1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 191 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 dicembre 2004
Ordinanza emessa il 13 dicembre 2004 dal tribunale amministrativo regionale del Veneto sul ricorso proposto da Montresor Italo Franco contro Regione Veneto ed altri Farmacia - Regione Veneto - Istituzione di una sede farmaceutica in deroga nel Comune di Valeggio sul Mincio-localita' Salionze - Mancato ricorso alla procedura normale della revisione biennale della pianta organica - Denunciata valenza privilegiata delle farmacie istituite per legge, soggette a variazioni solo mediante un'altra legge regionale - Lesione del principio di uguaglianza nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 30, art. 1. - Costituzione, artt. 3 e 97. (005C0418) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1624/04,
proposto da Montresor Italo Franco, rappresentato e difeso dagli avv.
Andrea Leoni e Annamaria Tassetto, con elezione di domicilio presso
lo studio di quest'ultima in Venezia-Mestre, via Cavallotti n. 22,
come da mandato a margine del ricorso;
Contro la Regione Veneto, in persona del presidente pro tempore
della giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avv. Romano
Morra, Ezio Zanon e Antonella Cusin dell'Avvocatura regionale,
domiciliata in Palazzo Balbi 3901, Dorsoduro - Venezia, come da
mandato a margine dell'atto di costituzione; e nei confronti del
comune di Valeggio sul Mincio, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv. Maurizio Sartori ed Antonio
Sartori, domiciliato presso lo studio del secondo in Venezia-Mestre,
Calle del Sale 33, come da mandato a margine dell'atto di
costituzione; nonchè contro Perina Lauro, non costituito in
giudizio; per l'annullamento: della deliberazione della giunta
comunale del comune di Valeggio sul Mincio n. 4 del 29 gennaio 2004;
della deliberazione della giunta regionale n. 474 del 5 marzo 2004,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Veneto il 6 aprile
2004 n. 38; nonchè per la rimessione della questione di
costituzionalità dell'art. 1 della legge regionale n. 30/2003;
Visto il ricorso, notificato il 1° giugno 2004 e depositato
presso la Segreteria il 12 giugno 2004, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto,
depositato il 23 giugno 2004, e del Comune di Valeggio sul Mincio,
depositato il 21 giugno 2004;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi nella pubblica udienza del 7 ottobre 2004 - relatore il
consigliere Alessandra Farina - l'avv. Andrea Cervesato, in
sostituzione dell'avv. Annamaria Tassetto, per il ricorrente, l'avv.
Ezio Zanon per la regione e l'avvocato Maurizio Sartori per il
comune;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

F a t t o

Il ricorrente, dott. Italo Franco Montresor, è titolare della
sede farmaceutica n. 1 prevista in pianta organica nel Comune di
Valeggio sul Mincio.
Con legge regionale n. 30 del 7 novembre 2003 il consiglio
regionale ha istituito una terza sede farmaceutica, in deroga al
criterio della popolazione ex art. 104, r.d. n. 1265/1934,
nell'ambito del territorio del comune di Valeggio sul Mincio, in
località Salionze.
Il Comune di Valeggio sul Mincio con deliberazione della giunta
comunale n. 4 del 29 gennaio 2004, preso atto dell'avvenuta
istituzione della nuova sede farmaceutica, provvedeva a ridelimitare
l'ambito territoriale delle altre due farmacie preesistenti (quella
del ricorrente e quella del dott. Lauro Penna, odierno
controinteressato).
La giunta regionale con deliberazione n. 474 del 5 marzo 2004
definiva a sua volta le zone delle tre sedi farmaceutiche presenti
nel Comune di Valeggio sul Mincio, conformemente a quanto previsto
nella legge regionale n. 30/03 e nella delibera della giunta comunale
n. 4/2004.
Con il ricorso in esame il dott. Montresor ha chiesto
l'annullamento dei provvedimenti adottati dalla Regione Veneto e dal
Comune di Valeggio sul Mincio in conseguenza dell'istituzione con
legge regionale della terza sede farmaceutica comunale, sollevando a
tale riguardo la questione di legittimità costituzionale della
suddetta legge n. 30/2003.
I provvedimenti impugnati, infatti, sarebbero affetti da
illegittimità in via derivata dalla dedotta illegittimità
costituzionale della legge regionale che, derogando al sistema
ordinario di individuazione delle sedi farmaceutiche mediante
revisione biennale della pianta organica ad opera della regione,
previo parere dell'Ordine dei Farmacisti e dell'U.S.L., ha istituito,
in deroga al criterio della popolazione, la terza sede farmaceutica
nel territorio del Comune di Valeggio sul Mincio.
La difesa ricorrente, premessa la peculiarità dell'istituto
giuridico della «legge-provvedimento», come tale da utilizzare
soltanto in casi estremi e/o particolari, ha denunciato
l'illegittimità costituzionale della legge regionale n. 30/03 sotto
diversi profili.
1. - Violazione dell'art. 117, terzo comma della Costituzione per
violazione dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale
in materia di legislazione concorrente.
La tutela della salute è materia nella quale sussiste la
potestà legislativa concorrente delle regioni con il solo limite del
rispetto dei principi fondamentali, la cui determinazione è
riservata alla legislazione dello Stato, principi fondamentali
desumibili, nel caso di specie, dalla legislazione statale già in
vigore.
La normativa statale prevede che l'istituzione delle sedi
farmaceutiche avvenga attraverso il meccanismo della revisione
biennale della pianta organica secondo il criterio generale della
densità demografica del comune, salva la possibilità di derogare a
tale criterio in presenza di specifiche esigenze locali dovute a
difficoltà connesse alle distanze ed alla viabilità.
L'istituzione di una sede farmaceutica mediante legge viola i
principi della legislazione concorrente, in quanto si discosta
illegittimamente dai principi stabiliti in materia dal legislatore
nazionale, in particolare dal principio della revisione biennale
della pianta organica, garanzia di una sistematica ed ordinata
erogazione del servizio farmaceutico sul territorio.
2. - Violazione dell'art. 3 e dell'art. 97 della Costituzione per
arbitrarietà ed irragionevolezza della l.r. n. 30/marzo.
Le legge regionale ha un contenuto particolare esclusivamente
finalizzato all'istituzione della terza farmacia in località
Salionze.
Ciò si pone in palese contrasto con l'interesse pubblico ad un
ordinato sistema di distribuzione del servizio farmaceutico:
l'utilizzo dello strumento legislativo impedisce, infatti, una futura
modifica delle sede farmaceutica così istituita nell'ambito della
programmazione e della revisione della pianta organica da parte
dell'amministrazione, in tal modo pregiudicando le future revisioni
organiche del sistema di assistenza farmaceutica nel territorio.
3. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione per
contraddittorietà tra l'art. 14 della l.r. n. 78/1980 e gli artt. 1
comma 3, 2 comma 2 e 4 comma 1 della l.r. n. 28/1993 da un lato e la
l.r. n. 30/2003 dall'altro.
La legge regionale ha violato il sistema delle competenze, in
quanto, alterando il sistema normativo esistente che attribuisce alla
giunta regionale la competenza a determinare la revisione della
pianta organica delle farmacie, ha assegnato detto compito al
consiglio regionale e ha omesso la preventiva acquisizione del parere
dell'Ordine dei Farmacisti e dell'U.S.L.
4. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione per violazione del
principio dell'affidamento del cittadino, di ragionevolezza delle
leggi, di uguaglianza; violazione dell'art. 97 della Costituzione per
violazione del buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione.
La legge regionale travolge in modo irragionevole ed
ingiustificato il sistema ordinario, attualmente regolato dalla
normativa statale e regionale, di organizzazione del sistema di
assistenza farmaceutica, derogando senza motivo e per un caso singolo
al principio della pianta organica.
Al tempo stesso, la legge regionale viola il principio di
uguaglianza e parità di trattamento, in quanto la nuova farmacia non
potrà essere incisa dal provvedimento di revisione della pianta
organica, ma solo da una nuova legge di pari grado o superiore.
5. - Violazione del canone di logicità e ragionevolezza della
legge (art. 3 Cost.).
La norma risulta basata su un'erronea rappresentazione della
situazione di fatto con riguardo alle porzioni di territorio, in
quanto, pur avendo individuato le esigenze della frazione di Oliosi,
non ha poi compreso tale ambito in quello oggetto della nuova
farmacia.
Al denunciato contrasto con i principi costituzionali sin qui
descritti, la difesa istante associa ulteriori vizi propri delle
delibere impugnate, nella specie la mancata comunicazione di avvio
del procedimento nei confronti dei due soggetti attualmente titolari
delle due farmacie esistenti nell'ambito comunale, la mancata
acquisizione del parere dell'Ordine dei Farmacisti e dell'U.S.L.,
nonchè il difetto di istruttoria e di motivazione.
La Regione Veneto si è costituita in giudizio rilevando la piena
conformità della legge regionale n. 30/2003 ai principi
costituzionali, in modo particolare al rispetto dei principi della
legislazione concorrente in quanto assunta sulla base degli stessi
criteri stabiliti dalla normativa statale nell'ipotesi derogatoria.
Si è parimenti costituito in giudizio il Comune di Valeggio sul
Mincio, la cui difesa, oltre a rilevare l'infondatezza delle censure
svolte avverso le deliberazioni impugnate, ha puntualmente contestato
le doglianze di illegittimità costituzionale svolte avverso la legge
regionale istitutiva della nuova sede farmaceutica, concludendo per
la reiezione del gravame.
Non si è costituito in giudizio, benchè regolarmente evocato,
il controinteressato dott. Lauro Penna.
All'udienza del 7 ottobre 2004 il ricorso è stato trattenuto per
la decisione.

D i r i t t o

Oggetto della presente controversia sono le deliberazioni
assunte, rispettivamente, dal Comune di Valeggio sul Mincio e dalla
Regione Veneto in esecuzione del disposto contenuto nella legge
regionale n. 30 del 2003 con la quale, come ampiamente riportato in
fatto, è stata istituita la terza sede farmaceutica comunale, in
aggiunta alle due sedi esistenti.
Risulta, pertanto, di tutta evidenza che il thema decidendum del
gravame concerne la dedotta illegittimità costituzionale della legge
regionale che ha individuato la nuova sede farmaceutica.
Non risultano peraltro dirimenti, ai fini della definizione del
giudizio, le censure sollevate con puntuale riferimento ai vizi
propri degli atti impugnati - di cui all'ultima parte dell'atto
introduttivo - in quanto attinenti alla legittimità dell'operato
dell'amministrazione rapportato al sistema ordinario della revisione
della pianta organica.
Di conseguenza, l'eventuale accoglimento di dette censure
comunque non avrebbe effetto risolutivo della questione principale
sollevata in giudizio attinente alla legittimità dell'istituzione di
una sede farmaceutica mediante legge regionale.
La definizione del presente giudizio non può, quindi,
prescindere dalla decisione della questione di costituzionalità, in
quanto dalla pronuncia di illegittimità costituzionale dell'art. 1
della l.r. n. 30/2003 scaturirebbe l'illegittimità derivata dei
provvedimenti impugnati.
Il Collegio ritiene, altresì, che la questione di legittimità
costituzionale si appalesi non manifestamente infondata, nei termini
di seguito esplicitati.
Come anticipato nell'esposizione in fatto, parte ricorrente
denuncia sotto diversi profili l'illegittimità costituzionale della
legge regionale più volte richiamata, in modo particolare per
contrasto con il terzo comma dell'art. 177 Cost., nonchè per
violazione dei principi contemplati negli articoli 3 e 97 Cost. nei
molteplici aspetti evidenziati nel ricorso introduttivo.
Ad avviso del Collegio i dubbi di parte ricorrente circa la
compatibilità della normativa denunciata con il dettato
costituzionale appaiono fondati con specifico riguardo al contrasto
con l'art. 3 e con l'art. 97 della Costituzione.
Appare opportuno premettere alcune considerazioni in ordine allo
strumento utilizzato dalla Regione Veneto al fine di istituire una
nuova sede farmaceutica, ossia una legge ad hoc che, valutata la
situazione esistente nell'ambito del territorio comunale di Valeggio
sul Mincio, ha statuito su un ambito normalmente riservato alla
funzione amministrativa.
In più occasioni la Corte ha riconosciuto la compatibilità con
l'impianto costituzionale della c.d. «legge-provvedimento», essendo
stata riconosciuta l'ammissibilità dell'assorbimento in ambito
legislativo della funzione amministrativa, non essendovi norme
costituzionali che definiscano la funzione legislativa nel senso che
essa consista esclusivamente nella produzione di norme giuridiche
generali ed astratte.
La «legge-provvedimento» è, quindi, come tale, soggetta al
rispetto dei principi costituzionali, che - come rilevato in ricorso
- nel caso in cui, come nella specie, si tratti di una legge
regionale, coinvolgono in primo luogo il rispetto dei limiti della
legislazione concorrente.
Sotto questo profilo non risultano condivisibili le osservazioni
di parte ricorrente in ordine alla violazione del terzo comma
dell'art. 117 della Costituzione, in quanto, atteso l'impianto
normativo statale in materia di istituzione di sedi farmaceutiche,
non è possibile dire che nel caso di specie il legislatore regionale
non abbia rispettato i principi della materia.
Lo stesso legislatore nazionale, infatti, ammette che in casi di
particolare difficoltà, si possa derogare al criterio demografico
per privilegiare quello topografico basato sulla distanza (il limite
relativo all'entità degli abitanti interessati dalla nuova farmacia
è stato introdotto da altra legge regionale e quindi da fonte di
pari grado).
Parimenti non risulta in contrasto con il dettato costituzionale
la mancata osservanza del procedimento stabilito dal legislatore per
l'istituzione delle sedi farmaceutiche, caratterizzato dalla
revisione biennale della pianta organica ad opera della giunta
regionale, con l'acquisizione di pareri dal parte dell'Ordine dei
Farmacisti e dell'U.S.L., in quanto sono, questi, profili
strettamente correlati all'esercizio della funzione amministrativa e,
quindi avulsi dall'ambito del diverso potere esercitato nel caso di
specie.
Ciò che, invece, ad avviso del Collegio assume particolare
rilevanza ai fini della denunciata illegittimità costituzionale
della legge regionale n. 30/2003 è il mancato rispetto del principio
di uguaglianza e di buon andamento dell'azione amministrativa.
Le sedi farmaceutiche istituite mediante legge finiscono,
infatti, per assumere una valenza diversa, se non privilegiata,
rispetto a quelle istituite secondo il procedimento della revisione
della pianta organica, in quanto qualsiasi variazione che le riguardi
non potrà avvenire che attraverso lo stesso strumento - legge
regionale - che le ha istituite.
Per le stesse ragioni, il sistema dell'organizzazione e della
razionale distribuzione sul territorio comunale del servizio
farmaceutico appare gravemente alterato, in quanto ogni eventuale
revisione attraverso il procedimento della revisione biennale
potrebbe rivelarsi parziale, non potendo incidere sulle sedi
farmaceutiche istituite mediante legge regionale.
Appaiono, pertanto, ad avviso del Collegio, gravemente
compromessi i principi costituzionali di ugualianza, di buon
andamento ed imparzialità dell'amministrazione consacrati negli
articoli 3 e 97 della Carta costituzionale, da cui la ritenuta non
manifesta infondatezza, per i profili così evidenziati, della
questione di costituzionalità relativa alla legge regionale veneta
n. 30/2003.

P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge
n. 87/1953, solleva, ritenendola rilevante e non manifestamente
infondata, la questione di costituzionalità dell'art. 1 della legge
regionale n. 30 del 7 novembre 2003, pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Veneto dell'11 novembre 2003 n. 106, per
contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Dispone, conseguentemente, la sospensione del presente giudizio e
la trasmissione immediata degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
La presente ordinanza viene depositata in segreteria, la quale
provvederà a notificarne copia alle parti in causa, al residente
della giunta della Regione Veneto, a darne comunicazione al
presidente del consiglio regionale della medesima regione.
Così deciso in Venezia, in Camera di consiglio, il 7 ottobre
2004.
Il Presidente: Trivellato
L'estensore: Farina 05C0418