1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 318 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 novembre 1998- 14 maggio 1999
N. 318 Ordinanza emessa il 12 novembre 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 maggio 1999) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Mazzolani Gabriele ed altri contro il CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna ed altri. Circolazione stradale - Sanzioni amministrative pecuniarie - Destinazione di quota dei proventi alla previdenza integrativa del personale di polizia (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Guardia di finanza), ivi compresa la Polizia municipale, competente all'irrogazione delle sanzioni stesse - Incidenza sul principio di imparzialita' dell'azione amministrativa per l'incentivo alla funzione di accertamento. (C.d.S., art. 208, comma 2, lett. a), e 4, modificato dal d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360). (Cost., art. 97). (099C0551) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 9-6-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 451/1997
proposto da Mazzolani Gabriele, Pasotti Martina, Zannerini Catia,
Morara Marina, Mantovani Roberto, Marangoni Antonio, Carnevali
Claudio, Noferini Emilio, Franceschelli Tiziana, Gaiani Massimo,
Contavalli Gianfranco, Bacci Luigi, Mazzanti Ivan, Dosi Gabriele,
Cristofori Silvano, Naleni Maria Gabriella, Balducci Gabriella,
Ceroni Gabriele, Cavina Giorgio, Galeati Paolo, Ravanelli Gabriele,
Babini Pier Luigi, Marabini Mauro, Calzolari Gianluca, Landi Roberto,
Pelliconi Bruno, Cavina Giancarlo, Grementieri Maurizio, Ortolani
Laura, Cortecchia Mirna, Tavasci Samuele, Zuffi Alessandro, Cambiuzzi
Stefano, Galeati Vilverio, Baroncini Vanessa, Brighi Primo, Capponi
Alberto, Tebaldi Antonio, Del Vecchio Sandro, Ravaglia Marina,
Ancarani Giorgio, Giacomazzi Danilo, Ancarani Raffaella, Eziotti
Valerio, Turrini Eleonora, Spina Maristella, Liverani Donatella,
Simoncelli Silvia, Bonzi Sabrina, Spadoni Enza, Rubini Maurizio
rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanna Buttazzo e Giorgio Sacco
ed elettivamente domiciliati in Bologna, via S. Felice n. 6;
Contro il Comitato regionale di controllo dell'Emilia-Romagna in
persona del Presidente pro-tempore, non costituito, e nei confronti
della regione Emilia-Romagna in persona del Presidente della Giunta
pro-tempore non costituito e il comune di Imola in persona del
sindaco pro-tempore non costituito, per l'annullamento del
provvedimento del CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna prot. n. 96/040734,
datato 9 gennaio 1997 e pervenuto al comune di Imola il 14 gennaio
1997, di annullamento della deliberazione n. 410 del 16 dicembre 1996
adottata dal Consiglio anzidetto, avente ad oggetto: "individuazione
di una compagnia assicuratrice con la quale stipulare un contratto
assicurativo riguardante la previdenza integrativa per i dipendenti
appartenenti al Corpo di polizia municipale, in applicazione di
quanto previsto dall'art. 208, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, per la
durata di anni cinque prorogabili...";
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti delle causa;
Designato, alla pubblica udienza del 12 novembre 1998 il relatore
cons. dott. Bruno Lelli e udito altresì per le parti l'avv.
Nazzarena Zorzella in sostituzione dell'avv. Giovanna Buttazzo per i
ricorrenti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con deliberazione n. 644 del 23 aprile 1996, la Giunta comunale di
Imola stabiliva di destinare una quota dei proventi delle sanzioni
amministrative pecuniarie conseguenti a violazione del Codice della
strada a favore del personale della Polizia municipale, per finalità
di assistenza e previdenza in attuazione del disposto di cui
all'articolo 208, del d.lgs. 30 aprile 1992, così come modificato
dall'art. 109, del d.lgs. n. 360 del 10 settembre 1993.
Successivamente il Consiglio comunale con la citata delibera n.
410 del 16 dicembre 1996 adottava le seguenti decisioni:
a) indiceva la gara per l'individuazione di una compagnia
assicuratrice cui affidare la previdenza integrativa in questione;
b) approvava lo schema del relativo bando di gara;
c) approvava lo schema di capitolato speciale;
d) determinava le somme complessive (e quelle previste per
ciascun anno, dal 1996 al 2000), da destinarsi alle predette
finalità previdenziali;
e) dava atto che l'aggiudicazione dell'appalto assicurativo
sarebbe stata subordinata alla valutazione di un'istituenda
commissione tecnica.
La suddetta deliberazione veniva annullata dal Comitato regionale
di controllo con atto 90/040734 del 18 novembre 1996.
Avverso il suddetto annullamento è stato proposto ricorso al
t.a.r. per l'Emilia-Romagna col quale vengono dedotte censure di
violazione di legge e di eccesso di potere.
D i r i t t o
1. - Iinnanzi tutto il primo motivo di ricorso con cui il
provvedimento del Comitato di controllo viene ritenuto viziato da
eccesso di potere essendo già esecutiva la deliberazione con cui il
comune intimato aveva deciso di destinare una parte dei proventi
delle sanzioni pecuniarie derivanti dalle infrazioni al codice della
strada a previdenza integrativa per gli apparteneneti al corpo di
polizia municipale è infondato.
In effetti il fatto che il Comitato di controllo abbia omesso di
rilevare vizi di legittimità in ordine ad atti precedenti e
collegati con quello esaminato successivamente non impedisce allo
stesso in sede di esame di quest'ultimo di esercitare il proprio
potere di annullamento con riferimento all'intera gamma dei vizi
deducibili (C.d.S. V, n. 786/1996), atteso che l'atto positivo di
controllo non incide negativamente sui poteri dell'organo di
controllo in relazione ad atti successivi.
A tale conclusione la giurisprudenza (C.d.S. V, n 786/1996) giunge
considerando che l'intervenuta esecutività di un atto qualificabile
come presupposto non comporta che il controllo di quello successivo
(in tutto od in parte conseguenziale) concreti la disapplicazione
della precedente decisione positiva di controllo non ha una propria
autonomia avendo l'unica funzione di rendere efficace la
deliberazione controllata.
È vero che in tale ipotesi l'atto iniziale rimarrebbe efficace e
nello stesso tempo privo della possibilità di esecuzione, ma tale
effetto non viola il principio di buona amministrazione essendo
l'arresto del procedimento una conseguenza del controllo di
legittimità.
2. - La questione di diritto sottesa al provvedimento impugnato
attiene all'interpretazione dell'art. 208, del d.lgs. n. 285 del 30
aprile 1992 come modificato con d.lgs. n. 360 del 10 settembre 1993.
La deliberazione, poi annullata dal Comitato di controllo, adottata
dal comune di Imola si fonda sulla convinzione che che dal combinato
disposto dei commi primo, secondo e quarto del suddetto articolo
emerge la possibilità di destinare parte dei proventi delle sanzioni
amministrative pecuniarie previste dal codice della strada accertate
da agenti del comune a finalità di previdenza integrativa del
personale appartenente al corpo di polizia municipale.
Il Comitato di controllo, invece, ritiene che tale beneficio possa
riguardare esclusivamente il personale della Polizia di Stato,
dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza in assenza di
norme di equiparazione dei suddetti Corpi a quello di Polizia
municipale.
L'art. 208 di cui si tratta al comma 2 prevede che i proventi
spettanti allo Stato sono destinati ad una serie di esigenze fra le
quali (lett. a) del comma 2, quella attinente all'assistenza e
previdenza del personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei
Carabinieri e della Guardia di Finanza mentre al comma 4 prevede che
i proventi spettanti agli altri enti indicati nel comma 1, vale a
dire regioni, province e comuni sono devoluti, fra l'altro, alle
finalità di cui al comma 2 oltre che ad altre finalità
successivamente indicate.
Appare chiaro, quindi che i comuni hanno la facoltà di destinare i
proventi delle sanzioni pecuniarie previste dal codice della strada
accertate dai funzionari, ufficiali ed agenti da loro dipendenti a
tutte le finalità ricomprese nel comma 2 che riguarda la possibile
destinazione dei proventi spettanti allo Stato.
Ritenere che la devoluzione dei proventi di pertinenza comunale
alle finalità di cui al comma 2 dell'art. 208 di cui si tratta non
riguardi la previdenza (integrativa) perchè la stessa sarebbe
riservata esclusivamente al personale appartenente a Polizia,
Carabinieri e Guardia di finanza significherebbe da un lato limitare
la portata della disposizione recata dal comma 4, che invece, appare
letteralmente ominicomprensiva, dall'altro ipotizzare
un'interpretazione che farebbe assumere alla norma un significato
contrario al principio di uguaglianza, non sussistendo ragionevoli
motivi per escludere il corpo della polizia municipale da un
beneficio previsto per altri corpi di polizia in relazione allo
svolgimento delle medesime funzioni di accertamento delle infrazioni
al codice della strada.
Si deve pertanto ritenere che la totale devoluzione ai comuni di
tutte le facoltà di destinazione dei proventi di cui al comma 2
dell'art. 208 del d.lgs. n. 285/1992 comporta che la finalità di
previdenza integrativa possa dai comuni essere rivolta nei confronti
degli appartenenti al corpo di polizia municipale che, al pari della
Polizia, dei Carabinieri e della Guardia di finanza svolgono
istituzionalmente compiti di accertamento delle sanzioni
amministrative di cui al codice della strada.
Alla stregua delle suesposte considerazioni il ricorso all'esame
dovrebbe essere accolto essendo fondato il vizio dedotto di
violazione di legge.
Ciò posto peraltro il Collegio ritiene che non sia infondato il
sospetto di incostituzionalità delle norme in questione e
segnatanente del comma 2 lett. a) e del comma 4 dell'art. 208 del
d.lgs. n. 285/1992 nella parte in cui consente di destinare a
previdenza integativa del personale di polizia (nel caso di specie,
municipale) una parte dei proventi delle sanzioni amministrative
pecuniarie.
Ritiene il Collegio che la funzione di accertare sanzioni
amministrative debba essere svolta al solo fine di assicurare il
rispetto della legge e tale caratterizzazione esclusiva del fine,
indispensabile per garantire l'imparzialità dell'azione
amministrativa, deve essere concretamente assicurata dall'ordinamento
evitando che dall'esercizio della suddetta funzione accertatrice
possano derivare, anche indirettamente, conseguenze nei confronti
della categoria alla quale appartiene l'agente accertatore.
In definitiva la destinazione di una parte dei proventi delle
sanzioni pecuniarie a finalità di previdenza integrativa, al dì là
dello scopo di aumentare i fondi per la previdenza di categorie
esposte a servizi rischiosi, potrebbe oggettivamente configurarsi
come un elemento potenzialmente incentivante di una funzione che.
invece, deve essere esercitata senza alcun condizionamento.
Ne consegue che non è manifestamente infondato il sospetto di
incostituzionalità del comma 2 lett. a) e del comma 4 dell'art. 208
del d.lgs. n. 285/1992 così come modificato col d.lgs. n. 360/1993
nella parte in cui consento di destinare a previdenza integrativa del
personale di polizia (nei caso di specie, municipale) una parte dei
proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal codice
della strada.
La rilevanza della questione discende dalla necessità di applicare
la norma in questione per la definizione della controversia.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 delle Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, deferisce alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale del comma 2 lettera a) e del comma 4
dell'art. 208 del d.lgs. n. 285/1992 così come modificato col d.lgs.
n. 360/1993, nella parte in cui consente di destinare a previdenza
integrativa del personale di polizia ivi indicato (nel caso di
specie, municipale), una parte dei proventi delle sanzioni
amministrative pecuniarie previste dal codice della strada per
contrasto con l'art 97 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale a cura della segreteria di questo tribunale;
Ordina altresì che, a cura della medesima segreteria, la presente
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente dei Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Sospende il giudizio in corso introdotto con il ricorso in
epigrafe.
Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 12 novembre
1998.
Il presidente ff.: Mozzarelli
Il consigliere rel. est.: Lelli
99C0551