1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 19-6-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 143 SENTENZA 21 maggio - 13 giugno 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Credito - Consorzi di garanzia collettiva dei fidi - Obbligo di restituzione del contributo regionale erogato al fondo rischi di Confidi valdostano in caso di fusione con Confidi extraregionali - Restituzione alla Regione delle somme presenti sui fondi rischi e non utilizzate al termine di ciascun esercizio finanziario, a partire dal 2015 - Applicazione alle operazioni di fusione deliberate a far data dal 15 gennaio 2015. - Legge della Regione Valle d'Aosta 18 gennaio 2010, n. 2 (Proroga, per l'anno 2010, delle misure straordinarie ed urgenti in funzione anti-crisi per il sostegno alle famiglie e alle imprese di cui alla legge regionale 23 gennaio 2009, n. 1, ed altri interventi), art. 3, commi 10-bis e 10-ter, come introdotti, rispettivamente, dall'art. 25, commi 1 e 2, della legge della Regione Valle d'Aosta 11 dicembre 2015, n. 19, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d'Aosta (Legge finanziaria per gli anni 2016/2018). Modificazioni di leggi regionali»; legge della Regione Valle d'Aosta 11 dicembre 2015, n. 19, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d'Aosta (Legge finanziaria per gli anni 2016/2018). Modificazioni di leggi regionali», art. 25, comma 3. - (T-190143) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 19-6-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi
10-bis e 10-ter, della legge della Regione Valle d'Aosta 18 gennaio
2010, n. 2 (Proroga, per l'anno 2010, delle misure straordinarie ed
urgenti in funzione anti-crisi per il sostegno alle famiglie e alle
imprese di cui alla legge regionale 23 gennaio 2009, n. 1, ed altri
interventi), come introdotti, rispettivamente, dall'art. 25, commi 1
e 2, della legge della Regione Valle d'Aosta 11 dicembre 2015, n. 19,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione autonoma Valle d'Aosta (Legge finanziaria
per gli anni 2016/2018). Modificazioni di leggi regionali», e
dell'art. 25, comma 3, della medesima legge reg. Valle d'Aosta n. 19
del 2015, promosso dal Consiglio di Stato, sezione quinta, nel
procedimento vertente tra AscomFidi Nord-Ovest società cooperativa
(già Confidi Commercio turismo e servizi Valle d'Aosta società
cooperativa) e la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, con
ordinanza del 17 maggio 2018, iscritta al n. 137 del registro
ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione della AscomFidi Nord-Ovest
società cooperativa (già Confidi Commercio turismo e servizi Valle
d'Aosta società cooperativa) e della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste;
udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 2019 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato Piercarlo Carnelli per l'AscomFidi Nord-Ovest
società cooperativa (già Confidi Commercio turismo e servizi Valle
d'Aosta società cooperativa) e Francesco Saverio Marini per la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un giudizio amministrativo proposto dalla
AscomFidi Nord-Ovest società cooperativa (già Confidi Commercio
turismo e servizi Valle d'Aosta società cooperativa) per ottenere
l'annullamento dei provvedimenti con i quali la Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, a seguito della intervenuta fusione
della ricorrente con altro consorzio di garanzia operante al di fuori
del territorio regionale, le aveva ingiunto la restituzione del
contributo erogato per la costituzione del fondo rischi per l'accesso
al credito agevolato a favore delle piccole e medie imprese (PMI) con
sede nella stessa Regione, il Consiglio di Stato, sezione quinta -
adito in sede di appello avverso la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale della Valle d'Aosta che aveva respinto il
ricorso della AscomFidi - ha reputato rilevante ed ha quindi
sollevato, con l'ordinanza in epigrafe, questioni incidentali di
legittimità costituzionale dei commi 10-bis e 10-ter dell'art. 3
della legge della Regione Valle d'Aosta 18 gennaio 2010, n. 2
(Proroga, per l'anno 2010, delle misure straordinarie ed urgenti in
funzione anti-crisi per il sostegno alle famiglie e alle imprese di
cui alla legge regionale 23 gennaio 2009, n. 1, ed altri interventi)
- come introdotti, rispettivamente (il comma 10-bis) dall'art. 25,
comma 1, e (il comma 10-ter) dall'art. 25, comma 2, della legge della
Regione Valle d'Aosta 11 dicembre 2015, n. 19, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione
autonoma Valle d'Aosta (Legge finanziaria per gli anni 2016/2018).
Modificazioni di leggi regionali» - oltre che del comma 3 dello
stesso art. 25 della legge reg. n. 19 del 2015, per contrasto con gli
artt. 3, secondo comma, 41, 24, 113 e 117, primo comma, della
Costituzione: quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
2.- Secondo il giudice amministrativo rimettente, sarebbe infatti
irragionevole, e quindi in contrasto con l'art. 3, secondo comma,
Cost., la disposizione recata dal citato comma 10-bis dell'art. 3
della censurata legge regionale, nella parte in cui - ai fini della
restituzione dei contributi regionali erogati per il fondo rischi per
l'accesso al credito delle PMI regionali - aggiunge al caso, già
previsto dal comma 10, della "liquidazione" del consorzio di garanzia
collettiva, quello della sua "fusione" con altri soggetti operanti o
aventi sede al di fuori del territorio regionale, quale, nella
specie, appunto, intervenuta tra la società cooperativa Confidi
Commercio turismo e servizi Valle d'Aosta e la società cooperativa
AscomFidi Piemonte, che ha dato origine alla ricorrente AscomFidi
Nord-Ovest società cooperativa.
Mentre, infatti, nell'ipotesi di liquidazione del consorzio di
garanzia la restituzione dei contributi erogati dalla Regione è
giustificata dal sopravvenire di una causa di scioglimento del
soggetto che avrebbe dovuto impiegarli, diversamente, nel caso di
incorporazione di consorzi di garanzia collettiva valdostani in
soggetti operanti al di fuori del territorio, non altrettanto
giustificata sarebbe la restituzione dei contributi percepiti,
poichè l'atto di fusione non escluderebbe la continuità operativa
dell'incorporato nell'area regionale.
2.1.- L'ingiustificato obbligo di restituzione del contributo
regionale a causa della mera realizzazione di un procedimento di
fusione violerebbe, altresì, l'art. 41 Cost., per il vulnus così
arrecato alla libertà d'impresa del consorzio regionale incorporato.
2.2.- Sotto altro profilo - aggiunge il rimettente -
risulterebbero violati gli artt. 24 e 113 Cost., in ragione del
carattere di legge provvedimento da riconoscere alla legge reg. Valle
d'Aosta n. 19 del 2015 (in vigore dal 1° gennaio 2016), il cui art.
25, comma 3 - con il prevedere che «[l]e disposizioni di cui
all'articolo 3, commi 10-bis e 10-ter della L.R. n. 2/2010 [...] si
applicano alle operazioni di fusione deliberate a far data dal 1°
gennaio 2015» - verrebbe così a "legificare" pregressi provvedimenti
restitutori.
2.3.- L'incidenza della riferita normativa su giudizi già
instaurati avverso precedenti intimazioni restitutorie comporterebbe,
infine, l'ulteriore violazione del diritto a un equo processo dei
rispettivi confidi ricorrenti. Dal che l'ulteriore contrasto della
normativa censurata con l'art. 6 CEDU e, per interposizione, con
l'art. 117, primo comma, Cost.
3.- Innanzi a questa Corte si è costituita la AscomFidi
ricorrente (e poi appellante) nel giudizio a quo, che ha aderito in
toto alla questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Consiglio di Stato, auspicandone l'accoglimento.
Ha, in particolare, tra l'altro, sottolineato come le norme
censurate comportino la violazione della tutela della concorrenza e
dei principi di uguaglianza e non discriminazione (sempre con
riferimento all'art. 3 Cost.) nella parte in cui ostacolano la
fusione dei confidi aventi sede in Valle d'Aosta (o operanti
esclusivamente in questa Regione) con altri confidi, che abbiano sede
o operino al di fuori del territorio regionale, avuto riguardo
all'asserito - ma, tuttavia, irragionevole - scopo di evitare che le
risorse pubbliche attribuite ai confidi valdostani siano sottratte al
sostegno delle imprese che esercitano la loro attività sul
territorio della Regione Valle d'Aosta, per essere rivolte ad imprese
che operano al di fuori del territorio.
Ha, conclusivamente, quindi, sostenuto che non altra finalità
avrebbero le disposizioni regionali suddette che quella di
ostacolare, in modo irragionevole e discriminatorio, l'operazione di
fusione tra la società cooperativa Confidi Commercio turismo e
servizi Valle d'Aosta con la società cooperativa AscomFidi Piemonte,
da cui ha avuto origine la AscomFidi Nord-Ovest: operazione, questa,
effettuata al solo fine di far rientrare essa ricorrente tra i
"confidi maggiori", mantenendo, comunque, la propria sede ed
operatività in Valle d'Aosta.
E tali conclusioni ha ribadito, e ulteriormente illustrato, anche
con memoria integrativa.
4.- Si è costituita anche la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, che ha eccepito preliminarmente
l'inammissibilità, sotto molteplici profili, delle questioni
sollevate, e ne ha chiesto, in subordine, la declaratoria di
manifesta infondatezza nel merito, in relazione ad ognuno dei
parametri evocati, ulteriormente argomentando tali conclusioni con
successiva memoria integrativa.
4.1.- Inammissibili, secondo la Regione, sarebbero, infatti, le
questioni in esame:
a) per irrilevanza e inadeguatezza del petitum, poichè i
provvedimenti impugnati nel giudizio a quo troverebbero il loro
fondamento normativo, oltre che nell'art. 25 della legge regionale n.
19 del 2015, anche nell'art. 1 della precedente legge della Regione
Valle d'Aosta 1° agosto 2011, n. 21 (Disposizioni in materia di
contributi a sostegno delle imprese e dei liberi professionisti
aderenti agli enti di garanzia collettiva dei Fidi - Confidi della
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste. Abrogazione della
legge regionale 27 novembre 1990, n. 75): norma, quest'ultima, non
sottoposta a scrutinio di costituzionalità, per cui, sulla base
della stessa, i provvedimenti in questione rimarrebbero, comunque,
validi anche in caso di esito positivo dell'odierno incidente di
legittimità costituzionale;
b) per omessa individuazione dei parametri statutari e del
rapporto in cui questi si trovino con le norme costituzionali
asseritamente violate;
c) per difetto di motivazione, quantomeno in ordine al comma
10-ter, avendo il giudice a quo rivolto le proprie censure al solo
comma 10-bis dell'art. 3 della legge regionale n. 2 del 2010.
4.2.- Nel merito, la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste esclude, tra l'altro, la violazione dell'art. 3 Cost.,
ponendo in risalto come, in effetti, le censurate disposizioni
perseguano la finalità di incrementare lo sviluppo economico del
territorio valdostano, onde al contributo regionale andrebbe
riconosciuto lo specifico scopo di aiutare l'area delle imprese che,
in quanto operanti in Valle d'Aosta, potrebbero effettivamente
contribuire a sviluppare e movimentare l'economia locale. Con la
conseguenza che una tale connessione biunivoca, tra fondi regionali e
sostegno alle imprese operanti nel territorio valdostano, verrebbe
appunto meno tanto nell'ipotesi di liquidazione del consorzio (che
cesserebbe con ciò di esercitare l'attività di garanzia collettiva
dei fidi), quanto nell'ipotesi di fusione con consorzio esterno alla
Regione e, quindi, con sostituzione del precedente ente con uno
diverso, costituito da imprese aventi sede e operanti al di fuori
della Regione Valle d'Aosta.
Contesta, poi, la Regione che la denunciata normativa incida
retroattivamente nel giudizio a quo, dal momento che la fusione tra
il confidi valdostano e il confidi piemontese - da cui scaturisce il
contestato obbligo di restituzione del contributo al fondo rischi ai
sensi dell'art. 3, comma 10-bis, della legge reg. Valle d'Aosta n. 2
del 2010, come introdotto dall'art. 25, comma 1, della successiva
legge regionale n. 19 del 2015 - si è perfezionata nel gennaio 2016.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza emessa nel corso del giudizio di cui si è più
ampiamente detto nel Ritenuto in fatto - nel quale ciò che viene
sostanzialmente in discussione è l'obbligo di un consorzio di
garanzia collettiva (cosiddetto "confidi") valdostano di restituire
alla Regione autonoma i contributi ottenuti per il fondo rischi per
l'accesso al credito agevolato delle piccole e medie imprese (PMI)
aventi sede nella Regione (restituzione richiesta) a causa e in
conseguenza della intervenuta fusione di esso consorzio con altro
soggetto operante fuori del territorio regionale - l'adito Consiglio
di Stato, sezione quinta, premessane la rilevanza, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale delle seguenti disposizioni:
- del comma 10-bis dell'art. 3 della legge della Regione Valle
d'Aosta 18 gennaio 2010, n. 2 (Proroga, per l'anno 2010, delle misure
straordinarie ed urgenti in funzione anti-crisi per il sostegno alle
famiglie e alle imprese di cui alla legge regionale 23 gennaio 2009,
n. 1, ed altri interventi), come aggiunto dall'art. 25, comma 1,
della legge della Regione Valle d'Aosta 11 dicembre 2015, n. 19,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione autonoma Valle d'Aosta (Legge finanziaria
per gli anni 2016/2018). Modificazioni di leggi regionali», il quale
dispone che «[a]l fine di garantire l'effettiva destinazione delle
risorse erogate dalla Regione ai Consorzi garanzia fidi della Valle
d'Aosta, ai sensi dell'articolo 2, commi 7 e 8, della [legge della
Regione Valle d'Aosta 23 gennaio 2009, n. 1, recante «Misure
regionali straordinarie ed urgenti in funzione anti-crisi per il
sostegno alle famiglie e alle imprese»], al sostegno dell'accesso al
credito delle piccole e medie imprese operanti nel territorio
regionale, i fondi rischi presso di essi costituiti sono restituiti
alla Regione, oltre che nei casi [di liquidazione] di cui al comma
10, anche nei casi di operazioni di fusione tra i predetti Consorzi
garanzia fidi con Confidi operanti o aventi sede al di fuori del
territorio regionale, nei limiti e secondo le modalità di cui al
comma 10-ter; in ogni caso, a decorrere dalla data di deliberazione
della fusione, i predetti fondi rischi non possono essere utilizzati
per la concessione di nuove garanzie»;
- del comma 10-ter dello stesso art. 3 della medesima legge reg.
Valle d'Aosta n. 2 del 2010, come aggiunto dall'art. 25, comma 2,
della legge regionale n. 19 del 2015, il quale sancisce che «[a]
partire dall'esercizio finanziario 2015 e, successivamente, al
termine di ciascun esercizio finanziario, le somme presenti sui fondi
rischi e non utilizzate per le finalità di cui all'articolo 2, commi
7 e 8, della l.r. n. 1/2009, come certificate dal collegio sindacale,
comprensive degli interessi maturati o di qualsivoglia altra utilità
o ricavo connessi, devono essere restituite alla Regione entro tre
mesi dalla chiusura del relativo esercizio, per essere da essa
destinate al sostegno delle piccole e medie imprese operanti nel
territorio regionale»;
- del comma 3 dell'art. 25 della legge reg. Valle d'Aosta n. 19
del 2015, il quale stabilisce che «[l]e disposizioni di cui
all'articolo 3, commi 10-bis e 10-ter della L.R. n. 2/2010, come
introdotti dai commi 1 e 2 del presente articolo, si applicano alle
operazioni di fusione deliberate a far data 1° gennaio 2015».
Secondo il giudice rimettente la riferita normativa violerebbe:
- l'art. 3, secondo comma, della Costituzione, nella parte in cui
- equiparando ingiustificatamente, ai fini della restituzione del
fondo rischi alimentato da contributi regionali, le due situazioni
della liquidazione del consorzio di garanzia collettiva e della sua
fusione con altri soggetti operanti o aventi sede al di fuori del
territorio regionale (della Valle d'Aosta) - determinerebbe
un'irragionevole esclusione dall'erogazione di detti contributi in
favore dei consorzi che danno vita ad un siffatto procedimento di
fusione (come quello da cui ha avuto origine l'AscomFidi Nord-Ovest,
appellante nel giudizio a quo), che - diversamente dall'ipotesi di
scioglimento e liquidazione dei precedenti consorzi - conservano le
rispettive sfere operative preesistenti (malgrado l'unificazione
soggettiva patrimoniale ed economica scaturente dalla realizzata
fusione);
- l'art. 41 Cost., poichè, per effetto dell'evidenziato obbligo
di restituzione dei contributi regionali a causa della mera
attivazione del descritto procedimento di fusione, si configurerebbe
una violazione della libertà di impresa, discendente dal previsto
«automatismo irragionevole [...] tra la fusione del consorzio confidi
valdostano con soggetti aventi sede ed operanti al di fuori del
territorio della Valle d'Aosta ed il supposto venir meno delle
finalità dell'adesione regionale al consorzio», quali enunciate
dall'art. 1 della legge della Regione Valle d'Aosta 1° agosto 2011,
n. 21, recante «Disposizioni in materia di contributi a sostegno
delle imprese e dei liberi professionisti aderenti agli enti di
garanzia collettiva dei Fidi - Confidi della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste. Abrogazione della legge regionale 27 novembre
1990, n. 75»;
- gli artt. 24 e 113 Cost., per l'intervenuta retroattiva
"legificazione" - con legge-provvedimento, quale la citata legge
regionale n. 19 del 2015 - di atti amministrativi (ordinanti la
restituzione di contributi regionali) già impugnati in sede
giurisdizionale;
- l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, poichè,
per effetto della efficacia retroattiva delle disposizioni di cui
all'art. 3, commi 10-bis e 10-ter, della legge reg. Valle d'Aosta n.
2 del 2010, i confidi destinatari di già impugnati provvedimenti,
intimanti la restituzione di contributi regionali, si vedrebbero
privati del diritto ad avere, al riguardo, un processo equo, come
prescritto dal citato art. 6 CEDU.
2.- Le prime due eccezioni di inammissibilità formulate dalla
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, e di cui si è
ampiamente detto nel Ritenuto in fatto, sono insuscettibili di
accoglimento.
2.1.- Non è esatto, infatti, che i provvedimenti avverso cui è
stato proposto ricorso nel giudizio a quo troverebbero comunque il
loro fondamento nell'art. 1 della non impugnata precedente legge
regionale n. 21 del 2011, per cui sarebbero prive di rilevanza le
censure rivolte ai soli commi (1, 2 e 3) dell'art. 25 della legge
regionale n. 19 del 2015.
Il citato art. 25 non ha, infatti, nè pretende di avere, natura
di norma interpretativa, nell'asserito senso confermativo di un
divieto - di partecipazione o sostegno regionale a confidi valdostani
coinvolti in operazioni di fusione con confidi esterni - (divieto)
che possa dirsi già riconducibile all'art. 1 della legge regionale
n. 21 del 2011, e sia tale, quindi, da rimanere fermo sulla base di
questa precedente disposizione.
L'art. 1 della legge regionale n. 21 del 2011, più volte
peraltro citato dal rimettente nel suo percorso argomentativo,
attiene, su un piano generale, alla previsione di misure di sostegno
agli operatori economici con sede nella Regione ed è norma, aperta,
e non chiusa, nell'indicazione dei rispettivi beneficiari; tantomeno
contiene l'equiparazione delle due fattispecie della liquidazione e
della fusione, introdotta solo dall'impugnato art. 25 della legge
reg. Valle d'Aosta n. 19 del 2015.
2.2.- La mancata individuazione di parametri dello statuto
speciale non ha poi, in questo caso, l'eccepito effetto ostativo
all'ammissibilità delle questioni sollevate, posto che tali
questioni - al di là della loro estraneità al contesto di una
impugnazione in via principale (sentenze n. 103 del 2017 e n. 252 del
2016) - non attengono comunque al riparto di competenze
Stato-Regioni, bensì, direttamente, e soltanto, a specifiche
violazioni di precetti costituzionali, in cui si assume incorsa la
legge regionale.
2.3.- È fondata, invece, l'eccezione di inammissibilità delle
questioni in esame, quanto al coinvolgimento, nelle stesse, della
disposizione sub comma 10-ter dell'art. 3 della legge reg. Valle
d'Aosta n. 2 del 2010.
Detta disposizione - pur se richiamata dal comma 10-bis, quanto
alle modalità di restituzione del contributo erogato a un confidi
valdostano in caso di sua fusione con confidi extraregionale - non
esaurisce a tale caso la sua portata disciplinatoria, dettando una
regola a tutela del vincolo di destinazione delle risorse erogate
dalla Regione, riferibile in via generale, e a regime, ai consorzi
valdostani di garanzia, tenuti a certificare, «al termine di ciascun
esercizio finanziario», l'effettiva utilizzazione delle risorse
ricevute dalla Regione per il sostegno alle PMI operanti sul
territorio della Valle d'Aosta. Ed è norma cui il rimettente non
rivolge comunque alcuna specifica censura.
2.4.- Inammissibili sono peraltro anche le censure di violazione
degli artt. 24, 113 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 6 CEDU.
L'asserita "retroattivita'" - in ragione della quale tali censure
sono formulate, e che propriamente si rivolgono alla sola
disposizione di cui all'art. 25, comma 3, della legge della Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste n. 19 del 2015 - non viene
infatti in rilievo nel giudizio a quo, posto che è lo stesso
rimettente a dare espressamente atto che l'operazione di fusione, in
discussione in quella sede, è intervenuta in data successiva a
quella di entrata in vigore della predetta legge.
3.- Nel merito, la questione che residua - relativa al comma
10-bis dell'art. 3 della legge reg. Valle d'Aosta n. 2 del 2010 - è
fondata per contrasto con l'art. 3 Cost., restando assorbita ogni
residua censura.
3.1.- L'art. 13, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2003, n.
269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, definisce i
confidi come «[...] i consorzi con attività esterna [...], le
società cooperative, le società consortili per azioni, a
responsabilità limitata o cooperative, che svolgono l'attività di
garanzia collettiva dei fidi», per tale intendendosi «l'utilizzazione
di risorse provenienti in tutto o in parte dalle imprese consorziate
o socie per la prestazione mutualistica e imprenditoriale di garanzie
volte a favorirne il finanziamento da parte delle banche e degli
altri soggetti operanti nel settore finanziario».
In pratica, l'attività dei confidi (finalizzata ad agevolare
l'erogazione del credito alle PMI) consiste nel tenere il creditore,
totalmente o parzialmente, indenne dalle perdite che possono derivare
dall'insolvenza del socio o consorziato suo debitore (Corte di
cassazione, sezione prima, sentenza 6 agosto 2014, n. 17731), al qual
fine è predisposto un "fondo rischi", alimentato, di regola, dai
versamenti dei singoli associati.
3.2.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste - da
ultimo con le già citate leggi regionali n. 1 del 2009, n. 2 del
2010 e n. 21 del 2011 - ha istituito e prorogato varie forme di
partecipazione, contribuzione e sostegno ai fondi rischi dei confidi
cui aderiscono professionisti e imprese operanti nel territorio di
essa Regione.
Con la disposizione sub comma 10 dell'art. 3 della legge
regionale n. 2 del 2010, la stessa Regione ha, peraltro, poi
stabilito che «[i]n caso di liquidazione dei Consorzi Garanzia Fidi
della Valle d'Aosta, i fondi rischi presso di essa costituiti [...]
devono essere devoluti integralmente alla Regione».
3.3.- Con il comma 10-bis - introdotto dall'art. 25, comma 1,
della legge reg. Valle d'Aosta n. 19 del 2015 nel corpus dell'art. 3
della legge regionale n. 2 del 2010 - la restituzione alla Regione
autonoma dei fondi rischi istituiti presso i consorzi garanzia fidi
valdostani è stata estesa anche ai «casi di operazioni di fusione
tra i predetti Consorzi garanzia fidi con Confidi operanti o aventi
sede al di fuori del territorio regionale».
Tale estensione - che forma appunto oggetto della articolata
denuncia di illegittimità costituzionale formulata dal rimettente -
effettivamente contrasta con il principio di ragionevolezza.
3.4.- La disposizione in esame si propone il fine - espressamente
enunciato nel suo incipit - di «garantire l'effettiva destinazione
delle risorse erogate dalla Regione [...] al sostegno dell'accesso al
credito delle piccole e medie imprese operanti nel territorio
regionale»: fine cui appunto risponde l'obbligo di restituire alla
Regione i contributi da questa erogati, imposto ai confidi valdostani
che diano luogo ad operazioni di fusione con confidi operanti o
aventi sede fuori del territorio regionale. Ciò sul presupposto,
dunque, che siffatte «fusion[i]» automaticamente comportino, al pari
della «liquidazione» (di cui al comma 10 dell'art. 3 della legge reg.
Valle d'Aosta n. 2 del 2010), il medesimo effetto di sottrazione dei
contributi in questione al sostegno delle PMI operanti in Valle
d'Aosta.
L'equiparazione, operata a questi fini, tra fusione (di confidi
valdostani) con confidi extraregionali e liquidazione di confidi
valdostani è però giuridicamente erronea e, di conseguenza, priva
di ragionevolezza la disciplina che la presuppone.
La "fusione" è vicenda, infatti, di carattere
evolutivo-modificativo ben diversa e anzi antitetica alla vicenda
liquidatoria (per effetto di scioglimento) che prelude
all'estinzione, per la quale è giustificata la restituzione dei
contributi.
L'art. 2504-bis del codice civile - nel testo modificato dal
decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 6 (Riforma organica della
disciplina delle società di capitali e società cooperative, in
attuazione della legge 3 ottobre 2001, n. 366) - sotto la rubrica
«Effetti della fusione», prevede ora, infatti, che la società che
risulta dalla fusione (nel caso di "fusione per unione") ovvero
quella incorporante (nel caso di "fusione per incorporazione")
«assumono i diritti e gli obblighi delle società partecipanti alla
fusione, proseguendo in tutti i loro rapporti [...] anteriori alla
fusione».
Il che comporta, per diritto vivente, che il soggetto coinvolto
in operazione di fusione non si estingue e conserva invece la propria
identità, sia pur con diverso assetto organizzativo (ex multis,
Corte di cassazione, sezione quinta civile, ordinanza 12 febbraio
2019, n. 4042; sezione lavoro, sentenza 15 febbraio 2013, n. 3820;
sezioni unite civili, sentenza 17 settembre 2010, n. 19698 e
ordinanza 8 febbraio 2006, n. 2637).
Con più specifico riguardo ai consorzi di garanzia collettiva
dispone, del resto, su questa linea, l'art. 13, commi 39 e 42, del
d.l. n. 269 del 2003, che tali consorzi possono «fondersi con altri
confidi comunque costituiti» (comma 39) e che tale operazione non
comporta «in alcun caso per i contributi e i fondi di origine
pubblica una violazione dei vincoli di destinazione eventualmente
sussistenti» (comma 42).
Posto dunque che - come esattamente sostenuto dal consorzio
valdostano costituito in questo giudizio - l'intervenuta sua fusione
con altro confidi avente sede fuori dalla Valle d'Aosta non ne
esclude necessariamente la continuità operativa nell'area regionale,
in vista della quale ha ottenuto (prima della fusione) il contributo
regionale al fondo rischi, restano di conseguenza ingiustificati e
privi di ragionevolezza la restituzione di tale contributo e il
parallelo divieto della sua utilizzabilità «per la concessione di
nuove garanzie», imposti dalla normativa denunciata come effetto,
automatico ed immediato, dell'operazione di fusione.
Il che non esclude che la Regione abbia poi, comunque, diritto di
chiedere in restituzione il contributo erogato al fondo rischi di
confidi valdostano che acceda a operazioni di fusione con confidi
esterno, nel caso in cui, al termine dell'anno finanziario, ne
risulti la mancata utilizzazione per le finalità di sostegno alle
PMI locali, attraverso le certificazioni del collegio sindacale, come
prescritto dall'art. 3, comma 10-ter, della legge regionale n. 2 del
2010.
3.5.- Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 10-bis, della legge reg. Valle d'Aosta n. 2 del
2010.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma
10-bis, della legge della Regione Valle d'Aosta 18 gennaio 2010, n. 2
(Proroga, per l'anno 2010, delle misure straordinarie ed urgenti in
funzione anti-crisi per il sostegno alle famiglie e alle imprese di
cui alla legge regionale 23 gennaio 2009, n. 1, ed altri interventi),
come introdotto dall'art. 25, comma 1, della legge della Regione
Valle d'Aosta 11 dicembre 2015, n. 19, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione autonoma
Valle d'Aosta (Legge finanziaria per gli anni 2016/2018).
Modificazioni di leggi regionali»;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 10-ter, della legge reg. Valle
d'Aosta n. 2 del 2010, come introdotto dall'art. 25, comma 2, della
legge reg. Valle d'Aosta n. 19 del 2015, in riferimento agli artt. 3,
41, 24, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, sollevata dal Consiglio di Stato, sezione
quinta, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 25, comma 3, della legge reg. Valle d'Aosta
n. 19 del 2015, in riferimento agli artt. 24, 113 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU, sollevata dal
Consiglio di Stato con la medesima ordinanza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 maggio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA