1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 30-6-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 129 SENTENZA 26 maggio - 24 giugno 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Trasporto - Norme della Regione Puglia - Attivita' di noleggio di autobus con conducente - Esercizio del servizio mediante una stabile organizzazione nella Regione Puglia, da parte di imprese in possesso di autorizzazione rilasciata in un'altra Regione o da un altro Stato dell'Unione europea - Obbligo di presentare allo sportello unico delle attivita' produttive (SUAP) comunale apposita segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, anche in relazione ai principi europei - Illegittimita' costituzionale. Trasporto - Norme della Regione Puglia - Attivita' di noleggio di autobus con conducente - Esercizio del servizio in assenza di SCIA o in presenza di un provvedimento di divieto della sua prosecuzione - Sanzioni amministrative pecuniarie - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Puglia 5 luglio 2019, n. 27, artt. 2 e 10, comma 1, lettera c). - Costituzione, artt. 3, 41, 117, commi primo e secondo, lettere e), h) ed l). (T-210129) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 30-6-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 10,
comma 1, lettera c), della legge della Regione Puglia 5 luglio 2019,
n. 27, recante «Modifiche alla legge regionale 16 luglio 2018, n. 39
(Disciplina dell'attività di trasporto di viaggiatori mediante
noleggio di autobus con conducente)», promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 28 agosto-2
settembre 2019, depositato in cancelleria il 3 settembre 2019,
iscritto al n. 95 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Udita nell'udienza pubblica del 25 maggio 2021 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
udito l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del punto
1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 26 maggio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 28 agosto-2 settembre 2019,
depositato il 3 settembre 2019 e iscritto al n. 95 del registro
ricorsi 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt.
2 e 10 della legge della Regione Puglia 5 luglio 2019, n. 27, recante
«Modifiche alla legge regionale 16 luglio 2018, n. 39 (Disciplina
dell'attività di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di
autobus con conducente)».
1.1.- L'art. 2 sostituisce il comma 2 dell'art. 4 della legge
della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 39 (Disciplina dell'attività
di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con
conducente) con il seguente: «[l]e imprese in possesso
dell'autorizzazione rilasciata in un'altra Regione o da un altro
Stato membro della Unione europea, che esercitano il servizio in
Puglia attraverso una stabile organizzazione ai sensi dell'articolo
162 del decreto del Presidente della Repubblica del 22 dicembre 1986,
n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi),
devono possedere i requisiti indicati all'articolo 2. A tal fine,
prima dell'avvio dell'attività in Puglia, le imprese devono
presentare apposita segnalazione certificata di inizio attività allo
Sportello unico delle attività produttive (SUAP) del comune nel cui
territorio l'impresa ha sede legale o la principale organizzazione
aziendale».
Nel prescrivere la preventiva segnalazione certificata di inizio
attività al SUAP del comune nel cui territorio l'impresa ha la sede
legale o la principale organizzazione aziendale, tale disposizione
contrasterebbe con l'art. 5, commi 1 e 3, della legge 11 agosto 2003,
n. 218 (Disciplina dell'attività di trasporto di viaggiatori
effettuato mediante noleggio di autobus con conducente), alla cui
stregua l'autorizzazione della regione (o degli enti locali a ciò
delegati) allo svolgimento dell'attività di noleggio di autobus con
conducente non è soggetta a limiti territoriali, sicchè a carico
delle imprese già autorizzate in un'altra regione non potrebbero
essere imposti ulteriori oneri autorizzativi per esercitare la stessa
attività nel territorio pugliese.
Quanto alle imprese autorizzate in un altro Stato membro
dell'Unione europea, la medesima disposizione contrasterebbe con gli
artt. 3 e 15 del regolamento (CE) n. 1073/2009 del Parlamento europeo
e del Consiglio del 21 ottobre 2009, che fissa norme comuni per
l'accesso al mercato internazionale dei servizi di trasporto
effettuati con autobus e che modifica il regolamento (CE) n.
561/2006, alla cui stregua tali imprese possono esercitare
liberamente l'attività di noleggio di autobus con conducente in
altri Stati membri mediante «trasporti di cabotaggio», avendo a bordo
solo la copia certificata della licenza comunitaria e un foglio di
viaggio.
Sarebbe dunque violata la competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela della concorrenza, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, in quanto l'onere aggiuntivo
imposto dal legislatore regionale renderebbe più difficoltoso
l'avvio di nuove attività in Puglia, rappresentando una barriera
all'ingresso limitativa della libertà di concorrenza, in contrasto
«con lo spirito della norma primaria che ha limitato la necessità di
nuove autorizzazioni (all'art. 5 della Legge 218/2003)», oltre che
«fortemente limitativa della libera iniziativa economica tutelata
dall'art. 41 Cost.».
Sarebbero violati anche l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli indicati parametri interposti di diritto dell'Unione
europea, e l'art. 3 Cost., in considerazione del «trattamento
differenziato e discriminatorio tra i vari operatori economici».
1.2.- L'art. 10 della legge reg. Puglia n. 27 del 2019 è
impugnato nella parte in cui, alla lettera c) del comma 1,
sostituisce il comma 4 dell'art. 12 della legge reg. Puglia n. 39 del
2018 con il seguente: «[l]'esercizio dell'attività di noleggio in
assenza di SCIA di cui all'articolo 5 ovvero in presenza di un
provvedimento di divieto di prosecuzione dell'attività, nonchè
l'inosservanza delle disposizioni di cui all'articolo 9,
costituiscono violazione delle prescrizioni relative alla regolarità
della documentazione inerente il servizio, ai sensi del comma 1,
lettera b), e sono soggette alla sanzione amministrativa pecuniaria
da euro 200,00 a euro 1.500,00».
Il legislatore regionale avrebbe così creato una fattispecie
"sovrapposta" a quella di esercizio abusivo dell'attività di
noleggio prevista all'art. 85, comma 4, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), che assoggetta
«[c]hiunque adibisce a noleggio con conducente un veicolo non
destinato a tale uso [...] alla sanzione amministrativa del pagamento
di una somma da euro 173 a euro 694 e, se si tratta di autobus, da
euro 430 ad euro 1.731», oltre alla «sospensione della carta di
circolazione per un periodo da due a otto mesi».
La disposizione impugnata violerebbe così la competenza
esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. in
materia di ordine pubblico e sicurezza, alla quale si dovrebbero
ricondurre la «circolazione stradale» e la relativa disciplina
sanzionatoria. Sarebbe violata, altresì, la competenza esclusiva
statale in materia di giurisdizione e ordinamento civile e penale di
cui alla lettera l) dello stesso secondo comma dell'art. 117 Cost.
2.- La Regione Puglia non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso iscritto al
n. 95 del registro ricorsi 2019, ha impugnato gli artt. 2 e 10 della
legge della Regione Puglia 5 luglio 2019, n. 27, recante «Modifiche
alla legge regionale 16 luglio 2018, n. 39 (Disciplina dell'attività
di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con
conducente)», in riferimento agli artt. 3 e 117, commi primo e
secondo, lettere e), h) ed l) della Costituzione.
La menzionata legge reg. Puglia è diretta a eliminare i profili
di illegittimità costituzionale rilevati dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso iscritto al n. 64 del registro
ricorsi 2018 in riferimento alla disciplina sul noleggio di autobus
con conducente di cui agli artt. 5, commi 1, 2, 5 e 6, 11, comma 1,
12, comma 2, 13, comma 1, e 14 della legge della Regione Puglia 16
luglio 2018, n. 39 (Disciplina dell'attività di trasporto di
viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente). Tale
giudizio è stato definito con ordinanza n. 226 del 2020, che ha
dichiarato l'estinzione del processo a seguito della rinuncia al
ricorso da parte del Presidente del Consiglio dei ministri.
Le censure mosse all'art. 2 investono una disposizione che ne
sostituisce un'altra della sopra richiamata legge reg. Puglia n. 39
del 2018 - l'art. 4, comma 2 - non impugnata con il precedente
ricorso, mentre quelle mosse all'art. 10 - incentrate sul comma 1,
lettera c), di tale disposizione - contestano la modifica della
previsione sanzionatoria dell'art. 12 della stessa legge regionale,
che viene censurata per ragioni e con riferimento a parametri diversi
da quelli già fatti valere in occasione dell'impugnazione della
norma modificata.
2.- L'art. 2 della legge reg. Puglia n. 27 del 2019 sostituisce
il comma 2 dell'art. 4 della legge reg. Puglia n. 39 del 2018,
prevedendo, in particolare, che «[l]e imprese in possesso
dell'autorizzazione rilasciata in un'altra Regione o da un altro
Stato membro della Unione europea, che esercitano il servizio in
Puglia attraverso una stabile organizzazione ai sensi dell'articolo
162 del decreto del Presidente della Repubblica del 22 dicembre 1986,
n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi)»,
devono presentare, «prima dell'avvio dell'attività in Puglia, [...]
apposita segnalazione certificata di inizio attività allo Sportello
unico delle attività produttive (SUAP) del comune nel cui territorio
l'impresa ha sede legale o la principale organizzazione aziendale».
Tale disposizione contrasterebbe con l'art. 5, commi 1 e 3, della
legge 11 agosto 2003, n. 218 (Disciplina dell'attività di trasporto
di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con
conducente), alla cui stregua l'autorizzazione della regione (o degli
enti locali a ciò delegati) allo svolgimento dell'attività di
noleggio di autobus con conducente non è soggetta a limiti
territoriali. Inoltre, quanto alle imprese autorizzate in un altro
Stato membro dell'Unione europea, contrasterebbe con gli artt. 3 e 15
del regolamento (CE) n. 1073/2009 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 21 ottobre 2009, che fissa norme comuni per l'accesso
al mercato internazionale dei servizi di trasporto effettuati con
autobus e che modifica il regolamento (CE) n. 561/2006, alla cui
stregua tali imprese possono esercitare liberamente l'attività di
noleggio di autobus con conducente in altri Stati membri mediante
«trasporti di cabotaggio», avendo a bordo solo la copia certificata
della licenza comunitaria e un foglio di viaggio.
Sarebbe dunque violata la competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela della concorrenza, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in quanto l'onere aggiuntivo imposto dal
legislatore regionale, consistente nella presentazione di
un'ulteriore segnalazione certificata di inizio attività (SCIA),
renderebbe più difficoltoso l'avvio di nuove attività in Puglia,
rappresentando una barriera all'ingresso limitativa della libertà di
concorrenza, e sarebbe inoltre «fortemente limitativ[o] della libera
iniziativa economica tutelata dall'art. 41 Cost.». Sarebbero violati
anche l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli indicati
parametri interposti di diritto dell'Unione europea, e l'art. 3
Cost., in quanto la norma regionale introdurrebbe un «trattamento
differenziato e discriminatorio tra i vari operatori economici».
2.1.- Preliminarmente, va escluso che il richiamo all'art. 41
Cost. contenuto nel corpo del ricorso introduca un'autonoma questione
di legittimità costituzionale. Esaminata nel contesto in cui si
colloca, e in assenza di specifiche considerazioni al riguardo, la
deduzione costituisce piuttosto un argomento a sostegno della censura
di violazione della competenza statale in materia di concorrenza,
nella cui ampia nozione rientra, come si vedrà, ogni scelta
legislativa che impone un limite alla liberta` di iniziativa
economica individuale e incide sulla competizione tra operatori
economici nel relativo mercato.
Sempre in via preliminare, devono essere considerate
inammissibili le questioni proposte ex artt. 3 e 117, primo comma,
Cost., in quanto riferite a parametri non indicati nella relazione
ministeriale richiamata nella delibera del Consiglio dei ministri che
ha autorizzato l'impugnazione (ex plurimis, sentenze n. 199 del 2020,
n. 83 del 2018, n. 265 e n. 1 del 2016, n. 250 e n. 153 del 2015).
2.2.- Nel merito, la questione proposta in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. è fondata.
La lamentata violazione si concreterebbe nel contrasto della
disposizione impugnata con i parametri interposti dei commi 1 e 3
dell'art. 5 della legge n. 218 del 2003, sicchè occorre verificare
se tale normativa costituisce espressione dell'invocato titolo di
competenza statale esclusiva.
La legge n. 218 del 2003 detta, come indica il suo titolo, la
«[d]isciplina dell'attività di trasporto di viaggiatori effettuato
mediante noleggio di autobus con conducente», e stabilisce,
innanzitutto, che «[l]'esercizio dell'attività di trasporto di
viaggiatori su strada rientra nella sfera della libertà di
iniziativa economica ai sensi dell'articolo 41 della Costituzione,
cui possono essere imposti esclusivamente vincoli per esigenze di
carattere sociale o prescrizioni finalizzate alla tutela della
concorrenza secondo quanto previsto dalla legge 10 ottobre 1990, n.
287» (art. 1, comma 1).
La stessa legge n. 218 del 2003 individua «i principi e le norme
generali a tutela della concorrenza nell'ambito dell'attività di
trasporto effettuata mediante servizi di noleggio di autobus con
conducente, nel rispetto dei principi e dei contenuti normativi
fissati dall'ordinamento comunitario» (art. 1, comma 2), con il fine
di «garantire [...]: a) la trasparenza del mercato, la concorrenza,
la libertà di accesso delle imprese al mercato, nonchè il libero
esercizio dell'attività in riferimento alla libera circolazione
delle persone; b) la sicurezza dei viaggiatori trasportati,
l'omogeneità dei requisiti professionali, la tutela delle condizioni
di lavoro» (comma 4).
L'art. 5, che viene qui in specifico rilievo, prevede, sotto la
rubrica «[a]ccesso al mercato», che «[l]'attività di noleggio di
autobus con conducente è subordinata al rilascio, alle imprese in
possesso dei requisiti relativi alla professione di trasportatore su
strada di viaggiatori, di apposita autorizzazione da parte delle
regioni o degli enti locali allo scopo delegati in cui dette imprese
hanno la sede legale o la principale organizzazione aziendale» (comma
1), e che tale autorizzazione «[...] consente lo svolgimento
professionale dell'attività di noleggio di autobus con conducente e
l'immatricolazione degli autobus da destinare all'esercizio» (comma
2). Il comma 3 precisa poi che la medesima autorizzazione «non è
soggetta a limiti territoriali» e che «[l]'esercizio dei servizi
internazionali è, peraltro, subordinato al possesso, da parte del
titolare, del legale rappresentante o di chi dirige, in maniera
continuativa ed effettiva, l'attività di trasporto, dell'attestato
di idoneità professionale esteso all'attività internazionale».
Questa Corte ha già avuto modo di identificare l'ambito
materiale in cui si colloca la disciplina dettata dalla legge n. 218
del 2003.
Scrutinando una disposizione regionale piemontese che vietava
agli esercenti l'attività di noleggio di autobus con conducente di
utilizzare veicoli usati qualora intendessero incrementare il parco
autobus, la sentenza n. 30 del 2016 ha affermato che, «[c]on la legge
n. 218 del 2003, il legislatore statale ha [...] inteso definire il
punto di equilibrio fra il libero esercizio dell'attività di
trasporto e gli interessi pubblici interferenti con tale libertà
(art. 1, comma 4, della legge n. 218 del 2003). Il bilanciamento
così operato - fra la libertà di iniziativa economica e gli altri
interessi costituzionali -, costituendo espressione della potestà
legislativa statale nella materia della "tutela della concorrenza",
definisce un assetto degli interessi che il legislatore regionale non
è legittimato ad alterare (sentenza n. 80 del 2006)». Nella stessa
sentenza questa Corte ha conseguentemente ritenuto che la censurata
previsione regionale, in quanto non contemplata dalla normativa
statale, si risolvesse in una restrizione ai danni degli operatori
economici della Regione Piemonte, eccedendo «i limiti entro i quali
il legislatore regionale può disciplinare la materia, di sua
competenza residuale, del trasporto pubblico locale, dato che fra
tali limiti vi è quello del rispetto del bilanciamento operato dal
legislatore statale nella materia trasversale e prevalente, ad esso
affidata in via esclusiva, della "tutela della concorrenza"».
Successivamente, scrutinando un'analoga norma regionale che
vietava alle imprese del settore «l'utilizzo di veicoli di età
superiore a quindici anni qualora essi abbiano raggiunto una
percorrenza di un milione di chilometri [...]», questa Corte ha
precisato che «[l]a legge n. 218 del 2003 costituisce [...] esercizio
delle competenze esclusive statali in materia di tutela della
concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.) e di
sicurezza (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.) e concilia i
due interessi, potenzialmente confliggenti, al libero esercizio
dell'attività di NCC e alla sicurezza del trasporto» (sentenza n. 5
del 2019). Nella medesima sentenza si è poi affermato che «[l]a
sintesi fra questi interessi viene definita in una disciplina
uniforme in materia di sicurezza, finalizzata a garantire condizioni
omogenee di mercato e l'assenza di distorsioni della concorrenza su
base territoriale», e che tale disciplina statale uniforme,
prescrivendo «[...] espressamente alle regioni di adottare atti
normativi "rispondenti ai criteri di tutela della libertà di
concorrenza di cui alla presente legge" (art. 4, comma 1, della legge
n. 218 del 2003), condiziona la competenza legislativa residuale
regionale in materia di servizio pubblico di trasporto (nel caso di
specie, non di linea)».
Principi simili sono stati affermati anche in relazione alla
disciplina degli autoservizi pubblici non di linea di cui alla legge
15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di persone
mediante autoservizi pubblici non di linea), che si applica ai
servizi di taxi e a quelli di noleggio con conducente (NCC) diversi
dal noleggio di autobus. Occupandosi di una legge regionale che
definiva il novero dei soggetti abilitati a operare nel settore dei
trasporti di persone con le nuove modalità consentite dai supporti
informatici e riservava in via esclusiva tali attivita` alle
categorie abilitate a prestare i servizi di taxi e di NCC, questa
Corte ha ribadito, richiamando la sentenza n. 30 del 2016, che
«rientra nella competenza legislativa esclusiva statale per la tutela
della concorrenza definire i punti di equilibrio fra il libero
esercizio d[elle] attivita` [economiche] e gli interessi pubblici con
esso interferenti», aggiungendo che «[d]efinire quali soggetti siano
abilitati a offrire talune tipologie di servizi e` decisivo ai fini
della configurazione di un determinato settore di attivita`
economica: si tratta di una scelta che impone un limite alla liberta`
di iniziativa economica individuale e incide sulla competizione tra
operatori economici nel relativo mercato», sicche´ «tale profilo
rientra a pieno titolo nell'ampia nozione di concorrenza di cui al
secondo comma, lettera e), dell'art. 117 Cost.» (sentenza n. 265 del
2016).
Negli stessi termini, sempre con specifico riguardo alla
disciplina del servizio di NCC dettata dalla legge n. 21 del 1992, si
è espressa la sentenza n. 56 del 2020, alla cui stregua la sintesi
fra tutti gli interessi in gioco nel definire l'assetto di un mercato
«richiede invero una disciplina uniforme, finalizzata a garantire
condizioni omogenee di mercato e assenza di distorsioni della
concorrenza su base territoriale, che si potrebbero verificare
qualora le condizioni di svolgimento del servizio di NCC variassero
da regione a regione, salva restando la possibilita` di regimi
differenziati per situazioni particolari, la cui valutazione rientra
nelle medesime attribuzioni statali».
2.2.1.- L'art. 4, comma 2, della legge reg. Puglia n. 39 del
2018, come sostituito dall'art. 2 della legge reg. Puglia n. 27 del
2019, impone la presentazione della SCIA allo Sportello unico per le
attività produttive (SUAP) comunale anche alle imprese che intendano
esercitare il servizio in Puglia attraverso una «stabile
organizzazione» e siano già in possesso di autorizzazione rilasciata
in un'altra regione o da un altro Stato membro dell'Unione europea.
La disposizione impugnata rinvia alla nozione di «stabile
organizzazione» propria della disciplina tributaria, fornita in
particolare dall'art. 162 del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917
(Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi), secondo cui
tale espressione «designa una sede fissa di affari per mezzo della
quale l'impresa non residente esercita in tutto o in parte la sua
attività sul territorio dello Stato» (comma 1). Il legislatore
tributario circoscrive tale nozione alle imprese non residenti in
Italia, ai fini delle imposte sui redditi e sulle attività
produttive.
Nella disposizione regionale in esame la «stabile organizzazione»
è richiesta a fini del tutto estranei alla materia tributaria, e
riguarda, oltre che le imprese non residenti in Italia autorizzate da
un altro Stato membro dell'Unione europea all'attività di noleggio
di autobus con conducente, anche quelle residenti in Italia che hanno
ottenuto analoga autorizzazione in una regione diversa dalla Puglia.
In entrambi i casi, il contenuto precettivo della norma è
chiaro: gli imprenditori appartenenti alle descritte categorie, se
intendono svolgere il servizio in Puglia mediante una «stabile
organizzazione», sono tenuti a munirsi di un ulteriore titolo
autorizzatorio sotto forma di SCIA da presentare al SUAP comunale.
Alla luce dei principi esposti in precedenza, la previsione viola
la competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela della
concorrenza», ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
La richiesta di un'autorizzazione supplementare contrasta,
infatti, con il divieto di porre limiti territoriali
all'autorizzazione originaria, espressamente stabilito all'art. 5,
comma 3, della legge n. 218 del 2003, norma, quest'ultima, che
costituisce espressione della potestà legislativa statale nella
materia della tutela della concorrenza, in quanto concorre a definire
l'assetto di interessi inerenti al mercato del noleggio di autobus
con conducente, che il legislatore regionale non è legittimato ad
alterare.
D'altro canto, è agevole osservare che, anche in assenza di una
previsione espressa come quella appena citata, la richiesta di
un'apposita SCIA, per poter svolgere l'attività in Regione tramite
un'organizzazione stabile ivi insediata, rappresenterebbe comunque un
ostacolo effettivo alla libera concorrenza, poichè, in applicazione
della norma censurata, per gli imprenditori autorizzati altrove che
intendano insediarsi nel territorio pugliese sono previsti maggiori
oneri rispetto a quelli cui sono soggetti coloro che già svolgono il
servizio nello stesso territorio in base a un'autorizzazione
rilasciata nella stessa Regione Puglia.
È stata così introdotta una barriera all'ingresso nel mercato
pugliese dei noleggiatori di autobus con conducente. Nè muta tale
conclusione il presupposto applicativo consistente nella condizione
della «stabile organizzazione» in Regione dei nuovi operatori. Non
solo infatti la circostanza dell'insediamento territoriale è, di per
sè, inidonea a giustificare l'aggravio autorizzativo imposto dal
legislatore regionale, ma la sua previsione rafforza l'effetto
anticompetitivo della norma, in quanto discrimina le imprese già
autorizzate in altre regioni o in altri Stati membri dell'Unione
europea che intendono accedere al mercato pugliese non
occasionalmente ma con un'organizzazione aziendale fissa.
Infine, la disposizione impugnata si pone in contrasto anche con
il più generale divieto per il legislatore regionale - costantemente
affermato da questa Corte in applicazione degli artt. 3, 41, 117,
primo comma, e 120 Cost., ma derivante anche dalla riserva alla
competenza statale esclusiva della «tutela della concorrenza» di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. - di frapporre
ostacoli di carattere protezionistico alla prestazione, nel proprio
ambito territoriale, di servizi di carattere imprenditoriale da parte
di soggetti ubicati in qualsiasi parte del territorio nazionale,
nonchè, in base ai principi europei sulla libertà di prestazione
dei servizi, in qualsiasi Paese dell'Unione europea (ex plurimis,
sentenze n. 98 del 2020, n. 83 del 2018, n. 264 del 2013, n. 124 del
2010, n. 64 del 2007 e n. 440 del 2006).
Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 2
della legge reg. Puglia n. 27 del 2019, nella parte in cui
sostituisce l'art. 4, comma 2, della legge reg. Puglia n. 39 del
2018.
3.- L'art. 10 della legge reg. Puglia n. 27 del 2019 ha
modificato l'art. 12 della legge reg. Puglia n. 39 del 2018, che reca
la rubrica «Tipologie di infrazioni e sanzioni amministrative
pecuniarie».
Ancorchè il ricorso investa letteralmente l'intero art. 10, dal
tenore delle censure si evince con chiarezza che la disposizione è
impugnata solo nella parte in cui, alla lettera c) del comma 1,
sostituisce il comma 4 dell'art. 12 della legge reg. Puglia n. 39 del
2018, prevedendo che «[l]'esercizio dell'attività di noleggio in
assenza di SCIA di cui all'articolo 5 ovvero in presenza di un
provvedimento di divieto di prosecuzione dell'attività, nonchè
l'inosservanza delle disposizioni di cui all'articolo 9,
costituiscono violazione delle prescrizioni relative alla regolarità
della documentazione inerente il servizio, ai sensi del comma 1,
lettera b), e sono soggette alla sanzione amministrativa pecuniaria
da euro 200,00 a euro 1.500,00».
Secondo il ricorrente, il legislatore regionale avrebbe così
creato una fattispecie "sovrapposta" a quella prevista all'art. 85,
comma 4, del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), che assoggetta «[c]hiunque adibisce a noleggio con
conducente un veicolo non destinato a tale uso [...] alla sanzione
amministrativa del pagamento di una somma [...], se si tratta di
autobus, da euro 430 ad euro 1.731» (così aggiornati i precedenti
importi «da euro 431 ad euro 1.734», a decorrere dal 1° gennaio 2021,
con il decreto del Ministro della giustizia 31 dicembre 2020, recante
«Aggiornamento degli importi delle sanzioni amministrative pecuniarie
conseguenti a violazioni al codice della strada»), oltre alla
«sospensione della carta di circolazione per un periodo da due a otto
mesi».
La disposizione impugnata violerebbe pertanto la competenza
esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza ex art.
117, secondo comma, lettera h), Cost., alla quale si dovrebbe
ricondurre la «circolazione stradale» e la relativa disciplina
sanzionatoria. Sarebbe violata, altresì, la competenza esclusiva
statale in materia di giurisdizione e ordinamento civile e penale di
cui alla lettera l) dello stesso secondo comma dell'art. 117 Cost.
3.1.- La questione è fondata in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost., nei limiti di seguito precisati.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, la disciplina
della circolazione stradale rientra nella competenza esclusiva
statale, inerendo a varie materie ad essa riservate in base all'art.
117, secondo comma, Cost.: sicurezza, ordinamento civile, ambiente
(sentenze n. 77 del 2013, n. 223 del 2010 e n. 428 del 2004).
In linea generale, questa Corte ha osservato che «[...]
l'esigenza, connessa alla strutturale pericolosità dei veicoli a
motore, di assicurare l'incolumità personale dei soggetti coinvolti
nella loro circolazione (conducenti, trasportati, pedoni) certamente
pone problemi di sicurezza, e così rimanda alla lettera h) del
secondo comma dell'art. 117, che attribuisce alla competenza statale
esclusiva la materia "ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione
della polizia amministrativa locale"», e che «[d]el tutto
correttamente, quindi, l'art. 1 del decreto legislativo n. 285 del
1992, recante il nuovo codice della strada, nell'individuare i
"principi generali" della disciplina, esplicitamente dichiara che "la
sicurezza delle persone, nella circolazione stradale, rientra tra le
finalità primarie di ordine sociale ed economico perseguite dallo
Stato"» (sentenza n. 428 del 2004).
L'invocato art. 85, comma 4, del d.lgs. n. 285 del 1992 (d'ora in
avanti: cod. strada), che nella sua prima parte sanziona l'esercizio
"abusivo" dell'attività di noleggio di autobus con conducente, si
deve pertanto considerare espressione della competenza esclusiva
statale in materia di sicurezza, con conseguente impossibilità per
il legislatore regionale di disciplinare diversamente la sanzione per
lo stesso comportamento già sanzionato dalla legge statale. La
disposizione regionale impugnata, pertanto, prevedendo una difforme
disciplina sanzionatoria in un ambito riservato alla competenza
esclusiva dello Stato, ha violato l'art. 117, secondo comma, lettera
h), Cost.
La pronuncia di illegittimità costituzionale non investe,
tuttavia, il trattamento sanzionatorio dettato per l'inosservanza
dell'art. 9 della legge reg. Puglia n. 39 del 2019, per il quale non
opera il limite costituito dall'art. 85, comma 4, cod. strada.
Il citato art. 9 prevede, infatti, sotto la rubrica «[d]ocumenti
di viaggio», l'obbligo di apporre nella parte anteriore di ogni
autobus immatricolato per l'attività di noleggio uno speciale
«contrassegno» recante l'indicazione del numero di targa, in modo
tale che esso sia «[...] agevolmente visibile dall'esterno» (commi 1
e 2), e prescrive inoltre che «[a] bordo di ogni autobus
immatricolato per l'attività di noleggio [sia] conservata copia
conforme della SCIA» (comma 3). La violazione di tale obbligo,
dunque, riguarda prescrizioni relative alla regolarità della
documentazione inerente al servizio, sanzionate dal novellato comma 4
dell'art. 12 della legge reg. Puglia n. 39 del 2018, e non ricade
nell'ambito delle violazioni sostanziali coperte dalla sanzione
prevista dall'art. 85, comma 4, cod. strada.
Si deve dunque dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 10, comma 1, lettera c), della legge reg. Puglia n. 27 del
2019, nella parte in cui, nel sostituire l'art. 12, comma 4, della
legge reg. Puglia n. 39 del 2018, ha previsto che anche
«[l]'esercizio dell'attività di noleggio in assenza di SCIA di cui
all'articolo 5 ovvero in presenza di un provvedimento di divieto di
prosecuzione dell'attivita'» costituisce «violazione delle
prescrizioni relative alla regolarità della documentazione inerente
il servizio, ai sensi del comma 1, lettera b)», ed è soggetto «alla
sanzione amministrativa pecuniaria da euro 200,00 a euro 1.500,00».
L'ulteriore questione relativa all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. resta assorbita per la parte della disposizione
colpita dalla pronuncia di illegittimità costituzionale, mentre è
infondata per quella relativa al trattamento sanzionatorio previsto
per l'inosservanza dell'art. 9 della legge reg. Puglia n. 39 del
2019. Per questa parte, infatti, la disposizione costituisce
espressione della potestà regionale di determinare la misura delle
sanzioni pecuniarie per la mancata osservanza delle prescrizioni
relative alla regolarità della documentazione, nel rispetto dei
limiti definiti, secondo quanto previsto dall'art. 3 della legge n.
218 del 2003, dall'art. 1, comma 5, del decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti 11 marzo 2004, recante «Parametri di
riferimento per la determinazione da parte delle singole regioni
della misura delle sanzioni pecuniarie in relazione alla gravità
delle infrazioni commesse nonchè dei casi in cui è consentito
procedere alla sospensione o alla revoca dell'autorizzazione, in
attuazione dell'art. 3, della L. 11 agosto 2003, n. 218».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione Puglia 5 luglio 2019, n. 27, recante «Modifiche
alla legge regionale 16 luglio 2018, n. 39 (Disciplina dell'attività
di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con
conducente)», nella parte in cui sostituisce l'art. 4, comma 2, della
legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 39 (Disciplina
dell'attività di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di
autobus con conducente);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma
1, lettera c), della legge reg. Puglia n. 27 del 2019, nella parte in
cui, nel sostituire l'art. 12, comma 4, della legge reg. Puglia n. 39
del 2018, ha previsto che anche «[l]'esercizio dell'attività di
noleggio in assenza di SCIA di cui all'articolo 5 ovvero in presenza
di un provvedimento di divieto di prosecuzione dell'attivita'»
costituisce «violazione delle prescrizioni relative alla regolarità
della documentazione inerente il servizio, ai sensi del comma 1,
lettera b)», ed è soggetto «alla sanzione amministrativa pecuniaria
da euro 200,00 a euro 1.500,00»;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 1, lettera c), della legge reg.
Puglia n. 27 del 2019, nella parte in cui, nel sostituire l'art. 12,
comma 4, della legge reg. Puglia n. 39 del 2018, ha previsto che
anche «l'inosservanza delle disposizioni di cui all'articolo 9»
costituisce «violazione delle prescrizioni relative alla regolarità
della documentazione inerente il servizio, ai sensi del comma 1,
lettera b)», ed è soggetta «alla sanzione amministrativa pecuniaria
da euro 200,00 a euro 1.500,00», promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettere h) ed l), della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 24 giugno 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA