1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 512 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 giugno 1989
N. 512 Ordinanza emessa l'8 giugno 1989 dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, nel procedimento civile vertente tra la Comunita' israelitica di Firenze e Daskal Mosche ed altre Confessioni religiose - Comunita' israelitiche - Pregressa (ma tuttora applicabile al rapporto de quo) normativa statale implicante l'attribuzione alle comunita' israelitiche della natura di ente pubblico non economico - Conseguenze sul rapporto di lavoro dei dipendenti delle comunita' (equiparato al pubblico impiego) e riguardo al giudice competente sulle relative controversie (t.a.r. anziche' autorita' giudiziaria ordinaria) Lamentata indebita ingerenza dello Stato nell'organizzazione delle comunita' israelitiche - Violazione del principio della laicita' della Repubblica. (R.D. 30 ottobre 1930, n. 1731, artt. 1, 2, 3, 15, 16, 18 e 19; r.d. 30 ottobre 1930, n. 1731, artt. 24 a 30, 56, 57 e 58). (Cost., artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20). (089C1083) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-1989)

LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
782/1986 del r.g.aa.cc., proposto dalla Comunità israelitica di
Firenze, in persona del presidente in carica, elettivamente
domiciliata in Roma, Foro Traiano n. 1/A presso lo studio dell'avv.
Enrico Buglielli, rappresentata e difesa dall'avv. Raoul Camerini,
giusta delega in calce al ricorso, ricorrente, contro Mosche Daskal e
Lidia Borsi Daskal, entrambi elettivamente domiciliati in Roma, via
di Villa Albani n. 8, presso lo studio dell'avv. Fabio Lorenzoni, che
li rappresenta e difende unitamente all'avv. Andrea Proto Pisani,
giusta delega a margine del controricorso, controricorrenti;
Per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al
giudizio pendenti innanzi al pretore di Firenze, giudice del lavoro,
iscritto al n. 1572/85 r.g.;
Udita nella pubblica udienza, tenutasi il giorno 8 giugno 1989, la
relazione della causa svolta dal cons. rel. Tondo;
Uditi gli avvocati Buglielli e Loria per delega;
Udito il pubblico ministero, nella persona del dott. Mario Di
Renzo, sostituto procuratore generale presso la suprema Corte di
cassazione, che ha concluso chiedendo la giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria;
RITENUTO IN FATTO E IN DIRITTO
Con ricorso notificato il 29 ottobre 1985, i coniugi Mosche Daskal
e Lidia Borsi Daskal convenivano in giudizio avanti il pretore di
Firenze la Comunità israelitica di Firenze e, assumendo di aver
prestato servizio alle dipendenze dello stesso ente dal 1º ottobre
1982 al 30 luglio 1985, ne chiedevano la condanna al pagamento
dell'indennità di fine rapporto, alla regolarizzazione previdenziale
ed il risarcimento dei danni.
La Comunità convenuta, nel costituirsi in giudizio, deduceva
pregiudizievole il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e,
con ricorso notificato il 15 gennaio 1986, proponeva regolamento
preventivo di giurisdizione chiedendo a questa Corte di dichiarare la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Deduceva infatti
la ricorrente che, per la propria natura di ente pubblico non
economico, il rapporto di lavoro in questione doveva essere
qualificato come rapporto di pubblico impiego.
I resistenti, con il controricorso, dedicevano, in via principale,
la natura privatistica del rapporto di lavoro subordinato dedotto in
giudizio e la estraneità di esso rispetto alle attività
disciplinate dal d.r. 30 ottobre 1930, n. 1731, e che, comunque,
anche ad ammettere che la corrispondente normativa avesse attribuito
alle comunità israelitiche la natura di ente pubblico non economico,
sarebbe indiscutibile che tale natura è venuta meno con l'entrata in
vigore della Costituzione, i cui artt. 2, 7, 8, 18 e 19 sono
inequivoci nell'affermare la laicità dello Stato ed il carattere
privato e non pubblico delle confessioni religiose. In via
subordinata, gli stessi ricorrenti proponevano, peraltro, questione
di legittimità costituzionale del r.d. n. 1731/1930, se tuttora
interpretato come attributivo della personalità giuridica di diritto
pubblico alle comunità, per contrasto con l'art. 8, secondo comma,
della Costituzione, che riserva all'autonomia delle confessioni
religiose diverse dalla cattolica l'adozione dei propri statuti, e
con gli artt. 2, 7, 8, 18 e 19 della Costituzione dai quali si desume
il carattere laico dello Stato repubblicano ed il carattere privato
delle confessioni religiose.
Entrata in vigore, nell more del giudizio, la legge 8 marzo 1989,
n. 101, recante "Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e
l'Unione delle Comunità ebraiche italiane", che ha espressamente
abrogato, con l'art. 34, primo comma, il r.d. 30 ottobre 1930, n.
1731 ed il r.d. 19 novembre 1931, n. 1561, i coniugi Daskal hanno,
con la memoria, sostenuto che la nuova legge, attuando il principio
di autonomia organizzativa sancito dall'art. 8, secondo comma, della
Costituzione, avrebbe disciplinato, con gli artt. 20, 21, trzo comma,
24, secondo comma, le comunità ebraiche come persone giuridiche
private.
Al che la Comunità ricorrente ha opposto che la legge n.
101/1989, definite le comunità ebraiche come "istituzioni
tradizionali dell'ebraismo in Italia" e come "formazioni sociali
originarie", ha, con il terzo comma dello stesso art. 18,
espressamente dettato che le comunità israelitiche attualmente
esistenti "conservano la personalità giuridica e l'assetto
territoriale di cui sono attualmente dotate", ed ha poi, con l'art.
31, stabilito che "nulla è innovato quanto al regime giuridico e
previdenziale dei rapporti di lavoro dei dipendenti dell'Unione e
delle Comunità in atto alla data di entrata in vigore della presente
legge".
Premesso in punto di fatto che il rapporto di lavoro dedotto in
giudizio è pacificamente cessato il 30 luglio 1984, si deve in
primpo luogo escludere che la legge n. 101/1989 sia nella specie
applicabile e che possa essere perciò rilevante, ai fini del
decidere, la questione in ordine alla portata innovativa della stessa
legge per quanto attiene alla natura (pubblica o privata) della
personalità giuridica attribuita alle comunità ebraiche. Anche se
queste ultime, infatti, siano state dalla nuova legge trasformate in
persone giuridiche private, non vi è dubbio che ai rapporti
anteriormente cessati sia applicabile la previgente disciplina (v. da
ultimo, con riferimento al nuovo Ente ferrovie dello Stato, sent.
s.u. 23 aprile 1987, n. 3945; 1º gennaio 1989, n. 1). Conserva
perciò rilevanza la questione di legittimità costituzionale, come
sopra proposta, dalle norme previgenti dalle quali era dato desumere
i caratteri positivi propri delle persone giuridiche pubbliche,
chiaro essendo che, se la illegittimità costituzionale di tali norme
e del sistema da esse interpretato dovesse realmente sussistere,
cadrebbe, con la natura di ente pubblico non economico, la
qualificazione del rapporto come di pubblico impiego e la conseguente
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Non si può, ciò posto, dubitare che nel sistema del regio
decreto n. 1731/1930 le comunità israelitiche avessero come queste
s.u. hanno già ritenuto (V. sent. 14 gennaio 1987, n. 194) - natura
di persone giuridiche pubbliche. La Corte costituzionale, con la
sentenza 30 luglio 1984, n. 239, dopo aver tratteggiato la varia
disciplina del culto israelitico in Italia, subito dopo
l'unificazione e, poi, dopo l'annessione delle nuove provincie
conseguente alla guerra 1915-18, ha posto in rilievo che il
legislatore del 1930, rifacendosi sostanzialmente alla legge sarda 4
luglio 1857, n. 2325 (che regolava la comunità israelitiche con
criteri di compiutezza, a un dipresso come legge comunale e
provinciale regolava i comuni), non si è limitato ad esaminare le
norme fondamentali, lasciando all'autonomia delle comunità di darsi
uno statuto (come avevan fatto la legge toscana ed austriaca), ma ha
emanato norme che - comer rilevato da autorevole dottrina -
"scolpiscono esse medesime la struttura giuridica degli enti della
confessione israelitica, stabilendo quali siano tali enti, come
costituiti, con quali mansioni", e fanno sì che "le comunità
israelitiche non solo appariscono corporazioni di diritto pubblico in
quanto hanno carattere territoriale e sono sottoposte a vigilanza e
tutela, ma anche in quanto esercitano poteri di impero, sono di
creazione statale, sono regolate interamente da una legge dello
Stato, la quale ha fissato gli scopi, gli organi, la costituzione e
l'amministrazione delle comunita'". È poi evidente come questa, che
è stata definita una "sorta di costituzione civile di una
confessione religiosa ad opera del legislatore statale" non possa
essere snaturata mediante quella interpretazione conforme alla
sopravvenuta Costituzione repubbllicana, suggerita in via principale
dei resistenti, perchè non di interpretazione si tratterebbe, ma di
creazione di nuovo diritto.
La questione di legittimità costituzionale delle norme (di
seguito specificato) del r.d. n. 1731/1930, per contrasto con l'art.
8, secondo comma, della Costituzione, è, tutto ciò premesso, oltre
che rilevante (per le già esposte ragioni), non manifestamente
infondata.
Come la Corte costituzionale, con la sentenza 21 gennaio 1988, n.
43 (che ha già dichiarato la illegittimità dell'art. 9 del r.d. n.
1731/1930, relativo ai requisiti per l'eleggibilità dei componenti
dei consigli delle comunità israelitiche) ha statuito, "al
riconoscimento da parte dell'art. 8, secondo comma, della
Costituzione, della capacità delle confessioni religiose, diverse
dalla cattolica, di dotarsi di propri statuti, corrisponde
l'abbandono da parte dello Stato della pretesa di fissarne
direttamente per legge i contenuti". Ed alla contrarietà con questa
"autonomia istituzionale, che esclude ogni possibilità d'ingerenza
dello Stato nell'emanazione delle disposizioni statutarie delle
confessioni religiose", riconosciuta nel cit. art. 9 del decreto n.
1731/1930, corrisponde quella ravvisabile nelle altre disposizioni
dello stesso decreto dalle quali la dottrina e la giurisprudenza
hanno desunto i caratteri della personalità giuridica di diritto
pubblco propria della comunità. Tali disposizioni, con esclusione di
quelle già dichiarate costituzionalmente illegittime (artt. 4 e 9) e
di quelle che, pur sospette di incostituzionalità, sono tuttavia
astrattamente compatibili con una personalità di dirittto privato e
come tali irrilevanti ai fini del decidere, possono essere così
indicate: artt. 2 e 3 concernenti il riconoscimento e la istituzione
per legge delle comunità, la determinazione della circoscrizione
territoriale di ciascuna di esse, la unione di due o più comunità e
la modificazione delle circoscrizioni territoriali; art. 1, relativo
alla determinazione dei compiti della comunità, intese come
corporazioni territoriali necessarie), l'art. 4 è già stato, a
questo riguardo, dichiarato incostituzionale); art. 15, concernente
ipotesi regolamentari ed i compiti del consiglio in materia di
amministrazione e di contribuzione obbligatoria; art. 16, relativo ai
compiti ed ai poteri della giunta; artt. 18 e 19, in materia di
nomina e di compiti del presidente e del vice presidente; artt. 24,
25, 26, 27, 28, 29 e 30, concernenti i poteri impositivi delle
comunità, i contributi obbligatori a carico degli appartenenti ad
esse, la fissazione della relativa aliquota da parte del consiglio,
la valutazione del reddito complessivo di ciascun contribuente, la
formazione e la pubblicazione della matricola, il sistema dei ricorsi
avverso la determinazione dell'impossibile ed il ricorso
all'autorità giudiziaria nei soli casi di violazione di legge, la
pubblicazione del ruolo reso esecutorio con le forme ed i privilegi
stabiliti per la riscossione delle tasse comunali, la disciplina
dell'obbligo di pagamento dei contributi nel caso di trasferimento
del contribuente o di uscita dalla confessione (art. 5); art.
56,.odif. dal r.d. 20 luglio 1932, n. 884, e dal d.-l. 19 agosto
1932, n. 1080, che disciplina la vigilanza e la tutela sulle
comunità e cioè i controlli sulla legalità ed anche sulla
opportunità di alcuni tra i più importanti atti delle comunità;
art. 57 che disciplina lo scioglimento delle amministrazioni e la
nomina di un commissario governativo; art. 58 concernente
l'approvazione governativa dei regolamenti generali di
amministrazione e dei regolamenti oporganici delle comunità.
Tali disposizioni, come già di è accennato, sono in contrasto
con l'autonomia istituzionale escludente ogni possibilità di
ingerenza dello Stato nell'emanazione delle disposizioni statutarie
delle confessioni religiose, garantita dal secondo comma dell'art. 8
della Costituzione; nè è sostenibile la tesi - che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 43/1988, ha già disatteso - che
le norme denunciate avrebbero carattere suppletivo e sarebbero
applicabili solo in difetto di specifiche disposizioni statutarie,
perchè la formulazione letterale di esse ed il contesto normativo in
cui sono collocate ne comprovano il carattere cogente. Del pari
inaccettabile è l'assunto che la incostituzionalità della normativa
sarebbe soltanto formale e non già sostanziale, essendo stata essa
ban gradita agli ambienti israelitici, in quanto correlata con
l'obbligatorietà del contributo alle comunità, dal momento che, in
ogni caso, la osservanza dei precetti costituzionali non rientra
nella disponibilità degli interessati.
Resta da aggiungere che il r.d. n. 1731/1930 ed in particolare le
norme sopra indicate, costituenti un esempio del tutto eccezionale di
ingerenza dello Stato nell'organizzazione di una confessione
religiosa, sono anche in contrasto - come i resistenti hanno dedotto
- con il principio supremo della laicità dello Stato, "quale emerge
dagli artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione" (così, Corte
costituzionale, 12 aprile 1989, n. 203).
Ne deriva la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, che, per le ragioni già esposte, è
rilevante ai fini della decisione sulla giurisdizione.
I provvedimenti conseguenziali sono dati in dispositivo.

P. Q. M.
Sospende il giudizio e rimette gli atti alla Corte costituzionale
per la decisione della questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1, 2, 3, 15, 16, 18, 19, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 56 57 e
58, del r.d. 30 ottobre 1930, n. 1731, per contrasto con l'art. 8,
secondo comma, della Costituzione, nonchè con gli artt. 2, 3, 7, 8,
19, e 20 della Costituzione;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa e al procuratore generale di questa suprema Corte, nonchè al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e sia comunicata al Presidente
della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato della
Repubblica.
Così deciso in Roma l'8 giugno 1989.
(Seguono le firme)

89C1083