1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 16-12-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 178 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 novembre 2019
Ordinanza del 19 novembre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Selva srl c/Comune di Marino e Regione Lazio.. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Modifica della perimetrazione del Parco regionale dell'Appia Antica - Ampliamento e applicazione delle misure di salvaguardia, di cui all'art. 8, comma 3, lettera r), della legge regionale n. 29 del 1997, che vietano qualsiasi attivita' edilizia per zone di rilevante interesse naturalistico, paesaggistico e culturale con inesistente o limitato grado di antropizzazione. - Legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale), art. 7. (20C00295) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 16-12-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
Sezione seconda quater

Ha pronunciato la presente Ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 6745 del 2018, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Selva S.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Vinti, Manuela
Teoli e Angelo Buongiorno, con domicilio digitale come da Pec da
registri di Giustizia;
Contro il Comune di Marino, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Elisa Scotti, con
domicilio digitale come da Pec da registri di Giustizia e domicilio
eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere dei Mellini n. 24;
La Regione Lazio, non costituita in giudizio;
per l'esecuzione della sentenza del T.A.R. Lazio - Sede di Roma
- sezione II-quater, depositata in data 23 gennaio 2018, n. 839/2018,
con cui è stata accertata l'illegittimità del silenzio serbato
dall'Amministrazione comunale in merito alla presentazione della nota
qualificata come Programma integrato di intervento «Selva», del 26
maggio 2016, prot. n. 0026543, ed è stato altresì ordinato al
Comune di Marino di provvedere espressamente sulla richiesta della
società ricorrente, nel termine di novanta giorni dalla
notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della
sentenza;
nonchè per l'annullamento e/o la dichiarazione di nullità
della nota del Comune di Marino del 24 aprile 2018, prot. n.
0022900/2018;
della deliberazione del consiglio comunale n. 2 del 28 febbraio
2018, pubblicata nell'albo pretorio dall'8 marzo 2018 al 23 marzo
2018;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Selva S.r.l.
il 4 gennaio 2019, per l'annullamento:
del provvedimento di ampliamento del parco dell'Appia Antica ex
art. 7, legge regionale 22 ottobre 2018, n. 7, e per le misure di
salvaguardia applicate in ragione dello stesso;
di ogni altro provvedimento attuativo, ancorchè non noto, ivi
comprese la riperimetrazione del territorio del parco e/o la
determinazione comunale sulla domanda di approvazione del Programma
integrato di intervento «Selva» proposto dalla ricorrente;
nonchè per il risarcimento dei danni patiti e patiendi causati
dal silenzio inadempimento e dal mancato tempestivo esercizio da
parte del Comune di Marino del potere di approvazione del Programma
integrato di intervento «Selva» proposto dalla ricorrente.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Marino;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 19 luglio 2019 la
dott.ssa Emanuela Loria e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
1. Con il ricorso in epigrafe, notificato il 22 maggio e
depositato il 5 giugno 2018, la società ricorrente si doleva per
l'elusione della esecuzione della sentenza n. 839 di questa stessa
Sezione emessa il 23 gennaio 2018, con cui è stata accertata
l'illegittimità del silenzio serbato dall'amministrazione comunale
in merito alla presentazione della nota qualificata come Programma
integrato di intervento «Selva», del 26 maggio 2016, prot. n.
0026543, ed è stato ordinato al Comune di Marino di provvedere
espressamente sulla richiesta della società ricorrente, nel termine
di novanta giorni dalla notificazione o dalla comunicazione in via
amministrativa della sentenza stessa; parte ricorrente, in via
subordinata e per il caso in cui non fosse possibile ordinare
l'esecuzione del citato provvedimento giurisdizionale, chiedeva di
vedere annullate o dichiarate nulle la nota del Comune di Marino del
24 aprile 2018, prot. n. 0022900/2018, la deliberazione del consiglio
comunale n. 2 del 28 febbraio 2018, pubblicata nell'albo pretorio
dall'8 marzo 2018 al 23 marzo 2018, oltre ad ogni ulteriore atto
presupposto, connesso e/o consequenziale.
2. In punto di fatto, parte ricorrente premetteva:
di essere proprietaria di un immobile sito nel territorio del
Comune di Marino, in via Pier Giorgio Frassati;
di avere presentato, per questo immobile, in data 20 febbraio
2007, prot. n. 8278, una proposta di Piano urbanistico attuativo,
relativo alle zone B6 - C4 - F3 - F8 site nella località S. Maria
delle Mole, su cui si erano espressi positivamente l'AUSL Roma H con
nota del 14 settembre 2007 e la Regione Lazio con nota del 7 novembre
2008, prot. n. D2/2S/05/19674;
che in ordine a tale proposta, consistente in un Piano di
lottizzazione convenzionata, era intervenuta l'approvazione del
comune resistente con la delibera di consiglio comunale del 27
novembre 2008, n. 67;
che a seguito della sottoscrizione di un protocollo d'intesa
tra il medesimo comune e la Regione Lazio, in data 14 giugno 2011, è
stato necessario far ripartire l'iter del piano;
di avere ripresentato la proposta, in data 26 maggio 2016,
prot. n. 26543, qualificandola come Programma integrato di
intervento;
che il comune non ha provveduto ad adottare nessun
provvedimento relativamente al suddetto programma integrato, nè ha
dato riscontro alla nota di sollecito inoltrata in data 2 agosto
2017;
di avere adito il T.A.R. (ricorso R.G. n. 9569/2017),
evidenziando che il mancato riscontro della proposta viola
direttamente l'art. 4, comma 1, legge regionale 26 giugno 1997, n.
22, sostituito dall'art. 11, comma 1, legge regionale 11 agosto 2009,
n. 21, il quale recita: il «Comune adotta i programmi integrati di
cui all'art. 3, presentati da soggetti pubblici o privati, entro il
termine di sessanta giorni dalla data di presentazione, ovvero di
novanta giorni, qualora siano in variante allo strumento urbanistico
generale»;
il ricorso è stato accolto con la sentenza sopracitata di
questa sezione 23 gennaio 2018, n. 839/2018, il cui dispositivo ha
espressamente impartito al comune l'ordine di provvedere entro
novanta giorni dalla comunicazione della sentenza, avvenuta ad opera
della segreteria a tutte le parti in data 24 gennaio 2018;
alla scadenza di tale termine, il comune ha trasmesso la nota
del 24 aprile 2018, con cui ha comunicato che «con delibera di
consiglio comunale n. 2 del 22 febbraio 2018 l'Amministrazione
comunale ha sospeso gli effetti del protocollo di intesa sottoscritto
tra la Regione Lazio e il Comune di Marino il 14 giugno 2011 e
contestualmente avviato le procedure per la sospensione
dell'efficacia dei programmi integrati di intervento approvati in
conseguenza del suddetto protocollo di intesa. Risulta pertanto
evidente che fino al perdurare della sospensiva del protocollo di
intesa del 14 giugno 2011 il programma di intervento "Selva", in
attuazione del suddetto protocollo di intesa, sarà improcedibile» e
ha invitato altresì la ricorrente «a dare attuazione al medesimo
protocollo di intesa facendosi parte diligente con l'Amministrazione
regionale a tal fine predisponendo quanto necessario».
3. La ricorrente, ritenendo illegittimi il comportamento e
l'attività provvedimentale dell'Amministrazione comunale, che ha
dichiarato improcedibile la domanda di approvazione del Print che la
riguarda, li ha censurati con una pluralità di motivi.
4. La ricorrente ha chiesto, in caso di conversione del rito, da
rito sul silenzio a rito ordinario, di considerare le censure svolte
al punto precedente quali vizi autonomi di legittimità.
In aggiunta, ha formulato ulteriori doglianze, che vizierebbero
comunque i provvedimenti impugnati in via diretta e autonoma.
5. Si è costituito in giudizio il Comune di Marino, resistendo
al ricorso e depositando apposita documentazione e memoria, con la
quale ha chiesto il rigetto dell'impugnativa in quanto inammissibile,
improcedibile e comunque infondata nel merito.
6. In data 4 gennaio 2019 parte ricorrente ha depositato motivi
aggiunti a mezzo dei quali ha impugnato il provvedimento di
ampliamento del parco dell'Appia Antica ai sensi dell'art. 7, legge
regionale 22 ottobre 2018, n. 7 e le misure di salvaguardia applicate
in ragione dello stesso, nonchè tutti i provvedimenti attuativi, ivi
compresa l'eventuale riperimetrazione del parco e/o la determinazione
comunale sulla domanda di approvazione del Programma integrato di
interventi «Selva» proposto dalla ricorrente.
Ha formulato, altresì, domanda di risarcimento dei danni causati
dal silenzio inadempimento e dal mancato tempestivo esercizio da
parte del Comune di Marino del potere di approvazione del Programma
integrato di intervento che la riguarda. Infatti, nelle more
dell'esecuzione della sentenza del T.A.R. Lazio del 23 gennaio 2018,
n. 839, è intervenuto l'ampliamento del parco dell'Appia Antica che
interessa, tra le altre, anche l'area per cui è causa di proprietà
della ricorrente.
All'ampliamento del perimetro del parco, disposto con l'art. 7,
comma 1, della legge regionale 22 ottobre 2018, n. 7, pubblicato nel
Bollettino Ufficiale Lazio 23 ottobre 2018 ed entrato in vigore, ai
sensi dell'art. 89 della medesima legge regionale n. 7/2018, in data
24 ottobre 2018, è stata, altresì, collegata, dal comma 2 dello
stesso art. 7, l'applicazione delle misure di salvaguardia «di cui
all'art. 8 della legge regionale n. 29/1997 per le zone A, di cui
all'art. 7, comma 4, lettera a), n. 1 della medesima legge
regionale».
Tra l'altro, tali misure vietano, secondo quanto disposto dal
citato art. 8, comma 3, lettera r), «qualsiasi attività edilizia
nelle zone territoriali omogenee C), D), ed F) di cui all'art. 2 del
decreto ministeriale 2 aprile 1968 del Ministro per i lavori
pubblici, ad eccezione degli interventi di cui all'art. 3, comma 1,
lettere a), b), c) e d), del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380/2001, purchè non siano in contrasto con le finalità di cui
all'art. 2 e fermo restando quanto previsto dall'art. 11, comma 3,
della legge n. 394/1991». Il comprensorio in questione attualmente
ricade in parte in zona B6, disciplinata dall'art. 30 delle N.T.A.
del P.R.G., in parte in zona C4, disciplinata dall'art. 31 delle
N.T.A. del P.R.G., in parte in zona F3, disciplinata dall'art. 36
delle N.T.A. del P.R.G. e, in parte, in zona F8 disciplinata
dall'art. 37 delle N.T.A. del P.R.G.; nelle zone urbanistiche in cui
ricade gran parte del progetto presentato dalla ricorrente è
pertanto vietata la nuova edificazione.
5. Avverso tale nuovo atto di perimetrazione, la ricorrente
propone i seguenti motivi aggiunti di ricorso:
I. Violazione dei principi di imparzialità, legittimo
affidamento, proporzionalità, eccesso di potere per sviamento e
ingiustizia manifesta. Eccezione di incostituzionalità della norma
presupposta per violazione dell'art. 3 della Costituzione e del
principio di ragionevolezza.
L'art. 7, legge regionale n. 7/2018 costituirebbe il tipico
esempio di legge provvedimento che ricorre quando con una previsione
di contenuto particolare e concreto si incide su un numero limitato
di destinatari, attraendo alla sfera legislativa quanto è
normalmente affidato all'autorità amministrativa (Corte
costituzionale, 9 febbraio 2018, n. 24; 19 maggio 2017, n. 114; 3
ottobre 2016, n. 214).
Secondo la parte ricorrente, a valle dell'art. 7, legge regionale
n. 7/2018 deve necessariamente configurarsi un provvedimento
amministrativo implicito di tipo esecutivo volto a modificare la
precedente determinazione amministrativa costituita dal perimetro di
operatività del parco e soprattutto volto ad introdurre le misure di
salvaguardia, i cui effetti provvedimentali sono immediati e
indiscutibili.
Nel caso di specie la volontà dell'Amministrazione regionale
sarebbe inequivocabile, così come lo sarebbe l'effetto di includere
alcuni terreni nella tutela prevista per il parco dell'Appia Antica,
in particolare facendo scattare sugli stessi l'effetto delle misure
di salvaguardia e la conseguente inedificabilità.
Inoltre il provvedimento implicito sarebbe privo di motivazione,
che è richiesta per questo tipo di misure di perimetrazione
dall'art. 8, legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29, cui fa
espressamente rinvio il citato art. 7, comma 2, legge regionale n.
7/2018. Questa norma prevede chiaramente che il Presidente della
giunta regionale, sui terreni individuati come meritevoli di tutela
ma per cui non sia ancora intervenuta la disciplina pianificatoria,
possa eccezionalmente imporre le misure di salvaguardia «qualora
vengano ravvisate o accertate situazioni di grave pericolo o di danno
ambientale relativamente ad aree naturali da proteggere». - Per
imporre le misure di salvaguardia in attesa che venga dettata
l'effettiva disciplina definitiva contenuta nel piano del parco, è
pertanto indispensabile procedere ad una rigorosa verifica della
presenza di situazioni di rischio.
Nel caso di specie, la norma che ha introdotto l'ampliamento
rinviando alla futura pianificazione che verrà redatta dall'ente
parco non ha fornito nessun tipo di motivazione, con l'effetto che il
provvedimento implicito si trova ad essere sprovvisto di quello che
la normativa richiamata richiedeva invece espressamente. Il tertium
comparationis costituito dalle misure di salvaguardia, cui fa rinvio
la stessa norma che ha ampliato il parco, prevede una verifica di
situazioni di rischio che nel caso di specie la legge regionale
avrebbe irragionevolmente escluso, in patente contrasto con l' art. 3
della Costituzione e con il principio di ragionevolezza che ne è
l'inevitabile corollario.
II. La ricorrente spiega, inoltre, domanda di risarcimento dei
danni e sottopone al Collegio il vaglio della questione di
legittimità costituzionale del precetto dell'art. 7, comma 2, legge
regionale n. 7/2018, che impone le misure di salvaguardia, cui fa
rinvio la stessa norma che ha ampliato il parco; secondo la
prospettazione della ricorrente la disposizione della cui
legittimità costituzionale si dubita, avrebbe dovuto prevedere una
verifica di situazioni di rischio che nel caso di specie la predetta
legge regionale ha invece irragionevolmente escluso, in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione e con il principio di ragionevolezza che
ne è l'inevitabile corollario.
L'omessa ingiustificata predetta verifica delle situazioni di
rischio (tanto più in una zona come quella che ci occupa pressochè
completamente urbanizzata) costituirebbe una scelta illegittima ed in
contrato con la Costituzione.
6. Ha replicato alle censure prospettate il Comune di Marino,
depositando apposita documentazione.
7. Ha controreplicato, in vista della pubblica udienza la parte
ricorrente con memoria del 28 giugno 2019.
8. All'udienza pubblica del 19 luglio 2019, la causa è stata
riservata per la decisione (e decisa nella Camera di consiglio
riconvocata del 1° ottobre 2019).
9. Il Collegio rileva preliminarmente che il ricorso introduttivo
è stato inizialmente proposto ai sensi degli articoli 112 e 117
c.p.a. e a valere anche eventualmente come ricorso ordinario per
l'annullamento degli atti e dei provvedimenti specificatamente
indicati in epigrafe; in effetti, a seguito della proposizione del
ricorso per l'ottemperanza della sentenza di questa stessa sezione 23
gennaio 2018, n. 83/2018, il Comune di Marino si è espresso
formulando le proprie determinazioni, facendo venire meno, in tal
modo, la situazione di silenzio e/o di inottemperanza della sentenza
sopra indicata.
Si è pertanto convertita l'azione proposta dalla ricorrente da
azione ai sensi degli articoli 112 e 117 c.p.a. in azione ordinaria
ai sensi dell'art. 32, comma 2 c.p.a., con la fissazione dell'udienza
di merito della causa.
10. Nel caso all'esame la vicenda giuridico-amministrativa si è
sviluppata in modo parzialmente diverso rispetto a quanto è avvenuto
negli ulteriori casi interessati dagli altri Print e i cui atti e
provvedimenti sono stati impugnati con i ricorsi RR.GG. 7618/2018,
6412/2018, 6533/2018, 7064/2018.
Infatti, a seguito della citata sentenza n. 839/2018 del 23
gennaio 2018, che ha dichiarato l'illegittimità del silenzio serbato
dall'amministrazione sulla domanda della ricorrente formulata con la
nota del 26 maggio 2016, prot. n. 0026543, l'Amministrazione comunale
ha dichiarato improcedibile il Programma integrato di intervento
«Selva», a seguito della sospensione del protocollo d'intesa con
delibera n. 2 del 22 febbraio 2018, senza che lo stesso sia mai stato
approvato nè che sia stata sottoscritta la Convenzione urbanistica.
È quindi intervenuta la legge regionale Lazio 22 ottobre 2018,
n. 7, pubblicata nel Bollettino Ufficiale Lazio 23 ottobre 2018, n.
86 ed entrata in vigore il 24 ottobre 2018 ai sensi dell'art. 78
della stessa legge, con una previsione che amplia il perimetro del
parco dell'Appia Antica, ricomprendendo in tale nuova delimitazione
anche l'area per cui è causa di proprietà della ricorrente Selva
S.r.l.
All'ampliamento del perimetro del parco è stata collegata ai
sensi dell'art. 7, comma 2, l'applicazione delle misure di
salvaguardia di cui all'art. 8 della legge regionale n. 29/1997 per
le zone A, di cui all'art. 7, comma 4, lettera a) n. 1 della medesima
legge regionale.
Tale effetto non ha un termine certo, essendo sottoposto alla
condizione dell'adeguamento del Piano regionale del parco dell'Appia
Antica, approvato con D.C.R. 18 luglio 2018, n. 9, per il quale non
è vi è un limite temporale dotato di perentorietà.
Secondo la prospettazione di parte ricorrente, nelle zone
urbanistiche in cui ricade gran parte del progetto presentato
sarebbe, quindi, vietata la nuova edificazione e pertanto sarebbe
ipotizzabile che il Programma integrato di intervento proposto e su
cui il Comune di Marino non si è mai definitivamente pronunciato,
non possa al momento trovare approvazione, in ragione della
disciplina legislativa di rango regionale sopravvenuta.
La ricorrente chiede, quindi, che venga sollevata la questione di
legittimità costituzionale della disposizione sopra richiamata per
violazione dell'art. 3 della Costituzione e del principio di
ragionevolezza.
L'estensione operata in sede legislativa del perimetro del parco
con conseguente applicazione automatica delle misure di salvaguardia,
avrebbe creato una situazione di irragionevole disparità di
trattamento se confrontata con quanto normalmente previsto dalla
disciplina delle aree da assoggettare a tutela anticipata in attesa
che venga approvata la regolamentazione da dettare per le medesime
aree: in particolare, deve essere rilevato che l'art. 7 non fissa
alcun termine specifico per il recepimento dell'ampliamento nel Piano
da parte dell'Ente parco, per cui le misure sono destinate ad
applicarsi in modo indefinito.
Il tertium comparationis costituito dalle misure di salvaguardia,
cui fa rinvio la stessa norma che ha ampliato il parco, prevede una
verifica di situazioni di rischio che nel caso di specie la legge
regionale ha irragionevolmente escluso, in patente contrasto con
l'art. 3 della Costituzione e con il principio di ragionevolezza che
ne è il corollario.
La determinazione regionale che ha provveduto a vietare
l'edificazione nel terreno della ricorrente si rivelerebbe quindi
ingiusta e irragionevole e pertanto meritevole di annullamento.
Sostanzialmente, l'estensione del perimetro del parco e
l'applicazione delle misure di salvaguardia limitano fin da subito
qualsiasi possibilità edificatoria sui terreni di proprietà delle
ricorrente e frustrano ogni aspettativa giuridica in merito
all'approvazione del programma integrato proposto e dichiarato
improcedibile con la deliberazione del consiglio comunale n. 2 del 28
febbraio 2018.
11. Ciò posto, il Collegio ritiene che la dedotta questione di
costituzionalità dell'art. 7 della legge regionale 22 ottobre 2018,
n. 7 sia rilevante e non manifestamente infondata.
In primo luogo, il Collegio ritiene che la dedotta questione sia
rilevante nel giudizio a quo, poichè la nuova perimetrazione del
parco dell'Appia Antica, disposta con la contestata norma della legge
regionale n. 7/2018, ha un impatto immediato e ineludibile sul regime
della proprietà della parte ricorrente e sulle legittime aspettative
di far rientrare la proprietà stessa nell'ambito del programma
urbanistico ed edilizio proposto.
Trattandosi, infatti, di una disposizione la quale, per quello
che si dirà in appresso, deve essere qualificata come
«legge-provvedimento» - nel senso che reca un contenuto direttamente
conformativo della proprietà di aree ulteriori del parco dell'Appia
Antica - ne deriva la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale poichè, da un lato, la disposizione contiene in sè
il precetto di carattere amministrativo, e quindi non necessita di
atti amministrativi applicativi per essere esecutiva (contiene
infatti il richiamo all'applicazione delle misure di salvaguardia),
dall'altro, la decisione del presente giudizio non può prescindere
dalla valutazione circa la legittimità costituzionale della norma in
esame che ha ampliato il perimetro del parco dell'Appia Antica,
includendovi anche le aree di proprietà della ricorrente, sulle
quali sono in gioco rilevanti investimenti produttivi.
12. Sotto il distinto requisito della «non manifesta
infondatezza», il Collegio ritiene che la questione di
costituzionalità superi anche questo tipo di vaglio per i profili
che si vanno di seguito ad enucleare.
13. In via preliminare, si rileva che dubbi di costituzionalità
in ordine a vari articoli della legge regionale n. 7/2018 (anche se
non relativi all'art. 7) in questione sono già stati sottoposti al
vaglio di costituzionalità a mezzo di ricorso in via principale
della Presidenza del consiglio depositato in cancelleria il 28
dicembre 2018 (reg. ric. n. 87 del 2018 parte 2 pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 30 gennaio 2019, n. 5), per il quale è
fissata la pubblica udienza il 20 novembre 2019.
14. Nel merito delle questioni, il Collegio non nutre dubbi in
ordine alla ascrivibilità dell'art. 7 della legge regionale del
Lazio n. 7/2018 alla categoria della «legge-provvedimento».
14.1. Da una disamina della giurisprudenza costituzionale, è
possibile rilevare che sono state così definite quelle leggi che
«contengono disposizioni dirette a destinatari determinati» (sentenze
n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del 1997), ovvero «incidono
su un numero determinato e limitato di destinatari» (sentenza n. 94
del 2009), che hanno «contenuto particolare e concreto» (sentenze n.
20 del 2012, n. 270 del 2010, n. 137 del 2009, n. 241 del 2008, n.
267 del 2007 e n. 2 del 1997), «anche in quanto ispirate da
particolari esigenze» (sentenze n. 270 del 2010 e n. 429 del 2009), e
che comportano l'attrazione alla sfera legislativa «della disciplina
di oggetti o materie normalmente affidati all'autorità
amministrativa» (sentenze n. 94 del 2009 e n. 241 del 2008).
14.2. Pur essendo consapevole il Collegio dell'orientamento
assunto in linea generale dal giudice delle leggi nell'affermare la
compatibilità della legge-provvedimento con l'assetto dei poteri
stabilito dalla Costituzione - poichè nessuna disposizione
costituzionale comporta una riserva agli organi amministrativi o
esecutivi degli atti a contenuto particolare e concreto (sentenze n.
85 del 2013 e n. 143 del 1989) e non sussistono limiti all'attività
delle assemblee legislative diversi da quelli formali del
procedimento di formazione delle leggi poichè la Costituzione omette
di prescrivere il contenuto sostanziale e i caratteri essenziali dei
precetti legislativi (Corte costituzionale 25 maggio 1957, nn. 59 e
60; 16 febbraio 1993, n. 62; 24 febbraio 1995, n. 63; 21 luglio 1995,
n. 347) - ritiene tuttavia che vi siano spazi per affermare che, nel
caso all'esame, siano stati superati i limiti tracciati dalla stessa
Corte per ritenere compatibile con le norme costituzionali e con il
principio di ragionevolezza la norma sub iudice.
14.3. In primo luogo, nel senso dell'ascrivibilità della
disposizione oggetto di scrutinio alla categoria delle
leggi-provvedimento depone la platea dei destinatari che è
determinata e limitata, considerato che - come sopra anticipato - la
disposizione si rivolge esclusivamente ai proprietari delle aree
interessate dai programmi di intervento di cui al protocollo d'intesa
approvato con delibera della giunta regionale del Lazio n. 123/2011,
che sono quelli incisi in modo diretto dall'ampliamento del parco
regionale dell'Appia Antica e dalle misure di salvaguardia; in
secondo luogo, la norma ha anche un contenuto particolare e concreto
poichè presenta sia l'aspetto dell'ampliamento del perimetro del
parco sia quello dell'applicazione immediata delle misure di
salvaguardia «limitatamente al territorio oggetto di ampliamento non
ricompreso nella perimetrazione prevista nel piano», per cui, in
particolare sotto quest'ultimo profilo, è evidente la sua natura
provvedimentale.
15. Quanto al complesso rapporto tra questo tipo di leggi, l'atto
amministrativo attuativo e la tutela giurisdizionale, l'approdo a cui
la giurisprudenza costituzionale è pervenuta (sent. 16 febbraio
1993, n. 62) è nel senso che il sistema di tutela segue la natura
giuridica dell'atto contestato, sicchè la legge-provvedimento,
ancorchè approvativa di un atto amministrativo, può essere
sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, solo dalla
Corte costituzionale, che ne è il giudice naturale. Non sarebbe
quindi possibile per il giudice amministrativo sindacare la legge
provvedimento ancorchè approvativa di un atto amministrativo.
Tale sistema di tutela, oltre ad essere conforme all'assetto dei
controlli disegnato dalla Carta costituzionale, valorizza, tra
l'altro, la pregnanza del sindacato costituzionale in ordine alla
ragionevolezza della legge.
16. L'ulteriore aspetto da esaminare è quello relativo al
rapporto tra l'approvazione della legge provvedimento e la pendenza
del procedimento giurisdizionale avente ad oggetto l'atto
amministrativo connesso a quello normativo.
La giurisprudenza costituzionale (Corte costituzionale 20
novembre 1995, n. 492) ha, al riguardo, assegnato alla pendenza di
una controversia avente ad oggetto un atto amministrativo la valenza
di limite specifico all'esercizio della funzione legislativa relativa
a leggi in sostituzione di provvedimento (e, in particolare, del
provvedimento concretamente sub iudice). La portata di tale limite è
stata successivamente chiarita dalla giurisprudenza amministrativa
(Consiglio di Stato, sezione IV, 20 gennaio-24 marzo 2004, n. 1559),
che ha tendenzialmente rifiutato l'ipotesi più severa, per cui la
pendenza di un ricorso giurisdizionale impedirebbe l'approvazione
della legge provvedimento, per attestarsi su una linea per cui solo
la formazione del giudicato impedirebbe un intervento legislativo
contrastante con il dictum giurisdizionale.
Tuttavia, anche aderendo a questa seconda soluzione, si è
osservato che la pendenza di un ricorso, avente ad oggetto proprio il
provvedimento amministrativo da approvare con la legge, non si rivela
del tutto indifferente ai fini del corretto esercizio della funzione
legislativa.
La concreta determinazione volitiva del legislatore in una simile
situazione non è, infatti, del tutto libera, lo stesso non potendo
ignorare la pendenza del giudizio e le aspettative di giustizia del
ricorrente, sicchè l'eventuale, comprovata ed esclusiva
finalizzazione dell'approvazione della legge alla sottrazione
dell'oggetto del sindacato giurisdizionale con la conseguente
privazione per il cittadino della stessa possibilità di tutela
giurisdizionale costituisce un evidente indice sintomatico
dell'irragionevolezza della legge-provvedimento.
La necessità di vagliare attentamente e entro limiti rigorosi il
contenuto della legge provvedimento emanata nelle more di un
procedimento giurisdizionale già pendente si impone, tra l'altro,
anche al fine di evitare violazioni o elusioni delle disposizioni
costituzionali (articoli 111 e 97 della Costituzione, ma anche
articoli 28 e 98, in materia di responsabilità dei funzionari) e dei
principi eurounitari e della Convenzione europea dei Diritti
dell'Uomo (art. 6) in materia di giusto processo e di sindacato sugli
atti della Pubblica amministrazione (art. 113 della Costituzione).
17. Tale ricostruzione del rapporto tra legge-provvedimento e
pendenza di un ricorso giurisdizionale viene in evidenza nel caso
all'esame, nel quale la legge regionale di ampliamento del parco e di
applicazione delle misure di salvaguardia è entrata in vigore
esattamente nella descritta situazione ossia in pendenza di giudizio
dinanzi al giudice amministrativo.
Ciò implica la conseguenza, sottolineata dalla giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 275/2013), per cui «queste leggi devono
soggiacere ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale
per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di
tipo particolare e derogatorio (sentenze n. 85 del 2013; in senso
conforme sentenze n. 20 del 2012 e n. 2 del 1997), con l'ulteriore
precisazione che «tale sindacato deve essere tanto più rigoroso
quanto più marcata sia [...] la natura provvedimentale dell'atto
legislativo sottoposto a controllo (sentenza n. 153 del 1997)»
(sentenza n. 137 del 2009; in senso conforme sentenze n. 241 del 2008
e n. 267 del 2007)».
18. Occorre pertanto procedere con il sindacato di ragionevolezza
ai sensi dell'art. 3 della Costituzione, da utilizzare anche come
criterio per valutare la conformità della disposizione rispetto agli
articoli 41, 42, 117, comma 1, lettera s), Costituzione.
Sotto il profilo della irragionevolezza per disparità di
trattamento, la questione non appare manifestamente infondata se
posta a confronto con due situazioni a loro volta diversificate tra
loro: quella dei proprietari dei terreni che sono stati inclusi nel
perimetro del parco con provvedimenti anteriori all'entrata in vigore
della legge regionale n. 7/2018, poichè per costoro è stata fatta
salva la disciplina attuativa già approvata, e quella dei
sottoscrittori degli altri Print limitrofi e oggetto di protocollo
d'intesa del 2011. Peraltro, poichè vi è una stretta
interconnessione tra i piani che fanno parte di un complesso
programma urbanistico dell'intero quadrante, interessato da
un'articolata pianificazione urbanistica e di sviluppo edilizio,
prevedere l'applicazione delle misure di salvaguardia soltanto per
una parte dell'intera area risulta essere misura vieppiù sperequata.
La scelta di operare l'ampliamento con la fonte legislativa
presta, tra l'altro, il fianco al rilievo per cui l'innalzamento
della disciplina a livello normativo primario fa sì che
l'amministrazione sia legittimata a non dovere rispettare l'onere di
motivazione e di istruttoria.
Nè appare sufficiente a evitare il difetto di ragionevolezza
della scelta legislativa la circostanza per cui alcuni programmi
sarebbero già in fase esecutiva sia con riferimento alle opere
pubbliche che a quelle private (sia pure dopo una faticosa battaglia
processuale) mentre il Programma «Selva» sia nella fase della
proposta (a seguito della mancata attività provvedimentale
dell'amministrazione che ha infatti condotto alla richiamata sentenza
della sezione sull'illegittimità del silenzio), poichè se la
valutazione regionale circa il pregio dell'area è da intendersi a
tutela del paesaggio ritenuto quale valore assoluto e non
contemperabile con il diritto di proprietà e con la libertà di
iniziativa economica, il legislatore avrebbe dovuto procedere anche
nei riguardi degli altri Print con la loro sottoposizione alle misure
di salvaguardia, risultando, invece, la valutazione così operata
solo a detrimento della proprietà di alcuni, irrazionale e compiuta
in spregio all'art. 3 della Costituzione.
19. Sotto un ulteriore profilo l'art. 7 della legge regionale è
sospetto di incostituzionalità rispetto agli articoli 41 e 42 della
Carta costituzionale.
19.1. La parte ricorrente ritiene che la sopravvenuta
inedificabilità dei suoli già oggetto di protocollo d'intesa e del
proposto Programma integrato avrebbe determinato una sostanziale
espropriazione dei propri beni, ovvero, più esattamente, ne avrebbe
diminuito il loro valore intrinseco come determinato da atti
amministrativi e convenzionali che ne hanno cristallizzato i
caratteri di pregio.
Si tratterebbe in tal caso di una espropriazione sostanziale
contraria al principio fondamentale previsto dall'art. 42, comma 3,
della Costituzione, ma anche dall'art. 1 del protocollo addizionale
alla CEDU (con conseguente violazione dell'art. 117 della
Costituzione), secondo cui all'espropriazione per pubblica utilità
deve fare obbligatoriamente da corrispettivo una indennità
commisurata alla compressione imposta sul diritto del proprietario
espropriato.
20. In linea generale osserva il Collegio che, anche a seguito
dell'integrazione dell'ordinamento interno con quello Eurounitario e
del proficuo dialogo tra le Corti sovranazionali (Corte di giustizia
europea e Corte europea dei Diritti dell'Uomo), la lettura dell'art.
42 della Costituzione si sia evoluta nel senso che l'asservimento
della proprietà privata all'espletamento della funzione sociale di
cui all'art. 42 della Costituzione e l'obbligo di adempiere ai doveri
inderogabili di solidarietà economica e sociale di cui all'art. 2
della Costituzione, non possono frustrare il carattere fondamentale
del diritto dominicale, svuotandolo di fatto dei contenuti connessi
alle sue potenzialità; analogamente è a dirsi per gli interessi
alla tutela ambientale e del paesaggio, di cui è fisiologicamente
portatrice la pubblica amministrazione, e in vista dei quali può
limitare l'utilizzo della proprietà privata. Nel caso in questione,
questi ultimi interessi a tutela del paesaggio e delle bellezze
paesistiche si sono palesati, nelle more di un cospicuo contenzioso
già pendente, attraverso l'attività legislativa regionale che, a
mezzo dell'emanazione di una disposizione in una legge-provvedimento
(cosi qualificabile per quello che si è più sopra scritto) ha di
fatto vanificato i programmi edificatori dei soggetti imprenditoriali
privati.
L'ampliamento del perimetro del parco - si ribadisce, avvenuta in
medias res nel corso di contenziosi giurisdizionali già instaurati -
ha di fatto sottratto alle possibilità edificatorie le proprietà
dei soggetti consorziati per la realizzazione di vari Print, senza
che la previsione di ampliamento sia stata corroborata da un'adeguata
istruttoria nè da alcuna motivazione, che pure una legge
provvedimento dovrebbe recare con sè.
Pertanto, il Collegio, pur non ignorando la peraltro risalente
giurisprudenza costituzionale che ha affermato che non sono
inquadrabili negli schemi dell'espropriazione, dei vincoli
indennizzabili e dei termini di durata i beni immobili aventi valore
paesistico-ambientale, «in virtù della loro localizzazione o della
loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le
qualità indicate dalla legge» (sentenze n. 417 del 1995; n. 56 del
1968, da interpretarsi in maniera unitaria con la coeva sentenza n.
55 del 1968, n. 9 del 1973; n. 202 del 1974; n. 245 del 1976; n. 648
del 1988; n. 391 del 1989; n. 344 del 1990), ritiene che, nel caso
all'esame, il legislatore regionale abbia travalicato i limiti della
non irragionevolezza e della non arbitrarietà (sentenze n. 102 del
2013; n. 344 del 1995; nn. 186 e 185 del 1993; n. 1164 del 1988),
poichè l'applicazione delle misure di salvaguardia ha di fatto posto
nel nulla le possibilità edificatorie delle aree in questione e
quindi ha dequotato ex abrupto, in modo immotivato rispetto a quanto
assunto con le precedenti determinazioni, il valore economico della
proprietà della ricorrente, senza che sia stato previsto un ristoro
di carattere economico; analogamente, sotto il profilo temporale, si
registra una illegittima e irragionevole compressione della
proprietà privata poichè non vi è alcuna indicazione sul termine
entro il quale dovrà essere approvato il Piano di assetto del parco.
21. È altresì evidente la violazione dell'art. 41 della
Costituzione giacchè le attività connesse alla realizzazione del
Print avrebbero dovuto essere compiute nell'esercizio dell'attività
di impresa, per cui l'applicazione delle misure di salvaguardia,
nell'implicare l'inibizione di qualsiasi attività edilizia per un
arco temporale non prevedibile, e quindi un depauperamento e uno
svuotamento rilevante sotto il profilo economico del diritto di
proprietà dei proprietari delle aree in questione, determina anche
una lesione del principio di libertà dell'iniziativa economica
privata.
22. Sotto un ulteriore aspetto la questione di legittimità
costituzionale deve essere sollevata per la violazione dell'art. 117
della Costituzione considerato anche nel suo complesso, sotto il
profilo del mancato rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario (per quanto sopra rilevato con riferimento al diritto a
un equo processo e al diritto di proprieta') e dai principi
fondamentali di quello statale, sia per l'intrinseca alterazione
della potestà legislativa - per definizione di interesse generale -
a favore di valutazioni funzionali ad interessi peculiari e
sottostanti degli enti regionale e comunale coinvolti.
22.1. Viene in rilievo, in particolare, la fondatezza del profilo
della violazione della lettera s) dell'art. 117, comma 1, laddove la
materia della tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali è assegnata alla competenza legislativa dello Stato, che
ha disciplinato la valutazione ambientale strategica agli articoli 6
e 11 del decreto legislativo n. 152/2006, e prevede che la procedura
di Valutazione ambientale strategica sia avviata dall'autorità
procedente contestualmente al processo di formazione del piano o
programma ovvero all'avvio della relativa procedura legislativa, e
comunque durante la fase di predisposizione dello stesso. Essa è
preordinata a garantire che gli impatti significativi sull'ambiente
derivanti dall'attuazione di detti piani e programmi siano presi in
considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro
approvazione.
Nel caso all'esame, il legislatore regionale ha proceduto a
modificare il perimetro del parco regionale dell'Appia Antica in tal
modo ledendo le prerogative statuali in materia di tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali in assenza di
avvio della valutazione ambientale strategica prescritta ai sensi
della legislazione statale; infatti, pur mancando l'approvazione del
Piano delle aree naturali protette previsto dall'art. 7 della legge
regionale n. 29/1997, funzionale all'ampliamento di tali aree,
l'ampliamento del perimetro del parco dell'Appia Antica avrebbe
dovuto essere preceduto da un'apposita valutazione ambientale.
Di qui la violazione delle prerogative statuali di cui alla
richiamata lettera s) dell'art. 117, comma 1, della Costituzione.
22.2. Invero il tema sopra richiamato delle misure di
salvaguardia e della loro durata e indennizzabilità si interseca con
quello del riparto costituzionale delle competenze legislative in
ordine all'urbanistica e all'edilizia, le quali devono essere
ricondotte alla materia «governo del territorio», di cui all'art.
117, terzo comma, della Costituzione, materia di legislazione
concorrente in cui lo Stato ha il potere di fissare i principi
fondamentali, spettando alle regioni il potere di emanare la
normativa di dettaglio (ordinanza n. 314 del 2012; sentenza n. 309
del 2011, sentenze n. 362 e n. 303 del 2003).
Sotto questo profilo, il Collegio dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge regionale n. 7 del 22 ottobre
2018 anche in relazione allo sconfinamento che il legislatore
regionale ha operato nell'ambito riservato alla competenza statale e
in particolare in relazione ai principi fondamentali dettati dalla
legislazione statale in materia di attività edilizia e all'art. 12,
comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001
(riconosciuta, tra le altre, dalla sentenza n. 102 del 22 maggio 2013
come norma statale di principio in materia di governo del
territorio), differendo sotto il profilo temporale lo ius
aedificandi, per un numero di anni superiore a quello fissato dalla
legislazione statale per quanto si è scritto al punto 16.2. in
merito alle complesse e articolate vicende, nel caso di specie, delle
misure di salvaguardia.
23. Deve, quindi, essere dichiarata rilevante e non
manifestamente infondata la descritta questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge regionale Lazio 22 ottobre
2018, n. 7, pubblicata nel Bollettino Ufficiale Lazio 23 ottobre
2018, n. 86, per violazione degli articoli 3, 41, 42, 117 della
Costituzione.
Il presente giudizio va quindi sospeso con trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
seconda-quater), visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale relativa:
all'art. 7 della legge regionale Lazio 22 ottobre 2018, n. 7,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale Lazio 23 ottobre 2018, n. 86, per
violazione degli articoli 3, 41, 42, 117 della Costituzione.
Sospende il giudizio e dispone la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale. Dispone che la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri e sia
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso, in Roma, nelle camere di consiglio dei giorni, 19
luglio 2019 e 1° ottobre 2019, con l'intervento dei magistrati:
Leonardo Pasanisi, Presidente
Francesco Arzillo, consigliere
Emanuela Loria, consigliere, estensore

Il Presidente: Pasanisi


L'estensore: Loria