1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 1-2-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 11 - 27 gennaio 2017
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Lavoro - «Abrogazione disposizioni limitative della responsabilita' solidale in materia di appalti» - Richiesta di abrogazione referendaria. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30) art. 29, comma 2. - - (T-170027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 1-2-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale),
della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione dell'art.
29, comma 2, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276
(Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), limitatamente
alle parole «Salvo diversa disposizione dei contratti collettivi
nazionali sottoscritti da associazioni dei datori di lavoro e dei
lavoratori comparativamente più rappresentative del settore che
possono individuare metodi e procedure di controllo e di verifica
della regolarità complessiva degli appalti,» e alle parole «Il
committente imprenditore o datore di lavoro è convenuto in giudizio
per il pagamento unitamente all'appaltatore e con gli eventuali
ulteriori subappaltatori. Il committente imprenditore o datore di
lavoro può eccepire, nella prima difesa, il beneficio della
preventiva escussione del patrimonio dell'appaltatore medesimo e
degli eventuali subappaltatori. In tal caso il giudice accerta la
responsabilità solidale di tutti gli obbligati, ma l'azione
esecutiva può essere intentata nei confronti del committente
imprenditore o datore di lavoro solo dopo l'infruttuosa escussione
del patrimonio dell'appaltatore e degli eventuali subappaltatori.»,
giudizio iscritto al n. 170 del registro referendum.
Vista l'ordinanza del 9 dicembre 2016, con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2017 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Vittorio Angiolini e Amos Andreoni per Camusso
Susanna Lina Giulia e Baseotto Giovanni Marco Mauro, nella qualità
di componenti del comitato promotore del referendum, e l'avvocato
dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza pronunciata il 9 dicembre 2016, l'Ufficio
centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione,
ai sensi dell'art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui
referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa
del popolo) e successive modificazioni, ha dichiarato conforme alle
disposizioni di legge la richiesta di referendum popolare promossa da
quattordici cittadini italiani - con annuncio pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 23 marzo 2016, serie generale, n. 69 - (anche)
sul seguente quesito:
«Volete voi l'abrogazione dell'art. 29 del d.lgs. 10 settembre
2003, n. 276, recante "Attuazione delle deleghe in materia di
occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003,
n. 30" comma 2, limitatamente alle parole "Salvo diversa disposizione
dei contratti collettivi nazionali sottoscritti da associazioni dei
datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più
rappresentative del settore che possono individuare metodi e
procedure di controllo e di verifica della regolarità complessiva
degli appalti," e alle parole "Il committente imprenditore o datore
di lavoro è convenuto in giudizio per il pagamento unitamente
all'appaltatore e con gli eventuali ulteriori subappaltatori. Il
committente imprenditore o datore di lavoro può eccepire, nella
prima difesa, il beneficio della preventiva escussione del patrimonio
dell'appaltatore medesimo e degli eventuali subappaltatori. In tal
caso il giudice accerta la responsabilità solidale di tutti gli
obbligati, ma l'azione esecutiva può essere intentata nei confronti
del committente imprenditore o datore di lavoro solo dopo
l'infruttuosa escussione del patrimonio dell'appaltatore e degli
eventuali subappaltatori."?».
2.- L'Ufficio centrale ha attribuito al quesito il seguente
titolo: «abrogazione disposizioni limitative della responsabilità
solidale in materia di appalti».
3.- Il Presidente di questa Corte, ricevuta comunicazione
dell'ordinanza, ha fissato, per la conseguente deliberazione, la
camera di consiglio dell'11 gennaio 2017, dandone regolare
comunicazione ai sensi dell'art. 33 della legge n. 352 del 1970.
4.- In data 5 gennaio 2017, i presentatori della richiesta e la
Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura generale dello Stato, avvalendosi della facoltà di
cui all'art. 33, terzo comma, della citata legge n. 352 del 1970,
hanno depositato, ciascuno, una propria memoria, con la quale,
rispettivamente, i primi illustrano le ragioni di ammissibilità del
quesito referendario, mentre la seconda ne sostiene
l'inammissibilità, sia per la «condizione di incertezza normativa»
che deriverebbe dal ripristino della antinomia tra le discipline
recate dall'art. 29, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003 e dall'art.
1676 del codice civile, sia per il contrasto della normativa di
risulta con gli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., venendo meno l'equilibrio
sinallagmatico garantito dalla vigente formulazione dal citato art.
29, comma 2, in relazione, sempre, alla portata della
regolamentazione dettata dall'art. 1676 cod. civ.
5.- Nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2017, la difesa dei
presentatori ha insistito per una pronuncia di ammissibilità della
richiesta di referendum popolare e, pur non opponendosi alla replica
orale dell'Avvocatura generale dello Stato, ha affermato di ritenerne
non rituale l'intervento. Ciò in ragione del fatto (rimesso alla
valutazione in sentenza di questa Corte) che tale intervento
risulterebbe richiesto con atto sottoscritto (e che si assume,
quindi, proveniente) dal Sottosegretario di Stato presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri e non dal Presidente del
Consiglio stesso.

Considerato in diritto

1.- Preliminarmente, va esclusa l'irritualità dell'intervento,
in questo giudizio, dell'Avvocatura generale dello Stato:
irritualità che i promotori del referendum hanno prospettato per il
profilo della provenienza della correlativa richiesta da parte del
Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri e non dal
Presidente di detto Consiglio, come invece prescritto dalla legge 23
agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri).
È pur vero, infatti, che, come dedotto dalla difesa dei
promotori, ai sensi dell'art. 5, lettera f), della richiamata legge
n. 400 del 1988, «le attribuzioni di cui alla legge 11 marzo 1953, n.
87», relative all'intervento o alla costituzione nei giudizi di
legittimità costituzionale, sono direttamente attribuite al
Presidente del Consiglio dei ministri, che le esercita a nome del
Governo.
Questa disposizione, però, non rileva nel presente giudizio, sia
perchè l'intervento dell'Avvocatura dello Stato è in questo caso
richiesto con delibera del Consiglio dei ministri adottata ai sensi
(non già del citato art. 5 della legge n. 400 del 1988, ma)
dell'art. 33 della legge 25 marzo 1970, n. 352 (Norme sui referendum
previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del
popolo), in materia, quindi, ricompresa nella delega generale di
firma al Sottosegretario (perchè non rientrante tra le ipotesi di
correlativa esclusione), sia perchè l'atto sottoscritto dal
Sottosegretario, del quale qui si discute, non altro è che la mera
comunicazione all'Avvocatura (che al Sottosegretario comunque
compete) del contenuto della delibera del Consiglio dei ministri
«favorevole alla presentazione di memoria in merito alla
inammissibilità del referendum abrogativo n. 170/2016».
2.- La Corte è chiamata a pronunciarsi sull'ammissibilità della
su menzionata richiesta di referendum popolare per l'abrogazione
dell'art. 29, comma 2, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n.
276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), limitatamente
alle parole «Salvo diversa disposizione dei contratti collettivi
nazionali sottoscritti da associazioni dei datori di lavoro e dei
lavoratori comparativamente più rappresentative del settore che
possono individuare metodi e procedure di controllo e di verifica
della regolarità complessiva degli appalti» e alle parole «Il
committente imprenditore o datore di lavoro è convenuto in giudizio
per il pagamento unitamente all'appaltatore e con gli eventuali
ulteriori subappaltatori. Il committente imprenditore o datore di
lavoro può eccepire, nella prima difesa, il beneficio della
preventiva escussione del patrimonio dell'appaltatore medesimo e
degli eventuali subappaltatori. In tal caso il giudice accerta la
responsabilità solidale di tutti gli obbligati, ma l'azione
esecutiva può essere intentata nei confronti del committente
imprenditore o datore di lavoro solo dopo l'infruttuosa escussione
del patrimonio dell'appaltatore e degli eventuali subappaltatori».
3.- La richiesta è stata dichiarata legittima, con ordinanza del
9 dicembre 2016, dall'Ufficio centrale per il referendum, costituito
presso la Corte di cassazione, che ha attribuito al quesito il
seguente titolo: «abrogazione disposizioni limitative della
responsabilità solidale in materia di appalti».
4.- L'art. 29 del d.lgs. n. 276 del 2003, nella sua attuale
formulazione - frutto di numerosi, e anche recentissimi, interventi
novellatori, tra cui quello dettato dalla legge 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita), che ne segna essenzialmente la portata
attinta dal quesito referendario - disciplina il regime di tutela
della complessiva posizione giuridica dei lavoratori impiegati in
appalti di opere o di servizi.
In particolare, il comma 2, interessato dalla richiesta di
abrogazione referendaria, reca la disciplina della responsabilità
solidale di committente, appaltatore ed eventuali subappaltatori (ma
rispetto a questi ultimi soltanto nel limite, decadenziale, di due
anni dalla cessazione dell'appalto) per i crediti retributivi,
previdenziali e assicurativi dei lavoratori impiegati in appalti di
opere o di servizi.
Disciplina, questa, che può essere derogata da disposizioni
della contrattazione collettiva nazionale che individuino «metodi e
procedure di controllo e di verifica della regolarità complessiva
degli appalti».
Inoltre, sempre in forza della norma dettata dal citato comma 2,
la responsabilità solidale grava sul committente imprenditore o
datore di lavoro, con esclusione, quindi, delle ipotesi in cui il
committente sia una persona fisica che non esercita attività di
impresa o professionale (come disposto dal successivo comma 3-ter).
Deve, poi, trattarsi di "appalto privato", giacchè - come
precisato dall'art. 9, comma 1, del decreto-legge 28 giugno 2013, n.
76, recante «Primi interventi urgenti per la promozione
dell'occupazione, in particolare giovanile, della coesione sociale,
nonchè in materia di Imposta sul valore aggiunto (IVA) e altre
misure finanziarie urgenti», convertito, con modificazioni, dalla
legge 9 agosto 2013, n. 99 - il comma 2 dell'art. 29 non è
applicabile in relazione ai contratti di appalto stipulati dalle
pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
Peraltro, l'art. 9 del citato d.l. n. 76 del 2013 ha esteso il
regime della solidarietà anche in relazione ai compensi e agli
obblighi di natura previdenziale e assicurativa nei confronti dei
lavoratori con contratto di lavoro autonomo.
Il comma 2 dell'art. 29 detta, poi, la disciplina processuale
della solidarietà, per le obbligazioni anzidette, di committente e
appaltatore, i quali devono essere convenuti «unitamente» in
giudizio, con la facoltà del committente di eccepire, nella prima
difesa, il beneficium excussionis in relazione al patrimonio
dell'appaltatore (o degli eventuali subappaltatori).
Ove l'eccezione sia tempestiva, il giudice accerta la
responsabilità di tutti gli obbligati, ma il lavoratore non potrà
agire in executivis contro il committente prima di aver escusso
infruttuosamente il patrimonio dell'appaltatore (e degli eventuali
subappaltatori).
Infine, l'ultima parte del comma 2 - non interessata dalla
richiesta referendaria regola, in base ai principi generali,
l'assolvimento degli obblighi del sostituto di imposta da parte del
committente che ha eseguito il pagamento, nonchè l'azione di
regresso in suo favore.
5.- Il quesito, che investe la deroga al regime di
responsabilità solidale che può essere apportata dalla
contrattazione collettiva e la disciplina processuale sopra
richiamata, è ammissibile.
6.- Nessuna preclusione proviene dai divieti posti dall'art. 75,
secondo comma, Cost., nè da profili attinenti a disposizioni
legislative ordinarie a contenuto costituzionalmente obbligato.
Non colgono nel segno neppure i rilievi di inammissibilità
sollevati dall'Avvocatura generale dello Stato, giacchè, in sede di
controllo di ammissibilità dei referendum, il relativo giudizio non
può investire profili di illegittimità costituzionale della legge
oggetto della richiesta referendaria o della normativa di risulta
(tra le altre, sentenza n. 13 del 2012), là dove, peraltro, proprio
la normativa di risulta, nel caso della richiesta abrogativa in
esame, manterrebbe intatta la sua specialità rispetto alla
disciplina dell'art. 1676 del codice civile, già solo considerando
(tra i vari aspetti di diversificazione) che tale ultima norma trova
applicazione anche negli appalti pubblici.
7.- Il quesito risponde, poi, ai requisiti di chiarezza,
univocità e omogeneità, anche se formulato con la cosiddetta
tecnica del ritaglio (sentenze n. 26 e n. 28 del 2011).
Esso si incentra su un medesimo istituto (quello della
responsabilità solidale negli appalti a tutela della posizione dei
lavoratori in essi impiegati) interamente disciplinato all'interno
dello stesso comma 2 dell'art. 29 del d.lgs. n. 276 del 2003,
proponendo l'ablazione di due (corpi di) disposizioni autonome, in
esso presenti, rispetto a quella che persiste di risulta.
In altri termini, l'ablazione riguarda la deroga al regime di
responsabilità solidale consentita alla contrattazione collettiva
nazionale e la articolata disciplina processuale dell'azione
esperibile dal lavoratore; mentre, ciò che rimane in vita, secondo
il quesito, è la disciplina sostanziale della responsabilità
solidale negli appalti, comprensiva degli obblighi tributari e
dell'azione di regresso del committente.
Sicchè, l'elettore è chiaramente posto nell'alternativa di
mantenere ferma l'attuale disciplina del comma 2 dell'art. 29, ovvero
depurarla, "seccamente", dei profili anzidetti, per lasciare intatta
soltanto la disciplina sostanziale sulla responsabilità solidale di
committente (imprenditore o datore di lavoro) e appaltatore e
eventuali subappaltatori, ristabilendo, sostanzialmente, il testo
della norma come scritto dalla legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», poi rimodulato dai
successivi interventi novellatori.
Dunque, il quesito - che incide su profili accessori e non
connaturati o essenziali rispetto alla disciplina della solidarietà
per le obbligazioni relative a crediti maturati dal prestatore
impiegato nell'appalto (che risponde alle regole generali di cui agli
artt. 1292 e seguenti cod. civ.) - palesa una matrice razionalmente
unitaria ed evidenzia i caratteri della chiarezza ed omogeneità.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione dell'art. 29, comma 2, del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di
occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003,
n. 30), limitatamente alle parole «Salvo diversa disposizione dei
contratti collettivi nazionali sottoscritti da associazioni dei
datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più
rappresentative del settore che possono individuare metodi e
procedure di controllo e di verifica della regolarità complessiva
degli appalti,» e alle parole «Il committente imprenditore o datore
di lavoro è convenuto in giudizio per il pagamento unitamente
all'appaltatore e con gli eventuali ulteriori subappaltatori. Il
committente imprenditore o datore di lavoro può eccepire, nella
prima difesa, il beneficio della preventiva escussione del patrimonio
dell'appaltatore medesimo e degli eventuali subappaltatori. In tal
caso il giudice accerta la responsabilità solidale di tutti gli
obbligati, ma l'azione esecutiva può essere intentata nei confronti
del committente imprenditore o datore di lavoro solo dopo
l'infruttuosa escussione del patrimonio dell'appaltatore e degli
eventuali subappaltatori.», richiesta dichiarata legittima, con
ordinanza pronunciata il 9 dicembre 2016, dall'Ufficio centrale per
il referendum, costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA