1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 11-10-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 323 SENTENZA 2 - 6 ottobre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Ridefinizione di principi, funzioni , compiti e finalita' di protezione civile - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della potesta' legislativa statale concorrente - Oggetto della legge regionale - Esclusione degli eventi calamitosi che richiedono mezzi e poteri straordinari dello Stato - Rispetto dei principi fondamentali della materia - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 1, commi 1, 2, 3. - Costituzione, art. 117, comma 3. Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Attribuzione di funzioni a Regione, Province, Comuni, Comunita' montane, Unioni di Comuni e altre forme associative - Ricorso del Governo - Dedotta violazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza, legittimanti l'attribuzione di funzioni amministrative allo Stato per assicurarne l'esercizio unitario - Ambito della legge regionale - «Sistema regionale di protezione civile» - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 1, comma 2. - Costituzione, art. 118, commi 1 e 2. Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Concorso alle attivita' di protezione civile - Esclusione di alcune categorie di soggetti - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della potesta' legislativa statale concorrente - Asserita violazione del principio di sussidiarieta' - Incompleta lettura della disposizione impugnata - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 117, comma 3, e 118, comma 4; legge 24 febbraio 1992, n. 225, art. 6. Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Concorso nelle attivita' di protezione civile dello Stato e degli enti pubblici - Previsione della previa intesa - Ricorso del Governo - Asserita violazione dei principi fondamentali della materia - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 1, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma 3; d.l. 7 settembre 2001, n. 343, art. 5, commi 4 e 4-bis, convertito in legge 9 novembre 2001, n. 401. Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Limitazione della salvaguardia dell'incolumita' ai soli «cittadini» - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali della materia e di quelli previsti dalla Costituzione, dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali - Impiego dell'espressione «cittadini» in senso atecnico, come riferita a tutte le persone fisiche - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 1, comma 3. - Costituzione, art. 117, commi 1 e 3. Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Definizione degli eventi calamitosi in funzione dell'organo competente ad intervenire - Previsione di sistemi di intervento regionale differenziati - Ricorso del Governo - Pretesa violazione del principio di eguaglianza e dei principi fondamentali della materia - Esistenza di un «principio unitario» del sistema di protezione civile - Erroneita' del presupposto - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 2. - Costituzione, artt. 3 e 117, comma 3; legge 24 febbraio 1992, n. 225, art. 2. Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Attribuzione alla Regione dell'esercizio delle funzioni in materia di protezione civile non conferite ad altri enti dalla legislazione regionale e statale - Ricorso del Governo - Violazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza, legittimanti l'attribuzione di funzioni amministrative allo Stato per assicurarne l'esercizio unitario - «Unitarieta' del sistema» di protezione civile - Erroneita' del presupposto - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 4, comma 1. - Costituzione, art. 11, comma 1; legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 7, comma 1. Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Istituzione dell'Agenzia regionale di protezione civile - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con i principi costituzionali «gia' richiamati» nel ricorso - Delibera di impugnazione della legge del Consiglio dei ministri - Motivo di impugnazione - Mancanza - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 20. Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Agenzia regionale di protezione civile - Attribuzione del compito di emettere avvisi di attenzione, preallarme ed allarme - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con direttiva statale - Interpretazione della norma impugnata - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 20, comma 2, lettera f). - Costituzione, art. 117, comma 3. Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Istituzione del Comitato operativo regionale per l'emergenza - Funzioni - Estensione agli eventi calamitosi che richiedono mezzi e poteri straordinari dello Stato - Ricorso del Governo - Pretesa violazione dei principi fondamentali della materia - Compiti di «concorso tecnico regionale» agli interventi statali in funzione meramente ausiliaria e collaborativa - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 23. - Costituzione, art. 117, comma 3; legge 24 febbraio 1992, n. 225, art. 2, comma 1, lettera c). Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Istituzione della Commissione regionale per la previsione e la prevenzione dei grandi rischi - Duplicazione di funzioni rispetto a quelle svolte sul territorio nazionale dalla Commissione statale per la previsione e la prevenzione dei grandi rischi - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali della materia - Funzioni della Commissione regionale - Esclusione degli eventi calamitosi che richiedono mezzi e poteri straordinari dello Stato - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 23. - Costituzione, art. 117, comma 3; d.l. 7 settembre 2001, n. 343, art. 5, commi 3, 3-bis e 3-quater, convertito in legge 9 novembre 2001, n. 401; legge 24 febbraio 1992, n. 225, artt. 7 e 9; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, artt. 107, lettera f), punto 1), 108, lettera a), punto 1). Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Commissione regionale per la previsione e la prevenzione dei grandi rischi - Attribuzione del coordinamento tecnico degli interventi nella fase emergenziale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali della materia - Oggetto della norma impugnata - Eventi calamitosi rientranti nell'ambito di competenza della Regione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 23. - Costituzione, art. 117, comma 3; d.l. 7 settembre 2001, n. 343, art. 5, convertito in legge 9 novembre 2001, n. 401; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 107. Protezione civile - Regione Emilia-Romagna - Disciplina e riordino delle funzioni in materia di protezione civile - Previsto trasferimento di risorse statali all'Agenzia regionale di protezione civile - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza statale all'erogazione dei finanziamenti pubblici, secondo i principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Contenuto meramente descrittivo della norma impugnata - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1, art. 24, comma 1. - Costituzione, artt. 118 e 119. (006C0866) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 11-10-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 4,
20, 23 e 24 della legge della Regione Emilia-Romagna del 7 febbraio
2005, n. 1 (Norme in materia di protezione civile e volontariato.
Istituzione dell'Agenzia Regionale di protezione civile), promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato
l'8 aprile 2005, depositato in cancelleria il 13 aprile 2005 ed
iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2006 il giudice
relatore Franco Bile;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la
Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'8 aprile 2005 e depositato il
successivo 13 aprile, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato, in via principale gli articoli 1, 2, 4, 20, 23 e 24 della
legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme in
materia di protezione civile e volontariato. Istituzione dell'Agenzia
Regionale di protezione civile).
L'art. 1, commi 1, 2 e 3, è censurato in quanto - ridefinendo
principi, funzioni, compiti e finalità di protezione civile -
invaderebbe la competenza dello Stato cui è demandata, nella materia
concorrente in argomento (ex art. 117, terzo comma, della
Costituzione), la determinazione dei principi fondamentali da
definirsi in maniera unitaria a livello nazionale.
Il comma 2 del medesimo art. 1 - secondo cui «all'espletamento
delle attività di protezione civile provvedono la Regione, le
Province, i comuni, le comunità montane, le Unioni di comuni e le
altre forme associative» - è impugnato anche per contrasto con
l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., che, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza,
legittima l'attribuzione di funzioni amministrative in capo allo
Stato ove occorra assicurarne l'esercizio unitario.
Inoltre l'art. 1 è impugnato in quanto: (a) riformula il
principio fondamentale già codificato dalla normativa di principio
statale ed esclude dal concorso alle attività di protezione civile
alcune categorie di soggetti (cittadini, ordini e collegi
professionali), così violando l'art. 6 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, e, conseguentemente, l'art. 117, terzo comma, nonchè
l'art. 118, ultimo comma, Cost; (b) impone che il concorso operativo
e la collaborazione nelle attività di protezione civile delle
Amministrazioni dello Stato e degli Enti pubblici avvenga previa
intesa, in contrasto con quanto dispone l'art. 5, commi 4 e 4-bis,
del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con
modificazioni, nella legge 9 novembre 2001, n. 401, secondo cui
l'attività tecnico-operativa dello Stato diretta ad assicurare i
primi interventi è effettuata in raccordo con le Regioni; (c) limita
la salvaguardia dell'incolumità esclusivamente ai cittadini,
escludendo dal novero dei soggetti tutelabili coloro che cittadini
non sono, così violando non solo i principi fondamentali della
materia, ma anche quelli previsti dalla Costituzione,
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (ex
art. 117, primo comma, Cost.) in tema di tutela dell'integrità della
vita.
L'art. 2 è censurato alla luce del richiamato «principio
unitario», sotto il profilo che esso - definendo gli eventi
calamitosi sulla base dell'organo competente ad intervenire piuttosto
che in relazione ai parametri dell'intensità e dell'estensione del
fenomeno (come previsto dall'art. 2 della citata legge n. 225 del
1992) - configura sistemi differenziati di intervento regionale
suscettibili di inficiare sia il principio di uguaglianza, sia
l'azione statale per i casi calamitosi che travalicano i confini del
territorio della singola Regione.
Anche l'art. 4, comma 1, è censurato sotto il profilo della
«garanzia di unitarietà del sistema», in quanto - rimettendo alla
Regione «l'esercizio delle funzioni in materia di protezione civile
non conferite ad altri Enti dalla legislazione regionale e statale» -
viola l'art. 7, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, secondo
cui lo Stato, in attuazione dell'art. 118, primo comma, Cost., può
attribuire a se stesso quelle funzioni amministrative delle quali
occorra garantire l'unitarietà di esercizio.
A sua volta l'art. 20, che istituisce l'Agenzia regionale di
protezione civile, è impugnato «per contrasto con i già richiamati
principi costituzionali», poichè attribuisce rilevanti funzioni di
protezione civile - quali la gestione del volontariato, l'emissione
di avvisi di attenzione, preallarme ed allarme, la predisposizione
del programma di previsione e prevenzione, la pianificazione di
emergenza, la presidenza del Comitato operativo regionale, la
partecipazione alla Commissione regionale per la previsione e per la
prevenzione dei grandi rischi - ad un Ente pubblico dotato di
autonomia tecnica, operativa, amministrativa e contabile.
In particolare, secondo il ricorrente, il comma 2, lettera f),
dello stesso art. 20 - che consente all'Agenzia regionale di
protezione civile di emettere avvisi di attenzione, pre-allarme ed
allarme - contrasta con la direttiva del Presidente del Consiglio dei
ministri del 27 febbraio 2004.
L'art. 23 - che istituisce il Comitato operativo regionale per
l'emergenza, operativo anche per i casi di cui all'art. 2, comma 1,
lettera c), della stessa legge regionale - è denunciato per
violazione dell'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del
1992, che invece rimette allo Stato l'intervento nei casi di
calamità più gravi.
Inoltre il ricorrente ritiene che lo stesso articolo, istituendo
la Commissione regionale per la previsione e la prevenzione dei
grandi rischi: (a) determina inutili duplicazioni di funzioni con
quelle che la Commissione statale per la previsione e per la
prevenzione dei grandi rischi svolge sull'intero territorio nazionale
(ai sensi dell'art. 5, commi 3, 3-bis e 3-quater del decreto-legge
n. 343 del 2001 e degli articoli 7 e 9 della legge n. 225 del 1992),
nell'ambito del potere di coordinamento, anche scientifico,
attribuito in via esclusiva allo Stato nella materia della protezione
civile (art. 5 del citato decreto-legge n. 343 del 2001, art. 107 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112); b) viola gli
articoli 107, lettera f), punto 1), e 108, lettera a), punto 1), del
medesimo d.lgs. n. 112 del 1998, i quali stabiliscono,
rispettivamente, che lo Stato mantenga la funzione di definizione
degli «indirizzi per la predisposizione e l'attuazione dei programmi
di previsione e prevenzione in relazione alle varie ipotesi di
rischio» e che la Regione provveda «alla predisposizione dei
programmi di previsione e prevenzione dei rischi, sulla base degli
indirizzi nazionali».
La stessa norma, poi - affidando al suddetto Comitato (e in
particolare al suo Presidente il direttore dell'Agenzia regionale) e
alla Commissione il coordinamento tecnico degli interventi nella fase
emergenziale - violerebbe l'art. 5 del decreto-legge n. 343 del 2001
e l'art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998 che attribuiscono
specificamente allo Stato il potere di coordinamento, anche
scientifico, al fine di assicurare interventi di più ampio orizzonte
e non parcellizzati.
Infine, l'art. 24, comma 1 - che prevede il trasferimento di
risorse nazionali all'Agenzia regionale -, è censurato per contrasto
con gli articoli 118 e 119 Cost., secondo cui l'erogazione di
finanziamenti pubblici è disposta dallo Stato e avviene in base ai
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza; per il
ricorrente, le Regioni dispongono infatti di risorse proprie per lo
svolgimento delle funzioni pubbliche ad esse attribuite e di quelle
aggiuntive che lo Stato eroga in via eventuale e comunque soltanto
per gli specifici ambiti costituzionalmente individuati.
1.1. - Nella memoria illustrativa d'udienza, la difesa del
ricorrente sottolinea come la necessità dell'intervento statale
(attraverso gli organi a ciò deputati), eventualmente anche tramite
un'organizzata collaborazione con le Regioni, è imprescindibile in
quei settori dell'ordinamento (come appunto la protezione civile) nei
quali sono coinvolti interessi ed esigenze dell'intera collettività
nazionale, connessi a valori costituzionali di rilievo primario, in
quanto strettamente inerenti alla difesa dell'ordine e della
sicurezza pubblica.
2. - La Regione Emilia-Romagna si è costituita chiedendo il
rigetto del ricorso proposto perchè inammissibile e infondato, con
riserva di esporne i motivi.
2.1. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione ha depositato
memoria illustrativa, deducendo, in primo luogo, l'infondatezza delle
censure mosse all'art. 1, commi 1--3, della legge in esame, giacchè
le norme impugnate sono prive di contenuto precettivo, limitandosi ad
individuare l'oggetto della legge, ossia la «finalità prioritaria»
dell'azione regionale. Inoltre, anche le singole disposizioni dei tre
commi impugnati si pongono nel solco dei principi fondamentali
dettati dallo Stato in ordine sia ai soggetti chiamati a partecipare
all'attività di protezione civile in ambito regionale, sia alle
modalità di svolgimento di detta attività, sia ai soggetti
destinatari degli interventi.
Riguardo all'art. 2, che ribadisce in sostanza il contenuto
dell'art. 2 della legge n. 225 del 1992, la Regione afferma che la
norma si limita a coordinare il tipo e la dimensione dell'evento con
norme più precise sulla competenza degli enti locali e di essa
stessa, con ciò rispettando la competenza statale per gli eventi che
ne richiedano l'intervento, quale manifestazione dei principi di
unità e di solidarietà nazionale. Alle stesse conclusioni la
Regione perviene quanto all'art. 4, che pone una mera norma di
chiusura per tutto quanto non sia affidato ad altre amministrazioni
dalla legislazione regionale e statale.
La Regione deduce poi l'inammissibilità dell'impugnazione
dell'art. 20, nella parte in cui istituisce l'Agenzia regionale di
protezione civile, per genericità ed indeterminatezza dei parametri;
e dell'ulteriore censura mossa alla previsione del comma 2,
lettera f), dello stesso art. 20, per omessa illustrazione
dell'oggetto del contrasto, che si verificherebbe tra la norma
regionale e «quanto stabilito» dall'evocata direttiva del Presidente
del Consiglio dei ministri del 27 febbraio 2004. La censura sarebbe
comunque infondata, non essendo ravvisabile alcun contrasto tra la
norma regionale e la citata direttiva statale.
Con riferimento all'art. 23, la Regione rileva che la norma in
realtà conferisce all'istituito Comitato operativo regionale per
l'emergenza, da un lato, il coordinamento tecnico-operativo delle
attività necessarie a fronteggiare gli eventi di cui all'art. 2,
comma 1, lettera b), della legge n. 225 del 1992, e, dall'altro lato,
il concorso tecnico regionale ad interventi di ausilio e
collaborazione con l'azione statale in caso di grandi eventi.
Inoltre, riguardo al comma 4 del medesimo art. 23, la difesa
regionale osserva che la Commissione regionale grandi rischi
costituisce una struttura necessaria proprio per l'attuazione, a
livello regionale, dei criteri stabiliti dalla Commissione nazionale,
senza duplicarne in alcun modo le funzioni, ma attuandone la
trasposizione in sede locale. Infine, quanto alla censurata
attribuzione al Comitato ed alla Commissione del coordinamento
tecnico degli interventi nella fase emergenziale, essa si riferisce
specificamente all'attività propria delle Regioni e non contrasta
con alcuna attività statale.
Riguardo, da ultimo, all'impugnato art. 24, comma 1, la difesa
regionale deduce che tale norma si limita a descrivere le entrate
dell'Agenzia regionale di protezione civile e, pertanto, non pone
alcun vincolo per la finanza statale, trattandosi di risorse che lo
Stato, in base a proprie leggi e a proprie decisioni attuative,
assegna alla Regione per le finalità della protezione civile, che la
Regione a sua volta assegna in gestione all'Agenzia regionale.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in
via principale, gli articoli 1, 2, 4, 20, 23 e 24 della legge della
Regione Emilia--Romagna 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme in materia di
protezione civile e volontariato. Istituzione dell'Agenzia Regionale
di protezione civile).
1.1. - Un primo gruppo di questioni riguarda i commi 1, 2 e 3
dell'art. 1.
Il comma 1 sancisce che la Regione Emilia-Romagna con la legge in
esame provvede, nell'esercizio delle attribuzioni ad essa spettanti
ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, alla disciplina e al
riordino delle funzioni in materia di protezione civile ed assume
quale finalità prioritaria della propria azione la sicurezza
territoriale. Il comma 2 precisa che all'espletamento delle attività
di protezione civile provvedono la Regione, le Province, i comuni, le
comunità montane, le Unioni di comuni e le altre forme associative
di cui alla legge regionale 26 aprile 2001, n. 11, e vi concorre ogni
altra istituzione ed organizzazione pubblica o privata, ivi comprese
le organizzazioni di volontariato, che svolgono nel territorio
regionale compiti, anche operativi, di interesse della protezione
civile. E soggiunge che, per quanto riguarda le Amministrazioni dello
Stato e gli enti pubblici nazionali, il concorso operativo e la
collaborazione nelle attività previste dalla presente legge
avvengono previa intesa. Il comma 3 infine prevede che i soggetti ora
indicati compongono il sistema regionale di protezione civile che
persegue l'obiettivo di garantire la salvaguardia dell'incolumità
dei cittadini, la tutela dell'ambiente, del patrimonio culturale ed
artistico e degli insediamenti civili e produttivi dai danni o dal
pericolo di danni derivanti da eventi calamitosi.
1.2. - Tali disposizioni sono impugnate innanzitutto sotto il
profilo che esse - nel ridefinire principi, funzioni, compiti e
finalità di protezione civile - contrasterebbero con l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, in base al quale spetta allo Stato
determinare, in maniera unitaria a livello nazionale, i principi
fondamentali nella materia concorrente della «protezione civile».
La questione non è fondata.
In ordine all'assetto delle competenze nella materia concorrente
della «protezione civile» ed al rispetto da parte della Regione dei
principi fondamentali posti dallo Stato, la Corte ha più volte
affermato (sentenze n. 327 del 2003 e n. 32 del 2006) che - ancor
prima della riforma costituzionale del 2001 - il legislatore statale,
istituendo il Servizio nazionale della protezione civile (con la
legge 24 febbraio 1992, n. 225), aveva già rinunciato ad un modello
centralizzato optando per un'organizzazione diffusa a carattere
policentrico; e che in tale logica, nell'art. 2, comma 1, della legge
citata, lo stesso legislatore aveva previsto tre diverse tipologie di
«eventi», correlativamente definendo competenze e responsabilita': a)
eventi fronteggiabili mediante interventi degli enti e delle
amministrazioni competenti in via ordinaria; b) eventi che comportano
l'intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in
via ordinaria; c) calamità naturali, catastrofi o altri eventi che,
per intensità ed estensione, richiedono mezzi e poteri straordinari.
In questa prospettiva, nel mutato quadro del nuovo assetto del
Titolo V della Parte seconda della Costituzione, la legge regionale
in esame, con gli impugnati commi dell'art. 1, persegue la finalità
prioritaria di salvaguardare la sicurezza territoriale della Regione
(comma 1) e - in coerenza con tale finalità - disciplina il
coordinamento della propria attività con quella degli enti locali e
degli altri soggetti pubblici o privati coinvolti (comma 2)
nell'ambito degli interventi del «sistema regionale di protezione
civile» (comma 3; v. pure art. 3).
Il rispetto della sfera di competenza dello Stato risulta
esplicitato da diverse norme della legge stessa: l'art. 2, comma 1,
lettera c), prevede, in conformità alla legislazione statale,
l'intervento e il coordinamento dello Stato per fronteggiare eventi
calamitosi di rilievo nazionale, che colpiscono il territorio
regionale; l'art. 4, comma 3, prevede che la partecipazione della
Regione ad iniziative di protezione civile al di fuori del territorio
regionale e nazionale avvenga in armonia con gli indirizzi ed i piani
nazionali; gli articoli 5 e 6, disciplinano l'esercizio, da parte
delle Province e dei comuni, di funzioni e compiti amministrativi ad
essi attribuiti dalla citata legge n. 225 del 1992 e dal decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112; gli articoli 11, 12 e 20, comma 2,
lettere b) e c), sanciscono che il programma regionale di previsione
e prevenzione dei rischi e il piano regionale per la preparazione e
gestione delle emergenze sono predisposti rispettivamente in armonia
con gli indirizzi nazionali ed in conformità con i criteri di
massima formulati a livello nazionale; l'art. 13 prevede, in materia
di incendi boschivi, il rispetto dei principi della legge 21 novembre
2000, n. 353; l'art. 17 stabilisce, in materia di volontariato di
protezione civile, il rispetto dei principi della legge 11 agosto
1991, n. 266.
Si deve quindi ritenere che la norma impugnata, così come tutta
la legge regionale, ha quale oggetto soltanto gli eventi calamitosi
(incidenti comunque sul solo territorio regionale) fronteggiabili con
gli interventi di cui alle lettere a) e b) dell'art. 2, comma 1,
della legge n. 225 del 1992, e non anche le calamità naturali,
catastrofi o altri eventi destinati, per intensità ed estensione, ad
essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari dello Stato (ex
art. 2, comma 1, lettera c, della stessa legge), nel rispetto della
sfera di competenza ad esso attribuita dai principi fondamentali
della materia concorrente in esame.
1.3. - Il comma 2 dell'art. 1 (secondo cui «all'espletamento
delle attività di protezione civile provvedono la Regione, le
Province, i comuni, le comunità montane, le Unioni di comuni e le
altre forme associative») è, altresì, ritenuto dal ricorrente in
contrasto con l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., che, in base
ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza,
legittima l'attribuzione di funzioni amministrative in capo allo
Stato ove occorra assicurarne l'esercizio unitario.
La questione non è fondata.
Poichè sulla base delle considerazioni appena esposte, la norma
impugnata si riferisce solo alle attività del «sistema regionale di
protezione civile», essa non incide su calamità naturali, catastrofi
o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbano essere
fronteggiati con mezzi e poteri di competenza statale. E comunque
essa non preclude l'eventuale allocazione in capo allo Stato di
quelle funzioni amministrative di cui occorra assicurare l'esercizio
unitario, ai sensi dell'art. 118 Cost., che peraltro - secondo la
giurisprudenza di questa Corte - può avvenire soltanto sulla base di
una legge statale, in ossequio al principio di legalità.
1.4. - Il comma 2 dell'art. 1 è anche censurato nella parte in
cui esclude dal concorso alle attività di protezione civile alcune
categorie di soggetti (cittadini, ordini e collegi professionali):
secondo il ricorrente, la norma - in quanto riformula il principio
fondamentale posto dall'art. 6 della legge n. 225 del 1992 -
violerebbe gli articoli 117, terzo comma, e 118, ultimo comma, Cost.
La questione non è fondata, poichè basata su una lettura
incompleta della norma impugnata.
Infatti, il comma 2 - dopo aver affermato che «all'espletamento
delle attività di protezione civile provvedono la Regione, le
Province, i comuni, le comunità Montane, le Unioni di comuni e le
altre forme associative di cui alla legge regionale 26 aprile 2001,
n. 11» - aggiunge testualmente che «vi concorre ogni altra
istituzione ed organizzazione pubblica o privata, ivi comprese le
organizzazioni di volontariato, che svolgono nel territorio regionale
compiti, anche operativi, di interesse della protezione civile». Il
tenore generale della disposizione consente, dunque, di ritenere
comprese nel concorso alle attività di protezione civile anche le
categorie di soggetti indicate dal ricorrente.
1.5. - Il comma 2 dell'art. 1 è ancora impugnato - nella parte
in cui prevede che il concorso operativo e la collaborazione nelle
attività di protezione civile delle Amministrazioni dello Stato e
degli Enti pubblici avvenga «previa intesa» - sotto il profilo della
violazione dell'art. 5, commi 4 e 4-bis, del decreto-legge
7 settembre 2001, n. 343, convertito nella legge 9 novembre 2001,
n. 401, secondo cui l'attività dello Stato per i primi interventi è
effettuata «in concorso con le regioni e da queste in raccordo con i
prefetti e con i Comitati provinciali di protezione civile».
Neanche tale questione è fondata.
L'art. 2, comma 1, della legge regionale in esame si risolve in
una parafrasi dei principi fissati dall'art. 2, comma 1, lettere a),
b) e c), della legge n. 225 del 1992, prima ricordati (al n. 12),
integrati dagli articoli 107 e 108 del d.lgs. n. 112 del 1998.
A sua volta, il comma 1 dell'art. 23 attribuisce all'istituito
Comitato regionale per l'emergenza - oltre alla «funzione di
coordinamento tecnico-operativo regionale delle attività necessarie
a fronteggiare gli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera b)», la
cui disciplina spetta alla legge regionale - anche il «concorso
tecnico regionale» agli interventi di cui all'art. 2, comma 1,
lettera c), della legge n. 225, in evidente funzione ausiliaria e
collaborativa con gli organi statali.
In un quadro siffatto, la previsione dell'«intesa» non viene
impiegata in senso contrapposto al «concorso» e al «raccordo»
previsti dal citato art. 5 del decreto-legge n. 343 del 2001; ma per
significare che - nei casi in cui l'attività degli organi regionali
può concorrere con quella di organi statali, ossia nei casi di cui
alla menzionata lettera c) - gli organi regionali devono agire sulla
base di intese con gli organi statali, proprio a maggior garanzia
dell'autonomia dell'amministrazione statale.
1.6. - A sua volta, il comma 3 dell'art. 1 è censurato - nella
parte in cui limita ai «cittadini» la salvaguardia dell'incolumità,
escludendo dal novero dei soggetti tutelati chi cittadino non sia -
per violazione dei principi fondamentali della materia e di quelli
previsti dalla Costituzione, dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali (art. 117, primo comma, Cost.).
La questione non è fondata.
L'espressione «cittadini» non è evidentemente usata dalla norma
in senso tecnico, riferito all'appartenenza delle persone allo Stato,
con esclusione degli stranieri o degli apolidi; e può dunque
agevolmente essere intesa, in senso costituzionalmente orientato,
come riferita in generale a tutte le persone fisiche.
2. - L'art. 2, sul presupposto dell'esistenza di un «principio
unitario» che informerebbe la materia, è censurato sotto il profilo
che - definendo gli eventi calamitosi in funzione dell'organo
competente ad intervenire piuttosto che dell'intensità ed estensione
del fenomeno (come previsto dall'art. 2 della legge n. 225 del 1992)
- configurerebbe sistemi di intervento regionale differenziati,
capaci di inficiare, da un lato, il principio di uguaglianza e,
dall'altro, l'azione statale per i casi calamitosi travalicanti i
confini del territorio della singola Regione.
La questione non è fondata.
A prescindere dalla già rilevata erroneità della premessa
dell'esistenza di un «principio unitario» del sistema di protezione
civile, si è notato (retro, n. 1.5.) come la norma regionale si
ponga invece nel solco dei principi fissati dall'art. 2, comma 1,
lettere a), b) e c), della legge n. 225 del 1992, integrati dagli
articoli 107 e 108 del d.lgs. n. 112 del 1998, il cui contenuto del
resto sostanzialmente riproduce.
3. - L'art. 4, comma 1, è a sua volta censurato (ancora sul
presupposto «dell'unitarietà del sistema») sotto il profilo che esso
- attribuendo alla Regione «l'esercizio delle funzioni in materia di
protezione civile non conferite ad altri Enti dalla legislazione
regionale e statale» - violerebbe l'art. 7, comma 1, della legge 5
giugno 2003, n. 131, secondo il quale, in attuazione dell'art. 118,
primo comma, Cost., lo Stato può attribuire a se stesso le funzioni
amministrative di cui occorra garantire l'unitarietà di esercizio.
Nei termini in cui è proposta, la questione non è fondata.
Valgono, infatti, le medesime considerazioni svolte circa
l'erroneità della premessa dell'«unitarietà del sistema» di
protezione civile e circa l'inidoneità di norme come quella
impugnata ad impedire un'eventuale allocazione in capo allo Stato,
mediante apposita legge statale, di funzioni amministrative assunte
in sussidiarietà, ai sensi dell'art. 118 Cost.
4. - L'art. 20, che istituisce l'Agenzia regionale di protezione
civile, è impugnato «per contrasto con i già richiamati principi
costituzionali», poichè attribuisce rilevanti funzioni di protezione
civile - quali la gestione del volontariato, l'emissione di avvisi di
attenzione, preallarme ed allarme, la predisposizione del programma
di previsione e prevenzione, la pianificazione di emergenza, la
presidenza del Comitato operativo regionale, la partecipazione alla
Commissione regionale per la previsione e per la prevenzione dei
grandi rischi - ad un Ente pubblico dotato di autonomia tecnica,
operativa, amministrativa e contabile.
Nei termini prospettati - ed anche a prescindere dalla
genericità dell'argomentazione a sostegno dell'asserita
incostituzionalità - la questione è inammissibile in quanto nella
proposta del Ministro per gli affari regionali, richiamata dalla
delibera del Consiglio dei ministri di impugnazione della legge in
esame, non v'è traccia di tale motivo di impugnazione.
4.1. - L'art. 20, comma 2, lettera f) - che consente all'Agenzia
regionale di protezione civile di emettere avvisi di attenzione,
preallarme ed allarme -, è censurato per contrasto con la direttiva
del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 febbraio 2004; a
sostegno dell'impugnazione il ricorrente richiama la sentenza di
questa Corte n. 238 del 2004, deducendo che in essa «si prevede che
le Regioni non possano porre in essere attività o atti lesivi delle
direttive statali».
La questione non è fondata.
In primo luogo, l'affermazione di cui alla richiamata sentenza -
peraltro non espressa nei termini evocati nel ricorso - si muove nel
diverso ambito dell'esercizio del c.d. «potere estero» delle Regioni
(di cui ai commi quinto e nono dell'art. 117 Cost.) e del necessario
coordinamento di esso con l'esclusiva competenza statale in tema di
politica estera (secondo le procedure dettate dall'art. 6 della legge
n. 131 del 2003). La decisione non può quindi di per sè comportare
l'incostituzionalità della norma impugnata, in un contesto nel quale
- trattandosi di materia rimessa alla competenza concorrente di Stato
e Regione - al primo spetta solo di determinare, con legge, i
principi fondamentali (ex art. 117, terzo comma, ultimo periodo,
Cost. ed art. 1 della legge n. 131 del 2003).
D'altro canto, la formulazione della norma impugnata consente di
interpretarla nel senso che lo specifico compito di emissione di
avvisi di attenzione, preallarme ed allarme, da essa affidato
all'Agenzia regionale di protezione civile, mira ad attuare il
disposto dell'art. 108 del d.lgs. n. 112 del 1998, il quale al
comma 1, lettera a), n. 1), attribuisce alle Regioni le funzioni
relative alla predisposizione dei programmi di previsione e
prevenzione dei rischi, sulla base degli indirizzi nazionali.
5. - L'art. 23 è censurato sotto diversi profili.
La norma - nella parte in cui istituisce il Comitato operativo
regionale per l'emergenza (COREM), con funzioni estese anche ai casi
di cui all'art. 2, comma 1, lettera c) - violerebbe, in primo luogo,
l'art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992, che
invece rimette allo Stato l'intervento nei casi di calamità più
gravi.
La questione non è fondata.
Infatti, il comma 1 dell'art. 23 attribuisce al COREM - da un
lato - la «funzione di coordinamento tecnico-operativo regionale
delle attività necessarie a fronteggiare gli eventi di cui
all'art. 2, comma 1, lettera b)», la cui disciplina (per le ragioni
esaminate: retro, n. 1.2.) spetta alla competenza della Regione ai
sensi dell'art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 225 del 1992;
e - dall'altro - il «concorso tecnico regionale» agli interventi di
cui all'art. 2, comma 1, lett. c), della stessa legge n. 225, in
funzione meramente ausiliaria e collaborativa con i competenti organi
statali.
5.1. - Inoltre, secondo il ricorrente, la norma - nella parte in
cui istituisce la Commissione regionale per la previsione e la
prevenzione dei grandi rischi - violerebbe: a) l'art. 5, commi 3,
3-bis e 3-quater del decreto-legge n. 343 del 2001 e gli articoli 7 e
9 della legge n. 225 del 1992, determinando inutili duplicazioni di
funzioni con quelle svolte sull'intero territorio nazionale dalla
Commissione statale per la previsione e per la prevenzione dei grandi
rischi; b) gli articoli 107, lettera f), numero 1), e 108,
lettera a), numero 1), del d.lgs. n. 112 del 1998, sulle competenze
di Stato e Regioni in tema di predisposizione e attuazione dei
programmi di previsione e prevenzione dei rischi.
Entrambi i profili di censura sono infondati.
Anche le funzioni della Commissione regionale per la previsione e
la prevenzione dei grandi rischi - in coerenza con l'intero assetto
della legge regionale in esame - devono ritenersi limitate ai soli
eventi calamitosi (incidenti sul territorio regionale) fronteggiabili
con gli interventi di cui alle lettere a) e b) dell'art. 2, comma 1,
della legge n. 225 del 1992, con esclusione quindi degli eventi
destinati, per intensità ed estensione, ad essere fronteggiati con
mezzi straordinari, di competenza statale (art. 2, comma 1,
lettera c).
D'altro canto, la Commissione regionale ha il solo compito di
fornire, su richiesta della Regione, consulenza, supporto
tecnico-scientifico e proposte in materia di previsione e prevenzione
dei rischi specifici del territorio regionale; essa quindi
(nell'intenzione del legislatore regionale, peraltro libero di
legiferare nella materia concorrente col solo rispetto dei principi
fondamentali) è anche deputata ad attuare, trasponendoli a livello
regionale, i criteri stabiliti dalla Commissione nazionale, senza con
ciò duplicarne le funzioni.
5.2. - Infine la norma - nella parte in cui affida al Comitato
operativo regionale per l'emergenza e alla Commissione regionale per
la previsione e la prevenzione dei grandi rischi il coordinamento
tecnico degli interventi nella fase emergenziale - violerebbe
l'art. 5 del decreto-legge n. 343 del 2001 e l'art. 107 del d.lgs.
n. 112 del 1998, che attribuiscono allo Stato il potere di
coordinamento, anche scientifico, per assicurare interventi di più
ampio orizzonte, non parcellizzati.
Nel senso dell'infondatezza della censura valgono i criteri
interpretativi più volte citati: la norma impugnata, riguardando
attività della Regione per eventi rientranti nell'ambito della sua
competenza, non comporta di per sè violazione dei principi
fondamentali desumibili dalle evocate norme interposte, pur se non le
richiama esplicitamente (ma nemmeno contiene previsioni ad esse
contrarie) (sentenze n. 327 del 2003 e n. 129 del 2006).
6. - Infine l'art. 24, comma 1, è censurato nella parte in cui
prevede il trasferimento di risorse statali all'Agenzia regionale,
per contrasto con gli articoli 118 e 119 Cost., secondo i quali
l'erogazione di finanziamenti pubblici è disposta dallo Stato e
avviene in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza.
La questione non è fondata.
La norma impugnata classifica fra le entrate dell'Agenzia
regionale - oltre alle risorse ordinarie e straordinarie trasferite
annualmente dalla Regione - le risorse ordinarie statali per
l'esercizio delle funzioni conferite alla Regione in materia di
protezione civile; le risorse straordinarie statali per interventi
connessi ad eventi da cui derivi lo stato di emergenza nel territorio
regionale; le risorse del Fondo regionale di protezione civile di cui
all'art. 138, comma 16, della legge 23 dicembre 2000, n. 388; e le
risorse comunitarie, statali e regionali per il finanziamento o il
cofinanziamento di progetti ed attività di interesse della
protezione civile in ambito europeo.
Il suo contenuto, pertanto, è meramente descrittivo di entrate
che possono pervenire alla Agenzia regionale secondo i generali
criteri di conferimento, e non costituisce certo fonte di
obbligazioni di trasferimento di risorse finanziarie a carico dello
Stato; sicchè il solo effetto dell'elenco è quello di legittimare
l'Agenzia a ricevere gli indicati tipi di entrate, se e quando i
relativi trasferimenti vengano disposti dalla fonte competente,
regionale, statale o comunitaria.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, dell'art. 2, dell'art. 4, comma 1,
dell'art. 20, comma 2, lettera f), dell'art. 23 e dell'art. 24,
comma 1, della legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005,
n. 1 (Norme in materia di protezione civile e volontariato.
Istituzione dell'Agenzia Regionale di protezione civile), proposte -
in riferimento agli articoli 117, primo e terzo comma, 118, primo,
secondo e quarto comma, e 119 della Costituzione - dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 20 della medesima legge della Regione
Emilia-Romagna n. 1 del 2005, proposta - in riferimento ai «già
richiamati principi costituzionali» - dal Presidente del Consiglio
dei ministri, con il citato ricorso.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 ottobre 2006.
Il Presidente e redattore: Bile
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 ottobre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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