1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 251 SENTENZA 23 novembre - 19 dicembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Paesaggio - Pianificazione - Norme della Regione Lombardia - Riuso di immobili rurali destinati ad agriturismo - Possibile ampliamento della volumetria, nella misura massima del dieci per cento della superficie lorda - Violazione della competenza statale esclusiva nella materia della tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali nonche' dei principi di tutela del paesaggio e leale collaborazione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lombardia 16 dicembre 2021, n. 23, art. 6, comma 1, lettera a). - Costituzione, artt. 3, 5, 9, 117, primo e secondo comma, lettere p) e s), e 118, primo e secondo comma; principio di leale collaborazione; Convenzione europea sul paesaggio. (T-220251) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Daria de PRETIS;
Giudici :Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Lombardia 16 dicembre 2021, n.
23 (Seconda legge di revisione normativa ordinamentale 2021),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 17 febbraio 2022, depositato in cancelleria il 23
febbraio 2022, iscritto al n. 13 del registro ricorsi 2022 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udita nell'udienza pubblica del 22 novembre 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Generoso Di Leo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Piera Pujatti per la Regione
Lombardia;
deliberato nella camera di consiglio del 23 novembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 17 febbraio 2022 e depositato il 23
febbraio 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma
1, lettera a), della legge della Regione Lombardia 16 dicembre 2021,
n. 23 (Seconda legge di revisione normativa ordinamentale 2021), in
riferimento agli artt. 3, 5, 9, 117, commi primo e secondo, lettere
p) e s), e 118, commi primo e secondo, della Costituzione e al
principio di leale collaborazione, in relazione: agli artt. 135, 143
e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137); alla legge 9 gennaio 2006, n. 14 (Ratifica ed
esecuzione della Convenzione europea sul paesaggio, fatta a Firenze
il 20 ottobre 2000); e all'art. 14, comma 27, lettera d), del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122.
1.1.- L'art. 6, comma 1, lettera a), della legge reg. Lombardia
n. 23 del 2021 è impugnato, innanzitutto, in riferimento al
principio di leale collaborazione e agli artt. 9 e 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod.
beni culturali e alla Convenzione europea del paesaggio.
Il citato art. 6, comma 1, lettera a), ha sostituito il secondo
periodo del comma 3 dell'art. 154 della legge della Regione Lombardia
5 dicembre 2008, n. 31 (Testo unico delle leggi regionali in materia
di agricoltura, foreste, pesca e sviluppo rurale), che, nel testo
vigente prima della modifica operata dalla norma impugnata, recitava:
«Il riuso degli immobili rurali destinati ad agriturismo, anche
distaccati, può avvenire attraverso interventi di ristrutturazione
edilizia, di restauro e risanamento conservativo e attraverso
ampliamenti necessari all'adeguamento igienico-sanitario e
tecnologico. È, altresì, consentito, per una sola volta,
l'ampliamento nella misura massima del dieci per cento della
superficie lorda di pavimento destinata a uso agrituristico sulla
base della potenzialità agrituristica risultante dal certificato di
connessione».
L'impugnato art. 6, comma 1, lettera a), ha sostituito solo il
secondo periodo della disposizione, che ora recita: «è, altresì,
consentito, per una sola volta, l'ampliamento nella misura massima
del dieci per cento della superficie lorda dei fabbricati,
individuati nel certificato di connessione, già destinati o da
destinare all'attività agrituristica».
La modifica avrebbe dunque esteso la portata della disposizione
di cui al citato art. 154, consentendo l'ampliamento, sempre nella
misura del dieci per cento, della superficie lorda (e non di
pavimento) dei fabbricati non solo già destinati, ma anche da
destinare, in futuro, ad attività agrituristica.
1.1.1.- Secondo il ricorrente, tale «generalizzata» possibilità
di realizzare incrementi volumetrici nella misura anzidetta sarebbe
prevista «senza alcuna considerazione o riferimento al contesto
paesaggistico». In particolare, il legislatore regionale non avrebbe
tenuto conto che solo al piano paesaggistico elaborato d'intesa tra
lo Stato e la Regione, secondo quanto previsto agli artt. 135, 143 e
145 cod. beni culturali, spetta stabilire, per ciascuna area
tutelata, le prescrizioni d'uso (cioè i criteri di gestione del
vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e individuare la
tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni.
L'art. 6 impugnato sarebbe, pertanto, costituzionalmente
illegittimo perchè si porrebbe in contrasto con la normativa statale
che rimette al piano paesaggistico la cosiddetta "vestizione" dei
vincoli, vale a dire la disciplina d'uso dei beni paesaggistici.
La difesa erariale richiama la normativa statale e la
giurisprudenza di questa Corte che sanciscono l'inderogabilità delle
previsioni del già menzionato strumento da parte di piani, programmi
e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, la loro
cogenza rispetto agli strumenti urbanistici e l'immediata prevalenza
del piano paesaggistico su ogni altro atto di pianificazione
territoriale e urbanistica.
Il ricorrente sottolinea, altresì, l'esistenza di un vero e
proprio obbligo di elaborazione congiunta del piano paesaggistico,
cui la Regione Lombardia si sarebbe sottratta «ingiustificatamente»,
con la norma impugnata.
Nè si potrebbe ritenere che la denunciata illegittimità
costituzionale sia esclusa dal fatto che la norma in esame non
prevede la possibilità di realizzare gli incrementi volumetrici in
contrasto con la pianificazione paesaggistica, nè dal fatto che tali
interventi sono comunque subordinati al rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica.
Quanto all'irrilevanza della mancata previsione della
possibilità di derogare alla pianificazione paesaggistica, la difesa
statale sottolinea come tale possibilità sia esclusa dal fatto che
la Regione Lombardia non si è ancora munita di un piano
paesaggistico adottato in esito al procedimento di co-pianificazione
e con i contenuti di cui agli artt. 135 e 143 cod. beni culturali.
Quanto, invece, alla subordinazione di qualsiasi intervento
all'autorizzazione paesaggistica, il Presidente del Consiglio dei
ministri richiama l'evoluzione normativa in materia, ricordando come,
sin dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze
naturali) (cosiddetta "legge Bottai"), siano previsti tre diversi
strumenti a tutela del paesaggio: il vincolo, l'autorizzazione
paesaggistica e il piano paesaggistico. Il ruolo sempre più
pregnante assegnato a quest'ultimo deriverebbe dalla consapevolezza
che il provvedimento singolare non è sufficiente a presidiare
adeguatamente i valori paesaggistici. L'autorizzazione consentirebbe,
infatti, di valutare solo il singolo intervento in sè considerato e
non permetterebbe di considerare «l'effetto derivante dal cumulo
delle trasformazioni».
Da quanto detto deriverebbe la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod.
beni culturali.
1.1.2.- Il ricorrente aggiunge che il 21 luglio 2017 la Regione
Lombardia ha sottoscritto con il Ministero per i beni e le attività
culturali (oggi, Ministero della cultura) un protocollo di intesa per
la redazione congiunta del piano paesaggistico, e riferisce di
interlocuzioni in corso, al momento dell'impugnazione, finalizzate al
suo rinnovo.
Il carattere unilaterale dell'iniziativa assunta dalla Regione
configurerebbe pertanto una violazione del principio di leale
collaborazione.
1.1.3.- Sarebbe altresì violato l'art. 9 Cost., a causa
dell'abbassamento del livello di tutela determinato dalla norma
impugnata.
1.1.4.- L'art. 6, comma 1, lettera a), si porrebbe in contrasto,
altresì, con «il principio di necessaria considerazione dei valori
paesaggistici del territorio, anche non vincolato, e della sua
apposita pianificazione».
Il ricorrente sottolinea come tutto il paesaggio, incluso il
territorio non assoggettato al regime dei vincoli paesaggistici,
costituisca comunque oggetto di tutela ai sensi della Convenzione
europea del paesaggio, dalla cui sottoscrizione discenderebbe
l'impegno alla necessaria pianificazione dell'intero territorio e
alla specifica considerazione dei relativi valori paesaggistici,
anche per le parti che non sono oggetto di tutela quali beni
paesaggistici.
A seguito del recepimento della Convenzione europea del
paesaggio, il decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori
disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio) avrebbe fatto
rifluire i suoi contenuti nell'art. 135 cod. beni culturali.
Pertanto, la previsione di interventi di impatto assai rilevante sul
territorio, quali quelli introdotti dalla norma impugnata, sarebbe
dovuta avvenire con il piano paesaggistico.
Di conseguenza, la previsione impugnata violerebbe l'art. 117,
commi primo e secondo, lettera s), Cost., rispetto ai quali
costituirebbero norme interposte la legge n. 14 del 2006, di
recepimento della Convenzione europea del paesaggio, nonchè gli
artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali.
1.1.5.- L'art. 6, comma 1, lettera a), violerebbe, inoltre,
l'art. 3 Cost. per manifesta arbitrarietà e irragionevolezza, in
quanto recherebbe una disciplina, di carattere strutturale, destinata
a incidere in modo indiscriminato sui diversi contesti, a prescindere
dai profili di pregio agricolo, ecologico e paesaggistico dei singoli
ambiti, dalla attuale destinazione degli edifici ad attività
agrituristiche, dalle dimensioni di partenza del fabbricato, nonchè
dall'eventuale sussistenza di altri fattori che abbiano compromesso
il contesto agricolo.
1.1.6.- Secondo il ricorrente i descritti profili di
illegittimità costituzionale troverebbero conferma nella
giurisprudenza costituzionale in tema di reiterazione delle
discipline derogatorie alla pianificazione urbanistica comunale,
operata, in particolare, per il tramite dei cosiddetti piani casa
regionali (sono richiamate le sentenze n. 24 del 2022 e n. 219 del
2021 di questa Corte). Con le pronunce citate, infatti, sarebbero
state dichiarate costituzionalmente illegittime alcune norme
regionali per aver compromesso la pianificazione paesaggistica.
1.2.- L'art. 6, comma 1, lettera a), è impugnato anche in
riferimento agli artt. 5, 117, secondo comma, lettera p), e 118,
commi primo e secondo, Cost., in relazione all'art. 14, comma 27,
lettera d), del d.l. n. 78 del 2010, come convertito.
In particolare, la norma impugnata realizzerebbe un'indebita
compressione della potestà dei comuni di pianificare il proprio
territorio, in violazione della competenza legislativa esclusiva
statale in tema di funzioni fondamentali dei comuni e del principio
di sussidiarietà verticale, di cui agli anzidetti parametri
costituzionali.
La difesa erariale sottolinea come il legislatore statale,
nell'esercizio della competenza di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost., abbia individuato, quali funzioni fondamentali dei
comuni, «la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale
nonchè la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello
sovracomunale» (art. 14, comma 27, lettera d, del d.l. n. 78 del
2010, come convertito). Tali funzioni fondamentali dei comuni
sarebbero state compresse oltre misura dal legislatore regionale (è
citata al riguardo la sentenza di questa Corte n. 202 del 2021),
perchè le modalità e l'entità delle premialità volumetriche
previste dalla norma impugnata condizionerebbero l'esercizio della
funzione comunale di pianificazione urbanistica «oltre la soglia
dell'adeguatezza e della necessita'» (è richiamata la sentenza n.
119 del 2020).
In particolare - precisa l'Avvocatura generale dello Stato - la
previsione censurata si combinerebbe con le altre recate dall'art.
154 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2008, il quale consente
l'utilizzazione «per attività agrituristiche [di] tutti gli edifici
in possesso del requisito di ruralità rilevante ai fini fiscali,
già esistenti da almeno tre anni, a condizione che la loro
destinazione all'attività agrituristica non comprometta l'esercizio
dell'attività agricola» (comma 1) e stabilisce che tali edifici
rurali «sono compatibili con ogni destinazione d'uso prevista dagli
strumenti urbanistici comunali e sovracomunali» (comma 2).
Il ricorrente ne deduce che le premialità volumetriche previste
dalla norma impugnata, «in quanto riferite agli edifici destinati o
da destinare ad attività agrituristiche», sono consentite in modo
indiscriminato in tutte le zone agricole, a prescindere quindi
dall'esistenza di profili di pregio paesaggistico e dagli standard di
densità edilizia particolarmente restrittivi cui soggiacciono.
Sicchè la loro previsione e l'impossibilità di modularle
ridurrebbero in modo indebito i poteri dei comuni di pianificare il
proprio territorio, impedendo loro fra l'altro di assicurare
prevalenza, in determinati contesti, a interessi costituzionali anche
primari, come, ad esempio, la tutela del paesaggio agrario, rispetto
all'interesse economico privato.
1.3.- Da ultimo, il Presidente del Consiglio dei ministri
precisa, «[a]l fine di prevenire infondate eccezioni», che non
sarebbe risolutiva dell'odierno giudizio la mancata impugnazione
dell'art. 1, comma 1, lettera d), della legge della Regione Lombardia
18 giugno 2019, n. 11, recante «Modifiche alla legge regionale 5
dicembre 2008, n. 31 (Testo unico delle leggi regionali in materia di
agricoltura, foreste, pesca e sviluppo rurale)», che ha, tra l'altro,
sostituito l'art. 154 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2008,
prevedendo l'ampliamento del dieci per cento, di cui si è detto. A
tale fine la difesa statale richiama la giurisprudenza di questa
Corte sulla non applicazione, nei giudizi promossi in via principale,
dell'istituto dell'acquiescenza.
2.- La Regione Lombardia si è costituita in giudizio chiedendo
che le questioni promosse siano dichiarate inammissibili e non
fondate.
Preliminarmente, sottolinea come la novità introdotta dalla
norma impugnata risieda, fermo restando il concetto di superficie
lorda, nell'inciso «da destinare», che, a suo dire, lascerebbe la
facoltà dell'ampliamento anche in caso di primo rilascio del
certificato di connessione, non essendo richiesto il già avvenuto
avvio dell'attività. In proposito, la resistente precisa che il
certificato de quo attesta il rapporto di connessione fra l'attività
agricola e quella agrituristica ai sensi dell'art. 152 della legge
reg. Lombardia n. 31 del 2008.
La medesima difesa chiede pertanto che questa Corte, ove ritenga
ammissibili le questioni promosse, consideri l'impugnazione limitata
alla parte in cui l'art. 6, comma 1, lettera a), della legge reg.
Lombardia n. 23 del 2021 ha aggiunto le parole «o da destinare» nel
testo previgente dell'art. 154, comma 3, della legge reg. Lombardia
n. 31 del 2008.
2.1.- Quanto al primo motivo di ricorso (supra, punto 1.1.), la
resistente sostiene che il Presidente del Consiglio dei ministri ha
attribuito alla norma regionale «effetti ed ambiti di materia che non
ha». A tale fine, la difesa regionale ricostruisce le disposizioni in
materia di edilizia agrituristica, a partire dall'art. 3 della legge
20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell'agriturismo), che impegna in
questo ambito le regioni a rispettare, non solo le specifiche
caratteristiche tipologiche e architettoniche del patrimonio edilizio
esistente, ma anche le «caratteristiche paesaggistico-ambientali dei
luoghi». Disposizione, questa, ritenuta recante un principio
fondamentale della materia «governo del territorio» (è richiamata la
sentenza n. 339 del 2007 di questa Corte).
La norma regionale impugnata detterebbe prescrizioni non
contrastanti con tale principio e anzi dirette al medesimo fine,
giacchè essa non sottrarrebbe in alcun modo l'ampliamento della
superficie dei fabbricati rurali alla pianificazione paesaggistica.
La resistente ritiene, inoltre, che il riferimento, contenuto nel
ricorso, al protocollo di intesa siglato dalla Regione Lombardia e
dal Ministero della cultura non sia «significativo», anche perchè
avente durata triennale e dunque scaduto nel luglio 2020. Al
riguardo, la Regione precisa di averne richiesto più volte al
Ministero il rinnovo per procedere all'attività di
co-pianificazione. Riferisce inoltre che il Ministero avrebbe
risposto alle sue istanze il 17 gennaio 2022, dichiarando di ritenere
opportuno il rinvio della definizione del processo di
co-pianificazione a un momento successivo alla conclusione dell'iter
di approvazione, in corso al momento dell'impugnazione, da parte
della Regione del progetto di valorizzazione del paesaggio.
La resistente precisa altresì che, nelle more dell'approvazione
del piano paesaggistico regionale (PPR) co-pianificato con il
Ministero della cultura, la medesima Regione si è dotata di diversi
strumenti di natura paesaggistica e, tra questi, del piano
territoriale regionale (PTR). Questo piano, approvato con delibera
del Consiglio della Regione Lombardia 19 gennaio 2010, n. 951, «ha
natura ed effetti di piano territoriale paesaggistico ai sensi della
vigente legislazione» (in base a quanto previsto dall'art. 19, comma
1, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 «Legge
per il governo del territorio»). Di conseguenza, in attesa che sia
definito il processo di co-pianificazione, una sezione specifica del
PTR è costituita dal PPR (non co-pianificato), che per questa parte
ha recepito e aggiornato il piano territoriale paesistico regionale
(PTPR) vigente in Lombardia dal 2001.
In particolare, l'art. 35 del PPR (incluso attualmente nel PTR)
prevederebbe l'esame paesistico anche in aree non soggette a vincolo;
inoltre, le aree agricole sarebbero, comunque, sottoposte a specifica
disciplina ai sensi dell'art. 59 della legge reg. Lombardia n. 12 del
2005.
In ogni caso - ribadisce la difesa regionale - quanto appena
detto non avrebbe alcuna connessione con la norma impugnata, la
quale, nel prevedere la possibilità di aumento di superficie per i
fabbricati da destinare ad attività agrituristiche, non
interferirebbe in alcun modo con gli obblighi fissati dal codice dei
beni culturali e del paesaggio, restando impregiudicato il rispetto
dei vincoli culturali e paesaggistici e della relativa disciplina.
La norma impugnata avrebbe «uno stretto carattere urbanistico» e,
in quanto tale, sarebbe espressione della competenza legislativa
regionale concorrente in materia di governo del territorio ex art.
117, terzo comma, Cost. e di quella esclusiva in materia di
agricoltura, senza porsi in contrasto con i principi generali di
tutela del paesaggio di cui al suddetto codice.
La Regione ritiene pertanto che la doglianza del ricorrente,
legata alla mancanza di un piano paesaggistico predisposto in
attuazione del principio di leale collaborazione (dovuta, peraltro,
alla complessità dell'intervento), non può tradursi in una censura
avverso una norma che disciplina altro. Muovendo da tale prospettiva
non sarebbe pertinente il richiamo alla sentenza n. 24 del 2022 di
questa Corte, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle
norme dettate dalla Regione autonoma Sardegna in materia di piano
casa, in quanto recanti un'ulteriore proroga di disposizioni in
deroga alla pianificazione urbanistica.
2.2.- Quanto al secondo motivo di ricorso (supra, punto 1.2.), la
resistente ritiene che la norma impugnata si limiti a confermare la
possibilità di un ampliamento nella misura massima del dieci per
cento, senza che ciò determini alcuna compressione della potestà
pianificatoria del comune, che ben potrebbe stabilire un limite
diverso, pur sempre entro il detto limite massimo.
3.- In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia ha
depositato una memoria nella quale, oltre a ribadire gli argomenti
già illustrati nell'atto di costituzione, sottolinea che una
disposizione regionale non può ritenersi derogatoria delle norme del
codice dei beni culturali e del paesaggio solo perchè omette di
richiamare, totalmente o parzialmente, le previsioni del piano
paesaggistico e del codice, in difetto di esplicite indicazioni di
segno contrario (sono citate le sentenze n. 187 del 2022 e n. 189 del
2016 di questa Corte).
Quanto all'assenza di un piano paesaggistico co-deciso, la difesa
regionale precisa che il primo piano paesistico della Lombardia è
stato approvato nel 2001, prima ancora dunque che esso fosse
richiesto dal codice di settore, e che lo stesso piano è stato poi
aggiornato nel 2010, con la delibera consiliare n. 951 che lo ha
consolidato e aggiornato, integrandone e adeguandone i contenuti
descrittivi e normativi e confermandone l'impianto generale e le
finalità di tutela.
Peraltro, aggiunge la resistente, il PPR (incluso nel PTR) non è
mai stato contestato dal Ministero competente, nè quest'ultimo ha
inteso esercitare il potere sostitutivo di cui all'art. 143, comma 2,
cod. beni culturali.
Infine, in relazione al secondo motivo di ricorso, la Regione
ribadisce che la possibilità di ampliare i fabbricati rurali nella
misura massima del dieci per cento non è stata introdotta dalla
legge regionale impugnata ma era già prevista nella normativa
pregressa.
4.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
una memoria nella quale, in via preliminare, rileva come, a fronte
della richiesta da parte della Regione di una pronuncia di
inammissibilità, nessun argomento a sostegno sia addotto ex adverso.
La difesa erariale ribadisce gli argomenti già illustrati nel
ricorso a favore dell'illegittimità costituzionale della norma
impugnata, precisando che essa non si limita a stabilire
l'utilizzazione per fini agrituristici di fabbricati già esistenti
per lo svolgimento di attività connesse, ma ammette la
indiscriminata possibilità di ampliamento di immobili esistenti che
saranno destinati ad attività agrituristica. Tale previsione, che
consente quindi interventi non meramente conservativi senza che
sussista «alcuna connessione attuale che giustifichi l'espansione
volumetrica», inciderebbe in maniera manifesta sul contesto
paesaggistico circostante, con conseguente invasione della competenza
legislativa statale in materia.
Il ricorrente insiste, poi, nel ritenere rilevante la mancata
adozione di un PPR co-pianificato tra Stato e Regione; il valore
programmatico di tale strumento sarebbe, infatti, strumentale a
un'organica gestione, sull'intero territorio nazionale, delle
trasformazioni inerenti ai beni immobili in zona di pregio
paesaggistico. Non avrebbe, dunque, alcun valore la presenza di piani
territoriali adottati in via autonoma dalla Regione stessa, senza la
necessaria co-pianificazione.
Quanto al protocollo di intesa siglato nel 2017, la difesa
statale precisa che la Regione Lombardia ha omesso, nei tre anni
della sua vigenza, di adottare il PPR di concerto con il Ministero e
che, al termine del periodo di validità di questo accordo, le parti
erano in procinto di rinnovarlo ma non si è giunti alla sua
sottoscrizione. In questo quadro si inserirebbe la norma impugnata,
che, pertanto, contrasterebbe in maniera palese con il dovere di
leale collaborazione che grava sullo Stato e sulle regioni.
In relazione al secondo motivo di ricorso, il Presidente del
Consiglio dei ministri contesta l'esistenza di un rapporto di
continuità tra le varie disposizioni che si sono susseguite nella
disciplina del previsto incremento volumetrico. In particolare,
ritiene che vi sia una «manifesta e sostanziale differenza» tra la
disposizione previgente e quella oggetto di impugnativa, in quanto
nella prima l'ampliamento del dieci per cento era ammesso solo per i
beni destinati a uso agrituristico, mentre nella seconda questa
possibilità è riconosciuta «in virtù di una non meglio specificata
futura, eventuale, destinazione ad attività connesse
all'agricoltura» degli immobili in questione.
Infine, richiamando la giurisprudenza amministrativa in materia,
la difesa statale rileva che il legislatore regionale non può
comprimere o annullare i poteri urbanistici dei comuni, ma può
soltanto garantire forme adeguate di partecipazione dei comuni stessi
ai procedimenti che ne condizionano l'autonomia. Ipotesi, questa, che
non ricorrerebbe nel caso di specie, in cui si è in presenza di una
previsione generalizzata e incidente su zone di indiscusso pregio
paesaggistico, tale da comportare una rilevante compressione delle
prerogative comunali in materia di pianificazione urbanistica.
5.- All'udienza, le parti hanno insistito per l'accoglimento
delle conclusioni rassegnate nei rispettivi atti.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1, lettera a), della
legge reg. Lombardia n. 23 del 2021, in riferimento agli artt. 3, 5,
9, 117, commi primo e secondo, lettere p) e s), e 118, commi primo e
secondo, Cost. e al principio di leale collaborazione, in relazione:
agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali, alla Convenzione
europea sul paesaggio e all'art. 14, comma 27, lettera d), del d.l.
n. 78 del 2010, come convertito.
2.- Prima di esaminare le censure mosse dalla difesa statale,
occorre ricostruire il contesto normativo nel quale si colloca la
disposizione impugnata.
2.1.- Essa ha inciso sul comma 3 dell'art. 154 della legge reg.
Lombardia n. 31 del 2008, che, nel testo vigente prima della
modifica, recitava: «Il riuso degli immobili rurali destinati ad
agriturismo, anche distaccati, può avvenire attraverso interventi di
ristrutturazione edilizia, di restauro e risanamento conservativo e
attraverso ampliamenti necessari all'adeguamento igienico-sanitario e
tecnologico. È, altresì, consentito, per una sola volta,
l'ampliamento nella misura massima del dieci per cento della
superficie lorda di pavimento destinata a uso agrituristico sulla
base della potenzialità agrituristica risultante dal certificato di
connessione».
L'impugnato art. 6, comma 1, lettera a), ha dunque sostituito
solo il secondo periodo del comma 3 del citato art. 154, che ora è
del seguente tenore: «È, altresì, consentito, per una sola volta,
l'ampliamento nella misura massima del dieci per cento della
superficie lorda dei fabbricati, individuati nel certificato di
connessione, già destinati o da destinare all'attività
agrituristica».
L'art. 154 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2008 è stato
oggetto di numerose modifiche, anche successive alla proposizione
dell'odierno ricorso; modifiche che hanno interessato il suo
contenuto, la sua numerazione e la sua rubrica.
La disposizione originaria era infatti rubricata «Locali da
utilizzare nell'attività agrituristica» ed era riportata sub art.
155 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2008, per poi divenire - a
seguito dell'art. 1, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 11 del
2019 - «Locali da destinare ad attività agrituristiche», assumendo
l'odierna numerazione di art. 154.
Da ultimo, dopo l'impugnativa oggetto dell'odierno giudizio, il
testo dell'art. 154 è stato modificato dall'art. 5, comma 2, della
legge della Regione Lombardia 20 maggio 2022, n. 8 (Prima legge di
revisione normativa ordinamentale 2022), il quale ha anche riscritto
la rubrica, che oggi recita: «Fabbricati da destinare ad attività
agrituristiche». Peraltro, le modifiche successive alla proposizione
dell'odierno ricorso non hanno interessato il secondo periodo del
comma 3 dell'art. 154, sostituito dalla norma impugnata.
2.2.- Quest'ultima ha, però, mantenuto sostanzialmente
inalterata la struttura del testo previgente.
Dal confronto tra i due testi si deduce che le modifiche sono
consistite nella sostituzione della superficie di riferimento (da
quella lorda di pavimento a quella lorda dei fabbricati) e nella
estensione della possibilità di ampliamento anche ai fabbricati «da
destinare» all'attività agrituristica, ma «individuati nel
certificato di connessione».
Inoltre, il testo previgente faceva riferimento alla «superficie
lorda di pavimento destinata a uso agrituristico sulla base della
potenzialità agrituristica risultante dal certificato di
connessione».
2.3.- Stando alle scarne indicazioni desumibili dai lavori
preparatori, la modifica operata con la disposizione impugnata
sarebbe diretta «ad una migliore formulazione della disposizione di
cui al secondo periodo del comma 3 dell'art. 154 della l.r. 31/2008
nel senso di: a) eliminare il riferimento al pavimento in quanto, a
seguito del regolamento edilizio-tipo (R.E.T.), recepito con D.G.R.
24 ottobre 2018 - n. XI/695, il parametro SLP non si usa più,
dovendosi usare il parametro SL (superficie lorda), così definito:
"Somma delle superfici di tutti i piani comprese nel profilo
perimetrale esterno dell'edificio escluse le superfici accessorie";
b) precisare che l'ampliamento è consentito anche in sede di primo
rilascio del certificato di connessione, non essendo richiesto
l'avvio dell'attivita'» (così la relazione approvata il 24 novembre
2021 dalla Commissione consiliare II «Affari istituzionali»).
3.- Ricostruiti la portata e il significato della disposizione
impugnata, deve essere innanzitutto superato il dubbio
sull'ammissibilità dell'impugnazione sollevato dalla resistente. La
stessa difesa regionale, infatti, non fa seguire, alla richiesta di
una declaratoria di inammissibilità delle questioni promosse,
l'indicazione e l'illustrazione di specifiche ragioni a suo sostegno,
cosicchè si deve financo escludere che sia stata formulata una vera
e propria eccezione di inammissibilità.
4.- Sempre in via preliminare, è necessario definire il thema
decidendum.
Al riguardo, deve essere respinta la richiesta della difesa
regionale di «considerare l'impugnazione, ove ritenuta ammissibile,
rivolta [...] alla parte in cui sono state aggiunte al testo
previgente dell'art. 154, comma 3, secondo periodo della LR n.
31/2008 le parole "o da destinare"», giacchè il gravame ha invece ad
oggetto l'intero secondo periodo del comma 3 del citato art. 154,
come appunto sostituito dall'art. 6, comma 1, lettera a), impugnato.
Questa Corte non può che constatare, del resto, come le due
ragioni di censura sviluppate nel ricorso investano, sia da un punto
di vista strettamente letterale, sia da uno sostanziale, l'intera
disposizione impugnata e non solo le parole «o da destinare».
Deve, pertanto, ritenersi che oggetto delle odierne questioni sia
l'intero art. 6, comma 1, lettera a), della legge reg. Lombardia n.
23 del 2021.
5.- Restando sempre ai profili preliminari, correttamente la
difesa statale esclude che la mancata impugnazione del testo
previgente dell'art. 154 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2008 -
che già consentiva l'ampliamento, nella misura massima del dieci per
cento, della superficie di pavimento degli immobili rurali destinati
ad agriturismo - possa determinare una sorta di tacita accettazione
della previsione regionale, con conseguente inammissibilità delle
odierne questioni.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che «l'ammissibilità del
ricorso in via principale non è preclusa dal carattere confermativo
o riproduttivo di una disposizione rispetto ad altra norma non
impugnata, in quanto "ogni provvedimento legislativo esiste a sè e
può formare oggetto di autonomo esame ai fini dell'accertamento
della sua legittimita': l'istituto dell'acquiescenza non si applica
ai giudizi in via principale, atteso che la norma impugnata ha
comunque l'effetto di reiterare la lesione da cui deriva l'interesse
a ricorrere dello Stato (ex plurimis, sentenze n. 237, n. 98 e n. 60
del 2017, n. 39 del 2016, n. 215 e n. 124 del 2015)" (sentenza n. 25
del 2021). Di conseguenza, una disposizione ripetitiva di una
precedente norma è comunque impugnabile e oggetto di censura anche
rispetto al contenuto riproduttivo o di rinvio» (sentenza n. 23 del
2022; tra le più recenti, anche sentenze n. 24, n. 21 e n. 5 del
2022).
6.- Si può quindi procedere ad esaminare il primo gruppo di
censure prospettate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
L'art. 6, comma 1, lettera a), della legge reg. Lombardia n. 23
del 2021 è impugnato, innanzitutto, in riferimento al principio di
leale collaborazione e agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali.
Il ricorrente muove dalla specifica situazione della Regione
Lombardia, nella quale manca una pianificazione paesaggistica frutto
dell'elaborazione congiunta di Stato e Regione, per sottolineare che
solo al piano paesaggistico frutto della copianificazione spetterebbe
individuare la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle
vietate, nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni. Ciò
determinerebbe la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali.
Del pari sarebbe violato il principio di leale collaborazione,
poichè il carattere unilaterale dell'iniziativa assunta dalla
Regione si porrebbe in contrasto con il protocollo d'intesa
sottoscritto il 21 luglio 2017 dalla Regione Lombardia e dal
Ministero per i beni e le attività culturali (oggi, Ministero della
cultura), avente ad oggetto la redazione congiunta del piano
paesaggistico.
Infine, sarebbe violato l'art. 9 Cost., a causa dell'abbassamento
del livello di tutela paesaggistica determinato dalla norma
impugnata.
Questa Corte ritiene che le censure appena illustrate debbano
essere trattate congiuntamente perchè tutte riconducibili a un'unica
ragione di impugnativa.
6.1.- Le questioni sono fondate.
6.2.- Consentendo l'ampliamento, nella misura massima del dieci
per cento, della superficie lorda (e non di pavimento) dei fabbricati
da destinare ad attività agrituristica, la disposizione regionale
impugnata introduce la possibilità di aumentare la volumetria degli
edifici esistenti in zona agricola, e ciò stabilisce senza prevedere
al contempo una espressa e adeguata clausola di salvaguardia dei beni
sottoposti a tutela paesaggistica.
Non sono infatti idonei ad assolvere a questa specifica funzione
di salvaguardia, nè il generico riferimento alla tutela del
paesaggio (indicato tra le finalità perseguite dalla Regione)
contenuto nell'art. 150, comma 1, lettera b), della stessa legge reg.
Lombardia n. 31 del 2008, nè l'altrettanto generica previsione
recata dall'art. 3, comma 2, della legge statale n. 96 del 2006 di
disciplina dell'agriturismo, che attribuisce alle regioni il compito
di disciplinare «gli interventi per il recupero del patrimonio
edilizio esistente ad uso dell'imprenditore agricolo ai fini
dell'esercizio di attività agrituristiche, nel rispetto delle
specifiche caratteristiche tipologiche e architettoniche, nonchè
delle caratteristiche paesaggistico-ambientali dei luoghi».
Si tratta, in entrambi i casi, di disposizioni che indicano in
via generale le finalità e gli obiettivi che devono essere
perseguiti dalla normativa regionale in materia di agriturismo, senza
che da esse possano desumersi vincoli puntuali a tutela dei valori
paesaggistici di volta in volta rilevanti nei singoli interventi di
trasformazione del territorio.
6.3.- Nel caso di specie, d'altro canto, l'omessa indicazione, da
parte della norma regionale impugnata, della espressa necessità di
rispettare il piano paesaggistico o il codice di settore non può
ritenersi compensata dalla possibilità di un'interpretazione
rispettosa dei vincoli suddetti.
Come questa Corte ha ripetutamente affermato, invero, una tale
omissione non determina di per sè l'illegittimità costituzionale
della disposizione solo ove nella stessa regione sia operante un
piano paesaggistico approvato secondo quanto previsto dagli artt.
135, 143 e 145 cod. beni culturali (sentenze n. 187 e n. 24 del 2022,
n. 124 e n. 54 del 2021). Laddove invece un piano paesaggistico
codeciso tra lo Stato e la regione non sia stato ancora approvato,
«occorre maggiore cautela nel valutare la portata precettiva delle
norme che intersechino profili attinenti con tale pianificazione», e
ciò «[n]on perchè la Regione non possa in nessun caso attivare le
proprie competenze legislative, ma perchè va evitato il rischio che
esse [...] permettano il consolidamento di situazioni tali da
ostacolare il compiuto sviluppo della pianificazione paesaggistica»
(sentenza n. 187 del 2022).
Pertanto, «[i] ritardi nella elaborazione del piano paesaggistico
[...], sebbene contrari agli obblighi gravanti sulla Regione e tali
da produrre gravi disfunzioni (con conseguenti eventuali
responsabilita')» devono essere compensati con l'esplicitazione del
necessario rispetto della normativa posta a tutela del paesaggio
(sempre sentenza n. 187 del 2022).
Dirimente è, quindi, la circostanza che la pianificazione
paesaggistica nella Regione Lombardia è attualmente rimessa non a un
piano codeciso fra Stato e Regione, ma al piano territoriale
regionale (PTR), approvato dal Consiglio regionale con deliberazione
19 gennaio 2010, n. 951, e successivamente modificato e integrato. In
particolare, la sezione 3 del PTR contiene il piano paesaggistico
regionale (PPR), che ha recepito, consolidato e aggiornato il piano
territoriale paesistico regionale (PTPR) vigente in Lombardia dal
2001 (artt. 19 e 102 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005).
Per quanto, dunque, non si possa negare che la Regione Lombardia
risulti dotata - e lo sia in effetti già da prima dell'entrata in
vigore del codice dei beni culturali e del paesaggio - di uno
strumento di pianificazione specificamente orientato alla tutela del
paesaggio, tuttora operante come parte del PTR, è altrettanto
evidente che tale pianificazione esprime scelte imputabili in via
esclusiva alla Regione stessa, alle quali lo Stato è rimasto
estraneo, e che resta ancora inattuato, nella Regione, il modello di
pianificazione paesaggistica prescritto dal medesimo codice, il cui
tratto caratterizzante è costituito appunto dall'elaborazione
congiunta dello Stato e della Regione.
L'indiscussa prevalenza del piano paesaggistico così elaborato,
ripetutamente ribadita da questa Corte (tra le più recenti, sentenze
n. 240, n. 229, n. 221, n. 192, n. 187, n. 45 e n. 24 del 2022; n.
261, n. 257, n. 251, n. 201, n. 164, n. 141, n. 74, n. 54 e n. 29 del
2021; n. 276 e n. 240 del 2020), non costituisce una mera petizione
di principio, ma sottende quel «dovere di assicurare "che tutto il
territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e
gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi
contesti" (art. 135, comma 1, cod. beni culturali)». Dovere che
«rinviene il suo imprescindibile presupposto nella visione d'insieme
delle aree da tutelare e dei contesti in cui le medesime sono
inserite» (sentenza n. 187 del 2022).
I principi di elaborazione congiunta, inderogabilità e
prevalenza del piano paesaggistico si impongono, quindi, al
legislatore regionale, il quale non può nè esplicitamente derogare
ai vincoli della pianificazione paesaggistica, nè aggirarli
introducendo, in assenza del piano codeciso, previsioni atte a
pregiudicare le scelte condivise di tutela che nel piano stesso
troveranno necessaria espressione.
In definitiva, la mancanza di un piano paesaggistico frutto del
pieno coinvolgimento dello Stato e della Regione e l'impossibilità
di trarre dalla normativa regionale un'interpretazione tale da far
ritenere comunque operanti i vincoli paesaggistici determinano
l'illegittimità costituzionale della norma impugnata per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. in relazione al
principio della necessaria copianificazione paesaggistica e, in
connessione con esso, al principio di leale collaborazione.
6.4.- È violato, infine, anche l'art. 9 Cost. in ragione
dell'evidente abbassamento del livello di tutela paesaggistica
derivante da una previsione che estende la possibilità di
ampliamento dei fabbricati rurali, senza considerare gli effetti sul
paesaggio.
6.5.- Per tutte queste ragioni, deve essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1, lettera a),
della legge reg. Lombardia n. 23 del 2021.
7.- Restano assorbite le ulteriori censure promosse nei confronti
della medesima norma.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Lombardia 16 dicembre 2021, n.
23 (Seconda legge di revisione normativa ordinamentale 2021).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2022.

F.to:
Daria de PRETIS, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 dicembre 2022.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI