Serie Generale n. 70 del 24-3-2007
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 21 dicembre 2006, n. 5
Linee di indirizzo in materia di affidamento di incarichi esterni e di collaborazioni coordinate e continuative. (GU Serie Generale n.70 del 24-03-2007)

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
Alle Amministrazioni dello Stato anche
ad ordinamento autonomo
Al Consiglio di Stato - Ufficio del
Segretario generale
Alla Corte dei Conti - Ufficio del
Segretario generale
All'Avvocatura generale dello Stato -
Ufficio del Segretario generale
Alle Agenzie
All'ARAN
Alla Scuola Superiore della Pubblica
Amministrazione
Agli Enti pubblici non economici
(tramite i Ministeri vigilanti)
Agli Enti pubblici (ex art. 70 del
decreto legislativo n. 165/2001)
Agli Enti di ricerca (tramite il
Ministero dell'istruzione
dell'università e della ricerca)
Alle Istituzioni universitarie -
(tramite il Ministero dell'istruzione
dell'università e della ricerca
Ai Nuclei di valutazione
Agli Organi di controllo interno
Alle sezioni regionali della Corte dei
conti
e, p. c. Alla Conferenza dei
presidenti delle regioni
All'ANCI
All'UPI
Alla CRUI

1. Premessa: il contenimento delle spese relative all'affidamento di
collaborazioni.
Le spese relative all'affidamento di incarichi esterni sostenute
dalle pubbliche amministrazioni sono state negli ultimi anni oggetto
di forte restrizioni da parte del legislatore. Quest'ultimo non è
intervenuto solo ponendo dei tetti di spesa ma anche circoscrivendo i
casi e le esigenze che possono giustificare il ricorso a
collaborazioni di carattere autonomo, le quali non rientrano
nell'ambito delle dotazioni organiche determinate in base alla
programmazione triennale dei fabbisogni di personale.
La recente direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del
6 giugno 2006, recante «Definizione dei criteri di carattere generale
per il coordinamento dell'azione amministrativa del Governo, intesi
all'efficace controllo e monitoraggio degli andamenti di finanza
pubblica per l'anno 2006», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del
15 giugno 2006, richiama le amministrazioni al contenimento della
spesa, con parti-colare riguardo a quella relativa ad incarichi di
studi e di consulenza, prevedendo, a tal fine, anche la
rinegoziazione dei contratti in essere.
La direttiva citata ribadisce la responsabilità prioritaria nella
realizzazione degli obiettivi intestata a ciascun Dicastero,
invitando ogni Ministro ad attivare sistemi semplici di misurazione
delle attività svolte, attraverso indicatori di risultato. Al
Ministero dell'economia e finanze è affidato il compito di
analizzare gli effetti delle disposizioni relative al contenimento
delle spese.
Anche in ragione di tale ultimo provvedimento, l'azione
amministrativa dovrà essere improntata al più rigoroso contenimento
della spesa nel rispetto delle disposizioni di cui alla legge n. 266
del 2005, legge finanziaria per l'anno 2006. Quest'ultima, per quanto
di interesse in questa sede, ai commi 9, 173 e 187, dell'art. 1, pone
dei limiti specifici alle spese per incarichi di studio e di
consulenza, nonchè ai contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, il cui mancato rispetto determina illecito disciplinare
e responsabilità erariale.
È da sottolineare, inoltre, che il quadro normativo relativo al
ricorso alle collaborazioni è stato recentemente modificato dal
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, il quale, all'art.
27, ha ulteriormente ristretto i limiti di spesa previsti dalla legge
finanziaria del 2006, all'art. 32, ha ridefinito i presupposti
giuridici necessari all'affidamento di incarichi esterni e, all'art.
34, ha reso più incisivo l'obbligo per le pubbliche amministrazioni
di pubblicizzare gli elenchi delle collaborazioni dalle stesse
conferite.
Per quanto sopra illustrato, e soprattutto alla luce delle novità
introdotte dal legislatore, si ritiene opportuno fornire apposite
linee di indirizzo alle pubbliche amministrazioni ed, in particolare,
ai dirigenti che rivestono responsabilità in materia di affidamento
di incarichi di collaborazione, sia di tipo occasionale che
coordinata e continuativa, con l'obiettivo di informare l'attività
amministrativa ai principi di sana gestione, da perseguire anche
attraverso il corretto utilizzo di tali forme contrattuali.
2. I presupposti per il conferimento di incarichi di collaborazione
Tra le forme di lavoro autonomo cui la pubblica amministrazione
può ricorrere vi sono le collaborazioni. La disciplina in ambito
pubblico è contenuta nell'art. 7, commi 6, 6-bis e 6-ter del decreto
legislativo n. 165 del 2001, e nell'art. 110, comma 6, del decreto
legislativo n. 267 del 2000.
Dalle fonti normative citate trova fondamento la possibilità per
le pubbliche amministrazioni di affidare qualsiasi incarico di
collaborazione, sia che si qualifichi come incarico di studio, di
ricerca o di consulenza, ovvero di tipo occasionale o coordinato e
continuativo. L'elemento fondamentale da considerare è quello
individuabile in tutte le collaborazioni, e cioè il carattere
autonomo della prestazione. Ciò sia per gli elementi caratteristici
delle diverse forme contrattuali adottate per conferire detti
incarichi, che sono estranei alla subordinazione, sia perchè,
diversamente, sarebbero violate le norme sull'accesso alla pubblica
amministrazione tramite concorso pubblico, nonchè i principi di buon
andamento e imparzialità sanciti dall'art. 97 della Costituzione.
Alcune recenti disposizioni normative sono intervenute ad
affrontare il tema della legittimità dei presupposti per il ricorso
alle collaborazioni con la finalità di arginarne l'utilizzo
improprio che, peraltro, ha determinato un aumento eccessivo della
spesa pubblica.
È il caso dell'art. 1, comma 9 del decreto-legge 12 luglio 2004,
n. 168 recante interventi urgenti per il contenimento della spesa
pubblica, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004,
n. 191 (cosiddetto decreto tagliaspese), dichiarato illegittimo dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 417 del 2005 per aver fissato
dei limiti puntuali a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni
e degli enti locali ledendo, pertanto, l'autonomia finanziaria di
spesa di tali soggetti garantita dall'art. 119 della Costituzione.
Disposizioni ordinamentali che rispondono alla medesima finalità
perseguita dalla norma dichiarata incostituzionale sono state
successivamente previste dalla legge n. 311 del 2004. In particolare
il comma 11 dell'articolo unico dispone che «l'affidamento di
incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti
estranei all'amministrazione in materie e per oggetti rientranti
nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere
adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti
dalla legge ovvero nell'ipotesi di eventi straordinari.»
Analogamente, il comma 42 ha disposto che «l'affidamento da parte
degli enti locali di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di
consulenze a soggetti estranei all'amministrazione, deve essere
adeguatamente motivato con specifico riferimento all'assenza di
strutture organizzative o professionalità interne all'ente in grado
di assicurare i medesimi servizi, ad esclusione degli incarichi
conferiti ai sensi della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive
modificazioni».
Dalle norme citate si evincono, quindi, tre elementi fondamentali
per il conferimento di incarichi di collaborazioni.
Il primo è riferito ai possibili destinatari di incarichi di
collaborazione, tra i quali è incluso il personale delle pubbliche
amministrazioni, quest'ultimo per la fattispecie delle prestazioni
occasionali, purchè non dipendente dell'amministrazione conferente.
In tal caso, trova applicazione il regime di incompatibilità sancito
dall'art. 53 del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Il secondo, è quello relativo al carattere straordinario del
ricorso a tali forme contrattuali da parte delle pubbliche
amministrazioni in materie ed oggetti rientranti nelle competenze
delle stesse.
Il terzo, infine, è riconducibile all'obbligo di motivazione, la
quale dovrà illustrare non solo la straordinarietà dell'esigenza,
ma anche l'impossibilità di provvedervi con le professionalità di
cui già dispone l'ente.
Vi è poi da considerare il decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, il
quale, all'art. 13, ha integrato la disciplina in tema di
collaborazioni dettata dall'art. 7 del decreto legislativo n. 165 del
2001. Tuttavia la legge di conversione del decreto-legge ha soppresso
il citato articolo.
La medesima disposizione è stata però recentemente riproposta con
l'art. 32 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, che ha modificato
l'art. 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001, novellando il
comma 6 ed inserendo i commi 6-bis e 6-ter.
Preliminarmente è necessario evidenziare l'oggetto della nuova
disposizione, la quale si riferisce a «incarichi individuali, con
contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e
continuativa». Il legislatore, quindi, ha chiarito che nei commi 6,
6-bis e 6-ter dell'art. 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001
trovano regolamentazione gli elementi relativi alla possibilità per
le pubbliche amministrazioni di conferire qualsiasi incarico di
collaborazione di natura autonoma, ivi compresa quella coordinata e
continuativa. A tale ultimo riguardo, per una trattazione generale
sulla natura autonoma del rapporto di lavoro e sul corretto utilizzo
da parte delle pubbliche amministrazioni delle collaborazioni
coordinate e continuative si rinvia alla circolare n. 4 del 2004 di
questo Dipartimento. Inoltre sull'argomento si segnala la circolare
del Ministero del lavoro e della previdenza sociale n. 17 del 2006,
la quale, seppur riguardante le collaborazioni coordinate e
continuative a progetto di cui all'art. 61 e seguenti del decreto
legislativo n. 276 del 2003, che, come noto, non trovano applicazione
nell'ambito delle pubbliche amministrazioni, illustra, in via
generale, i requisiti essenziali per rispettare il carattere di
autonomia della prestazione propria di tali tipologie contrattuali.
La nuova normativa elenca i presupposti essenziali per il ricorso
alle collaborazioni. In particolare, riprendendo, sostanzialmente,
quanto affermato dalla consolidata giurisprudenza della Corte dei
conti, viene specificato che:
a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze
attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente e,
altresì, corrispondere ad obiettivi e progetti specifici e
determinati;
b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato
l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili
al suo interno;
c) l'esigenza deve essere di natura temporanea e richiedere
prestazioni altamente qualificate;
d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo,
oggetto e compenso della collaborazione.
Ciò comporta che le amministrazioni, nello svolgimento delle
proprie competenze, potranno conferire incarichi individuali, con
contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e
continuativa, determinando durata, luogo, oggetto e compenso della
collaborazione, quando debbano soddisfare esigenze alle quali non sia
possibile fare fronte con il personale in servizio, dal punto di
vista qualitativo e non quantitativo. Pertanto, tali esigenze
dovranno essere di natura temporanea e, al contempo, richiedere
l'apporto di prestazioni professionali altamente qualificate. Si
sottolinea che i soggetti a cui è possibile conferire sono dalla
norma definiti come «esperti di provata competenza», quindi attinenti
a professionalità non reperibili in ambito interno, ad esempio
verificandone la presenza attraverso la valutazione dei curricula del
personale in servizio, fermo rimanendo il rispetto della disciplina
delle mansioni prevista dall'art. 52 del decreto legislativo n. 165
del 2001.
È evidente che la reale verifica della presenza di tutti i
presupposti sopra elencati assume particolare rilevanza ai fini
dell'adempimento dell'obbligo di motivazione per il conferimento di
un incarico di collaborazione previsto dalla legge n. 311 del 2004.
Tale obbligo trova giustificazione anche dalla circostanza che
l'attuale sistema normativo prevede un complesso processo di
pianificazione e programmazione per l'individuazione dei fabbisogni
di personale, nonchè un insieme di strumenti per fronteggiare
esigenze sia di carattere permanente che temporanea. L'esigenza
temporanea di acquisire apporti di elevata qualificazione potrà
essere fronteggiata con il conferimento di un incarico di
collaborazione solo in via straordinaria e dopo aver attentamente
valutato gli strumenti gestionali alternativi a disposizione degli
amministratori pubblici. Per una più ampia trattazione in materia di
corretta organizzazione del lavoro e gestione delle risorse umane si
rinvia alla Circolare n. 3 del 2006 di questo Dipartimento.
In ultimo è da segnalare la novità prevista dal comma 6-bis
dell'art. 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001, relativa alla
previsione che ogni amministrazione disciplini e renda pubbliche,
secondo i propri ordinamenti, le procedure comparative per il
conferimento degli incarichi di collaborazione. Da una lettura
sistematica della nuova disciplina, la preventiva regolamentazione e
pubblicità delle procedure comparative costituisce adempimento
essenziale per il legittimo conferimento di incarichi di
collaborazione. Ciò anche in ossequio ai principi di buon andamento
ed imparzialità dell'amministrazione sanciti dall'art. 97 della
Costituzione, da cui discendono i principi di trasparenza e
ragionevolezza che devono ispirare ogni procedimento amministrativo.
Peraltro, proprio in ragione di tali principi generali
dell'ordinamento si ritiene che la citata previsione debba essere
rispettata da tutte le amministrazioni pubbliche, ivi compresi gli
enti locali, i quali, dovranno adeguare i regolamenti di cui all'art.
110, comma 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
3. Disposizioni relative ai limiti di spesa.
Per quanto attiene i limiti di spesa imposti dalle leggi
finanziarie è necessario sottolineare che il legislatore,
nell'ambito delle possibilità riconosciute alle pubbliche
amministrazioni di dotarsi di personale dotato di elevato contenuto
professionale instaurando rapporti di lavoro di natura autonoma, ha
operato una distinzione tra quelli relativi agli incarichi
occasionali, individuandoli in incarichi di studio, ricerca e
consulenza, e quelli attinenti alle collaborazioni coordinate e
continuative.
Ciò ha determinato dei problemi applicativi delle diverse
disposizioni, generando difficoltà sia in termini finanziari che dal
punto di vista della configurazione giuridica della fattispecie.
Tale approccio, essenzialmente finalizzato a porre specifici limiti
all'utilizzo degli incarichi occasionali e di quelli in forma
coordinata e continuativa, non deve portare a qualificare
diversamente le due tipologie contrattuali per quanto riguarda i
presupposti necessari per l'affidamento delle stesse. Come già
accennato, secondo la normativa vigente sono da considerarsi
incarichi di collaborazione tutte quelle prestazioni che richiedono
delle competenze altamente qualificate da svolgere in maniera
autonoma, sia quelle di natura occasionale che coordinata e
continuativa. Pertanto, soprattutto a seguito della modifica
dell'art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 operata
dal decreto-legge n. 233 del 2006, come convertito, la legittimità
dell'affidamento di tali incarichi è comunque determinata in base ai
parametri illustrati nel paragrafo precedente.
La distinzione presente nelle diverse leggi finanziarie è dunque
operante solo ed esclusivamente ai fini di individuare i limiti di
spesa pertinenti. Tale differenziazione, peraltro, alla luce della
normativa sopravvenuta, appare di più chiara interpretazione in
quanto comunque riconducibile alle due fondamentali tipologie di
collaborazioni, quali quelle occasionali e quelle coordinate e
continuative, a nulla rilevando il contenuto specifico della
prestazione.
3.1. Limiti di spesa per incarichi di natura occasionale.
Le leggi finanziarie degli anni 2005 e 2006 pongono dei precisi
limiti di spesa agli incarichi di studio, ricerca e consulenza,
distinguendoli da quelli coordinati e continuativi.
Detta differenziazione, ad una prima valutazione, è stata
interpretata attribuendo particolare valenza al contenuto della
prestazione. Tuttavia, alla luce della nuova normativa, sembra utile
rammentare che, come anche affermato dalla Corte dei conti
nell'Adunanza delle Sezioni riunite in sede di controllo del
15 febbraio 2005, la legge finanziaria si riferisce agli incarichi di
studio, ricerca e consulenza per la loro fondamentale caratteristica
della temporaneità, ed agli incarichi di collaborazione coordinata e
continuativa per la loro fondamentale caratteristica della
continuità della prestazione e del potere di direzione
dell'amministrazione.
Da una lettura sistematica delle norme è quindi possibile
concludere che i provvedimenti finanziari, al fine di porre specifici
limiti all'utilizzo delle collaborazioni di natura autonoma, hanno
operato una separazione dei limiti di spesa, non tanto in ragione del
contenuto qualitativo della prestazione, che deve comunque
rispondere, inequivocabilmente oggi, al requisito dell'alta
qualificazione, quanto piuttosto alle modalità di svolgimento della
prestazione.
L'interpretazione delle norme sui limiti di spesa si deve dunque
muovere dalla fondamentale suddivisione delle collaborazioni in
occasionali e coordinate e continuative, così come individuata dal
novellato art. 7, comma 6 del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Per quanto premesso, giova ricordare quali siano i limiti di spesa
attualmente vigenti per le collaborazioni occasionali, disposti dal
comma 9 dell'articolo unico della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (la
legge finanziaria per il 2006), come recentemente modificato dal
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come convertito.
In base alla citata normativa, «la spesa annua per studi ed
incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei
all'amministrazione, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e
successive modificazioni, esclusi le università, gli enti di ricerca
e gli organismi equiparati, a decorrere dall'anno 2006, non potrà
essere superiore al 40 per cento di quella sostenuta nell'anno 2004».
Inoltre, i commi 56 e 57, della medesima legge finanziaria,
stabiliscono che «le somme riguardanti indennità, compensi,
retribuzioni o altre utilità comunque denominate, corrisposti per
incarichi di consulenza da parte della pubbliche amministrazioni di
cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, e successive modificazioni, sono automaticamente ridotte del 10
per cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 settembre
2005» e che, per un periodo di tre anni, le medesime amministrazioni
non possono «stipulare contratti di consulenza che nel loro complesso
siano di importo superiore rispetto all'ammontare totale dei
contratti in essere al 30 settembre 2005, come automaticamente
ridotto.» Dette disposizioni, ai sensi dei commi 12 e 64 della
medesima legge, non si applicano alle regioni, alle province
autonome, agli enti locali e agli enti del servizio sanitario
nazionale.
3.2. Limiti di spesa per incarichi di natura coordinata e
continuativa
Come già accennato, anche le collaborazioni coordinate e
continuative, in quanto contratti di lavoro autonomo, devono avere ad
oggetto una prestazione altamente qualificata e rispettare i
presupposti di legittimità previsti dall'art. 7, comma 6, del
decreto legislativo n. 165 del 2001, come novellato. Pertanto, è
opportuno specificare che le attività di studio, ricerca o
consulenza, possono essere oggetto, oltre che di una prestazione
occasionale, anche di un rapporto di collaborazione coordinata e
continuativa, purchè per il loro svolgimento necessitino di un
potere di coordinamento dell'amministrazione ed una continuità della
prestazione. Inoltre, si richiama l'attenzione delle amministrazioni
sul carattere autonomo della prestazione, la quale ai sensi dell'art.
409 del codice di procedure civile si concretizza «in una prestazione
di opera continuativa e coordinata e prevalentemente personale, anche
se non a carattere subordinato».
Per una trattazione generale sul corretto utilizzo da parte delle
pubbliche amministrazioni dei contratti di lavoro di collaborazione
coordinata e continuativa, si rinvia alla circolare n. 4 del 2004 di
questo Dipartimento.
Per quanto attiene ai limiti di spesa relativi alle collaborazioni
coordinate e continuative è necessario riferirsi al comma 187
dell'art. 1 della legge 266 del 2005. In particolare, quest'ultimo
prevede che «le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo, le agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui agli
articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300,
e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, gli enti
di ricerca, le università e gli enti pubblici di cui all'art. 70,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, possono avvalersi di personale a tempo determinato o
con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, nel limite del 60 per cento della spesa sostenuta per
le stesse finalità nell'anno 2003».
Sono esplicitamente escluse dal campo di applicazione di tale
ultima disposizione il comparto scuola e quello delle istituzioni di
alta formazione e specializzazione artistica e musicale, regolati
dalle specifiche disposizioni di settore, e i contratti di
collaborazione coordinata e continuativa per l'attuazione di progetti
di ricerca e di innovazione tecnologica ovvero di progetti
finalizzati al miglioramento di servizi anche didattici per gli
studenti, i cui oneri non risultino a carico dei bilanci di
funzionamento degli enti o del Fondo di finanziamento degli enti o
del Fondo di finanziamento ordinario delle università, stipulati dai
soggetti elencati al comma 188.
Preliminarmente, si sottolinea come tale disposizione appaia di
particolare rilevanza, oltre che per ragioni meramente finanziarie,
anche dal punto di vista organizzativo. Infatti, considerato il
perdurante blocco delle assunzioni, il legislatore ha voluto porre
dei precisi limiti di spesa alle forme contrattuali a tempo
determinato, riconoscendo invece un'importanza fondamentale ai
documenti di programmazione sul personale quali la programmazione
triennale dei fabbisogni - prevista dall'art. 39 della legge n. 449
del 1997 e dall'art. 91 del decreto legislativo n. 267 del 2000, per
gli enti locali - e le dotazioni organiche.
È necessario tener presente che il contratto di collaborazione
coordinata e continuativa è uno strumento straordinario a
disposizione delle pubbliche amministrazioni per soddisfare esigenze
qualificate di natura temporanea. Pertanto si sottolinea la
necessità di valutare attentamente la possibilità di adottare
soluzioni alternative, peraltro preferite dal legislatore, e di
giustificare un eventuale ricorso a tale soluzione in ragione delle
caratteristiche proprie della tipologia contrattuale, quali
l'autonomia e la coordinazione, oltre che dei requisiti generali di
legittimità previsti per il conferimento delle collaborazioni, con
particolare riferimento alla straordinarietà dell'esigenza ed
all'alta qualificazione professionale.
4. Controllo della spesa relativa ad affidamento di incarichi esterni
e pubblicità.
Per quanto attiene il controllo da parte della Corte dei conti, i
possibili dubbi di costituzionalità relativi alle disposizioni della
legge n. 311 del 2004 devono ritenersi superati in considerazione
delle nuove norme dettate dalla legge n. 266 del 2005 (legge
finanziaria per l'anno 2006). Quest'ultima, al comma 173, prevede che
gli «atti di spesa relativi all'affidamento di incarichi di studi e
consulenza di importo superiore a 5.000 euro devono essere trasmessi
alla competente Corte dei conti per l'esercizio del controllo
successivo sulla gestione». Al riguardo, si segnalano le «Linee guida
per l'attuazione dell'art. 1, comma 173 della legge n. 266 del 2005
nei confronti delle regioni e degli Enti locali» adottate dalla Corte
dei conti, laddove si precisa che i commi 11 e 42 dell'art. 1 della
legge n. 311 del 2004, per la parte relativa alla trasmissione degli
atti alla stessa, siano da ritenersi implicitamente abrogati dalla
nuova legge finanziaria, e che il nuovo obbligo di comunicazione,
nonostante le norme di esclusione dai limiti di spesa delle regioni e
degli enti locali, si applica anche a quest'ultime, ivi compresi i
comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti. Inoltre, in tale
atto, si specifica che la trasmissione, da effettuarsi alla
competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti per
l'esercizio del controllo sulla gestione, riguarda i provvedimenti di
impegno o di autorizzazione e, solo quando adottati senza un previo
provvedimento, gli atti di spesa, che singolarmente nel loro
ammontare definitivo comportino una spesa eccedente ai 5000 euro.
È da segnalare inoltre che, al fine di perseguire efficacemente il
contenimento della spesa pubblica per incarichi di studio, ricerca e
consulenza, l'art. 24 della legge 30 dicembre 1991, n. 412 ha
istituito, presso il Dipartimento della funzione pubblica, l'anagrafe
delle prestazioni. Si tratta di una anagrafe nominativa in cui devono
essere indicati tutti gli incarichi conferiti dalle amministrazioni
pubbliche. Infatti, ai sensi dell'art. 53, comma 14, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, le amministrazioni pubbliche sono tenute
a comunicare a questo Dipartimento i compensi percepiti dai propri
dipendenti anche per incarichi relativi a compiti e doveri d'ufficio,
nonchè l'elenco dei collaboratori esterni e dei soggetti cui sono
stati affidati incarichi di consulenza, con l'indicazione della
ragione dell'incarico e dell'ammontare dei compensi corrisposti. Il
mancato adempimento da parte delle amministrazioni comporta
l'impossibilità di conferire nuovi incarichi.
In questa sede si ritiene opportuno specificare che l'obbligo di
comunicazione si riferisce:
a tutti gli incarichi di collaborazione affidati ai sensi
dell'art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, sia
occasionali che coordinate e continuative, a prescindere dal
contenuto specifico della prestazione;
a tutti gli incarichi di collaborazione conferiti a persone
fisiche, essendo la norma inserita nell'ambito dell'art. 53 del
decreto legislativo n. 165 del 2001.
Per un'illustrazione degli adempimenti cui le pubbliche
amministrazioni sono tenute ad eseguire si rinvia al sito
www.anagrafedelleprestazioni.it/ ed alle circolari di questo
Dipartimento n. 198 del 31 maggio 2001, n. 10 del 16 dicembre 1998 e
n. 5 del 29 maggio 1998. In sintesi, si evidenzia che l'attuale
sistema consente la gestione in formato digitale di tutte le
comunicazioni relative agli incarichi e che quella telematica è
l'unica modalità di trasmissione ammessa.
I dati richiesti per ciascun incarico concernono essenzialmente:
i dati anagrafici del soggetto a cui si affida l'incarico di
consulenza;
modalità di acquisizione (se «di natura discrezionale» oppure
«previsto da norme di legge»);
tipo di rapporto (se «prestazione occasionale» oppure
«collaborazione coordinata e continuativa»);
contenuto della prestazione (da selezionare tra le alternative
proposte);
se per le modalità di selezione si è fatto riferimento ad un
regolamento all'uopo adottato dall'amministrazione («si» oppure «no»;
durata dell'incarico (anno inizio; anno fine);
importo dei compensi previsto e erogato.
Si rammenta che l'anagrafe delle prestazioni è funzionale anche
all'adempimento previsto dall'art. 1, comma 127, della legge n. 662
del 1996, secondo il quale «le pubbliche amministrazioni che si
avvalgono di collaboratori esterni e che affidano incarichi di
consulenza per i quali è previsto un compenso pubblicano gli elenchi
nei quali sono indicati i soggetti percettori, la ragione
dell'incarico e l'ammontare erogato».
A ciò si aggiungono le recenti modifiche dell'art. 53 del decreto
legislativo n. 165 del 2001 operate dall'art. 34 del decreto-legge n.
223 del 2006.
Il comma 16 dell'articolo citato, come novellato, specifica che gli
elenchi dei consulenti, comprensivi dell'indicazione della durata,
oggetto e compenso dell'incarico, devono essere resi noti dalle
amministrazioni mediante inserimento nelle proprie banche dati
accessibili al pubblico per via telematica.
Le amministrazioni, pertanto, dovranno provvedere, oltre alla
trasmissione dei dati all'anagrafe delle prestazioni, a pubblicare
autonomamente gli elenchi sui propri siti internet, specificando gli
elementi indicati nella norma.
Inoltre, il decreto-legge citato, affida al Dipartimento della
Funzione pubblica il compito di adottare in materia misure di
pubblicità e trasparenza. Pertanto, il Dipartimento provvederà a
dare la massima pubblicità ai dati raccolti, anche attraverso la
pubblicazione degli stessi sul proprio sito internet. Per questa
finalità le amministrazioni possono già da subito utilizzare la
funzione «report» presente nella sezione «dati riepilogativi» del
sito, che permette di creare tabelle Excel con gli incarichi
comunicati all'Anagrafe. A breve il Dipartimento renderà disponibile
una nuova funzione con cui ciascuna amministrazione potrà creare
direttamente pagine web.
2. Considerazioni conclusive.
La possibilità di conferire incarichi di collaborazione di natura
autonoma deve essere attentamente valutata dalle amministrazioni
pubbliche sia in ragione degli specifici limiti di spesa imposti dal
legislatore, ma anche dei presupposti giuridici che ne legittimano il
ricorso. Il rispetto di quest'ultimi, in particolare, considerato il
carattere straordinario dell'esigenza, la temporaneità e l'alta
qualificazione della prestazione e l'obbligo di motivazione,
impongono all'amministrazione la conoscenza approfondita della
proprie risorse, sia in termini organizzativi che di
professionalità.
Si ribadisce, quindi, la necessità di adottare in base a principi
di sana gestione i documenti di programmazione triennale dei
fabbisogni e di determinazione delle dotazioni organiche, i quali
hanno il preciso obiettivo di fronteggiare, in un'ottica di
pianificazione, le esigenze delle amministrazioni, in modo da
garantire lo svolgimento dei propri compiti istituzionali, nonchè di
valutare l'opportunità di adottare piani di formazione mirati ad
aggiornare od eventualmente a riqualificare il personale rispetto ai
mutamenti dell'assetto normativo ed istituzionale ed ai conseguenti
processi di innovazione.
Roma, 21 dicembre 2006

Il Ministro per le riforme
e le innovazioni nella pubblica
amministrazione
Nicolais

Registrata alla Corte dei conti il 26 febbraio 2007
Presidenza del Consiglio dei Ministri, registro n. 2, foglio n. 186