1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 3-5-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 235 SENTENZA 13 - 21 aprile 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Cause d'ineleggibilita' o d'incompatibilita' vizianti la permanenza in carica dei consiglieri comunali - Dipendenti delle UU.SS.LL. - Ricorso all'a.g.o. in alternativa al procedimento amministrativo - Azione diretta riconosciuta a tutti i cittadini - Necessita' di evitare possibili condiscendenze di maggioranze consiliari benevole - Non fondatezza. D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 9-bis, terzo comma, cosi' come inserito nel predetto d.P.R. dall'art. 5 della legge n. 1147/1966). Cost., artt. 3 e 51) (089C0486) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 3-5-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9 bis, comma
terzo, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo Unico delle leggi per
la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali), introdotto dall'art. 5 della legge 23 dicembre 1966, n.
1147 (Modificazioni alle norme sul contenzioso elettorale
amministrativo), promosso con ordinanza emessa il 10 ottobre 1988 dal
Tribunale di Lecce nel procedimento civile vertente tra Viva Ubaldo e
Rugge Liberato ed altro, iscritta al n. 729 del registro ordinanze
1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50,
prima serie speciale, dell'anno 1988;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'8 marzo 1989 il Giudice
relatore Ettore Gallo;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza 10 ottobre 1988, il Tribunale di Lecce sollevava
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9 bis, comma
terzo, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo Unico delle leggi per
la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali) con riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione, nella
parte in cui, consentendo il ricorso immediato all'Autorità
giudiziaria ordinaria, priverebbe l'eletto della facoltà di far
cessare la causa di decadenza dalla carica elettiva, una volta
decorso il termine di cui all'ultimo comma dell'art. 6 della legge 23
aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale, e in materia di incompatibilità degli
addetti al Servizio sanitario nazionale).
Osservava, infatti, l'ordinanza (in relazione ad un ricorso, ex
art. 9 bis citato, proposto da un cittadino elettore per ottenere la
decadenza dalla carica di Consigliere comunale di un dipendente della
Unità Sanitaria Locale pluricomunale), che tale procedura, di
ricorso diretto all'Autorità giudiziaria ordinaria, priva il
cittadino eletto della possibilità di avvalersi del maggior termine
della più ampia tutela prevista nella procedura amministrativa di
cui all'art. 7 della legge 23 aprile 1981, n. 154.
Va precisato che il dipendente U.S.L. era venuto a trovarsi in
situazione di ineleggibilità a seguito della sentenza 17 febbraio
1987 n. 43 di questa Corte, che aveva esteso la causa
d'ineleggibilità, prevista dall'art. 2 n. 8 della citata legge n.
154 del 1981 limitatamente a coloro che, facendo parte dell'ufficio
di direzione dell'unità sanitaria o essendone coordinatori,
dipendevano da U.S.L. coincidente con il territorio del Comune o in
esso ricomprese, anche a chi si trovava nelle stesse condizioni in
U.S.L. "pluricomunali".
In relazione all'effetto retroattivo della sentenza della Corte,
il consigliere colpito da causa d'ineleggibilità sopravvenuta aveva
tempo dieci giorni per farla cessare, a far epoca dal giorno
successivo alla pubblicazione della sentenza; e ciò à sensi
dell'ultimo comma dell'art. 6 della legge n. 154 del 1981.
Nella specie il consigliere, probabilmente confidando nel maggior
termine proprio della procedura amministrativa affidata
all'iniziativa del Consiglio comunale (peraltro in questo caso
nemmeno esercitata), aveva fatto cessare la causa d'ineleggibilità
soltanto molti mesi dopo, quando il 1 dicembre 1987 si era dimesso,
e quando, perciò, erano scaduti i dieci giorni concessi dall'art. 6
della legge n. 154 del 1981.
Secondo il giudice rimettente, una siffatta situazione, da una
parte, poneva in condizioni deteriori chi veniva colpito dalla
procedura diretta rispetto a coloro che potevano fruire della più
ampia tutela concessa dalla procedura amministrativa (art. 3
Costituzione), e, dall'altra, offendeva anche il principio di cui
all'art. 51 della Costituzione, dato che proprio a quest'ultimo si
sarebbe ispirata la legge n. 154 del 1981 disciplinando la più
garentistica procedura di cui all'art. 7.
2. - Interveniva nel giudizio innanzi a questa Corte il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale
dello Stato, la quale presentava innanzitutto tre eccezioni di
inammissibilità della sollevata questione.
Secondo la prima, la questione sarebbe irrilevante a causa
dell'efficacia retroattiva della sentenza di questa Corte che
porrebbe il consigliere in condizioni di ineleggbbilità originaria,
e perciò non più rimediabile. Le cause d'ineleggibilità, infatti,
devono essere rimosse prima che la candidatura venga presentata.
La seconda questione d'inammissibilità si fonda sulla
sopravvivenza, o meno, della procedura diretta popolare, dopo la
sopravvenienza della legge n. 154 del 1981. L'Avvocatura si riferisce
a contrastante giurisprudenza in proposito della Corte di Cassazione,
ma mostra di aderire ad una corrente che - secondo l'avviso
dell'Avvocatura - indicherebbe nella pregiudizialità della
contestazione amministrativa il presupposto che legittimerebbe il
ricorso alla procedura ex art. 9 bis, comma terzo, del D.P.R. n. 570
del 1960.
La terza eccezione, infine, riguarda l'asserita impossibilità per
la Corte di dichiarare l'illegittimità costituzionale del comma in
contestazione, in quanto la Corte dovrebbe allora conseguentemente
provvedere alla statuizione di un vero e proprio sistema normativo
per consentire al consigliere chiamato in causa di rimuovere - se
creda - la causa d'ineleggibilita': il che è peculiare prerogativa
dei poteri del legislatore.
Nel merito, ritiene l'Avvocatura che i due procedimenti non sieno
fra loro comparabili, o che, comunque, non vi sia alcuna
incompatibilità fra art. 51 della Costituzione e procedimento ex
art. 9 bis in esame;
Chiedeva, perciò, che, in subordine, la questione venisse
dichiarata infondata.
3. - L'ordinanza è stata ritualmente comunicata, notificata e
pubblicata senza che la parte privata si sia costituita.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza di rimessione dubita della legittimità
costituzionale del procedimento diretto popolare previsto nell'art. 9
bis, comma terzo, del D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, introdotto
dall'art. 5 della legge 23 dicembre 1966 n. 1147, con il quale si
consente a qualunque cittadino di ricorrere direttamente
all'Autorità giudiziaria ordinaria per far valere cause
d'ineleggibilità o d'incompatibilità che viziano la permanenza in
carica dei consiglieri comunali.
Secondo il giudice rimettente l'illegittimità di tale procedura
deriverebbe innanzitutto dall'art. 3 della Costituzione, perchè
verrebbe a privare il consigliere della maggiore e più garentistica
tutela inerente al procedimento amministrativo ex art. 7 della legge
n. 154 del 1981, di cui viene avvantaggiato chi a quest'ultimo,
anzichè al primo, sia sottoposto. E, in secondo luogo, anche dalla
incompatiblità del procedimento ex art. 9 bis con il principio di
cui all'art. 51 della Costituzione che, facendo dell'ineleggibilità
un'eccezione, intende rendere il più possibile rimovibili le cause
che impediscono al cittadino l'elettorato passivo, così come è
nello spirito della successiva legge n. 154 del 1981.
L'Avvocatura generale, come si è visto, ha eccepito tre cause
d'inammissibilità della questione, e si è dichiarata comunque per
l'infondatezza nel merito.
2. - Vanno esaminate innanzitutto le eccezioni d'inammissibilità.
Quanto alla prima, va rilevato che il Consigliere qui in
contestazione al momento della sua elezione non versava in alcuna
causa d'ineleggibilità, in guisa che, non solo si è svolto senza
difetti il rapporto elettorale, ma esso poi si è concluso e
consolidato nella convalida dell'elezione, pronunziata con formale
delibera consiliare.
Risulta, altresì, che, a seguito del ricorso di vari elettori del
Comune, fra cui lo stesso Viva Ubaldo, nuovamente oggi ricorrente,
l'Autorità giudiziaria si era già pronunziata sul punto della
pretesa ineleggibilità del dott. Rugge, rigettando il ricorso con
sentenza n. 1332 del 1985 dello stesso Tribunale di Lecce, passata in
giudicato.
Probabilmente proprio in considerazione del giudicato, l'ordinanza
considera la sentenza della Corte (estensiva della causa
d'ineleggibilità di cui all'art. 2 n. 8 della legge n. 154 del 1981
anche alla situazione nella quale versava il dott. Rugge) quale causa
sopravvenuta. Infatti, anche a tenere conto della retroattività
della sentenza, essa comunque non potrebbe mai distruggere il
giudicato, e perciò potrebbe al più spiegare i suoi effetti dai
momenti successivi, allorquando il dott. Rugge, reso edotto della sua
ineleggibilità dalla sentenza della Corte, avrebbe potuto e dovuto
rimuoverne la causa.
Nel caso di specie, infatti, non è l'erronea opinione del
cittadino che considera conforme a Costituzione la legge che tale non
era, ma è una sentenza passata in giudicato dell'Autorità
giudiziaria che consolida in situazione di liceità la posizione del
cittadino.
È esclusa, quindi, l'inammissibilità della questione sotto
questo primo profilo.
Per quanto concerne la seconda eccezione, va rilevato che il
giudice a quo ha esercitato la sua scelta nella contrastante
giurisprudenza relativa alla coesistenza, o non, delle due procedure,
ed ha proposto la questione di legittimità costituzionale proprio
sul presupposto dell'alternatività dei due procedimenti. D'altra
parte, non sembra che la sentenza della Corte di Cassazione riportata
nell'atto di intervento a p. 9 (18 febbraio 1982 n. 1020) contraddica
la tesi del Tribunale di Lecce: chè, anzi, vi si dice che l'azione
popolare non è incompatibile con il procedimento amministrativo,
riguardando l'ipotesi che quest'ultimo non vi sia stato o si sia
concluso con deliberazione negativa di conferma del consigliere nella
carica.
Nemmeno sotto questo riflesso è, perciò, ravvisabile alcuna
causa di inammissibilità.
Infine, la terza ed ultima eccezione appare priva di consistenza.
Qualora, infatti, venisse accolta la richiesta di dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 9 bis, terzo comma, del
D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, cui si riferisce il dispositivo
dell'ordinanza, il procedimento popolare giurisdizionale cadrebbe e
resterebbe in vita soltanto quello amministrativo, disciplinato
dall'art. 7 della legge 23 aprile 1981, n. 154; procedimento legato,
peraltro, ad un'ulteriore fase giurisdizionale eventuale qualora
fosse dichiarata la decadenza del consigliere. La decisione di questa
Corte, perciò, avrebbe carattere meramente ablativo, e non
postulerebbe alcuna additiva sistematica: i poteri discrezionali del
legislatore non sarebbero, perciò, messi in pericolo.
3. - Nel merito la questione non è fondata.
Nell'attuale sistema della legge l'eletto non è privato di alcun
vantaggio, e non esiste, perciò, alcuna lesione dei parametri
invocati.
Quando si verifica, infatti, la sopravvenienza di una causa di
ineleggibilità o di incompatibilità, vi sarebbe stata offesa ai
principi se il legislatore avesse previsto semplicemente l'automatica
decadenza dell'eletto. A questi, invece, è data possibilità di
rimuovere la causa inficiante, ed entro un termine che appare del
tutto ragionevole, attesochè si tratta soltanto di presentare delle
dimissioni: com'è appunto nel caso di specie, dove non sussiste
ragione alcuna perchè l'eletto debba continuare a detenere
nell'U.S.L., di cui il Comune dov'egli è consigliere è partecipe,
una carica direttiva. I dieci giorni concessi dall'art. 6 della legge
n. 154 del 1981, dal momento in cui la causa si è concretizzata,
sono più che sufficienti per compiere un atto così semplice.
Il quale, poi, è un atto assolutamente doveroso. A tale
proposito, va rilevato che l'eletto, lungi dall'essere svantaggiato,
è stato ampiamente avvantaggiato nei confronti di coloro che,
trovandosi in condizioni del tutto analoghe, si sono dovuti dimettere
addirittura prima della presentazione delle candidature nell'ipotesi
della causa di ineleggibilità (come nella specie), o subito dopo
l'elezione per il caso dell'incompatibilità. Egli, pertanto, ha
potuto nella specie fruire durante la campagna elettorale di quella
posizione di privilegio che la legge giustamente negava agli altri, e
che successivamente il giudice delle leggi ha riconosciuto che non
sarebbe spettata nemmeno a lui. Ciononostante, per le ragioni già
illustrate, gli viene consentito di sanare la conseguita elezione
rimuovendo, entro un termine congruo, la causa inficiante, almeno dal
momento in cui essa si è resa ormai evidente.
Effettivamente c'è anche il procedimento amministrativo,
disciplinato dall'art. 7, che, di fatto, proroga il termine entro cui
l'eletto è tenuto ad eliminare le cause d'ineleggibilità o
d'incompatibilità. Ma si tratta di un procedimento sicuramente utile
per chiarire i casi dubbi, dato che l'eletto ha la possibilità di
presentare le sue osservazioni e di ottenere una finale convalida
dalla deliberazione del Consiglio: l'eletto, però, lo affronta a suo
rischio, qualora abbia ritenuto di non osservare il termine di cui
all'art. 6 della legge, e potrà, comunque, semmai provvedervi
davanti al giudice ordinario se il Consiglio pronunciasse la sua
decadenza.
In realtà, è proprio in considerazione di possibili
condiscendenze da parte di maggioranze consiliari benevole che, o non
assumono alcuna iniziativa o, se sollecitate a farlo, la risolvono a
favore dell'eletto, il legislatore non ha abrogato l'art. 9 bis,
inserito nel D.P.R. n. 570 del 1960 dall'art. 5 della legge n. 1147
del 1966: e ciò benchè fosse stato prodigo di abrogazioni, come
appare dall'art. 10 della legge n. 154 del 1981, che al n. 2 abroga
di quel decreto ben 6 articoli, oltre ad altri dieci di leggi varie e
a ben due intere leggi.
Ed è molto significativo che l'iniziativa dell'azione diretta, ex
art. 9 bis, sia concessa non soltanto a qualsiasi cittadino elettore
di quel comune, ma anche al Prefetto (art. 9 bis, quarto comma): a
testimoniare quanto interest rei publicae che le elezioni si svolgano
in condizioni di parità per tutti, e che siano garantiti il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione pubblica.
Non dunque certo l'art. 9 bis del decreto impugnato può essere,
comunque, ritenuto lesivo dei parametri invocati. D'altra parte,
quand'anche fosse stata esatta la doglianza concernente la perdita
del beneficio del maggior termine, sarebbe semmai l'ultimo comma
dell'art. 6 della legge n. 154 del 1981 a rappresentare l'autentico
ostacolo al godimento di quel più ampio spazio temporale: articolo
peraltro non impugnato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9 bis, terzo comma, del D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570
(Testo Unico delle leggi per la composizione e la elezione degli
organi delle Amministrazioni comunali), così come inserito nel
predetto D.P.R. dall'art. 5 della legge n. 1147 del 1966
(Modificazioni alle norme sul contenzioso elettorale amministrativo),
con riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione: questione
sollevata dal Tribunale di Lecce con ordinanza 10 ottobre 1988.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 aprile 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GALLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 21 aprile 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0486