1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 23-6-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 128 SENTENZA 9 - 22 giugno 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Esecuzione forzata - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Sospensione di ogni procedura esecutiva immobiliare avente a oggetto l'abitazione principale del debitore - Ulteriore proroga, fino al 30 giugno 2021 - Irragionevolezza e violazione dei principi di proporzionalita' e di tutela giurisdizionale, anche nella fase esecutiva - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, convertito con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21, art. 13, comma 14. - Costituzione, artt. 3, 24, 41, 42, terzo comma, 47, 111 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 13. (T-210128) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 23-6-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 54-ter del
decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del
Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie,
lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19), introdotto dall'Allegato alla legge di conversione 24
aprile 2020, n. 27 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante misure di potenziamento
del Servizio sanitario nazionale di sostegno economico per famiglie,
lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19. Proroga dei termini per l'adozione dei decreti
legislativi), come modificato dall'art. 4, comma 1, del decreto-legge
28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in materia di
tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia
e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176,
e come prorogato, nel termine d'efficacia, dall'art. 13, comma 14,
del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni
urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di
collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM)
2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonchè in materia di
recesso del Regno Unito dall'Unione europea», convertito, con
modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21, promossi dal
Giudice dell'esecuzione del Tribunale ordinario di Barcellona Pozzo
di Gotto con ordinanza del 13 gennaio 2021 e dal Giudice delle
esecuzioni immobiliari presso il Tribunale ordinario di Rovigo con
ordinanza del 18 gennaio 2021, iscritte, rispettivamente, ai numeri
40 e 51 del registro ordinanze 2021 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica numeri 14 e 17, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè quello di C. L.;
udito nella camera di consiglio del 9 giugno 2021 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
deliberato nella camera di consiglio del 9 giugno 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 13 gennaio 2021 (reg. ord. n. 40 del 2021),
il Giudice dell'esecuzione immobiliare presso il Tribunale ordinario
di Barcellona Pozzo di Gotto ha sollevato - in riferimento agli artt.
3, secondo comma, 24, primo comma, 47, secondo comma, 111 secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione - quest'ultimo in
relazione agli artt. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, e 1 del Protocollo addizionale alla CEDU,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952 - questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n.
18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di
sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), introdotto dall'Allegato
alla legge di conversione 24 aprile 2020, n. 27 (Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18,
recante misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di
sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga dei termini per
l'adozione di decreti legislativi), modificato e prorogato nel
termine d'efficacia al 31 dicembre 2020 dall'art. 4, comma 1, del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica
da Covid-19), convertito, con modificazioni, in legge 18 dicembre
2020, n. 176, e ulteriormente prorogato nel termine d'efficacia al 30
giugno 2021 dall'art. 13, comma 14, del decreto-legge 31 dicembre
2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini
legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione
della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14
dicembre 2020, nonchè in materia di recesso del Regno Unito
dall'Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26
febbraio 2021, n. 21.
Il giudice rimettente riferisce, in punto di fatto e di
rilevanza, che, in data 4 gennaio 2021, scaduta la delega alle
operazioni di vendita conferita all'udienza del 2 maggio 2016 (in una
procedura incardinata nell'anno 2014, in forza di una sentenza di
condanna del 2012), il professionista delegato, nel chiederne il
rinnovo, aveva rappresentato che il bene pignorato costituiva
l'abitazione principale della debitrice esecutata.
Pertanto, a seguito della proroga dell'efficacia, ad opera
dell'art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito,
sino al 30 giugno 2021, dell'art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020,
come convertito, che sospende in tutto il territorio nazionale «ogni
procedura esecutiva per il pignoramento immobiliare, di cui
all'articolo 555 del codice di procedura civile, che abbia ad oggetto
l'abitazione principale del debitore», il rinnovo della delega non
avrebbe potuto essere disposto prima di tale data, trattandosi di un
atto esecutivo finalizzato alla liquidazione del bene.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo premette
che la sospensione delle procedure esecutive immobiliari prevista dal
predetto art. 54-ter si correla alla mera destinazione del bene
pignorato ad abitazione principale del debitore, circostanza neutra
rispetto alla capacità reddituale dello stesso e dubita, di qui,
innanzi tutto, della compatibilità della norma censurata con l'art.
24, primo comma, Cost., poichè il diritto del creditore di
soddisfarsi in sede esecutiva è parte essenziale della tutela
giurisdizionale e la sospensione non potrebbe essere giustificata
dall'esigenza di tutelare altri beni di rango costituzionale, come il
risparmio e la salute individuale o collettiva.
Il giudice a quo assume, inoltre, che la disposizione censurata
potrebbe porsi in contrasto con gli artt. 3, secondo comma, e 47,
secondo comma, Cost., in quanto, con la stessa, il legislatore non
avrebbe ponderato adeguatamente nè i contrapposti interessi dei
creditori (anche di quelli «occasionali» e non solo di quelli
«istituzionali») e dei debitori esecutati, nè l'incidenza negativa
che una progressiva stabilizzazione della misura di sospensione di
cui all'art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito e
prorogato sino alla data del 30 giugno 2021, potrebbe avere sulla
collettività, per l'idoneità a determinare un sensibile aumento dei
tassi di interesse sui mutui a causa dell'incertezza dei creditori
«istituzionali» sulle possibilità di recupero coattivo delle somme
erogate.
Il Giudice dell'esecuzione del Tribunale di Barcellona Pozzo di
Gotto dubita, altresì, della legittimità costituzionale delle
previsioni censurate con l'art. 111, secondo comma, Cost. e, in
particolare, con il principio della ragionevole durata del processo,
atteso che la sospensione in esame comporta un arresto della
procedura esecutiva per un periodo di tempo significativo, senza
essere giustificata nè dall'esigenza di consentire al debitore di
ripianare la propria posizione nè dalla crisi economica determinata
dall'emergenza sanitaria, non essendo consentito all'autorità
giudiziaria alcun vaglio circa la relativa incidenza sulla situazione
dell'esecutato.
Il giudice rimettente assume, infine, che l'art. 54-ter del d.l.
n. 18 del 2020, come convertito e prorogato, potrebbe confliggere
anche con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6,
paragrafo 1, CEDU e all'art. 1, primo comma, Prot. addiz. CEDU.
La norma censurata, specie a seguito delle proroghe via via
disposte, innanzitutto inciderebbe negativamente sulla ragionevole
durata del processo, garanzia estesa da tempo dalla giurisprudenza
della Corte dei diritti dell'uomo anche alle procedure esecutive. Il
protrarsi della sospensione potrebbe inoltre implicare
l'incompatibilità della predetta disposizione con l'art. 1, primo
comma, Prot. addiz. CEDU, poichè, in conformità alla giurisprudenza
convenzionale, i beni che rientrano nella relativa tutela comprendono
qualsiasi entità materiale o immateriale economicamente valutabile,
inclusi i diritti di credito derivanti da una decisione giudiziaria.
1.1.- Con atto depositato in data 26 aprile 2021, è intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso. Secondo la prospettazione della difesa statale, il giudice
rimettente muove da un'erronea individuazione della ratio legis della
disposizione censurata, la quale non deve rinvenirsi in quella,
indistintamente assistenzialistica, di tutela del patrimonio del
debitore in un periodo di crisi economica, bensì nella necessità ed
urgenza di fronteggiare le esigenze ingenerate dall'emergenza
pandemica da COVID-19 e, dunque, nella garanzia del diritto
all'abitazione dell'esecutato, «considerando da un lato che
l'abitazione è di sicuro un bene primario in generale, e lo è in
modo particolare durante la pandemia in corso, e dall'altro che il
debitore esecutato è comunque la parte debole del processo
esecutivo». La norma censurata, anche nelle proroghe successivamente
disposte dal legislatore, costituirebbe una misura temporanea ed
eccezionale volta alla tutela del diritto all'abitazione, legittima
alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia (sono citate
le sentenze n. 310 del 2003, n. 62 del 2004 e n. 155 del 2004).
Sottolinea inoltre l'Avvocatura dello Stato che la tutela del
diritto di abitazione dell'esecutato non è del tutto soddisfatta
dalla concomitante vigenza dell'art. 103, comma 6, del d.l. n. 18 del
2020, come convertito, nella formulazione attuale (risultante dalle
modifiche apportate dall' 13, comma 3, del d.l. n. 183 del 2020, come
convertito, che ne ha anche prorogato la durata sino alla data del 30
giugno 2021), e ciò in quanto le due norme non hanno un ambito di
applicazione sovrapponibile. In sostanza, se il predetto art. 103,
comma 6, del d.l. n. 18 del 2020, come prorogato e modificato, tutela
anch'esso il diritto di abitazione del debitore, il titolo la cui
esecuzione è sospesa in virtù di tale norma è solo il decreto di
trasferimento, sicchè non sono comprese nella relativa tutela le
ipotesi nelle quali, nel corso della procedura di espropriazione
immobiliare, è disposta la liberazione anticipata dell'immobile
costituente l'abitazione del debitore ai sensi dell'art. 560, ottavo
comma, del codice di procedura civile, ovvero a fronte di una
condotta non collaborativa del debitore o dell'inosservanza, spesso
anche lieve, degli obblighi di conservazione e custodia dell'immobile
pignorato.
2.- Con ordinanza del 18 gennaio 2021 (reg. ord. n. 51 del 2021),
il Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale ordinario
di Rovigo ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, 24, 41, 42,
terzo comma, 47, 111 e 117, primo comma, Cost. - quest'ultimo in
relazione agli artt. 6 CEDU e 16 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e
adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007 - questioni di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 4, comma 1, del
d.l. n. 137 del 2020, come convertito, e 13, comma 14, del d.l. n.
183 del 2020, come convertito, laddove hanno esteso il termine di
efficacia dell'art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito,
rispettivamente, al 31 dicembre 2020 e al 30 giugno 2021.
Il giudice rimettente premette, in punto di fatto e di rilevanza,
che nell'ambito di una procedura esecutiva immobiliare incardinata
nell'anno 2019, il creditore procedente aveva chiesto, all'udienza
del 15 gennaio 2021, l'autorizzazione alla vendita del cespite
pignorato. Tale bene, tuttavia, costituiva, secondo quanto
riscontrato dal custode, abitazione principale del debitore, sicchè,
a seguito della proroga dell'efficacia, ad opera dell'art. 13, comma
14, del d.l. n. 183 del 2020, sino al 30 giugno 2021, dell'art.
54-ter del d.l. n. 18 del 2020, che sospende in tutto il territorio
nazionale ogni procedura esecutiva per il pignoramento immobiliare
che abbia ad oggetto l'abitazione principale del debitore, le
operazioni di vendita non avrebbero potuto essere autorizzate prima
di tale data.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo dubita,
innanzi tutto, della compatibilità delle norme censurate con gli
evocati parametri, poichè la libertà di iniziativa economica
privata potrebbe essere compromessa dall'incidenza negativa che la
proroga dell'efficacia dell'art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come
convertito, ha sulle prospettive di recupero giudiziale del credito,
senza che sussistano ragioni giustificative di tale previsione.
Secondo il Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale
di Rovigo la ratio normativa non potrebbe infatti ravvisarsi
nell'esigenza, determinata dall'emergenza COVID-19, di tutelare la
parte colpita dalla crisi economica, in quanto le procedure sospese,
a partire dalla data del 30 aprile 2020, riguardano debitori
inadempienti prima di tale momento.
Nè lo scopo della disposizione potrebbe essere quello di
garantire la salute pubblica, e ciò sia in quanto, ove così fosse,
non sarebbe giustificata una sospensione delle sole procedure
immobiliari aventi ad oggetto l'abitazione principale del debitore
sia, più in generale, per la possibilità di fronteggiare in ogni
caso le relative esigenze con misure di protezione e distanziamento
sociale. Rileva il giudice a quo che, dunque, l'unico scopo delle
previsioni censurate, estraneo all'emergenza epidemiologica, sarebbe
la tutela delle esigenze abitative dei soggetti ritenuti
economicamente più deboli. I relativi obiettivi, peraltro, come
affermato più volte dalla stessa giurisprudenza costituzionale,
dovrebbero essere perseguiti dal legislatore mediante politiche
strutturali di sostegno del diritto all'abitazione, senza "scaricare"
tale onere sui cittadini.
Il giudice a quo assume, inoltre, un possibile contrasto delle
disposizioni censurate con l'art. 42, terzo comma, Cost., poichè la
prevista sospensione impedisce al creditore di diventare proprietario
del bene oggetto della procedura esecutiva mediante la proposizione
dell'istanza di assegnazione. La violazione risiederebbe nella
circostanza che tale impedimento al creditore di acquisire la
proprietà del cespite pignorato dovrebbe ritenersi equivalente ad
un'espropriazione che, per quanto evidenziato rispetto agli altri
parametri, non sarebbe fondata su un interesse pubblico preminente e
sarebbe comunque priva di ogni forma di indennizzo.
Il giudice rimettente dubita, altresì, della compatibilità
delle norme che hanno prorogato l'efficacia dell'art. 54-ter del d.l.
n. 18 del 2020, come convertito, con l'art. 47 Cost., atteso che le
difficoltà nel recupero dei crediti determinate dalla sospensione in
questione finiscono con il riverberarsi sulle condizioni di accesso
della generalità dei cittadini al credito bancario, rendendole più
rigorose.
Il giudice a quo assume, infine, che le norme censurate
potrebbero porsi in contrasto con il combinato disposto degli artt.
24, 111 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art.
6, paragrafo 1, CEDU, in quanto le stesse comportano una limitazione
del diritto di azione del creditore non giustificata nè dalla crisi
economica nè dall'esigenza di tutela della salute, bensì
finalizzata a una "indiscriminata politica di favore" del diritto di
determinati soggetti all'abitazione.
Tale diritto, tuttavia, come affermato ripetutamente da questa
Corte, non potrebbe essere realizzato mediante una sospensione sine
die delle procedure esecutive ma, piuttosto, anche nell'ottica della
solidarietà sociale di cui all'art. 2 Cost., attraverso interventi
di sostegno in favore dei soggetti che versino in particolari
condizioni di disagio economico.
2.1.- Con atto depositato in data 17 maggio 2021, è intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo in via
preliminare, con riguardo alla censura dell'art. 4, comma 1, del d.l.
n. 137 del 2020, come convertito, il difetto di rilevanza, per essere
cessata l'efficacia di tale norma in data 31 dicembre 2020, anteriore
al deposito dell'ordinanza di rimessione. Con riferimento all'art.
13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, la difesa
dello Stato ha dedotto la non fondatezza delle questioni, in virtù
di argomentazioni analoghe a quelle spiegate nel giudizio relativo
all'ordinanza iscritta al r. o. n. 40 del 2021.
2.2.- Con atto depositato in data 18 maggio 2021, è intervenuto
in giudizio ad opponendum C. L., in qualità di debitore esecutato in
una procedura pendente dinanzi al Tribunale ordinario di Firenze ed
avente ad oggetto la sua abitazione, assumendo di essere direttamente
interessato alla decisione dell'incidente di legittimità
costituzionale su una norma che, allo stato, ha sospeso detta
procedura nei suoi confronti. Nel merito, C. L. ha dedotto la non
fondatezza delle questioni sollevate dal Giudice delle esecuzioni
immobiliari presso il Tribunale di Rovigo rispetto a tutti i
parametri, pur evidenziando che sarebbe stato opportuno da parte del
legislatore riconoscere «un indennizzo ai proprietari».
Con memoria pervenuta a mezzo posta certificata (PEC) il 18
maggio, lo stesso C. L. ha ribadito la sussistenza delle condizioni
legittimanti il suo intervento, sottolineando nuovamente la non
fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 13 gennaio 2021 (r. o. n. 40 del 2021), il
Giudice dell'esecuzione immobiliare presso il Tribunale ordinario di
Barcellona Pozzo di Gotto ha sollevato - in riferimento agli artt. 3,
secondo comma, 24, primo comma, 47, secondo comma, 111, primo comma e
117, primo comma, della Costituzione - quest'ultimo in relazione agli
artt. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre
1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e
1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo
1952 - questioni di legittimità costituzionale dell'art. 54-ter del
decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del
Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie,
lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19), introdotto dall'Allegato alla legge di conversione 24
aprile 2020, n. 27 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante misure di potenziamento
del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per
famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica
da COVID-19. Proroga dei termini per l'adozione di decreti
legislativi), modificato e prorogato nel termine di efficacia al 31
dicembre 2020 dall'art. 4, comma 1, del decreto-legge 28 ottobre
2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della
salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza,
connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19), convertito, con
modificazioni, in legge 18 dicembre 2020, n. 176, e ulteriormente
prorogato nel termine d'efficacia al 30 giugno 2021 dall'art. 13,
comma 14, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante
«Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di
realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione
(UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonchè
in materia di recesso del Regno Unito dall'Unione europea»,
convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21.
Premesso che la norma censurata comporta la sospensione delle
procedure esecutive immobiliari aventi ad oggetto l'abitazione
principale del debitore, il rimettente dubita, innanzitutto, della
compatibilità della stessa con l'art. 24, primo comma, Cost. in
quanto comprimerebbe, senza alcuna ragione giustificativa, il diritto
del creditore di soddisfarsi in sede esecutiva.
Secondo la prospettazione del giudice a quo, inoltre, la
disposizione potrebbe porsi in contrasto con gli artt. 3, secondo
comma, e 47, secondo comma, Cost., atteso che il legislatore non
avrebbe ponderato adeguatamente nè i contrapposti interessi delle
parti del processo esecutivo, nè l'incidenza negativa che una
progressiva stabilizzazione della misura di sospensione potrebbe
avere sui tassi di interesse dei mutui, per la crescente incertezza
dei creditori «istituzionali» sulle possibilità di recupero coattivo
delle somme erogate.
Il Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto dubita, altresì, della
compatibilità della predetta previsione con l'art. 111, secondo
comma, Cost., in virtù dell'incidenza negativa della sospensione
della procedura esecutiva sulla sua ragionevole durata.
Il rimettente assume, infine, che il medesimo art. 54-ter del
d.l. n. 18 del 2020, come convertito e prorogato, potrebbe porsi in
contrasto anche con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
tanto all'art. 6, paragrafo 1, CEDU, atteso che la tutela esecutiva
è componente fondamentale del diritto ad una tutela giurisdizionale
effettiva, quanto all'art. 1, primo comma, Prot. addiz. CEDU, che
tutela anche i diritti di credito.
2.- Con ordinanza del 18 gennaio 2021, il Giudice delle
esecuzioni immobiliari presso il Tribunale ordinario di Rovigo ha
sollevato - con riferimento agli artt. 3, 24, 41, 42, terzo comma,
47, 111 e 117, primo comma, Cost. - quest'ultimo in relazione agli
artt. 6 CEDU e 16 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007 - questioni di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 4, comma 1, del
d.l. n. 137 del 2020, come convertito, e 13, comma 14, del d.l. n.
183 del 2020, come convertito, laddove, come visto, hanno esteso il
termine di efficacia dell'art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come
convertito, rispettivamente, al 31 dicembre 2020 e al 30 giugno 2021.
Il giudice rimettente dubita, in primo luogo, della
compatibilità delle norme censurate con gli evocati parametri,
poichè la libertà di iniziativa economica privata potrebbe essere
compromessa dall'incidenza negativa che la proroga dell'efficacia
dell'art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, ha sulle
prospettive di recupero giudiziale del credito, senza che sussistano
ragioni giustificative di tale previsione diverse dalla tutela delle
esigenze abitative dei soggetti ritenuti economicamente più deboli,
scopo estraneo all'emergenza epidemiologica e che dovrebbe essere
perseguito dal legislatore mediante politiche strutturali di sostegno
del diritto all'abitazione.
Il Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale di
Rovigo assume, inoltre, un contrasto delle disposizioni censurate con
l'art. 42, terzo comma, Cost., poichè la prevista sospensione
impedisce al creditore di diventare proprietario del bene oggetto
della procedura esecutiva mediante la presentazione di un'istanza di
assegnazione e finisce con il costituire una "misura ablativa reale"
non giustificata da un interesse pubblico preminente e priva di ogni
forma di indennizzo.
Il giudice rimettente dubita, altresì, della compatibilità
delle norme che hanno prorogato l'efficacia dell'art. 54-ter del d.l.
n. 18 del 2020, come convertito, con l'art. 47 Cost., per le
difficoltà determinate nel recupero dei crediti dalla sospensione in
questione, difficoltà che finiscono con il riverberarsi sulle
condizioni di accesso della generalità dei cittadini al credito
bancario, rendendole più rigorose.
Il giudice a quo rileva, infine, che le norme censurate
potrebbero porsi in contrasto anche con il combinato disposto degli
artt. 24, 111 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 6, paragrafo 1, CEDU, in quanto le stesse comportano una
limitazione del diritto di azione del creditore finalizzata a una
«indiscriminata politica di favore» del diritto di determinati
soggetti all'abitazione. Tale diritto, tuttavia, come affermato
ripetutamente da questa Corte, non potrebbe essere realizzato
mediante una sospensione sine die delle procedure esecutive ma,
piuttosto, anche nell'ottica della solidarietà sociale di cui
all'art. 2 Cost., attraverso interventi di sostegno in favore dei
soggetti che versano in particolari condizioni di disagio economico.
3.- Le questioni sollevate dalle due ordinanze di rimessione in
massima parte si sovrappongono sia per le disposizioni censurate, sia
per i parametri evocati, e sono pertanto oggettivamente connesse.
I relativi giudizi devono quindi essere riuniti e definiti con
un'unica decisione.
4.- In data 18 maggio 2021, C. L., in qualità di debitore
esecutato in una procedura esecutiva pendente sulla propria
abitazione principale dinanzi al Tribunale ordinario di Firenze, è
intervenuto nel procedimento iscritto al r. o. n. 51 del 2021, per
contrastare la fondatezza delle questioni sollevate dal Giudice delle
esecuzioni immobiliari presso il Tribunale di Rovigo.
L'intervento è inammissibile.
L'art. 4, comma 7, delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale stabilisce che «[n]ei giudizi in via
incidentale possono intervenire i titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto dedotto
in giudizio».
L'intervento è, quindi, ammissibile solo ove l'incidenza sulla
posizione soggettiva dell'interveniente sia conseguenza immediata e
diretta dell'effetto che la pronuncia di questa Corte determina sul
rapporto sostanziale oggetto del giudizio a quo (ex multis, sentenze
n. 46 del 2021 e n. 98 del 2019).
Nella specie, C. L. non è titolare di una situazione giuridica
soggettiva suscettibile di tale incisione ma è titolare di un
rapporto sostanziale, peraltro dedotto in un procedimento diverso da
quello pendente innanzi al rimettente, semplicemente regolato dalla
norma oggetto di censura.
5.- Va preliminarmente precisato il thema decidendum dei presenti
giudizi.
L'ordinanza del Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il
Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto censura l'art. 54-ter del d.l.
n. 18 del 2020, come convertito, successivamente prorogato nel
termine di efficacia al 31 dicembre 2020, dall'art. 4, comma 1, del
d.l. n. 137 del 2020 (come convertito nella legge n. 176 del 2020), e
quindi fino al 30 giugno 2021, dall'art. 13, comma 14, del d.l. n.
183 del 2020 (ancora in corso di conversione al momento della
proposizione delle questioni e poi convertito nella legge n. 21 del
2021).
L'ordinanza del Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il
Tribunale di Rovigo censura, a sua volta, gli artt. 4, comma 1, del
d.l. n. 137 del 2020 e 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020,
laddove hanno prorogato l'efficacia dell'art. 54-ter del d.l. n. 18
del 2020, come convertito.
Poichè entrambe le ordinanze sono state pronunciate nel gennaio
dell'anno 2021 a fronte di istanze depositate nello stesso mese, la
norma indubbiata, anche tenendo conto di quanto si evince dal tenore
delle censure formulate, va identificata più specificamente
nell'art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito,
che ha disposto la (seconda) proroga della sospensione delle
procedure esecutive immobiliari aventi ad oggetto l'abitazione
principale del debitore esecutato dal 1° gennaio al 30 giugno 2021.
L'esame delle questioni di legittimità costituzionale - pur in
un contesto normativo più ampio (di cui si viene ora a dire) - deve
quindi essere, in realtà, circoscritto alla predetta disposizione.
6.- È opportuno premettere una sintetica ricostruzione del
quadro normativo di riferimento, nel quale si colloca la disposizione
censurata.
6.1.- Su un piano generale, la disciplina degli istituti
processuali speciali che hanno trovato applicazione durante la fase
iniziale dell'emergenza pandemica, nei giudizi civili come in quelli
penali, è stata dettata dall'art. 83 del d.l. n. 18 del 2020, come
convertito.
La più importante misura adottata durante tale prima fase dal
legislatore, per evitare la presenza di più persone nello stesso
luogo fisico, è stata il rinvio generalizzato delle udienze,
dapprima dal 9 marzo al 15 aprile 2020 (art. 83, comma 1, del d.l. n.
18 del 2020, come convertito) e, quindi sino all'11 maggio 2020, ai
sensi dell'art. 36, comma 1, del d.l. 8 aprile 2020 n. 23 (Misure
urgenti in materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per
le imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonchè
interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini
amministrativi e processuali), convertito, con modificazioni, nella
legge 5 giugno 2020, n. 40. È stato dunque previsto un generalizzato
rinvio ex lege delle udienze, con alcune puntuali e tipizzate
eccezioni.
L'art. 83, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020, come convertito,
aveva inoltre sancito la sospensione, per il medesimo periodo
indicato, del decorso dei termini per il compimento di qualsiasi atto
nei procedimenti civili e penali.
Nel periodo successivo, ricompreso tra l'11 maggio e il 30 giugno
2020, è stato affidato ai capi degli uffici giudiziari il compito di
adottare le misure organizzative, anche relative alla trattazione
degli affari giudiziari, ritenute più idonee ad affrontare i rischi
derivanti dal contagio, contrastare l'emergenza epidemiologica da
COVID-19, contenerne gli effetti negativi sullo svolgimento
dell'attività giudiziaria ed evitare assembramenti all'interno
dell'ufficio giudiziario e contatti ravvicinati tra le persone.
Successivamente l'art. 221 del d.l. 19 maggio 2020, n. 34 (Misure
urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia,
nonchè di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020,
n. 77, ha introdotto una serie di disposizioni volte alla ripresa
delle attività processuali, pur con modalità compatibili con il
permanere dell'emergenza epidemiologica, prevedendo, ad esempio, nel
settore civile, la possibilità di svolgere l'udienza "cartolare" e
quella telematica.
6.2.- Nel descritto contesto normativo, non è stata introdotta
una disciplina specifica per le procedure esecutive, che sono state
regolate dalle richiamate norme, pur con i dovuti adattamenti, resi
necessari dai peculiari adempimenti, implicanti non di rado contatti
ravvicinati tra persone, che caratterizzano le relative attività,
soprattutto nelle espropriazioni immobiliari.
Tali adattamenti sono stati realizzati sovente mediante
l'esercizio da parte dei giudici dell'esecuzione dei poteri direttivi
di cui all'art. 484 cod. proc. civ., che, non di rado e specie nei
confronti degli ausiliari, si è concretizzato nella emanazione di
direttive operative di carattere generale.
Sotto l'egida delle disposizioni dettate dall'art. 83 del d.l. n.
18 del 2020, come convertito, nella prima fase dell'emergenza
pandemica, nelle procedure esecutive vi è dunque stato un
sostanziale arresto delle attività non urgenti.
Anche nella seconda fase, ossia quella ricompresa tra l'11 maggio
e il 30 giugno 2020, l'esame delle circolari degli uffici giudiziari
mostra che nelle procedure esecutive sono state svolte le sole
attività urgenti e di norma sono state differite le vendite forzate;
ciò anche in ragione della sospensione generalizzata delle attività
nel periodo precedente che non aveva consentito di porre in essere,
entro i termini previsti dall'art. 490 cod. proc. civ., i necessari
adempimenti pubblicitari.
Nello stesso periodo, in considerazione di alcune divergenze
interpretative che si rinvenivano nelle indicazioni fornite dagli
uffici giudiziari, il Consiglio superiore della magistratura, con la
delibera plenaria adottata in data 4 giugno 2020 («L'organizzazione
del settore delle procedure esecutive e concorsuali nella "fase 2"
dell'emergenza COVID-19») - nel rimarcare la peculiarità del settore
delle esecuzioni civili in quanto indubbiamente nevralgico per la
funzionalità del sistema sotto il profilo della circolazione delle
risorse economiche - ha sottolineato l'opportunità che, nel secondo
periodo dell'emergenza, si adottassero le misure organizzative
necessarie a far sì che fossero immesse nel circuito economico le
somme liquide già realizzate e venisse, al contempo, garantita
un'efficace ripresa dell'attività liquidatoria, ove consentito dalla
normativa, con modalità che tutelassero in ogni caso gli interessi
convergenti del debitore e dei creditori al corretto realizzo dei
valori dei beni, ad esempio mediante l'adozione di modalità di
vendite telematiche pure, sincrone o asincrone, anche per le
procedure per le quali si era inizialmente previsto diversamente.
Dopo il 30 giugno 2020, vi è stata una ripresa delle attività
giudiziarie anche nelle procedure esecutive, sia pure nel rispetto
delle generali prescrizioni normative sul distanziamento sociale e
sulla mobilità delle persone.
6.3.- In questo generale quadro legislativo deve essere collocato
l'art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, che ha stabilito che, «[a]l
fine di contenere gli effetti negativi dell'emergenza epidemiologica
da COVID-19, in tutto il territorio nazionale è sospesa, per la
durata di sei mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto, ogni procedura esecutiva
per il pignoramento immobiliare, di cui all'articolo 555 del codice
di procedura civile, che abbia ad oggetto l'abitazione principale del
debitore».
Tale previsione è stata introdotta, in sede di conversione del
predetto decreto dall'Allegato della legge n. 27 del 2020,
nell'ambito della prima fase della legislazione emergenziale sui
processi, anche civili ed esecutivi, dovuta al diffondersi della
pandemia da Covid-19.
L'art. 54-ter si è caratterizzato, sin dall'inizio, rispetto
alle disposizioni dettate dall'art. 83 dello stesso d.l. n. 18 del
2020 per il processo civile, per aver contemplato una sospensione
generalizzata delle attività di alcune procedure esecutive
immobiliari (quelle aventi ad oggetto l'abitazione principale del
debitore) e non solo dei termini per il compimento degli atti
processuali.
La durata della misura prevista era stata originariamente fissata
dalla richiamata norma in sei mesi e quindi l'applicazione della
stessa avrebbe dovuto cessare dopo il 30 ottobre 2020. L'efficacia
della disposizione - il cui contenuto è rimasto immutato - è stata
prorogata, dapprima fino al 31 dicembre 2020, ad opera dell'art. 4
del d.l. n. 137 del 2020, come convertito, e quindi fino al 30 giugno
2021, dall'art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, come
convertito, quest'ultimo oggetto di esame nell'odierno giudizio di
legittimità costituzionale.
Il presupposto della sospensione della procedura esecutiva,
ovvero la circostanza che il bene pignorato costituisca l'abitazione
principale del debitore - ossia il luogo dove dimora abitualmente,
coincidente in genere con la residenza anagrafica, e non
necessariamente, a dispetto della rubrica dello stesso art. 54-ter,
con la «prima casa» - è indicato dalla legge, e quindi il giudice
dell'esecuzione per adottare il provvedimento in questione deve,
senza alcun potere discrezionale, limitarsi a verificarne la
ricorrenza.
6.4.- Ai fini di una più completa ricostruzione del quadro
normativo di riferimento, occorre anche considerare che, sin
dall'inizio del periodo emergenziale, è stata introdotta anche
un'altra disposizione, che ha sospeso alcune procedure esecutive in
forma specifica per rilascio di beni immobili, anche in questa
ipotesi individuate in relazione al loro oggetto.
In particolare, l'art. 103, comma 6, dello stesso d.l. n. 18 del
2020, come convertito, aveva originariamente previsto che
l'«esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad
uso non abitativo, è sospesa fino al 1° settembre 2020».
Nella vigenza di tale formulazione della norma, il suo ambito di
applicazione era stato ampiamente dibattuto in dottrina come nelle
circolari applicative degli uffici giudiziari, specie con riguardo
alla possibilità di ricomprendervi anche i provvedimenti di rilascio
contenuti nei decreti di trasferimento e gli ordini di liberazione
emanati nelle procedure esecutive immobiliari.
Con l'art. 17-bis del d.l. n. 34 del 2020, come convertito,
rubricato «Proroga della sospensione dell'esecuzione degli sfratti di
immobili ad uso abitativo e non abitativo», è stato previsto che,
«[a]l comma 6 dell'articolo 103 del decreto-legge 17 marzo 2020, n.
18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27,
le parole: "1° settembre 2020" sono sostituite dalle seguenti: "31
dicembre 2020"».
Tale novella, limitando in rubrica la proroga alla sospensione
dell'esecuzione degli sfratti, ha mostrato di condividere l'opzione
interpretativa più restrittiva circa la portata della disposizione,
nel senso, in particolare, di escludere i titoli per il rilascio
degli immobili pignorati pronunciati, come il decreto di
trasferimento, nel corso dell'esecuzione forzata.
Tuttavia la norma sulla sospensione di cui all'art. 103, comma 6,
del d.l. n. 18 del 2020, è stata nuovamente modificata dall'art. 13,
comma 13, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, secondo cui la
sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli
immobili, anche ad uso non abitativo, prevista dall'art. 103, comma
6, del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, è prorogata sino al 30
giugno 2021, limitatamente ai provvedimenti di rilascio adottati per
mancato pagamento del canone alle scadenze nonchè a quelli
conseguenti all'adozione, ai sensi dell'art. 586, secondo comma, cod.
proc. civ., del decreto di trasferimento di immobili pignorati ed
abitati dal debitore e dai suoi familiari.
7.- Tutto ciò premesso, sono fondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate in riferimento agli artt. 3,
primo comma, e 24, primo e secondo comma, Cost., con assorbimento
delle altre.
8.- Questa Corte ha ripetutamente affermato che la garanzia -
riconosciuta dall'art. 24, primo comma, Cost. - di poter agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti comprende anche
l'esecuzione forzata, che è diretta a rendere effettiva l'attuazione
del provvedimento del giudice (sentenza n. 522 del 2002).
La tutela in sede esecutiva, infatti, è componente essenziale
del diritto di accesso al giudice: l'azione esecutiva rappresenta uno
strumento indispensabile per l'effettività della tutela
giurisdizionale perchè consente al creditore di soddisfare la
propria pretesa in mancanza di adempimento spontaneo da parte del
debitore (ex plurimis, sentenze n. 225 del 2018, n. 198 del 2010, n.
335 del 2004, n. 522 del 2002 e n. 321 del 1998; ordinanza n. 331 del
2001).
La fase di esecuzione coattiva delle decisioni di giustizia,
proprio in quanto componente intrinseca ed essenziale della funzione
giurisdizionale, deve ritenersi costituzionalmente necessaria
(sentenza n. 419 del 1995), stante che «il principio di effettività
della tutela giurisdizionale [...] rappresenta un connotato rilevante
di ogni modello processuale» (sentenze n. 225 del 2018 e n. 304 del
2011).
È certo riservata alla discrezionalità del legislatore la
conformazione degli istituti processuali, con il limite della
manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della disciplina (ex
plurimis, sentenze n. 44 del 2016, n. 10 del 2013 e n. 221 del 2008);
ma tale limite è valicato «ogniqualvolta emerga un'ingiustificabile
compressione del diritto di agire» (sentenza n. 225 del 2018; negli
stessi termini, tra le tante, sentenze n. 87 del 2021, n. 271 del
2019, n. 44 del 2016 e n. 335 del 2004).
La sospensione delle procedure esecutive deve costituire,
pertanto, un evento eccezionale: «un intervento legislativo - che di
fatto svuoti di contenuto i titoli esecutivi giudiziali conseguiti
nei confronti di un soggetto debitore - può ritenersi giustificato
da particolari esigenze transitorie qualora [...] siffatto
svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale» (sentenza
n. 186 del 2013).
È ben vero che il legislatore ordinario - in presenza di altri
diritti meritevoli di tutela, come quello fondamentale all'abitazione
- può procrastinare la soddisfazione del diritto del creditore alla
tutela giurisdizionale anche in sede esecutiva.
Deve però sussistere un ragionevole bilanciamento tra i valori
costituzionali in conflitto, da valutarsi considerando la
proporzionalità dei mezzi scelti in relazione alle esigenze
obiettive da soddisfare e alle finalità perseguite (ex plurimis,
sentenze n. 212 del 2020, n. 71 del 2015, n. 17 del 2011, n. 229 e n.
50 del 2010, n. 221 del 2008 e n. 1130 del 1988).
Nella fattispecie in esame, in particolare, viene in rilievo il
diritto all'abitazione, che costituisce «diritto sociale» (sentenze
n. 106 del 2018 e n. 559 del 1989) e «rientra fra i requisiti
essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato
democratico voluto dalla Costituzione» (sentenza n. 44 del 2020).
Esso, benchè non espressamente menzionato, deve ritenersi incluso
nel catalogo dei diritti inviolabili (sentenze n. 161 del 2013, n. 61
del 2011 e n. 404 del 1988) e il suo oggetto - l'abitazione - deve
considerarsi «bene di primaria importanza» (sentenze n. 79 del 2020 e
n. 166 del 2018).
Anche nell'ipotesi in cui sia in discussione il diritto
all'abitazione del debitore esecutato, la sospensione delle procedure
esecutive può tuttavia essere contemplata dal legislatore solo a
fronte di circostanze eccezionali e per un periodo di tempo limitato,
e non già con una serie di proroghe, che superino un ragionevole
limite di tollerabilità (ex multis, sentenze n. 155 del 2004 e n.
310 del 2003).
9.- Pertanto, le sollevate questioni di legittimità
costituzionale richiedono essenzialmente di verificare la
ragionevolezza e proporzionalità del bilanciamento sotteso alla
proroga della sospensione delle esecuzioni aventi ad oggetto
l'abitazione principale del debitore esecutato.
Il dovere di solidarietà sociale, nella sua dimensione
orizzontale, può anche portare, in circostanze particolari, al
temporaneo sacrificio di alcuni - i creditori procedenti in
executivis - a beneficio di altri maggiormente esposti, selezionati
inizialmente sulla base di un criterio a maglie larghe: tutti i
debitori esecutati che dimoravano nell'abitazione principale
posseduta a titolo di proprietà o altro diritto reale.
10.- Nel periodo dell'emergenza pandemica, che ha visto l'arresto
di fatto di numerose attività economiche e la conseguente
difficoltà di ampi strati della popolazione, il legislatore ha
voluto evitare che tanto l'esecuzione del rilascio degli immobili
quanto le procedure esecutive aventi ad oggetto l'abitazione
principale potessero costituire causa di aggravamento delle
difficoltà economiche e fonte di preoccupazioni ulteriori per i
debitori esecutati, ove esposti al rischio di perdere la
disponibilità dell'abitazione principale.
Questa misura emergenziale, introdotta dall'art. 54-ter del d.l.
n. 18 del 2020, è rimasta inalterata nelle successive proroghe, la
seconda delle quali è oggetto delle ordinanze di rimessione, sicchè
il periodo complessivo di tale sospensione è divenuto di quattordici
mesi, di cui l'ultimo semestre è ascrivibile alla disposizione
censurata.
In particolare, la sospensione delle procedure esecutive aventi
ad oggetto l'abitazione principale - sospensione che, anche se non
preclude al creditore di pignorare tale immobile, determina un
generale arresto temporaneo delle attività della procedura esecutiva
- ha inizialmente riguardato il periodo a partire dal 30 aprile 2020.
La prima proroga (di cui all'art. 4 del d.l. n. 137 del 2020) ha
esteso tale sospensione fino al 31 dicembre 2020, oltre a prevedere
l'inefficacia di ogni procedura esecutiva a partire dal 25 ottobre
2020 (aspetto quest'ultimo che qui non viene in rilievo). La seconda
proroga (ai sensi dell'art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020) -
la cui ragionevolezza (art. 3, primo comma, Cost.) e proporzionalità
rispetto al diritto alla tutela giurisdizionale anche nella fase
esecutiva (art. 24, primo e secondo comma, Cost.) è oggetto delle
censure in esame - ha ulteriormente differito tale termine al 30
giugno 2021.
Ciò che qui soprattutto rileva è che, in occasione delle due
proroghe, il bilanciamento (tra il diritto del creditore procedente
alla tutela giurisdizionale nella forma esecutiva e l'eccezionale
protezione, giustificata dall'emergenza pandemica, del debitore
esecutato per conservargli la disponibilità della sua abitazione
principale) sotteso alla misura in esame è rimasto invariato nei
termini inizialmente valutati dal legislatore, che ha introdotto il
blocco di tali esecuzioni.
11.- Per tutto il tempo di vigenza della misura, la condizione
necessaria e sufficiente dell'arresto temporaneo del procedimento
esecutivo è consistita - e consiste tuttora - nella sola
circostanza, che il giudice dell'esecuzione è tenuto a verificare,
che il suo oggetto sia l'abitazione principale del debitore
esecutato.
La disciplina in esame - che null'altro richiede - non fornisce
una definizione di «abitazione principale», la quale però può
rinvenirsi nella normativa tributaria e segnatamente nell'art. 10,
comma 3-bis, del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del
testo unico delle imposte sui redditi), in tema di oneri deducibili
dal reddito complessivo; disposizione, questa, che prevede che,
«[p]er abitazione principale si intende quella nella quale la persona
fisica, che la possiede a titolo di proprietà o altro diritto reale,
o i suoi familiari dimorano abitualmente».
La sospensione investe tutti gli atti della procedura e quindi
anche l'emanazione del decreto di trasferimento del bene espropriato
contenente l'ordine di rilascio ai sensi dell'art. 586, secondo
comma, cod. proc. civ.
Si ha, però, che parallelamente l'art. 103, comma 6, dello
stesso d.l. n. 18 del 2020 ha previsto che «[l]'esecuzione dei
provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo,
è sospesa fino al 1° settembre 2020», data poi differita al 31
dicembre 2020 dall'art. 17-bis, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020,
come convertito. L'inclusione nel raggio applicativo di tale
disposizione anche dell'ordine di rilascio contenuto nel decreto di
trasferimento del bene espropriato è testualmente prevista dall'art.
13, comma 13, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, che
ulteriormente proroga la sospensione dell'esecuzione di alcuni
provvedimenti di rilascio degli immobili.
Quindi, da ultimo, la norma censurata finisce con l'assicurare un
plus di protezione al debitore esecutato, quando oggetto della
procedura è la sua abitazione principale; una protezione ulteriore
che copre tutti gli atti della procedura esecutiva e che si aggiunge,
sovrapponendosi, a quella più specifica, concernente la sospensione
dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili anche ad
uso non abitativo, prevista da un'altra disposizione.
12.- Sempre tenendo presente il profilo diacronico di questa
normativa emergenziale, c'è poi da considerare che vi sono, in
parallelo a queste misure così focalizzate (quelle di cui
rispettivamente agli artt. 54-ter e 103 del d.l. n. 18 del 2020 e
rispettive proroghe), altre e ben più generali previsioni normative,
che - come si è già sopra ricordato - hanno riguardato tutti i
giudizi civili, compresi quelli di esecuzione, per i quali vi è
stata una graduale evoluzione della disciplina, tanto che può
parlarsi di almeno tre distinte fasi.
Inizialmente il legislatore ha previsto il rinvio d'ufficio delle
udienze di tutti i procedimenti civili (oltre che penali) con
sospensione del decorso dei termini per il compimento di qualsiasi
atto fino al 15 aprile 2020, data poi estesa fino al successivo 11
maggio (art. 83, commi 1 e 2, dello stesso d.l. n. 18 del 2020).
In questa prima fase l'emergenza pandemica ha giustificato un
temporaneo blocco pressochè totale dell'attività giudiziaria, che
quindi si è sovrapposto alla sospensione sia delle procedure
esecutive aventi ad oggetto l'abitazione principale del debitore
(art. 54-ter), sia dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio
degli immobili in genere (art. 103, comma 6).
Ma la situazione emergenziale si è evoluta e opportunamente il
legislatore ha previsto - quanto al settore della giustizia - misure
più mirate che, sempre finalizzate a contenere il rischio di
contagio secondo un criterio di precauzione, assicurassero in
parallelo la ripresa dell'attività giudiziaria.
Si è transitati così alla seconda fase, connotata
dall'assegnazione ai capi degli uffici giudiziari della facoltà di
adottare misure organizzative, comprensive della adozione di linee
guida vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze,
nonchè del loro possibile rinvio a data successiva al 30 giugno 2020
nei procedimenti civili e penali, peraltro con alcune eccezioni
tipizzate.
A ciò ha fatto seguito una terza fase (dapprima fino al 31
ottobre 2020), introdotta dall'art. 221 del d.l. n. 34 del 2020, come
convertito, che ha dettato una serie di prescrizioni e cautele per la
generale ripresa, quali l'obbligatorietà del deposito degli atti
introduttivi con modalità telematiche, la cosiddetta
cartolarizzazione dell'udienza e la possibilità che l'udienza civile
si svolga mediante collegamenti audiovisivi a distanza.
L'art. 1, comma 3, lettere a) e b), numero 7), del decreto-legge
7 ottobre 2020, n. 125, recante «Misure urgenti connesse con la
proroga della dichiarazione dello stato di emergenza epidemiologica
da COVID-19, per il differimento di consultazioni elettorali per
l'anno 2020 e per la continuità operativa del sistema di allerta
COVID, nonchè per l'attuazione della direttiva (UE) 2020/739 del 3
giugno 2020, e disposizioni urgenti in materia di riscossione
esattoriale», convertito, con modificazioni, nella legge 27 novembre
2020, n. 159, ha poi prorogato questa disciplina fino al 31 dicembre
2020.
Un ulteriore adattamento degli istituti processuali si è avuto
con l'art. 23 del d.l. n. 137 del 2020, come convertito, con la
previsione, in particolare, dell'udienza a porte chiuse e della
cosiddetta camera di consiglio telematica.
13.- A questo progressivo adattamento delle misure emergenziali
dettate per i giudizi civili, comprensivi delle procedure esecutive,
non è rimasta estranea neppure la prevista sospensione
dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, che -
come già notato - è fattispecie distinta rispetto alla sospensione
delle procedure esecutive aventi ad oggetto l'abitazione principale.
L'art. 13, comma 13, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito,
ha ulteriormente prorogato la sospensione fino al 30 giugno 2021,
limitatamente ai provvedimenti di rilascio adottati per mancato
pagamento del canone alle scadenze, oltre che - come si è già
rilevato - ai provvedimenti di rilascio contenuti nei decreti di
trasferimento di immobili pignorati ed abitati dal debitore e dai
suoi familiari.
Più recentemente l'art. 40-quater del decreto-legge 22 marzo
2021, n. 41 (Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e
agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali,
connesse all'emergenza da COVID-19), convertito, con modificazioni,
nella legge 21 maggio 2021, n. 69, ha stabilito che la sospensione
dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche
ad uso non abitativo, è prorogata: a) fino al 30 settembre 2021 per
quelli adottati dal 28 febbraio 2020 al 30 settembre 2020; b) fino al
31 dicembre 2021 per quelli adottati dal 1° ottobre 2020 al 30 giugno
2021.
14.- Orbene, a fronte di questa disciplina processuale affinatasi
progressivamente - sia quella generale della giustizia civile
comprensiva delle procedure esecutive, sia quella molto specifica del
rilascio coattivo degli immobili - la prevista sospensione delle
procedure esecutive aventi ad oggetto l'abitazione principale è
invece rimasta invariata nei suoi presupposti fino alla seconda
proroga, oggetto delle censure in esame.
È mancato cioè un aggiustamento dell'iniziale bilanciamento sia
quanto alla possibile selezione degli atti della procedura esecutiva
da sospendere, sia soprattutto quanto alla perimetrazione dei
beneficiari del blocco.
L'individuazione di questi ultimi in termini ampi - perchè fatta
con riferimento alla mera circostanza che il debitore esecutato
dimorasse nell'abitazione principale e che questa fosse assoggettata
ad esecuzione forzata - poteva giustificarsi inizialmente per rendere
più agevole, rapida e immediatamente efficace la misura di
protezione. Ma in prosieguo di tempo sono emerse l'irragionevolezza e
la sproporzione di un bilanciamento calibrato su tutti,
indistintamente, i debitori esecutati.
Il protrarsi del sacrificio richiesto ai creditori procedenti in
executivis, che di per sè non costituiscono una categoria
privilegiata e immune dai danni causati dall'emergenza
epidemiologica, avrebbe dovuto essere dimensionato rispetto alle
reali esigenze di protezione dei debitori esecutati, con
l'indicazione di adeguati criteri selettivi quali previsti, tra gli
altri, in materia di riscossione esattoriale (art. 76, comma 1,
lettera a, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, recante
«Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito»).
Invece, nella proroga della sospensione delle procedure esecutive
aventi ad oggetto l'abitazione principale, di cui alla disposizione
censurata, nessun criterio selettivo è stato previsto a
giustificazione dell'ulteriore protrarsi della paralisi dell'azione
esecutiva.
Il legislatore, cioè, ha prorogato una misura generalizzata e di
extrema ratio, quale quella della sospensione delle predette
espropriazioni immobiliari, mentre avrebbe dovuto specificare i
presupposti soggettivi e oggettivi della misura, anche eventualmente
demandando al vaglio dello stesso giudice dell'esecuzione il
contemperamento in concreto degli interessi in gioco.
La sproporzione conseguente al mancato aggiustamento del
bilanciamento sotteso alla misura in esame è resa ancor più
evidente dalla considerazione che il diritto del debitore a
conservare la disponibilità dell'abitazione è stato comunque
tutelato dalla già ricordata proroga della sospensione dei
provvedimenti di rilascio di immobili di cui all'art. 103, comma 6,
del medesimo d.l. n. 18 del 2020, nella formulazione modificata
dall'art. 13, comma 3, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito,
applicabile anche al decreto di trasferimento del bene espropriato.
15.- In conclusione, il bilanciamento sotteso alla temporanea
sospensione delle procedure esecutive aventi ad oggetto l'abitazione
principale è divenuto, nel tempo, irragionevole e sproporzionato,
inficiando la tenuta costituzionale della seconda proroga (dal 1°
gennaio al 30 giugno 2021), prevista dell'art. 13, comma 14, del d.l.
n. 183 del 2020, come convertito; disposizione, questa, che va quindi
dichiarata illegittima per violazione degli artt. 3, primo comma, e
24, primo e secondo comma, Cost., con assorbimento di tutti gli altri
parametri.
Resta ferma in capo al legislatore, ove l'evolversi
dell'emergenza epidemiologica lo richieda, la possibilità di
adottare le misure più idonee per realizzare un diverso
bilanciamento, ragionevole e proporzionato, contemperando il diritto
all'abitazione del debitore esecutato e la tutela giurisdizionale in
executivis dei creditori procedenti.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile l'intervento di C. L. nel giudizio
incidentale relativo alle questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Tribunale ordinario di Rovigo, con l'ordinanza indicata
in epigrafe;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma
14, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni
urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di
collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM)
2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonchè in materia di
recesso del Regno Unito dall'Unione europea», convertito, con
modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 22 giugno 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA