1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 2-8-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 11 agosto 1991
N. 21 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 15 luglio 1995 (della regione Lombardia) Autonomia negoziale - Acquisto di beni immobili ed accettazione di eredita' e legati da parte di associazioni di volontariato non riconosciute - Interpretazione della legge 11 agosto 1991, n. 266 (legge quadro sul volontariato), in base al parere del Consiglio di Stato, Sez. I, del 18 dicembre 1991, n. 2980, nel senso che la competenza a rilasciare le autorizzazioni agli acquisti di beni, alle predette associazioni, debba essere individuata nell'amministrazione regionale ogni qualvolta si tratti di associazione che operi esclusivamente nelle materie di competenza regionale e le cui finalita' statutarie si esauriscano nell'ambito di una sola regione - Affermata estraneita' secondo la regione ricorrente, di dette attribuzioni, alla sfera di competenza regionale - Eccesso di delega (art. 15 d.P.R. n. 616/1977) e violazione del principio della copertura finanziaria. (Circolare del Ministro dell'interno del 28 marzo 1995, n. 37, prot. n. M/5501). (Cost., art. 81, quarto comma; legge 5 agosto 1978, n. 468, art. 27; legge 14 giugno 1990, n. 158, art. 3, sesto comma). (095C0933) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 2-8-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Lombardia, in
persona del presidente della Giunta regionale dott. Roberto
Formigoni, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n.
69013 del 2 giugno 1995, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof.
Valerio Onida e Gualtiero Rueca ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, Largo della Gancia, 1, come da delega in calce
al presente atto, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri,
pro-tempore, in relazione alla circolare del Ministero dell'interno -
Direzione generale per l'amministrazione generale e per gli affari
del personale - in data 28 marzo 1995, n. 37, prot. n. M/5501,
trasmessa alla regione con nota del Commissario del Governo in data
11 maggio 1995, prot. n. 30701/1308, e avente ad oggetto "Legge 11
agosto 1991, n. 266, art. 5 - Acquisto di beni immobili e
accettazione di eredità e legati da parte di associazioni di
volontariato non riconosciute".
FATTO
La legge 11 agosto 1991, n. 266 (legge quadro sul volontariato) ha
dettato norme sulle "organizzazioni di volontariato" intendendo per
tale "ogni organismo liberamente costituito al fine di svolgere
l'attivita'" di volontariato (art. 3, comma 1), cioè attività
"prestata in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite
l'organizzazione di cui il volontario fa parte, senza fini di lucro
anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarieta'" (art. 2,
comma 1).
Le organizzazioni di volontariato "possono assumere la forma
giuridica che ritengono più adeguata al perseguimento dei loro fini,
salvo il limite di compatibilità con lo scopo solidaristico" (art.
3, comma 2).
In questo quadro l'art. 5, comma 2, della legge ha stabilito che
"le organizzazioni di volontariato, prive di personalità giuridica,
inserite nei registri di cui all'articolo 6, possono acquistare beni
mobili registrati e beni immobili occorrenti per lo svolgimento della
propria attivita'" e possono inoltre, in deroga agli articoli 600 e
786 del codice civile, accettare donazioni e, con beneficio di
inventario, lasciti testamentari, destinando i beni ricevuti e le
loro rendite esclusivamente al conseguimento delle finalità previste
dagli accordi, dall'atto costitutivo e dallo statuto".
I beni acquistati "sono intestati alle organizzazioni" (art. 5,
comma 3), e in caso di scioglimento, cessazione o estinzione
dell'organizzazione, "sono devoluti ad altre organizzazioni di
volontariato operanti in identici o analoghi settori" (art. 5, comma
4).
Applicandosi tale disciplina, si è posto il problema se per gli
acquisti immobiliari e le accettazioni di donazioni, eredità o
lasciti, da parte di organizzazioni di volontariato non aventi
personalità giuridica, siano soggetti all'autorizzazione governativa
di cui all'art. 17 del codice civile.
Il Consiglio di Stato, Sezione I, ha reso in proposito il parere
n. 2980 del 18 dicembre 1991, in cui esprime l'avviso che la legge
vada interpretata nel senso che alle organizzazioni di volontariato
non riconosciute si estende il regime autorizzativo dettato per le
persone giuridiche private con riferimento agli stessi rapporti o
negozi.
Conformandosi a tale parere, il Ministero degli interni, nella
circolare impugnata, afferma che si applica alle organizzazioni di
volontariato la normativa relativa alle autorizzazioni degli
acquisti, e che pertanto "la competenza a rilasciare le prescritte
autorizzazioni dovrà essere individuata nell'amministrazione
regionale ogni qualvolta si tratti di associazione che operi
esclusivamente nelle materie di competenza regionale e le cui
finalità statutarie si esauriscono nell'ambito di una sola Regione,
mentre sarà l'amministrazione statale, ratione materiae, a
rilasciare l'autorizzazione per le associazioni operanti in ambito
pluriregionale".
La Regione ricorrente ritiene, viceversa, di non essere competente
a rilasciare le predette autorizzazioni, e solleva pertanto, con il
presente atto, conflitto negativo di attribuzioni, in relazione alla
citata circolare, sulla base dei seguenti motivi di
DIRITTO
1. - Non vi sono ostacoli alla ammissibilità di un conflitto di
attribuzioni propriamente "negativo", nel caso in cui da parte dello
Stato si affermi la competenza della Regione a provvedere su
determinati oggetti, che quest'ultima ritenga invece estranei alle
proprie attribuzioni.
Infatti la pretesa, da parte dello Stato, di considerare tenuta la
Regione ad esercitare attribuzioni che questa ritiene estranee alla
propria sfera, comporta per la Regione medesima una indebita
interferenza in detta sfera; ed è innegabile che la Regione abbia un
interesse non solo a poter esercitare senza ostacoli le attribuzioni
di cui ritiene di essere titolare, ma anche a potersi legittimamente
sottrarre, senza contestazioni da parte dello Stato, all'esercizio di
attribuzioni di cui ritiene di non essere titolare. Tanto più che,
nella specie, si tratta di un ambito di competenza delegata (ai sensi
dell'art. 15 del d.P.R. n. 616 del 1977) - delega peraltro
"organica", che fa corpo con i trasferimenti di funzioni e concorre a
definire la posizione costituzionalmente tutelata della Regione - in
relazione al cui esercizio il Governo "impartisce direttive" alle
Regioni, che "sono tenute ad osservarle" (art. 4, comma 3, del d.P.R.
n. 616 del 1977).
È interesse della Regione far accertare che - come nella specie -
la direttiva governativa, la quale afferma la competenza della
Regione e pertanto considera quest'ultima tenuta ad esercitare la
funzione de qua, e dunque tende a vincolare in tale senso la Regione
medesima, è illegittima e comporta una lesione o una turbativa della
sfera di attribuzioni della ricorrente, correttamente definita.
2. - È preliminare alla soluzione del conflitto la risposta al
quesito se l'attribuzione in contestazione - concernente
l'autorizzazione agli acquisti e all'accettazione di eredità o
donazioni da parte di organizzazioni di volontariato prive di
personalità giuridica - sia in realtà prevista dall'ordinamento.
Che se si dovesse concludere che in realtà tale autorizzazione non
è necessaria, non applicandosi alle organizzazioni di volontariato
prive di personalità giuridica l'art. 17 del codice civile, verrebbe
meno lo stesso problema di delimitazione delle competenze, il
problema cioè se la delega di cui all'art. 15 del d.P.R. n. 616 del
1977 concerna anche le autorizzazioni nei confronti delle
organizzazioni diverse dalle persone giuridiche.
Ora, la tesi accolta dall'organo consultivo, e fatta propria
dall'amministrazione statale, secondo cui l'art. 17 si applicherebbe
anche agli acquisti delle organizzazioni di volontariato prive di
personalità giuridica, appare alla Regione ricorrente tutt'altro che
convincente.
È noto che da tempo giurisprudenza e dottrina, superando antiche
resistenze, ammettono che anche associazioni di fatto o comitati
possano essere titolari di beni immobili e operare acquisti
immobiliari: cfr. ad es. Cass. civ. 10 giugno 1981, n. 3773; Cass.
civ. 12 giugno 1986, n. 3898; e in dottrina, fra gli altri Galgano,
Dir. civ. comm., I, p. 215; V. Mariconda, Beni del comitato e
proprietà fiduciaria (commento a Cass. civ. 12 giugno 1986, n.
3898), in Corr. giur. 1986, p. 851; G. Mariconda, L'acquisto
immobiliare da parte delle associazioni non riconosciute, in Riv.
dir. civ. 1987, p. 13 ss.
In particolare ha concorso a confermare questa tesi la modifica
apportata con l'art. 1 della legge 27 febbraio 1985, n. 52, all'art.
2659 del codice civile, che nell'attuale testo prevede esplicitamente
la trascrizione nei registri immobiliari di atti fra vivi stipulati
fra parti che possono essere anche "associazioni non riconosciute".
E tuttavia - pur riconoscendosi la capacità degli enti privi di
personalità giuridica di acquistare immobili - non era mai stata
affermata - e anzi era spesso esplicitamente negata -
l'applicabilita'agli acquisti immobiliari delle associazioni
governative ex art. 17 del codice civile: si veda in questo senso
Cass. civ. 10 giugno 1981, n. 3773; Galgano op. cit., p. 216-17: G.
Mariconda op. cit., p. 27.
La tesi negativa si fonda prevalentemente sul rilievo che le
esigenze di controllo, le quali costituiscono la ratio dell'art. 17
del codice civile, sono escluse nel caso delle associazioni non
riconosciute dal fatto che gli art. 600 e 786 del codice civile
prevedono l'inefficacia delle disposizioni testamentarie e
rispettivamente delle donazioni a favore di enti non riconosciuti se
non venga avviata la procedura di riconoscimento; e dal fatto che gli
acquisti per titolo oneroso non presentano per lo più "pericoli" di
cui l'art. 17 del codice civile intende porre rimedi.
Ora però l'art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 266 del 1991
ammette che le organizzazioni di volontariato prive di personalità
giuridica, iscritte nei registri regionali del volontariato previsti
dall'art. 6 della legge, possano accettare donazioni e lasciti
testamentari in deroga agli artt. 600 e 786 del codice civile,
destinando i beni ricevuti e le loro rendite esclusivamente alle
finalità statutarie, e intestando i beni direttamente alle
organizzazioni medesime.
Tuttavia non pare che tale nuova disciplina possa di per sè
valere a rendere applicabile ad enti non riconosciuti la norma
dell'art. 17 del codice civile, finora ritenuta pacificamente ad essi
non applicabile, e che in quanto norma eccezionale e derogatoria
rispetto al principio generale della libertà di circolazione dei
beni non può non essere intesa in senso tassativo e insuscettibile
di applicazione analogica.
Dal punto di vista della ratio normativa poi, non pare dubbio che
la legge n. 266 del 1991 abbia voluto dare vita ad un regime di
speciale favore per gli organismi di volontariato, visto quest'ultimo
come "l'espressione più immediata della primogenia vocazione sociale
dell'uomo, derivante dall'originaria identificazione del singolo con
le formazioni sociali in cui si svolge la sua personalità e del
conseguente vincolo di appartenenza attiva che lega l'individuo alla
comunità degli uomini", e dunque come "la più diretta realizzazione
del principio di solidarietà sociale" (così la sentenza n. 75 del
1992 di questa Corte).
Anche dunque a voler prescindere dalla maggiore o minore
attualità che oggi possa riconoscersi agli scopi che indussero a suo
tempo il legislatore ad introdurre il principio dell'autorizzazione
governativa agli acquisti per gli enti morali (attualità sulla quale
possono avanzarsi molti dubbi), sta di fatto che le finalità di
controllo, volte ad impedire una eccessiva sottrazione di beni
immobili alle attività produttive, e il formarsi di patrimoni non
congrui rispetto agli scopi degli enti, non hanno alcuna ragion
d'essere con riguardo alle associazioni di volontariato. Il
legislatore infatti, riconoscendo gli scopi solidaristici di queste
ultime, presume, si può dire, l'utilità sociale dei relativi
patrimoni, e per questo anzi favorisce l'afflusso ad essi di beni e
di dotazioni finanziarie, anche attraverso l'espressa abilitazione a
ricevere liberalità tra vivi e mortis causa. Non solo dunque non vi
è il pericolo di un immobilizzo "antisociale" di patrimoni, o del
formarsi di patrimoni incongrui rispetto agli scopi degli enti, ma al
contrario l'acquisizione ad ogni titolo di beni da parte degli
organismi di volontariato si presume del tutto conforme ad utilità
sociale.
Le finalità di controllo pubblicho che possono presentarsi in
questo campo sono d'altra parte interamente ed esaurientemente
soddisfatte attraverso la previsione dei registri generali delle
organizzazioni di volontariato, che le Regioni sono tenute a
disciplinare e a formare, e che consentono di verificare il possesso
da parte delle organizzazioni medesime dei requisiti previsti dalla
legge (art. 6, legge n. 266 del 1991).
Ciò spiega perchè il legislatore, nel momento stesso in cui ha
escluso tali organizzazioni dal divieto di acquisto di beni a titolo
gratuito che vale in generale per gli enti privi di personalità
giuridica (derogando agli artt. 600 e 786 del codice civile), non ha
affatto sentito il bisogno di estendere a tali acquisti il controllo
previsto dall'art. 17 del codice civile per le persone giuridiche.
In altri termini, la specialità dello scopo, considerato dalla
legge con particolare favore, ha escluso ed esclude la sussistenza
delle esigenze che stanno a base dell'istituto dell'autorizzazione
agli acquisti.
3. - Ove poi dovesse ritenersi, contrariamente a quanto fin qui
sostenuto, che gli acquisti delle organizzazioni di volontariato sono
soggetti all'autorizzazione di cui all'art. 17 del codice civile,
egualmente non potrebbe ritenersi competente la Regione a rilasciare
tale autorizzazione, nemmeno con riguardo alle organizzazioni
operanti esclusivamente nelle materie di competenza regionale e con
finalità statutarie che si esauriscono nell'ambito della Regione.
Infatti la delega di cui all'art. 15, seconda parte, del d.P.R. n.
616 del 1977 si riferisce ai soli enti di cui all'art. 14 dello
stesso decreto, e cioè alle "persone giuridiche di cui all'art. 12
del codice civile", e dunque agli enti forniti di personalità
giuridica. Nè pare possa configurarsi una estenzione "tacita" della
delega ad altre ipotesi non previste dalla legge.
Onde la pretesa dello Stato, manifestata attraverso la circolare
impugnata, di considerare la Regione competente a provvedere alle
autorizzazioni in questione, da un lato è in contrasto con la norma
attributiva della delega, dall'altro tende a gravare la Regione di un
compito e di un onere non previsti dalla legge, violando anche il
principio di legalità sostanziale nonchè, per quanto riguarda gli
oneri finanziari riflessi, il divieto di imporre nuovi oneri alla
Regione senza provvedere alla relativa copertura (art. 81, comma 4,
della Costituzione; art. 27, legge n. 468 del 1978; art. 3, comma 6,
legge n. 158 del 1990).

P. Q. M.
La Regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare che
non spetta alla Regione provvedere in ordine alle autorizzazioni agli
acquisti, si sensi dell'art. 17 del codice civile, nei confronti
delle organizzazioni di volontariato di cui alla legge 11 agosto
1991, n . 266, prive di personalità giuridica, ancorchè operino
esclusivamente nelle materie di competenza regionale e abbiano
finalità statutarie che si esauriscano nell'ambito della Regione; e
per l'effetto annullare in parte qua la circolare del Ministero
dell'interno - Direzione generale per l'amministrazione generale e
per gli affari del personale - n. 37 in data 28 marzo 1995,
protocollo n. M/5501, meglio indicata in epigrafe.
Roma, 7 luglio 1995
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero REUCA

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