1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 274 ORDINANZA 4 - 18 dicembre 2019
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Decreto-legge - Procedimento di conversione - Presentazione e approvazione di un emendamento aggiuntivo asseritamente eterogeneo rispetto al testo originario del decreto-legge - Conflitto di attribuzione tra poteri proposto da due senatori nei confronti del Senato della Repubblica, e (per quanto occorra) della Camera dei Deputati e del Governo della Repubblica - Denunciata lesione delle prerogative spettanti ai singoli parlamentari - Inammissibilita' del ricorso. - Emendamento 11.0.43, poi divenuto art. 11-ter del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come convertito nella legge 11 febbraio 2019, n. 12. - Costituzione, artt. 67, 68, primo comma, 70, 71, primo comma, 72 e 77. (T-190274) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Aldo CAROSI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito dell'emendamento del Senato della Repubblica 29
gennaio 2019, n. 11.0.43, promosso da Stefano Collina e Daniele
Manca, nella qualità di senatori, con ricorso depositato il 25 marzo
2019 ed iscritto al n. 1 del registro conflitti tra poteri dello
Stato 2019, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 23 ottobre 2019 il Giudice
relatore Marta Cartabia.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 25 marzo 2019, due
senatori in carica per la XVIII legislatura, Stefano Collina e
Daniele Manca, hanno sollevato conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato contro il Senato della Repubblica, «nonchè, per quanto
occorra, la Camera dei Deputati e il Governo della Repubblica», in
relazione «all'abuso del procedimento legislativo» che si sarebbe
consumato mediante l'inserimento, in sede di conversione del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in
materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione), dell'emendamento 11.0.43 (testo 4), A.S.
n. 989 (Conversione in legge del decreto-legge 14 dicembre 2018, n.
135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e
semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione),
poi divenuto art. 11-ter del citato d.l., come convertito nella legge
11 febbraio 2019, n. 12;
che i ricorrenti assumono che tale emendamento introdurrebbe
nell'originario decreto-legge una «norma intrusa», così da
configurare «una ipotesi di grave abuso del procedimento legislativo,
in spregio degli artt. 67, 68, 70, 71 e 77 Cost.»;
che, in particolare, in ordine alle disposizioni introdotte con
il citato emendamento, sarebbero violati: l'art. 67 della
Costituzione in quanto non sarebbe stata garantita ai senatori la
facoltà di partecipare alle discussioni e alle deliberazioni, così
impedendo loro l'esercizio del libero mandato parlamentare; l'art. 68
(recte: 68, primo comma) Cost., in quanto sarebbe stata compressa la
loro facoltà di esprimere opinioni e voti; l'art. 71 (recte: 71,
primo comma) Cost., in quanto sarebbe stato impedito ai medesimi
senatori di esercitare il loro potere di iniziativa legislativa,
nella forma della proposta di emendamenti; l'art. 72 Cost., in quanto
non sarebbe stato loro consentito di esercitare in maniera effettiva
le facoltà di esame, valutazione, emendamento, nè in commissione
nè in assemblea; gli artt. 70 e 77 Cost., in quanto sarebbe stata
negata l'essenza stessa della funzione legislativa delle Camere,
imponendo al Parlamento di ratificare scelte maturate altrove;
che i ricorrenti ricordano che l'art. 11-ter del d.l. n. 135 del
2018, come convertito, interviene su una materia assai complessa e
dibattuta negli ultimi anni (le cosiddette trivelle) e, in
particolare: sospende i permessi di prospezione, esplorazione e
ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi, sia per aree in terraferma
che in mare, con una moratoria di 18-24 mesi, onerosa per il bilancio
dello Stato; affida al Ministero dello sviluppo economico, entro 18
mesi, il compito di approvare il Piano per la transizione energetica
sostenibile delle aree idonee (PiTESAI), al fine di individuare le
aree ove è consentito lo svolgimento delle attività di prospezione,
ricerca e coltivazione di idrocarburi sul territorio nazionale, volto
a valorizzare la sostenibilità ambientale, sociale ed economica
delle stesse; e, infine, aumenta di 25 volte i canoni di concessione;
che il ricorso ricostruisce il procedimento di conversione del
d.l. n. 135 del 2018, a partire dalla sua presentazione in prima
lettura al Senato della Repubblica in data 14 dicembre 2018 fino alla
sua approvazione in via definitiva nel termine di sessanta giorni, e
illustra dettagliatamente le fasi dell'esame svolto all'interno del
Senato (A.S. 989) - in sede referente presso le Commissioni riunite I
(Affari costituzionali) e VIII (Lavori pubblici, comunicazioni); in
sede consultiva presso la V Commissione (Bilancio) e la X
(Commissione industria, commercio e turismo); e infine in aula - con
ampia produzione di documenti relativi alle diverse fasi dei lavori
parlamentari, mentre dà conto in modo sintetico della successiva
conclusione dell'iter legislativo presso la Camera dei deputati (A.C.
1550);
che in relazione ai lavori svolti presso la Camera dei deputati i
ricorrenti ricordano che il Comitato per la legislazione, nel suo
parere del 31 gennaio 2019, depositato in allegato al ricorso: ha
raccomandato al legislatore di attenersi alle indicazioni di cui alle
sentenze della Corte costituzionale n. 22 del 2012 e n. 32 del 2014
in materia di decretazione d'urgenza, evitando «la commistione e la
sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità
eterogenei»; ha osservato che «il decreto-legge, originariamente
composto da 12 articoli, risulta incrementato, a seguito dell'esame
al Senato, a 28 articoli complessivi; in termini di commi si è
passati dai 39 commi iniziali a 152 commi complessivi»; e ha concluso
che «destano comunque perplessità, sotto il profilo della
riconducibilità alle finalità del provvedimento e al contenuto del
testo originario, alcune norme inserite nel corso dell'iter», tra le
quali l'emendamento oggetto del presente conflitto;
che, quanto all'ammissibilità del conflitto sotto il profilo
soggettivo, i senatori affermano di agire nella loro qualità di
poteri dello Stato a tutela delle proprie prerogative costituzionali
(artt. 67, 68, 70, 71, primo comma, e 72 Cost.), anche relative al
procedimento legislativo, conformemente al più recente orientamento
della giurisprudenza costituzionale che ha riconosciuto ai singoli
parlamentari la qualifica di potere dello Stato, abilitato a
sollevare conflitti di attribuzione in caso di "abuso del potere
legislativo" , richiamando ampi passaggi dell'ordinanza di questa
Corte n. 17 del 2019;
che, quanto all'ammissibilità del conflitto sotto il profilo
oggettivo, sarebbero innanzitutto soddisfatti i requisiti previsti
dall'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), secondo
cui i conflitti tra poteri dello Stato devono avere a oggetto «la
delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari
poteri da norme costituzionali», perchè si tratterebbe di un
conflitto «di evidente tono costituzionale»;
che le lesioni lamentate si risolverebbero in violazioni
manifeste delle prerogative costituzionali dei parlamentari
rilevabili nella loro evidenza già in sede di sommaria delibazione,
in quanto le prerogative costituzionali dei senatori ricorrenti di
cui agli artt. 67, 68, 70, 71, 72 Cost. sarebbero state «palesemente
pregiudicate da un evidente abuso della funzione legislativa, anche
in ragione della illegittima utilizzazione dei meccanismi di cui
all'art. 77 Cost.» (si richiama ancora l'ordinanza di questa Corte n.
17 del 2019);
che, nel merito, i ricorrenti sostengono che l'aggiunta in sede
di conversione di norme eterogenee rispetto al decreto-legge implichi
uno stravolgimento dell'istituto del decreto-legge e della funzione
ascritta al procedimento di conversione (si richiamano le sentenze di
questa Corte n. 32 del 2014, n. 22 del 2012, n. 128 del 2008 e n. 171
del 2007);
che l'eterogeneità dell'emendamento 11.0.43, aggiunto in sede di
conversione, sarebbe palese, come segnalato e contestato più volte
nel corso dell'iter parlamentare al Senato;
che i ricorrenti ricordano che nella seduta del 28 gennaio 2019
il Presidente del Senato ha ritenuto inammissibili e quindi
stralciato 62 degli 85 emendamenti approvati in sede referente dalle
Commissioni riunite Affari costituzionali e Lavori pubblici, ma
avrebbe tuttavia salvato 23 emendamenti comunque difficilmente
riconducibili alle finalità e al contenuto del testo originario del
decreto-legge il quale rispondeva alla finalità di introdurre, come
specificato nel titolo, «disposizioni urgenti in materia di sostegno
e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione»,
al fine di «imprimere ulteriore slancio alla modernizzazione
dell'azione pubblica»;
che a tali finalità sarebbe del tutto estraneo l'emendamento in
questione, oltre a quelli stralciati dalla Presidenza, dato che esso,
affrontando «il controverso tema delle attività di prospezione e
ricerca degli idrocarburi», non apparirebbe riconducibile ad alcuno
dei contenuti già disciplinati dal decreto-legge nè alla sua ratio
complessiva;
che, sempre nel corso della trattazione in aula al Senato, sul
punto era stata presentata a firma del senatore Malan una apposita
questione pregiudiziale, nella quale si sottolineava proprio l'abuso
delle forme di conversione del decreto-legge in cui sarebbero incorsi
il Parlamento e il Governo aggiungendo emendamenti quali appunto
quello contestato;
che, in definitiva, secondo i ricorrenti, l'art. 11-ter «pone una
norma intrusa, vale a dire una regolamentazione priva di qualsiasi
collegamento contenutistico o funzionale rispetto al decreto-legge»,
con l'effetto di spezzare quel nesso di interrelazione tra il
decreto-legge e la legge di conversione, presupposto dalla sequenza
delineata dall'art. 77, secondo comma, Cost. (si richiama ancora la
sentenza di questa Corte n. 32 del 2014);
che il venir meno del legame essenziale tra decreto-legge e legge
di conversione, oltre a rappresentare un vizio di legittimità
costituzionale della legge di conversione, comprometterebbe le
ordinarie dinamiche del confronto parlamentare e di conseguenza
menomerebbe le prerogative costituzionali del singolo parlamentare;
che, sempre secondo i ricorrenti, le attività di ricerca,
esplorazione e prospezione di idrocarburi sarebbero da anni «oggetto
di vivace scontro non solo politico, oltre che di un apposito
referendum abrogativo nel 2016 (questione trivelle)»;
che, di conseguenza, «[u]na riforma di tale materia avrebbe
dovuto essere inserita all'interno di provvedimenti specifici,
mediante un disegno di legge ordinario, oggetto di dibattito nelle
relative commissioni competenti per materia, lasciando così spazio
adeguato ai singoli parlamentari per effettuare approfondimenti e
audizioni, presentare testi alternativi ed emendamenti, esprimere
opinioni anche in contraddittorio e votare in maniera consapevole e
informata, dando piena esplicazione alle forme di cui agli artt. 70 e
ss. Cost. e non certo essere "infilata" impropriamente nella
conversione di decreto-legge del tutto eterogeneo»;
che la compressione dell'iter legislativo avrebbe precluso «al
singolo senatore di assolvere a quella funzione di confronto e di
garanzia indispensabili nel procedimento di formazione della volontà
parlamentare»;
che, per quel che riguarda l'andamento dei lavori parlamentari, i
ricorrenti sottolineano che, nel corso delle sedici sedute delle
Commissioni riunite I (Affari costituzionali) e VIII (Lavori
pubblici, comunicazioni) in sede referente, l'emendamento sugli
idrocarburi - dopo diversi rinvii - sarebbe stato esaminato e
discusso solamente nella seduta pomeridiana del 24 gennaio, nella
quale sono stati esaminati 98 emendamenti dalle ore 18 alle ore
20,20, con un tempo di discussione di circa un l minuto e 30 secondi
per emendamento;
che, ancora, la X Commissione (Industria, commercio, turismo)
competente per materia non avrebbe avuto modo di esprimersi;
che le lesioni delle prerogative dei singoli senatori
apparirebbero «gravissime» anche nella fase dell'esame in assemblea,
dove il termine per la presentazione degli emendamenti sarebbe
risultato essere pari a solo due ore lavorative;
che, in definitiva, secondo i ricorrenti, sarebbe «stato
pregiudicato uno dei momenti essenziali dell'iter legis, vale a dire
il confronto e la discussione tra le diverse forze politiche» e
quindi sarebbero state menomate le prerogative del singolo senatore,
attraverso «una forma evidente di abuso del procedimento
legislativo».
Considerato che in questa fase del giudizio la Corte
costituzionale è chiamata a verificare, in camera di consiglio e
senza contraddittorio, se sussistono i requisiti soggettivo e
oggettivo di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
prescritti dall'art. 37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale);
che sotto il profilo soggettivo, questa Corte ha già
riconosciuto che «la Costituzione individua una sfera di prerogative
che spettano al singolo parlamentare, diverse e distinte da quelle
che gli spettano in quanto componente dell'assemblea» (ordinanza n.
17 del 2019);
che, tuttavia, la stessa ordinanza n. 17 del 2019 ha precisato
che «la legittimazione attiva del singolo parlamentare deve [...]
essere rigorosamente circoscritta quanto al profilo oggettivo, ossia
alle menomazioni censurabili in sede di conflitto»;
che, in particolare, «il sindacato di questa Corte [deve] essere
rigorosamente circoscritto ai vizi che determinano violazioni
manifeste delle prerogative costituzionali dei parlamentari ed è
necessario che tali violazioni siano rilevabili nella loro evidenza
già in sede di sommaria delibazione»;
che ai fini dell'ammissibilità del conflitto è pertanto
necessario che dalla stessa prospettazione di parte contenuta nel
ricorso emerga «una sostanziale negazione o un'evidente menomazione
della funzione costituzionalmente attribuita» al singolo
parlamentare;
che i senatori ricorrenti lamentano davanti a questa Corte che le
modalità con cui il Senato della Repubblica ha approvato
l'emendamento 11.0.43 (testo 4), A.S. n. 989, inserito quale norma
asseritamente «intrusa» in sede di conversione del decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e
semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione),
avrebbero violato le prerogative proprie di ogni rappresentante della
Nazione garantite dagli artt. 67, 68, primo comma, 70, 71, primo
comma, e 72 della Costituzione, anche in relazione all'art. 77 Cost.;
che è vero - come più volte riconosciuto da questa Corte
(sentenze n. 226 e n. 181 del 2019, n. 32 del 2014 e n. 22 del 2012)
- che in sede di conversione non è consentito introdurre emendamenti
privi di qualsiasi collegamento contenutistico o funzionale rispetto
al testo originario del decreto-legge, i quali avrebbero l'effetto di
spezzare il nesso di interrelazione tra il decreto-legge e la legge
di conversione, presupposto dalla sequenza delineata dall'art. 77,
secondo comma, Cost.; e ciò allo scopo di evitare che l'iter
procedimentale «peculiare e semplificato rispetto a quello ordinario»
(sentenza n. 154 del 2015), previsto per l'approvazione della legge
di conversione, possa essere sfruttato per scopi estranei a quelli
che giustificano la decretazione d'urgenza e vada a detrimento delle
ordinarie dinamiche del confronto parlamentare;
che se - in astratto - la palese estraneità delle disposizioni
introdotte in fase di conversione potrebbe costituire un vizio
procedimentale di gravità tale da determinare una menomazione delle
prerogative costituzionali dei singoli parlamentari, tuttavia - in
concreto, nel caso di specie - il ricorso non offre elementi tali da
portare all'evidenza di questa Corte nè l'asserito difetto di
omogeneità dell'emendamento oggetto del presente conflitto, nè la
conseguente palese violazione delle prerogative dei senatori
ricorrenti;
che nel ricorso l'eterogeneità dell'emendamento è solo asserita
sulla base di un mero raffronto tra la materia regolata
dall'emendamento stesso e il titolo del decreto-legge;
che, d'altra parte, dalla narrativa offerta dal ricorso appare
non essere del tutto mancato il confronto parlamentare, nè sui
contenuti dell'emendamento, nè sulla sua ammissibilità, come
dimostra il dibattito culminato con la comunicazione del 28 gennaio
2019 (Senato della Repubblica, XVIII legislatura, 84ª seduta) con cui
il Presidente di assemblea ha reso noto di avere stralciato, proprio
per carenza di omogeneità con il decreto-legge, 62 degli 85
emendamenti approvati in sede referente dalle Commissioni riunite I
(Affari costituzionali) e VIII (Lavori pubblici, comunicazioni);
che, in queste specifiche circostanze, dalla prospettazione del
ricorso «non emerge un abuso del procedimento legislativo tale da
determinare quelle violazioni manifeste delle prerogative
costituzionali dei parlamentari», rilevabili «nella loro evidenza
già in sede di sommaria delibazione», che assurgono a requisito di
ammissibilità di questo tipo di conflitti (ordinanza n. 17 del
2019);
che, di conseguenza, il ricorso deve essere dichiarato
inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 2019.

F.to:
Aldo CAROSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 dicembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA