1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 193 SENTENZA 6 - 20 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative - Principio di legalita' - Mancata previsione dell'applicazione della legge successiva piu' favorevole agli autori degli illeciti amministrativi. - Legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), art. 1. - (T-160193) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto
BARBERA, Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),
promosso dal Tribunale ordinario di Como, nel procedimento vertente
tra F.T. ed altro e la Direzione territoriale del lavoro di Como, con
ordinanza del 27 marzo 2015, iscritta al n. 156 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 34, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale ordinario di Como, con ordinanza emessa il 27
marzo 2015, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale), nella parte in cui non prevede l'applicazione
all'autore dell'illecito amministrativo della legge successiva più
favorevole.
La disposizione in esame, intitolata «Principio di legalita'»,
prevede che «Nessuno può essere assoggettato a sanzioni
amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore
prima della commissione della violazione. Le leggi che prevedono
sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi
in esse considerati».
Essa viene censurata nella parte in cui non prevede
l'applicazione della legge successiva più favorevole agli autori
degli illeciti amministrativi.
Viene denunciata la violazione degli artt. 3 e 117, primo comma,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
2.- Il Tribunale rimettente è investito della decisione in
ordine all'opposizione, proposta ai sensi dell'art. 22 della legge n.
689 del 1981, avverso l'ordinanza-ingiunzione con cui la Direzione
territoriale del lavoro di Como ha irrogato nei confronti delle parti
opponenti la cosiddetta maxi-sanzione per il lavoro nero prevista
dall'art. 3, comma 3, del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12
(Disposizioni urgenti per il completamento delle operazioni di
emersione di attività detenute all'estero e di lavoro irregolare),
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2002, n. 73.
Dopo avere ritenuto infondate le censure degli opponenti in
ordine all'ordinanza-ingiunzione, il giudice a quo evidenzia che, nel
caso in esame, essendo provato lo svolgimento di lavoro in nero,
sarebbe legittima l'applicazione della maxi-sanzione, vigente
all'epoca della commissione dei fatti. L'ordinanza-ingiunzione
dovrebbe, pertanto, essere confermata.
D'altra parte, andrebbe esclusa l'applicabilità della disciplina
successivamente introdotta dall'art. 4, comma 1, lettera a), della
legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di
lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative
e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di
incentivi all'occupazione, di apprendistato, di occupazione
femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in
tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), da qualificarsi
come più mite rispetto a quella vigente all'epoca dei fatti.
Essa prevede, in particolare, sia la riduzione della cornice
edittale della sanzione nel caso in cui «il lavoratore risulti
regolarmente occupato per un periodo lavorativo successivo» (comma 3
dell'art. 3 del citato d.l. n. 12 del 2002, come sostituito:
cosiddetto ravvedimento operoso), sia l'elisione totale delle
sanzioni «qualora, dagli adempimenti di carattere contributivo
precedentemente assolti, si evidenzi comunque la volontà di non
occultare il rapporto, anche se trattasi di differente
qualificazione» (comma 4, nel testo sostituito).
Tuttavia, l'applicazione di tale disciplina di minor rigore -
sopravvenuta rispetto alla commissione dei fatti - non sarebbe
possibile, poichè l'art. 1 della legge n. 689 del 1981 non
contempla, in materia di sanzioni amministrative, la retroattività
del trattamento sanzionatorio più favorevole. Tale disposizione,
infatti, prevede che nessuno possa essere assoggettato a sanzioni
amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore
prima della commissione della violazione, ma non contiene il precetto
dell'applicazione della legge successiva più favorevole all'autore
della violazione, contenuto, invece, per le sanzioni penali,
nell'art. 2, comma 2, del codice penale. Di qui, la rilevanza della
questione.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo è
consapevole delle pronunce con le quali, in passato, la Corte ha
escluso che l'applicazione retroattiva della lex mitior in materia di
sanzioni amministrative sia costituzionalmente necessitata (ordinanze
n. 245 del 2003 e n. 501 del 2002). Ad avviso del rimettente,
tuttavia, tale soluzione potrebbe essere rimeditata alla luce delle
esigenze di conformità dell'ordinamento agli obblighi derivanti
dall'adesione alla CEDU, come interpretati dalla recente
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.
A questo proposito, se considerata nel sistema della CEDU, la
sanzione amministrativa in esame potrebbe essere qualificata come
«penale».
Osserva il giudice a quo che la Corte di Strasburgo, da tempo
risalente, ha ritenuto di natura «penale» - ai fini dell'applicazione
delle garanzie dell'equo processo (art. 6 della CEDU) - anche
sanzioni formalmente qualificate come amministrative negli
ordinamenti degli Stati che aderiscono alla CEDU, in base ai criteri
(tra loro alternativi e non cumulativi) della natura del precetto
violato e della gravità della sanzione.
In particolare, secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo,
una sanzione - ancorchè qualificata come amministrativa
nell'ordinamento nazionale - deve essere ritenuta di natura «penale»
ai sensi della CEDU, ove la norma che la commina sia rivolta alla
generalità dei consociati e persegua uno scopo preventivo,
repressivo e punitivo e non meramente risarcitorio, nonchè laddove
la sanzione suscettibile di essere inflitta comporti per l'autore
dell'illecito un significativo sacrificio, anche di natura meramente
economica, non consistente nella privazione della libertà personale.
Vengono richiamate, a questo riguardo, le sentenze 27 settembre
2011, Menarini contro Italia, e 4 marzo 2014, Grande Stevens, ed
altri contro Italia, nelle quali la Corte europea dei diritti
dell'uomo ha ritenuto di natura «penale», ai sensi dell'art. 6 della
CEDU, rispettivamente le sanzioni amministrative in materia di
concorrenza (art. 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 - Norme per
la tutela della concorrenza e del mercato) e le sanzioni
amministrative in materia di manipolazione del mercato (art. 187-ter
del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 - Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52).
Il giudice a quo ritiene che - alla luce della giurisprudenza
della Corte europea - anche la maxi-sanzione per il lavoro nero debba
qualificarsi come «penale». Infatti, la disposizione che la prevede,
oltre ad essere rivolta alla generalità dei consociati,
perseguirebbe uno scopo non meramente risarcitorio, ma repressivo e
preventivo rispetto al fenomeno del lavoro nero, in chiave di
protezione dell'interesse, di rilevanza costituzionale (art. 38
Cost.), della tutela previdenziale del lavoro.
Si evidenzia, inoltre, che la sanzione astrattamente irrogabile
può raggiungere un importo rilevante, essendo compresa tra € 1.500
ed € 12.000 per ciascun lavoratore irregolare e maggiorata di € 150
per ciascuna giornata di lavoro effettivo.
Dalla natura «penale», ai sensi della CEDU, della sanzione in
esame discende, ad avviso del rimettente, l'applicabilità alla
stessa del principio di legalità penale di cui all'art. 7 della
CEDU. Detto principio - interpretato dalla Corte di Strasburgo nelle
sentenze 17 settembre 2009, Scoppola contro Italia, e 24 gennaio
2012, Mihai Toma contro Romania - include il principio di
applicazione retroattiva, in favore del reo, del trattamento
sanzionatorio più mite sopravvenuto rispetto alla commissione del
fatto.
Ad avviso del giudice a quo, la natura di garanzia convenzionale
del principio della retroattività della lex mitior, unitamente
all'inclusione dell'illecito amministrativo e delle relative sanzioni
nella materia penale ai sensi della CEDU, comporta il contrasto con
l'art. 117 Cost. - per violazione dei parametri interposti
rappresentati dagli artt. 6 e 7 della CEDU - dell'art. 1 della legge
n. 689 del 1981 che non prevede, per le sanzioni amministrative,
l'applicazione retroattiva della lex mitior.
Il Tribunale rimettente ritiene, inoltre, che la mancata
previsione della retroattività del trattamento sanzionatorio più
mite in materia di sanzioni amministrative sia in contrasto con
l'art. 3 Cost. e con i principi di ragionevolezza e uguaglianza.
Viene richiamata la sentenza n. 393 del 2006, in cui la Corte ha
chiarito che la retroattività della legge più favorevole, pur non
essendo prevista espressamente dalla Costituzione (a differenza
dell'irretroattività della legge sfavorevole), nemmeno in ambito
penale, va comunque considerata espressione di un principio generale
dell'ordinamento, legato ai principi di materialità e offensività
della violazione, dovendosi adeguare la sanzione alle eventuali
modificazioni della percezione della gravità degli illeciti da parte
dell'ordinamento giuridico.
Il rimettente sottolinea che in tale pronuncia la Corte ha
affermato che, sebbene il principio dell'applicazione retroattiva
della lex mitior non sia assoluto, a differenza di quello di cui
all'art. 2, primo comma, cod. pen. (e dell'art. 25, secondo comma,
Cost.), tuttavia la sua deroga deve essere giustificata da gravi
motivi di interesse generale (sentenze n. 236 del 2011 e n. 393 del
2006), superando a questi fini un vaglio positivo di ragionevolezza,
e non un mero vaglio negativo di non manifesta irragionevolezza.
Devono cioè essere positivamente individuati gli interessi
superiori, di rango almeno pari a quello del principio in
discussione, che ne giustifichino il sacrificio. Tuttavia, nel caso
in esame, non sarebbero ravvisabili motivi tali da legittimare il
sacrificio del trattamento più favorevole, come dimostrerebbe anche
la considerazione che, in altri settori, il legislatore ha
recentemente introdotto norme ispirate al principio di cui all'art.
2, commi secondo e quarto, cod. pen.
Vengono richiamati, in particolare, l'art. 23-bis del d.P.R. 31
marzo 1988, n. 148 (Approvazione del testo unico delle norme di legge
in materia valutaria), come inserito dall'art. 1, comma 2, della
legge 7 novembre 2000, n. 326 (Modifiche al testo unico approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1988, n. 148, in
materia di sanzioni per le violazioni valutarie); l'art. 3 del
decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 (Disposizioni generali
in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme
tributarie, a norma dell'articolo 3, comma 133, della legge 23
dicembre 1996, n. 662); l'art. 46 del decreto legislativo 13 aprile
1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in
attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n.
337); l'art. 3 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231
(Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone
giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di
personalità giuridica, a norma dell'articolo 11 della legge 29
settembre 2000, n. 300).
Sebbene si tratti di settori speciali, non sussisterebbe, ad
avviso del giudice a quo, una differenza ontologica tra gli illeciti
amministrativi oggetto delle norme citate e la disciplina generale
della legge n. 689 del 1981, nè sarebbero rinvenibili motivi di
interesse generale tali da giustificare il diverso trattamento. Viene
quindi denunciata la violazione dell'art. 3 Cost., anche per ciò che
riguarda il principio di uguaglianza, assumendo come tertia
comparationis le disposizioni delle leggi speciali sopra richiamate.
Il giudice a quo evidenzia, infine, che il denunciato contrasto
non possa essere risolto attraverso un'interpretazione conforme alla
CEDU e ai parametri costituzionali, in quanto esiste una consolidata
giurisprudenza di legittimità (tale da costituire diritto vivente),
che in più occasioni ha ribadito la non applicabilità del principio
della retroattività della lex mitior al settore degli illeciti
amministrativi. Tale impostazione si fonda sul rifiuto di
un'applicazione analogica dell'art. 2, secondo comma, cod. pen.,
anche alla luce dell'art. 14 delle disposizioni sulla legge in
generale, e sulla considerazione dei casi nei quali opera il
principio della retroattività della lex mitior come casi settoriali,
non estensibili oltre il loro ristretto ambito di applicazione.
3.- L'ordinanza di rimessione è stata ritualmente notificata
alla Presidenza del Consiglio dei ministri, presso l'Avvocatura
generale dello Stato, la quale tuttavia ha omesso qualsiasi attività
processuale nell'ambito del presente giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Como, con ordinanza emessa il 27
marzo 2015, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale).
La disposizione in esame, intitolata «Principio di legalita'»,
prevede che «Nessuno può essere assoggettato a sanzioni
amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore
prima della commissione della violazione. Le leggi che prevedono
sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi
in esse considerati».
Essa viene censurata nella parte in cui non prevede
l'applicazione della legge successiva più favorevole agli autori
degli illeciti amministrativi.
Viene denunciata, in particolare, la violazione degli artt. 3 e
117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli
artt. 6 e 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848.
2.- Giova esaminare, in primo luogo, la questione di legittimità
costituzionale sollevata in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost., secondo l'ordine di priorità logica che nel caso in esame
riveste l'accertamento della compatibilità rispetto al parametro
sovranazionale.
3.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge n. 689 del 1981, sollevata in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost. non è fondata.
3.1.- Ad avviso del giudice a quo, la violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6 e 7 della CEDU,
risiederebbe nel contrasto della disposizione censurata con il
principio di retroattività della norma più favorevole, principio
applicabile anche alle sanzioni amministrative. Vengono richiamate,
in particolare le sentenze della Corte di Strasburgo del 17 settembre
2009, Scoppola contro Italia, e del 24 gennaio 2012, Mihai Toma
contro Romania.
3.2.- In particolare, nella prima di tali pronunce la Grande
Camera, mutando il proprio precedente e consolidato orientamento, ha
ammesso che «l'art. 7 § 1 della Convenzione non sancisce solo il
principio della irretroattività delle leggi penali più severe, ma
anche, e implicitamente, il principio della retroattività della
legge penale meno severa», traducendosi «nella norma secondo cui, se
la legge penale in vigore al momento della perpetrazione del reato e
le leggi penali posteriori adottate prima della pronuncia di una
sentenza definitiva sono diverse, il giudice deve applicare quella le
cui disposizioni sono più favorevoli all'imputato».
Come è noto, il nuovo orientamento è stato ribadito nella
successiva decisione del 27 aprile 2010, Morabito contro Italia, in
cui la Corte europea ha affermato che «le disposizioni che
definiscono le infrazioni e le pene» sottostanno a «delle regole
particolari in materia di retroattività, che includono anche il
principio di retroattività della legge penale più favorevole»
all'imputato. In questa occasione è stato, peraltro, sottolineato
che l'art. 7 riguarda solamente le norme penali sostanziali, e in
particolare le disposizioni che influiscono sull'entità della pena
da infliggere.
Infine, nella decisione del 24 gennaio 2012, Mihai Toma contro
Romania, la Corte ha ritenuto che l'art. 7 della CEDU imponga la
necessità che l'illecito sia chiaramente descritto dalla legge, che
la legge sia «predictable and foreseeable» e che sancisca sia
l'irretroattività di disposizioni penali sfavorevoli, sia la
retroattività di norme penali più miti.
3.3.- Tali principi, costituenti l'interpretazione della
Convenzione fornita dalla Corte di Strasburgo, non possono essere
disattesi: ed invero «le norme della CEDU [...] devono essere
applicate nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo» (sentenze n. 236, n. 113 e n. 1 del 2011, n. 93
del 2010, n. 311 e n. 239 del 2009, n. 39 del 2008, n. 349 e n. 348
del 2007).
Spetta, peraltro, a questa Corte «valutare come ed in qual misura
il prodotto dell'interpretazione della Corte europea si inserisca
nell'ordinamento costituzionale italiano. La norma CEDU, nel momento
in cui va ad integrare il primo comma dell'art. 117 Cost., da questo
ripete il suo rango nel sistema delle fonti, con tutto ciò che
segue, in termini di interpretazione e bilanciamento, che sono le
ordinarie operazioni cui questa Corte è chiamata in tutti i giudizi
di sua competenza» (sentenza n. 317 del 2009). «A questa Corte
compete, insomma, di apprezzare la giurisprudenza europea
consolidatasi sulla norma conferente, in modo da rispettarne la
sostanza, ma con un margine di apprezzamento e di adeguamento che le
consenta di tener conto delle peculiarità dell'ordinamento giuridico
in cui la norma convenzionale è destinata a inserirsi (sentenza n.
311 del 2009)» (sentenza n. 236 del 2011).
3.4.- L'estensione del principio, di matrice convenzionale, della
retroattività della legge successiva favorevole ha già formato
oggetto di valutazione da parte di questa Corte, laddove è stato
ritenuto che «Ancorchè tenda ad assumere un valore generale e di
principio, la sentenza pronunciata dalla Corte di Strasburgo nel caso
Scoppola resta pur sempre legata alla concretezza della situazione
che l'ha originata: la circostanza che il giudizio della Corte
europea abbia ad oggetto un caso concreto e, soprattutto, la
peculiarità della singola vicenda su cui è intervenuta la pronuncia
devono, infatti, essere adeguatamente valutate e prese in
considerazione da questa Corte, nel momento in cui è chiamata a
trasporre il principio affermato dalla Corte di Strasburgo nel
diritto interno e a esaminare la legittimità costituzionale di una
norma per presunta violazione di quello stesso principio» (sentenza
n. 236 del 2011).
3.5.- Con riferimento al caso in esame, va rilevato che -
nell'affermare il principio della retroattività del trattamento
sanzionatorio più mite - la giurisprudenza della Corte europea non
ha mai avuto ad oggetto il sistema delle sanzioni amministrative
complessivamente considerato, bensì singole e specifiche discipline
sanzionatorie, ed in particolare quelle che, pur qualificandosi come
amministrative ai sensi dell'ordinamento interno, siano idonee ad
acquisire caratteristiche "punitive" alla luce dell'ordinamento
convenzionale.
L'intervento additivo invocato dal rimettente risulta, quindi,
travalicare l'obbligo convenzionale: esso è volto ad estendere la
portata del principio della retroattività della lex mitior al
complessivo sistema sanzionatorio amministrativo, finendo così per
disattendere la necessità della preventiva valutazione della singola
sanzione (qualificata "amministrativa" dal diritto interno) come
"convenzionalmente penale", alla luce dei cosiddetti criteri Engel
(così denominati a partire dalla sentenza della Corte EDU, Grande
Camera, 8 giugno 1976, Engel e altri contro Paesi Bassi e
costantemente ripresi dalle successive sentenze in argomento);
criteri, peraltro, la cui applicazione, al di là di quello della
qualificazione giuridica, sarebbe facilitata da ulteriori
precisazioni da parte della Corte europea o dei singoli ordinamenti
nazionali nell'ambito del margine di apprezzamento e di adeguamento
che è loro rimesso.
3.6.- In definitiva, non si rinviene nel quadro delle garanzie
apprestato dalla CEDU, come interpretate dalla Corte di Strasburgo,
l'affermazione di un vincolo di matrice convenzionale in ordine alla
previsione generalizzata, da parte degli ordinamenti interni dei
singoli Stati aderenti, del principio della retroattività della
legge più favorevole, da trasporre nel sistema delle sanzioni
amministrative.
Da ciò discende la non fondatezza della denunciata violazione
degli obblighi internazionali, di cui all'art. 117, primo comma,
Cost.
4.- Anche in riferimento all'art. 3 Cost., la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n. 689 del 1981
non è fondata.
4.1.- Ad avviso del giudice a quo, la disposizione in esame si
porrebbe in contrasto con i principi di uguaglianza e di
ragionevolezza, poichè - a differenza di altre fattispecie previste
in leggi speciali ed in mancanza di motivi di interesse generale tali
da giustificare il diverso trattamento - verrebbe derogato il
principio generale di retroattività della norma successiva più
favorevole.
Il rimettente prospetta, dunque, la necessità di un intervento
additivo volto ad estendere a tutto il sistema sanzionatorio
amministrativo, in via generalizzata ed indifferenziata, il principio
della retroattività della legge successiva favorevole.
4.2.- In riferimento all'art. 3 Cost., la costante giurisprudenza
di questa Corte, richiamata dallo stesso rimettente, ha affermato che
in materia di sanzioni amministrative non è dato rinvenire un
vincolo costituzionale nel senso dell'applicazione in ogni caso della
legge successiva più favorevole, rientrando nella discrezionalità
del legislatore - nel rispetto del limite della ragionevolezza -
modulare le proprie determinazioni secondo criteri di maggiore o
minore rigore in base alle materie oggetto di disciplina (ordinanze
n. 245 del 2003, n. 501 e n. 140 del 2002).
Quanto, inoltre, al differente e più favorevole trattamento
riservato dal legislatore ad alcune sanzioni, ad esempio a quelle
tributarie e valutarie, esso trova fondamento nelle peculiarità che
caratterizzano le rispettive materie e non si presta,
conseguentemente, a trasformarsi da eccezione a regola (ordinanze n.
245 del 2003, n. 501 e n. 140 del 2002). Tale impostazione risulta
coerente non solo con il principio generale dell'irretroattività
della legge (art. 11 delle preleggi), ma anche con il divieto di
applicazione analogica di norme di carattere eccezionale (art. 14
delle preleggi).
4.3.- Nel caso in esame, la specialità della disciplina
sanzionatoria di cui all'art. 3, comma 3, del d.l. n. 12 del 2002 è
accentuata dall'applicabilità della disposizione di cui al secondo
comma dell'art. 8 della legge n. 689 del 1981, intitolato «Più
violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative».
Essa prevede che - per le sole violazioni in materia di previdenza ed
assistenza obbligatorie ed in via derogatoria rispetto alla regola
generale del cumulo materiale - si applichi il trattamento di maggior
favore del cumulo giuridico (sanzione per la violazione più grave,
aumentata fino al triplo) anche per le ipotesi di concorso materiale
eterogeneo. Peraltro, al di fuori di tale particolare categoria di
illeciti amministrativi, il concorso materiale di violazioni continua
ad essere regolato dal criterio generale del cumulo materiale delle
sanzioni.
Siffatto trattamento favorevole - specificamente applicabile in
via derogatoria alle sole sanzioni in esame - sottolinea la
peculiarità degli interessi tutelati e la natura eccezionale di tale
disciplina, la quale non si presta ad una generalizzata trasposizione
di principi maturati nell'ambito di settori diversi dell'ordinamento.
4.4.- Invero, la scelta legislativa dell'applicabilità della lex
mitior limitatamente ad alcuni settori dell'ordinamento non può
ritenersi in sè irragionevole.
A questo riguardo, va rilevato che la qualificazione degli
illeciti, in particolare di quelli sanzionati in via amministrativa,
in quanto espressione della discrezionalità legislativa si riflette
sulla natura "contingente" e storicamente connotata dei relativi
precetti. Essa giustifica, quindi, sul piano sistematico, la pretesa
di potenziare l'effetto preventivo della comminatoria, eliminando per
il trasgressore ogni aspettativa di evitare la sanzione grazie a
possibili mutamenti legislativi.
Il limitato riconoscimento della retroattività in mitius,
circoscritto ad alcuni settori dell'ordinamento, risponde, quindi, a
scelte di politica legislativa in ordine all'efficacia dissuasiva
della sanzione, modulate in funzione della natura degli interessi
tutelati.
Tali scelte costituiscono espressione della discrezionalità del
legislatore nel configurare il trattamento sanzionatorio per gli
illeciti amministrativi e risultano quindi sindacabili da questa
Corte solo laddove esse trasmodino nella manifesta irragionevolezza o
nell'arbitrio, come avviene a fronte di sperequazioni sanzionatorie
tra fattispecie omogenee non sorrette da alcuna ragionevole
giustificazione.
4.5.- Va, infine, rilevato che un intervento come quello invocato
dal rimettente, in quanto finalizzato alla generalizzata ed
indiscriminata estensione del principio della lex mitior a tutto il
sistema sanzionatorio amministrativo, risulta esorbitante dall'ambito
della disciplina settoriale della quale il giudice a quo è chiamato
a fare applicazione.
Inoltre, l'invocata declaratoria di illegittimità costituzionale
sancirebbe il principio della retroattività della lex mitior per le
sanzioni amministrative in maniera persino più ampia di quanto
stabilito dall'art. 2 cod. pen., il quale fa salvo il limite del
giudicato ed esclude dal proprio ambito di operatività le leggi
eccezionali e temporanee.
Viene, in definitiva, sollecitata dal rimettente una nuova
configurazione del complessivo trattamento sanzionatorio di tutti gli
illeciti amministrativi, in un ambito in cui deve riconoscersi al
legislatore un ampio margine di libera determinazione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, dal
Tribunale ordinario di Como, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA