1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 novembre 1996
N. 29 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 21 novembre 1996 (della corte d'appello di Milano) Parlamento - Immunita' parlamentari - Deliberazione della Camera dei deputati che dichiara insindacabili, ai sensi dell'art. 68, primo comma della Costituzione, le frasi proferite dall'on. Umberto Bossi in un comizio per l'elezione a sindaco di Milano, il 18 giugno 1993, per cui pende a suo carico processo penale per il reato di cui all'art. 595, primo e terzo comma del cod. pen. - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri proposto dalla Corte d'appello di Milano in seguito a ordinanza di ammissibilita' n. 339 del 1996, pronunciata dalla Corte costituzionale in fase delibativa - Richiesto intervento della Corte costituzionale perche' accerti se le frasi incriminate costituiscano esercizio di attivita' connessa a quella parlamentare, come ritenuto dalla Camera, ovvero attivita' politica non connessa all'esercizio di attivita' parlamentare, e come tale sottoponibile ad esame da parte del giudice penale, come sostiene la parte civile - Richiamo a sentenze nn. 1150/1988, 443/1993 e 131/1996 e all'ordinanza n. 130/1996. (Delibera della Camera dei deputati 31 gennaio 1996). (Cost., art. 68, primo comma; d.-l. 23 ottobre 1996, n. 555). (096C1802) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-1996)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa penale contro
Bossi Umberto.
O s s e r v a
1. - Si procede a carico dell'on. Umberto Bossi a seguito di
querela per diffamazione proposta nei suoi confronti dall'on.
Ferdinando dalla Chiesa in relazione ad espressioni adoperate dal
primo nei confronti del secondo in un comizio elettorale (per
l'elezione del sindaco di Milano) il giorno 18 giugno 1993. Il
pretore ha ritenuto "non manifestamente fondata" la richiesta
dell'on. Bossi di proscioglimento ai sensi dell'art. 68 della
Costituzione e ne ha affermato la responsabilità condannandolo alla
pena di L. 2.000.000 di multa oltre al risarcimento dei danni in
favore del querelante costituitosi parte civile. L'on. Bossi ha
proposto appello, e prima della decisione in questo grado del
giudizio la Camera dei deputati, di cui l'on. Bossi faceva parte,
chiedeva copia degli atti e quindi, in forza degli artt. 68 della
Costituzione e 3, comma 2, ult. periodo del d.-l. 13 marzo 1995 n.
69 e successive numerose reiterazioni, da ultimo (al momento della
pronuncia della Camera) il 7 settembre 1995 n. 374 (attualmente
invece è vigente il d.-l. 12 marzo 1996 n. 116), in data 31 gennaio
1996 deliberava che "i fatti per i quali è in corso il procedimento
riguardano l'espressione di opinioni formulate da un membro del
Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni".
A seguito di tale decisione parlamentare la p.c. ha presentato una
memoria nella quale si contesta la legittimità - prescindendo dal
merito - dell'intervento dell'Assemblea parlamentare in quanto essa
avrebbe violato la nuova formulazione dell'art. 68 della Costituzione
che consentirebbe alle Camere di pronunciarsi soltanto se il giudice
ordinario non ritenga la questione manifestamente infondata: se
viceversa tale la ritenesse (come è accaduto in concreto) la
comunicazione alla Camera avrebbe il solo valore di informativa della
esistenza di un procedimento a carico di un suo componente.
Conseguentemente la p.c. conclude chiedendo che il giudice investito
del processo (cioè, nel caso, questa Corte d'appello) disponga la
prosecuzione di questo disattendendo la decisione della Camera dei
deputati. Con successiva memoria, presentata all'odierna udienza in
camera di consiglio, la p.c. sostiene che le modificazioni normative
intervenute dopo che il primo giudice ha validamente promosso
l'azione, così avviando il procedimento, non avrebbero influenza
sull'ulteriore corso della procedura, la quale non può subire
arresti per motivi sopravvenuti.
Il p.g. ha viceversa chiesto che la Corte, in riforma
dell'appellata sentenza, assolva l'imputato dal reato ascrittogli
perchè il fatto non costituisce reato, ai sensi degli artt. 129 e
530 c.p.p., in quanto spetta alla Camera valutare le condizioni della
insindacabilità delle opinioni espresse dai parlamentari, salvo il
possibile controllo di legittimità nella forma del conflitto davanti
alla Corte costituzionale, anche alla luce del d.-l. 12 marzo 1996 n.
116 contenente disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della
Costituzione ed attualmente vigente.
La Corte costituzionale con le sentenze n. 1150/1988 e 443/1993,
sempre secondo il p.g., ha chiarito che il controllo di legittimità
può avere ad oggetto unicamente la sussistenza di eventuali vizi di
procedura ovvero l'omessa od arbitraria valutazione dei presupposti
di insindacabilità, e la delimitazione di tali presupposti non può
essere effettuata dall'autorità giudiziaria quando (come nel caso in
esame) si sia pronunciata la Camera di appartenenza dell'imputato,
perchè diversamente si verificherebbe una inammissibile interferenza
nelle prerogative di cui all'art. 68 Cost.
2. - L'art. 68 Cost., primo comma (che qui interessa), così come
modificato dall'art. 1 legge cost. 29 ottobre 1993 n. 3, dispone che
"I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere
delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro
funzioni".
Il problema del presente procedimento è se le opinioni espresse
dall'on. Bossi nel comizio del 18 giugno 1993 costituissero esercizio
della funzione parlamentare; pregiudiziale a ciò è la necessità di
stabilire a chi spetti la valutazione in proposito.
L'art. 2 del d.-l. 12 marzo 1996 n. 116 stabilisce al primo comma
che l'art. 68 della Costituzione si applica per una serie
(praticamente onnicomprensiva) di atti parlamentari; al terzo comma
è stabilito che per gli atti di cui sopra "e in ogni altro caso in
cui ritenga applicabile l'art. 68, primo comma, della Costituzione ad
attività divulgative connesse, pur se svolte fuori dal Parlamento il
giudice lo dichiara con sentenza ...". Se il giudice non ritiene
applicabile l'art. 68 deve comunque informare il Parlamento, che può
andare di diverso avviso; in quest'ultimo caso (che è quello
verificatosi in concreto) il giudice deve pronunciare sentenza, salvo
che ritenga di elevare conflitto di attribuzioni.
Da tale normativa si ricava innanzi tutto la infondatezza della
richiesta della p.c. di disapplicare direttamente la pronuncia
parlamentare: se del caso, questa Corte dovrà sollevare il
conflitto davanti alla Corte costituzionale. La operatività
immediata delle modificazioni normative intervenute nel corso del
processo, già desumibile dai principi regolatori del processo, trova
da ultimo una conferma nella ordinanza della Corte costituzionale
17-24 aprile 1996 n. 130, di recentissima pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale 30 aprile 1996.
3. - Prima della riforma dell'art. 68 della Costituzione perchè si
potesse procedere penalmente a carico di un parlamentare era
necessario ottenere l'autorizzazione a procedere da parte della
Camera di appartenenza. È evidente che tale autorizzazione poteva
essere concessa se il reato non rientrava tra quelli commessi
nell'esercizio delle funzioni parlamentari, per i quali valeva il
divieto (allora definitivo di "perseguibilita'", mentre oggi è stata
introdotta, come si è visto, l'espressione "chiamato a rispondere").
L'autorizzazione a procedere, come diceva il nome stesso, e come
giurisprudenza e dottrina ritenevano, costituiva una condizione di
procedibilità, senza la quale il procedimento era bloccato. Oggi
tale condizione non è più richiesta a seguito della riforma
dell'art. 68, per cui il procedimento può liberamente mettersi in
moto, salvo l'intervento della Camera cui appartiene l'inquisito, la
quale può ritenere, con efficacia vincolante per il giudice salva la
proposizione del conflitto, che il fatto commesso costituisca
esercizio dell'attività parlamentare.
La natura processuale (condizione di procedibilita')
dell'autorizzazione a procedere comporta che, soppresso tale
istituto, il processo, anche relativo a fatti commessi prima della
riforma dell'art. 68, può iniziare il suo corso, (salvo appunto il
già ricordato intervento di merito del Parlamento). Questo discorso
riguarda direttamente il caso in esame, relativo a fatti commessi
prima della riforma dell'art. 68 della Costituzione.
Viceversa la pronuncia della Camera sulla legittimità della
condotta di cui il singolo parlamentare è chiamato a rispondere -
legittimità derivante dell'esercizio di attività parlamentare
ovvero di attività divulgativa connessa - costituisce accertamento
che il fatto è stato commesso nell'esercizio di un diritto, cioè
nel concorso di una causa di giustificazione che comporta
l'assoluzione nel merito, come esattamente richiede il p.g.; e ciò
salva soltanto la già ricordata ipotesi del conflitto.
4. - La dettagliata specificazione dei casi di insindacabilità
parlamentare, contenuta nell'art. 2 d.-l. 12 marzo 1996 n. 116 sopra
citato, costituisce una novità rispetto alla decretazione
precedente. Poichè peraltro la fonte primaria, nella materia, è
l'art. 68 Cost., il primo esame da compiere è quello della
compatibilità fra i casi di insindacabilità stabiliti dalla
Costituzione e quelli di cui al decreto-legge; l'art. 68 della
Costituzione come si è visto, si riferisce alle opinioni espresse
dal parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni (ed ai voti dati,
ma questa ipotesi non rileva in giudizio), il secondo definisce come
rientranti nelle funzioni parlamentari, oltre ad una serie di atti
sicuramente propri dell'attività parlamentare (primo comma), anche
"le attività divulgative connesse". Se si dovesse ritenere che tale
estensione dell'insindacabilità ecceda i limiti dell'art. 68 non
resterebbe che la proposizione della questione di legittimità
costituzionale della norma davanti alla Corte costituzionale. Non
sembra peraltro che ricorra tale vizio di illegittimità
costituzionale, perchè non pare dubbio che il parlamentare debba
essere libero, oltre che di manifestare la propria opinione, anche di
darne adeguata divulgazione affinchè l'elettore (cioè il "popolo
sovrano" di cui all'art. 1 Cost.) ne sia compiutamente informato e
possa valutare il comportamento di ciascun proprio rappresentante.
Del pari non vi è dubbio che l'estensione della insindacabilità
alle attività non strettamente parlamentari ma divulgative abbia un
contenuto sostanziale che opera anche con riferimento ai fatti
commessi in precedenza, anche se tale fattispecie non era
materialmente contemplata nella normativa previgente. Si tratterebbe
infatti della legittimazione di una attività precedentemente
vietata, con conseguente operatività dell'art. 2, comma secondo,
c.p.
5. - Il problema, a questo punto, diviene quello di accertare se,
nel caso di specie, l'attività oggetto dell'imputazione a carico
dell'on. Bossi rientri o meno fra le attività divulgative connesse
all'esercizio dell'attività parlamentare. La Camera dei deputati ha
dato una sostanziale risposta affermativa, anche se non formulata con
riferimento agli esatti termini nei quali la questione viene qui
impostata perchè ancora non era stato emanato il d.-l. 12 marzo 1996
n. 116 e quindi il Parlamento non aveva la possibilità di tenerne
conto. Tuttavia la delibera parlamentare rivela la evidente
intenzione della Camera di considerare l'attività comiziale dell'on.
Bossi come ricompresa fra l'espressione di opinioni politiche
rientranti nell'esercizio della funzione parlamentare.
Occorre premettere, a questo punto, una osservazione fondamentale:
la regola della irresponsabilità parlamentare si pone come una
eccezione rispetto al generalissimo principio, proprio dello Stato di
diritto, della responsabiltà individuale. La eccezione in questione
è perfettamente lecita e trova la sua inattaccabile giustificazione
nella necessità di garantire in ogni momento e con la massima
estensione possibile la libertà dei parlamentari - di ciascun
componente del Parlamento - nell'esercizio delle sue funzioni: la
libertà di tale esercizio, e non un qualsivoglia tipo di privilegio,
costituisce il fine della disposizione.
Come è regola comune del diritto, peraltro, ogni eccezione va
interpretata in senso restrittivo, nel senso che, dove essa non
opera, torna a valere il principio generale. Nel caso in esame, si
ripete, non viene in questione una attività compiuta all'interno del
Parlamento e con riferimento ad opinioni connesse ad una attività
istituzionale, ma opinioni, politiche, per dir così, di ordine
partitico, cioè proprie di attività di propaganda e contrasto fra
opposti schieramenti politici. Attività, bene inteso, del tutto
lecita ed anzi fondamentale per la sussistenza di un regime di
libertà, ma soggetta agli stessi limiti di ogni altra attività
civile, tra cui quel principio che, con massima latina assai
incisiva, si suole indicare come neminem laedere. E ciò fino a
quando non si incorra nella eccezione di insindacabilità
parlamentare.
Il punto decisivo della vertenza, a giudizio di questa Corte, è
dunque il seguente: l'attività compiuta dall'on. Bossi, ed oggetto
del giudizio, rientra o meno nelle attività divulgative connesse
all'esercizio dell'attività parlamentare? In caso affermativo si
avrà la legittimità della condotta per l'esercizio di un diritto,
in caso contrario la insindacabilità parlamentare non sarà
applicabile.
6. - A giudizio del Parlamento le parole pronunciate dall'on. Bossi
hanno "una indissolubile connessione con l'attività politica
generale del parlamentare, seppure esercitata in occasione del
rinnovo del consiglio comunale di Milano: non è pensabile, infatti,
che l'impegno politico di un gruppo contro il supposto "statalismo"
di forze politiche avverse possa dispiegarsi solo in Parlamento e non
possa essere speso in occasioni particolari, ma di grande rilevanza
politica come le tornate elettorali amministrative" (relazione della
giunta per le autorizzazioni a procedere, presentata il 4 agosto 1995
ed approvata dalla Camera il 31 gennaio 1996). In altri termini le
dichiarazioni in questione costituirebbero la prosecuzione in altra
sede dell'attività politica svolta propriamente in sede parlamentare
dal raggruppamento politico cui appartiene l'on. Bossi. Questa Corte
non ha alcun motivo per dissentire da questa affermazione
parlamentare, di per sè pienamente convincente; essa deve tuttavia
osservare che tale impostazione non risolve il problema della
applicabilità o meno della insindacabilità parlamentare, perchè
certamente il dibattito politico è del tutto libero, ma con il
rispetto dei diritti altrui, salva la applicazione dell'art. 68 della
Costituzione che definisce, e con ciò stesso limita, la portata
della insindacabilità (come si è già sopra osservato).
7. - Le sentenze fondamentali in materia sono quelle 1150/1988 e
443/1993 della Corte costituzionale, la quale ha stabilito che in
materia di applicazione dell'art. 68 della Costituzione "è possibile
solo verificare se... da parte della Camera di appartenenza sia stato
seguito un procedimento corretto oppure se mancassero i presupposti
di detta dichiarazione (di insindacabilita') - tra i quali essenziale
quello del collegamento delle opinioni espresse con la funzione
parlamentare" (sent. 443). La recentissima sentenza n. 131/1996 C.
cost., in Gazzetta Ufficiale 30 aprile 1996, a sua volta, ammette il
conflitto magistratura-parlamento in caso di esercizio non corretto
del potere (parlamentare) - per i vizi in procedendo oppure per
omessa o erronea valutazione dei suoi presupposti, in particolare per
manifesta estraneità della condotta del parlamentare al concetto di
"opinione" o di "esercizio delle funzioni".
Nel primo caso si discuteva, in fatto, di dichiarazioni rese da un
parlamentare in sede di dibattito, nel quale egli aveva riferito dati
sicuramente appresi nell'espletamento di una attività specificamente
parlamentare; nel secondo invece si tratta di dichiarazioni
televisive su fatti di cui non è indicata, nella sentenza, la fonte.
8. - Non sembra che l'art. 68 possa venire dilatato, in favore
degli appartenenti al Parlamento, fino a ricomprendere la tutela di
diritti costituzionalmente garantiti non già ai parlamentari ma a
tutti i cittadini, siano essi membri delle Camere o meno, come i
diritti di opinione, di parola e via dicendo, di cui alla Parte I,
Titolo I Cost.: non appare infatti possibile ritenere che l'art. 68
abbia voluto ribadire una tutela già prevista per tutti, perchè si
sarebbe trattato di una attività normativa superflua, nè che abbia
voluto estendere per i membri del parlamento i limiti fisiologici
stabiliti in via generale all'esercizio dei diritti per gli altri
cittadini (come quello relativo alla salvaguardia dei diritti
altrui), perchè in tale caso la norma introdurrebbe un privilegio
per i parlamentari non collegato alla tutela del libero esercizio
delle loro funzioni, e quindi ingiustificato.
A conferma di ciò il decreto-legge n. 116/1996 ha introdotto il
criterio (già individuato dalla Corte costituzionale) per gli atti
non compiuti all'interno del Parlamento, della divulgazione
dell'attività parlamentare stessa. Al di fuori di tale collegamento
sembra doversi concludere che si esula dalla salvaguardia dell'art.
68, conclusione che non indebolisce minimamente, d'altra parte, le
necessarie garanzie da cui i membri del parlamento debbano essere
assistiti.
9. - Questa Corte ha presente che è stato a volte sostenuto come
la necessità di assicurare in ogni caso una piena tutela per
l'istituzione parlamentare postuli la eliminazione di ogni
limitazione alla garanzia dell'art. 68. Tale opinione, peraltro, a
ben vedere era la stessa che sottostava alla originaria formulazione
dell'art. 68, la quale come è noto aveva portato a fatti talmente
disapprovati dall'opinione pubblica, che ravvisava il pericolo di un
travalicamento della garanzia nel privilegio gratuito, da avere
imposto la modificazione del testo, rivolta a meglio garantire i
diritti altrui. La tesi della estensione non illimitata della nuova
formulazione dell'art. 68 sembra muoversi nello stesso senso.
10. - In sostanza il problema che si pone nel presente caso è il
seguente: fermo certamente il diritto dell'on. Bossi di manifestare
liberamente il proprio pensiero, tale diritto, qualora si esplichi
nella illustrazione di tesi politiche generali al di fuori del
Parlamento (come ha interpretato i fatti la stessa Camera dei
deputati), trova la sua tutela nell'art. 68 ovvero nell'art. 21? Nel
primo caso il controdiritto della parte offesa rimarrebbe privato di
una tutela che spetterebbe, viceversa, se la condotta venisse
riportata nell'ambito dell'art. 21.
Per risolvere il problema sopra indicato occorre poi ancora
stabilire se l'art. 68, come sopra esposto, è applicabile, al di
fuori dell'attività parlamentare in senso stretto, alle sole
opinioni divulgative di attività parlamentare, e quindi strettamente
connesse con queste, oppure si estenda - oltre il dettato sia della
lettera dell'art. 68 che del decreto-legge n. 116/1996 - ad ogni
manifestazione del pensiero di ciascun parlamentare (anche se avulsa
dalla logica dell'argomentazione). Si tratta di un discorso sui
limiti di esercizio della potestà parlamentare, che quindi coinvolge
i presupposti di questa, da valutare anche alla stregua del criterio
di ragionevolezza e non arbitrarietà della condotta.
11. - In ogni caso è evidente che la proposizione del conflitto si
presenta non già come un mezzo per introdurre una impensabile
polemica fra Parlamento e magistratura, ma per fornire alla Corte
costituzionale l'occasione per un chiarimento definitivo, anche alla
luce delle non perfettamente consonanti decisioni pregresse, in una
materia così delicata ed essenziale per la libertà di tutti i
cittadini, sia parlamentari che non.
In conclusione, pertanto, deve essere sollevato conflitto di
attribuzioni davanti alla Corte costituzionale affinchè quest'ultima
stabilisca se le frasi dette dall'on. Bossi nel comizio elettorale
milanese costituiscano esercizio di attività connessa a quella
parlamentare, e quindi insindacabile ai sensi dell'art. 68 Cost.,
come ha ritenuto la Camera dei deputati, ovvero attività politica
non connessa all'esercizio di attività parlamentare, e come tale
sottoponibile ad esame da parte del giudice penale, come richiede la
parte civile.

P. Q. M.
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la
risoluzione del conflitto sopra delineato sospendendo il giudizio in
corso;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, all'imputato, alla parte civile ed al procuratore
generale, e sia comunicata al Presidente del Consiglio dei Ministri
ed ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Milano, addì 10 maggio 1996
Il presidente est.: Sciacchitano
I consiglieri: Celentano-Capitanio
96C1802