dicembre 2012, assunto in stretta applicazione di
quanto previsto dall'art. 56 della Costituzione;
Nonchè per il conseguente annullamento del verbale del 5 marzo
2013 con il quale, al termine della procedura elettorale svoltasi il
24 e 25 febbraio 2013 per l'elezione della Camera dei deputati, lo
stesso Ufficio elettorale centrale nazionale ha assegnato alla
circoscrizione regionale IX - Friuli-Venezia Giulia 12 seggi anzichè
i 13 spettanti, in violazione, per le ragioni che saranno di seguito
esposte, degli articoli 1, 3, primo comma, 5 e 56, quarto comma,
della Costituzione, nonchè, in quanto attuativo di tali
disposizioni, del d.P.R. 22 dicembre 2012, allegato A (doc. 2).

F a t t o

Come è ben noto, nel disciplinare l'elezione della Camera l'art.
56, dopo avere stabilito al comma secondo in seicentotrenta il numero
dei deputati da eleggere, al quarto comma stabilisce che «la
ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni, fatto salvo il numero
dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, si effettua dividendo
il numero degli abitanti della Repubblica, quale risulta dall'ultimo
censimento generale della popolazione, per seicentodiciotto e
distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni
circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti
resti».
La questione sollevata con il presente conflitto riguarda la
Circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia, integralmente corrispondente
al territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia. In generale - ai
sensi della legge 4 agosto 1993, n. 277 - ogni circoscrizione
corrisponde ad un territorio regionale o (nel caso delle Regioni di
maggiore dimensione) ad una parte di esso.
Il criterio di distribuzione dei seggi tra le circoscrizioni
stabilito dalla Costituzione impone un rapporto di proporzionalità
con la popolazione della circoscrizioni. Non si tratta certo di un
criterio casuale: al contrario, ne è evidente il fine di assicurare
parità di rappresentanza a tutte le comunità regionali, sulla base
della loro consistenza demografica. Si tratta dunque di un principio
connaturato alla rappresentanza democratica, come voluta dalla
Costituzione, in diretta applicazione dei principi fondamentali posti
dagli articoli 1 e 3, un principio che non può in alcun caso venire
alterato nella sua applicazione.
Le prescrizioni costituzionali sull'assegnazione dei seggi alle
circoscrizioni in ragione proporzionale alla consistenza demografica
della popolazione sono state attuate, in relazione alle elezioni
convocate per il 24 e 25 febbraio 2013, dal decreto del Presidente
della Repubblica 22 dicembre 2012, recante Assegnazione alle
circoscrizioni elettorali del territorio nazionale e alle
ripartizioni della circoscrizione Estero del numero dei seggi
spettanti per l'elezione della Camera dei deputati, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 299 del 24 dicembre 2012.
In tale decreto, che non risulta contestato da alcuno, alla
circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia sono stati assegnati 13
seggi, come evidenziato nella Tabella A.
Precisamente, come risulta ancora da tale Tabella, 12 seggi
risultano come «quozienti interi», mentre il seggio rimanente risulta
assegnato in ragione dei «resti più alti»: i quali - come descritto
nel «Nota Bene» posto ai piedi della Tabella A - «in numero
complessivo di 10, danno titolo all'assegnazione alle relative
circoscrizioni di un seggio in piu'». Una delle dieci circoscrizioni
è, appunto, quella della Regione Friuli-Venezia Giulia.
È dunque con somma sorpresa che i rappresentanti della comunità
regionale hanno constatato che il Verbale del 5 marzo 2013 delle
operazioni dell'Ufficio elettorale centrale nazionale, costituito
presso la Suprema Corte di Cassazione, al termine della procedura
elettorale svoltasi il 24 e 25 febbraio 2013 per l'elezione della
Camera dei deputati assegnava complessivamente alla circoscrizione IX
Friuli-Venezia Giulia 12 seggi, anzichè i 13 spettanti sulla base
del decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 2012, in
applicazione di quanto previsto dall'art. 56 della Costituzione.
A tale risultato l'Ufficio sembra essere arrivato attraverso le
seguenti tappe. Nel Prospetto VI allegato (p. 43) - evidenziato nel
verbale del 5 marzo, del quale è definito «parte integrante» (p. 25)
- è riportato «il totale dei seggi attribuiti a ciascuna coalizione
di liste o singola lista, nelle singole circoscrizioni»: ed esso
chiaramente conferma che alla circoscrizione Friuli-Venezia Giulia
sono assegnati 13 seggi, ripartiti nel seguente modo: 7 seggi alla
Coalizione Luigi Bersani, 3 seggi alla Coalizione Silvio Berlusconi,
l seggio alla Coalizione Mario Monti, 2 seggi al Movimento 5 stelle.
Tuttavia, dal riepilogo di cui al § 20 del verbale risulta che
per la stessa circoscrizione sono stati assegnati i seguenti seggi: 7
seggi alla Coalizione Luigi Bersani, 2 seggi alla Coalizione Silvio
Berlusconi, 1 seggio alla Coalizione Mario Monti, 2 seggi al
Movimento 5 stelle, per un totale complessivo di 12 seggi, in luogo
dei 13 assegnati alla circoscrizione a norma dell'art. 56, comma
quarto, della Costituzione.
La ragione per la quale l'Ufficio elettorale centrale nazionale
è arrivato a tale esito risulta consistere nelle complesse
«operazioni di compensazione» compiute, di cui è descrizione a p.
28, come segue: «Quindi, l'Ufficio elettorale centrale nazionale, a
norma dell'art. 83, comma 1, n. 8, del testo unico 30 marzo 1957, n.
361, e successive modificazioni, sottrae i seggi eccedenti alla
coalizione avente come capo Silvio Berlusconi nelle circoscrizioni
nelle quali essa li ha ottenuti con le parti decimali dei quozienti
di attribuzione, secondo il loro ordine crescente e li assegna, nella
stessa circoscrizione nel solo caso della Liguria, alla coalizione di
liste avente come capo Pierluigi Bersani che non ha ottenuto il
numero di seggi spettanti e che ha parti decimali dei quozienti non
utilizzate, come risulta dai prospetti V-bis allegati al presente
verbale. Nei casi in cui non è stato possibile far riferimento alla
medesima circoscrizione e cioè nelle circoscrizioni Friuli-Venezia
Giulia e Molise, fino a concorrenza dei seggi ancora da cedere, alla
coalizione di lista e alla lista eccedentaria sono stati sottratti i
seggi nelle circoscrizioni nelle quali sono stati ottenuti con le
minori parti decimali del quoziente di attribuzione; tali seggi sono
stati attribuiti alla coalizione di liste deficitaria nelle
circoscrizioni nelle quali ha le maggiori parti decimali del
quoziente di attribuzione non utilizzate, cioè Sardegna e Umbria»
(enfasi aggiunta).
Ciò, a quel che pare, in applicazione dell'art. 83, comma 1, n.
8 parte finale del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del
1957, il quale - nella versione vigente - stabilisce che «nel caso in
cui non sia possibile fare riferimento alla medesima circoscrizione
ai fini del completamento delle operazioni precedenti, fino a
concorrenza dei seggi ancora da cedere, alla coalizione di liste o
lista singola eccedentaria vengono sottratti i seggi in quelle
circoscrizioni nelle quali li ha ottenuti con le minori parti
decimali del quoziente di attribuzione e alla coalizione di liste o
lista singola deficitaria sono conseguentemente attribuiti seggi in
quelle altre circoscrizioni nelle quali abbiano le maggiori parti
decimali del quoziente di attribuzione non utilizzate».
Ma a prescindere dal modo in cui tale risultato sia stato
ottenuto, risulta evidente che esso è illegittimo, in quanto altera
la distribuzione della rappresentanza territoriale come definita
dalla Costituzione, determinando una sottorappresentazione della
comunità regionale friulana e giuliana.
In effetti, in base all'art. 56, quarto comma, Cost., il riparto
territoriale che risulta dal calcolo ivi previsto costituisce la
variabile indipendente che non può essere alterata, al cui interno
vanno effettuate tutte le altre operazioni necessarie per trasformare
i voti in seggi.
Ne deriva che l'art. 83, comma 1, n. 8, parte finale, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, ove inteso nel senso
che esso imponga o consenta tale alterazione del riparto
costituzionale dei seggi tra le circoscrizioni, è esso stesso
costituzionalmente illegittimo.
In definitiva, la determinazione dell'Ufficio elettorale centrale
nazionale presso la Suprema Corte di Cassazione per la verifica e la
proclamazione dei risultati delle elezioni per la Camera dei Deputati
svoltesi il 24 e 25 febbraio 2013, di assegnare complessivamente alla
circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia 12 seggi, anzichè i 13
spettanti a tale circoscrizione regionale sulla base del decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 2012, risulta illegittimo ed
invasivo dei diritti di rappresentanza democratica della comunità
territoriale del Friuli-Venezia Giulia, secondo quanto stabilito in
attuazione dell'art. 56, quarto comma, della Costituzione, per le
seguenti ragioni di

D i r i t t o

1. Premessa. Sui requisiti soggettivi ed oggettivi di ammissibilità
del presente conflitto.
Conviene in primo luogo soffermarsi sui requisiti soggettivi ed
oggettivi di ammissibilità del presente conflitto: sulla
legittimazione della Regione alla presente impugnazione, sulla natura
dell'atto oggetto del conflitto e sulla lesione che in concreto ha
prodotto.
Quanto alla legittimazione della Regione, va sottolineato che
essa costituisce la sola espressione istituzionale della popolazione
della circoscrizione Friuli-Venezia Giulia e - si può dire - della
circoscrizione stessa: la quale in difetto della rappresentanza
regionale non avrebbe alcun altro modo di far sentire la propria voce
e di tutelare i diritti che la Costituzione assegna alle popolazioni
identificate dalle circoscrizioni, cioè, nel caso, al Friuli-Venezia
Giulia.
Del resto, il legame di immedesimazione e rappresentanza tra il
Friuli-Venezia Giulia e l'istituto regionale, già implicito nel
principio di autonomia di cui all'art. 5 Cost., è espressamente
stabilito e riconosciuto, al livello costituzionale, dall'art. 1
dello Statuto regionale, secondo il quale «il Friuli-Venezia Giulia
è costituito in Regione autonoma, fornita di personalità giuridica,
entro l'unità della Repubblica italiana, una e indivisibile, sulla
base dei principi della Costituzione». È dunque la comunità
territoriale friulana e giuliana ad essere «costituita in Regione»,
dal che consegue che la Regione è - appunto - la rappresentanza
costituzionale di tale comunità.
Su questa base, la Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene di
essere legittimata a far valere davanti a codesta ecc.ma Corte
costituzionale la diminuzione di rappresentanza subita dalla propria
comunità territoriale, in ragione della sottrazione di un
rappresentante a quelli ad essa assegnati a norma dell'art. 56,
quarto comma, della Costituzione.
Oltre a ciò, è anche noto che codesta stessa Corte
costituzionale in più occasioni ha riconosciuto alle Regioni la
possibilità di intervenire al di fuori delle materie specificamente
elencate già dal «vecchio» art. 117 Cost. (v., ad es., la sent.
251/1993), in virtù del loro carattere di enti «esponenziali»,
rappresentanti degli interessi generali della comunità regionale,
ricavabile principalmente dall'art. 5 Cost. (là dove prevede che «la
Repubblica riconosce e promuove... le autonomie locali», in quanto
per «autonomie locali» si intendono le comunità locali e non gli
enti), ma fondato in dottrina anche su altri elementi (quali il
carattere rappresentativo degli organi o il carattere territoriale
dell'ente: v. rispettivamente G. Mor, Profili dell'amministrazione
regionale, Milano 1974; L. Paladin, Il territorio degli enti
autonomi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1961). Tale carattere può dirsi
poi rafforzato, nel quadro del nuovo Titolo V, dalla qualificazione
di ente costitutivo della Repubblica riconosciuto alle Regioni dal
comma primo dell'art. 114.
Codesta Corte ha applicato il principio dell'esponenzialità
anche al profilo della legittimazione al ricorso. Così, nella
sentenza n. 51 del 1991 la Corte ha ritenuto ammissibile un conflitto
di attribuzioni promosso dalla Regione Piemonte contro un'ordinanza
del Presidente della Regione Valle d'Aosta che aveva vietato la
«introduzione nel territorio valdostano di 'ovini e caprini
provenienti da altre Regioni italiane», per asserita violazione
dell'art. 120 Cost. La Corte ha osservato che l'art. 120 Cost.
«attribuisce a ciascuna Regione un interesse costituzionalmente
protetto a che un'altra Regione non adotti provvedimenti diretti a
limitare la libera circolazione delle persone e delle cose sottoposte
al proprio potere, menomando così il pieno sviluppo dell'autonomia»,
e che, «in ragione di tale connessione [con l'art. 5 Cost.],
l'interesse costituzionale alla libera circolazione delle persone e
delle cose protetto dall'art. 120 fonda in ciascuna Regione una
legittimazione ad agire in giudizio a tutela della propria posizione
costituzionale di ente autonomo».
Nella sent. n. 276/1991 la Corte ha seguito un analogo schema di
ragionamento, in quanto, a fronte di un ricorso della Regione Toscana
contro una norma legislativa statale che imponeva al Governo di
consultare previamente la Regione Veneto ed il Comune di Venezia in
vista della designazione - nel decennio 1991-2000 - di sedi italiane
di organismi internazionali, «al fine di privilegiare la candidatura
di Venezia», la Corte ha riconosciuto ammissibile che la Regione
facesse valere «la sua pretesa alla considerazione, da parte del
legislatore nazionale che introduce una disciplina territorialmente
differenziata, dell'interesse proprio (o degli interessi propri)
della comunità regionale», osservando che l'esigenza del rispetto
del «criterio di eguaglianza fra le Regioni» va «al di là della
salvaguardia della competenza legislativa regionale... e si ricollega
alla natura della Regione di ente politico esponenziale della
comunità regionale, il cui fondamento e la cui garanzia
sostanziale... sta piuttosto nell'art. 5 Cost. stessa».
Ancora, nel caso di cui alla sent. 533/2002 la Regione Veneto ed
il Governo avevano impugnato l'art. 44 della legge della Provincia di
Bolzano 28 dicembre 2001, n. 19, in base al quale i sovracanoni annui
dovuti dai concessionari di derivazioni del bacino imbrifero
dell'AdIge devono essere versati alla Provincia autonoma di Bolzano
contestualmente al pagamento dei canoni demaniali. La Corte condivise
la censura, osservando che «la semplice previsione che i sovracanoni
siano riscossi dalla Provincia autonoma di Bolzano e la conseguente
loro sottrazione, non importa se solo temporanea, ai consorzi di
Comuni del bacino imbrifero montano lede, con il principio della
legislazione statale..., anche l'autonomia finanziaria dei Comuni e,
mediatamente, della stessa Regione Veneto, che vede privato il
proprio territorio di risorse delle quali, in base alla legge
statale, avrebbe dovuto essere destinataria» (corsivo aggiunto).
Dunque, come si può vedere, la Regione è stata ammessa ad
impugnare anche leggi che non ledevano specifiche competenze
costituzionali della Regione stessa, ma che, pregiudicando gli
interessi della popolazione stanziata nel suo territorio, ledevano la
generale competenza costituzionale della Regione, legata alla tutela
di tali interessi.
Questa impostazione è pienamente fondata, in quanto è evidente
che i confini della «sfera di competenza» regionale debbono essere
determinati non solo tramite le norme del Titolo V ma anche tramite
l'art. 5 Cost.
Essa del resto corrisponde al significato attribuito all'«eccesso
di competenza» di cui all'art. 127, co. 1, Cost.: come la sfera di
competenza regionale ha i suoi confini, in negativo, in tutte le
norme costituzionali e non solo in quelle che elencano le materie,
così si potrebbe ritenere che essa spazi, in positivo, oltre
l'autonomia legislativa-amministrativa-finanziaria riconosciuta dal
Titolo V, fino a dove la Costituzione lo consenta: e, se è vero
(come è vero) che l'art. 5 Cost. attribuisce alle Regioni il ruolo
di rappresentanti degli interessi generali delle comunità regionali,
la «sfera di competenza» regionale può ritenersi comprensiva,
appunto, di questa posizione regionale, con la conseguenza che le
Regioni dovrebbero essere ammesse ad impugnare tutti gli atti statali
incostituzionali che ledano, genericamente, interessi della comunità
regionale.
È anche opportuno ricordare che, in base alla giurisprudenza
costituzionale, le Regioni possono impugnare leggi statali lesive
delle prerogative degli enti locali a prescindere dalla presenza di
una lesione della competenza regionale: v., ad es., la sent.
298/2009, secondo la quale «le Regioni sono legittimate a denunciare
la legge statale anche per la lesione delle attribuzioni degli enti
locali, indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale» (punto 7.2; v. anche le sentt.
278/2010, punto 14.1; 169/2007, punto 3; 95/2007).
Quanto alla natura dell'atto impugnato, nessun dubbio può
nutrirsi circa il carattere amministrativo e non giurisdizionale, pur
trattandosi di Ufficio costituito presso la Corte di cassazione.
Basterà qui ricordare la sentenza di codesta Corte n. 259 del 2009,
che con riferimento in generale agli uffici coinvolti nel
procedimento elettorale per l'elezione della Camera ha confermato -
ribadendo la giurisprudenza precedente - che «la collocazione di
detti organi presso le Corti d'appello e la Corte di cassazione "non
comporta che i collegi medesimi siano inseriti nell'apparato
giudiziario, evidente risultando la carenza, sia sotto il profilo
funzionale sia sotto quello strutturale, di un nesso organico di
compenetrazione istituzionale che consenta di ritenere che essi
costituiscano sezioni specializzate degli uffici giudiziari presso
cui sono costituiti" (sentenza n. 387 del 1996; conformi, ex
plurimis, sentenze n. 29 del 2003, n. 104 del 2006, n. 164 del 2008)»
(punto 2.2 in Diritto).
Assodata la natura amministrativa e non giurisdizionale
dell'atto, non sembra possibile dubitare che esso costituisca atto
dello Stato suscettibile di conflitto, in quanto espressione ultima
delle determinazioni statali. Non è infatti certo possibile ritenere
- come talora è fatto - che l'attività di tali Uffici risulti poi
«assorbita» in quella della stessa Camera in sede di controllo dei
titoli di ammissione dei suoi componenti a norma dell'art. 66 della
Costituzione.
Infatti, se già in generale non si intende come una attività di
carattere amministrativo potrebbe rimanere assorbita in una attività
la cui «natura giurisdizionale» - come ricorda adesivamente la stessa
sentenza di codesta Corte n. 259 del 2009 - «è pacificamente
riconosciuta, nelle ipotesi di contestazioni, dalla dottrina e dalla
giurisprudenza» (ivi), risulta poi evidente che la tesi di un
generico assorbimento della prima nella seconda impedisce di
percepire quale sia la vera relazione tra le due, ed il nesso di
condizionamento che la prima esercita sulla seconda.
Infatti, le operazioni affidate alla competenza dell'Ufficio
elettorale centrale nazionale costituito presso la Suprema Corte di
Cassazione consistono, esattamente, nella verifica e nella
conseguente proclamazione dei risultati delle elezioni per la Camera
dei Deputati. In altre parole, è l'attività dell'Ufficio elettorale
centrale nazionale a determinare quali siano quei «componenti» delle
Camere sui quali solo in seguito si esercita il giudizio della Camera
di appartenenza ai sensi dell'art. 66 Cost.
In altre parole, ben lungi dal costituire un mero atto
provvisorio e prodromico, poi assorbito in un atto successivo (del
quale dovrebbe evidentemente condividere la natura,
differenziandosene solo per il fatto di costituire una sequenza del
procedimento anzichè l'atto finale), la determinazione dell'Ufficio
elettorale competente individua esso, in primo luogo, gli eletti,
cioè i componenti di ciascuna Camera, determinando con ciò
l'oggetto stesso della verifica alla quale la Camera è chiamata
quale organo giurisdizionale.
A parte ciò, è da ricordare che, secondo la giurisprudenza
costituzionale (v. ad es. la sent. 382/2006), «qualsiasi
comportamento significante, imputabile allo Stato o ad una Regione è
idoneo a produrre un conflitto attuale di attribuzione fra enti,
purchè sia dotato di efficacia o di rilevanza esterna e sia diretto
ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare
una data competenza, il cui svolgimento possa determinare
un'invasione attuale dell'altrui sfera di attribuzioni o comunque una
menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della
medesima».
Vero è che la citata sentenza n. 259 del 2009 perviene essa
stessa ad una pronuncia di inammissibilità. Si trattava in quel
giudizio di una questione di legittimità costituzionale posta dal
Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana,
investita del ricorso di un candidato escluso dalle liste, fondata
sulla premessa che avverso tale esclusione non vi fosse una
giurisdizione competente.
Nella predetta sentenza codesta Corte smentì tale premessa,
affermando l'esistenza di tale giurisdizione e precisando che le
difficoltà insorte nella sua individuazione - dal momento che la
Corte di cassazione la indica nelle Camere del Parlamento, che per
parte loro si rifiutano di esercitarla - vanno risolte con i mezzi
posti a disposizione dal sistema costituzionale.
È tuttavia palese che tale pronuncia si riferisce ad una
situazione del tutto diversa da quella posta con il presente
conflitto, nel quale non vengono in considerazione diritti politici
individuali, situazioni soggettive personali che eventualmente
risultino lese dagli atti del procedimento elettorale preliminare, ma
viene in considerazione il rispetto dei criteri di distribuzione
territoriale della rappresentanza posti dalla Costituzione,
nell'interesse non di singoli ma dell'intera comunità territoriale
rappresentata.
Invero, il diverso carattere proprio del possibile ricorso ai
competenti organi della Camera dei deputati si evince dallo stesso
Regolamento della Giunta per le elezioni, il cui art. 9, comma 1,
dispone appunto che «sono legittimati al ricorso avverso gli atti del
procedimento elettorale i soggetti titolari di un interesse
personale, diretto e qualificato».
2. Palese contrasto del risultato cui è pervenuto l'Ufficio
elettorale centrale nazionale con l'art. 56, comma quarto, della
Costituzione.
Non sembra che occorra spendere molte parole per illustrare come
il risultato proclamato dell'Ufficio elettorale centrale nazionale
sia difforme da quanto disposto dalla Costituzione.
Si è già illustrato nella parte narrativa come, in obbligata
attuazione dell'art. 56, quarto comma, Cost., sia stato adottato il
decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 2012, recante
Assegnazione alle circoscrizioni elettorali del territorio nazionale
e alle ripartizioni della circoscrizione Estero del numero dei seggi
spettanti per l'elezione della Camera dei deputati, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 299 del 24 dicembre 2012.
In tale decreto, che non risulta contestato da alcuno, alla
circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia sono stati assegnati 13
seggi, come evidenziato nella Tabella A. Precisamente, come risulta
ancora da tale Tabella, 12 seggi risultano come «quozienti interi»,
mentre il seggio rimanente risulta assegnato in ragione dei «resti
più alti»: i resti, si noti, sono in questa fase relativi al
quoziente al quale si riferisce lo stesso art. 56, che nulla ha a che
fare - come è chiaro - con i resti che, ad elezioni avvenute ed a
cifre elettorali dei singoli partiti calcolate, caratterizzeranno le
posizioni dei diversi partiti.
Ora, risulta ad avviso della Regione evidente che la ripartizione
di seggi tra le circoscrizioni ha nella Costituzione carattere
assoluto, come espressione del principio democratico, del principio
di sovranità popolare e insieme del principio di parità di
trattamento tra i cittadini. Ed è, per di più, principio
espressamente enunciato (appunto dall'art. 56, quarto comma) come una
delle pietre angolari del sistema di rappresentanza: mentre - come è
ben noto, anche per la problematica e le diverse attuazioni che sono
conseguite - non è enunciato un principio di stretta
proporzionalità tra risultati ottenuti dai partiti e la loro
conversione in seggi.
Posto il carattere assoluto che la Costituzione attribuisce al
giusto rapporto tra popolazione e rappresentanza, è evidente che
qualunque operazione elettorale, qualunque «meccanismo di
compensazione» conduca, in termini di assegnazione di seggi alle
circoscrizioni, ad un risultato diverso da quello imposto dalla
Costituzione e - nel caso specifico - sancito dal decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 2012 è per definizione
ottenuto in violazione della Costituzione ed in lesione del diritto
di rappresentanza della popolazione insediata in un determinato
territorio.
Il che non toglie, ovviamente, che vi sia necessità di chiarire
il meccanismo che ha condotto, nelle determinazioni dell'Ufficio
elettorale, a tale risultato, in modo da scoprire in quale punto di
passaggio si trovi esattamente la violazione della Costituzione, e
quale ne sia la causa giuridicamente determinante, se ve ne è una.
Ma anche tale passaggio è già stato illustrato, almeno in
parte, nell'esposizione in Fatto.
La determinante giuridica sembra annidarsi nei disposti dell'art.
83, comma 1, n. 8, che conviene qui riportare per esteso. Esso
prescrive che l'Ufficio elettorale:
«8) salvo quanto disposto dal comma 2, procede quindi alla
distribuzione nelle singole circoscrizioni dei seggi assegnati alle
varie coalizioni di liste o singole liste di cui al numero 3). A tale
fine, per ciascuna coalizione di liste, divide il totale delle cifre
elettorali circoscrizionali di tutte le liste che la compongono per
il quoziente elettorale nazionale di cui al numero 4), ottenendo
così l'indice relativo ai seggi da attribuire nella circoscrizione
alle liste della coalizione medesima. Analogamente, per ciascuna
lista di cui al numero 3), lettera b), divide la cifra elettorale
circoscrizionale per il quoziente elettorale nazionale, ottenendo
così l'indice relativo ai seggi da attribuire nella circoscrizione
alla lista medesima. Quindi, moltiplica ciascuno degli indici
suddetti per il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione e
divide il prodotto per la somma di tutti gli indici. La parte intera
dei quozienti di attribuzione così ottenuti rappresenta il numero
dei seggi da attribuire nella circoscrizione a ciascuna coalizione di
liste o lista di cui al numero 3). I seggi che rimangono ancora da
attribuire sono rispettivamente assegnati alle coalizioni di liste o
singole liste per le quali le parti decimali dei quozienti di
attribuzione siano maggiori e, in caso di parità, alle coalizioni di
liste o singole liste che abbiano conseguito la maggiore cifra
elettorale circoscrizionale, a parità di quest'ultima si procede a
sorteggio. Successivamente l'Ufficio accerta se il numero dei seggi
assegnati in tutte le circoscrizioni a ciascuna coalizione di liste o
singola lista corrisponda al numero dei seggi determinato ai sensi
del numero 4). In caso negativo, procede alle seguenti operazioni,
iniziando dalla coalizione di liste o singola lista che abbia il
maggior numero di seggi eccedenti, e in caso di parità di seggi
eccedenti da parte di più coalizioni o singole liste, da quella che
abbia ottenuto la maggiore cifra elettorale nazionale, proseguendo
poi con le altre coalizioni di liste o liste singole, in ordine
decrescente di seggi eccedenti: sottrae i seggi eccedenti alla
coalizione di liste o singola lista in quelle circoscrizioni nelle
quali essa li ha ottenuti con le parti decimali dei quozienti di
attribuzione, secondo il loro ordine crescente e nelle quali inoltre
le coalizioni di liste o singole liste, che non abbiano ottenuto il
numero di seggi spettanti, abbiano parti decimali dei quozienti non
utilizzate. Conseguentemente, assegna i seggi a tali coalizioni di
liste o singole liste. Qualora nella medesima circoscrizione due o
più coalizioni di liste o singole liste abbiano le parti decimali
dei quozienti non utilizzate, il seggio è attribuito alla coalizione
di liste o alla singola lista con la più alta parte decimale del
quoziente non utilizzata. Nel caso in cui non sia possibile fare
riferimento alla medesima circoscrizione ai fini del completamento
delle operazioni precedenti, fino a concorrenza dei seggi ancora da
cedere, alla coalizione di liste o lista singola eccedentaria vengono
sottratti i seggi in quelle circoscrizioni nelle quali li ha ottenuti
con le minori parti decimali del quoziente di attribuzione e alla
coalizione di liste o lista singola deficitaria sono conseguentemente
attribuiti seggi in quelle altre circoscrizioni nelle quali abbiano
le maggiori parti decimali del quoziente di attribuzione non
utilizzate».
Risulta dunque chiaro che, nel penultimo periodo, la norma pone
un criterio di attribuzione del seggio la cui applicazione può, in
una determinata circoscrizione, risultare possibile o impossibile,
come è reso evidente dall'uso della congiunzione ipotetica
«qualora». E tale alternativa è ripresa dal periodo seguente
(l'ultimo), nel quale si affronta il «caso in cui non sia possibile
fare riferimento alla medesima circoscrizione ai fini del
completamento delle operazioni precedenti»: e per questo caso si
impone un cambio di circoscrizione, cioè l'assegnazione di un seggio
ad una circoscrizione diversa da quella alla quale esso
costituzionalmente spetta.
La disposizione non enuncia espressamente la ragione per la quale
non sarebbe possibile fare riferimento alla stessa circoscrizione.
Tuttavia, dal complesso delle disposizioni sembra di intendere che la
ragione consisterebbe nella circostanza che in tale circoscrizione la
lista che dovrebbe beneficiare del seggio in più non ha resti non
utilizzati. Ciò risulta confermato dal verbale qui impugnato.
Infatti, dopo avere correttamente assegnato alla Circoscrizione
Friuli-Venezia Giulia 13 seggi nel Prospetto VI allegato (p. 43, ove
è riportato «il totale dei seggi attribuiti a ciascuna coalizione di
liste o singola lista, nelle singole circoscrizioni», assegnando 7
seggi alla Coalizione Luigi Bersani, 3 seggi alla Coalizione Silvio
Berlusconi, 1 seggio alla Coalizione Mario Monti, 2 seggi al
Movimento 5 stelle, per un totale di 13), l'Ufficio compie in
applicazione del citato art. 83 talune «operazioni di compensazione»
descritte come segue: «Quindi, l'Ufficio elettorale centrale
nazionale, a norma dell'art. 83, comma 1, n. 8, del testo unico 30
marzo 1957, n. 361, e successive modificazioni, sottrae i seggi
eccedenti alla coalizione avente come capo Silvio Berlusconi nelle
circoscrizioni nelle quali essa li ha ottenuti con le parti decimali
dei quozienti di attribuzione, secondo il loro ordine crescente e li
assegna, nella stessa circoscrizione nel solo caso della Liguria,
alla coalizione di liste avente come capo Pierluigi Bersani che non
ha ottenuto il numero di seggi spettanti e che ha parti decimali dei
quozienti non utilizzate, come risulta dai Prospetti V-bis allegati
al presente verbale. Nei casi in cui non è stato possibile far
riferimento alla medesima circoscrizione e cioè nelle circoscrizioni
Friuli-Venezia Giulia e Molise, fino a concorrenza dei seggi ancora
da cedere, alla coalizione di lista e alla lista eccedentaria sono
stati sottratti i seggi nelle circoscrizioni nelle quali sono stati
ottenuti con le minori parti decimali del quoziente di attribuzione;
tali seggi sono stati attribuiti alla coalizione di liste deficitaria
nelle circoscrizioni nelle quali ha le maggiori parti decimali del
quoziente di attribuzione non utilizzate, cioè Sardegna e Umbria»
(enfasi aggiunta).
Dai Prospetti V-bis relativi rispettivamente alle circoscrizioni
regionali Friuli-Venezia Giulia e Liguria risulta che la differenza
sta appunto in ciò, che per la Liguria esistevano resti non
utilizzati, cosa che non accadeva per il Friuli-Venezia Giulia.
Si conferma dunque che, non riuscendosi ad applicare i criteri di
cui all'art. 83 nella Circoscrizione appropriata, si è operato un
cambio di circoscrizione, giungendo ad un risultato che contrasta con
il criterio imposto dalla Costituzione.
Ciò significa che la legge privilegia i «resti» in termini di
voti espressi dal corpo elettorale sui «resti» relativi alla
popolazione residente nella circoscrizione. Con ciò, tuttavia,
risulta violato l'art. 56, quarto comma, della Costituzione.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 83, comma 1, n. 8, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957.
Sembra infatti evidente, a questo punto, che l'art. 83, comma 1 ,
n. 8, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957
risulta esso stesso in contrasto con la Costituzione nella parte in
cui, mediante le disposizioni degli ultimi due periodi, anzichè
prevedere che le compensazioni eventualmente necessarie si effettuino
all'interno della stessa circoscrizione, consente che in talune
ipotesi si operi la sostituzione della circoscrizione nella quale
viene assegnato il seggio, con la conseguenza di rendere il numero
dei seggi assegnati alle circoscrizioni interessate dallo scambio
difforme dalla previsione costituzionale.
Infatti, come sopra esposto, la disposizione dell'art. 56, quarto
comma, della Costituzione pone il riparto territoriale della
rappresentanza politica come un elemento che non può essere alterato
o derogato dai meccanismi previsti dalla legislazione elettorale per
il riparto dei seggi tra le forze politiche. In altre parole,
qualunque criterio possa il legislatore seguire per il riparto dei
seggi tra le forze politiche (s'intende nei limiti in cui nel voto di
lista l'alterazione di un criterio di proporzionalità possa
risultare costituzionalmente legittimo), esso non è tuttavia
autorizzato a alterare il numero dei seggi assegnati a ciascuna
circoscrizione in base al criterio imposto dalla Costituzione.
Ai fini del presente conflitto risulta dunque necessario
sollevare questione di legittimità costituzionale in relazione agli
ultimi due periodi dell'art. 83, comma 1, n. 8, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361 del 1957.
La questione risulta rilevante, in quanto la fondatezza del
presente conflitto non può essere decisa senza fare applicazione
delle norme in questione, che per sua espressa dichiarazione sono
state applicate dall'Ufficio elettorale centrale nazionale, e risulta
anche non manifestamente infondata, per le ragioni già illustrate.

P. Q. M.

Voglia codesta Ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando, previa dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 83, primo contrita, n. 8, penultimo e ultimo periodo, che
non spetta allo Stato e per esso all'Ufficio elettorale centrale
nazionale costituito presso la Suprema Corte di Cassazione per la
verifica e la proclamazione dei risultati delle elezioni per la
Camera dei Deputati svoltesi il 24 e 25 febbraio 2013, di assegnare
complessivamente alla circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia 12
seggi, anzichè i 13 spettanti a tale circoscrizione regionale sulla
base del decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 2012 in
stretta attuazione di quanto previsto dall'art. 56 della
Costituzione;
Nonchè conseguentemente annullare il verbale di tale Ufficio del
5 marzo 2013, nella parte in cui esso ha assegnato alla
circoscrizione regionale IX - Friuli-Venezia Giulia 12 seggi anzichè
i 13 spettanti, al termine della procedura elettorale svoltasi il 24
e 25 febbraio 2013 per l'elezione della Camera dei deputati, per le
ragioni e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova, 2 maggio 2013

Prof. avv.: Falcon


Allegati
1) Deliberazione della Giunta regionale n. 806 del 18 aprile
2013.