1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 2018
Ordinanza del 7 dicembre 2018 del Tribunale amministrativo regionale per il Molise sul ricorso proposto da Di Franco Luca e altri contro Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e Ministero della difesa. Amministrazione pubblica - Delega al Governo in materia di riorganizzazione dell'amministrazione dello Stato - Principi e criteri direttivi per la riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato e l'eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia. - Legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), art. 8 e, in particolare, art. 8 [comma 1], lettera a); decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), intero testo. Amministrazione pubblica - Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato ai sensi dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 - Denunciato scioglimento del Corpo forestale dello Stato e assorbimento del suo personale nell'Arma dei carabinieri e nelle altre Forze di polizia ad ordinamento militare. - Decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), artt. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19. (19C00015) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL MOLISE
(Sezione prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 138 del 2018, proposto dai sigg.ri Luca Di Franco,
Claudio Di Matteo, Emilio Di Stefano, Antonio Di Viesti e Daniele
Gentile, rappresentati e difesi dagli avvocati Emanuela Mazzola e
Vittorio Angiolini, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri
di Giustizia, contro Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali e Ministero della difesa, in persona dei rispettivi
Ministri p. t., rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato, domiciliati in Campobasso, via Garibaldi,
n. 124;
Per l'annullamento, previa sospensione cautelare, dei seguenti
atti: 1) il decreto del Ministero delle politiche agricole alimentari
e forestali, Corpo forestale dello Stato, Ispettorato Generale, a
firma del Capo del Corpo forestale dello Stato, n. 81279 del 31
ottobre 2016, pubblicato nel Supplemento al Bollettino Ufficiale del
Corpo forestale dello Stato in data 7 novembre 2016, con il quale gli
odierni ricorrenti sono stati assegnati all'Arma dei carabinieri a
decorrere dal 1° gennaio 2017; 2) tutti gli atti preordinati,
presupposti, connessi, consequenziali e successivi ai provvedimenti
impugnati; con contestuale istanza di delibazione della questione di
legittimità costituzionale - sollevata espressamente col ricorso -
dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui delega il
Governo a prevedere con decreto legislativo la riorganizzazione del
Corpo forestale dello Stato e il suo eventuale assorbimento in altra
Forza di polizia previo parere, anzichè previa intesa, in sede di
Conferenza unificata, e degli articoli 1, 2 e da 7 a 20 del decreto
legislativo n. 177 del 2016, per violazione degli articoli 2, 3, 4,
5, 23, 35, 52, 76, 97, 117, comma 4, 118 e 120 Cost., ritenendosi la
questione di legittimità rilevante e non manifestamente infondata;
nonchè per l'annullamento dei decreti di inquadramento e
attribuzione del grado militare;
Visti il ricorso in riassunzione, i relativi allegati e le
successive memorie dei ricorrenti;
Visti gli atti di costituzione in giudizio e la memoria difensiva
di Ministero della difesa e Ministero delle politiche agricole,
alimentari e forestali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2018 il
dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
I - I ricorrenti sono 5 dei 274 funzionari e operatori del Corpo
forestale dello Stato che si erano rivolti al Tribunale
amministrativo regionale Lazio per impugnare gli atti indicati in
epigrafe (n.r.g. 13726/2016). Il detto Tribunale amministrativo
regionale - sezione II-ter, con ordinanza n. 3491/2018, pubblicata in
data 29 marzo 2018, ha dichiarato la propria incompetenza
territoriale a conoscere la controversia con riferimento a una folta
aliquota degli originari 274 ricorrenti, indicando i Tribunali
territorialmente competenti, sulla base del criterio della sede di
servizio al momento della proposizione del ricorso.
Con atto notificato il 21 aprile 2018 e depositato il 25 aprile
2018, i cinque ricorrenti, aventi sede di servizio nel Molise,
riassumono il ricorso dinanzi a questo Tribunale amministrativo
regionale, per chiedere l'annullamento, per quanto di interesse, del
decreto del Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali, a firma del Capo del Corpo forestale dello Stato, n. 81279
del 31 ottobre 2016, pubblicato nel Supplemento al Bollettino
Ufficiale del Corpo forestale dello Stato, in data 7 novembre 2016,
con il quale i ricorrenti stessi sono stati assegnati all'Arma dei
carabinieri a decorrere dal 1° gennaio 2017, nonchè per
l'annullamento dei decreti di inquadramento e attribuzione di grado
militare, proponendo contestuale istanza di delibazione della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge n.
124/2015, nella parte in cui delega il Governo a prevedere con
decreto legislativo la riorganizzazione del Corpo forestale dello
Stato e il suo eventuale assorbimento in altra Forza di polizia
previo parere, anzichè previa intesa, in sede di Conferenza
unificata, nonchè degli articoli 1, 2, 7 - 20 del decreto
legislativo n. 177 del 2016, per violazione degli articoli 2, 3, 4,
5, 23, 35, 52, 76, 97, 117, comma 4, 118 e 120 Cost., ritenendo la
questione di legittimità rilevante e non manifestamente infondata.
I ricorrenti deducono i seguenti motivi di diritto: 1)
illegittimità derivata, violazione degli articoli 5, 97, 117, comma
4, 118 e 120 Cost.; 2) violazione degli art. 3, 23, 52, 76 e 77
Cost., illegittimità derivata, violazione e falsa applicazione degli
articoli 2, 4 e 35 Cost.; 3) illegittimità derivata, violazione e
falsa applicazione degli articoli 76 e 77 Cost.; 4) illegittimità
del provvedimento impugnato, violazione dell'art. 12 del decreto
legislativo n. 177/2016, violazione della legge n. 241/1990, vizio
d'istruttoria, vizio di motivazione.
Con successiva memoria, i ricorrenti ribadiscono e precisano le
proprie deduzioni e conclusioni.
Si costituiscono i Ministeri intimati, chiedendo - anche con
successiva memoria - la reiezione del ricorso, perchè inammissibile
e infondato. Confutano i dedotti profili di incostituzionalità della
legge.
All'udienza del 21 novembre 2018, la causa è introitata per la
decisione.
II - Preliminarmente, il rimettente rileva la propria competenza
e giurisdizione, attenendo la causa a una questione riguardante la
materia del pubblico impiego non privatizzato (Tribunale
aministrativo regionale Roma, sez. II, 22 settembre 2016 n. 9889) e
potendosi applicare, ai fini della competenza, il criterio della sede
di servizio, essendo stato impugnato, in parte qua e nei limiti
dell'interesse dei ricorrenti, un atto plurimo (cfr.: Tribunale
amministrativo regionale Genova sez. I 26 febbraio 2015 n. 237; e
nella specie Tribunale amministrativo regionale Roma, ordinanza 21
giugno 2017 n. 7212; Consiglio di Stato, ordinanza n. 3885 del 3
agosto 2017).
Sempre in via preliminare, si rileva che la mancata scelta dei
ricorrenti di transitare ad altra Amministrazione civile, ex art. 12,
comma 3, del decreto legislativo n. 177/2016, non equivale ad
acquiescenza al trasferimento nei ruoli dell'Arma dei carabinieri,
significando al più la volontà di non uscire dal
comparto-sicurezza.
Ancora in via preliminare, ad avviso del Collegio, trattandosi
dell'impugnazione di un atto plurimo, non appare necessaria la
notifica ad un controinteressato, atteso che l'impugnazione deve
intendersi, come evidenziato, in parte qua e nei limiti del proprio
interesse. Ad ogni buon conto, la rimessione della questione di
costituzionalità è da ritenersi come incidente del processo che non
influisce sull'eventuale litisconsorzio.
III - I provvedimenti impugnati sono meramente esecutivi del
decreto legislativo n. 177/2016, e più in particolare dell'art. 7,
con il quale si è stabilito l'assorbimento del Corpo forestale dello
Stato nell'Arma dei carabinieri, e dell'art. 12, col quale si è
stabilito e disciplinato il transito del personale del disciolto
Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei carabinieri. Detto decreto
legislativo n. 177 del 2016 è stato a sua volta adottato in virtù
della delega conferita al Governo con la legge n. 124/2015, art. 8
comma 1 lettera a). Ne consegue che l'eventuale illegittimità
costituzionale degli articoli 7 e 12 del decreto legislativo n.
177/2016 (oltre che, conseguentemente, degli altri articoli del
medesimo decreto legislativo n. 177 del 2016, i quali disciplinano i
regimi e procedimenti a valle dello scioglimento del Corpo
forestale), nonchè dello stesso art. 8, comma 1 lettera a), della
legge n. 124/2015, determinerebbe la caducazione automatica dei
provvedimenti impugnati o quantomeno la loro illegittimità derivata,
con conseguente accoglimento del presente ricorso. In caso contrario,
il ricorso dovrebbe essere respinto, non essendovi altre ragioni
d'illegittimità denunciate dai ricorrenti.
IV - Tutto ciò premesso, il rimettente - anche sulla scorta di
analoghi provvedimenti del Tribunale amministrativo regionale Abruzzo
- Sezione staccata di Pescara (ord. n. 235/2017) e del Tribunale
amministrativo regionale Veneto - Venezia (ord. n. 210/2018), dubita
della legittimità costituzionale delle norme di seguito indicate, e
chiede l'esame della questione, nell'ordine di graduazione dei
motivi.
V - Sussiste l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 della
legge n. 124 del 2015 e del conseguente decreto legislativo n.
177/2016, per contrasto con gli articoli 5, 97, 117, comma 4, 118 e
120 della Costituzione.
Gli atti impugnati danno concreta attuazione al decreto
legislativo n. 177 del 2016, a sua volta emanato in virtù della
delega conferita al Governo dall'art. 8 della legge n. 124 del 2015.
La delega stessa appare connotata da vizi d'incostituzionalità,
consistenti nel non aver previsto un adeguato coinvolgimento delle
Regioni (mediante il raggiungimento di un'intesa) nella
riorganizzazione (o meglio, soppressione) del Corpo forestale dello
Stato. Tali vizi, logicamente, si riverberano sul decreto legislativo
delegato e sui provvedimenti attuativi impugnati.
Per comprendere quanto la soppressione del Corpo forestale dello
Stato incida in maniera lesiva sull'alveo delle competenze
legislative e amministrative regionali, occorre ricordare che la
materia «agricoltura e foreste» rientrava nella competenza
legislativa delle Regioni già con l'art. 117 della Costituzione del
1948 e che l'originario art. 118 assegnava alle Regioni,
parallelamente, anche le relative funzioni amministrative.
A ridosso dell'entrata in vigore della Costituzione, il decreto
legislativo n. 804/1948 stabilì che «il Corpo forestale dello Stato
è, a tutti gli effetti, personale civile dello Stato» e che i suoi
ufficiali, sottufficiali e guardie «sono esenti dal richiamo in
servizio militare per istruzione o per mobilitazione» (la natura
civile del Corpo, con tutto ciò che ne consegue, è stata confermata
anche dalla legge n. 36 del 2004). Si noti che la trasformazione del
Corpo, da istituzione militare a organizzazione di natura civile, era
avvenuta anche in considerazione del nuovo ordinamento costituzionale
che, appunto, ha previsto l'affidamento alle Regioni delle funzioni
legislative e amministrative in materia di agricoltura e foreste. Nel
dare attuazione al testo costituzionale, il decreto del Presidente
della Repubblica n. 11 del 1972 ha poi effettivamente trasferito tali
funzioni alle Regioni, insieme ai relativi personale e uffici,
prevedendo all'art. 11, ultimo comma, che il Corpo forestale dello
Stato «è impiegato dalle singole Regioni, nell'ambito del rispettivo
territorio, per l'esercizio delle funzioni trasferite». In seguito,
l'art. 71 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del
1977, di attuazione della legge-delega sull'ordinamento regionale, ha
confermato che il Corpo forestale dello Stato «è impiegato anche
dalle Regioni». Infine, l'art. 70 del decreto legislativo n. 112 del
1998 ha trasferito alle Regioni «le competenze attualmente esercitate
dal Corpo forestale dello Stato, salvo quelle necessarie
all'esercizio delle funzioni di competenza statale». Da questa
ricostruzione si evince come nell'ordinamento repubblicano, anche in
attuazione dei principi di riconoscimento delle autonomie locali e
del più ampio decentramento che lo informano (art. 5 Cost.), il
Corpo forestale non è - nè può essere - concepito come
un'organizzazione all'esclusivo servizio dello Stato centrale ma, al
contrario, è un plesso organizzativo importante di cui le Regioni si
avvalgono per esercitare le proprie funzioni. In questo contesto è
consequenziale e logico ritenere che una riduzione delle funzioni o
delle risorse - a maggior ragione la soppressione - del Corpo, di cui
la Corte costituzionale ha riconosciuto la «tradizione di unitarietà
e di specifica competenza» (cfr.: sentenza n. 772 del 1988), incida
in misura considerevole sulla possibilità concreta per le Regioni di
esercitare le loro funzioni.
Il carattere peculiare del Corpo forestale - che è apparato
statale posto al servizio delle Regioni - emerge anche dalla
giurisprudenza costituzionale.
Già la sentenza n. 142 del 1972 sottolineava che le
Amministrazioni regionali dispongono degli agenti del Corpo,
osservando che questo «importa l'attribuzione alle stesse della
titolarità di tutti i poteri di supremazia speciale necessari ad
assicurare la piena utilizzazione di tale personale e la fedele
attuazione delle direttive di politica forestale nel quadro di quella
nazionale».
Il «peculiarissimo, se non atipico, doppio regime» degli uffici
forestali periferici è stato confermato dalla sentenza n. 772 del
1988, con cui la Consulta ha evidenziato come, mentre per quanto
riguarda le funzioni e gli uffici «risultano trasferite alle Regioni
tutte le strutture organizzative periferiche che, a norma del decreto
legislativo 12 marzo 1948, n. 804, facevano capo alla Direzione
generale dell'economia forestale e montana del Ministero
dell'agricoltura e foreste (ad eccezione delle stazioni forestali)»,
per quanto riguarda il personale addetto ai relativi uffici si è
mantenuta «la sua permanenza nel Corpo forestale dello Stato (ad
eccezione del c.d personale civile dello stesso Corpo, che viene
trasferito alle Regioni con gli tiffici)», personale che rimane
statale, dunque, ma che «le singole Regioni possono utilizzare
...limitatamente all'esercizio delle funzioni trasferite»,
preservandone «l'unitarietà di struttura». Il decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977, «da un lato presuppone che rientri
nei poteri della Regione stabilire l'organizzazione degli uffici e la
distribuzione dei compiti fra i dipendenti che prestano servizio
nelle varie strutture amministrative regionali; dall'altro, riconosce
al Corpo forestale, come ordine autonomo e indipendente dalle
Regioni, il pieno potere di disporre del proprio personale, nel senso
di individuarne i nominativi più idonei, di scegliere da quali
strutture interne possano essere distaccati, di mettere a
disposizione delle Regioni, nei limiti stabiliti dalla legge, i
dipendenti prescelti ed, eventualmente, di revocarne la destinazione
presso le Regioni per comprovate esigenze interne».
La sentenza n. 772 del 1988 ha anche posto in luce come «il
concreto efficace funzionamento degli Uffici forestali regionali può
derivare soltanto dal pieno accordo e dalla leale collaborazione fra
le singole Regioni e il Ministero dell'agricoltura e foreste. Per
tale ragione, più che opportuno, è necessario che fra le due parti
si stipulino convenzioni o intese in ordine all'impiego del personale
del Corpo forestale dello Stato nell'Amministrazione regionale, in
mancanza delle quali, dato il sistema positivamente stabilito, il
principio costituzionale del buon andamento dell'azione
amministrativa rischia seriamente di essere compromesso». La
successiva sentenza n. 448 del 1990 ha ritenuto che sia legittimo per
il Ministero dell'agricoltura avvalersi del Corpo forestale per
svolgere controlli, in quanto «i controlli in questione, quindi anche
l'utilizzazione del Corpo forestale, avvengono, come detto, "in
collaborazione" tra Stato e Regioni».
La necessità di «apposite convenzioni fra le Regioni interessate
e il Corpo forestale dello Stato» è stata affermata anche dalla
sentenza della Corte n. 366 del 1992, con riferimento ai compiti di
sorveglianza nelle aree naturali protette di rilievo nazionale o
internazionale, mentre la sentenza n. 157 del 1995 ha rilevato come
la gestione del servizio-aereo di spegnimento degli incendi «non può
prescindere dalla necessità di un'intesa con le Regioni interessate
e va inserito in un indispensabile quadro unitario», ricordando più
in generale come il sistema di ripartizione di funzioni tra Stato e
Regioni nei settori forestale, territoriale e agro-silvo-pastorale
non possa «adeguatamente funzionare senza efficaci strumenti di
cooperazione per cui, più che opportuno, è necessario che fra le
due parti si stipulino convenzioni o intese in ordine all'impiego del
personale».
Dalla segnalata giurisprudenza costituzionale emerge dunque la
natura «bifronte» o co-funzionale del Corpo forestale, inquadrato
nell'ambito dello Stato ma impiegato nell'esercizio di funzioni
regionali e posto alle dipendenze delle Regioni, una natura che
comporta il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato
e Regioni, quindi il perseguimento di intese tra i due enti, in
ordine all'impiego del personale del Corpo stesso, pena la
compromissione del buon andamento dell'azione amministrativa.
La necessità di un'intesa quale modalità concreta per garantire
il principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5, 117,
comma 4, 118 e 120 Cost., è confermata e rafforzata nel contesto del
«nuovo» Titolo V della Costituzione, come riformato dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, nel quale non c'è dubbio che la
materia «agricoltura e foreste» sia rimasta di competenza legislativa
regionale (cfr., tra le tante, Corte costituzionale, cent. n. 62 del
2013), insieme naturalmente alle relative funzioni amministrative,
come ripartite dal decreto del Presidente della Repubblica n. 11/1972
e dal decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977, nonchè
dal decreto legislativo n. 112/1998.
Da questo punto di vista, sono illuminanti le argomentazioni
della recente sentenza della Consulta n. 251 del 2016 che ha
dichiarato l'incostituzionalità di altre norme della stessa
legge-delega n. 124 del 2015: la Corte ha ricordato che, quando
s'intrecciano competenze normative statali e regionali senza che sia
ravvisabile la prevalenza di una materia sulle altre, vi è una
«concorrenza di competenze, che apre la strada all'applicazione del
principio di leale collaborazione» in ossequio al quale «il
legislatore statale deve predisporre adeguati strumenti di
coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro competenze»; a
questo proposito, l'«intesa in sede di Conferenza unificata» è stata
individuata da costante giurisprudenza «quale strumento idoneo a
realizzare la leale collaborazione tra lo Stato e le autonomie (ex
plurimis, sentenza n. 88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012), qualora
non siano coinvolti interessi esclusivamente e individualmente
imputabili al singolo ente autonomo (sentenza n. 1 del 2016)». La
stessa sentenza n. 251 del 2016 ha affermato che l'intesa «si impone,
dunque, quale cardine della leale collaborazione anche quando
l'attuazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale è
rimessa a decreti legislativi delegati, adottati dal Governo sulla
base dell'art. 76 Cost.» e, proprio su questa base, ha dichiarato
l'incostituzionalità della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui
ha delegato il Governo a riorganizzare la dirigenza pubblica e a
riordinare la disciplina del lavoro alle dipendenze delle
Amministrazioni pubbliche, quella delle partecipazioni azionarie
delle Amministrazioni pubbliche e quella dei servizi pubblici locali
d'interesse economico «previo parere, anzichè previa intesa, in sede
di Conferenza unificata». Il principio appare pienamente applicabile
al caso di specie. Il punto è che la «militarizzazione» del Corpo
forestale impedisce in assoluto qualunque collaborazione funzionale
con le Regioni del Corpo medesimo, giacchè è assodato che le
Regioni non possano in alcun modo disporre di forze militari, sulle
quali è prevista una competenza esclusiva dello Stato (art. 117,
comma 2, lettera d, Cost.).
Si verifica una concorrenza di materie ascritte alla competenza
dei diversi Enti: se in linea di principio può ritenersi che lo
Stato possa emanare norme sulla condizione giuridica degli
appartenenti al Corpo forestale, che è rimasto inquadrato tra il
personale statale, anche per salvaguardarne l'unitarietà di
struttura, non c'è dubbio che venga in rilievo la competenza
legislativa regionale in materia di «agricoltura e foreste».
In questo quadro, sarebbe stato indispensabile che la
«riorganizzazione» (o, meglio, la soppressione) del Corpo forestale
dello Stato - già reso funzionale ai compiti istituzionali delle
Regioni - fosse realizzata mediante una «intesa» in Conferenza
unificata, mentre è da ritenersi insufficiente il mero «parere»,
inidoneo ad assicurare l'adeguata salvaguardia delle competenze e
degli interessi regionali.
Il fatto che la legge-delega abbia previsto la soppressione del
Corpo forestale solo come «eventuale» avrebbe reso ancor più
necessario lo strumento dell'intesa, quale modalità per soppesare
attentamente i pro e i contro della scelta legislativa delegata,
anche in relazione al principio del buon andamento di cui all'art. 97
Cost., con riferimento alle funzioni amministrative esercitate dalle
Regioni avvalendosi del Corpo stesso.
Risulta quindi incostituzionale, per violazione degli articoli 5,
97, 117, comma 4, 118 e 120, l'art. 8 della legge n. 124 del 2015,
nella parte in cui delega il Governo a provvedere con decreto
legislativo alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato e
al suo eventuale assorbimento in altra Forza di polizia previo
parere, anzichè previa intesa, in sede di Conferenza unificata. Ne
consegue che è costituzionalmente illegittimo, nella sua interezza,
anche il decreto legislativo n. 177 del 2016 che ha attuato quella
delega.
VI - È appena il caso di aggiungere che appaiono condivisibili e
vengono pertanto qui riproposti in modo pedissequo gli ulteriori
profili di incostituzionalità delle leggi ordinarie statali in
esame, già evidenziati con le citate ordinanze di rimessione del
Tribunale amministrativo regionale Pescara e del Tribunale
amministrativo regionale Venezia.
Ci si riferisce, in primo luogo, all'illegittimità
costituzionale del decreto legislativo n. 177 del 2016, articoli 7,
8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19, nella parte in cui
hanno disposto lo scioglimento del Corpo forestale dello Stato e
l'assorbimento del suo personale nell'Arma dei carabinieri e nelle
altre Forze di polizia ad ordinamento militare, per contrasto con gli
articoli 2, 3 commi 1 e 2, 4, 76 e 77 comma 1 della Costituzione,
secondo quanto si specificherà in dettaglio nel rilevare i singoli
profili di incostituzionalità.
VI - 1 - Si ravvisa la violazione degli articoli 2 e 4 della
Costituzione, in particolare dell'art. 2, laddove non è stato
rispettato il principio di autodeterminazione del personale del Corpo
forestale nel consentire le limitazioni, all'esercizio di alcuni
diritti costituzionali, derivanti dall'assunzione non pienamente
volontaria dello status di militare; dell'art. 4, laddove il rapporto
di impiego e di servizio appare radicalmente mutato con l'assunzione
dello status di militare, pur in mancanza di una scelta pienamente
libera e volontaria da parte dei dipendenti del Corpo forestale. Si
ravvisa, inoltre, la violazione degli articoli 76 e 77 comma 1 della
Costituzione, laddove, in contrasto con la precedente tradizione
normativa, quindi coi principi e criteri direttivi di delegazione,
non è stato consentito al personale del disciolto Corpo forestale di
scegliere di transitare in altra Forza di Polizia a ordinamento
civile.
Lo scioglimento del Corpo forestale dello Stato e l'assorbimento
della maggior parte delle sue funzioni e personale nell'Arma dei
carabinieri è stato disposto dagli articoli 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13,
14, 15, 16, 17, 18 e 19 del decreto legislativo n. 177 del 2016, in
attuazione della delega conferita dall'art. 8 comma 1 lettera a)
della legge n. 124 del 2015. Il Governo era delegato a provvedere
alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato e all'eventuale
assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia salvaguardando le
professionalità esistenti, le specialità e l'unitarietà delle
funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra
le funzioni trasferite e il transito del relativo personale. Ma il
Governo ha attuato tale delega disponendo l'assorbimento del Corpo
forestale nell'Arma dei carabinieri, facendo confluire in
quest'ultima quasi tutte le sue funzioni e il personale a esse
preposto. In particolare, l'art. 7 comma 1 del decreto legislativo n.
177/2016 ha disposto che: «Il Corpo forestale dello Stato è
assorbito nell'Arma dei carabinieri, la quale esercita le funzioni
già svolte dal citato Corpo previste dalla legislazione vigente alla
data di entrata in vigore del presente decreto, fermo restando quanto
disposto dall'art. 2, comma 1, e ad eccezione delle competenze in
materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e spegnimento con
mezzi aerei degli stessi, attribuite al Corpo nazionale dei Vigili
del fuoco ai sensi dell'art. 9, nonchè delle funzioni attribuite
alla Polizia di Stato e al Corpo della Guardia di finanza ai sensi
dell'art. 10 e delle attività cui provvede il Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali, ai sensi dell'art. 11».
Conseguentemente, il comma 2 dell'art. 7 ha rideterminato le funzioni
attribuite all'Arma dei carabinieri, includendovi quelle del
disciolto Corpo forestale dello Stato; l'art. 8 ha disposto la
riorganizzazione dell'Arma dei carabinieri in conseguenza
dell'assorbimento del Corpo forestale dello Stato; l'art. 9
l'attribuzione al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco di specifiche
competenze del Corpo forestale dello Stato; l'art. 10 l'attribuzione
alla Polizia di Stato e al Corpo della Guardia di finanza di
specifiche funzioni; l'art. 11 l'attribuzione delle residuali
funzioni del Corpo forestale dello Stato (in materia di
rappresentanza e tutela degli interessi forestali nazionali in sede
europea e internazionale; certificazione in materia di commercio
internazionale e di detenzione di esemplari di fauna e di flora
minacciati di estinzione; tenuta dell'elenco degli alberi
monumentali) al Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali.
L'art. 12 ha quindi rideterminato l'aumento delle piante
organiche dell'Arma dei carabinieri, del Corpo nazionale dei Vigili
del fuoco, della Polizia di Stato, della Guardia di finanza e del
Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali in misura
corrispondente al personale destinato alle funzioni a essi
trasferite. Detto articolo disciplina anche le modalità del transito
del personale (oltre che dei mezzi) del Corpo forestale nell'Arma dei
carabinieri, nel Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, nella Polizia
di Stato, nella Guardia di finanza e nel Ministero delle politiche
agricole alimentari e forestali, oltre che, a domanda, in altre
Amministrazione che sono «individuate, preferibilmente tra quelle che
svolgono funzioni attinenti alle professionalità del personale da
ricollocare».
Continuando nell'esame degli articoli del decreto legislativo n.
177 del 2016 che hanno disposto lo scioglimento del Corpo forestale,
si rileva che l'art. 13 disciplina gli aspetti contabili e gestionali
del transito del personale e dei mezzi del disciolto Corpo forestale
nelle altre Forze di polizia; l'art. 14 disciplina il neo costituito
ruolo forestale dell'Arma dei carabinieri e introduce l'art.
2214-quater al decreto legislativo n. 66/2010 (testo unico
sull'ordinamento militare), il quale al comma 2 prevede ora che «Il
personale del Corpo forestale dello Stato transitato nell'Arma dei
carabinieri assume lo stato giuridico di militare»; gli articoli 15,
16 e 17 disciplinano l'inquadramento nei ruoli rispettivamente dei
Vigili del fuoco, della Guardia di finanza e della Polizia di Stato,
del personale del Corpo forestale transitato in tali Amministrazione
del comparto-sicurezza; l'art. 18 detta le disposizioni transitorie
riguardanti il trasferimento all'Arma dei carabinieri dei rapporti
attivi e passivi intestati al disciolto Corpo forestale, nonchè la
disciplina dei procedimenti pendenti riguardanti il rapporto di
lavoro e di quiescenza del personale transitato nelle varie Forze di
polizia; l'art. 19 infine contiene norme di carattere finanziario.
Ad avviso del rimettente, sono violati gli articoli 2 e 4 della
Costituzione, in particolare l'art. 2, laddove non è stato
rispettato il principio di autodeterminazione del personale del Corpo
forestale nel consentire le limitazioni, all'esercizio di alcuni
diritti costituzionali, derivanti dall'assunzione non pienamente
volontaria dello status di militare (cfr. l'art. 1465, comma 1, del
decreto legislativo n. 66 del 2010, ove peraltro appare delegificata
la regolamentazione di tali limiti a differenza di quanto previsto
dall'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 545 del 1986;
nonchè l'art. 1475, comma 2, del decreto legislativo n. 66 del 2010,
con specifico riferimento ai diritti sindacali); e l'art. 4, laddove
il rapporto di impiego e di servizio appare radicalmente mutato con
l'assunzione dello status di militare, pur in mancanza di una scelta
pienamente libera e volontaria da parte degli appartenenti al
personale del Corpo forestale.
La mancata previsione, ovvero la notevole e importante
limitazione della facoltà di scelta, nel senso di poter mantenere il
precedente stato senza dover rinunciare all'esercizio delle funzioni
di polizia, quindi la mancata previsione della possibilità di
scegliere di transitare in altra Forza di polizia col medesimo
ordinamento, si pone in contrasto con la tradizione normativa
rispettata dal legislatore in analoghe riforme e ciò connota sotto
un particolare profilo l'illegittimità costituzionale del decreto
delegato, laddove il Governo, nell'interpretare i principi e criteri
direttivi, non ha optato per un'attuazione conforme alla tradizione
normativa (cfr.: Corte costituzionale, sentenza n. 340 del 2007) ed
ha scelto la militarizzazione obbligatoria (ovvero a facoltà
limitatissima) del personale del Corpo forestale, salva la
penalizzante rinuncia di quest'ultimo all'esercizio delle funzioni di
polizia giudiziaria (e dei migliori trattamenti economici ad esse
connesse) e, comunque, per contingenti di mobilità verso altre
Amministrazioni civili assai limitati nel numero.
Per fare un confronto storico, in occasione della
«smilitarizzazione» della Polizia di Stato, con l'art. 107 della
legge n. 121 del 1981, fu prevista la facoltà per il personale di
transitare in altro Corpo militare o in altra Amministrazione civile
dello Stato, e con il decreto legislativo n. 551 del 1981 tale
possibilità è stata regolamentata. Viceversa, tale facoltà è
enormemente limitata nella fattispecie in esame. Sotto tale profilo,
appaiono violati gli articoli 76 e 77 comma 1 della Costituzione,
laddove non sono stati rispettati i principi in materia di
delegazione legislativa.
VI - 2 - Sussiste poi la violazione, sotto altro profilo, dei
principi e criteri direttivi della delega, e quindi degli articoli 76
e 77, comma 1, della Costituzione, nel procedimento delineato dal
Governo nell'art. 12 cit., laddove il transito ad altra Forza di
polizia, anche a ordinamento militare, diversa da quella che ha
assorbito il Corpo, non è stato previsto come facoltativo bensì
come obbligatorio.
La legge delega disponeva, tra i suoi criteri e principi
direttivi, che avvenisse «in caso di assorbimento del Corpo forestale
dello Stato, anche in un'ottica di razionalizzazione dei costi, il
transito del personale nella relativa Forza di polizia», nonchè la
facoltà dì transito «in un contingente limitato, previa
determinazione delle relative modalità, nelle altre Forze di
polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse
attribuite e già svolte dal medesimo personale, con l'assunzione
della relativa condizione». In sostanza, il transito nella Forza di
polizia assorbente può essere delineato come obbligatorio, quindi
dar luogo a procedure di mobilità limitata e successivo collocamento
in disponibilità del personale che non vi prestava adesione; mentre
quello nelle altre Forze di polizia, anche a ordinamento militare,
deve essere facoltativo, essendo prevista la «facoltà di transito» e
la conseguente «assunzione della relativa condizione» (è appena il
caso di evidenziare che il senso proprio delle espressioni utilizzate
rende palese che la facoltà di transito è riferita al personale e
non al legislatore delegato nel prevederla). Viceversa, il Governo
non si è attenuto a tali criteri e principi direttivi, ma ha reso
obbligatorio il transito nelle Forze di polizia a ordinamento
militare, quando invece il tenore testuale della legge delega
(«facoltà di transito» e conseguente «assunzione della relativa
condizione») deponeva chiaramente per il transito nelle Forze di
polizia ad ordinamento militare, con conseguente assunzione della
condizione di militare, solo previa scelta volontaria, conformemente
del resto ai principi generali dell'ordinamento.
Ciò ha rilievo nella presente controversia, perchè i ricorrenti
sono stati destinati all'Arma dei carabinieri, venendo così
frustrata la loro aspirazione a permanere nel comparto sicurezza
senza entrare a far parte di una Forza di polizia ad ordinamento
militare.
VI - 3 - Sussiste la violazione dell'art. 3, commi 1 e 2, della
Costituzione, laddove la scelta operata dal Governo di militarizzare
il personale del disciolto Corpo forestale, a fronte del notevole
sacrificio imposto al personale stesso, non appare proporzionale allo
scopo del mantenimento dell'efficienza che al Corpo è sempre stata
riconosciuta; nonchè la violazione degli articoli 76 e 77, comma 1,
della Costituzione per il contrasto, della scelta di
«rimilitarizzare» il Corpo forestale, con la precedente tradizione
normativa riguardante sia le altre Forze di polizia che lo stesso
Corpo forestale.
Si ritiene che tutti i menzionati articoli del decreto
legislativo n. 177 del 2016 siano illegittimi, per violazione degli
articoli 2 e 4 della Costituzione, laddove impongono al personale del
disciolto Corpo forestale dello Stato di transitare in altra Forza di
Polizia a ordinamento militare, pena l'assoggettamento a procedure di
mobilità di esito incerto, che possono determinare un peggioramento
delle condizioni economiche e di status e finanche il collocamento in
disponibilità per 24 mesi, con riduzione dello stipendio all'80%.
Trattandosi, come evidenziato, di una profonda innovazione
rispetto al sistema previgente, la previsione si sarebbe dovuta
rinvenire nella legge delega in modo esplicito o comunque dovrebbe
essere giustificabile, quantomeno implicitamente, alla luce dei
principi e criteri direttivi della stessa legge di delegazione (cfr.:
Corte costituzionale, sentenze n. 239 del 2003 e n. 170 del 2007).
Come noto, infatti, nell'ambito del sindacato di legittimità
costituzionale di un provvedimento legislativo delegato occorre da un
lato esaminare le norme che devono determinare l'oggetto, i principi
e i criteri direttivi indicati dalla delega, tenendo conto del
complessivo contesto di norme in cui si collocano e si individuano le
ragioni e le finalità poste a fondamento della legge di delegazione;
e dall'altro le norme poste dal legislatore delegato, che devono
risultare compatibili coi principi e criteri direttivi della delega
(cfr.: sentenze n. 54 del 2007; n. 280 del 2004; n. 199 del 2003).
Inoltre, soprattutto qualora, come nella specie, la delega abbia a
oggetto soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema
legislativo previgente, ciò appare costituzionalmente legittimo
soltanto se siano stabiliti principi e criteri direttivi volti a
definire in tal senso l'oggetto della delega e a circoscrivere la
discrezionalità del legislatore delegato (cfr.: sentenze n. 239 del
2003; n. 354 del 1998; 170 del 2007). Viceversa, nulla nella legge
delega sembra consentire al Governo di ritenersi espressamente
autorizzato a «militarizzare» il personale del disciolto Corpo
forestale dello Stato, quindi a mutare la condizione di quanti
vogliono continuare a svolgere le pregresse funzioni e a esercitare
le loro professionalità. Nè la «militarizzazione» si pone come
scelta obbligata o rinvenibile implicitamente nei criteri della legge
delega, i quali viceversa sul punto avrebbero semmai dovuto condurre
a una scelta opposta.
Non appare affatto una dato di comune esperienza o logica
ritenere che la mera «militarizzazione» comporti una maggior
efficienza ed efficacia organizzativa, al punto da ritenere che tale
scelta risulti obbligata al fine di realizzare la razionalizzazione
dei costi imposta dalla legge delega, anche alla luce dell'art. 97
della Costituzione. Sotto questo specifico aspetto, quindi, la scelta
del Governo non si presenta neanche del tutto razionale, con
conseguente violazione dell'art. 3, commi 1 e 2, della Costituzione,
atteso che la scelta della militarizzazione, a fronte del notevole
sacrificio imposto al personale, non appare proporzionale allo scopo
perseguito del mantenimento dell'efficienza che al Corpo è sempre
stata riconosciuta (cfr.: Corte costituzionale, sentenza n. 223 del
2012 e la relazione al disegno di legge n. 1535 della Camera della
XIV legislatura, poi divenuta base documentale per la legge n. 36 del
2004).
Con specifico riguardo al Corpo forestale dello Stato, la scelta
del Governo si presenta in netto contrasto con la precedente
tradizione normativa e le precedenti scelte del legislatore (cfr. il
parere n. 1183 del 2016 del Consiglio di Stato ove si ammette
chiaramente che la «trasformazione di un corpo di polizia civile in
militare rappresenta un'inversione di tendenza rispetto alla linea
seguita dal legislatore nella riforma della Polizia di Stato - legge
n. 121 del 1981 - del Corpo della Polizia penitenziaria - legge n.
395 del 1990 - e per ultimo del Corpo forestale dello Stato - legge
n. 36 del 2004» e che solo «prima della completa smilitarizzazione
del Corpo forestale, al di là dello status formale degli
appartenenti ai Corpi sopra menzionati, il loro ordinamento, ivi
compreso quello del Corpo forestale, era qualificabile come
"militare", con la conseguenza che la distinzione fra quest'ultimo e
l'Arma si attenuava in modo molto netto»). Appare evidente come tale
«militarizzazione» si ponga quantomeno in controtendenza rispetto
alla legislazione preesistente sia in senso generale con riguardo
alle altre Forze del comparto-sicurezza, sia in particolare con
riguardo allo stesso Corpo forestale dello Stato il cui ordinamento
civile, sul piano dell'efficienza, era stato confermato dal
legislatore poco più di un decennio fa, con la legge n. 36 del 2004.
Secondo un pacifico orientamento della Corte costituzionale, il
legislatore delegato non può mai, non solo derogare ai principi
ispiratori della delega, ma neanche porsi in contrasto con la
tradizione precedente, dettando arbitrariamente principi innovativi,
atteso che, per quanta ampiezza di scelta legislativa possa a questo
riconoscersi, il libero apprezzamento del legislatore delegato non
può assurgere a principio o criterio direttivo, in quanto agli
antipodi di una legislazione vincolata, quale è, per definizione, la
legislazione su delega (cfr.: Corte costituzionale, sentenza n. 340
del 2007).
Inoltre, il Governo, in sede di legislazione delegata, non può
mai innovare discrezionalmente una disciplina, «in mancanza di
principi e criteri direttivi», da parte del legislatore delegante,
«idonei a circoscrivere le nuove scelte discrezionali dell'esecutivo»
(cfr.: Corte costituzionale, sentenza n. 427 del 2000; Corte
costituzionale, sentenza n. 162 del 2012).
Tali considerazioni evidenziano come il Governo, nel caso di
specie, abbia agito arbitrariamente, innovando in modo radicale
l'ordinamento preesistente senza puntuale delega e a fronte di altre
soluzioni possibili e meglio rispondenti alla tradizione normativa e
ai principi generali dell'ordinamento stesso, oltre che meglio
rispondenti anche alla lettera della legge delega; quindi, in
sostanza il legislatore delegato si è appropriato di una
discrezionalità riservata al legislatore parlamentare (come noto,
per quanto ampia possa essere ritenuta la discrezionalità del
Governo, ciò non può però condurre ad interventi che sovvertano il
ruolo del Parlamento nell'ordinario sistema di produzione normativa
previsto dalla Costituzione; cfr. Corte costituzionale, sentenze n.
340 del 2007 e n. 171 del 2007).
Tra l'altro, le ambiguità testuali della legge delega, non
chiarite anzi esaltate dai lavori preparatori, accentuano la
responsabilità del legislatore delegato, il quale deve procedere
all'approvazione di norme che si mantengano quanto più aderenti al
significato testuale della delega stessa e al complessivo contesto
normativo, quindi anche alla tradizione normativa precedente (cfr.:
Corte costituzionale, sentenza n. 127 del 2017).
Da tutte le precedenti considerazioni discende, ad avviso del
rimettente, la violazione degli articoli 76 e 77 comma 1 della
Costituzione.
La genericità dei principi e criteri direttivi, quindi la
violazione degli articoli 76 e 77 comma 1 della Costituzione, non
riguarda solo la «militarizzazione» del personale del disciolto Corpo
forestale dello Stato, ma anche la soppressione del medesimo Corpo;
tale aspetto verrà meglio illustrato con riferimento ai dubbi di
legittimità costituzionale che riguardano, ad avviso del rimettente,
la stessa legge di delegazione.
VI - 4 - Violazione degli articoli 76 e 77, comma 1, della
Costituzione, sotto ulteriore profilo, laddove il Governo ha scelto
di assorbire il Corpo forestale in una Forza di polizia a ordinamento
militare e non civile, cosi violando in via diretta il contenuto
della delega che, tra l'altro, imponeva la salvaguardia delle
peculiarità ordinamentali e la facoltà di scelta per il personale
ai fini del transito in altre Forze di polizia, ove ne derivasse un
mutamento della condizione da civile a militare.
Gli esposti principi e criteri direttivi richiedevano che il
Governo, in caso di assorbimento del Corpo forestale in altra Forza
di polizia, oltre alla salvaguardia delle professionalità esistenti,
dovesse assicurare unitamente al «transito del personale nella
relativa Forza di polizia», anche «la facoltà di transito, in un
contingente limitato, previa determinazione delle relative modalità,
nelle altre Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle
funzioni alle stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale,
con l'assunzione della relativa condizione».
Da tali principi e criteri si desume che, in caso di assorbimento
del Corpo forestale in altra Forza di polizia (opzione di cui il
Governo appunto si è avvalso), l'unica soluzione rispettosa della
delega fosse il suo assorbimento nella Polizia di Stato, atteso che
il mutamento della condizione, quindi l'acquisto della condizione di
militare era prevista solo come opzione facoltativa nel caso di
transito nelle altre Forze di polizia, diverse da quella assorbente.
Pertanto, nelle Forze di polizia a ordinamento militare, stando al
senso proprio delle parole usate nella delega, il transito del
personale del disciolto Corpo forestale sarebbe dovuto avvenire solo
come opzione facoltativa, con il conseguente acquisto della relativa
«condizione» (di militare). Si tratta di un'interpretazione, oltre
che aderente al senso letterale delle parole utilizzate, anche
maggiormente rispettosa dei principi del nostro ordinamento, in cui
appunto l'acquisto della condizione di militare è sempre conseguente
a un atto di volontà del singolo.
Di qui la dedotta violazione degli articoli 76 e 77, comma 1,
della Costituzione.
VII - Sussiste poi una illegittimità costituzionale dell'art. 8,
lettera a), della legge delega n. 124 del 2015 e del conseguente
decreto legislativo n. 177/2016, per contrasto con gli articoli 3,
commi 1 e 2, 9, 32, 76, 77, comma 1, ed 81 della Costituzione,
laddove essa ha delegato il Governo, in maniera del tutto generica e
affidata alla scelta arbitraria di quest'ultimo, l'eventuale
assorbimento del Corpo forestale dello Stato in altra Forza di
polizia.
L'art. 8, lettera a), della legge n. 124 del 2015 ha disposto il
«riordino delle funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del
territorio e del mare, nonchè nel campo della sicurezza e dei
controlli nel settore agroalimentare, conseguente alla
riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed eventuale
assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte salve le
competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta attiva
contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli
stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco con le
connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali livelli
di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della
sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità
esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da
attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni
trasferite e il transito del relativo personale»... «2) in caso di
assorbimento del Corpo forestale dello Stato, anche in un'ottica di
razionalizzazione dei costi, il transito del personale nella relativa
Forza di polizia, nonchè la facoltà di transito, in un contingente
limitato, previa determinazione delle relative modalità, nelle altre
Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle
stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale, con
l'assunzione della relativa condizione, ovvero in altre
amministrazioni pubbliche, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni,
nell'ambito delle relative dotazioni organiche, con trasferimento
delle corrispondenti risorse finanziarie».
VII - 1 - Sussiste la violazione degli articoli 3, commi 1 e 2,
9, 32, 81 della Costituzione, laddove si consente al Governo di
provvedere alla soppressione del Corpo forestale dello Stato (con
assorbimento in altra Forza di polizia), pur riconoscendosi ad esso
piena efficienza e competenza e volendo solo mantenere gli attuali
livelli di presidio ambientale e salvaguardare le professionalità
esistenti, al limitato scopo di attuare non meglio definite e
dimostrabili esigenze di razionalizzazione dei costi.
Come noto, secondo la Corte costituzionale, il diritto alla
tutela e alla salvaguardia del bene ambiente rappresenta un diritto
fondamentale della persona che si rinviene negli articoli 9 e 32
della Costituzione (cfr.: Corte costituzionale, sentenza n. 641 del
1987). Poichè il diritto alla tutela e salvaguardia dell'ambiente
rientra nell'ambito di tutela del diritto alla salute, deve ritenersi
che anch'esso sia un diritto incomprimibile, non sacrificabile per
mere esigenze di bilancio e risparmio di spesa (cfr.: Corte
costituzionale, sentenza n. 275 del 2016).
Ciò nonostante, tra i criteri e i principi direttivi esposti
nella delega, oltre a un generico richiamo alla garanzia degli
attuali livelli di presidio dell'ambiente e alla salvaguardia delle
professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà
delle funzioni da attribuire, non si evincono ragioni di tale
accorpamento salvo quella relativa alla «razionalizzazione dei
costi».
Proprio perchè l'obiettivo della delega è quello di mantenere
gli attuali livelli di presidio ambientale e salvaguardare le
professionalità esistenti, con essa si riconosce implicitamente che
il Corpo abbia sin qui garantito adeguati livelli di professionalità
e funzionalità (sul riconoscimento dei meriti del disciolto Corpo
forestale, cfr. la relazione al disegno di legge n. 1535 della Camera
della XIV legislatura, poi divenuto base documentale per la legge n.
36 del 2004).
L'unico obiettivo dell'accorpamento desumibile dalla legge delega
è, pertanto, l'esigenza di «razionalizzare i costi» che,
sostanzialmente, in termini aziendalistici vuol dire attuare risparmi
di spesa, mantenendo gli stessi livelli di efficienza e
produttività.
Ciò premesso, appare del tutto contraddittorio voler
razionalizzare i costi - vale a dire perseguire un risparmio di spesa
mantenendo gli attuali livelli di presidio dell'ambiente e la
salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e
dell'unitarietà delle funzioni da attribuire - smembrando un Corpo
di polizia a competenza specialistica che non ha significative
sovrapposizioni di funzioni e professionalità con le altre Polizie
esistenti (tanto è vero che, per mantenere i medesimi livelli
funzionali e professionali è necessario trasferire tutti i mezzi e
le funzioni ad altra Forza di polizia).
A meno che non si voglia ritenere che la semplice riduzione
numerica delle Forze di polizia possa condurre a un risparmio di
spesa, a parità di mezzi e personale impiegato, ciò pur senza
eliminare significative sovrapposizioni di funzioni (che non si
rinvenivano tra il Corpo forestale e l'Arma dei carabinieri),
viceversa disperdendo un patrimonio culturale specialistico in
complesse operazioni di riorganizzazione, quindi non semplificando un
collaudato sistema di protezione ambientale ma disciogliendolo in
vari rivoli, così ponendo semmai nuovi problemi di riorganizzazione
e consolidamento di meccanismi e dinamiche operative e addestrative
maturati negli anni, che richiederanno evidentemente tempo per
ricomporsi nell'esercizio quotidiano delle funzioni.
Si pensi, solo a titolo esemplificativo, al comma 3 dell'art. 9
del decreto legislativo n. 177 del 2016 dove si prevede che «Per le
esigenze addestrative del personale impegnato nella lotta attiva
contro gli incendi boschivi anche con mezzi aerei, con specifici
protocolli d'intesa adottati tra l'Arma dei carabinieri e il Corpo
nazionale dei Vigili del fuoco sono individuate modalità di utilizzo
congiunto dei relativi centri di formazione confluiti nell'Arma dei
carabinieri»; la quale tuttavia, come osservato dal Consiglio di
Stato nel parere n. 1183 del 2016, è una soluzione che evidentemente
non semplifica affatto il consolidato strumento organizzativo del
Corpo forestale dello Stato ma introduce elementi di palese
complicazione, derivanti proprio dallo smembramento delle funzioni
prima unitariamente gestite ed esercitate dal Corpo: «Relativamente,
poi, al soddisfacimento delle esigenze addestrative del personale
impegnato nella lotta attiva contro gli incendi boschivi anche con
mezzi aerei, demandate ai centri di formazione del Corpo forestale
confluiti nell'Arma dei carabinieri, si è del parere che detta
soluzione si giustifichi nell'immediatezza dell'assorbimento del
Corpo forestale, ma che in prosieguo l'addestramento debba essere
curato direttamente dal Corpo dei Vigili del fuoco, che ha già
assorbito la componente aerea del Dipartimento della protezione
civile operante nel servizio antincendi».
In sostanza, pur riconoscendone adeguati la professionalità dei
dipendenti e il livello di protezione assicurato all'ambiente, si è
provveduto a «smembrare» il Corpo forestale dello Stato, per
razionalizzare i costi, senza evidenziare alcuno specifico e concreto
criterio di risparmio e senza eliminare alcuna sovrapposizione
funzionale presente invece nelle altre Forze di polizia a competenza
generale.
Peraltro, come si evince dal comma 3 dell'art. 7 del decreto
legislativo n. 177 del 2016, al momento per tale operazione è
previsto uno specifico aggravio di costi, che sono stati preventivati
per l'anno 2017.
Per tutte le considerazioni che precedono, ad avviso del
rimettente, appaiono violati gli articoli 9 e 32 della Costituzione,
in relazione all'art. 81 della medesima Carta, come recentemente
interpretato nella sentenza n. 275 del 2016, laddove, per mere
esigenze di bilancio e con operazione meramente ragionieristica di
contenimento dei costi, si è ritenuto di smembrare un Corpo che
nella sua lunga storia ha maturato un riconosciuto e consolidato
bagaglio specialistico nella tutela dei beni ambientali.
Per le stesse ragioni appare, altresì, violato l'art. 3, commi 1
e 2, della Costituzione, laddove si è ritenuto semplicisticamente
che l'assorbimento, di un Corpo così specializzato, in altra Forza
di polizia a ordinamento militare (senza nulla togliere ovviamente al
prestigio indiscusso maturato dall'Arma dei carabinieri in diversi
ambiti e soprattutto con riferimento alla prevenzione e repressione
dei reati), con smembramento di alcune sue funzioni in altre Forze di
polizia e nei Vigili del fuoco, non possa creare alcuna diminuzione
nell'incontestata efficienza assicurata e garantita dal Corpo
medesimo a tutela dei menzionati beni di rilevanza costituzionale; e
laddove si è inoltre ritenuto del tutto irragionevolmente che tale
smembramento dell'organizzazione e delle competenze potesse condurre
a una razionalizzazione dei costi e a una semplificazione
organizzativa, mantenendo gli stessi standard qualitativi acquisiti
in anni di storia.
VII - 2 - Sussiste la violazione, da parte della legge-delega,
degli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione, laddove si sono
utilizzati termini del tutto generici, rimettendosi sostanzialmente
all'arbitrio del Governo la determinazione dello stesso oggetto della
delega, affidando al medesimo una delega «in bianco».
La soppressione di un Corpo di polizia attraverso il suo
assorbimento in altra Forza di polizia (anche ad ordinamento militare
nella denegata interpretazione accolta dal Governo), si pone in netta
controtendenza rispetto ai principi generali dell'ordinamento e alle
linee evolutive di questo nel tempo. Trattandosi di una profonda
innovazione rispetto al sistema previgente, l'oggetto, i principi e i
criteri direttivi di una simile scelta si sarebbero dovuti rinvenire
nella legge delega in modo esplicito o, comunque, quantomeno in modo
univoco, anche se implicito, alla luce dei principi e criteri
direttivi della stessa legge di delegazione (cfr.: Corte
costituzionale, sentenze n. 239 del 2003 e n. 170 del 2007). La
delega, quanto più avente a oggetto soluzioni sostanzialmente
innovative rispetto al sistema legislativo previgente, appare
costituzionalmente legittima soltanto se siano stabiliti principi e
criteri direttivi volti a definirne l'oggetto e a circoscrivere la
discrezionalità del legislatore delegato (sentenze nn. 239 del 2003,
354 del 1998, 170 del 2007). Viceversa, nella legge delega in esame
sono stati utilizzati termini del tutto vaghi e niente affatto idonei
a limitare la discrezionalità del Governo in ordine all'oggetto
principale della stessa, vale a dire lo scioglimento o meno del Corpo
forestale e in quale Forza di polizia farlo confluire. Il legislatore
delegato, infatti, ha utilizzato termini quali «eventuale
assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia» e «in caso di
assorbimento del Corpo forestale dello Stato» (cfr.: in proposito
anche la relazione di minoranza al disegno di legge n. 3098-A-ter
della Camera dei deputati).
Una scelta così innovativa per l'ordinamento, quale la
soppressione di una Forza di polizia e il suo accorpamento ad altra
Forza, è stata cioè rimessa alla libera determinazione del Governo,
enunciandosi nella delega mere finalità di razionalizzazione dei
costi e mantenimento delle medesime funzioni e professionalità.
Com'è noto, le norme deleganti non possono essere generiche e
limitarsi alla enunciazione di mere finalità, ma devono essere
idonee a indirizzare in modo concreto ed effettivo l'attività
normativa del Governo (cfr.: Corte costituzionale, sentenza n. 156
del 1987: «l'indicazione dei principi e dei criteri direttivi di cui
all'art. 76 Cost. non è finalizzata ad eliminare ogni
discrezionalità nell'esercizio della delega ma soltanto a
circoscriverla, in modo che resti pur sempre salvo il potere di
valutare le specifiche e complesse situazioni da disciplinare. Le
norme deleganti non possono limitarsi a disposizioni talmente
generiche da essere riferibili indistintamente a materie vastissime
ed eterogenee, nè possono esaurirsi in mere enunciazioni di
finalità, ma debbono essere idonee ad indirizzare concretamente ed
efficacemente l'attività normativa del Governo»).
Nel caso di specie, in sostanza, la delegazione contiene, come
oggetto, ma anche come criterio e principio direttivo, riguardo alla
soppressione del Corpo forestale, un mero rinvio alla scelta
discrezionale del Governo («eventuale assorbimento del medesimo in
altra Forza di polizia»).
Viceversa, come stabilito dalla Consulta (cfr. sentenza n. 68 del
1991), «il libero apprezzamento del legislatore delegato non può mai
assurgere a principio od a criterio direttivo, in quanto agli
antipodi di una legislazione vincolata, quale è, per definizione, la
legislazione su delega».
I principi e criteri direttivi devono limitare il cosiddetto
«potere di riempimento» del legislatore delegato (cfr.: Corte
costituzionale, sentenza n. 340 del 2007) e, per quanta ampiezza
possa a questo riconoscersi, la legislazione delegata non può mai
apparire libera nelle scelte ma deve essere sempre vincolata dai
principi e dai criteri direttivi (cfr.: Corte costituzionale,
sentenza n. 68 del 1991; e, sul carattere derogatorio della
legislazione su delega rispetto alla regola costituzionale di cui
all'art. 70 Cost., cfr. anche la sentenza n. 171 del 2007).
Di qui, ad avviso del rimettente, la violazione, da parte della
legge delega, degli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione.
L'uso di espressioni generiche, del resto, ha sottratto in
concreto all'assemblea parlamentare la possibilità di affrontare e
analizzare ex professo e nello specifico tutte le questioni
riguardanti tale «eventuale» accorpamento; con la conseguenza che la
medesima assemblea si è limitata a consegnare al Governo una delega
in «bianco» dai contorni del tutto incerti, persino su un'opzione
dalle implicazioni tutt'altro che marginali come la
«militarizzazione».
VIII - Per tutte le considerazioni suesposte, la questione di
costituzionalità risulta rilevante e non manifestamente infondata,
atteso che le norme suindicate appaiono violare gli articoli della
Costituzione come dettagliatamente sopraindicati e la loro
applicazione ha effetti diretti e mediati sulla causa in esame.
Occorre pertanto rimettere la questione alla Corte costituzionale
sospendendo la pronuncia nel presente giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise, Sezione
prima, riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle
spese;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015 e
del decreto legislativo n. 177/2016 per contrasto con gli articoli 5,
97, 117, comma 4, 118 e 120 della Costituzione;
Ritenuta altresì rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale del decreto legislativo n.
177 del 2016, articoli 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e
19, nella parte in cui hanno disposto lo scioglimento del Corpo
forestale dello Stato e l'assorbimento del suo personale nell'Arma
dei carabinieri e nelle altre Forze di polizia ad ordinamento
militare, per contrasto con gli articoli 2, 3, primo e secondo comma,
4, 76 e 77, primo comma, della Costituzione, secondo quanto
specificato in dettaglio nel rilevare i singoli profili di
incostituzionalità;
Ritenuta altresì rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8 lettera a) della
legge n. 124 del 2015 e del conseguente decreto legislativo n.
177/2016, per contrasto con gli articoli 3, primo e secondo comma, 9,
32, 76, 77, primo comma, e 81 della Costituzione;
Visti l'art. 23 della legge n. 87/1953 e l'art. 1 della legge
costituzionale n. 1/1948; sospende il giudizio e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per lo scrutinio di
competenza.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato.
Così deciso in Campobasso, nella Camera di consiglio del giorno
21 novembre 2018, con l'intervento dei magistrati:
Silvio Ignazio Silvestri, Presidente;
Orazio Ciliberti, consigliere, estensore;
Rita Luce, primo referendario.

Il Presidente: Silvestri


L'estensore: Ciliberti