1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 9-7-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 423 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 febbraio 1997
N. 423 Ordinanza emessa il 27 febbraio 1997 dal tribunale di Lamezia Terme nel procedimento civile vertente tra Anania Ezio in proprio e n.q. ed altro e comune di Lamezia Terme Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti per illegittime occupazioni acquisitive, con l'aumento dell'importo stesso del 10 per cento in considerazione della incostituzionalita' del precedente criterio dichiarata con sentenza n. 369/1996 - Ritenuta persistente inadeguatezza della nuova misura del risarcimento - Incidenza sul principio di uguaglianza, sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. e della responsabilita' dei funzionari e dipendenti di enti pubblici. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65). (Cost., artt. 3, 28, 42 e 97). (097C0721) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 9-7-1997)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
469/1983 r.g.a.c., fra il sig. Anania Ezio, in proprio e quale
procuratore speciale del sig. Anania Tommaso (parte attrice) e il
comune di Lamezia Terme, in persona del suo legale rappresentante
(parte convenuta), con intervento del sig. Anania Valerio.
Rilevato in fatto
Con citazione notificata il 26 maggio 1983 il sig. Anania Ezio, in
proprio e quale procuratore speciale del sig. Anania Tommaso,
esponeva:
Che in forza di decreto del sindaco del 27 dicembre 1976 il
comune di Lamezia Terme, previa immissione in possesso in data 8
novembre 1976, aveva occupato in via temporanea e d'urgenza, per la
realizzazione di una strada pubblica (via Leonardo da Vinci) un
terreno di loro proprietà, sito in pieno centro abitato;
Che il fondo era stato irreversibilmente trasformato mediante la
esecuzione della strada pubblica;
Che era abbondantemente scaduto il periodo quinquennale di
occupazione temporanea fissato nel citato decreto, ma non era
intervenuto il decreto definitivo di espropriazione;
Che il comune aveva corrisposto la sola somma di L. 15.000.000 a
titolo di indennità di occupazione temporanea sia di detto terreno,
sia di altro suolo di circa mq. 5.000 precedentemente occupato per
realizzare il congiungimento di via Cristoforo Colombo con la via
Leonardo da Vinci;
Che la predetta occupazione era divenuta illegittima;
Che, inoltre, senza alcun provvedimento ablatorio lo stesso
comune aveva occupato una zona di terreno di circa mq. 7.000,
adiacente all'edificio dell'Istituto magistrale statale, "creandovi
altre opere";
Che egli intendeva introdurre il giudizio solo per la occupazione
dei suoli utilizzati per la creazione della via Leonardo da Vinci e
di quelli adiacenti al predetto edificio scolastico;
Che la realizzazione delle opere pubbliche impediva la
restituzione del terreno.
Tanto premesso, conveniva in giudizio il predetto consorzio,
chiedendone la condanna al risarcimento dei danni, indicati in L.
450.000.000, oltre rivalutazione, interessi e spese processuali.
La parte convenuta, nel costituirsi, eccepiva la prescrizione del
diritto al risarcimento dei danni per l'occupazione del suolo di mq.
7.000 ai sensi dell'art. 2947 codice civile. Con riferimento alla
costruzione della via Leonardo da Vinci faceva rilevare che la somma
di L. 15.700.000 già corrisposta copriva abbondantemente
l'indennità per il periodo di occupazione legittima, per cui il
maggiore importo andava compesato con quanto eventualmente dovuto per
danni. Contestava, inoltre, il valore e la estensione del suolo come
indicati dalla parte attrice. Avanzava quindi conclusioni
corrispondenti alle riportate eccezioni, salvo successiva migliore
puntualizzazione.
Con comparsa del 19 giugno 1990 interveniva nel processo il sig.
Anania Valerio, quale erede del defunto Anania Tommaso.
Nel corso dell'istruzione venivano accertati mediante consulenza
gli aspetti tecnici della controversia. La parte attrice esibiva,
fra l'altro, copia del decreto del sindaco del 27 dicembre 1976,
l'avviso della data in cui si sarebbero compiute le operazioni di
ricognizione dello stato di consistenza (8 novembre 1976). La parte
convenuta esibiva documentazione varia, che non ha interesse diretto
nell'economia della presente ordinanza. Precisate le conclusioni, la
causa veniva riservata per la decisione nell'udienza collegiale del 6
febbraio 1997.
Rilevato in diritto
In via preliminare e agli effetti della ammissibilità e rilevanza
della questione di costituzionalità che si intende sollevare si
osserva che nel caso concreto, peraltro limitato in questa sede
all'occupazione di suolo per la costruzione della via Leonardo da
Vinci, il diritto al risarcimento dei danni si fonda sul verificarsi
dell'ormai noto fenomeno dell'accessione invertita, detta anche
occupazione appropriativa o acquisitiva, della quale ricorrono
cumulativamente tutti i presupposti, vale a dire:
1) la previa dichiarazione di pubblica utilità dell'opera da
realizzare, oltre che di urgenza e indifferibilità dei lavori, nella
specie formalmente contenuta nella deliberazione della giunta
municipale n. 414 del 16 maggio 1976, debitamente approvata dal
CO.RE.CO., per come richiamato nel citato decreto sindacale del 27
dicembre 1976;
2) la sopravvenuta illegittimità dell'occupazione per effetto
della scadenza del termine di occupazione provvisoria, verificatasi
l'8 novembre 1981, calcolando come decorrenza la data di immissione
in possesso (8 novembre 1976) ed in cinque anni la durata del
periodo, per come stabilito nel citato decreto del sindaco;
3) la irreversibile trasformazione del bene del privato come
effetto della realizzazione della strada pubblica, destinata
permanentemente alla soddisfazione di interessi pubblici e rientrante
nella categoria dei beni soggetti al regime demaniale (artt. 822,
secondo comma, e 824, primo comma, codice civile).
E pertanto, secondo i principi dettati dalla ormai pressocchè
unanime giurisprudenza, in conseguenza del suddetto fenomeno il
comune, alla data del 9 novembre 1981 (giorno successivo alla
scadenza del periodo di occupazione legittima, nel cui ambito
temporale era stata realizzata la strada pubblica e nello stesso
tempo epoca in cui si è verificato il concorso dei presupposti della
accessione invertita), è divenuto proprietario dell'opera pubblica a
titolo originario, con perdita del corrispondente diritto da parte
delle parti private, alle quali residua quello al risarcimento dei
danni subiti come conseguenza della condotta illecita della pubblica
amministrazione, primo fra tutti l'equivalente pecuniario del suolo,
quale componente risarcitoria essenziale (danno emergente), da
calcolare sulla base del suo valore venale secondo i principi
generali in materia di responsabilità per fatto illecito (artt. 2043
ss. codice civile).
Senonchè, l'art. 3, comma 65, legge 23 dicembre 1996, n. 662,
recante "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica",
modificando per la seconda volta l'art. 5-bis del decreto-legge 11
luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1992, n. 359, mediante l'aggiunta, in fine, del comma 7-bis,
così dispone: "In caso di occupazioni illegittime di suoli per
causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre
1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di
determinazione dell'indennità di cui al comma 1, con esclusione del
40 per cento. In tal caso l'importo del risarcimento è altresì
aumentato del 10 per cento. Le disposizioni di cui al presente comma
si applicano anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza
passata in giudicato".
Con tale norma viene estesa "per la liquidazione del danno" da
"occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilita'" la
disciplina relativa alla determinazione della "indennità di
espropriazione" contenuta nel primo comma del citato art. 5-bis, sia
pure con alcune precisazioni quantitative e temporali (esclusione
della riduzione del 40 per cento, maggiorazione finale del 10 per
cento, inapplicabilità alle occupazioni illegittime intervenute dopo
il 30 settembre 1996), sicchè i criteri di riferimento per la
determinazione del danno da occupazione illegittima di suoli a causa
di pubblica utilità attualmente mutuabili dal primo comma del citato
art. 5-bis, sono quelli dettati in questa norma "per le aree
edificabili" e risultanti dal rinvio all'art. 13, terzo comma, della
legge 15 gennaio 1895, n. 2892, sostituendo in ogni caso ai fitti
coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di
cui agli artt. 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui
redditi, approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917.
In tal modo agli attori verrebbe a spettare, a titolo di
risarcimento, non l'equivalente del valore venale del suolo perduto
con ogni altra somma che ristori l'effettivo danno subito, ma
l'importo risultante dall'applicazione dei criteri matematici dettati
dalla nuova norma in esame.
Ebbene, a prescindere da alcune particolari difficoltà
interpretative, in questa sede non rilevanti, la sostanza innovativa
è la estensione dei criteri prefissati legislativamente per la
liquidazione della indennità di espropriazione ai casi di
occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, vale
a dire, per effetto della inserzione della normativa in un contesto
espropriativo diretto "alla realizzazione di opere o interventi da
parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei
comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non
territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o
interventi dichiarati di pubblica utilita'" (comma primo dello stesso
art. 5-bis), ai casi rientranti nel già ricordato istituto della
accessione invertita. Considerata tale contestualità, sembra doversi
escludere il riferimento alle semplici ipotesi di occupazione
temporanea illegittima, disgiunta dell'effetto privativo-acquisitivo.
Tanto premesso, si ritiene che la norma in esame non ha eliminato,
e anzi ha aggravato, i profili di illegittimità costituzionale
denunciati con riguardo al comma 6 dell'art. 5-bis del decreto-legge
n. 333/1992, convertito dalla legge n. 359/1992, come sostituito dal
comma 65 dell'art. 1, legge 28 dicembre 1995, n. 549, anch'essa
recante "misure di razionalizzazione della finanza pubblica", e in
larga misura accolti dalla Corte costituzionale, che con sentenza n.
369 del 17 ottobre-2 novembre 1996, ne ha dichiarato la
illegittimità costituzionale appunto "nella parte in cui applica(va)
al risarcimento del danno i criteri di determinazione stabiliti per
il prezzo, l'entità dell'indennizzo".
E dunque, il "filo logico" o "il cuore" del problema di
costituzionalità portato con tale esito all'esame della Corte era la
denunciata "abnormità... di riduzione della misura della
riparazione, per l'illecito della pubblica amministrazione, spinta al
punto di farla coincidere con l'entità dell'indennizzo dovuto in
caso di legittima procedura ablatoria", o, in altri termini, la
denunciata "equiparazione... del risarcimento da illecita occupazione
appropriativa all'indennizzo espropriativo".
Vero è che nella predetta sentenza la Corte costituzionale sembra
ritenere possibile e legittimo, in linea di principio, "un intervento
normativo ragionevolmente riduttivo della misura della riparazione
dovuta dalla pubblica amministrazine al proprietario dell'immobile
che sia venuto ad essere incorporato nell'opera pubblica".
Ma ugualmente la Corte è giunta alla declaratoria di
illegittimità della suddetta equiparazione sia sotto il profilo
della sua enunciazione, sia più specificamente sotto il profilo
delle "implicazioni" che essa comporta(va).
Vale la pena di riportare il testo integrale di questo punto
cruciale della sentenza (nn. 9.3 e 10), perchè pienamente
utilizzabile per motivare la denuncia dell'equiparazione recata della
nuova norma in materia, la quale se da un lato elimina la riduzione
del 40% e aggiunge un 10% finale nel calcolo del "risarcimento",
eliminando in qualche modo eventuali squilibri quantitativi,
dall'altro mantiene certamente una irragionevole eguale disciplina in
situazioni strutturalmente e funzionalmente diverse, quali sono il
risarcimento del danno da occupazione "privativa-acquisitiva" e
l'indennizzo espropriativo.
Scrive dunque la Corte:
9.3. - Quanto al secondo dei profili sopra evidenziati - cioè
quanto alle implicazioni, sul piano della legittimità
costituzionale, della verificata sostanziale equiparazione
dell'entità del risarcimento del danno da accessione invertita a
quella dell'indennizzo espropriativo - è innegabile, in primo luogo,
la violazionie che ne deriva dal precetto di uguaglianza, stante la
radicale diversità strutturale e funzionale delle obbligazioni così
comparate.
Infatti, mentre la misura dell'indennizzo - obbligazione ex lege
per atto legittimo - costituisce il punto di equilibrio tra interesse
pubblico alla realizzazione dell'opera e interesse del privato alla
conservazione del bene, la misura del risarcimento - obbligazione ex
delicto - deve realizzare il diverso equilibrio tra l'interesse
pubblico al mantenimento dell'opera già realizzata e la reazione
dell'ordinamento a tutela della legalità violata per effetto della
manipolazione-distruzione illecita del bene privato. E quindi sotto
il profilo della ragionevolezza intrinseca (ex art. 3 Costituzione),
poichè nella occupazione appropriativa l'interesse pubblico è già
essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità del bene e dalla
conservazione dell'opera pubblica, la parificazione del quantum
risarcitorio alla misura dell'indennità si prospetta come un di più
che sbilancia eccessivamente il contemperamento tra i contrapposti
interessi, pubblico e privato, in eccessivo favore del primo.
"Con le ulteriori negative incidenze, ben poste in luce dalle varie
autorità remittenti, che un tale privilegio a favore
dell'amministrazione pubblica può comportare, anche sul piano del
buon andamento e legalità dell'attività amministrativa e sul
principio di responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni
arrecati al privato".
"10. Risulta contestualmente vulnerato anche l'art. 42, secondo
comma, della Costituzione, per la perdita di garanzia che al diritto
di proprietà deriva da una così affievolita risposta
dell'ordinamento
all'atto illecito compiuto in sua violazione".
È talmente chiara la enunciazione del principio sottostante alla
pronuncia di illegittimità costituzionale che basterebbe rinviare ad
esso per motivare la denuncia della nuova normativa in esame.
Non v'è dubbio, infatti, che viene riproposta, agli effetti
patrimoniali, la medesima equiparazione fra misura del "risarcimento"
e misura dell'indennità espropriativa, vale a dire fra due
situazioni giuridiche diverse per struttura e per funzione, tendendo
il primo ad eliminare per equivalente, mediante la corresponsione di
una somma di denaro, tutti i danni, compresi quelli non prevedibili,
derivati dal fatto illecito e tendendo la seconda a dare al privato
una forma particolare di corrispettivo, non irrisorio, del
trasferimento secondo legge di un proprio diritto in favore della
pubblica amministrazione. Ne consegue che il danno da responsabilità
extracontrattuale non può essere per sua natura predeterminato nè
contrattualmente, nè per intervento legislativo, non potendosi
stabilire in anticipo le componenti dei pregiudizi collegabili al
fatto illecito.
Anche sotto quest'ultimo profilo appare evidente la violazione
dell'art. 3 della Costituzione, perchè vulnerandosi un principio
fondamentale del nostro ordinamento in un determinato settore
dell'area della responsabilità da fatto illecito, si crea
inevitabilmente una disparità di trattamento.
Nè tale disparità, a giudizio di questo tribunale, può essere
giustificata dalla tutela di un interesse pubblico, quale elemento
caratterizzante della occupazione acquisitiva rispetto ad altre
situazioni in cui assume rilevanza l'illecito civile, perchè la
violazione del principio di uguaglianza si annida all'interno della
fattispecie delineata dalla norma in esame, stante, secondo la
penetrante terminologia della Corte costituzionale, "la radicale
diversità strutturale e funzionale delle obbligazioni ...
comparate".
Per le stesse ragioni la irrazionalità della predeterminazione
settoriale del risarcimento non sembra potersi escludere per effetto
dei nuovi criteri di calcolo, più favorevoli di quelli stabiliti
dalla norma dichiarata illegittima con la sentenza della Corte
costituzionale sopra richiamata (esclusione della riduzione del 40% e
aumento finale del 10%). La presente denuncia di incostituzionalità
ha, invero, quale fondamento non solo e non tanto la quantificazione
del danno risarcibile, ma anche e sopratutto la ormai più volte
rilevata obbiettiva equiparazione delle "implicazioni" di due
istituti strutturalmente e funzionalmente diversi, che si sviluppano
come trattamento irrazionalmente eguale di situazioni disuguali
(espropriazioni iure ed ablazioni di beni non iure o contra ius) e,
nell'ambito della sfera dei fatti illeciti, come trattamento
irrazionalmente diseguale di situazioni uguali.
In realtà, nella materia delle occupazioni illegittime riemerge in
tutta la sua importanza la qualificazione della (natura risarcitoria
... delle conseguenze patrimoniali ricollegate dall'ordinamento
all'attuarsi della occupazione acquisitiva-privativa o c.d.
accessione invertita (che, in dipendenza della irreversibile
destinazione del suolo occupato dall'opera pubblica, spiega all'un
tempo l'effetto estintivo, dell'originario diritto di proprietà, e
quello acquisitivo, dell'immobile così trasformato, alla pubblica
amministrazione)". Il tentativo, ormai riuscito e consolidatosi nella
giurisprudenza della suprema Corte, oltre che avallato dalla Corte
costituzionale e in qualche testo legislativo anche con riguardo alla
terminologia, di dare alla materia una sistemazione organica, con
apprezzabile contributo alla uniformità delle decisioni, risente
tuttavia di una equivocità di fondo proprio nella qualificazione del
fenomeno della occupazione "privativa-acquisitiva", scomposto dalla
unanime giurisprudenza della Corte di cassazione in un doppio profilo
intrinseco e temporale: la perdita del bene da parte del privato come
effetto di un illecito della pubblica amministrazione e l'acquisto,
in capo a quest'ultima, del nuovo bene come conseguenza ulteriore,
eziologicamante collegato alla realizzazione dell'opera pubblica e
alla non restituibilità del suolo in essa incorporato) ved. Corte
cost. 17-23 maggio 1995, n. 188).
È stata definitivamente abbandonata, in altri termini, la via
della "accesssione invertita" intesa quale fenomeno strettamente
legato alla accessione disciplinata dall'art. 936 codice civile,
salva la particolarità, ampiamente giustificata dall'interesse
pubblico, della inversione degli effetti, nel senso che la non
restituibilità dell'opera pubblica comporta l'accessione del suolo
al manufatto e non viceversa. In tal caso si versa nel campo della
illegittimità e non dell'illecito, con la conseguenza che, essendo
dovuto al privato il valore del suolo a titolo di
corrispettivo/indennità e non di risarcimento, non potrebbe
escludersi la correttezza della predeterminazione, anche legislativa,
dei criteri di liquidazione.
Chiarito che si tratta di considerazioni di carattere teorico e
ribadito che questo giudice aderisce alla costruzione
giurisprudenziale, divenuta diritto vivente, che qualifica come
dipendente da fatto illecito l'evento "perdita" del bene del privato,
si prospettano sinteticamente gli ulteriori profili di
incostituzionalità della norma contenuta nel citato art. 3, comma
65, della legge n. 662/1996, peraltro già esaminati dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 369/1996 ripetutamente richiamata
nei suoi principi direttivi in materia.
Con riguardo all'art. 3 della Costituzione si evidenzia l'effetto
di avere concesso un ingiustificato privilegio alla pubblica
amministrazione, pur nella consapevolezza di una condotta al di fuori
e anzi contraria alla legge.
Con riguardo alla medesima norma costituzionale si aggiunge che non
trova una spiegazione razionale la disuguaglianza che implica il
limite di applicabilità delle nuove disposizioni in esame alle
"occupazioni illegittime ... intervenute anteriormente al 30
settembre l996", con implicita esclusione, motivata dalla semplice
scadenza di un dato temporale, di quelle intervenute successivamente,
con la conseguenza inevitabilmente assurda che con scelta arbitraria
e gratuita la misura del risarcimento dovrebbe differenziarsi, ad
esempio non del tutto teorico, a seconda che l'accessione invertita
si verifichi il 30 settembre 1996 o il giorno successivo 1 ottobre.
Con riguardo all'art. 97, primo comma, della Costituzione si
evidenzia che quell'ingiustificato privilegio si riflette
negativamente sul buon andamento dei pubblici uffici, perchè
l'equiparazione degli effetti patrimoniali della espropriazione
secondo legge e della c.d. espropriazione di fatto contraria alla
legge costituisce certamente una spinta verso la violazione delle
leggi in materia.
Con riferimento all'art. 28 della Costituzione non può escludersi
che il pubblico funzionario, oltre ad essere disincentivato
dall'osservanza delle leggi in materia di espropriazioni per pubblica
utilità, si senta ed in effetti venga dispensato da ogni
responsabilità per i danni arrecati al privato in conseguenza della
condotta illecita mantenuta, quale esponente organico della pubblica
amministrazione, nell'ambito del perfezionarsi della occupazione
acquisitiva.
Infine, con riguardo all'art. 42 della Costituzione, è fin troppo
evidente la sua violazione conseguente alla assunzione, quanto agli
effetti patrimoniali, di un atto illecito quale componente di una
fattispecie acquisitiva del diritto di proprietà, pur solennemente
riconosciuto e tutelato, nel mentre la legge deve essere unica fonte
dei modi di acquisto (secondo comma) e dei casi di espropriazione
(terzo comma), con inevitabile "perdita di garanzia" che al medesimo
diritto "deriva da una così affievolita risposta dell'ordinamento
all'atto illecito commesso in sua violazione" (Corte costituzionale,
n. 369/1996 citata).

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
ammissibile e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 3., comma 65, legge 23 dicembre 1996, n.
662, con riferimento agli artt. 3, 28, 42, secondo e terzo comma, e
97, primo comma, della Costituzione.
Sospende il processo e ordina la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e venga, inoltre, comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Lamezia Terme, nella camera di consiglio del 27
febbraio 1997.
Il Presidente: Frontera
97C0721