1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 14-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 74 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 agosto 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 agosto 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Commercio - Norme della Provincia autonoma di Trento - Disciplina delle aperture nei giorni domenicali e festivi delle attivita' commerciali - Previsione che gli esercizi di vendita al dettaglio osservano la chiusura domenicale e festiva, salvo specifiche deroghe - Previsione che la Giunta provinciale individua con propria deliberazione i Comuni ad elevata intensita' turistica o attrattivita' commerciale e turistica nei quali e' ammessa l'apertura degli esercizi di vendita al dettaglio anche nelle giornate domenicali e festive - Previsione che i Comuni possono derogare all'obbligo di chiusura domenicale e festiva per un massimo di diciotto giornate annue in occasione di grandi eventi o manifestazioni. - Legge della Provincia autonoma di Trento 3 luglio 2020, n. 4 (Disciplina delle aperture nei giorni domenicali e festivi delle attivita' commerciali), art. 1. (20C00228) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 14-10-2020)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (c.f. n.
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato (c.f. n. 80224030587) presso cui è domiciliato in Roma, via
dei Portoghesi n. 12 (ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax
06/96514000);
Contro Provincia autonoma di Trento in persona del Presidente pro
tempore della Giunta provinciale;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
provinciale della Provincia autonoma di Trento 3 luglio 2020, n. 4,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale Trentino-Alto Adige 3 luglio
2020, n. 27, Numero straordinario n. 11 relativamente alle seguenti
disposizioni: art. 1 (delibera del Consiglio dei ministri del 7
agosto 2020).
L'art. 31 del decreto-legge nn. 201/2011, conv. in legge n.
214/2011, dispone: «1. In materia di esercizi commerciali, all'art.
3, comma 1, lettera d-bis, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248,
sono soppresse le parole: «in via sperimentale» e dopo le parole
«dell'esercizio» sono soppresse le seguenti «ubicato nei comuni
inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città
d'arte».
2. Secondo la disciplina dell'Unione europea e nazionale in
materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione
di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale
la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio
senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni
culturali. Le regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti
alle prescrizioni del presente comma entro 90 giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.»
Di conseguenza, il testo attuale dell'art. 3, decreto-legge n.
223/2006 è il seguente:
«3. Regole di tutela della concorrenza nel settore della
distribuzione commerciale.
1. Ai sensi delle disposizioni dell'ordinamento comunitario in
materia di tutela della concorrenza e libera circolazione delle merci
e dei servizi ed al fine di garantire la libertà di concorrenza
secondo condizioni di pari opportunità ed il corretto ed uniforme
funzionamento del mercato, nonchè di assicurare ai consumatori
finali un livello minimo ed uniforme, di condizioni di accessibilità
all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale, ai sensi
dell'art. 117, comma secondo, lettere e) ed m), della Costituzione,
le attività commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande, sono
svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni:
a) l'iscrizione a registri abilitanti ovvero possesso di
requisiti professionali soggettivi per l'esercizio di attività
commerciali, fatti salvi quelli riguardanti il settore alimentare e
della somministrazione degli alimenti e delle bevande;
b) il rispetto di distanze minime obbligatorie tra attività
commerciali appartenenti alla medesima tipologia di esercizio;
c) le limitazioni quantitative all'assortimento merceologico
offerto negli esercizi commerciali, fatta salva la distinzione tra
settore alimentare e non alimentare;
d) il rispetto di limiti riferiti a quote di mercato
predefinite o calcolate sul volume delle vendite a livello
territoriale sub regionale;
d-bis) il rispetto degli orari di apertura e di chiusura,
l'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonchè quello della
mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell'esercizio;
e) la fissazione di divieti ad effettuare vendite
promozionali, a meno che non siano prescritti dal diritto
comunitario;
f) l'ottenimento di autorizzazioni preventive e le
limitazioni di ordine temporale o quantitativo allo svolgimento di
vendite promozionali di prodotti, effettuate all'interno degli
esercizi commerciali, tranne che nei periodi immediatamente
precedenti i saldi di fine stagione per i medesimi prodotti;
f-bis) il divieto o l'ottenimento di autorizzazioni
preventive per il consumo immediato dei prodotti di gastronomia
presso l'esercizio di vicinato, utilizzando i locali e gli arredi
dell'azienda con l'esclusione del servizio assistito di
somministrazione e con l'osservanza delle prescrizioni
igienico-sanitarie.
2. Sono fatte salve le disposizioni che disciplinano le vendite
sottocosto e i saldi di fine stagione.
3. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente
decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari
statali di disciplina del settore della distribuzione commerciale
incompatibili con le disposizioni di cui al comma 1.
4. Le regioni e gli enti locali adeguano le proprie disposizioni
legislative e regolamentari ai principi e alle disposizioni di cui al
comma 1 entro il 1° gennaio 2007.»
L'art. 1, commi 1, 2, 4 del decreto-legge n. 1/2012 conv. in
legge n. 27/2012 ha poi previsto:
«1. Fermo restando quanto previsto dall'art. 3 del decreto-legge
13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
settembre 2011, n. 148, in attuazione del principio di libertà di
iniziativa economica sancito dall'art. 41 della Costituzione e del
principio di concorrenza sancito dal Trattato dell'Unione europea,
sono abrogate, dalla data di entrata in vigore dei decreti di cui al
comma 3 del presente articolo e secondo le previsioni del presente
articolo:
a) le norme che prevedono limiti numerici, autorizzazioni,
licenze, nulla osta o preventivi atti di assenso dell'amministrazione
comunque denominati per l'avvio di un'attività economica non
giustificati da un interesse generale, costituzionalmente rilevante e
compatibile con l'ordinamento comunitario nel rispetto del principio
di proporzionalità;
b) le norme che pongono divieti e restrizioni alle attività
economiche non adeguati o non proporzionati alle finalità pubbliche
perseguite, nonchè le disposizioni di pianificazione e
programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente
finalità economica o prevalente contenuto economico, che pongono
limiti, programmi e controlli non ragionevoli, ovvero non adeguati
ovvero non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate
e che in particolare impediscono, condizionano o ritardano l'avvio di
nuove attività economiche o l'ingresso di nuovi operatori economici
ponendo un trattamento differenziato rispetto agli operatori già
presenti sul mercato, operanti in contesti e condizioni analoghi,
ovvero impediscono, limitano o condizionano l'offerta di prodotti e
servizi al consumatore, nel tempo nello spazio o nelle modalità,
ovvero alterano le condizioni di piena concorrenza fra gli operatori
economici oppure limitano o condizionano le tutele dei consumatori
nei loro confronti.
2. Le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o
condizioni all'accesso ed all'esercizio delle attività economiche
sono in ogni caso interpretate ed applicate in senso tassativo,
restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalità
di interesse pubblico generale, alla stregua dei principi
costituzionali per i quali l'iniziativa economica privata è libera
secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunità tra tutti
i soggetti, presenti e futuri, ed ammette solo i limiti, i programmi
e i controlli necessari ad evitare possibili danni alla salute,
all'ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla
sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti
con l'utilità sociale, con l'ordine pubblico, con il sistema
tributario e con gli obblighi comunitari ed internazionali della
Repubblica.
4. I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni si
adeguano ai principi e alle regole di cui ai commi 1, 2 e 3 entro il
31 dicembre 2012, fermi restando i poteri sostitutivi dello Stato ai
sensi dell'art. 120 della Costituzione. A decorrere dall'anno 2013,
il predetto adeguamento costituisce elemento di valutazione della
virtuosità degli stessi enti ai sensi dell'art. 20, comma 3, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. A tal fine la Presidenza del
Consiglio dei ministri, nell'ambito dei compiti di cui all'art. 4,
comunica, entro il termine perentorio del 31 gennaio di ciascun anno,
al Ministero dell'economia e delle finanze gli enti che hanno
provveduto all'applicazione delle procedure previste dal presente
articolo. In caso di mancata comunicazione entro il termine di cui al
periodo precedente, si prescinde dal predetto elemento di valutazione
della virtuosità. Le Regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e Bolzano procedono all'adeguamento secondo le
previsioni dei rispettivi statuti.»
Come emerge dalla vicenda normativa statale appena riportata, il
legislatore statale con il decreto-legge n. 201/2011 conv. in legge
n. 214/2011 ha ritenuto che l'eliminazione definitiva di vincoli di
apertura oraria e di obblighi di chiusura domenicale e festiva degli
esercizi di vendita al dettaglio, prevista in via sperimentale con il
decreto-legge n. 223/2006 (come integrato dall'art. 35, decreto-legge
n. 98/2011, che aveva introdotto l'originaria lettera «d bis» che
prevedeva la rimozione dei vincoli solo in via sperimentale), potesse
costituire, in base all'esperienza verificata nell'applicazione di
tale normativa, una misura idonea ad ampliare la concorrenza nel
commercio al dettaglio, e ad imprimere così maggiore sviluppo ed
efficienza a tale settore economico.
In questo contesto si inserisce l'art. 1 della legge provinciale
trentina n. 4/2020, qui impugnato.
Le disposizioni in esso contenute (comprese le integrazioni al
comma 6 e l'aggiunta del comma 6-bis operate con la legge provinciale
6 agosto 2020, n. 6, evidenziate in neretto) prevedono:
«1. Per favorire la conservazione delle peculiarità
socio-culturali e paesaggistico-ambientali, gli esercizi di vendita
al dettaglio osservano la chiusura domenicale e festiva, fatto salvo
quanto previsto da quest'articolo in relazione all'attrattività
turistica dei territori e a garanzia del pluralismo nella
concorrenza.
2. La Giunta provinciale individua con propria deliberazione i
comuni ad elevata intensità turistica o attrattività
commerciale/turistica nei quali è ammessa l'apertura degli esercizi
di vendita al dettaglio anche nelle giornate domenicali e festive. La
deliberazione può individuare i periodi di apertura degli esercizi,
con riferimento alla vocazione turistica dei territori, o specifiche
aree dei territori comunali in cui si limita la possibilità di
apertura, sempre nel rispetto degli obiettivi del comma 1.
3. La Giunta provinciale entro il 31 ottobre 2020, quale
modalità ordinaria, modifica o integra la deliberazione prevista dal
comma 2 acquisendo preventivamente il parere del Consiglio delle
autonomie locali, delle associazioni dei consumatori riconosciute a
livello locale, delle associazioni datoriali del commercio e delle
associazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello locale.
4. In occasione di grandi eventi o manifestazioni che richiamano
un notevole afflusso di persone i comuni possono derogare all'obbligo
di chiusura domenicale e festiva per un massimo di diciotto giornate
annue. I comuni acquisiscono il parere delle associazioni dei
consumatori riconosciute a livello locale, delle associazioni
datoriali del commercio e delle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative a livello locale in ordine alla programmazione di
queste deroghe.
5. Quest'articolo non si applica a:
a) i soggetti e le attività indicati dagli articoli 2 e 27,
comma 2, della legge provinciale 30 luglio 2010, n. 17 (legge
provinciale sul commercio 2010);
b) gli esercizi commerciali interni ai campeggi, villaggi e
complessi turistici e alberghieri che effettuano la vendita
esclusivamente a favore delle persone alloggiate;
c) gli esercizi di vendita al dettaglio situati nelle aree di
servizio lungo le autostrade, nelle stazioni ferroviarie, di
autolinee e aeroportuali;
d) gli impianti di distribuzione automatica di carburante;
e) le ulteriori attività individuate dalla Giunta
provinciale.
6. La violazione di quest'articolo è punita con la sanzione
amministrativa del pagamento di una somma da 200 a 1.200 euro e
contestualmente con la sanzione amministrativa accessoria della
sospensione dell'attività per un periodo da uno a sette giorni; in
caso di recidiva la sanzione accessoria è raddoppiata. Per
l'applicazione delle sanzioni si osserva la legge 24 novembre 1981,
n. 689 (Modifiche al sistema penale); l'emissione
dell'ordinanza-ingiunzione o dell'ordinanza di archiviazione di cui
all'art. 18 della legge n. 689 del 1981 nonchè l'adozione della
sanzione amministrativa accessoria spettano al comune
territorialmente competente. Le somme riscosse ai sensi di questo
comma sono introitate nel bilancio del comune competente.
6-bis. In prima applicazione per l'anno 2020, i comuni possono
derogare all'obbligo di chiusura domenicale e festiva per un massimo
di dodici giornate, previo parere delle associazioni dei consumatori
riconosciute a livello locale, delle associazioni datoriali del
commercio e delle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative a livello locale in ordine alla programmazione di
queste deroghe. L'art. 1, comma 4, si applica a decorrere dal 1°
gennaio 2021».
Le disposizioni provinciali, come si vede, confermano nel comma 1
l'obbligo di chiusura domenicale e festiva, salvo le limitate deroghe
previste nel comma 5. Inoltre, la normativa provinciale nel comma 2
subordina ad una delibera della giunta provinciale (in effetti
adottata con provvedimento n. 891/2020) l'individuazione de «i comuni
ad elevata intensità turistica o attrattività commerciale/turistica
nei quali è ammessa l'apertura degli esercizi di vendita al
dettaglio anche nelle giornate domenicali e festive. La deliberazione
può individuare i periodi di apertura degli esercizi». Il comma 4,
infine, autorizza i comuni a derogare all'obbligo di chiusura
domenicale e festiva, per non oltre diciotto giornate annue, «in
occasione di grandi eventi o manifestazioni che richiamano un
notevole afflusso di persone».
Appare evidente il contrasto della normativa provinciale
impugnata con i principi fissati dalla nuova normativa statale
riportata all'inizio.
Gli interventi statali abolitivi dei limiti orari e festivi
all'apertura degli esercizi di vendita al dettaglio tendono a
realizzare, per espressa dichiarazione dell'art. 31, comma 2,
decreto-legge n. 201/2011 e dell'art. 3 comma 1, decreto-legge n.
223/2006, migliori condizioni di competitività del settore,
accrescendo le possibilità dei consumatori di accedere ai servizi
commerciali al dettaglio e rimuovendo le disparità territoriali
(spesso a base microcomunale) che determinano notorie e gravi
distorsioni nella concorrenza del settore, tanto dal punto di vista
dello svolgimento in atto dei servizi commerciali, quanto dal punto
di vista dell'insediamento dei nuovi esercizi di vendita.
Le norme statali in materia di rimozione delle limitazioni orarie
e festive al commercio al dettaglio costituiscono quindi esercizio
della competenza statale esclusiva in materia di tutela della
concorrenza (art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione), che
la Provincia ha violato dettando disposizioni che si contrappongono
alla liberalizzazione assoluta voluta dalla legge statale e
reintroducono, invece, un regime limitativo caratterizzato da un
divieto generale di apertura festiva, e dall'attribuzione alla
pubblica amministrazione (Giunta provinciale nel caso del comma 2;
comuni nel caso del comma 4) della possibilità di consentire deroghe
in ipotesi particolari.
Come si vedrà, la materia della concorrenza è «trasversale», e
supera, quindi, le competenze settoriali in materia di commercio
spettanti alle regioni e province autonome.
Fermo quanto ora osservato, nel disporre nel senso sopra
indicato, chiaramente incompatibile con l'attuale disciplina statale,
la Provincia di Trento ha comunque violato altresì gli articoli 4,
5, 9 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, di cui al dpr
n. 670/72.
L'art. 9 dello statuto attribuisce infatti alle province autonome
la competenza legislativa in materia di commercio (n. 3), ma in
regime di competenza legislativa concorrente: l'art. 9 prevede
infatti che tale competenza sia esercitata «nei limiti indicati
dall'art. 5», che a sua volta richiama (rinviando all'art. 4) «la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica» e prevede, come propria specifica previsione, l'ulteriore
limite costituito dai «principi stabiliti dalle leggi dello Stato»
(donde il carattere concorrente della legislazione provinciale in
materia di commercio).
A conclusione non diversa si perviene anche se, applicando l'art.
10 della legge costituzionale n. 3/2001, che estende alle regioni e
province ad autonomia speciale le norme del nuovo Titolo V della
Costituzione qualora queste prevedano «forme di autonomia più ampie
rispetto a quelle già attribuite», si ascrive ora la disciplina del
commercio alla competenza legislativa regionale residuale, ex art.
117, comma 4 della Costituzione.
Anche la competenza residuale va infatti esercitata nel rispetto
delle competenze legislative esclusive dello Stato, e comunque ogni
competenza legislativa provinciale, in forza del rinvio operato
all'art. 4 statuto dagli articoli 8 e 9 dello statuto stesso, deve
essere esercitata in armonia con la Costituzione, e dunque, per
quanto qui rileva, con l'art. 117, comma 2, lettera e).
Il tema dei rapporti tra disciplina della concorrenza e
disciplina dell'apertura oraria e festiva degli esercizi di vendita
al dettaglio ha formato oggetto di una analisi attenta ed evolutiva
nella giurisprudenza di codesta Corte.
Tale analisi ha trovato un approdo fondamentale nella sentenza n.
150/2011, ove codesta Corte ha affermato quanto segue: «la disciplina
degli orari degli esercizi commerciali rientra nella materia
«commercio» (sentenze n. 288 del 2010 e n. 350 del 2008), di
competenza esclusiva residuale delle regioni, ai sensi del quarto
comma dell'art. 117 Cost., e «il decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a
norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), [...],
si applica, ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), soltanto
alle regioni che non abbiano emanato una propria legislazione nella
suddetta materia» (sentenze n. 288 e n. 247 del 2010, ordinanza n.
199 del 2006).
Si è anche evidenziato che l'ascrivibilità della disciplina
degli orari degli esercizi commerciali alla materia «commercio» trova
ulteriore conferma, a contrario, nell'art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 223 del 2006.
Tale ultima norma, infatti, «nel dettare le regole di tutela
della concorrenza nel settore della distribuzione commerciale - al
fine di garantire condizioni di pari opportunità ed il corretto ed
uniforme funzionamento del mercato, nonchè di assicurare ai
consumatori finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di
accessibilità all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio
nazionale - non ricomprende la disciplina degli orari e della
chiusura domenicale o festiva nell'elenco degli ambiti normativi per
i quali espressamente esclude che lo svolgimento di attività
commerciali possa incontrare limiti e prescrizioni» (sentenza n. 288
del 2010).
Tuttavia, anche se la disciplina in esame è riconducibile alla
materia «commercio», di competenza regionale, è comunque necessario
valutare se la stessa, nel suo contenuto, determini o meno un vulnus
alla tutela della concorrenza, tenendo presente che è stata
riconosciuta la possibilità, per le regioni, nell'esercizio della
potestà legislativa nei loro settori di competenza, di dettare norme
che, indirettamente, producano effetti pro-concorrenziali.
Infatti la materia «tutela della concorrenza», di cui all'art.
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, non ha solo un
ambito oggettivamente individuabile che attiene alle misure
legislative di tutela in senso proprio, quali ad esempio quelle che
hanno ad oggetto gli atti e i comportamenti delle imprese che
incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati e ne
disciplinano le modalità di controllo, ma, dato il suo carattere
«finalistico», anche una portata più generale e trasversale, non
preventivamente delimitabile, che deve essere valutata in concreto al
momento dell'esercizio della potestà legislativa sia dello Stato che
delle regioni nelle materie di loro rispettiva competenza.
Nel caso di specie, la normativa regionale sull'apertura
domenicale e festiva degli esercizi commerciali per la vendita al
dettaglio non solo persegue il medesimo obiettivo di apertura al
mercato e di eliminazione di barriere e vincoli al libero esplicarsi
dell'attività economica che ha ispirato il decreto legislativo n.
114 del 1998, ma ne amplia la portata liberalizzatrice, aumentando,
rispetto a quanto prevede l'art. 11 di tale decreto, il numero di
giornate in cui è consentita l'apertura domenicale e festiva,
contribuendo, quindi, ad estendere l'area di libera scelta sia dei
consumatori che delle imprese.
In conclusione, la Regione Abruzzo, con le norme impugnate, ha
esercitato la propria competenza in materia di commercio, dettando
una normativa che non solo non si pone in contrasto con gli obiettivi
delle norme statali che disciplinano il mercato, tutelano e
promuovono la concorrenza, ma che produce anche effetti
pro-concorrenziali, sia pure in via marginale e indiretta».
L'impatto pro concorrenziale dell'abolizione delle limitazioni di
apertura degli esercizi pubblici di vendita al dettaglio è quindi un
dato ormai acquisito alla giurisprudenza costituzionale, tanto che
rende inattingibili dal legislatore statale eventuali leggi
liberalizzatrici introdotte dalle regioni.
Ciò comporta, a maggior ragione, che sussista ormai il titolo
del legislatore statale di intervenire sulla materia, quante volte
ravvisi la necessità di rimuovere pregiudizi all'assetto
concorrenziale del mercato che derivano direttamente e immediatamente
da quelle limitazioni.
Ora, è dato pacifico, come già detto, che la molteplicità di
discipline locali delle limitazioni orarie e festive dell'apertura
degli esercizi di vendita al dettaglio, spesso diversissime a minima
distanza (nel caso p. es. di comuni di piccola estensione), distorce
la concorrenza sia nell'erogazione dei servizi in questione, sia
nella localizzazione delle nuove imprese di vendita. Ciò danneggia
l'utenza e compromette l'efficienza concorrenziale del settore, che
deve scontare barriere amministrative economicamente non
giustificate.
In questo contesto, non può esservi dubbio sull'avvenuta
traslazione della materia delle limitazioni orarie e festive, nella
dimensione della rimozione delle stesse, alla competenza statale
esclusiva ex art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione.
Ciò, naturalmente, non significa che le regioni non possano
legiferare nella materia, che come ha ribadito il citato precedente
di codesta Corte rientra anche nella materia residuale «commercio».
Tuttavia, l'indubbia insorgenza del titolo esclusivo statale preclude
interventi normativi regionali che abbiano per oggetto o per effetto
la vanificazione della disciplina statale liberalizzatrice.
Le regioni, in definitiva, possono intervenire nella materia
delle (rimosse) limitazione festive e orarie nel senso di far
emergere le esigenze specificamente «commerciali», e come tali
riconducibili alla suddetta competenza residuale, che potrebbero
giustificare ancora talune ipotesi limitative. Ma è evidente che in
questo contesto la legislazione regionale consentita deve muovere
dalla chiara e specifica indicazione già nella legge delle ragioni
giustificatrici delle limitazioni, deve escludere ogni
discrezionalità amministrativa nel gestire le procedure di
introduzione delle limitazioni, deve prevedere la temporaneità delle
limitazioni e la loro cessazione al termine del periodo prescritto,
che darà ingresso ad un nuovo esame della possibilità di introdurle
ancora o di modificarle. Solo in questo modo, la competenza
legislativa regionale potrà esplicarsi in questa materia in modo
coordinato con il principio di tutela della concorrenza espresso
dall'abolizione delle limitazioni da parte della legge statale.
Previsioni come quelle impugnate, che da un lato reintroducono
stringenti e rigidi limiti di apertura, e dall'altro rimettono alla
non delimitata discrezionalità delle amministrazioni provinciale e
locali le deroghe a tali limiti, per giunta senza prevedere termini
temporali di efficacia della normativa così introdotta, producono
invece l'effetto diretto di conservare la causa di distorsione del
mercato insita nelle limitazioni così connotate, che il legislatore
statale ha inteso superare.
Interventi del tipo di quelli operati dall'art. 1 della legge
regionale qui impugnata, per le ragioni ora illustrate invadono
quindi l'ambito di intervento che nella materia si è aperto alla
legislazione statale di tutela della concorrenza, e violano
palesemente l'art. 117, comma 2, lettera e) della Cost., oltre che i
già richiamati parametri statutari e l'art. 117, comma 4 della
Costituzione.
Proseguendo nell'analisi della giurisprudenza di codesta Corte,
va ricordata la sentenza n. 299/2012, secondo cui «dalla natura
trasversale della competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela della concorrenza deriva che il titolo competenziale delle
regioni a statuto speciale in materia di commercio non è idoneo ad
impedire il pieno esercizio della suddetta competenza statale e che
la disciplina statale della concorrenza costituisce un limite alla
disciplina che le medesime regioni possono adottare in altre materie
di loro competenza».
La riconduzione della materia delle aperture degli esercizi
commerciali alla materia statale della disciplina della concorrenza
è stata motivata da codesta Corte, in particolare, con la necessità
di dare al settore una disciplina territorialmente unitaria, in modo
da prevenire le distorsioni che regimi differenziati, anche in ambiti
territoriali molto vicini, determinano.
Si legge nella sentenza n. 8/2013: «affinchè l'obiettivo
perseguito dal legislatore possa ottenere gli effetti sperati in
termini di snellimento degli oneri gravanti sull'esercizio
dell'iniziativa economica, l'azione di tutte le pubbliche
amministrazioni - centrali regionali e locali - deve essere
improntata ai medesimi principi, per evitare che le riforme
introdotte ad un determinato livello di governo siano, nel fatti,
vanificate dal diverso orientamento dell'uno o dell'altro degli
ulteriori enti che compongono l'articolato sistema delle autonomie.
Quest'ultimo, infatti, risponde ad una logica che esige il concorso
di tutti gli enti territoriali all'attuazione dei principi di simili
riforme. A titolo esemplificativo, si può rammentare che persino gli
statuti di autonomia speciale prevedono che le norme fondamentali
delle riforme economico-sociali costituiscono vincoli ai rispettivi
legislatori regionali e provinciali, che sono tenuti ad osservarle
nell'esercizio di ogni tipo di competenza ad essi attribuita. Per
queste ragioni, il principio di liberalizzazione delle attività
economiche - adeguatamente temperato dalle esigenze dl tutela di
altri beni di valore costituzionale - si rivolge tanto al governo
centrale, quanto a comuni province, Città metropolitane e regioni,
perchè solo con la convergenza dell'azione di tutti i soggetti
pubblici esso può conseguire risultati apprezzabili».
Su questa base, è costante la dichiarazione di illegittimità
costituzionale di normative regionali simili a quella qui in esame.
La sentenza 15 marzo 2013 n. 38, ha dichiarato la illegittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge provinciale di Bolzano n.
7/2012, in ragione del fatto che la disposizione provinciale,
«autorizzando la Giunta ad emanare appositi indirizzi in materia di
orari di apertura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio,
si presta a reintrodurre limiti e vincoli in contrasto con la
normativa statale di liberalizzazione, così invadendo la potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza e violando, quindi, l'art 117, secondo comma, lettera e),
Costituzione». La Corte ha aggiunto, inoltre, che «nel caso di
specie, il vulnus al menzionato parametro costituzionale è già
insito nell'attribuzione alla Giunta provinciale del potere di
assumere "appositi indirizzi" in materia devoluta alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
Ancora, la sentenza 12 aprile 2013, n. 65 ha dichiarato la
illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge regionale
Veneto n. 30/2011 poichè tale disposizione «detta una serie di
rilevanti limitazioni e restrizioni degli orari e delle giornate di
apertura e di chiusura al pubblico delle attività di commercio al
dettaglio» che si pongono in contrasto con la disciplina statale in
materia di orari e giornate di apertura e chiusura degli esercizi
commerciali e, in particolare, con l'art. 3, legge n. 248/2006, come
novellato dall'art. 31, legge n. 214/2011.
Nella sentenza 11 novembre 2016, n. 239 la Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale anche dell'art. 9 della legge
regionale Puglia n. 24/2015 e, in questa occasione la Corte è stata
ferma nel ribadire che «la legislazione statale vigente è perentoria
nell'affermare che l'attività commerciale è esercitata senza limiti
e prescrizioni concernenti gli orari. Il divieto previsto riguarda,
pertanto, ogni forma di regolazione, diretta o indiretta, degli orari
di esercizio: sia quelle prescritte per via normativa, sia quelle
frutto di accordi tra operatori economici».
In questo senso, le disposizioni regionali/provinciali limitative
della libertà di apertura degli esercizi commerciali sono state
dichiarate «in contrasto con il perentorio e assoluto divieto
contenuto nella descritta legislazione statale» e, in quanto tali,
idonee a «determinare un vulnus dell'art. 117, secondo comma, lettera
e) della Cost.»
Per l'effetto, «nel vigore del divieto di imporre limiti e
prescrizioni sugli orari, stabilito dallo Stato nell'esercizio della
sua competenza esclusiva a tutela della concorrenza, la disciplina
regionale che intervenga per attenuare il divieto risulta illegittima
sotto il profilo della violazione del riparto di competenze»
(sentenza n. 239/2016 cit.).
Discende da quanto ora illustrato l'illegittimità costituzionale
del comma 1 dell'art. 1, che si contrappone frontalmente al principio
di liberalizzazione dei giorni e degli orari di apertura, e
reintroduce come principio l'opposto divieto di apertura domenicale e
festiva, rimettendo poi ad un complesso sistema di provvedimenti
amministrativi discrezionali l'introduzione di eventuali deroghe al
divieto stesso.
La norma in esame non si sottrae a censura per il fatto di
enunciare come propria finalità la conservazione delle peculiarità
socio-culturali e paesaggistico-ambientali: si tratta di finalità
del tutto generiche, di cui non è percepibile il rapporto con
l'apertura o meno degli esercizi commerciali nei giorni domenicali e
festivi. Non è chiaro, in particolare, perchè solo nel territorio
provinciale trentino sussisterebbero «peculiarita'» socio-culturali e
paesaggistico-ambientali tali da consentire di vanificare la
normativa statale di liberalizzazione; nè in qual modo l'apertura
domenicale e festiva degli esercizi commerciali comprometterebbe (e
in modo così irrimediabile da giustificare un divieto generalizzato)
tali pretese peculiarità.
Oltre che generica, l'enunciazione di tali finalità è
contraddittoria con le disposizioni che seguono. Nei commi
successivi, come si è visto, e in particolare nei commi 2 e 4, si
prevedono infatti poteri amministrativi di deroga all'obbligo di
chiusura proprio in correlazione con l'elevata intensità turistica
di taluni comuni, o con lo svolgimento di eventi o manifestazioni
atti a richiamare notevole afflusso di persone. Ora, proprio i comuni
di maggiore interesse turistico sono quelli il cui territorio
presenta il maggiore interesse paesaggistico e ambientale; e le
manifestazioni atte ad attrarre notevole afflusso di persone sono
spesso legate a usanze sociali e culturali proprie del territorio.
Tali valori, che la stessa legge provinciale nei commi 2 e 4 pone a
base dei provvedimenti che consentono l'apertura domenicale e
festiva, non possono quindi, nel comma 1, costituire la
giustificazione generale del divieto di tali aperture.
Dall'illegittimità costituzionale del comma 1 deriva poi
l'illegittimità costituzionale di tutti gli altri commi dell'art. 1.
Il comma 2 (e il comma 3, che si limita a prevedere l'integrazione
successiva della delibera della Giunta provinciale prevista nel comma
2), attribuendo alla Giunta il potere di derogare al divieto di
apertura con l'individuare i comuni di elevato interesse turistico
nei quali ciò giustifica l'apertura domenicale e festiva, è infatti
meramente conseguenziale al divieto posto dal comma 1, e non sarebbe
necessario se tale illegittimo divieto non fosse stato posto.
Le medesime considerazioni valgono, ovviamente, per il potere
derogatorio attribuito ai comuni dal comma 4 in caso di eventi e
manifestazioni; anche tale potere in tanto viene previsto in quanto
sussiste il divieto di cui al comma 1.
Il comma 5 diviene, a sua volta, superfluo. Prevedere una serie
di eccezioni al divieto di apertura domenicale e festiva non è più
necessario, qualora si ripristini il principio generale di libera
apertura domenicale e festiva.
Inoltre, il comma 5 prevede, con il rinviare all'art. 2 della
legge provinciale n. 17/2010, deroghe di portata piuttosto ampia,
come mostra la semplice lettura dell'art. 2, che dichiara di
applicarsi:
«a) alle farmacie, se vendono esclusivamente prodotti
farmaceutici, specialità medicinali, dispositivi medici e presidi
medico-chirurgici;
b) ai titolari di rivendite di generi di monopolio, se
vendono esclusivamente generi di monopolio;
c) alle associazioni dei produttori ortofrutticoli costituite
ai sensi della legge 27 luglio 1967, n. 622 (Organizzazione del
mercato nel settore dei prodotti ortofrutticoli);
d) ai produttori agricoli, singoli o associati, che
esercitano attività di vendita di prodotti agricoli nei limiti
previsti dall'art. 2135 del codice civile e dal decreto legislativo
18 maggio 2001, n. 228 (Orientamento e modernizzazione del settore
agricolo, a norma dell'art. 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57);
e) fatto salvo quanto previsto dall'art. 7, agli artigiani
iscritti nell'apposito albo e agli industriali che vendono nei locali
di produzione o nei locali adiacenti beni di produzione propria o che
forniscono al committente beni accessori all'esecuzione delle opere o
alla prestazione dei servizi; a tal fine non sono considerati locali
i mezzi mobili, come definiti dal regolamento di esecuzione; non sono
considerati beni di produzione propria, inoltre, quelli per i quali
l'artigiano o l'industriale si limita a operazioni accessorie o
marginali rispetto all'attività di produzione;
f) ai pescatori e alle cooperative di pescatori, nonchè ai
cacciatori, singoli o associati, che vendono al pubblico, al
dettaglio, la cacciagione e i prodotti ittici provenienti
esclusivamente dall'esercizio della loro attività;
g) a coloro che esercitano la vendita dei prodotti da essi
direttamente e legalmente raccolti su terreni soggetti a usi civici
nell'esercizio dei diritti di erbatico, di fungatico e simili;
h) a chi vende o espone per la vendita le proprie opere
d'arte, nonchè quelle dell'ingegno a carattere creativo, comprese le
proprie pubblicazioni di natura scientifica o informativa, realizzate
anche mediante supporto informatico;
i) alla vendita dei beni del fallimento effettuata
esclusivamente nell'ambito delle procedure fallimentari;
j) agli enti pubblici oppure alle persone giuridiche private
alle quali partecipano lo Stato o enti territoriali che vendono
pubblicazioni o altro materiale informativo, anche su supporto
informatico, di propria o altrui elaborazione, concernenti l'oggetto
della loro attività;
k) alle attività di cessione di materiale divulgativo,
educativo e propagandistico esercitate direttamente dalla Provincia,
dagli enti parco provinciali e dagli altri enti strumentali della
provincia;
l) alle attività di cessione di prodotti cosmetici e
curativi esercitate all'interno di centri termali accreditati»;
e dell'art. 27 comma 2, che dichiara di applicarsi:
«a) alle rivendite di riviste e giornali, agli esercizi che
utilizzano unicamente le tabelle speciali previste dall'art. 19, alle
gelaterie, rosticcerie, pasticcerie, agli esercizi specializzati
nella vendita di bevande o di pane e latte o di generi di gastronomia
di produzione locale, agli esercizi indicati nell'art. 61;
b) alle attività di vendita concernenti le seguenti
tipologie di beni, se esercitate in forma specializzata:
1) mobili;
2) libri;
3) dischi, musicassette, videocassette, supporti audio e
video in formato digitale;
4) opere d'arte, oggetti d'antiquariato, stampe;
5) cartoline, articoli da ricordo e artigianato locale;
6) fiori, piante e articoli da giardinaggio;
7) autoveicoli, cicli e motocicli;
c) alle attività di vendita e somministrazione di alimenti e
bevande su posteggi isolati concessi dai comuni su area pubblica.»
È evidente come gli effetti distorsivi della concorrenza a cui
il principio di libera apertura intende porre rimedio siano aggravati
da questa disposizione, che prevede ampie deroghe di tipo soggettivo
(art. 2) e di tipo oggettivo (art. 27, comma 2). Non si comprende
perchè solo i commercianti (art. 2) o i commerci (art. 27, comma 2)
menzionati in tali disposizioni debbano essere privilegiati rispetto
a tutti gli altri, anche se espressivi di forme di commercio atte a
soddisfare identiche esigenze dei consumatori.
A tutto quanto esposte consegue infine l'illegittimità derivata
dei commi 6 e 6-bis: il primo prevede le sanzioni per la violazione
del divieto costituzionalmente illegittimo posto dal comma 1; il
secondo (probabilmente per tenere conto in extremis delle conseguenze
economiche, soprattutto per il commercio al dettaglio, dell'emergenza
sanitaria in corso) contiene una disposizione transitoria che
autorizza i comuni, senza neppure dettare criteri direttivi di tale
discrezionale decisione, a derogare in toto al divieto di cui
all'art. 1 per il primo anno di applicazione della legge, e rinvia
l'applicazione del comma 4 al 1° gennaio 2021.
Anche queste disposizioni poggiano sul presupposto che l'apertura
domenicale e festiva sia vietata ai sensi del comma 1, laddove il
dettato costituzionale sopra illustrato impone che essa sia
consentita.
Al di là della loro illegittimità derivata da quella del comma
1, i commi 2 (con il 3) e 4 sono poi autonomamente illegittimi. Essi
prevedono poteri amministrativi di disciplina dirigistica della
concorrenza nel settore del commercio, come sono quelli provinciali e
comunali che si esprimono nelle delibere della giunta e dei comuni
volte ad autorizzare l'apertura domenicale e festiva nei casi ivi
indicati.
Proprio in quanto configurano poteri amministrativi direttamente
disciplinanti la concorrenza, le relative norme spettano alla
competenza statale esclusiva ex art. 117, comma 2 lettera e) della
Cost., e non possono essere dettate dalla Provincia, esulando, per
tutto quanto si è esposto in premessa, dalla materia del commercio.
La genericità, o meglio assenza, di criteri legali prescritti
all'esercizio di tali poteri amministrativi, che si pongono come
assolutamente discrezionali (in particolare nell'individuare i comuni
ad elevata intensità turistica, e le manifestazioni atte a
richiamare un elevato numero di persone), ne comporta, poi, il
carattere potenzialmente e direttamente discriminatorio e distorsivo
della concorrenza, dimostrandone ancor più l'estraneità alla
materia del commercio e l'appartenenza alla materia «disciplina della
concorrenza».

P.Q.M.

Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri come
sopra rapp.to e difeso ricorre a codesta Ecc.ma Corte costituzionale
affinchè voglia dichiarare per i motivi sopra illustrati
l'illegittimità costituzionale della legge provinciale della
Provincia autonoma di Trento 3 luglio 2020, n. 4, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale Trentino-Alto Adige 3 luglio 2020, n. 27, Numero
straordinario n. 1, relativamente alle seguenti disposizioni: art. 1.
Si producono la delibera del Consiglio dei ministri del 7 agosto 2020
e la legge provinciale impugnata.
Roma, 25 agosto 2020

L'Avvocato dello Stato: Gentili