1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 240 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 dicembre 1995
N. 240 Ordinanza emessa l'11 dicembre 1995 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Ben Ali' Mustapha Immigrazione - Immigrati extracomunitari - Arresto in flagranza - Convalida - Prevista espulsione su richiesta del pubblico ministero, salvo il limite delle inderogabili esigenze processuali - Ritenuta configurazione di detta espulsione come misura cautelare personale applicabile esclusivamente nei confronti degli stranieri - Ingiustificata disparita' rispetto al trattamento riservato al cittadino italiano - Lamentata introduzione di norme penali disposta con decreto-legge - Carenza dei requisiti di necessita' ed urgenza - Lesione del principio di riserva di legge in materia penale - Violazione dei doveri di solidarieta' sociale - Compressione del diritto di difesa. (D.-L. 18 novembre 1995, n. 489; d.-l. 30 dicembre 1989, n. 416, art. 7-ter; d.-l. 18 novembre 1995, n. 489, art. 7). (Cost., artt. 2, 3, 24, 25 e 77). (096C0341) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-1996)

IL PRETORE
Letti gli atti del procedimento n. 3416/95 r.g. dib. a carico di
Ben Alì Mustapha nato ad Algeri il 14 marzo 1974, imputato del reato
p.p. dagli artt. 624 e 625 numeri 2 e 7 c.p.;
Rilevato che, all'udienza in data 11 dicembre 1995, il p.m. ha
sollevato questione di legittimità costituzionale del d.-l. 18
novembre 1995, n. 489, ed in particolare dell'art. 7-ter d.-l. n.
416/1989 come introdotto da tale decreto, in relazione agli artt. 2,
3, 25, 27 e 77 della Costituzione e che questo pretore ritiene di
dover d'ufficio sollevare ulteriore questione di costituzionalità
della medesima norma in riferimento altresì all'art. 24 Cost.;
Ritenuto, quanto alla rilevanza, che l'imputato veniva arrestato in
flagranza in data 10 dicembre 1995 e quindi condotto avanti a questo
pretore per la convalida dell'arresto ed il conseguente giudizio
direttissimo e che - convalidato l'arresto - il p.m. chiedeva nei
confronti dell'imputato medesimo la misura dell'espulsione ai sensi
del citato art. 7-ter, primo e terzo comma;
Ritenuto in merito alla valutazione della non manifesta
infondatezza quanto segue:
1. - Violazione degli artt. 2 e 3 della Costituzione.
L'art. 7 del d.-l. 18 novembre 1995, n. 489, introduce abrogando la
precedente formulazione dell'art. 7 d.-l. 30 dicembre 1989, n. 416 -
sette nuovi articoli (rubricati dal 7 al 7-septies) uno dei quali in
particolare, l'art. 7-ter, risulta applicabile nel presente
procedimento penale in cui il cittadino straniero sopra generalizzato
è stato presentato a questo pretore a norma dell'art. 566 c.p.p.
per la convalida dell'arresto in flagranza operato nei suoi confronti
in data 10 dicembre 1995, ed il contestuale giudizio.
Deve in primo luogo osservarsi come il suddetto art. 7-ter, nel
contrapporre al primo comma il caso dello straniero arrestato in
flagranza a quello del soggetto pure straniero al quale sia stata
applicata la misura della custodia cautelare, evidenzia chiaramente
la possibilità per il giudice - su richiesta di uno dei soggetti
indicati al comma quarto - di disporre l'espulsione anche nei
confronti di colui al quale, pur se arrestato in flagranza, non venga
applicata alcuna misura cautelare a norma degli artt. 272 e ss.
c.p.p. o per assenza di richieste in merito da parte del p.m. - come
appunto è avvenuto nel presente procedimento penale - o per mancata
concessione da parte del giudice che procede delle misure richieste:
a prescindere ora dalla questione relativa alla necessità o meno di
trovarsi in presenza comunque di un arresto almeno convalidato -
questione cui deve inevitabilmente darsi in sede di interpretazione
logica risposta affermativa - la norma censurata introduce la
possibilità di disporre la "misura" dell'espulsione, come lo stesso
art. 7-ter la definisce, su mera richiesta del p.m. - oltrechè
dell'interessato e del difensore - senza prevedere alcun altro
elemento valutativo ai fini della decisione del giudice, che
sembrerebbe anzi tenuto all'accoglimento di tale istanza, "... è
disposta l'espulsione", con la sola esclusione della sussistenza di
"... inderogabili esigenze processuali".
Considerato ora il momento processuale nel quale tale richiesta di
espulsione si colloca e valutato inoltre che altre norme della nuova
disciplina introdotta con il d.-l. n. 489/1995 espressamente
prevedono il provvedimento di espulsione quale misura di sicurezza
(art. 7), misura di prevenzione (art.7-bis), nonchè quale contenuto
di un provvedimento amministrativo (artt. 7-quater e 7-quinquies),
all'espulsione disposta dal giudice ai sensi dell'art. 7-ter dovrebbe
riconoscersi, nell'ipotesi in cui la relativa richiesta provenga dal
p.m. circostanza che rappresenta poi l'elemento di maggiore novità
della disciplina in esame rispetto a quella già contenuta nell'art.
7-ter, comma dodicesimo, d.-l. n. 416/1989, natura di misura
cautelare personale; a sostegno di tale inquadramento devono altresì
richiamarsi l'espressione contenuta nell'ultima parte dell'art.
7-ter, primo comma, che subordina l'espulsione dello straniero in
stato di custodia cautelare alla possibilità di soddisfare con tale
diversa "misura" le esigenze cautelari del caso concreto,
l'attribuzione della competenza a decidere circa la richiesta di
espulsione al giudice competente in tema di misure cautelari
individuato ai sensi dell'art. 279 c.p.p. ed infine la previsione,
quale mezzo di gravame avverso l'ordinanza di espulsione, del ricorso
per Cassazione previsto e regolato dall'art. 311 c.p.p. in materia
di misure cautelari.
Deve osservarsi allora come l'introduzione di una nuova misura
cautelare personale, applicabile esclusivamente nei confronti dei
cittadini stranieri, appaia in contrasto con il principio di
uguaglianza sancito dall'art. 3 Cost., comportando per lo straniero
una ingiustificata disparità di trattamento rispetto al cittadino
italiano, disparità resa ancor più incisiva dal fatto che, come
detto, l'applicazione di tale misura da un lato risulta di fatto
sganciata dalla sussistenza delle esigenze cautelari previste
dall'art. 274 c.p.p. ed appare anzi quasi automatica, in caso di
richiesta di parte, fatto salvo l'unico limite delle "inderogabili
esigenze processuali", e dall'altro è rimessa, quanto alla durata
(art. 7-ter, quarto comma, ultima parte) alla decisione discrezionale
del giudice che non risulta vincolata neppure dalla previsione di
termini massimi, quali quelli previsti dagli artt. 303 e segg. c.p.p.
pertanto, a fronte della medesima condizione di arresto in flagranza
per lo stesso reato, magari consumato in concorso tra loro, e nel
caso in cui - convalidato per entrambi l'arresto - non vi sia stata
alcuna applicazione di misure cautelari a norma degli artt. 272 e
segg. c.p.p., il cittadino italiano beneficierebbe della immediata
liberazione mentre il cittadino straniero, in caso di richiesta del
p.m., dovrebbe essere espulso da parte del giudice, con il solo
limite delle inderogabili esigenze processuali, e con interdizione
dal territorio dello Stato per un arco temporale liberamente
determinato a norma dell'artt. 7-ter, quarto comma, e 7-sexies, primo
comma.
Va detto peraltro che l'ingiustificata disparità di trattamento
pare ravvisabile in prospettiva diametralmente opposta anche
nell'ipotesi in cui, in presenza delle stesse condizioni di fatto e
di diritto, al cittadino italiano venga applicata la misura della
custodia cautelare in carcere mentre a quello straniero - su
richiesta del p.m. - la misura custodiale venga sostituita con quella
dell'espulsione ex art. 7-ter che potrebbe in ipotesi garantire,
secondo quanto richiesto dalla norma, la soddisfazione delle esigenze
cautelari del caso, ma che presenta palesemente un'intensità
coercitiva di tutt'altro peso rispetto a quella di cui al'art. 285
c.p.p.
Va detto peraltro che la riconducibilità dell'espulsione
disciplinata dall'art. 7-ter nell'ambito delle misure cautelari
potrebbe ritenersi dubbia in relazione alla possibilità che essa
venga disposta su richiesta anche dell'interessato o del suo
difensore - in contrasto con il disposto dell'art. 291 c.p.p. - salvo
individuare in tale fattispecie, già presente come detto nella
normativa previgente, un'ipotesi di sospensione dell'esecuzione di
una misura cautelare custodiale, come affermato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 62/1994.
Del resto il differente inquadramento dell'istituto in esame tra le
ipotesi di applicazione provvisoria di una misura di sicurezza
personale, oltre a non sottrarsi ad evidenti motivi di contrasto con
i principi costituzionali - in particolare la mancata previsione nel
procedimento applicativo delineato dall'art. 7-ter della necessità
di accertare l'effettiva pericolosità sociale dello straniero di cui
è richiesta l'espulsione in violazione del principio generale
dettato dall'art. 31 legge n. 663/1986 e recentemente ribadito dalla
Corte costituzionale (sent. n. 58/1995) - si scontrerebbe con
l'analoga censura dell'illogicità ed inammissibilità (art. 312
c.c.p.) dell'applicazione di una misura di sicurezza su richiesta
proveniente dall'interessato o dal suo difensore.
La possibilità poi - a fronte come detto di una situazione di mero
arresto in flagranza al quale, in difetto di applicazione delle
misure cautelari di cui agli artt. 280 e segg. c.p.p., dovrebbe
seguire l'immediata liberazione - che il cittadino straniero, magari
del tutto incensurato non essendovi come detto limiti di sorta nella
norma, possa essere su richiesta del p.m. - al primo contatto con il
"circuito penale" - radicalmente allontanato per un tempo
indeterminato dal nostro Stato ai sensi del primo comma, dell'art.
7-ter, appare in contrasto con quei doveri di solidarietà sociale -
da esplicarsi in primo luogo nei confronti dei soggetti deboli - cui
la nostra Repubblica è chiamata in forza del dettato costituzionale
(art. 2 Cost.).
Il contrasto risulta poi ancor più netto ove si osservi che
destinatario del provvedimento di espulsione, ai sensi dell'art.
7-ter in relazione all'art. 7-sexies, nono comma, può essere anche
lo straniero regolarmente residente nel nostro Stato, se da un tempo
inferiore a cinque anni, ovvero convivente con cittadini italiani
diversi dai parenti entro il quarto grado, senza quindi rilevanza
alcuna di eventuali vincoli di coniugio o affinità, e pertanto un
soggetto che nel nostro Stato può aver instaurato situazioni o
rapporti di carattere personale, sociale o lavorativo anche di
notevole rilevanza: ebbene in tali ipotesi la possibilità di
immediata espulsione su richiesta del p.m. sembra rappresentare un
vulnus rispetto al principio dell'inviolabilità dei diritti
dell'individuo - sia come singolo che nelle formazioni sociali ove si
svolge la sua personalità - non proporzionato rispetto alla
situazione presupposta dall'art. 7-ter, primo comma, nella quale come
come detto il giudice si trova in presenza di una mera notizia di
reato, sia pure corredata da determinati caratteri, ma che comunque
prescinde dall'effettivo accertamento della penale responsabilità
realizzabile solo attraverso la formazione della sentenza di condanna
divenuta irrevocabile (art. 27 della Costituzione).
2. - Violazione dell'art. 24 della Costituzione.
La regolamentazione dell'espulsione a richiesta di parte dettata
dal censurato art. 7-ter appare altresì in contrasto con
l'inviolabilità del diritto di difesa, nell'ipotesi in cui la
richiestaa di espulsione provenga dal p.m., sotto due profili: da un
lato la norma, nell'omettere di indicare qualunque presupposto - di
fatto o di diritto - al di là della mera condizione di cittadino
straniero arrestato in flagranza o sottoposto a custodia cautelare,
per l'emanazione del provvedimento di espulsione (cui deve come detto
riconoscersi natura di ordinanza applicativa di una misura
cautelare), preclude di fatto sul punto all'imputato l'esercizio di
qualunque diritto di difesa rispetto all'adozione di un provvedimento
i cui effetti limitativi sulla libertà personale dell'imputato sono
di piena evidenza.
Ancora in contrasto con il dettato dell'art. 24 della Costituzione
appare l'ipotesi dell'espulsione su richiesta del p.m. nell'ipotesi
in cui nei confronti del cittadino straniero arrestato in flagranza
si proceda poi immediatamente al giudizio a norma dell'art. 566,
sesto comma, c.p.p.: in tale ipotesi infatti il provvedimento di
espulsione - disposto a norma dell'art. 7-ter, primo comma - dovrebbe
ricevere esecuzione ai sensi dell'art'art. 7-sexies mediante
accompagnamento immedatio alla fronteria, ed in tale circostanza la
previsione (art. 7-sexies, undicesimo comma) della possibilità di
chiedere ed ottenere un'autorizzazione a rientrare in Italia onde
partecipare al processo, risulterebbe di fatto vanificata dalla
celebrazione immediata di un dibattimento al quale al cittadino
straniero espulso sarebbe di fatto preclusa la partecipazione, con
conseguente palese ed incisiva violazione dei diritti difensivi, tra
i quali quelli di avanzare richiesta dei cd. riti alternativi.
Nè può ipotizzarsi che il diritto dell'arrestato cittadino
straniero di partecipare, se lo desideri, al proprio processo possa
venire realizzato mediante rigetto della richiesta di espulsione
avanzata dal p.m. per le "inderogabili esigenze processuali" previste
dal primo comma dell'art. 7-ter, posto che altrimenti la norma
avrebbe potuto più chiaramente prevedere, per il cittadino straniero
arrestato in flagranza e quindi espulso su richiesta del p.m., la
possibilità di chiedere il differimento della decisione o quanto
meno dell'esecuzione dell'ordinanza di espulsione sino alla
conclusione del giudizio direttimo.
Viceversa la norma nell'attuale formulazione testuale -
"inderogabili esigenze processuali" - appare riferita alla necessità
di assicurare la presenza dell'imputato cittadino straniero rispetto
allo svolgimento di atti processuali (quali un confronto o una
ricognizione personale) irrealizzabili in sua assenza e che pertanto
si pongono come ostative rispetto all'emissione dell'ordinanza di
espulsione.
3. - Violazione degli artt. 25 e 27 della Costituzione.
Il principio di riserva di legge in materia penale (art. 25 della
Costituzione) possiede, quale primo e fondamentale significato,
quello scondo cui le scelte di politica criminale sono monopolio
esclusivo del Parlamento mentre l'ammissibilità di nuove norme di
diritto penale introdotte attraverso decreti legislativi o
decreti-legge è connessa alla circostanza che sia comunque
assicurato l'intervento
del Parlamento in posizione sovraordinata, ora quale organo
delegante ora quale organo cui è rimesso il potere di conferire
stabilità e durevolezza, attraverso la legge di conversione, a
disposizioni normative precarie, soggette a decadenza in caso di
inutile decorso del termine di sessanta giorni dettato dall'art. 77
della Costituzione ed emanate dal Governo in casi straordinari di
necessità ed urgenza tali da non consentire la normale legiferazione
in via ordinaria del Parlamento.
Deve inoltre osservarsi come recentemente la Corte costituzionale
(sent. n. 29/1995) abbia rivendicato a sè il potere di valutare
l'esistenza dei presupposti di necessità ed urgenza richiesti
dall'art. 77 della Costituzione per l'emanazione di decreti-legge da
parte dell'esecutivo, affermando che "... la pre-esistenza di una
situazione di fatto comportante la necessità ed urgenza di
provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale,
quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità
costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che
l'eventuale evidente mancaza di quel presupposto configura tanto un
vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi
adottato al di fuori dell'ambito delle possibilità applicative
costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della
stessa legge di conversione ...".
Rispetto ora al d.-l. 18 novembre 1995, n. 489, può osservarsi
come nel preambolo venga "ritenuta la straordinaria necessità ed
urgenza di adeguare in termini più razionali la normativa in tema di
immigrazione nel territorio dello Stato da parte dei cittadini di
Paesi non appartenenti all'Unione europea al fine di renderne più
efficace l'operativita'" non manifestamente infondata risulta
pertanto la questione relativa alla effettiva sussistenza dei
requisiti di straordinaria necessità ed u rgenza rispetto alla mera
esigenza di razionalizzazione di normativa già da tempo esistente
(in particolare d.-l. 30 dicembre 1989, n. 416, convertito nella
legge 28 febbraio 1990, n. 39) in relazione ad un fenomeno sociale
come quello dell'immigrazione extracomunitaria che, anche nei suoi
aspetti per così dire "patologici", appare ormai stabilmente
presente nella fisionomia del nostro Stato ed in relazione al quale
non appiono essersi realizzati in tempi recenti modifiche od
evoluzioni di portata talmente straordinaria da richiedere un
intervento legislativo immediato nelle forme e con gli effetti di cui
all'art. 77 della Costituzione, soprattutto in relazione
all'introduzione di quelle norme aventi immediata rilevanza penale -
sono tra l'altro previste diverse nuove fattispecie delittuose - per
le quali quindi, in eventuale assenza di effettive circostanze
straordinarie, la decretazione d'urgenza appare incompatibile con
l'elevatezza dei valori in gioco, anche in relazione al rischio di
formulazioni prive di quei caratteri di chiarezza ed assoluta
determinatezza sottesi al principio di riserva di legge in materia
penale consacrato dall'art. 25 della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 9 febbraio 1948, n. 1;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità del d.-l. 18 novembre 1995, n. 489, ed in
particolare dell'art. 7-ter del d.-l. n. 416/1989 come introdotto
dall'art. 7 del d.-l. n. 489/1995, in relazione agli artt. 2, 3, 24,
25 e 77 della Costituzione;
Ordina la sospensione del giudizio in corso, disponendo l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e per la comunicazione al
Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.
Roma, addì 11 dicembre 1995
Il pretore: (firma illeggibile)
96C0341