1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 5-8-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 giugno 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 giugno 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Lazio - Servizio sanitario nazionale - Istituzione di un nuovo tipo di distretti socio-sanitari definiti «montani» con rispettivi ospedali, servizio di eliambulanza, e possibilita' di derogare alla normativa in materia di organizzazione del servizio sanitario regionale e di contenimento della spesa pubblica - Contrasto con i principi fondamentali posti dalla normativa statale in vista del contenimento della spesa sanitaria, contrasto con l'Accordo Stato-Regione Lazio, stipulato ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004, contenente il Piano di rientro dal disavanzo e di riqualificazione e razionalizzazione del servizio sanitario della Regione, disconoscimento del potere sostitutivo esercitato dallo Stato con la nomina di un commissario ad acta - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, della competenza legislativa esclusiva statale nella materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, violazione dell'obbligo di copertura finanziaria di nuove o maggiori spese, violazione del potere sostitutivo spettante allo Stato, violazione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Lazio 6 aprile 2009, n. 9, artt. 1, 3, 4 e 5. - Costituzione, artt. 81, comma quarto, 117, 117, commi secondo, lett. m), e terzo, 118 e 120; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. b); decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 2007, n. 222, art. 4, comma 2; Accordo Stato-Regione Lazio 28 febbraio 2007. (009C0461) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 5-8-2009)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato e presso
la stessa domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12,
ricorrente;
Contro la Regione Lazio in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica, intimata, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale della legge della Regione Lazio n. 9 del 6 aprile 2009
pubblicata nel B.U.R. n. 14 del 14 aprile 2009, recante «Norme per la
disciplina dei distretti socio-sanitari montani» per violazione degli
artt. 117, secondo comma, lett. m) e terzo comma; 118 e 120 Cost. e
del principio di leale collaborazione.
F a t t o
L'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
modificato dall'art. 4, d.l. 14 marzo 2005, n. 35, nel testo
integrato dalla relativa legge di conversione, prevede che la regione
interessata, nelle ipotesi indicate ai precedenti commi 174 e 176,
nonchè in caso di mancato adempimento per gli anni 2004 e
precedenti, procede ad una ricognizione delle cause ed alla
elaborazione di un programma operativo di riorganizzazione,
riqualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale di
durata non superiore al triennio; ed inoltre, che i Ministri della
salute e dell'economia e delle finanze e la singola regione stipulano
un apposito accordo con l'individuazione degli interventi necessari
per il perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto dei
livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti dell'intesa di
cui al precedente comma 173. In attuazione di tali norme è stata
stipulata l'intesa Stato-regione del 22 marzo 2005 che ha
disciplinato le modalità di riattribuzione del maggior finanziamento
statale, subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione
del programma.
L'art. 1, comma 796, lett. b) della legge 27 dicembre 2006, n.
296, nell'istituire per il triennio 2007-2009 un fondo transitorio da
ripartirsi tra le regioni interessate da elevati disavanzi, dispone
che l'accesso alle relative risorse è subordinato alla
sottoscrizione di un apposito accordo ai sensi dell'art. 1, comma
180, della citata legge n. 311/2004, comprensivo di un piano di
rientro dei disavanzi che deve contenere sia le misure di
riequilibrio del profilo erogativo dei livelli essenziali di
assistenza, sia le misure necessarie all'azzeramento del disavanzo
entro il 2010, sia gli obblighi e le procedure previsti dall'art. 8
dell'intesa 23 marzo 2005, sancita dalla conferenza permanente per i
rapporti Stato-regioni e province autonome in attuazione dell'art. 1,
comma 173 della medesima legge.
La stessa norma dispone che «gli interventi individuati dai
programmi operativi di riorganizzazione, qualificazione o
potenziamento del servizio sanitario regionale, necessari per il
conseguimento dell'equilibrio economico . . . sono vincolanti per la
regione che ha sottoscritto l'accordo e le determinazioni in esso
previste possono comportare effetti di variazione dei provvedimenti
normativi ed amministrativi già adottati dalla medesima regione in
materia di programmazione sanitaria».
L'art. 4 del d.l. 1° ottobre 2007 n. 159, convertito con
modificazione con legge 29 novembre 2007, n. 222, prevede che,
qualora nel procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli piani
di rientro (effettuato dal tavolo di verifica degli adempimenti e dal
comitato permanente per la verifica dei l.e.a di cui agli artt. 12 e
9 della citata intesa del 23 marzo 2005), si prefiguri il mancato
rispetto da parte delle regioni degli adempimenti previsti dai
medesimi piani in funzione degli interventi di risanamento,
riequilibrio economico finanziario e di riorganizzazione del sistema
sanitario regionale, tale da mettere in pericolo la tutela
dell'unità economica e dei livelli essenziali delle prestazioni, il
Presidente del Consiglio dei ministri diffida la regione ad adottare
entro quindici giorni tutti gli atti normativi amministrativi,
organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli
obiettivi del piano; in caso di inadempimento da parte della regione
alla diffida o di verificata inidoneità o insufficienza delle azioni
poste in essere, il Consiglio dei ministri nomina un commissario ad
acta per l'intero periodo di vigenza del singolo piano di rientro.
In data 28 febbraio 2007 è stato sottoscritto tra il Ministero
della salute, dell'economia e finanze e la Regione Lazio l'accordo
per l'approvazione del piano di rientro di individuazione degli
interventi per il perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi
dell'art. 1, comma 180, della citata legge n. 311/2004. Tale accordo
prevede la realizzazione di una serie di interventi diretti a
ricondurre, entro il 2010, la spesa del servizio sanitario regionale
nei limiti coerenti con il finanziamento ordinario. Con delibera 6
marzo 2007, n. 149 (pubblicata in B.U. Lazio 30 aprile 2007, n. 12,
g.o. n. 7) la G.R. Lazio ha preso atto di tale accordo.
Con delibera in data 11 luglio 2007, il Consiglio dei ministri ha
nominato il Presidente pro tempore della Regione Lazio quale
Commissario ad acta per la realizzazione del vigente piano di rientro
dei disavanzi nel settore sanitario. Con la stessa delibera il
Commissario ad acta è stato incaricato di «sospendere eventuali
nuove iniziative regionali in corso per la realizzazione o l'apertura
di nuove strutture sanitarie pubbliche ovvero per l'autorizzazione e
l'accreditamento di strutture sanitarie private, sino all'avvenuta
adozione del piano di riassetto della rete ospedaliera, della rete
laboratoristica e della rete di assistenza specialistica
ambulatoriale».
In data 14 aprile 2009 è stata pubblicata la legge regionale del
Lazio n. 9 del 6 aprile 2009 recante «Norme per la disciplina dei
distretti socio-sanitari montani».
Con l'istituzione di tali distretti il legislatore regionale ha
inteso «garantire livelli essenziali ed uniformi di prestazioni
socio-sanitarie ai cittadini residenti nelle aree montane, con
specifico riguardo agli standards di sicurezza e funzionalità e alla
adeguata presenza sul territorio di servizi relativi al pronto
soccorso, alla diagnostica e alle branche specialistiche, nonchè
ridurre l'indice di mobilità passiva e quello di ricorso alla
ospedalizzazione, a favore dell'assistenza domiciliare».
L'art. 2 definisce le prestazioni socio-sanitarie come
«prestazioni sanitarie a rilevanza sociale, comprese quelle ad
elevata integrazione sanitaria, cioè le attività finalizzate alla
promozione della salute, alla prevenzione, individuazione, rimozione
e contenimento di esiti degenerativi o invalidanti di patologie
congenite ed acquisite».
L'art. 3 dispone: «1. Il distretto socio-sanitario montano è
un'articolazione territoriale organizzativa e funzionale dell'azienda
unità sanitaria locale (ASL) il cui ambito territoriale coincide, di
norma, con quello dei territori delle comunità montane ricadenti
nella medesima provincia.
2. Il distretto socio-sanitario montano è istituito con apposita
deliberazione della Giunta regionale, previa acquisizione del parere
della commissione consiliare permanente competente in materia di
sanità.
3. Con la deliberazione di cui al comma 2, la Giunta regionale
individua, in particolare, le attività e i servizi di competenza del
distretto socio-sanitario montano nell'ambito delle seguenti
funzioni:
a) attuazione locale delle politiche aziendali;
b) organizzazione dell'assistenza territoriale diretta o
funzionale.
4. Con la deliberazione di cui al comma 2, sono altresì
definiti:
a) le risorse umane, tecniche, strumentali e finanziarie da
destinare al distretto socio-sanitario montano;
b) un sistema di incentivi economici volti a favorire
l'esercizio dell'attività medico-specialistica in area montana;
c) i percorsi diagnostico-terapeutici tesi a realizzare
l'integrazione fra il territorio montano e i luoghi dell'eccellenza
sanitaria, anche attraverso strumenti di e-government e telemedicina;
d) gli adeguamenti dei finanziamenti correnti, in
considerazione dei maggiori costi strutturali.
5. Per la specificità ed il ruolo del distretto socio-sanitario
montano, la Giunta regionale, relativamente alla definizione degli
aspetti di cui ai commi 3 e 4, può derogare a quanto previsto dalla
vigente normativa regionale sull'organizzazione del servizio
sanitario regionale ed in materia di parametri di riferimento per la
dotazione di professionalità qualificate e per il contenimento della
spesa.
6. L'incarico di responsabile del distretto socio-sanitario
montano è attribuito dal direttore generale della ASL competente per
territorio, previo parere della Conferenza locale per la sanità,
secondo quanto previsto dall'articolo 19, comma 7, della legge
regionale 16 giugno 1994, n. 18 (Disposizioni per il riordino del
servizio sanitario regionale ai sensi del decreto legislativo 30
dicembre 1992 n. 502 e successive modificazioni e integrazioni.
Istituzione delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere) e successive modifiche».
L'art. 4 individua, nell'ambito di ciascun distretto
socio-sanitario montano un ospedale di montagna; considera ospedali
di montagna i «presidi ospedalieri distanti almeno trenta chilometri
da altri complessi ospedalieri, ubicati in aree campane nel
territorio di una comunità montana che presentano le seguenti
criticita': a) svantaggi orografici, b) difficoltà di collegamento
viario; c) disagi socio-economici; d) squilibrio nella struttura
demografica, dovuti alla particolare incidenza del tasso percentuale
di popolazione anziana».
La norma prevede, inoltre, che «la regione garantisce in ciascun
ospedale di montagna il servizio di elioambulanza».
L'art. 5 intitolato «Disposizioni transitorie» istituisce e
qualifica, in fase di prima attuazione della legge, tre distretti
socio- sanitari montani, con riferimento ai quali individua e
qualifica altrettanti presidi ospedalieri.
Tali norme sono illegittime per i seguenti
M o t i v i
1) In relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione:
violazione dei principi fondamentali nella materia di legislazione
concorrente del «coordinamento della finanza pubblica».
Con le disposizioni qui impugnate, la Regione Lazio è venuta
meno agli specifici vincoli strumentali al conseguimento
dell'equilibrio economico del sistema sanitario, contenuti nel piano
di rientro.
Le norme in questione, pertanto, contrastano con i principi
fondamentali volti al contenimento della spesa sanitaria, nella
specie affermati nell'art. 1, comma 796, lett. b) della legge 27
dicembre 2006, n. 296.
Questo comma, infatti, qualifica espressamente come vincolanti,
per le regioni che li abbiano sottoscritti, «gli interventi
individuati dai programmi operativi di riorganizzazione,
qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale,
necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, oggetto
degli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n.311».
È evidente, quindi, come la vincolatività dell'Accordo che la
regione ha violato discende dalla sua elevazione a principio
fondamentale nella materia del coordinamento della finanza pubblica,
con la conseguenza che le disposizioni qui impugnate eccedono, anche
manifestamente, dalla competenza concorrente attribuita alla regione
in materia di coordinamento della finanza pubblica.
2) In relazione all'art. 117, secondo comma, lett. m) della
Costituzione.
Come si è già osservato in narrativa, le intese e gli accordi
stipulati per il riequilibrio della spesa nel settore sanitario sono
finalizzati ad assicurare il contenimento della spesa pubblica nel
rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
fondamentali diritti civili e sociali delle persone.
Pertanto, il rispetto di tali accordi costituisce una condizione
essenziale per assicurare la corretta erogazione delle prestazioni
assistenziali che devono essere necessariamente garantite, secondo
valutazioni e determinazioni riservate allo Stato ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lett. m) Cost.
Da ciò discende, come corollario, che il mancato rispetto
dell'accordo contenente il piano di rientro, non solo viola gli
obblighi di natura economico-finanziaria, assunti dalle regioni, ma
espone altresì a rischio la capacità di erogare quelle prestazioni
essenziali che possono trovare garanzia solo nel contesto di una
gestione equilibrata dalla spesa.
Le norme regionali qui impugnate, disponendo l'istituzione di
nuove strutture sanitarie e ponendosi perciò in manifesto contrasto
con il predetto obiettivo di contenimento della spesa pubblica,
finiscono, quindi, per incidere, sia pur indirettamente, sulle misure
contenute nel piano e rivolte alla tutela dei livelli essenziali
delle prestazioni, interferendo sul potere legislativo riservato in
via esclusiva allo Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo commna,
lett. m) Cost.
3) In relazione agli artt. 117 e 119 della Costituzione, violazione
del principio di leale collaborazione.
Gli articoli della legge regionale in esame, che prevedono
l'istituzione di un nuovo tipo di distretti socio-sanitari, definiti
«montani» con i rispettivi ospedali ed il correlato servizio di
elioambulanze, nonchè la possibilità di derogare alla vigente
normativa regionale in materia di organizzazione del servizio
sanitario regionale e di contenimento della spesa pubblica,
comportano impegni di spesa che sono in contrasto con il contenuto
dell'Accordo Stato Regione Lazio del 28 febbraio 2007 contenente il
Piano di rientro del disavanzo e di riqualificazione e
razionalizzazione del servizio sanitario della Regione.
Con tale accordo, la regione si è impegnata ad attivare le
misure contenute nel Piano ed in particolare quelle di riequilibrio
dei livelli essenziali di assistenza e della gestione corrente
necessaria all'azzeramento del disavanzo entro il 2010 (art. 1, comma
2, lett. b), nonchè all'adozione di provvedimenti che razionalizzano
la rete ospedaliera, la spesa farmaceutica, la spesa per l'acquisto
di beni e servizi e la spesa per il personale dipendente e
convenzionato con il servizio sanitario regionale, nel rispetto dei
livelli essenziali di assistenza (art. 1, comma 2, lett. b), punto
IV).
Le misure oggetto delle disposizioni impugnate incidono sulla
materia disciplinata dall'accordo e si pongono in contrasto con gli
impegni con esso assunti, così violando il fondamentale principio di
leale collaborazione (sulla portata generale di tale principio e
sugli effetti di esso della vincolatività di accordi intervenuti tra
Stato e Regioni si richiama, tra le tante, la sentenza n.31/2006 di
codesta Ecc.ma Corte).
4) Violazione dell'art. 91, quarto comma, della Costituzione.
Le disposizioni della legge impugnata prevedono maggiori costi
senza la relativa copertura finanziaria.
Di qui il denunciato contrasto con l'art. 81, quarto comma,
cost., secondo il quale ogni legge che importi nuove o maggiori spese
deve indicare i mezzi per farvi fronte.
5) In relazione agli artt. 117, secondo comma, lett. m) e terzo
comma; 118 e 120, secondo comma, Costituzione e violazione sotto
altro profilo del principio di leale collaborazione.
L'art. 4, comma 2, del d.1. n. 159/2007 convertito dalla legge n.
222/2007 prevede che il Consiglio dei ministri, nella riscontrata
inerzia o insufficienza di azione da parte della regione, nomini
(come nella specie, è avvenuto) un commissario ad acta per l'intero
periodo di vigenza del piano di rientro concordato con la stessa
regione e per la stessa vincolante.
Tale disposizione si correla al potere sostitutivo degli organi
(anche) delle regioni che l'art. 120, secondo comma, Cost. riconosce
comunque al governo con la finalità di assicurare, pur nell'attuale
sistema costituzionale di decentramento delle funzioni e al di là
del relativo riparto delle attribuzioni, la tutela di taluni
interessi essenziali unitariamente facenti capo allo Stato, quale
quelli della tutela dell'unità economica e dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Allorchè il governo abbia nominato il Commissario ad acta,
attribuendogli funzioni per la realizzazione di interventi prioritari
riguardanti il «riassetto della rete ospedaliera» (lettera a), punto
7 della delibera del Consiglio dei Ministri dell'11 luglio 2008)
individuati dal piano di rientro e volti alla tutela dei livelli
essenziali delle prestazioni assistenziali, le norme della impugnata
legge regionale che comportano una riorganizzazione della rete
ospedaliera (inparticolare gli artt. 4 e 5), interferiscono con il
compito affidato al commissario ad acta e realizzano un sostanziale
disconoscimento dello stesso potere sostitutivo spettante allo Stato
per le predette finalità, con la conseguente violazione delle norme
indicate in rubrica.
Ed invero codesta ecc.ma Corte ha più volte affermato che l'art.
120 della Costituzione, lungi dal rappresentare l'unica forma di
potere sostitutivo esistente «deriva, invece, dalla preoccupazione di
assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dal titolo V della Costituzione, la
possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti
delle materie coinvolte e del riporto costituzionale delle funzioni
amministrative, taluni interessi essenziali che il sistema
costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato, quali
sono il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, il
mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela in
tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, nonchè il
mantenimento dell'unità giuridica ed economica del complessivo
ordinamento repubblicano» (sent. Corte cost. sent. nn. 43 e 73 del
2004).
Risulta violato altresì, sotto altro profilo, il principio di
leale collaborazione, non essendosi la regione attenuta all'obbligo
di rispettare le funzioni di riordino della spesa pubblica nel
settore sanitario specificamente attribuite al predetto commissario
ad acta.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
dichiarare l'incostituzionalità degli artt. 1, 3, 4 e 5 (nonchè
degli altri articoli ad essi collegati) della legge Regione Lazio 6
aprile 2009, n. 9 pubblicata sul B.U.R. n. 14 del 14 aprile 2009.
recante «Norme per la disciplina dei distretti socio-sanitari
montani» per violazione degli artt. 117, secondo comma, lett. m) e
terzo comma, 118 e 120 Cost., e del principio di leale
collaborazione. Unitamente al presente ricorso, saranno depositati:
a) copia della legge della Regione Lazio 6 aprile 2009, n. 9,
pubblicata nel B.U.R. n. 14 del 14aprile 2009, recante «Norme per la
disciplina dei distretti socio-sanitari montani»;
b) estratto della delibera di impugnazione adottata dal Consiglio
dei ministri nella riunione del 28 maggio 2009;
c) deliberazione della G.R. 6 marzo 2007, n. 149 recante presa
d'atto dell'accordo Stato-Regione Lazio ai sensi dell'art. 1, comma
180, della legge n. 311/2004, sottoscritto il 28 febbraio 2003 -
approvazione del «Piano di Rientro con allegato accordo».
Roma, addì 3 giugno 2009
L'Avvocato dello Stato: Maria Letizia Guida