1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 ottobre 2009
Ordinanza . Responsabilita' amministrativa e contabile - Esercizio dell'azione per danno all'immagine da parte della Procura della Corte dei conti limitato ai casi e modi previsti dall'art. 7 della legge n. 97/2001 (rilevanza penale dell'illecito amministrativo) - Prevista sospensione del termine di prescrizione fino alla conclusione del procedimento penale - Prevista nullita' di qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere, in violazione delle predette disposizioni, subordinata all'azione di chiunque vi abbia interesse - Lesione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e del principio del giudice naturale - Violazione dei principi di copertura finanziaria, di buon andamento della pubblica amministrazione e di riserva alla Corte dei conti delle questioni relative alla responsabilita' contabile ed amministrativa - Violazione del principio di tutela giurisdizionale. - Decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, art. 17, comma 30-ter, inserito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, modificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione, artt. 2, primo comma, 3, primo comma, 24, primo comma, 25, primo comma, 81, comma quarto, 97, primo comma, 103, comma secondo, e 113, primo comma. (010C0077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-2010)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità promosso dal Procuratore regionale nei confronti di
Sandro Nicola D'Alessandro, Antonio Luciano e Fernando Capone.
Visto l'atto introduttivo del giudizio iscritto al n. 58353 del
registro di segreteria.
Visti gli altri atti e documenti di causa.
Udito nella pubblica udienza del 29 settembre 2009, il
consigliere relatore prof. Michael Sciascia.
Uditi altresì nella medesima udienza l'avv. Pietro Palma, per i
convenuti, nonchè il vice procuratore generale dott. Maurizio
Stanco.

Ritenuto in fatto

Con citazione depositata in data 16 giugno 2008 a firma del vice
procuratore generale dott. Maurizio Stanco, il procuratore regionale
presso questa sezione giurisdizionale ha chiamato a giudizio Sandro
Nicola D'Alessandro, Antonio Luciano e Fernando Capone, esponenti del
Comune di Benevento, per il risarcimento di danni subiti dallo Stato,
dalla Regione Campania e dal Comune di Benevento.
Il requirente, dopo aver descritto puntualmente il quadro
amministrativo nel Comune dì Benevento e di quello normativo del
settore dello smaltimento dei rifiuti in Campania, ritiene che i
predetti siano responsabili per aver determinato con il loro
comportamento gravemente colposo i seguenti danni conseguenti al
«mancato rispetto degli obblighi inerenti il mancato raggiungimento
delle percentuali minime di raccolta differenziata» per gli esercizi
2003, 2004 e 2005, di cui chiede il risarcimento con utilizzazione
del potere di valutazione equitativa:
Quanto ai convenuti Sandro Nicola D'alessandro e Fernando Capone:
danno di euro 405.322,25 al Comune di Benevento in ragione
dell'onere indebitamente sostenuto per l'attivazione del servizio di
raccolta differenziata, nonchè nel mancato introito derivante dalla
cessione del materiale recuperato;
danno di euro 45.077,80 allo Stato calcolato sempre in via
equitativa con riferimento al costo per il trasporto dei rifiuti
indifferenziati al fine del loro smaltimento fuori regione;
danno di euro 43.038,00 alla Regione per le spese necessarie
al ripristino del pregiudizio all'immagine dell'ente.
Quanto ai convenuti Sandro Nicola D'Alessandro, Antonio Luciano e
Fernando Capone:
danno di euro 199.439,17 al Comune di Benevento in ragione
dell'onere indebitamente sostenuto per l'attivazione del servizio di
raccolta differenziata, nonchè nel mancato introito derivante dalla
cessione del materiale recuperato;
danno di euro 36.705,77 allo Stato calcolato sempre in via
equitativa con riferimento al costo per il trasporto dei rifiuti
indifferenziati al fine del loro smaltimento fuori regione;
danno di euro 26.746,66 alla Regione per le spese necessarie
al ripristino del pregiudizio all'immagine dell'ente.
L'individuazione dei soggetti causalmente responsabili dei
pregiudizi de quibus è realizzata dal requirente con riferimento
esclusivo alla delibera della giunta comunale di Benevento n. 242
datata 28 ottobre 2004, con cui si è contribuito «a non assicurare,
pur riscosso il finanziamento commissariale, l'ineludibile obbligo di
raccolta differenziata ed il raggiungimento dei relativi minimi
percentuali per il periodo che parte dall'approvazione dell'atto e
prosegue per almeno l'anno 2005».
In particolare secondo la prospettazione di parte attorea, la
condotta «risulta gravemente colposa per gli amministratori che, in
relazione alla materia in trattazione, avevano una specifica
competenza e diretta conoscenza della problematica progettuale, quale
l'assessore al ramo geom.Antonio Luciano, oltre al Sindaco dr. Sandro
Nicola D'Alessandro, ai quali è da aggiungere .... il dirigente ing.
Fernando Capone che ha espresso il relativo parere di regolarità
tecnica».
«Al Sindaco dott. Sandro Nicola D'Alessandro, pertanto, è
addebitabile, unitamente al dirigente ing. Fernando Capone, per colpa
grave e per quote, il danno prodottosi nel 2003 e nei primi dieci
mesi del 2004, mentre agli stessi, unitamente all'assessore Antonio
Luciano sopra individuato, il danno relativo agli ultimi due mesi del
2004 e quello del 2005».
Si sono costituiti in giudizio i convenuti per ministero
dell'avv. Pietro Palma, con separate comparse depositate tutte in
data 7 settembre 2008, con cui hanno sostenuto nel merito che la
situazione drammatica nel settore dello smaltimento dei rifiuti
solidi urbani non è loro imputabile, essendo invero il frutto di una
«incapacità di un intero sistema con responsabilità diffuse e
difficilmente cristallizzabili ...»;
inoltre «per il periodo in contestazione, non v'è alcuna
specifica norma che ponga direttamente a carico dei comuni l'obbligo
del conseguimento delle percentuali di raccolta differenziata,
ponendolo invece a carico di organismi di ambito territoriale quali
l'ATO, i consorzi, ecc.»;
quanto poi all'elemento soggettivo «non vi è mai stata
inequivoca consapevolezza che gli obblighi di raggiungimento delle
percentuali di raccolta differenziata, fossero a carico dei comuni e
non fossero obblighi di sistema o di ambito»;
infine «la necessità di rimodulazione dell'originario progetto
scaturì dall'impossibilità di dare attuazione a tale progettualità
sia per la carenza delle attrezzature e dei mezzi che dovevano essere
forniti dal Commissariato di governo al consorzio, sia per le
modifiche normative succedutesi con frequenza che resero inattuale
l'originario progetto ed ancora qualsiasi diversa operatività
necessitava di consistenti risorse finanziarie che non rientravano
nella disponibilità comunale».
Sulle loro specifiche posizioni, i convenuti sostengono di aver
svolto diligentemente le attribuzioni ed i compiti loro rimessi; più
particolarmente l'assessore Luciano contesta di essere stato
destinatario di delega sul settore de quo, in quanto «il servizio era
affidato all'ASIA, il cui controllo, quale azienda partecipata dal
Comune, rientrava tra le competenze e le attribuzioni
dell'Assessorato alle Finanze».
Nella pubblica udienza del 29 settembre 2009 sono intervenuti nel
dibattimento l'avv. Pietro Palma, che ha insistito per l'assoluzione
dei convenuti, nonchè il vice procuratore generale dott. Maurizio
Stanco, che ha confermato la richiesta di condanna ed in via
subordinata ha sollevato eccezione di legittimità costituzionale
della disposizione di cui all'art. 30-ter, periodi 2 e 3, legge n.
102/2009 di conversione decreto-legge n. 78/2009, modif. da art.1,
comma 1, lett. c del decreto-legge n. 103/2009, convertito nella
legge n. 141 /2009.

Considerato in diritto

1. - La disposizione di cui all'art. 17, comma 30-ter, della
legge 3 agosto 2009, n. 102, di conversione del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78, modificata dall'art. 1, comma 1, lett. c del
decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito nella legge 3 ottobre
2009, n. 141, ha chiaramente inteso porre precisi limiti all'azione
inquirente e requirente delle procure regionali della Corte dei
conti, con previsione di una sanzione di nullità e di una specifica
azione tendente al suo accertamento al riguardo degli atti istruttori
e processuali adottati in violazione di essi.
Va rilevata preliminarmente una differenza ontologica tra le due
fattispecie introdotte da tale testo legislativo .
Infatti quella di cui al 1° periodo, così come modificato
dall'art. 1, comma 1, lett. c del decreto-legge n. 103/2009,
convertito nella legge. n. 141/2009, nel prevedere che «Le procure
della Corte dei conti possono iniziare l'attività istruttoria ai
fini dell'esercizio dell'azione di danno erariale a fronte di
specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie
direttamente sanzionate dalla legge», si presenta palesemente come
una limitazione meramente procedurale alle modalità di esercizio da
parte del procuratore regionale delle sue prerogative istruttorie e
processuali, peraltro sulla scia già delineata in giurisprudenza
dalla Corte costituzionale con la nota sentenza 22 febbraio-9 marzo
1989, n. 104.
La disposizione di cui ai successivi periodi 2° e 3° del medesimo
articolo, invece, nel prevedere che «Le procure della Corte dei conti
esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei
soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 dalla legge 27 marzo
2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di
prescrizione di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio
1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento
penale», ha invero introdotto un limite alla stessa giurisdizione
della Corte dei conti, ancorchè apparentemente diretto solamente
all'ufficio requirente contabile.
Infatti, la limitazione della legittimazione attiva dell'unico
soggetto, quale il procuratore regionale, abilitato ad agire innanzi
alla Corte dei conti in sede di giudizi di responsabilità, ridonda
direttamente a riduzione della sfera «sostanziale» della
responsabilità gestoria di tipo amministrativo ed a restrizione
«formale» ed oggettiva dell'ambito cognitivo del giudice contabile,
che poi è l'unico a poter conoscere - ai sensi dell'art.103 della
Costituzione - di tali ipotesi dannose.
Il risultato della riferita operazione legislativa, costituita da
una sorta di «contraddittoria» e sofferta formazione progressiva
della norma finale, è stata un'apparente estensione alla fattispecie
concernente il danno all'immagine del meccanismo della nullità
inizialmente non previsto, come era ed è nella logica del sistema.
Infatti la valutazione sulla «regolarita'» di atti di esercizio,
stragiudiziale e giudiziale, dell'actio damni in materia di lesione
all'immagine di amministrazione pubblica si risolve nell'accertamento
della sussistenza, nella concreta ipotesi, della giurisdizione
contabile, talchè la pronuncia assume la veste formale di
declaratoria di affermazione o difetto di giurisdizione della Corte
dei conti, nonchè di qualunque altro ordine giudiziario, con le
conseguenze di legge.
Ne consegue che il descritto meccanismo della nullità, peraltro
relativa ai sensi dell'art. 157 del c.p.c., degli atti istruttori e
processuali del procuratore regionale non incide, nè lo potrebbe,
sul potere di accertamento pregiudiziale della propria giurisdizione
spettante ad ogni giudice.
2. - Peraltro l'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97,
richiamato dalla disposizione in discorso, prevede l'obbligo di
comunicazione della sentenza irrevocabile pronunciata nei confronti
dei dipendenti indicati nell'articolo 3 (ossia dipendenti di
amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente
partecipazione pubblica) per i delitti contro la pubblica
amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo
del codice penale al competente procuratore regionale della Corte dei
conti «affinchè promuova entro trenta giorni l'eventuale
procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del
condannato» con salvezza di «quanto disposto dall'articolo 129 delle
norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di
procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989,
n. 271» . Tale ultima disposizione a sua volta richiamata prevede, al
comma 3° e 3-bis, obblighi notiziali di carattere generale a carico
del pubblico ministero penale, allorchè eserciti l'azione di sua
competenza per un reato che ha cagionato un danno per l'erario ovvero
anche quando taluno dei soggetti indicati nei commi 1 e 2 sia stato
arrestato o fermato ovvero si trovi in stato di custodia cautelare.
Con tale complesso meccanismo il legislatore del 2009 ha voluto
limitare il danno all'immagine di una amministrazione pubblica alle
sole ipotesi di sua connessione ad un delitto, peraltro accertato con
giudicato, contro la stessa P.A., eliminando dalla sfera
dell'illiceità le restanti ipotesi di un siffatto pregiudizio,
individuate dalla giurisprudenza, allorchè si prescinde dal rilievo
penale.
3. - Sulla compatibilità della citata disposizione con la
Costituzione il Collegio - ritenendo più che fondate le
preoccupazioni manifestate in udienza dal procuratore regionale
peraltro confortate dalla non opposizione della difesa del convenuto
- nutre forti dubbi, di cui ritiene di investire la Corte
costituzionale per una pronuncia risolutrice.
Prima di affrontare la questione nei suoi numerosi aspetti,
occorre valutare preliminarmente la rilevanza della medesima in
relazione al giudizio in corso.
In particolare va verificato se detta disposizione sia
immediatamente applicabile ai giudizi in corso o limitatamente a
quelli che saranno instaurati successivamente all'entrata in vigore
della novella, in quanto la sussunzione nella previsione legislativa
de qua della fattispecie in esame, per quanto riguarda la domanda di
risarcimento del danno all'immagine, appare indiscutibile.
La norma contestata - oltre che influire sui presupposti
sostanziali dell'illecito de quo, cioè sulla sua stessa
configurabilità nella fattispecie - incide direttamente sulla stessa
legittimazione processuale dell'Ufficio requirente contabile ad agire
a tutela delle finanze pubbliche lese da un comportamento illecito di
dipendenti pubblici che ne abbiano leso l'immagine.
Pertanto si configura quale norma di carattere processuale, come
tale immediatamente applicabile a tutti i giudizi in corso e tra di
essi al presente, tanto più che l'abolizione di una forma di accesso
alla tutela giurisdizionale in una determinata materia - come si
approfondirà in seguito - ridonda a esclusione della giurisdizione
stessa sulla gran parte delle ipotesi dannose del genere.
La Corte dei conti, investita di un giudizio del genere, in
applicazione della disposizione di cui al 2° e 3° periodo del citato
comma 30-ter, dovrebbe dichiarare preliminarmente inammissibile per
difetto di giurisdizione la domanda introduttiva del processo, a
prescindere dall'eccezione di nullità, proposta eventualmente dal
convenuto nel suo interesse esclusivo, nei confronti degli atti
istruttori e processuali compiuti al riguardo dal procuratore
regionale.
Di qui l'evidente rilevanza e pregiudizialità della questione di
legittimità costituzionale nel giudizio in corso, tanto più - e
senza peraltro che abbia alcun rilievo ai fini de quibus - che i
convenuti non hanno eccepito la nullità della domanda avente ad
oggetto il risarcimento dell'allegato danno all'immagine.
La disposizione di legge in discorso appare invero contrastante
nell'ordine con l'art. 2 comma 1, l'art. 3 comma 1, l'art. 24, comma
1, l'art. 25, comma 1, l'art. 81, comma 4, l'art. 97, comma 1, l'art.
103, comma 2 e l'art. 113, comma 1 e 2 della Costituzione.
