1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 9-2-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 gennaio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 gennaio 2022 (della Regione Toscana). Porti e aeroporti - Disposizioni urgenti in materia di investimenti e di sicurezza nel settore del trasporto marittimo - Modifiche all'art. 5 della legge n. 84 del 1994, recante il riordino della legislazione in materia portuale - Atti di pianificazione per i porti di interesse nazionale - Documento di programmazione strategica di sistema (DPSS) - Piano regolatore portuale (PRP) - Procedura di approvazione - Disciplina transitoria degli interventi nel caso dei porti in cui siano in vigore PRP approvati antecedentemente alla nuova legge - Modalita' di adeguamento da parte delle Regioni del piano territoriale paesistico regionale - Adeguamenti tecnico-funzionali del piano regolatore portuale - Termine per le Regioni di adeguamento dei propri ordinamenti. - Legge 9 novembre 2021, n. 156 [recte: Decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121 (Disposizioni urgenti in materia di investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della circolazione stradale, per la funzionalita' del Ministero delle infrastrutture e della mobilita' sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali), convertito, con modificazioni, nella legge 9 novembre 2021, n. 156], art. 4, commi 1-septies, lettere a), b) ed e), e 1-novies. (22C00011) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 9-2-2022)

Ricorso della Regione Toscana (partita IVA 01386030488), in
persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, dott.
Eugenio Giani, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale
n. 1381 del 20 dicembre 2021, rappresentato e difeso, come da mandato
in calce al presente atto, dall'avv. Lucia Bora (codice fiscale n.
BROLCU57M59B157V - PEC: lucia.bora@postacert.toscana.it)
dell'Avvocatura regionale, ed elettivamente domiciliato presso lo
studio dell'avv. Marcello Cecchetti (codice fiscale CCCMCL65E02H501Q)
in Roma, piazza Barberini n. 12 (fax 06/4871847; PEC:
marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 4
comma 1-septies, lettera a), lettera b), lettera e), e dello stesso
art. 4 comma 1-novies della legge 9 novembre 2021, n. 156, di
conversione del decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121, recante
«Disposizioni urgenti in materia di investimenti e sicurezza delle
infrastrutture, dei trasporti e della circolazione stradale, per la
funzionalità del Ministero delle infrastrutture e della mobilità
sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori pubblici e
dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle infrastrutture stradali
e autostradali», per violazione dell'art. 77 secondo comma della
Costituzione, degli articoli 9, 117 terzo e quarto comma, 118 primo e
secondo comma della Costituzione, nonchè per violazione del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione.
In data 9 novembre 2021 è stata pubblicata, nella Gazzetta
Ufficiale n. 267, la legge n. 156 del 2021, di conversione del
decreto-legge n. 121 del 2021.
Il presente ricorso ha ad oggetto l'art. 4, recante «Disposizioni
in materia di investimenti e di sicurezza nel settore del trasporto»
e, precisamente, i commi 1-septies e 1-novies del medesimo.
La normativa impugnata determina una revisione radicale dell'art.
5 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, ovvero delle disposizioni
concernenti la pianificazione nei porti di interesse nazionale,
prevedendo un obbligo di adeguamento da parte delle Regioni.
È utile una breve ricostruzione del quadro normativo, rilevante
in materia.
Un'organica disciplina dell'ordinamento e delle attività
portuali è stata introdotta dalla legge 28 gennaio 1994, n. 84
(Riordino della legislazione in materia portuale), la quale ha anche
previsto, in quanto incompatibili con le proprie disposizioni,
l'abrogazione delle pregresse norme del regio decreto n. 3095 del
1885.
La citata legge n. 84/1994 ha operato, tra l'altro, all'art. 4,
una riclassificazione dei porti, distinguendoli in due categorie: la
prima (categoria I), comprendente porti o specifiche aree portuali,
finalizzati alla difesa militare e alla sicurezza dello Stato; la
seconda, porti o specifiche aree portuali di rilevanza economica
internazionale (categoria II, classe I), di rilevanza economica
nazionale (categoria II, classe II), e, infine, di rilevanza
economica regionale e interregionale (categoria II, classe III).
Tale legge riconosce un significativo ruolo alle Regioni per
quanto riguarda l'attività di elaborazione degli atti di
pianificazione per i porti di interesse nazionale e, proprio in
virtù delle competenze riconosciute alle Regioni in materia di
portualità, è stabilito che il Presidente dell'Autorità portuale
sia nominato con decreto ministeriale previa intesa con la Regione
interessata (art. 8, primo comma legge n. 84/1994). A tale proposito,
la Corte costituzionale ha rilevato che «la scelta, operata dal
legislatore statale nel 1994, di coinvolgere la Regione nel
procedimento di nomina del Presidente costituisce riconoscimento del
ruolo del porto nell'economia regionale (enfasi aggiunta) e, prima
ancora, locale (...)» e che tale «previsione in tema di potere di
nomina si coordina con l'insieme della legge contribuendo, quale sua
organica articolazione, all'equilibrio che essa realizza tra istanze
centrali, regionali e locali» (sentenza n. 378/2005).
Proseguendo nella ricostruzione del quadro normativo rilevante,
un ulteriore e ampio trasferimento di funzioni amministrative alle
Regioni, in materia di concessioni di beni del demanio marittimo,
anche qualora siano collocati in ambito portuale nazionale, si è
avuto con l'art. 105 del decreto legislativo n. 112 del 1998. Quindi,
in attuazione dell'art. 8, comma 1, lettera f) della legge 7 agosto
2015, n. 124, è stato emanato il decreto legislativo 4 agosto 2016,
n. 169 (poi integrato con il decreto legislativo n. 232/2017) recante
la riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della
disciplina concernente le Autorità portuali di cui alla legge 28
gennaio 1994, n. 84.
Per quanto qui interessa, la novella del 2016 ha previsto la
riorganizzazione delle Autorità portuali, sostituite dalle nuove
Autorità di sistema portuale (art. 6 della legge n. 84 del 1994),
con sede presso i porti appartenenti alle prime due classi della
categoria II, ossia i porti, o le specifiche aree portuali - che
hanno funzioni commerciale e logistica, industriale e petrolifera, di
servizio passeggeri, ivi compresi i crocieristi, peschereccia,
turistica e da diporto - di rilevanza economica internazionale e
nazionale (art. 4 della legge n. 84 del 1994).
La normativa prevede poi una nuova programmazione degli
investimenti portuali e una nuova procedura per i piani regolatori
portuali; in ogni caso il ruolo e le attribuzioni regionali erano
salvaguardati, in quanto era conferito alla Regione il compito di
approvare il documento di programmazione strategica di sistema ed il
piano regolatore portuale anche per i porti di interesse nazionale.
Le norme impugnate, invece, cancellano il riconoscimento del
ruolo delle Regioni ed il rispetto delle relative competenze
costituzionalmente attribuite; pertanto sono illegittime per i
seguenti motivi di

Diritto

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4 comma 1-septies
lettera a) e lettera b), per violazione degli articoli 117 terzo e
quarto comma, 118 primo e secondo comma della Costituzione nonchè
per violazione del principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 della Costituzione.
1.a) L'art. 4 comma 1-septies lettera a), sostituendo i commi da
1 a 1-sexies dell'art. 5 della legge 28 gennaio 1994, n. 84,
innanzitutto disciplina il contenuto e la procedura di approvazione
del documento di programmazione strategica di sistema (DPSS).
Tra i contenuti, è stabilito che tale DPSS individua gli ambiti
portuali, intesi come delimitazione geografica dei singoli porti
amministrati dall'Autorità di sistema portuale che comprendono,
oltre alla circoscrizione territoriale dell'Autorità di sistema
portuale, le ulteriori aree, pubbliche e private, assoggettate alla
giurisdizione della medesima. Dunque il DPSS individua e delimita le
aree portuali e retro-portuali e le ulteriori aree, non meglio
specificate, soggette alla potestà dell'Autorità di sistema
portuale.
Per la procedura di approvazione di tale documento, è previsto
che il medesimo è adottato dal Comitato di gestione dell'Autorità
di sistema portuale e la Regione è chiamata nella Conferenza dei
servizi ad esprimere un parere entro quarantacinque giorni, con la
previsione che, decorso tale termine, il parere si intende «non
ostativo».
Nel precedente art. 5 della legge n. 84/1994, come modificato dal
decreto legislativo n. 169 del 2016 e dal decreto legislativo 13
dicembre 2017, n. 232, tale DPSS era adottato dal Comitato di
gestione e approvato nei successivi sessanta giorni dalla Regione,
previa intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
ai fini dell'ottenimento di tale intesa, poteva essere convocata una
Conferenza dei servizi, ai sensi dell'art. 14-ter della legge 7
agosto 1990, n. 241. In caso di dissenso tra le amministrazioni
partecipanti alla Conferenza dei servizi, trovavano applicazione le
disposizioni di cui all'art. 14-quinquies della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (con conseguente remissione al Consiglio dei ministri per la
decisione finale in caso di dissenso).
La norma impugnata elimina quindi la competenza all'approvazione
del documento da parte della Regione, come pure il meccanismo della
devoluzione al Consiglio dei ministri per i casi di dissenso e relega
il ruolo della Regione nell'ambito di una mera attività consultiva,
che ben potrà essere disattesa senza alcuna procedura concertativa o
comunque di effettivo coinvolgimento nel processo decisionale.
Questa modificazione è molto rilevante perchè il DPSS definisce
gli obiettivi di sviluppo del porto, individua gli ambiti portuali;
come visto oggi, con la modifica apportata al contenuto del
documento, definisce anche le «ulteriori aree» pubbliche e private
assoggettate alla giurisdizione dell'Autorità di sistema. Si tratta
di contenuti che interferiscono con ambiti importanti di competenza
regionale, e precisamente con l'assetto urbanistico delle aree, con
la pianificazione territoriale, con lo sviluppo delle attività
produttive, con il turismo, commercio, lavoro e sicurezza sui luoghi
di lavoro.
1.b) Con riferimento al piano regolatore portuale, il comma 1-ter
introdotto dall'impugnato comma 1-septies lettera a) dell'art. 4
della legge in oggetto, stabilisce che nei porti amministrati dalle
Autorità di sistema portuale l'ambito e l'assetto delle aree
portuali e retro-portuali sono disegnati e specificati nel piano
regolatore portuale (PRP) che individua analiticamente anche le
caratteristiche e la destinazione funzionale delle aree interessate
nonchè i beni da espropriare.
Il successivo comma 1-quinquies dispone che la pianificazione
delle aree portuali e retro-portuali è di competenza esclusiva
dell'Autorità di sistema portuale che vi provvede mediante
l'approvazione del PRP.
La successiva lettera b) del medesimo art. 4 comma 1-septies
oggetto di impugnativa, definisce la procedura per l'approvazione di
tale PRP, stabilendo che il medesimo è adottato dal Comitato di
gestione dell'Autorità di sistema portuale, inviato al comune e alla
Regione interessati per il parere, da esprimere entro quarantacinque
giorni, limitatamente alla coerenza di quanto previsto per le aree
portuali e retro-portuali con i contenuti degli strumenti di
pianificazione urbanistica vigenti relativi alle aree contigue a
quelle portuali e retro-portuali sulle quali le previsioni del PRP
potrebbero avere impatto.
Infine il PRP è approvato dal Comitato di gestione
dell'Autorità di sistema portuale.
Nel precedente art. 5 della legge n. 84/1994, il PRP era adottato
dal Comitato di gestione e approvato dalla Regione entro quaranta
giorni decorrenti dalla conclusione della procedura di valutazione
ambientale strategica.
Anche con riferimento al piano regolatore portuale, quindi, va
sottolineata la decisa eliminazione di un rilevante ruolo regionale.
1.c) Il comma 2-ter introdotto dalla lettera b) del medesimo art.
4 comma 1-septies, stabilisce che il PRP è un piano territoriale di
rilevanza statale e rappresenta l'unico strumento di pianificazione e
di governo del territorio nel proprio perimetro di competenza: anche
tale norma è un'assoluta novità del sistema, essendo
antecedentemente previsto che «le previsioni del piano regolatore
portuale non possono contrastare con gli strumenti urbanistici
vigenti» (art. 5, comma 2-sexies della legge n. 84/1994, introdotto
dal decreto legislativo 13 dicembre 2017, n. 232).
1.1.) In sintesi, le sopra richiamate disposizioni compromettono
il profilo equilibrato - introdotto, in attuazione della legge delega
7 agosto 2015, n. 124 (art. 8, comma 1 lettera f), con il decreto
legislativo 4 agosto 2016, n. 169 e con il successivo decreto
legislativo 13 dicembre 2017, n. 232, recante disposizioni
integrative e correttive al suddetto decreto legislativo 4 agosto
2016, n. 169 - che, pur rafforzando la componente decisionale della
governance dei porti nazionali, aveva tuttavia mantenuto il principio
della collaborazione e della condivisione tra i diversi livelli
istituzionali nella definizione degli obiettivi e delle azioni
strategiche di sviluppo delle infrastrutture logistico-portuali.
Come sopra evidenziato, infatti, prima della riforma introdotta
dalla legge n. 156/2021 la Regione approvava il documento di
pianificazione strategica di sistema (DPSS) ed il piano regolatore
portuale (PRP) dei porti nazionali.
Tale competenza attribuita dalla normativa nazionale è stata
oggetto di specifica disciplina da parte del legislatore regionale
che, all'interno della legge regionale 10 novembre 2014, n. 65,
recante «Norme per il governo del territorio», ha normato i
procedimenti per l'approvazione degli atti di programmazione e
pianificazione dei porti di interesse nazionale. In particolare,
l'art. 44 (come modificato dalla legge regionale 22 novembre 2019, n.
69), prevede:
«Procedimento per l'approvazione del DPSS per i porti di
interesse nazionale
1. Ai fini della sottoscrizione dell'intesa tra la Regione e il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di cui all'art. 5,
comma 1-quater, della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della
legislazione in materia portuale), per la definizione del documento
di pianificazione strategica del sistema portuale, d'ora in poi
definito "DPSS", la Giunta regionale verifica la coerenza con il PIT
e con gli altri atti di programmazione e pianificazione regionale.
2. Nel caso in cui, sulla base delle verifiche svolte ai sensi
del comma 1, la Giunta regionale rilevi carenze nella documentazione
trasmessa, oppure rilevi contrasti con il PIT o con gli atti di
pianificazione e programmazione regionale, la Giunta regionale
richiede all'Autorità di sistema portuale (AdSP) integrazioni o
modifiche del DPSS.
3. Nel caso in cui, sulla base delle verifiche svolte ai sensi
del comma 1, la Giunta regionale accerti la completezza della
documentazione trasmessa e, altresì, la coerenza con il PIT e con
gli atti di pianificazione e programmazione regionale, trasmette il
DPSS al Consiglio regionale che approva gli indirizzi ai fini della
sottoscrizione dell'intesa di cui all'art. 5, comma 1-quater, lettera
b), della legge n. 84/1994, da parte del Presidente della Giunta
regionale.
4. La Giunta regionale approva il DPSS entro i termini di cui
all'art. 5, comma 1-quater, lettera b), della legge n. 84/1994 e lo
trasmette all'Autorità di sistema portuale e ai comuni interessati.
5. L'avviso di approvazione del DPSS è pubblicato nel Bollettino
Ufficiale della Regione Toscana. Il DPSS acquista efficacia a far
data dal giorno successivo alla data di pubblicazione del relativo
avviso nel Bollettino Ufficiale della Regione Toscana.
6. Ai fini dell'approvazione del DPSS ai sensi dell'art. 5, comma
1-quinquies, della legge n. 84/1994 da parte della Regione
competente, la Giunta regionale compie gli adempimenti indicati ai
commi 1, 2 e 3. Il Consiglio regionale approva gli indirizzi ai fini
della sottoscrizione da parte del Presidente della Giunta regionale
dell'intesa di cui al medesimo art. 5, comma 1-quinquies».
Il successivo art. 44-bis (sempre modificato dalla successiva
legge regionale n. 69/2019) detta la disciplina per l'approvazione
regionale del PRP e delle relative varianti dei porti di interesse
nazionale, prevedendo:
«1. Ferma restando la verifica di conformità al PIT effettuata
assicurando il coinvolgimento degli organi ministeriali competenti,
per l'approvazione del piano regolatore portuale (PRP) e delle
relative varianti di cui all'art. 5 della legge n. 84/1994, si
procede mediante accordo di pianificazione ai sensi degli articoli 42
e 43, a cui partecipano la Regione, l'Autorità di sistema portuale,
le province e i comuni territorialmente interessati. Costituiscono
oggetto dell'accordo anche le eventuali varianti del piano
territoriale di coordinamento, del piano strutturale e del piano
operativo. Qualora il PIT o il PTC non siano interessati da
variazioni, la Regione e la provincia partecipano comunque all'intesa
preliminare e all'accordo di pianificazione e lo ratificano (61).
2. Nel rispetto dell'art. 5, comma 2-quater, della legge n.
84/1994 e acquisita l'intesa preliminare degli enti interessati ai
sensi dell'art. 42, il Consiglio regionale approva il PRP e le
relative varianti.
3. La Regione trasmette il PRP approvato all'Autorità di sistema
portuale, al comune e alla provincia interessati.
4. L'avviso di approvazione del PRP è pubblicato nel Bollettino
Ufficiale della Regione Toscana, decorsi almeno quindici giorni dalla
trasmissione di cui al comma 3. Il PRP acquista efficacia decorsi
trenta giorni dalla pubblicazione del relativo avviso nel Bollettino
Ufficiale della Regione Toscana».
Con le nuove disposizioni oggetto della presente impugnativa,
obiettivi e azioni sono decisi dallo Stato: il DPSS è promosso e
adottato dall'Autorità di sistema portuale e approvato dal Ministero
delle infrastrutture; il PRP viene confermato come strumento
essenziale della pianificazione dei porti statali, ma diviene
strumento sovraordinato e di esclusiva titolarità statale; è
promosso dall'AdSP e successivamente adottato e approvato dal
Comitato di gestione dell'AdSP.
Le Regioni non possono più in alcun modo concorrere, secondo i
principi consolidati della copianificazione e della collaborazione
tra i diversi livelli istituzionali, alla formazione del piano stesso
- ovvero alla definizione delle scelte strategiche delle aree
portuali e retro-portuali -, alla fase conclusiva di approvazione
dell'atto, ai successivi procedimenti di attuazione delle previsioni
dei PRP.
Alla Regione Toscana viene sottratta quindi la possibilità di
svolgere, in seno al procedimento dell'accordo di pianificazione e
alla relativa Conferenza dei servizi tra le strutture tecniche degli
enti interessati, secondo la disciplina della propria legge sul
governo del territorio regionale n. 65/2014, le verifiche di coerenza
della proposta di PRP con il PIT/piano paesaggistico, ed in
particolare con il Masterplan dei porti toscani, parte integrante del
PIT medesimo; accertamento che, per i PRP degli ultimi vent'anni
(variante al PRP per la Darsena Medicea del porto di Livorno, 2011;
nuovo PRP di Piombino, 2013; nuovo PRP di Livorno, 2015) ha
consentito all'ente regionale di conferire piena legittimità alle
scelte strategiche, urbanistiche e infrastrutturali, delle aree
portuali e retro-portuali di interesse statale.
Il ruolo di comuni e Regioni - ove previsto - diventa di
carattere meramente consultivo. Nella nuova configurazione il PRP
diviene un piano sovraordinato al sistema di pianificazione
territoriale vigente; si specifica che la pianificazione delle aree
portuali statali è di competenza esclusiva dell'AdSP e che il PRP,
entro il perimetro di dette aree, è l'unico strumento di
pianificazione e di governo. Il modello prevede che nel territorio
comunale l'area del porto statale sia un'enclave sottoposta alla
giurisdizione unica degli organi statali. Ai fini del recepimento
nell'ordinamento regionale delle nuove disposizioni dell'art. 5 della
legge n. 84/1994 si tratterà anzitutto di individuare il PRP dei
porti statali come «piano territoriale sovraordinato», anzichè come
piano coerente e non contrastante con gli strumenti urbanistici e di
escludere il PRP dagli accordi di pianificazione di cui al
sopracitato art. 44-bis della legge regionale n. 65/2014; pertanto,
nel nuovo assetto legislativo, gli strumenti della pianificazione
territoriale e urbanistica si dovranno conformare ex post ai PRP
approvati.
Con le nuove disposizioni impugnate, la Regione Toscana perde la
competenza sui seguenti PRP dei «porti di interesse statale»:
Marina di Carrara (AdSP del Mar Ligure Orientale, sede
dell'Autorità La Spezia);
Livorno (AdSP del Mar Tirreno Settentrionale, sede
dell'Autorita');
Piombino;
Portoferraio;
Rio Marina;
Capraia;
Cavo,
e degli «approdi turistici dei porti di interesse statale»
(porzioni dei porti commerciali destinate alla funzione del turismo
nautico):
Approdo turistico del porto commerciale di Marina di Carrara;
Approdo turistico della Darsena Medicea nel porto di Livorno;
Approdo turistico della Bellana nel porto di Livorno
(previsto nel PRP, da realizzare);
Approdo turistico della Chiusa di Pontedoro - Cornia Vecchia
nel porto di Piombino;
Approdo turistico di Molo Batteria nel porto di Piombino
(previsto nel PRP, da realizzare);
Approdo turistico della Darsena Medicea nel porto di
Portoferraio;
Approdo turistico del porto commerciale di Rio Marina;
Approdo turistico di Capraia Porto;
Approdo turistico del porto commerciale di Cavo.
Prima delle modifiche introdotte dalle impugnate disposizioni,
negli approdi turistici dei porti statali (materie «porti» e
«turismo» del riparto costituzionale) le previsioni dei PRP sono
state definite in coerenza con la disciplina del Masterplan per la
portualità turistica (obiettivi e azioni strategiche, direttive,
prescrizioni e standard).
Infatti l'art. 85, comma 1, della legge regionale n. 65/2014,
specifica che «la rete dei porti e degli approdi turistici toscani
costituisce infrastruttura unitaria di interesse regionale».
Nel complesso la lesione prodotta dalla nuova riscrittura
dell'art. 5 della legge n. 84/1994 è tale che il Masterplan dei
porti toscani - fino ad oggi documento settoriale di programmazione e
pianificazione del sistema delle infrastrutture portuali - diventa
forzatamente un atto di indirizzo e di programmazione della sola
portualità di interesse regionale, dal momento che sia il documento
di pianificazione strategica del sistema portuale (DPSS), che i PRP
dei singoli porti statali costituiscono attuazione del solo Piano
strategico nazionale della portualità e della logistica, risultando
viceversa avulsi dagli atti della pianificazione e della
programmazione regionale.
Naturalmente è indiscusso che il legislatore statale possa
intervenire con modifiche sulla pregressa normativa, ma questo deve
rispettare le norme costituzionali, il che non avviene con le
impugnate disposizioni le quali, di fatto, riconducono la disciplina
dei porti di interesse nazionale alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato, escludendo il ruolo delle Regioni invece imposto
dall'art. 117 della Costituzione.
1.2.) Le norme contestate sono riconducibili a molteplici materie
regionali: al governo del territorio, per quanto riguarda la
pianificazione territoriale ed urbanistica delle opere e delle
infrastrutture nei porti; al commercio, attività produttive e
turismo, in relazione allo sviluppo ed ammodernamento del sistema
portuale per rendere i porti più competitivi; alla tutela e
sicurezza del lavoro, politiche attive del lavoro, in relazione alla
realizzazione degli interventi che favoriscono l'occupazione creando
al contempo le condizioni per la sicurezza dei lavoratori nelle
attività portuali. Si verte quindi in ambiti materiali rientranti
nella competenza concorrente e residuale delle Regioni. A fronte
della competenza legislativa concorrente, spetta allo Stato dettare
norme di principio rivolte al legislatore regionale.
È pacifico ed incontestabile che nel caso in esame le norme
impugnate dettano non già una disciplina di principio, ma regole
dettagliate e di diretta applicazione, vanificando la legislazione
regionale in materia di governo del territorio, con riferimento
all'ambito portuale dei porti di interesse nazionale, ed anche la
programmazione degli interventi infrastrutturali deliberata dalla
stessa Regione.
A tale proposito si vuole evidenziare un elemento fattuale, che
tuttavia assume rilievo per comprendere la portata della lesione
delle competenze regionali: come analiticamente descritto della nota
della competente Direzione regionale (doc. 1), la Regione Toscana, in
attuazione alle previsioni del Piano regionale integrato
infrastrutture e mobilità, ha investito euro 386 milioni per opere
ed infrastrutture riguardanti il miglioramento e lo sviluppo dei
porti di interesse nazionale.
Infatti il potenziamento infrastrutturale e il riassetto
funzionale dei porti nazionali per renderli più moderni, funzionali
e competitivi sono rilevanti per lo sviluppo economico e turistico
della Regione; per rilanciare la competitività della costa toscana,
con i rilevanti impatti positivi sull'occupazione ed il lavoro.
D'altra parte è incontestabile che l'ambito portuale sia
strettamente collegato alla città ed al territorio regionale - si
citano ad esempio i collegamenti relativi alla mobilità di persone e
merci quali strade e ferrovie - e, proprio per questo motivo, hanno
fatto parte dei programmi di finanziamento regionale non solo i porti
nazionali, ma anche gli interventi ferroviari di collegamento
riportati nel doc. 1 depositato (anche essi risulterebbero di stretta
competenza nazionale, ma la legge regionale è intervenuta con
specifiche previsioni finanziarie nel quadro di una pianificazione
condivisa della mobilità e del territorio).
Ciò determina l'eccepita illegittimità costituzionale delle
impugnate disposizioni, per contrasto con l'art. 117 terzo e quarto
comma della Costituzione.
1.3.) D'altra parte l'intervento normativo in questione non è
conforme ai parametri costituzionali contenuti negli articoli 117 e
118 della Costituzione neppure invocando la «chiamata in
sussidiarieta'» delle funzioni attinenti alla «pianificazione
strategica della portualità e della logistica».
Come reiteratamente affermato dalla Corte costituzionale,
«allorchè sia ravvisabile un'esigenza di esercizio unitario a
livello statale di determinate funzioni amministrative, lo Stato è
abilitato, oltre che ad accentrare siffatto esercizio ai sensi
dell'art. 118 della Costituzione, anche a disciplinarlo per legge, e
ciò anche quando quelle stesse funzioni siano riconducibili a
materie di legislazione concorrente o residuale. In tal caso, i
principi di sussidiarietà e di adeguatezza, in forza dei quali si
verifica l'ascesa della funzione normativa, dal livello regionale a
quello statale, convivono con il normale riparto di competenze
delineato dal Titolo V della Costituzione e possono giustificarne una
deroga (ex plurimis, sentenze n. 374 e n. 88 del 2007; n. 303 del
2003).
Sempre alla stregua della costante giurisprudenza di questa
Corte, tuttavia, affinchè detta deroga possa ritenersi legittima è
necessario - stante la rilevanza dei valori in gioco - per un verso,
che la valutazione dell'interesse unitario sottostante all'assunzione
di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata e
rispondente a ragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto;
per altro verso, che siano previste adeguate forme di coinvolgimento
delle Regioni interessate nello svolgimento delle funzioni allocate
in capo agli organi centrali, in modo da contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni stesse (ex
plurimis, sentenze n. 179 e n. 163 del 2012, n. 232 del 2011). Più
in particolare, la legislazione statale di questo tipo "può aspirare
a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza
di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealta'" (sentenze n. 278 del 2010, n. 383 del 2005, n. 6 del 2004
e n. 303 del 2003)» (sentenza n. 261/2015).
Nella citata pronuncia detto principio, con la correlata esigenza
di garantire un adeguato coinvolgimento regionale, è stato
richiamato proprio in riferimento al Piano strategico nazionale volto
ad accrescere la competitività del sistema portuale e logistico
marittimo italiano.
Nello stesso senso è stato rilevato: «Perchè nelle materie di
cui all'art. 117, terzo e quarto comma della Costituzione, una legge
statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a
livello centrale ed al tempo stesso regolarne l'esercizio, è
necessario che essa innanzi tutto rispetti i principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nella allocazione
delle funzioni amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio
unitario di tali funzioni. È necessario, inoltre, che tale legge
detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla
regolazione delle suddette funzioni, e che risulti limitata a quanto
strettamente indispensabile a tale fine. Da ultimo, essa deve
risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la
partecipazione dei livelli di Governo coinvolti attraverso strumenti
di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguati
meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali.» (Corte
costituzionale n. 6/2004).
Similmente, nella sentenza n. 208/2020, sempre relativa alla
materia dei porti, la Corte costituzionale ha ribadito la necessità
che «la disciplina dell'esercizio delle funzioni amministrative in
tale materia rispetti il principio di leale collaborazione, da
realizzarsi nella forma dell'intesa»; nel caso specifico poi è stata
esclusa l'incostituzionalità solo perchè le norme impugnate in quel
caso non regolavano l'esercizio di funzioni amministrative, ma
aspetti organizzativi delle Autorità di sistema, enti nazionali, con
conseguente competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera g) della Costituzione, ossia «ordinamento e
organizzazione amministrativa [...] degli enti pubblici nazionali».
Nel caso in esame, invece, viene in rilievo l'esercizio di
funzioni amministrative (adozione ed approvazione del documento di
programmazione strategica e del piano regolatore portuale), con
conseguente sicura applicabilità del principio della necessaria
leale collaborazione tra Stato e Regioni nella disciplina
dell'esercizio delle funzioni medesime.
Nè può sostenersi che l'esigenza del reale coinvolgimento delle
Regioni sia garantita, nel caso in esame, dalla previsione del parere
che la Regione è chiamata ad esprimere, alla stessa stregua degli
altri enti locali, entro quarantacinque giorni, sul DPSS e sul piano
portuale: il ruolo meramente consultivo, infatti, è insufficiente a
legittimare la normativa statale a fronte della chiamata in
sussidiarietà, quando l'incidenza della normativa sulle competenze
regionali sia rilevante.
La costante giurisprudenza costituzionale ha rilevato che, nei
casi di attrazione in sussidiarietà di funzioni relative a materie
rientranti nella competenza concorrente di Stato e Regioni, è
necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni
interessate, il raggiungimento di un'intesa, in modo da contemperare
le ragioni dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia
delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (ex
plurimis, sentenze n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004). La previsione
dell'intesa, imposta dal principio di leale collaborazione, implica
che non sia legittima una norma contenente una «drastica previsione»
della decisività della volontà di una sola parte (sentenze n. 239
del 2013; n. 165 del 2011; n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 339
del 2005).
La rilevanza delle competenze regionali incise, con conseguente
necessità dell'intesa, è innegabile nel caso in esame, considerato
che la riscrittura dell'art. 5 della legge n. 84/1994 è tale che il
Masterplan dei porti toscani - parte integrante del PIT/piano
paesaggistico regionale, fino ad oggi documento settoriale di
programmazione e pianificazione del sistema delle infrastrutture
portuali - diventa forzatamente un atto di indirizzo e di
programmazione della sola portualità di interesse regionale, dal
momento che sia il documento di pianificazione strategica del sistema
portuale (DPSS), che i PRP dei singoli porti statali costituiscono
attuazione del solo Piano strategico nazionale della portualità e
della logistica, senza alcun collegamento con gli atti della
pianificazione e della programmazione regionale vigenti in materia di
governo del territorio e di infrastrutture e mobilità. Sinora,
invece, come sopra evidenziato, il PRP veniva esaminato, ai fini
della verifica di coerenza con il PIT regionale, con l'accordo di
pianificazione ai sensi degli articoli 42 e 43 della legge regionale
n. 65/2014, a cui partecipano la Regione, l'Autorità di sistema
portuale, le province e i comuni territorialmente interessati.
Ciò trova conferma nella richiamata sentenza della Corte
costituzionale n. 261/2015, ove, in relazione all'approvazione del
Piano strategico nazionale del sistema portuale, è esplicitato che
mere forme di partecipazione a specifiche attività con pareri «non
possono essere considerate in alcun modo equivalenti al
coinvolgimento, nella forma dell'intesa, nella predisposizione del
Piano strategico nazionale di cui si discute».
La rilevanza delle competenze regionali incise dall'impugnata
disposizione trova conferma nella previsione del richiamato comma
2-ter introdotto alla lettera b) del comma 1-septies dell'art. 4 in
esame, in base al quale il PRP rappresenta l'unico strumento di
pianificazione e di governo del territorio nel proprio perimetro di
competenza: ciò significa evidentemente che diverse previsioni dei
piani regionali e comunali non vengono prese in esame e vengono
completamente superate. Ciò determina una sicura invasione delle
attribuzioni regionali in materia di governo del territorio.
La mancata previsione di un effettivo coinvolgimento delle
Regioni nelle procedure di adozione ed approvazione dei due suddetti
atti (DPSS e piano regolatore portuale) determina, infatti, una
violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, 118, primo e
secondo comma della Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione.
1.4.) Il comma 1-sexies, introdotto all'art. 5 della legge n.
84/1994 dall'art. 4 comma 1-septies lettera a) oggetto di
impugnativa, dispone:
«1-sexies. Nel caso dei porti in cui siano tuttora in vigore PRP
approvati antecedentemente all'entrata in vigore della presente
legge, nelle more dell'approvazione del nuovo PRP, laddove il
Comitato di gestione dell'Autorità di sistema portuale ravvisi la
necessità di realizzare opere in via d'urgenza, il piano operativo
triennale di cui all'art. 9, comma 5, lettera b), può definire, in
via transitoria, la destinazione funzionale di alcune aree sulla base
delle funzioni ammesse dall'art. 4, comma 3. In tale caso il piano
operativo triennale è soggetto a specifica approvazione da parte del
Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e alla
procedura di verifica di assoggettabilità a VAS, ai sensi dell'art.
12 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152».
Tale previsione introduce inoltre una sostanziale «deroga» al
quadro pianificatorio regionale e comunale per le trasformazioni
delle aree portuali e retro-portuali dotate di un PRP approvato prima
dell'entrata in vigore della legge n. 84/1994 (in Toscana, ad
esempio, Marina di Carrara, Portoferraio, Rio Marina, Capraia); in
tali casi, nelle more dell'approvazione del nuovo PRP, qualora si
ravvisi la necessità di promuovere opere in via d'urgenza, è
consentito definire transitoriamente la destinazione funzionale delle
aree, e i relativi interventi, nel piano operativo triennale
dell'Autorità di sistema portuale, «soggetto a specifica
approvazione» del solo Ministero delle infrastrutture e della
mobilità sostenibili. Poichè i PRP antecedenti alla legge n.
84/1994 non hanno i contenuti pianificatori dei piani portuali
odierni (zonizzazione funzionale, norme tecniche di attuazione,
disciplina paesaggistica, ecc.), la valutazione di coerenza delle
trasformazioni di queste aree portuali e retro-portuali dovrebbe
considerare e prendere a riferimento il Masterplan regionale, parte
integrante del piano di indirizzo territoriale (PIT) con valenza di
piano paesaggistico, e gli strumenti urbanistici comunali vigenti.
La nuova disposizione lo preclude e ciò rappresenta un ulteriore
motivo di illegittimità costituzionale della norma per violazione
degli articoli 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma
della Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione di
cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione, ledendo
specificatamente le competenze regionali in materia di governo del
territorio, porti e aeroporti civili, commercio, attività
produttive, turismo, tutela e sicurezza del lavoro, politiche attive
del lavoro.
2. - Ulteriore illegittimità costituzionale dell'art. 4 comma
1-septies lettera a) e lettera b), per violazione degli articoli 9 e
117 terzo comma della Costituzione per contrasto con le norme
interposte contenute negli articoli 135 commi 1 e 2, 143 comma 2, 145
comma 3 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio ai sensi dell'art. 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137).
Le disposizioni impugnate contrastano con le competenze regionali
in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali per un ulteriore profilo.
La disciplina contenuta nel novellato art. 5 della legge n.
84/1994 supera la disciplina delineata dal decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) in materia di
copianificazione tra lo Stato e le Regioni delle aree portuali dei
porti di interesse statale.
Sono numerose le pronunce della Corte costituzionale che hanno
rilevato la commistione di competenze diverse statali e regionali
nella materia del paesaggio e l'esistenza di un interesse unitario
alla tutela del paesaggio di cui sono certamente titolari le Regioni
congiuntamente allo Stato.
In particolare, è stato rilevato che «La disciplina statale
volta a proteggere l'ambiente e il paesaggio viene "'a funzionare
come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province Autonome
dettano in altre materie di loro competenzà, salva la facoltà di
queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più elevata
nell'esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che
concorrano con quella dell'ambiente" (sentenza n. 199 del 2014; nello
stesso senso, sentenze n. 246 e n. 145 del 2013, n. 67 del 2010, n.
104 del 2008, n. 378 del 2007). Essa richiede una strategia
istituzionale ad ampio raggio, che si esplica in un'attività
pianificatoria estesa sull'intero territorio nazionale. In tal senso,
l'attribuzione allo Stato della competenza esclusiva di tale
"materia-obiettivo" non implica una preclusione assoluta
all'intervento regionale, purchè questo sia volto
all'implementazione del valore ambientale e all'innalzamento dei suoi
livelli di tutela, (enfasi aggiunta).
In coerenza con tali orientamenti, il Codice dei beni culturali
detta le coordinate fondamentali della pianificazione paesaggistica,
affidata congiuntamente allo Stato e alle Regioni, (enfasi aggiunta).
In particolare, l'art. 135 del menzionato Codice stabilisce che
lo Stato e le Regioni sottopongono a specifica normativa d'uso il
territorio mediante "piani paesaggistici", ovvero piani
urbanistico-territoriali con considerazione dei valori paesaggistici
implicati. L'elaborazione di detti piani avviene congiuntamente tra
Ministero e Regioni, (enfasi aggiunta), "limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d)
[...]". In altri termini, l'elaborazione del piano deve avvenire
congiuntamente con riferimento agli immobili e alle aree dichiarati
di notevole interesse pubblico ai sensi dell'art. 136 (le c.d.
"bellezze naturali"), alle aree tutelate direttamente dalla legge ai
sensi dell'art. 142 (le c.d. "zone Galasso", come territori costieri,
fiumi, torrenti, parchi) e, infine, agli ulteriori immobili ed aree
di notevole interesse pubblico (art. 143, lettera d).
La legislazione statale pone dunque un obbligo di elaborazione
congiunta del piano paesaggistico; tale obbligo, con riferimento ai
beni vincolati indicati direttamente dall'art. 135, Cod. beni
culturali, assurge a principio inderogabile della legislazione
statale, (enfasi aggiunta), a sua volta riflesso della "impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica [...], tes[a] a stabilire
una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela
dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale"
(sentenza n. 64 del 2015; nello stesso senso, sentenze n. 210 del
2016, n. 197 del 2014, n. 211 del 2013). Come questa Corte ha già
affermato, non è ammissibile la "generale esclusione o la previsione
di una mera partecipazione degli organi ministeriali" in procedimenti
che richiedono la cooperazione congiunta: in tali ipotesi la tutela
paesaggistica verrebbe degradata, "da valore unitario prevalente e a
concertazione rigorosamente necessaria, in mera esigenza urbanistica"
(sentenza n. 64 del 2015).
2.6.) Alla luce di tali premesse, deve ritenersi che anche la
ricognizione dei beni da sottoporre a vincoli paesaggistici debba
essere realizzata congiuntamente con lo Stato e, per esso, con il
Ministero per i beni e le attività culturali, come emerge dalla
lettera del menzionato art. 143, Cod. beni culturali, che annovera la
ricognizione dei beni di rilevanza paesaggistica tra le attività
ricomprese nella "elaborazione" del piano. Posto che l'elaborazione
deve avvenire, ai sensi dell'art. 136, comma 1, Cod. beni culturali,
"congiuntamente tra Ministero e Regioni", ne discende che anche
l'attività ricognitiva deve essere frutto di un percorso condiviso,
in ogni suo passaggio e in ogni sua fase, da Stato e Regioni.»
(sentenza n. 66 del 2018 e, nello stesso senso sentenza n. 86 del
2019 e n. 240 del 2020).
Dunque, se l'attività ricognitiva dei beni soggetti a tutela
paesaggistica deve essere frutto di un percorso condiviso, anche
l'eliminazione di alcuni beni dalla relativa tutela soggiace alla
stessa disciplina.
Contrariamente a tale regola, invece, il comma 1-septies -
introdotto dall'art. 4 comma 1-septies lettera a) impugnato -
stabilisce:
«1-septies. Gli ambiti portuali come delimitati dal DPSS, ovvero,
laddove lo stesso non sia ancora stato approvato, dai vigenti PRP,
anche se approvati prima della data di entrata in vigore della
presente legge, sono equiparati alle zone territoriali omogenee B
previste dal decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile
1968, n. 1444, ai fini dell'applicabilità della disciplina stabilita
dall'art. 142, comma 2, del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42»:
ciò significa che questi ambiti non sono zone di interesse
paesaggistico e non sono sottoposte alle norme della parte terza,
titolo primo del decreto legislativo n. 43/2004, relativo alla tutela
dei beni paesaggistici.
La medesima disposizione conclude prevedendo che «Le Regioni
adeguano il proprio piano territoriale paesistico regionale entro il
termine perentorio di quarantacinque giorni dall'approvazione del
DPSS».
Perciò unilateralmente lo Stato ha escluso dal vincolo
paesaggistico tutte le aree portuali di interesse statale, con
conseguente necessità di sopprimere nel Masterplan dei porti
toscani, parte integrante del PIT della Regione Toscana, gli
indirizzi e le direttive per la portualità commerciale. La
disciplina sulla protezione del paesaggio recata dal Codice approvato
con il decreto legislativo n. 42/2004 (ed in particolare secondo il
dettato degli articoli 135, 136 e 143) pone un obbligo di
elaborazione congiunta Stato-Regioni del piano paesaggistico, e tale
previsione nonchè la relativa competenza sono inderogabili, essendo
riconosciuta la qualifica di norma di grande riforma
economico-sociale, delle disposizioni del suddetto Codice.
Il decreto legislativo n. 42/2004 costituisce dunque norma di
attuazione della tutela del paesaggio costituzionalmente garantita
con l'art. 9; l'art. 5 della legge n. 84/1994, come modificato con le
norme impugnate, si pone in contrasto con:
A) l'art. 135, commi 1 e 2 del decreto legislativo n. 42/2004
(Pianificazione paesaggistica) che stabilisce:
«1. Lo Stato e le Regioni assicurano che tutto il territorio
sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le Regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani
paesaggistici". L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene
congiuntamente tra Ministero e Regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143.
2. I piani paesaggistici, con riferimento al territorio
considerato, ne riconoscono gli aspetti e i caratteri peculiari,
nonchè le caratteristiche paesaggistiche, e ne delimitano i relativi
ambiti.»;
B) l'art. 143, comma 2 del decreto legislativo n. 42/2004 che
dispone:
«2. Le Regioni, il Ministero ed il Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare possono stipulare intese per
la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani
paesaggistici, salvo quanto previsto dall'art. 135, comma 1, terzo
periodo. Nell'intesa è stabilito il termine entro il quale deve
essere completata l'elaborazione del piano. Il piano è oggetto di
apposito accordo fra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'art. 15
della legge 7 agosto 1990, n. 241. L'accordo stabilisce altresì i
presupposti, le modalità ed i tempi per la revisione del piano, con
particolare riferimento all'eventuale sopravvenienza di dichiarazioni
emanate ai sensi degli articoli 140 e 141 o di integrazioni disposte
ai sensi dell'art. 141-bis. Il piano è approvato con provvedimento
regionale entro il termine fissato nell'accordo. Decorso inutilmente
tale termine, il piano, limitatamente ai beni paesaggistici di cui
alle lettere b), c) e d) del comma 1, è approvato in via sostitutiva
con decreto del Ministro, sentito il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare.»;
C) l'art. 145, comma 3 del decreto legislativo n. 42/2004 che
stabilisce:
«3. Le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli
articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti
per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane
e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni
difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici,
stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa
dell'adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì
vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla
tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono
comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di
pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di
settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali
protette.».
Da ciò consegue l'illegittimità della norma impugnata, in
riferimento agli articoli 9 e 117 terzo comma della Costituzione per
contrasto con le norme interposte contenute negli articoli 135 commi
1 e 2, 143 comma 2, 145 comma 3 del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio ai sensi
dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
Nè può sostenersi che la Regione non sia legittimata a dedurre
la violazione dell'art. 9 della Costituzione.
Infatti la giurisprudenza costituzionale è ormai da tempo salda
nel ritenere ammissibili nel giudizio di costituzionalità in via
principale promosso dalle Regioni non soltanto le censure che
lamentino una «lesione diretta» delle attribuzioni regionali - ossia
la «violazione» delle norme costituzionali che regolano il riparto
delle competenze - ma anche quelle censure che ridondino in «lesioni
indirette» a carico delle competenze regionali, sulla base
dell'incontestabile assunto secondo il quale qualunque vincolo
«conformativo» che le Regioni si vedano imposto dalla legislazione
che lo Stato adotti nell'esercizio delle proprie competenze, per
poter vincolare legittimamente l'esercizio delle attribuzioni
regionali, deve essere costituzionalmente legittimo e, per questa
ragione, può senz'altro essere censurato dalle Regioni per vizio da
«lesione indiretta» qualora contrasti con norme costituzionali
diverse da quelle che disciplinano il riparto delle competenze e
anche a prescindere da qualunque ipotizzata «violazione» di queste
ultime (Corte costituzionale n. 169 del 2017; n. 261 del 2017 e n.
101 del 2018).
Nel caso in esame la violazione dei parametri di tutela del
paesaggio produce una sicura lesione delle competenze regionali in
materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali. La motivazione della ridondanza trova
conferma nel fatto che la norma contenuta nel citato nuovo comma
1-septies dell'art. 5 legge n. 84/1994 stabilisce che le Regioni
adeguano il proprio piano territoriale paesistico regionale entro il
termine perentorio di quarantacinque giorni dall'approvazione del
DPSS, eliminando le aree soggette a vincolo paesaggistico nell'ambito
dei porti nazionali, così vanificando le competenze regionali in
materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4 comma 1-septies
lettera e), per violazione dell'art. 117 terzo comma della
Costituzione.
La lettera e) del comma 1-septies dell'art. 4 impugnato
sostituisce il comma 5 dell'art. 5 della legge n. 84/1994 e,
analogamente alla norma sostituita, disciplina con un procedimento
accelerato le modalità di approvazione delle modifiche che non
alterano in modo sostanziale la struttura del PRP che costituiscono
adeguamenti tecnico funzionali.
La modifica introdotta dalla norma in esame elimina la previsione
che detti adeguamenti tecnico funzionali, adottati dal Comitato di
gestione dell'Autorità di sistema portuale, necessitano della
dichiarazione di non contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti
da parte del comune o dei comuni interessati, con riferimento
esclusivo alle previsioni delle aree destinate a funzioni di
interazione porto-città.
Tale verifica di conformità urbanistica è oggi soppressa e
quindi gli adeguamenti tecnico funzionali potranno essere effettuati
a prescindere dalla conformità urbanistica, anche in riferimento
alle aree di interazione porto-città.
Ciò lede le attribuzioni regionali costituzionalmente garantite
in materia di governo del territorio dall'art. 117 terzo comma della
Costituzione.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4 comma 1-septies
lettere a), b), e), per contrasto con l'art. 77 secondo comma della
Costituzione e con gli articoli 9, 117 terzo comma, 118 primo e
secondo comma della Costituzione nonchè per violazione del principio
di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione.
Le modifiche sostanziali all'art. 5 della legge n. 84/1994 non
erano contenute nel testo trasmesso alle Regioni nel corso dell'iter
parlamentare della legge di conversione del decreto-legge n.
121/2021; l'originaria proposta di legge (Atto Camera 3278) è stata
modificata con numerosi emendamenti alla Camera, comprese le
modifiche introdotte all'art. 4 del decreto-legge n. 121/2021,
approvati dalle Commissioni VIII (Ambiente, territorio e lavori
pubblici) e IX (Trasporti, poste e telecomunicazioni) nella seduta
del 25 ottobre. Il Senato ha approvato definitivamente il 4 novembre
il testo licenziato dall'altro ramo del Parlamento.
Dunque le Regioni non sono state messe in condizione di esprimere
un parere in merito ad una riforma così invasiva delle proprie
competenze costituzionali, e ciò appare lesivo «del principio di
leale collaborazione perchè non idoneo a realizzare un confronto
autentico con le autonomie regionali, necessario a contemperare la
compressione delle loro competenze» (sentenza Corte costituzionale n.
251 del 2016).
Inoltre, il fatto che le disposizioni impugnate siano state
inserite solo in sede di conversione determina un ulteriore profilo
di illegittimità.
Esse infatti sono state introdotte in un provvedimento
legislativo recante «disposizioni urgenti in materia di investimenti
e sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della circolazione
stradale, per la funzionalità del Ministero delle infrastrutture e
della mobilità sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori
pubblici e dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle
infrastrutture stradali e autostradali», e quindi sono del tutto
estranee al contenuto del decreto-legge originario.
La Corte costituzionale ha ribadito più volte
l'incostituzionalità di quelle norme che, in sede di conversione,
presentino caratteri di disomogeneità ed eterogeneità rispetto alla
ratio complessiva, alla finalità, al contenuto del decreto-legge
originario, essendo preclusa la possibilità di inserire, nella legge
di conversione, emendamenti del tutto estranei all'oggetto e alle
finalità del testo originario, in quanto si tratta di una legge
«funzionalizzata e specializzata che non può aprirsi a qualsiasi
contenuto ulteriore [...]» (Corte costituzionale n. 32 del 2014), «in
assenza di qualsivoglia nesso funzionale tra le disposizioni del
decreto-legge e quelle introdotte, con emendamento, in fase di
conversione» (Corte costituzionale n. 94 del 2016).
«L'innesto, nell'iter di conversione, dell'ordinaria funzione
legislativa può certamente essere effettuato, considerando,
tuttavia, che la legge di conversione è fonte funzionalizzata alla
stabilizzazione di un provvedimento avente forza di legge,
caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare e
semplificato rispetto a quello ordinario. Essa non può quindi
aprirsi a qualsiasi contenuto, come del resto prescrive, in
particolare, l'art. 96-bis del regolamento della Camera dei deputati.
A pena di essere utilizzate per scopi estranei a quelli che
giustificano l'atto con forza di legge, le disposizioni introdotte in
sede di conversione devono potersi collegare al contenuto già
disciplinato dal decreto-legge, ovvero, in caso di provvedimenti
governativi a contenuto plurimo, alla ratio dominante del
provvedimento originario considerato nel suo complesso (sentenza n.
32 del 2014)» (Corte costituzionale n. 154 del 2015).
Nel caso di specie non può non sottolinearsi come le impugnate
disposizioni, inserite solo in sede di conversione, riguardino le
competenze amministrative all'interno dei porti di rilevanza
nazionale e l'efficacia degli strumenti urbanistici portuali e non
presentano un contenuto omogeneo rispetto a quello dell'originario
decreto-legge n. 121 del 2021, contenente norme di vario contenuto
non relative alla materia portuale. Ed anche l'art. 4, nel testo
originario, conteneva disposizioni per gli investimenti e la
sicurezza del trasporto marittimo, diversa ed estranea rispetto alla
disciplina della titolarità delle competenze amministrative nei
porti di rilevanza nazionale.
E, anche in questo caso, la Regione è legittimata a far valere
la violazione dell'art. 77 secondo comma della Costituzione, per la
«lesione indiretta» delle proprie competenze, secondo quanto già
espresso al precedente punto 2.
In particolare, il denunciato vizio di violazione dell'art. 77
comma 2 della Costituzione è rivolto nei confronti di disposizioni
contenute nell'art. 4 della legge n. 156/2021 che incidono
indiscutibilmente sulle competenze legislative e amministrative
regionali.
Con particolare riferimento, poi, allo specifico onere
motivazionale in ordine alla dedotta «lesione indiretta» di dette
competenze, la Regione Toscana è convinta di aver già compiutamente
dimostrato come e in quale misura le norme legislative oggetto di
censura in violazione di molteplici parametri costituzionali abbiano
concretamente l'effetto di imporre numerosi e variegati vincoli
conformativi all'esercizio delle predette attribuzioni
costituzionali, riducendone gli spazi di operatività, nelle materia
del governo del territorio, porti ed aeroporti civili, grandi reti di
trasporto e navigazione, attività produttive, turismo, commercio,
tutela e sicurezza del lavoro, politiche attive del lavoro,
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali.
5. - Illegittimità costituzionale dell'art. 4 comma 1-novies per
violazione degli articoli 9, 117 terzo e quarto comma, 118 primo e
secondo comma della Costituzione nonchè per violazione del principio
di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione.
I motivi di incostituzionalità denunciati nei precedenti punti
rendono incostituzionale anche il comma 1-novies dell'art. 4, che
pone alle Regioni un obbligo di adeguamento a questa nuova disciplina
entro tre mesi, vanificando così la normativa regionale e gli atti
di programmazione regionale vigenti in violazione delle richiamate
competenze regionali costituzionalmente garantite dalle indicate
disposizioni.

P.Q.M.

Si conclude affinchè piaccia all'Ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 comma
1-septies, lettera a), lettera b), lettera e), e dello stesso art. 4
comma 1-novies della legge 9 novembre 2021, n. 156 di conversione del
decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121 per i motivi indicati nel
presente ricorso.
Si deposita la deliberazione della Giunta regionale n. 1381 del
20 dicembre 2021 di autorizzazione alla proposizione del ricorso.
Si deposita altresi':
1) nota del direttore della Direzione mobilità,
infrastrutture e trasporto pubblico locale in data 30 dicembre 2021,
prot. 0505926.
Firenze - Roma, 5 gennaio 2022

L'avvocato: Bora