1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 ottobre 2009
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria l'8 ottobre 2009 (della Regione Toscana). Sicurezza pubblica - Volontariato - Comuni, Province e Citta' metropolitane - Decreto del Ministro dell'interno attuativo delle norme statali che prevedono il possibile coinvolgimento di associazioni di cittadini per la segnalazione agli organi competenti di eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero di situazioni di disagio sociale - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Toscana - Denunciata violazione dei limiti alla competenza statale in materia di sicurezza pubblica, violazione della potesta' legislativa e regolamentare delle Regioni nelle materie residuali della polizia amministrativa locale e delle politiche sociali, lesione del principio di leale collaborazione - Richiesta di dichiarare che il decreto impugnato e' lesivo delle attribuzioni regionali e conseguentemente di annullarlo. - Decreto del Ministro dell'interno 8 agosto 2009. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. h), quarto e sesto; legge 15 luglio 2009, n. 94, art. 3, commi 40, 41, 42, 43 e 44; legge della Regione Toscana 24 febbraio 2005, n. 41. (009C0629) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-2009)

Ricorso per la Regione Toscana, in persona del Presidente
protempore, autorizzato con delibera della Giunta regionale n. 838
del 28 settembre 2009 rappresentato e difeso, come da mandato in
calce al presente atto, dall'avv. Lucia Bora dell'Avvocatura
regionale, ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. G.
Pasquale Mosca del Foro di Roma, in Roma, Corso d'Italia, 102;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore per
conflitto di attribuzione del decreto del Ministro dell'interno 8
agosto 2009, recante «Determinazione degli ambiti operativi delle
associazioni di osservatori volontari, requisiti per l'iscrizione
nell'elenco prefettizio e modalità di tenuta dei relativi elenchi,
di cui ai commi da 40 a 44 dell'articolo 3 della legge 15 luglio
2009, n. 94», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n.
183 dell'8 agosto 2009, per contrasto con l'articolo 117, secondo
comma, lett. h), quarto comma e sesto comma della Costituzione ed il
principio di leale collaborazione, per i profili di seguito indicati.
Con il decreto del Ministro dell'interno dell'8 agosto 2009, è
stata data attuazione all'art. 3, commi 40, 41, 42, 43 e 44 della
legge 15 luglio 2009, n. 94 (recante «Disposizioni in materia di
sicurezza pubblica»), i quali prevedono il possibile coinvolgimento
di associazioni di cittadini per la segnalazione agli organi
competenti di eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana
ovvero di situazioni di disagio sociale.
Preme sin d'ora evidenziare che la Regione Toscana ha già
proposto questione di costituzionalità di fronte a codesta ecc.ma
Corte costituzionale avverso il suddetto articolo 3, commi 40, 41, 42
e 43, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. h), quarto
comma e sesto comma, Cost., anche sotto il profilo della violazione
della leale collaborazione.
Parimenti, le norme del decreto ministeriale 8 agosto 2009 in
esame, non sembrano raccordarsi con il quadro costituzionale e, in
particolare, danno attuazione proprio alle predette disposizioni già
impugnate. Più in particolare, per effetto di tali previsioni, le
competenze regionali in materia di polizia amministrativa locale e di
politiche sociali risultano compresse (anche rispetto al quadro
normativo di riferimento antecedente la riforma del Titolo V); tutto
ciò in violazione dell'articolo 117, secondo comma lett. h), quarto
comma e sesto comma, Cost., anche sotto il profilo della violazione
del principio di leale collaborazione.
Il decreto ministeriale impugnato è pertanto lesivo delle
attribuzioni regionali per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1) Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. h), quarto comma e
sesto comma Cost. e violazione del principio di leale collaborazione.
Con il decreto del Ministro dell'interno dell'8 agosto 2009, lo
Stato ha previsto - in attuazione dell'art. 3, commi da 40 a 44,
della legge 15 luglio 2009, n. 94 - una specifica disciplina relativa
al possibile coinvolgimento di associazioni di privati cittadini per
la segnalazione agli organi competenti di eventi che possano arrecare
danno alla sicurezza urbana ovvero di situazioni di disagio sociale.
In particolare:
l'art. 1, relativo ai requisiti per l'iscrizione e tenuta del
registro delle associazioni di osservatori volontari, prevede che «1.
In ciascuna Prefettura - Ufficio territoriale del Governo è
istituito l'elenco provinciale delle associazioni di cittadini di cui
all'art. 3, comma 41 della legge 15 luglio 2009, n. 94, per la
segnalazione alle polizie locali, ovvero alle Forze di polizia dello
Stato, di eventi che possono arrecare danno alla sicurezza urbana
ovvero situazioni di disagio sociale. 2. Ai fini dell'iscrizione
nell'elenco di cui al precedente comma, le associazioni ivi
richiamate, oltre a quanto previsto dai commi 40, 41 e 42 dell'art. 3
della legge 15 luglio 2009, n. 94, e dalla vigente normativa sul
diritto di associazione, devono avere fra gli scopi sociali,
risultanti dall'atto costitutivo e/o dallo statuto, quello di
prestare attività di volontariato con finalità di solidarietà
sociale nell'ambito della sicurezza urbana, come individuata dal
decreto del Ministro dell'interno del 5 agosto 2008, richiamato in
premessa, ovvero del disagio sociale, o comunque riconducibili alle
stesse. Inoltre, ai fini della predetta iscrizione le stesse
associazioni devono:
a) svolgere la propria attività gratuitamente e senza fini
di lucro, anche indiretto;
b) non essere espressione di partiti o movimenti politici,
nè di organizzazioni sindacali nè essere ad alcun titolo
riconducibili a questi;
c) non essere ad alcun titolo collegate a tifoserie
organizzate;
d) non essere riconducibili a movimenti, associazioni o
gruppi organizzati, di cui al decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122,
convertito dalla legge 25 giugno 1993, n. 205;
e) non essere comunque destinatarie anche indirettamente,
di risorse economiche, ovvero di altri finanziamenti a qualsiasi
titolo provenienti da soggetti di cui alle lettere b), c) e d);
f) individuare gli associati destinati a svolgere attività
di segnalazione di cui al comma 1, quali Osservatori volontari, ed
attestare che gli stessi siano in possesso dei requisiti previsti
dall'art. 5. 3. La domanda di iscrizione, sottoscritta dal legale
rappresentante, corredata da copia autentica dello statuto e/o
dell'atto costitutivo, della completa indicazione degli associati, di
coloro che fanno parte degli organi rappresentativi, nonchè della
documentazione comprovante il possesso dei requisiti di cui all'art.
5 e di quella integrativa eventualmente richiesta, è indirizzata al
Prefetto della provincia dove l'associazione intende operare ed ha
una sede. 4. L'iscrizione è effettuata dal Prefetto, sentito il
Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, previa
verifica dei requisiti di cui al comma 2 nonchè del possesso da
parte degli associati e degli appartenenti agli organi
rappresentativi dei requisiti di cui all'art. 5, comma 1, ad
eccezione di quelli di cui alla lettera b). Resta fermo quanto
previsto per gli osservatori volontari»;
l'art. 2, comma 1, relativo ai compiti delle associazioni di
osservatori volontari, prevede che «Le associazioni di cui all'art.
1, comma 1, attraverso i propri associati individuati per lo
svolgimento delle attività di segnalazione di cui al medesimo comma,
di seguito indicati come «osservatori volontari», volgono attività
di mera osservazione in specifiche aree del territorio comunale. I
predetti volontari, in presenza dei presupposti di cui all'art. 4,
comma 1, ultimo periodo, segnalano alla polizia locale e alle Forze
di polizia eventi che possono arrecare danno alla sicurezza urbana,
ovvero situazioni di disagio sociale»;
l'art. 4, relativo alla possibilità per i sindaci di
stipulare convenzioni con le associazioni di osservatori volontari,
prevede che «1. Per le finalità di cui all'art. 3, comma 40, della
legge 15 luglio 2009, n. 94, i sindaci stipulano convenzioni con le
associazioni iscritte nell'elenco volte ad individuare l'ambito
territoriale e temporale in cui l'associazione è destinata a
svolgere l'attività di cui all'art. 2, comma 1, del presente
decreto, nonchè a disciplinare il piano d'impiego, la formazione
degli associati con compiti di osservatore volontario ed adeguate
forme di controllo per la verifica del rispetto delle disposizioni
contenute nelle convenzioni e di quelle di cui al presente decreto.
Il piano d'impiego deve contenere anche i presupposti oggettivi per
effettuare le,segnalazioni alla polizia locale e alle Forze di
polizia dello Stato. 2. Il contenuto delle convenzioni viene
concordato con il Prefetto competente per territorio, sentito il
Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica»;
l'art. 6, relativo alla revoca dell'iscrizione delle
associazioni di volontari, prevede che «1. L'iscrizione
dell'associazione è revocata dal Prefetto quando: a) venga meno
anche uno dei requisiti previsti dall'art. 1, commi 2 e 4; b)
l'associazione violi il divieto disposto dal Prefetto ai sensi
dell'art. 5, comma 3; c) l'associazione non ottemperi nel termine
previsto dall'art. 5, comma 3, a far cessare l'interessato dal
rapporto associativo; d) il Prefetto abbia adottato nel corso di un
anno, nei confronti della medesima associazione, più di un
provvedimento di divieto d'impiego in relazione a quanto previsto
dall'art. 5, comma 1, lettere c), d) ed e); e) l'associazione violi
il divieto di cui all'art. 7, comma 1; f) l'associazione ponga in
essere comportamenti in contrasto con quanto previsto dall'art. 3,
commi 40 e 42, della legge 15 luglio 2009, n. 94, e dal presente
decreto. 2. Il Prefetto comunica al sindaco la revoca dell'iscrizione
dell'associazione nell'elenco provinciale»;
l'art. 7, comma 1, relativo alla revisione annuale
dell'elenco delle associazioni di volontari, prevede che «Il
Prefetto, competente per territorio, provvede annualmente alla
revisione dell'elenco di cui all'art. 1, al fine di verificare il
permanere dei requisiti delle associazioni e degli appartenenti alle
stesse. A tal fine, il legale rappresentante dell'associazione,
almeno un mese prima della revisione annuale, deposita, in
Prefettura - Ufficio territoriale del Governo, la documentazione
comprovante l'attualità dei requisiti. Il mancato deposito della
documentazione suddetta nel termine sopra indicato comporta
automaticamente la sospensione degli effetti dell'iscrizione
nell'elenco provinciale e il divieto di svolgimento dei compiti di
cui al presente decreto»;
l'art. 7, comma 3, relativo all'ammissione di nuovi
associati, prevede che «L'ammissione di nuovi associati deve essere
tempestivamente segnalata alla Prefettura - Ufficio territoriale del
Governo per la verifica dei requisiti di cui al presente decreto.
Fino alla comunicazione dell'esito degli accertamenti, gli
interessati non possono svolgere le attività di cui all'art. 2»;
l'art. 9, infine, recante la disciplina transitoria, prevede
che «1. Le associazioni già costituite, che alla data del presente
decreto svolgono attività di volontariato con finalità di
solidarietà sociale comunque riconducibili a quanto previsto
dall'art. 3, comma 40 della legge 15 luglio 2009, n. 94, e dal
presente decreto, possono essere iscritte nell'elenco provinciale
delle associazioni di osservatori volontari, con le medesime
modalità di cui all'art. 1, comma 3 del presente decreto, fermo
restando il possesso degli altri requisiti previsti dallo stesso art.
1. Dette associazioni possono continuare a espletare la propria
attività anche nell'ambito e nei limiti dell'art. 2 prima
dell'iscrizione e comunque per un periodo non superiore a sei mesi
dalla data del presente decreto. 2. Per lo stesso periodo di 6 mesi,
i comuni possono continuare ad avvalersi dei rapporti in atto, per lo
svolgimento, da parte dei cittadini, di attività comunque
riconducibili all'art. 3, comma 40 della legge 15 luglio 2009, n.
94».
1a) È evidente che dette norme intervengono direttamente su
profili attinenti alla disciplina della «polizia amministrativa
locale», cioè ad una materia che, in base al combinato disposto del
secondo comma, lett. h) e quarto dell'art. 117 della Costituzione,
rientra nella potestà legislativa residuale delle regioni.
Come già rilevato in sede di ricorso avverso l'art. 3, commi da
40 a 43, della legge n. 94/2009, dette disposizioni - e, quindi,
anche quelle del decreto impugnato, che delle prime sono attuative -
non possono essere inquadrate fra le norme disciplinanti la materia
dell'ordine pubblico e sicurezza che, sola, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lett. h), Cost. compete in via esclusiva alla potestà
legislativa statale. In merito, si sottolinea innanzitutto che la
giurisprudenza costituzionale costantemente circoscrive l'ambito
della «sicurezza pubblica» «alle misure inerenti alla prevenzione dei
reati o al mantenimento dell'ordine pubblico» (sentenza n. 407 del
2002). Detta espressione, quindi, deve essere oggetto di
interpretazione restrittiva, in quanto l'art. 117, secondo comma,
lett. h), Cost. la abbina a quella di «ordine pubblico», in
contrapposizione alla «polizia amministrativa locale», da annoverarsi
fra le competenze legislative residuali delle regioni.
Preme evidenziare che le regioni stesse erano già titolari delle
predette competenze anche prima della riforma del Titolo V, più in
particolare a seguito del decreto legislativo n. 112 del 1998
(«Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59»), il cui art. 159 aveva previsto che:
«1. Le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla
polizia amministrativa regionale e locale concernono le misure
dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati ai
soggetti giuridici ed alle cose nello svolgimento di attività
relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze,
anche delegate, delle regioni e degli enti locali, senza che ne
risultino lesi o messi in pericolo i beni e gli interessi tutelati in
funzione dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica. 2. Le
funzioni ed i compiti amministrativi relativi all'ordine pubblico e
sicurezza pubblica di cui all'articolo 1, comma 3, lettera l), della
legge 15 marzo 1997, n. 59 concernono le misure preventive e
repressive dirette al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come
il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi
pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza
nella comunità nazionale, nonchè alla sicurezza delle istituzioni,
dei cittadini e dei loro beni».
Alle regioni, pertanto, erano già state affidate le competenze
in materia di polizia amministrativa locale.
Ed infatti, la già richiamata interpretazione restrittiva della
nozione di «sicurezza pubblica» è stata adottata dalla
giurisprudenza costituzionale anche prima della riforma del Titolo V.
Più precisamente, nella sentenza n. 290 del 25 luglio 2001, codesta
ecc.ma Corte costituzionale ha statuito che «L'art. 159, comma 2, del
d.lgs. n. 112 del 1998 precisa che le funzioni e i compiti
amministrativi relativi all'ordine pubblico e alla sicurezza pubblica
concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento
dell'ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici
fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge
l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonchè
alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni. È
opportuno chiarire che tale definizione nulla aggiunge alla
tradizionale nozione di ordine pubblico e sicurezza pubblica
tramandata dalla giurisprudenza di questa Corte, nella quale la
riserva allo Stato riguarda le funzioni primariamente dirette a
tutelare beni fondamentali quali l'integrità fisica o psichica delle
persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume
primaria importanza per l'esistenza stessa dell'ordinamento. È
dunque in questo senso che deve essere interpretata la locuzione
«interessi pubblici primari» utilizzata nell'art. 159, comma 2: non
qualsiasi interesse pubblico alla cui cura siano preposte le
pubbliche amministrazioni, ma soltanto quegli interessi essenziali al
mantenimento di una ordinata convivenza civile. Una siffatta
precisazione è necessaria ad impedire che una smisurata dilatazione
della nozione di sicurezza e ordine pubblico si converta in una
preminente competenza statale in relazione a tutte le attività che
vanificherebbe ogni ripartizione di compiti tra autorità statali di
polizia e autonomie locali».
Come già anticipato, tale orientamento è stato confermato anche
dopo la riforma del Titolo V della Costituzione.
In particolare, nella già citata sentenza n. 407 del 2002,
codesta ecc.ma Corte ha sottolineato che per definire il concetto di
«sicurezza pubblica» «è sufficiente constatare che il contesto
specifico della lettera h) del secondo comma dell'art. 117 [ordine
pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa
locale], - che riproduce pressochè integralmente l'art. 1, comma 3
lettera l) della legge n. 59 del 1997 - induce, in ragione della
connessione testuale con "ordine pubblico" e dell'esclusione
esplicita della "polizia amministrativa locale", nonchè in base ai
lavori preparatori, ad un'interpretazione restrittiva della nozione
di "sicurezza pubblica". Questa infatti, secondo un tradizionale
indirizzo di questa Corte, è da configurare in contrapposizione ai
compiti di polizia amministrativa regionale e locale, come settore
riservato allo Stato relativo alle misure inerenti alla prevenzione
dei reati o al mantenimento dell'ordine pubblico» (seguono lo stesso
orientamento anche le pronunce successive: cfr., per esempio, le
sentenze n. 428 del 29 dicembre 2004; n. 105 del 17 marzo 2006; n.
222 del 13 giugno 2006; n. 237 del 22 giugno 2006; n. 196 del 1°
luglio 2009).

Con riferimento, poi, alla nozione di «sicurezza urbana», con la
recente sentenza n. 196 del 1° luglio 2009, codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha precisato che una disciplina legislativa e
regolamentare statale in materia è conforme al riparto di competenze
legislative e regolamentari previsto dalla Costituzione soltanto se
ed in quanto la predetta espressione sia circoscritta dalla medesima
normativa all'ambito della «sicurezza pubblica», cioè come detto,
alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell'ordine pubblico.
Ebbene, nè l'art. 3, comma 40, della legge n. 94/2009, nè il
decreto del Ministro dell'interno censurato specificano tali limiti.
Anzi, la formulazione notevolmente ampia e generica da essi
utilizzata - «sicurezza urbana» - risulta idonea a ricomprendere
anche gli interventi volti a migliorare le condizioni di vivibilità
nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale. In
tale ampia dizione sono incluse le attività di prevenzione e lotta
al degrado urbano, volte a favorire un ordinato sviluppo delle
relazioni sociali ed economiche ed una ordinata e civile convivenza
della comunità regionale, le quali, chiaramente, devono essere
ricondotte nell'ambito di competenza regionale, in quanto espressioni
di «polizia amministrativa locale».
L'invasione delle attribuzioni regionali da parte del decreto
censurato emerge ancor più chiaramente se si considera che i compiti
delle associazioni di privati previsti dallo stesso decreto sono
estesi alla prevenzione delle situazioni di disagio sociale.
Quest'ultima è una locuzione notoriamente ardua da definire in
modo compiuto. Infatti, si può intendere per «disagio sociale» (cfr.
il Rapporto del maggio 2001 che presenta i risultati di una indagine
svolta dal Ciriec per conto dell'Osservatorio Regionale sul Mercato
del Lavoro (ORML) della Regione Toscana) «la situazione - prolungata
nel tempo - in cui il soggetto, per specifiche condizioni, non è in
grado di utilizzare pienamente le proprie risorse e le opportunità
offerte dalla società, e alternativamente e/o contemporaneamente si
isola o suscita rigetto da parte della società stessa; si manifesta
cioè come problema sociale per la soluzione del quale è opportuno,
e talvolta indispensabile, un intervento».
Si tratta, quindi, inevitabilmente, di una definizione molto
ampia, dovuta al fatto che molteplici possono essere le cause che, da
sole oppure combinandosi variamente fra loro, possono condurre a
situazioni di disagio sociale. Può trattarsi, infatti, di
ristrettezze economiche, difficoltà familiari, disoccupazione,
malattie o invalidità, solitudine, età, sesso, carenze culturali,
estraneità, tossicodipendenza, maltrattamenti, ecc.
Di conseguenza, in relazione al «disagio sociale» si intersecano
tra loro molteplici settori ed attività di prevenzione, di
assistenza, di recupero, ecc. È evidente, però, che le modalità di
prestare rimedio a tali situazioni disagiate ben possono ricondursi
alla sfera delle «politiche sociali», la quale ricade, per costante
giurisprudenza costituzionale, nella competenza legislativa residuale
regionale, (cfr., ex pluribus, la sentenza n. 50 del 7 marzo 2008).
A nulla rileverebbe, in questo caso, invocare la lett. m) del
secondo comma dell'art. 117 della Costituzione, che attribuisce alla
competenza legislativa esclusiva statale la «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale».
È chiaro, infatti, che le associazioni di cui ai commi 40 e
seguenti della legge n. 94/2009 ed alle disposizioni del decreto
censurato non operano nell'ambito dell'erogazione di «servizi», ma,
per così dire, «a monte», vale a dire svolgono attività di
prevenzione del disagio sociale.
Ebbene, evidentemente una siffatta attività rientra nella sfera
della competenza legislativa residuale regionale in materia di
«politiche sociali». Infatti, non è (logicamente, prima ancora che
giuridicamente) pensabile interpretare detta materia nel senso di
attribuire alle regioni il solo compito di intervenire in via
successiva, cioè quando le situazioni di disagio sono ormai insorte,
lasciando allo Stato la determinazione della disciplina applicabile
all'attività di prevenzione.
In conclusione, sia l'espressione «sicurezza urbana» sia quella
di «disagio sociale», sono locuzioni eccessivamente ampie ed
omnicomprensive, quindi suscettibili di invadere le competenze
regionali.
Il ragionamento appena concluso vale non solo per l'art. 3, commi
40 e ss. della legge n. 94/2009, ma anche per il decreto del Ministro
dell'interno dell'8 agosto 2009.
Con le disposizioni in esso contenute, di fatto, le regioni
vengono private del ruolo che a loro spetta, in base al dettato
costituzionale, in materia di «polizia amministrativa locale» e
«politiche sociali».
Più in particolare, l'art. 1, innanzitutto affida al Prefetto il
compito della tenuta del registro delle associazioni di cittadini
legittimate a partecipare all'attività di segnalazione delle
situazioni che possano arrecare danno alla sicurezza urbana o quelle
di disagio sociale; inoltre, la stessa disposizione prevede, al
secondo comma, un elenco analitico e dettagliato dei requisiti che le
predette associazioni devono soddisfare ai fini dell'iscrizione
nell'apposito elenco.
L'art. 2, poi, fissa in modo dettagliato quali sono i compiti
degli «osservatori volontari», nonchè le modalità di svolgimento
dei medesimi.
Inoltre, l'art. 4, al comma 2, prevede che il contenuto delle
convenzioni che i sindaci possono, ai sensi del comma 1 dello stesso
articolo, stipulare con le associazioni di privati sia concordato con
il Prefetto, di nuovo senza alcun coinvolgimento delle regioni.
Il successivo art. 6, poi, relativo alla revoca dell'iscrizione
delle associazioni di volontari, di nuovo affida tutti i relativi
compiti al Prefetto. Sempre a quest'ultimo l'art. 7, al comma 1
affida il compito di provvedere alla revisione annuale dell'elenco
delle associazioni di volontari, mentre al comma 3 si prevede che
l'ammissione di nuovi associati sia comunicata alla Prefettura.
In sostanza, dai primi sette articoli del decreto del Ministro
dell'interno censurato con il presente ricorso si ricava una
disciplina molto dettagliata per quanto riguarda i compiti, le
modalità di svolgimento dei medesimi, i requisiti a tal fine
necessari, nonchè i controlli in ordine alle associazioni di
cittadini che possono partecipare all'attività di segnalazione degli
eventi idonei ad arrecare danno alla sicurezza urbana e delle
situazioni di disagio sociale.
Risulta palese che dette norme affidano tutte le relative
funzioni e competenze al Prefetto, cioè ad un rappresentante a
livello territoriale del Governo, senza alcun coinvolgimento delle
regioni.
Il decreto, per i profili qui in rilievo, rappresenta pertanto
un'inammissibile intromissione nelle prerogative riconosciute alle
regioni, ciò che rende evidente la violazione delle attribuzioni
regionali di cui all'art. 117 Cost. in materia di «polizia
amministrativa locale» e di «politiche sociali».
Nè la suddetta invasività delle attribuzioni regionali può
ritenersi superata dalla disposizione contenuta nell'art. 8, il quale
si limita a prefigurare una forma meramente eventuale, e,
soprattutto, del tutto marginale, di partecipazione delle regioni
nella materia regolata dal decreto. Infatti, detta disposizione
prevede che «Le regioni e gli enti locali interessati possono
organizzare corsi di formazione e aggiornamento per gli osservatori
volontari, appartenenti alle associazioni iscritte nell'elenco di cui
all'art. 1, concernenti l'attività di segnalazione. 2. Per le
associazioni di cui al successivo art. 9 i corsi dovranno essere
svolti in tempo utile per proseguire nell'impiego degli osservatori.
3. Al termine del corso di formazione il legale rappresentante
dell'associazione trasmette al Prefetto l'attestato di superamento
del corso di cui al comma 1, necessario per l'impiego degli
osservatori volontari nelle attività di segnalazione».
Si tratta, all'evidenza, di una previsione che non consente
affatto alle regioni di recuperare, in qualche modo, quelle
attribuzioni loro spettanti alla stregua del dettato costituzionale e
loro sottratte per effetto dell'art. 3, commi da 40 a 43, della legge
n. 94/2009 e del decreto del Ministro dell'interno dell'8 agosto
2009.
Risulta palese, infatti, che attribuire alle regioni la
possibilità di organizzare i corsi di formazione per gli
appartenenti alle associazioni di cui trattasi rappresenta un mero
«palliativo»: resta ferma, comunque, l'indebita ingerenza statale in
materie di competenza regionale, senza alcuna possibilità per le
regioni medesime di incidere sulla disciplina delle attività in
esame.
1b) Il vizio di costituzionalità sopra evidenziato è
ulteriormente confermato dalla violazione dell'art. 117, sesto comma
della Costituzione: infatti, posto che, per quanto sin qui esposto la
materia disciplinata dal decreto ministeriale censurato non può
essere ricondotta alle nozioni di «ordine pubblico e sicurezza», la
stessa non può quindi essere oggetto di regolamento statale poichè,
ai sensi dell'art. 117, sesto comma della Costituzione, il potere
regolamentare dello Stato esiste solo nelle materie di sua potestà
legislativa esclusiva. In altri termini, nelle materie di cui
trattasi, un regolamento statale non poteva intervenire, o, quanto
meno, non con modalità così «invasive».
Preme evidenziare, inoltre, che il decreto in esame viola
ulteriormente le competenze regionali perchè una fonte regolamentare
viene espressamente ad essere abilitata a modificare anche la
legislazione regionale vigente in materia.
A tal riguardo, e a rafforzamento della fondatezza delle
argomentazioni fin qui svolte, si rileva che la Regione Toscana aveva
già esercitato le proprie competenze in materia disciplinando la
possibilità di partecipazione di privati cittadini alle attività de
quibus, attraverso l'emanazione della legge regionale n. 12 del 3
aprile 2006 («Norme in materia di polizia comunale e provinciale»).
Tale normativa, «in conformità a quanto previsto dall'articolo 117,
comma secondo, lettera h), della Costituzione, detta disposizioni
concernenti i requisiti essenziali di uniformità per
l'organizzazione e lo svolgimento, anche in forma associata, delle
funzioni di polizia amministrativa locale tramite strutture di
polizia comunale, denominata polizia municipale, e di polizia
provinciale [...]» (art. 1).
Più in particolare, l'articolo 7 di detta legge regionale
prevede che «1. I comuni e le province possono stipulare convenzioni
con le associazioni di volontariato iscritte nel registro di cui
all'articolo 4 della legge regionale 26 aprile 1993, n. 28 (Norme
relative ai rapporti delle organizzazioni di volontariato con la
regione, gli enti locali e gli altri enti pubblici - Istituzione del
registro regionale delle organizzazioni del volontariato) e
successive modificazioni, per realizzare collaborazioni tra queste
ultime e le strutture di polizia locale rivolte a favorire
l'educazione alla convivenza, al senso civico e al rispetto della
legalità. [...]».
La normativa regolamentare impugnata incide sulla suddetta
disciplina legislativa regionale, vanificando il ruolo ed i compiti
delle associazioni di volontariato ivi previste; ciò evidentemente
non è compatibile con il riparto della potestà legislativa e
regolamentare come delineato nella Costituzione, anche alla luce
dell'interpretazione fornitane dalla già richiamata giurisprudenza
costituzionale.
1c) Particolarmente lesivo delle attribuzioni regionali si rivela
l'art. 9 del decreto del Ministro dell'interno dell'8 agosto 2009, il
quale, al comma 1, prevede che «Le associazioni già costituite, che
alla data del presente decreto svolgono attività di volontariato con
funzioni di solidarietà sociale comunque riconducibili a quanto
previsto dall'art. 3 comma 40 della legge 15 luglio 2009, n. 94, e
dal presente decreto, possono essere iscritte nell'elenco provinciale
delle associazioni di osservatori volontari, con le medesime
modalità di cui all'art. 1, comma 3, del presente decreto, fermo
restando il possesso degli altri requisiti previsti dallo stesso art.
1. Dette associazioni possono continuare a espletare la propria
attività anche nell'ambito e nei limiti dell'art. 2 prima
dell'iscrizione e comunque per un periodo non superiore a sei mesi
dalla data del presente decreto». Il comma 2, poi, prevede che «Per
lo stesso periodo di 6 mesi, i comuni possono continuare ad avvalersi
dei rapporti in atto, per lo svolgimento, da parte dei cittadini, di
attività comunque riconducibili all'art. 3, comma 40 della legge 15
luglio 2009, n. 94».
Ebbene, non vi è chi non veda come la predetta disposizione
risulti immediatamente e gravemente lesiva delle attribuzioni
regionali, in quanto preclude alle associazioni di cittadini che già
collaboravano con le autorità locali, in base alla legge regionale
n. 12/2006, alla segnalazione di eventi potenzialmente dannosi per la
«sicurezza urbana», di continuare ad operare a meno che si conformino
a quanto stabilito dal decreto censurato.
Tale preclusione risulta ancor più grave con riferimento alle
associazioni di volontariato che collaborano con le stesse autorità
nell'ambito della prevenzione delle situazioni di disagio sociale.
Neppure in tal caso, infatti, sussiste, come già anticipato, alcun
fondamento costituzionale alla potestà legislativa e regolamentare
dello Stato. Anzi, si tratta di ambiti riservati alle regioni, tanto
che la Regione Toscana ha già disciplinato la materia con la legge
regionale n. 41 del 24 febbraio 2005 («Sistema integrato di
interventi e servizi per la tutela dei diritti di cittadinanza
sociale»), che all'art. 58, comma 1, prevede: «Le politiche per le
persone a rischio di esclusione sociale consistono nell'insieme degli
interventi e dei servizi volti a prevenire e ridurre tutte le forme
di emarginazione, comprese le forme di povertà estrema», precisando,
poi, ai commi successivi, le modalità di attuazione di dette
politiche di prevenzione delle situazioni di disagio sociale.
Con riguardo alle associazioni operanti nell'ambito da ultimo
menzionato, inoltre, è necessario evidenziare che, per il tramite
dell'amplissima formulazione della norma transitoria dettata
dall'art. 9, il rischio è quello di una vera e propria paralisi
dell'attività delle associazioni medesime, a meno che queste si
conformino a quanto previsto dal decreto del Ministro dell'interno
dell'8 agosto 2009 e dalla legge n. 94/2009, passando sotto la
vigilanza del Prefetto.
In particolare, è l'espressione «funzioni di solidarietà
comunque riconducibili, a quanto previsto» dalla censurata normativa
statale che davvero rischia di svuotare di contenuto (e, quindi,
privare di possibilità applicative pratiche) la normativa regionale
in materia di prevenzione delle situazioni di disagio sociale.
Infatti, già la locuzione «disagio sociale», come sopra ampiamente
evidenziato, risulta di per sè dai contorni non ben definiti; ancor
più generico, quindi, è il riferimento alle funzioni di
solidarietà sociale «comunque connesse» alla prevenzione (tra
l'altro) delle situazioni di disagio sociale.
In definitiva, con una siffatta formulazione, le competenze
statali sono in grado di estendersi ad un punto tale da vanificare
ogni attribuzione regionale in materia.
Pertanto, ribadito nuovamente che nei settori di cui trattasi non
è possibile un intervento statale, soprattutto a livello di fonte
regolamentare, preme evidenziare nuovamente l'indebita invasione
delle attribuzioni regionali ad opera del predetto art. 9, il quale
davvero risulta in grado di impedire l'attività delle associazioni
di volontariato di collaborazione alla gestione della comunità
locale sia sotto il profilo della «sicurezza urbana», sia per ciò
che attiene alle «politiche sociali» (a meno che tali associazioni,
come più volte detto, si conformino alle modalità fissate dalla
normativa statale impugnata).
In conclusione, il decreto censurato, ed in particolare il suo
art. 9, costituiscono un'indebita evidente ingerenza statale nelle
competenze regionali.
1d) Le norme censurate sono ulteriormente incostituzionali, per
violazione del principio di leale collaborazione, poichè,
disciplinando ambiti di competenza regionale, il decreto avrebbe
dovuto, quantomeno, contenere la previsione dell'intesa con le
regioni interessate o comunque adeguate forme di concertazione al
fine di tutelare le istanze regionali costituzionalmente garantite,
in un ambito che involge profili di competenza residuale delle
regioni.
Il decreto in esame, invece, non prevede alcun coinvolgimento
delle regioni medesime, risultando perciò costituzionalmente
illegittimo.

P. Q. M.

Si chiede che la Corte costituzionale dichiari che il decreto del
Ministro dell'interno dell'8 agosto 2009 è lesivo delle attribuzioni
regionali per contrasto con l'articolo 117, secondo comma, lett. h),
quarto comma e sesto comma della Costituzione, anche sotto il profilo
della violazione del principio di leale collaborazione, e per
l'effetto lo annulli.
Si deposita la delibera della giunta regionale di autorizzazione
a stare in giudizio.
Firenze-Roma, addì 30 settembre 2009

Avv. Lucia Bora