4. - Il più evidente contrasto del citato comma 30-ter, periodi
secondo e terzo, si presenta con l'art. 2 della Costituzione, che
costituisce la fondamentale base giuridica della stessa tutela del
diritto all'immagine di qualunque soggetto, tra cui la pubblica
amministrazione.
La contestata novella pone un incomprensibile limite alla piena
protezione di tale valore costituzionalmente garantito proprio in
riferimento al settore pubblico, che è maggiormente esposto
socialmente.
È noto che il danno all'immagine ha subito un'evoluzione in
parallelo alla formazione di una maggiore sensibilità sociale
sviluppatasi in ordine alla tutela di valori spirituali, che solo
indirettamente provocano pregiudizi patrimoniali.
L'art. 2059 del codice civile prevede il risarcimento dei danni
non patrimoniali, pur limitatamente ai casi previsti dalla legge.
La norma non si riferisce solo all'art. 185 del codice penale,
che disciplina i casi di coincidenza di illeciti civili e penali -
come comunemente si riteneva sino ad un recente passato in una
visione restrittiva della figura, sostanzialmente limitata al danno
morale a rilievo eminentemente soggettivo, cioè alla c.d. pecunia
doloris -, bensì fa rinvio anche alle disposizioni costituzionali
precettive, e non semplicemente programmatiche, che riconoscono e
tutelano i diritti di rango costituzionale; trattasi evidentemente di
danni inerenti alla persona, che non si risolvono in pregiudizi di
natura meramente emotiva ed interiore, bensì sono oggettivamente
accertabili, ancorchè provocati sul fare areddituale del soggetto.
Una lettura costituzionalmente orientata consente quindi il
risarcimento dei danni non patrimoniali, considerati in tale ampia
accezione, a prescindere dal fatto che ricorra un'ipotesi di reato,
ogni volta che sia stata lesa una posizione giuridica soggettiva
tutelata a livello costituzionale.
In tal senso è il diritto vivente, come affermato dalla Corte
costituzionale nella sentenza 11 luglio 2003, n. 233 e dalla Corte
suprema di cassazione SS.UU.CC. nella sentenza 11 novembre 2008, n.
26972.
Orbene la Costituzione nell'art. 2 riconosce e garantisce i
diritti inviolabili dell'uomo sia come singolo che nelle formazioni
sociali ove si svolge la sua personalità, e quindi, tra di essi, il
diritto all'immagine sia delle persone fisiche che di quelle
giuridiche, private e pubbliche.
È stata così riconosciuta la risarcibilità del danno non
patrimoniale anche a favore della persona giuridica e del soggetto
collettivo per diretta derivazione costituzionale dall'art. 2,
identificandolo non come c.d. danno-evento - rappresentato dal fatto
in sè della stessa lesione - bensì come danno-conseguenza, cioè un
accadimento collegato alla lesione antigiuridica della situazione
protetta sulla base di un nesso di causalità. In tal senso la Corte
suprema di cassazione nella sentenza 4 giugno 2007, n. 12929, proprio
con riferimento alle persone giuridiche.
Ne consegue la piena risarcibilità del danno all'immagine anche
della pubblica amministrazione, ai sensi del combinato disposto
dell'art. 2 della Costituzione e dell'art. 2059 del codice civile, a
prescindere da un nesso di conseguenzialità con un illecito penale
specie a seguito dell'accertamento di esso con giudicato penale.
Infatti la reputazione di una pubblica amministrazione è un bene
rilevantissimo per la funzione sociale svolta dalla stessa, che ha
anche un immediato riflesso finanziario, non fosse altro che per le
spese necessarie al ripristino dell'immagine offuscata dal
comportamento illecito di funzionari pubblici.
Orbene la su citata disposizione di cui all'art. 17, comma
30-ter, periodi secondo e terzo, della legge 3 agosto 2009, n. 102,
di conversione del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, modificata
dall'art. 1, comma 1, lett. c del decreto-legge 3 agosto 2009, n.
103, convertito nella legge 3 ottobre 2009, n. 141, ha posto un
evidente «irragionevole» restrizione alla tutela risarcitoria del
diritto all'immagine della pubblica amministrazione, limitandola ai
casi di effettiva condanna penale irrevocabile per l'eventuale
connesso reato.
In tal modo solo il danno all'immagine della pubblica
amministrazione viene discutibilmente degradato da figura autonoma di
danno-conseguenza, così come le restanti ipotesi dannose del genere
non patrimoniale, ad una marginale figura dipendente di danno-evento
da delitto.
5. - Sotto altro profilo la disposizione di cui al comma 30-ter,
periodi 2° e 3°, indubbiamente determina una diffusa disparità di
trattamento tra soggetti che versano nella medesima situazione
giuridica, in dispregio a quanto previsto dall'art. 3 della
Costituzione.
Ai fini del presente giudizio, intercorrente tra il procuratore
regionale, quale sostituto processuale dell'ente leso - titolare del
rapporto sostanziale di credito -, e soggetti legati ad esso da
rapporti di servizio di diversa natura (professionale ed onoraria),
si evidenzia una disparità di trattamento tra il pubblico dipendente
citato in giudizio - e quindi tutti quelli versanti nella stessa
condizione - e gli amministratori non destinatari della disposizione.
Infatti quest'ultima consente alle procure della Corte dei conti
di esercitare «l'azione per il risarcimento del danno all'immagine
nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 dalla legge 27
marzo 2001, n. 97», che contiene nell'intitolazione «Norme sul
rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed
effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche».
Appare evidente che il combinato disposto di cui al più volte
citato comma 30-ter, periodi 2° e 3°, ed all'art. 7 dalla legge n.
97/2001 si rivolge esclusivamente ai dipendenti pubblici, con
esclusione degli amministratori ed in genere di coloro che sono
legati all'ente da un mero rapporto di servizio.
L'irragionevolezza di tale distinzione risulta di tutta evidenza
ove si ponga mente alla circostanza che sono proprio gli
amministratori, che rappresentano nei rapporti giuridici e politici
gli enti pubblici, a porre maggiormente in pericolo il prestigio
degli enti stessi, piuttosto che i dipendenti pubblici legati a tali
enti da un mero rapporto lavorativo.
In ordine a tali censure, va approfondita la questione della loro
non manifesta infondatezza.
Certamente l'art. 3 della Costituzione impone al legislatore di
garantire - come condizione essenziale di un ordinato svolgimento
della vita sociale nei suoi vari aspetti - la «par condicio» tra
tutti i soggetti dell'ordinamento giuridico, talchè nessuno di essi
possa venirsi a trovare - senza una valida giustificazione fondata su
presupposti logici obiettivi, i quali ragionevolmente ne
giustifichino l'adozione (Corte costituzionale sentenza 16 febbraio
1963, n. 7) - in posizione deteriore o privilegiata rispetto agli
altri.
Se sulla posizione svantaggiata è evidente la «ratio» della
norma costituzionale, lo è allo stesso modo in ordine ai privilegi
ingiustificati; talchè al beneficio degli uni corrisponde
generalmente il pregiudizio, diretto o comunque diffuso, di altri,
sussistendo sempre una correlazione tra posizioni giuridiche, a volte
collegate in veri e propri rapporti giuridici.
E tale uguaglianza - al di là dell'atecnica terminologia
costituzionale, che menziona «tutti i cittadini», - si riferisce a
tutti i soggetti dell'ordinamento giuridico, sia persone fisiche che
giuridiche, siano esse private o pubbliche.
Ciò conduce a ritenere che sembra costituzionalmente
inammissibile, non ricorrendo alcuna valida ragione giustificatrice,
il privilegio «perpetuo» dell'irresponsabilità per il compimento di
atti che sono risultati e che risulteranno in futuro certamente
dannosi per l'immagine di un ente pubblico. All'uopo non è dato
comprendere le ragioni di tale scelta del legislatore, il quale non
collega il «favor» ad alcuna fondata circostanza, peraltro nemmeno
ben individuata temporalmente, talchè essa «legittima» anche per il
futuro e a tempo indeterminato la violazione di una normativa di
immediata attuazione costituzionale e di eccezionale rilievo sociale,
anche indirettamente finanziario, diretta a tutelare il prestigio
delle istituzioni pubbliche.
Nè il legislatore del 2009 tiene assolutamente in conto
l'impatto sugli enti già in difficoltà finanziarie nè specifica
con la dovuta chiarezza il momento temporale cui riferirsi, talchè.
In tal modo la disposizione in discorso viene a costituire un
vero e proprio immotivato «privilegio» processuale di
«irresponsabilità perpetua» per illeciti non direttamente
patrimoniali.
Infatti pone tutti i dipendenti pubblici - e tra di essi quello
convenuto nel presente giudizio - in posizione di vantaggio rispetto
agli amministratori degli enti locali (che possono essere perseguiti
per fattispecie analoghe), che all'amministrazione danneggiata, che
viene a trovarsi correlativamente in una situazione di «soggezione»,
dovendo necessariamente subire gli effetti pregiudizievoli di un
comportamento tenuto da suoi dipendenti in violazione della legge e
quindi per ipostasi degli interessi stessi dell'Ente pubblico.
Conclusivamente, nello stesso momento, la disposizione censurata
ha attribuito, per i motivi sopra illustrati, al convenuto dipendente
pubblico una ingiustificata posizione di privilegio nei confronti
degli amministratori degli enti locali e non, e particolarmente di
quello interessato alla vicenda in esame, nonchè a quest'ultimo ente
un'ingiustificata posizione di svantaggio nei confronti del
dipendente medesime e di quelli che seguiranno.
Un ulteriore profilo di irragionevole disparità di trattamento,
e quindi di conflitto tra la contestata disposizione e l'art. 3 della
Costituzione, si configura tra la pubblica amministrazione e i
restanti soggetti dell'ordinamento, in quanto il deterioramento
dell'immagine della prima non è sanzionata se non in casi-limite
dipendenti dalla commissione di gravi delitti, mentre quello dei
secondi è ben tutelata in tutti i casi di commissione di illecito
anche di non rilievo penale.
Così avviene che la pubblica amministrazione può essere
condannata per aver leso l'altrui immagine anche al di fuori
dell'illiceità penale, ma non potrebbe ottenere lo stesso
trattamento risarcitorio a suo favore.
Come si è in precedenza osservato, il prestigio dell'ente
pubblico riveste anzi un ruolo fondamentale nel rapporto tra
istituzioni e cittadini, con un coinvolgimento anche maggiore
dell'opinione pubblica.
Non è quindi dato di comprendere i motivi di una
sottovalutazione dell'immagine di una pubblica amministrazione.
6. - Altrettanto pregnante appare poi la censura di
illegittimità costituzionale del citato comma 30-ter, periodi
secondo e terzo, in relazione all'art. 97, comma 1 della
Costituzione.
La somma Carta si occupa specificatamente della Pubblica
Amministrazione agli articoli 97 e 98, fissando inderogabilmente
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento di essa.
Il citato art. 97 in particolare, come ha notato la dottrina
costituzionalistica, appartiene a quel numeroso gruppo di norme
costituzionali, aventi ad oggetto la posizione di principi intesi a
regolare l'attività statuale e, segnatamente quella legislativa,
obbligandola ad indirizzarsi in un certo senso o ad astenersi dal
rivolgersi in altro, e comunque ponendole dei limiti.
In particolare, quando la Costituzione detta alcuni criteri a cui
si deve conformare la legge, questa è senz'altro anticostituzionale
se non dispone nel modo e nei limiti voluti dalla Somma Carta.
Esaminando in tale prospettazione le disposizioni costituzionali
sull'organizzazione della Pubblica Amministrazione, si deve osservare
che l'articolo 97 rappresenta il limite della discrezionalità del
legislatore in tale materia.
È innegabile che il comma 30-ter, periodi secondo e terzo, più
volte citato si ponga in contrasto con il criterio del buon
andamento, in quanto determina un'alterazione della funzionalità
degli enti pubblici sotto il delicato profilo della reputazione e
della conseguente fiducia dei cittadini nei confronti delle
Istituzioni, nonchè di impedire comunque il risarcimento dei danni
provocati da funzionari alle amministrazioni di appartenenza, salvo
che assuma una tale gravità da comportare una condanna penale
irrevocabile al riguardo.
In aggiunta, la disposizione contestata contraddice l'altro
criterio in parola, cioè quello dell'imparzialità, che si risolve
essenzialmente nel rispetto della giustizia sostanziale.
Pertanto la scelta del legislatore nel porre tale contestata
disposizione altresì appare, nella sua palese irrazionalità ed
irragionevolezza, una violazione dell'art. 97, comma 1, della
Costituzione.
7. - A rafforzare la convinzione che il legislatore abbia
ecceduto nella sua discrezionalità, cadendo in una manifesta
irragionevolezza e violando nel contempo l'art. 3, comma 1, e l'art.
97, comma 1, della Costituzione, va considerato che il denunciato
comma 30-ter è stato introdotto dalla legge di conversione del
decreto-legge n. 78 del 2009, senza che nel corso della brevissima
discussione sulla norma ne siano state valutate a pieno la portata e
le conseguenze.
Anzi l'emendamento contenente la contestata norma è stato
approvato - insieme alle altre disposizioni sotto la spinta della
preoccupazione per la scadenza del decreto, non disgiunta
dall'esigenza di modificarne il testo, almeno per alcune parti
palesemente incostituzionali, attraverso una ulteriore decretazione
d'urgenza emanata senza soluzione di continuità, ossia il
decreto-legge n. 103/2009, convertito nella legge n. 141/2009.
Questa situazione invero ha introdotto una norma di breve
formulazione, ma di estesa portata, determinando una sorta di
rinuncia a priori al risarcimento di tutti i rilevanti danni che sono
stati, e che lo saranno nel futuro «indeterminato», inferti alla
reputazione degli enti pubblici, al di fuori del ristretto ambito
penale, contraddicendo e vanificando nel concreto i principi generali
posti dalla legge n. 142/1990 e dalle successive modificazioni ed
integrazioni in tema di rilancio della funzionalità della pubblica
amministrazione.
L'aspetto più interessante della vicenda è rappresentato
dall'introduzione di un principio - palesemente collidente con quello
di legalità, cui è informato lo Stato di diritto - quanto mai
preoccupante nella sua originalità, cioè una sofisticata sanatoria
(quasi un invito!) per le future violazioni del prestigio del settore
pubblico semprechè non si concreti in un'ipotesi delittuosa contro
ia pubblica amministrazione.
Come ha in un recente passato osservato più volte la Corte
costituzionale (sentenze n. 236/1992 e n. 659/1994) l'ampia
discrezionalità del legislatore nella valutazione del rapporto di
compatibilità tra azione amministrativa e principio di buon
andamento trova un insuperabile limite nel pubblico interesse; e ciò
specie sul problema delle ricorrenti sanatorie legislative, le quali
sono state ritenute ammissibili solo quando costituivano applicazioni
proprio del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, essendo basate sulla comparazione di esse con altri
valori presenti nella fattispecie.
Ma tale comparazione di valori deve sempre essere conforme al
criterio fondamentale del pubblico interesse, cui è tenuta
costantemente a conformarsi l'azione amministrativa, e che è stato
clamorosamente contraddetto dalla scelta di privilegiare l'interesse
degli amministratori «infedeli» di non rispondere del loro
comportamento lesivo dell'immagine della struttura pubblica di fronte
al giudice naturale della contabilità pubblica. È stato introdotto
senza alcuna valida giustificazione logica nel sistema un precetto in
piena e palese collisione con i principi che regolano la materia.
Tale disposizione neppure trova una giustificazione di ordine
generale e d'interesse nazionale nè appare motivata da esigenze di
natura economica o finanziaria.
Anzi essa viene ad aggravare la crisi di carattere etico, con le
evidenti ricadute d'ordine finanziario, spesso presente negli enti
pubblici, e comunque ad incidere sulle autonome scelte delle
istituzioni pubbliche specie locali, le quali sono altresì costrette
ad destinare i pochi fondi a disposizione al fine di riabilitare il
loro prestigio; talchè la perdita di tali somme senza possibilità
di recupero impedisce di perseguire finalità di immediato interesse
per le comunità rappresentate.
La previsione contenuta nel citato comma 30-ter, periodi 2 e 3,
appare così viziata da indeterminatezza temporale ed oggettiva,
tanto da prescindere da una qualsiasi ratio che non sia quella della
sanatoria di per se stessa.
Il solo elemento richiesto per l'applicabilità del privilegio
dell'irresponsabilità - nonostante l'aver mantenuto un comportamento
contra legem in danno dell'amministrazione di appartenenza - è la
mancanza di un giudicato formatosi nell'ambito della giurisdizione
penale.
La norma si pone così come una negazione, non solo del buon
andamento, ma anche di una razionale e coerente attività di
amministrazione; tanto da non avere l'idoneità a soddisfare i
requisiti che la Corte costituzionale richiede in materia (sentenza
n. 94/1995).
Tale riconoscimento ad effetto premiale di una generale
irresponsabilità, anche per il futuro, di «infedeli» amministratori
della cosa pubblica in ordine ad una materia tanto delicata,
costituisce certamente un esempio di «diseducazione civile» come
rilevato in casi analoghi dalla stessa Corte costituzionale (sentenza
n. 16/1992), specie in un momento storico come l'attuale dove da un
lato è evidente la crisi di fiducia nei confronti delle Istituzioni
da parte dei cittadini, cui viene richiesto in aggiunta uno sforzo
eccezionale per contribuire al risanamento delle finanze pubbliche
devastate proprio dal comportamento a dir poco «disinvolto» di
amministratori pubblici, specie locali.
I suddetti principi e le argomentazioni utilizzate in questa sede
sono ricavati da un'importante pronuncia della stessa Corte
costituzionale (sentenza n. 1/1996), che - su iniziativa della stessa
Corte dei conti - ha fatto giustizia di altro grave tentativo di
sanatoria legislativa, priva di alcuna valida giustificazione.
D'altronde, se il legislatore avesse inteso sanare
«razionalmente» le situazioni del genere, avrebbe dovuto, agendo sul
piano sostanziale, quanto meno eliminare espressamente
l'antigiuridicità del comportamento in via retroattiva, affermando
la liceità delle lesioni all'immagine della pubblica
amministrazione.
Invece agisce «irragionevolmente», nel modo criticato, sulla
legittimazione dell'Ufficio requirente contabile ad agire in
giudizio, quasi che vi siano altri soggetti legittimati ad introdurre
un giudizio risarcitorio del genere a favore dell'ente danneggiato:
il che non è, ponendo la legge una riserva assoluta a favore del
procuratore regionale della Corte dei conti!
È da dedurre che la formula utilizzata mira ad evitare il
disfavore che sarebbe stato suscitato nell'opinione pubblica da una
sanatoria (di natura sostanziale) in senso proprio.
8. - Inoltre l'ente interessato alla vicenda in esame - così
come tutti le altre amministrazioni, i cui esponenti sono destinatari
della norma contestata -, sono stati privati della possibilità di
tutelarsi giudizialmente, anche in violazione degli artt. 24, comma 1
e 113, primo e secondo comma della Costituzione.
L'art. 24, comma 1 citato afferma infatti che tutti possono agire
in giudizio a tutela dei propri diritti e interessi legittimi, mentre
il successivo art.113 ai commi 1 e 2 non consente alcuna limitazione
alla tutela giurisdizionale di diritti ed interessi legittimi in
materia di funzione amministrativa.
A tale proposito è indubbio che anche gli enti pubblici - e
segnatamente quelli interessati alla vicenda in esame - sono titolari
di diritti ed interessi legittimi da far valere di fronte ai
competenti organi di giurisdizione.
Nella specie gli enti pubblici tutelano la loro immagine e le
loro finanze nei confronti di dipendenti asseritamente «infedeli»
innanzi al giudice contabile per il tramite del loro sostituto
processuale «naturale», cioè il competente procuratore regionale o
generale della Corte dei conti, per ottenere dalla suprema
giurisdizione contabile il risarcimento del danno perpetrato alla
propria immagine e indirettamente alle loro finanze.
9. - La norma fondamentale, di cui al comma 4 dell'art. 81 della
Costituzione, poi, impone al legislatore di prevedere, allorchè
dispone una spesa - cui è da equiparare una minore entrata per
esclusione del risarcimento da danno all'immagine -, i mezzi per far
fronte ad essa.
E ciò anche se viene imposta una spesa o una minore entrata a
carico dei bilanci degli enti locali, i quali sono privi, nel vigente
sistema pubblico - salvo marginali eccezioni -, di potestà
tributaria, dipendendo la finanza locale, per la quasi totalità, dai
trasferimenti disposti dallo Stato sulla base di leggi generali, per
cui il peso economico effettivo viene a gravare in tutto o in parte
sul bilancio statale.
Occorre quindi anche in questi casi l'individuazione di mezzi
finanziari aggiuntivi rispetto a quelli già previsti, facendoli
derivare da nuove o maggiori entrate ovvero da minori spese
nell'ambito del bilancio statale di trasferimento.
Altrimenti sarebbe consentito al legislatore statale, disponendo
spese o minori entrate tramite il sistema del trasferimento di
risorse - peraltro finanziariamente inesistenti in termini di cassa -
ad enti pubblici e segnatamente a quelli locali, di sfuggire al
dovere costituzionale di cui al citato art. 81, comma 4, con la
conseguenza di gravare ulteriormente la finanza statale - in
relazione alla quale la spesa consiste nel «trasferimento» di fondi -
e la c.d. «finanza pubblica allargata» di oneri aggiuntivi tra
l'altro imposti autoritativamente agli enti medesimi.
Al contrario va quantificata l'incidenza di ogni disposizione di
legge a carico della finanza statale - sia pure sotto la forma di
ulteriori trasferimenti di fondi a favore degli enti pubblici - e
vanno previsti adeguati strumenti di copertura dei flussi finanziari.
Orbene il più volte citato comma 30-ter non trova nel corpo del
provvedimento legislativo complessivamente approvato una previsione
di copertura finanziaria della minor entrata imposta agli enti
pubblici a causa del mancato recupero dei danni provocati alle loro
finanze di natura derivata.
10. - Per completezza vanno affrontate le ultime due censure
fondatamente formulabili alla disposizione di cui al criticato comma
30-ter, periodi secondo e terzo, ossia il contrasto palese con l'art.
103, comma 2, e con l'art. 25, comma 1, della Costituzione, che
attribuisce alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di
contabilità pubblica.
Infatti, come già precedentemente si è osservato, la
cancellazione di ogni potere di azione, al di fuori dell'ipotesi di
giudicato penale per delitti contro la P.A., relativa alla
responsabilità gestoria in materia di danno all'immagine ridonda a
esclusione della giurisdizione di questa Corte, peraltro in via
generale attribuita alla Corte dei conti.
L'intervento del legislatore in attuazione dell'art. 103, secondo
comma della Costituzione (la c.d. interpositio legislatoris) non può
spingersi fino ad escludere apoditticamente la giurisdizione della
Corte dei conti con riferimento ad ipotesi specifiche di
responsabilità rientranti tradizionalmente e genericamente nella
materia della contabilità pubblica ovvero, ancora peggio, a
distinguere nell'ambito della stessa tipologia di danno (nella specie
all'immagine) inferto ad ente pubblico, tra ipotesi conoscibili dal
loro «giudice naturale» e quelle non, senza peraltro un criterio
discretivo razionale e ragionevole.
Altrimenti la suddetta disposizione costituzionale non avrebbe
alcuna funzione, rimettendosi ogni aspetto alla discrezionalità del
legislatore, che nella circostanza peraltro urta contro il principio
della ragionevolezza, costituendo un'inammissibile area di impunità
in un delicato settore delle gestioni pubbliche. L'assunto viene
rafforzato con riferimento all'art. 25 primo comma della stessa
Costituzione, secondo cui «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge». Questa norma impedisce qualunque
sottrazione di sfera giurisdizionale successivamente al verificarsi
del fatto generatore, sia nel senso di attribuzione ad altro organo
giudiziario che di esclusione di ogni forma di giurisdizione.
La questione sollevata con la presente ordinanza appare rilevante
ai fini della procedibilità e quindi della definizione della causa
in esame, nonchè non manifestamente infondata per i motivi in
precedenza illustrati.

P. Q. M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 comma 3° della
legge 11 marzo 1953, n. 87, preliminarmente giudica rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
in riferimento agli articoli 2, comma 1, 3 comma 1, 24 comma 1, 25
comma 1, 81 comma 4, 97 comma 1, 103 comma 2 e 113 comma 1 della
Costituzione, della disposizione di cui all'art. 17 comma 30-ter
della legge 3 agosto 2009 n. 102 di conversione del decreto-legge 1°
luglio 2009 n. 78, modificata dall'art. 1 comma 1 lett. c del
decreto-legge 3 agosto 2009 n. 103, convertito nella legge 3 ottobre
2009 n. 141, limitatamente ai periodi secondo e terzo, in cui recita.
«Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il
risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti
dall'articolo 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine,
il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2
dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino
alla conclusione del procedimento penale»;
Sospende pertanto il giudizio e, riservatasi ogni altra pronuncia
in rito ed in merito, dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei Deputati.
Spese riservate al merito.
Così disposto in Napoli nella Camera di Consiglio del 29
settembre 2009.

Il Presidente: Gustapane


L'estensore: Sciascia