1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 11-12-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 292 SENTENZA 2 - 6 dicembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Regione Puglia - Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualita' - Affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici - Priorita' attribuita ai gestori che si riforniscono da aziende agricole locali, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse al trasporto - Misura ad effetto equivalente, costituente ostacolo agli scambi intracomunitari e alla concorrenza - Violazione dell'obbligo di osservanza dei vincoli comunitari - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5. - Costituzione, art. 117, primo comma; trattato sul funzionamento dell'Unione europea, artt. 34, 35 e 36. Appalti pubblici - Norme della Regione Puglia - Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualita' - Affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici - Priorita' attribuita ai gestori che si riforniscono da aziende agricole locali, a prescindere dal livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse al trasporto - Ricorso del Governo - Asserita violazione del principio di libera circolazione delle cose tra le Regioni - Omessa motivazione - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5. - Costituzione, art. 120, primo comma. (T-130292) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 11-12-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma
1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia 13
dicembre 2012, n. 43, recante «Norme per il sostegno dei Gruppi
acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da
filiera corta, a chilometro zero, di qualita'», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-20
febbraio 2013, depositato in cancelleria il 18 febbraio 2013 ed
iscritto al n. 21 del registro ricorsi 2013.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 2013 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
uditi l'avvocato dello Stato Daniela Giacobbe per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la
Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 13
febbraio 2013 e depositato il successivo 18 febbraio, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 117,
primo comma, e 120, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale in via principale della disposizione
combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della
legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme
per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la
promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero,
di qualita'».
Il ricorrente premette che la legge reg. n. 43 del 2012 detta
norme per il sostegno dei gruppi di acquisto solidale e per la
promozione di prodotti agricoli a filiera corta, a chilometri zero e
di qualità. In particolare, per quanto riguarda le disposizioni
impugnate, l'art. 3, comma 1, lettera c), definisce «prodotti
agroalimentari a chilometro zero» quelli «per il cui trasporto dal
luogo di produzione al luogo previsto per il consumo si produce meno
di 25 chilogrammi di CO2 equivalente per tonnellata, e comunque i
prodotti trasportati all'interno del territorio regionale».
Il successivo art. 4, comma 5, dispone che, al fine di sostenere
la filiera corta e i prodotti a chilometro zero e di qualità, la
Regione Puglia favorisce il loro impiego da parte dei gestori dei
servizi di ristorazione collettiva pubblica stabilendo che nei bandi
per l'affidamento di detti servizi «gli enti pubblici devono
garantire priorità ai soggetti che prevedono l'utilizzo di prodotti
da filiera corta, prodotti a chilometro zero, prodotti di qualità in
misura non inferiore al 35 per cento in valore rispetto ai prodotti
agricoli complessivamente utilizzati su base annua».
Dalla combinazione delle due norme emerge come la Regione Puglia
accordi la preferenza nell'aggiudicazione degli appalti pubblici di
ristorazione collettiva non soltanto ai prodotti il cui trasporto, in
ragione della distanza tra il luogo di produzione e quello di
consumo, ha un minore impatto ambientale, ma anche ai prodotti che, a
prescindere da tale circostanza, risultino comunque trasportati
all'interno del territorio regionale (essi pure inclusi nell'ambito
della definizione dei prodotti «a chilometro zero»).
Tale scelta legislativa si porrebbe in contrasto con gli artt.
117, primo comma, e 120, primo comma, Cost.
Al riguardo, il ricorrente rileva come nel «Libro verde sulla
modernizzazione della politica dell'UE in materia di appalti pubblici
- Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti»
(COM-2011 15 definitivo) del 27 gennaio 2011, si affermi, a proposito
di «come acquistare» per realizzare gli obiettivi della strategia
Europa 2020, che la previsione, da parte delle amministrazioni
appaltanti, del necessario acquisto di prodotti in loco può essere
giustificato solo in casi del tutto eccezionali «in cui esigenze
legittime e obiettive che non sono associate a considerazioni di
natura puramente economica possono essere soddisfatte soltanto dai
prodotti di una certa regione.» (punto 4.1. del citato «Libro
verde»).
In questa prospettiva, la preferenza per un prodotto «a base
territoriale limitata» potrebbe essere giustificata da esigenze
ambientali, quali quelle espresse dal riferimento, contenuto nella
legge regionale impugnata, al livello delle emissioni di anidride
carbonica durante il trasporto; non, invece, dalla mera origine
regionale dei beni, la quale, da sola, non garantisce che le merci
siano realmente «a chilometri zero» e che il loro trasporto abbia una
minore incidenza negativa sull'ambiente.
Nel privilegiare i prodotti pugliesi solo perchè tali, le norme
censurate risulterebbero dunque discriminatorie, avvantaggiando le
aziende agricole locali, dalle quali i gestori dei servizi di
ristorazione collettiva sarebbero indotti a rifornirsi per conseguire
l'aggiudicazione degli appalti. Sarebbe pertanto evidente il loro
contrasto con l'ordinamento dell'Unione europea sotto il profilo
della restrizione della libera circolazione delle merci e
dell'ostacolo agli scambi intracomunitari, in violazione delle norme
del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (articoli da 34 a
36), nonchè sotto il profilo della restrizione della concorrenza.
2.- Si è costituita la Regione Puglia, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato inammissibile o comunque infondato.
La difesa della Regione rileva come il riferimento ai «prodotti
trasportati all'interno del territorio regionale», contenuto nella
definizione di cui all'art. 3, comma 1, lettera c), della legge
impugnata, si sia reso necessario al fine di garantire l'immediata
operatività della disposizione, stante il fatto che i libretti di
circolazione dei veicoli non debbono, allo stato, ancora riportare i
dati necessari ai fini del calcolo del livello delle emissioni di
anidride carbonica durante il trasporto (in particolare, quelli
relativi alla qualità e quantità del combustibile utilizzato in
rapporto ai cavalli vapore del motore).
La Regione sottolinea, altresì, come i prodotti a filiera corta,
a chilometro zero e di qualità siano oggetto di produzione limitata,
che difficilmente potrebbe esaurire il fabbisogno dei servizi di
ristorazione collettiva. La circostanza, poi, che ai fini della
preferenza gli anzidetti prodotti debbano costituire non meno del
trentacinque per cento, in termini di valore, rispetto ai prodotti
complessivamente utilizzati dal singolo operatore, incentiverebbe
l'aggregazione tra i produttori, rispondendo, con ciò, ad una
sollecitazione dell'Unione europea.
La preferenza non verrebbe inoltre accordata ai prodotti
regionali solo in ragione della loro origine pugliese, ma perchè
essi sono realizzati in luoghi prossimi a quelli di consumo. I
servizi di ristorazione non si limiterebbero comunque ad utilizzare i
soli prodotti locali, ma impiegherebbero anche prodotti provenienti
da altre Regioni, stante la varietà degli ingredienti occorrenti per
la preparazione dei pasti: sicchè, in definitiva, le norme censurate
favorirebbero gli scambi di merci tra Regioni.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale in via principale della
disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma
5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante
«Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la
promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero,
di qualita'», nella parte in cui include tra i prodotti la cui
utilizzazione garantisce priorità nell'affidamento dei servizi di
ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti
trasportati all'interno del territorio regionale, a prescindere dal
livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a
tale trasporto.
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata violerebbe
l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli
articoli da 34 a 36 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE), e l'art. 120, primo comma, Cost., perchè
ostacolerebbe gli scambi intracomunitari e falserebbe la concorrenza:
i gestori dei servizi di ristorazione collettiva sarebbero, infatti,
indotti a rifornirsi dalle aziende agricole locali per assicurarsi
l'anzidetto titolo preferenziale nell'aggiudicazione degli appalti
pubblici.
2.- In via preliminare, va rilevato che la violazione dell'art.
120, primo comma, Cost. - che vieta alle Regioni di adottare
provvedimenti che ostacolino la libera circolazione delle cose tra le
Regioni - benchè formalmente dedotta nel preambolo e nelle
conclusioni del ricorso, non è stata in alcun modo motivata dal
ricorrente.
In riferimento a detto parametro, la questione deve essere
dichiarata, pertanto, inammissibile (ex plurimis, sentenze n. 20 e n.
8 del 2013).
3.- Con riguardo all'art. 117, primo comma, Cost., la questione
è, per converso, fondata.
L'art. 4, comma 5, della legge regionale censurata prevede che,
nei bandi per l'affidamento dei servizi di ristorazione collettiva
gli enti pubblici debbano «garantire priorita'» ai soggetti che
utilizzino, in una determinata misura percentuale (non meno del
trentacinque per cento in valore rispetto ai prodotti agricoli
complessivamente utilizzati su base annua), prodotti agroalimentari
«da filiera corta», «di qualita'» e «a chilometro zero». Nell'ambito
di tale ultima categoria sono ricompresi - in forza della definizione
offerta dall'art. 3, comma 1, lettera c), della medesima legge - sia
i beni per il cui trasporto dal luogo di produzione a quello di
consumo si producono meno di venticinque chilogrammi di anidride
carbonica equivalente per tonnellata, sia, «e comunque», «i beni
trasportati all'interno del territorio regionale».
Dalla combinazione delle due norme emerge, dunque, che gli
utilizzatori di prodotti di origine pugliese fruiscono di un
trattamento preferenziale nell'aggiudicazione degli appalti in
questione, indipendentemente dal livello di emissione di gas nocivi
che il loro trasporto comporta.
4.- Questa Corte, con la sentenza n. 209 del 2013, ha già avuto
occasione di dichiarare costituzionalmente illegittima, per
violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di
«tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e,
Cost.), una norma regionale di contenuto sostanzialmente analogo a
quello della disposizione combinata oggi denunciata. Si trattava, in
particolare, dell'art. 2, comma 1, della legge della Regione
Basilicata 13 luglio 2012, n. 12 (Norme per orientare e sostenere il
consumo dei prodotti agricoli di origine regionale a chilometri
zero), ove si stabiliva che l'utilizzazione dei prodotti agricoli di
origine regionale costituisse titolo preferenziale per
l'aggiudicazione di appalti pubblici di servizi o di forniture di
prodotti alimentari ed agroalimentari destinati alla ristorazione
collettiva.
Nell'occasione, la Corte ha rilevato come la legge regionale
dianzi citata fosse volta - stando al relativo titolo - «ad orientare
e sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine regionale a
chilometri zero». A fronte della genericità della definizione
contenuta nell'art. 1, comma 1, della medesima legge - definizione
che aveva riguardo alla sola natura del prodotto, e non già alla
distanza tra luogo di produzione e luogo di consumo - il riferimento
ai prodotti «a chilometri zero» rimaneva, peraltro, privo di una
concreta valenza selettiva, distinta e ulteriore rispetto a quella
insita nel predicato «di origine regionale».
In questa prospettiva, la norma censurata veniva, dunque, ad
imporre all'amministrazione appaltante un criterio di scelta del
contraente chiaramente idoneo ad alterare la concorrenza,
incentivando gli imprenditori ad impiegare prodotti provenienti da
una certa area territoriale (quella lucana) a discapito di prodotti
con caratteristiche similari, ancorchè provenienti da aree poste a
distanza uguale o minore dal luogo di consumo (come poteva avvenire,
in specie, ove il consumo avvenisse in zone limitrofe ad altre
Regioni).
5.- Nel caso oggi in esame, l'alterazione della concorrenza viene
in rilievo non come fonte della lesione del riparto interno delle
competenze legislative definito dal citato art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost. - trattandosi di parametro non evocato nel ricorso
- ma come ragione di contrasto della normativa regionale impugnata
con il diritto dell'Unione europea e, dunque, di violazione del
precetto di cui al primo comma dell'art. 117 Cost.
A differenza della «priorita'» accordata ai soggetti che
utilizzano beni il cui trasporto determina una ridotta quantità di
emissioni nocive - «priorita'» giustificata dai benefici che la
limitazione di tali emissioni reca in termini di tutela dell'ambiente
- la «priorita'» riconosciuta a coloro che si avvalgono di prodotti
trasportati esclusivamente all'interno del territorio regionale,
indipendentemente dal livello delle emissioni, costituisce una misura
ad effetto equivalente vietata dall'art. 34 del TFUE - che
ricomprende ogni normativa commerciale che possa ostacolare
direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi
intracomunitari - e non giustificata ai sensi dell'art. 36 del
medesimo Trattato.
L'art. 36 del TFUE, infatti, lascia impregiudicate le restrizioni
alle importazioni giustificate da motivi di «tutela della salute e
della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei
vegetali», cui la salvaguardia dell'ambiente è strettamente
connessa. Nel caso in esame, tuttavia, il mero riferimento al
trasporto all'interno della Regione e, dunque, alla provenienza
locale dei prodotti agricoli, a prescindere dalla quantità di
emissioni prodotte, non soddisfa nessuna delle esigenze oggetto del
regime derogatorio, ma si risolve in un incentivo per gli
imprenditori ad impiegare determinati beni solo perchè provenienti
da una certa area territoriale, così da poter vantare l'anzidetto
titolo preferenziale. A differenza dell'impiego dei prodotti
pugliesi, infatti, l'utilizzo di quelli trasportati da altre
località, ancorchè con un pari o minore livello di emissioni nocive
- e, dunque, con un equivalente o inferiore impatto ambientale - non
conferisce analogo titolo preferenziale nell'aggiudicazione degli
appalti dei servizi di ristorazione collettiva e subisce, di
conseguenza, degli effetti discriminatori.
La conclusione non è inficiata dagli argomenti addotti dalla
difesa della Regione, i quali fanno leva precipuamente sul fatto che
le merci di provenienza locale non esaurirebbero il fabbisogno della
ristorazione collettiva, la quale dovrebbe comunque attingere anche
ad altri prodotti agroalimentari con diversa provenienza. A
prescindere da ogni altra possibile considerazione, è dirimente
infatti il rilievo che, secondo la giurisprudenza della Corte di
giustizia, un provvedimento nazionale non si sottrae al divieto di
cui agli artt. 34 e 35 del TFUE per il solo fatto che l'ostacolo è
di scarsa importanza e che esistono altre possibilità di scambio del
prodotto importato (sentenza 14 marzo 1985, C-269/83, Commissione
contro Francia; sentenza 5 giugno 1986, C-103/84, Commissione contro
Italia). Inoltre, un provvedimento nazionale può costituire una
misura ad effetto equivalente anche se è applicabile ad un'area
limitata del territorio nazionale (sentenza 3 dicembre 1998, C-67/97,
Bluhme).
6.- La disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c),
e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia n. 43 del 2012 deve
essere dichiarata, pertanto, costituzionalmente illegittima, nella
parte in cui include tra i prodotti la cui utilizzazione garantisce
priorità, nell'affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da
parte degli enti pubblici, anche i prodotti trasportati all'interno
del territorio regionale, a prescindere dal livello delle emissioni
di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale della disposizione
combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della
legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43, recante «Norme
per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS) e per la
promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero,
di qualita'», nella parte in cui include tra i prodotti la cui
utilizzazione garantisce priorità nell'affidamento dei servizi di
ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti
trasportati all'interno del territorio regionale, a prescindere dal
livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse a
tale trasporto;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale della medesima disposizione combinata degli artt. 3,
comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia
n. 43 del 2012, promossa, in riferimento all'art. 120, primo comma,
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuseppe FRIGO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI