Serie Generale n. 54 del 5-3-2002
DECRETI PRESIDENZIALI
DIRETTIVA DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 21 febbraio 2002
Cessione di alloggi ai profughi di cui alla legge 4 marzo 1952, n. 137, in applicazione dell'art. 45, comma 3, della legge 23 dicembre 2000, n. 388. (GU Serie Generale n.54 del 05-03-2002)

IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303;
Vista la legge 4 marzo 1952, n. 137, e successive modificazioni ed
integrazioni;
Vista la legge 24 dicembre 1993, n. 560;
Vista la legge 23 dicembre 2000, n. 388, e, in particolare, l'art.
45, comma 3, il quale prevede che le disposizioni di cui all'art. 5
del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 542, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996, n. 649, si applicano a
tutti gli immobili destinati ai profughi e rimpatriati di cui alla
predetta legge 4 marzo 1952, n. 137, e successive modificazioni;
Ritenuto pertanto di dover individuare principi e criteri direttivi
in materia di cessione degli alloggi ai profughi e rimpatriati di cui
alla predetta legge n. 137 del 1952;
Acquisito il parere favorevole della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano, espresso, ai sensi dell'art. 2, comma 4, del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, nella seduta del 20 dicembre
2001;
Vista la legge 28 dicembre 2001, n. 448;

E m a n a

la seguente direttiva:

1. L'art. 45, comma 3, della legge 23 dicembre 2000, n. 388,
recante disposizioni ulteriori sulla cessione degli alloggi ai
profughi e rimpatriati di cui alla legge 4 marzo 1952, n. 137,
introduce importanti novità in ordine alla proroga dei termini per
la presentazione della relativa domanda di cessione, nonchè alla
estensione, sotto il profilo soggettivo e quello oggettivo, delle
c.d. condizioni di miglior favore contemplate dall'art. 1, comma 24,
della legge 24 dicembre 1993, n. 560, come interpretato dal comma 2
dell'art. 5 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 542, convertito in
legge 23 dicembre 1996, n. 649, il quale prevede - attraverso un
rinvio all'art. 26 del decreto del Presidente della Repubblica 17
gennaio 1959, n. 2, come modificato dall'art. 14 della legge 27
aprile 1962, n. 231 - che il prezzo di cessione è pari al 50% del
costo di costruzione di ogni singolo alloggio alla data di
ultimazione della costruzione stessa ovvero di assegnazione
dell'alloggio, se anteriore.
Alla luce di tale recente intervento normativo, vengono ormai
definitivamente risolte alcune problematiche interpretative ed
applicative in precedenza insorte tra le associazioni rappresentative
dei profughi e rimpatriati e le amministrazioni territorialmente
interessate:
1) in primo luogo, la questione concernente l'estensione
dell'ambito di applicazione delle "condizioni di miglior favore" di
cui all'articolo unico, comma 24, della legge n. 560/1993, sia sotto
il profilo dei soggetti beneficiari, sia nel senso dell'estensione
territoriale. Sotto il primo profilo, prima dell'entrata in vigore
della legge n. 388/2000, l'orientamento prevalente, che trovava
conforto in alcune pronunce della Suprema Corte di Cassazione, era
nel senso di limitare l'ambito di, applicazione della norma ai soli
profughi assegnatari di allogi costruiti ai sensi dell'art. 18 della
legge n. 137/52, e non pure ai soggetti beneficiari ai sensi
dell'articolo 17 della medesima legge n. 137, che dispone a favore
dei profughi una riserva di posti pari al 15% degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica normalmente assegnati alla generalità
dei cittadini meno abbienti da parte degli enti gestori (riserva
generalizzata sulla scorta dell'art. 34 della legge 24 dicembre 1981,
n. 763). Detta impostazione è da ritenersi ormai superata sulla base
del richiamo letterale contenuto nel terzo periodo del comma 3, art.
45, che applica le disposizioni di cui all'art. 5 del decreto legge
n. 542/1996 (ossia le c.d. "condizioni di miglior favore") a tutti
gli immobili destinati ai profughi e ai rimpatriati di cui alla
predetta legge n. 137/52 e successive modificazioni. In tale formula
debbono necessariamente ritenersi compresi non solo gli alloggi di
cui all'articolo 18 della ridetta legge n. 137/52, ma anche quelli di
cui all'art. 17 destinati ai c.d. profughi "riservatari" Del resto,
se così non fosse, la disposizione non presenterebbe alcun carattere
di novità, posto che per gli alloggi di cui al predetto art. 18
l'applicazione delle "condizioni di miglior favore" era già
contemplata dalla legge n. 560/1993. In sintesi, il legislatore è
intervenuto in subiecta materia con un esplicito richiamo ad elementi
di natura soggettiva (essenzialmente riconducibili alla qualifica di
profugo di cui all'art. 1 della legge n. 137/52, nonchè all'art. 1
della legge 26 dicembre 1981, n. 763), senza prendere in
considerazione alcun criterio distintivo di tipo oggettivo, fondato
sulla natura e sull'origine dell'immobile assegnato in locazione.
Quanto all'ambito territoriale di applicazione, dal contesto
dell'art. 45 si desume chiaramente che la limitazione della
disciplina in esso contenuta al territorio della regione
Friuli-Venezia Giulia riguarda esclusivamente i precedenti commi 1 e
2, ma non tocca il comma 3 che qui interessa, come si ricava
dall'espressa esclusione contenuta nell'ultimo periodo del medesimo
comma (Gli immobili citati nel presente comma sono esclusi
dall'applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 del
presente articolo). Infatti, mentre la rubrica dell'art. 45 fa
riferimento ai soli alloggi che si trovano nella regione
Friuli-Venezia Giulia, il comma 3 rivela un ambito territoriale di
applicazione assai più ampio, facendo riferimento sia agli immobili
ricompresi "nelle regioni a statuto speciale" - e perciò tutte le
regioni a statuto speciale - sia agli immobili "di proprieta'" di
talune associazioni od enti, quali l'Opera Profughi, l'ex EGAS e l'ex
Ente Nazionale Tre Venezie; enti, questi ultimi, attivi - come è
noto - anche in altre regioni dello Stato. Deve pertanto ritenersi,
conclusivamente, che le "condizioni di miglior favore" riguardino gli
immobili ubicati nell'intero territorio nazionale.
2) La norma in commento dispone inoltre che il termine per la
presentazione delle istanze di cessione degli alloggi è prorogato
sino al 30 dicembre 2005. Si ricorda, a tal proposito, che il termine
ultimo per la presentazione di tali istanze era stato precedentemente
fissato, con il decreto-legge n. 542/1996, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 649/1996, al trentesimo giorno
successivo alla data di entrata in vigore della legge di conversione,
ossia il 7 febbraio 1997. La proroga consente di affermare che
debbono essere prese in considerazione anche le domande pervenute
dopo tale data e considerate tardive alla luce del richiamato
provvedimento di legge.
2. Con riferimento alla disciplina introdotta dalla legge n.
388/2000, si sono inoltre registrate talune difficoltà di carattere
applicativo nel corso delle procedure di alienazione, per le quali si
è provveduto a richiedere un parere al Consiglio di Stato su due
specifici quesiti:
a) quale sia il corretto significato da attribuire al termine
"immobili" adottato dal richiamato comma 3 dell'art. 45 della legge
n. 388/2000, trattandosi di stabilire se la locuzione utilizzata dal
legislatore debba riferirsi, sempre ai fini dell'applicazione delle
condizioni di miglior favore, ai soli alloggi ad uso abitativo ovvero
anche a quelli ad uso non abitativo;
b) se, sulla scorta di quanto previsto per gli alloggi di
edilizia residenziale pubblica dal comma 10-bis, art. 1, della legge
24 dicembre 1993, n. 560, introdotto dall'art. 4 della legge 30
aprile 1999, n. 136, i costi sostenuti dagli Enti gestori per gli
interventi di straordinaria manutenzione siano o meno computabili nel
calcolo del prezzo di cessione degli alloggi destinati ai profughi.
