1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 gennaio 2023
Ordinanza del 26 gennaio 2023 della Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per il Lazio nel procedimento contabile relativo al Comune di Fara in Sabina (RI). Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale - Risorse del "Fondo di rotazione per assicurare la stabilita' degli enti locali" - Facolta' degli enti locali, che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, di prevedere le risorse del Fondo di rotazione tra le misure di cui alla lettera c) del comma 6 dell'art. 243-bis del d.lgs. n. 267 del 2000 - Denunciata possibilita' di contabilizzare il Fondo di rotazione come risorsa di copertura. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale - Incremento, per l'anno 2020, della dotazione del "Fondo di rotazione per assicurare la stabilita' degli enti locali" - Esclusione della possibilita' di utilizzare le risorse aggiuntive del Fondo di rotazione secondo le modalita' previste dall'art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito - Previsione della contabilizzazione di tali risorse secondo le modalita' indicate nel paragrafo 3.20-bis del principio applicato della contabilita' finanziaria di cui all'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 43, commi 1 e 2; decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126, art. 53, comma 4. (23C00029) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2023)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per il Lazio

Antonio Mezzera, Presidente;
Laura d'Ambrosio, componente;
Francesco Sucameli, componente relatore;
Ottavio Caleo, componente;
Marinella Colucci, componente;
Nel giudizio ai sensi degli articoli 20 della legge n. 243/2012,
243-quater, comma 7, del Tuel, 148-bis del Tuel e 11, comma 6, del
codice di giustizia contabile sul Piano di riequilibrio finanziario
pluriennale (Prfp) e lo stato degli equilibri economico-finanziari
del Comune di Fara in Sabina (RI), in persona della sindaca pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Gennaro Terracciano
(gennaroterracciano@ordineavvocatiroma.org), elettivamente
domiciliato in Roma, piazza San Bernardo n. 101;
Ha emanato la presente

Ordinanza

Visti gli articoli 100, comma 2, e 103, comma 2, della
Costituzione;
Vista la legge costituzionale n. 1/2012, art. 5, comma 1, lettera
a), e l'art. 20 della legge n. 243/2012;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, conv., con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Visto l'art. 11, comma 6, del decreto legislativo 26 agosto 2016,
n. 174, codice di giustizia contabile;
Vista l'istanza n. 5783 del 1° ottobre 2022, con la quale il
relatore ha chiesto il deferimento al Collegio dell'affare e la
trattazione in adunanza pubblica degli esiti istruttori del controllo
effettuato ai sensi dell'art. 20 della legge n. 243/2012, con le
modalità di cui agli articoli 243-quater, comma 7, e 148-bis del
Tuel;
Vista l'ordinanza presidenziale n. 37/2022;
Viste le memorie depositate il 9 novembre 2022;
Visti tutti gli atti del giudizio;
Uditi, nell'adunanza pubblica, con l'assistenza del segretario
d'udienza Stefano D'Amico, il difensore dell'ente avv. Gennaro
Terracciano, la sindaca Roberta Cuneo, e il segretario generale
Claudio Santarelli;
Udito il relatore cons. Francesco Sucameli,
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

Fatto

1. Con deliberazione del consiglio comunale n. 15 del 23 maggio
2017, il Comune di Fara in Sabina ha fatto ricorso alla procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale (Prfp) prevista dagli art.
243-bis e seguenti del Tuel.
Con la successiva deliberazione n. 35 del 18 agosto 2017 - entro
i novanta giorni previsti dalla legge - il consiglio comunale ha
determinato il contenuto del Prfp e indicato le misure di copertura
della massa passiva, quantificando obiettivo finale e obiettivi
intermedi per raggiungere il risanamento nell'arco di cinque anni
(esercizi 2017-2021); il Prfp ha ricevuto il parere positivo
dall'organo di revisione.
2. Il Prfp allegato alla deliberazione, strutturato secondo lo
schema predisposto dalla Sezione delle autonomie della Corte dei
conti, ha indicato nella prima parte un «obiettivo di riequilibrio»
di 3.825.280,65 euro, costituente il saldo finale pari alle
«passivita'» prive di copertura derivanti: a) dal saldo negativo
conseguente alla riedizione del riaccertamento straordinario, ai
sensi dell'art. 3, comma 7, del decreto legislativo n. 118/2011; b)
dalla collaterale emersione di debiti fuori bilancio. L'obiettivo di
riequilibrio corrisponde a un risultato di amministrazione presunto
negativo determinato alla data del 31 dicembre 2016.
2.1. La seconda parte del Prfp ha indicato le misure di ripiano,
tra cui il fondo di rotazione prevista dall'art 243-ter del Tuel e
gli obiettivi intermedi del Prfp (clusters), cioè la percentuale di
ripiano da raggiungere in ciascuna annualità.
2.2. Il Piano è stato modificato due volte; inoltre,
l'amministrazione si è avvalsa della facoltà di richiedere un
anticipo del fondo di rotazione introdotta dall'art. 1, comma 960,
della legge n. 145/2018 e, con deliberazione della giunta comunale n.
5/2019, è stato richiesto un acconto, che il Ministero dell'interno
ha erogato nel 2019 per 2.061.300 euro (reversale n. 1.929 del 20
novembre 2019).
3. Le modifiche del Prfp hanno interessato sia gli obiettivi che
i mezzi di copertura.
3.1. Nella versione originaria, il ricorso all'indebitamento
costituiva il 100 per cento del fabbisogno di copertura, quantificato
con l'obiettivo di riequilibrio. Segnatamente, il Piano prevedeva: a)
all'«azione n. 5», il ricorso al fondo di rotazione ex art. 243-ter
del Tuel (impiegato ai sensi dell'art. 43 del decreto-legge n.
133/2014) per un ammontare iniziale di 2.952.230,16 euro, ossia il 77
per cento delle risorse necessarie a coprire l'obiettivo di
riequilibrio; b) in secondo luogo, con l'«azione n. 6», l'ente
prevedeva di contrarre un «mutuo in deroga», collegato a un debito
fuori bilancio in conto capitale, con le forme e condizioni
contemplate dall'art. 194 del Tuel. Il Prfp prevedeva di autorizzare
un mutuo di 897.533,31 euro, ossia il restante 23 per cento delle
coperture necessarie. Venivano, inoltre, previste collaterali azioni
di spending review (azioni numeri 2, 3, 8) e di innalzamento delle
entrate (azione n. 1), nonchè entrate straordinarie da trasferimenti
regionali (azione n. 9) e da alienazioni immobiliari (azione n. 7)
3.2. La seconda versione del Piano, approvata con deliberazione
n. 61 del 30 novembre 2018, a fronte dell'emersione di nuovi debiti
fuori bilancio, aumentava l'obiettivo di ripiano (incrementato a
4.120.044,15 euro) e modificava l'assetto delle coperture, senza
variarne la durata. L'azione n. 6 della versione originaria veniva
sostituita con una «quota aggiuntiva fondo di rotazione» per
1.103.469,84 euro. In tal modo, nella seconda versione del Prfp, il
totale delle coperture da fondo di rotazione (azioni numeri 5 e 6) è
stato aumentato a 4.055.700 euro, pari al 98 per cento del
complessivo obiettivo di riequilibrio.
3.3. La terza versione del Piano è stata approvata a seguito
delle consultazioni amministrative del 21 e 22 settembre 2020,
avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 243-bis, comma 5, del
Tuel. La deliberazione del consiglio comunale n. 4 del 19 febbraio
2021 ha aggiunto nuovi e ulteriori debiti fuori bilancio (per
2.348.642,03 euro) e ha rimodulato i tempi di rientro, estendendo il
Prfp a dieci anni (2017-2026). Nelle more, il nuovo sindaco ha
presentato istanza al Ministero dell'interno (nota n. 5749 del 7
marzo 2022) per ottenere il saldo del fondo di rotazione per
1.900.719,10 euro, onde provvedere al pagamento nei confronti dei
creditori individuati nel piano modificato.
4. La Commissione ministeriale ex art. 155 Tuel (Cosfel) ha
concluso la propria istruttoria a maggio 2022, a distanza di cinque
anni dall'inizio della procedura, pronunciandosi sulla terza versione
del Prfp approvata con la deliberazione consiliare n. 4 del 19
febbraio 2021. La relazione, nel rilasciare parere positivo, ha
concluso affermando che il Piano non è stato soltanto rimodulato, ma
anche riformulato, con l'aumento dell'obiettivo di riequilibrio a
-7.206.004,76 euro. Per effetto di tali modifiche il peso specifico
del fondo di rotazione sull'obiettivo di riequilibrio si è attestato
al 56 per cento.
5. Pervenuto il parere della Cosfel, in ragione del tempo
trascorso dal momento della approvazione della prima versione del
Prfp, la Sezione ha emesso un'ordinanza di aggiornamento istruttorio
(Sez. reg. contr. Lazio, delib. n. 91 del 28 luglio 2022), chiedendo
informazioni aggiuntive sull'evoluzione della situazione finanziaria
e chiarimenti sui metodi di rappresentazione contabile del fondo di
rotazione già percepito, cui l'ente ha risposto in data 30 settembre
2020.
6. Le informazioni rese hanno confermato che il fondo di
rotazione è stato contabilizzato a titolo di copertura, senza alcuna
posta di neutralizzazione, alla stregua di un mutuo. In particolare,
nè i residui passivi, nè i fondi di riga B-D del risultato di
amministrazione contabilizzano per intero l'importo del fondo che
deve essere ancora restituito.
7. Il magistrato istruttore, all'esito di tali riscontri, ha
nuovamente deferito la questione al Collegio, evidenziando la
necessità di decidere sull'effettiva sussistenza dell'equilibrio di
bilancio (art. 148-bis Tuel); in particolare, ha evidenziato
l'impatto qualitativo e quantitativo delle modalità di
contabilizzazione e dell'uso a fini di copertura del fondo di
rotazione ex art. 243-ter del Tuel. Tale fondo, infatti, è stato
contabilizzato solo ai sensi dell'art. 43 del decreto-legge n.
133/2014, con un automatico miglioramento del saldo di parte
disponibile (riga E dell'allegato n. 10 del decreto legislativo n.
118/2011). Il comune ha potuto così coprire direttamente i debiti
fuori bilancio e, contemporaneamente, ha beneficiato del
miglioramento del risultato di amministrazione per conseguire gli
obiettivi intermedi del Prfp.
8. Con ordinanza presidenziale n. 37 del 19 ottobre 2022, a
garanzia del diritto di difesa, è stata fissata una pubblica udienza
e un termine per il deposito di memorie.
9. Il comune, nelle memorie depositate, ha evidenziato che la
concessione del fondo, seppure soddisfi gli originari creditori e
liberi «immediatamente il bilancio dalle relative passività, non
esaurisce, per lo stesso importo, l'esigenza di riequilibrio del
piano, il quale viene gravato dei conseguenti oneri restitutori per i
successivi dieci anni. Dunque, nella massa passiva, agli iniziali
debiti soddisfatti con le risorse del fondo si sostituisce
l'obbligazione restitutoria, nuova nel soggetto creditore (lo Stato)
e nelle modalità di adempimento, da eseguire non in unica soluzione,
ma sulla base di rate semestrali in un periodo massimo di dieci anni
(art. 243-ter, comma 2, e art. 5, comma 1, del d.m.)». Infatti, il
comune «ha utilizzato tutti i mezzi e le risorse disponibili per
procedere al recupero dell'originario disavanzo», avvalendosi,
«altresì, per la copertura» dei debiti fuori bilancio, del «fondo di
rotazione ai sensi dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014».
Diversamente «dal convincimento del magistrato relatore, la
possibilità di utilizzare il fondo di rotazione sia in termini di
cassa che di competenza ha un suo riscontro» in tale disposizione, la
quale prevede che «gli enti locali che hanno deliberato il ricorso
alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale [...] possono
prevedere, tra le misure di cui alla lettera c) del comma 6 del
medesimo art. 243-bis necessarie per il ripiano del disavanzo di
amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori
bilancio, l'utilizzo delle risorse a valere sul "fondo di rotazione
per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali" di cui
all'art. 243-ter del d.lgs. n. 267/2000».
9.1. La memoria prosegue respingendo la possibilità di procedere
a una interpretazione costituzionalmente conforme nel senso
prospettato dal magistrato istruttore, secondo l'orientamento già
manifestato dalla Sezione della decisione n. 108/2021/PRP. Gli
argomenti contro tale tesi sono due: a) il chiaro tenore letterale di
due disposizioni (l'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 e l'art.
53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020), b) la sussistenza di un
diritto vivente di segno contrario, basata su autorevole
giurisprudenza contabile, tra l'altro codificata in un atto
regolamentare adottato ai sensi dell'art. 3, comma 6, del decreto
legislativo n. 118/2011 (paragrafo 3.20-bis del principio contabile
applicato n. 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011, introdotto con
regolamento di delegificazione decreto ministeriale 1° agosto 2019).
9.2. Quanto alla lettera della legge, l'ente ha ribadito che
l'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014, conv. dalla legge n.
164/2014, prevede espressamente l'uso della risorsa a titolo di
copertura, laddove la norma chiaramente afferma che il fondo di
rotazione può essere incluso nel Prfp «tra le misure di cui alla
lett. c) del comma 6 del medesimo art. 243- bis necessarie per il
ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il
finanziamento dei debiti fuori bilancio»; le misure evocate dall'art.
243-bis, comma 6, infatti, sono i mezzi del riequilibrio, le risorse
predisposte per conseguire l'obiettivo di riequilibrio in termini di
risultato di amministrazione.
9.3. Il comune ha anche evidenziato che tale interpretazione è
resa vincolante dai principi contabili applicati al decreto
legislativo n. 118/2011. Il paragrafo 3.20-bis del principio
contabile applicato n. 4/2 del detto decreto legislativo, infatti, è
richiamato integralmente dall'art. 53, comma 4, del decreto-legge n.
104/2020. La disposizione contrappone la contabilizzazione del fondo
utilizzato ai sensi del solo art. 243-ter del Tuel - che deve essere
conforme a Sezione delle autonomie, deliberazione n.
14/SEZAUT/2013/QMIG - e quella prevista nel caso dell'art. 43 del
decreto-legge n. 104/2020, che deve avvenire secondo quanto precisato
dalla «delibera n. 6 del 2018 della Corte dei conti, Sezione
regionale di controllo per il Lazio».
10. All'udienza del 17 novembre 2022, la difesa del controllato
ha ribadito le argomentazioni sopra riportate.
10.1. Ha altresì aggiunto che l'art. 53, comma 4, del
decreto-legge n. 104/2020 non può essere utilizzato, come fatto nel
precedente di questa Sezione n. 108/2021/PRSP, per trarre argomenti
interpretativi a favore dell'omogeneo trattamento contabile dell'art.
43 del decreto-legge n. 133/2014 e dell'art. 243-ter del Tuel. Se di
norma interpretativa si tratta, infatti, il comma 4 è una norma
interpretativa di senso contrario, in quanto conferma la
contrapposizione tra il trattamento contabile generale (che impone la
neutralizzazione del fondo di rotazione a mezzo di un accantonamento
nel risultato di amministrazione) e quello peculiare adottabile nel
caso di «fondo-copertura». La lettera della legge, infatti, è
inequivocabile nel limitare il criterio generale soltanto ai fondi di
rotazione alimentati dalle risorse di cui al comma 3.
10.2. Il Collegio ha chiesto di precisare se il fondo di
rotazione richiesto e/o percepito rientri nella casistica contabile
dell'art. 53, comma 3, del decreto-legge n. 104/2020, ricevendo
risposta negativa, cosa confermata dal decreto ministeriale 25
novembre 2021 (Gazzetta Ufficiale n. 298 del 16 dicembre 2021) che
non include il Comune di Fara in Sabina tra i destinatari dei fondi
ex art. 53, comma 3, del decreto-legge n. 104/2020.
10.3. La difesa del comune, pertanto, ha concluso chiedendo: a)
di omologare il Prfp, visto che l'uso del fondo di rotazione come
risorsa di copertura è conforme agli articoli 43 del decreto-legge
n. 133/2014, 53 del decreto-legge n. 104/2020, nonchè al paragrafo
3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2 del decreto
legislativo n. 118/2011; b) in subordine, ove il Collegio avesse
ritenuto incostituzionale tale l'uso, di non ritenere possibile
l'interpretazione conforme nei sensi della precedente decisione n.
108/2021 e di sollevare incidente di costituzionalità, onde
ripristinare condizioni di certezza del diritto e parità di
trattamento tra tutti gli enti locali che hanno avuto accesso, sul
territorio nazionale, al fondo di rotazione.
11. Trattenuta la causa in decisione, il Collegio si è ritirato
in Camera di consiglio.

Diritto

I. Le norme sottoposte al sindacato di costituzionalità.
1. Il Collegio accoglie l'istanza di parte e di sollevare
questione di legittimità costituzionale sia sull'art. 43, commi 1 e
2, del decreto-legge n. 133/2014 (conv. dalla legge n. 164/2014) che
sulla connessa disposizione contenuta nell'art. 53, comma 4, del
decreto-legge n. 104/2020 (conv. dalla legge n. 126/2020).
1.1. L'art. 43 del decreto-legge n. 133 dispone che gli «enti
locali che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale, ai sensi dell'art. 243-bis del d.lgs. 18
agosto 2000, n. 267, possono prevedere, tra le misure di cui alla
lettera c) del comma 6 del medesimo art. 243-bis necessarie per il
ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il
finanziamento dei debiti fuori bilancio, l'utilizzo delle risorse
agli stessi enti attribuibili a valere sul "fondo di rotazione per
assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali" di cui
all'art. 243-ter del d.lgs. n. 267 del 2000. A seguito
dell'approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale
da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti,
qualora l'ammontare delle risorse attribuite a valere sul predetto
'fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli
enti localì risulti inferiore a quello di cui al periodo precedente,
l'ente locale interessato è tenuto, entro sessanta giorni dalla
ricezione della comunicazione di approvazione del piano stesso, a
indicare misure alternative di finanziamento per un importo pari
all'anticipazione non attribuita» (comma 1) e che, nel «caso di
utilizzo delle risorse del "fondo di rotazione per assicurare la
stabilità finanziaria degli enti locali" di cui all'art. 243-ter del
d.lgs. n. 267 del 2000 secondo quanto previsto dal comma 1, gli enti
locali interessati iscrivono le risorse ottenute in entrata nel
titolo secondo, categoria 01, voce economica 00, codice Siope 2102.
La restituzione delle medesime risorse è iscritta in spesa al titolo
primo, intervento 05, voce economica 15, codice Siope 1570» (comma
2).
1.2. L'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020 dispone
che le «risorse di cui al comma 3», che dispone un incremento delle
risorse del bilancio dello Stato per il fondo di rotazione, «non
possono essere utilizzate secondo le modalità previste dall'art. 43
del d.l. 12 settembre 2014, n. 133, conv., con modificazioni, dalla
legge 11 novembre 2014, n. 164, e sono contabilizzate secondo le
modalità previste dal paragrafo 3.20-bis del principio applicato
della contabilità finanziaria di cui all'allegato 4/2 al d.lgs. 23
giugno 2011, n. 118. La quota del risultato di amministrazione
accantonata nel fondo anticipazione di liquidità è applicata al
bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di
amministrazione».
1.2.1. Il contenuto normativo della prima disposizione, infatti,
è stato definito e limitato per via legislativa e per
contrapposizione dalla seconda. Essa, infatti, ha introdotto
un'ulteriore eccezione all'art. 43, stabilendo che il trattamento
contabile previsto, in generale, dal paragrafo 3.20-bis del principio
contabile n. 4/2 del decreto legislativo n. 118/2011, si applica -
oltre che al caso già previsto dallo stesso principio contabile (uso
a scopo di anticipazione, ai sensi dell'art. 243-ter Tuel) - al
prestito pubblico alimentato dagli stanziamenti aggiuntivi dell'art.
53, comma 3, del decreto-legge n. 104/2020.
1.3. Più nel dettaglio, l'art. 43 ha previsto la facoltà degli
enti locali che hanno aderito al Prfp di contabilizzare il fondo di
rotazione quale risorsa di copertura. Che si tratti di una facoltà
emerge dalla dizione «possono». Sul piano letterale, la possibilità
di utilizzazione del fondo di rotazione tanto come strumento di cassa
che come risorsa di copertura si ricava, invece, dal richiamo
dell'art. 243-bis, comma 6, lettera c), del Tuel.
1.3.1. Che il comma 1 istituisca una facoltà alternativa di
impiego del fondo come cassa o come copertura è confermata dal
paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2 del
decreto legislativo n. 118/2011, il quale prevede che per «le
anticipazioni di liquidità concesse a valere sul fondo di rotazione
di cui all'art. 243-ter, gli enti locali applicano le modalità di
contabilizzazione definite dalla deliberazione della Sezione delle
autonomie n. 14 del 2013, salvo l'ipotesi di cui all'art. 43 del
decreto-legge n. 133 del 2014 [...]. Al riguardo, si richiama la
delibera n. 6 del 2018 della Corte dei conti, Sezione regionale di
controllo per il Lazio»; l'art. 43 del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 ha successivamente riconosciuto agli enti locali la
possibilità di impiegare il fondo non solo con finalità di
anticipazione di cassa, ma anche con funzione di copertura,
espressamente prevedendo l'utilizzo delle relative risorse tra le
misure di cui alla lettera c) del comma 6 dell'art. 243-bis
necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione e per il
finanziamento dei debiti fuori bilanci. Contrapponendo il trattamento
contabile tra fondo di rotazione utilizzato ai sensi dell'art.
243-ter del Tuel e quello impiegato ai sensi dell'art. 43 del
decreto-legge n. 133/2014, il principio contabile conferma che il
regime normativo dell'art. 243-ter del Tuel rimane vigente ed è
applicabile in base a una scelta discrezionale dell'ente stesso.
1.4. Viene altresì denunciato il comma 2 dell'art. 43, il quale
è stato emanato con lo scopo di declassificare la qualificazione
contabile del fondo ex art. 243-ter del Tuel da indebitamento
pluriennale a mero «trasferimento» utilizzabile come copertura.
Coerentemente (e strumentalmente) con il comma 1, infatti, il comma 2
spezza il collegamento tra erogazione e obbligo restituzione,
imponendo di registrare i due flussi finanziari, in entrata e in
spesa, come due trasferimenti tra loro non comunicanti, prima dallo
Stato all'ente locale (titolo secondo, categoria 01, voce economica
00, codice Siope 2102, ossia «trasferimenti correnti» - «proventi da
servizi pubblici» - «diritti di istruttoria») e poi dall'ente locale
allo Stato (titolo primo, intervento 05, voce economica 15, codice
Siope 1570, ossia «trasferimenti correnti a Stato»).
1.5. Non vengono denunciati i commi successivi (commi 3 e 3-ter)
relativi al patto di stabilità, implicitamente abrogati dall'art. 1,
comma 821, della legge n. 145/2018, ferma restando la vigenza
dell'art. 9 della legge n. 243/2012 («pareggio di bilancio», Ss. rr.,
delib. n. 20/SSRRCO/QMIG/2019).
1.6. La questione viene sollevata, altresì, sull'art. 53, comma
4, del decreto-legge n. 104/2020, in quanto l'eliminazione del solo
art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 non priverebbe di legittimità
un eventuale uso del fondo di rotazione a scopo di copertura.
Infatti, la disposizione «legifica» il contenuto normativo del
principio contabile richiamato, che, a sua volta, riproduce i
contenuti dell'art. 43 e lo intrepreta nel senso che esso autorizza
l'utilizzabilità del fondo a scopo di copertura.
1.6.1. La disposizione, del resto, da un lato, richiama lo stesso
art. 43 e, dall'altro, lo contrappone al trattamento diversamente
previsto dal paragrafo 3.20-bis del principio contabile n. 4/2 del
decreto legislativo n. 118/2011. Il doppio richiamo normativo,
quindi, espone l'art. 53, comma 4, agli stessi vizi di
incostituzionalità delle norme richiamate. In proposito, il
paragrafo 3.20-bis, pur inserito nel contesto dei principi contabili
applicati del decreto legislativo n. 118/2011, è una norma
subprimaria, introdotta attraverso un regolamento di delegificazione
(emanato ai sensi dell'art. 3, comma 6, del decreto legislativo n.
118/2011, con decreto ministeriale 1° agosto 2019).
1.6.2. In disparte la questione sulla legittimità costituzionale
di un meccanismo di delegificazione siffatto in una materia coperta
da riserva assoluta di legge (dubbio che sarebbe rilevante ove
possibile la disapplicazione), l'art. 53, comma 4, richiamando il
paragrafo 3.20-bis, ha «rilegificato» le disposizioni del principio
nella parte in cui tratta del fondo di rotazione; in questo modo,
esso ha mutato la «forma» delle disposizioni regolamentari sul
trattamento del fondo di rotazione che assumono nuovamente valore
primario e diventano sindacabili soltanto in un giudizio di
costituzionalità, impedendo il sindacato diffuso della norma
subprimaria da parte del giudice a quo.
1.6.3. Di conseguenza, questo giudice non può avvalersi dei
propri poteri di disapplicazione normativa ai sensi dell'art. 101
della Costituzione, degli articoli 4 e 5 della legge abolitiva del
contenzioso e dell'art. 1 delle preleggi come già operato in altri
casi (Sezione reg. contr. Campania, n. 11/2020/PRSP e Sez. reg.
contr. Lazio, numeri 30, 31 e 34/2022); tale impossibilità gli
impedisce di ripristinare il principio di costituzionalità mediante
il proprio sindacato diffuso, secondo il costante insegnamento di
codesto giudice delle leggi (ex plurimis, Corte costituzionale,
numeri 72/1968 e 200/2018). Per l'effetto, la questione
dell'illegittimità delle disposizioni richiamate, contenute nel
paragrafo 3.20- bis, deve essere rimessa al sindacato accentrato del
giudice delle leggi, in ragione della sopravvenuta interposizione
legislativa dell'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020.
1.6.4. In definitiva, il comma 4 ha un duplice contenuto
normativo: a) «legifica» le opzioni interpretative contenute nel
richiamato paragrafo 3.20-bis; b) interpreta l'art. 43,
contrapponendo in modo inequivocabile la regola contabile generale
valevole per le anticipazioni straordinarie di liquidità (cui è
conforme l'art. 243-ter Tuel) a quella peculiare dell'art. 43 del
decreto-legge n. 133/2014.
1.7. Ne consegue che nel presente incidente di costituzionalità
vengono denunciate tre norme, per il mezzo di due disposizioni di
legge: le prime due certamente di valore primario (art. 43 del
decreto-legge n. 133/2014; art. 53, comma 4, del decreto-legge n.
104/2020), la terza di valore originariamente secondario e, tuttavia,
sindacabile e rilevante nella questione di costituzionalità delle
prime due, in quanto assorbita dal regime normativo dell'atto avente
«forza di legge»; in altri termini, il paragrafo 3.20-bis (decreto
ministeriale 1° agosto 2019), deve essere anch'esso sottoposto a un
sindacato di legittimità costituzionale, sia pure «indiretto».
1.8. Infatti, come già affermato dalla giurisprudenza
costituzionale (Corte costituzionale, sentenza n. 344/2010), la
disposizione regolamentare può essere sindacata dal giudice delle
leggi quando il suo contenuto è stato assorbito in una norma
primaria, per effetto di un rinvio recettizio. Tanto accade con
l'art. 53, comma 4, in ragione del richiamo al paragrafo 3.20-bis,
limitatamente alla parte che tratta del fondo di rotazione. Il
regolamento rileva, altresì, complessivamente, anche senza
l'intermediazione dell'art. 53 del decreto-legge n. 104/2020, in base
alla particolare relazione normativa che l'art. 43 del decreto-legge
n. 133/2014 ha con il decreto ministeriale 1° agosto 2019, che
definisce in generale il trattamento contabile del genus delle
anticipazioni straordinarie di liquidità, di cui il fondo di
rotazione è una species. È evidente, quindi, che il regolamento
ministeriale concorre a definire i contenuti della norma primaria
denunciata, i quali si traggono dal peculiare «rapporto che si
determina tra la norma avente valore di legge e la fonte secondaria
che ne concretizza il preciso significato» (Corte costituzionale,
sentenza n. 456/1994). Le norme contabili, infatti, per essere
uniformemente e correttamente eseguite, richiedono un grado di
dettaglio che, nel caso di specie, è fornito dal regolamento,
generando un diritto vivente di origine regolamentare.
1.9. Ne consegue che la norma denunciata è la risultante della
combinazione della formulazione originaria dell'art. 43 del
decreto-legge n. 133/2014 e dell'effetto interpretativo/legificatorio
dell'art. 53 del decreto-legge n. 104/2020, che assorbe i contenuti
del paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato n. 4/2 del
decreto legislativo n. 118/2011. Tale norma consente di
contabilizzare il fondo di rotazione come risorsa di copertura (art.
43, comma 1, decreto-legge n. 133/2014), a titolo di trasferimento
(comma 2), idonea a finanziare il rientro dal saldo negativo oggetto
del Prfp (quantificato ai sensi dei commi 5 e 6, lett. c), dell'art.
243-bis Tuel), senza procedere a «neutralizzazione» ai sensi
dell'art. 243-ter del Tuel, in combinato disposto con l'art. 3, comma
17, della legge n. 350/2003.
II. La legittimazione.
2. Il presente giudizio è stato attivato sulla base della
relazione del magistrato istruttore, che ha chiesto al presidente
della Sezione di deferire al Collegio la trattazione della situazione
di bilancio del Comune di Fara in Sabina, sia con riguardo al Prfp
(art. 243-quater, comma 7 Tuel) sia con riferimento al bilancio in
corso di esecuzione (art. 148-bis Tuel).
2.1. I due controlli si svolgono ai sensi dell'art. 20 della
legge n. 243/2012, nello stesso procedimento, che, in punto di forma,
come affermato da giurisprudenza consolidata, si svolge in due fasi,
dinanzi a due giudici diversi, nell'ambito di un unico grado (ex
multis, Sez. riun. spec. comp., sentenze numeri 9, 10 e 20/2021,
ordinanze numeri 5 e 6/2021 e ordinanze numeri numeri 1, 7, 8,
9/2021; Sez. reg. contr. Campania, nn. 11/2020/PRSP e 113/2020/PRSP;
Sez. reg. contr. Lazio, numeri 60 e 108/2021/PRSP nonchè numeri 30,
31 e n. 97/2022). Tale forma consente di integrare le modalità del
controllo entro le garanzie della giurisdizione, ai sensi dell'art.
103 della Costituzione (Ss.rr. spec. comp., sentenza n. 2/2013;
Cassazione Ss. Uu., ordinanza 13 marzo 2014, n. 5805; Corte
costituzionale sentenza n. 18/2019).
2.2. Tanto premesso sulla procedura in corso, le attribuzioni qui
svolte costituiscono espressione di un controllo-garanzia, previsto
da norme costituzionali, segnatamente dall'art. 100 della
Costituzione e dell'art. 5, comma 1, lettera a), della legge cost. n.
1/2012, come già affermato con riguardo al giudizio di parificazione
(Corte costituzionale, n. 184/2022 e Ss.uu., ordinanza 9 gennaio
2023, n. 304); in merito, rileva la consolidata giurisprudenza che
riconosce la sussistenza dei preposti oggettivi e soggettivi per
l'attivazione dell'incidente di costituzionalità nell'ambito delle
attribuzioni di controllo previste dalla Costituzione.
2.3. Per quanto riguarda il presupposto soggettivo (ossia la
presenza di un giudice), si è costantemente affermato che le Sezioni
di controllo della Corte dei conti sono composte da magistrati «che,
analogamente ai magistrati dell'ordine giudiziario, si distinguono
tra loro» solo per diversità di funzioni (art. 10, legge 21 marzo
1953, n. 161)". Si tratta infatti di una magistratura «annoverata,
accanto [a quella] ordinaria e al Consiglio di Stato, tra le "supreme
magistrature" (art. 135 della Costituzione)» Corte costituzionale,
sentenza n. 226/1976). Le attribuzioni di controllo di cui all'art.
100 della Costituzione, inoltre, sono strettamente interrelate alla
funzione giurisdizionale intestata alla Corte dei conti, partecipando
delle stesse garanzie soggettive: «a norma dell'art. 103, secondo
comma, della Costituzione, la Corte dei conti è, infatti, l'unico
organo di controllo che, nel nostro ordinamento, goda di una diretta
garanzia in sede costituzionale» (ibidem). Tale status, pertanto,
sussiste anche nei casi in cui manca il requisito oggettivo di un
giudizio (Corte costituzionale, sentenze numeri 29/1995 e 37/2011).
Inoltre, la riconoscibilità di un giudice è stata confermata anche
con riguardo alle Sezioni regionali di controllo (Corte
costituzionale, sentenze numeri 181/2015, 89/2017, 18/2019, 105/2019,
115/2020 e 80/2021). Dal punto di vista dell'oggetto del giudizio,
inoltre, il giudice del controllo è un'articolazione
dell'ordinamento giudiziario contabile diverso dal pubblico ministero
(art. 108 della Costituzione) e che si trova, rispetto alle parti e
ai soggetti controllati in posizione neutrale (Corte costituzionale,
sentenza n. 60/2013).
2.4. Per il presupposto oggettivo del giudizio, la Consulta lo ha
ritenuto sussistente: a) nell'ambito del controllo preventivo di
legittimità sugli atti del Governo (sentenze numeri 226/1976,
384/1991, 25/1993, nonchè ordinanze numeri 295/1988 e 310/1998), le
cui forme sono stabilite dagli articoli 21 e seguenti del testo unico
n. 1214/1934; b) nell'ambito dei controlli successivi e di
legittimità-regolarità sul bilancio. In particolare, b.1) in sede di
giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e delle
regioni, in cui vi è un pieno rinvio alle forme giurisdizionali, ai
sensi dell'art. 40 del testo unico n. 1214/1934 (ex multis, sentenze
numeri 165/1963, 121/1966, 244/1995, 213/2008, 181/2015, 89/2017,
196/2018, 138/2019, 146/2019, 112/2020, 215/2021 e 233/2022); b.2) in
sede di controllo di legittimità-regolarità sui bilanci degli enti
locali (sentenza n. 18/2019 che richiama le sentenze numeri 39 e
40/2014 e 60/2013) e degli enti del Servizio sanitario nazionale
(sentenza n. 157/2020), nonchè con riguardo ai controlli in materia
di approvazione e attuazione del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale (sentenze numeri 18/2019, 105/2019, 115/2020 e 80/2021).
2.5. La sussistenza del presupposto oggettivo, più nel
dettaglio, sussiste quando le attribuzioni di controllo dell'art. 100
della Costituzione presentano precisi requisiti di sostanza e di
forma, in base alla legge che li disciplina. Tali contrassegni
positivi consistono, in primo luogo, nel parametro del riscontro
stabilito esclusivamente in norme giuridiche (sentenze numeri
226/1976 e 60/20113). Tali controlli devono perciò costituire
controlli di «legittimità-regolarita'». Sul piano formale, si
caratterizzano: a) per la «forma-sentenza» della pronuncia (sentenza
n. 18/2019) la quale, applicando il diritto a un caso concreto, si
svolge attraverso un sillogismo giudiziario che si chiude con un
dispositivo dicotomico (sentenze numeri 60/2013 e 40/2014); b) per un
procedimento in cui viene assicurata adeguata tutela del
contraddittorio (sentenza n. 226/1976) per i soggetti che sono
destinatari degli effetti della pronuncia.
2.5.1. Il grado di tipicità delle forme e di tutele del
controllato richiesto dalla giurisprudenza costituzionale, peraltro,
varia in ragione degli effetti del controllo. Le formalità del
«giudizio» richieste, infatti, sono assai più penetranti quando
dalla pronuncia di controllo possono derivare effetti pregiudizievoli
per il controllato o per terzi (Corte costituzionale, sentenze n.
39/2014, cons. dir. 6.3.4.3.3.; n. 89/2017). In particolare, nei
controlli successivi di legittimità-regolarità previsti dall'art. 20
della legge n. 243/2012 - le cui modalità sono concretamente
disciplinate dal previgente decreto-legge n. 174/2012 - considerato
che la legge prevede che dalla pronuncia possano scaturire effetti
limitativi della sfera giuridica del controllato, è stato
predisposta una peculiare forma, ossia un apposito «sistema
giustiziale» (Corte costituzionale, sentenza n. 18/2019), che
garantisce il diritto di difesa in due fasi, rispettivamente, di
«controllo e impugnazione» (Corte costituzionale, sentenza n.
184/2022). Tale sistema consente: a) di garantire un'adeguata tutela
del diritto di difesa già in sede di controllo; b) di impugnare il
giudizio che ne scaturice; c) di introdurre la presenza del pubblico
ministero contabile, il quale: c.1) è parte necessaria della fase
dinanzi alle Sezioni riunite in speciale composizione (articoli 124 e
127 c.g.c.); c.2) è legittimato a impugnare le decisioni di
controllo anche quando favorevoli alla pubblica amministrazione (art.
243-quater, comma 4, Tuel e Ss.rr. spec. comp,. sentenza n. 32/2020).
2.5.2. Un adeguato standard di tutela del diritto di difesa, già
in fase di controllo, viene assicurato per effetto dell'unitarietà
del procedimento in unico grado, che determina l'estensione delle
regole processuali, applicando il principio di tipicità processuale
e del giusto processo. Più nel dettaglio, in caso di lacune, vengono
applicate in via analogica le norme processuali sul giudizio sui
conti, ad eccezione di quelle che sono strettamente funzionali
all'accertamento di responsabilità personali (per i giudizi ex art.
148-bis Tuel, Sez. reg. contr. Lazio, numeri 60/2021/PRSP e
105/2022/PRSP e Sez. reg. contr. Abruzzo, n. 305/2022/PRSP; per i
giudizi sugli enti sanitari, Sez. reg. contr. Lazio, nn. 30, 31,
34/2022/PRSP; per i Prfp, Sez. reg. contr. Lazio, n. 108/2021/PRSP e
Sez. reg. contr. Abruzzo n. 248/2022/PRSP). È in base a tale
interpretazione analogica, infatti, che il comune ha partecipato alla
fase orale del giudizio con la rappresentanza processuale di un
avvocato del libero foro, il quale ha chiesto di sollevare questione
di costituzionalità.
2.6. Coerentemente con queste premesse, la Sezione territoriale
è legittimata a sollevare questione incidentale di legittimità
costituzionale, in quanto ricorrono entrambi i presupposti di cui
all'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e
all'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
2.6.1. La Corte costituzionale, infatti, ha già riconosciuto la
legittimazione a sollevare un incidente di costituzionalità nel
giudizio in unico grado sui Prfp (sentenze numeri 18/2019, 105/2019,
115/2020 e 80/2021) e per quello di verifica dell'equilibrio di
bilancio degli enti del servizio sanitario nazionale (art. 1, commi 3
e 7, decreto-legge n. 174/2012, Corte costituzionale, sentenza n.
157/2020).
2.6.2. Tale legittimazione sussiste, di conseguenza, anche per il
giudizio ex art. 148-bis del Tuel. Infatti, il controllo del bilancio
in corso di esecuzione degli enti locali è del tutto speculare a
quello previsto dall'art. 1, commi 3 e 7, del decreto-legge n.
174/2012, per il bilancio degli enti del Servizio sanitario
nazionale. Del resto è altresì evidente: a) che il giudizio si basa
esclusivamente su parametri normativi, richiamati dall'art. 148-bis,
comma 1, del Tuel, che, a sua volta, evoca i criteri di legittimità
del bilancio e delle sue poste, stabiliti oggi dal decreto
legislativo n. 118/2011 e dalla legge n. 243/2012; b) la decisione ha
«forma-sentenza» consistendo in un accertamento (comma 3) di
illegittimità idoneo a pregiudicare anche in prospettiva
l'equilibrio di bilancio; c) il giudizio emesso in sede di controllo
è impugnabile dinanzi alle Sezioni riunite in speciale composizione,
ai sensi degli articoli 11, comma 6, lettera e), e 123-129 del codice
di giustizia contabile; c1) il diritto di difesa è adeguatamente
garantito già in fase di controllo, mediante l'applicazione
analogica dalle norme del codice di giustizia contabile.
III. La rilevanza.
3. Le disposizioni denunciate sono rilevanti ai sensi degli
articoli 23 e 24 della legge n. 87/953, in quanto i giudizi in corso
(riuniti in un unico procedimento) non possono essere definiti
indipendentemente dallo scioglimento dei dubbi di legittimità di
seguito prospettati.
3.1. Infatti, l'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 dispone la
possibilità di utilizzare il fondo come misura per il ripiano della
massa passiva oggetto del riequilibrio ed è quindi essenziale per la
valutazione della legittimità dei mezzi di copertura; l'art. 53,
comma 4, del decreto-legge n. 104/2020 è invece rilevante per gli
effetti interpretativi sulla prima disposizione denunciata, che
derivano dalla «legificazione» del paragrafo 3.20-bis del principio
contabile applicato n. 4/2. Il richiamato paragrafo, infatti,
contrappone in modo inequivocabile il trattamento contabile dell'art.
243-ter del Tuel a quello dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014.
3.2. Sussistono, in primo luogo, le condizioni di fatto per
l'applicazione dell'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014 e del
connesso art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020. In
particolare: a) il comune ha aderito al Prfp e ha avuto accesso al
fondo di rotazione già previsto dall'art. 243-ter del Tuel; b) lo
stesso ha espressamente incluso tale fondo tra le misure di cui
all'art. 243-bis, comma 6, lettera c), del Tuel (art. 43, comma 1,
del decreto-legge n. 133/2014), optando per il suo utilizzo a scopo
di copertura; c) non ricorrono le condizioni di legge per
l'applicazione dell'art. 243-ter del Tuel e dell'art. 3, comma 17,
della legge n. 350/2003 come del comma 3 dell'art. 53 del
decreto-legge n. 104/2020.
3.3. Il fondo di rotazione viene infatti utilizzato a scopo di
copertura e impatta sul rientro dall'obiettivo di riequilibrio, nelle
varie versioni approvate, in una misura che va da 56 per cento al 98
per cento. Inoltre, è stato verificato che il fondo di rotazione
percepito in acconto, ai sensi dell'art. 1, comma 960, della legge n.
145/2018, per un importo di 2.061.300 euro non è stato neutralizzato
sul risultato di amministrazione con una posta passiva che lo faccia
operare alla stregua di una mera anticipazione, ai sensi dell'art.
243-ter e dell'art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003.
3.4. La legittimità della copertura, peraltro, verrebbe meno in
caso di incostituzionalità delle disposizioni denunciate, mutando
l'esito del giudizio in corso.
3.4.1. In proposito, il giudizio sul Prfp si basa sul parametro
normativo della congruità (postulato n. 8 dell'allegato 1 del
decreto legislativo n. 118/2011), il quale ha uno schema logico
coincidente con quello del principio di proporzionalità (Ss.rr.
spec. comp., sentt. numeri 14 e 20/2022). Il raffronto consiste
quindi in un giudizio comparativo tra obiettivi e mezzi di copertura
(Ss. rr. spec. comp., sentenze n. 9 e 10/2021), i quali costituiscono
contenuto necessario del Piano ai sensi dell'art. 243-bis, comma 6,
lettera b) e c) del Tuel.
3.4.1.2. È pertanto evidente che tale giudizio comparativo non
può chiudersi senza applicare le disposizioni denunciate, che
prevedono che il fondo di rotazione possa costituire risorsa
aggiuntiva del risultato di amministrazione e dare copertura alle
passività pregresse (in quanto «misura», ai sensi dell'art. 243-bis,
comma 6, lettera c), del Tuel).
3.4.2. Analoga pregiudizialità logica ricorre nel caso del
giudizio ex art. 148-bis del Tuel. Esso, infatti, sussiste nel
riscontro di un nesso di causalità tra un'illegittimità contabile e
l'alterazione dei saldi di equilibrio disciplinati dalla legge, in
particolare il risultato di amministrazione (art. 42, decreto
legislativo n. 118/2011 e 187 Tuel).
3.4.2.1. L'illegittimità e il connesso impatto sul saldo, in
particolare, devono essere tali «da pregiudicare, anche in
prospettiva, gli equilibri economico -finanziari degli enti» (comma
1). Tale eziologia, quindi, deve essere verificata sul risultato di
amministrazione presunto (Corte costituzionale, sentenza n. 70/2012)
del bilancio in corso di esecuzione, in base al principio di
continuità di bilancio. Lo squilibrio quantificato su tale giudizio
di causalità, inoltre, costituisce misura delle correzioni di
bilancio che devono essere effettuate, ex lege, entro sessanta giorni
dalla pronuncia (comma 3).
3.4.2.2. È evidente che la questione della legittimità del
fondo di rotazione, nel giudizio ex art. 148-bis del Tuel, ha
addirittura una rilevanza qualificata, poichè l'eventuale
declaratoria comporterebbe la rilevazione di un «difetto di copertura
di spese», ossia un'illegittimità capace di incidere in modo tipico
sul saldo di equilibrio. L'eventuale dichiarazione di illegittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate priverebbe il fondo di
rotazione accertato e riscosso (comma 3) della capacità di dare
copertura ai debiti fuori bilancio e del disavanzo, con il
conseguente accertamento di uno squilibrio pari al fondo incassato
(2.061.300 euro) al netto delle rate già restituite (con pari
obbligo di correzione nel bilancio in corso di esecuzione, ai sensi
del comma 3).
3.5. In altri termini, la risoluzione della questione di
costituzionalità costituisce la premessa logica del sillogismo che
questo giudice deve compiere per emettere la propria pronuncia,
conducendo certamente a un esito negativo in caso di
incostituzionalità. Il giudizio di congruità del Prfp (art.
243-quater, commi 3 e 7, Tuel), infatti, evidenzierebbe coperture
insufficienti rispetto all'obiettivo di risanamento, mentre
l'equilibrio del bilancio in corso di esecuzione (art. 148-bis Tuel)
risulterebbe gravemente deficitario, poichè il risultato di
amministrazione avrebbe registrato un illegittimo miglioramento, pari
all'incasso del fondo di rotazione non correttamente neutralizzato.
IV. La non manifesta infondatezza.
4. Parametri. Le norme denunciate vengono ritenute in contrasto
con gli articoli 119, comma 6 (golden rule), 81, comma 3 (copertura),
97 e 119, comma 1, (equilibrio di bilancio), 81, comma 6 della
Costituzione e l'art. 5, comma 1, lettera g), della legge
costituzionale n. 1/2012 (violazione della riserva di legge
rinforzata e dei principi sulle deroghe all'art. 119, comma 6 della
Costituzione).
4.1. Onere di esperimento di un'interpretazione conforme a
Costituzione. Questo giudice ha verificato che la formulazione
letterale delle disposizioni impugnate nonchè il diritto vivente
regolamentare e giudiziario non consentono interpretazioni
alternative, capaci di sanare e superare il dubbio di
costituzionalità (Corte costituzionale, ex plurimis, sentenze numeri
356/1996, 219/2008 e 1/2013).
4.2. Sul piano testuale, infatti, vi sono concordi elementi che
impongono all'interprete di prendere atto della possibilità di
contabilizzare il fondo di rotazione come copertura, senza
neutralizzarlo sul risultato di amministrazione. Si tratta, in
particolare, delle indicazioni dispositive rinvenibili dell'art. 43
del decreto-legge n. 133/2014: 1) il primo comma indica chiaramente
che il fondo di rotazione può essere impiegato come mezzo per il
ripristino degli equilibri espressi dalla massa passiva, richiamando,
in modo inequivoco, l'art. 243-bis, comma 6, lettera c), del Tuel.
Quest'ultimo prevede che il Prfp, a titolo di contenuto necessario,
indichi i mezzi di copertura delle passività (art. 243-bis, comma
5-bis), che devono essere raffrontate con l'obiettivo di riequilibrio
per competenza (Ss.rr. spec. comp., sentenze numeri 9 e 10/2021); 2)
il secondo comma prevede la contabilizzazione attraverso due
scritture, senza indicare la necessità di «neutralizzare»
l'incremento del saldo per evitare la formazione di «risorse
aggiuntive».
4.3. Altri elementi testuali emergono dall'art. 53, comma 4, del
decreto-legge n. 104/2020 e dal legificato contenuto del paragrafo
3.20-bis dell'allegato 4/2 del decreto legislativo n. 118/2211
(decreto ministeriale 1° agosto 2019). In particolare, la
disposizione primaria prevede che il fondo di rotazione erogato ai
sensi del comma 3 sia contabilizzato con criteri diversi, indicati
nel paragrafo 3.20-bis del principio contabile n. 4/2 del decreto
legislativo n. 118/2011.
4.4. In questo modo, l'art. 53, comma 4, del decreto-legge n.
104/2020 ha testualmente differenziato il trattamento contabile del
fondo erogato a valere sulle risorse del comma 3, equiparandolo a
quello richiesto a mero scopo di «anticipazione», ai sensi dell'art.
243-ter del Tuel, che nel paragrafo 3.20-bis viene contrapposto
proprio all'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014.
4.5. Gli elementi interpretativi e testuali decisivi, infatti,
provengono proprio dal richiamato paragrafo 3.20-bis. Secondo tale
disposizione, il fondo di rotazione ex art. 43 del decreto-legge n.
133/2014 va registrato solo con due scritture (comma 2) e può essere
utilizzato a scopo di copertura (comma 1); il principio contabile
specifica che esso va contabilizzato come indicato dalla «delibera n.
6 del 2018 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per
il Lazio», che espressamente ha escluso la necessità di
«neutralizzare» le risorse aggiuntive come previsto per l'art.
243-ter del Tuel.
4.5.1. Il principio contabile, infatti, contrappone, expressis
verbis, il trattamento contabile dell'art. 43 a quello dell'art.
243-ter del Tuel che, invece, si neutralizza con «le modalità di
contabilizzazione definite dalla deliberazione della Sezione delle
autonomie n. 14 del 2013».
4.5.2. Se ne ricava che in base all'art. 53, comma 4, del
decreto-legge n. 104/2020, non è possibile l'assimilazione tra
trattamento contabile del fondo previsto ai sensi dell'art. 43 del
decreto-legge n. 133/2014 e quello utilizzato ai sensi dell'art.
243-ter del Tuel. Infatti, il legificato contenuto del decreto
ministeriale 1° agosto 2019 (supra, paragrafi 1.6.2. e ss.), da un
lato, fornisce elementi testuali, dall'altro, elementi interpretativi
che integrano il contenuto della disposizione primaria, rendendo
inequivoca la volontà del legislatore.
4.6. La chiara possibilità di un uso del fondo a scopo di
copertura è confermata altresì dalle più recenti interpretazioni
giurisprudenziali, successive alla emanazione del decreto-legge n.
104/2020. Segnatamente, la difesa ha richiamato la seguente
giurisprudenza: 1) il parere della Sezione regionale di controllo
Umbria n. 1/2021/PAR, la quale ha confermato che l'art. 43 del
decreto-legge n. 133/2014 può essere utilizzato a scopo di
copertura. Nel contempo, a dimostrazione di una tensione con l'art.
119, comma 6, della Costituzione, la Sezione ha cercato di superare
il dubbio di costituzionalità valorizzando la circostanza che l'art.
43 può dare copertura solo alle passività pregresse; 2) la sentenza
n. 7/2021 delle Sezioni riunite in speciale composizione, che ha
accolto un ricorso contro un diniego di omologazione, implicitamente
consolidando un Piano che prevedeva un fondo di rotazione in funzione
di copertura. La sentenza, peraltro, non ha affrontato expressis
verbis il tema della legittimità del fondo, poichè non esaminato da
parte della Sezione territoriale nè fatto oggetto di motivo
specifico di impugnazione (principio della doppia perimetrazione,
Ss.rr. spec. comp., sentenze numeri 9 e 10/2021).
4.6.1. A prescindere dal valore meramente consultivo della prima
pronuncia e dalla riconoscibilità della sentenza n. 7/2021 come un
utile precedente a favore della legittimità, la giurisprudenza si
presenta obiettivamente contrastante per effetto di una incertezza
che, in effetti, non riguarda il contenuto letterale della norma
ordinaria (su cui vi è convergenza), bensì la stessa possibilità
di esperire un'interpretazione conforme (Sez. reg. contr. Campania,
n. 240/2017/PRSP; Sez. reg. contr. Calabria, n. 3/2020/PRSP; Sez.
reg. contr. Lazio, n. 108/2021), che peraltro attiene al merito della
questione che qui si solleva (Corte costituzionale, sentenze numeri
221/2015, 262/2015, 45/2016, 95/2016, 240/2016). Tale obiettiva
condizione di incertezza del diritto, pertanto, appare risolubile
soltanto con un intervento del giudice costituzionale, attraverso una
pronuncia erga omnes ai sensi dell'art. 136 della Costituzione (Corte
costituzionale, sentenza n. 269/2017).
4.7. A fronte di tali elementi testuali ed ermeneutici, si
ritiene che non appaia praticabile un'esegesi diversa da quella
letterale, che non lascia dubbi sull'effettiva volontà del
legislatore e si ritiene pertanto assolto l'onere processuale di
questo giudice a quo.
5. La violazione dell'art. 119, comma 6 della Costituzione e dei
suoi parametri interposti. Tanto premesso, si ritiene che le
disposizioni impugnate siano in palese contrasto con l'art. 119,
comma 6 della Costituzione Tale contrasto si realizza mediante la
violazione di due parametri interposti: a) l'art. 3, comma 17, della
legge n. 350/2003, attuativo della legge costituzionale n. 3/2001
sulla golden rule; b) l'art. 10, commi 1 e 2, della legge n.
243/2012, attuativo della legge costituzionale n. 1/2012.
5.1. In proposito, occorre ricordare che le anticipazioni
straordinarie di liquidità, sono una «forma straordinaria di
indebitamento a lungo termine» (Corte costituzionale, sentenza n.
4/2020) che amplia la capacità di spesa dell'ente senza vincolo di
destinazione.
5.2. Il vulnus all'art. 119, comma 6 della Costituzione non è
determinato in sè dalla destinazione dell'indebitamento al pagamento
delle passività pregresse, bensì dall'incremento «innominato» di
risorse che la riduzione delle passività pregresse produce sul
risultato di amministrazione.
5.2.1. Come ha evidenziato il giudice delle leggi, «l'allocazione
finalizzata a ripianare il disavanzo di amministrazione» o a coprire
debiti fuori bilancio, senza un vincolo di destinazione «costituisce
già "avvenuta utilizzazione" non conforme a Costituzione dal momento
che la liquidità, anzichè essere impiegata per il pagamento dei
debiti pregressi, è stata acquisita nella disponibilità finanziaria
dell'ente, finendo per alterare in modo non veritiero il risultato di
amministrazione, attraverso la sommatoria con le componenti attive e
passive della gestione finanziaria (in tema di risultato di
amministrazione quale sommatoria algebrica tra riscossioni,
pagamenti, residui attivi, passivi e fondo di cassa, si veda la
sentenza n. 70 del 2012)» (C. costituzionale, sentenza n. 181/2015).
5.2.2. L'aggiramento del vincolo di destinazione avviene pertanto
in modo indiretto, a mezzo di un miglioramento del risultato di
amministrazione. La riduzione delle passività pregresse, infatti,
determina la formazione di uno spazio finanziario per la copertura di
nuova spesa mediante il miglioramento del saldo iniziale; il
miglioramento del risultato di amministrazione costituisce una
«risorsa aggiuntiva» che può essere applicata nei futuri bilanci di
previsione per finanziare nuova e futura spesa, senza rispettare il
vincolo di destinazione imposto dall'art. 119, comma 6 della
Costituzione.
5.3. Pertanto, per evitare una sicura violazione della golden
rule, consolidata e costante giurisprudenza (Corte costituzionale,
sentenze numeri 181/2015, 4/2020, 115/2020, 80/8021, incidenter anche
233/2022) impone di trattare tale forma di indebitamento alla stregua
di mere anticipazioni di cassa, mediante l'applicazione analogica del
trattamento contabile implicito nella previsione dell'art. 3, comma
17, della legge n. 350/2003. L'articolo, infatti, contiene un serie
di limiti soggettivi, oggettivi, contabili, che consentono agli enti
di sopperire a esigenze di cassa con l'indebitamento, senza che
questo possa tradursi in provvista per nuova spesa, ossia in «risorse
aggiuntive».
5.3.1. L'art. 3, comma 17, della legge n. 350/2003, infatti, è
stato ritenuto compatibile con la nuova golden rule (Corte
costituzionale, sentenza n. 425/2004) in quanto - attraverso rigorosi
limiti legislativi - bilancia in modo ragionevole il principio di
copertura, il divieto dell'art. 119, comma 6 della Costituzione e le
esigenze di funzionalità della cassa (Corte costituzionale, sentenza
n. 188/2014).
5.3.2. La sentenza n. 181/2015 ha ritenuto possibile estendere il
trattamento contabile delle anticipazioni di cassa ordinaria (art. 3,
comma 17, legge n. 350/2003) a quelle «straordinarie»; entrambe,
quindi, possono sopperire, «entro il limite stabilito dalla norma
statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e» e danno la
possibilità «di effettuare spese per le quali è già prevista
idonea copertura di bilancio». Si tratta di forme di indebitamento,
pertanto, che, dal punto di vista contabile, non possono determinare
la formazione di «risorse aggiuntive», per cui è necessario attivare
tecniche di contabilizzazione che lasciano invariato il risultato di
amministrazione di partenza.
5.3.3. Più nel dettaglio, la Corte costituzionale, di fronte a
norme di legge che istituiscono e autorizzano anticipazioni di lungo
periodo, ha imposto di superare le «ambiguità anfibologiche» del
testo che paiono configurare dei mutui (Corte costituzionale,
sentenza n. 181/2015) e di registrare tali prestiti pubblici con la
stessa tecnica contabile. Tale operazione ermeneutica mira ad
assicurare, al contempo, il rispetto della golden rule e dei vincoli
dell'ordinamento comunitario ex art. 117, comma 1 della Costituzione
che impongono la tempestività dei pagamenti delle pubbliche
amministrazioni (direttiva 2011/7/Ue; Corte costituzionale, numeri
181/205, 4/2020, 80/2021).
5.3.4. Le anticipazioni «straordinarie» di liquidità sono
pertanto possibili solo in forza di un'applicazione analogica del
parametro interposto costituito dall'art. 3, comma 17, della legge n.
350/2003, da cui deriva, però l'esigenza di rispettare rigorosi
limiti che la Corte costituzionale ha tradotto in un vero e proprio
test di costituzionalità (sentenza n. 4/2020). Esse restano infatti
una «forma straordinaria di indebitamento a lungo termine» e pertanto
sono: a) «utilizzabili in senso costituzionalmente conforme solo per
pagare passività pregresse iscritte in bilancio»; b) non
utilizzabili, «per risanare bilanci strutturalmente in perdita»
(Corte costituzionale, sentenza n. 4/2020, punto 4.1, cons. in
diritto).
In tale contesto, infatti, la Corte ha chiarito che esse servono
soltanto per rimediare a «sofferenze di cassa» e che l'anticipazione
straordinaria deve continuare a essere sterilizzata integralmente sul
risultato di amministrazione, a mezzo del Fal (paragrafo 3.20-bis del
principio contabile applicato n. 4/2 del decreto legislativo n.
118/2011), senza potere costituire copertura dello squilibrio
accumulato.
5.4. Sulla base di tale test, non è sufficiente che
l'anticipazione sia destinata al pagamento di passività pregresse
(come ritenuto nella delib. n. 1/2021/PAR della Sez. reg. contr.
Umbria); la mancanza del Fal (in una misura pari al fondo di
rotazione che deve ancora essere restituito), infatti, risana
«bilanci strutturalmente in perdita», produce l'espansione del
risultato di amministrazione e, quindi, consente la «copertura
giuridica di nuove e ulteriori spese» senza il rispetto del vincolo
di destinazione dell'art. 119, comma 6 della Costituzione (Corte
costituzionale, n. 4/2020).
5.5. Sulla base del delineato quadro normativo e
giurisprudenziale, risulta evidente l'art. 43 del decreto-legge n.
133/2014 viola l'art. 119, comma 6, della Costituzione, in quanto
expressis verbis utilizzabile come copertura delle passività
pregresse (comma 1), senza la «neutralizzazione» ex art. 3, comma 17,
della legge n. 350/2003.
5.5.1. Infatti, le modalità di contabilizzazione indicate dal
comma 2 (due scritture in entrata e in spesa, a titolo di
«trasferimento»), in termini contabili, equivalgono alla
registrazione di un mutuo o a una concessione di credito ai sensi del
paragrafo 5.5, principio applicato n. 4/2 del decreto legislativo n.
118/2011 (dissimulando, peraltro, la natura di indebitamento). In
spesa, infatti, viene registrata solo la posta per l'ammortamento
(non anche l'intero importo del capitale residuo a scopo di
neutralizzazione). È questa regola che, coerentemente con il comma
1, consente al fondo di operare come copertura del Prfp. Del resto,
«qualificare il finanziamento in esame come vero e proprio mutuo,
anzichè mera anticipazione di liquidità, porterebbe inevitabilmente
a concludere che anche» le norme statali che prevedono
l'anticipazione «sarebbero contrarie a Costituzione, in quanto
palesemente in contrasto con la prescrizione dell'art. 119, sesto
comma, della Costituzione» (Corte costituzionale, sentenza n.
181/2015).
5.6. È altresì incostituzionale l'art. 53, comma 4, del
decreto-legge 104/2002 per due ragioni: a) perchè limita la tecnica
contabile prevista per l'art. 243-ter del Tuel (con neutralizzazione
del risultato di amministrazione) soltanto al caso del fondo di
rotazione erogato sulle risorse del comma 3 dell'art. 53 del
decreto-legge n. 104/2020; b) perchè legifica l'art. 3.20-bis che
conferma che il fondo di rotazione ex art. 43 può essere impiegato a
scopo di copertura, in contrapposizione alla regola della
neutralizzazione che si applica solo all'art. 243-ter del Tuel.
5.7. Infine, entrambe le disposizioni denunciate violano in modo
palese l'art. 10 della legge n. 243/2012 e, per tale via, l'art. 119,
comma 6 della Costituzione. Esse, infatti, producono solo l'effetto
di migliorare il risultato di amministrazione per mezzo del fondo di
rotazione, il quale, fornendo copertura a disavanzo e debiti fuori
bilancio, apre uno spazio finanziario nel bilancio con cui dare
copertura a nuova e futura spesa, senza vincolo di destinazione,
quindi, anche per spesa corrente. Esse, quindi, consentono di
utilizzare l'indebitamento per scopi diversi da investimento,
sganciandolo dalla regola della contestualità tra ammortamento e
vita utile di un nuovo bene durevole che viene acquisito al
patrimonio dell'ente.
5.8. In definitiva, come già evidenziato nelle sentenze numeri
181/2015, 4/2020 e 80/2021 di codesta Corte, la violazione del
divieto di cui all'art. 119, comma 6 della Costituzione determina un
pregiudizio a fondamentali valori costituzionali. L'indebitamento
destinabile a spesa corrente, infatti, lede l'equità
intergenerazionale e i valori democratici che si esercitano
attraverso la responsabilità del mandato elettivo che i cittadini
misurano attraverso il bilancio (Corte costituzionale, sentenza n.
80/2021, punto 1.3, cons. in diritto). La sentenza n. 4/2020 ha
altresì evidenziato che la violazione del comma 6 disarticola le
rispettive competenze finanziarie di Stato e autonomie. Un abuso dei
prestiti pubblici da parte dallo Stato agli enti territoriali,
infatti, deresponsabilizza le amministrazioni territoriali e, allo
stesso tempo, consente allo Stato di aggirare i vincoli dei commi
precedenti; infatti, l'indebitamento, tramite l'ammortamento, genera
un vincolo pluriennale sui bilanci successivi, senza il rispetto
delle finalità di cui all'art. 119, comma 5. Inoltre, in caso di
squilibri strutturali, non dipendenti soltanto da cattiva gestione,
lo Stato potrebbe venire meno ai suoi doveri di custode della finanza
allargata (Corte costituzionale, sentenza n. 107/2016) a presidio
dell'unità giuridico-economica della Repubblica (articoli 5, 119,
commi 3 e 4, e 120 della Costituzione).
6. La violazione dell'art. 81, comma 3, dell'art. 97, comma 1, e
dell'art. 119, comma 1, della Costituzione. È altresì evidente che,
autorizzando l'indebitamento per finanziarie spese pregresse, senza
alcuna neutralizzazione dell'incremento del risultato di
amministrazione, la legge ha istituito una copertura
costituzionalmente illegittima (art. 81, comma 3 della Costituzione)
proprio perchè destinabile a spese diverse da investimento. La
violazione del precetto della copertura, a sua volta, determina la
violazione di quello dell'equilibrio di bilancio (art. 97, comma 1, e
art. 119, comma 1 della Costituzione). Copertura ed equilibrio,
infatti, costituiscono due «facce della stessa medaglia» (Corte
costituzionale, numeri 26/2013, punto 4.1. cons. diritto, 184/2016 e
274/2017).
6.1. Che l'illegittimità della copertura (effettuata con le
anticipazioni di liquidita') abbia effetti sul precetto
dell'equilibrio, del resto, è stato già evidenziato nella sentenza
n. 181/2015; la legge (in quel caso regionale) che contabilizza le
anticipazioni straordinarie di liquidità come un mutuo e, quindi,
come copertura, viola la Costituzione «sia con riguardo alla natura
giuridica dell'operazione, diversa dalla finalità di investimento di
cui alla "regola aurea" [...] sia con riguardo all'equilibrio di
bilancio, che viene pregiudicato dall'impiego di un prestito per
ottenere effetti economico-patrimoniali».
6.2. L'equilibrio è infatti violato in termini patrimoniali e
dinamici. In termini economici, infatti, la capacità della copertura
di migliorare il risultato di amministrazione, senza vincolo
specifico sulle risorse aggiuntive, produce un'illegittima
disponibilità patrimoniale, pari al capitale finanziario incassato e
alla correlata riduzione delle passività pregresse e consente di
aumentare la spesa che consuma il patrimonio (spesa corrente), senza
preservarlo.
6.3. In termini dinamici, la norma che istituisce la copertura
costituzionalmente illegittima impedisce al principio dell'equilibrio
di attivare i meccanismi di correzione (Corte costituzionale,
sentenza n. 250/2013) attraverso le necessarie variazioni di bilancio
per il recupero di risorse compatibili con la natura del debito
(nella specie, risorse proprie, idonee a coprire il disavanzo e i
debiti fuori bilancio non discriminati in base alle caratteristiche
della spesa originaria, ai sensi dell'art. 194 del Tuel).
7. La violazione dell'art. 81, comma 6 della Costituzione e
dell'art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale n.
1/2012. Entrambe le norme denunciate sono state approvate dopo
l'entrata in vigore della legge della legge costituzionale n. 1/2012,
divenuta efficace a decorrere dal 1° gennaio 2014 (art. 6). La
novella costituzionale ha introdotto una nuova riserva di legge
formale, da adempiere con una legge rinforzata; in particolare,
l'art. 81, comma 6 della Costituzione ha riservato allo Stato e al
Parlamento il compito di definire, per il complesso di tutte le
pubbliche amministrazioni (art. 97, comma 1 della Costituzione): a)
il contenuto della legge di bilancio, b) le norme fondamentali e i
criteri volti a b.1) assicurare l'equilibrio tra le entrate e le
spese dei bilanci e b.2) la sostenibilità del debito, c) le altre
materie specificate dall'art. 5 della legge costituzionale n. 1/2012.
7.1. Inoltre, i contenuti elencati dall'art. 81, comma 6 della
Costituzione e dall'art. 5 della legge costituzionale n. 1/2012
devono essere definiti in modo adeguatamente dettagliato, in quanto
il compito di indicare i principi viene demandato alla stessa legge
costituzionale, escludendo implicitamente che esso possa essere
svolto dalla stessa legge rinforzata. La legge rinforzata, quindi,
deve esaurientemente disciplinare tutti gli ambiti materiali sopra
riportati.
7.2. Come specificato nella sentenza della Corte costituzionale
n. 88/2014, lo spazio per altre fonti residua solo per gli aspetti
tecnici della disciplina. La disciplina di dettaglio tecnico, più
precisamente, consiste in «prescrizioni che vengono elaborate
generalmente sulla base dei principi desunti dalle cc.dd. "scienze
esatte" o dalle arti che ne sono applicazione» (Corte costituzionale,
sentenza n. 61/1997). Sono cioè norme prive di effettivo contenuto
innovativo, che, tuttavia, rendono concretamente eseguibili i comandi
dell'ordinamento.
7.3. Con la successiva sentenza n. 235/2017 il giudice delle
leggi ha dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge 12 agosto 2016, n. 164, (rubricato Modifiche
alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei
bilanci delle regioni e degli enti locali) che ha novellato l'art. 11
della legge n. 243/2012. La disposizione rendeva possibile la deroga
all'art. 119, comma 6, della Costituzione, attuando l'art. 5, comma
1, lettera g), della legge cost. n. 1/2012. La disposizione, però,
rinviava ad altre fonti per disciplinare il concorso finanziario
dello Stato «secondo modalità definite con leggi dello Stato, nel
rispetto dei principi stabiliti dalla presente legge».
L'incostituzionalità della disposizione censurata è stata
dichiarata: a) in ragione del rango normativo diverso e superiore
della legge rinforzata rispetto alle leggi ordinarie, ai sensi
dell'art. 81, comma 6, della Costituzione. Pertanto, è precluso alla
stessa legge rinforzata «degradare la fonte normativa della
disciplina a un rango inferiore», mediante un rinvio a norme
primarie; inoltre, b) nel presupposto che è la legge costituzionale
n. 1/2012 a dovere fissare i principi, la riserva di legge rinforzata
non «può ritenersi soddisfatta dal generico richiamo ai "principi
stabiliti dalla presente legge" (ossia, la stessa legge n. 243 del
2012), dei quali la futura legge ordinaria dello Stato dovrebbe
assicurare il rispetto» (Corte costituzionale, sentenza n. 235/2017).
7.4. In definitiva, l'art. 81, comma 6 della Costituzione
codifica il dovere del Parlamento di provvedere, con legge
rinforzata, a disciplinare tutti i contenuti elencati dell'art. 81,
comma 6 della Costituzione, tra cui compare la disciplina della
sostenibilità del debito e delle deroghe all'art. 119, comma 6 della
Costituzione (art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale
n. 1/2012).
7.5. Nella specie, entrambe le disposizioni denunciate, adottate
con la forma del decreto-legge, violano l'art. 81, comma 6 della
Costituzione e i principi fissati dall'art. 5, comma 1, lettera g),
della legge cost. n. 1/2012, poichè introducono una deroga all'art.
119, comma 6 della Costituzione, senza la forma della legge
rinforzata.
7.5.1. Più precisamente, l'art. 43 del decreto-legge n. 133/2014
e l'art. 53, comma 4, del decreto-legge n. 104/2020 hanno stabilito
un limite alla golden rule la cui disciplina è stata implementata
dall'art. 10 della legge n. 243/2012. L'art. 10, comma 1, della legge
n. 243/2012, peraltro, consente di utilizzare l'indebitamento «con le
modalità e nei limiti» stabiliti con la legge dello Stato.
Interpretando in modo costituzionalmente conforme la disposizione,
alla luce delle sentenze numeri 88/2014 e 235/2017, tale legge dello
Stato può essere soltanto la stessa legge rinforzata, ovvero la
legge ordinaria, che però può introdurre soltanto una disciplina di
dettaglio tecnico.
7.5.2. Inoltre, a bene vedere, le disposizioni denunciate
contengono una disciplina fortemente innovativa, che entra in palese
contraddizione con i contenuti dell'art. 10 e, per esso, con l'art.
119, comma 6 della Costituzione. In assenza di uno specifico
parametro interposto (vista la dichiarazione di incostituzionalità
dell'art. 11 della legge n. 243/2012), una simile deroga, pertanto,
avrebbe necessitato, a maggior ragione, della forma della legge
rinforzata. Infatti, la possibilità di derogare all'art. 119, comma
6 della Costituzione, e quindi all'art. 10 della legge n. 243/2012 è
contemplata soltanto dai principi che si impongono alla legge
rinforzata, indicati dall'art. 5, comma 1, lettera g), della legge
costituzionale n. 1/2012. Tale disposizione consente alla legge
rinforzata di derogare all'art. 119, comma 6, della Costituzione: 1)
al verificarsi di fasi avverse del ciclo economico o di «eventi
eccezionali di cui alla lettera d) del presente comma»; 2) con la
sostituzione della destinazione a investimento con quella del
finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni.
7.6. Come è evidente, le disposizioni denunciate, oltre a non
rispettare i requisiti di sostanza (difetto del presupposto di
contesto economico e del vincolo di finalizzazione ai livelli
essenziali della prestazione), non rispettano l'aspetto formale,
replicando il vizio di forma per cui è stata dichiarata
l'incostituzionalità dell'art. 11 della legge n. 243/2012, come
sostituito dall'art. 3 della legge n. 164/2016.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Lazio:
solleva questione di legittimità costituzionale in merito
all'art. 43, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 133/2014 (conv. dalla
legge n. 164/2014) e all'art. 53, comma 4, del decreto-legge n.
104/2020 (conv. dalla legge n. 126/ 2020);
sospende il giudizio sull'omologazione e verifica della
corretta attuazione del Prfp e, per l'effetto, sull'equilibrio del
bilancio in corso di esecuzione;
dispone: a) la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per l'esame della questione e b) che, a cura della
Segreteria della Sezione, ai sensi dell'art. 23, ultimo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, la presente ordinanza sia notificata: al
comune, quale parte in causa, e, per esso, alla sindaca pro tempore;
al presidente del consiglio comunale e all'avvocato difensore
dell'ente; al presidente del Consiglio dei ministri e al Ministero
dell'interno.
Dispone altresì che l'ordinanza sia comunicata anche ai
presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 17 novembre
2022.
Dispositivo letto in udienza, ai sensi dell'art. 128, comma 3, del
codice di giustizia contabile.

Il Presidente: Mezzera


L'estensore: Sucameli