1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 5-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 338 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 gennaio 1991
N. 338 Ordinanza emessa il 24 gennaio 1991 dal tribunale di Potenza nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Giocoli Emilio ed altra e il comune di Potenza ed altri Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Terreni utilizzati per finalita' di edilizia residenziale pubblica - Dichiarazione di illegittimita' del provvedimento espropriativo - Conseguente annullamento del provvedimento stesso e risarcimento dei danni - Mancata previsione dell'applicabilita' di detta disciplina anche all'ipotesi di utilizzazione di terreni per finalita' di edilizia residenziale senza emanazione del provvedimento di espropriazione, per la quale e', invece, prevista la retrocessione dei beni - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni identiche. (Legge 27 ottobre 1988, n. 458, art. 3). (Cost., art. 3). (091C0623) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 5-6-1991)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Esaminati gli atti;
O S S E R V A
Con l'atto introduttivo del presente giudizio, i germani Giocoli
Emilio ed Anna Elisabetta convenivano in giudizio dinanzi a questo
tribunale il comune di Potenza, in persona del sindaco pro-tempore,
nonchè le cooperative edilizie "Lucania", "La Capanna", "Pierluigi
Nervi", "Lavinia", "Solarium", "Regione", "Tonale" e "L'Avvenire",
tutte in persona dei rispettivi presidenti.
Premesso che essi erano proprietari di un comprensorio di suoli
edificatori ubicati alla località "Malvaccaro" del comune di Potenza
(in catasto al fol. 28, part. 8), comprensorio che era stato occupato
per circa mq 50.000 - nel corso dell'anno 1985 - dalle convenute co-
operative (a seguito di contratto di cessione del diritto di
superficie da parte del Comune di Potenza e del rilascio delle rela-
tive concessioni edilizie), gli attori, deducendo che nessuna pratica
espropriativa era stata posta in essere, chiedevano che questo
Tribunale:
a) dichiarasse che il comune di Potenza aveva ceduto alle coop-
erative convenute, senza averne titolo, i suoli di loro proprietà e,
conseguentemente, dichiarasse nulle o inefficaci le relative
convenzioni;
b) dichiarasse che le cooperative convenute, in concorso con il
comune di Potenza o per concessione di questo, occupavano
abusivamente i suoli di loro proprietà sui quali stavano costruendo
i rispettivi fabbricati sociali e le relative opere di
urbanizzazione, condannando i convenuti in solido - o ciascuno per la
parte di suo interesse - a rimettere in pristino lo stato dei luoghi
ed a restituire detti suoli ad essi attori;
c) ove ciò non fosse stato possibile, condannasse il comune di
Potenza, in solido con le cooperative convenute, al risarcimento di
tutti i danni da essi subiti per la perdita dei suoli;
d) condannasse, infine, tutti i convenuti, in solido tra loro,
al risarcimento dei danni in favore di essi attori per il periodo di
abusiva occupazione.
Il comune di Potenza, costituitosi il giudizio, chiedeva il
rigetto della domanda prosposta nei suoi confronti e, in subordine,
che i danni venissero rapportati al valore dei suoli occupati, da
determinarsi con i criteri fissati dalla legge n. 865/1971.
Anche le convenute cooperative si costituivano in giudizio,
deducendo che, con provvedimenti del Presidente della giunta
regionale di Basilicata del maggio 1985, era stata autorizzata
l'occupazione temporanea d'urgenza, per la durata di anni cinque, dei
suoli di proprietà degli attori, dal che discendeva, secondo
l'assunto delle deducenti, il difetto di giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria e, nel merito, l'infondatezza della domanda, in
via gradata, eccepivano l'infondatezza della richiesta
ripristinatoria, ai sensi dell'art. 936, ultimo comma, del cod. civ.,
nonchè la legittimazione passiva del (solo) comune di Potenza in
ordine alla domanda risarcitoria, dal momento che l'ente
territoriale, con atto negoziale di convenzione stipulato il 26
aprile 1985, si era impegnato ad acquisire le aree oggetto del
presente giudizio ed a trasferire ad esse convenute il diritto di
superficie su di esse, al fine della realizzazione di un intervento
di edilizia economica e popolare.
Con successivo atto di citazione notificato il 27 ed il 29 ottobre
1988, gli stessi germani Giocoli Emilio ed Anna Elisabetta
convenivano in giudizio dinanzi a questo stesso tribunale il comune
di Potenza e la società cooperativa edilizia Parco Giustiniana a
r.l., proponendo nei confronti dei convenuti domande analoghe a
quelle proposte nel precedente giudizio.
I convenuti, costituitisi in giudizio, chiedevano il rigetto della
domanda proposta dagli attori.
Con ordinanza in data 14 giugno 1989, il giudice istruttore
disponeva la riunione delle due cause.
Precisatesi le conclusioni definitive, la causa veniva rimessa al
collegio, il quale, all'udienza del 17 gennaio 1991, la introitava
per la decisione.
Ciò posto, si osserva che, allo stato, l'occupazione del suolo di
proprietà degli attori da parte delle convenute cooperative non
appare sorretta da alcun valido titolo, e ciò, ab origine, avendo il
tribunale amministrativo della Basilicata, con la sentenza n.
77/1990, prodotta in giudizio dagli attori, annullato i decreti del
presidente della giunta regionale di Basilicata che autorizzavano le
convenute cooperative ad occupare il fondo suddetto.
D'altro canto, essendo stati costruiti su tale fondo i fabbricati
sociali ad opera delle medesime cooperative (cui il comune di Potenza
- con deliberazione consiliare in data 27 dicembre 1984, e successive
"convenzioni" dell'aprile del 1985 - aveva assegnato "in concessione
con il diritto di superficie, ai sensi dell'art. 35 della legge n.
865/1971", i relativi lotti e che in precedenza, con deliberazione in
data 23 settembre 1983, come risulta dalla prodotta delibera 4 luglio
1989, aveva delegato, ai sensi dell'art. 60 della legge citata, ad
effettuare tutte le operazioni inerenti alla acquisizione delle aree
in nome e per conto dello stesso comune), non sembra che - nella
fattispecie - possa configurarsi la c.d. accessione invertita in
favore del comune di Potenza, in quanto la disciplina posta dagli
artt. 35 e 57 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, in ordine
all'attribuzione ai comuni (o loro consorzi) della proprietà ed agli
enti costruttori di un mero diritto di superficie sui suoli
espropriati per l'attuazione di programmi di edilizia residenziale
pubblica presuppone il legittimo svolgimento della procedura
espropriativa (che, nella fattispecie, difetta; vedi al riguardo:
Cass. 27 luglio 1989, n. 3513; trib. sup. acque 26 giugno 1986, n.
40, rass. giur. ENEL 1988, 832).
Non sembrano, d'altronde, ricorrere nella fattispecie neppure i
presupposti della accessione invertita in favore delle cooperative,
in forza dei principi enucleati al riguardo dalla giurisprudenza
della suprema Corte di cassazione, se è vero - com'è vero - che la
stessa ritiene indispensabile, al fine del verificarsi della medesima
la radicale trasformazione del fondo, con la irreversibile sua
destinazione alla costruzione di "un'opera pubblica", considerando -
a tali fini - per opera pubblica "ogni opera eseguita dallo Stato o
da altri enti pubblici e destinata - una volta costruita e quindi
divenuta un nuovo bene in senso giuridico - a realizzare un dato
interesse pubblico previsto dall'ordinamento" (in termini: Cass. 11
luglio 1990, n. 7210, Foro it. 1990, I, 2789; per quanto riguarda i
giudici di merito, vedi: t.a.r. Lombardia, sez. Brescia, 31 ottobre
1986, n. 600, in t.a.r. 1986, I, 4044, secondo cui lo schema legale
rappresentato dall'art. 32 legge 22 ottobre 1971, n. 865, se appare
preordinato a rendere possibile, previo esproprio delle aree
occorrenti, l'edificazione di case di tipo economico e popolare in
regime finanziario agevolato, non consente di per sè di qualificare
queste ultime come opere pubbliche, trattandosi di immobili di
proprietà privata, per i quali è assente ogni immediato e diretto
fine pubblicistico).
Le stesse sezioni unite della Corte di cassazione, nella sentenza
n. 3940 del 10 giugno 1988 (in Giust. civ. 1988, I, 2242), nel
riaffermare l'indirizzo generale in materia di occupazione sine
titulo, diffusamente esposto nella fondamentale decisione n. 1464 del
1983, hanno ribadito il principio che l'"opera pubblica", una volta
realizzata, costituisce un nuovo bene immobile il quale, anche se
utilizza un preesistente bene privato, l'attrae nella propria
disciplina giuridica, facendogli perdere la sua connotazione
originaria ed imprimendogli quella stessa qualificazione di
"pubblico" che accede all'opera nella sua unità; riconoscendo, a
quanto è dato intendere, l'operatività del principio che una
autorevole dottrina ha qualificato come "espropriazione di fatto" ai
fondi utilizzati per la realizzazione di opere (pubbliche) rientranti
nelle categorie dei beni pubblici demaniali o patrimoniali
indisponibili.
Qulificazione che non sembra potersi attribuire, per quanto si è
in precedenza rilevato, ai fabbricati costruiti dalle convenute coop-
erative, sia pur in regime di edilizia residenziale pubblica.
Peraltro, com'è noto, la fattispecie dei fondi utilizzati per
finalità di edilizia residenziale pubblica è stata fatta oggetto
della previsione normativa di cui all'art. 3 della legge 27 ottobre
1988, n. 458, disposizione la quale prevede che il proprietario di un
terreno utilizzato - appunto - per tali finalità il quale abbia
ottenuto l'annullamento (con sentenza passata in giudicato) del
provvedimento espropriativo illegittimo, non possa ottenere la
"retrocessione" del bene, bensì solo il risarcimento del danno.
Tale ius superveniens appare applicabile alla fattispecie sub
iudice dal punto di vista diacronico, in forza dei principi generali
in materia di successioni di leggi, non implicando ciò
l'attribuzione alla norma di un'arbitraria portata retroattiva,
sebbene rientrano tale fattispecie nell'esatto ambito di operatività
della norma stessa.
Infatti, è jus receptum che "la legge nuova può applicarsi ad un
rapporto giuridico sorto anteriormente, purchè esso non abbia ancora
esaurito i suoi effetti e si tratti di norma diretta a regolare non
il fatto o l'atto generatore del rapporto, ma gli effetti di essi"
(vedi, ex plurimis Cass. n. 1115/1966; n. 1579/1971; n. 3111/1979).
Sicchè il limite del rapporto esaurito, a fronte del quale deve
arrestarsi la nuova legge, è rappresentato dal riconoscimento,
consacrato in un giudicato o comunque già divenuto definitivo, in
ordine al diritto del privato di ottenere la restituzione del terreno
illegittimamente espropriatogli (Cass. 3 aprile 1990, n. 2712, Giust.
civ. 1990, I, 2034).
Ne consegue che, dal giorno dell'entrata in vigore della nuova
legge, la tutela del privato illegittimamente espropriato non è più
attuabile nella forma diretta e specifica della retrocessione (recte:
restituzione) del bene occupato - che al giudice è inibito di
pronunciare - sebbene nella forma sostitutiva della tutela
risarcitoria ex art. 2043 del cod. civ.
Peraltro, come si è accennato, la norma del richiamato art. 3 si
riferisce esclusivamente all'ipotesi in cui il provvedimento
espropriativo è stato dichiarato illegittimo.
Quid iuris nell'ipotesi di mancata emanazione del decreto di
esproprio (ipotesi ricorrente nella fattispecie).
È evidente che la situazione di carenza di potere in cui la
pubblica amministrazione si trova in simili casi è la stessa in cui
essa viene a trovarsi in caso di annullamento del provvedimento di
esproprio.
Ma un'interpretazione analogica della norma (pur sollecitata dalla
dottrina che ha avuto modo occuparsi del problema in sede di primo
commento alla legge) non appare possibile, stante il carattere
eccezionale della medesima (art. 14 delle disp. prel. del cod. civ.).
Nè l'intenzione del legislatore (cui si riferisce l'art. 12 delle
preleggi) conforta una (questa si possibile) interpretazione
estensiva della medesima volta a far rientrare nella previsione della
stessa anche l'ipotesi considerata (della inesistenza di un
provvedimento ablatorio).
Se così è, si avrà che il proprietario del terreno utilizzato
per finalità di edilizia residenziale pubblica, il quale abbia
ottenuto l'annullamento (con sentenza passata in giudicato) del
provvedimento espropriativo illegittimo potrà ottenere solo il
risarcimento dei danni "con esclusione della retrocessione del bene",
nel mentre il proprietario del terreno, utilizzato per le medesime
finalità, senza che sia stato emesso alcun provvedimento ablativo,
potrà ottenere la restituzione del fondo, ove le opere realizzate
non costituiscono "opera pubblica".
Discriminazione (cui da luogo l'art. 3 della legge 27 ottobre
1988, n. 458) che non appare sorretta da aluna apprezzabile ragione,
in quanto - come si è accennato - la situazione di carenza di potere
in cui la pubblica amministrazione si trova in entrambe le ipotesi è
identica, nè sembrano ricorrere - ad avviso di questo collegio -
altri motivi che giustificano tale disparità di trattamento, in
violazione del generale principio di eguaglianza dei cittadini
dinanzi alla legge di cui all'art. 3 della Costituzione.
Poichè, per tali motivi, non appare manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 27
ottobre 1988, n. 458 ("concorso dello Stato nella spesa degli enti
locali in relazione ai pregressi maggiori oneri delle indennità di
esproprio"), nella parte in cui non prevede che al proprietario del
terreno utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica
senza che sia stato emesso alcun provvedimento di esproprio possa
applicarsi la disciplina da detta norma prevista per l'ipotesi in cui
- nella medesima situazione - il provvedimento espropriativo sia
stato dichiarato illegittimo, ciò, in quanto tale omissione
determina una ingiustificata discriminazione tra le due fattispecie,
in contrasto con il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione.
Poichè, inoltre, la controversia all'esame di questo collegio non
può essere decisa indipendentemente dalla risoluzione di tale
questione di legittimità costituzionale;

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata in relazione
all'art. 3 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge 27 ottobre 1988, n. 458, nella
parte in cui non prevede che la disciplina da esso dettata si
applichi anche nell'ipotesi di utilizzazione di terreni privati per
finalità di edilizia residenziale pubblica senza che sia stato
emesso alcun provvedimento espropriativo;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
affinchè sia risolta la questione di legittimità costituzionale
prospettata;
Sospende il giudizio;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati.
Potenza, addì 24 gennaio 1991
Il presidente: (firma illeggibile)

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