1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 27-12-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 novembre 2000
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 novembre 2000 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Ambiente (Tutela dell') - Norme della Regione Liguria in materia di aree protette - Creazione di una categoria di area naturale denominata "paesaggio protetto" - Denunciata sottrazione delle aree cosi' classificate alla protezione ambientale e paesaggistica - Elusione, in particolare, del divieto di esercizio dell'attivita' venatoria nelle aree medesime - Violazione dei principi posti dalla legislazione nazionale sulle aree protette e sulla caccia, delle convenzioni internazionali e della normativa comunitaria in materia ambientale - Richiamo alla sent. n. 20/2000 della Corte costituzionale. - Delibera legislativa della Regione Liguria riapprovata il 10 ottobre 2000, art. 1, commi 3 e 7. - Costituzione, artt. 9 e 117, primo comma; legge 6 dicembre 1991, n. 394, artt. 2 e 12; legge 11 febbraio 1992, n. 157. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Regione Liguria in materia di aree protette - Possibilita' che il Piano del parco preveda una nuova e diversa perimetrazione del parco naturale regionale e del paesaggio protetto, con effetto vincolante e integrativo per la pianificazione territoriale di livello regionale, provinciale e comunale - Denunciato contrasto con il valore attribuito al Piano regionale dalla legislazione nazionale sulle aree protette. - Delibera legislativa della Regione Liguria riapprovata il 10 ottobre 2000, art. 1, comma 4. - Costituzione, artt. 9 e 117, primo comma; legge 6 dicembre 1991, n. 394, artt. 22 e ss. (000C1266) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 27-12-2000)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, presso la quale
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro Regione Liguria, in persona del Presidente della giunta
regionale in carica per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della delibera legislativa: "Modifiche alla legge
regionale 22 febbraio 1995 n. 12 e successive modifiche e
integrazioni e individuazione di ulteriori forme di tutela del
territorio", approvata dal Consiglio regionale della Liguria,
riapprovata a maggioranza assoluta dal medesimo Consiglio nella
seduta del 10 ottobre 2000 e comunicata il 12 ottobre successivo.
1. - La delibera legislativa della Regione Liguria, recante
modifiche e integrazioni alla legge regionale 22 febbraio 1995 n. 12
- relativa al riordino delle aree protette - e individuazione di
ulteriori forme di tutela del territorio, approvata dal Consiglio
regionale l'11 agosto 2000, è stata oggetto di rinvio governativo
deliberato l'8 settembre 2000 del seguente tenore letterale:
a) l'art. 1, comma 3 laddove crea una classificazione di area
protetta denominata "paesaggio protetto" (sostituendo quello di
"parco regionale paesistico-rurale" utilizzata nel precedente
provvedimento legislativo, respinto dal Governo) non trova alcun
riscontro nella vigente normativa statale in materia, ponendosi in
contrasto sia con l'art. 2 della legge quadro sulle aree protette
(394/1991) che individua specificamente la classificazione delle aree
naturali protette e con l'art. 12 che esplicitamente indica la
zonizzazione compresa dal Piano del parco, sia con il d.lgs.
n. 490/1999, in quanto non prevede alcun tipo di tutela ambientale e
paesaggistica;
b) l'art. 1 comma 4 laddove stabilisce che il Piano del parco
possa prevedere una nuova diversa perimetrazione del parco naturale
regionale e del paesaggio protetto vincolando, nelle sue indicazioni
di carattere prescrittivo, la pianificazione territoriale di livello
regionale, provinciale e comunale con effetto di integrazione della
stessa, contrasta con gli artt. 22 e seguenti della legge n. 394/1991
che prescrive invece che il Piano del parco abbia valore di piano
paesistico e di piano urbanistico e sostituisca i piani paesistici e
i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello (in
particolare, art. 25 comma 2 legge cit.);
c) l'art. 1, comma 7 laddove prevede che nelle aree
classificate paesaggio protetto si applicano le norme di cui all'art.
42 e 47 comma 3 della legge regionale n. 12/1995 che non prevedono
nè limitazioni generali alla caccia nè le limitazioni previste
dall'istituto delle aree contigue è in contrasto con l'art. 22,
comma 6 della legge n. 394/1991. A tal fine si precisa che la
mancanza esplicita di ogni rferimento al divieto di caccia
all'interno dell'area protetta e anche alla istituzione o presenza di
aree contigue se finalizzate a consentire l'attività venatoria
all'interno dell'area protetta risulta in violazione della normativa
statale (legge n. 157/1992), così come recentemente ribadito dalla
Corte costituzionale nella sentenza 20/2000. Il Governo ha osservato
infine che, riguardo all'art. 2, comma 1 lett. a), la previsione di
incentivazione delle attività e degli interventi non può essere
comunque rispettosa delle finalità di salvaguardia e tutela delle
leggi nazionali (decreto legislativo n. 490/1999 e legge
n. 394/1991)".
Il Consiglio ha riapprovato a maggioranza assoluta la
deliberazione legislativa nel testo originario non tenendo conto del
rilievo governativo.
Il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per gli
affari regionali, la cui relazione è allegata al verbale, nella
seduta del 18 ottobre 2000 ha deliberato la impugnazione della
delibera legislativa ligure.
2. - È da rilevare, sul piano storico, che la delibera
legislativa impugnata risulta dalla separazione di una unica delibera
legislativa approvata il 18 luglio 2000, rinviata dal Governo ed
abbandonata dal Consiglio regionale dividendola in due progetti di
legge. Testimonianza di ciò si ha nella previsione di cui all'art.
1, comma 1 della legge in esame, ove espressamente si richiama la
delibera legislativa approvata nella seduta dell'11 agosto 2000. La
separazione dell'unica delibera legislativa di modifica della legge
regionale quadro in materia di aree protette, che necessariamente
deve omogenizzarsi con la legge 394/1991, che costituisce il termine
obbligato di riferimento, ai sensi dell'art. 117, primo comma della
Costituzione, della normativa regionale, rende difficile la
ricostruzione della esatta valenza della modifica deliberata sulla
permanente conformità della legge quadro regionale ai principi
fondamentali dettati dalla legge nazionale sulle aree protette.
Senonchè la impugnazione anche della delibera legislativa approvata
nella seduta dell'11 agosto 2000, permetterà alla Corte di
apprezzare nella sua globale valenza la illegittimità
costituzionale, anche sotto il profilo dell'art. 9 Costituzione,
dell'assetto normativo regionale in materia di tutela del territorio
che discende dalle modifiche apportatevi con le due delibere
legislative. Conclusivamente, le delibere legislative concretano un
sovvertimento degli equilibri tra potestà legislativa statale e
potestà legislativa regionale in materia estremamente delicata, in
quanto concerne la protezione ambientale, interesse preminente della
intera collettività.
3. - La integrazione del comma 1, dell'art. 3 della delibera
legislativa, dopo la parola "destinazioni" con il riferimento alla
norma quadro della legge 6 dicembre 1991, n. 394 costituisce
riconoscimento della correttezza del riferimento alla norma
interposta, che in attuazione degli articoli 9 e 32 della
Costituzione e nel rispetto degli accordi internazionali, detta i
principi fondamentali per la istituzione e la gestione delle aree
protette, al fine di garantire e di promuovere, in forma coordinata,
la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del
Paese.
La creazione, in sede di normativa regionale, di una categoria di
area tutelata denominata "paesaggio protetto" (in sostituzione di
quella di "parco regionale paesistico rurale" utilizzato nella
delibera legislativa approvata il 18 agosto 2000, rinviata dal
Governo) si pone in contrasto con l'art. 2 (Classificazione delle
aree naturali protette) e con l'art. 12 (Piano per il parco) della
legge quadro 394/1991 sottraendo una parte del territorio, che
oggettivamente presenta le caratteristiche che meritano la protezione
ambientale, alla protezione medesima. L'arbitrarietà di una tale
frammentazione, che risulta evidente dalla collocazione della
disposizione nell'articolo di legge che classifica le aree protette
regionali (art. 3), e quindi la sua illegittimità per violazione
della norma interposta è evidente. Le aree che rientrano nella
categoria del "paesaggio protetto" hanno la connotazione del pregio
ambientale, e quindi già ricadono nelle "aree protette" di cui al
primo comma, e di "testimonianza di civiltà quale equilibrata
iterazione tra natura e attività umane tradizionali". Tale
precisazione del primo termine serve a dare una dignità alla
volontà legislativa che è enunciata nella rubrica ("altre forme di
tutela del territorio"), ma è solo una operazione di cosmesi
legislativa perchè sostanzialmente il requisito costituisce un eco
della finalità della tutela delle aree specificata nel comma 3,
lettera b) dell'art. 1 della legge 394/1991, e conferma la volontà
elusiva della legge quadro, e quindi la violazione delle norme
costituzionali e degli accordi internazionali dei quali essa è
attuazione.
Il riferimento alle linee guida per le categorie di gestione
delle aree protette elaborate dall'IUCN - The world conservation
union - e strumentale alla operazione di elusione delle prescrizioni
di salvaguardia e promozione contenute nella legge 394/1991. Tali
linee-guida costituiscono strumento di armonizzazione non vincolante
per la gestione delle aree protette e, quindi, nonostante la loro
giuridicizzazione con la disposizione in rassegna attraverso il
meccanismo del rinvio ricettizio (tra l'altro formulato in modo
scorretto in quanto manca il riferimento al necessario elemento
cronologico identificante), non possono valere a costituire parametro
di riferimento del livello di tutela ambientale e paesaggistica - che
sarebbe proprio delle aree protette, dalle quali le aree in discorso
sono normativamente differenziate - del quale è stata contestata
l'assenza (con il riferimento nella motivazione del rinvio della
delibera legislativa al decreto legislativo 490/1999) quale ulteriore
elemento di illegittimità della delibera legislativa in esame. Non
vi è, conclusivamente, una elevazione della soglia di tutela
ambientale, ma invece un abbassamento per illegittima sottrazione
alla normativa di tutela di aree che per la loro conformazione
rientravano nella previsione del comma 1 dell'art. 3 della legge
regionale 12/1995.
Ma vi è di più. L'art. 1, comma 3, della delibera legislativa
in esame, che introduce il comma 6-bis dell'art. 47, attribuisce
all'elenco ufficiale delle aree protette un potere sostanziale di
deroga ai principi fissati dal titolo III della legge 394/1991
riconoscendo a tale atto amministrativo una valenza discriminatoria
idonea ad escludere dal regime di protezione aree già classificate
"parco naturale" in base alla precedente legge. Nè rileva che tale
previsione sia dichiarata transitoria, posto che la indeterminatezza
dell'efficacia della norma è di per sè elemento di elusione del
regime protettivo già riconosciuto a tali aree, in particolare per
quanto riguarda la caccia.
4. - L'effetto elusivo del divieto di esercizio dell'attività
venatoria nelle aree protette (sancito dalla legge n. 394/1991
nonchè dalla legge n. 157/1992 - che costituisce attuazione delle
direttive 79/409/Cee, 85/411/Cee, 91/244/Cee e delle Convenzioni di
Parigi del 18 ottobre 1950 e di Berna del 19 settembre 1979 - è
particolarmente evidente in varie disposizioni della delibera
legislativa in esame. L' art. 1, comma 7 dispone che nelle aree
classificate "paesaggio protetto" si applicano le norme di cui
all'art. 42 e 47 comma 3 della legge regionale n. 12/1995 che non
prevedono nè limitazioni generali alla caccia, nè le limitazioni
previste dall'istituto delle aree contigue. La mancanza esplicita di
ogni riferimento al divieto di caccia all'interno di tutta l'area
protetta e anche alla istituzione o presenza di aree contigue se
finalizzata a consentire l'attività venatoria all'interno delle aree
protette risulta in violazione della normativa statale (legge
157/1992). Il ritaglio nell'ambito dellle aree che posseggono i
requisiti di legge per la classificazione quali "aree protette" di
una categoria denominata altrimenti per sottrarla alla disciplina
quadro costituisce una evidente operazione illegittima, in quanto la
definizione legislativa della categoria rappresenta il riconoscimento
di una realtà fattuale tutelata direttamente dalla costituzione e
dalle convenzioni internazionali e dalla normativa comunitaria in
materia ambientale.
Se la delibera legislativa ligure superasse il vaglio del
giudizio di costituzionalità con ogni probabilità si aprirebbe un
procedimento di infrazione per violazione dell'art. 10 del Trattato
C.E.
A tanto può aggiungersi, per la ricostruzione della operazione
elusiva delle norme di protezione ambientale e della fauna, un
riferimento alla nuova formulazione del comma 6 dell'art. 47 della
legge regionale n. 12/1995 che stabilisce che i parchi naturali
regionali di Monte Marcello Magra, Portofino, Aveto, Antola e Beigua
sono classificati "Parco naturale regionale" ad ogni effetto a
decorrere dal 1o luglio 2001 e fino alla approvazione dei relativi
piani. Con il chè è evidente che tali aree, di interesse
paesaggistico eccezionalmente rilevante, già peraltro classificate
parchi regionali, si trovano ad essere private di qualsiasi tutela
ambientale con una sorta di "congelamento" per un tempo allo stato
non determinabile posto che, a decorrere dal 1o luglio 2001, sarà
l'approvazione dei relativi piani, la cui data non è prevista, a
rendere operante una tutela ambientale di cui tali zone sono invece
già ora provviste. La finalizzazione della norma all'uso illegittimo
del territorio, e in particolare allo scopo di consentire l'attività
venatoria nelle aree protette (per la loro conformazione naturale)
appare evidente. L'ipotesi sembra, dunque, del tutto analoga a quella
considerata nella sentenza n. 20/2000.
5. - L'art. 1, comma 4, della delibera impugnata stravolge la
gerarchia delle fonti in materia di disciplina urbanistica del
territorio, come prevista nella legge n. 394/1991 in funzione della
realizzazione della disposta salvaguardia delle aree protette. La
disposizione stabilisce che il Piano del parco può prevedere una
nuova perimetrazione del parco naturale regionale e del paesaggio
protetto (si valuti la previsione con riferimento alla nuova
formulazione del comma 6 dell'art. 47 della legge regionale
n. 12/1995 per coglierne l'effetto dirompente), vincolando, nelle sue
indicazioni di carattere prescrittivo, la pianificazione territoriale
di livello regionale, provinciale e comunale con effetto di
integrazione della stessa. La disposizione contrasta con gli articoli
22 e seguenti della legge n. 394/1991 che prescrivono, invece, che il
piano del parco abbia valore di piano paesistico e di piano
urbanistico e sostituisca i piani paesistici e i piani territoriali o
urbanistici di qualsiasi livello (in particolare, art. 25 comma 2).

P. Q. M.
Chiede che la Corte dichiari la illegittimità costituzionale
della delibera legislativa della Regione Liguria oggetto del presente
ricorso.
Roma, addì 24 ottobre 1996.
Avvocato dello Stato: Maurizio Fiorilli
00C1266