1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 103 ORDINANZA 16 - 20 aprile 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Associazioni di volontariato - Atti costitutivi e atti onerosi inter vivos connessi allo svolgimento dell'attivita' delle organizzazioni medesime - Esenzione tributaria per le imposte di registro e di bollo e non anche per le imposte ipotecarie e catastali - Asserita disparita' di trattamento tributario rispetto agli atti di donazione e alle attribuzioni di eredita' o di legato, per i quali e' prevista una esenzione fiscale totale - Insussistenza - Manifesta infondatezza della questione. - Legge 11 agosto 1991, n. 266, art. 8, comma 1. - Costituzione, art. 3. (T-120103) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA,
Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 8, comma 1,
della legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato)
promosso dalla Commissione tributaria provinciale di Siena nel
procedimento vertente tra la Confraternita di Misericordia di Abbadia
di San Salvatore e l'Ufficio del registro di Montepulciano con
ordinanza del 5 giugno 2000, iscritta al n. 229 del registro
ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 21 marzo 2012 il Giudice
relatore Sabino Cassese.
Ritenuto che la Commissione tributaria provinciale di Siena,
sezione II, con ordinanza del 5 giugno 2000 (reg. ord. n. 229 del
2011), ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, della
legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), «nella
parte in cui non prevede l'esenzione da ogni tipo d'imposta ad ogni
trasferimento di beni - compresi quelli "inter vivos" - operato da
parte delle Associazioni di volontariato»;
che, secondo quanto riferito dal giudice rimettente, la
ricorrente nel giudizio principale, organizzazione di volontariato,
ha impugnato l'avviso di liquidazione emesso dall'Ufficio del
registro di Montepulciano per il recupero in via suppletiva delle
imposte ipotecaria e catastale sull'atto n. 1066/IV, registrato in
data 18 settembre 1997; che successivamente, in sede di
registrazione, l'atto d'acquisto veniva ritenuto esente dalle imposte
di registro e di bollo ai sensi dell'art. 8, comma 1, della legge n.
266 del 1991, essendo la ricorrente iscritta nel Registro del
volontariato della Regione Toscana, e questa esenzione era applicata,
estensivamente, anche alle imposte ipotecaria e catastale; e che,
infine, l'Ufficio impositore, ritenendo non applicabile tale
esenzione, notificava alle parti un avviso di liquidazione -
impugnato nel giudizio principale - per il recupero in via suppletiva
di dette imposte su prezzo dichiarato;
che - riporta il giudice rimettente - la ricorrente sostiene che
«pur non essendo l'esenzione delle imposte ipotecaria e catastale
espressamente prevista dalla legge, tuttavia essa va desunta dal
combinato disposto del 1° e 2° comma dell'art. 8 della legge n.
266/1991 (...), da cui traspare evidente che l'intenzione del
legislatore è quella di agevolare gli atti di trasferimento connessi
allo svolgimento delle attività delle associazioni di volontariato,
siano essi "inter vivos" sia "mortis causa"»;
che, in via subordinata, la ricorrente ha sollevato questione di
costituzionalità dell'art. 8, comma 1, della legge n. 266 del 1991
«per disparità di trattamento tra associazioni che ricevono beni a
titolo gratuito e associazioni che acquistano beni a titolo oneroso
con identica finalità solidaristica, laddove le prime sarebbero
esenti da ogni imposta, le seconde, invece, oltre ad essere gravate
dell'impegno economico sostenuto per l'acquisto, dovrebbero scontare
le normali imposte ipotecarie e catastali»;
che il giudice rimettente riferisce che l'Ufficio resistente
ritiene invece che l'art. 8, comma 2, della legge n. 266 del 1991 non
sia applicabile al di fuori dei casi espressamente previsti dalla
legge, in quanto «la "ratio" della differente disciplina agevolativa
degli atti di liberalità rispetto a quelli a titolo oneroso risiede
nella totale assenza di un interesse lucrativo nei primi, che
arricchiscono unicamente l'organizzazione di volontariato, mentre
negli atti onerosi il privato percepisce un corrispettivo che può
essere anche molto ingente e merita di andare soggetto a tassazione,
e pertanto limitare l'agevolazione ai tributi di registro e di bollo
- che come le imposte ipotecarie sarebbero dovuti in solido da
entrambe le parti - contempererebbe la duplice esigenza di agevolare
in qualche misura la finalità del volontariato senza agevolare
troppo l'interesse lucrativo della controparte contrattuale»;
che la Commissione tributaria provinciale di Siena ritiene che la
norma di agevolazione tributaria di cui all'art. 8, comma 2, della
legge n. 266 del 1991 costituisca un'eccezione alle norme impositive
di carattere generale e non sia applicabile oltre i casi in essa
tassativamente considerati;
che, tuttavia, ad avviso del giudice rimettente non sembra
soddisfacente la ratio giustificativa dei commi 1 e 2 dell'art. 8
della legge n. 266 del 1991 così come individuata dall'Ufficio
resistente nel giudizio principale, «ove si consideri che la pretesa
finalità di colpire tributariamente "l'interesse lucrativo della
controparte", viene di fatto frustrata dal momento che le imposte
ipotecarie e catastali - così come quelle di registro e di bollo -
fanno carico in via principale all'acquirente (e cioè, nella
fattispecie alla Associazione di volontariato) e solo in via
subordinata - per il principio della solidarietà - alla controparte
contrattuale»;
che la Commissione tributaria provinciale di Siena ritiene quindi
rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 8, comma 1, della legge n. 266 del 1991,
per contrasto con l'art. 3 Cost., nella parte in cui non prevede
l'esenzione da ogni tipo d'imposta - così come il successivo comma 2
per gli atti di liberalità - per ogni trasferimento di beni connesso
allo svolgimento delle attività delle associazioni di volontariato;
che, con atto depositato nella cancelleria di questa Corte il 22
novembre 2011 si è costituito in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, sostenendo la non fondatezza della questione;
che la difesa dello Stato, dopo aver premesso che la disposizione
censurata rientrerebbe, in quanto norma agevolativa, nella sfera
della discrezionalità del legislatore, insindacabile da parte del
giudice, sottolinea la ragionevolezza della previsione di un diverso
trattamento tributario degli atti di liberalità rispetto agli atti a
titolo oneroso nei quali sia parte un'associazione di volontariato;
che, inoltre, la difesa dello Stato osserva che il diverso
trattamento tributario riguarderebbe «due fattispecie assolutamente
differenti» - da un lato atti donativi e mortis causa, dall'altro
atti inter vivos a titolo oneroso - venendo quindi meno «l'identità
delle situazioni messe a confronto»;
che la ratio del diverso trattamento tributario, dunque,
risiederebbe nel «favore del legislatore per gli accrescimenti
patrimoniali tesi ad arricchire l'ente di volontariato,
gratuitamente, senza alcun sacrificio economico», in quanto
l'esenzione da ogni imposta degli atti di liberalità - prevista
dall'art. 8, comma 2, della legge n. 266 del 1991 - renderebbe
possibile «incentivare tali forme di acquisizioni patrimoniali in
capo agli enti che perseguono fini di utilità sociale»;
che diversa sarebbe invece la ratio dell'art. 8, comma 1, della
legge n. 266 del 1991, con riferimento agli atti inter vivos a titolo
oneroso, per i quali il legislatore avrebbe considerato «il programma
negoziale realizzato dai due contraenti», per cui, se normalmente
l'ente di volontariato pone in essere tale tipo di negozi al solo
fine di perseguire il proprio fine istituzionale, l'altro contraente
agirebbe «attualizzando un programma di carattere lucrativo, tendendo
a realizzare un profitto di tipo egoistico dell'operazione
negoziale», e sarebbe quindi «la connotazione lucrativa
dell'interesse dell'altro contrente/alienante», assente nei negozi di
liberalità, a giustificare, rendendola come tale coerente, la scelta
del legislatore di differenziare, dal punto di vista tributario, le
due diverse tipologie di atti;
che, di conseguenza, l'incentivazione delle operazioni volte alla
cessione di beni strumentali, utili agli enti di volontariato per lo
svolgimento di fini istituzionali, sarebbe perseguita dal legislatore
attraverso l'esenzione della sola imposta di registro e di bollo,
evitando che gli alienanti possano essere chiamati, in via
subordinata, al pagamento delle stesse;
che la persistenza delle imposte ipocatastali, pertanto, si
spiegherebbe proprio nell'intento, coerente con il sistema, di negare
prevalenza all'interesse lucrativo del cedente, nei negozi in cui sia
parte un'associazione di volontariato;
che, infine, la difesa dello Stato rileva che le considerazioni
espresse dal giudice rimettente sul fatto che le imposte ipotecarie e
catastali farebbero carico in via principale all'acquirente (e dunque
all'associazione di volontariato) e solo in via subordinata alla
controparte contrattuale, sarebbero del tutto irrilevanti ai fini
della denuncia di incostituzionalità, perchè, se in materia di
imposte «d'atto» vige il principio di solidarietà passiva nei
confronti dell'amministrazione e normalmente le stesse gravano sulla
parte acquirente, l'autonomia contrattuale delle parti potrebbe, in
base all'art. 1475 del codice civile, stabilire diversamente, con la
conseguenza che potrebbe essere anche il contraente diverso
dall'associazione di volontariato a versare le imposte ipocatastali.
Considerato che la Commissione tributaria provinciale di Siena,
sezione II, con ordinanza del 5 giugno 2000 (reg. ord. n. 229 del
2011), ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, della
legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), «nella
parte in cui non prevede l'esenzione da ogni tipo d'imposta ad ogni
trasferimento di beni - compresi quelli "inter vivos" - operato da
parte delle Associazioni di volontariato»;
che in particolare, con riguardo alle organizzazioni di
volontariato aventi esclusivi fini di solidarietà, il giudice
rimettente ritiene che l'art. 8, comma 1, della legge n. 266 del
1991, nella parte in cui limita alle imposte di registro e di bollo
le esenzioni previste per gli atti costitutivi e per gli atti onerosi
inter vivos connessi allo svolgimento dell'attività delle medesime
organizzazioni ed assoggetta, invece, tali atti alle imposte
ipotecarie e catastali («Gli atti costitutivi delle organizzazioni di
volontariato (...), costituite esclusivamente per fini di
solidarietà, e quelli connessi allo svolgimento delle loro attività
sono esenti dall'imposta di bollo e dall'imposta di registro»),
comporti una ingiustificata disparità di trattamento tributario
rispetto agli atti di donazione e alle attribuzioni di eredità o di
legato, per i quali il comma 2 del medesimo art. 8 della legge n. 266
del 1991 prevede una esenzione fiscale totale («(...) le donazioni e
le attribuzioni di eredità o di legato sono esenti da ogni imposta a
carico delle organizzazioni» di volontariato);
che, in via preliminare, occorre ribadire, secondo quanto già
osservato dall'ordinanza n. 144 del 2009, che «la concessione di
agevolazioni relative a tributi erariali, attraverso norme di
carattere eccezionale e derogatorio (ordinanza n. 174 del 2001;
sentenza n. 292 del 1987), costituisce esercizio di un potere
discrezionale del legislatore, censurabile solo per l'eventuale
palese arbitrarietà o irrazionalità; con la conseguenza che la
Corte costituzionale non può estenderne l'ambito di applicazione, se
non quando lo esiga la ratio dei benefici stessi (sentenze n. 27 del
2001; n. 431 del 1997 e n. 86 del 1985; ordinanze n. 46 del 2009 e n.
10 del 1999)»;
che, innanzitutto, i commi 1 e 2 dell'art. 8 della legge n. 266
del 1991 riguardano due ipotesi differenti, cui si collegano
finalità diverse: da una parte, gli atti inter vivos a titolo
oneroso (comma 1); dall'altra, gli atti donativi a titolo liberale e
gli atti mortis causa (comma 2);
che, nel comparare le due disposizioni, il giudice rimettente
tiene esclusivamente conto dei fini perseguiti dalle organizzazioni
di volontariato, che possono essere i medesimi in entrambe le
ipotesi, senza considerare anche le diverse cause degli atti - a
titolo oneroso, liberale o mortis causa - cui è riconducibile una
differente posizione dell'altra parte della fattispecie negoziale (in
un caso l'alienante, nell'altro il donante o il de cuius);
che, quindi, il rimettente muove dall'erroneo assunto che al
medesimo fine generale di solidarietà istituzionalmente perseguito
dalle organizzazioni di volontariato debba necessariamente
corrispondere una unitaria giustificazione dei benefici fiscali ad
esse accordati, così da rendere irragionevole ogni differenziazione
delle agevolazioni in base ai diversi tipi di atti;
che, inoltre, la Commissione tributaria provinciale di Siena, nel
ritenere la norma censurata in contrasto con l'art. 3 Cost. in quanto
non prevede l'esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale, oltre a
quella dall'imposta di bollo e dall'imposta di registro, omette
altresì di considerare che queste imposte sono tributi di diversa
natura, tra loro distinti, regolati ognuno da una propria normativa:
il decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131
(Approvazione del Testo unico delle disposizioni concernenti
l'imposta di registro), il decreto del Presidente della Repubblica 26
ottobre 1972, n. 642 (Disciplina dell'imposta di bollo) e il decreto
legislativo 31 ottobre 1990, n. 347 (Approvazione del testo unico
delle disposizioni concernenti le imposte ipotecaria e catastale);
che, infatti, mentre l'imposta di registro «si applica (...) agli
atti soggetti a registrazione e a quelli volontariamente presentati
per la registrazione» (art. 1 del d.P.R. n. 131 del 1986) e
all'imposta di bollo sono soggetti «gli atti, i documenti e i
registri indicati nella tariffa annessa» al d.P.R. n. 642 del 1972,
talchè esse costituiscono le cosiddette «imposte d'atto», le imposte
ipotecaria e catastale, invece, riguardano rispettivamente «le
formalità di trascrizione, iscrizione, rinnovazione e annotazione
eseguite nei pubblici registri immobiliari» (art. 1 del d.lgs. n. 347
del 1990, relativo all'oggetto dell'imposta ipotecaria) e le volture
catastali (art. 10 del d.lgs. n. 347 del 1990, relativo all'oggetto
dell'imposta catastale), riferendosi quindi alle iscrizioni
necessarie a fini di pubblicità (registri immobiliari) o di
organizzazione e raccolta dei dati degli immobili (catasto);
che, dunque, la questione è manifestamente infondata, in quanto,
non essendovi identità delle due situazioni messe a confronto dal
giudice rimettente e tenuto conto delle differenze esistenti sia tra
le imposte considerate, sia tra gli obiettivi perseguiti dal
legislatore con le agevolazioni in esame, appare tutt'altro che
irragionevole il diverso trattamento tributario previsto dall'art. 8
della legge n. 266 del 1991 per gli atti inter vivos a titolo
oneroso, da un lato, e per gli atti donativi a titolo liberale e gli
atti mortis causa, dall'altro (ordinanza n. 181 del 2005).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 8, comma 1, della legge 11
agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), sollevata, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dalla Commissione
tributaria provinciale di Siena con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 aprile 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Cassese


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 20 aprile 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti