1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 30-4-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 111 SENTENZA 9 - 22 aprile 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. ICI (Imposta comunale sugli immobili) - Struttura sostanziale del tributo e disciplina delle fasi procedimentali della riscossione - Discrezionalita' legislativa in materia di attivita' di imposizione fiscale - Difetto di rilevanza - Inammissibilita' - Non fondatezza. (D.-L. 30 settembre 1992, n. 394, artt. 1, 3, 5, comma 7, 12, 17, comma 1, convertito, con modificazioni, nella legge 26 novembre 1992, n. 461, in relazione agli articoli da 22 a 38 e 129 del testo unico 22 dicembre 1986, n. 917; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 18, terzo comma; d.lgs. n. 504/1992, artt. 1, 5, 6 e 18). (Cost., artt. 3, 23, 24, 42, 42, terzo comma, 53, 76, 77, 128 e 113). (097C0414) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 30-4-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, 6, 12,
17, comma 1 - in relazione agli artt. 22-38 e 129 del d.P.R. 22
dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui
redditi) e agli artt. 1 e 3 del d.-l. 30 settembre 1992, n. 394
(Disposizioni concernenti la istituzione di una imposta sul
patrimonio netto delle imprese), convertito in legge 26 novembre
1992, n. 461 - e 18 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino
della finanza degli enti territoriali a norma dell'articolo 4 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), promossi con ordinanze emesse il 7
novembre 1995 dalla Commissione tributaria di primo grado di Livorno,
l'11 gennaio 1996 e il 9 novembre 1995 dal TAR dell'Abruzzo, Sezione
staccata di Pescara, rispettivamente iscritte ai nn. 63, 460 e 461
del registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 7 e 21, prima serie
speciale, dell'anno 1996;
Visti gli atti di costituzione della Alleanza Assicurazioni s.p.a.
e della Associazione della proprietà edilizia della provincia di
Chieti, nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 novembre 1996 il giudice
relatore Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Nicoletta Dolfin per l'Alleanza Assicurazioni
s.p.a., Giovanni Pitruzzella per l'Associazione della proprietà
edilizia della Provincia di Chieti e l'avvocato dello Stato Carlo
Salimei per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un giudizio promosso dalla Alleanza
Assicurazioni s.p.a. contro l'Amministrazione delle finanze, per
l'impugnativa del silenzio-rifiuto formatosi sull'istanza di rimborso
dell'imposta comunale sugli immobili, versata dalla ricorrente per
l'anno 1993, la Commissione tributaria di primo grado di Livorno, con
ordinanza emessa il 7 novembre 1995 (r.o. n. 63 del 1996), ha
sollevato questione di legittimità costituzionale di molteplici
disposizioni contenute nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
504 (Riordino della finanza degli enti territoriali a norma
dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
1.2. - Le questioni sollevate riguardano, in primo luogo, gli artt.
1 e 5, la cui legittimità costituzionale viene posta in dubbio, per
violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 53 della Costituzione.
In relazione al primo parametro, l'ordinanza reputa del tutto
irrazionale e contrastante con i principi di uguaglianza e di
capacità contributiva l'istituzione di un'imposta patrimoniale
ordinaria avente ad oggetto i soli immobili posseduti, ossia una sola
componente del patrimonio del soggetto passivo, sì da creare una
palese disparità di trattamento tra i cittadini, a seconda che il
loro patrimonio sia o meno costituito (in prevalenza o in tutto) da
tale categoria di beni.
Al tempo stesso viene lamentata la violazione degli artt. 42, terzo
comma, e 53 della Costituzione, e in particolare la lesione del
principio di capacità contributiva, giacchè la legge, nel
determinare (art. 5) la base imponibile, con riferimento al valore
degli immobili, non terrebbe conto delle eventuali passività che il
proprietario ha dovuto contrarre per acquistare o costruire il bene,
assumendo perciò quale manifestazione di capacità contributiva un
indice solo fittizio di ricchezza.
1.3. - I commi 2 e 7 del medesimo art. 5 formano del pari oggetto
di denuncia, in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione,
quanto ai criteri per la determinazione della base imponibile,
individuata attraverso moltiplicatori fissi da applicare alle rendite
catastali. Secondo l'ordinanza tali criteri violano il principio di
effettività della capacità contributiva e quello di ragionevolezza
in ragione della elevatezza dei moltiplicatori, della vincolatività
e/o incontrovertibilità dei valori così ottenuti, come pure della
illogicità ed irrazionalità insite nella mancata previsione di
correttivi in relazione al regime vincolistico di determinazione del
canone di locazione.
1.4. - Viene, inoltre, posta in dubbio la legittimità
costituzionale di altre due disposizioni dello stesso decreto
legislativo n. 504 del 1992, e cioè dell'art. 6 nonchè dell'art.
17, comma 1, "combinato con i disposti" degli artt. 22-38 e 129 del
t.u. 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle
imposte sui redditi) e degli artt. 1 e 3 del d.-l. 30 settembre 1992,
n. 394 (Disposizioni concernenti la istituzione di una imposta sul
patrimonio netto delle imprese), convertito, con modificazioni, nella
legge 26 novembre 1992, n. 461, osservando che la previsione di
un'aliquota oltremodo elevata e la indetraibilità del tributo
dall'imponibile della imposta personale sul reddito si combina,
oltretutto, con ulteriori imposte che colpiscono pesantemente il
reddito e il patrimonio immobiliare, comportando un effetto
espropriativo in violazione degli artt. 42 e 53 della Costituzione.
1.5. - Sotto il profilo dell'eccesso di delega, risulta denunciato,
poi, l'art. 18, comma 3, che, nell'attribuire, per l'anno 1993,
all'amministrazione finanziaria la potestà impositiva in materia di
ICI, prevede che essa operi in virtù delle vigenti disposizioni in
tema di accertamento, riscossione e sanzioni agli effetti delle
imposte erariali sui redditi. Al riguardo si osserva che il
legislatore delegante aveva attribuito la potestà di imposizione in
materia di ICI al comune, contemplando, per le violazioni, sanzioni
soltanto amministrative piuttosto tenui, come risulta dall'art. 4,
lettera a), numeri 14 e 15 della legge n. 421 del 1992.
1.6. - Forma, infine, oggetto di censura, per violazione degli
artt. 3, 24, 113 e 53 della Costituzione, l'art. 12, il quale
prevede, anche in presenza di opposizione all'accertamento, la
riscossione coattiva immediata delle somme liquidate dal comune per
imposta, sanzioni ed interessi. Secondo l'ordinanza, la riscossione
immediata ed integrale dell'intero carico tributario nonchè della
totalità delle sanzioni irrogate, stravolgerebbe in radice il
principio generale, da tempo radicato nell'ordinamento tributario,
secondo il quale, in presenza di un atto di impugnazione del
contribuente, l'ente impositore procede alla riscossione graduale e
frazionata delle imposte accertate, nonchè dei relativi interessi,
rinviando le sanzioni.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili e
infondate.
La difesa erariale, nel riportarsi alle pronunzie già emesse dalla
Corte e, da ultimo, alla sentenza n. 21 del 1996 (in tema di ISI),
rileva che l'ICI è una imposta a carattere patrimoniale la cui base
imponibile è determinata oggettivamente partendo dai redditi
catastali e che, pertanto, non può tenere conto dei costi sopportati
per acquisire il patrimonio nè del reddito prodotto (o non
prodotto).
Quanto, poi, al denunciato eccesso di delega in cui sarebbe incorso
l'art. 18, l'Avvocatura dello Stato osserva che l'Amministrazione
finanziaria, nel 1993, ha utilizzato sì i mezzi procedimentali
stabiliti per le imposte dirette, ma secondo la disciplina
sostanziale dell'ICI, quale risulta dal decreto legislativo n. 504
del 1992. La questione, peraltro, sarebbe irrilevante nel giudizio a
quo, il cui oggetto riguarda la richiesta di rimborsi di somme
regolarmente pagate senza applicazione di sanzioni.
Anche la questione sulla asserita illegittimità della disposizione
dell'art. 12, oltre che essere irrilevante, in quanto, nella specie,
la relativa riscossione è avvenuta per versamento diretto, sarebbe
comunque infondata, poichè la regola della riscossione frazionata,
peraltro non assoluta, viene applicata sulla parte dell'imposta
liquidata in riferimento ad una base imponibile da accertare secondo
un giudizio di valutazione economica, e non sulla parte dell'imposta
riferita ai valori dichiarati o a valori predeterminati, come sono
appunto quelli catastali.
3. - Si è altresì costituito in giudizio il contribuente, il
quale, premesso che le questioni sollevate sono state in gran parte
dichiarate inammissibili dalla Corte con sentenza n. 263 del 1994
soltanto per motivi procedurali, evidenzia anzitutto che l'ICI è una
imposta patrimoniale ordinaria e speciale gravante sul valore lordo
del patrimonio del soggetto passivo limitatamente alla parte
costituita da beni di natura immobiliare; ciò sarebbe in contrasto
con i principi affermati dalla Corte nelle sentenze nn. 159 del 1985,
143 del 1995 e 21 del 1996, nelle quali la imposizione su patrimoni
esclusivamente di natura immobiliare è stata ritenuta conforme a
Costituzione in virtù del carattere straordinario e del tutto
temporaneo dei tributi ivi considerati, come pure (nel caso
dell'imposta straordinaria sugli immobili) della contestuale
istituzione di un prelievo gravante sulle liquidità finanziarie.
Il fatto che la base imponibile prescinda del tutto da eventuali
passività che il proprietario ha dovuto contrarre per acquistare o
costruire l'immobile, comporterebbe poi un contrasto sia con i
principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale in ordine alla
necessità di far riferimento ad indici effettivi di capacità
contributiva (sentenza n. 69 del 1965), sia con quelli rilevati
dall'analisi della disciplina adottata nella gran parte dei Paesi
dotati di imposizioni di tipo patrimoniale sia, infine, con la
disciplina positiva di tutti i tributi a carattere patrimoniale
introdotti in passato nel nostro ordinamento.
Il criterio di determinazione della base imponibile, consistente
nella utilizzazione di moltiplicatori fissi di entità oltremodo
elevata applicati alle rendite catastali, senza che sia consentito al
contribuente di fornire la prova contraria di un diverso valore in
comune commercio del bene, si porrebbe in contrasto con l'unico
sistema idoneo a dar garanzia dell'esistenza dell'effettiva capacità
contributiva del contribuente: quello, cioè, del valore venale del
bene, accolto, del resto, dal legislatore nella stessa disciplina
dell'ICI, limitatamente ad alcune specie di immobili (aree
edificabili, fabbricati demoliti o sottoposti a restauro), nonchè in
quella di tutte le principali imposte sui trasferimenti (imposta di
registro, imposta sulle successioni e donazioni, imposta ipotecaria e
catastale).
Atteso che il prospettato difetto della disciplina in esame sta nel
non aver affiancato al criterio di determinazione automatica un
meccanismo di presunzione legale relativa, a tale vizio di
incostituzionalità la Corte potrebbe porre rimedio con una pronuncia
additiva.
In conclusione, la mancata previsione di qualsivoglia correttivo
idoneo a tener conto delle situazioni in cui la perdurante vigenza
della disciplina vincolistica dell'equo canone comporti una notevole
depressione del reddito e del valore dell'immobile; la previsione di
un'aliquota oltremodo elevata; l'indetraibilità dell'ICI;
dall'imponibile dell'imposta sul reddito; la compresenza
nell'ordinamento di ulteriori tributi, che colpiscono il reddito ed
il patrimonio immobiliare, sono tutti elementi che comportano il
"rastrellamento fiscale di una cifra superiore all'intero reddito del
cespite", con la conseguenza di incidere sul capitale in senso
espropriativo e di costringere all'alienazione del bene. Ciò
ignorando che la stessa Corte (sentenze nn. 120 del 1984, 144 del
1972 e 120 del 1972) ha riconosciuto il principio generale della
deduzione di imposta da imposta ed ha censurato la irragionevolezza
della discrezionalità esercitata dal legislatore nella fissazione
della misura dei tributi. Non si considera, inoltre, che la
legislazione dei Paesi in cui esiste il tributo patrimoniale
ordinario si preoccupa di inserire nel sistema fiscale - accanto ad
un tasso d'imposta sufficientemente esiguo - anche clausole di
salvaguardia (tax ceiling) atte a fissare un tetto nel carico
tributario, allo scopo di evitare che il totale dell'imposta
patrimoniale e delle altre imposte sul reddito superi percentuali
predeterminate, fino a comportare la stessa incisione della fonte di
reddito.
Nel caso di specie sarebbe, invece, evidente l'effetto ablatorio
scaturente dalla struttura dell'imposta in esame e dalla sua
combinazione con l'imposta personale e l'imposta straordinaria sul
capitale netto delle imprese.
4. - In prossimità della udienza la parte privata ha depositato un
memoria nella quale, replicando alle deduzioni dell'Avvocatura dello
Stato, si sostiene la non pertinenza del richiamo alla sentenza n. 21
del 1996, considerato che il tributo oggetto del presente giudizio ha
caratteristiche ben diverse dall'imposta straordinaria sugli immobili
alla quale si riferisce la richiamata pronunzia.
Si osserva, tra l'altro, che la questione relativa all'asserito
carattere discriminatorio dell'ISI nei confronti dei possessori di
immobili è stata dichiarata infondata con la motivazione della
contestuale istituzione, accanto al predetto tributo, di una imposta
straordinaria sulle liquidità finanziarie costituite da depositi
bancari e postali. Anche le motivazioni con le quali si sono
ritenuti irrilevanti gli altri profili di incostituzionalità
prospettati in quella sede (la mancata considerazione delle
passività gravanti sugli immobili ai fini della determinazione della
base imponibile ISI e la indeducibilità di quest'ultimo tributo
dall'imponibile dell'imposta personale), incentrate sul carattere
straordinario del prelievo, limitato ad un solo anno, non possono
valere per ricondurre nell'alveo dei precetti costituzionali l'ICI,
tributo ordinario sul patrimonio immobiliare, destinato come tale a
colpire, in via continuativa e permanente, l'indice di ricchezza che
ne costituisce l'oggetto.
Quanto, poi, all'argomentazione dell'Avvocatura, secondo la quale
l'ICI, basandosi sul valore dell'immobile determinato con il sistema
catastale, non può tenere conto nè dei costi sopportati per
acquisire il cespite nè del reddito prodotto, la memoria osserva che
il metodo valutativo catastale avrebbe dovuto, comunque, comportare
la deducibilità delle passività afferenti il patrimonio immobiliare
dal valore del bene, al fine di assicurare il necessariocollegamento
tra capacità contributiva e prelievo. Così pure si sarebbero dovuti
contemplare correttivi idonei a consentire di assumere a parametro
dell'imposta l'effettivo valore dell'immobile quando per qualsivoglia
ragione (ad esempio, per effetto della perdurante vigenza del regime
vincolistico delle locazioni) la rendita catastale risulti
notevolmente superiore al reddito e, di riflesso, al valore venale
del bene.
5. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria in cui si ribadiscono gli argomenti a sostegno della
richiesta di inammissibilità ed infondatezza delle questioni.
Vengono richiamate le sentenze nn. 263 del 1994 e 21 del 1996,
nonchè l'ordinanza n. 328 del 1995, nelle quali è stata
riconosciuta la compatibilità di una imposizione patrimoniale con i
principi costituzionali e sono state affermate (sentenza n. 21 del
1996) l'astrattezza e la carenza di coerenti elementi valutativi in
merito al profilo della mancata previsione della deduzione delle
passività gravanti sull'immobile. Nell'eccepire l'inammissibilità
di vari profili d'incostituzionalità evidenziati dalla parte
(vincolatività degli estimi catastali, necessità di assumere come
riferimento i valori reali, illegittimità delle presunzioni
assolute, necessità di tenere conto dei regimi vincolistici sulle
locazioni), trattandosi di censure ignorate o appena accennate
nell'ordinanza di rimessione, l'Avvocatura assume che, una volta
ammessa la legittimità del sistema catastale, ne diventano
incontestabili alcune conseguenze: il valore catastale è
indipendente dal se e dal come della locazione, mentre del regime
vincolistico si tiene conto solo quando si rilevano i valori
effettivi.
Inoltre, la misura dell'aliquota, riferita ad un valore quale
quello catastale, "sempre inferiore a quello effettivo", potrebbe
essere oggetto di censura in questa sede soltanto sotto il profilo
dell'irragionevolezza, certamente assente. Infine, la questione della
indeducibilità dell'ICI dalla base imponibile IRPEF ed IRPEG, anche
se fosse proponibile, riguarderebbe pur sempre queste ultime imposte
e non l'ICI.
6. - Nel corso di un giudizio instaurato dalla Associazione della
proprietà edilizia della provincia di Chieti, unitamente a
Sebastiani Daniela, per chiedere l'annullamento della delibera n.
4382 del 26 febbraio 1993, con la quale il Commissario prefettizio
del comune di Chieti aveva determinato l'aliquota ICI per l'anno
1993, il TAR dell'Abruzzo, sezione di Pescara, con ordinanza emessa
l'11 gennaio 1996 (r.o. n. 460 del 1996), ha sollevato, in
riferimento agli artt. 23, 76, 77 e 128 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 18 del già
menzionato decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, nella parte
in cui prevedono che la determinazione dell'aliquota venga stabilita
con deliberazione della giunta comunale.
Con i predetti artt. 6 e 18, il legislatore delegato avrebbe
attribuito alla giunta comunale la competenza a determinare
l'aliquota dell'ICI, pur in assenza di specifica delega in tal senso,
dal momento che l'art. 4, numero 6, della legge n. 421 del 1992 si è
limitato a delegare il Governo a prevedere, tra l'altro, la
possibilità da parte del "comune" di determinare l'aliquota, senza
incidere sul vigente riparto di competenze tra gli organi comunali.
Rammenta l'ordinanza che la legge 8 giugno 1990, n. 142, dopo aver
introdotto la regola della competenza specifica del consiglio (art.
32) e residuale della giunta, ha disposto che tra gli atti
fondamentali del consiglio rientrano quelli riguardanti l'istituzione
e l'ordinamento dei tributi (art. 32, lettera g). La disposizione
richiamata ha perciò affidato alla specifica competenza del
consiglio, cioè all'organo "di indirizzo e di controllo
politicoamministrativo", il potere di adottare tutti gli atti
fondamentali relativi alla disciplina dei tributi, in linea con la
legislazione vigente circa l'attribuzione al consiglio della
competenza a determinare le aliquote dei vari tributi locali e in
stretta connessione con altre due competenze del medesimo organo e
cioè l'esercizio del potere regolamentare e l'approvazione del
bilancio. Quanto al potere regolamentare, rileva il giudice a quo che
il principio della riserva di legge in materia tributaria comporta
che "la potestà degli enti locali di integrare la disciplina
legislativa con disposizioni che la completano appare conforme al
disposto del predetto art. 23 solo ove disposta con atti generali ed
astratti"; mentre, quanto al potere di approvare il bilancio, sarebbe
"evidente la stretta connessione delle scelte effettuate in tale sede
con quelle relative alla materia tributaria".
7. - Con altra ordinanza, di analogo contenuto, emessa il 9
novembre 1995 (r.o. n. 461 del 1996) nel corso di un procedimento
instaurato innanzi al TAR dell'Abruzzo dalla Associazione della
proprietà edilizia della provincia di Pescara, unitamente a Lucilla
Curato, per l'annullamento della delibera 19 gennaio 1993, n. 5, con
la quale la giunta comunale di Pianella aveva determinato l'aliquota
ICI per l'anno 1993 lo stesso TAR dell'Abruzzo, sezione di Pescara,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 6 e
18 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, nella parte in cui prevedono
che la determinazione dell'aliquota venga stabilita con deliberazione
della giunta comunale, per violazione degli artt. 23, 76 e 77 della
Costituzione.
8. - In entrambi i giudizi (r.o. n. 460 e n. 461 del 1996) è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni
siano dichiarate inammissibili o non fondate.
La difesa erariale, eccepito preliminarmente il difetto di
rilevanza della sollevata questione, in quanto nel ricorso proposto
innanzi al TAR non sarebbe stato dedotto il vizio di incompetenza
della giunta comunale, assume che il decreto legislativo n. 504 del
1992, nel precisare (verosimilmente allo scopo di evitare incertezze
sulla individuazione dell'organo competente) che la deliberazione è
adottata dalla giunta, non modificherebbe la norma generale, ma
detterebbe semplicemente una norma specifica non eccedente rispetto
alla delega e certamente compatibile con la legge n. 142. Difatti,
mentre l'art. 32 di quest'ultima legge riserva al consiglio
comunale, fra i compiti di indirizzo e di controllo
politico-amministrativo, l'istituzione e l'ordinamento dei tributi e
la disciplina generale delle tariffe (argomenti cioè di fondamentale
rilevanza che concernono, nella totalità dei relativi caratteri, la
introduzione di un tributo in connessione con la istituzione o il
dimensionamento dei servizi), ben più modesta portata rivestirebbe -
per converso - la determinazione, anno per anno, della aliquota di
un'imposta che il comune non ha il potere di istituire o non
istituire. Se è vero che la determinazione dell'aliquota si
riconnette alle scelte che il comune adotta in sede di approvazione
del bilancio, la quale, anzi, deve precedere, secondo la
giurisprudenza del Consiglio di Stato, la determinazione
dell'aliquota stessa, tale premessa avvalora la conclusione che, dopo
l'approvazione del bilancio da parte del consiglio comunale, si
tratterà di porre in essere "un atto consequenziale a direzione
obbligata che non risponde minimamente ai caratteri degli atti
fondamentali dell'art. 32 della legge n. 142".
9. - Nel giudizio relativo all'ordinanza di cui al r.o. n. 460 del
1996, si è costituita in giudizio l'Associazione della proprietà
edilizia della provincia di Chieti, concludendo per l'accoglimento
della questione.
La memoria, nel richiamare l'art. 128 della Costituzione, assume
che la competenza della giunta per la determinazione dell'aliquota
ICI sarebbe in contrasto con il riparto di competenze fissato dalla
legge 8 giugno 1990, n. 142, legge generale della Repubblica in
materia di enti locali, le cui disposizioni non possono essere
oggetto di deroghe tacite o implicite ad opera di leggi particolari o
generali, per espresso divieto dell'art. 1, comma 3, della legge
medesima.
Peraltro neppure la legge n. 421 del 1992 avrebbe mutato il riparto
delle competenze tra gli organi comunali tracciato dalla legge sulle
autonomie, limitandosi invece a demandare al comune la facoltà di
determinare l'aliquota dell'ICI con una dizione, quindi, non idonea,
neanche sotto il profilo della deroga tacita o implicita - ugualmente
inammissibile - ad individuare la competenza in capo ad un organo
comunale diverso rispetto a quello indicato dal legislatore del 1990.
10. - Nell'imminenza dell'udienza, l'Associazione della proprietà
edilizia della provincia di Chieti ha presentato, nel giudizio di cui
al r.o. n. 460 del 1996, una ulteriore memoria, insistendo per la
declaratoria di illegittimità delle disposizioni denunciate.
Richiamati gli artt. 128 e 5 della Costituzione, si osserva che le
disposizioni censurate avrebbero attuato in modo illegittimo ed
irragionevole la delega conferita dall'art. 4 della legge n. 421 del
1992. Posto che l'atto di determinazione dell'aliquota ha natura
normativa, non sussisteva alcuna giustificazione nella scelta di
stravolgere l'ordine del riparto delle competenze. Rilevato che
l'art. 4 della legge n. 421 del 1992, nel rimettere al legislatore
delegato "la determinazione di un'aliquota unica da parte del
comune", sancisce un principio di per sè autosufficiente ed idoneo
ad essere direttamente applicato ed attuato, soprattutto per quel che
concerne il riparto di competenze tra gli organi del comune, la
memoria osserva che non trova qui spazio il rapporto di "riempimento"
tra norma delegante e norma delegata al quale si riferisce talora la
giurisprudenza: la delega conferita dal Parlamento aveva ad oggetto
esclusivamente l'istituzione di tributi, per cui il legislatore
delegato era vincolato al rispetto della legislazione vigente non
tributaria, ossia dei principi della legislazione comunale e
provinciale, tra cui si collocano quelli degli artt. 30 e seguenti
della legge n. 142 del 1990, tanto più che il legislatore delegante
non ha operato deroghe o abrogazioni espresse di tale legge, come
l'art. 1 della medesima avrebbe invece richiesto, essendo la legge n.
142, per certi versi, una c.d. legge rinforzata. In ogni caso, anche
ad ammettere che, nonostante la detta clausola, la legge n. 142
resti una legge ordinaria come le altre, essa dovrebbe, in via
interpretativa, presumersi operante di fronte ad ogni altra legge che
non ne disponga ex professo la deroga o l'abrogazione.
L'incostituzionalità delle norme censurate viene infine lamentata
non solo in nome dei corretti rapporti tra fonti del diritto, ma
anche per forti ragioni di sostanza, giacchè si rileva che la
manomissione delle competenze del consiglio - competenze indicate
tassativamente dalla legge n. 142 del 1990, tanto che la materia è
sottratta allo statuto comunale ed è ridotta la possibilità di
intervento, in via d'urgenza, della giunta - appare ancor più grave
in seguito alle riforme introdotte dalla legge n. 81 del 1993,
sull'elezione diretta del sindaco. Nel nuovo assetto del sistema di
governo locale solo l'attività del consiglio, e non anche quella
della giunta o del sindaco, è contraddistinta da effettività,
pubblicità e trasparenza.
Le disposizioni censurate, non considerando che la riserva al
Consiglio delle competenze normative e di indirizzo corrisponde
all'esigenza di salvaguardare la libertà dei cittadini, alterano
perciò in modo rilevante un delicato equilibrio di garanzie
sostanziali in ambito comunale.
Considerato in diritto
1. - Con le ordinanze in epigrafe la Commissione tributaria di
primo grado di Livorno e il TAR dell'Abruzzo sollevano questioni che
investono, sotto vari profili, la disciplina dell'imposta comunale
sugli immobili (ICI), istituita a far tempo dal 1993, con d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 504 recante "Riordino della finanza degli enti
territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n.
421".
Come si desume da quest'ultimo articolo, obiettivo della legge è
quello di favorire l'autonomia tributaria degli enti locali, a
beneficio dei quali, una volta entrata a regime la disciplina, viene
devoluto il gettito del tributo, istituito con contestuale
soppressione sia dell'ILOR sui redditi dei fabbricati a qualsiasi uso
destinati, ivi compresi quelli strumentali od oggetto di locazione, i
redditi dominicali delle aree fabbricabili e dei terreni agricoli,
nonchè i redditi agrari di cui all'art. 29 del d.P.R. 22 dicembre
1986, n. 917 e successive modificazioni; sia dell'INVIM,
limitatamente agli incrementi di valore maturati successivamente al
31 dicembre 1992 (art. 17, commi 6 e 7, del decreto legislativo n.
504 del 1992).
L'imposta assume come base imponibile il valore degli immobili
(art. 5, comma 1), intendendosi per tali i fabbricati, le aree
fabbricabili e i terreni agricoli, siti nel territorio dello Stato, a
qualsiasi uso destinati, ivi compresi quelli strumentali o alla cui
produzione o scambio è diretta l'attività dell'impresa.
Dall'esame dell'art. 1, comma 2, della normativa in questione si
rileva che il presupposto dell'imposta è rappresentato dal
"possesso" dei beni. Di essa, secondo le specificazioni dell'art. 3,
sono soggetti passivi il proprietario, ovvero il titolare del diritto
di usufrutto, uso o abitazione, nonchè - per gli immobili concessi
in superficie, enfiteusi o locazione finanziaria - il concedente cui
viene attribuito, peraltro, diritto di rivalsa, rispettivamente, sul
superficiario, enfiteuta o locatario (art. 3).
2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni fra loro connesse,
vanno riuniti per essere decisi con una unica sentenza.
3. - La Commissione tributaria di primo grado di Livorno solleva un
duplice ordine di censure che attengono, da un lato, alla struttura
sostanziale del tributo, quale regolata dagli artt. 1, 5, 6 e 17,
comma 1, del decreto legislativo n. 504 del 1992, norme ritenute in
contrasto con gli artt. 3, 42 e 53 della Costituzione e, dall'altro,
alla disciplina delle fasi procedimentali che mettono capo alla
riscossione, quali si evincono dagli artt. 18 e 12 del suddetto
decreto legislativo, disposizioni reputate viziate, la prima, per
eccesso di delega e, la seconda, per violazione degli artt. 3, 24,
113 e 53 della Costituzione stessa.
4. - Di queste ultime censure l'Avvocatura dello Stato eccepisce,
in via pregiudiziale, l'inammissibilità, riguardando norme che non
trovano applicazione nel giudizio principale.
L'eccezione è fondata. L'art. 18, comma 3, riserva, per l'anno
1993, all'Amministrazione finanziaria dello Stato i vari adempimenti
relativi alla liquidazione, rettifica delle dichiarazioni,
accertamento, irrogazione delle sanzioni e degli interessi, nonchè
alla riscossione delle somme dovute per ICI, disponendo che essa
operi a norma delle disposizioni che riguardano l'accertamento e la
riscossione delle imposte erariali sui redditi nonchè l'irrogazione
delle relative sanzioni. Dal canto suo l'art. 12 conferisce al comune
il potere di procedere alla riscossione coattiva immediata delle
somme liquidate per imposta, sanzioni ed interessi, anche in caso di
impugnazione del relativo accertamento, ove le somme stesse non
vengano corrisposte nei modi previsti dall'art. 10, comma 3, e cioè
tramite versamento diretto.
Considerato che, nel caso oggetto di controversia, il pagamento
dell'imposta è avvenuto per versamento diretto, le disposizioni
denunciate non rientrano fra quelle di cui il giudice rimettente è
tenuto a far applicazione nel giudizio a quo, con conseguente
inammissibilità delle sollevate questioni per irrilevanza ai fini
della decisione.
5. - Le altre censure, sono da ritenere in parte infondate e in
parte inammissibili per quanto appresso si dirà.
6. - La prima doglianza concerne gli artt. 1 e 5, che, ad avviso
del rimettente, colliderebbero con gli artt. 3, 42, terzo comma, e 53
della Costituzione, per vari convergenti motivi. In primo luogo, si
deduce che i principi di uguaglianza e di capacità contributiva
risulterebbero lesi da una disposizione quale quella dell'art. 1,
istitutiva di un'imposta patrimoniale ordinaria che concentra la
pressione fiscale sui soli beni immobili, irrazionalmente
discriminati rispetto agli altri cespiti patrimoniali di pari
entità, ma di diversa composizione qualitativa. In secondo luogo si
lamenta che l'art. 5 individui la base imponibile del tributo nel
valore lordo dei beni, sì da colpire un indice "meramente fittizio
ed immaginario" di ricchezza, senza tenere, invece, conto delle
eventuali passività che il proprietario abbia dovuto contrarre per
acquistare o costruire gli immobili tassati.
L'uno e l'altro ordine di considerazioni non possono essere,
tuttavia, condivisi.
La prima censura, investendo i criteri secondo i quali risultano
definite dalla legge le situazioni significative di capacità
contributiva, induce a rammentare l'ampia discrezionalità riservata
al legislatore in relazione alle varie finalità cui, di volta in
volta, si ispira l'attività di imposizione fiscale. Tale
discrezionalità, come la Corte ha costantemente affermato, consente
al legislatore stesso, sia pure con il limite della non
arbitrarietà, di determinare i singoli fatti espressivi della
capacità contributiva che, quale idoneità del soggetto
all'obbligazione di imposta, può essere desunta da qualsiasi indice
rivelatore di ricchezza (reddito, consumo, patrimonio nella sua
oggettività ovvero nel momento specifico del suo incremento, ecc.).
Allo stesso modo non è di per sè lesivo del principio di
uguaglianza e di capacità contributiva il fatto che il legislatore
individui, di volta in volta, quali indici rivelatori di capacità
contributiva, le varie specie di beni patrimoniali sia di natura
mobiliare che immobiliare, come risulta dalla legislazione vigente,
in ordine alla quale si possono esemplificativamente ricordare:
l'imposta sul patrimonio netto delle imprese (legge 26 novembre 1992,
n. 461), l'imposta sui fondi comuni di investimento mobiliare (legge
23 marzo 1983, n. 77), l'imposta sul valore globale netto dell'asse
ereditario (d.lgs. 31 ottobre 1990, n. 346), l'imposta sulla
proprietà di autoveicoli ed autoscafi (d.-l. 30 dicembre 1982, n.
953, convertito nella legge 28 febbraio 1983, n. 53).
Il fatto, dunque, che vengano colpiti dall'ICI solo cespiti aventi
natura immobiliare non è, di per sè, significativo di
illegittimità della relativa disposizione.
Quanto poi all'altro profilo prospettato, e cioè quello della
mancata deduzione dalla base imponibile delle passività contratte
dal proprietario per acquistare o costruire il bene, va considerato,
anzitutto, che l'imposizione ICI non tende a colpire solo i
proprietari ma, più in generale, i titolari delle situazioni
previste dall'art. 3, in quanto idonee, nella loro varietà, ad
individuare di norma coloro che, avendo il godimento del bene, si
avvantaggiano, con immediatezza, dei servizi e delle attività
gestionali dei comuni, a beneficio dei quali il gettito viene, a
regime, destinato, in sostituzione di altri tributi contestualmente
soppressi. In ogni caso non è irrazionale la mancata considerazione
dei mezzi impiegati per acquisire o costruire l'immobile; mezzi che a
ben vedere afferiscono quali passività non a questo ultimo, bensì
al patrimonio generale del soggetto che li assume in carico.
7. - Il medesimo art. 5 viene, ulteriormente, denunciato, per
violazione degli artt. 3 e 53 della Costituzione, con specifico
riferimento alle disposizioni contenute nei commi 2 e 7. La prima di
esse fa rinvio, per la determinazione del valore dei fabbricati, alle
risultanze del catasto, stabilendo l'applicazione alle rendite ivi
iscritte di moltiplicatori determinati con i criteri e le modalità
di cui al primo periodo dell'ultimo comma dell'art. 52 del d.P.R. 26
aprile 1986, n. 131; la seconda prevede, invece, per la
determinazione del valore dei terreni agricoli, l'applicazione al
reddito dominicale di un moltiplicatore pari a settantacinque. Ad
avviso del rimettente, la determinazione della base imponibile
secondo il metodo dei moltiplicatori fissi si porrebbe in contrasto
con il principio di effettività della capacità contributiva e con
il principio di ragionevolezza a causa della elevatezza dei
coefficienti, della vincolatività e/o incontrovertibilità dei
valori ottenuti attraverso di essi, nonchè, infine, della
illogicità ed irrazionalità insita nella mancata previsione di
correttivi idonei a tenere conto dell'esistenza di regimi
vincolistici di determinazione del canone, comportanti una
depressione sia del reddito sia del valore dell'immobile.
Premesso che la questione relativa al comma 7 è da reputare
inammissibile, non risultando dall'ordinanza che innanzi al giudice a
quo sia in discussione la tassazione di terreni agricoli, è agevole
osservare, quanto al comma 2, che l'adozione dei moltiplicatori fissi
e la incontrovertibilità della loro misura non sono altro che la
logica conseguenza dei dati utilizzati dal legislatore per pervenire
alla determinazione del valore del bene. Il ricorso ad elementi
desunti, per evidenti ragioni di uniformità e semplificazione
dell'accertamento, dal catasto fabbricati, e in particolare dalle
rendite ivi iscritte, comporta, infatti, l'adozione di un
procedimento esattamente inverso a quello che fu, a suo tempo,
recepito dal d.-l. 23 gennaio 1993, n. 16, convertito nella legge 24
marzo 1993, n. 75, per determinare la redditività media delle unità
immobiliari urbane. Secondo detta disciplina alla determinazione
delle rendite catastali si perviene, infatti, attraverso
l'applicazione, ai valori di mercato degli immobili, di coefficienti
di redditività o (se si vuole) di saggi di interesse sul capitale
fondiario, fissati, come è noto, nella misura dell'1, del 2 e del 3%
(rispettivamente per le abitazioni, per gli studi professionali e per
i negozi), sì da essere esattamente speculari ai moltiplicatori.
La giustificazione dell'entità dei moltiplicatori risiede dunque
nella logica ispiratrice del sistema sopra delineato e nella
correlazione sussistente fra i vari elementi che lo compongono;
sistema dotato, oltretutto, di una sua flessibilità, dovuta alla non
invariabilità sia delle rendite sia dei moltiplicatori, i quali,
benchè fissati, per l'anno in contestazione innanzi al giudice a quo
e cioè il 1993, direttamente dal legislatore, sono suscettibili di
periodiche revisioni in caso di sensibili divergenze dai valori di
mercato (art. 5, comma 2, del decreto legislativo n. 504 del 1992,
che fa rinvio all'art. 52, ultimo comma, del d.P.R. n. 131 del
1986).
Sotto l'altro profilo dedotto non sembra poi a questa Corte che a
mettere in dubbio la legittimità dei risultati così ottenuti possa
valere, come ipotizza l'ordinanza, la mancata previsione di
correttivi volti a tener conto di fattori decrementativi legati, in
specifiche situazioni, al regime vincolistico delle locazioni.
Infatti la disciplina stabilita nel citato comma 2 dell'art. 5 è
coerente, da un lato, con una scelta legislativa che, prevedendo un
computo la cui base è rappresentata dai dati catastali, si rifà,
per l'accertamento della base imponibile, a criteri di determinazione
legale di valori tipo, e cioè a metodi che non possono di per sè
reputarsi contrari a Costituzione; e, dall'altro, con una situazione
legislativa volta, da qualche tempo, a superare il regime
vincolistico delle locazioni.
8. - Resta, infine, da esaminare la doglianza che investe
contestualmente gli artt. 6 e 17, comma 1; quest'ultimo posto in
relazione, dall'ordinanza, con gli artt. 22-38 e 129 del t.u. 22
dicembre 1986, n. 917 e con gli artt. 1 e 3 del d.-l. 30 settembre
1992, n. 394, convertito, con modificazioni, nella legge 26 novembre
1992, n. 461.
Si lamenta in particolare la violazione degli artt. 42 e 53 della
Costituzione per l'effetto espropriativo e lesivo della capacità
contributiva, derivante dalla elevata entità dell'aliquota dell'ICI,
assommata all'indeducibilità del tributo dall'imponibile
dell'imposta personale sul reddito, nonchè all'esistenza di
ulteriori imposizioni fiscali che, secondo il rimettente,
colpirebbero pesantemente il reddito ed il patrimonio immobilare.
La prima delle disposizioni censurate e cioè l'art. 6 prevede che
l'aliquota dell'ICI sia stabilita, con deliberazione della giunta
comunale, in misura unica e in una percentuale del valore
dell'immobile compresa fra il 4 e il 6 per mille, con facoltà di
elevazione al 7 per straordinarie esigenze di bilancio; la seconda
disposizione e cioè l'art. 17, comma 1, stabilisce, invece,
l'indeducibilità dell'ICI agli effetti delle imposte erariali sui
redditi.
Le doglianze, nell'evocare congiuntamente i parametri dell'art. 42
e dell'art. 53 della Costituzione, sottolineano l'effetto
espropriativo ed, al tempo stesso, lesivo della capacità
contributiva che, ad avviso dell'ordinanza, deriverebbe, oltre che
dall'elevatezza dell'aliquota, dagli altri concorrenti fattori
indicati.
Dette considerazioni inducono la Corte a richiamare, in linea
generale, il principio, peraltro non del tutto nuovo nella sua
giurisprudenza, secondo il quale dalla legge tributaria nasce
soltanto una obbligazione pecuniaria verso lo Stato ovvero gli altri
enti pubblici (sentenza n. 9 del 1959). Che il prelievo tributario si
realizzi dunque attraverso la mera costituzione di un vincolo
obbligatorio, alla cui osservanza il soggetto passivo è tenuto con
tutto il suo patrimonio, e non soltanto con il bene colpito, è del
resto confermato dal fatto che sarebbe certamente riduttivo
identificare la capacità contributiva, che è alla base di tale
vincolo, con la proprietà di uno specifico bene patrimoniale ovvero
con quella di un reddito, esprimendo, invece, essa l'idoneità
generale del singolo a concorrere alle spese pubbliche, in relazione
alla molteplicità degli obiettivi di politica fiscale che il
legislatore può perseguire, con l'imposizione tributaria, e che,
talora, vanno anche al di là della mera esigenza dell'acquisizione
di entrate al bilancio dello Stato.
Non è privo di significato, da questo punto di vista, il fatto che
la Costituzione repubblicana, diversamente dalla formula dell'art.
25 dello Statuto Albertino (che prevedeva il contributo ai "carichi
dello Stato" in proporzione degli "averi"), faccia riferimento al
più ampio concetto di "capacità contributiva" e, cioè,
all'attitudine economica del singolo; capacità contributiva della
quale, secondo quanto risulta anche dagli atti dell'Assemblea
Costituente, costituiscono corollari, da un canto, la strutturazione
del sistema fiscale secondo criteri di progressività e, dall'altro,
l'esenzione dall'imposizione dei c.d. minimi vitali.
Ciò se, da un canto, consente di ribadire quanto già più volte
affermato da questa Corte, e cioè l'estraneità della materia
espropriativa all'ambito dell'art. 53 della Costituzione (sentenze
nn. 283 del 1993, 22 del 1965 e 9 del 1959), induce, dall'altro, a
constatare come sia proprio l'art. 53 la corretta prospettiva nella
quale va ricondotto il giudizio sull'uso ragionevole, o meno, che il
legislatore stesso abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in
materia tributaria, al fine di verificare la coerenza interna della
struttura dell'imposta con il suo presupposto economico, come pure la
non arbitrarietà dell'entità dell'imposizione. Ovviamente
l'esigenza che si pone di riferire le valutazioni di
costituzionalità, in via prioritaria, al fondamentale parametro
dell'art. 53, non esclude che, in occasione di tale giudizio, possa
emergere anche la coesistente lesione di altri interessi
costituzionalmente protetti, tra i quali quello oggetto dell'art. 42
evocato dal rimettente, ma certamente non solo esso. È sufficiente
por mente al tema del favor per la proprietà della casa di
abitazione (art. 47 della Costituzione), argomento che esula,
tuttavia, dalla problematica posta dal giudice rimettente, e sul
quale, pertanto, la Corte non ha in questa occasione motivo di
pronunciarsi.
Così stabiliti i limiti del controllo che compete al giudice delle
leggi, questa Corte ritiene che le doglianze del giudice rimettente
circa l'elevatezza in sè dell'aliquota ICI quale prevista dall'art.
6 non siano sorrette da elementi che possano portare a considerarla,
nel rapporto che è dato ragionevolmente stabilire fra l'aliquota
stessa e il valore del bene in sè, frutto di un arbitrio lesivo
della capacità contributiva, ai sensi dell'art. 53 della
Costituzione. Ciò escluso, non v'è, di conseguenza, nessuna
ricaduta nemmeno sull'art. 42 della Costituzione.
Quanto agli altri argomenti addotti a sostegno dell'eccessività
del livello della tassazione, la menzione fatta dall'ordinanza delle
ulteriori imposizioni fiscali che colpirebbero pesantemente il
reddito ed il patrimonio immobiliare è di per sè troppo generica
per poter essere presa in considerazione in una materia, quale quella
tributaria, contrassegnata, proprio per i delicati fini cui si
ispira, da ampia discrezionalità del legislatore e nell'ambito della
quale non spettano al giudice della legittimità delle leggi
valutazioni di opportunità o di convenienza riferite all'ordinamento
generale dei tributi ovvero all'entità del carico fiscale, salvo il
controllo sotto il profilo dell'arbitrarietà o irragionevolezza
delle norme. Circa poi il più puntuale richiamo fatto dall'ordinanza
all'art. 17, comma 1, in tema di indeducibilità dell'ICI, si rileva
che la questione - benchè prospettata con testuale richiamo della
disciplina della imposizione sui redditi fondiari (artt. 22-38 e 129
del t.u. n. 917 del 1986), nonchè di quella dell'imposta sul
patrimonio netto delle imprese (artt. 1 e 3 del decreto-legge n. 394
del 1992) - viene focalizzata sul punto specifico della deducibilità
dell'imposta di cui si tratta dall'imponibile IRPEF. In ogni caso e a
tacer d'altro, può obiettarsi che trattandosi di questione che
attiene al regime giuridico e alla fase applicativa di imposte
diverse da quella oggetto del giudizio principale, essa non può,
come già altra volta osservato (sentenza n. 21 del 1996), trovare
ingresso in questa sede e va, pertanto, dichiarata inammissibile.
9. - Le questioni portate all'esame della Corte con le due
ordinanze del TAR dell'Abruzzo riguardano, invece, gli artt. 6 e 18
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, denunciati, rispettivamente,
per violazione degli artt. 23, 76, 77 e 128 della Costituzione
(ordinanza emessa l'11 gennaio 1996, di cui al r.o. n. 460 del 1996)
e per violazione degli artt. 23, 76 e 77 (ordinanza emessa il 9
novembre 1995, di cui al r.o. n. 461 del 1996).
10. - L'Avvocatura dello Stato, assumendo che, nei giudizi proposti
innanzi al giudice a quo, non vi è, fra i motivi dedotti dai
ricorrenti, quello della incompetenza della giunta comunale,
eccepisce l'inammissibilità delle questioni sollevate da entrambe le
ordinanze.
Tale inammissibilità, sia pure per motivi diversi da quelli
prospettati dall'Avvocatura, sussiste solo per la prima ordinanza. Da
questa si rileva, infatti, che la determinazione dell'aliquota è
avvenuta, nella specie, ad opera del commissario prefettizio, sicchè
non può reputarsi rilevante ai fini del decidere una questione che
non concerne i poteri di quest'ultimo, bensì quelli della giunta.
L'eccezione stessa va, invece, disattesa per la seconda ordinanza dal
cui contesto risulta che il prospettato difetto di competenza
dell'organo forma oggetto di specifica censura da parte del
ricorrente.
11. - Tuttavia, la questione, ancorchè ammissibile in rito, è
infondata nel merito.
12. - Assume il rimettente che gli artt. 6 e 18 del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 504, nella parte in cui prevedono che l'aliquota
ICI sia fissata con "deliberazione della giunta comunale", abbiano
inciso - pur in assenza di specifica delega in tal senso - sul
riparto di competenze tra consiglio e giunta, quale si desume
dall'art. 32 della legge 8 giugno 1990, n. 142, che, dopo aver
introdotto il principio generale sulla competenza specifica del
consiglio e residuale della giunta, annovera fra gli atti
fondamentali di competenza del primo, "l'istituzione e l'ordinamento
dei tributi" (comma 2, lettera g dello stesso articolo). L'ordinanza,
nel rilevare, inoltre, che la competenza testè ricordata si pone in
connessione con altre due attribuzioni del consiglio, e cioè
l'esercizio del potere regolamentare e l'approvazione del bilancio,
ritiene che "la potestà degli enti locali di integrare la disciplina
legislativa con disposizioni che la completano appare conforme al
disposto dell'art. 23" solo ove esplicata con atti generali ed
astratti.
13. - Quanto alla denunciata violazione dell'art. 23 è il caso di
ricordare immediatamente che il principio della riserva di legge, in
materia di prestazioni imposte, va inteso in senso relativo come
obbligo per il legislatore di determinare preventivamente e
sufficientemente criteri direttivi di base e linee generali di
disciplina dell'attività amministrativa (sentenza n. 157 del 1996).
Non ha perciò fondamento l'assunto dell'ordinanza, volto
sostanzialmente a prefigurare una sorta di proiezione del vincolo di
cui all'art. 23 anche sugli atti di competenza dell'ente locale,
ipotizzando, in sostanza, in aggiunta alla riserva di legge, e quasi
ad ulteriore sviluppo di essa, anche una sorta di riserva di
regolamento.
14. - Neppure fondata è l'altra doglianza proposta dal rimettente
e cioè quella riguardante l'eccesso di delega in cui le disposizioni
censurate sarebbero incorse rispetto a quanto stabilito dall'art. 4,
comma 1, lettera a), numero 6, della legge n. 421 del 1992, che
autorizzava l'emanazione di disposizioni dirette "all'istituzione, a
decorrere dall'anno 1993, dell'imposta comunale immobiliare (ICI)".
La tesi che il Governo, nell'emanare le disposizioni di cui agli
artt. 6 e 18, non avrebbe potuto prescindere dalla ripartizione di
competenza fra giunta e consiglio, fissata nell'art. 32 della legge
n. 142 del 1990, viene a riproporre il tema generale dei criteri che
il legislatore delegato è tenuto ad osservare nell'esercizio del
compito al medesimo affidato, in relazione a quelli che se ne possano
considerare i limiti espliciti od impliciti. Tema sul quale la Corte
ha avuto occasione di evidenziare il naturale rapporto di
"riempimento" che lega la norma delegata a quella delegante, alla
luce della ratio che ispira quest'ultima. Pertanto il silenzio della
legge di delegazione non osta all'emanazione di norme che
rappresentino un coerente sviluppo e completamento della scelta
espressa dal legislatore delegante e delle ragioni ad essa sottese
(sentenza n. 141 del 1993), ancorchè il potere debba essere
esercitato in modo non solo conforme alle finalità che l'hanno
determinato, ma anche aderente al sistema delineato nella
legislazione precedente (sentenza n. 28 del 1970).
Tale giurisprudenza non vale, tuttavia, a dar fondamento alla tesi
prospettata dall'ordinanza, proprio alla luce dei dati normativi
offerti dalla legge n. 142 del 1990, fra i quali assume primario
rilievo l'art. 1, il quale stabilisce che "ai sensi dell'art. 128
della Costituzione, le leggi della Repubblica non possono introdurre
deroghe ai principi della presente legge se non mediante espressa
modificazione delle sue disposizioni"; formula che, secondo quanto
comunemente si ritiene, vale quale criterio interpretativo per i
futuri successivi interventi legislativi in materia, nel senso che i
principi della legge n. 142 restano operanti di fronte ad ogni altra
legge che non ne disponga ex professo la deroga o l'abrogazione. Ma
anche a ritenere che il predetto art. 1 sia canone ermeneutico
utilizzabile per definire, nel caso qui in esame, portata e contenuto
della delega apprestata dalla legge n. 421 del 1992, è da escludere
che possa parlarsi di violazione della delega stessa, in ragione di
deroghe apportate, nel suo silenzio, ai principi della legge n. 142
del 1990. Nell'ambito dell'art. 32, occorre, anzitutto, distinguere
fra i principi che si desumono dal comma 1, a mente del quale "il
consiglio comunale è l'organo di indirizzo e di controllo politico
amministrativo", e le disposizioni che puntualmente indicano, nel
successivo comma 2, gli atti fondamentali rientranti nella competenza
del consiglio, tra i quali "l'istituzione e l'ordinamento dei
tributi". Escluso dunque che si possa parlare di modifica dei
principi sopra ricordati, quel che ulteriormente convince
dell'assenza del lamentato vizio di eccesso di delega è la
circostanza che, a ben vedere, le disposizioni denunciate si limitano
a specificare uno degli elementi costitutivi di una fattispecie
normativa che di per sè non è riconducibile al paradigma dell'art.
32, comma 2.
Infatti, diversamente da quest'ultima disposizione, nel caso qui
considerato, secondo le specifiche indicazioni in tal senso della
legge n. 421 del 1992, è il legislatore stesso, in parte
direttamente e in parte attraverso lo svolgimento della delega
conferita al Governo, a prevedere e a disciplinare il tributo, mentre
all'ente locale non è data la possibilità nè di istituire nè di
dettare l'ordinamento dell'imposta, bensì soltanto di determinarne
l'aliquota entro limiti predeterminati, fermo restando che, in caso
di mancata delibera, vale comunque il minimo fissato per legge,
secondo quanto espressamente prevede l'art. 6 del decreto legislativo
n. 504 del 1992. Anche per questa ragione è da escludere che si
tratti di una disposizione esorbitante dai limiti della delega;
mentre restano fuori dalla considerazione della Corte, trattandosi di
disposizioni intervenute in epoca successiva, da un canto la riforma
del sistema di governo comunale realizzato dalla legge 25 marzo 1993,
n. 81, alla quale si richiama la parte privata e, dall'altro, la
recente nuova disciplina dell'ICI contenuta nell'art. 3, comma 53,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 5, comma 7, 12, 17, comma 1 - in relazione
agli artt. 22-38 e 129 del t.u. 22 dicembre 1986, n. 917 e agli
artt. 1 e 3 del d.-l. 30 settembre 1992, n. 394, convertito, con
modificazioni, nella legge 26 novembre 1992, n. 461 - e 18, comma 3,
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli
enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), sollevata dalla Commissione tributaria di primo grado di
Livorno, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 53, 76 e 113 della
Costituzione, con l'ordinanza emessa il 7 novembre 1995;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 5 e 6 del suddetto decreto legislativo n. 504 del
1992, sollevata in riferimento agli artt. 3, 42, terzo comma e 53
della Costituzione, con la medesima ordinanza;
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 6 e 18 del già citato decreto legislativo
n. 504 del 1992, sollevata, in riferimento agli artt. 23, 76, 77 e
128 della Costituzione, dal TAR dell'Abruzzo, Sezione di Pescara, con
l'ordinanza emessa l'11 gennaio 1996;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 6 e 18 del medesimo decreto legislativo n. 504 del 1992
sollevata, in riferimento agli artt. 23, 76 e 77 della Costituzione,
dal medesimo TAR, con l'ordinanza emessa il 9 novembre 1995.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 aprile 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 aprile 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0414