1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 28-7-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 258 SENTENZA 8 - 22 luglio 2004
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Trattati e convenzioni internazionali - Accordi e intese delle Regioni - Accordo di cooperazione transfrontaliera nell'ambito del programma comunitario «Interreg III A, Italia-Austria» sottoscritto dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla Regione Veneto con i Länder Carinzia, Salisburgo e Tirolo - Preventiva intesa con il Governo che definisca l'oggetto, le finalita', il termine dell'accordo - Mancanza - Ricorso del Governo - Lamentata lesione delle attribuzioni dello Stato costituzionalmente garantite in materia di politica estera, violazione dei limiti per l'esercizio del potere estero regionale, lesione del principio di leale collaborazione - Spettanza alla Regione Veneto del potere di concludere l'accordo. - Accordo di cooperazione transfrontaliera nell'ambito del programma comunitario «Interreg. III A, Italia-Austria» del 15 gennaio 2002. - Costituzione, art. 117. Trattati e convenzioni internazionali - Accordi e intese delle Regioni - Accordo di cooperazione transfrontaliera nell'ambito del programma comunitario «Interreg III A, Italia-Austria» sottoscritto dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla Regione Veneto con i Länder Carinzia, Salisburgo e Tirolo - Preventiva intesa con il Governo che definisca l'oggetto, le finalita', il termine dell'accordo - Mancanza - Ricorso del Governo - Lamentata lesione delle attribuzioni dello Stato costituzionalmente garantite in materia di politica estera, violazione dei limiti per l'esercizio del potere estero regionale, lesione del principio di leale collaborazione - Mancata specificazione della sfera di competenza statale che e' assunta lesa e mancato riferimento agli statuti speciali - Inammissibilita' del conflitto sollevato nei confronti della Regione FriuliVenezia Giulia e della Provincia autonoma di Bolzano. - Accordo di cooperazione transfrontaliera nell'ambito del programma comunitario «Interreg. III A, Italia-Austria» del 15 gennaio 2002. - Costituzione, art. 117. Trattati e convenzioni internazionali - Accordi e intese delle Regioni - Accordo di cooperazione transfrontaliera nell'ambito del programma comunitario «Interreg III A, Italia-Austria» sottoscritto dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla Regione Veneto con i Länder Carinzia, Salisburgo e Tirolo - Nota del Ministro per gli affari regionali contenente richiesta di non stipulare senza una preventiva intesa con il Governo - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Invasione delle competenze costituzionalmente garantite della Provincia - Non spettanza allo Stato del potere di emanare la nota impugnata e conseguente annullamento. - Nota del Ministro per gli affari regionali n. 200/00472/89.6/Reg./Transf. 10 del 31 maggio 2002. - Statuto speciale Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, 9, 10 e 16; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, artt. 6 e 7. (004C0941) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 28-7-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'accordo di cooperazione transfrontaliera sottoscritto,
nell'ambito del programma comunitario «Interreg III A,
Italia-Austria», con i Länder Carinzia, Salisburgo e Tirolo senza la
preventiva intesa con il Governo prevista dall'art. 5 della legge
19 novembre 1984, n. 948, recante ratifica ed esecuzione della
convenzione europea sulla cooperazione transfrontaliera, adottata a
Madrid il 21 maggio 1980, promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato l'8 maggio 2002, depositato in
cancelleria il 16 successivo ed iscritto al n. 20 del registro
conflitti 2002, e nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a
seguito della nota del Ministro per gli affari regionali
n. 200/00472/89.6/Reg./Transf.10 del 31 maggio 2002, avente ad
oggetto «accordi di cooperazione transfrontaliera per recepire i
programmi comunitari Interreg III», promosso con ricorso della
Provincia autonoma di Bolzano, notificato il 1° agosto 2002,
depositato in cancelleria il 2 successivo ed iscritto al n. 29 del
registro conflitti 2002.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Friuli-Venezia
Giulia e Veneto, della Provincia autonoma di Bolzano e del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 2004 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia, Mario Bertolissi, Romano Morra e Fabio
Lorenzoni per la Regione Veneto, Roland Riz e Sergio Panunzio per la
Provincia di Bolzano e gli avvocati dello Stato Ignazio F. Caramazza
e Aldo Linguiti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, della
Regione Friuli-Venezia Giulia e della Regione Veneto in relazione
all'accordo di cooperazione transfrontaliera dalle stesse
sottoscritto, in data 15 gennaio 2002, nell'ambito dell'iniziativa
comunitaria «Interreg III A, Italia-Austria», con i Länder della
Repubblica austriaca Tirolo, Carinzia e Salisburgo, senza aver
ottenuto la preventiva intesa con il Governo prevista dall'art. 5
della legge 19 novembre 1984, n. 948 (Ratifica ed esecuzione della
convenzione europea sulla cooperazione transfrontaliera delle
collettività o autorità territoriali, adottata a Madrid il
21 maggio 1980). Il ricorrente lamenta la lesione delle proprie
attribuzioni costituzionalmente garantite, come definite
dall'art. 117 della Costituzione.
Nel ricorso viene dato preliminarmente atto che la Presidenza del
Consiglio dei ministri, Dipartimento affari regionali, ha avuto
notizia della stipula dell'accordo dalla lettura di un comunicato
stampa e che ha quindi chiesto alla Provincia autonoma ed alle
Regioni interessate di trasmettere l'atto in questione, ottenendone
copia solo a seguito di tale sollecitazione.
Nell'atto introduttivo vengono analiticamente descritti il
contenuto dell'accordo impugnato e le sue finalità, in particolare
l'espresso richiamo in esso contenuto al programma comunitario
denominato «Interreg III A, Italia-Austria», e si precisa che gli
strumenti di attuazione e gli organi di cooperazione previsti sono
conformi a quanto stabilito dall'art. 8 del regolamento (CE)
n. 1260/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999, recante disposizioni
generali sui fondi strutturali. Più precisamente, per quanto
concerne gli effetti dell'accordo, si precisa che esso prevede
l'istituzione di un'autorità di gestione, di un'autorità di
pagamento, di un comitato di pilotaggio e di una segreteria tecnica,
così come previsto dagli artt. 9, lettere n) ed o), 34 e 35 del
citato regolamento.
Il comitato di pilotaggio, che viene nominato dal comitato di
sorveglianza, è composto da due rappresentanti di ciascuna delle
Regioni interessate e da un rappresentante delle due amministrazioni
nazionali, qualora queste ne facciano richiesta, mentre un
rappresentante della Commissione europea può partecipare ai lavori
in veste di osservatore. L'autorità di gestione e quella di
pagamento si avvalgono di una segreteria tecnica che svolge le
attività materiali connesse all'attuazione del programma con
personale assunto ad hoc.
Prosegue il ricorso specificando che, secondo l'atto impugnato,
alle spese dell'autorità di gestione e della segreteria si provvede
coi fondi dell'assistenza tecnica del programma, in proporzione alla
dotazione finanziaria di ciascun partner stabilita in base ad una
ripartizione predeterminata, ed è previsto che, in caso di
contenzioso con la Commissione europea, i partners assumano diretta
responsabilità patrimoniale, sollevando in tal modo da ogni onere
l'autorità di gestione e di pagamento.
L'accordo prevede infine che i suoi effetti decorrono dalla data
in cui esso verrà ratificato dai sottoscrittori secondo le
rispettive procedure autorizzative interne.
In relazione ai contenuti dell'atto, in ricorso si sottolinea che
la costituzione delle autorità di gestione e pagamento si sostanzia
nell'istituzione di «organismi comuni di cooperazione
transfrontaliera» che, pur se previsti dal regolamento comunitario,
non trovano una loro disciplina nell'ordinamento nazionale vigente,
in quanto l'Italia, pur avendo sottoscritto il secondo protocollo
addizionale alla convenzione sulla cooperazione transfrontaliera di
Madrid, non l'ha ancora ratificato. Osserva ancora la parte
ricorrente che l'atto impugnato non prevede, come è stabilito in
generale per gli accordi internazionali, la durata dei suoi effetti e
che esso è privo della stessa data di sottoscrizione. Esso, quindi,
sarebbe lesivo delle competenze statali, in quanto il nuovo testo
dell'art. 117 Cost. riserva allo Stato il potere di legislazione
esclusiva in materia di politica estera e di rapporti internazionali
dello Stato, con la conseguenza che permane in capo ad esso il potere
estero stabilito in via generale dal previgente testo costituzionale,
mentre il potere di concludere accordi ed intese con Stati esteri e
con enti territoriali di Stati esteri viene riconosciuto, in via di
eccezione, alle Regioni, purchè vengano rispettati limiti
sostanziali e procedurali, e precisamente che l'oggetto dell'accordo
riguardi una materia di competenza regionale e che venga seguito il
procedimento regolato da una legge statale.
Dopo aver osservato che non è stata ancora emanata la
legislazione statale ordinaria successiva alla legge costituzionale
n. 3 del 2001, l'Avvocatura ritiene che debba farsi riferimento alla
legge n. 948 del 1984, il cui art. 5 subordina la stipula di accordi
di cooperazione transfrontaliera alla previa intesa col Governo, ed
il cui art. 3 prevede la necessità della previa stipulazione, da
parte dello Stato, di accordi bilaterali con gli Stati confinanti
contenenti l'indicazione delle materie che possono formare oggetto
degli accordi delle Regioni, ciò che risulta conforme al principio
di leale collaborazione e di coerenza dell'azione regionale con gli
indirizzi di politica estera dello Stato più volte sottolineati
dalla stessa giurisprudenza costituzionale.
Secondo la parte ricorrente l'accordo transfrontaliero impugnato
violerebbe i limiti sostanziali e formali imposti all'esercizio del
potere estero regionale, in quanto nello stesso vi è assoluta
carenza di determinazione dell'oggetto, delle finalità e del campo
di azione, il che crea una indefinita potenzialità di interferenza
con le attribuzioni statali in materia, aggravata dalla mancata
previsione di un termine di durata che rende l'atto, in modo
inammissibile, a tempo indeterminato. Secondo il ricorso, difetta
inoltre l'espressa previsione della materia dell'accordo, come
legittimamente attribuita alla competenza regionale ai sensi
dell'art. 117 Cost. e dell'art. 4 della legge n. 948 del 1984, ed è
mancata la previa intesa con il Governo prevista dall'art. 5 della
legge n. 948 del 1984, secondo un generale principio di
subordinazione del potere estero spettante alle Regioni alla
necessaria coerenza con gli indirizzi di politica estera dello Stato.
Per tali motivi il Presidente del Consiglio dei ministri chiede
alla Corte di dichiarare che l'accordo di cooperazione
transfrontaliera de quo è lesivo delle attribuzioni statali e, di
conseguenza, ne chiede l'annullamento.
2. - Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano, chiedendo alla Corte di voler dichiarare inammissibile ed
infondato il ricorso del Governo.
Preliminarmente la Provincia autonoma eccepisce l'omessa
indicazione, in ricorso, di un appropriato parametro costituzionale,
dal momento che le uniche disposizioni che vengono indicate sono
quelle di cui all'art. 117 Cost. ed in particolare quelle di cui al
secondo comma.
Rileva in proposito la resistente che la definizione delle sue
attribuzioni non si trova nella Costituzione ma nelle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige di cui al testo unico approvato con il d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670, e che, secondo l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, le norme della Costituzione novellate possono essere applicate
ai fini della definizione delle attribuzioni spettanti allo Stato ed
alle Province autonome solo per le parti in cui esse prevedono forme
di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite.
Quanto ai profili di merito, secondo la Provincia il ricorso è
infondato dal momento che esso muove da una premessa sbagliata,
poichè l'accordo in questione non rientra nell'ambito della
cooperazione transfrontaliera disciplinata dalla convenzione di
Madrid del 1980 e dalla legge di ratifica ed esecuzione n. 948 del
1984, ma costituisce espressa e puntuale attuazione di specifiche
norme comunitarie e di un programma di iniziative che viene
dettagliatamente disciplinato dalle stesse, che è stato predisposto
dai rappresentanti dei Governi italiano ed austriaco e dalle sei
regioni transfrontaliere interessate, e che è stato presentato dallo
stesso Governo italiano alla Commissione, la quale lo ha infine
approvato con la decisione del 23 novembre 2001.
Da tale erroneo presupposto discende l'erroneità e
l'infondatezza delle successive argomentazioni del ricorso, in
particolare in ordine all'asserita mancata disciplina del
funzionamento dell'autorità di gestione e dell'autorità di
pagamento, che al contrario sono previste e regolate analiticamente
dal diritto comunitario, in particolare dal regolamento CE n. 1260
del 1999.
Del pari inconsistente è quindi l'argomento relativo alla
mancata ratifica, da parte dell'Italia, del secondo protocollo
addizionale della cooperazione transfrontaliera o all'applicabilità
al caso di specie della disciplina costituzionale concernente il
potere estero delle Regioni e delle Province autonome, profilo che
nel caso in esame non viene in rilievo trattandosi di dare attuazione
ad una disciplina comunitaria.
Secondo la Provincia resistente, la censura del Presidente del
Consiglio con la quale si lamenta una assoluta carenza di
determinazione dell'oggetto, delle finalità e del possibile campo di
applicazione dell'accordo oggetto del conflitto sarebbe difficilmente
comprensibile, atteso che tutti gli elementi risultano con chiarezza
dal testo e sono quelli indicati nella citata disciplina comunitaria
ed in particolare nel programma Interreg III A; l'accordo, in altri
termini, non fa che istituire le autorità di gestione e di
pagamento, il comitato di pilotaggio, la segreteria tecnica, oltre a
definire i rapporti tra i sei partners regionali e dette autorità, e
ciò al fine di consentire l'applicazione del programma, e lo stesso
è privo di un termine di efficacia poichè è un semplice strumento
di esecuzione.
Quanto alla asserita mancanza di un'espressa previsione di legge
in materia di accordi ed intese della Provincia ai sensi dell'ultimo
comma dell'art. 117 Cost., secondo la resistente si tratta di una
censura priva di fondamento, non venendo in rilievo nel caso in esame
alcun potere estero dello Stato, ma solo l'esecuzione di una
disciplina comunitaria direttamente applicabile senza bisogno di un
ulteriore intervento legislativo che, oltretutto, avrebbe violato il
principio che vieta al legislatore nazionale la riproduzione delle
norme comunitarie regolamentari.
Sempre secondo la Provincia di Bolzano, è del tutto priva di
fondamento anche la censura relativa alla mancanza di una «previa
intesa» col Governo, così come l'osservazione relativa alla pretesa
mancata apposizione della data di sottoscrizione, visto che la firma
è avvenuta a Bolzano il 15 gennaio 2002, come da formale ed
anticipata comunicazione inviata dal Presidente della Provincia.
In ogni caso, conclude la memoria, un'intesa con il Governo,
almeno tacita, nella specie vi era stata, visto che i rappresentanti
dello Stato e delle Regioni e della Provincia autonoma avevano
concordemente redatto il programma poi sottoposto, dallo stesso
Governo, all'approvazione della Commissione, senza bisogno di
ulteriori intese preventive.
3. - Si è costituita in giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, chiedendo alla Corte di dichiarare il ricorso
per conflitto di attribuzioni inammissibile e infondato e riservando
le proprie difese ad una successiva memoria.
4. - Si è costituita in giudizio anche la Regione Veneto, che ha
chiesto la reiezione del ricorso, osservando che la sottoscrizione
dell'accordo impugnato non collide con alcuna disposizione normativa
di rango costituzionale ovvero ordinario.
Il ricorso, secondo la resistente, trascura il dato normativo di
riferimento e le conseguenti azioni intraprese dalle resistenti, che
devono essere collocati nell'ambito dell'ordinamento comunitario e
che, nella circostanza, hanno visto formali interventi dello Stato
che hanno legittimato l'operato della Regione Veneto.
Nella sua memoria di costituzione la Regione ricostruisce quindi
il quadro normativo entro cui va ricompreso l'accordo in questione,
ricordando che la Comunità europea ha tra i suoi scopi quello di
promuovere uno sviluppo armonioso delle attività economiche e più
strette relazioni tra gli Stati membri, e che a tal fine, per ovviare
alle evidenti disparità di sviluppo tra le varie Regioni, si è resa
necessaria un'azione di coordinamento delle politiche regionali e
settoriali della comunità e degli Stati membri.
In questo contesto si inserisce la previsione di appositi
strumenti finanziari, denominati fondi strutturali, posti a
disposizione delle istituzioni comunitarie per la promozione dello
sviluppo e dell'adeguamento delle regioni più arretrate, la
riconversione delle aree a declino industriale, la riforma del
sistema agrario e, in generale, il rafforzamento della coesione
economica, tra i quali il Fondo europeo di sviluppo regionale (FERS).
La disciplina dei fondi strutturali, più volte riformata, trova
ora il suo atto fondamentale nel regolamento (CE) 21 giugno 1999,
n. 1260, recante disposizioni generali sui fondi strutturali, che
ridefinisce il campo di intervento dei fondi strutturali e delle
conseguenti iniziative comunitarie. Per il periodo 2000-2006, il
primo dei campi di intervento concerne la cooperazione
transfrontaliera, transnazionale e interregionale, volta ad
incentivare uno sviluppo armonioso, equilibrato e duraturo
dell'insieme dello spazio comunitario, come previsto dall'art. 20,
comma 1, lettera a), del regolamento citato.
Per ogni programma operativo le scelte strategiche sono contenute
nel documento unico di programmazione, predisposto da un gruppo
tecnico di lavoro composto dai rappresentanti degli Stati membri
interessati ed approvato dalla Commissione europea, documento che
trova ulteriore puntualizzazione nel programma di intervento
elaborato - ai sensi dell'art. 9, comma 1, lettera m), del
regolamento citato - dallo Stato membro o dall'autorità di gestione.
Prosegue la Regione Veneto rilevando come la vicenda all'esame
della Corte riguardi la conclusione di un accordo di cooperazione
transfrontaliera che si inserisce nell'ambito dell'iniziativa
comunitaria denominata Interreg III A, Italia-Austria, ed aggiunge
che la facoltà di concludere tali accordi di cooperazione
transfrontaliera è riconducibile anche alla convenzione-quadro
europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o
autorità territoriali, adottata a Madrid il 21 maggio 1980 e
ratificata dalla legge n. 948 del 1984, nel cui ambito è stato
concluso a Vienna l'accordo quadro bilaterale Italia-Austria del
27 gennaio 1993, reso esecutivo dalla legge 8 marzo 1995, n. 76, il
cui art. 2 individua tra gli enti autorizzati ad assumere iniziative
di cooperazione transfrontaliera la Regione Veneto, la Regione
Friuli-Venezia Giulia e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
L'azione svolta dalla Regione è dunque ricompresa integralmente
nell'ambito di una rete di compatibilità comunitaria alla cui
definizione lo Stato ha concorso e che è disciplinata, oltre che dal
regolamento n. 1260 del 1999, dal documento unico di programmazione
Italia-Austria della Commissione europea che contiene tutti gli
elementi costitutivi dell'accordo oggetto del conflitto: obbiettivi,
partners, modalità di gestione, organismi amministrativi di cui sono
indicati composizione e funzioni e per alcuni dei quali è prevista
la presenza anche di rappresentanti del Governo, che ha sempre
partecipato ai lavori preparatori.
In relazione agli specifici motivi esposti in ricorso dalla
Presidenza del Consiglio, la Regione Veneto eccepisce, quanto alla
pretesa carenza di determinazione dell'oggetto dell'atto, che esso va
individuato prendendo in esame la serie combinata degli atti che lo
prevedono e ne puntualizzano il contenuto e precisamente: l'accordo
quadro tra l'Italia e la Repubblica austriaca sulla cooperazione
transfrontaliera, sottoscritto il 27 gennaio 1993, che favorisce le
iniziative poste in essere dagli enti locali dei due paesi, tra i
quali è compresa la Regione Veneto; ciò che soddisfa la condizione
posta dall'art. 3 della legge n. 948 del 1984, là dove richiede che
la stipulazione di accordi ed intese transfrontaliere sia subordinata
alla previa stipulazione di accordi tra gli Stati confinanti; il
regolamento (CE) n. 1260 del 1999, ed in particolare gli artt. 9 e
20; la comunicazione della Commissione europea agli Stati membri del
28 aprile 2000, che stabilisce gli orientamenti dell'iniziativa
comunitaria riguardante la cooperazione transfrontaliera volta ad
incentivare uno sviluppo armonioso ed equilibrato del territorio
comunitario; il documento unico di programmazione predisposto dalla
Commissione per gli anni 2000-2006.
Quanto al fatto che l'accordo deve avere ad oggetto materie di
competenza regionale ed essere preceduto da un accordo bilaterale tra
Italia ed Austria, la Regione resistente rileva che esiste il citato
accordo quadro tra la Repubblica italiana e la Repubblica austriaca
sulla cooperazione transfrontaliera, sottoscritto il 27 gennaio 1993,
e, relativamente alla necessità della previa intesa con il Governo,
che essa può evincersi dalla costante partecipazione delle
amministrazioni centrali all'attività conclusasi con la
sottoscrizione dell'atto impugnato.
Conclude la Regione Veneto affermando che l'accordo censurato
rientra nell'ambito dell'ordinamento comunitario, cui certamente
concorre lo Stato italiano.
5. - La Provincia autonoma di Bolzano ha depositato in
prossimità dell'udienza una memoria ove, preliminarmente, ribadisce
l'eccezione di inammissibilità del ricorso, anche alla luce della
sentenza della Corte n. 213 del 2003.
Nel merito la Provincia conferma che l'accordo censurato dal
Governo non rientra nell'ambito regolato dalla legge n. 948 del 1984,
trattandosi di un particolare accordo di cooperazione in ambito
comunitario, assunto in esecuzione dell'iniziativa Interreg III, che
trova la sua disciplina nelle specifiche norme dettate in quella sede
comunitaria e che non richiede la previa intesa con il Governo.
L'accordo di cooperazione transfrontaliera sottoscritto dalle
parti costituisce uno strumento indispensabile per stabilire le
modalità di funzionamento e di responsabilità di ciascun partner e
costituisce la realizzazione del programma elaborato in sede
comunitaria dagli Stati coinvolti ed approvato dalla Commissione.
Osserva ancora la Provincia che la disciplina comunitaria
rilevante è contenuta in atti direttamente applicabili
nell'ordinamento interno, ciò che avrebbe reso inammissibile un
intervento legislativo, e che, se fosse ritenuto applicabile al caso
in esame l'art. 117, nono comma, Cost., in base all'art. 6, comma 2,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), gli accordi della Provincia con enti
infrastatuali non necessiterebbero in ogni caso di una previa intesa
con il Governo.
In ulteriore subordine la Provincia ritiene che l'intesa con il
Governo dovrebbe essere ritenuta come tacitamente prestata, visto il
ruolo esercitato dalla amministrazione dello Stato nell'iter seguito
dal Programma comunitario di cui l'accordo costituisce esecuzione.
6. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, anche la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha precisato le proprie
difese.
La Regione ricostruisce anzitutto il quadro normativo comunitario
di riferimento entro cui si colloca il programma Interreg III,
previsto dal regolamento CE 21 giugno 1999, n. 1260, ed in
particolare l'azione del Fondo europeo di sviluppo regionale,
istituito con il fine di «promuovere lo sviluppo e l'adeguamento
strutturale delle regioni che presentano ritardi nello sviluppo» e di
«favorire la riconversione economica e sociale delle zone con
difficoltà strutturali».
Secondo la Regione, l'art. 8 del regolamento citato dispone che
le azioni comunitarie si fondano su una «stretta concertazione» tra
la Commissione, lo Stato membro e le autorità e gli organismi da
questo designati secondo le proprie normative, seguendo un criterio
di coinvolgimento delle autorità nazionali e locali che costituisce
un principio per l'utilizzazione dei fondi strutturali.
L'art. 9 del regolamento, prosegue la memoria della Regione
Friuli-Venezia Giulia, definisce gli strumenti attuativi delle azioni
comunitarie, tra i quali il documento unico di programmazione,
l'autorità di gestione e l'autorità di pagamento, mentre l'art. 20
prevede espressamente azioni di cooperazione transfrontaliera,
transnazionale e interregionale, volte ad incentivare uno sviluppo
armonioso, equilibrato e duraturo dell'insieme dello spazio
comunitario.
La memoria prosegue illustrando in dettaglio l'iter, comunitario
e nazionale, attraverso il quale si è giunti alla firma dell'accordo
oggetto del ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, ed in
base a tale analitica descrizione del quadro normativo entro il quale
si inserisce l'accordo transfrontaliero oggetto del conflitto, la
Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che le censure svolte in
ricorso siano inammissibili ed infondate.
Quanto al primo profilo la difesa della Regione rileva che l'atto
introduttivo non indica quale parametro alcuna norma dello statuto
speciale per il Friuli-Venezia Giulia, essendo fondato esclusivamente
sull'asserita violazione dell'art. 117 Cost. e sui limiti che, tenuto
conto della legge n. 948 del 1984, condizionano il potere estero
regionale, e ricorda che la Corte ha più volte dichiarato
inammissibili ricorsi statali che facevano valere, nei confronti di
una Regione ad autonomia speciale, norme del Titolo V ma senza
motivare le ragioni per le quali esse si sarebbero dovute applicare
anche al caso di specie.
Nel merito, la Regione osserva che il ricorso è infondato non
essendo applicabile all'accordo censurato dal Governo la disciplina
di cui alla legge n. 948 del 1984.
Ad avviso della resistente l'accordo transfrontaliero
interregionale del 15 gennaio 2002 costituisce l'ultimo atto di un
procedimento lungo e complesso, composto di numerosi atti adottati da
organi statali, da organi comunitari e da organi regionali, nel corso
del quale sono stati analiticamente definiti le finalità
dell'iniziativa, le aree di intervento, i criteri di selezione dei
progetti da finanziare, la struttura organizzativa e le procedure per
l'attuazione del programma.
La disciplina di cui al regolamento (CE) n. 1260 del 1999, gli
orientamenti della Commissione ed il programma costituiscono un
quadro normativo e amministrativo completo delle iniziative da
attuare e l'accordo di cooperazione transfrontaliera sottoscritto
dalle parti serve solo a definire la responsabilità di ciascun
partner nei confronti del progetto; l'atto all'origine del conflitto
non può perciò neppure definirsi un vero e proprio accordo di
cooperazione transfrontaliera, dal momento che tutti gli elementi
della cooperazione si trovavano già definiti negli atti a monte.
Rileva ancora la Regione Friuli-Venezia Giulia che l'accordo
impugnato non solo non crea una nuova cooperazione, ma non ha neppure
lo scopo di definire le modalità attuative del programma, già
disciplinate dagli atti precedenti, e che in questa prospettiva
risulta improprio richiamare la legge n. 948 del 1984, che riguarda
accordi assunti ex novo, così come non pertinente risulta anche il
richiamo alla legge n. 76 del 1995, che ha dato esecuzione
all'accordo quadro tra l'Italia e l'Austria sulla cooperazione
transfrontaliera delle collettività territoriali, collocandosi
l'atto in questione, interamente, nell'alveo del diritto comunitario.
In subordine, prosegue la memoria, se l'atto dovesse in ipotesi
essere considerato anche quale esercizio di un'attività
internazionale, esso dovrebbe rientrare tra quelle di mero rilievo
internazionale e, in particolare, tra quelle che concernono rapporti
conseguenti ad accordi o forme associative finalizzati alla
collaborazione interregionale transfrontaliera ai sensi dell'art. 2,
comma 1, lettera a), del d.P.R. 31 marzo 1994 (Atto di indirizzo e
coordinamento in materia di attività all'estero delle regioni e
delle province autonome), unico parametro cui la Regione doveva
conformarsi alla data di stipulazione dell'accordo censurato, secondo
il quale non era richiesta a tal fine alcuna formalità.
L'atto censurato non poteva perciò interferire in alcun modo con
la politica estera statale e sarebbe stato del tutto superfluo
pretendere un'ulteriore intesa con il Governo.
In ulteriore subordine, la Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene
infondato il ricorso anche nell'ipotesi in cui venga ritenuta
applicabile alla fattispecie la legge n. 948 del 1984. In primo
luogo, osserva la memoria, l'accordo non istituisce organismi comuni
di cooperazione transfrontaliera, posto che l'autorità di gestione e
l'autorità di pagamento non sono di nuova creazione ma sono
incardinati nella Provincia autonoma di Bolzano, cui tali ruoli sono
stati attribuiti in conformità all'art. 9 del citato regolamento
n. 1260 del 1999. Inoltre, sottolinea la difesa della resistente,
l'accordo reca la data della sua sottoscrizione, mentre la durata dei
suoi effetti è chiaramente la stessa del programma Interreg III cui
viene data attuazione.
Ad avviso della resistente il ricorso non tiene in alcun conto la
legge n. 76 del 1995, che indica la Regione Friuli-Venezia Giulia
come ente legittimato a concludere accordi di cooperazione
transfrontaliera ed indica le materie che possono essere oggetto di
intesa, che largamente coincidono con il Programma Interreg III A e
rientrano tutte nella sfera di competenza regionale. L'accordo
impugnato è dunque rispettoso anche dell'art. 3 della legge n. 948
del 1984 e dell'art. 117, nono comma, Cost., che in ogni caso non
riguarda le Regioni a statuto speciale.
Secondo la resistente la necessità di una previa intesa con
l'amministrazione statale si fonda sulla necessità di un controllo
dell'amministrazione statale sulle attività estere delle Regioni e
sulla loro conformità agli orientamenti di politica estera dello
Stato; nel caso in esame, gli organi statali sono stati sempre
costantemente coinvolti in tutte le fasi del programma, come
richiesto dalle fonti comunitarie; essi hanno stabilito la
percentuale del cofinanziamento nazionale, hanno operato la
ripartizione indicativa del fondo tra le diverse sezioni
transfrontaliera, transnazionale e interregionale, hanno partecipato
alla redazione del documento di programmazione e lo hanno presentato
alla Commissione, hanno addirittura già assegnato alla Provincia di
Bolzano l'acconto della quota a carico dello Stato; in tale
situazione l'intesa alla stipula doveva ritenersi sostanzialmente
acquisita e le censure, sul punto, devono ritenersi infondate.
Osserva infine la memoria della Regione che l'atto censurato dal
Presidente del Consiglio dei ministri è sostanzialmente un atto
dovuto, nel rispetto del principio di collaborazione di cui
all'art. 10 del Trattato CE, e che un suo eventuale annullamento
dovrebbe essere seguito dalla immediata conclusione di un atto
identico, perchè altrimenti si verificherebbe l'impossibilità di
gestire il programma e vi sarebbe la possibile insorgenza di
responsabilità verso la comunità ed i partners non italiani.
7. - Anche la Regione Veneto, nell'approssimarsi dell'udienza
pubblica, ha depositato una propria memoria, con la quale ha ribadito
e precisato le proprie precedenti difese.
Secondo la Regione il principio di leale collaborazione non può
consistere in meri adempimenti formali e va al contrario valutata
l'attività effettivamente svolta alla luce del quadro istituzionale
di riferimento al cui interno si viene a collocare l'accordo
censurato. In questi termini, l'azione regionale è tutta inclusa
all'interno di una rete di compatibilità alla cui definizione ha
concorso lo Stato italiano e il quadro complessivo delle relazioni
sottese all'accordo de quo è definito in ogni suo aspetto con
apprezzabile precisione.
La memoria prosegue osservando come non abbiano alcun rilievo,
nel caso di specie, gli artt. 5 e 6 della sopravvenuta legge n. 131
del 2003, mentre al contrario spiegano i loro effetti il dato
normativo di natura ordinamentale e le procedure seguite, tutte
ricadenti nell'ambito del diritto comunitario.
Quanto al primo profilo, osserva la resistente, la convenzione di
Madrid del 1980 e la legge di ratifica ed esecuzione n. 948 del 1984
sono state successivamente attuate attraverso la stipula
dell'accordo-quadro tra l'Italia e la Repubblica austriaca sulla
cooperazione transfrontaliera delle collettività territoriali,
sottoscritto a Vienna il 27 gennaio 1993 e reso esecutivo con la
legge n. 76 del 1995, con il quale gli Stati si impegnano a
promuovere la cooperazione transfrontaliera favorendo le iniziative
poste in essere dagli enti territoriali, tra i quali è contemplata
espressamente la Regione Veneto.
Ciò dimostra che, mentre allo Stato resta il monopolio della
politica estera, tale potere è stato esercitato in sede di
predisposizione dell'accordo quadro con l'Austria, accordo che si è
fatto carico delle prerogative proprie dell'assetto costituzionale
italiano, là dove ha individuato le materie suscettibili di essere
incluse in eventuali accordi con enti substatali di altro Stato.
Sotto il secondo profilo, secondo la Regione resistente, va
considerato che l'accordo transfrontaliero di cui si discute si
inserisce nella cornice ordinamentale definita dal regolamento
n. 1260 del 1999 e dai successivi atti comunitari e che lo Stato ha
partecipato, de iure e de facto, alla predisposizione del documento
unico di programmazione e dei programmi operativi, tanto che le
competenti autorità nazionali italiane ed austriache hanno
presentato alla Commissione, in data 29 novembre 2000, un progetto di
programma relativo alle zone di confine tra i due Paesi, e che sia la
Repubblica italiana sia quella austriaca sono le destinatarie della
decisione della Commissione del 23 novembre 2001. Sono state quindi
le autorità italiane ad aver elaborato e presentato il progetto,
compresi tutti gli elementi dei quali il ricorso dell'Avvocatura
lamenta «l'assoluta carenza»; in tal senso nessuna delle omissioni
rilevate in ricorso in realtà sussiste, nè riguardo all'oggetto,
nè alle finalità, nè al campo di azione dell'accordo, tutti
elementi puntualizzati e precisati nel complesso degli atti che hanno
portato all'approvazione del programma transfrontaliero.
8. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la
Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzioni
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione
alla nota del Ministro per gli affari regionali del 31 maggio 2002
avente per oggetto «accordi di cooperazione transfrontaliera per
recepire i programmi comunitari Interreg III».
Rilevato preliminarmente che il ricorso è strettamente connesso
a quello presentato dallo Stato nei confronti della Regione Veneto,
della Regione Friuli-Venezia Giulia e della stessa Provincia autonoma
di Bolzano, la ricorrente chiede la riunione dei due conflitti e
premette che le deduzioni ed argomentazioni esposte nell'atto
introduttivo del secondo giudizio non possono che essere in gran
parte identiche a quelle contenute nell'atto di costituzione della
stessa Provincia nel giudizio per conflitto introdotto dal Governo.
La ricorrente espone quindi dettagliatamente il contenuto della
nota oggetto del conflitto e, dopo aver descritto il quadro normativo
comunitario entro il quale si inserisce l'accordo stipulato tra gli
enti territoriali italiani ed austriaci in esecuzione del programma
Interreg III, rileva come la nota del Ministro per gli affari
regionali si fondi sulla asserita applicabilità, anche agli accordi
di cooperazione transfrontaliera finalizzati a recepire un programma
comunitario transfrontaliero, dell'art. 5 della legge n. 948 del
1984, di ratifica ed esecuzione della Convenzione europea sulla
cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità
territoriali, adottata a Madrid il 21 maggio 1980.
La ricorrente contesta tale assunto, sostenendo che imporre in
questi casi l'intesa - come pretende la nota impugnata - significa
consentire allo Stato di negarla, cioè significa consentirgli di
dire sic et simpliciter «no» agli accordi comunitari stipulati
nell'ambito dei programmi Interreg ai quali ha partecipato, e
comunque di impedire alla Provincia di provvedere alla attuazione
della disciplina comunitaria di sua competenza.
In tal modo, prosegue il ricorso, vengono lese le attribuzioni
costituzionali della ricorrente e, in particolare, le competenze
indicate agli artt. 8 e 9 dello statuto speciale e quelle per
l'attuazione dei regolamenti comunitari relativi a tali materie, come
previsto dall'art. 6 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione
alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e
Bolzano delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e
dall'art. 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86.
La Provincia di Bolzano rileva ancora che la definizione delle
sue attribuzioni e delle relative sfere di competenza statali non si
trova in Costituzione ma, come ribadito dall'art. 116 Cost., nelle
leggi costituzionali concernenti il suo statuto di autonomia, e che
l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 prevede che le disposizioni
della Costituzione che sono state dalla stessa legge modificate si
applichino solo nella parte in cui prevedono forme di autonomia più
ampie di quelle già attribuite; ciò che non può essere nel caso
del potere estero, in relazione al quale, osserva la ricorrente,
l'art. 117 Cost., nel terzo comma, stabilisce che la materia dei
«rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni» è
materia di competenza concorrente, e nel nono comma che, nelle
materie di sua competenza, la Regione può concludere accordi con
Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi
e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.
Dopo aver ribadito che il programma Interreg III, cui la
Provincia di Bolzano ha inteso dare attuazione con i suoi partners
italiani ed austriaci, si svolge integralmente nell'ambito del
diritto comunitario e ne costituisce diretta attuazione, la
ricorrente esclude quindi che nella specie possa trattarsi di
esercizio di potere estero regionale e che perciò abbia fondamento
l'imposizione da parte dello Stato della previa trasmissione al
Dipartimento affari regionali del testo dell'accordo, al fine di
acquisire l'intesa, pretesa che sarebbe anche irragionevole in quanto
il programma era stato concordemente redatto da rappresentanti del
Governo e delle Regioni interessate e che lo stesso Governo l'aveva
sottoposto all'approvazione della Commissione europea.
9. - Nel conflitto di attribuzioni promosso dalla Provincia
autonoma di Bolzano si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo alla Corte di voler respingere il ricorso.
Preliminarmente l'Avvocatura si è associata alla richiesta della
Provincia ricorrente di riunire il presente giudizio a quello
promosso con il ricorso del Governo, iscritto al n. 20 reg. confl.
del 2002.
Nel merito la difesa erariale ribadisce le tesi e gli argomenti
svolti nel proprio ricorso, in particolare in ordine alla ritenuta
applicabilità al caso di specie della convenzione di Madrid del
21 maggio 1980, ratificata e resa esecutiva in Italia dalla legge
n. 948 del 1984, il cui art. 5 prevede la necessità della previa
intesa con il Governo per la stipulazione di accordi di cooperazione
transfrontaliera delle Regioni e Province autonome.
10. - Con la già ricordata memoria depositata, in prossimità
dell'udienza, relativa al ricorso iscritto al n. 20 del registro
conflitti, la Provincia autonoma di Bolzano ha ribadito e precisato
le proprie precedenti difese anche in relazione al proprio ricorso,
insistendo per la riunione dei giudizi e per l'accoglimento di
quest'ultimo.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto ricorso
per conflitto di attribuzioni nei confronti della Regione
Friuli-Venezia Giulia, della Regione Veneto e della Provincia
autonoma di Bolzano, in ordine all'«accordo di cooperazione
transfrontaliera» da queste stipulato in data 15 gennaio 2002 con i
Länder Tirolo, Carinzia e Salisburgo della Repubblica austriaca, e
ciò in violazione dell'art. 117 della Costituzione e senza la
preventiva intesa con il Governo prevista dall'art. 5 della legge
19 novembre 1984, n. 948 (Ratifica ed esecuzione della convenzione
europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o
autorità territoriali, adottata a Madrid il 21 maggio 1980).
Secondo il ricorso del Governo, con la stipulazione dell'accordo
de quo senza la preventiva intesa con lo Stato le Regioni e la
Provincia autonoma avrebbero interferito con le competenze
costituzionalmente attribuite allo Stato in materia di politica
estera, avrebbero violato i limiti sostanziali e formali per
l'esercizio del potere estero regionale e avrebbero violato lo stesso
principio di leale collaborazione tra enti.
Inoltre l'atto dalle stesse sottoscritto sarebbe privo della
indicazione del suo oggetto, delle sue finalità e del campo di
azione, con la conseguente indefinita possibilità di interferenza
con le attribuzioni statali in materia, aggravata dalla mancata
previsione di un termine di durata. Difetterebbe quindi l'espressa
previsione della materia dell'accordo come legittimamente attribuita
alla competenza regionale ai sensi dell'art. 117 Cost. e dell'art. 4
della legge n. 948 del 1984 e sarebbe mancata la previa intesa con il
Governo prevista dall'art. 5 della legge citata, in applicazione del
generale principio di subordinazione del potere estero spettante alle
Regioni alla necessaria coerenza con gli indirizzi di politica estera
dello Stato.
2. - La Provincia autonoma di Bolzano ha a sua volta proposto
ricorso per conflitto di attribuzioni nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri, chiedendo alla Corte di dichiarare che
non spetta al Ministro per gli affari regionali emanare la nota del
31 maggio 2002 avente ad oggetto «accordi di cooperazione
transfrontaliera per recepire i programmi comunitari Interreg III»,
con la quale, in ragione della ritenuta applicabilità agli accordi
de quibus, anche se finalizzati a recepire un programma comunitario
transfrontaliero, dell'art. 5 della citata legge n. 948 del 1984,
chiede alla Provincia autonoma di Bolzano di non procedere alla
stipulazione di tali atti senza la preventiva intesa con il Governo.
Secondo la ricorrente, il Governo, emanando la nota censurata,
avrebbe invaso le competenze della Provincia autonoma
costituzionalmente garantite dagli artt. 8, 9, 10 e 16 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), e dagli artt. 6 e 7 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province autonome
di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente
della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), in quanto la definizione
delle sue attribuzioni e delle relative sfere di competenza statali
non si trova in Costituzione ma, come ribadisce l'art. 116 Cost.,
nelle leggi costituzionali concernenti il suo statuto di autonomia.
Ricorda il ricorso che l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001
prevede che le disposizioni della Costituzione che sono state dalla
stessa legge modificate si applicano solo nella parte in cui
prevedono forme di autonomia più ampie di quelle già attribuite,
ciò che non può essere nel caso del potere estero delle Regioni, in
relazione al quale l'art. 117 Cost. stabilisce, nel terzo comma, che
la materia dei «rapporti internazionali e con l'Unione europea delle
Regioni» è di competenza concorrente, e, nel nono comma, che nelle
materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con
Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi
e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.
3. - I due ricorsi hanno entrambi ad oggetto la stipula da parte
di Regioni e Province autonome di accordi di cooperazione
transfrontaliera in attuazione di programmi comunitari e vanno
perciò riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
4. - Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni di
inammissibilità sollevate nei confronti del ricorso del Governo
dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di
Bolzano, con argomentazioni pressochè coincidenti fra loro.
Le eccezioni sono fondate.
Come osservano le resistenti, il ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri si limita ad indicare, quale disposizione
costituzionale che sarebbe stata violata con la stipulazione
dell'accordo transfrontaliero de quo, l'art. 117 della Costituzione,
che viene menzionato senza specificare quale tra le diverse sfere di
competenza statale sarebbe stata in concreto invasa, pur se dal
contesto dell'atto introduttivo del giudizio si può ricavare che
esso ha inteso riferirsi al secondo comma (nella parte in cui riserva
alla legislazione statale esclusiva la politica estera e i rapporti
internazionali dello Stato) e al nono comma del citato art. 117 (che
consente alle Regioni di concludere accordi con Stati ed intese con
enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme
disciplinati da leggi dello Stato).
Nell'atto introduttivo non viene al contrario fatto alcun cenno
all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, che regola
l'applicazione transitoria alle Regioni a statuto speciale ed alle
Province autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni della
legge costituzionale citata, e nemmeno allo statuto speciale per il
Friuli-Venezia Giulia di cui alla legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1, e allo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui
al t.u. approvato con il d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
Lo stesso riferimento, contenuto in ricorso, alla legge n. 948
del 1984, che prevede che la sottoscrizione di accordi di
cooperazione transfrontaliera da parte delle Regioni e degli altri
enti locali sia subordinata alla preventiva intesa con il Governo,
viene fatto in relazione alla mancanza di una legge statale
ordinaria, successiva alla legge costituzionale n. 3 del 2001 e di
attuazione della stessa, ed alla conseguente necessità di riferirsi
alla legislazione previgente, senza alcun cenno alla applicabilità
di tale legge alle Regioni aventi statuto speciale ed alle Province
autonome, avuto riguardo alle specifiche norme che regolano le loro
competenze.
Occorre in proposito considerare che i ricorsi statali avverso
atti delle Regioni, come prescrive l'art. 39, quinto comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, devono indicare «le disposizioni della
Costituzione e delle leggi costituzionali che si ritengono violate».
I ricorsi che facciano valere nei confronti delle Regioni e delle
Province autonome esclusivamente le norme del Titolo V della Parte II
della Costituzione, senza motivare le ragioni per le quali esse si
dovrebbero applicare anche al caso di specie, risultano dunque
carenti poichè omettono nel caso degli enti aventi uno statuto di
autonomia speciale di far riferimento innanzitutto ai loro statuti
speciali, le cui disposizioni sono pienamente in vigore anche dopo la
riforma del Titolo V, e trascurano di argomentare circa l'eventuale
applicazione delle diverse norme di cui all'art. 117 Cost. novellato
in base all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, secondo un
principio che è stato più volte affermato da questa Corte anche per
i giudizi di legittimità costituzionale in via principale (cfr., tra
le più recenti, la sentenza n. 213 del 2003 e l'ordinanza n. 358 del
2002).
Nei riguardi della Regione Friuli-Venezia Giulia e della
Provincia autonoma di Bolzano il ricorso del Presidente del Consiglio
risulta perciò inammissibile per genericità ed insufficienza dei
parametri costituzionali invocati.
5. - Va esaminato il merito dei conflitti proposti dallo Stato
nei confronti della Regione Veneto e della Provincia autonoma di
Bolzano nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri con i
ricorsi in esame.
Preliminarmente deve essere considerato che i contenuti
dell'accordo, così come il fatto che lo stesso costituisca
attuazione del programma comunitario denominato Interreg III A
Italia-Austria, approvato con la decisione della Commissione europea
del 23 novembre 2001, in attuazione del regolamento (CE) n. 1260/1999
del Consiglio del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui
fondi strutturali, non sono in contestazione fra le parti.
Nei ricorsi e nelle memorie vengono infatti descritti, in maniera
pressochè coincidente, sia il contenuto dell'atto che le sue
finalità, in particolare l'espresso richiamo all'attuazione del
programma comunitario sopra menzionato, e viene precisato che gli
strumenti di attuazione e gli organi di cooperazione previsti sono
conformi a quanto stabilito dall'art. 8 del regolamento citato. Più
precisamente, per quanto concerne il contenuto dell'accordo, si dà
atto che esso prevede l'istituzione di una autorità di gestione, di
una autorità di pagamento, di un comitato di pilotaggio e di una
segreteria tecnica, così come previsto dagli artt. 9, lettere n) e
o), 34 e 35 del citato regolamento e dalla comunicazione della
Commissione agli Stati membri del 28 aprile 2000, che stabilisce gli
orientamenti dell'iniziativa comunitaria riguardante la cooperazione
transeuropea volta a incentivare uno sviluppo armonioso ed
equilibrato del territorio comunitario - Interreg III.
Nel caso in esame quindi lo Stato non contesta che la Regione
abbia dato attuazione a strumenti di cooperazione transfrontaliera
con enti pubblici interni ad altro Stato, appartenente anch'esso
all'Unione europea, previsti nell'ordinamento comunitario e che in
esso trovano la loro fonte primaria, quanto il fatto che, non essendo
stata emanata la legislazione statale ordinaria successiva alla legge
costituzionale n. 3 del 2001 e di attuazione della stessa, la
stipulazione dell'accordo, all'esito dell'iter previsto dalle sopra
citate disposizioni, avrebbe dovuto conformarsi alle condizioni e
alle ulteriori formalità stabilite dalla citata legge n. 948 del
1984, il cui art. 5 subordina la stipula di accordi di cooperazione
transfrontaliera alla previa intesa con il Governo, ed il cui art. 3
prevede la previa stipulazione, da parte dello Stato, di accordi
bilaterali con gli Stati confinanti contenenti l'indicazione delle
materie che possono formare oggetto dei singoli atti internazionali
delle Regioni.
La mancanza di dette condizioni avrebbe poi, secondo il ricorso
del Governo, più in generale vulnerato anche il principio di leale
collaborazione e di coerenza dell'azione regionale con gli indirizzi
di politica estera dello Stato, più volte sottolineati dalla stessa
giurisprudenza costituzionale, con conseguente violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera a), e nono comma, della
Costituzione.
6. - La censura proposta dal Governo in relazione alla violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, che
riserva allo Stato in via esclusiva la legislazione in materia di
politica estera e rapporti internazionali dello Stato, è infondata.
Dallo stesso atto introduttivo del presente giudizio risulta
infatti chiaramente che l'accordo di cui si chiede l'annullamento non
travalica i limiti imposti dalla Costituzione in materia di politica
estera riservata allo Stato, trattandosi di un atto chiaramente e
strettamente finalizzato a dare attuazione ad un programma
comunitario di cooperazione transfrontaliera.
7. - Sotto un altro profilo il Presidente del Consiglio dei
ministri assume anche la violazione del nono comma dell'art. 117
Cost., che attiene alla materia dei rapporti delle Regioni con enti
esteri infrastatuali e con Stati esteri.
Quanto alla violazione delle attribuzioni statali, come definite
dalla norma costituzionale citata, secondo il ricorrente vi sarebbe
assoluta carenza di determinazione dell'oggetto dell'accordo, delle
sue finalità e del suo possibile campo di azione, il che creerebbe
un'indefinita possibile interferenza con le attribuzioni statali in
materia, aggravata dalla mancata previsione di un termine di durata
che rende indeterminata l'efficacia dell'atto; difetterebbe inoltre
l'espressa previsione della materia dell'accordo ai sensi
dell'art. 117, nono comma, Cost. e dell'art. 4 della legge n. 948 del
1984, e sarebbe perciò impossibile verificare se si tratta di
materie attribuite alla competenza regionale; difetterebbe infine la
previa intesa con il Governo prevista dall'art. 5 della legge n. 948
del 1984, secondo il principio di subordinazione del potere estero
spettante alle Regioni alla necessaria coerenza con gli indirizzi di
politica estera dello Stato; ad abundantiam, secondo il Presidente
del Consiglio dei ministri, l'atto sarebbe anche privo
dell'indicazione della data di sottoscrizione.
Dall'esame dell'accordo di cui lo Stato chiede l'annullamento,
risulta che lo stesso è un atto strettamente correlato a (ed
esecutivo di) precedenti atti normativi ed amministrativi regolati
direttamente dal diritto comunitario, ed in particolare dal citato
regolamento n. 1260 del 1999 e dai successivi atti della Commissione
europea; l'oggetto, le finalità, il campo di azione dell'accordo
transfrontaliero risultano quindi esattamente definiti, oltre che nel
testo stesso dell'atto, da una serie di atti precedenti, tra i quali
il documento unico di programmazione e il programma presentato dallo
Stato alla Commissione e da questa successivamente approvato; nelle
premesse dell'atto impugnato il quadro normativo ed amministrativo da
cui esso trae origine è dettagliatamente indicato, direttamente o
per relationem agli atti precedenti del procedimento; ne consegue che
la rilevata indeterminatezza di oggetto, finalità, termine di durata
e campo di azione dell'accordo non sussiste.
8. - Quanto alla ritenuta applicabilità al caso di specie della
legge n. 948 del 1984, e segnatamente dell'art. 5, va rilevato che
agli accordi di cooperazione transfrontaliera stipulati in esecuzione
di un regolamento comunitario e dei successivi atti di attuazione non
sono applicabili le disposizioni della convenzione di Madrid, e
quindi della relativa legge italiana di ratifica ed esecuzione; come
emerge chiaramente dall'art. 2 della convenzione citata, essa
concerne i progetti volti a rafforzare e a sviluppare i rapporti di
vicinato tra collettività o autorità territoriali, mentre nel caso
in esame non si tratta di stabilire generici rapporti di vicinato,
quanto di attuare, in modo vincolato, gli strumenti destinati alla
utilizzazione di fondi comunitari, che già trovano in fonti
comunitarie derivate, direttamente applicabili nel diritto interno,
la loro disciplina.
Risulta quindi esatto il rilievo della Regione Veneto, secondo la
quale più propriamente il ricorso statale non avrebbe dovuto
riferirsi alla convenzione di Madrid del 1980 ed alla relativa legge
di ratifica ed esecuzione, ma a detto accordo bilaterale, che regola
appunto i rapporti tra gli enti interni ai due Stati, tra i quali
sono espressamente ricompresi, all'art. 2, tutti quelli che hanno
stipulato l'accordo censurato dallo Stato.
9. - Viene infine in rilievo l'asserita violazione da parte della
Regione Veneto del principio di leale collaborazione, invocata nel
ricorso del Governo anche con riferimento alla giurisprudenza di
questa Corte sul punto.
Non è controverso fra le parti che, nella specie, nessuna
specifica previa intesa è stata chiesta al Governo dalla Regione
Veneto prima di procedere alla firma dell'accordo; occorre però
ancora una volta rilevare che l'atto in questione non costituisce che
l'ultimo passaggio istituzionale di un complesso programma
comunitario di cooperazione transfrontaliera, che trova la sua
legittimazione in una fonte comunitaria che è direttamente ed
obbligatoriamente applicabile nel diritto interno degli Stati membri
(il più volte citato regolamento n. 1260 del 1999), ed ancora in
successivi atti delle istituzioni comunitarie cui nel caso in esame
lo Stato ha attivamente collaborato con la presentazione del
programma alla Commissione, la predisposizione degli strumenti
attuativi di diritto interno e la partecipazione di rappresentanti di
diversi Ministeri a tutta l'attività preparatoria.
Ed ancora, come risulta testualmente dalla già citata decisione
della Commissione europea del 23 novembre 2000, che ha approvato il
programma d'iniziativa comunitaria Interreg III A, Italia-Austria, il
progetto «è stato preparato e sarà attuato d'intesa con gli Stati
membri interessati e nell'ambito del partenariato» (considerando
n. 11), ciò che comporta una partecipazione attiva dello Stato sia
nella fase preparatoria, sia in quella esecutiva, del programma.
Nella fattispecie, trattandosi di stipulare l'atto finale di un
complesso procedimento cui lo Stato aveva attivamente partecipato,
l'intesa doveva ritenersi come acquisita nella successione degli atti
precedenti, perchè l'accordo che oggi viene censurato nulla aggiunge
rispetto ai programmi di cooperazione transfrontaliera come già
esaminati ed approvati nelle competenti sedi comunitarie; del resto
una ulteriore procedura di assenso per la firma dell'accordo si
ridurrebbe ad una mera ripetizione di adempimenti formali, privi di
alcuna utilità.
10. - Quanto infine alla pretesa violazione delle attribuzioni
costituzionali dello Stato che sarebbe derivata dalla creazione di
organismi comuni tra le Regioni italiane e quelle austriache (ciò
che potrebbe influire per un tempo indeterminato su indirizzi di
politica estera riservati allo Stato), va detto che, come esattamente
osserva la Regione Veneto, gli uffici e gli organi istituiti con
l'accordo in questione sono previsti direttamente come obbligatori
dalla fonte comunitaria derivata (artt. 8, 9, 34 e 35 del regolamento
n. 1260 del 1999, più volte citato) per la corretta gestione delle
risorse stanziate, e che l'accordo censurato non si discosta
minimamente dallo schema tipico previsto dalle disposizioni citate
per i programmi transfrontalieri di sviluppo regionale.
Nessuna interferenza è quindi, neppure astrattamente,
configurabile nel caso in esame tra accordi del tipo di quello
censurato dal Governo e la politica estera nazionale, che resta di
competenza dello Stato e che non viene vulnerata dalla
predisposizione degli organismi, anche transfrontalieri, di
esecuzione di precisi obblighi comunitari, sempre che tali accordi
non esorbitino dall'ambito definito dai programmi di cooperazione.
Il ricorso del Governo nei confronti della Regione Veneto va
quindi respinto.
11. - Per le stesse ragioni sopra esposte deve invece essere
accolto il ricorso della Provincia autonoma di Bolzano nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alla nota del
Ministro per gli affari regionali del 31 maggio 2002 avente ad
oggetto: «accordi di cooperazione transfrontaliera per recepire i
programmi comunitari Interreg III».
12. - L'atto statale impugnato dalla Provincia si fonda sul
presupposto che «la cooperazione transfrontaliera è disciplinata
dalla legge 19 novembre 1984, n. 984 recante ratifica ed esecuzione
della convenzione sulla cooperazione transfrontaliera delle
collettività o autorità territoriali adottata a Madrid il 21 maggio
1980».
La convenzione di Madrid non è applicabile agli accordi previsti
e direttamente disciplinati da fonti comunitarie derivate, dal
momento che il sistema delineato da detta convenzione del 1980 e dal
successivo accordo-quadro del 1993 tra l'Italia e la Repubblica
austriaca riguarda espressamente, oltre alle Regioni ed alle Province
autonome, anche «le Province, i Comuni, le Comunità montane, i
Consorzi comunali e provinciali ubicati, anche se solo in parte,
entro la fascia territoriale di 25 Km dalla frontiera» (art. 2
dell'accordo quadro tra Italia ed Austria del 1993, citato), e non
concerne quindi la cooperazione transfrontaliera tra i due Paesi che
attua programmi comunitari, ed ancora che proprio il citato accordo
italo-austriaco del 1993, all'art. 6, contiene una clausola di
apertura e di favore verso altre future forme di cooperazione
transfrontaliera.
Il ricorso della Provincia autonoma di Bolzano va quindi accolto,
con il conseguente annullamento della nota impugnata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzioni sollevato
dallo Stato nei confronti della Regione Friuli-Venezia Giulia e della
Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe
(reg. confl. n. 20 del 2002);
Dichiara che spetta alla Regione Veneto concludere l'accordo di
cooperazione transfrontaliera, nell'ambito del programma comunitario
denominato «Interreg III A, Italia-Austria», con i Länder della
Repubblica austriaca Tirolo, Carinzia e Salisburgo;
Dichiara che non spetta allo Stato emanare la nota del Ministro
per gli affari regionali del 31 maggio 2002, avente ad oggetto
«accordi di cooperazione transfrontaliera per recepire i programmi
comunitari Interreg III», e conseguentemente la annulla.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C0941