1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 277 SENTENZA 22 novembre - 16 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Istituzione e funzionamento degli organi delle Citta' metropolitane e dei liberi Consorzi comunali. - Legge della Regione siciliana 4 agosto 2015, n. 15 (Disposizioni in materia di liberi consorzi comunali e citta' metropolitane), artt. 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 27, e 33. - (T-160277) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5, 6,
8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 27, e 33 della legge della Regione
siciliana 4 agosto 2015, n. 15 (Disposizioni in materia di liberi
consorzi comunali e città metropolitane), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 6-8 ottobre
2015, depositato in cancelleria l'8 ottobre 2015 ed iscritto al n. 89
del registro ricorsi 2015.
Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 2016 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
udito l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha chiesto dichiararsi l'illegittimità costituzionale
«degli articoli 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 27 e 33
della legge della Regione Sicilia 4 agosto 2015 n. 15, avente ad
oggetto "Disposizioni in materia di liberi consorzi comunali e città
metropolitane"».
Per le ragioni di cui si dirà nel "Considerato in diritto", le
suddette disposizioni contrasterebbero, ad avviso del ricorrente, con
gli artt. 3, 5, 51, 117, commi secondo, lettere e), p) ed s), e
terzo, 118, secondo comma, della Costituzione, e con gli artt. 14, 15
e 17 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), anche in
relazione alle norme interposte di cui all'art. 1, commi 7, 8, 9, 19,
20, 24, 25, 51 e seguenti (in particolare 55, 63 e 84), della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni); all'art. 3-bis del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148; ed agli artt.
142 «e seguenti» (id est: 147 e 200) del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
2.- La Regione siciliana non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto, in via
principale, questioni di legittimità costituzionale «degli articoli
4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 27 e 33 della legge della
Regione Sicilia 4 agosto 2015 n. 15, avente ad oggetto "Disposizioni
in materia di liberi consorzi comunali e città metropolitane"».
1.1.- Le disposizioni di cui agli artt. 4, 5, 6, 8, 9 e 10 della
legge regionale impugnata - che disciplinano l'istituzione ed il
funzionamento degli organi dei liberi Consorzi comunali, non
costituenti Città metropolitane - e quelle di cui ai successivi
artt. 12, 13, 15, 16 e 1, relative alla istituzione e al
funzionamento degli organi delle Città metropolitane - sono
denunciate per contrasto con i principi di cui all'art. 1, commi 7,
8, 9, 19, 20, 25 (quanto agli organi delle Città Metropolitane), 51
e seguenti (quanto agli organi dei liberi Consorzi comunali) della
legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane,
sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), in relazione agli
artt. 3, 5, 51 e 117, commi secondo, lettera p), e terzo, della
Costituzione, nonchè agli artt. 14, 15 e 17 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), per contrasto con i principi e le norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica.
Deduce il ricorrente che, là dove le anzidette disposizioni
«prevedono strutture istituzionale maggiori e diverse, e con funzioni
differenti da quelle previste dalla legge statale» (segnatamente, la
Giunta e l'Adunanza Elettorale, quanto ai liberi Consorzi comunali;
la Conferenza metropolitana, la Giunta e l'Adunanza elettorale,
nonchè le modalità di elezione del Sindaco metropolitano, quanto
alle Città metropolitane), esse romperebbero «una omogeneità
politica, economica e sociale che deve essere assicurata su tutto il
territorio della Repubblica, contravvenendo ai principi fondamentali
di riforma contenuti nella legge statale e ledendo anche la
competenza legislativa esclusiva dello Stato».
Ulteriore vulnus ai parametri indicati sarebbe arrecato dalle
medesime norme, nella parte in cui «omettono di prevedere garanzie
fondamentali di democrazia e rappresentativita'» (id est: il
meccanismo di ponderazione del voto contemplato dalla legge n. 56 del
2014) «che sono cardini dell'ordinamento costituzionale e come tali
sono inderogabilmente fissate dalla legge statale».
1.2.- La norma di cui all'art. 20 della legge regionale
impugnata, che individua le «indennità da conferire alle cariche
negli organi degli enti di area vasta», violerebbe l'art. 1, commi 24
e 84, della legge n. 56 del 2014, in relazione all'art. 117, terzo
comma, Cost., nonchè agli artt. 14 e 17 dello Statuto della Regione
Sicilia, per contrasto con i principi e le norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica - nel contesto delle quali
è prevista la gratuità di tutti gli incarichi - ed inciderebbe
negativamente, di conseguenza, sul piano del contenimento della spesa
nell'ambito della finanza pubblica, in violazione del terzo comma del
citato art. 117 Cost.
1.3.- La disposizione di cui al successivo art. 27 è in concreto
censurata limitatamente al suo comma 1, numero 2 [recte: numero 3],
lettera e) - che attribuisce ai Consorzi comunali la competenza ad
organizzare e gestire i servizi, nonchè le localizzazioni e le
realizzazioni degli impianti di smaltimento dei rifiuti e di
depurazione delle acque, quando i comuni (singoli o associati) non
possono provvedervi - per lesione dell'art. 3-bis del decreto-legge
13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, e degli artt.
142 «e seguenti» (id est: 147 e 200) del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in relazione all'art.
117, commi secondo, lettera e) ed s), e terzo, Cost., nonchè agli
artt. 14 e 17 dello Statuto della Regione Sicilia. La previsione di
una competenza "ordinaria" dei comuni nello smaltimento dei rifiuti e
in materia di depurazione delle acque pubbliche (sebbene superabile,
ma solo eventualmente, in via sussidiaria) violerebbe, secondo il
ricorrente, il principio della unicità orizzontale della gestione,
consentendo una competenza frammentata tra più Comuni all'interno
del medesimo ambito territoriale ottimale (ATO).
1.4.- La disposizione di cui all'art. 33, della legge in esame -
che intesta alla Regione ulteriori funzioni rispetto a quelle già
attribuite dalla normativa vigente, e segnatamente quella di cui al
comma 1, n. 2, lettera a), concernente la tutela dell'ambiente e
l'attività di prevenzione e di controllo dell'inquinamento, anche
mediante vigilanza sulle attività industriali - contrasterebbe con
gli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 118, secondo comma,
Cost., nonchè con gli artt. 14 e 17 dello Statuto della Regione
Sicilia, giacchè la Regione non potrebbe vantare alcuna
attribuzione, nè legislativa, nè amministrativa, nella materia
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
2.- Successivamente alla proposizione del ricorso, la Regione
siciliana ha promulgato la legge 12 novembre 2015, n. 28 (Modifiche
alla legge regionale 4 agosto 2015, n. 15 in materia di elezione
degli organi degli enti di area vasta e proroga della gestione
commissariale); la legge 1° aprile 2016, n. 5 (Modifiche alla legge
regionale 4 agosto 2015, n. 15 "Disposizioni in materia di liberi
Consorzi comunali e Città metropolitane"); la legge 17 maggio 2016,
n. 8 (Disposizioni per favorire l'economia. Norme in materia di
personale. Disposizioni varie); la legge 10 agosto 2016, n. 15
(Modifiche alla legge regionale 4 agosto 2015, n. 15 in materia di
elezione dei Presidenti dei liberi Consorzi comunali e dei Consigli
metropolitani e di proroga della gestione commissariale) e la legge
27 ottobre 2016, n. 23 (Norme transitorie in materia di elezione
degli organi degli enti di area vasta), le quali (e, segnatamente, la
legge regionale n. 5 del 2016) hanno novellato profondamente la legge
regionale n. 15 del 2015.
In particolare, la legge della Regione siciliana n. 28 del 2015
ha modificato l'art. 6, comma 4, della legge impugnata, stabilendo
che il decreto di indizione delle elezioni è da emanarsi «almeno 45
giorni prima della data delle elezioni» e non già «dalla data di
entrata in vigore della presente legge».
A sua volta, la legge della Regione siciliana n. 5 del 2016, con
riguardo alle residue disposizioni della legge n. 15 del 2015,
oggetto di censure, ha rispettivamente:
modificato l'art. 4, con la soppressione delle lettere c) e d) -
ossia delle disposizioni che prevedevano la «Giunta del libero
Consorzio comunale» e la «Adunanza elettorale del libero Consorzio
comunale» - e con l'introduzione di una lettera a-bis), che contempla
il «Consiglio del libero Consorzio comunale»;
modificato l'art. 5, con la soppressione delle previsioni che si
riferivano alla Giunta e alla Adunanza elettorale della Città
metropolitana, ad esse sostituendo il Consiglio;
modificato l'art. 6 (nelle parti effettivamente ed esclusivamente
censurate), sopprimendo i riferimenti alla Giunta (sostituita dal
Consiglio: comma 2), alla Adunanza elettorale (comma 5) e l'inciso
relativo all'elettorato passivo dei sindaci, «il cui mandato scada
non prima di diciotto mesi dalla data di svolgimento delle elezioni»
(comma 6), nonchè introducendo la previsione del calcolo dei voti
per l'elezione del Presidente in base ai «criteri di ponderazione di
cui ai commi 32, 33 e 34 dell'articolo 1 della legge 7 aprile 2014,
n. 56 e successive modifiche ed integrazioni» (comma 7);
abrogato il comma 3 dell'art. 7, là dove prevedeva talune
attribuzioni della Giunta;
introdotto l'art. 7-bis, che disciplina la costituzione,
l'elezione e le funzioni del «Consiglio del libero Consorzio
comunale»;
sostituito l'art. 8, espungendo dal relativo testo i riferimenti
alla Giunta e rimodulando le funzioni dell'organo;
abrogato gli artt. 9 e 10, che disciplinavano l'istituzione e le
funzioni, rispettivamente, della Giunta e della Adunanza elettorale
del libero Consorzio comunale;
modificato l'art. 11, con la soppressione delle disposizioni che
prevedevano la Giunta metropolitana e la «Adunanza elettorale
metropolitana», e con l'introduzione di una lettera a-bis), che
contempla il «Consiglio metropolitano»;
modificato l'art. 12, con la soppressione delle previsioni che si
riferivano alla Giunta e alla Adunanza elettorale della città
metropolitana, ad esse sostituendo il Consiglio;
introdotto l'art. 14-bis, che disciplina la costituzione,
l'elezione e le funzioni del Consiglio del libero Consorzio comunale
(e la successiva legge regionale n. 8 del 2016, all'art 23, ha
apportato una modificazione in punto di fissazione delle date
elettorali);
sostituto l'art. 15, espungendo i riferimenti alla Giunta e
rimodulando le funzioni dell'organo;
abrogato gli artt. 16 e 17, che disciplinavano l'istituzione e le
funzioni, rispettivamente, della Giunta metropolitana e della
Adunanza elettorale metropolitana;
sostituito l'art. 20, disponendo la gratuità delle cariche
inerenti agli organi di Presidente del libero Consorzio comunale,
Sindaco metropolitano, componenti di Assemblea e Consiglio del libero
Consorzio comunale, di Conferenza e Consiglio metropolitani, con
oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi a carico dei
rispettivi enti di area vasta;
soppresso la lettera e) del numero 3 (e non già del numero 2,
indicato in ricorso, ma per mero errore materiale, emendabile in
ragione del chiaro tenore delle esposte censure), del comma 1
dell'art. 27;
soppresso lettera a) del n. 2 del comma 1 dell'art. 33, quale
disposizione effettivamente ed esclusivamente censurata.
La legge della Regione siciliana n. 8 del 2016 ha modificato
l'art. 13 nel senso che: «Il Sindaco metropolitano è di diritto il
sindaco del comune capoluogo», altresì apportando (art. 23)
modificazioni in punto di fissazione delle date elettorali, al pari
di quanto poi disposto dalle successive leggi della Regione Siciliana
n. 15 del 2016 (art. 1) e n. 23 del 2016 (art. 1).
3.- Il richiamato ius superveniens è intervenuto con modifiche e
abrogazioni che risultano essere, dunque, satisfattive delle ragioni
di censura formulate con il ricorso.
Quanto, poi, al profilo della mancata applicazione medio tempore
delle disposizioni regionali denunciate, essa si desume dal fatto che
la legge regionale n. 15 del 2015 impugnata è entrata in vigore il 7
agosto 2015 e la legge regionale n. 5 del 2016 - che l'ha novellata -
è entrata in vigore l'8 aprile 2016 e, dunque, in un lasso temporale
sufficientemente contenuto perchè possa ipotizzarsi che una così
articolata architettura istituzionale possa avere avuto attuazione.
Tanto più ove si consideri che una tale attuazione dovrebbe essere
complessiva, in modo da coinvolgere tutti gli enti ed organi
implicati, con previa modificazione di statuti e apposite discipline,
nonchè necessità di svolgimento di elezioni.
In tale prospettiva, risulta dirimente il rilievo secondo cui,
sia per il Presidente del libero Consorzio comunale, che per il
Consiglio del libero Consorzio comunale, nonchè per il Consiglio
metropolitano, le rispettive elezioni (di cui agli artt. 6, 7-bis e
14-bis) sono state fissate, da ultimo, dalla sopravvenuta legge
regionale n. 23 del 2016, «in una domenica compresa tra il 1°(gradi)
dicembre 2016 ed il 26 febbraio 2017», e ciò proprio come «prima
applicazione della presente legge».
Può, dunque, dichiararsi cessata la materia del contendere in
ordine a tutte le questioni proposte con il ricorso.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5, 6, 8, 9,
10, 12, 13, 15, 16, 17, 20, 27 e 33 della legge della Regione
siciliana 4 agosto 2015, n. 15 (Disposizioni in materia di liberi
consorzi comunali e città metropolitane), promosse, con il ricorso
indicato in epigrafe, dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento agli artt. 3, 5, 51, 117, commi secondo, lettere e), p)
ed s), e terzo, 118, secondo comma, della Costituzione ed agli artt.
14, 15 e 17 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), in relazione
all'art. 1, commi 7, 8, 9, 19, 20, 24, 25, 51 e seguenti (in
particolare, 55, 63 e 84), della legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni); all'art. 3-bis del decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 settembre 2011, n. 148; ed agli artt. 142 e seguenti del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA