1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 13-10-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 370 SENTENZA 11 giugno - 7 ottobre 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia residenziale pubblica - I.A.C.P. - Regione Liguria - Imposta comunale sugli immobili (I.C.I.) - Esenzione - Mancata previsione - Assunta lesione di competenze regionali - Potesta' legislativa in materia fiscale spettante allo Stato - Difetto di interesse della regione ad impugnare - Richiamo alla giurisprudenza della Corte - Non definibilita' dell'autonomia finanziaria regionale in termini quantitativi - Inammissibilita' - Infondatezza. (D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7). (Cost., artt. 53, 76, 117, 118 e 119). (093C1042) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 13-10-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE,
prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI,
prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI,
prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, recante: "Riordino della
finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23
ottobre 1992, n. 421", promosso con ricorso della Regione Liguria,
notificato il 28 gennaio 1993, depositato in cancelleria il 5
febbraio successivo ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi 1993;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 maggio 1993 il Giudice relatore
Francesco Guizzi;
Uditi l'avv. Gian Paolo Zanchini per la Regione Liguria e l'avv.
dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Liguria, con ricorso regolarmente notificato e
depositato, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504
(Riordino della finanza degli enti territoriali), nella parte in cui
non esenta dall'imposta comunale sugli immobili (I.C.I.) le unità
immobiliari possedute dagli Istituti autonomi case popolari: la
Regione denunzia la violazione degli articoli 117, 118 e 119 della
Costituzione (in relazione all'art. 93 del d.P.R. 27 luglio 1977, n.
616), del principio di ragionevolezza, dell'art. 76 della
Costituzione (con riguardo all'art. 4 della legge delega 23 ottobre
1992, n. 421) e, infine, dell'art. 53 della Costituzione.
Premesso che gli Istituti autonomi case popolari sono enti
strumentali della regione, la quale ne approva i bilanci ed è
direttamente responsabile dei risultati gestionali conseguiti (art.
17, terzo comma, n. 7, dello Statuto regionale), la ricorrente fa
presente che l'unica entrata certa di tali istituti è data dai
canoni di locazione e dall'alienazione degli alloggi (art. 25 della
legge 8 agosto 1977, n. 513); ed afferma che per il pagamento
dell'I.C.I. non basterebbero le entrate assicurate dai canoni, una
volta detratte le spese di amministrazione e manutenzione
straordinaria.
Se le somme per il pagamento dell'imposta assorbono le entrate
destinate alla conservazione e all'incremento del patrimonio
immobiliare degli istituti, si costringono questi ultimi a procedere
alla dismissione del patrimonio, paralizzando in tal modo l'esercizio
delle funzioni regionali in materia; la necessità del coordinamento
fra la finanza statale e quella regionale, richiesta dall'art. 119
della Costituzione, non può giustificare misure che vulnerino
competenze ed interessi regionali, costituzionalmente garantiti.
L'art. 7 del decreto legislativo n. 504 del 1992, d'altronde,
esenta dall'imposta gli immobili posseduti dalle regioni. Appare
allora irragionevole l'aver sottoposto ad imposizione gli immobili
degli Istituti autonomi case popolari, che sono enti strumentali
delle regioni.
Il legislatore delegato avrebbe altresì violato l'art. 76 della
Costituzione: l'art. 4 della legge delega, la n. 421 del 1992,
prevedeva infatti l'esenzione dall'imposta degli immobili destinati
allo svolgimento delle attività istituzionali degli enti pubblici e,
comunque, di quelli destinati allo svolgimento di attività
assistenziali, avendo l'attività degli I.A.C.P. carattere
prevalentemente assistenziale, secondo quanto rilevato anche dalla
Corte di cassazione (sezioni unite, 6 aprile 1990, n. 6868). E
sarebbe altresì violato l'art. 53 della Costituzione, sembrando la
norma impugnata ignorare che il patrimonio immobiliare degli Istituti
- considerata la loro finalità assistenziale - non produce reddito.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
eccependo preliminarmente l'inammissibilità del ricorso: esclusa la
potestà delle regioni in materia di imposizione tributaria sugli
immobili, l'ambito delle competenze regionali non può ritenersi
invaso dalla norma impugnata.
Il ricorso sarebbe comunque infondato, poichè la determinazione
degli immobili esenti da imposta è riservata alla discrezionalità
del legislatore e in nessun caso può dirsi in contrasto con
l'autonomia finanziaria regionale. L'adeguatezza delle risorse
assicurate alle regioni deve essere valutata nel suo complesso, e non
voce per voce del bilancio, o con riferimento ad un solo onere, senza
considerare altre risorse che alla regione sono assicurate dallo
stesso decreto legislativo n. 504. L'I.C.I., d'altronde, ha
sostituito l'I.L.O.R. (art. 17, comma 4, del decreto legislativo ora
citato), imposta alla quale gli immobili degli Istituti autonomi
erano soggetti.
Quanto al contrasto con il canone della ragionevolezza (perchè
risulta differenziato il regime degli immobili della regione rispetto
a quello degli istituti), si osserva come tale canone debba essere
riferito a una specifica norma costituzionale. Anche a volere
ammettere che la denunziata irragionevolezza sia correlata all'art.
53 o all'art. 3 della Costituzione, si fa presente come l'art. 7,
comma 1, lett. a), del decreto legislativo esenti dal tributo solo
gli immobili dello Stato e delle regioni (e non quelli dei rispettivi
enti strumentali) destinati esclusivamente all'espletamento dei loro
compiti istituzionali. Non sono dunque ricompresi nell'esenzione i
beni degli enti che operano nel campo economico con finalità non
meramente amministrative.
Circa l'eccepita violazione dell'art. 76 della Costituzione per
eccesso di delega, si sostiene come su questo punto il decreto
delegato riproduca testualmente la norma contenuta nella legge di
delegazione.
Sarebbe infondata, infine, la censura mossa con riguardo all'art.
53 della Costituzione, dal momento che i fabbricati in questione
producono reddito per il solo fatto di essere iscritti nel catasto, e
sono attualmente soggetti all'I.L.O.R.
3. - Ha presentato memoria la Regione Liguria, sottolineando come
gli Istituti autonomi case popolari siano obbligati a praticare
canoni a prezzi politici, secondo quanto stabilito, in particolare,
dal punto 11 della delibera del C.I.P.E. del 19 novembre 1981: se di
reddito si vuol parlare per definire le loro entrate, si tratta di un
reddito meramente fittizio.
Si contesta, poi, l'argomentazione dell'Avvocatura dello Stato
secondo cui l'I.C.I. ha sostituito l'I.L.O.R., alla quale gli
Istituti erano soggetti: la nuova imposta si basa su presupposti
diversi, e comunque in sede giurisdizionale si è negato che gli
I.A.C.P. potessero essere soggetti passivi dell'I.L.O.R. Le entrate
degli istituti costituite dai canoni di locazione degli alloggi e dai
ricavi della alienazione degli stessi sono contabilizzati, invero,
nella gestione speciale prevista dall'art. 10 del d.P.R. 30 dicembre
1972, n. 1036, e versate al C.E.R. (Comitato per l'edilizia
residenziale); gli I.A.C.P. non sono dunque fruitori di tali somme,
di cui non hanno la disponibilità, ma meri esattori, mancando loro
la qualità di "possessori" del reddito, necessaria per applicare
l'imposta.
Il possesso degli immobili in capo agli istituti non sarebbe, in
conclusione, manifestazione di effettiva capacità contributiva: di
qui, la lamentata violazione dell'art. 53 e, di riflesso, dell'art.
119 della Costituzione.
Considerato in diritto
1. - La Regione Liguria impugna l'art. 7 del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 504, nella parte in cui non esenta dall'I.C.I.
gli immobili degli Istituti autonomi case popolari: la ricorrente
ritiene che la sottoposizione degli immobili a tale imposta porti
lesione alle sue competenze, ex artt. 117 e 118 della Costituzione, e
ne violi altresì l'autonomia finanziaria garantita dall'art. 119
della Costituzione. La norma del decreto legislativo viene poi
censurata alla luce del principio di ragionevolezza, dato che gli
immobili della Regione sono esentati dall'I.C.I., e sarebbe comunque
viziata per eccesso di delega, in violazione dell'art. 76 della
Costituzione. Considerate le finalità assistenziali degli I.A.C.P.,
vi sarebbe infine lesione dell'art. 53 della Costituzione, non
essendovi, nel caso in esame, effettiva capacità contributiva di
tali Istituti.
2. - Occorre vagliare preliminarmente l'ammissibilità del
ricorso, in riferimento ai parametri costituzionali invocati.
L'Avvocatura generale, sul punto, eccepisce che la Regione non ha
interesse a sollevare la questione di legittimità, non avendo
potestà alcuna in materia di imposizione tributaria sugli immobili.
L'eccezione è fondata, per quanto attiene alle censure mosse con
riferimento agli artt. 53, 76, 117, 118 della Costituzione e, più in
generale, al principio di ragionevolezza.
Con giurisprudenza da tempo consolidata (v., ad es., sentt. nn.
407 del 1989, 961 e 302 del 1988, 64 del 1987, 307 del 1983, 13 del
1974, 111 del 1972), questa Corte ha affermato che nel giudizio di
legittimità costituzionale in via principale la regione, agendo a
tutela di una propria competenza che assume violata, può impugnare
le leggi dello Stato (o quelle di altre regioni) solo ove deduca che
queste siano lesive della propria sfera di competenza,
costituzionalmente garantita: il suo interesse a ricorrere è
qualificato dalla finalità di ripristinare l'integrità di dette
competenze; la regione, pertanto, non può prospettare nel ricorso la
violazione di qualsiasi norma costituzionale, ma solo di quelle
disposizioni la cui violazione comporta, per ciò stesso, la lesione
di una propria competenza, costituzionalmente tutelata. Questa Corte
ha inoltre precisato che anche le censure riferite a precetti
costituzionali collocati al di fuori del titolo quinto della
Costituzione sono ammissibili, se finalizzate al ripristino
dell'integrità delle competenze suddette.
Ora, nel caso in esame, spetta inequivocabilmente allo Stato la
potestà legislativa in materia fiscale e, nella specie, la
disciplina dell'imposizione tributaria sugli immobili. Nè può dirsi
che il concreto esercizio di tale potestà legislativa - con riguardo
ai casi di esenzione dall'imposta - abbia intaccato alcuna potestà
della Regione.
La norma impugnata si limita a specificare l'art. 4 della legge 23
ottobre 1992, n. 421 - di modo che non ha ragion d'essere il sospetto
di eccesso di delega - e non altera il riparto delle competenze tra
lo Stato e la Regione. Lo dimostra il richiamo che la stessa
ricorrente fa all'art. 93 del d.P.R. n. 616 del 1977: la norma
impugnata non incide sul trasferimento delle funzioni statali rela-
tive agli Istituti autonomi case popolari, e sulla potestà regionale
di "stabilire soluzioni organizzative diverse" (art. 93, secondo
comma, d.P.R. n. 616, citato). Nè vale il richiamo alla legge
regionale 4 agosto 1988, n. 38, che è frutto di un'autonoma
determinazione regionale per l'attuazione di un piano di risanamento
dell'Istituto autonomo di Genova.
Nessun interesse ha dunque la Regione a impugnare la mancata
esenzione degli I.A.C.P. con riguardo ai parametri che si sono prima
richiamati, e il ricorso, per questa parte, va dichiarato
inammissibile.
3. - È ammissibile, ma risulta infondata, la censura mossa con
riferimento all'art. 119 della Costituzione.
La ricorrente ricorda come l'art. 93 del citato d.P.R. 27 luglio
1977, n. 616, abbia trasferito alle regioni le funzioni statali rela-
tive agli I.A.C.P.; in base all'art. 17 dello Statuto della Regione
Liguria, i bilanci di tali Istituti sono approvati dal Consiglio
regionale, sì che vi sarebbe un interesse della Regione al loro
equilibrio patrimoniale, come è rivelato anche dalle leggi regionali
adottate per il controllo di detti Enti (legge Regione Liguria 28
febbraio 1983, n. 6, e successive modificazioni) e da interventi di
risanamento finanziario (la già citata legge regionale 4 agosto
1988, n. 38, che dà all'I.A.C.P. di Genova una fidejussione
regionale per l'attuazione del piano di risanamento).
Non si può escludere che la mancata esenzione del patrimonio
immobiliare degli I.A.C.P. determini - sia pure di riflesso - effetti
negativi sulla sfera finanziaria della Regione: la questione di
costituzionalità si risolve, allora, nella denunzia di maggiori
oneri finanziari di cui la Regione dovrebbe farsi carico per
fronteggiare il (temuto) disavanzo di bilancio degli Istituti, ove si
voglia evitare la dismissione del loro patrimonio immobiliare. Così
precisata, la questione è infondata: secondo quanto chiarito dalla
giurisprudenza di questa Corte, l'art. 119 della Costituzione non
definisce l'autonomia finanziaria regionale in termini quantitativi:
se infatti va assicurata la corrispondenza tra "bisogni regionali" e
"mezzi finanziari" per farvi fronte, in modo da garantire alle
regioni il normale espletamento delle loro funzioni, rientra nella
discrezionalità del legislatore statale operare una valutazione
comparativa delle esigenze generali (v., in particolare, le sentt.
nn. 369 e 356 del 1992, 381 del 1990, 64 del 1987, 307 del 1983).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504
(Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4
della legge 23 ottobre 1992, n. 421) promossa dalla Regione Liguria,
con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento agli artt. 53,
76, 117, 118 della Costituzione e al principio di ragionevolezza;
Dichiara infondata detta questione, in riferimento all'art. 119
della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 7 ottobre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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