1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 11-12-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1314 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 giugno 1996
N. 1314 Ordinanza emessa il 13 giugno 1996 dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania sul ricorso proposto da Recupero Giovanni contro il prefetto della provincia di Catania ed altro Sicurezza pubblica - Nomina a guardia giurata - Revoca obbligatoria in caso di condanna per delitto (nella specie: emissione di assegni a vuoto) - Lamentata omessa previsione del potere del prefetto di valutare la gravita' della condotta onde graduare la sanzione - Irrazionalita' - Incidenza sul diritto al lavoro sul principio della tutela giurisdizionale del lavoro - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 326/1995 (di non fondatezza di analoga questione non condivisa dal giudice rimettente), 220/1995 e 141/1996. (R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 11, ultimo comma, e 138, n. 4). (Cost., artt. 3, primo comma, 4, primo comma, e 35, primo comma). (096C1820) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 11-12-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sulla domanda di sospensione
della esecuzione dei provvedimenti che sono stati impugnati con il
ricorso n. 2444/1996 r.g., proposto da Recupero Giovanni,
rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Scuderi, presso il quale è
elettivamente domiciliato in Catania, via V. Giuffrida, 37;
contro il prefetto della provincia di Catania; il Ministero degli
interni, entrambi rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria;
per l'annullamento:
del decreto prefettizio del 14 marzo 1996, notificato il 9 aprile
1996, con cui è stato denegato il rinnovo del decreto di
approvazione della nomina a guardia particolare giurata relativo al
ricorrente;
d'ogni altro atto presupposto, antecedente, o comunque connesso
successivo e conseguenziale, ivi compreso il decreto prefettizio del
14 marzo 1996, notificato il successivo 9 aprile, con cui è stata
denegata l'istanza di speciale licenza di porto di pistola;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione dei predetti
provvedimenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore la dott. Rosalia Messina;
Uditi in camera di consiglio, il giorno 13 giugno 1996, gli avv.
Edoardo Nigra, su delega dell'avv. A. Scuderi, per il ricorrente, ed
Attilio Barbieri dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania
per le amministrazioni intimate;
Visto l'art. 21 della legge n. 1034/1971;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Il ricorrente, dipendente dell'Istituto di vigilanza "L'Unione",
nominato guardia particolare giurata giusta decreto prefettizio del 3
gennaio 1991, con istanza del 6 marzo 1996 ha richiesto alla
Prefettura di Catania il rinnovo annuale della speciale licenza di
porto di pistola a tassa ridotta (rinnovo finora sempre concessogli).
Con decreto del 14 marzo 1996, il prefetto di Catania ha respinto
l'istanza, rendendo noto al ricorrente che con provvedimento adottato
in pari data era stato denegato il rinnovo del decreto di
approvazione della nomina a guardia particolare giurata.
La motivazione fornita dall'amministrazione riposa sulla
circostanza che il ricorrente "dal certificato del casellario
giudiziale risulta avere a carico n. 2 condanne, rispettivamente in
data 22 ottobre 1990 ed in data 13 marzo 1992, per emissione di
assegno a vuoto per mero errore non considerate in occasione dei
precedenti rinnovi".
Per le condanne di cui trattasi il ricorrente ha ottenuto il
beneficio della non menzione nel certificato del casellario.
Avverso i provvedimenti prefettizi predetti, dei quali ha chiesto
l'annullamento, previa sospensione, il ricorrente ha dedotto i
seguenti articolati motivi:
1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 138 T.U.L.P.S.
approvato con r.d. n. 773/1931. Violazione dell'art. 3 della legge n.
241/1990. Illegittimità derivata. Violazione e falsa applicazione
dell'art. 175 c.p. Eccesso di potere per perplessità,
contraddittorietà, illogicità manifesta;
2) Violazione degli artt. 7, 8 e 10 della legge n. 241/1990,
violazione del principio del giusto procedimento. Carenza
istruttoria.
La difesa erariale, costituitasi per le amministrazioni intimate,
ha rilevato - nella discussione tenutasi nella camera di consiglio
del 13 giugno 1996, fissata per la trattazione della domanda
incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati - che il
prefetto ha emanato i provvedimenti impugnati nell'esercizio di un
potere vincolato, ai sensi del combinato disposto degli artt. 11,
u.c., e 138, n. 4, T.U.L.P.S.
Con ordinanza cautelare n. 1529/1996, deliberata il 13 giugno 1996,
la III sez. int. di questo Tribunale - ritenuta la sussistenza del
fumus boni juris e del periculum in mora - ha accolto temporaneamente
la domanda di sospensione dell'efficacia degli impugnati dinieghi,
ordinando al prefetto di Catania di riesaminare la situazione
controversa regolandola nuovamente a titolo provvisorio, vale a dire
concedendo l'approvazione e la licenza richieste dal ricorrente, od
anche, ove ne ricorrano i presupposti, negando nuovamente i predetti
provvedimenti ampliativi qualora sussistano altre legittime ragioni
ostative non esplicitate nei provvedimenti impugnati, e ciò entro
settanta giorni dalla notificazione dell'ordinanza di sospensione
presso la sede di ufficio della autorità su indicata; l'ulteriore e
definitiva trattazione della domanda cautelare è stata rinviata alla
prima camera di consiglio utile dopo la restituzione degli atti del
giudizio da parte della Corte costituzionale a seguito della
decisione della questione di costituzionalità - che ha deciso di
sollevare con la presente separata ordinanza, deliberata in pari data
(13 giugno 1996) - del combinato disposto degli artt. 11, u.c., e
138, n. 4, T.U.L.P.S. approvato con regio decreto n. 773/1931, nella
parte in cui si prevede la revoca automatica dell'autorizzazione di
polizia a seguito di condanna per delitto, senza che sia previsto
alcun meccanismo che consenta di adeguare la reazione sanzionatoria
alla effettiva gravità dell'infrazione commessa.
D i r i t t o
1. - Il ricorso in esame è diretto contro i due decreti prefettizi
meglio indicati in epigrafe, con i quali - come più diffusamente
esposto in narrativa - al ricorrente è stato denegato il rinnovo del
decreto di approvazione della nomina a guardia particolare giurata ed
il rinnovo della speciale licenza di porto di pistola.
Di detti provvedimenti il ricorrente ha chiesto la sospensione
cautelare.
2. - La III sez. int. del T.a.r. Sicilia-Catania, come pure si è
esposto in narrativa, con ordinanza n. 1529/1996, deliberata nella
camera di consiglio del 13 giugno 1996, esaminando la sussistenza dei
presupposti del fumus boni juris e del danno grave ed irreparabile,
richiesti dall'art. 21, u.c., legge n. 1034/1971 per l'erogazione
della tutela cautelare nel processo amministrativo, ha ritenuto,
quanto al primo, che alla luce del combinato disposto degli artt.
11, u.c., e 138, n. 4, r.d. n. 773/1931 (T.U.L.P.S.) - della cui
legittimità costituzionale appunto si dubita - l'istanza cautelare
dovrebbe essere respinta per carenza del prescritto fumus boni juris;
quanto al secondo, ne ha ritenuto la sussistenza, in considerazione
del fatto che il ricorrente, a causa dell'impugnato diniego di
rinnovo del decreto prefettizio di approvazione della nomina a
guardia giurata particolare, e del conseguente, e pure impugnato,
diniego di rinnovo della speciale licenza di porto di pistola
connessa, ai sensi degli artt. 71 e 256 T.U.L.P.S., verrebbe ad
essere licenziato.
Il collegio, riconosciuta la sussistenza dei presupposti della
rilevanza e della non manifesta infondatezza, ha deciso di sollevare
con la presente separata ordinanza, deliberata in pari data (13
giugno 1996), la questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto di cui agli artt. 11, u.c., e 138, n. 4,
T.U.L.P.S., nella parte in cui si prevede la revoca automatica
dell'autorizzazione di polizia a seguito di condanna per delitto,
senza che sia previsto alcun meccanismo che consenta di adeguare la
reazione sanzionatoria alla effettiva gravità dell'infrazione
commessa (sul punto, v. più ampiamente infra, al paragrafo 5).
Pertanto, il collegio ha accolto temporaneamente la domanda di
sospensione dell'efficacia dei provvedimenti negativi impugnati
ordinando alla Prefettura di Catania di riesaminare la situazione
controversa, regolandola nuovamente a titolo provvisorio, e,
pertanto, concedendo l'approvazione e la licenza predette, ovvero,
ove ne ricorrano i presupposti, negando nuovamente i richiesti
provvedimenti ampliativi, qualora sussistano altre legittime ragioni
ostative non esplicitate negli impugnati dinieghi, e ciò entro
giorni 70 (settanta) dalla notificazione a cura di parte
dell'ordinanza di sospensione presso la sede d'ufficio della predetta
amministrazione.
L'ulteriore e definitiva trattazione della domanda cautelare è
stata rinviata alla prima camera di consiglio utile dopo la
restituzione degli atti del giudizio da parte della Corte
costituzionale dopo la decisione della predetta questione di
costituzionalità.
3. - Ciò premesso, deve innanzitutto osservarsi che il collegio
ritiene che la predetta questione di costituzionalità, sollevata
d'ufficio, sia rilevante ai fini del decidere e non manifestamente
infondata ai sensi e per gli effetti dell'art. 1, legge cost. n.
1/1948, e dell'art. 23/2 legge n. 87/1953, e ciò nei limiti e per le
considerazioni che seguono.
4. - Quanto alla rilevanza della questione indicata al punto 2
indubbiamente l'applicazione delle norme ivi richiamate comporterebbe
il rigetto dell'istanza cautelare (e poi, nel merito, il rigetto del
ricorso).
Alla luce di dette norme, infatti, dovrebbe escludersi la
sussistenza di quel fumus boni juris necessario per la concessione
del rimedio cautelare, in quanto già ad un primo esame le censure
dedotte dovrebbero essere ritenute infondate ed i provvedimenti
impugnati, che di quelle norme hanno fatto applicazione, dovrebbero
essere ritenuti legittimi; pur in presenza del danno grave ed
irreparabile che ne deriverebbe al ricorrente, pertanto, l'esecuzione
di essi non potrebbe essere sospesa.
Non potrebbe essere accolto il primo articolato motivo, con il
quale si lamentano la violazione dell'art. 138 T.U.L.P.S., dell'art.
3 legge n. 241/1990, dell'art. 175 c.p., nonchè l'eccesso di potere
per perplessità contraddittorietà ed illogicità manifesta,
sostenendosi in pratica, che l'amministrazione illegittimamente non
ha tenuto conto della scarsissima gravità delle infrazioni
addebitate al ricorrente (condannato due volte per emissione di
assegno a vuoto, una volta al pagamento di una multa di L. 60.000, ed
un'altra volta al pagamento di una multa di L. 100.000) tanto più
che era stato concesso il beneficio della non menzione della condanna
nel certificato del casellario giudiziale; si invoca anche la
circostanza che il rinnovo dell'approvazione e della licenza era
stato in precedenza concesso pur in presenza di dette condanne
(irrogate il 22 ottobre 1990 ed il 13 marzo 1993).
Orbene è evidente che nessuno dei rilievi sopra sintetizzati
potrebbe essere accolto alla luce del combinato disposto degli artt.
11, u.c., e 138, n. 4, T.U.L.P.S., che non lascia alcun margine di
apprezzamento discrezionale all'autorità di P.S., in presenza di
condanna per delitto; e deve anche precisarsi che nessun
consolidamento di posizioni del privato è configurabile in presenza
di provvedimenti attinenti alla pubblica sicurezza e per di più
vincolati, e che, pertanto, la mancata applicazione delle
disposizioni di cui trattasi, anche per lungo tempo, non può
comportare abdicazione da parte dell'autorità medesima all'esercizio
doveroso del potere di revoca.
Neppure le censure dedotte con il secondo motivo di ricorso
potrebbero trovare adesione (violazione degli artt. 7, 8 e 10, legge
n. 241/1990, violazione del principio del giusto procedimento,
carenza di istruttoria) in quanto le disposizioni delle quali si
assume la violazione, che prevedono la comunicazione di inizio del
procedimento al destinatario del provvedimento finale, e la
partecipazione di questi al procedimento stesso onde far ivi valere
le proprie ragioni non si attagliano a fattispecie - come quella
oggetto del ricorso - nelle quali da un lato il procedimento si avvia
per impulso del privato (si tratta di dinieghi con i quali si è
risposto ad istanze dell'interessato), e, dall'altro, ci si trova in
presenza di provvedimenti vincolati nell'an e nel contenuto, non
essendovi, come già detto, in materia, margini di apprezzamento
discrezionale, e non essendovi, quindi, circostanze rappresentabili
dall'interessato che possano influire sull'esito finale del
procedimento.
Va, infine, osservato che soltanto la declaratoria di
illegittimità parziale delle disposizioni di legge denunciate
consentirà al collegio di pronunciarsi definitivamente e
positivamente sulla domanda cautelare proposta dal ricorrente
(temporaneamente accolta, come si è già precedentemente accennato
in narrativa, sino alla prima camera di consiglio utile dopo la
restituzione degli atti del giudizio da parte della Corte
costituzionale a seguito della decisione in ordine alla sollevata
questione di costituzionalita') e sulla eventuale domanda di
esecuzione dell'ordinanza di sospensione "propulsiva" ove
l'amministrazione non vi ottemperasse spontaneamente.
In proposito, poi, è appena il caso di osservare:
1) che il requisito della rilevanza permane, ovviamente, anche
nei casi (come quello in esame) in cui il giudice amministrativo
disponga con separata ordinanza - contemporaneamente all'ordinanza di
rimessione alla Corte - la sospensione provvisoria e temporanea dei
provvedimenti imputati fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo
l'incidente di costituzionalità, posto che una tale pronuncia per la
sua natura meramente temporanea ed interinale non determina
l'esaurimento del potere cautelare del giudice a quo (cfr., fra
altre, Corte costituzionale, sentenza n. 367/1991, punto 2 della
motivazione, sentenza n. 444/1990, punto 3 della motivazione);
2) e che la sussistenza della predetta rilevanza va valutata allo
stato degli atti al momento della emanazione dell'ordinanza di
rimessione, restando quindi ininfluenti le eventuali pronunce
adottande o adottate successivamente dal giudice d'appello (cfr. fra
altre, la predetta sentenza n. 367/1991, ibidem).
Per tutte le considerazioni ora svolte, la questione appare
rilevante ai fini della definizione della fase cautelare del giudizio
instaurato con il ricorso in epigrafe.
5. - Quanto al requisito della non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità di cui si discute, la normativa della
quale l'amministrazione ha fatto applicazione nella fattispecie si
pone in contrasto, ad avviso del collegio con l'art. 3 della
Costituzione sotto il duplice profilo della violazione del principio
di ragionevolezza e della violazione del principio di eguaglianza,
nonchè con gli artt. 4/1 e 35/1 della Costituzione (tutela del
lavoro), come meglio si illustrerà dopo alcune necessarie premesse.
5.1. - Il collegio non ignora la circostanza che recentemente la
Corte costituzionale - con sentenza n. 326 del 17 luglio 1995 - si è
pronunciata sulla questione di costituzionalità del combinato
disposto degli artt. 11, u.c., e 138, n. 4, T.U.L.P.S., sollevata dal
T.a.r. Campania (con riferimento ad una vicenda analoga a quella
oggetto del ricorso in esame) con ordinanza del 24 marzo 1994,
concludendo per l'infondatezza della questione stessa (sul punto, v.
più approfonditamente infra, par. 5.3).
Tuttavia, ad avviso del collegio, la questione specifica deve
essere riconsiderata alla luce di una ricostruzione globale della
problematica dell'automatismo sanzionatorio, tenendo conto della
coerenza complessiva dell'intero settore normativo di cui si tratta.
La irragionevolezza, in generale, delle disposizioni che prevedono
riverberi automatici di condanne penali sul rapporto di lavoro,
consiste nella mancata previsione di meccanismi che rendano possibile
l'adeguamento della reazione dell'ordinamento alla effettiva gravità
del reato commesso. Tali meccanismi, in astratto, possono funzionare
in uno dei seguenti modi:
a) esclusione normativamente predefinita di ipotesi delittuose
meno gravi, individuate attraverso la fissazione di un limite di
pena;
b) previsione di un potere di valutazione discrezionale da parte
dell'autorità di pubblica sicurezza;
c) (soluzione intermedia:) fissazione di un limite (sotto il
profilo della misura della pena, o sotto il profilo della tipologia
dei reati) al di sopra del quale la reazione dell'ordinamento è
automatica, ed al di sotto del quale, invece, è lasciato
all'autorità di pubblica sicurezza un margine di apprezzamento
discrezionale.
Tutte le soluzioni prospettate contengono un minimo o un massimo di
modulazione della reazione dell'ordinamento in ragione dell'entità
della devianza dalla legalità; è invece del tutto irrazionale la
previsione di conseguenze identiche rispetto a fatti di portata
incommensurabilmente diversa sotto il duplice profilo dell'allarme
sociale che provocano e della potenzialità criminosa del soggetto
che esprimono (si pensi, per una esemplificazione degli estremi
opposti, alla partecipazione a banda armata, all'associazione per
delinquere semplice e di stampo mafioso, all'omicidio doloso, da un
lato, ed all'emissione di assegni a vuoto - come nel caso di specie -
ovvero ai delitti colposi, dall'altro).
5.2. - Per altro, il contrasto di ogni automatismo sanzionatorio
con il principio di ragionevolezza contenuto nell'art. 3 della
Costituzione è stato più volte posto dalla Corte costituzionale a
fondamento di pronunce con le quali sono state eliminate le
disposizioni che - a fronte di un fatto illecito dal quale
scaturissero conseguenze sanzionatorie di tipo disciplinare - non
consentivano di adeguare la risposta punitiva all'entità
dell'illecito stesso.
Per una panoramica delle questioni incentrate sulla violazione del
principio di proporzione, si ricordano: la sentenza n. 971/1988
(incostituzionalità dell'art. 85, lett. a) t.u. n. 3/1957 - ed anche
dell'art. 236 d.l.p.r.s. n. 6/1955 - per violazione degli artt. 3, 4,
25 e 97 Cost., relativamente alla previsione della destituzione di
diritto del condannato per taluni delitti specificamente indicati);
la sentenza n. 40/1990 (incostituzionalità dell'art. 139, legge n.
89/1913, per violazione dell'art. 3 Cost., nella parte in cui prevede
l'inabilitazione de jure del notaio condannato per alcuno dei reati
indicati nell'art. 5, n. 3, della stessa legge notarile, con sentenza
non ancora passata in giudicato); la sentenza n. 158/1990
(incostituzionalità dell'art. 38, legge n. 1067/1953, per violazione
dell'art. 3 Cost., nella parte in cui prevede la destituzione di
diritto, senza apertura del procedimento disciplinare, in ipotesi di
condanna per delitto previsto dall'ordinamento professionale); la
sentenza n. 16/1991 (incostituzionalità, per violazione dell'art.
3, della destituzione di diritto dei funzionari regionali condannati
per delitti contro la p.a., prevista dalla legge della regione
Lombardia n. 44/1983, art. 26/1, lett. a); la sentenza n. 197/1993
(illegittimità dell'art. 15, comma 4-octies, legge n. 55/1990,
introdotto dall'art. 1, legge n. 16/1992, nella parte in cui
mediante rinvio al comma 4-quinquies, prevede la destituzione di
diritto anzichè lo svolgimento del procedimento disciplinare ai
sensi dell'art. 9, legge n. 19/1990, nei confronti dei dipendenti
pubblici condannati per taluni reati); la recente sentenza n.
220/1995 (incostituzionalità dell'art. 1258/1 Cod. nav., per
contrasto con gli artt. 3, 4 e 35 Cost., relativamente alla
previsione della cancellazione dal registro dei lavoratori portuali
come effetto automatico di una condanna che comporti l'incapacità
all'iscrizione). Il sistema sanzionatorio come delineato dagli
interventi della Corte costituzionale ora richiamati deve essere
ispirato ai principi di proporzione e del contraddittorio,
strettamente connessi fra loro. Illuminante in proposito appare il
passaggio della più recente pronuncia fra quelle sopra citate,
secondo cui "in generale l'esercizio di un potere disciplinare
riferito allo svolgimento di qualsiasi rapporto di lavoro subordinato
(di diritto privato o di pubblico impiego) ovvero di lavoro autonomo
e professionale - potere che implica un rapporto di supremazia per
cui un soggetto (normalmente, ma non necessariamente, il datore di
lavoro) può, con un suo atto unilaterale, determinare conseguenze in
senso lato negative (quali quelle insite nelle sanzioni disciplinari)
nella sfera soggettiva di un altro soggetto (il prestatore di lavoro)
in ragione di un comportamento negligente o colpevole di quest'ultimo
- deve rispondere al principio di proporzione e alla regola del
contraddittorio. Il primo - che rappresenta una diretta espressione
del generale canone di ragionevolezza (ex art. 3 Cost.), coniugato
alla tutela del lavoro e della dignità del lavoratore (artt. 4 e 35
Cost.) - implica che il potere deve estrinsecarsi in modo coerente al
fatto addebitato che quindi deve necessariamente essere valutato e
ponderato, nel contesto delle circostanze che in concreto hanno
connotato il suo accadimento, per commisurare ad esso, ove ritenuto,
sussistente, la sanzione da irrogare parametrandola alla sua maggiore
o minore gravità ...".
5.3. - Nel pronunciarsi sulla legittimità costituzionale del
combinato disposto degli artt. 11, u.c., e 138, n. 4, T.U.L.P.S. la
Corte, come si è già detto, si è discostata dall'orientamento più
garantistico. La ragione fondamentale per la quale la Corte ha
deciso nel senso della infondatezza consiste nella ritenuta "mancanza
di una ricaduta diretta degli effetti del provvedimento prefettizio
di revoca sul rapporto di lavoro con l'Istituto di vigilanza", in
quanto dalla revoca "non deriva alcun provvedimento che, con
automatismo, inerisca al rapporto di lavoro della guardia giurata". I
possibili effetti di detta revoca sarebbero soltanto "indiretti" e
non implicherebbero necessariamente la perdita del posto di lavoro
"sia per le eventuali (libere) valutazioni ''datoriali'' sia per la
possibilità di accordi collettivi che, entro certi limiti,
consentano un diverso impiego del lavoratore".
Tuttavia, ad avviso del collegio, la struttura della fattispecie in
esame non è cosi dissimile da quelle nelle quali invece è stato
applicato il principio di proporzione, ed anzi, in particolare,
presenta, sempre ad avviso del collegio, forti aspetti di affinità
con la fattispecie dei lavoratori portuali, oggetto della sentenza n.
220/1995 (anche se la sentenza n. 326 cit. ha escluso, con la
motivazione sopra sintetizzata, l'applicabilità della linea
giurisprudenziale della Corte, "recentemente ribadita con la sentenza
n. 220 del 1995" relativa ai lavoratori portuali).
In particolare, solo apparentemente le conseguenze della revoca - o
come nella specie, del diniego di approvazione - rispetto al rapporto
di lavoro sono indirette ed eventuali.
Se, infatti, la nomina a guardia particolare giurata è sottoposta
ad approvazione prefettizia, e se detta approvazione è poi soggetta
periodicamente a rinnovo, la revoca (o il diniego di rinnovo)
comporta - forse non direttamente, ma certo necessariamente -
l'interruzione del rapporto di lavoro; d'altro canto, la ventilata
possibilità di adibizione ad altri mansioni, se pure non si vuole
ritenere impedita dall'art. 2103 c.c., intanto è comunque una mera
eventualità, dall'altro sarebbe pur essa una conseguenza; anche a
volerla ritenere indiretta; di non poca gravità, e potrebbe
anch'essa risultare sproporzionata rispetto alla gravità del delitto
commesso in concreto.
In definitiva, il collegio ritiene che le considerazioni svolte
dalla stessa Corte costituzionale con riferimento all'art. 1258 Cod.
nav. si attaglino perfettamente anche alla normativa relativa alle
guardie giurate, per la stretta affinità che sussiste fra la
cancellazione dal registro dei lavoratori marittimi ed il potere di
revoca del titolo autorizzatorio necessario per lo svolgimento del
lavoro di guardia particolare giurata che compete al prefetto.
Oltretutto, la sentenza n. 220/1995 ha chiarito che la natura
disciplinare di una misura non può essere revocata in dubbio "per il
fatto che il potere disciplinare sia esercitato (non già
direttamente dal datore di lavoro, ma) dall'autorità vigilante,
ovvero per la specialità del rapporto di lavoro portuale, e in
particolare per la sua natura privatistica; atteso il carattere
generale delle garanzie suddette che, in quanto ancorate al principio
di proporzione che è espressione del principio di uguaglianza ...
non possono non essere operanti, nel loro nucleo essenziale, come nel
pubblico impiego e nelle libere professioni ... così anche nel
rapporto di lavoro di diritto privato".
6. - L'art. 3 Cost., ad avviso del collegio, viene ad essere
vulnerato anche sotto il profilo del principio di uguaglianza.
Innanzitutto, l'automaticità della sanzione discrimina
negativamente le guardie giurate (lavoratori privati, ma con la
particolarità che l'approvazione prefettizia della nomina è
condicio juris per la costituzione del rapporto di lavoro), sia
rispetto ai dipendenti pubblici, sia rispetto agli altri lavoratori
privati, poichè sia per gli uni sia per gli altri vigono il
principio della proporzione della sanzione disciplinare al fatto
addebitato ed il principio del contraddittorio.
La condizione ingiustificatamente deteriore delle guardie giurate
non si spiega neppure con il richiamo ai "profili pubblicistici"
della categoria, innanzitutto perchè neppure per i dipendenti
tout-court pubblici è più in vigore l'automatismo sanzionatorio che
comporta la destituzione per effetto di condanna penale, ed, inoltre,
perchè anche per altre categorie che presentano "profili
pubblicistici" - come appunto i lavoratori portuali, che devono
essere iscritti in appositi registri, conformi al modello approvato
dal Ministero per la marina mercantile (art. 150 del regolamento
approvato con d.P.R. n. 328/1952), e che devono possedere determinati
requisiti per ottenere l'iscrizione (art. 152 d.P.R. cit.) -
l'automatismo sanzionatorio che comporta l'interruzione automatica
del rapporto di lavoro è stato ritenuto costituzionalmente
illegittimo (sentenza n. 220/1995 cit.).
7. - La normativa in esame si pone altresì, ad avviso del
collegio, in contrasto con gli artt. 4/1 e 35/1 della Costituzione
(tutela del lavoro), in quanto la gravissima sanzione della perdita
del posto di lavoro può conseguire anche a comportamenti illeciti
non particolarmente gravi, che non sono espressione di una
particolare potenzialità criminosa del soggetto, comportando il
sacrificio di un bene ritenuto di preminente importanza dalla
Costituzione senza adeguata giustificazione (giustificazione che
potrebbe rinvenirsi soltanto nell'esigenza di tutelare altri valori
di rango costituzionale: v. infra, al successivo punto 8).
8. - Qualche ulteriore spunto di riflessione, infine, può trarsi
anche - in modo più indiretto, ma con argomentazioni per certi versi
forse più vistose - dalla recente pronuncia con la quale la Corte,
sulla base dei principi contenuti negli artt. 2, 3 e 51 Cost., ha
dichiarato la illegittimità costituzionale dell'art. 15/1, lett.
e), legge n. 55/1990, come modificato dall'art. 1, legge n. 16/1992,
nella parte in cui prevede la non candidabilità alle elezioni
regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali di coloro per i
quali, in relazione ai delitti indicati nella precedente lettera a),
è stato disposto il giudizio, ovvero per coloro che sono stati
presentati o citati a comparire in udienza per il giudizio, e dello
stesso art. 15, lett. a), b), c) e d), nella parte in cui prevede la
non candidabilità alle elezioni predette di coloro i quali siano
stati condannati, per i delitti indicati, con sentenza non ancora
passata in giudicato, nonchè lett. f), nella parte in cui prevede la
ripetuta incandidabilità di coloro nei cui confronti il tribunale ha
applicato una misura di prevenzione quando il relativo provvedimento
non abbia carattere definitivo.
Non sfuggono al collegio gli elementi di profonda diversità tra la
fattispecie prevista dal combinato disposto delle norme del
T.U.L.P.S. più volte citt., e quella oggetto della normativa
dichiarata incostituzionale dalla recente pronuncia della Corte ora
richiamata.
Le differenze sono talmente ovvie ed evidenti che appare
sufficiente una sommaria indicazione di esse: la natura di sanzione
disciplinare della revoca automatica prevista dal combinato disposto
degli artt. 11, u.c., e 138, n. 4, T.U.L.P.S., laddove la non
candidabilità prevista dalle norme dichiarate incostituzionali con
sentenza n. 141/1996 ha finalità cautelare (pur assumendo, in
definitiva, "i caratteri di una sanzione anticipata)", il diverso
ambito di incidenza, sotto il profilo delle posizioni giuridiche che
in sostanza finiscono per essere incise "possibilità che
l'ordinamento costituzionale offre al cittadino di concorrere al
processo democratico", nel caso della ineleggibilità - così,
testualmente, la sentenza n. 141 cit. -; possibilità di
conservazione del posto di lavoro, nell'ipotesi oggetto del ricorso
in esame); la diversa struttura delle due fattispecie anche sotto il
profilo del modo in cui la disciplina che per esse è dettata si pone
in contrasto con il valore costituzionale della ragionevolezza: nel
caso della revoca automatica, detto contrasto consiste nella
impossibilità di graduare la misura sanzionatoria in relazione alla
gravità dell'infrazione commessa, mentre nella ipotesi della
incandidabilità consiste - in estrema sintesi - nella applicabilità
di tale gravissima misura anche in mancanza di una sentenza
irrevocabile di condanna, nonchè nella contraddittorietà interna
allo stesso art. 15, legge n. 55/1990, che prevede l'ineleggibilità
in quelle stesse situazioni che - se sopravvengano dopo l'elezione -
comportano non già la decadenza (che consegue alla sola condanna
definitiva), bensì soltanto la sospensione dell'eletto.
Pur nella consapevolezza di tutto ciò, e senza, pertanto, voler
instaurare improponibili parallelismi fra la normativa dichiarata
incostituzionale con la sentenza n. 141/1996, e quella oggetto della
presente questione di costituzionalità, il collegio ritiene
purtuttavia che alcune conseguenze di ordine generale possono trarsi
dalla sentenza della Corte appena richiamata.
Innanzitutto, detta sentenza ben si colloca in un clima culturale
meno influenzato dalle diverse "emergenze" succedutesi, com'è noto,
nel Paese negli ultimi anni, chè, anzi, da tutti è avvertita - e
non soltanto nelle istituzioni, ma anche, diffusamente, dai cittadini
- la necessità di ridurre al minimo gli interventi ispirati alla
logica, appunto, dell'emergenza, che implica il ricorso a misure
gravi, che certamente si giustificano sul piano dell'urgenza di
tutelare beni e valori primari (credibilità delle istituzioni,
fiducia del cittadino nelle stesse, trasparenza nell'esercizio dei
pubblici poteri) con inevitabile sacrificio di altri beni e valori
primari, sacrificio che, tuttavia, deve essere rigorosamente ammesso
"solo nei limiti indispensabili alla tutela di altri interessi di
rango costituzionale" (sentenza n. 141/1996).
Orbene, ad avviso del collegio, nella fattispecie disciplinata
dalle disposizioni del T.U.L.P.S. delle quali si sospetta
l'incostituzionalità nulla giustifica il sacrificio dei diritti
tutelati dagli artt. 3/1, 4/1, 35/1 Cost.
Tale giustificazione non può rinvenirsi negli innegabili profili
pubblicistici che connotano, come sottolineato dalla sentenza n.
326/1995, e già prima dall'ordinanza n. 272/1992, la categoria delle
guardie giurate differenziandole da altri prestatori d'opera. Detti
profili, se valgono a giustificare il penetrante potere di ingerenza
dell'autorità di pubblica sicurezza nel rapporto di lavoro di cui
trattasi, tuttavia non possono - lo si è già chiarito - determinare
una compressione dei valori costituzionali dianzi richiamati.
Oltretutto, alla luce della sentenza n. 141/1996, si può scorgere
un ulteriore profilo di disuguaglianza nei confronti delle guardie
giurate, le quali infatti apparirebbero discriminate - oltre che
rispetto ai lavoratori privati ed ai dipendenti pubblici in genere,
nonchè rispetto ad altre categorie di lavoratori privati che
presentino "profili pubblicistici", come quella dei lavoratori
portuali - anche nei confronti di soggetti che, attraverso la
candidatura alle elezioni regionali, comunali, provinciali e
circoscrizionali in definitiva vengono ad instaurare con
l'amministrazione un rapporto di servizio onorario. Pur nella
consapevolezza, si ripete, delle rilevanti differenze strutturati fra
le due ipotesi, non può non apparire irragionevole che l'essere
stati condannati, sia pure non definitivamente, per delitti di una
certa gravità, non osti alla possibilità di divenire consiglieri
regionali comunali o provinciali, e di instaurare così con
l'amministrazione detto rapporto onorario, mentre l'aver riportato
condanna ad una irrisoria pena pecuniaria impedisce invece di
ottenere l'approvazione prefettizia necessaria per essere nominati
guardie particolari giurate così come impedisce di ottenere il
rinnovo necessario al mantenimento del posto già ricoperto, ed
impone anzi all'autorità di pubblica sicurezza di revocare
l'approvazione già concessa.
Un'ultima e conclusiva riflessione val la pena di dedicare alla
singolarità che, attualmente, connota - sotto il profilo in questa
ordinanza considerato - la categoria delle guardie giurate. Il rigido
automatismo che ispira la disciplina oggetto della presente questione
di costituzionalità, se prima degli interventi della Corte
costituzionale in materia costituiva, in pratica, la regola,
caratterizzando le varie disposizioni che prevedono conseguenze di
tipo disciplinare a seguito di condanne penali (si vedano tutte le
disposizioni dichiarate incostituzionali con le sentenze della Corte
richiamate supra, al punto 5.2), oggi costituisce l'eccezione, e,
come tale - per una fondamentale regola logica prima ancora che
giuridica - dovrebbe fondarsi su una ratio ostativa alla applicazione
della disciplina comune, ratio che però il collegio non riesce ad
individuare, soprattutto alla luce della recisa ed incondizionata
affermazione della stessa Corte (sentenza n. 220/1995), già
richiamata (pag. 15), ma che forse è utile rileggere adesso, a
chiusura di tutte le considerazioni svolte: "Nè la natura di
sanzione disciplinare di tale misura può essere revocata in dubbio
per il fatto che il potere disciplinare sia esercitato (non già
direttamente dal datore di lavoro, ma) dall'autorità vigilante,
ovvero per la specialità del rapporto di lavoro portuale, e in
particolare per la sua natura privatistica, atteso il carattere
generale delle garanzie suddette che, in quanto ancorate al principio
di proporzione che è espressione del principio di uguaglianza ...
non possono non essere operanti, nel loro nucleo essenziale, come nel
pubblico impiego e nelle libere professioni ... così anche nel
rapporto di lavoro di diritto privato".
Ancora meno giustificata, in questo contesto, appare la maggior
tutela apprestata ad amministratori e politici (v. sentenza n.
141/1996, più volte cit.) rispetto ai semplici cittadini lavoratori,
a meno di non voler sostenere che il diritto al lavoro, pur oggetto
delle solenni affermazioni della Carta costituzionale costituisca un
valore meno importante della partecipazione alla vita democratica del
Paese.
9. - Per le suesposte considerazioni, a norma dell'art. 23/2, legge
n. 87/1953, va disposta l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la risoluzione della questione incidentale
di costituzionalità di cui trattasi, disponendosi conseguentemente
la sospensione del giudizio cautelare instaurato con il ricorso in
epigrafe.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 11,
ultimo comma, e 138, n. 4, regio decreto n. 773/1931 (Approvazione
del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) nella parte in cui
non si prevede una graduazione che consenta l'esclusione delle
ipotesi delittuose meno gravi, in contrasto con gli artt. 3/1, 4/1 e
35/1 della Costituzione, dispone l'immediata trasmissione degli atti,
a cura della segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo
conseguentemente il giudizio cautelare in corso;
Ordina, inoltre, alla segreteria, a norma dell'art. 23, ultimo
comma, legge n. 87/1953, di noficare la presente ordinanza alle parti
in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, e di darne
comunicazione al presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio del 13 giugno
1996.
Il presidente: Zingales
L'estensore: Messina
96C1820