1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 18-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 685 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 aprile 1995
N. 685 Ordinanza emessa il 20 aprile 1995 dal pretore di Udine nel procedimento penale a carico di Urli Ivano Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 - Lamentata depenalizzazione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggiore severita' - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti-legge - Conseguente sottrazione del potere legislativo al Parlamento - Carenza del presupposto costituzionale dell'urgenza. (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, primo comma, prima parte). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, 25, secondo comma, 32 e 77). (095C1289) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 18-10-1995)

IL PRETORE
Visti gli atti del procedimento penale a carico di Urli Ivano,
nato a Lestizza il 4 gennaio 1946, assistito dal difensore di fiducia
avv. Marino Ferro del foro di Udine;
Premesso che l'imputato è stato tratto a giudizio davanti a questo
pretore - insieme con altre cinque persone, la cui posizione è stata
tuttavia separata in via preliminare - per rispondere della
contravvenzione di cui all'art. 21, terzo comma, della legge 10
maggio 1976, n. 319, "per avere provocato o comunque non impedito lo
scarico delle acque reflue della pubblica fognatura della frazione di
Galleriano di Lestizza, eccedente i limiti di accettabilità
prescritti dalla tabella A1 allegata al d.P.G.R. n. 384 del 23 agosto
1982 di approvazione del piano generale di risanamento delle acque, e
comunque della tabella A allegata alla legge n. 319/1976, quale
sindaco pro-tempore del comune di Lestizza";
In atti preliminari il difensore dell'imputato chiedeva a questo
pretore di valutare la sussistenza delle condizioni per pronunciare
sentenza di proscioglimento a norma dell'art. 129 c.p.p., in
considerazione del fatto che, in base alle disposizioni contenute
nell'art. 3, del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, il fatto contestato
all'Urli non sarebbe più previsto dalla legge come reato, essendo
per lo stesso prevista la sola sanzione amministrativa; chiedeva
quindi, in via subordinata, a questa giudicante di valutare
l'opportunità di sollevare questione di legittimità costituzionale
della norma richiamata per violazione degli artt. 3, 9, secondo
comma, e 32, 10, 25, secondo comma, e 77 della Costituzione.
Ritenendo la questione rilevante e non manifestamente infondata,
il pretore decideva quindi di sottoporre all'attenzione della Corte
costituzionale la valutazione di legittimità costituzionale di tale
norma del citato d.-l. n. 79/1995.
OSSERVA
Infatti questa giudicante come sussista innanzi tutto il requisito
della rilevanza della questione.
L'art. 3 del decreto-legge in esame, sostituendo in toto l'art.
21, terzo comma, della legge n. 319/1976, ha depenalizzato
l'inosservanza dei limiti di accettabilità stabiliti dalle regioni
ai sensi del (nuovo) art. 14, secondo comma, per tale condotta
introducendo una sanzione amministrativa pecuniaria da lire tre
milioni a lire trenta milioni.
Dai verbali di prelevamento dd. 13 giugno 1991, e 2 luglio 1991 e
dalle relative relazioni di analisi dd. 24 giugno 1991 e 11 luglio
1991, presenti nel fascicolo per il dibattimento, risulta d'altro
canto che effettivamente venne accertato dal personale del Servizio
chimico ambientale del p.m.p. dell'U.S.L. n. 7 "Udinese" il
superamento dei limiti tabellari, così come contestato
nell'imputazione.
In considerazione di ciò, viste le istanze della difesa, il
presente giudizio non può essere definito in modo indipendente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale della
norma di cui all'art. 3 del decreto-legge citato: solo dopo che ne
sia stata accertata la conformità o meno alla Costituzione, il
pretore sarà infatti in grado di decidere per l'assoluzione del
prevenuto, a mente dell'art. 129 c.p.p., o per la prosecuzione del
dibattimento.
Ed invero, in relazione alla disposizione di cui all'art. 3 del
d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, sussiste l'ipotesi di non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale, per
contrasto con numerose disposizioni della Carta costituzionale.
Venendo a considerare in maniera dettagliata la valutazione della
non manifesta infondatezza della questione, si dovrà osservare come
la norma citata si ponga innanzi tutto in contrasto con l'art. 3
della Costituzione, e precisamente con il principio di uguaglianza
che detta norma pone come fondamentale parametro costituzionale.
Da un lato, infatti, si è discriminata la disciplina
sanzionatoria per i titolari di scarichi da insediamenti produttivi
che superino i limiti di accettabilità delle tabelle "A" e "C"
allegate alla legge (puniti con la sanzione penale alternativa
dell'ammenda o dell'arresto raddoppiata ove sia provato il
superamento dei parametri inderogabili) rispetto ai titolari di
scarichi di pubbliche fognature quali, nella medesima evenienza
(violazione dell'art. 14, secondo comma, della legge n. 319/1976) e
nell'ipotesi reputata in assoluto più pericolosa per l'ambiente tra
le varie contemplate, subiscono la sola sanzione amministrativa
pecuniaria sopra indicata: ciò che risulta del tutto irragionevole,
ove si consideri che tale impianto solitamente altro non è che la
somma di molteplici scarichi misti, cioè civili e produttivi, che in
esso confluiscono, per cui, se comprensibile risulta l'irrogazione
della sanzione amministrativa per gli scarichi da insediamenti
civili, atteso il verosimile, minor loro carico inquinante,
altrettanto non può dirsi per gli scarichi delle pubbliche fognature
ad essi parificati e favorevolmente discriminati rispetto ad un
superamento - anche minimo - dei parametri tabellari di un impianto
produttivo, di certo meno pericoloso per l'ambiente rispetto ad un
sostanzioso superamento dei limiti da parte dei primi.
La differenziazione non trova, pertanto, ragionevole
giustificazione, ma pare correlata in definitiva alla sola qualifica
soggettiva dell'agente tenuto al rispetto della norma (pubblico
amministratore nel primo caso, imprenditore nel secondo): ciò che
pare peraltro trovare conferma nell'art. 6, secondo comma, del d.-l.
n. 79/1995, il quale ha depenalizzato pure la condotta di apertura di
uno scarico da pubbliche fognature "servite o meno da impianti
pubblici di depurazione" in assenza della domanda di autorizzazione
(attualmente soggetta alla sola sanzione amministrativa da lire dieci
milioni a lire cento milioni) permanendo al contrario la sanzione
penale per il titolare di insediamento produttivo che ometta di
richiedere la debita autorizzazione (art. 21, primo comma, della
legge n. 319/1976, rimasto immutato).
Pure l'ammontare della sanzione introdotta dall'art. 6 del d.-l.
n. 79/1995 testimonia l'assoluta incongruità della normativa in
esame, essendosi preveduta una sanzione più elevata per un fatto di
inquinamento formale, quale ritenuto quello previsto dall'art. 6 (ben
potendo lo scarico non autorizzato essere contenuto nei limiti di
legge), rispetto alla sanzione pecuniaria prescelta in caso di
effettuazione di scarico da una pubblica fognatura che, autorizzato o
meno, abbia provatamente recato un pregiudizio all'ambiente, con lo
sversamento di reflui eccedenti i limiti tabellari fissati
all'inquinamento c.d. "legittimo".
La distonia della norma in esame risulta evidenziata ancor più
dal mantenimento nel sistema dell'art. 23 della legge n. 319/1976,
sanzionante penalmente l'effettuazione di nuovi scarichi (da chiunque
effettuati, e, pertanto, pure dal titolare della pubblica fognatura)
prima che l'autorizzazione, già richiesta, sia stata concessa: anche
in tal caso in via assoluta un'irregolarità formale - come
l'effettuazione di scarichi in ipotesi consentiti dopo la
presentazione della domanda di autorizzazione (ad es., da un
insediamento civile) - è valutata e punita assai più gravemente di
una condotta sostanziale e atta ad incidere su beni primari
collettivi - come lo scarico illecito di sostanze da un insediamento
produttivo pubblico qual è la fognatura comunale -; inoltre, in via
relativa, per quest'ultima e più grave condotta, il pubblico
amministratore sarebbe sanzionato assai meno pesantemente che in
ipotesi di attivazione dello scarico della pubblica fognatura nelle
more del rilascio dell'autorizzazione, pur quando il tenore di quello
scarico fosse conforme agli standards di legge.
Ma vi è di piu': ove l'autorizzazione richiesta non venisse
rilasciata, riprendendo vigore le norme dell'art. 21 della legge n.
319/1976 (vd. art. 23, secondo comma), lo stesso pubblico
amministratore sarebbe soggetto ad una blandissima sanzione
amministrativa pecuniaria ove lo scarico della fognatura fosse
proseguito in spregio alle tabelle o alle disposizioni del P.G.R.A.
(art. 3 del d.-l. n. 79/1995), o addirittura, ad una sanzione
amministrativa più pesante per il fatto di aver mantenuto lo scarico
dopo il diniego del provvedimento (art. 6 del d.-l. n. 17/1995).
Come dunque emerge con evidenza, tra le tre, la condotta meno
grave ed idonea a recare minor danno o, addirittura, a non arrecar
danno alcuno agli interessi oggetto di tutela è l'unica punita
penalmente ( ex art. 23 della c.d. "legge Merli"), mentre nelle altre
due ipotesi l'entità della sanzione pecuniaria amministrativa è
inversamente proporzionale al grado di lesione, di pericolosità e di
offensività della condotta concretamente mantenuta.
Trattasi di opzioni legislative che, pur giustificate dalla
discrezionalità tipica di quella funzione, nel caso creano profonde
disparità di trattamento, apparentemente non fondate nè su
presupposti logici obiettivi, nè su specifiche concrete esigenze, in
violazione dei canoni di ragionevolezza - cui devono rispondere le
scelte punitive - e del principio di uguaglianza - che impone una
proporzione tra la pena e il disvalore del fatto illecito commesso,
inosservata quando il complesso normativo sanzioni in via
amministrativa condotte connotate di maggior gravità ed
identicamente (se non piu') lesive del medesimo bene giuridico, ma
sanzionate penalmente quando commesse da soggetti diversi (cfr. Corte
costituzionale 19 maggio 1993, n. 249; Corte costituzionale 23 giugno
1994, n. 254; Corte costituzionale 25 luglio 1994, n. 341).
La disciplina sin qui riassunta, ed introdotta dal d.-l. n.
79/1995, già più volte citato, pare poi porsi in aperta
contrapposizione logica con l'art. 9, secondo comma, della
Costituzione; secondo la più recente ed autorevole giurisprudenza,
sia della Corte di cassazione che di quella costituzionale, il
concetto di "paesaggio", al quale la norma costituzionale si
richiama, deve infatti intendersi non solo nella sua dimensione
estetica e culturale, ma come ambiente naturale in senso lato,
tutelato anche (e soprattutto) in vista della conservazione di tutte
le sue componenti bionaturalistiche.
In considerazione di ciò, è evidente che la modificazione del
regime di tutela dell'ambiente rispetto a fenomeni di inquinamento
idrico causati da fatti gravi e in concreto assai pericolosi quali
gli scarichi di pubbliche fognature, (incontrollati ed) eccedenti i
limiti di accettabilità, connessa alla depenalizzazione della
condotta e alla scomparsa dei poteri d'intervento - anche coercitivi
- riconosciuti al giudice penale, riduce sensibilmente la capacità
preventiva e dissuasiva in materia, con una pericolosa regressione di
efficacia della normativa e una conseguente, verosimile esposizione a
maggior rischio e, comunque, una diminuzione netta di tutela del bene
"paesaggio" nell'accezione sopra indicata.
Sotto questo stesso profilo, la disciplina in questione si pone
pure in contrasto con l'art. 32 della Costituzione, se è vero che
nel concetto di tutela del diritto alla salute non può non
ricomprendersi anche il diritto alla salubrità dell'ambiente
naturale ed urbano in cui il cittadino vive (così come
autorevolmente riaffermato dalla Cassazione, a sezioni unite, nella
ben nota decisione n. 517/1979, e dalla stessa Corte costituzionale
nelle pronunce n. 641/1987 e n. 127/1990).
Il principio posto dall'art. 32 della Costituzione, infatti,
impone in via incondizionata rispetto ad ogni altro interesse la
ricerca delle scelte più adeguate onde preservare la pienezza delle
condizioni oggettive di godimento dell'ambiente, nei suoi molteplici
componenti (suolo, aria e acqua) rispetto alle varie manifestazioni
di inquinamento.
Quanto poi all'art. 10 della Costituzione, la disposizione
prevista dall'art. 14, secondo comma, della legge n. 319/1976
(novellato dall'art. 1, primo comma, del d.-l. n. 79/1995),
costituente il precetto rispetto al quale si applica la sanzione
amministrativa di cui all'art. 3, primo comma, del medesimo
decreto-legge, pare altresì porsi in contrasto con la norma
costituzionale suddetta, norma che impone la conformazione
dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dall'appartenenza
del nostro Paese alle Comunità economiche europee.
In particolare, risultano già scaduti al 30 giugno 1993, i
termini per l'adeguamento alla direttiva del Consiglio 91/271/CEE, la
cui adozione non solo viene ulteriormente procrastinata (dall'art. 1,
quarto comma, del decreto-legge di cui ci si occupa, ma rispetto alla
quale addirittura le norme in esame rappresentano l'antitesi, attesa
la necessità imposta dalle disposizioni comunitarie di classificare
le "acque reflue urbane", le "acque reflue domestiche", le "acque
reflue industriali" (art. 2) e, in particolare, di distinguere
nettamente nella regolamentazione degli accessi alle reti fognarie
pubbliche tra i vari tipi di scarico, assoggettando quelli
industriali a specifiche autorizzazioni, ad accurati controlli
nonchè a requisiti assai restrittivi (cfr. artt. 11, 13 e all. I
dir. 91/271/CEE).
Lo Stato italiano, nonostante l'ampia scadenza del termine, non
solo non ha ancora provveduto in alcun modo ad operare tale
distinzione basata sulla natura delle acque confluenti in pubblica
fognatura, ma con la normazione d'urgenza oggetto di analisi si è
mosso addirittura in direzione antitetica, cioè nel senso di
depenalizzare sic et simpliciter tutta la condotta di gestione della
pubblica fognatura (dalla mancata richiesta di autorizzazione al
superamento dei limiti tabellari), a prescindere dalla qualità
oggettiva degli scarichi in essa terminanti, costituente presupposto
necessario per le successive opzioni, e questo nonostante le plurime
condanne già in passato subite ad opera della Corte di giustizia
europea per l'eccessiva permissività del sistema sanzionatorio nel
settore dell'inquinamento idrico e per l'insufficienza di alcuni tipi
di sanzioni penali.
Infine, un ulteriore profilo di illegittimità della disciplina
esaminata si pone in rapporto agli artt. 25, secondo comma, e 77
della Costituzione.
Il fondamentale principio di riserva di legge in materia penale,
posto dalla prima delle norme costituzionali indicate, implica
infatti, a parere di chi scrive, una riserva delle scelte di politica
criminale (sia relative alla introduzione di nuove incriminazioni,
sia, come nel caso di specie, relative alla esclusione della
rilevanza penale di determinate condotte) alla volontà del
Parlamento, unico organo che sia diretta espressione della sovranità
popolare e che garantisca nel contempo il controllo da parte delle
minoranze.
Pur se discutibile, l'introduzione di nuove norme penali
attraverso la decretazione d'urgenza deve dunque considerarsi
ammissibile solo quando sia comunque assicurato l'intervento del
Parlamento in posizione sovraordinata, quanto questo abbia cioè la
effettiva possibilità di conferire stabilità e durevolezza
(oltrechè - e fondamentalmente - la necessaria certezza) alle
disposizioni normative introdotte in via precaria, attraverso
l'esercizio dei propri poteri di conversione.
Nella materia che ci occupa, al contrario, essendosi verificato un
inquietante fenomeno di reiterazione dei decreti-legge, si è di
fatto spodestato l'organo parlamentare del monopolio a legiferare in
maniera esclusiva nell'ambito penale, con assunzione, da parte del
Governo, di esorbitanti poteri di bilanciamento e di valutazione
degli interessi in gioco.
Non pare poi si possa trascurare un ulteriore elemento, e cioè la
insussistenza di una delle condizioni fondamentali - quella
dell'urgenza - che legittimano il Governo ad emanare decreti con
valore di legge ordinaria, a mente dell'art. 77 della Costituzione:
infatti, quale urgenza può mai ravvisarsi nell'adozione di decreti
legge che vengono ripresentati, perchè non convertiti in legge nei
termini, per quasi un anno e mezzo, a partire dal novembre 1993?

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n.
1/1953;
Dichiara rilevante per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, primo comma, prima parte, del d.-l. 17 marzo 1995, n.
79, recante "Modifiche alla disciplina degli scarichi delle pubbliche
fognature e degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche
fognature", per violazione degli artt. 3, 9, secondo comma, e 32, 10,
25, secondo comma, e 77 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al pubblico ministero, al difensore e all'imputato,
qualora non presente alla sua lettura in udienza, nonchè al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata alla Presidente
della Camera dei Deputati ed al Presidente del Senato della
Repubblica.
Udine, addì 20 aprile 1995
Il pretore: FERUGLIO
Il collaboratore di cancelleria: NAPPI
95C1289