1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 giugno 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 giugno 2017 (della Regione Veneto). Servizio civile universale - Programmazione e attuazione - Procedimento di predisposizione del Piano triennale e dei Piani annuali - Procedura di valutazione ed approvazione dei programmi di intervento - Previsione che i programmi, attuati dalle Regioni con risorse proprie, siano sottoposti ad approvazione della Presidenza del Consiglio dei ministri ai fini della verifica del rispetto dei principi e delle finalita' del servizio civile universale. - Decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40 (Istituzione e disciplina del servizio civile universale, a norma dell'articolo 8 della legge 6 giugno 2016, n. 106), artt. 4, comma 4, 5, comma 5, e 7, comma 1, lett. d). (17C00153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2017)

Ricorso proposto dalla Regione Veneto (C.F. 80007580279 - P.IVA
02392630279), in persona del Presidente dott. Luca Zaia (C.F.
ZAILCU68C27C957O), autorizzato con delibera della giunta regionale n.
714/2017, rappresentato e difeso, per mandato a margine del presente
atto, tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon
(c.f. ZNNZEI57L07B563K, ezio.zanon@venezia.pecavvocati.it), Francesco
Zanlucchi (c.f. ZNLFNC67R22L736U pec
francesco.zanlucchi@venezia.pecavvocati.it - fax 0412794912)
dall'avvocato Andrea Manzi del foro di Roma (c.f. MNZNDR64T26I804V -
pec andreamanzi@ordineavvocatiroma.org - fax 063211370) con domicilio
eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12 per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40, avente ad
oggetto «l'istituzione e la disciplina del servizio civile
universale, a norma dell'art. 8 della legge 6 giugno 2016, n. 106»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale 3 aprile 2016,
n. 78:
1) art. 4, comma 4, per violazione degli articoli 117, commi
3 e 4, e 120 della Costituzione;
2) art. 5, comma 5 per violazione degli articoli 117, commi 3
e 4, e 120 della Costituzione;
3) art. 7, comma 1, lettera d), per violazione degli articoli
119, comma 1, della Costituzione;

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4, per violazione
degli articoli 117, commi 3 e 4, e 120 della Costituzione.
Il provvedimento legislativo 6 marzo 2017, n. 40, oggetto del
presente ricorso, istituisce e disciplina il servizio civile
universale.
Il servizio civile costituisce un'attività che storicamente è
stata costituita quale forma alternativa del servizio militare di
leva quando questo rappresentava un dovere civile obbligatorio per il
cittadino.
Tradizionalmente esso è perciò stato annoverato quale forma di
difesa non armata dello Stato e quindi trova il suo riferimento
nell'art. 52 della Costituzione e tra le materie a competenza
esclusiva del legislatore statale ai sensi dell'art. 117, comma 2,
lettera d) della Costituzione.
Peraltro, come giustamente osservato da codesta ecc.ma Corte, la
riserva allo Stato della competenza a disciplinare il servizio civile
nazionale, «non comporta però che ogni aspetto dell'attività dei
cittadini che svolgono detto servizio ricada nella competenza
statale.
Vi rientrano certamente gli aspetti organizzativi e procedurali
del servizio. Questo, in concreto, comporta lo svolgimento di
attività che investono i più diversi ambiti materiali, come
l'assistenza sociale, la tutela dell'ambiente, la protezione civile:
attività che, per gli aspetti di rilevanza pubblicistica, restano
soggette alla disciplina dettata dall'ente rispettivamente
competente, e dunque, se del caso, alla legislazione regionale o alla
normativa degli enti locali, fatte salve le sole specificità
direttamente connesse alla struttura organizzativa del servizio e
alle regole previste per l'accesso ad esso» (cfr. Corte
costituzionale, 16 luglio 2004, n. 228).
L'intersecarsi nel servizio civile universale di una sfera di
competenza statale e di una sfera di competenza regionale è
confermato, nel caso di specie, dall'art. 3 del decreto legislativo 6
marzo 2017, n. 40, il quale, individuando i settori di intervento
«nei quali si realizzano le finalità del servizio civile universale»
indica tra questi:
a) l'assistenza;
b) la protezione civile;
c) il patrimonio ambientale e la riqualificazione urbana;
d) il patrimonio storico, artistico e culturale;
e) l'educazione e la promozione culturale e lo sport;
f) l'agricoltura in zona di montagna, l'agricoltura sociale e
le biodiversità;
g) la promozione della pace tra i popoli, della nonviolenza e
della difesa non armata; la promozione e la tutela dei diritti umani;
la cooperazione allo sviluppo; la promozione della cultura italiana
all'estero e sostegno alle comunità di italiani all'estero.
Da questa elencazione è di tutta evidenza che gli ambiti
d'intervento sono in molti casi riconducibili alla competenza
concorrente od esclusiva delle Regioni.
In particolare intersecano le materie contemplate dall'art. 117,
comma 3, la protezione civile, il patrimonio ambientale
(valorizzazione dei beni ambientali), la riqualificazione urbana
(governo del territorio) il patrimonio storico, artistico e culturale
(valorizzazione dei beni culturali, promozione e organizzazione delle
attività culturali), l'educazione (istruzione), la promozione
culturale e dello sport e la promozione della cultura italiana
all'estero (promozione delle attività culturali).
Mentre rientrano per lo più nella competenza residuale esclusiva
delle Regioni, l'agricoltura in zona di montagna, l'agricoltura
sociale.
Inoltre le Regioni concorrono in vario modo alla tutela delle
biodiversità, alla promozione della pace tra i popoli, della
nonviolenza e al sostegno alle comunità di italiani all'estero.
Anche l'assistenza, per la parte che non attiene alla
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti sociali, rientra nella competenza regionale.
Secondo un diverso profilo va poi considerato che il legame
dell'istituto del servizio civile con la difesa dello Stato è venuto
attenuandosi con la sospensione dell'obbligo della leva obbligatoria
e con il venir meno dell'alternatività tra il servizio di leva ed il
servizio civile.
Questo aspetto è stato colto dalla sentenza n. 119/2015 di
codesta ecc.ma Corte, nella quale si legge che: «L'istituto del
servizio civile ha subito una rilevante trasformazione a seguito dei
ripetuti interventi legislativi che ne hanno modificato i contorni.
Dall'originaria matrice di prestazione sostitutiva del servizio
militare di leva, che trovava il suo fondamento costituzionale
nell'art. 52 della Costituzione, esso si qualifica ora come istituto
a carattere volontario, al quale si accede per pubblico concorso.
L'ammissione al servizio civile consente oggi di realizzare i
doveri inderogabili di solidarietà e di rendersi utili alla propria
comunità, il che corrisponde, allo stesso tempo, ad un diritto di
chi ad essa appartiene.
In realtà, è lo stesso concetto di "difesa della Patria",
nell'ambito del quale è stato tradizionalmente collocato l'istituto
del servizio civile, ad evidenziare una significativa evoluzione, nel
senso dell'apertura a molteplici valori costituzionali.
Come già affermato da questa Corte, il dovere di difesa della
Patria non si risolve soltanto in attività finalizzate a contrastare
o prevenire un'aggressione esterna, ma può comprendere anche
attività di impegno sociale non armato.
Accanto alla difesa militare, che è solo una delle forme di
difesa della Patria, può dunque ben collocarsi un'altra forma di
difesa, che si traduce nella prestazione di servizi rientranti nella
solidarietà e nella cooperazione a livello nazionale ed
internazionale».
Da queste considerazioni si evince che il servizio civile non
può più trovare la sua base costituzionale solo nell'art. 52 della
Carta fondamentale ma anche nelle disposizioni relative ai doveri di
solidarietà tanto che «L'esclusione dei cittadini stranieri, che
risiedono regolarmente in Italia, dalle attività alle quali tali
doveri si riconnettono appare di per sè irragionevole».
L'istituto del servizio civile universale non è dunque da
agganciarsi solo all'art. 52 della Costituzione (che riguarda tra
l'altro solo i cittadini) ma anche all'art. 2 sul dovere di
solidarietà che riguarda tutti gli esseri umani e che nel nostro
ordinamento trova affermazione, al fine di conseguire lo sviluppo
della personalità umana, anche attraverso le formazioni sociali
intermedie.
In conclusione la materia regolata dal decreto legislativo n.
40/2017 poggia attualmente su due basi costituzionali e cioè l'art.
2 e l'art. 52, di cui solo il secondo rientra in una materia
attribuita alla competenza esclusiva dello Stato.
Inoltre l'istituto in questione si esplica in ambiti, che a loro
volta rientrano nella competenza delle Regioni.
Da questo quadro risulta che si è in presenza di un intreccio di
materie che coinvolgono sia la competenza esclusiva dello Stato sia
la competenza concorrente quanto residuale delle Regioni, dove
appartiene alla competenza esclusiva statale, essendo riconducibile
alla difesa non armata, solo per gli «aspetti organizzativi e
procedurali del servizio» ed, in particolare, per «le sole
specificità direttamente connesse alla struttura organizzativa del
servizio e alle regole previste per l'accesso ad esso» (cfr. sentenza
16 luglio 2004, n. 228 citata sopra).
A fronte di questo intreccio di competenze va rilevato che la
programmazione relativa alle attività del servizio civile universale
è realizzata attraverso un piano triennale e dei piani annuali che
definiscono gli obbiettivi e gli indirizzi generali in materia,
programmano gli interventi e ne individuano gli standard qualitativi
(cfr. art. 4 del decreto legislativo n. 40/2017).
Ai sensi del comma 4 di detto art. 4, risulta che tale attività
di programmazione è predisposta: «dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri sentite le amministrazioni competenti per i settori previsti
dall'articolo 3 e le Regioni e sono approvati con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, previo parere della Consulta
nazionale per il servizio civile universale e della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano».
Una siffatta disposizione è ingiusta e irragionevole, oltre che
ad essere illegittima perchè in contrasto con il principio di
riparto delle competenze tra Stato e Regioni e in violazione del più
generale principio di leale collaborazione che informa i rapporti tra
i due livelli istituzionali, perchè a fronte delle forme di intesa
previste nel caso di attività dove sono particolarmente intrecciati
i compiti, il decreto legislativo in argomento prevede una modalità
di programmazione del servizio civile universale decisa con
l'acquisizione di un semplice parere della Conferenza permanente
Stato Regioni e di una generica consultazione delle Regioni.
In questo ambito la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, ha
più volte affermato che: «il principio generale secondo cui, in
ambiti caratterizzati da una pluralità di competenze, qualora non
risulti possibile comporre il concorso di competenze statali e
regionali mediante un criterio di prevalenza, non è
costituzionalmente illegittimo l'intervento del legislatore statale
purchè agisca nel rispetto del principio di leale collaborazione,
che deve in ogni caso permeare di sè i rapporti tra lo Stato e il
sistema delle autonomie e che può ritenersi congruamente attuato
mediante la previsione dell'intesa» (cfr. per es. Corte
costituzionale, 11 febbraio 2016, n. 21).
Nel presente caso non apre infatti praticabile il criterio della
prevalenza poichè, come si è visto, il dovere di difesa (anche se
non armata) non è il preponderante riferimento costituzionale di un
istituto, che invece, dal punto di vista operativo attiene ad una
serie di ben altre materie.
Inoltre il criterio di prevalenza della materia statale su quella
regionale può ritenersi al massimo operante per quello che
riguardano gli aspetti strettamente organizzativi e procedimentali
del sistema e per quelli che attengono all'accesso al servizio
civile.
Non certo per quelli che riguardano lo svolgimento dell'attività
in cui il servizio si concreta in cui la competenza delle Regioni è
sicuramente assai rilevante e, nel quale la programmazione ha a
riguardo alle attività con cui esso si realizza.
Conseguentemente la norma in tema di piani triennali ed annuali
avrebbe dovuto prevedere l'intesa con le Regioni e non un mero
parere, perchè essa incide direttamente sull'organizzazione delle
funzioni amministrative e legislative delle Regioni, le cui
competenze rimangono di conseguenza lese per violazione dell'art.
117, commi 3 e 4, della Costituzione e per la violazione del
principio di leale collaborazione tra enti.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 5, per violazione
degli articoli 117, commi 3 e 4, e 120 della Costituzione.
L'art. 5 del decreto legislativo n. 40/2017, disciplina i
programmi di intervento, dovendosi intendere, ai sensi dell'art.1,
comma 2, lettera a) del decreto in esame, per «Programma di
intervento» il «documento proposto dagli enti iscritti all'albo degli
enti di servizio civile universale, contenente un insieme organico di
progetti di servizio civile universale coordinati tra loro e
finalizzati ad intervenire in uno o più settori, anche aventi ad
oggetto specifiche aree territoriali».
Tali programmi si articolano in progetti i quali, a loro volta,
«indicano le azioni, con riferimento ai settori inseriti nel relativo
programma di intervento; gli ambiti territoriali, ivi comprese le
sedi di attuazione come definite nell'art. 1, comma 2, lettera f); il
numero di operatori volontari e la loro distribuzione .nelle predette
sedi di attuazione; il personale dell'ente coinvolto nello
svolgimento delle attività, in relazione alla tipologia e alla
dimensione dei progetti».
Ai sensi del comma 6 dell'articolo in esame i programmi
d'intervento poi, qualora riguardino «specifiche aree territoriali di
una singola regione o di più Regioni limitrofe, sono valutati ed
approvati dalla Presidenza del Consiglio dei ministri d'intesa con le
Regioni interessate».
Da questo impianto si ricava che negli altri casi i programmi
d'intervento sono approvati dal Consiglio dei ministri, con un
generico «coinvolgimento» delle Regioni.
Si confronti a tal fine l'art. 5, comma 5, il quale prevede che
«I programmi di intervento sono presentati da soggetti iscritti
all'albo degli enti di servizio civile universale, previa
pubblicazione di un avviso pubblico, e sono valutati ed approvati
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, con il coinvolgimento
delle Regioni interessate e nei limiti della programmazione
finanziaria prevista all'articolo 24».
Come si è detto al punto precedente, l'istituto del servizio
civile, essendo riconducibile anche al tema della solidarietà e
svolgendosi nell'ambito di materie rientranti nell'ambito regionale
interseca sia la competenza dello Stato sia la competenza delle
Regioni.
Per cui in ogni caso è da ritenersi necessaria un'intesa sia al
fine del rispetto delle competenze regionali, sia come corretta forma
di raccordo tra l'azione del Governo e quella delle Regioni.
Questa corretta impostazione è invece derogata per il caso in
cui, fuori dall'ambito descritto invece al comma 6, si prevede una
generica forma di «coinvolgimento» delle Regioni, nella definizione
dei programmi di intervento.
La qual cosa è evidente e, al contempo maggiormente
ingiustificata, propro per il distinguo posto dal comma 6 dell'art.
5, il quale prevede, per l'approvazione dei piani riguardanti
specifiche aree che si trovino all'interno di una Regione o di più
Regioni limitrofe, la previa intesa con le Regioni interessate. Ciò
rispecchia la necessità di un'intesa che è soddisfatto solo in caso
di piani con ambito territoriale limitato, mentre è del tutto
pretermessa nel caso dell'approvazione dei programmi d'intervento che
incidono su settori d'interesse e di competenza regionale quando il
loro ambito non è limitato a specifiche aree regionali o ad aree che
coinvolgono Regioni limitrofe.
Quando invece è più plausibile che interventi che riguardino
intere Regioni, ancorchè non limitrofe, potrebbero incidere sui
settori di interesse regionale più di interventi limitati a piccole
aree.
La previsione legislativa di un mero coinvolgimento regionale che
non impone che vi sia l'intesa ma che possa bastare una semplice
richiesta di parere non vincolante o comunque modalità di
partecipazione al procedimento non assicura la effettiva
valorizzazione delle competenze regionali nella materia in questione
e costituisce una lesione delle stesse.
La disposizione in definitiva viola l'art. 117, commi 3 e 4, e il
principio di leale collaborazione, poichè si tratta di un ambito in
cui si intersecano materie di competenza regionale e statale senza
che vi sia un adeguato rispetto, come costituzionalmente definito,
dell'ambito applicativo degli articoli 117 e 120 della Costituzione.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, lettera d) per
violazione dell'art. 119, comma primo della Costituzione.
L'art. 7, comma 1, lettera d), del decreto legislativo n. 40/2017
prevede, a sua volta, che le Regioni attuino «programmi di servizio
civile universale con risorse proprie presso i soggetti accreditati
all'albo degli enti di servizio civile universale, previa
approvazione della Presidenza del Consiglio dei ministri, consistente
nella verifica del rispetto dei principi e delle finalità del
servizio civile universale di cui al presente decreto».
La norma prevede dunque che le Regioni possano realizzare
programmi di servizio civile universale con risorse proprie e
impegnando il proprio bilancio.
Ciò è logico e conforme alla previsione della legge delega, la
quale ha previsto che «le regioni, gli enti locali, gli altri enti
pubblici territoriali ed enti del Terzo settore» possano attivare
autonomamente con risorse proprie progetti di servizio civile.
Singolare e del tutto in violazione del testo costituzionale è
la circostanza che l'attuazione di programmi con risorse proprie sia
sottoposta alla previa approvazione da parte della Presidenza del
Consiglio.
La quale approvazione si concretizza una sorta atto di controllo
preventivo (o, se si preferisce, di vigilanza) da esercitare su
soggetti autonomi, quali le Regioni, relativamente ad ambiti di
funzioni che questi godono come competenza propria e che attuano con
provvedimenti interamente finanziati con risorse proprie.
Il provvedimento statale di approvazione, per quanto limitato
alla «verifica del rispetto dei principi e delle finalità del
servizio civile universale» è autoritativo ed unilaterale e non
prevede alcuna forma di accordo con le Regioni.
Esso pertanto è espressamente rivolto ad incide sulla autonomia
di spesa delle Regioni in violazione dell'art. 119, primo comma,
della Costituzione, il quale al contrario dispone che le Regioni
«hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto
dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare
l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea».

P.Q.M.

La Regione del Veneto chiede che l' ecc.ma Corte costituzionale
voglia dichiare l'illegittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40, avente ad
oggetto «l'istituzione e la disciplina del servizio civile
universale, a norma dell'art. 8 della legge 6 giugno 2016, n. 106»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale 3 aprile 2016 -
n. 78:
1) art. 4, comma 4 per violazione degli articoli 117, commi 3
e 4, e 120 della Costituzione;
2) art. 5, comma 5 per violazione degli articoli 117, commi 3
e 4, e 120 della Costituzione;
3) art. 7, comma 1, lettera d), per violazione degli articoli
119, comma 1, della Costituzione.
Si deposita:
1) delibera n. 714 del 29 magio 2017 della giunta regionale
di autorizzazione a proporre ricorso e affidamento dell'incarico di
patrocinio per la difesa regionale.

Venezia-Roma, 31 maggio 2017

avv. Ezio Zanon - avv. Francesco Zanlucchi - avv. Andrea Manzi