1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 3-7-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 101 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 gennaio 2019
Ordinanza del 9 gennaio 2019 del Tribunale di Siracusa nel procedimento penale a carico di V.S.. Reati e pene - Disposizioni in materia di depenalizzazione, a norma della legge n. 67 del 2014 - Applicazione delle sanzioni amministrative alle violazioni anteriormente commesse - Criteri di determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria - Trasmissione da parte dell'autorita' giudiziaria all'autorita' amministrativa competente degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi. - Decreto legislativo 5 gennaio 2016, n. 8 (Disposizioni in materia di depenalizzazione, a norma dell'articolo 2, comma 2, della legge 28 aprile 2014, n. 67), artt. 8, commi 1, 3, e 9, comma 1. (19C00174) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 3-7-2019)

Il Tribunale ordinario di Siracusa, sezione penale, in funzione
di giudice monocratico, esaminati gli atti del procedimento penale n.
2462/14 r.g. Trib., n. 7003/13 R.G.N.R. nei confronti di V.S., nato
ad ... il ..., imputato:
a) della contravvenzione di cui all'art. 116, comma 13 del
C.d.s. perchè si poneva alla guida del motociclo ... tg. ..., senza
avere conseguito la patente di guida.
b) Della contravvenzione di cui all'art. 75, comma 1, del
decreto legislativo n. 159/2011 perchè, contravvenendo agli obblighi
della misura di prevenzione della sorveglianza speciale, applicata
nei suoi confronti con decreto n. 36/2011 del Tribunale di Siracusa
del 20 maggio 2012 (proc. n. 60/10 Reg. Mis. Prev.), violava le
prescrizioni di vivere onestamente rispettando le leggi, in quanto
commetteva il reato di cui al capo a).
Fatti commessi ad Avola (SR) il 22 gennaio 2013.
I. Svolgimento del processo
Con decreto emesso dal pubblico ministero del 8 novembre 2013
V.S. veniva citato a giudizio dinnanzi al Tribunale di Siracusa
all'udienza del 12 novembre 2014 ove la difesa chiedeva un rinvio per
valutare l'opportunità di accedere a rito alternativo; veniva dunque
concesso un breve rinvio, previa sospensione dei termini di
prescrizione per l'intera durata (pari a giorni trentaquattro),
all'udienza del 16 dicembre 2014 anch'essa rinviata stante l'assenza
del magistrato titolare.
Alla successiva udienza del 16 giugno 2015 veniva aperto il
dibattimento ed ammessi i mezzi di prova richiesti, il giudice
rinviava all'udienza del 3 febbraio 2016 ove veniva disposta la
rinnovazione delle formalità dibattimentali ai sensi dell'art. 525
del codice di procedura penale stante la diversa composizione
dell'organo giudicante e, dopo l'ammissione delle richieste di prova
formulate da parte del pubblico ministero e della difesa, veniva
disposto rinvio all'udienza del 6 giugno 2016 nel corso della quale
disponeva rinvio per istruttoria all'udienza del 7 dicembre 2016
rinviata, per assenza dei testi citati, alla successiva udienza del 3
maggio 2017 ove la difesa dell'imputato dichiarava di aderire alla
astensione dalla celebrazione delle udienze proclamata dalle
associazioni di categoria; veniva dunque disposto ulteriore rinvio,
previa sospensione dei termini di prescrizione per l'intera durata
(pari a giorni duecentotrentuno), all'udienza del 20 dicembre 2017
anch'essa rinviata stante l'assenza dei testi giustificati.
All'udienza del 20 giugno 2018, veniva disposta la rinnovazione
delle formalità dibattimentali ai sensi dell'art. 525 del codice di
procedura penale stante la diversa composizione dell'organo
giudicante e, dopo l'ammissione delle richieste di prova formulate da
parte del pubblico ministero e della difesa (la quale non prestava il
consenso alla rinnovazione mediante lettura), veniva disposto rinvio
all'odierna udienza del 9 gennaio 2019 nel corso della quale il
giudice sollevava questione di legittimità costituzionale degli
articoli 8 e 9 del decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 8
«Disposizioni in materia di depenalizzazione a norma dell'art. 2,
comma 2, legge 28 aprile 2014, n. 67», ai sensi e per gli effetti
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Di seguito si intende illustrare la prospetta questione di
illegittimità costituzionale ed in particolare la sua:
A) non manifesta infondatezza alla specificate stregua delle
norme costituzionali e convenzionali quivi appresso;
B) rilevanza, trattandosi di disposizioni, della cui
costituzionalità si dubita, che dovranno necessariamente essere
applicate nel giudizio a quo.
Come noto, in data 6 febbraio 2016 è entrato in vigore il
decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 8 in attuazione dell'art. 2,
comma 2, della legge delega del 28 aprile 2014, n. 67 recante
«disposizioni in materia di depenalizzazione». All'art. 1 comma 1 del
medesimo decreto vengono depenalizzate, per quello che in questa sede
interessa, tutte quelle violazioni per le quali è prevista la sola
pena della multa o della ammenda tra cui appunto il reato di cui
all'art. 116, comma 15 del decreto legislativo n. 285/1992.
La nuova disposizione prevede, limitatamente alla condotta di
guida senza patente (comma 5, lettera b), l'applicazione di una «
[...] sanzione amministrativa pecuniaria da euro 5.000 ad euro
30.000».
L'art. 8, comma 1, del predetto decreto dispone che «le
disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali
con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni
commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto
stesso [...]» mentre il successivo art. 9 che «nei casi previsti
dall'art. 8, comma 1, l'autorità giudiziaria, entro novanta giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dispone la
trasmissione all'autorità amministrativa competente degli atti dei
procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti
amministrativi, salvo che il reato risulti prescritto o estinto per
altra causa alla medesima data».
(A) Non manifesta infondatezza della questione
La questione di legittimità costituzionale è non manifestamente
infondata alla stregua dei principi e criteri costituzionali
fondamentali e delle specifiche disposizioni della carta
costituzionale infra individuate quali «norme parametro» di cui si
denuncia la violazione da parte della norma di legge ordinaria
sospettata di incostituzionalità.
I°- Violazione dell'art. 76 della Costituzione. Illegittimità
costituzionale degli articoli 8 e 9 del decreto legislativo n. 8/2016
in relazione all'art. 2 della legge 28 aprile 2014, n. 67 - Eccesso
di delega
i. Il legislatore delegato, pur consapevole dell'assenza di
un'espressa delega all'adozione di norme transitorie, ha
autonomamente ritenuto di introdurre la disciplina di cui agli
articoli 8 e 9, «traendo decisiva ispirazione dalle già collaudate
disposizioni contenute nel citato decreto legislativo n. 507 del 1999
(articoli 100-102)» (cit. pag. 6 relazione di accompagnamento al
decreto recante disposizioni in materia di depenalizzazione).
Infatti, le predette disposizioni ripercorrono quasi integralmente il
contenuto delle norme transitorie contenute nel decreto legislativo
n. 507/1999 («Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema
sanzionatorio, ai sensi dell'art. 1 della legge 25 giugno 1999, n.
205»).
Ebbene, la scelta del legislatore delegato impone una riflessione
in quanto il decreto legislativo n. 507/1999 cui si fa riferimento è
stato adottato in forza della legge n. 205/1999 che, all'art. 16,
comma 1, lettera b), prevede espressamente la delega «ad emanare le
norme di attuazione delle disposizioni contenute nella presente
legge, le norme di coordinamento con tutte le altre leggi dello
Stato, nonchè le norme di carattere transitorio».
La legge n. 67/2014, invero, non prevede alcuna delega in materia
di disposizioni transitorie specificando, all'art. 2, comma 4 ultima
parte che «Nella predisposizione dei decreti legislativi il Governo
tiene conto delle eventuali modificazioni della normativa vigente
comunque intervenute fino al momento dell'esercizio della delega. I
decreti legislativi di cui al comma 1 contengono, altresì le
disposizioni necessarie al coordinamento con altre norme legislative
vigenti nella stessa materia».
Siamo dunque in presenza di una delega, ma per le sole norme di
coordinamento.
Manca invece una delega espressa in materia di norme transitorie,
necessaria per consentire deroghe alle disposizioni vigenti di rango
legislativo.
ii. Constatata l'assenza nella legge n. 67/2014 della previsione
di una disciplina transitoria, non si può non ritenere che tale
mancanza debba essere interpretata come segno di una volontà del
delegante di applicare la disciplina dell'art. 2 del codice penale e
soprattutto dell'art. 1 della legge n. 689 del 1981 che prevede, in
materia di sanzioni amministrative, il divieto di applicazione
retroattiva. Del resto, la stessa giurisprudenza di legittimità, di
recente anche a sezioni unite, ha stabilito che «Nel caso in cui
l'autorità giudiziaria pronunzi sentenza assolutoria perchè il
fatto non è più previsto dalla legge come reato non ha l'obbligo di
rimettere gli atti all'autorità amministrativa competente a
sanzionare l'illecito amministrativo allorquando la normativa
depenalizzatrice non contenga norme transitorie analoghe a quelle di
cui agli articoli 40 e 41 della legge n. 689/1981 (depenalizzazione),
la cui operatività è limitata agli illeciti da essa depenalizzati e
non riguarda gli altri casi di depenalizzazione» (cit. Cass. pen.
Sez. Un., 29 marzo 2012, n. 25457).
Inoltre, in riferimento ai cosiddetti decreti legislativi
integrativi e correttivi di precedenti decreti delegati, la Corte
costituzionale, nel riconoscere l'ammissibilità da un punto di vista
costituzionale, ha tuttavia precisato che ciò che conta è «che si
intervenga solo in funzione di correzione o integrazione delle norme
delegate già emanate, e non già in funzione di un esercizio
tardivo, per la prima volta, della delega "principale"; e che si
rispettino pienamente i medesimi principi e criteri direttivi già
imposti per l'esercizio della medesima delega "principale"» (cfr.
cit. Corte costituzionale, n. 206/2001 (dep. 26 giugno 2001; pub. 4
luglio 2001); cfr. Corte costituzionale n. 153/2014 (dep. 4 giugno
2014; pub. 11 giugno 2014).
Quindi, anche in riferimento alla ipotesi delle c.d. deleghe
bifasiche, attraverso le quali il Governo viene delegato, entro un
certo termine, a disporre una nuova disciplina ed entro un termine
più lungo ad adottare eventuali decreti integrativi e correttivi
(come ad esempio avvenuto nella legge delega n. 67/2014, ex art. 2,
comma 5), permane il limite della conformità della disciplina del
decreto delegato alle disposizioni della legge delega, senza che
siano introdotte norme innovative rispetto alle previsioni di
quest'ultima.
iii. È comunque vero che, come stabilito dal Corte
costituzionale n. 47/2014, è consentito al legislatore delegato
esercitare una discrezionalità che travalichi la delega conferita ma
ciò solo quando si ponga in modo non divergente rispetto alle
finalità che l'hanno determinata.
Nel caso di specie, istituendo un regime transitorio che prevede
sanzioni amministrative pecuniarie di una certa entità (si pensi ad
esempio alle sanzioni pecuniarie previste dagli articoli 2 e 3 del
decreto legislativo n. 8/2016 che, in alcuni casi, arrivano sino ad
un importo pari ad euro 50.000,00= ), il legislatore finisce per
contraddire la stessa ratio della legge delega, dichiaratamente
promulgata «[...] in ossequio ai principi di frammentarietà,
offensività e sussidiarietà della sanzione penale» (cit. p. 1
relazione di accompagnamento).
Ebbene, paradossalmente, un imputato per il reato di guida senza
patente (come nel caso di specie), a seguito dell'applicazione della
disciplina amministrativa transitoria, subirebbe una trattamento in
concreto deteriore rispetto a quello penale di cui sarebbe stato
eventualmente destinatario in assenza di depenalizzazione (tale
concetto verrà meglio sviluppato in seguito).
Quello che preme sottolineare in tale sede è che, in assenza di
delega espressa, appare quanto mai dubbio che il delegante possa
intervenire con una disciplina che sia in grado di coinvolgere
interessi e principi fondamentali, anche di rango costituzionale,
dato che ogni sanzione amministrativa, in applicazione di un
principio generale quale quello espresso dall'art. 1 della legge n.
689/1981, deve necessariamente informarsi al principio di legalità
secondo cui nessuno può essere assoggettato a sanzioni
amministrative se non in forza di una legge.
Il decreto legislativo infatti, operando in deroga al
tradizionale riparto gerarchico delle fonti di produzione che
attribuisce al Parlamento il potere legislativo, acquisisce efficacia
solo qualora si muova nel rispetto dei «principi», «criteri
direttivi» e soltanto «per il tempo limitato» e per «oggetti
definiti» di cui all'art. 76 della Costituzione.
Qualora il decreto operi al di fuori di tali limiti, dovrà
ritenersi adottato in violazione dello stesso art. 76 della
Costituzione, soprattutto qualora tale atto introduca sanzioni in
grado di incidere (e pesantemente come vedremo a breve), su
situazioni giuridiche soggettive.
II° illegittimità costituzionale dell'art. 8 e 9, decreto
legislativo n. 8/2016 per violazione dell'art. 25, comma 2 della
Costituzione e/o dell'art. 117, comma 1 della Costituzione in
relazione alla norma interposta espressa dall'art. 7 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
i. In passato, si è delineato un nutrito dibattito in ordine
all'ammissibilità della trasmissione degli atti da parte del giudice
penale all'autorità amministrativa, a seguito di una sentenza di
assoluzione perchè il fatto non costituisce più reato per avvenuta
depenalizzazione nell'ipotesi in cui la normativa di riferimento non
preveda alcuna disciplina transitoria.
Secondo un primo orientamento (ex plurimis Cass. Sez. Un, 16
marzo 1994, n. 7394, in C.e.d. n. 197698, a cui hanno aderito una
serie di pronunce successive.), occorre escludere valenza generale
alle disposizioni transitorie di cui agli articoli 40 e 41 della
legge n. 689 del 1981, operanti, invece, solo con riguardo agli
illeciti depenalizzati con la stessa legge. Occorre quindi affermare,
sempre secondo questo orientamento, l'inapplicabilità del comma 4
dell'art. 2 del codice penale, sul rilievo che si devono intendere
per disposizioni «più favorevoli al reo» solo quelle operanti
all'interno di precetti esclusivamente penali. Le pronunzie che hanno
aderito all'orientamento in esame affermano quindi che - dato il
principio di irretroattività dell'illecito amministrativo, sancito
dalla legge n. 689 del 1981, art. 1 - al venir meno della sanzione
penale si accompagna di regola la impossibilità di applicare la
nuova sanzione amministrativa.
Secondo l'opposto orientamento (ex plurimis Cass. Pen. 25 gennaio
2006, n. 7180 in C.e.d., n. 233577) a seguito della trasformazione di
un illecito penale in illecito amministrativo - in assenza di
disciplina transitoria - deve sempre essere disposta la trasmissione
degli atti all'autorità amministrativa competente, in forza della
disposizione di carattere generale di cui alla legge 24 novembre
1981, n. 689, art. 41. (1) Ciò in quanto gli illeciti penali
trasformati in illeciti amministrativi non possono restare sottratti
a qualsiasi sanzione, ma in considerazione della ratio legis che è
quella di attenuare, non già di eliminare, la sanzione per un fatto
che rimane illecito - dovrà trovare comunque applicazione quella
amministrativa.
Il primo orientamento ha trovato conferma nella sentenza Cass.
pen., Sez. un., 29 marzo 2012, n. 25457 (Cass. pen., Sez. un., 29
marzo 2012, n. 25457, in dir. proc. 2012, p. 1211) - a cui ha fatto
seguito la recente Cass. pen. 9 settembre 2015, n. 44132 - con cui si
è affermato che gli articoli 40 e 41 della legge n. 689 del 1981 non
sono norme generali di inquadramento valide per tutti i futuri casi
di depenalizzazione e che il principio di retroattività della legge
più favorevole, non essendo stato recepito dall'art. 1, legge n. 689
del 1981, non è estensibile alla disciplina della «successione»
dell'illecito amministrativo rispetto all'illecito penale. Per poter
superare l'autonomo principio d'irretroattività, sono invece
necessarie apposite norme affidate alla discrezionalità del
legislatore ordinario (pur sempre nel rispetto del principio di
ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione). Ad avviso di tale
orientamento quindi, non può essere condivisa la cd. «teoria della
persistenza dell'illecito» tra quello penale e quello amministrativo,
da considerarsi quest'ultimo come introdotto ex novo. Inoltre, in
caso di una nuova e diversa valutazione discrezionale del legislatore
non sembra possa aprioristicamente prospettarsi una non
giustificabile disparità di trattamento in violazione dell'art. 3
della Costituzione per il solo fatto che coloro che hanno trasgredito
un determinato precetto penale rimangono esenti da qualsiasi sanzione
a seguito di depenalizzazione.
ii. Il decreto legislativo n. 8/2016 delinea una specifica
disciplina transitoria che prevede l'applicazione retroattiva della
nuova sanzione amministrativa in ipotesi di guida senza patente.
Sebbene la questione risulti diversa da quella esaminata dalla
pregressa giurisprudenza (in questo caso è infatti prevista una
disciplina transitoria), questa dovrà comunque confrontarsi con un
orientamento consolidato in seno agli organi di giustizia
internazionale che effettua una distinzione fattuale sulla natura
delle varie sanzioni.
La Corte europea dei diritti dell'uomo infatti, nell'applicazione
e interpretazione dei principi di legalità, irretroattività e di
colpevolezza, espressi nell'art. 7, comma 1 della Convenzione, (2) ha
mutato la nozione di pena così come stabilita nel nostro ordinamento
nazionale.
In particolare, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo ha individuato degli autonomi criteri di qualificazione e
definizione della nozione di materia penale, reato e pena (Engel e
altri contro Paesi Bassi; Grande Stevens ed altri contro Italia
sentenza 4 marzo 2014,). In sostanza, secondo tale orientamento,
viene introdotta una modalità di individuazione della natura penale
della sanzione di carattere sostanziale e non meramente
formale-nozionistica come quella assunta nel nostro ordinamento
nazionale. Tali criteri sono:
a) qualificazione dell'illecito operata dal diritto interno:
Tale qualificazione riveste però solo carattere formale e di valore
relativo in quanto la Corte europea dei diritti dell'uomo deve
supervisionare sulla correttezza di tale qualificazione alla luce
degli altri fattori indicativi del carattere «penale»;
b) natura dell'illecito: deve essere considerata la natura
sostanziale dell'illecito commesso, quindi, se si sia di fronte ad
una condotta in violazione di una norma diretta alla protezione di un
ordinamento e della società o se la norma tutela beni giuridici
della collettività in correlazione alle rispettive legislazioni dei
diversi Stati contraenti. In linea di principio, vengono considerate
penali le norme che, indirizzandosi ad una generalità di destinatari
(cfr. Anghel c. Romania, sentenza 4 ottobre 2007), risultano
caratterizzate da un contenuto sostanzialmente punitivo;
c) gravità della sanzione che impone di verificare l'entità
della sanzione concretamente inflitta e le ripercussioni che essa ha
per il soggetto che la subisce (cfr. Lauko c. Slovacchia, sentenza 2
settembre 1998).
In sostanza, il rango costituzionale del principio
d'irretroattività delle sanzioni punitive amministrative presuppone
l'omogeneità della natura dell'illecito penale e di quello
(punitivo) amministrativo convergenti nell'identica «materia penale»
come delineata, altresì, dalla giurisprudenza della Corte europea
dei diritti dell'uomo (si tratta di un concetto di omogeneità che il
legislatore delegato ha bene in mente così come si può vedere nella
stessa relazione di accompagnamento).
Caso emblematico nel quale si è fatta applicazione dei predetti
criteri è quello deciso dalla sentenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo del 4 marzo 2014 (Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e della libertà fondamentali, 4
marzo 2014, Grande Stevens e altri contro Italia) ove i ricorrenti,
dopo essere stati sanzionati con l'applicazione di sanzioni
amministrative di carattere pecuniario dalla Consob, sono stati anche
rinviati a giudizio per gli stessi fatti, puniti dal diritto
nazionale anche penalmente. Ebbene la Corte europea dei diritti
dell'uomo, applicando i criteri elaborati dalla celebre sentenza del
8 giugno 1976, Engel e altri contro Paesi Bassi, ha affermato che il
processo innanzi alla Consob è di natura amministrativa ma che le
sanzioni inflitte possono essere considerate come penali, sia per
l'eccessiva severità delle stesse che per le loro ripercussioni
sugli interessi del condannato.
Di fatti, la Corte ha affermato che le sanzioni amministrative -
essendo dirette a garantire l'integrità dei mercati finanziari e a
mantenere la fiducia del pubblico nella sicurezza delle transazioni,
tutelando gli investitori e l'efficacia, la trasparenza e lo sviluppo
dei mercati borsistici - sono destinate a salvaguardare interessi
generali.
Inoltre, le sanzioni pecuniarie inflitte mirano essenzialmente a
punire per impedire la recidiva, perseguendo cosi uno scopo
preventivo anzichè riparatorio di un danno di natura finanziaria. In
punto di gravità della sanzione, invece, la norma amministrativa
prescrive la possibilità di infliggere una sanzione pecuniaria fino
ad euro 5.000.000, massimo che può addirittura essere triplicato o
elevato fino a dieci volte il prodotto o il profitto ottenuto grazie
al comportamento illecito.
iii. L'applicazione dei cd. «criteri Engel» sopra esposti, nel
caso di specie induce a ritenere che le nuove sanzioni previste dal
decreto legislativo n. 8/2015 e in particolare per quello che rileva,
quella di cui all'art. 1, nonostante siano state ideate a seguito
della depenalizzazione di alcuni reati e rechino la nozione di
«sanzioni amministrative» -, siano sempre qualificabili in
riferimento a determinati aspetti - quali ad esempio la ritenuta
applicabilità dell'art. 25, comma 2 della Costituzione e dell'art. 7
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
della libertà fondamentali - sostanzialmente di natura «penale».
Per quanto riguarda la natura dell'illecito oggetto del presente
scrutinio, si rileva che anche la sanzione di cui all'art. 1, comma 1
del decreto legislativo n. 8/2016 è rivolta ad una generalità di
destinatari, essendo mossa da una finalità general preventiva - e
non certo riparatoria, essendo volta a punire chiunque circoli senza
una patente di guida valida - tesa a garantire il rispetto di
interessi costituzionalmente garantiti quali la tutela della pubblica
sicurezza e della incolumità pubblica, assicurati dall'espletamento
di una procedura amministrativa volta ad attribuire i titoli
abilitativi alla guida solo a coloro i quali risultino idonei da un
punto di vista sia psico-fisico oltrechè che tecnico (tramite il
superamento di apposito esame di guida).
Per quanto attiene invece la gravità della sanzione, si osserva
che la sanzione amministrativa irrogabile risulta sicuramente più
afflittiva di quella in concreto applicabile in sede penale
antecedentemente all'avvenuta depenalizzazione. In tale ultima sede
vi è infatti la possibilità per l'imputo di beneficiare di istituti
che consentirebbero la non punibilità o la estinzione del reato o
della pena scongiurando l'applicazione della sanzione. Si tratta ad
esempio dell'effetto dell'estinzione del reato a seguito di esito
positivo della sospensione del processo con messa alla prova (di cui
agli articoli 168-bis, 168-ter e 168-quater del codice penale e agli
articoli 464-bis, 464-ter, 464-quater, 464-quinquies, 464-sexies,
464-septies, 464-octies e 464-novies del codice di procedura penale)
o della sospensione condizionale della pena (articoli 163 s.s. del
codice penale) ovvero l'estinzione della pena a seguito dell'esito
positivo della misura di affidamento in prova al servizio sociale (ex
art. 47, legge n. 354 del 26 luglio 1975) ovvero della non
punibilità per particolare tenuità del fatto (art. 131-bis del
codice penale). Di fatti, in riferimento alla disciplina di ciascun
istituto sopra richiamato non si ravvede alcun elemento ostativo per
la loro applicazione in relazione alla specifica tipologia di reato
contestato nel caso di specie.
Il massimo edittale dell'art. 116, comma 15 del decreto
legislativo n. 285/1992 ante depenalizzazione è compatibile con la
pena massima prevista per l'applicazione dell'art. 168-bis del codice
penale (che prevede una pena edittale detentiva sola o congiunta a
quella pecuniaria non superiore nel massimo a quattro anni),
dell'art. 168 del codice penale (che prevede una pena detentiva,
sola, congiunta o alternativa, concretamente inflitta non superiore a
due anni), dell'art. 131-bis del codice penale (che prevede una pena
detentiva, sola o congiunta a quella pecuniaria, non superiore nel
massimo a cinque anni) e dell'art. 47, legge n. 354 del 26 luglio
1975 (che prevede una pena detentiva concretamente inflitta non
superiore a tre anni). Al fine di dimostrare la maggiore
afflittività della nuova sanzione amministrativa rispetto alla
previgente normativa penalistica - e quindi ai fini di qualificare
l'art. 1, comma 1 e 5 del decreto legislativo n. 8/2016 quale norma
sostanzialmente di carattere penale alla luce dei predetti criteri
utilizzati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo - si rileva che
in punto di trattamento sanzionatorio, la relazione di
accompagnamento asserisce che «Circa le nuove cornici edittali delle
sanzioni amministrative, sia con riguardo ai reati del codice penale
(di cui all'art. 2) che agli altri casi di depenalizzazione (di cui
all'art. 3), si evidenzia di aver fissato i seguenti limiti - salve
diverse specifiche previsioni sulla base di un criterio generale
ispirato a principi di proporzione, ragionevolezza e coerenza
sistematica» (cit. pagine 3 e 4 della relazione di accompagnamento).
Tale trattamento sanzionatorio trova applicazione anche in
riferimento a fatti commessi antecedentemente alla entrata in vigore
del decreto legislativo n. 8/2016 seppur con il «temperamento»
previsto dalla previsione indicata dall'art. 8, comma 3 del predetto
decreto, secondo cui «Ai fatti commessi prima della data di entrata
in vigore del presente decreto non può essere applicata una sanzione
amministrativa pecuniaria per un importo superiore al massimo della
pena originariamente inflitta per il reato, tenuto conto del criterio
di ragguaglio di cui all'art. 135 del codice penale. A tali fatti non
si applicano le sanzioni amministrative accessorie introdotte dal
presente decreto, salvo che le stesse sostituiscano corrispondenti
pene accessorie».
Nell'ottica del legislatore, la «valvola di sfogo» in grado di
garantire la legittimità costituzionale della normativa in commento
risiede nel tentativo di evitare che la sanzione amministrativa
pecuniaria non sia superiore a quella che avrebbe potuto essere
applicata in sede penale, anche in applicazione dei criteri di
ragguaglio di cui all'art. 135 del codice penale.
In sostanza, secondo il legislatore delegato, la previsione del
regime transitorio di cui all'art. 8 del decreto legislativo n.
8/2016 sarebbe perfettamente in grado di salvaguardare «[...] il
principio di retroattività in mitius, pienamente realizzato
dall'applicazione retroattiva delle più favorevoli sanzioni
amministrative in luogo di quelle originarie penali, sempre che sia
garantito, come fa il comma 3 dell'art. 8 del decreto, che la nuova
sanzione sia irrogata in un ammontare non superiore al massimo di
quella originaria» (cit. pag. 6 e 7 relazione di accompagnamento al
decreto legislativo n. 8/2016).
Ciò significa (peraltro il Governo nè da atto nella predetta
relazione), che il legislatore delegato è perfettamente consapevole
dell'orientamento «autonomista» formatasi in seno alla Corte europea
dei diritti dell'uomo e alla Corte costituzionale (si richiama
nuovamente la sentenza n. 104/2014 della Consulta) in merito alle
sanzioni cd. «intrinsecamente penali».
Tuttavia afferma anche che, muovendo dal concetto di identica
«materia penale», la depenalizzazione di reati «degradati» ad
illeciti amministrativi darebbe luogo ad una vicenda sostanzialmente
di successione di leggi, nella quale dovrebbe trovare attuazione il
principio di retroattività in mitius in favore delle ritenute più
favorevoli sanzioni amministrative. Quindi, il punto dirimente, è
che il legislatore delegato ha considerato, ragionando esclusivamente
in astratto, le nuove sanzioni amministrative come norme più
favorevoli rispetto alle originarie penali, sempre che la nuova
sanzione sia irrogata in un ammontare non superiore al massimo di
quella originaria.
Ebbene, tali «accortezze» appaiono tutt'altro che in grado di
garantire il rispetto dei principi di proporzionalità e coerenza.
Nel caso di specie l'imputato, in caso di eventuale sentenza di
condanna, avrebbe potuto beneficiare di istituti quali quello della
sospensione condizionale della pena ovvero della non punibilità per
particolare tenuità del fatto ovvero dell'affidamento in prova al
servizio sociale che, in concreto, gli avrebbero consentito di non
subire l'applicazione di alcuna pena per non punibilità del fatto o
estinzione del reato o della pena.
