1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 29-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 169 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 ottobre 2017
Ordinanza del 3 ottobre 2017 del Commissario regionale per gli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana nel procedimento vertente tra Calvano Mauro e Valentino Giovanni contro Universita' agraria di Valmontone e Societa' Opere per il sottosuolo a r.l. . Usi civici - Norme della Regione Lazio - Norme per l'alienazione di terreni di proprieta' collettiva ad uso civico edificati o edificabili - Possibilita' per i Comuni, le frazioni di Comuni, le universita' e le associazioni agrarie di alienare i terreni di proprieta' collettiva di uso civico posseduti dagli stessi agli occupatori, se gia' edificati, a condizione che le costruzioni siano state legittimamente realizzate o che siano condonate. - Legge della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n. 1 (Regime urbanistico dei terreni di uso civico e relative norme transitorie), art. 8, come modificato dall'art. 8 della legge regionale 27 gennaio 2005, n. 6 ("Modifiche alla legge regionale 3 gennaio 1986, n. 1 (Regime urbanistico dei terreni di uso civico e relative norme transitorie) e successive modifiche ed alla legge regionale 6 agosto 1999, n. 14 (Organizzazione delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo) e successive modifiche"). (17C00272) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 29-11-2017)

IL COMMISSARIO PER LA LIQUIDAZIONE DEGLI USI CIVICI
PER LE REGIONI LAZIO, UMBRIA E TOSCANA

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento iscritto al
n. 10 del registro generale contenzioso civile dell'anno 2016
vertente, tra i signori Calvano Mauro e Valentino Giovanni,
rappresentati e difesi dall'Avvocato Edoardo Di Giovanni,
l'Università agraria di Valmontone rappresentata e difesa
dall'avvocato Marco Tagliente, e la società Opere per il sottosuolo
a r.l. rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio Franciosa, avente
ad oggetto: accertamento qualitas soli.

F a t t o

A seguito dell'esposto con cui i Consiglieri dell'Università
agraria di Valmontone lamentavano il tentativo di vendita di «un
Terreno con annesso Magazzino a colle le pastena in Valmontone
nonostante non vi sia il certificato edilizio di sanatoria» il
Commissario iniziava - d'ufficio - un processo volto ad accertare la
qualitas dei beni promessi in vendita.
Con delibera n. 9 del 5 giugno 2015, l'Università agraria
decideva di alienare alla soc. Opere del sottosuolo l'appezzamento di
terreno distinto in catasto al foglio 31, part. 568 di Ha 0,7587,
approvando la relativa perizia redatta dal Perito Demaniale dott.
Cacioni il 12 dicembre 2014 e chiedendo alla Regione Lazio il cambio
di destinazione d'uso ai sensi della legge n. 1766/27.
Quest'ultima, con nota protocollo 493864 del 16 settembre 2015,
evidenziava che: «trattandosi di alienazione di terreni demaniali
edificati, ai sensi e per gli effetti del comma 1, lettera a)
dell'art. 8 della L.R. n. 1/1986 e s.m.i. si precisa che è compito
degli Enti titolari dei diritti civici, procedere autonomamente
all'alienazione senza la necessità di acquisire l'autorizzazione
regionale, stante la competenza».
L'Università agraria di Valmontone decideva pertanto di
avvalersi della facoltà concessa dall'art. 8 della legge della
Regione Lazio n. 1 del 1986 - così come modificato dall'art. 8 della
legge della Regione Lazio n. 6 del 2005 - che così stabilisce: «1. I
comuni, le frazioni di comuni, le università e le associazioni
agrarie comunque denominate possono alienare i terreni di proprietà
collettiva di uso civico posseduti dagli stessi:
a) occupatori, se già edificati;
b) con le procedure di asta pubblica, se divenuti
edificabili.
2. L'alienazione di cui al comma 1, lettera a), può essere
effettuata a condizione che le costruzioni siano state legittimamente
realizzate o che siano condonate ai sensi della normativa vigente in
materia di sanatoria di abusi edilizi...».
Nelle more del giudizio il Comune di Valmontone rilasciava il
permesso di costruire in sanatoria n. 313 del 27 dicembre 2016 e ciò
determina l'alienabilità dei beni ai sensi dell'art. 8 della legge
della Regione Lazio n. 1 del 1986, così come modificato dall'art. 8
della legge della Regione Lazio n. 6 del 2005.
All'udienza del 5 giugno 2017 la causa veniva trattenuta in
decisione previa concessione alle parti del termine di sessanta
giorni per il deposito delle comparse conclusionali e di ulteriori
venti giorni per le memorie di replica.

Diritto

1. Esaminati gli atti del procedimento, ritiene il giudicante di
dover sollevare d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8 della legge della Regione Lazio n. 1 del 1986, così come
modificato dall'art. 8 della legge della Regione Lazio n. 6 del 2005
- in riferimento agli articoli 3, 9, 117, secondo comma, lettere l) e
s), e 118 della Costituzione.
Infatti la legge regionale sopra richiamata determina il venir
meno degli usi civici e conseguentemente del vincolo ambientale a
seguito del rilascio del permesso di costruire in sanatoria.
2. La questione è rilevante ai fini del presente giudizio in
quanto, in base alla normativa regionale, a seguito della
presentazione della domanda di condono e del rilascio del permesso di
costruire in sanatoria n. 313 del 27 dicembre 2016 il bene avrebbe
automaticamente acquisito natura disponibile e sarebbe legittimamente
alienabile talchè questo Giudice dovrebbe limitarsi a prendere atto
dell'avvenuta trasformazione del bene demaniale in allodiale e,
conseguentemente, dichiarare l'avvenuta estinzione dei diritti di uso
civico gravanti sui terreni oggetto di causa.
L'univocità della previsione legislativa non consente diverse
interpretazioni e la sdemanializzazione deriva direttamente dalla
legge impugnata non essendo necessari ulteriori atti amministrativi.
Neppure è necessario svolgere alcuna attività istruttoria
essendo pacifici i fatti di causa e l'originaria presenza degli usi
civici tanto che la causa, sull'accordo delle parti, veniva
trattenuta in decisione.
3. La questione poi non è manifestamente infondata.
4. Invero la Regione Lazio emanava, in data 3 gennaio 1986, la
legge n. 1 contenente il «Regime urbanistico dei terreni di uso
civico e relative norme transitorie» poi modificata dalla legge
regionale n. 6 del 27 gennaio 2005.
In questa sede viene censurato l'art. 8 della predetta legge
della Regione che così stabilisce: «1. I comuni, le frazioni di
comuni, le università e le associazioni agrarie comunque denominate
possono alienare i terreni di proprietà collettiva di uso civico
posseduti dagli stessi:
a) agli occupatori, se già edificati;
b) con le procedure di asta pubblica, se divenuti
edificabili.
2. L'alienazione di cui al comma 1, lettera a), può essere
effettuata a condizione che le costruzioni siano state legittimamente
realizzate o che siano condonate ai sensi della normativa vigente in
materia di sanatoria di abusi edilizi...».
5. Deve osservarsi che la materia degli usi civici è
disciplinata in modo tendenzialmente esaustivo da norme statali:
legge 16 giugno 1927 n. 1766 e Regolamento approvato con regio
decreto n. 322 del 1928.
Tali norme prevedono speciali procedure di liquidazione degli usi
civici.
Alle Regioni sono state trasferite, dai decreti presidenziali n.
11 del 15 gennaio 1972 e 616 del 24 luglio 1977, le sole funzioni
amministrative connesse alle ipotesi di liquidazione degli usi civici
e quindi la Regione Lazio non avrebbe potuto emanare norme
derogatorie di quelle statali introducendo nuove ipotesi di
liquidazione degli usi civici non previste dalla normativa statale.
Infatti la sottrazione dei terreni gravati da usi civici alla
loro destinazione viene realizzata dalla legge regionale attraverso
una procedura diversa da quelle previste dal legislatore statale onde
garantire l'interesse della collettività alla conservazione degli
usi civici e alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio.
Giova osservare che gli usi civici sono stati configurati dal
legislatore statale come tendenzialmente imprescrittibili,
inusucapibili ed indisponibili (art. 12, secondo comma, della legge
n. 1766 del 1927).
Il regime di indisponibilità dei beni gravati da uso civico è
stato interpretato restrittivamente dalla giurisprudenza (ex
plurimis, Cassazione, sezione seconda, 24 luglio 1963, n. 2062)
mentre la legge regionale li considera liberamente alienabili a
seguito della mera edificabilità dei terreni ovvero della loro
edificazione anche se originariamente abusiva ma successivamente
sanata.
Invece la sottrazione di un bene gravato da usi civici a detta
destinazione può avvenire solo con le forme e nei limiti previsti
dalla normativa primaria.
Inoltre, mentre per i beni demaniali è prevista, seppure in casi
eccezionali, la classificazione tacita del suolo, per i beni civici
tale classificazione è esclusa, anzi vietata, come ha precisato la
Corte di Cassazione con la sentenza 12 dicembre 1953, n. 3690.
Pertanto la legge impugnata si pone in irriducibile contrasto con
la legislazione nazionale, perchè le norme statali contenute nella
legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi civici nel
Regno, e nell'art. 41, regio decreto 26 febbraio 1928 n. 332,
regolamento di esecuzione legge n. 1766 del 1927, richiedono che le
limitazioni o la liquidazione dei diritti di uso civico siano
precedute dall'assegnazione dei suoli alla categoria sub lettera a)
dell'art. 11 legge n. 1766 del 1927.
Solo i beni inclusi nella categoria a. possono essere alienati o
mutati nella destinazione previa autorizzazione ministeriale.
Infine costituisce principio fondamentale in materia che le
eccezionali ipotesi di legittimazione o di alienazione non possano
mai interrompere la continuità del patrimonio collettivo altrimenti
ne verrebbe compromessa la fruibilità nel suo complesso.
Nel caso di specie tale esigenza non è in alcun modo tutelata.
6. Sotto altro profilo deve osservarsi che, l'art. 1, lettera h),
della legge 8 agosto 1985 n. 431, ha sottoposto a vincolo
paesaggistico, ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497 «le aree
assegnate alle Università agrarie e le zone gravate da usi civici».
Tale previsione viene ribadita dall'art. 142 del decreto
legislativo n. 42 del 2004 che dichiara di interesse paesaggistico,
tra le altre, «le aree assegnate alle università agrarie e le zone
gravate da usi civici» (lettera f) che quindi vengono inserite nel
Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Si tratta di norme di grande riforma economico-sociale (Cfr.
Corte costituzionale, sentenze n. 210 del 2014, n. 207 e n. 66 del
2012, n. 226 e n. 164 del 2009) con conseguenti limiti all'esercizio
della competenza legislativa primaria delle Regioni.
Ritiene il remittente che questa norma imponga di rivedere tutte
le competenze in materia di usi civili.
Invero la qualificazione dei terreni gravati da uso civico quali
beni di rilevo ambientale non può non avere ricadute sulla loro
disciplina.
7. La funzione di tutela dell'ambiente svolta dagli usi civici è
stata magistralmente ricostruita dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale (si vedano per tutte l'ordinanza n. 316 del 1998 e le
sentenze nn. 46/95 e 133/93).
La Corte costituzionale ha evidenziato un «interesse unitario
della comunità nazionale alla conservazione degli usi civici, in
quanto e nella misura in cui concorrono a determinare la forma del
territorio su cui si esercitano, intesa quale prodotto di "una
integrazione fra uomo e ambiente naturale"» (sentenza n. 46 del
1995).
Essi incidono sull'ambiente e sul paesaggio, perchè
contribuiscono alla salvaguardia di questi ultimi.
In particolare la Corte costituzionale, nella sentenza n. 391 del
1989, ha affermato che nell'ordinamento costituzionale vigente
prevale - nel caso dei beni civici - l'interesse «di conservazione
dell'ambiente naturale in vista di una [loro] utilizzazione, come
beni ecologici, tutelato dall'art. 9, secondo comma, Cost.».
In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti
ambientali e culturali che contiene, che è di per sè un valore
costituzionale (sentenza n. 367 del 2007).
Anche la Cassazione ha ricostruito la nozione di bene pubblico
«quale strumento finalizzato alla realizzazione di valori
costituzionali» (Corte di Cassazione, Sezioni unite civili, sentenza
n. 3811 del 2011).
L'art. 117 della Costituzione, lettera s), riserva alla
legislazione esclusiva dello Stato la «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali» (ex plurimis, sentenza n. 367
del 2007).
Si legge nella sentenza n. 103 del 2017 che: «Il riconoscimento
normativo della valenza ambientale dei beni civici ha determinato, da
un lato, l'introduzione di vincoli diversi e più penetranti e,
dall'altro, la sopravvivenza del principio tradizionale, secondo cui
eventuali mutamenti di destinazione - salvo i casi eccezionali di
legittimazione delle occupazioni e di alienazione dei beni
silvo-pastorali - devono essere compatibili con l'interesse generale
della comunità che ne è titolare».
Ne deriva che la Regione: «non possa assumere, unilateralmente,
decisioni che liberano dal vincolo ambientale porzioni del
territorio. Oltre alle ipotesi di mutamento di destinazione, che
sostanzialmente rimodellano il vincolo ambientale verso una nuova
finalità comunque conforme agli interessi della collettività,
devono assolutamente soggiacere al meccanismo concertativo le ipotesi
di sclassificazione, che sottraggono in via definitiva il bene alla
collettività ed al patrimonio tutelato» (Cfr. Corte costituzionale
n. 103 del 2017).
