1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 31-3-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 marzo 1993
N. 20 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 marzo 1993 (della regione Veneto) Impiego pubblico - Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego - Previsione della stipulazione di contratti collettivi nazionali vincolanti anche per le regioni - Attribuzione al Presidente del Consiglio dei Ministri del potere di impartire direttive durante la formazione dei contratti stessi ad un apposito organo tecnico (cui partecipano rappresentanti delle regioni) dotato di personalita' giuridica e con la funzione di rappresentanza della parte pubblica - Asserita violazione della sfera di competenza regionale in materia di rapporto di impiego del personale da esso dipendente - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 219/1984, 426/1985, 217/1987, 1001 e 1003 del 1988. (D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, artt. 50, 51 e 52). (Cost., artt. 97 e 117). (093C0283) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 31-3-1993)

Ricorso della regione Veneto nella persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale debitamente autorizzato con delibera
della giunta n. 839 del 1½ marzo 1993, immediatamente esecutiva,
rappresentata e difesa giusta mandato a margine del presente atto
dagli avvocati prof. Giorgio Orsoni e Romano Morra in Venezia e Fabio
Lorenzoni di Roma, con domicilio eletto presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, via Alessandria, 130, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri in punto dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli artt. 50, 51 e 52 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n.
29, pubblicato nel supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale del
6 febbraio 1993 recante "Norme in materia di organizzazione nelle
amministrazioni pubbliche, in attuazione dell'art. 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421".
F A T T O
Con la legge di delega al Governo n. 421 del 23 ottobre 1992, sono
state dettate norme per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, pubblico impiego, previdenza e
finanza territoriale.
In particolare, nell'art. 2 di detta legge al punto b) si
autorizza, tra l'altro il Governo a prevedere: " .. strumenti per la
rappresentanza negoziale della parte pubblica, autonoma ed
obbligatoria, mediante un apposito organismo tecnico, dotato di
personalità giuridica, sottoposto alla vigilanza della Presidenza
del Consiglio dei Ministri ..".
La norma in questione, in sostanza, prevede che l'organismo di
carattere tecnico e dotato di personalità giuridica, cui partecipano
le rappresentanza delle Regione per la formazione dell'accordo
sindacale in sede di contrattazione collettiva, può operare
unicamente "in conformità alle direttive impartite dal Presidente
del Consiglio dei Ministri".
Tale vincolo è in contrasto con l'art. 117 della Costituzione che
attribuisce alle regioni la potestà di emanare, nei limiti dei
principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, norme legis-
lative relative agli ordinamenti degli uffici, e con l'art. 97 della
Costituzione che assicura il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione.
La norma di cui all'art. 2, primo comma, punto d), della legge 23
ottobre 1992, n. 421, è stata impugnata avanti Codesta ecc.ma Corte
per la dichiarazione di incostituzionalità della medesima in quanto
in contrasto con l'art. 117 della Costituzione.
Il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, in attuazione dell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421, ha dettato "Norme in materia di
organizzazione e rapporto di lavoro nelle amministrazioni pubbliche".
Le norme di cui agli articoli 50, 51 e 52 del richiamato decreto
legislativo sono in contrasto con l'art. 117 e 97 della Costituzione
per gli stessi motivi dedotti con il ricorso avverso l'art. 2, primo
comma, punto d), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, che, quindi,
integralmente si riporta.
D I R I T T O
Un costante orientamento della Corte costituzionale manifesta la
prioritaria e inderogabile necessità di garantire l'autonomia
regionale nelle materie di propria competenza, di cui all'art. 117
della Costituzione.
Con sentenza n. 219 del 25 luglio 1984 la Corte ha affrontato i
problemi di costituzionalità della legge 29 marzo 1983, n. 93 (legge
quadro sul pubblico impiego) dal punto di vista delle garanzie di
autonomia delle regioni a statuto ordinario.
In quella occasione è stato affrontato il problema
dell'incompatibilità con il principio costituzionale di autonomia
regionale dell'art. 10, ultimo comma, della legge n. 93/1983 nella
parte in cui imponeva alle regioni una perfetta corrispondenza delle
leggi regionali di recepimento dell'accordo sindacale al contenuto
dello stesso, dichiarando fondata la questione di
incostituzionalità.
La norma, infatti, non lasciava alcuno spazio all'autonomia
regionale in sede di formulazione della legge di approvazione degli
esiti della contrattazione collettiva.
In seguito a tale pronuncia la disposizione veniva pertanto
modificata nel senso indicato dalla Corte costituzionale con legge 8
agosto 1985, n. 426. L'art. 10 così novellato, infatti, fa salvo
che, la disciplina contenuta nell'accordo e approvata con
provvedimento regionale in conformità ai sigoli orientamenti, può
esere oggetto dei necessari adeguamenti alle peculiarità
dell'ordinamento degli uffici regionali e degli enti pubblici non
economici dipendenti dalle regioni entro il limite delle
disponibilità finanziarie all'uopo stanziate nel bilancio regionale.
L'imposizione, contenuta nella norma impugnata all'organismo
tecnico di operare in conforità alle direttive impartite dal
Presidente del Consiglio dei Ministri, in sede di contrattazione
collettiva, ripropone ora una inammissibile ingerenza nell'autonomia
regionale in materia ad essa devoluta dalla Costituzione.
Ancor più evidente è l'incostituzionalità dell'art. 50 della
normativa delegata qui impugnata che avrebbe dovuto disciplinare la
costituzione di un organismo tecnico per la rappresentanza negoziale
della parte pubblica, mentre di fatto si limita a disciplinare i
rapporti tra questo e la Presidenza del Consiglio dei Ministri. In
tal modo l'agenzia non è organicamente collegata al sistema regioni-
enti locali per la contrattazione che li riguarda. Nè tale
articolazione può essere demandata a quell'atto regolamentare che la
norma delegata riserva alla stessa agenzia, giacchè se le garanzie
delle prerogative regionali fossero affidate ad un atto interno di
autoorganizzazione dell'agenzia, la stessa previsione di questo
potere regolamentare confliggerebbe con la Costituzione.
La Corte costituzionale ebbe successivamente a pronunciarsi
confermando, con sentenza n. 1003 del 27 ottobre 1988, il proprio
precedente orientamento di tutela delle prerogative regionali.
La stessa dichiarava, infatti, che non spetta allo Stato recepire
nel d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, le norme dell'accordo sindacale
stipulato il 28 aprile 1987 per la parte concernente il personale
delle regioni e conseguentemente annullava lo stesso decreto, nella
parte in cui estendeva la propria efficacia a tale personale.
La Corte ha voluto, con tale sentenza, riaffermare con estrema
incisività che si deve escludere in ogni caso un intervento del
Governo o di altri organi che si interpongano tra gli accordi
sindacali ed il provedimento di approvazione regionale.
La Corte ha affermato, infatti, che questa ingerenza può
condizionare indebitamente la sfera di autonomia costituzionalmente
garantita alle regioni attraverso vincoli di contenuto che un decreto
presidenziale o un altro atto può essere in grado di determinare nei
confronti del successivo provvedimento regionale.
Tale possibilità viene attribuita dalla norma impugnata con
particolare incisività; vista la speciale prerogativa riconosciuta
al Presidente del Consiglio in sede di definizione del contenuto
dell'accordo collettivo. Anche qui la normativa delegata all'art. 51
riserva al Governo la decisione finale circa l'approvazione dei
contratti stipulati dall'agenzia anche per le regioni, per un verso
confermando la illegittimità della legge delegante già impugnata
dalla regione Veneto, e per altro rinnovando la violazione della
Costituzione che qui appunto si eccepisce.
Con ulteriori sentenze nn. 217 e 1001 rispettivamente del 3 giugno
1987 e del 27 ottobre 1988 la Corte costituzionale ha posto in
rilievo come l'accordo collettivo ha la rilevanza di un atto di
cooperazione fra le parti sociali e le parti pubbliche direttamente
interessate alla disciplina normativa del personale e degli uffici.
Nell'operare il delicato bilanciamento delle forze e degli
interessi in gioco, la legge quadro sul pubblico impiego ha previsto
una serie di garanzie attinenti alle condizioni, alle modalità
procedurali ed ai tempi degli accordi, nonchè alla formazione delle
delegazioni stipulanti, affinchè quegli accordi siano in grado di
assolvere alla complessa funzione politica e costituzionale loro
demandata.
La necessità di realizzare sia il principio di contrattazione
collettiva sia il principio dell'autonomia legislativa delle regioni
ha portato ad una procedura in cui ciascuna regione è legittimata
dalla legge a partecipare, in piena autonomia, ad ambedue le fasi
fondamentali del procedimento: sia alla fase contrattuale, mediante
la presenza di un proprio rappresentante nella delegazione di parte
pubblica costituita per la stipula degli accordi, sia alla fase
normativa, mediante l'approvazione con provvedimento regionale degli
accordi stipulati.
La norma di cui all'art. 2, lett. b), della legge n. 421/1992,
invece, vuole condizionare la legge regionale di recepimento ad un
previo procedimento che non è di per sè nè regionale nè
legislativo.
Già una precedente bozza di disegno di legge, presentata alla
Camera dei deputati dal competente Ministro, riconosceva un limitato
intervento di direttiva al Presidente del Consiglio, compensato
tuttavia da un altrettanto valido e quanto mai necessario potere di
direttiva riconosciuta alle rappresentanze delle amministrazioni e
degli enti interessati.
Tale disegno faceva proprie le pronunce della Corte costituzionale
in materia e contemperava i diversi poteri di intervento cercando di
salvaguardare, almeno in parte, l'autonomia regionale.
Nell'attuale legge di delega al Governo, e nella normativa
delegata, invece, ogni garanzia di tale autonomia risulta essere
vanificata.
Da ultimo si rileva che la legge quadro sul pubblico impiego
attribuisce al Consiglio dei Ministri solo ed unicamente la
possibilità di autorizzare o meno la sottoscrizione dell'accordo
confermando al suo Presidente una mera funzione "notarile" di
presentazione dello stesso, sotto forma di decreto, al Presidente
della Repubblica per la sua promulgazione.
L'art. 6 della legge n. 93/1983 prevede, infatti, che l'intervento
del Consiglio dei Ministri non si estende alla procedura di
formazione dell'accordo e di definizione del suo contenuto.
La legge di delega impugnata dalla regione Veneto attribuisce,
invece, al Presidente del Consiglio dei Ministri un duplice potere:
uno di impartire delle direttive vincolanti e l'altro di intervenire
ed ingerirsi durante la formazione dell'accordo collettivo.
Tale previsione si pone in contrasto con la legge 23 agosto 1988,
n. 400, contenente la disciplina dell'attività del Governo e
l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in quanto
la stessa non riconosce a tale organo monocratico una competenza ad
emanare direttive vincolanti.
Vi è inoltre un conflitto con la legge quadro sul pubblico
impiego in quanto la stessa escludeva che addirittura lo stesso
organo collegiale del Consiglio dei Ministri potesse influire in
qualunque forma sulla libera contrattazione collettiva.
Si può pertanto ravvisare in ciò un ulteriore motivo di
ingerenza e violazione dell'autonomia regionale in materia di sua
esclusiva competenza.
Infine, con l'art. 52 si disciplina al quarto comma una forma di
concorso nelle spese da parte di altre amministrazioni pubbliche con
i rispettivi bilanci senza rispettare l'insegnamento di Codesta
ecc.ma Corte di cui alla sentenza n. 369 del 27 luglio 1992.

P. Q. M.
Si chiede dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
artt. 50, 51 e 52 del d.lgs. n. 29 del 3 febbraio 1993, pubblicato
nel supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale del 6 febbraio
1993 recante "Norme in materia di organizzazione nelle
amministrazioni pubbliche, in attuazione dell'art. 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421" per contrasto con l'art. 117 della
Costituzione, nonchè per contrasto con l'art. 97 della Costituzione.
Venezia-Roma, addì 5 marzo 1993
Prof. Giorgio ORSONI - Prof. Romano MORRA - Avv. Fabio LORENZONI

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