A seguito dell'avvenuta depenalizzazione, l'imputato si troverà
invece presumibilmente destinatario di una sanzione amministrativa di
almeno euro =5.000,00= , senza che il predetto decreto in materia di
depenalizzazione introduca istituti «alternativi» alla applicazione
della sanzione pecuniaria.
Vale la pena di ricordare che la forte potenzialità afflittiva
della pena ha, in diverse materie, oramai raggiunto anche l'apparato
sanzionatorio amministrativo. La stessa Corte costituzionale ha
sottolineato il fatto che, nell'individuare beni giuridici meritevoli
di tutela, le sanzioni amministrative possono avere efficacia pari
alle sanzioni penali, se non, a volte, anche maggiore. A mero titolo
esemplificativo, in materia ambientale, ha affermato che «la
repressione penale non costituisce, di per sè, l'unico strumento di
tutela di interessi come quello ambientale, ben potendo risultare
altrettanto e perfino più efficaci altri strumenti, anche
sanzionatori [...]» (cfr. cit. Corte costituzionale sentenza n.
456/1998. Successivamente, nello stesso senso, cfr. Corte
costituzionale ordinanze numeri 193 e 267 del 1999; 86 e 150 del
2001).
Occorre, in sostanza, non limitarsi ad una concezione meramente
«quantitativa» del rapporto intercorrente tra sanzione penale e
sanzione amministrativa secondo cui l'illecito amministrativo reprime
fatti che arrecano una minore offesa al bene tutelato rispetto a
quello penale ma anche e soprattutto, ad una dimensione «qualitativa»
che faccia specifico riferimento anche alla situazione processuale e
al contesto concreto in cui tali sanzioni si collocano.
Di fatti, nel caso di cui ci occupiamo, l'operatività del
principio di retroattività in mitius non viene assolutamente
garantita in concreto, stante l'assenza nel procedimento
sanzionatorio amministrativo di alcuni istituti operanti, invece, in
sede penale che consentirebbero la non punibilità o l'estinzione
della pena o del reato. In altri termini, l'applicazione della nuova
sanzione amministrativa comporterebbe, in concreto, una sanzione
maggiormente afflittiva di quella irrogabile in astratto all'imputato
qualora non fosse avvenuta alcuna depenalizzazione.
Del resto, la dizione «della pena originariamente inflitta»
riportata nell'art. 8, comma 3 del decreto legislativo n. 8/2016 si
riferisce alla sentenza penale o decreto di condanna definitivi e non
alla fattispecie in esame ove la declaratoria di assoluzione perchè
il fatto non costituisce più reato ex art. 129 del codice penale
avviene solo in corso di giudizio. Nel decreto impugnato non si fa
riferimento, oltre che alla pena inflitta, anche alla pena prevista
per il reato. In questo caso occorrerà fare riferimento, almeno
operando una interpretazione costituzionalmente orientata del già
citato art. 8, comma 3, solo al massimo edittale astrattamente
previsto dal reato depenalizzato.
In sostanza, l'unica interpretazione che consenta di conferire un
qualche significato al riferimento al «massimo della pena» è quella
che intende il participio «inflitta» come sinonimo di «comminata» in
astratto dal legislatore: è sin troppo evidente, infatti, che
rispetto ad una pena ormai determinata in concreto non ha alcun senso
parlare di «massimo» o di «minimo». La disposizione non opererà
dunque in chiave limitativa della potestà sanzionatoria della
pubblica amministrazione ogniqualvolta la pena complessiva, tenendo
conto del criterio di ragguaglio di cui all'art. 135 del codice
penale, superi i l'importo massimo irrogabile in sede amministrativa;
mentre avrà pratico effetto in tutti i casi in cui, anche in esito
alla conversione, la pena originaria sia inferiore a tale ultimo
importo (nel caso di specie, l'originario reato prevedeva l'ammenda
nel massimo ad euro 9.032,00 per cui si deve ritenere che questo sia,
ai sensi dell'art. 8, comma 3 del decreto legislativo n. 8/2016 cosi
come sopra interpretato, l'importo massimo irrogabile anche in sede
amministrativa).
Ad ogni modo, ribadendo quanto già detto, anche qualora fosse
irrogata una sanzione di importo non superiore ad euro 9.032,00
(essendo questo il massimo edittale previsto dal reato di cui
all'art. 116, comma 15 Cod. Str.) risulterebbe comunque applicato un
trattamento deteriore rispetto a quello che l'imputato avrebbe potuto
usufruire in sede penale stante l'applicabilità in concreto degli
istituti con finalità «deflattive» più volte richiamati.
Da un lato, non è irragionevole pensare che una sanzione
amministrativa pecuniaria contenuta nei limiti di cui all'art. 8,
comma 3 del decreto legislativo n. 8/2016 possa, in linea di
principio, essere più favorevole rispetto ad una pena pecuniaria di
pari importo, non potendo in alcun modo essere convertita - a
differenza di quest'ultima - in pena limitativa o, in ultima istanza,
privativa della libertà personale in caso di inadempimento.
Dall'altro lato, però, la concreta incidenza sul patrimonio di
una sanzione pecuniaria amministrativa da 5.000 a 9.032,00 (secondo
il criterio limitativo di cui all'art. 8, comma 3, decreto
legislativo n. 8/2016) è certamente assai maggiore di quella
prodotta da una ammenda, pena la quale non avrebbe avuto concreta
incidenza sul patrimonio dell'imputato in quanto - alla stregua dei
parametri di cui all'art. 135 del codice penale - si sarebbe comunque
attestata al di sotto dei due anni di pena detentiva, essendo quindi
del tutto prevedibile che al condannato fosse concessa la sospensione
condizionale - o garantito l'accesso ad altri istituti comunque
destinati a paralizzare l'esecuzione della pena pecuniaria.
Vi è peraltro da aggiungere che colui il quale ha commesso il
reato di guida senza patente - ante depenalizzazione - si è
determinato ad agire (ferma ovviamente l'eventuale fondatezza nel
merito dell'ipotesi di reato contestata) sulla base di una sanzione
penale e di un regime processuale penale che, successivamente al 6
febbraio 2016 (data di entrata in vigore del predetto decreto), non
risulta più applicabile. Con il decreto legislativo in esame varia
sia il regime sanzionatorio che quello processuale - dato che in sede
amministrativa non sono disciplinati istituti previsti invece in sede
penale che consentono la non punibilità o l'estinzione del reato o
della pena.
Alla luce di quanto sopra detto si deve ritenere che, alla
stregua della interpretazione fornita dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo, con riferimento alla nuova sanzione amministrativa di cui
all'art. 1, commi 1 e 5 del decreto legislativo n. 8/2016, solo
formalmente amministrativa ma di fatto penale, debbano trovare
applicazione i principi di legalità e di irretroattività delle
sanzioni penali.
iv. La Corte costituzionale con le sentenze gemelle n. 348 e 349
del 2007, e n. 239, 311 e 317 del 2009 ha affermato che «nel caso in
cui si profili un contrasto tra una norma interna (nel caso di specie
gli articoli 8 e 9 del del decreto legislativo n. 8/2016) e una norma
della Convenzione europea, il giudice nazionale comune deve,
pertanto, procedere ad una interpretazione della prima conforme a
quella convenzionale, fino a dove ciò sia consentito dal testo delle
disposizioni a confronto e avvalendosi di tutti i normali strumenti
di ermeneutica giuridica. Solo quando ritiene che non sia possibile
comporre il contrasto in via interpretativa, il giudice comune [...]
deve sollevare la questione di costituzionalità con riferimento al
parametro dell'art. 117, primo comma della Costituzione, ovvero anche
dell'art. 10, primo comma, della Costituzione, ove si tratti di una
norma convenzionale ricognitiva di una norma del diritto
internazionale generalmente riconosciuta».
Alla luce di tale giurisprudenza costituzionale, assume ruolo
centrale la sentenza della Consulta n. 196 del 2010. La Corte
costituzionale ha infatti affermato che dalla giurisprudenza della
Corte europea dei diritti dell'uomo formatasi sull'interpretazione
degli articoli 6 e 7 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (si veda da
ultimo la decisione Corte europea dei diritti dell'uomo, Grande
Stevens comma Italia del 4 marzo 2014), si ricava «il principio
secondo il quale tutte le misure di carattere punitivoafflittivo
devono essere soggette alla medesima disciplina della sanzione penale
in senso stretto. Detto principio è peraltro desumibile anche
dall'art. 25, secondo comma della Costituzione, "il quale - data
l'ampiezza della sua formulazione ("Nessuno può essere punito
[...]") - può essere interpretato nel senso che ogni intervento
sanzionatorio, il quale non abbia prevalentemente la funzione di
prevenzione criminale [...], è applicabile soltanto se la legge che
lo prevede risulti già vigente al momento della commissione del
fatto sanzionato».
Di recente, la Consulta con la sentenza n. 104/2014 ha ribadito i
concetti sinora esposti dichiarando l'illegittimità costituzionale
dell'art. 18 della legge regionale Valle d'Aosta n. 5 del 2013 «nella
parte in cui stabilisce che le disposizioni modificate o inserite da
tale legge, le quali prevedono sanzioni amministrative, si applicano
ai procedimenti in corso alla data della sua entrata in vigore». Ciò
in quanto la disposizione censurata, prevedendo la sanzione
amministrativa anche per comportamenti posti in essere anteriormente
alla sua entrata in vigore, viola il principio di irretroattività
sancito dall'art. 25 della Costituzione. Tale conclusione è nata
traendo spunto proprio dalla già citata sentenza n. 196 del 2010
della Consulta secondo cui tutte le misure di carattere
punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina
della sanzione penale in senso stretto.
A tal proposito, sono di particolare interesse, ai nostri fini,
anche alcune recenti pronunce del tribunale amministrativo regionale
del Lazio (TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, 15 novembre 2012, numeri
679/2013, 681/2013 e 682/2013, depositate in data 21 gennaio 2013),
che fanno esplicito riferimento all'art. 25 della Costituzione per
statuire l'illegittimità di disposizioni sanzionatorie retroattive.
Tale organo giurisdizionale, considerando che non può essere ammesso
nel nostro sistema ordinamentale un regime sanzionatorio di portata
afflittiva con efficacia retroattiva, il quale, oltre ad essere
contrario ai canoni e principi che sorreggono i procedimenti
sanzionatori, sarebbe, oltretutto, privo di alcun effetto deterrente,
ha affermato che «le sanzioni amministrative, siano esse meramente
pecuniarie, ovvero siano dotate di un carattere afflittivo che
prescinde dall'effetto ripristinatorio della situazione compromessa
dalla violazione e/o dalla eventuale riparazione dell'interesse leso,
hanno come scopo primario quello di punire il contravventore, nel
presupposto che non ripeta più la condotta antigiuridica e, dunque,
devono essere assoggettate alle regole comuni che governano le
sanzioni penali, a cominciare dal divieto di retroattività di cui
all'art. 25 della Costituzione» (TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, 21
gennaio 2013, n. 682).
Tali principi sono ribaditi anche dalla giurisprudenza
convenzionale. Di fatti, dalla ritenuta natura «penale» della
sanzione in esame discende, ad avviso di questo giudice,
l'applicabilità alla stessa del principio di legalità penale di cui
all'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali. Detto principio (cfr. Corte
europea dei diritti dell'uomo sentenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo del 17 settembre 2009 - Ricorso n. 10249/03 -
Scoppola c. Italia), occupa un posto fondamentale nel sistema di
tutela della Convenzione, e deve essere interpretato e applicato in
modo da garantire una protezione effettiva contro le azioni penali,
le condanne e le sanzioni arbitrarie (S.W. e C.R. c. Regno Unito, 22
novembre 1995, §34 e §32 rispettivamente, serie A numeri 335-B e
335-C, e Kafkaris, già cit., §137). L'art. 7 §1 della Convenzione
non si limita a vietare l'applicazione retroattiva del diritto penale
a svantaggio dell'imputato. Esso sancisce anche, più in generale, il
principio della legalità dei delitti e delle pene (nullum crimen,
nulla poena sine lege). Se, in particolare, è vietato estendere il
campo di applicazione dei reati esistenti a fatti che,
precedentemente, non costituivano dei reati, esso impone inoltre di
non applicare la legge penale in maniera estensiva a svantaggio
dell'imputato, ad esempio per analogia (v., tra le altre, Coëme e
altri c. Belgio, numeri 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 e
33210/96, §145, Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali 2000-VII).
L'esigenza avvertita a che la legge definisca chiaramente i reati
e le pene che li reprimono sarà soddisfatta quando la persona
sottoposta a giudizio può sapere, a partire dal testo della
disposizione pertinente e, se necessario, con l'aiuto
dell'interpretazione che ne viene data dai tribunali, quali atti e
omissioni implicano la sua responsabilità penale (Kokkinakis c.
Grecia, 25 maggio 1993, §52, serie A n. 260-A, Achour, già cit.,
§41, e Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia, n. 75909/01, §107, 20
gennaio 2009).
La Corte ha dunque il compito di assicurarsi che, nel momento in
cui un imputato ha commesso l'atto che ha dato luogo all'azione
penale e alla condanna, esisteva una disposizione legale che rendeva
l'atto punibile, e che la pena imposta non ha superato i limiti
fissati da tale disposizione (Coëme e altri, già cit., §145, e
Achour, già cit., §43).
Tali principi, costituenti l'interpretazione della Convenzione
fornita dalla Corte di Strasburgo, non possono essere disattesi: ed
invero «le norme della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali [...] devono essere
applicate nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo» (sentenze n. 236, n. 113 e n. 1 del 2011, n. 93
del 2010, n. 311 e n. 239 del 2009, n. 39 del 2008, n. 349 e n. 348
del 2007).
Ebbene, ad avviso del giudice a quo e per le ragioni già
evidenziate, la natura di garanzia convenzionale del principio
irretroattività della legge unitamente alla nozione di «pena»
contenuta nell'art. 7 §l della Convenzione e all'inclusione
dell'illecito amministrativo e delle relative sanzioni nella materia
penale ai sensi della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, comporta il
contrasto con l'art. 25, comma 2 e con l'art. 117 della Costituzione
- per violazione dei parametri interposti rappresentati dall'art. 7
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali - dell'art. 8, comma 1 e 3 e dell'art. 9,
comma 1 del decreto legislativo n. 8/2016 che impongono la
trasmissione degli atti all'autorità amministrativa competente per
l'eventuale irrogazione della sanzione amministrativa applicabile
anche per violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in
vigore del predetto decreto.
(B) Impossibilità di operare una interpretazione conforme degli
articoli 8 e 9 del decreto legislativo n. 8/2016
Nell'attività interpretativa che gli spetta ai sensi dell'art.
101, secondo comma, della Costituzione, il giudice comune ha il
dovere di evitare violazioni della Convenzione europea e di
applicarne le disposizioni, sulla base dei principi di diritto
espressi dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, specie quando il
caso sia riconducibile a precedenti di quest'ultima (sentenze n. 68
del 2017, n. 276 e n. 36 del 2016). In tale attività, egli incontra,
tuttavia, il limite costituito dalla presenza di una legislazione
interna di contenuto contrario alla Convenzione europea pere la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali: in
un caso del genere verificata l'impraticabilità di una
interpretazione in senso convenzionalmente conforme, e non potendo
disapplicare la norma interna, nè farne applicazione, avendola
ritenuta in contrasto con la Convenzione e, pertanto, con la
Costituzione, alla luce di quanto disposto dall'art. 117, primo
comma, della Costituzione - deve sollevare questione di legittimità
costituzionale della norma interna, per violazione di tale parametro
costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 150 del 2015, n. 264 del
2012, n. 113 del 2011, n. 93 del 2010, n. 311 e n. 239 del 2009).
Ora, la disciplina oggetto di scrutinio da cui consegue
l'applicabilità retroattiva delle nuove sanzioni amministrative per
violazioni anteriormente commesse rispetto alla entrata in vigore del
decreto sulle depenalizzazioni da cui discende l'obbligo del giudice
penale di trasmissione degli atti all'autorità amministrativa
competente risulta essere, applicando i già citati «criteri Engel»
che consentono di estendere - qualora ne ricorrano i presupposti come
nel caso di specie alla luce di quanto già detto nel punto A) - alla
sanzione formalmente amministrativa (ma «sostanzialmente penale» per
la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, nell'interpretazione della Corte di
Strasburgo) le garanzie convenzionali, appare porsi manifestatamente
in contrasto sia con la previsione di cui all'art. 25, comma 2 della
Costituzione che con l'art. 117, comma 1 della Costituzione in
relazione all'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
Dalla chiara indicazione letterale degli articoli 8 e 9 del
decreto legislativo n. 8/2016, appare palese l'impossibilità di
compiere una interpretazione che sia costituzionalmente che
convenzionalmente conforme in grado di fugare ogni dubbio sulla
manifesta fondatezza della questione di legittimità costituzionale.
In sostanza, l'art. 7 della Convenzione così come interpretato dalla
stessa Corte, non può non scontrarsi apertamente con il dato
normativa interno di segno contrario: in tale caso la soluzione
dell'antinomia deve appunto essere rimessa alla Corte costituzionale
secondo l'insegnamento delle sentenze gemelle del 2007. (3)
(C) Rilevanza della questione di legittimità costituzionale
i. I procedimenti per i quali è stata esercitata l'azione penale
alla data di entrata in vigore del decreto (dunque, entro il 6
febbraio 2016), quale quello di specie, sono disciplinati dall'art.
9, comma 3 secondo cui «Se l'azione penale è stata esercitata, il
giudice pronuncia, ai sensi dell'art. 129 del codice di procedura
penale, sentenza inappellabile perchè il fatto non è previsto dalla
legge come reato, disponendo la trasmissione degli atti a norma del
comma 1» che comporta, per i reati di cui alla depenalizzazione
prevista ai sensi dell'art. 1, tra cui quello di cui all'art. 116,
comma 15 Cod. str., la trasmissione all'autorità amministrativa
competente.
A tal proposito, in applicazione dell'art. 8 del decreto in
commento, è stato predisposto un peculiare regime transitorio che
prevede l'applicazione della sanzione amministrativa anche per le
violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del
decreto stesso.
In virtù della trasmissione degli atti da parte dell'Autorità
giudiziaria all'Autorità amministrativa, quest'ultima sarà tenuta a
notificare gli estremi della violazione all'odierno imputato entro il
termine di novanta giorni dalla data di ricezione. La rilevanza della
questione deriva dal fatto che, una volta dichiarata l'illegittimità
costituzionale degli articoli 8 e/o 9 del decreto legislativo n.
8/2016, l'imputato non sarà punibile nè penalmente (in virtù
dell'avvenuta depenalizzazione) nè amministrativamente, non essendo
più obbligatoria la trasmissione degli atti da parte dell'Autorità
giudiziaria a quella amministrativa nè l'applicazione retroattiva
delle nuove sanzioni amministrative.
ii. Diviene quindi fondamentale comprendere il valore effettivo
del regime transitorio delineato dall'art. 8, decreto sulle
depenalizzazioni e individuare lo spettro applicativo del concetto
«definizione del giudizio» di cui all'art. 23, legge 11 marzo 1953,
n. 87, il cui comma 2, secondo periodo dispone che «L'autorità
giurisdizionale, qualora il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale [...], dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso».
In dottrina si sono sviluppate due contrapposte tesi. Secondo la
prima il concetto di rilevanza deve essere inteso come sinonimo di
«mera applicabilita'», mentre secondo la seconda, nel senso di
«necessaria influenza» sul giudizio a quo anche se non
necessariamente sul risultato finale, essendo sufficiente l'esistenza
di un'influenza sul modo di decidere.
Detto ciò, si segnala che il giudizio può dirsi definito
soltanto dopo l'emissione di un provvedimento conclusivo emesso dal
giudice, nel caso in esame, una sentenza di assoluzione perchè il
fatto non è più previsto dalla legge come reato, ex art. 129 del
codice di procedura penale. Come prescritto dall'art 546, comma 1,
lettera f) del codice di procedura penale, tra i requisiti della
sentenza vi è anche - pena nullità (art. 546, comma 3 del codice di
procedura penale) - il dispositivo. Ebbene, è proprio nel
dispositivo che viene indicata la trasmissione degli atti
all'autorità amministrativa competente per l'irrogazione di
un'eventuale sanzione, proprio in forza dell'applicazione retroattiva
delle disposizioni del decreto sulle depenalizzazioni. Sembra
evidente, quindi, l'influenza del giudizio di costituzionalità su
quello dal quale proviene la questione, in termini di
pregiudizialità. Di fatti, gli articoli 8 e 9 del decreto
legislativo n. 8/2016 appaiono rilevanti nel giudizio penale in
quanto della loro applicazione se ne dà conto proprio nel
dispositivo che costituisce parte integrante della sentenza emessa
dal giudice penale. La definizione del giudizio dipende, quindi,
anche dall'applicazione necessaria delle predette norme in quanto,
diversamente opinando, si otterrebbe un dispositivo diverso (recante
la sola assoluzione perchè il fatto non costituisce più reato) che
ostacolerebbe, peraltro, l'attuazione delle stesse finalità di
politica legislativa propugnate dal legislatore delegato.
iii. Del resto, la rilevanza della prospetta questione è stata
già affrontata dalla Consulta nella sentenza n. 109/2017 la quale
esprimendosi per una pronuncia di inammissibilità della paventata
questione di illegittimità costituzionale, in rapporto agli articoli
3, 25, comma 2, e 27 della Costituzione, degli articoli 8, commi 1 e
3, e 9 del decreto legislativo n. 8/2016, in riferimento all'avvenuta
depenalizzazione del delitto di omesso versamento delle ritenute
previdenziali e assistenziali di cui all'art. 2, comma 1-bis del
decreto-legge n. 463/1983 laddove l'importo omesso non sia superiore
a 10.000 euro per ogni annualità, ha affermato che, sebbene siano
inammissibili per difetto di rilevanza nel giudizio a quo le censure
concernenti la misura della nuova sanzione amministrativa pecuniaria
applicabile all'illecito depenalizzato in forza dell'art. 3, comma 6,
del medesimo decreto legislativo n. 8/2016 in quanto di tale ultima
norma il giudice a quo non deve evidentemente fare applicazione
(spettando semmai al giudice dell'opposizione contro la sanzione
irrogata dall'autorità amministrativa sollevare alla Corte simili
questioni), tale difetto di rilevanza non sussiste, invece, per
quanto concerne la questione relativa all'applicazione retroattiva
delle nuove sanzioni amministrative, dal momento che il giudice a quo
si trova sin d'ora a dover applicare l'art. 9 del decreto, che gli
impone la trasmissione degli atti all'autorità amministrativa sul
presupposto - appunto - della retroattività delle nuove sanzioni,
stabilita dal precedente art. 8.
iv. In ultimo si osserva che l'art. 9, comma 1 del decreto
legislativo n. 8/2016 precisa che nei casi previsti dall'art. 8,
comma 1 del medesimo decreto l'Autorità giudiziaria, entro novanta
giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, disponga
la trasmissione all'autorità amministrativa competente degli atti
dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti
amministrativi, salvo che il reato, alla medesima data, risulti
prescritto o estinto per altra causa.
Nel caso di specie, il reato di cui al capo a) si è consumato in
data 22 gennaio 2013 e stante la sua natura contravvenzionale,
risulta essersi prescritto-conteggiando i periodi di sospensione del
decorso della prescrizione disposti all'udienza del 12 novembre 2014
sino alla successiva udienza del 16 dicembre 2014 e all'udienza del 3
maggio 2017 sino alla successiva udienza del 20 dicembre 2017 per
complessivi giorni duecentosessantacinque - in data 14 ottobre 2018.
Tuttavia, come risulta dal tenore letterale del già richiamato
art. 9, comma 1 - interpretazione invero confermata anche dalla
recente Cass. pen. Sez. III, sent. 16 giugno 2017, n. 30201 -
l'obbligo di trasmissione di copia degli atti all'Autorità
amministrativa per l'irrogazione della sanzione in relazione alle
violazioni prescritte disciplinato dal decreto legislativo n. 8 del
2016, art. 8, comma 1 e art. 9, comma 3, ricorre solo per quelle
violazione per le quali la prescrizione è maturata alla data di
entrata in vigore (nel caso di specie il 6 febbraio 2016) del decreto
medesimo (cfr. art. 9 «l'autorità giudiziaria, entro novanta giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto»).
Di fatti, se la causa estintiva sopravviene alla depenalizzazione
del fatto, il giudice deve dichiarare che questo non è più previsto
dalla legge come reato, essendosi verificata, «in primis» la
decadenza dalla giurisdizione che inibisce ogni diversa pronuncia
(Sez. 3, n. 10238 del 25 ottobre 1996, Cantagalli, Rv. 206529) e ciò
a prescindere dal fatto se la pronuncia di non doversi procedere
risulti in concreto più favorevole della declaratoria che il fatto
non è previsto dalla legge come reato in quanto in esito a
quest'ultima la condotta rimarrebbe pur sempre perseguibile in sede
amministrativa (cfr. Cassazione Sez. 3, n. 20892 del 11 gennaio 2017,
Rv. 270513).
Ebbene i termini di prescrizione del reato di cui al capo a) non
erano decorsi alla data dell'entrata in vigore del decreto
legislativo pertanto, in ragione di siffatta previsione derogatoria,
anche nel caso di violazioni commesse in tempo anteriore all'entrata
in vigore del decreto legislativo n. 8 del 2016 si imporrebbe, ai
sensi dell'art. 9, la trasmissione degli atti all'autorità
amministrativa competente a sanzionare l'illecito amministrativo ai
sensi dell'art. 7 del decreto legislativo n. 8/2016; da qui la
ritenuta rilevanza della questione prospettata.

(1) Il primo periodo di tale disposizione, rubricata «Norme
processuali transitorie», dispone che «L'autorità giudiziaria,
in relazione ai procedimenti penali per le violazioni non
costituenti più reato, pendenti alla data di entrata in vigore
della presente legge, se non deve pronunciare decreto di
archiviazione o sentenza di proscioglimento, dispone la
trasmissione degli atti all'autorità competente».

(2) Tale norma, al primo comma, dispone che «Nessuno può essere
condannato per una azione o una omissione che, al momento in cui
è stata commessa, non costituiva reato secondo il diritto
interno o internazionale. Parimenti, non può essere inflitta una
pena più grave di quella applicabile al momento in cui il reato
è stato commesso».

(3) Per tale motivo, questo giudice rimettente ritiene la questione
prospettata difforme da quella già affrontata nella sentenza
della Corte costituzionale, 11 maggio 2017, n. 109 ove è stata
dichiarata l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 8, commi 1 e 3, e 9 del decreto
legislativo 15 gennaio 2016, n. 8 (Disposizioni in materia di
depenalizzazione, a norma dell'art. 2, comma 2, della della legge
28 aprile 2014, n. 67) affermando il principio che nell'attività
interpretativa, in presenza di un apparente contrasto fra
disposizioni legislative interne ed una disposizione della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, anche quale interpretata dalla Corte
di Strasburgo, solo dopo aver escluso la praticabilità di
un'interpretazione della norma interna in modo conforme alla
disposizione internazionale, il giudice deve sollevare questione
di legittimità costituzionale rispetto al parametro dell'art.
117, comma 1 della Costituzione.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara, d'ufficio, rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli
articoli 76, 25, comma 2, 117, comma 1 della Costituzione
quest'ultimo in riferimento all'art. 7 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848:
1) dell'art. 8, comma 1, del decreto legislativo 15 gennaio
2016, n. 8 nella parte in cui prevede l'applicazione della sanzione
amministrativa pecuniaria di cui all'art. 1, comma 1 e 5 del decreto
legislativo n. 8/2016 ai fatti di cui all'art. 116, comma 15 del
decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285, anche se commessi
anteriormente alla data di entrata in vigore al decreto stesso che ne
ha disposto la trasformazione in illeciti amministrativi;
2) dell'art. 8, comma 3, del decreto legislativo 15 gennaio
2016, n. 8 nella parte in cui dispone che ai fatti commessi prima
della data di entrata in vigore del presente decreto non può essere
applicata una sanzione amministrativa pecuniaria per un importo
superiore al massimo della pena originariamente inflitta per il
reato, tenuto conto del criterio di ragguaglio di cui all'art. 135
del codice penale;
3) dell'art. 9, comma 1 del decreto legislativo 15 gennaio
2016, n. 8 nella parte in cui dispone che nei casi previsti dall'art.
8, comma 1 del medesimo decreto, l'Autorità giudiziaria, entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto,
disponga la trasmissione all'autorità amministrativa competente
degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in
illeciti amministrativi, salvo che il reato, alla medesima data,
risulti prescritto o estinto per altra causa;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della Cancelleria copia della presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri.
Dispone, altresì, che venga data comunicazione, a cura della
Cancelleria, al Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente
del Senato.
Sospende il giudizio in corso.
Siracusa, 9 gennaio 2019

Il Giudice: Dami