1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 9-1-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 71 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 dicembre 1990
N. 71 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 dicembre 1990 (della provincia autonomia di Bolzano) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla provincia dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Sostanziale conferma con la legge di conversione di detto accollo di oneri alla regione anche se con riduzione dell'entita' dello stesso a causa dell'ammortamento parziale a carico dello Stato - Indebita invasione della sfera di competenza provinciale e lesione dell'autonomia finanziaria della provincia nonche' dei principi della copertura finanziaria e del buon andamento della p.a. (D.-L. 15 settembre 1990, n. 262, art. 2-bis, primo comma, ultimo periodo, e art. 3, terzo comma-bis, lett. a), convertito in legge 19 novembre 1990, n. 334). (Cost., artt. 8, n. 1; 9, n. 10; 16; 54, primo comma, n. 3, dello statuto speciale Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione). (091C0003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 9-1-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta pro-tempore dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta provinciale n. 7904/90 del 10 dicembre
1990, rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale dell'11
dicembre 1990 rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, ufficiale
rogante della giunta (rep. n. 15993) - dagli avv.ti prof. Sergio
Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente
domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3 (studio legale Guarino),
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica per la dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 2-bis, primo comma, ultimo periodo e
dell'art. 3, comma 3-bis, lett. a), del d.-l. 15 settembre 1990, n.
262, convertito in legge 19 novembre 1990, n. 334.
F A T T O
È ben noto che l'autonomia delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano trova il suo essenziale supporto
nella loro autonomia finanziaria. Onde - come è stato affermato da
codesta ecc.ma Corte fin dalla sentenza n. 21/1956 - le regioni e
provincie autonome hanno un "diritto costituzionalmente garantito" a
disporre dei mezzi finanziari occorrenti per le spese necessarie ad
adempiere alle loro normali funzioni. Un diritto che, nel caso della
provincia autonoma ricorrente, trova il suo fondamento (oltre che
nell'art. 119 della Costituzione) nello statuto speciale della
regione T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), spec. artt. 69 e
segg. (titolo sesto) - come di recente modificati ed integrati dalla
legge 30 novembre 1989, n. 386 - anche in relazione agli artt. 8-10
st., e nelle relative norme d'attuazione.
Se poi si considera come anche per le regioni ad autonomia
speciale e per le due province autonome di Trento e Bolzano, la
massima parte delle loro risorse finanziarie sia costituita da una
finanza "derivata", e cioè consistente nei periodici trasferimenti
di risorse da parte dello Stato, ben si comprende come non solo la
quantità, ma anche la regolalità, la tempestività e, in una
parola, la affidabilità di tali trasferimenti sia essenziale per
garantire alle regioni e province autonome una effettiva autonomia
nell'esercizio delle loro funzioni, il buon andamento delle loro
amministrazioni e dei servizi pubblici di loro competenza, la
programmabilità della loro azione.
È esemplare a questo riguardo, il caso delle attività regionali
e provinciali in materia di sanità, la cui spesa è alimentata
essenzialmente dai trasferimenti annuali provenienti dal fondo
sanitario nazionale. Proprio in relazione a tale settore codesta
ecc.ma Corte ha più volte sottolineato la necessità (derivante dal
rispetto dei principi costituzionali) che gli interventi dello Stato,
ivi compresi quelli finanziari, siano improntati ad organicità e
stabilità. In particolare nella sentenza n. 307/83 essa ha rilevato
come "il susseguirsi di anno in anno di provvedimenti a carattere
contingente, in deroga alla disciplina ordinaria renda quanto mai
disorganico e provvisorio il quadro attuale della finanza regionale";
e poi nella sentenza n. 245/84 - a proposito delle disposizioni in
materia sanitaria contenute nella legge finanziaria 1984 - osservava
come per dare una disciplina organica e per assicurare efficienza al
servizio sanitario nazionale "non servono allo scopo le leggi
finanziarie, nè gli altri provvedimenti di carattere urgente o
comunque contingente: là dove sono in gioco funzioni e diritti
costituzionalmente previsti e garantiti, è infatti indispensabile
superare la prospettiva del puro contenimento della spesa pubblica,
per assicurare la certezza del diritto ed il buon andamento delle
pubbliche amministrazioni, mediante discipline coerenti e destinate a
durare nel tempo".
Ma sono ammonimenti, questi, ai quali lo Stato è stato sino ad
oggi sordo. In particolare per quanto riguarda il servizio e la spesa
sanitaria lo Stato ha infatti continuato ad emanare tentativi di
riforme peraltro abortite (i decreti-legge 25 marzo 1989, n. 111, e
29 maggio 1989, n. 189, non convertiti dal Parlamento) ed interventi
"tampone" di vario genere, ma per lo più adottati con lo strumento
improprio del decreto-legge (nonostante i moniti che, anche a
proposito del cattivo uso di tale strumento, sono stati fatti da
codesta ecc.ma Corte - sentenza n. 245/1984 - e nonostante la
rigorosa disciplina oggi stabilita dalla legge n. 400/1988).
Un ultimo esempio in questo senso è dato dal d.-l. 15 settembre
1990, n. 262, recante "Misure urgenti per il finanziamento del saldo
della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e
disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria
relativa all'anno 1990", convertito con modificazioni in legge 19
novembre 1990, n. 334.
Ai fini del presente ricorso, del suddetto atto legislativo
vengono in evidenza soprattutto due disposizioni, entrambe introdotte
in sede di conversione: l'art. 2-bis, primo comma; e l'art. 3, comma
3-bis, lett. a).
L'art. 2, primo comma, dopo avere stabilito che "la eccedenza di
spesa rispetto alle entrate complessive, registrate dalle unità
sanitarie locali e dagli altri enti che erogano assistenza sanitaria
per l'esrcizio 1989, sono coperte in via prioritaria con i proventi
derivanti dall'alienazione totale o parziale dei beni patrimoniali di
cui agli artt. 61, 65 e 66 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, non
soggetti a vincoli di qualsiasi natura" (e che i disavanzi e le
eccedenze che non possono essere coperti con tali alienazioni debbono
essere ripianati dalle regioni mediante operazioni di mutuo, con
oneri di ammortamento a carico del Fondo sanitario nazionale),
stabilisce poi - nel suo ultimo periodo - che "sugli atti di
alienazione vigila una commissione nominata dalla regione o provincia
autonoma e presieduta da un magistrato delle giurisdizioni
amministrative che si avvale delle valutazioni dei locali uffici
tecnici erariali".
Quanto poi all'art. 3, esso stabilisce che le regioni possono
autorizzare le u.s.l. e gli altri enti che gestiscono i servizi
sanitari finanziati dalle quote regionali del Fondo sanitario
nazionale "ad assumere impegni per l'esercizio finanziario 1990 anche
in eccedenza agli stanziamenti di parte corrente autorizzati con il
bilancio di previsione, per provvedere a spese improcrastinabili e di
assoluta urgenza entro i limiti prequantificati dalle regioni stesse
per ciascun ente" (primo comma). Sempre l'art. 3, al terzo comma,
prevede poi che la spesa effettivamente sostenuta a fronte delle
suddette autorizzazioni, come pure gli oneri derivanti dalle
anticipazioni straordinarie di cassa di cui al secondo comma, siano
assunti a carico delle regioni e delle province autonome di Trento e
Bolzano e siano finanziati con operazioni di mutuo "fino alla
concorrenza di lire 90.000 a cittadino residente per ciascuna regione
o provincia autonoma, con oneri di ammortamento a carico dello
Stato". Ma per quanto riguarda la differenza residua il successivo
comma 3- bis dell'art. 3 stabilisce che, mentre per il 75 per cento
si provvede mediante accensione di mutui con oneri di ammortamento
sempre a carico dello Stato (lett. b), viceversa per quanto riguarda
il restante 25 per cento (lett. a) si fa fronte "con oneri a carico
del bilancio delle regioni e province autonome, che vi provvedono o
con propri mezzi di bilancio o mediante alienazione di beni
disponibili ovvero mediante la contrazione di mutui o prestiti con
istituti di credito, da assumere anche in deroga alle limitazioni
previste dalle vigenti disposizioni, avvalendosi, per la copertura
delle relative rate di ammortamento, anche delle entrate tributarie
previste dall'art. 6 della legge 14 giugno 1990, n. 158".
Vero è che il quarto comma dell'art. 3 del d.-l. n. 262/1990
(già contenuto nel testo originario) stabilisce che "le disposizioni
del presente decreto sono applicabili nelle regioni a statuto
speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti". Sta però di
fatto che proprio le surriferite disposizioni contenute negli artt.
2-bis, ultimo periodo, e 3, comma 3-bis, lett. a), del decreto-legge
in questione (introdotte in sede di conversione) espressamente
assumono di essere applicabili anche alle province autonome di Trento
e Bolzano. Ma poichè esse sono lesive delle competenze e
dell'autonomia costituzionalmente garantite alla provincia autonoma
di Bolzano questa le impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione, da parte dell'art. 3, comma 3-bis, lett. a), del
decreto-legge impugnato delle attribuzioni provinciali di cui agli
artt. 8, 9, 10 e 16, degli artt. 69 e segg. (titolo sesto, come
modificato ed integrato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386) dello
statuto speciale T.-A.A. e delle relative norme d'attuazione (spec.
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), nonchè degli artt. 3, 81 e 119 della
Costituzione.
Come si è visto, la lett. a) del comma 3- bis dell'art. 3 del
decreto-legge impugnato addossa alla provincia ricorrente l'onere di
provvedere con propri mezzi finanziari a coprire una parte delle
spese "improcrastinabili e di assoluta urgenza" sostenute dalle
unità sanitarie locali e da altri enti operanti nell'ambito del
servizio sanitario nazionale, anzichè addossare tale spese al Fondo
sanitario nazionale o comunque allo Stato.
Con tale disciplina, dunque, lo Stato accolla alla provincia
ricorrente delle prestazioni di servizi e correlative spese che sono
in sostanza obbligatorie per la provincia stessa: prestazioni e spese
che sono infatti "rigide" nella loro entità e non dipendenti da
autonome scelte provinciali, oltretutto trattandosi appunto di spese
(come dice la legge) improcrastinabili e di assoluta urgenza.
Vero è che la disciplina in questione riguarda una spesa che è
in eccedenza rispetto agli stanziamenti già autorizzati con il
bilancio di previsione, e che essa dovrebbe iscriversi in un
indirizzo legislativo mirante al contenimento della spesa sanitaria
complessiva. Ma è ben noto come le ragioni e le province autonome
siano in realtà prive di effettivi strumenti di controllo e di
contenimento di tale spesa.
In altri termini, con la disciplina impugnata si pone a carico
della provincia una ulteriore spesa sanitaria senza però fornirgli i
relativi mezzi finanziari e senza che essa abbia gli strumenti per
controllare o ridurre la spesa complessiva; e quindi si costringe la
provincia a coprire il deficit destinando a tali spese ulteriori le
risorse finziarie "proprie", che debbono quindi essere distolte dai
loro impieghi, così riducedo altri tipi di interventi provinciali,
ostacolando l'esercizio delle normali funzioni della provincia,
impedendole una razionale programmazione degli interventi,
sconvolgendo le stesse previsioni di bilancio.
Che la provincia non abbia effettivi poteri di controllo sulla
spesa sanitaria è cosa sin troppo nota per indugiare qui ad
analitiche dimostrazioni. Salvo ritornare sul punto in ulteriori
scritti difensivi, basti per ora richiamare alcuni esempi. Per quanto
riguarda le funzioni ospedaliere, sia i livelli retributivi che in
genere il trattamento del personale non dipendono dalla provincia (ma
sono regolati da accordi stipulati a livello nazionale); anche le
spese per acquisti di beni e servizi dipendono essenzialmente da
necessità obiettive e dal livello dei prezzi. Per quanto riguarda
l'assistenza farmaceutica spetta allo Stato il controllo sui prezzi
dei prodotti farmaceutici, l'inserimento nel prontuario terapeutico,
la disciplina dei tiket. Anche per quanto riguarda l'assistenza
specialistica e la medicina di base, è a livello statale che vengono
prediposte le convenzioni con i medici privati. Così come, in
genere, è sempre a livello statale che vengono stabiliti gli
standards dei servizi sanitari.
Tutto ciò, del resto, è ben noto a codesta ecc.ma Corte, la
quale già in passato (sentenza n. 245/1984, e poi n. 452/1989) ha
rilevato come "non si può presupporre 'che le amministrazioni
regionali portino (...) l'effettiva responsabilità degli eventuali
disavanzi delle u.s.l.", in quanto gran parte della spesa sanitaria
e, fra questa, gli oneri derivanti dalle prescrizioni mediche, si
formano indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle stesse
deliberazioni degli organi di gestione delle unità sanitarie
locali), essendo prevalentemente legati al soddisfacimento di diritti
costituzionalmente garantiti e, quindi, essenzialmente a scelte di
ordine generale degli organi centrali di governo dettate
dall'esigenza di assicurare parità di trattamento fra i cittadini".
Ed ha poi ribadito (sentenza n. 452/1989) che la garanzia della
autonomia delle regioni (e delle province autonome) "comporta che non
possano essere addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli
oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa (o
alla provincia autonoma) o che, comunque, dipendono dall'esigenza di
tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali dei cittadini,
la cui cura è affidata dalla Costituzione soltanto in parte - e non
certo quella essenziale - alla regione".
Con la disciplina impugnata, dunque, lo Stato, anzichè procedere
ad un risanamento del deficit della spesa sanitaria (iniziando a
riformare in modo organico - come è di sua competenza - le
strutture, i servizi, gli standards, la disciplina del personale del
servizio sanitario, il tutto in modo da ridurre la spesa sanitaria
globale), ma lasciando invece immutata la regolamentazione del
servizio, accolla sulla provincia ricorrente una ulteriore spesa.
Una siffatta disciplina, che attribuisce alla provincia ricorrente
la responsabilità per una ulteriore spesa sanitaria, relativa ad un
servizio volto a soddisfare un diritto costituzionale dei cittadini,
senza fornirle però i mezzi finanziari necessari, nè strumenti
rilevanti per il controllo ed il governo della spesa stessa, viola
dunque, ad un tempo, il principio costituzionale di ragionevolezza e
quello di autonomia finanziaria della provincia, specie (ma non solo)
in materia di sanità (art. 9, n. 10, 16, e titolo sesto dello
statuto); ed al tempo stesso viola il principio di copertura
finanziaria stabilito dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
Un principio, quest'ultimo, che si estende anche alle spese accollate
dallo Stato agli enti del c.d. settore pubblico allargato, e del
quale è puntuale espressione l'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n.
468, secondo cui "Le leggi che comportano oneri, anche sotto forma di
minori entrate, a carico dei bilanci degli enti di cui al precedente
art. 25 devono contenere la previsione dell'onere stesso nonchè
l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi
bilanci annuali e pluriennali".
La fondatezza di tali censure trova sostegno, invero, nella
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che in più occasioni (ma
spec. con le già citate sentenze n. 245/1984 e n. 452/1989),
proprio facendo leva sul necessario raccordo tra il governo del
settore e la responsabilità della relativa spesa, ha dichiarato la
incostituzionalità di norme legislative statali con le quali si
veniva a far gravare sui bilanci delle regioni e delle province
autonome (senza disporre i corrispondenti trasferimenti di risorse
finanziarie) spese necessarie per il funzionamento del servizio
sanitario nazionale derivanti da decisioni non imputabili peraltro a
tali enti, o comunque da essi non controllabili: così costringendo
le regioni stesse (e le province autonome) a prelevare le risorse
necessarie a colmare il deficit o dal fondo comune di cui all'art. 8
della legge n. 281/1980 (per le regioni a statuto ordinario) o dalle
corrispondenti entrate di parte corrente previste dai rispettivi
ordinamenti (per le altre regioni a statuto speciale e le province
autonome) o comunque dalla finanza "propria".
Riassumendo, la disciplina stabilita dall'art. 3, comma 3-bis,
lett. a), del decreto-legge impugnato è dunque incostituzionale, in
primo luogo, perchè essa viola il principio della copertura della
spesa stabilita dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, come
esplicitato ed attuato anche dall'art. 27 della legge n. 468/1978, in
quanto essa accolla alla provincia ricorrente nuove spese senza
prevedere e fornirle i mezzi finanziari per farvi fronte.
Così facendo la disciplina impugnata viola, al tempo stesso,
oltre che il principio di ragionevolezza, anche l'autonomia
finanziaria della provincia in materia - in primo luogo - di sanità
(artt. 9, n. 10, e titolo sesto dello statuto, nonchè art. 119 della
Costituzione), ma anche nelle altre materie di competenza propria
(artt. 8-10 dello statuto). Ciò in quanto tale disciplina scarica
sul bilancio della provincia spese di cui essa non ha il governo, e
che non possono da essa essere sostenute altro che stornando proprie
risorse finanziarie destinate ad altri settori; e, quindi, riducendo
le capacità di spesa e di intervento della provincia anche nelle
altre materie di propria competenza.
2. - Violazione, da parte dell'art. 2-bis, primo comma, ultimo
periodo, del decreto-legge impugnato, degli artt. 8, n. 1; 9, n. 10;
16; 54, primo comma, n. 3, dello statuto speciale T.-A.A., e delle
relative norme d'attuazione.
Com'è noto, la provincia ricorrente ha competenze, legislative ed
amministrative, di tipo esclusivo per ciò che concerne l'ordinamento
degli uffici provinciali e relativo personale (artt. 8, n. 1 e 16
dello statuto). Inoltre l'art. 54, primo comma, n. 3, dello statuto
T.-A.A. stabilisce che spetta alla giunta provinciale "l'attività
amministrativa riguardante gli affari di interesse provinciale".
Fra questi sono ovviamente ricomprese le attività relative allo
svolgimento del servizio sanitario provinciale, il cui esercizio
spetta alla provincia in virtù della competenza concorrente in
materia di igiene e sanità attribuitale dall'art. 9, n. 10 (e
dall'art. 16 dello statuto), salva la facoltà di delega ai comuni
associati nella gestione delle unità sanitarie locali.
Orbene, la già ricordata disposizione contenuta nell'ultimo
periodo del primo comma dell'art. 2- bis del decreto-legge impugnato
risulta lesiva, sotto vari aspetti, delle competenze provinciali
sancite dalle suddette norme statutarie.
Ciò in primo luogo perchè, dovendosi procedere all'alienazione
di beni delle unità sanitarie locali della provincia di Bolzano, è
alla provincia stessa - e non alla legge dello Stato - che spetta di
disciplinare forme e controlli relativi a tale alienazione,
trattandosi di "affari di interesse provinciale", ricadenti nella
materia di cui all'art. 9, n. 10, dello statuto T.-A.A.
In secondo luogo perchè la legge statale non può (se non
violando anche l'art. 8, n. 1, dello statuto T.-A.A.) disporre
l'istituzione di un ufficio provinciale, quale è quello previsto
dalla norma legislativa impugnata: una commissione i cui membri,
infatti, sono nominati dalla provincia. Nè può essere la legge
dello stato a stabilire come una siffatta commissione provinciale
debba essere composta, e tanto meno la legge statale può attribuirne
la presidenza ad un soggetto estraneo alla organizzazione della
provincia e dipendente invece dello Stato (un magistrato
amministrativo).
Infine, la disposizione legislativa impugnata è incostituzionale
e lesiva delle suddette competenze provinciali anche perchè essa
pretende di imporre alla suddetta commissione (che si è detto essere
un organo amministrativo provinciale) di avvalersi delle valutazioni
tecniche di uffici statali (uffici tecnici erariali), anzichè dei
competenti uffici provinciali.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte dichiarare la incostituzionalità delle
impugnate disposizioni del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, come
meglio in epigrafe indicate.
Roma, addì 18 dicembre 1990
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

91C0003