1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 29-11-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 525 SENTENZA 15 - 22 novembre 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Contenzioso tributario - Sentenze di secondo grado delle Commissioni tributarie - Notificazione delle sentenze presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato, anziche' presso l'Avvocatura generale o presso gli uffici finanziari che hanno emesso l'atto impugnato - Norma di interpretazione autentica - Estensione della sua efficacia al periodo anteriore alla sua entrata in vigore - Contrasto con il principio dell'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di altro profilo. - Legge 13 maggio 1999, n. 133, art. 21, comma 1. - Costituzione, art. 3 (e art. 24). (000C1340) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 29-11-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Cesare RUPERTO,
Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo
MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionalità dell'art. 21, comma 1,
della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in materia di
perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale), promosso con
ordinanza emessa il 4 novembre 1999 dalla Corte di cassazione sul
ricorso proposto dal Ministero delle finanze contro Perassi
Sebastiano, iscritta al n. 76 del registro ordinanze 2000 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, 1a serie
speciale, dell'anno 2000.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 ottobre 2000 il giudice
relatore Fernando Santosuosso.

Ritenuto in fatto

1.- Nell'ambito di un giudizio promosso dall'amministrazione
finanziaria contro una sentenza della commissione tributaria
regionale per il Piemonte, la sezione tributaria della Corte di
cassazione ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21, comma 1, della legge 13 maggio 1999, n. 133
(Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e
federalismo fiscale), nella parte in cui stabilisce l'interpretazione
autentica dell'art. 38, comma 2, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma, della
Costituzione.
La norma impugnata stabilisce che "l'art. 38, comma 2, del d.lgs.
31 dicembre 1992, n. 546 si interpreta nel senso che le sentenze
pronunciate dalle commissioni tributarie regionali e dalle
commissioni tributarie di secondo grado delle Provincie autonome di
Trento e di Bolzano, ai fini del decorso del termine di cui
all'art. 325, secondo comma, del codice di procedura civile, vanno
notificate all'amministrazione finanziaria presso l'ufficio
dell'Avvocatura dello Stato competente ai sensi dell'art. 11, secondo
comma, del T.U. approvato con regio decreto 30 ottobre 1933,
n. 1611".
Nel caso di specie un contribuente aveva notificato la sentenza
(a lui favorevole) emessa dalla commissione tributaria regionale per
il Piemonte direttamente all'ufficio delle imposte dirette di Rivoli
(che era stato in giudizio senza patrocinio dell'Avvocatura dello
Stato), mediante consegna del plico nelle mani di una dipendente
incaricata della ricezione degli atti.
L'amministrazione finanziaria - che ha promosso il ricorso per
cassazione oltre il termine breve di impugnazione (60 giorni)
previsto dall'art. 51, primo comma, del d.lgs. n. 546 del 1992 ma
entro il termine lungo di un anno - afferma che detta notificazione
non è stata effettuata ritualmente poichè doveva essere fatta, a
pena di nullità, presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato di
Torino, ai sensi del r.d. n. 1611 del 1933.
La Corte di cassazione sostiene che la propria giurisprudenza è
ormai ferma da tempo nell'affermare che, nei giudizi di opposizione
ad ordinanza - ingiunzione ai sensi dell'art. 22 della legge
24 novembre 1981, n. 689, la notifica degli atti giudiziari va
operata presso l'ufficio della pubblica amministrazione che ha emesso
l'ordinanza - a meno che esso abbia affidato la propria
rappresentanza in giudizio all'Avvocatura dello Stato - in quanto
l'art. 23 di tale legge riconosce a tutte le autorità amministrative
la capacità di stare in giudizio personalmente.
Secondo il giudice a quo, la situazione che si determina nel
processo tributario in base al d.lgs. n. 546 del 1992 sarebbe
identica, essendo espressamente attribuita la qualità di parte
all'ufficio del Ministero delle finanze che ha emanato l'atto
impugnato (art. 10), in deroga al principio che la rappresentanza
processuale delle amministrazioni statali spetta all'organo di
vertice. Ed è pure previsto che detto ufficio stia in giudizio
"direttamente" dinanzi alle commissioni tributarie (art. 11, comma
2), pur avendo la facoltà, in secondo grado, di farsi assistere
dall'Avvocatura dello Stato (art. 12, comma 4).
Sulla base di quanto sopra, la Cassazione afferma che - dopo una
prima pronuncia che aveva ritenuto la necessità della notifica
presso l'Avvocatura generale dello Stato (sentenza n. 6034 del 1998)
- il proprio orientamento si è progressivamente consolidato nel
senso opposto, di notifica all'ufficio finanziario che ha emesso
l'atto impugnato, salvo che questo si sia fatto assistere
dall'Avvocatura dello Stato (sentenze n. 9846 del 1998, n. 10420 del
1998, n. 10752 del 1998 e n. 4276 del 1999).
In materia è però sopravvenuto l'art. 21, comma 1, della legge
n. 133 del 1999, il quale sancisce l'obbligo di interpretare il
predetto art. 38 del d.lgs. n. 546 nel senso (diverso sia da quello
consolidatosi nella giurisprudenza di legittimità, sia da quello
comunque fatto proprio inizialmente dalla Cassazione) che la notifica
va effettuata presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato e non
presso l'Avvocatura generale, nè presso gli uffici finanziari che
hanno emesso gli atti impugnati.
La Corte di cassazione dubita della legittimità costituzionale
della norma interpretativa dettata dall'art. 21 della legge n. 133.
La questione si presenta rilevante, poichè dalla sua soluzione
dipende la possibilità di considerare valida la notificazione per
cui è causa, quindi idonea a determinare la decorrenza del termine
breve per la proposizione per ricorso per cassazione.
Inoltre la questione non sarebbe manifestamente infondata, in
quanto la norma è stata emanata quando le incertezze interpretative
inizialmente manifestatesi nella giurisprudenza della Cassazione
erano ormai definitivamente superate, tanto che il Presidente di tale
Corte - al quale erano stati trasmessi gli atti di causa perchè
valutasse l'opportunità dell'assegnazione di quest'ultima alle
sezioni unite al fine di risolvere il contrasto manifestatosi tra le
sentenze n. 6034/1998 e n. 9846/1998 - aveva restituito gli atti il
25 febbraio 1999, rilevando che il contrasto doveva ritenersi ormai
composto.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia
dichiarata infondata.
Secondo l'Avvocatura, considerato che il divieto di
retroattività non è stato elevato a dignità costituzionale se non
in materia penale, la norma censurata troverebbe adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si porrebbe in
contrasto con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti.
Tanto nella giurisprudenza della Cassazione quanto nella dottrina,
infatti, sussisteva a suo giudizio una significativa divergenza di
opinioni in ordine alle modalità di notifica della sentenza
tributaria di appello.
La difesa erariale nega, infine, che la norma impugnata si ponga
in conflitto con i valori costituzionalmente garantiti della tutela
dell'affidamento e della difesa in giudizio.

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 21, comma 1, della legge 13 maggio 1999,
n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e
federalismo fiscale), nella parte in cui stabilisce l'interpretazione
autentica dell'art. 38, comma 2, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma, della
Costituzione.
Secondo il giudice a quo, la norma impugnata non troverebbe
giustificazione, poiche': a) quando è stata emanata, non vi sarebbe
stato più alcun contrasto interpretativo nella giurisprudenza della
Cassazione riguardo alla notifica delle sentenze delle commissioni
tributarie; b) il suo contenuto precettivo sarebbe innovativo e,
comunque, chiaramente estraneo alla formulazione della norma
originaria, imponendo - in riferimento alla notifica delle sole
sentenze emesse in secondo grado (mentre prima la disciplina doveva
ritenersi identica per entrambe le fasi di merito) e con effetto
retroattivo - un'interpretazione diversa sia da quella consolidatasi
nella giurisprudenza di legittimità, sia da quella comunque fatta
propria inizialmente dalla Cassazione.
Da ciò deriverebbero seri dubbi sulla ragionevolezza della nuova
disciplina e sulla sua compatibilità con i principi costituzionali
della tutela del legittimo affidamento e della certezza delle
situazioni giuridiche.
2.- La questione è fondata nei limiti di seguito precisati.
La giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato che il
legislatore può adottare norme che precisino il significato di altre
disposizioni legislative non solo quando sussista una situazione di
incertezza nell'applicazione del diritto o vi siano contrasti
giurisprudenziali, ma anche in presenza di un indirizzo omogeneo
della Corte di cassazione, quando la scelta imposta dalla legge
rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, con
ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore (v.,
tra le altre, le sentenze n. 311 del 1995 e n. 397 del 1994 e
l'ordinanza n. 480 del 1992). Peraltro, l'effettivo problema da
affrontare nella presente fattispecie non è quello relativo alla
natura di tali leggi, ma investe sostanzialmente i limiti che esse
incontrano quanto alla loro portata retroattiva.
In proposito questa Corte ha individuato, oltre alla materia
penale, altri limiti, che attengono alla salvaguardia di norme
costituzionali (v., ex plurimis le citate sentenze n. 311 del 1995 e
n. 397 del 1994), tra i quali i principi generali di ragionevolezza e
di uguaglianza, quello della tutela dell'affidamento legittimamente
posto sulla certezza dell'ordinamento giuridico, e quello del
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario (ciò che vieta di intervenire per annullare gli effetti
del giudicato o di incidere intenzionalmente su concrete fattispecie
sub iudice).
In questa sede occorre in particolare soffermarsi
sull'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica; principio
che, quale elemento essenziale dello Stato di diritto, non può
essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano
irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti (v. le
sentenze n. 416 del 1999 e n. 211 del 1997).
Tale principio deve valere anche in materia processuale, dove si
traduce nell'esigenza che le parti conoscano il momento in cui
sorgono oneri con effetti per loro pregiudizievoli, nonchè nel
legittimo affidamento delle parti stesse nello svolgimento del
giudizio secondo le regole vigenti all'epoca del compimento degli
atti processuali (cfr. la sentenza n. 111 del 1998).
3.- Nel caso di specie, l'art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 546 del
1992 stabilisce che ciascuna parte ha l'onere di provvedere
direttamente alla notifica alle altre parti delle sentenze delle
commissioni tributarie, ai sensi degli artt. 137 e seguenti del
codice di procedura civile. Qualora l'amministrazione finanziaria sia
stata in giudizio senza l'assistenza dell'Avvocatura dello Stato, ed
un privato voglia notificarle una pronuncia di secondo grado, la
giurisprudenza della Corte di cassazione ha talora affermato che egli
deve effettuarla presso l'Avvocatura generale dello Stato, ma sempre
più frequentemente ha ritenuto che debba indirizzarla direttamente
all'ufficio finanziario che ha emesso l'atto oggetto del giudizio.
Mentre più contrastato risulta l'orientamento della dottrina.
La norma impugnata dà una interpretazione del citato art. 38,
comma 2, che non era fra quelle accolte in sede giudiziale ed era
nettamente minoritaria anche nella dottrina: come rileva il giudice a
quo anche il contribuente più scrupoloso difficilmente avrebbe
potuto pensare che la notifica delle sentenze tributarie di secondo
grado, ricorribili per cassazione, dovesse essere effettuata presso
l'Avvocatura distrettuale dello Stato, ma tutt'al più presso quella
generale.
Sono state così rese inefficaci, ai fini della decorrenza del
termine breve di impugnazione, le notifiche operate sia presso
l'Avvocatura generale, sia presso i singoli uffici finanziari,
consentendo all'amministrazione la possibilità di ricorrere contro
decisioni che, altrimenti, avrebbero dovuto essere ritenute coperte
dal giudicato.
La volontà di chiarire il senso dell'anzidetto art. 38, comma 2,
del d.lgs. n. 546 del 1992 e le eventuali, pur legittime,
considerazioni di convenienza del legislatore non avrebbero, quindi,
dovuto portare a dichiarare applicabile anche per il passato la nuova
disciplina delle notifiche delle sentenze tributarie, poichè in
questo modo è stato frustrato l'affidamento dei soggetti nella
possibilità di operare sulla base delle condizioni normative
presenti nell'ordinamento in un dato periodo storico, senza che vi
fosse una ragionevole necessità di sacrificare tale affidamento nel
bilanciamento con altri interessi costituzionali (cfr. la sentenza
n. 211 del 1997).
Detta fondamentale esigenza di garanzia si arresta, peraltro, nel
momento in cui la norma interpretativa è entrata in vigore.
Deve, pertanto, dichiararsi illegittima, per violazione
dell'art. 3 della Costituzione, la sola parte della norma impugnata
che estende anche al passato l'interpretazione autentica
dell'art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992.
Resta assorbita la censura relativa all'art. 24 della
Costituzione.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 21, comma 1,
della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in materia di
perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale), nella parte
in cui estende anche al periodo anteriore alla sua entrata in vigore
l'efficacia dell'interpretazione autentica, da essa dettata,
dell'art. 38, comma 2, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 novembre 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 novembre 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
00C1340