1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 17-7-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 340 ORDINANZA 8 - 12 luglio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Procedure espropriative - Controversie su diritti soggettivi connessi a comportamenti della pubblica amministrazione - Riserva alla cognizione del giudice amministrativo, anziche' a quella del giudice ordinario - Lamentato eccesso di delega - Mancata verifica in ordine ad una diversa ipotesi interpretativa - Difetto di motivazione sulla rilevanza della questione - Manifesta inammissibilita'. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, comma primo. (002C0725) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 17-7-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell' articolo 34 e
dell'articolo 35, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti
di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle
controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in
attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997,
n. 59), promossi con ordinanze emesse il 10 maggio e il 18 giugno
2001 dal Tribunale di Firenze e il 9 marzo 2001 dalla Corte di
cassazione, rispettivamente iscritte ai numeri 598, 775 e 912 del
registro ordinanze 2001 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numeri 33, 40 e 45, 1a serie speciale, dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione della Rete Ferroviaria Italiana
s.p.a., nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2002 il giudice
relatore Franco Bile.
Ritenuto che con ordinanza in data 10 maggio 2001 (iscritta al
n. 598 r.o. 2001) il Tribunale di Firenze ha sollevato, in
riferimento all'articolo 76 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 34 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione
e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59), nel testo anteriore alla
sostituzione disposta dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205
(Disposizioni in materia di giustizia amministrativa),nella parte in
cui, in violazione dei limiti della delega conferita dal citato
art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59
(Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione
e per la semplificazione amministrativa), avrebbe sottratto alla
giurisdizione del giudice ordinario e devoluto alla giurisdizione del
giudice amministrativo "le cause su diritti soggettivi connessi a
comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure
espropriative finalizzate alla gestione del territorio";
che la questione è stata sollevata nel corso di un giudizio
instaurato dalla S.T.I.L.A., Società Toscana Industria Laterizi e
Affini, di Vasco Guarducci &amp; C. s.a.s. avverso le Ferrovie dello
Stato-Società di Servizi e Trasporti per azioni e la s.r.l. C.I.R.
Costruzioni, per ottenerne la condanna al risarcimento del danno
determinato dalla non retrocedibilità, per irreversibile
destinazione ad opera pubblica, di alcuni terreni di sua proprietà
occupati in base a decreti di occupazione temporanea, non seguiti nei
termini da decreti di esproprio;
che, ad avviso del rimettente, la controversia in esame
sarebbe sottratta alla sua giurisdizione, avendo l'impugnato art. 34
devoluto al giudice amministrativo tutte le controversie concernenti
atti e comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia
urbanistica ed edilizia, con la sola eccezione di quelle riguardanti
le indennità dovute a seguito di atti di natura espropriativa od
ablativa;
che infatti nel giudizio a quo iniziato il 10 maggio 1999, la
giurisdizione dovrebbe ritenersi regolata dall'art. 34 nel suo testo
originario e non in quello sostituito dalla legge n. 205 del 2000,
entrata in vigore in epoca successiva (il 10 agosto 2000) e quindi
priva di rilevanza, a norma dell'art. 5 del codice di procedura
civile;
che ne discende la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale, in quanto una pronuncia di incostituzionalità
dell'art. 34 lascerebbe il giudizio a quo alla giurisdizione del
giudice ordinario adito, che altrimenti dovrebbe essere declinata;
che la questione non appare al rimettente manifestamente
infondata, in quanto - secondo i principi ed i criteri direttivi
della norma delegante (art. 11, comma 4, lett. g), della legge n. 59
del 1997) - il legislatore delegato avrebbe dovuto, in materia
urbanistica e edilizia, limitarsi ad estendere la giurisdizione del
giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali consequenziali, comprese quelle relative al risarcimento
del danno, ma non anche trasferire alla giurisdizione amministrativa
la cognizione delle controversie su diritti soggettivi traenti
origine da "fatti e comportamenti", come quella relativa alla
fattispecie concreta, che il rimettente qualifica in termini di
occupazione appropriativa;
che nel giudizio si è costituita la parte privata Rete
Ferroviaria Italiana-Società per azioni, già Ferrovie dello
Stato-Società di trasporti e di servizi per azioni, depositando
memoria, nella quale ha sostenuto l'irrilevanza e comunque
l'infondatezza della questione;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, che ha
depositato memoria, nella quale ha sostenuto l'infondatezza della
questione, in quanto sarebbe possibile interpretare la legge delegata
in modo conforme a Costituzione, nel senso che non avrebbe attribuito
al giudice amministrativo le controversie sull'occupazione
appropriativa;
che con ordinanza in data 22 giugno 2001 (iscritta al n. 775
r.o. 2001) lo stesso Tribunale di Firenze ha sollevato, con la
medesima motivazione, identica questione, nel corso di un giudizio
introdotto in data 22 giugno 1999 da Aimone Bellandi, quale
procuratore speciale di altre persone, contro la s.p.a. Poste
Italiane, per ottenere il risarcimento del danno, derivante dalla non
retrocedibilità, per irreversibile destinazione ad opera pubblica,
di alcuni terreni di proprietà dei rappresentati, occupati in via
d'urgenza nel 1997 e mai espropriati;
che anche in tale giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato,
che ha depositato memoria di identico contenuto, rispetto a quella
depositata nel giudizio di cui all'ordinanza precedentemente
esaminata;
che con ordinanza in data 21 giugno 2001 (iscritta al n. 912
r.o. 2001) le Sezioni unite civili della Corte di cassazione hanno
sollevato, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35,
comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998, nella versione anteriore alla
sostituzione operata dall'art. 7 della legge n. 205 del 2000, per
violazione dei limiti della delega di cui all'art. 11, comma 4,
lettera g), della legge n. 59 del 1997;
che l'ordinanza è stata pronunciata in sede di esame del
ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto dal
comune di Cermenate con riferimento al giudizio instaurato nel 1999,
avanti al Tribunale di Como, sez. distaccata di Cantù, da Giovanni
Vergani contro il comune ed altri convenuti (funzionari comunali o
direttori dei lavori delle opere di urbanizzazione) per ottenere -
sulla premessa di esser proprietario di un lotto compreso in un piano
di lottizzazione disposto d'ufficio dal comune e di avere aderito
alla correlata convenzione di lottizzazione - la dichiarazione di
illegittimità delle autorizzazioni e concessioni edilizie relative
ad altri lotti e dell'esecuzione in essi, senza le necessarie
autorizzazioni e concessioni, di opere lesive del proprio lotto, e la
condanna solidale del comune e degli altri al risarcimento dei danni
sofferti a causa della mancata vigilanza sull'esecuzione del piano di
lottizzazione e della convenzione di attuazione, e del solo comune al
risarcimento del danno sofferto per la mancata tempestiva adozione
delle varianti al progetto originario;
che, secondo il comune, la controversia rientrerebbe nella
giurisdizione amministrativa esclusiva ex art. 34 del d.lgs. n. 80
del 1998;
che le Sezioni unite rilevano che la controversia -
instaurata dopo il 30 giugno 1998 - sarebbe devoluta, ai sensi
dell'art. 45, comma 18, del d.lgs. n. 80 del 1998, alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, sulla base del combinato
disposto degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35 del medesimo d.lgs.,
essendo le domande risarcitorie fondate su comportamenti tenuti dalla
pubblica amministrazione nella fase di attuazione di un piano di
lottizzazione, strumento urbanistico di dettaglio concernente l'uso
del territorio, e quindi in materia urbanistica;
che, secondo l'ordinanza, tale normativa sarebbe
incostituzionale per eccesso di delega, alla luce della sentenza di
questa Corte n. 292 del 2000 (resa in sede di scrutinio di
costituzionalità dell'art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998), secondo la
quale al legislatore delegato l'art. 11, comma 4, lettera g) della
legge n. 59 del 1997 aveva solo assegnato il compito di estendere,
nelle materie dell'edilizia, dell'urbanistica e dei pubblici servizi,
la giurisdizione amministrativa esistente, sia di legittimità che
esclusiva, ai diritti patrimoniali consequenziali, in essi compreso
il risarcimento del danno, con la conseguenza che l'istituzione in
quelle materie di una nuova giurisdizione esclusiva si risolveva in
eccesso di delega;
che, in particolare, l'art. 34, non diversamente
dall'art. 33, invece di estendere la giurisdizione amministrativa
esistente ai diritti patrimoniali consequenziali, ha creato una nuova
giurisdizione esclusiva nelle materie dell'urbanistica e
dell'edilizia e, nel secondo comma, ha dato una definizione
amplissima all'urbanistica, comprendente tutti gli aspetti dell'uso
del territorio;
che infine l'ordinanza afferma che l'art. 7 della legge
n. 205 del 2000, recante modifiche al testo delle norme impugnate,
non avendo "efficacia retroattiva, in difetto di espressa previsione
in tal senso" si applica soltanto ai giudizi instaurati dopo
l'entrata in vigore della legge stessa (10 agosto 2000), e non anche
ai giudizi iniziati, come quello in esame, anteriormente a tale data.
Considerato che - ponendo le due ordinanze del Tribunale di
Firenze la medesima questione e prospettando l'ordinanza della Corte
di cassazione una questione più ampia ma connessa - i giudizi devono
essere riuniti;
che, secondo le tre ordinanze, la giurisdizione sui giudizi a
quibus è regolata dall'art. 34 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di
rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione
nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa,
emanate in attuazione dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59), nel testo originario avente valore di decreto
legislativo delegato, e non nel testo, avente invece valore di legge
formale, risultante dalla sostituzione disposta dall'art. 7 della
legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia
amministrativa), in quanto si tratta di giudizi promossi a partire
dal 1 luglio 1998 (data di inizio dell'operatività della
giurisdizione esclusiva istituita dal medesimo art. 34 del d.lgs.
n. 80) e pendenti al 10 agosto 2000 (data di entrata in vigore della
legge n. 205);
che le ordinanze del Tribunale di Firenze motivano sulla base
dell'art. 5 del codice di procedura civile, ritenendo che l'indicata
sostituzione costituisca un mutamento della legge regolatrice della
giurisdizione successivo alla proposizione della domanda, come tale
ininfluente ai fini del regolamento della giurisdizione stessa,
mentre l'ordinanza della Corte di cassazione ritiene determinante a
tali fini l'irretroattività della legge n. 205 del 2000;
che i giudici rimettenti non considerano, invece, la diversa
opzione interpretativa (già menzionata da questa Corte
nell'ordinanza n. 123 del 2002 e, allo stato, presa in considerazione
una sola volta dalla stessa Corte di cassazione nella sentenza n. 149
del 2001), secondo cui l'art. 7 della sopravvenuta legge n. 205 del
2000 - modificando il testo degli artt. 33, 34 e 35 all'interno del
decreto legislativo n. 80 del 1998 - avrebbe non solo sostituito
talune norme di un decreto legislativo delegato con altrettante norme
di legge formale (così affrancandole dal vizio di eccesso di delega,
per il quale questa Corte aveva dichiarato l'incostituzionalità
dell'art. 33 del decreto: sentenza n. 292 del 2000), ma anche
disciplinato direttamente la giurisdizione per i giudizi innanzi
indicati (così derogando al principio posto dall'art. 5 cod. proc.
civ.);
che a questo ultimo risultato potrebbe condurre il
coordinamento del nuovo testo dei citati articoli del decreto n. 80
del 1998, introdotto dalla legge n. 205 del 2000, con un'altra
disposizione del decreto rimasta immutata, cioè con l'art. 45, comma
18, il quale pur dopo la sostituzione dell'art. 33 e dell'art. 34
operata dalla legge del 2000 continua a disporre che "le controversie
di cui agli art. 33 e 34 del presente decreto sono devolute al
giudice amministrativo a partire dal 1 luglio 1998";
che per effetto di questa interpretazione la giurisdizione
sarebbe, nella specie, regolata dall'art. 34 nel nuovo testo, norma
contenuta in una legge formale, nei confronti della quale la
questione di legittimità costituzionale per eccesso di delega non
avrebbe potuto essere proposta (come questa Corte ha rilevato a
proposito della questione decisa con la citata ordinanza n. 123 del
2002);
che la mancata verifica, da parte dei rimettenti, della
praticabilità dell'indicata ipotesi interpretativa si risolve in
insufficiente motivazione sulla rilevanza delle sollevate questioni,
onde la loro manifesta inammissibilità.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 34 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione
e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59), sollevata dal Tribunale di
Firenze, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, con le
ordinanze iscritte ai numeri 598 e 775 r.o. 2001, nonchè della
questione di legittimità costituzionale degli articoli 34, commi 1 e
2, e 35, comma 1, del citato decreto legislativo, sollevata dalla
Corte di cassazione, in riferimento agli articoli 76 e 77, comma 1,
della Costituzione, con l'ordinanza iscritta al numero 912 r.o. 2001.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Bile
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 luglio 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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