1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 218 SENTENZA 13 settembre - 21 ottobre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Umbria - Alloggi - Cause di decadenza dall'assegnazione - Uso per la commissione di attivita' illecite, risultanti da provvedimenti di pubblica sicurezza o della polizia locale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie dell'ordine pubblico e sicurezza e dell'ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Umbria 18 novembre 2021, n. 15, art. 35, comma 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere h) e g). (T-220218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 35, comma
2, della legge della Regione Umbria 18 novembre 2021, n. 15, recante
«Ulteriori modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 28
novembre 2003, n. 23 (Norme di riordino in materia di edilizia
residenziale sociale)», promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 24 gennaio 2022, depositato in
cancelleria il 25 gennaio 2022, iscritto al n. 5 del registro ricorsi
2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Udito nell'udienza pubblica del 13 settembre 2022 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
udito l'avvocato dello Stato Lorenzo D'Ascia per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 13 settembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al n. 5 del reg. ric. 2022, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 35, comma 2, della legge della
Regione Umbria 18 novembre 2021, n. 15, recante «Ulteriori
modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 28 novembre 2003,
n. 23 (Norme di riordino in materia di edilizia residenziale
sociale)», lamentando la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere h) e g), della Costituzione.
La disposizione impugnata sostituisce il testo dell'art. 39,
comma 1, lettera b), della legge della Regione Umbria 28 novembre
2003, n. 23 (Norme di riordino in materia di edilizia residenziale
sociale), che stabilisce una delle cause di decadenza
dall'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale sociale. Per
effetto della novella, viene riformulata la previgente causa di
decadenza che si riferiva all'assegnatario il quale avesse «adibito
l'alloggio a scopi illeciti o immorali». Il nuovo testo legislativo
commina la decadenza nell'ipotesi in cui l'assegnatario, ovvero
«altro componente il nucleo familiare» (estensione soggettiva
introdotta dal comma 1 dell'art. 35 della legge reg. Umbria n. 15 del
2021, non impugnato), «abbia usato o abbia consentito a terzi di
utilizzare l'alloggio, le sue pertinenze o le parti comuni, per
attività illecite che risultino da provvedimenti giudiziari, della
pubblica sicurezza o della polizia locale» (così l'impugnato comma 2
dell'art. 35).
A giudizio del ricorrente, la nuova previsione regionale
comporterebbe «una indebita ingerenza nella materia "ordine pubblico
e sicurezza"», che l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
rimette alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. Sarebbe
inoltre violato l'ulteriore titolo di competenza statale esclusiva,
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., concernente la
materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici nazionali».
Quanto al primo profilo di doglianza, il Presidente del Consiglio
dei ministri sostiene che la disposizione impugnata opererebbe un
richiamo del tutto generico ai provvedimenti di pubblica sicurezza e
di polizia locale, con «inevitabili incertezze ermeneutiche» tali da
cagionare «ricadute applicative nell'ambito della legislazione di
pubblica sicurezza» e rischi di conseguente contenzioso. Ciò
determinerebbe un'interferenza nella disciplina «che governa i
provvedimenti di pubblica sicurezza e di polizia locale», con
conseguente ingerenza nella materia «ordine pubblico e sicurezza».
Simili forme di interferenza del legislatore regionale sarebbero
state «a più riprese» sanzionate da questa Corte (sono richiamate le
sentenze n. 236 e n. 177 del 2020).
Quanto al secondo profilo di doglianza, il ricorrente osserva che
la norma contestata introdurrebbe «indirettamente un obbligo di
facere in capo al personale delle Forze di polizia». Nel rimarcare
che le informazioni relative ai provvedimenti di pubblica sicurezza
sono inserite nel centro elaborazione dati istituito presso il
Ministero dell'interno, ai sensi dell'art. 6 della legge 1° aprile
1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica
sicurezza), il ricorrente sostiene che «soggetti estranei alle Forze
di polizia (come i Comuni o l'ATER regionale) non possono accedere ai
dati contenuti nel Centro elaborazione dati», salve specifiche
eccezioni stabilite dalla legge statale. La norma regionale impugnata
presupporrebbe, dunque, un «obbligo generalizzato di comunicazione
dei provvedimenti di pubblica sicurezza», cui sarebbero soggette le
forze di polizia in favore dei comuni e dell'Azienda territoriale per
l'edilizia residenziale della Regione Umbria (d'ora innanzi: ATER
regionale).
La previsione di tale obbligo, peraltro, si porrebbe al di fuori
di qualsiasi «cornice pattizia». Si osserva al riguardo che la legge
reg. Umbria n. 15 del 2021 prevede bensì il ricorso a protocolli
d'intesa con le prefetture competenti, ma solo «al fine di assicurare
azioni di controllo efficaci» sulla regolarità dell'uso degli
alloggi assegnati (secondo le disposizioni dell'art. 41-bis della
legge reg. Umbria n. 23 del 2003, come introdotto dall'art. 39, comma
1, della legge reg. Umbria n. 15 del 2021). La disposizione
impugnata, invece, non potrebbe ritenersi riferita all'effettiva
stipula di protocolli d'intesa, pur se questi ultimi avrebbero potuto
consentire, in tesi, sia «la compiuta individuazione dei
provvedimenti a presupposto della decadenza dall'assegnazione», sia
la definizione del «contenuto delle attività poste in capo agli
organi statali». In definitiva, l'obbligo che, secondo il ricorrente,
sarebbe imposto dalla disposizione regionale impugnata a carico delle
forze di polizia di comunicare ai comuni e all'ATER i provvedimenti
di pubblica sicurezza che attestino il compimento di attività
illecite non sarebbe subordinato ad alcun preventivo atto pattizio,
in contrasto con i principi elaborati dalla giurisprudenza di questa
Corte (sono citate le sentenze n. 161 del 2021 e n. 134 del 2004).
2.- Con memoria depositata nell'imminenza della pubblica udienza,
il Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito gli argomenti
spesi nel ricorso, insistendo nelle conclusioni già formulate.
Quanto alla censura incentrata sull'invasione della competenza
statale esclusiva nella materia «ordine pubblico e sicurezza», si
lamenta ancora la genericità della norma regionale impugnata, la
quale «non specifica quali siano i provvedimenti della pubblica
sicurezza e della polizia locale che attestino il compimento di atti
illeciti», con la conseguenza che si avrebbe «l'introduzione di un
nuovo tipo di provvedimento delle autorità di pubblica sicurezza e
polizia locale», rispetto agli atti tipizzati dal legislatore
statale.
In ordine, poi, alla censura riguardante il titolo di competenza
legislativa statale esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera g), Cost., si ribadisce che la disposizione regionale
impugnata finirebbe con l'«introdurre indirettamente un obbligo di
facere in capo al personale delle Forze di polizia», al di fuori di
qualsivoglia cornice pattizia.
3.- La Regione Umbria non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 35, comma 2, della legge reg.
Umbria n. 15 del 2021, denunciando la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettere h) e g), Cost.
La disposizione impugnata riformula l'art. 39, comma 1, lettera
b), della legge reg. Umbria n. 23 del 2003, che, nel testo
originario, elencava, tra le cause di decadenza dall'assegnazione
degli alloggi di edilizia residenziale sociale, la condotta
dell'assegnatario il quale avesse «adibito l'alloggio a scopi
illeciti o immorali». A seguito della novella del 2021, la causa di
decadenza de qua colpisce la condotta dell'assegnatario (ovvero anche
del componente del suo nucleo familiare, come prevede il comma 1
dell'art. 35 della legge reg. Umbria n. 15 del 2021, non impugnato)
il quale «abbia usato o abbia consentito a terzi di utilizzare
l'alloggio, le sue pertinenze o le parti comuni, per attività
illecite che risultino da provvedimenti giudiziari, della pubblica
sicurezza o della polizia locale».
A giudizio del ricorrente, siffatta riformulazione, nel
richiamare i provvedimenti della pubblica sicurezza, invaderebbe gli
ambiti di competenza riservati al legislatore statale dall'art. 117,
secondo comma, Cost., sia nella materia «ordine pubblico e sicurezza»
(lettera h), sia nella materia «ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» (lettera
g). In particolare, quanto al primo aspetto, si lamenta la eccessiva
genericità della disposizione impugnata, che non precisa nè quali
provvedimenti verrebbero in rilievo, nè quali sarebbero le
«attività illecite» oggetto di comunicazione: da ciò deriverebbero
«incertezze ermeneutiche» tali da generare «ricadute applicative
nell'ambito della legislazione di pubblica sicurezza», con
conseguente «interferenza» nella disciplina statale che governa i
provvedimenti di pubblica sicurezza e di polizia locale. Quanto al
secondo aspetto, si deduce che la disposizione impugnata «presuppone
un obbligo generalizzato di comunicazione dei provvedimenti di
pubblica sicurezza a carico delle Forze di polizia», ossia un nuovo
obbligo di facere in capo all'amministrazione dello Stato, peraltro
al di fuori di qualsivoglia modalità di accordo tra autorità
statali e locali.
2.- Le questioni non sono fondate.
Va premesso che - in disparte taluni passaggi poco chiari del
ricorso, specialmente laddove si assume che la genericità della
disposizione impugnata possa ridondare in lesione delle competenze
legislative dello Stato - i due profili di censura nei quali esso si
articola convergono verso un oggetto unico, che costituisce l'aspetto
centrale delle doglianze e che attiene alla disciplina delle forze di
polizia dello Stato, rimessa alla competenza esclusiva del
legislatore statale. Come questa Corte ha già avuto modo di
sottolineare (tra le altre, sentenza n. 170 del 2019, punto 5.4. del
Considerato in diritto), tale disciplina è riconducibile, sotto
l'aspetto organizzativo e del personale, alla materia «ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost. (v. anche sentenze n. 81 del 2017 e
n. 89 del 2015) mentre, sotto il profilo funzionale, investe la
materia «ordine pubblico e sicurezza» (art. 117, secondo comma,
lettera h, Cost.), oltre a quella «ordinamento penale» (art. 117,
secondo comma, lettera l, Cost.).
I due parametri di competenza evocati dal ricorrente, pertanto,
risultano inscindibilmente connessi, in quanto attinenti alla
medesima disciplina, riguardata dal lato organizzativo e da quello
funzionale, con la conseguenza che le questioni sollevate devono
essere esaminate congiuntamente (di recente, sentenza n. 161 del
2021, punto 2 del Considerato in diritto).
2.1.- Così inquadrate le censure del ricorrente, è dirimente
osservare che esse muovono da un errato presupposto interpretativo.
Si assume invero che, con la disposizione impugnata, il legislatore
regionale abbia inteso introdurre un obbligo di comunicazione in capo
alle forze di polizia dello Stato, chiamate a informare le competenti
autorità locali circa l'adozione dei provvedimenti di pubblica
sicurezza dai quali risulti la commissione di «attività illecite»
collegate all'uso dell'alloggio di edilizia residenziale sociale.
Ciò, al fine di consentire l'adozione del conseguente provvedimento
di decadenza dall'assegnazione dell'alloggio stesso.
La disposizione impugnata, tuttavia, nella sua formulazione
letterale, si limita a prescrivere che le attività illecite siano
causa di decadenza ove risultanti da provvedimenti di pubblica
sicurezza o della polizia locale. Nulla è precisato, invece, circa
le modalità con le quali siffatti provvedimenti possano venire a
conoscenza delle autorità locali titolari del potere di disporre la
decadenza. Risulta evidente come, a tal fine, si evochi, sia pure
implicitamente, il dovere di leale collaborazione che informa di sè,
quale principio immanente delle «forme di coordinamento» previste
dall'art. 118, terzo comma, Cost., i rapporti tra Stato e regioni in
tema di ordine pubblico e sicurezza. Tale dovere è anche alla base
del rinnovato impegno di Stato, regioni, province autonome ed enti
locali «di concorrere, ciascuno nell'ambito delle proprie competenze
e responsabilità, alla promozione e all'attuazione di un sistema
unitario e integrato di sicurezza per il benessere delle comunità
territoriali», come prescritto oggi, proprio in attuazione della
richiamata previsione costituzionale, dall'art. 1, comma 2, del
decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in
materia di sicurezza delle citta'), convertito, con modificazioni, in
legge 18 aprile 2017, n. 48. La leale collaborazione, che in tale
quadro costituisce uno degli strumenti principali per realizzare la
cosiddetta «sicurezza integrata», comporta anche l'acquisizione e la
reciproca comunicazione di informazioni rilevanti per la cura dei
reciproci, e convergenti, interessi, attinenti ai diversi settori di
intervento.
Del resto, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «la mera
acquisizione di elementi informativi non determina di per sè lesione
di attribuzioni», dovendosi ritenere, piuttosto, conforme al
principio di leale collaborazione che lo Stato fornisca alle
competenti strutture regionali, ovvero, se necessario, anche a quelle
locali, i dati di cui sia in possesso (sentenza n. 327 del 2003; in
precedenza, analogamente, sentenza n. 412 del 1994).
La disposizione regionale impugnata, pertanto, lungi dall'imporre
un nuovo obbligo di facere in capo a organi dello Stato, si limita a
considerare la possibilità - riconnettendovi la sanzione della
decadenza dall'assegnazione dell'alloggio di edilizia economica
sociale - che le competenti autorità locali siano informate
dell'avvenuta adozione di provvedimenti della pubblica sicurezza dai
quali risulti la commissione di attività illecite: come, del resto,
normalmente accade nella prassi degli ordinari rapporti informativi
che intercorrono tra le diramazioni territoriali delle forze di
polizia e le autorità locali chiamate ad adottare, sulla base di
apposita istruttoria, gli atti amministrativi consequenziali. E ciò
ha fatto la Regione Umbria nell'ambito della cura di un settore di
propria competenza, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
afferente alla gestione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica (sentenza n. 94 del 2007).
2.2.- In definitiva, con la disposizione impugnata, la predetta
Regione non ha interferito con gli ambiti che funzionalmente ricadono
nella cosiddetta sicurezza primaria, il cui nucleo essenziale è
costituito dalla prevenzione e repressione dei reati (ex plurimis,
sentenza n. 236 del 2020) e che attengono al titolo di competenza
statale esclusiva nella materia «ordine pubblico e sicurezza»; nè si
è indebitamente ingerita nella materia «ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato», parimenti riservata alla legislazione
esclusiva statale, imponendo nuovi obblighi alle forze di polizia:
obblighi, per quanto chiarito, in realtà inesistenti.
3.- Resta poi rimessa alle autorità competenti la possibilità
di pervenire alla conclusione di appositi accordi, al fine di
regolare pattiziamente le forme di collaborazione e di comunicazione
reciproca.
La strada dei protocolli d'intesa, invero, è suggerita dalla
medesima legge reg. Umbria n. 15 del 2021, che ha provveduto, in
parte qua, a innovare, anche sotto questa importante prospettiva, la
legge relativa alla gestione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale sociale
Invero, il nuovo art. 41-bis della legge reg. Umbria n. 23 del
2003, introdotto dall'art. 39, comma 1, della predetta legge reg.
Umbria n. 15 del 2021, rubricato «Accertamento cause di decadenza»,
demanda ai comuni e all'ATER regionale il compito di «assicura[re]
forme di controllo costanti e coordinate sulla regolarità dell'uso
degli alloggi assegnati», con esplicito riferimento (tra le altre)
anche alla causa di decadenza oggetto della presente questione. In
tale prospettiva, il comma 2 aggiunge che, «[p]er le finalità di cui
al comma 1», possono essere «attivati protocolli d'intesa con [...]
le Prefetture competenti per territorio al fine di assicurare azioni
di controllo efficaci».
Risulta, dunque, evidente che, contrariamente all'interpretazione
riduttiva che propone il ricorrente, i menzionati protocolli d'intesa
- che si inscrivono appieno nella cornice della cosiddetta sicurezza
integrata, ai sensi del già richiamato d.l. n. 14 del 2017, come
convertito - ben potranno avere a oggetto le modalità di
accertamento degli illeciti commessi negli alloggi di edilizia
residenziale sociale, e quindi anche, a monte, le forme di
comunicazione tra le forze di polizia dello Stato e la polizia locale
o le altre autorità locali necessarie a rendere operativa la
previsione della decadenza dall'assegnazione degli alloggi stessi.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 35, comma 2, della legge della Regione Umbria 18 novembre
2021, n. 15, recante «Ulteriori modificazioni ed integrazioni alla
legge regionale 28 novembre 2003, n. 23 (Norme di riordino in materia
di edilizia residenziale sociale)», promosse, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettere h) e g), della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 settembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 ottobre 2022.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI