1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 14-6-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 135 SENTENZA 9 maggio - 7 giugno 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Sospensione per l'anno 2016 dell'efficacia delle leggi regionali e delle deliberazioni degli enti locali nella parte in cui prevedono aumenti dei tributi e delle addizionali, rispetto ai livelli di aliquote o tariffe applicabili per l'anno 2015. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», art. 1, comma 26. - (T-170135) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 14-6-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
26, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2016)», promosso dalla Regione Veneto, con ricorso
notificato il 29 febbraio 2016, depositato in cancelleria l'8 marzo
2016 ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2017 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con il ricorso in epigrafe, la Regione Veneto ha proposto
questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)» e, tra queste, del comma 26 dell'art. 1, prevedente
che, per il 2016, «[a]l fine di contenere il livello complessivo
della pressione tributaria, in coerenza con gli equilibri generali di
finanza pubblica», sia «sospesa l'efficacia delle leggi regionali e
delle deliberazioni degli enti locali nella parte in cui prevedono
aumenti dei tributi e delle addizionali attribuiti alle regioni e
agli enti locali con legge dello Stato rispetto ai livelli di
aliquote o tariffe applicabili per l'anno 2015».
La norma censurata violerebbe, secondo la ricorrente, gli artt.
3, 5, 32, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 della
Costituzione, poichè, a fronte della imposizione (recata dal comma
723 dello stesso art. 1 della legge n. 208 del 2015) di «un pareggio
contabile di bilancio», con sanzioni conseguenti al mancato
raggiungimento (come il divieto dell'indebitamento per la spesa di
investimento), in modo palesemente irragionevole, da un lato,
«impedisce uno sforzo fiscale» e, dall'altro, «lo impone», in quanto
«incrementa i LEA» e «decrementa il finanziamento statale» (commi
553, 555 e 574 dell'art. 1 della stessa legge n. 208 del 2015),
cosicchè il mancato conseguimento dell'imposto pareggio contabile di
bilancio «potrebbe trovare direttamente causa nel blocco
dell'autonomia fiscale regionale, che appunto preclude alle Regioni
la possibilità di pareggiare il bilancio attraverso un proprio
sforzo fiscale».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito per
il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, la quale ha
preliminarmente eccepito l'inammissibilità del ricorso, per essere
in esso solo richiamati «i parametri costituzionali che si presumono
violati, senza esporre in che modo essi risultino incisi». E, in
subordine, ha concluso per la sua infondatezza nel merito,
richiamando i conformi precedenti di questa Corte (sentenze n. 381
del 2004; n. 284 e n. 298 del 2009), relativi ad altrettante misure
di sospensione (in un caso anche triennale) del potere delle Regioni
di aumentare le aliquote di tributi ed addizionali: misure analoghe a
quella recata dalla norma ora censurata, le quali hanno tutte
superato il vaglio di legittimità per la loro riconducibilità alla
competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
3.- Entrambe le parti hanno anche presentato memoria:
la Regione per contestare l'eccezione di inammissibilità del
ricorso formulata dall'Avvocatura generale dello Stato e per
sottolineare la peculiarità della norma impugnata che - diversamente
da quelle scrutinate con le sentenze richiamate dall'Avvocatura dello
Stato - presenterebbe profili specifici di irragionevolezza, per la
contestualità tra il disposto «blocco» della leva fiscale regionale
e l'incremento degli impegni finanziari posti a carico della Regione
(in particolare nel settore sanitario), aggravati da un parallelo
taglio del concorso dello Stato in relazione agli stessi;
il Presidente del Consiglio dei ministri per ribadire le proprie
precedenti conclusioni, anche in ragione dell'intervenuto aumento del
finanziamento del settore sanitario per l'anno 2016 «fissato in 111
miliardi di euro, a fronte del valore di 109,7 miliardi di euro
stabilito per l'anno 2015», che escluderebbe «particolari criticità
finanziarie, tali da rendere necessario l'incremento della tassazione
regionale».

Considerato in diritto

1.- L'art. 1, comma 26, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», testualmente
dispone che «[a]l fine di contenere il livello complessivo della
pressione tributaria, in coerenza con gli equilibri generali di
finanza pubblica, per l'anno 2016 è sospesa l'efficacia delle leggi
regionali e delle deliberazioni degli enti locali nella parte in cui
prevedono aumenti dei tributi e delle addizionali attribuiti alle
regioni e agli enti locali con legge dello Stato rispetto ai livelli
di aliquote o tariffe applicabili per l'anno 2015».
2.- Nell'impugnare la suddetta disposizione (unitamente ad altre
della stessa legge di stabilità riservate a separata trattazione) la
Regione Veneto ne denuncia il contrasto con gli artt. 3, 5, 32, 97,
117, terzo e quarto comma, 118 e 119 della Costituzione.
Ciò perchè, contestualmente a un tal «blocco» del «potere delle
Regioni di aumentare le aliquote dei tributi e delle addizionali», lo
stesso art. 1 della legge n. 208 del 2015, «ai commi 553 e 555,
sottostima l'impatto finanziario dei nuovi LEA e, al comma 574,
riduce drasticamente il livello di finanziamento del Servizio
sanitario nazionale cui concorre lo Stato per il 2016», oltre a
ridurre le basi imponibili dell'IRAP e delle addizionali IRPEF (commi
67, 121 e 182); per di più, con «la previsione, da parte del comma
723, di pesanti sanzioni per il caso di mancato conseguimento di un
saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e
le spese finali da parte dell'ente».
Dal che, appunto, secondo la ricorrente, «l'evidente
irragionevolezza» della norma censurata «che, da un lato, impedisce
uno sforzo fiscale, dall'altro lo impone in quanto i) incrementa i
LEA e ii) decrementa il finanziamento statale». Con la conseguenza
che, «per effetto della sospensione della possibilità di manovra sui
tributi propri derivati», «la Regione potrebbe trovarsi esposta, se
non riduce la spesa per i servizi ai cittadini - in particolare
quella relativa alla sanità, che costituisce il capitolo più
rilevante e penalizzato dalle ultime manovre statali, a danno quindi
del diritto alla salute, al mancato conseguimento del suddetto [...]
pareggio di bilancio».
3.- Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità
del ricorso, formulata dall'Avvocatura dello Stato, per genericità
dello stesso, che si limiterebbe a «richiamare i parametri che si
presumono violati, senza esporre in che modo essi risultino incisi».
L'eccezione è fondata.
3.1.- La giurisprudenza di questa Corte è costante
nell'affermare che, nella impugnazione in via principale, il
ricorrente non solo deve, a pena di inammissibilità, individuare
l'oggetto della questione proposta (con riferimento alla normativa
che censura ed ai parametri che denuncia violati), ma anche ha
l'onere (da considerare addirittura più pregnante rispetto a quello
sussistente nei giudizi incidentali: sentenze n. 239 del 2016, n. 142
del 2015) di esplicitare una motivazione chiara ed adeguata (sentenze
n. 249 del 2015; n. 259, n. 88, n. 39 e n. 11 del 2014) in ordine
alle specifiche ragioni che determinerebbero la violazione dei
parametri che assume incisi (soprattutto se diversi da quelli che
sovrintendono al riparto di attribuzioni, e rispetto ai quali alleghi
una ridondante lesione sulle competenze regionali: sentenza n. 141
del 2016), dovendo, quindi, evidenziare e spiegare il quomodo del
preteso vulnus (sentenze n. 38 del 2016 e n. 8 del 2014) e non
limitarsi a tesi meramente assertive in ordine al pregiudizio che la
norma impugnata arrecherebbe alle attribuzioni regionali e,
specificamente, alla autonomia finanziaria (ex plurimis, sentenze n.
153, n. 82 e n. 13 del 2015).
3.2.- Nell'odierna impugnazione della Regione Veneto, la
presupposta, e lamentata, negativa incidenza del «blocco» degli
aumenti tributari sulle attribuzioni regionali (che si assumono
violate, anche per il tramite di una lesione del principio di
ragionevolezza, di quello del buon andamento della pubblica
amministrazione e del diritto alla salute) è correlata, come detto,
alla "cornice" che la stessa legge n. 208 del 2015 avrebbe
contraddittoriamente costruito intorno al censurato comma 26 del suo
art. 1, sottostimando il funzionamento dei Livelli essenziali di
assistenza (LEA) e riducendo il finanziamento statale del servizio
sanitario (commi 553, 555 e 574); riducendo le basi imponibili di
tributi regionali (commi 67, 121, 182); prevedendo sanzioni per il
mancato raggiungimento del pareggio contabile di bilancio (comma
723).
Ma la conseguenza che da ciò trae la ricorrente - nel senso
della non sostenibilità, nel 2016, del costo delle prestazioni
relative (soprattutto) al settore sanitario senza l'incremento (che
le si vieta) del livello della pressione tributaria rispetto a quello
del 2015 - è prospettata in termini assertivi e di pura enunciazione
di principio. Per cui, ancor prima della dovuta dimostrazione del
vulnus, è proprio il piano allegatorio ad essere carente.
Manca, infatti, in ricorso, il raffronto tra la «situazione
tributaria regionale» (con cui far fronte agli impegni di spesa) e il
pregiudizio (asserito) che a detta "situazione" deriverebbe dalla
disposizione censurata per il tramite delle citate norme della legge
n. 208 del 2015, diverse da quella di cui al comma 26 del suo art. 1,
tale da spiegare come quest'ultima - e non le prime - lederebbe
direttamente le attribuzioni regionali e, segnatamente, quelle di
autonomia finanziaria, ovvero comporterebbe un vulnus di parametri
non direttamente evocabili nel giudizio in via principale dalle
Regioni (artt. 3, 32 e 97 Cost.), ma la cui lesione inciderebbe sulle
competenze regionali costituzionalmente garantite.
Una tale carenza di motivazione è ancor più accentuata dal
fatto che la Regione tace, nel ricorso, sulle "deroghe" al «blocco»
disposte dallo stesso comma 26 denunciato; deroghe che, del resto,
incidono su come possa determinarsi il prelievo tributario regionale
e, quindi, assumono un sicuro rilievo in quella descrizione (che
sarebbe, per l'appunto, necessaria) del rapporto tra quadro normativo
presupposto e lesione dei parametri evocati ad opera (non già delle
altre su citate disposizioni, ma) del comma 26 censurato.
In particolare, non vi è cenno, in ricorso, alla deroga (al
blocco) di cui all'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)», che, proprio a
fronte di un eventuale disavanzo regionale, parrebbe consentire in
prima battuta alla stessa Regione (e, dunque, in prevenzione rispetto
al commissariamento) di adottare le misure necessarie per farvi
fronte e, tra queste, gli aumenti tributari; nè si tiene conto
dell'ulteriore disposizione di cui all'art. 2 del decreto-legge 8
aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti
scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio
finanziario degli enti territoriali, nonchè in materia di versamento
di tributi degli enti locali), convertito, con modificazioni, dalla
legge 6 giugno 2013, n. 64 - anch'essa "fatta salva" dalla norma
censurata «per il settore sanitario» - quanto alla manovra
incrementativa, che questa consente per far fronte a debiti delle
Regioni.
E nulla si argomenta anche in riferimento all'inciso, presente
nel comma 723 dell'art. 1 della legge in esame - relativo alle
«sanzioni» per il «mancato conseguimento del saldo di cui al comma
710» («saldo non negativo, in termini di competenze, tra le entrate
finali e le spese finali») - per cui il divieto di impegno delle
spese correnti in misura superiore all'importo dei corrispondenti
impegni effettuati nell'anno precedente a quello di riferimento è
per le Regioni «al netto delle spese per la sanita'», così da
rappresentare un profilo (quantomeno) di attenuazione della dedotta
incidenza pregiudizievole della norma censurata.
Nè tali lacune, in punto di doverosa motivazione dell'atto
introduttivo del presente giudizio, risultano superate dalle,
comunque tardive, allegazioni in memoria della ricorrente.
Conclusivamente, la doglianza della Regione Veneto non risponde
ai requisiti di completezza e chiarezza richiesti per la proposizione
di una questione di legittimità costituzionale, a maggior ragione
nei giudizi in via principale.
Da ciò, appunto, la sua inammissibilità.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni
promosse con il medesimo ricorso;
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 26, della legge 28 dicembre 2015,
n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», promossa, in
riferimento agli artt. 3, 5, 32, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e
119, della Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 giugno 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA