1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 18-7-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 524 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 gennaio 2007
Ordinanza emessa il 18 gennaio 2007 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione Siciliana - Palermo, sugli appelli proposti da Maggio Paolo ed altro contro Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Possibilita' di chiedere la definizione del giudizio mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Violazione del diritto di difesa - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice - Violazione del principio di separazione del potere legislativo dal potere giudiziario - Violazione dei principi del giusto processo. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 231. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Possibilita' della sezione di appello della Corte dei conti, in caso di accoglimento della richiesta di definizione del giudizio, di determinare la riduzione della somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado - Irrazionalita' - Violazione del diritto di difesa - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice - Violazione dei principi del giusto processo. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 232. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Soggetti condannati per fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge censurata - Fase di appello - Previsione che il giudizio si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello della somma dovuta dal condannato - Irrazionalita' - Violazione del diritto di difesa - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza sulla funzione giurisdizionale contabile, con specifico riguardo al principio di libero convincimento del giudice - Violazione dei principi del giusto processo. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 233. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 101, 103 e 111. (007C0934) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 18-7-2007)

LA CORTE DEI CONTI

Ha emesso la seguente ordinanza n. 05/A/2007/ORD., nei giudizi in
materia di responsabilità amministrativa iscritti al n. 1837/A/RESP
e n. 1838/A/RESP del registro di segreteria e promossi dai signori
Vito Failla e Paolo Maggio, entrambi col patrocinio degli avv.
Giovanni Pitruzzella e Massimiliano Mangano, avverso la sentenza
n. 2515/2005 della Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi, nella Camera di consiglio del 7 dicembre 2006, il
relatore, consigliere Salvatore Cilia, l'avv. Mangano e il V.P.G.
Salvatore Marcinnò.

F a t t o

Con atto di citazione, depositato in segreteria l'11 febbraio
2005, la Procura regionale (a seguito della relazione 11 novembre
2004 del Comitato nucleo regionale della Polizia tributaria, che era
stato appositamente delegato dalla stessa Procura) ha convenuto in
giudizio i signori Francesco Passariello, Antonino Sansone, Vito
Failla e Paolo Maggio, il primo ex presidente e gli altri ex
direttori del Comitato provinciale della C.R.I. di Palermo, per
sentirli condannare al pagamento, in favore di tale ente, della somma
complessiva di Euro 685.367,62, da imputarsi per Euro 342.638,81 al
Passariello, per Euro 227.446,79 al Sansone, per Euro 71.784,92 al
Failla e per Euro 43.452,10 al Maggio, oltre rivalutazione monetaria,
interessi legali e spese di giudizio. (Ma l'importo complessivo
risulta indicato - sia nell'atto di citazione che nella sentenza
appellata - in Euro 675.267,65).
La vicenda trae origine da una ispezione disposta dal Comitato
centrale della C.R.I. nei confronti del Comitato provinciale di
Agrigento per fatti analoghi a quelli che formano oggetto del
presente giudizio, e, a conclusione degli accertamenti istruttori, il
pubblico ministero ha rilevato l'illegittimità dei mandanti di
pagamento emessi dal mese di ottobre 1999 al mese di luglio 2001,
sottoscritti dai convenuti ed aventi oggetto rimborsi forfettari di
L. 40.000 (nella prima fase) e di L. 60.000 (a partire dal mese di
ottobre 2000) corrisposti, in violazione della normativa all'epoca
vigente, per ogni turno superiore alle otto ore, a ciascun volontario
impegnato sia nel servizio «118» che in generici «servizi
d'istituto».
Il presidente Passariello ha adottato la determinazione n. 64 del
18 ottobre 1999 per estendere, ai militari richiamati senza assegni
ed ai volontari del soccorso, la legge n. 21/1991, il d.P.R.
n. 349/1995 e il d.P.R. n. 360/1996 a supporto delle somme
corrisposte, ma il p.m. ha puntualizzato, da una parte, che la citata
non era nella specie applicabile in quanto riguardava il trattamento
di missione da corrispondere al personale inviato in località
distanti almeno 10 chilometri dal centro abitato sede dell'ufficio
(peraltro a seguito della presentazione di regolare documentazione
giustificativa), e, dall'altra, che, nonostante che il consiglio
direttivo avesse sospeso (in data 10 novembre 1999) la suddetta
determinazione - con la motivazione dell'esigenza di rivedere il
criterio dei pagamenti, previa richiesta di chiarimenti al comitato
regionale - i mandati sono stati egualmente liquidati.
La Procura regionale ha riconosciuto in capo ai convenuti la
colpa grave per avere disposto i pagamenti «violando le precise
disposizioni in ordine al trattamento di missione e sull'eventuale
attribuzione del buono-pasto», con ripartizione del danno nella
misura del 50% a carico del presidente Passariello e del 50% a carico
dei direttori pro-tempore.
Con la sentenza n. 2515/2005, la Sezione giurisdizionale - dopo
aver riconosciuto l'avvenuta prescrizione (eccepita dal difensore del
signor Sansone) per due mandati (pari a Euro 18.551,13), il cui
pagamento era anteriore al quiquennio dalla data di notificazione
dell'invito a dedurre (effettuata il 15 dicembre 2004) - nel
condividere pienamente l'impostazione accusatoria, condanna i quattro
convenuti nei termini quantitativi risultanti dall'atto di citazione,
salvo per il signor Sansone, il cui addebito è stato diminuito dalla
predetta somma di Euro 18.551,13 per l'avvenuta prescrizione.
I quattro convenuti hanno appellato la sentenza di primo grado;
in particolare, i signori Maggio e Failla col patrocinio degli avv.
Pitruzzella e Mangano (atti di appello in segreteria il 28 novembre
2005).
La difesa dei predetti convenuti si fonda sostanzialmente su
motivazioni analoghe (salvo un aspetto specifico, concernente
esclusivamente il Failla, di ci si dirà in seguito), che possono
quindi essere unificate nell'esposizione, in base ai seguenti
profili:
1) la sentenza di primo grado appare errata ove si consideri,
da una parte, che i signori Maggio e Failla hanno agito in
conformità al Regolamento di contabilità e di amministrazione della
C.R.I., e, dall'altra, che, in ogni caso, la rispettiva firma apposta
- nei diversi momenti - sui mandati non poteva avere un ruolo attivo
nella decisione e nella realizzazione di quanto contestato; infatti,
anteriormente all'adozione del nuovo Statuto della C.R.I.
(approvazione con d.P.C.m. n. 208 del 5 luglio 2002), non vigeva il
principio di separazione tra le funzioni di indirizzo e di controllo
e le funzioni di gestione, per cui il potere decisionale (e quindi la
responsabilita) spettava al presidente, con la conseguenza che le
funzioni dei signori Maggio e Failla erano di mera esecuzione degli
atti emanati dal presidente stesso;
2) la sentenza appellata è errata anche nella parte in cui
non ha dato rilievo alla circostanza (messa in luce dalla difesa del
signor Sansone) che l'ufficio di ragioneria non ha sollevato alcun
rilievo sui mandati di pagamento e «non avere riconosciuto alcun
valore alla fondamentale circostanza che gli appellanti sono dei
militari che sono stati comandati d'urgenza a prestare servizio
presso la C.R.I. al fine di "garantire la necessaria continuità
logistica ed amministrativa", essendo vacante nel comitato la figura
del direttore»; da cui deriva che gli appellanti - chiamati a
svolgere il proprio servizio in un'ottica meramente sostitutiva di
colmare una vacanza - non potevano avere perfetta conoscenza, da
subito, la normativa applicabile in materia di rimborso spese;
3) inoltre, la sentenza impugnata ha trascurato di dare
rilievo all'utilitas derivata alla comunità dell'ergogazione delle
somme in questione, tenuto conto che comunque è stato garantito lo
svolgimento di un servizio che altrimenti si sarebbe bloccato, «come
dimostrano le agitazioni e le contestazioni verificatesi in quei
giorni». D'altra parte, «non sarebbe stato in alcun modo possibile
svolgere il medesimo servizio, sulla cui efficienza nessuna
contestazione è stata posta in essere, ad un costo minore», per cui
si può affermare che «la gestione contestata, in realtà, non solo
non ha arrecato alcun danno alla C.R.I. ma, lo si ribadisce, ha
comportato, per la stessa C.R.I. un bilancio positivo», fino al punto
che la sentenza di primo grado avrebbe ragionato «in una prospettiva
tipica della ormai superata teoria sulla responsabilità formale»;
4) infine, viene richiamata una sentenza di questa Sezione
che - in un caso analogo - si sarebbe sostanzialmente mossa
nell'ottica prospettata dalla difesa.
Per quanto riguarda, in particolare, il signor Failla, i
difensori mettono in rilievo che due dei mandati di pagamento (pari a
L. 94.710.000 e a L. 5.360.000) che - al 50% - gli vengono addebitati
(nell'atto di citazione e nella sentenza di condanna), in effetti
sono privi della sottoscrizione dello stesso, tanto è vero che tali
mandati sono stati ammessi a pagamento con la sola sottoscrizione del
presidente.
La conclusione degli atti di appello è nel senso della totale
assoluzione dei convenuti e, per il caso specifico del signor Failla,
anche della declaratoria di assenza di responsabilità per i due
mandati appena citati.
Per entrambi gli appelli di cui si è trattato, in data 19 giugno
2006 gli avvocati Pitruzzella e Mangano hanno depositato istanza per
l'applicazione dell'art. 1, commi 231, 232 e 233, della legge
n. 266/2005, chiedendo la definizione del giudizio col pagamento di
una somma pari al 10% (e comunque non superiore al 20%) del danno
quantificato nella sentenza.
In data 31 ottobre 2006, la Procura generale ha depositato
separati atti conclusionali con riferimento ai quattro appelli
chiedendo, in definitiva, la piena conferma della sentenza di primo
grado, mentre, con riferimento agli appelli relativamente ai quali i
difensori hanno chiesto la definizione agevolata, in data 4 dicembre
2006 ha depositato il parere previsto dalla legge, proponendo di
determinare la somma dovuta dai signori Maggio e Failla in misura non
inferiore al 30% del danno quantificato in sentenza.
Chiamando i quattro giudizi all'udienza del 14 novembre 2006, la
Sezione ha rinviato a nuovo ruolo i giudizi recanti i numeri
1805/A/RESP e 1959/A/RESP (Passariello e Sansone), mentre fissato per
gli altri due la camera di consiglio del 7 dicembre 2006, nel corso
della quale, sia l'avv. Mangano che il V.P.G. hanno confermato le
richieste formulate con i rispettivi atti scritti.

D i r i t t o

La Sezione, dopo aver preliminarmente riunito i due giudizi
indicati in epigrafe ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ., deve
immediatamente rilevare che l'art. 1 della legge 23 dicembre 2005,
n. 266, pone - ai commi 231, 232 e 233 - i seguenti (nuovi)
meccanismi sostanziali e processuali applicabili nei giudizi di
responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per i fatti commessi
antecedentemente alla data di entrata in vigore della legge stessa:
1) «i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede
di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il
pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore
al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza»; 2) «la
sezione di appello, con decreto in camera di consiglio, sentito il
procuratore competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso
di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore al
30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado,
stabilendo il termine per il versamento»; 3) «il giudizio di appello
si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta
di versamento presso la segreteria della sezione di appello».
Tali disposizioni, in sostanza, introducono, nella fase di
appello, un procedimento camerale diretto alla definizione
«agevolata» del giudizio di responsabilità innanzi la Corte dei
conti; ma la Sezione dubita della legittimità costituzionale del
complesso di tali disposizioni, per violazione degli artt. 3, 24, 97,
103 e 111 della Costituzione.
Il ragionamento della Sezione prende le mosse da quella
giurisprudenza costituzionale (fra le altre, sentenze n. 68/1971,
n. 63/1973 e n. 1032/1988) in base alla quale la concreta garanzia
dei principi costituzionali di eguaglianza, di buon andamento e del
controllo contabile sia sostanzialmente affidata alla legge
ordinaria, nel senso che sono riservate al discrezionale
apprezzamento del legislatore non solo la determinazione e la
graduazione dei tipi e dei limiti di responsabilità che - in
relazione alle varie categorie di dipendenti pubblici o alle
particolari situazioni regolate - appaiono come le forme più idonee
a garantire l'attuazione dei predetti principi costituzionali
(sentenza n. 411/1988 e ordinanza n. 549/1988, nonchè - con
riferimento all'art. 28 della Costituzione - le sentenze n. 2/1968,
n. 123/1972, n. 164/1982 e n. 26/1987), ma anche la possibilità di
stabilire un limite patrimoniale della responsabilità amministrativa
(sentenza n. 340/2001).
Ciò sta a significare, in definitiva, da una parte, che, per
quanto non sia possibile trarre di taluni parametri costituzionali
(in particolare, artt. 917 e 103, secondo comma, della Costituzione)
un principio di inderogabilità delle comuni regole della
responsabilità, si può tuttavia ricavare dagli stessi parametri la
regola secondo la quale la discrezionalità del legislatore, per
essere considerata corretta nel suo esercizio, deve determinare e
graduare, caso per caso i tipi e i limiti della responsabilità in
riferimento alle diverse categorie di dipendenti pubblici e alle
diverse situazioni concrete, fissando, per ciascuna di esse, le forme
più idonee a garantire i principi del buon andamento e del controllo
contabile (sentenza n. 371/1998); e, dall'altra, che, in sede di
giudizio di legittimità costituzionale, le leggi disciplinanti la
responsabilità dei pubblici dipendenti sono sindacabili, in
riferimento ai parametri invocati, solo sotto il profilo della
ragionevolezza della disciplina adottata e delle diversità
introdotte (cioè, relazione all'art. 3 della Costituzione).
Conseguentemente, pur non potendosi negare, in linea di
principio, la possibilità di un intervento legislativo del tipo di
quello esaminato in questa sede, è tuttavia pur sempre necessario
che l'intervento stesso sia strettamente (e ragionevolmente)
collegato alle specifiche peculiarità del caso in modo tale da
escludere qualsiasi ipotesi di arbitrio nella fase di sostituzione
della disciplina generale con una (successiva) eccezionale (Corte
costituzionale, sentenza n. 14/1999, e altre precedenti ivi citate)
sotto il profilo tanto del rispetto del principio di eguaglianza,
quanto della tutela del buon andamento e della salvaguardia della
funzione giurisdizionale da indebite interferenze da parte delle
potere legislativo. Senonchè, rispetto alle norme di cui si sta
trattando, appare alquanto problematica l'individuazione della ratio
che le sorregge, che non sia quella - puramente e semplicemente -
della limitazione del risarcimento patrimoniale del soggetto
condannato in primo grado, circostanza che, proprio per questo,
caratterizza l'innovazione normativa per la sua irrazionalità e -
conseguentemente - per la sua arbitrarietà.
In merito, potrebbe essere utile richiamare due esempi, tratti
dalla normativa, che - pur eventualmente «criticabili» sul piano lato
sensu «politico» - presentano una ratio che consente di superare, sul
piano giuridico, i dubbi di irrazionalità e arbitrarieta': uno,
concerne il c.d. «condono fiscale» che, pur attivabile «dinanzi alle
commissioni tributarie od al giudice in ogni grado del giudizio e
anche a seguito di rinvio» (da ultimo, art. 16 legge 27 dicembre
2002, n. 289), è chiaramente finalizzato all'incremento - e in
termini brevi - delle entrate fiscali, oltre a deflazionare, in
qualche misura, il contenzioso tributario; un altro, concernente la
«applicazione della pena su richiesta delle parti» (ai sensi degli
artt. 444 e segg. cod. proc. pen.), che, potendo essere richiesta,
nel giudizio ordinario, fino alla presentazione delle conclusioni di
cui agli art. 421, comma 3, e 422, comma 3 (e, in caso di giudizio
direttissimo, fino alla dichiarazione di apertura di dibattimento di
primo grado), è chiaramente finalizzata a deflazionare il carico di
lavoro del giudice penale per i reati meno rilevanti e, al contempo,
a limitare drasticamente le pene detentive e quindi limitare gli
accessi alle carceri, notoriamente superaffollate.
Conseguentemente, raffrontando le citate situazioni con il caso
che interessa in questa sede, a giudizio della Sezione appaiono
violati gli artt. 97 (principio di buon andamento
dell'amministrazione pubblica) e 103, secondo comma, della
Costituzione (controllo contabile) stante che le norme sottoposte a
scrutinio costituzionale, da una parte, non incidono minimamente (in
senso riduttivo) sull'entità del contenzioso contabile (considerato
che le norme stesse operano esclusivamente in sede di appello, nel
cui ambito il sostituire una pubblica udienza con una camera di
consiglio e una sentenza con un decreto è sicuramente di piccolo
momento), e, dall'altra, che producono (quasi sicuramente, facendo
astrazione ovviamente dall'ipotesi di condanna in sede di appello
ordinario) una minore entrata (fra il 90 per cento e il 70 per cento
del danno quantificato nella sentenza di primo grado), per cui rimane
soltanto l'irrazionale e incongruo «effetto premiale» (nei confronti
del convenuto condannato), che, in quanto tale, si appalesa del tutto
ingiustificato.
D'altra parte, la Sezione ritiene che tali parametri
costituzionali siano violati anche sotto un altro profilo. Infatti -
premesso che nel sistema vigente l'attenuazione della responsabilità
amministrativo-contabile è rimessa, nei singoli casi, al potere
riduttivo del giudice, che, a tal fine, può tenere conto
(fondamentalmente) del comportamento e del livello di
responsabilità, ma anche delle capacità economiche del soggetto
responsabile - appare assolutamente irragionevole (e, in questo
senso, viene implicato anche l'art. 3 della Costituzione) una
riduzione predeterminata e pressochè automatica della
responsabilità e della misura del risarcimento, lasciando al giudice
una valutazione minima in ordine al comportamento complessivo
dell'agente (Corte costituzionale, sentenza n. 340/2001); con la
ulteriore conseguenza che il complesso normativo esaminato potrebbe
incidere (limitandolo) sul principio del «libero convincimento del
giudice», violando così l'art. 101 della Costituzione, limitandolo
anche nel senso che l'inciso «in caso di accoglimento» della
richiesta del soggetto condannato (comma 232), non contenendo alcun
criterio di orientamento per il giudice, comporta - in conclusione e
in sostanza - l'assenza di qualsiasi «discrezionalita» nell'an (per
cui il procedimento, in certo qual modo, diventa «obbligatorio»).
A sua volta, il principio di eguaglianza appare ulteriormente
violato nella considerazione che la normativa è applicabile soltanto
ai «soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna», con la conseguenza che la situazione concreta potrebbe
rilevarsi negativa nei confronti dei soggetti che risultino assolti
in primo grado nel senso che la relativa sentenza potrebbe essere
appellata dal pubblico ministero e che la sentenza di appello
potrebbe essere di condanna, senza che il convenuto possa fruire dei
vantaggi della norma «di condono». E''ben vero che, nella specie, si
è in presenza di soggetti condannati in primo grado, con la
conseguenza che la prospettazione che precede potrebbe apparire non
rilevante, ma, nell'economia complessiva della normativa, appare
comunque irrazionale una previsione legislativa che esclude dai
benefici quei soggetti la cui posizione - dopo la sentenza di primo
grado - appare chiaramente meno «pensante» di quella dei convenuti
condannati; mentre difficilmente potrebbe pervenirsi ad una
interpretazione «adeguatrice», non solo perchè, in tale caso,
dovrebbe superarsi la «lettera» della «condanna» in primo grado, ma
anche perchè si dovrebbe «creare» il criterio al quale correlare le
percentuali del 10, del 20 o del 30 previste dalla legge.
Appare violato anche l'art. 24 della Costituzione (in
particolare, il secondo comma: «la difesa è diritto inviolabile in
ogni stato e grado del procedimento» nella parte in cui il pubblico
ministero presso la Corte dei conti viene evocato nel solo comma 232
e solo per «essere sentito» in camera di consiglio quando la Sezione
di appello deve deliberare «in merito alla richiesta»; infatti, per
tale funzione, limitata e marginale (che si sostanzia
nell'espressione di un «parere», del pubblico ministero, il
procedimento regolato dai commi 231 - 233 dell'art. 1 della legge
n. 266/2005 non assume, sostanzialmente, carattere bilaterale, per
cui la funzione di «parte» del pubblico ministero contabile
(nell'ottica - anche del «giusto processo» - dell'art. 111 della
Costituzione) viene, nella specie, quasi pretermessa (con la
conseguenza - fra l'altro - che, in tal modo, vengono pesantemente
compressi i diritti e gli interessi della pubblica amministrazione,
dei quali il pubblico ministero è chiaramente portatore, in uno
all'interesse generale dell'Ordinamento).
Le questioni di legittimità costituzionale che precedono, non
superabili in via interpretativa, sono non manifestamente infondate
per i motivi che precedono e rilevanti in quanto le norme denunciate,
ove venissero dichiarate incostituzionali, non potrebbero essere
applicabili nel presente giudizio, che proseguirebbe secondo il rito
ordinario.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233 della
legge 23 dicembre 2005, n. 266, in relazione agli artt. 3, 24, 97,
101, 103 e 111 della Costituzione.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente
il processo fino all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti, e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Palermo, nella Camera di consiglio del 7
dicembre 2006.
Il Presidente: Sancetta
L'estensore: Cilia
07C0934