1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 31-5-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 maggio 1989
N. 38 Ricorso depositato in cancelleria l'11 maggio 1989 (della provincia autonoma di Trento) Urbanistica e viabilita' - Programmazione di una rete di parcheggi demandata ai comuni con l'approvazione della regione - Istituzione di un fondo per gli investimenti del settore - Attribuzione ad organi statali della determinazione delle opere da assoggettare a contributo e dell'entita' dei contributi stessi da concedere direttamente ai comuni - Attribuzione, in concreto, ad organi statali della scelta degli interventi da realizzare - Preclusione di intervento della provincia autonoma nell'effettiva programmazione di tale attivita', materia, peraltro, gia' disciplinata con legge provinciale n. 3/1982 - Violazione della competenza legislativa primaria ed esclusiva e della corrispondente potesta' amministrativa - Lesione dell'autonomia finanziaria provinciale. (Legge 24 marzo 1989, n. 122, artt. 1, 3 e 4). ((Statuto speciale T.-A.A.) d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, n. 17, 16 e titolo VI; norme di attuazione). (089C0548) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 31-5-1989)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona
dell'assessore, sostituto del presidente della giunta, sig. Walter
Micheli, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 4548 del
21 aprile 1989, rappresentata e difesa - in virtù di procura
speciale per atto del notaio Pierluigi Mott, in Trento, del 26 aprile
1989 (rep. n. 53478) - dall'avv. prof. Sergio Panunzio e presso di
esso elettivamente domiciliato in Roma, piazza Borghese n. 3 (studio
legale Guarino), contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione
di incostituzionalità degli artt. 1, 3 (con particolare riferimento
al sesto ed ottavo comma), e 4 della legge 24 marzo 1989, n. 122, per
violazione degli artt. 8, n. 17 e 16 dello statuto speciale per il
T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle relative norme
d'attuazione, nonchè dei principi costituzionali relativi
all'autonomia finanziaria della provincia garantita in particolare
dal titolo VI del d.P.R. n. 670/1972.
F A T T O
1. - Occorre premettere che alla Provincia Autonoma di Trento è
attribuita dall'art. 8, n. 17, dello statuto speciale T.-A.A. una
competenza legislativa primaria ed esclusiva in materia di
"viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale".
L'art. 16, primo comma, dello statuto attribuisce alla provincia
anche la corrispondente potestà amministrativa. Trattasi di
competenze nella piena disponibilità della provincia autonoma di
Trento, anche a seguito della emanazione delle relative norme di
attuazione dello statuto (spec. d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381).
Per lo svolgimento delle funzioni suddette, nelle materie di
propria competenza, alla Provincia è altresì costituzionalmente
riconosciuta una autonomia finanziaria, che trova fondamento e
garanzia, oltre che nelle norme statutarie che individuano le materie
di competenza provinciale, in particolare nei principi del titolo VI
dello statuto speciale, dedicato appunto alla "Finanza della regione
e delle Province" (cfr. spec. artt. 78 e 79 ed art. 119 della
Costituzione).
La provincia di Trento è intervenuta più volte con proprie leggi
nella suddetta materia, dettando una organica disciplina, specie per
quanto riguarda i lavori pubblici di interesse provinciale (in
particolare v. l. prov. 3 gennaio 1983, n. 2, recante norme per
l'esecuzione di lavori pubblici di interesse provinciale). In
relazione allo specifico oggetto della presente controversia va in
particolare segnalato come la provincia abbia fra l'altro
specificamente disciplinato anche gli interventi (ed i relativi
finanziamenti) per la costruzione dei parcheggi nell'ambito dei
programmi annuali relativi alla viabilità ed agli edifici ed
impianti destinati a servizi pubblici.
Infatti, la citata legge provinciale n. 2/1983 - dopo avere
stabilito all'art. 1 che "Le opere pubbliche di interesse provinciale
si eseguono in armonia con gli obiettivi e strumenti della
programmazione economica e territoriale" - all'art. 2 (come integrato
dall'art. 2 della l. prov. 25 novembre 1988, n. 44) recita: "Art. 2.
Piani di intervento. - Per il perseguimento degli obiettivi di cui al
precedente articolo, la giunta provinciale adotta piani di intervento
in materia di opere pubbliche di durata non superiore a cinque anni e
comunque corrispondente a quella del programma di sviluppo
provinciale e li aggiorna in correlazione con l'approvazione del
bilancio annuale di previsione o con l'assestamento del medesimo.
I piani, elaborati sulla base di criteri di utilità e di
economicità, determinano, in relazione alla programmazione e
pianificazione di livello sottordinato, gli interventi da promuovere,
da realizzare e da completare nonchè i tempi di esecuzione e le
modalità di finanziamento, secondo le disposizioni recate dalle
leggi provinciali di settore.
La giunta provinciale con la deliberazione di adozione dei piani
di intervento di cui al primo comma, determina, per ciascuna delle
categorie previste dall'art. 3 della legge regionale 5 novembre 1968,
n. 40, e dall'art. 2 della legge provinciale 1 settembre 1975, n.
46, i tipi di spesa che possono essere ammessi a contributo.
A sua volta l'art. 3 della citata legge regionale n. 40/1968
prevede che nei programmi annuali provinciali di opere pubbliche
ammesse a contributi (di cui agli artt. 1 e 2) sono comprese varie
categorie di opere fra cui, in particolare: "... 2) la sistemazione
straordinaria delle strade interne degli abitati, la costruzione,
sistemazione, l'ampliamento e completamento delle strade di
allacciamento dei capoluoghi di Comune, delle frazioni e delle
località di interesse per l'agricoltura, l'industria e il turismo,
alla esistente rete viabile statale o provinciale, nonchè delle
strade che congiungono fra di loro capoluoghi di comune e delle
strade intercomunali"; e "... 4) la costruzione, la sistemazione,
l'ampliamento, il completamento e l'acquisto di edifici ed impianti
destinati a servizi pubblici".
Appunto nell'ambito di tali particolari categorie di opere
pubbliche, la provincia autonoma ricorrente provvede - come si è
detto - alla programmazione ed al finanziamento degli interventi per
la realizzazione di parcheggi. Come è avvenuto, per esempio, lo
scorso anno, con la delibera della giunta provinciale n. 4922 del 13
maggio 1988 che ha approvato il piano di interventi 1988-90 in
materia di opere pubbliche ex art. 2 della legge provinciale n.
2/1983. Con tale piano (che si deposita con il presente atto) sono
stati programmati interventi (a favore di comuni e di altri enti) per
un importo complessivo di oltre 332 miliardi; in particolare,
nell'ambito degli interventi relativi alle comunicazioni ed alle
viabilità, sono stati previsti e finanziati interventi a favore di
comuni trentini per la realizzazione di parcheggi per un ammontare
complessivo di oltre sei miliardi e seicentonove milioni.
2. - Ciò premesso, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 80 del 6 aprile 1989, la legge 24 marzo 1989, n. 122, recante
"Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per le
aree urbane maggiormente popolate, nonchè modificazioni di alcune
norme del testo unico sulla disciplina della circolazione stradale,
approvato con d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393".
Di tale legge viene innanzitutto in evidenza, ai fini del presente
ricorso, l'art. 1 il quale dispone la costituzione presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per i problemi
delle aree urbane, di un "fondo per gli investimenti nel settore dei
parcheggi non escludendo, nel rispetto delle competenze dei Ministeri
interessati, le opere di viabilità di accesso, i relativi impianti e
le tecnologie di informazione".
Il successivo art. 3 disciplina, in particolar modo, la
programmazione degli interventi (e dei relativi finanziamenti) per la
realizzazione di parcheggi pubblici nei centi urbani. Vi si
stabilisce che "Le regioni... individuano i Comuni (che) sono tenuti
alla realizzazione del programma urbano dei parcheggi" (comma 1). Il
programma è adottato dai commi di cui sopra ed approvato dalle
regioni (secondo comma). I comuni, comunicano annualmente alle
regioni, per l'ammissione ai contributi previsti dal successivo art.
4, l'elenco degli interventi, compresi nel programma, che verranno
attivati, precisando per ciascuna opera tempi e modalità di
realizzazione, piano economico finanziario per la realizzazione
dell'opera e la gestione del servizio, misura del contributo
richiesto, ecc. (terzo comma). La regione trasmette annualmente al
Ministro per i problemi delle aree urbane l'elenco degli interventi
comunali indicando le priorità.
Particolare rilievo ai fini del presente ricorso assumono poi i
commi sesto ed ottavo dell'art. 3 i quali recitano, rispettivamente:
"6. Esaurita la procedura di cui ai precedenti commi, il Presidente
del Consiglio dei Ministri, o, per sua delega, il Ministro per i
problemi delle aree urbane, entro trenta giorni dalla richiesta,
della commissione interregionale di cui all'art. 13 della legge 16
marzo 1970, n. 281, determina con decreto, di concerto con il
Ministro dei lavori pubblici, le opere e gli interventi da ammettere
ai contributi previsti dall'art. 4. Decorsi i trenta giorni previsti
senza che la commissione abbia espresso parere, i Ministri possono
procedere direttamente all'emanazione del decreto.
(Omissis).
8. Entro il 31 gennaio di ciascun anno i comuni di cui al comma 1
trasmettono alla regione e al Ministro per i problemi delle aree
urbane una relazione dettagliata sullo stato di attuazione degli
interventi programmati per l'anno precedente, unitamente ad eventuali
proposte di modifica del programma. Per tali proposte valgono le
norme di cui ai precedenti commi".
Infine, l'art. 4 della legge in questione disciplina
analiticamente la concessione ed i criteri di commisurazione dei
contributi, nonchè dei mutui che la Cassa depositi e prestiti ed
altri istituti possono concedere ai comuni per l'attuazione degli
interventi suddetti.
In particolare per quanto riguarda i contributi ai comuni,
l'ammissione è disposta annualmente dal Presidente del Consiglio dei
Ministri o, per delega, dal Ministro per i problemi delle aree
urbane, tenendo conto dei programmi dei comuni (primo comma). Il
secondo comma dell'art. 4 disciplina i criteri per la determinazione
della misura del contributo (commisurato alla spesa massima
ammissibile determinata sulla base di costi standards individuati
annualmente con decreto del Presidente del Consiglio o dal Ministro
per i problemi delle aree urbane). Il terzo e quarto comma
stabiliscono, rispettivamente, il limite di impegno quindicennale per
la concessione dei contributi (100 miliardi per il 1989 e 50 miliardi
per il 1990) ed il volume massimo di mutui (lire 1.000 miliardi per
il 1989 e 500 miliardi per il 1990) nel cui ambito può essere
disposta l'ammissione ai contributi. Il quarto comma autorizza la
Cassa depositi e prestiti a concedere ai comuni i mutui per
l'attuazione degli interventi nella misura massima del 50 per cento
dei limiti di mutui di cui al quarto comma; ma è previsto che il
Ministro del tesoro possa modificare tale percentuale. Il sesto comma
consente che le opere e gli interventi di cui all'art. 3 possano
essere realizzati anche con mutui concessi da istituti di credito
speciali o sezioni autonome autorizzate nonchè da istituti di
crediti esteri.
3. - La surrichiamata disciplina della legge n. 122/1989 menziona
soltanto le regioni e non anche le province autonome, quali enti ad
essa soggetti. Nel caso però che - come sembra corretto ritenere -
quella disciplina legislativa sia da intendersi come applicabile
anche alla provincia autonoma di Trento, essa risulta allora
gravemente lesiva delle competenze costituzionalmente assegnate alla
provincia stessa, che pertanto la impugna per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1 - Violazione artt. 8, n. 17, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670, e relative norme d'attuazione.
La disciplina legislativa impugnata riguarda esclusivamente gli
interventi per la realizzazione di parcheggi pubblici. Riguarda,
cioè, interventi che rientrano ad ogni effetto nella competenza
esclusiva della provincia ricorrente in materia di viabilità e di
lavori pubblici di interesse provinciale ad essa attribuita dalle
norme costituzionali, in epigrafe. Interventi, si può aggiungere,
del tutto estranei ai particolari e limitati aspetti della suddetta
materia riservati allo Stato dalle norme di attuazione dello statuto
(cfr. d.P.R. n. 381/1974).
Si tratta, dunque, di una disciplina legislativa statale
certamente lesiva delle competenze provinciali sotto più di un
profilo.
In primo luogo perchè spetta alla provincia, e non allo Stato,
disporre in ordine ai singoli interventi, autorizzandoli e concedendo
ai comuni (od agli altri organismi stabiliti dalle leggi regionali e
provinciali) i relativi finanziamenti. Si è visto, invece, come in
particolare il sesto comma dell'art. 3 della legge impugnata
stabilisca che spetta al Presidente del Consiglio (o, per delega, al
Ministro per i problemi delle aree urbane), di concerto con il
Ministro dei lavori pubblici, di determinare le opere e gli
interventi da ammettere ai contributi, nonchè l'entità dei
contributi medesimi da concedere direttamente ai comuni, gravanti sul
fondo di cui all'art. 1. Onde successivamente è ancora al Ministro
per i problemi delle aree urbane che i comuni debbono trasmettere una
relazione annuale sullo stato di attuazione degli interventi ed
eventuali proposte di modifica del programma di interventi.
In secondo luogo la disciplina impugnata preclude alla provincia
ricorrente la possibilità di una effettiva programmazione degli
interventi per la realizzazione dei parcheggi nei comuni del suo
territorio. Programmazione che costituisce invece un aspetto
essenziale della sua competenza esclusiva in materia.
È vero che alla provincia è dato di approvare i programmi
adottati dai comuni (ma a questo riguardo si deve rilevare anche la
incostituzionalità della disciplina del "silenzio-approvazione" in
una materia di esclusiva competenza provinciale, stabilita dal
secondo comma dell'art. 3, con l'apposizione di un termine di soli
trenta giorni per la delibera provinciale che appare di per sè
vessatorio); ed è dato anche di indicare al Governo le priorità nel
momento in cui trasmette ad esso i programmi dei comuni (art. 3,
quinto comma). Ma spetta poi esclusivamente al Governo di effettuare
le scelte all'interno dei programmi dei comuni trentini, senza che al
riguardo la provincia autonoma possa in alcun modo interferire. La
legge non prevede neppure una intesa con la Provincia, ma solo il
parere (anche questo con termini assai brevi) della commissione
interregionale di cui all'art. 13 della legge n. 281/1970. Ma la
semplice consultazione di tale commissione (come del resto, in
ipotesi, la stessa intesa) non vale certo a compensare la sottrazione
alla Provincia del potere di decidere in ordine agli interventi di
sua competenza.
La fondatezza delle precedenti censure e, quindi, la
incostituzionalità della disciplina legislativa impugnata è poi
tanto più incontestabile per il fatto - che si è evidenziato in
precedenza - che la provincia ha già dettato una sua disciplina
legislativa organica della materia (da ultimo con la citata legge n.
44/1988, art. 2), che regola la programmazione degli interventi per
la costruzione di parcheggi pubblici, e vi ha poi anche dato
esecuzione approvando il relativo piano e gli interventi in esso
previsti (delibera g.p. n. 4922/88, già citata).
Dunque la impugnata legge n. 122/89 non potrebbe neppure essere
giustificata dalla mancanza di una disciplina legislativa provinciale
in materia, poichè tale disciplina già c'è. Mentre invece la
disciplina stabilita dalla legge n. 122/1989 pretende di sovrapporsi
ad una preesistente ed organica legislazione provinciale instaurando
un sistema che è assolutamente incompatibile con quest'ultima.
Infine osseviamo (con riserva di ulteriori considerazioni in una
successiva memoria) come la disciplina impugnata non potrebbe trovare
giustificazione neppure come espressione del potere statale di
indirizzo e coordinamento. Non sussistono infatti minimamente, nel
caso in questione, i presupposti che, secondo l'insegnamento di
codesta ecc.ma Corte (sentenza nn. 340/1983, 357/1985, 49/1987,
177/1988 e 242/1989), debbono essere presenti perchè l'esercizio di
tale potere possa comprimere legittimamente l'autonomia provinciale;
specie poi quando - come in questo caso - viene in questione una
competenza primaria della provincia autonoma.
A questo proposito è per ora sufficiente sottolineare, da un
lato, il carattere analitico e dettagliato della disciplina
legislativa impugnata (che non lascia spazio neppure ad una
disciplina legislativa provinciale di carattere integrativo); e,
dall'altro, il fatto che gli interessi pubblici connessi alla
realizzazione dei parcheggi che la legge n. 122/1989 è diretta a
soddisfare non possono certamente ritenersi "insuscettibili di
frazionamento e di localizzazione territoriale". Anzi, essi
costituiscono un caso emblematico di interesse pubblico frazionabile
e localizzabile in materia di competenza provinciale, la cui cura è
pertanto riservata integralmente alla potestà della provincia
autonoma ricorrente.
2. - Violazione, sotto ulteriore profilo, delle norme costituzionali
già richiamate, nonchè dei principi costituzionali relativi alla
autonomia finanziaria della Provincia garantita in particolare dal
titolo VI dello statuto T.-A.A. (artt. 69 e segg., spec. 78 s.) e
dall'art. 119 della Costituzione.
Le disposizioni legislative impugnate determinano un'ulteriore e
concorrente violazione delle competenze costituzionalmente garantite
alla provincia ricorrente. In particolare esse, creando un meccanismo
centralizzato di finanziamento in una materia di esclusiva competenza
della provincia, determinano una lesione della autonomia finanziaria
provinciale.
Ciò, soprattutto, perchè - come si è già visto - la disciplina
impugnata (cfr. spec. art. 4) stabilisce che tutti i finanziamenti
statali ivi previsti per la realizzazione degli interventi in
questione sono corrisposti direttamente dallo Stato ai comuni, pur
trattandosi di interventi di competenza provinciale.
L'autonomia finanziaria della provincia richiede invece che - in
relazione alle opere pubbliche rientranti nella sua sfera di
attribuzioni - siano riservati alla provincia stessa gli interventi
finanziari diretti ad agevolare l'accesso al credito, la disciplina
del credito agevolato, dei rapporti con i relativi istituti, ecc.
(sentenza n. 517/1987). In ogni caso il rispetto della autonomia
finanziaria della Provincia imponeva, almeno, che destinataria del
finanziamento fosse la provincia stessa, che poi a sua volta avrebbe
potuto trasferire ai comuni - conformemente alle scelte da essa già
formulate in sede di programmazione - le somme destinate alla
realizzazione dei singoli interventi per la realizzazione di
parcheggi pubblici. Secondo le procedure che si sono viste essere
già stabilite dalla legge provinciale.
Così come in altri casi analoghi già censurati da codesta ecc.ma
Corte (sentenze nn. 49 e 517 del 1987), le norme legislative
impugnate, sottraendo alla provincia ricorrente i finanziamenti
relativi ad interventi (oltretutto aventi carattere di ordinarieta')
che rientrano nelle sue competenze esclusive, risultano lesive della
sua autonomia finanziaria ed in contrasto, anche sotto questo
profilo, con le disposizioni costituzionali indicate in epigrafe.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare, in parte qua, la incostituzionalità della
disciplina legislativa impugnata. Con ogni conseguenza di legge.
Roma, addì 5 maggio 1989
Prof. avv. Sergio PANUNZIO

89C0548