1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 34 ORDINANZA 23 gennaio - 1 febbraio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giurisdizione - Sanzioni irrogate dall'Agenzia delle entrate per impiego di lavoratori irregolari - Controversie - Ritenuta giurisdizione del giudice tributario - Denunciata lesione del diritto di difesa, indebita sottrazione al giudice naturale, violazione del divieto di istituire giudici speciali - Omessa verifica da parte del rimettente della possibilita' di seguire una diversa interpretazione conforme a Costituzione - Manifesta inammissibilita' della questione. - Decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12 (convertito nella legge 23 aprile 2002, n. 73) art. 3, comma 5. - Costituzione, artt. 24, 25 e 102. Sanzioni amministrative - Impiego di lavoratori irregolari - Modalita' per la quantificazione della sanzione - Denunciata irragionevole equiparazione di situazioni diseguali - Sopravvenuta pronuncia di incostituzionalita' incidente sul quadro normativo - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - Decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12 (convertito nella legge 23 aprile 2002, n. 73) art. 3, comma 3. - Costituzione, art. 3. Sanzioni amministrative - Impiego di lavoratori irregolari - Procedimento di irrogazione della sanzione - Previa notifica dell'atto di contestazione della violazione - Mancata previsione - Denunciata irragionevole limitazione del diritto di difesa - Manifesta infondatezza della questione. - Decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12 (convertito nella legge 23 aprile 2002, n. 73) art. 3, comma 5. - Costituzione, art. 24. (006C0073) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 3 e
5 (recte: art. 3, commi 3 e 5), del decreto-legge 22 febbraio 2002,
n. 12 (Disposizioni urgenti per il completamento delle operazioni di
emersione di attività detenute all'estero e di lavoro irregolare),
convertito con modificazioni in legge 23 aprile 2002, n. 73
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
22 febbraio 2002, n. 12, recante disposizioni urgenti per il
completamento delle operazioni di emersione di attività detenute
all'estero e di lavoro irregolare), promossi con ordinanze del
13 luglio 2004 dalla Commissione tributaria provinciale di
Caltanissetta sul ricorso proposto da Highlander di Dolcemascolo
Sergio &amp; C. s.n.c. contro l'Agenzia delle entrate di Caltanissetta e
del 7 febbraio 2005 dalla Commissione tributaria provinciale di
Firenze sui ricorsi riuniti proposti da STAM di Grementieri Oriano &amp;
C. s.n.c. ed altri contro l'Agenzia delle entrate - Ufficio di Borgo
San Lorenzo, iscritte ai nn. 1 e 281 del registro ordinanze 2005 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 6 e 22, 1ª
serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 16 novembre 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo.
Ritenuto che la Commissione tributaria provinciale di
Caltanissetta, con ordinanza del 13 luglio 2004, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 3 e 5
(recte: art. 3, commi 3 e 5), del decreto-legge 22 febbraio 2002,
n. 12 (Disposizioni urgenti per il completamento delle operazioni di
emersione di attività detenute all'estero e di lavoro irregolare),
convertito in legge dall'art. 1 della legge 23 aprile 2002, n. 73, in
relazione agli artt. 3, 24 e 25 della Costituzione;
che il rimettente premette che il legale rappresentante di
una società in nome collettivo ha proposto opposizione avverso
l'avviso di irrogazione della sanzione, determinata in 66.518,00
euro, emesso dall'Ufficio delle entrate di Caltanissetta in data
27 settembre 2003, in applicazione dell'art. 1, comma 3, (recte:
art. 3, comma 3) del decreto-legge n. 12 del 2002;
che tale sanzione era stata comminata in seguito ad
un'ispezione effettuata dall'INPS, nel corso della quale era stata
accertata la presenza, nell'azienda, di tre lavoratori subordinati
irregolari;
che il giudice a quo sostiene che l'art. 3, comma 3, del
decreto-legge n. 12 del 2002, nel determinare le modalità di
quantificazione della sanzione per l'impiego di lavoratori dipendenti
non risultanti dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria, sarebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., sia in quanto
privo «di intrinseca ragionevolezza», sia in quanto comporterebbe
trattamenti sanzionatori diversi per situazioni identiche;
che tale disposizione, nel rapportare l'entità della
sanzione al periodo compreso tra l'inizio dell'anno e la data della
contestazione, sarebbe ingiustificatamente penalizzante per coloro
nei cui confronti la contestazione sia effettuata alla fine dell'anno
rispetto a coloro che abbiano ricevuto tale contestazione nei primi
mesi dell'anno;
che il rimettente rileva che il comma 5 della disposizione
censurata attribuisce la competenza ad irrogare la suddetta sanzione
all'Agenzia delle entrate, la quale vi procede secondo le modalità
di cui al decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 (Disposizioni
generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di
norme tributarie, a norma dell'art. 3, comma 133, della legge
23 dicembre 1996, n. 662), fatta eccezione per le previsioni
dell'art. 16, comma 2, del medesimo decreto;
che tale previsione, oltre a porsi in contrasto con l'art. 7
della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di
statuto dei diritti del contribuente), violerebbe l'art. 24 Cost.,
dal momento che, irragionevolmente, non consentirebbe all'interessato
di conoscere i dati di fatto e gli atti giustificativi della
contestazione, incidendo in tal modo sul diritto di difesa;
che la disposizione censurata violerebbe, inoltre, l'art. 25
Cost., «laddove attribuisce la competenza per la irrogazione della
sanzione all'Ufficio delle entrate», dal momento che tale sanzione,
benchè autonoma, sarebbe riconducibile alla «violazione di norme
previdenziali e sul lavoro» per le quali è prevista la diversa
competenza del giudice ordinario del lavoro, con la conseguenza che
si determinerebbe una «indebita sottrazione del trasgressore al
giudice naturale all'uopo già costituito»;
che la attribuzione della cognizione delle relative
controversie alle commissioni tributarie determinerebbe, altresì,
una ulteriore violazione dell'art. 24 Cost., dal momento che nei
procedimenti avanti a tali giudici sarebbe vietato dedurre prove
testimoniali (art. 7 del decreto legislativo 31 dicembre 1992,
n. 546, recante «Disposizioni sul processo tributario in attuazione
della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413») e non sarebbe consentito produrre atti e
documenti non esibiti in sede di contestazione o di redazione del
verbale ispettivo (art. 32, comma 3, del d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 600, recante «Disposizioni comuni in materia di accertamento delle
imposte sui redditi»);
che il rimettente, infine, ritiene che le questioni
prospettate siano rilevanti ai fini della decisione del ricorso
oggetto del giudizio a quo;
che è intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha eccepito, innanzitutto, l'inammissibilità delle
questioni sollevate dalla Commissione tributaria di Caltanissetta,
sia perchè essa avrebbe omesso di ricostruire i fatti di causa, con
conseguente carenza di motivazione sulla rilevanza della questione,
sia in quanto le censure prospettate sarebbero del tutto generiche,
poichè prive di «qualsiasi concreta motivazione in ordine alla non
manifesta infondatezza della questione»;
che, nel merito, l'Avvocatura osserva in primo luogo che la
previsione di una sanzione ulteriore, dotata di adeguata forza
dissuasiva, sarebbe giustificata sia dalla esigenza di favorire
l'emersione del lavoro irregolare che avrebbe effetti negativi sulla
tutela dei diritti fondamentali costituzionalmente garantiti, sia
dalla necessità di contrastare un fenomeno che, attraverso
l'evasione fiscale e contributiva, determina l'indebolimento del
meccanismo di finanziamento ed erogazione dei servizi pubblici e di
assistenza fiscale;
che il meccanismo di quantificazione della sanzione previsto
dall'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 12 del 2002 consentirebbe
di ovviare alle difficoltà di individuazione degli esatti termini
temporali del rapporto lavorativo irregolare e di neutralizzare
condotte elusive e che, comunque, il legislatore avrebbe ampia
discrezionalità nella determinazione delle sanzioni;
che, conseguentemente, le censure relative all'art. 3,
comma 3, sarebbero infondate;
che infondata sarebbe, altresì, la lamentata violazione
dell'art. 24 Cost. ad opera dell'art. 3, comma 5, il quale
riguarderebbe soltanto il momento della irrogazione della sanzione e
sarebbe giustificato da un'esigenza di snellezza, in considerazione
del fatto che, comunque, la violazione sarebbe già stata accertata,
nei suoi elementi di fatto, dalla contestazione contenuta nel verbale
che costituirebbe «l'unico fondamento dell'atto sanzionatorio» e che
sarebbe già noto alla parte;
che anche la censura sollevata in relazione all'art. 25 Cost.
sarebbe destituita di ogni fondamento, dal momento che il legislatore
potrebbe liberamente individuare l'organo amministrativo competente
alla irrogazione delle sanzioni, mentre il regime delle impugnazioni
sarebbe conseguente a tale individuazione;
che, nel caso di specie, la scelta del legislatore non
sarebbe palesemente illogica e, d'altra parte, anche nel giudizio
avanti alle commissioni tributarie, così come avanti al giudice
ordinario, il cittadino godrebbe delle garanzie connesse al diritto
di difesa;
che la Commissione tributaria provinciale di Firenze ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 3, della legge n. 73 del 2002 (recte: dell'art. 3, comma 3, del
decreto-legge n. 12 del 2002), in relazione agli artt. 25 e 102
Cost.;
che il rimettente riferisce di essere chiamato a decidere sul
ricorso proposto dal legale rappresentante e dal socio amministratore
di una società in nome collettivo avverso l'atto con cui l'Agenzia
delle entrate di Borgo S. Lorenzo aveva irrogato la sanzione
amministrativa di euro 23.361,98, in ragione dell'impiego di
lavoratori dipendenti non risultanti dalle scritture obbligatorie e
la cui presenza era stata riscontrata nei locali dell'azienda nel
corso di un'ispezione svolta da ispettori dell'INPS;
che gli opponenti, oltre a contestare la nullità dell'atto
impugnato per insussistenza del presupposto impositivo, hanno
eccepito l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, del
decreto-legge n. 12 del 2002, per violazione degli artt. 3 e 27
Cost., nonchè il difetto di giurisdizione delle commissioni
tributarie;
che, ciò premesso, il giudice a quo sostiene che la sanzione
prevista dalla norma in questione sarebbe correlata ad una
«violazione di natura contributiva/lavorativa» la cui contestazione
sarebbe affidata agli organi preposti ai controlli in materia
fiscale, contributiva e del lavoro, mentre competente ad irrogare la
sanzione sarebbe l'Agenzia delle entrate;
che, tuttavia, tale ufficio non sarebbe in grado di definire
e motivare alcuni aspetti rilevanti della sanzione, quali il calcolo
del costo del lavoro e l'inquadramento contrattuale del lavoratore
sulla cui base è quantificata la sanzione, che sarebbero decisi da
un altro organo, con conseguente lesione del diritto di difesa del
ricorrente e impossibilità per la commissione tributaria «di
svolgere la propria funzione»;
che queste «disfunzioni» sarebbero conseguenza del fatto che
alle commissioni tributarie verrebbero assegnate competenze in
contrasto con quelle loro proprie che sarebbero di natura
esclusivamente tributaria;
che, infatti, se, da un lato, l'art. 2 del d.lgs. n. 546 del
1992 indica quale oggetto della giurisdizione tributaria anche le
sanzioni amministrative «comunque irrogate» da uffici finanziari,
d'altro canto - ad avviso del rimettente - ciò dovrebbe valere solo
per le sanzioni «attinenti e/o correlate alla materia tributaria che
rappresenta l'area caratteristica ed esclusiva della giurisdizione»;
che il superamento di tale limite determinerebbe la
violazione del principio del giudice naturale precostituito per legge
sancito dall'art. 25 Cost. e del divieto di istituire giudici
speciali posto dall'art. 102 Cost., secondo quanto chiarito anche da
questa Corte con l'ordinanza n. 144 del 1998, la quale avrebbe
affermato che i giudici tributari costituiscono «organi speciali di
giurisdizione» preesistenti all'entrata in vigore della Costituzione
e che il legislatore può sottoporre a revisione, modificandone anche
le competenze, «purchè resti fermo il nocciolo originario delle
competenze stesse e cioè quelle in materia tributaria»;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha eccepito l'inammissibilità della questione, dal
momento che il rimettente non avrebbe previamente accertato
l'impossibilità di dare della disposizione censurata una
interpretazione diversa e costituzionalmente corretta;
che, in ogni caso, sostiene la difesa erariale, la questione
avrebbe ad oggetto una norma già dichiarata costituzionalmente
illegittima dalla Corte con la sentenza n. 144 del 2005;
Considerato che la Commissione tributaria provinciale di
Caltanisetta censura l'art. 3, commi 1 e 5, del decreto-legge
22 febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il completamento
delle operazioni di emersione di attività detenute all'estero e di
lavoro irregolare), convertito in legge dall'art. 1 della legge
23 aprile 2002, n. 73;
che la Commissione tributaria provinciale di Firenze, pur
censurando formalmente l'art. 3, comma 3, del medesimo decreto,
tuttavia, sostanzialmente denuncia il comma 5 di tale articolo, dal
momento che lamenta la attribuzione all'Agenzia delle entrate della
competenza ad irrogare la sanzione da essa prevista;
che, pertanto, stante la parziale identità delle questioni
prospettate dai rimettenti, deve essere disposta la riunione dei
relativi giudizi;
che entrambi i giudici a quibus, dalla attribuzione alla
Agenzia delle entrate della competenza ad applicare la sanzione per
l'impiego di lavoratori irregolari prevista dall'art. 3 del d.l.
n. 12 del 2002, deducono la conseguenza che sussisterebbe la
giurisdizione del giudice tributario a conoscere delle controversie
concernenti tale sanzione, dal momento che l'art. 2 del d.lgs.
31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413), così come modificato dall'art. 12 della
legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002),
attribuirebbe a tale giudice la cognizione delle controversie
concernenti «le sanzioni amministrative comunque irrogate da uffici
finanziari»;
che, tuttavia, i rimettenti affermano espressamente che la
sanzione introdotta dal decreto-legge n. 12 del 2002 sarebbe connessa
a violazioni di norme previdenziali e del lavoro, e pertanto, essi
stessi sembrano escludere che detta sanzione inerisca alla materia
dei tributi;
che, addirittura, la Commissione tributaria provinciale di
Firenze richiama la giurisprudenza costituzionale concernente la
giurisdizione tributaria e, specificamente, l'ordinanza n. 144 del
1998 nella quale questa Corte, pur riconoscendo al legislatore, con
riguardo alle giurisdizioni speciali preesistenti alla Costituzione,
il potere discrezionale di «sopprimerle come di trasformarle e
riordinarle, o di ristrutturarle nuovamente, anche nel funzionamento
e nella procedura», ha individuato, quale limite a tale potere quello
di «non snaturare (in quanto elemento essenziale e caratterizzante
della giurisdizione speciale) le materie attribuite alla loro
rispettiva competenza», materie che, con riguardo al giudice
tributario, sono state individuate in quelle riconducibili alle
«controversie tributarie»;
che i giudici a quibus hanno omesso di trarre da tali
premesse le dovute conseguenze interpretative, valorizzando, in
particolare, la natura tributaria del rapporto cui deve ritenersi
imprescindibilmente collegata la giurisdizione del giudice
tributario, e limitandosi, invece, a considerare il solo dato formale
e soggettivo, relativo all'ufficio competente ad irrogare la
sanzione;
che, in definitiva, i rimettenti non hanno compiuto il
doveroso tentativo di verificare la possibilità di seguire una
interpretazione diversa da quella da essi accolta e, pertanto, sono
venuti meno all'onere che incombe su ogni giudice di esplorare
eventuali interpretazioni conformi a Costituzione prima di sollevare
questioni di legittimità costituzionale davanti a questa Corte;
che, alla luce di quanto precede, la questione concernente
l'art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 12 del 2002, in relazione
alla asserita attribuzione alle Commissioni tributarie della
giurisdizione sugli atti di irrogazione delle sanzioni ivi
contemplate, deve essere dichiarata manifestamente inammissibile;
che la Commissione tributaria di Caltanissetta ha, altresì,
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 3, del decreto-legge n. 12 del 2002, in relazione all'art. 3
Cost., nella parte in cui determina le modalità di quantificazione
della sanzione per l'impiego di lavoratori dipendenti non risultanti
dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria;
che, successivamente all'ordinanza di rimessione, questa
Corte, con sentenza n. 144 del 2005, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale della norma «nella parte in cui non ammette la
possibilità di provare che il rapporto di lavoro irregolare ha avuto
inizio successivamente al primo gennaio dell'anno in cui è stata
constatata la violazione», affermando che il meccanismo di tipo
presuntivo previsto dalla norma censurata, con finalità di ulteriore
inasprimento della sanzione, determina la lesione del diritto di
difesa, in quanto preclude all'interessato ogni possibilità di
provare circostanze che attengono alla propria effettiva condotta,
idonee ad incidere sulla entità della sanzione che dovrà subire,
determinando, altresì, la irragionevole equiparazione, ai fini
dell'applicazione della sanzione, di situazioni tra loro diseguali,
con riferimento a soggetti che utilizzano i lavoratori irregolari da
momenti diversi e per i quali la constatazione della violazione sia,
in ipotesi, avvenuta nella medesima data;
che, pertanto, con riguardo a tale questione, deve essere
disposta la restituzione degli atti al giudice rimettente, per un
nuovo esame della rilevanza alla luce del mutato quadro normativo;
che la Commissione tributaria di Caltanissetta ha, infine,
sollevato, in relazione all'art. 24 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 12 del
2002, nella parte in cui - nel disporre che l'Agenzia delle entrate
irroghi la sanzione di cui al comma 3 secondo le modalità previste
dal d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472 (Disposizioni generali in materia
di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie, a
norma dell'art. 3, comma 133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662) -
esclude esplicitamente l'applicazione dell'art. 16, comma 2, del
medesimo decreto;
che il citato art. 16 disciplina il procedimento di
irrogazione delle sanzioni amministrative connesse a violazioni di
norme tributarie, prevedendo, al comma 2, la necessità che l'organo
procedente effettui la previa notifica dell'atto di contestazione
della relativa violazione «con indicazione, a pena di nullità, dei
fatti attribuiti al trasgressore, degli elementi probatori, delle
norme applicate, dei criteri che ritiene di seguire per la
determinazione delle sanzioni e della loro entità nonchè dei minimi
edittali previsti dalla legge per le singole violazioni»;
che l'esclusione della applicazione di tale disposizione,
lungi dal costituire un'irragionevole limitazione del diritto di
difesa, trova la propria giustificazione nell'esigenza di
semplificazione del procedimento di irrogazione della sanzione
prevista dall'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 12 del 2002,
nonchè nella circostanza che gran parte degli elementi che di regola
sono portati a conoscenza del destinatario tramite l'atto di
contestazione, nel caso in esame sono da quello già conosciuti, per
essere emersi nel corso dell'ispezione svolta dagli organi
accertatori nei locali dell'azienda e per essere documentati nel
relativo verbale;
che, pertanto, la disposizione censurata non determina alcuna
violazione del diritto di difesa, tenuto anche conto del fatto che
essa disciplina una fase pre-giurisdizionale e non limita in alcun
modo il ricorso all'autorità giudiziaria avverso il provvedimento di
irrogazione della sanzione;
che, in conclusione, la questione si rivela manifestamente
infondata.
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 5, del decreto-legge
22 febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il completamento
delle operazioni di emersione di attività detenute all'estero e di
lavoro irregolare), convertito in legge dall'art. 1 della legge
23 aprile 2002, n. 73, sollevata, in relazione agli artt. 24, 25 e
102 della Costituzione, dalla Commissione tributaria di Caltanissetta
e dalla Commissione tributaria di Firenze, con le ordinanze indicate
in epigrafe;
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 5, del decreto-legge
n. 12 del 2002, sollevata, in relazione all'art. 24 Cost., dalla
Commissione tributaria di Caltanissetta, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
Ordina la restituzione degli atti alla Commissione tributaria di
Caltanissetta, limitatamente alla questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 3, del citato decreto-legge n. 12
del 2002, sollevata con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 1° febbraio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0073