Invece la Regione Lazio, con la norma impugnata, ha profondamente
inciso su tale materia consentendo che aree del suo territorio
potessero essere sottratte alla normativa statale in materia di
tutela ambientale.
Quindi la Regione Lazio ha determinato una sostanziale
sclassificazione dei terreni gravati da uso civico in quanto
edificabili od, addirittura, abusivamente edificati e quindi
condonati ma la normativa regionale «non può, salvo i casi
suscettibili di alienazione e legittimazione previsti dalla legge n.
1766 del 1927, servire a sanare indiscriminatamente occupazioni
abusive» (cfr. Corte costituzionale n. 103 del 2017).
8. E evidente che tale norma eccede dalla competenza regionale,
incidendo in materie - «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali» - riservate al legislatore statale dall'art. 117,
lettera s) come peraltro già riconosciuto dalla Corte
costituzionale, da ultimo, nelle sentenze nn. 210/2014 e 103/2017.
La competenza legislativa regionale in materia incontra poi il
limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica quali le evocate disposizioni del codice dei beni
culturali e del paesaggio (Cfr. Corte costituzionale sentenza n. 210
del 2014).
La competenza statale esclusiva in materia viene violata anche
sotto il profilo della pianificazione paesaggistica (Cfr. art. 143
del Codice dei beni culturali e del paesaggio quale norma di grande
riforma economico-sociale).
9. La legge statale n. 47/1985 consente la sanatoria delle opere
abusive sorte su aree vincolate solo attraverso determinate
procedure.
Tale possibilità non è più concessa dalla normativa
sopravvenuta (decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001).
Invece la legge regionale impugnata consente il venir meno dei
vincoli ambientali a seguito di irreversibili trasformazioni del
suolo dovute ad interventi urbanistici anche non autorizzati.
Tale attività determina così insieme il venir meno del vincolo
ambientale ed il trasferimento della proprietà del suolo.
Essa consente altresì un ampiamento delle possibilità di
sanatorie edilizie che, ugualmente, è riservata alle leggi dello
Stato (Corte costituzionale sentenze nn. 117 del 2015 e n. 196 del
2004).
10. La norma si pone altresì in contrasto con l'art. 118 Cost.
per il mancato rispetto del principio di leale collaborazione, stante
la «connessione indissolubile tra materie di diversa attribuzione»
anche alla luce della sentenza n. 210 del 2014.
Invero il legislatore regionale ha proceduto con modalità
unilaterali preclusive della considerazione degli interessi sottesi
alla competenza legislativa di cui lo Stato è titolare.
11. La legge Regionale confligge infine con il principio di
ragionevolezza (a. 3 della Costituzione) e di coerenza
dell'ordinamento in quanto consente all'autore di un illecito (nella
maggioranza dei casi di rilievo penale) di divenire proprietario del
bene che ha manomesso con pari danno per la collettività.
Invece la disciplina civilistica prevede che: «Qualunque
piantagione, costruzione od opera esistente sopra o sotto il suolo
appartiene al proprietario di questo» (art. 934 c.c.) stabilendo
così il contrario principio dell'accessione.
L'art. 31 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, a sua volta, stabilisce che nel caso di illeciti edilizi,
qualora il proprietario non adempia all'ordine di demolizione, si
determini l'acquisizione gratuita al patrimonio del comune del «bene
e l'area di sedime, nonchè quella necessaria, secondo le vigenti
prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a
quelle abusive».
Nel caso in esame invece il trasgressore che ha eseguito l'opera
su beni gravati da uso civico e sottoposti a vincolo ambientale viene
«premiato» consentendogli l'acquisizione a prezzi modici dell'area di
sedime in contrasto con le previsioni della normativa statale
configurando così una ipotesi di accessione invertita.
Viene quindi prevista un'ipotesi in cui un atto illecito (spesso
costituente reato) produce la trasformazione del demanio in allodio.

P. Q. M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione
Lazio n. 1 del 1986, così come modificato dall'art. 8 della legge
della Regione Lazio n. 6 del 2005 - in riferimento agli articoli - 3,
9, 117, secondo comma, lettere l) e s), e 118 della Costituzione.
Dispone, l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed alla regione Lazio in persona del
Presidente in carica, ed al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.

Così deciso in Roma il 3 ottobre 2017.

Il Commissario aggiunto: Perinelli