1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 54 del 31-12-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 237 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 luglio 2014
Ordinanza del 15 luglio 2014 della Corte d'appello di Roma nel procedimento civile promosso da Ente Parco regionale dei Castelli Romani contro Candeloro Alessandro. Impiego pubblico - Norme della Regione Lazio - Direttore Generale dell'Ente Parco - Previsione che il Presidente dell'Ente Parco stipula con il Direttore di gestione dell'Ente stesso, un apposito contratto a tempo determinato nell'ambito del contratto collettivo nazionale per la dirigenza nazionale, per la durata massima di cinque anni, la cui scadenza non puo' superare quella del mandato del Presidente della Giunta regionale che lo ha nominato (c.d. spoil system) - Previsione che la nuova nomina e il rinnovo di quella precedente sono effettuati entro novanta giorni dalla data della proclamazione del nuovo Presidente della Giunta regionale e che, fino a tale nomina o rinnovo, si intende prorogato l'incarico di direttore precedentemente conferito - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio dell'esclusivo servizio alla Nazione dei dipendenti pubblici. - Legge della Regione Lazio 6 ottobre 1997, n. 29, art. 24, comma 1-bis, aggiunto dall'art. 3, comma 15, della legge della Regione Lazio 2 aprile 2003, n. 10. - Costituzione, artt. 97 e 98. (14C00346) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.54 del 31-12-2014)

LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
SEZIONE LAVORO
IV COLLEGIO

Composta dai seguenti magistrati:
dott. Francescopaolo Panariello: Presidente
dott.ssa Maria Pia Di Stefano: Consigliere
dott. Fabrizio Riga: Consigliere estensore
a scioglimento della riserva assunta all'udienza del 23.06.2014
nell'ambito del proc. iscritto al n. 7609/11 R.G., vertente tra Ente
Parco Regionale dei Castelli Romani; elett.te dom.to in Roma, Via dei
Portoghesi, n. 12 rapp.to e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale
dello Stato, appellante e Candeloro Alessandro; elett.te dom.to in
Roma, Via Poma, n. 2 rapp.to e difeso dagli Avv.ti Silvia e Giuseppe
Sante Assennato, appellato, ha emesso la seguente ordinanza.
1. La controversia
Candeloro Alessandro è stato nominato direttore generale
dell'Ente Parco Regionale dei Castelli Romani con decreto del
Presidente della Regione Lazio del 21.12.2004. In data 01.02.2005 ha
stipulato con il Presidente dell'Ente Parco un contratto con il quale
ha assunto l'incarico di direttore dell'ente; nel contratto si
prevede che l'incarico decorre "dalla data di sottoscrizione del
presente contratto fino alla scadenza del mandato del Presidente
della Regione Lazio che lo ha nominato, come previsto dal comma 1-bis
dell'art. 24 della L.R. 29/97 e s.m.i.". Il comma 1-bis dell'art. 24
- introdotto dall'art. 3 L.R. Lazio 02.04.2003, n. 10 - stabilisce,
infatti, che "il presidente del parco stipula con il direttore (...)
un apposito contratto a tempo determinato (...) per la durata massima
di cinque anni, la cui scadenza non può oltrepassare comunque quella
del mandato del presidente della giunta regionale che lo ha nominato.
La nuova nomina o il rinnovo di quella precedente sono effettuati
entro novanta giorni dalla data della proclamazione del nuovo
presidente della giunta regionale. Fino a tale nomina o rinnovo si
intende prorogato l'incarico di direttore precedentemente conferito".
Il mandato del Presidente (on. Francesco Storace), che aveva nominato
il ricorrente, è scaduto il 02.05.2005 e all'on. Storace è
subentrato, nella carica, l'on. Piero Marrazzo. In data 22.03.2006,
il Commissario Straordinario della Regione Lazio, subentrato all'on.
Marrazzo a seguito delle sue dimissioni, ha comunicato al Candeloro
"l'intervenuta automatica cessazione dell'incarico di Direttore
dell'Ente Regionale Parco dei Castelli Romani".
Il Candeloro ha impugnato il provvedimento con ricorso al
Tribunale di Roma, ritenendo costituzionalmente illegittima la norma
che prevede l'automatica decadenza dalla carica di direttore generale
del Parco, in quanto espressione di un sistema (c.d. spoil system)
già ripetutamente ritenuto in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost.
A tal fine, il ricorrente ha richiamato, in particolare, la pronuncia
n. 104 del 23.03.2007, con la quale la Corte ha dichiarato
costituzionalmente illegittima l'analoga previsione contenuta nel
nuovo Statuto della Regione Lazio (art. 55 IV co. L. Reg. Lazio
11.11.2004, n. 1) ed ha sostenuto che "la suddetta dichiarazione
d'incostituzionalità travolge senz'altro anche la legge R. Lazio
6.10.1997, n. 29", la quale "all'articolo 24 comma 1-bis, prevede,
infatti, null'altro che l'applicabilità dello spoil system ai
direttori degli enti parco".
Il giudice di prime cure ha ritenuto che "sulla base
dell'orientamento ormai consolidato della Corte Costituzionale in
materia di c.d. spoil system (Corte Cost. n. 233/2006, n. 104 del
2007, n. 103/2007, n. 390/2008), deve escludersi la possibilità di
una automatica decadenza o caducazione degli incarichi dirigenziali
in caso di rinnovo dei nuovi organi di natura elettiva" e che con la
pronuncia n. 104/2007 "è stata dichiarata illegittima la cosiddetta
decadenza automatica dall'incarico della dirigenza nelle aziende
sanitarie locali, aziende ospedaliere, nonchè nell'amministrazione e
negli enti regionali, fra i quali ultimi rientra senz'altro anche
l'ente convenuto nel presente giudizio"; il Tribunale ha, pertanto,
ritenuto illegittimo il provvedimento impugnato, ha disposto
l'immediata reintegrazione del ricorrente nell'incarico di direttore
dell'ente Parco ed ha condannato il convenuto al risarcimento dei
danni.
L'Ente Parco ha impugnato la sentenza, sostenendo che la
decadenza dall'incarico è stata disposta sulla base di una norma
(art. 24 comma 1-bis L.R. 06.10.1997, n. 29) ancora in vigore, in
quanto mai dichiarata costituzionalmente illegittima, e, comunque, è
espressamente prevista da una clausola del contratto stipulato dal
ricorrente.
L'appellato ha, invece, sostenuto la correttezza della sentenza
impugnata; in subordine, nell'eventualità che "la Corte ritenesse la
persistente vigenza delle norme utilizzate dall'ente per la revoca
unilaterale del contratto del Candeloro", ne ha eccepito
l'incostituzionalità, chiedendo a questa Corte di sollevare la
relativa questione.
2. La rilevanza della questione
Ad avviso di questa Corte, la questione è decisiva ai fini della
risoluzione della controversia.
Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa del
Candeloro, l'art. 24, comma 1-bis L.R. 06.10.1997, n. 29 non può
ritenersi tacitamente abrogato dall'art. 55 L. Statutaria R. Lazio
11.11.2004, n. 1, dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla
Corte Costituzionale con sentenza n. 104/2007.
Il nuovo Statuto regionale, in vigore dal maggio 2005, all'art.
55 disciplina il regime giuridico degli "enti pubblici dipendenti
dalla Regione", stabilendo, al quarto comma, che "i componenti degli
organi istituzionali decadono dalla carica il novantesimo giorno
successivo alla prima seduta del consiglio, salvo conferma con le
stesse modalità previste per la nomina" e, al quinto comma, che "gli
incarichi di direzione delle strutture di massima dimensione degli
enti pubblici dipendenti sono conferiti dai rispettivi organi di
amministrazione e cessano di diritto il novantesimo giorno successivo
all'insediamento dei nuovi organi, salvo conferma da parte degli
organi stessi". L'art. 71 della L.R. 17.02.2005, n. 9, in attuazione
dei principi stabiliti dal nuovo statuto, ha, tra l'altro, stabilito
che "nelle more dell'adeguamento della normativa regionale (...) le
norme (...) di cui agli articoli 55, commi 3, 4 e 5 si applicano
anche in deroga alle disposizioni contenute nelle specifiche leggi
vigenti in materia" (primo comma), che "le norme statutarie
concernenti la decadenza dalla carica di componente degli organi
istituzionali degli enti pubblici dipendenti e la cessazione di
diritto degli incarichi dirigenziali presso la Regione e gli enti
pubblici dipendenti (...) si applicano a decorrere dal primo rinnovo,
successivo alla data di entrata in vigore dello Statuto, degli organi
di riferimento della Regione o degli enti pubblici dipendenti" (terzo
comma) e che "nelle ipotesi in cui la carica di organo istituzionale
di ente pubblico dipendente, anche economico, in atto alla data di
entrata in vigore dello Statuto, sia svolta mediante rapporto di
lavoro regolato da contratto di diritto privato, la durata del
contratto stesso è adeguata di diritto ai termini previsti
dall'articolo 55, comma 4" (comma 4, lett. a). La Corte
Costituzionale, chiamata ad affrontare la questione della decadenza
dei direttori generali delle Asl, con sentenza n. 104 del 23.03.2007
ha dichiarato "l'illegittimità costituzionale del combinato disposto
dell'articolo 71, commi 1, 3 e 4, lettera a), della legge della
Regione Lazio 17 febbraio 2005, n. 9 e dell'articolo 55, comma 4,
della legge della Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1, nella parte
in cui prevede che i direttori generali delle Asl decadono dalla
carica il novantesimo giorno successivo alla prima seduta del
Consiglio Regionale, salvo conferma con le stesse modalità previste
per la nomina".
Ebbene, è vero che l'art. 55 del nuovo Statuto regionale ha
generalizzato l'applicazione a tutti gli enti pubblici regionali del
principio (spoil system) già introdotto nella disciplina degli Enti
Parco Regionali dall'art. 3 L.R. 02.04.2003, n. 10 (il quale ha
modificato la L.R. 06.10.1997, n. 29, aggiungendo all'art. 24 della
legge il comma l-bis), ma è anche vero che non ricorrono, ad avviso
di questa Corte, i presupposti per l'applicazione dell'art. 15 disp.
sulla legge in generale, ai sensi del quale "le leggi non sono
abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del
legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le
precedenti o perchè la nuova legge regola l'intera materia già
regolata dalla legge anteriore". Infatti, nel caso di specie, non
c'è alcuna abrogazione espressa, non c'è rapporto di
incompatibilità con le nuove disposizioni (le quali, al contrario,
sono l'esatta riproduzione delle precedenti) e non può neppure
ritenersi che la nuova legge regoli l'intera materia già regolata
dalla legge anteriore, in quanto la L.R. 29/1997 detta "norme in
materia di aree naturali protette regionali", mentre la L. Statutaria
11.11. 2004, n. l detta le nuove regole fondamentali per il
funzionamento della Regione.
Nè potrebbe eccepirsi che, in ogni caso, la decadenza automatica
è espressamente prevista anche nel testo del contratto sottoscritto
dal Candeloro, in quanto quella clausola è l'esatta trasposizione
della norma contenuta nella legge regionale, ragion per cui la
caducazione della norma renderebbe automaticamente nulla la clausola,
ai sensi dell'art. 1418 C.C.
L'accoglimento della questione di costituzionalità renderebbe,
pertanto, automaticamente illegittima l'anticipata estinzione del
rapporto, di cui l'Ente Parco si è limitato a prendere atto in
applicazione dell'art. 24 comma 1-bis L.R. 06.10.1997, n. 29.
3. La non manifesta infondatezza della questione
Al riguardo, questa Corte ritiene sufficiente richiamare le
argomentazioni esposte dalla Corte Costituzionale nella sentenza n.
104 del 23.03.2007 a fondamento della ritenuta incostituzionalità
dell'art. 55 L.R. 11.11.2004, n. l cit., con riferimento alla vicenda
della decadenza dei direttori generali delle Asl.
In quella sentenza la Corte ha affermato che "il direttore
generale viene fatto cessare dal rapporto (di ufficio e di lavoro)
con la Regione per una causa estranea alle vicende del rapporto
stesso, e non sulla base di valutazioni concernenti i risultati
aziendali o il raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute
e di funzionamento dei servizi, o - ancora - per una delle altre
cause che legittimerebbero la risoluzione per inadempimento del
rapporto", ragion per cui "le disposizioni censurate violano l'art.
97 Cost., sotto il duplice profilo dell'imparzialità e del buon
andamento dell'amministrazione", come anche l'art. 98 Cost., norme
attraverso le quali "si mira a garantire l'amministrazione pubblica e
i suoi dipendenti da influenze politiche o, comunque, di parte, in
relazione al complesso delle fasi concernenti l'impiego pubblico
(accesso all'ufficio e svolgimento della carriera)". In quella stessa
sentenza la Corte ha anche ribadito che "gli artt. 97 e 98 Cost. sono
corollari dell'imparzialità, in cui si esprime la distinzione tra
politica e amministrazione, tra l'azione del governo - normalmente
legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle
forze di maggioranza - e l'azione dell'amministrazione, che,
nell'attuazione dell'indirizzo politico della maggioranza, è
vincolata invece ad agire senza distinzione di parti politiche, al
fine del perseguimento delle finalità pubbliche obbiettivate
dall'ordinamento", nonchè del principio di efficienza
dell'amministrazione, il quale "trova esplicazione in una serie di
regole" volte, tra l'altro, anche a "garantire la regolarità e la
continuità dell'azione amministrativa e, in particolare, dei
pubblici servizi, anche al mutare degli assetti politici" e a far sì
che i dirigenti vengano "sottoposti a periodiche verifiche circa il
rispetto dei principi di imparzialità, funzionalità, flessibilità,
trasparenza, nonchè la valutazione delle loro prestazioni in
funzione dei risultati e degli obiettivi prefissati", di modo che "la
loro cessazione anticipata dall'incarico avvenga in seguito
all'accertamento dei risultati conseguiti" e non per il semplice
avvicendamento degli organi politici che li hanno nominati. La Corte
ha poi ribadito che "il legislatore, proprio per porre i dirigenti
(generali) in condizione di svolgere le loro funzioni nel rispetto
dei principi d'imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione ha accentuato [con il d.lgs n. 80 del 1998] il
principio della distinzione tra funzione di indirizzo
politico-amministrativo degli organi di governo e funzione di
gestione e attuazione amministrativa dei dirigenti (ordinanza n. 11
del 2002)" ed è giunta, perciò, alla conclusione che
"l'imparzialità e il buon andamento dell'amministrazione esigono che
la posizione del direttore generale sia circondata da garanzie", che
"in particolare, (...) la decisione dell'organo politico relativa
alla cessazione anticipata dall'incarico del direttore generale di
Asl [deve rispettare] il principio del giusto procedimento", che "la
dipendenza funzionale del dirigente non può diventare dipendenza
politica", che "il dirigente è sottoposto alle direttive del vertice
politico e al suo giudizio, ed in seguito a questo può essere
allontanato, ma non può essere messo in condizioni di precarietà
che consentano la decadenza senza la garanzia del giusto
procedimento".
Questi stessi principi, ad avviso di questa Corte, sono
applicabili anche alla anticipata estinzione dell'incarico di
direttore di un ente parco regionale.
Anche in tal caso, infatti, ci troviamo in presenza di un
incarico dirigenziale affidato ad un soggetto scelto tra una rosa di
candidati in possesso di specifici requisiti di preparazione
tecnico-professionale e chiamato a svolgere compiti gestionali di
natura prettamente tecnico-amministrativa.
Non c'è dubbio, perciò, proprio alla luce dei principi espressi
dalla Corte Costituzionale nella citata sentenza n. 104/2007, che una
norma la quale ancora la durata dell'incarico alla durata del mandato
dell'organo politico che ha provveduto alla nomina si pone in
contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione affermati negli artt. 97 e 98 Cost.

P.Q.M.

A scioglimento della riserva così provvede:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 1-bis L.
Regione Lazio 06.10.1997, n. 29 (introdotto dall'art. 3 comma 15 L.
Regione Lazio 02.04.2003, n. 10) per contrasto con gli artt. 97 e 98
Cost.;
b) sospende il procedimento e dispone che, a cura della
Cancelleria, la presente ordinanza sia immediatamente trasmessa alla
Corte Costituzionale, unitamente a tutti gli atti di causa,
notificata alle parti del presente giudizio e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 30 giugno
2014.

Il Presidente: Panariello


Il Consigliere estensore: Riga