Con parere n. 869/2001 reso all'adunanza del 29 agosto 2001, la
Sez. I del Consiglio di Stato ha risolto il primo quesito nel senso
che "la normativa de qua conferma il suo originario e continuo ambito
di applicazione, di riferimento... alle sole unità abitative".
Sulla base di quanto precede, gli enti e le amministrazioni cui è
rivolto il presente atto d'indirizzo dovranno ritenere applicabili -
in via generale - le "condizioni di miglior favore" ai soli alloggi
ad uso abitativo.
Occorre segnalare, in proposito, che tale regola soffre tuttavia di
alcune eccezioni, introdotte dalla legge 28 dicembre 2001; n. 448
(c.d. "Legge finanziaria per il 2002"), dove, all'art. 61, sono state
individuate alcune particolari categorie di immobili ad uso non
abitativo che, per la loro peculiare destinazione, si annoverano tra
i beni da alienare secondo le "condizioni di miglior favore" di cui
alla legge n. 560/1993.
Rientrano, tra questi ultimi: a) gli immobili in cui si svolgono o
si sono svolte attività culturali, sociali, scolastiche e sanitarie;
b) gli immobili che - appartenuti o dati in concessione agli enti
soppressi di cui al comma 3 dell'art. 45 della legge n. 388/2000 (tra
cui l'Opera Profughi, l'ex EGAS e l'ex Ente Nazionale Tre Venezie) -
erano stati adibiti, all'indomani dell'esodo dei profughi dai
territori dell'Istria, della Giulia e della Dalmazia, per sopperire
ad esigenze di primaria necessità, nonchè per consentire - alla
stregua di quanto affermato dallo stesso Consiglio di Stato
nell'ultimo parere - il reinserimento di tale categoria nel tessuto
sociale ed economico della comunità nazionale.
Quanto alla seconda questione - non toccata peraltro, a differenza
della prima, dalla nuova "Legge finanziaria per il 2002" - il Supremo
Consesso Amministrativo ha evidenziato "l'impermeabilità della
normativa specifica da parte di quella generale" testimoniata, da un
punto di vista letterale, dalla circostanza che l'art. 4 della legge
n. 136/1999 non tocca il comma 24 della legge n. 560/1993, e, da un
punto di vista sistematico, dal fatto che il rinvio recettizio
operato dal citato comma 24 per quanto concerne la determinazione del
prezzo di cessione, dimostra l'estraneità allo stesso di una
qualsiasi forma di inglobamento del costo delle opere di manutenzione
straordinaria.
Per l'alienazione dei predetti immobili, pertanto, gli enti gestori
non potranno computare nel prezzo di cessione i costi sostenuti per
gli interventi di straordinaria manutenzione.
3. Più di recente, infine, sono state poste dalle associazioni dei
profughi tre ulteriori questioni di carattere interpretativo:
a) la prima si riferisce alla possibilità di ammettere, nel
novero delle c.d. "successive modificazioni" alla legge n. 137/1952
ricomprese nel regime di favore di cui al comma 24, art. 1, della
ridetta legge n. 560/1993, anche la legge 9 agosto 1954, n. 640 -
recante provvedimenti per l'eliminazione delle abitazioni malsane
attraverso un programma di costruzione da realizzarsi con l'esclusivo
ricorso a finanziamenti da assegnare al bilancio dello Stato - in
considerazione del fatto che tra i beneficiari di tali intervento si
registrano anche famiglie di profughi;
b) la seconda riguarda invece la corretta interpretazione da dare
all'art. 2 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (c.d. finanziaria per
il 1998), il quale prevede che "gli alloggi e le relative pertinenze
di proprietà dello Stato, costruiti in base a leggi speciali di
finanziamento per sopperire ad esigenze abitative pubbliche, compresi
quelli affidati agli appositi enti gestori, ed effettivamente
destinati a tali scopi, possono essere trasferiti, a richiesta, a
titolo gratuito, in proprietà dei comuni nei cui territori sono
ubicati a decorrere dal secondo mese successivo a quello di entrata
in vigore della presente legge". La disposizione è stata integrata
dall'art. 46 della legge n. 388/2000, che ha esteso tale possibilità
anche agli enti gestori;
c) la terza questione, infine, è relativa alla determinazione
dei canoni di locazione da applicare ai profughi destinatari di
alloggi di cui all'art. 18 della legge n. 137/1952, atteso che la
regolarizzazione della posizione locatizia del conduttore costituisce
condizione indefettibile ai fini del rilascio del nulla-osta alla
vendita (comma 6, articolo unico della legge n. 560/1993).
Con riferimento alla prima (sub a) delle questioni dedotte, si
richiama anzitutto quanto esposto al precedente paragrafo 1 riguardo
all'estensione delle condizioni di privilegio a tutti gli immobili
"destinati" - comunque e a vario titolo - ai profughi di cui alla
legge n. 137/1952, e successive modificazioni, operata dal comma 3
dell'art. 45, della legge n. 388/2000.
Occorre peraltro rilevare come, già in precedenza, la stessa
Sezione I del Consiglio di Stato (parere n. 1761/97 del 10 dicembre
1997) avesse affermato che "l'originario ambito restrittivo della
legge n. 137/1952 deve ritenersi modificato dal disposto dell'art. 26
del decreto del Presidente della Repubblica n. 2/1959 che fa
riferimento a tutti gli altri alloggi costruiti a totale carico dello
Stato per le categorie meno abbienti".
Orbene, tra gli alloggi costruiti a totale carico dello Stato per
le categorie meno abbienti il predetto art. 26 ricomprende
espressamente quelli costruiti o da costruire ai sensi della legge 9
agosto 1954, n. 640, per la cessione dei quali, anzi, erano
specificamente dettate le condizioni di miglior favore.
Ad avviso di questa Presidenza non vi è quindi nessun elemento,
nè testuale nè sistematico, che consenta di escludere dal regime di
favore richiamato dal comma 24, art. 1 della ridetta legge n.
560/1993, la cessione ai profughi di alloggi costruiti ai sensi della
legge 9 agosto 1954, n. 640.
Quanto alla seconda (sub b) questione, occorre sottolineare che
nell'ambito delle misure di assistenza a favore dei profughi
stabilite dalla legge n. 137/1952 e successive modificazioni, tutte
finalizzate a favorire il proficuo reinserimento nel tessuto sociale
dei profughi medesimi (si veda il richiamato parere del Consiglio di
Stato n. 869/2001), l'art. 18 ha in particolare previsto la
costruzione di alloggi a totale onere statale per provvedere ad una
esigenza primaria quale quella di garantire una sistemazione
abitativa ai destinatari delle provvidenze.
Tale previsione, pur essendo caratterizzata dal medesimo obiettivo
perseguito per categorie più ampie dalle diverse leggi speciali di
finanziamento menzionate nell'art. 2 della legge n. 449/1997, se ne
distingue tuttavia per la peculiarietà del vincolo di destinazione,
quello appunto di provvedere all'assistenza di una particolare
categoria di beneficiari, indicati dall'art. 1 della legge n.
137/1952 e dall'art. 1 della legge n. 763/1981.
La specialità del vincolo di destinazione conferisce alla
normativa de qua una particolare "capacità di resistenza" nei
confronti di ogni successivo intervento normativo che non ne rechi
l'espressa menzione o che ad essa non faccia esplicito riferimento.
In ogni caso, anche nell'eventualità in cui lo Stato intenda
avvalersi della facoltà prevista dall'art. 2 della legge n.
