1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 164 SENTENZA 18 - 29 maggio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Paesaggio (tutela del) - Norme della Regione Valle d'Aosta - Zone contermini ai laghi artificiali - Sottrazione ai vincoli paesaggistici imposti dall'art. 142 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonche' dalla disciplina regionale originaria - Ricorso del Governo - Sopravvenuta norma regionale sostanzialmente modificativa di quella censurata - Assenza di elementi per ritenere che quest'ultima non abbia avuto attuazione medio tempore - Impossibilita' di dichiarare la cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, art. 3, commi 1, 2, 3, 5 e 7 (modificativi dell'art. 34 della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11). - Costituzione, art. 9; Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), art. 2, primo comma, lettere g) e q); d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 142. Paesaggio (tutela del) - Norme della Regione Valle d'Aosta - Zone contermini ai laghi artificiali - Sottrazione ai vincoli paesaggistici imposti dall'art. 142 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonche' dalla disciplina regionale originaria - Esercizio della potesta' legislativa regionale in contrasto con norma fondamentale di riforma economico-sociale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, art. 3, commi 1, 2, 3, 5 e 7 (modificativi dell'art. 34 della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11). - Costituzione, art. 9; Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), art. 2, primo comma, lettere g) e q); d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 142. (009C0374) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo De SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, recante
«Ulteriori modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998 n. 11
(Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle
d'Aosta)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 14 dicembre 2006, depositato in cancelleria il
9 gennaio 2007 ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;
Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2009 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Gabriella d'Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per
la Regione Valle d'Aosta.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione
Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, recante «Ulteriori
modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa
urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta)»,
pubblicata nel B.U.R. n. 45 del 31 ottobre 2006, denunciandone il
contrasto con l'art. 2, primo comma, lettere g) e q), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta) e con l'art. 9 della Costituzione.
Il ricorrente premette che l'art. 3 denunciato, tra l'altro,
dispone, al comma 1, quanto segue: «Al comma 1 dell'articolo 34 della
l.r. n. 11/1998 le parole "e artificiali" sono soppresse»; inoltre,
al comma 2 stabilisce: «Dopo il comma 1 dell'art. 34 della l.r. n.
11/1998, come modificato dal comma 1, è inserito il seguente:
"1-bis. Per i laghi artificiali, intesi come massa d'acqua ottenuta
sbarrando con opere ingegneristiche una sezione del collettore di un
bacino idrografico, a volte costituito da un preesistente lago
naturale, i comuni perimetrano le eventuali fasce di salvaguardia con
la procedura di cui al comma 5 e disciplinano gli interventi in esse
consentite"»; ed ancora lo stesso art. 3, al comma 5, prevede: «Al
comma 4 dell'art. 34 alla l.r. n. 11/1998 le parole: "nelle zone
circostanti le zone umide e i laghi naturali o artificiali di cui al
comma 3" sono sostituite dalle seguenti: "nelle fasce circostanti le
zone umide e i laghi naturali di cui al comma 3"».
Ciò precisato, l'Avvocatura erariale evidenzia che, quanto
disposto dall'impugnato art. 3 della legge regionale n. 22 del 2006,
comporta la sottrazione dei luoghi contermini ai laghi artificiali
alla disciplina riservata ai laghi naturali dall'art. 34 della
precedente legge della Regione Valle d'Aosta 6 aprile 1998, n. 11
(Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle
d'Aosta), per sottoporli, invece, «a tutela paesistica solo in via
eventuale e solo entro gli ambiti spaziali espressamente perimetrati
dagli strumenti di pianificazione comunale». In questa prospettiva
andrebbero letti - secondo la difesa dello Stato - anzitutto «la
sottrazione dei laghi artificiali al divieto di edificazione, e
quindi alla tutela, previsti per le zone umide e le fasce
territoriali circostanti le stesse e i laghi naturali (comma 1)». Ed
altresì «la eventuale perimetrazione di fasce territoriali tutelate
intorno ai laghi artificiali, la definizione e la disciplina degli
interventi realizzabili in tali ambiti», in quanto «operazioni
rimesse allo strumento di pianificazione comunale (comma 2)». Infine,
confermerebbe l'effetto innanzi evidenziato «la diversificazione del
regime giuridico fra i territori contermini ai laghi naturali e
quelli circostanti i laghi artificiali, in quanto i limiti e le
condizioni previste per la esecuzione di interventi edilizi nel primo
tipo di aree non trovano applicazione nelle zone territoriali di cui
alla seconda tipologia».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la
denunciata norma contrasterebbe con l'art. 9 Cost. ed eccederebbe, la
«potestà legislativa riconosciuta alla Regione Valle d'Aosta in
materia di urbanistica e tutela del paesaggio, ai sensi dell'art. 2,
lett. g) e q), dello statuto speciale di autonomia»; competenza
primaria, questa, che deve pur sempre esercitarsi «in armonia con la
Costituzione e con i principi dell'ordinamento, nonchè delle norme
fondamentali e di riforma economico-sociale».
A tal fine, si argomenta nel ricorso, il decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), il quale
«dà attuazione all'articolo 9 della Costituzione», prevede, all'art.
142, «che i territori contermini ai laghi, senza alcuna distinzione,
abbiano valenza paesaggistica e necessitino di adeguata tutela» e si
deve reputare che siffatta norma costituisca un «limite alla potestà
regionale in quanto norma fondamentale di riforma economico-sociale
finalizzata a garantire standard uniformi di tutela su tutto il
territorio nazionale»; di qui, il contrasto della norma denunciata
con i parametri innanzi evocati.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Valle d'Aosta, la
quale, riservandosi nel prosieguo di argomentare a sostegno delle
proprie ragioni, ha chiesto «il rigetto del ricorso in quanto
inammissibile ed infondato».
3. - In prossimità dell'udienza del 10 marzo 2009, la Regione
autonoma Valle d'Aosta ha depositato memoria con la quale chiede che
la questione dell'art. 3 della legge regionale n. 22 del 2006 venga
dichiarata infondata.
Secondo la difesa regionale, non sussisterebbe la dedotta lesione
dell'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, e successive modificazioni,
che lo Stato ritiene essersi realizzata, in forza della norma
denunciata, con la sottrazione dei laghi artificiali ai divieti
regionali di edificazione, giacchè il vincolo paesaggistico non
comporterebbe una «inedificabilità assoluta delle zone protette ma
il loro assoggettamento ad un regime di immodificabilità relativa
per il quale ogni intervento deve essere preceduto dal rilascio
dell'apposita autorizzazione di cui all'art. 146 del Codice».
Sicchè, argomenta ancora la Regione, mentre il vincolo di
immodificabilità assoluta continua ad applicarsi ai laghi naturali,
per quelli artificiali vi sarebbe il regime di immodificabilità
relativa di cui agli artt. 142 e ss. del Codice, anche perchè essi
non necessiterebbero sempre di «salvaguardie particolarmente incisive
tali da giustificare un divieto assoluto, anche alla luce del fatto
che le sponde di molti bacini in questione sono destinate al
soddisfacimento di esigenze ricreative o turistiche».
L'art. 3 denunciato involgerebbe, quindi, «profili eminentemente
urbanistici, senza in alcun modo comprimere le esigenze di tutela
paesaggistica», confermate peraltro dal Piano territoriale paesistico
del quale la Regione Valle d'Aosta si è dotata con la legge n. 11
del 1998, nell'esercizio della potestà in materia di «tutela del
paesaggio» di cui all'art. 2, comma 1, lettera q), dello statuto
speciale di autonomia.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
3 della legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22,
recante «Ulteriori modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998
n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della
Valle d'Aosta)».
La norma denunciata, al comma 1, sopprime le parole «e
artificiali» presenti nel comma 1 dell'articolo 34 della citata legge
della Regione Valle d'Aosta 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa
urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta),
così da sottrarre i laghi artificiali ai divieti di edificazione per
una profondità di metri cento dalle sponde. Inoltre, il medesimo
art. 3 censurato, al comma 2, introduce, dopo il comma 1 di detto
art. 34, il comma 1-bis, il quale stabilisce: «Per i laghi
artificiali, intesi come massa d'acqua ottenuta sbarrando con opere
ingegneristiche una sezione del collettore di un bacino idrografico,
a volte costituito da un preesistente lago naturale, i comuni
perimetrano le eventuali fasce di salvaguardia con la procedura di
cui al comma 5 e disciplinano gli interventi in esse consentite». Al
tempo stesso vengono abrogati, dal comma 3 della disposizione
denunciata, il comma 2-bis dell'art. 34 della legge regionale n. 11
del 1998 e l'art. 16, comma 3, della legge regionale n. 1 del 2005
(che aveva introdotto detto comma 2-bis), recanti una disciplina in
parte analoga a quella ora dettata dal comma 1-bis. Viene, poi,
operato, in base al comma 5, un intervento di coordinamento sul comma
4 dello stesso art. 34, sostituendo, alle parole «nelle zone
circostanti le zone umide e i laghi naturali o artificiali di cui al
comma 3», le parole: «nelle fasce circostanti le zone umide e i laghi
naturali di cui al comma 3». Infine, la disposizione denunciata, in
forza del proprio comma 7, riscrive il comma 5 dell'art. 34
anzidetto, il quale disciplina, tra l'altro, i poteri dei Comuni
nell'individuare e delimitare gli ambiti delle zone umide, dei laghi
naturali e delle rispettive zone circostanti, non contemplando più i
laghi artificiali.
Secondo il ricorrente, la normativa censurata contrasterebbe con
l'art. 2, primo comma, lettere g) e q), della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta) e con
l'art. 9 della Costituzione, giacchè - nel sottrarre i luoghi
contermini ai laghi artificiali alla disciplina riservata ai laghi
naturali dall'art. 34 della precedente legge della Regione Valle
d'Aosta n. 11 del 1998, per sottoporli, invece, «a tutela paesistica
solo in via eventuale e solo entro gli ambiti spaziali espressamente
perimetrati dagli strumenti di pianificazione comunale» - eccederebbe
la potestà legislativa primaria riconosciuta dallo statuto in
materia di urbanistica e tutela del paesaggio, la quale deve pur
sempre esercitarsi «in armonia con la Costituzione e con i principi
dell'ordinamento, nonchè delle norme fondamentali e di riforma
economico-sociale». A tal fine, infatti, il decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), il quale
«dà attuazione all'articolo 9 della Costituzione», prevede, all'art.
142, «che i territori contermini ai laghi, senza alcuna distinzione,
abbiano valenza paesaggistica e necessitino di adeguata tutela» e si
deve reputare che siffatta norma costituisca un «limite alla potestà
regionale in quanto norma fondamentale di riforma economico-sociale
finalizzata a garantire standard uniformi di tutela su tutto il
territorio nazionale».
2. - In via preliminare, occorre osservare che con l'art. 26,
comma 4, della legge della Regione Valle d'Aosta 24 dicembre 2007, n.
34 (Manutenzione del sistema normativo regionale. Modificazioni di
leggi regionali e altre disposizioni) - pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione autonoma della Valle d'Aosta 15 gennaio 2008,
n. 3 - si è intervenuti nuovamente sull'art. 34 della legge
regionale n. 11 del 1998, come modificato dalla legge regionale n. 22
del 2006, stabilendo: «Al comma 1-bis dell'articolo 34 della l.r. n.
11/1998, sono aggiunte, infine, le seguenti parole: "fermo restando
il rispetto dei vincoli paesaggistici di cui alla normativa statale
vigente"».
Tale ultima formulazione del citato art. 34, facendo appunto
salvi i vincoli paesaggistici stabiliti dalla normativa statale,
comporta un mutamento sostanziale della disciplina relativa ai laghi
artificiali, giacchè per essi varrebbe il vincolo ex lege disposto
dall'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, mentre per i laghi naturali
la norma regionale appresterebbe - sotto il solo profilo del divieto
di edificazione - una tutela più intensa rispetto a quella statale.
Tuttavia, in assenza di elementi tali da far ritenere che la
norma impugnata, che è rimasta in vigore per più di un anno nella
sua formulazione precedente alla modifica del 2007, non abbia avuto
attuazione medio tempore, è da escludere che possa addivenirsi ad
una declaratoria di cessazione della materia del contendere,
dovendosi così procedere allo scrutinio nel merito delle censure
avanzate con il ricorso.
3. - La questione è fondata.
3.1. - Deve anzitutto rammentarsi che la Regione Valle d'Aosta è
titolare, in forza dello statuto speciale, della potestà legislativa
primaria in materia urbanistica e di tutela del paesaggio [art. 2,
primo comma, lettere g) e q), della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta)]. Tale potestà
deve, quindi, esercitarsi «in armonia con la Costituzione e con i
principi dell'ordinamento, nonchè delle norme fondamentali e di
riforma economico-sociale».
Questa Corte, con la sentenza n. 151 del 1986, ha già affermato
(anche nei confronti della Valle d'Aosta) che le disposizioni della
cosiddetta «legge Galasso» (decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312,
recante «Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale», convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1985, n. 431) costituiscono norme «di grande riforma
economico-sociale» e, segnatamente, ciò «appare incontrovertibile»
per l'art. 1, comma primo, di detta legge, che impone il vincolo
paesaggistico ed elenca i beni protetti.
La stessa qualificazione di «norma di grande riforma
economico-sociale» deve ascriversi all'art. 142 del d.lgs. n. 42 del
2004, la cui elencazione delle aree tutelate per legge (sulla quale
la più recente novella recata dal decreto legislativo 26 marzo 2008,
n. 63, recante «Ulteriori disposizioni integrative e correttive del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al
paesaggio», non ha inciso) si delinea in modo sostanzialmente analogo
a quella prevista dall'art. 1 del d.l. n. 312 del 1985, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 431 del 1985, che ha modificato
l'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega
di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382). In
particolare, il vincolo paesaggistico viene, e veniva allora, a
gravare anche sui «territori contermini ai laghi compresi in una
fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche
per i territori elevati sui laghi».
L'art. 142 citato - come già la «legge Galasso» - non distingue,
ai fini della tutela paesaggistica, tra laghi naturali e laghi
artificiali, con ciò dovendo intendersi che anche questi ultimi sono
in essa ricompresi, ben potendo costituire realtà significative
sotto il profilo naturale, estetico e culturale. Peraltro, una
implicita equiparazione tra laghi naturali ed artificiali a fini di
protezione ambientale si desume da una pluralità di fonti normative,
tra cui l'art. 1 del d.P.R. 13 marzo 1976, n. 488 (Esecuzione della
convenzione relativa alle zone umide d'importanza internazionale,
soprattutto come habitat degli uccelli acquatici, firmata a Ramsar il
2 febbraio 1971) e gli artt. 54 (inserito nella sezione dedicata alla
difesa del suolo e lotta alla desertificazione) e 74 (inserito nella
sezione relativa alla tutela delle acque dall'inquinamento) del
d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
3.2. - Con la norma impugnata - e, segnatamente, con i commi 1,
2, 3, 5 e 7 della norma medesima, su cui in realtà soltanto si
appuntano le censure del ricorrente - la Regione Valle d'Aosta ha
sottratto ai vincoli paesaggistici le zone contermini ai laghi
artificiali. Ciò trovando ulteriore conferma nel fatto che, in base
al comma 5 dell'art. 34 della legge regionale n. 11 del 1998, come
modificato dal censurato art. 3, comma 7, della legge regionale n. 22
del 2006, «l'individuazione e la delimitazione delle zone umide e dei
laghi naturali costituiscono parte integrante del PRG» (Piano
Regolatore Generale), il quale, ai sensi dell'art. 12 della stessa
legge regionale n. 11 del 1998, «tenuto conto del PTP [Piano
Territoriale Paesistico] [...] provvede alla tutela dei beni
culturali, ambientali e naturali e possono essere sottoposte a
periodiche revisioni, recependo le modificazioni verificatesi; sono
fatte salve le individuazioni e le delimitazioni delle zone umide e
dei laghi naturali effettuate e approvate ai sensi della normativa in
materia urbanistica e di pianificazione territoriale previgente alla
data di entrata in vigore della presente legge».
Pertanto, l'art. 3, commi 1, 2, 3, 5 e 7, della legge regionale
n. 22 del 2006, avendo sottratto le zone contermini ai laghi
artificiali al regime di tutela ex lege imposta dall'art. 142 del
Codice, nonchè dall'originario art. 34 della legge regionale n. 11
del 1998, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1, 2,
3, 5 e 7, della legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n.
22, recante «Ulteriori modificazioni alla legge regionale 6 aprile
1998 n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale
della Valle d'Aosta)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 maggio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 maggio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola