1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 24-12-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 860 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 ottobre 1997
N. 860 Ordinanza emessa il 15 ottobre 1997 dal pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Toschi Teresa e Corvino Sergio ed altra Locazione di immobili urbani - Contratti in deroga alla legge n. 392 del 1978, stipulati con l'assistenza delle organizzazioni della proprieta' edilizia e dei conduttori maggiormente rappresentative a livello nazionale - Salvezza degli effetti e delle previsioni, ove la stipulazione sia avvenuta prima della data di entrata in vigore della legge n. 566 del 1996 - Configurabilita' di una sanatoria generalizzata di nullita' esistenti nei contratti tra privati - Lesione del principio di eguaglianza - Incidenza sul diritto di difesa - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 1 e 309 del 1996. (Legge 4 novembre 1996, n. 566, art. 2, comma 2). (Cost., artt. 3 e 24). (097C1419) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 24-12-1997)

IL PRETORE
1. - Sciogliendo la riserva, osserva quanto segue.
La sig.ra Teresa Toschi, locatrice di un immobile ad uso abitativo
sito in Ponticella di S. Lazzaro di Savena, via Edera n. 18,
concedeva lo stesso in locazione ai sigg.ri Sergio Corvino e Valente
Brigida con contratto concluso, ai sensi dell'art. 11 della legge n.
395/1992, in data 22 luglio 1993; l'accordo in deroga all'equo
canone, raggiunto con l'assistenza delle associazioni sindacali
(S.U.N.I.A ed A.S.P.I), prevedeva una durata di due anni a partire
dal primo agosto 1993, con prima scadenza al 31 luglio 1995 e
rinnovazione dello stesso per ulteriori due anni, in conseguenza
della contestuale rinuncia del locatore a dare la disdetta alla prima
scadenza.
Con citazione ritualmente notificata, la locatrice ha chiesto la
convalida dell'intimazione di licenza per finita locazione per la
data del 31 luglio 1997, identificata come la seconda scadenza
contrattuale. Si sono opposti i conduttori, i quali hanno innanzi
tutto eccepito la nullità della clausola contrattuale relativa alla
durata, perchè inferiore al quadriennio fissato nell'art. 1 della
legge n. 392/1978, rilevando inoltre la mancata indicazione, nel
contratto, delle esigenze transitorie del conduttore. Esigenze in
realtà insussistenti, in quanto entrambi i conduttori vivevano e
lavoravano a San Lazzaro di Savena. Essi hanno dunque concluso per il
rigetto della convalida di sfratto, chiedendo che si dichiari che il
contratto concluso tra le parti, in caso di mancato esercizio da
parte del locatore della facoltà di recesso di cui all'art. 11 legge
n. 359/1992, abbia scadenza otto anni dopo il suo inizio, ossia in
data 31 luglio 2001.
La difesa intimante ha, a sua volta, rilevato l'infondatezza
dell'eccezione di nullità della clausola, invocando l'applicazione
del disposto dell'art. 2, comma 2, della legge 4 novembre 1996, n.
566 - recante "Disposizioni in materia di rilascio di immobili urbani
ad uso abitativo e disposizioni di sanatoria" - secondo cui: "Sono
fatti salvi gli effetti e le previsioni dei contratti di locazione
d'immobili stipulati prima della data di entrata in vigore della
presente legge in deroga alla legge 27 luglio 1978, n. 392, con
l'assistenza delle organizzazioni della proprietà edilizia e dei
conduttori maggiormente rappresentative". Ad opinione della difesa
Toschi, la disciplina del 1996 introduce una sanatoria di tutti i
contratti "assistiti" qualunque deroga prevedano e comunque siano
stati stipulati, anche se, per ipotesi, fossero intervenute sentenze
(non ancora passate in giudicato) di accertamento dell'invalidità
del patto in deroga. A quel punto, la difesa degli intimati ha
formalmente sollevato eccezione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 2, della legge n. 566/1999, per violazione degli
artt. 3 e 24 della Costituzione.
2. - L'eccezione appare rilevante e non manifestamente infondata.
L'esposizione che precede dà sufficientemente conto della decisiva
rilevanza, nel presente giudizio della questione legata alla
applicazione della disposizione sospetta di incostituzionalità. La
controversia è infatti incentrata sulla validità della clausola di
deroga alla durata infraquadriennale del contratto, che parte
locatrice assume essere stata sanata dall'art. 2 della legge citata.
Va per completezza rilevato che in più occasioni questo ufficio ha
espresso adesione all'orientamento (assolutamente maggioritario tanto
in dottrina che in giurisprudenza) secondo cui la durata minima del
patto in deroga è di otto anni (quattro più quattro). I passaggi
essenziali di tale tesi sono noti:
a) l'art. 11, comma 2, della legge n. 359/1992 ha subordinato la
validità dei patti in deroga alla rinunzia del locatore alla
facoltà di disdettare i contratti alla prima scadenza; b) per "prima
scadenza" deve intendersi - atteso che l'art. 1 della legge n.
392/1978 non è stato abrogato - una data successiva di almeno
quattro anni all'inizio del contratto; c) alla rinunzia del locatore
alla facoltà di disdettare il rapporto consegue, ai sensi dell'art.
3 della legge n. 392/1978 la rinnovazione del contratto per altri
quattro anni, salvo l'esercizio del recesso del locatore nelle forme
di legge. La durata del contratto è la più evidente, ma certo non
l'unica disciplina della legge n. 392/1978 insuscettibile di deroga.
L'elenco delle norme assolutamente inderogabili ricomprende, per
espressa volontà del legislatore (art. 11, comma 2, legge n.
359/1992), le disposizioni in materia di aggiornamento del canone in
relazione agli immobili ad uso abitativo (art. 24 della legge n.
392/1978). Non è il caso di riportare qui l'ampio dibattito che
nell'ultimo quinquennio si è sviluppato al riguardo. Basti ricordare
che attualmente, in dottrina come in giurisprudenza, appare
prevalente l'orientamento sulla inderogabilità di molte altre norme
della legge n. 392/1978, tra cui, ad esempio: l'art. 3 in materia di
obbligo di disdetta; l'art. 5 in materia di inadempimento del
conduttore; l'art. 6 in materia di successione del contratto; tutte
le disposizioni di carattere processuale; l'art. 55 in materia di
sanatoria della morosità; l'intera parte dedicata agli immobili ad
uso diverso dell'abitativo (in questo senso si è recentemente
pronunciata anche la Corte di cassazione, con sentenza n. 8939
dell'11 settembre 1997, che ha escluso l'applicabilità dell'art. 11,
comma 2-bis, della legge n. 359/1992 nel settore delle locazioni non
abitative).
In caso di mancato rispetto dei presupposti di applicabilità
dell'art. 11 della legge n. 359/1992 - o di pattuizioni su materie
escluse dalla possibilità di deroga - trova senz'altro applicazione
l'art. 1419, comma 2, cod.civ., in materia di nullità parziale ed
inserzione automatica delle clausole imperative previste dalla legge
n. 392/1978. Il tenore dell'art. 2, comma 2, della legge n. 566/1996
sembra inequivocabile: quelle nullità sono sanate se il contratto
è stato concluso con l'assistenza delle associazioni
rappresentative. La chiarezza del "significato proprio delle parole"
adottate e della loro connessione (art. 12 disp. prel.) esimerebbe da
una indagine più approfondita della reale volontà del legislatore;
tuttavia, considerata la particolarità ed il rilievo della
disposizione, è opportuno ripercorrere brevemente la storia.
3. - Le origini della norma in esame vanno rintracciate, come
desumibile dall'esame dei lavori parlamentari, nella sentenza della
Corte costituzionale in data 25 luglio 1996, n. 309, che ha sancito
l'incostituzionalità dell'art. 11, comma 2, della legge n. 359/1992
nella parte in cui prevede come obbligatoria, per la validità degli
accordi in deroga alla legge n. 392/1978, l'assistenza delle
organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori
maggiormente rappresentative a livello nazionale. La Consulta non ha
posto in dubbio la legittimità del collegamento della validità di
una deroga a norme imperative con la previsione di un onere di
assistenza, ma ha censurato unicamente le modalità con le quali
questo onere è disciplinato: "È incoerente e incongrua la norma che
prevede l'assistenza come obbligatoria per la validità di un accordo
tra privati, ma che non consente poi, di individuare con coerenza i
soggetti abilitati a prestarla, nè indica criteri di determinazione
del corrispettivo cui si è tenuti. Sotto altro profilo, è
ugualmente irragionevole la norma che impone l'onere di assistenza,
ma non ne delinea in alcun modo il contenuto, nè indica i criteri
cui devono essere ispirate le valutazioni che, eventualmente,
consentono a chi presta assistenza di incidere sull'esercizio
dell'autonomia riconosciuta agli interessati, sino ad inibirla".
L'art. 2, comma 2, della legge n. 566/1996 riproduce per larga
parte una disposizione approvata in data 4 luglio 1995 dalla VIII
Commissione, ambiente e territorio e lavori pubblici della Camera,
che prevedeva l'abrogazione dell'art. 11 della legge n. 359/1992 e la
riforma della disciplina sui patti in deroga. In quel contesto era
facilmente comprensibile la volontà del legislatore di fare "in ogni
caso salvi gli effetti e le previsioni dei contratti in deroga
comunque stipulati ai sensi dell'art. 11 ...". Più complessa è
l'individuazione del fondamento della sanatoria in assenza di queste
condizioni. Nè la ragione può essere individuata esclusivamente
nella citata sentenza della Consulta, giacchè la stessa non ha
comportato alcuna invalidità dei patti in deroga contratti in corso
"assistiti" ma ha casomai eliminato il profilo di nullità
procedurale dei contratti "non assistiti". La sanatoria si estende,
del resto, anche ai contratti conclusi tra il deposito della sentenza
della Corte costituzionale ed il vigore della legge n. 566/1996. Il
dibattito sviluppatosi nella seduta della Commissione ambiente
territorio e lavori pubblici della Camera illustra l'intenzione del
legislatore di evitare un contenzioso in relazione sia alle domande
di nullità dei contratti, che alle possibili domande di ripetizione
delle somme versate alle associazioni sindacali. Ma il frutto di
questo travaglio è andato certamente oltre le intenzioni, se è vero
che la lettera dell'art. 2, comma 2, della legge citata introduce
inequivocabilmente una sanatoria generalizzata per qualsiasi clausola
derogatoria alla legge n. 392/1978, sul solo presupposto
dell'avvenuta prestazione dell'assistenza sindacale (in questo senso
vanno orientandosi molti commentatori). In presenza di un dettato
normativo dal contenuto così chiaro, non pare consentita alcuna
forma di interpretazione adeguatrice e non rimane pertanto altra
scelta che sollevare la questione di costituzionalità per violazione
dell'art. 3 e 24 della Costituzione.
4. - In ordine al primo aspetto, deve rilevarsi come l'art. 2,
comma 2, della legge n. 566/1996, che pure si proponeva di porre
rimedio alla situazione venutasi a creare dopo la sentenza della
Corte costituzionale n. 309/1996, finisca per sconfessarne
clamorosamente i contenuti in quanto ripropone, con riferimento ai
contratti in corso, la irragionevole distinzione tra patti in deroga
assistiti e non assistiti. La sanatoria è infatti limitata proprio
ai contratti conclusi secondo quei meccanismi che la Corte
costituzionale aveva stigmatizzato sotto i profili della
obbligatorietà, della incertezza dei criteri di rappresentatività e
dell'ampiezza dei poteri attribuiti ai sindacati. La disciplina trova
tra l'altro applicazione - aspetto il cui paradosso non ha bisogno di
commenti - anche a quelle clausole la cui illegittimità sia stata
rilevata, in sede di assistenza, dalle organizzazioni sindacali (è
noto che, in assenza di potere di veto, i sindacati hanno sovente
sottoscritto "con riserva" alcuni patti in deroga, esprimendo il loro
dissenso su alcune delle clausole contenute nell'accordo). La
sanatoria finisce così per premiare chi ha deliberatamente violato
la legge e per snaturare totalmente il ruolo dell'assistenza,
trasformandolo di fatto (contro la volontà delle stesse
organizzazioni sindacali), in uno strumento di elusione dei diritti
dei cittadini rispettosi della legge.
La disciplina introdotta dall'art. 2, comma 2, della legge n.
566/1996 è manifestamente contraria anche all'art. 24 della
Costituzione, in quanto ostacola immotivatamente l'esercizio del
diritto di difesa dei conduttori che - come la signora Tacconi -
invocano il rispetto del combinato disposto tra l'art. 11 della legge
n. 359/1992 e le norme della legge n. 392/1978. L'art. 2, comma 2,
della legge n. 566/1996 costituisce - a quanto è dato sapere - la
prima disposizione del nostro ordinamento che introduce una sanatoria
generalizzata di nullità esistenti nei contratti stipulati tra
privati. Sanatoria di portata eccezionalmente estesa, se si considera
l'elevatissimo numero di patti in deroga stipulati tra l'agosto 1992
ed il novembre 1996. Ed è significativo che la Corte costituzionale
- sia pure nella materia affatto diversa del pubblico impiego - abbia
rilevato l'incostituzionalità di disposizioni di sanatoria di vasta
portata, che realizzino una "sorta di sanatoria in bianco per tutti i
provvedimenti illegittimi siccome non conformi a quel sistema"
(sentenza n. 1/1996).
Per tutte queste ragioni, va dichiarata la rilevanza e la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità dell'art. 2,
comma 2, della legge n. 566/1996, nei limiti sopra illustrati, con le
conseguenti statuizioni di cui al dispositivo.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, della legge 4
novembre 1996, n. 566, per violazione degli artt. 3 e 24 della
Costituzione, nella parte in cui prevede la sanatoria degli effetti e
delle previsioni dei contratti di locazione d'immobili stipula prima
della data di entrata in vigore della presente legge in deroga alla
legge 27 luglio 1978, n. 392, con l'assistenza delle organizzioni
della proprietà edilizia e dei conduttori maggiormente
rappresentative;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, la
notificazione del provvedimento alle parti e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè la comunicazione dello stesso al
Presidente della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, a
cura della cancelleria.
Bologna, addì 15 ottobre 1997
Il pretore: Verardi
97C1419