449/1997, come integrato dall'art. 46 della legge n. 388/2000, di
trasferire a titolo gratuito gli alloggi di sua proprietà, gli
assegnatari (nel caso di specie, i profughi), ai sensi del successivo
comma 2 dello stesso art. 2, indipendentemente dalla natura giuridica
pubblica dell'ente proprietario, conservano comunque il diritto
all'acquisto degli alloggi alle condizioni previste dalle norme
vigenti in materia (e quindi, secondo le "condizioni di miglior
favore").
Per quanto attiene infine alla terza e ultima (sub c) delle
questioni sollevate, si ritiene che il canone da applicare ai
profughi destinatari di alloggi di cui all'art. 18 della legge n.
137/1952 sia quello fissato dalle norme statali di settore. In
proposito, l'Avvocatura Generale dello Stato, in un parere reso in
data 7 novembre 1987 su richiesta dell'Amministrazione finanziaria,
aveva infatti ritenuto che "i canoni di locazione degli alloggi
costruiti direttamente dallo Stato e di proprietà di questo sono
regolati dalle leggi concernenti le singole categorie degli alloggi
stessi".
Nel caso di specie, gli alloggi di cui alla legge n. 137/1952, e
successive modificazioni, sono stati costruiti a totale carico dello
Stato, il quale conserva quindi la piena titolarità in ordine alla
proprietà e alla determinazione dei relativi canoni, il cui ultimo
adeguamento risale all'art. 5, comma 8-ter, del decreto-legge 2
ottobre 1995, n. 415, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
marzo 1995, n. 507.
Tale assunto trova peraltro conferma nell'orientamento espresso
dalla Corte di Cassazione, che, rammentando come "le norme recanti
provvidenze in favore dei profughi trovano la loro ragion d'essere
nella tutela di esigenze diverse da quelle che riguardano programmi
per il coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica" (Cass. 25
gennaio 1989, n. 419), ha affermato che il criterio delle "condizioni
di miglior favore" sancito in materia di alloggi deve trovare
applicazione - in virtù dei principi di ragionevolezza, logica e
proporzionalità - anche nel campo della determinazione dei canoni
(Cass. 13 dicembre 1999, n. 13949).
Pertanto, sarà cura degli enti gestori fornire alle locali filiali
dell'Agenzia del Demanio tutte le informazioni relative alla
corresponsione dei canoni di locazione da parte degli interessati.
Resta ovviamente impregiudicata la facoltà delle regioni, in
virtù della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, di adottare
leggi proprie, in materia di edilizia residenziale pubblica, anche
con riguardo alla determinazione dei canoni di locazione per gli
alloggi destinati ai profughi, fermo restando il rispetto della
disciplina di miglior favore che, sotto tale profilo, deve essere
pienamente riconosciuta a tale categoria.
4. Si richiamano, da ultimo, gli orientamenti già espressi da
questa Presidenza nella circolare n. prot. DICA/5075/III/19.10.6.1 in
data 18 maggio 1999, in merito alle questioni di seguito indicate:
a) applicazione delle predette "condizioni di miglior favore"
anche per gli alloggi realizzati ai sensi della legge n. 568/1971,
nonchè per tutti gli alloggi realizzati con finanziamenti facenti
capo a diverse norma-tive, ma rientranti nell'aliquota da destinare
ai profughi ai sensi dell'art. 17 della legge n. 137/1952;
b) insussistenza di poteri autorizzatori in capo alle regioni per
quanto riguarda la procedura di alienazione degli alloggi ai
profughi;
c) istruzioni alle prefetture in ordine al riconoscimento tardivo
della qualifica di profugo;
d) emanazione di nuovi bandi di concorso in presenza di alloggi
occupati da locatari non aventi la qualifica di profugo, nel caso in
cui vi siano invece famiglie ove almeno uno dei componenti rivesta
tale status;
e) modalità di trasferimento in proprietà degli alloggi in caso
di decesso del profugo assegnatario.
La presente direttiva opera dalla sua pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana.
Roma, 21 febbraio 2002

Il Presidente
del Consiglio dei Ministri
Berlusconi