1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 6-5-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 296 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 1997
N. 296 Ordinanza emessa il 1 dicembre 1997 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Viggiani Chiara ed altri contro il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica ed altre Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministero della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria nonche' del principio del libero accesso alle scuole. (Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116). (Cost., artt. 33 e 34). (098C0470) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 6-5-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
1 dicembre 1997.
Visti i ricorsi:
n. 13362/97 reg. gen., proposto da Viggiani Chiara;
n. 13963/97 reg. gen. proposto da Quadrini Flavia;
n. 14152/97 reg. gen. proposto da Foglietta Tiziano, Braccioni
Stefano, Cardinali Corrado, Pelagaggia Marzio, Costantini Loretta,
Discepoli Gabriella, Pianosi Stefano, Ravot Licheri Luigi, Spadoni
Davide, Cardinali Valter, Canglari Stefano e del Vecchio Roberto,
tutti rappresentati e difesi dall'avv. Aldo Valentini ed
elettivamente domiciliati con il medesimo presso lo studio dell'avv.
Goffredo Gobbi in Roma, via M. Cristina n. 8;
n. 13962/97 reg. gen. proposto da Bianchi Simone, rappresentanto
e difeso dagli avv.ti Aldo Valentini e Gianfranco Brandi,
elettivamente domiciliato con i medesimi presso lo studio dell'avv.
Goffredo Gobbi in Roma, via M. Cristina n. 8;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, e le Università
degli studi di Ferrara (ric. n. 13362/97), Ancona (ricc. nn. 13963 e
14152) e Bologna (ric. n. 13962), rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato e per legge domiciliati presso
la medesima in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Per l'annullamento del d.m.u.r.s.t. 21 luglio 1997 n. 245,
contenente "regolamento recante norme in materia di accesso
all'istruzione universitaria e di connesse attività di
orientamento"; dei dd.m.u.r.s.t. 31 luglio 1997 recanti modalità di
accesso agli specifici corsi di laurea e limitazione all'accesso per
l'a.a. 1997-98 ai corsi di laurea in odontoiatria e protesi dentaria
ed in medicina e chirurgia; degli atti di approvazione della
disciplina della prova selettiva per l'ammissione al corso di laurea
in odontoiatria e protesi dentaria ed in medicina e chirurgia; degli
atti delle Università di approvazione delle operazioni concorsuali e
della graduatoria di merito della predetta selezione, nonchè di
diniego di iscrizione dei ricorrenti; degli atti delle Università e
del m.u.r.s.t. concernenti la redazione dei tests; degli atti
connessi.
Nonchè i ricorsi:
n. 14160/97 reg. gen. proposto da Andreis Lidia, Maffi Paolo,
Maffi Lidio e Callegari Paolo, rappresentati e difesi dagli avv.ti
Carlo Cotto e Mario Contaldi, elettivamente domiciliati presso il
secondo in Roma, via Pier Luigi da Palestrina n. 63;
n. 14162/97 reg. gen. proposto da Corrente Simona, rappresentata
e difesa dagli av.ti Roberto Longhin e Mario Contaldi, elettivamente
domiciliata presso il secondo in Roma, via Pier Luigi da Palestrina
n. 63;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, e l'Università
degli studi di Torino - Facoltà di medicina e chirurgia -,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e per
legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi n.
12;
Per l'annullamento delle deliberazioni del Consiglio di facoltà di
medicina e chirurgia e del Senato accademico dell'Università
intimata, concernenti la determinazione del numero degli studenti
iscrivibili al primo anno dei corsi di odontoiatria e protesi
dentaria e di medicina e chirurgia; dell'art. 38, comma 11, lett.
c), dello statuto universitario; dei decreti m.u.r.s.t. 21 luglio
1997 n. 245 e 31 luglio 1997; degli atti antecedenti, preordinati,
consequenziali o comunque connessi.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti i rispettivi atti di costituzione in giudizio delle
amministrazioni intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla camera di consiglio del 1 dicembre 1997, relatore il
magistrato Angelica Dell'Utri, uditi i difensori delle parti indicati
nel relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
Fatto e diritto
I. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi di laurea in odontoiatria e protesi dentaria ovvero in
medicina e chirurgia, a cui i medesimi aspirano ad essere iscritti
per l'anno accademico 1997-98, ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione dell'esecuzione: su tale richiesta cautelare la sezione
è chiamata a decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni (n. 126 posti per il corso di medicina e chirurgia
dell'Università di Ferrara; nn. 90 e 20 posti per i corsi di
medicina e chirurgia e, rispettivamente, di odontoiatria
dell'Università di Ancona; n. 30 posti per il corso di odontoiatria
dell'Università di Bologna; nn. 270 e 40 posti per i corsi di
medicina e chirurgia e, rispettivamente, di odontoiatria
dell'Università di Torino).
L'agire dell'amministrazione - in particolare il d.m. 21 luglio
1997 n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di accessi alla
istruzione universitaria e di connesse attività di orientamento") -
trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, comma 4, della
legge 19 novembre 1990 n. 341, come modificato dall'art. 17, comma
116, della legge 15 maggio 1997 n. 127, che ha attribuito ad un atto
emanato dal Ministro dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica il potere di determinare la limitazione degli accessi di
cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del
c.u.n., i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle
scuole di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli
per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle
iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili
non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalità per contrasto col principio della riserva di legge
e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 Cost.
II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente cui
mirano le azioni intraprese discende, nella specie, solo dalla
eventuale eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione
che, conferendo il detto potere all'amininistrazione, consente alla
stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: sì
che viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in ragione di
principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della
detta questione. È infatti evidente che la caducazione delle norme
che consentono al Ministro di porre limitazioni alle immatricolazioni
consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse dedotto in
giudizio dai ricorrenti, consentendo loro l'iscrizione al corso senza
sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre censure
sollevano questioni che, ove fondate, assicurerebbero un grado minore
di soddisfazione al predetto interesse e si presentano subordinate
all'esito eventualmente negativo dell'incidente di costituzionalità.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce,
allo stato, la fonte del potere esercitato dall'amministrazione,
preclude al collegio una pronuncia, sia pure in sede di sommaria
delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa azionata,
non potendo tale valutazione essere svincolata dalla decisione della
Corte sulla portata della norma sottoposta al suo esame.
III. - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34 Cost., una riserva
relativa di legge, con la conseguenza che, in mancanza di norme
legislative che attribuiscano all'amministrazione - nel rispetto dei
caratteri costitutivi della riserva stessa - il potere di stabilire
limitazioni alle iscrizioni ai corsi, devono ritenersi illegittimi i
provvedimenti regolamentari o di attuazione che tali limitazioni
prevedano.
La configurabilità, nella materia; di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, t.a.r. Lazio. sez. III, 3 aprile 1996
n. 763 e 14 settembre 1994 n. 1632; t.a.r. Toscana, sez. I, 24 aprile
1997 n. 78; t.a.r. Veneto, sez. I, 13 giugno 1992 n. 222 e sez. II,
13 giugno 1997 n. 1015; t.a.r. Liguria, sez. II, 21 marzo 1995 n.
197).
Ed invero, è l'art. 33, secondo comma, Cost. a stabilire
espressamente che "la Repubblica detta norme generali sull'istruzione
e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado", nel quadro di
quella previsione del successivo art. 34, primo comma, che sancisce
che "la scuola è aperta a tutti" (e che ha trovato attuazione, per
le Università, con la legge 11 dicembre 1969 n. 910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958 n. 88 che,
in ordine all'iscrizione al primo anno degli Istituti superiori di
educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da
assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3 legge 21 luglio 1961
n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli Istituti tecnici a
determinate facoltà per gli anni accademici dal 1961/62 al 1964/65,
per un numero predeterminato di posti da assegnare mediante concorso
per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del relativo potere
alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si
riferisce, ad es., all'art. 38 della legge 14 agosto 1982, n. 590
con cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi di
laurea, si è attribuito all'amministrazione universitaria il potere
di determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai
primi sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea
- il numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per la determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà socio-economica,
ma ciò è possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la possibilità di scelte del tutto
libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa pubblica
ammmistrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -
considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed
adeguati criteri" (Corte cost. 5 febbraio 1986 n. 34 e giurisprudenza
ivi richiamata: sentenze nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48
del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del 1982; ordinanze
nn. 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge n.
341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, legge n. 127
del 1997, non sembra esente dai precitati profili di
incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro
stesso, con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione la stessa
definizione dei "criteri generali per la regolamentazione
dell'accesso
... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del
principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli artt.
33 e 34 Cost.
IV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 4, cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 Cost.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87, per la pronuncia sulla
legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III,
previa riunione dei ricorsi in epigrafe ai soli fini della
trattazione della presente fase incidentale, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9 comma 4, legge 19 novembre 1990 n. 341 come modificato
dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997 n. 127 in relazione al
principio costituzionale della riserva relativa di legge nonchè
degli artt. 33 e 34 Cost.;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 1 dicembre
1997.
Il presidente: Cossu
L'estensore: Dell'Utri
98C0470