1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 218 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 2016
Ordinanza del 24 maggio 2016 del Tribunale amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da Bruno Rosanna contro Regione Campania. Impiego pubblico - Giurisdizione nelle controversie di lavoro - Preclusione della possibilita' di proporre dinanzi al giudice ordinario, senza incorrere in decadenza, dopo il 15 settembre 2000, l'azione relativa a fatti connessi al rapporto di impiego anteriori al 30 giugno 1998. - Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), art. 69, comma 7. (16C00301) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA
(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 528 del 2013, proposto da:
Rosanna Bruno, rappresentata e difesa dall'avv. Felice
Laudadio, con domicilio eletto presso lo stesso in Napoli, Via F.
Caracciolo, 15;
Contro: Regione Campania, in persona del presidente pro tempore
della giunta legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avv.
Tiziana Taglialatela dell'Avvocatura regionale, con domicilio eletto
con la stessa presso la sede dell'Ente in Napoli, Via S. Lucia, 81;
per la declaratoria del diritto della ricorrente al risarcimento
del danno conseguente alla ritardata assunzione in servizio.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;
Viste le produzioni delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti l'art. 1 della legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art.
23, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Relatore per l'udienza pubblica del giorno 5 aprile 2016 il dott.
Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

1. - La sig.ra Bruno ha riproposto innanzi a questo Tribunale
amministrativo regionale il giudizio instaurato al Tribunale di
Napoli che, con sentenza del 22 ottobre 2012 n. 281 (X Sezione
Civile, G.O.T.) declinava la propria giurisdizione e dichiarava la
controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del G.A.
La causa ha ad oggetto il risarcimento del danno subito per
effetto del comportamento della Regione, prospettato dalla ricorrente
per l'illegittima esclusione dal concorso riservato per l'immissione
nel ruolo regionale del personale in servizio presso i centri di
formazione professionale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato
(Legge regionale 9 luglio 1984, n. 32), nonchè per la tardiva
esecuzione delle sentenze del Tribunale amministrativo regionale e
del Consiglio di Stato che avevano statuito l'illegittimità
dell'esclusione.
La vicenda contenziosa, sviluppatasi nel corso degli anni, è
così riassumibile:
la sig.ra Bruno prestava servizio, quale docente nei corsi di
formazione professionale della Regione Campania gestiti dall'ENAIP,
che il 21 ottobre 1982 le comunicava il licenziamento con decorrenza
30 settembre 1982;
quest'ultimo veniva dichiarato illegittimo con sentenza del
Pretore di Maddaloni in funzione di Giudice del lavoro n. 42/89;
sulla base di ciò, in seguito questo Tribunale amministrativo
regionale (con sentenza della Sez. IV del 5 giugno 1992 n. 65,
confermata dal Consiglio di Stato con decisione della Sez. VI del 13
gennaio 1996 n. 150) annullava l'esclusione dal concorso riservato
per carenza dei requisiti, cosicchè la Regione disponeva
l'assunzione della ricorrente con delibera di G.R. del 20/5/1998 n.
2893, con decorrenza giuridica dal 1° settembre 1986 ed economica
dall'effettiva immissione in servizio (1° giugno 1998);
la ricorrente impugnava per quanto lesiva la delibera,
rivendicando il riconoscimento del servizio prestato presso l'ENAIP
ovvero la retrodatazione anche ai fini economici della sua immissione
in ruolo;
la pretesa veniva respinta con la sentenza di questa Sezione del
6 marzo 2003 n. 2061, poichè fondata su un titolo inconfigurabile
nella specie (diritto alla «restitutio in integrum» per l'illegittima
interruzione del rapporto di lavoro), con pronuncia confermata dal
Consiglio di Stato con sentenza della Sez. V del 23 marzo 2009 n.
1752 (nelle decisioni veniva rilevato che la ritardata assunzione in
servizio è generatrice di responsabilità per danni);
con atto di citazione notificato il 15 aprile 2010 la ricorrente
conveniva innanzi al Tribunale di Napoli la Regione, chiedendone la
condanna al risarcimento, pari alle somme corrispondenti alla mancata
retribuzione a far data dal 1° settembre 1986 (ovvero dalla
pubblicazione della sentenza n. 65 del 1992) sino al 1° giugno 1998,
nonchè ad ogni altra integrazione o indennità e al danno relativo
alla ridotta progressione di carriera e anzianità di servizio, oltre
interessi e rivalutazione monetaria;
con sentenza del 22 ottobre 2012 n. 281 (come detto) il Tribunale
di Napoli declinava la propria giurisdizione in applicazione
dell'art. 69, comma 7, del decreto legislativo n. 165 del 2001 ed il
giudizio è stato riproposto innanzi a questo TAR;
istauratosi il contraddittorio e fissata l'udienza pubblica per
la trattazione del ricorso, con ordinanza collegiale del 7 aprile
2016 n. 1743 è stato formulato alle parti l'avviso di cui all'art.
73, terzo comma, c.p.a., in relazione al ravvisabile profilo di
inammissibilità del ricorso, con riferimento alla decadenza
stabilita dall'art. 69, comma 7, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, riservando la decisione ad una Camera di consiglio
successiva alla scadenza del termine assegnato alle parti per il
deposito di memorie.
2. - Come esposto in fatto, l'esclusione della ricorrente dal
concorso riservato ex legge regionale n. 32/84 venne annullata con
sentenza della Sez. IV del 5 giugno 1992, n. 65 (confermata dal
Consiglio di Stato con decisione della Sez. VI del 13 gennaio 1996 n.
150), dopo di che veniva disposta la sua immissione in ruolo con
effetti giuridici dal 1° settembre 1986 ed economici dall'effettiva
immissione in servizio (1° giugno 1998).
In seguito, la sua pretesa alla retrodatazione anche ai fini
economici dell'immissione in ruolo veniva respinta con la sentenza di
questa Sezione del 6 marzo 2003, n. 2061, confermata dal Consiglio di
Stato con sentenza della Sez. V del 23 marzo 2009, n. 1752, essendo
nella specie eventualmente configurabile una responsabilità per
danni da ritardata assunzione in servizio, da proporre al Giudice
fornito di giurisdizione.
Tuttavia, è bene precisare che, al momento della pubblicazione
della sentenza di questo TAR, era già maturata la decadenza sancita
dall'art. 69, comma 7, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(e, in precedenza, dall'art. 45, comma 17, del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 80).
Ciò posto, con il ricorso è stato riproposto il giudizio
instaurato al Tribunale Civile, a seguito della declinatoria di
giurisdizione pronunciata con la sentenza della Sez. X del 22 ottobre
2012 n. 281.
Tanto premesso, va riconosciuta la giurisdizione di questo
Tribunale, poichè la controversia risarcitoria (relativa a fatti
inerenti al periodo anteriore al 30 giugno 1998) con cui si faccia
valere il diritto alla reintegrazione patrimoniale, per il
pregiudizio arrecato dalla tardiva assunzione in servizio, è
attratta nella giurisdizione amministrativa, collegandosi al rapporto
d'impiego (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 maggio 2010 n. 2750: «nel
caso di ritardata assunzione in servizio conseguente ad un
comportamento della pubblica amministrazione dichiarato
definitivamente illegittimo con sentenza passata in giudicato, la
controversia instaurata dall'impiegato assunto in servizio con
effetto retroattivo ai soli fini giuridici e non anche economici, ed
avente ad oggetto la pretesa di una somma equivalente alle
retribuzioni non percepite, a titolo di risarcimento del danno,
appartiene alla giurisdizione amministrativa esclusiva, atteso che la
causa petendi si collega pur sempre (e non occasionalmente) al
pubblico impiego e che ciò esclude la configurabilità di un diritto
patrimoniale consequenziale (in tal senso: Cassazione Civ., Sez. Un.
, sentenza 10 maggio 1996, n. 4396)»).
Non può nella specie postularsi un'autonomia dell'azione
risarcitoria, atteso che il «petitum» e la «causa petendi» si
correlano al rapporto di lavoro instaurato, consistendo difatti nella
pretesa ad ottenere i benefici economici (ovvero, il risarcimento per
equivalente) dal momento della decorrenza giuridica dell'immissione
in ruolo e nella denuncia dell'illegittimità dell'operato della
pubblica amministrazione attinente al modo di costituzione del
rapporto di lavoro, quanto agli effetti economici (cfr., in identica
fattispecie, Cassazione, SS.UU., ordinanza 2 marzo 2006 n. 4591: «va
ribadito il principio giurisprudenziale secondo cui nel caso di
costituzione del rapporto di pubblico impiego con retrodatazione -
come nella specie - della nomina ai fini giuridici ma non a quelli
economici, la controversia istaurata contro l'amministrazione, che
abbia ad oggetto la richiesta dell'impiegato di un risarcimento del
danno commisurato alle retribuzioni non percepite per il periodo
anteriore all'effettiva immissione in servizio appartiene - nella
salvaguardia però del discrimine temporale fissato dalla decreto
legislativo n. 80 del 1998, art. 45, comma 17 e dal decreto
legislativo n. 165 del 2001, art. 69, comma 7 - alla giurisdizione
esclusiva del Giudice amministrativo, dato che la causa petendi si
collega, non occasionalmente, al rapporto di pubblico impiego, del
resto costituito con efficacia retroattiva, restando quindi esclusa
la possibilità di configurare un diritto patrimoniale consequenziale
(cfr. in tali sensi ex plurimis: Cassazione, Sez. Un., 27 luglio
2002, n. 9341; Cassazione, Sez. Un., 4 giugno 2002, n. 8086;
Cassazione, Sez. Un., 5 febbraio 2002, n. 1551; Cassazione, Sez. Un.
, 7 marzo 2001 n. 92). In detta ottica le Sezioni Unite hanno anche
di recente ribadito che, con riferimento ad azioni risarcitorie
basate sull'esistenza di condotte illegittime poste in essere dalla
pubblica amministrazione ai danni del dipendente - e sempre che siano
relative ad epoca precedente al 30 giugno 1998 - va dichiarata la
giurisdizione del Giudice amministrativo sul presupposto che gli atti
asseritamene lesivi si riferiscano a violazioni di specifici obblighi
derivanti dal rapporto di pubblico impiego (cfr.; Cassazione, Sez.
Un., 4 maggio 2004, n. 8438)»).
Sennonchè, trattandosi nella specie di fatti anteriori al 30
giugno 1998, è applicabile, come correttamente rilevato dalla
sentenza del Tribunale civile di Napoli, Sez. X, n. 281 del 2012,
l'art. 69, settimo comma, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, il quale dispone che:
«Sono attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice
del lavoro, le controversie di cui all'art. 63 del presente decreto,
relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro
successivo al 30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni
attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data
restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di
decadenza, entro il 15 settembre 2000».
Tale disposizione stabilisce un effetto decadenziale e non
consente di proporre, dopo il 15 settembre 2000, l'azione relativa a
fatti connessi al rapporto di impiego anteriori al 30 giugno 1998,
come applicata dal diritto vivente, in base all'ormai pacifica
giurisprudenza delle Sezioni unite e dell'Adunanza plenaria (cfr.
Cassazione, ss.uu., 27 febbraio 2013, n. 4846 e Consiglio di Stato,
ad. Plen., 21 febbraio 2007, n. 4), avallata anche dal Giudice delle
leggi per escluderne la illegittimità costituzionale (Corte cost.,
26 maggio 2005, n. 213 e 6 aprile 2004, n. 214).
Nella specie, l'azione risulta pertanto irricevibile per
decadenza, essendo stata proposta oltre il termine del 15 settembre
2000, anche tenendo conto della conservazione degli effetti
processuali della domanda originariamente rivolta al G.O. con atto di
citazione notificato il 15 aprile 2010 (cfr., per l'accento sul
discrimine temporale fissato dalla legge alla conservazione della
giurisdizione del G.A., SS.UU. cit.).
2.1 - Occorre ora muovere dalla recente ordinanza delle Sezioni
Unite della Corte di cassazione dell'8 aprile 2016, n. 6891, con la
quale è stata sollevata la questione di legittimità costituzionale
della suindicata norma, «nella parte in cui prevede che le
controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto
di lavoro anteriore al 30 giugno 1998 restano attribuite alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano
state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000».
La controversia pendente innanzi alla Suprema Corte ha ad oggetto
l'impugnazione della sentenza del Consiglio di Stato del 30 luglio
2013 n. 4001, con cui veniva confermata la pronuncia del Tribunale
amministrativo regionale di inammissibilità del ricorso, proposto
dopo il 15 settembre 2000 da alcuni medici c.d. «a gettone»,
svolgenti attività medico-assistenziale in regime convenzionale
presso strutture pubbliche, volto all'accertamento della natura
pubblicistica del rapporto anteriore al 30 giugno 1998 e del diritto
a percepire le differenze economiche tra il trattamento spettante e
quanto percepito.
Con la cennata ordinanza le Sezioni Unite hanno evocato le
pronunce con cui la Corte europea dei diritti dell'uomo ha ritenuto
che la legge italiana, nel fissare la decadenza prevista dalla
suindicata norma del decreto legislativo n. 165/2001, «avesse posto
un ostacolo procedurale costituente sostanziale negazione del diritto
invocato» (sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo del 4
febbraio 2014: Mottola ed altri c. Italia, ruolo n. 29932/07;
Staibano ed altri c. Italia, ruolo n. 29907/07).
Ripercorsa l'evoluzione giurisprudenziale sull'interpretazione
della norma in questione (che alfine si era evoluta nel senso che la
decadenza comminata aveva carattere sostanziale, conseguendone la
definitiva perdita del diritto di coloro che non avessero agito prima
del 15 settembre 2000), la Cassazione ha ravvisato il contrasto
dell'art. 69, comma 7, cit. con l'art. 6 della Convenzione EDU e, per
interposizione di quest'ultima norma, con l'art. 117, primo comma,
Cost. (recante l'obbligo di conformarsi agli obblighi
internazionali), «insuperabile in sede interpretativa, in ragione
della ormai consolidata interpretazione sopra riferita» (punto 18
dell'ordinanza dell'8 aprile 2016 n. 6891).
2.2 - Ad identiche conclusioni è pervenuto ancor più
recentemente il Tribunale amministrativo regionale Lazio, Sez. III
Quater, con ordinanza del 26 aprile 2016, n. 4776 (riguardante una
controversia risarcitoria per un c.d. «infortunio in itinere» occorso
ad un pubblico dipendente), sollevando negli stessi termini la
questione di legittimità costituzionale della norma.
3. - Il Collegio reputa necessario rimettere alla Corte
costituzionale la questione di legittimità dell'art. 69, comma 7,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ravvisandone la
rilevanza nel presente processo e la non manifesta infondatezza, alla
stregua delle enunciazioni contenute nell'ordinanza di rimessione
delle Sezioni Unite e per contrasto con il medesimo parametro
costituzionale dell'art. 117, primo comma, e dell'interposta norma
dell'art. 6 della Convenzione EDU (sebbene per un dubbio di
legittimità costituzionale riguardato sotto altro profilo, attinente
al Giudice chiamato a conoscere della controversia).
3.1 - L'applicazione dell'art. 69, comma 7, del decreto
legislativo 30 marzo 2011, n. 165 condurrebbe nel caso in esame a
dover dichiarare inammissibile il ricorso della sig.ra Bruno, in
quanto (affermatasi la giurisdizione amministrativa sulla
controversia risarcitoria, per fatti anteriori al 30 giugno 1998,
promosso dal dipendente assunto con effetto retroattivo ai soli fini
giuridici e non anche economici: cfr. Cassazione, SS.UU., ordinanza 2
marzo 2006 n. 4591; Cons. Stato, Sez. III, 26 marzo 2013, n. 1692 e
Sez. V, 10 maggio 2010, n. 2750), l'azione è stata nella specie
proposta oltre il termine del 15 settembre 2000 (nè potrebbe valere
la conservazione degli effetti processuali della domanda
originariamente rivolta al G.O., atteso che l'atto di citazione,
notificato il 15 aprile 2010, era stato pur sempre proposto oltre il
suddetto termine).
3.2 - Nel caso in esame, sussiste la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale, riguardato sotto l'aspetto
dell'individuazione del Giudice chiamato a conoscere della
controversia.
In tale prospettiva, deve dubitarsi della legittimità
costituzionale dell'art. 69, settimo comma, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, come applicato dal diritto vivente (cfr.
Cassazione, ss.uu., 27 febbraio 2013, n. 4846 e Consiglio di Stato,
ad. plen., 21 febbraio 2007, n. 4, nonchè Corte costituzionale, 26
maggio 2005, n. 213 e 6 aprile 2004, n. 214), nella parte in cui
stabilisce un effetto decadenziale e non consente di proporre davanti
al G.O., dopo il 15 settembre 2000, l'azione relativa a fatti
connessi al rapporto di impiego anteriori al 30 giugno 1998.
Così posta, la questione ha sicura rilevanza nel processo, in
quanto l'illegittimità della norma in tali termini comporterebbe che
la cognizione sulla controversia in esame spetterebbe al giudice
ordinario e quindi condurrebbe (stante la declinatoria di
giurisdizione del Tribunale di Napoli e la riassunzione dell'azione
innanzi al Giudice Amministrativo) alla necessità per questo
Tribunale amministrativo regionale di sollevare il conflitto negativo
di giurisdizione, ai sensi dell'art. 11, terzo comma, cod. proc.
amm..
3.3 - Ritenuta quindi la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 69, comma 7, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, la stessa non è manifestamente
infondata.
La disposizione, prevedendo la consumazione dell'azione alla data
del 15 settembre 2000, palesa - come individuato dalla Cassazione -
il contrasto con l'art. 6, comma 1, della Convenzione EDU (per il
quale «ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata
equamente, pubblicamente ed entro un temine ragionevole da un
tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale
sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e
doveri di carattere civile...»), ponendo «un ostacolo procedurale che
costituisce una sostanziale negazione del diritto invocato ed esclude
un giusto equilibrio tra gli interessi pubblici e privati in gioco»
(punto 18 dell'ordinanza di rimessione cit.).
Ad avviso del Collegio, la riconduzione a legittimità della
norma censurata va prospettata ritenendo devoluta al Giudice
ordinario la cognizione delle controversie di cui trattasi, proposte
dopo il 15 settembre 2000, secondo l'orientamento giurisprudenziale
che si era formato successivamente alla novella introdotta dall'art.
69, comma 7, del decreto legislativo n. 165 del 2001, rispetto alla
formulazione dell'art. 45, comma 17, della legge n. 80 del 1998.
Infatti l'originaria interpretazione della norma è dalle Sezioni
Unite valorizzata con l'affermazione secondo cui detto orientamento
era teso a «garantire la fruizione della giurisdizione» (ovverossia,
ritenendo «che i ricorsi per questioni attinenti al periodo del
rapporto di lavoro anteriore al 30 giugno 1998, dopo il 15 settembre
2000, avrebbero dovuto essere proposti non al giudice amministrativo,
ove operava la decadenza, ma al giudice ordinario»: punto 6
dell'ordinanza dell'8 aprile 2016 n. 6891).
In tale quadro, si palesa l'illegittimità costituzionale
dell'art. 69, comma 7, del decreto legislativo n. 165/2001 nella
parte in cui non consente di proporre la controversia al G.O. dopo il
15 settembre 2000 e per fatti connessi al rapporto d'impiego ante 30
giugno 1998, senza incorrere in decadenza, in un'ottica che si mostra
non in sintonia con il quadro ordinamentale della riforma del
rapporto d'impiego alle dipendenze della pubblica amministrazione,
attuato con il decreto legislativo n. 165/2001, mediante la
concentrazione delle controversie innanzi a un unico Giudice, facendo
sì «di non coinvolgere troppo a lungo il giudice amministrativo in
una giurisdizione ormai perduta» (Cons. Stato, Ad. Plen., 21 febbraio
2007, n. 4).
4. - Conclusivamente, va dichiarata rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 69, comma 7, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
- nella parte in cui non consente di proporre al G.O., dopo il 15
settembre 2000, l'azione relativa a fatti connessi al rapporto di
impiego anteriori al 30 giugno 1998 -, in relazione all'art. 117,
primo comma, della Costituzione, laddove prevede che la potestà
legislativa è esercitata dallo Stato nel rispetto degli obblighi
internazionali, in specie dell'obbligo assunto con l'adesione
dell'Italia alla Convenzione EDU, ratificata con la legge 4 agosto
1955, n. 848, configurandosi la violazione dell'art. 6, comma 1,
della Convenzione, secondo quanto statuito con le sentenze della
Corte europea dei diritti dell'uomo del 4 febbraio 2014 nelle cause
n. 29932/07 (Mottola ed altri c. Italia) e n. 29907/07 (Staibano ed
altri c. Italia), costituenti interpretazione rilevante
nell'ordinamento interno delle norme della Convenzione interposte,
integranti gli «obblighi internazionali» al cui rispetto l'Italia è
vincolata.
Pertanto, va sospeso il giudizio e ordinata la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale, nonchè la notificazione della
presente ordinanza alle parti in causa e al Presidente del Consiglio
dei ministri e la sua comunicazione ai presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Campania (Sezione
Terza) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 69, comma 7, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nella parte in cui non consente di
proporre al G.O. senza incorrere in decadenza, dopo il 15 settembre
2000, l'azione relativa a fatti connessi al rapporto di impiego
anteriori al 30 giugno 1998, in relazione all'art. 117, primo comma,
della Costituzione, come specificato in motivazione.
Ordina che, a cura della segreteria del Tribunale amministrativo,
la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai
presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Dispone per l'effetto la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con la prova delle
avvenute notificazioni e comunicazioni.

Così deciso in Napoli nella Camera di consiglio del giorno 3
maggio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Donadono, Presidente;
Alfonso Graziano, consigliere;
Giuseppe Esposito, consigliere, estensore.

Il Presidente: Donadono


L'estensore: Esposito