1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 13-9-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 421 SENTENZA 6 - 8 settembre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Legge 1 giugno 1991, n. 166 - Somme versate o accantonate a favore di gestioni eroganti prestazioni previdenziali e assistenziali integrative in adempimento di contrattazione collettiva - Versamenti contributivi - Datore di lavoro - Esonero dal pagamento - Ripetizione dei versamenti contributivi - Diritto - Esclusione - Contrasto con i principi di razionalita' ed equita' - Discrezionalita' legislativa - Illegittimita' costituzionale - Non fondatezza. (D.-L. 29 marzo 1991, n. 103, art. 9-bis, primo comma, primo periodo, aggiunto dalla legge di conversione 1 giugno 1991, n. 166; d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, art. 9-bis, primo comma, secondo periodo). (Cost., art. 3). (095C1195) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 13-9-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 9-bis del
decreto-legge 29 marzo 1991, n. 103 (Disposizioni urgenti in materia
previdenziale), aggiunto dalla legge di conversione 1 giugno 1991, n.
166, promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa l'11 marzo 1994 dal Tribunale di Lecco nel
procedimento civile vertente tra l'INPS e la S.p.A. Banca Briantea,
iscritta al n. 485 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale,
dell'anno 1994;
2) ordinanza emessa il 1 giugno 1995 dalla Corte costituzionale
nel procedimento civile vertente tra l'INPS e la S.p.A. Banca
Briantea, iscritta al n. 392 del registro ordinanze 1995 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie
speciale, dell'anno 1995.
Visti gli atti di costituzione della S.p.A. Banca Briantea e
dell'INPS, nonchè gli atti di intervento della FIAT S.p.A. e della
Confindustria - Confederazione Generale dell'Industria Italiana e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Uditi gli avv.ti Carlo Mezzanotte per la S.p.A. Banca Briantea,
Fabio Fonzo per l'INPS, Paolo Tosi per la Fiat S.p.A. e per la
Confindustria, e Mattia Persiani per la Confindustria.
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso del giudizio di appello proposto dall'INPS
avverso la sentenza n. 303 del 1993 del Pretore di Lecco, che l'aveva
condannato a restituire alla Banca Briantea la somma di lire
306.472.000 indebitamente riscossa a titolo di contributi
previdenziali, il Tribunale di Lecco, con ordinanza dell'11 marzo
1994, ha dichiarato rilevante e non manifestamente infondata, in
riferimento all'art. 3, secondo (recte: primo) comma, Cost., la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9-bis del d.-l.
29 marzo 1991, n. 103, aggiunto dalla legge di conversione 1 giugno
1991, n. 166, nella parte in cui esclude il diritto alla ripetizione
dei versamenti contributivi, effettuati in epoca anteriore alla data
di entrata in vigore della legge predetta (16 giugno 1991), sulle
somme versate o accantonate dai datori di lavoro a favore di gestioni
eroganti prestazioni previdenziali e assistenziali integrative, in
adempimento di contrattazione collettiva.
Secondo il giudice rimettente, la norma impugnata, letteralmente
interpretata, viene a creare una evidente disparità di trattamento
fra situazioni sostanzialmente identiche sulla base di un dato
puramente temporale. A rimuovere l'irrazionalità non pare
sufficiente la giurisprudenza della Corte di cassazione, che
interpreta restrittivamente la clausola di irripetibilità inserita
nell'ultima parte dell'art. 9-bis, comma 1, limitandola ai
versamenti effettuati "volontariamente". Tale giurisprudenza
introduce una discriminazione ulteriore fondata su un dato soggettivo
estraneo alla disciplina generale della ripetizione dell'indebito
oggettivo. Comunque, inteso come comportamento non indotto da
"perentoria ingiunzione dell'INPS o sotto la coazione di procedure
giudiziarie o addirittura di atti esecutivi" - secondo il concetto
definito dalla sentenza n. 885 del 1988 di questa Corte, in relazione
all'art. 1, comma 13, della legge 3 marzo 1987, n. 61 -, il requisito
della volontarietà non sarebbe escluso nella specie dal semplice
fatto dell'espressa riserva di ripetizione formulata dalla Banca.
1.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è
costituita la Banca Briantea chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata.
Secondo la parte privata, la distinzione tra versamenti
contributivi volontari e versamenti contra volontatem è idonea ad
armonizzare la norma impugnata con l'art. 3 Cost., purchè i primi
siano correttamente circoscritti all'ipotesi di versamenti effettuati
senza contestare l'esistenza del debito, con l'intenzione di
assicurare ai propri dipendenti un trattamento di quiescenza più
favorevole. In tal caso l'irripetibilità si giustifica per la
necessità di non pregiudicare posizioni di lavoratori già
consolidate per volontà dello stesso datore di lavoro.
Fuori da questo caso, la norma discriminerebbe ingiustificatamente
la posizione di coloro che avendo contestato le pretese
dell'amministrazione non vi si sono adeguati rispetto alla posizione
di coloro che pur contestando hanno accettato di pagare per evitare
conseguenze più gravi, con contestuale riserva di ripetizione.
Questi ultimi poi sono ulteriormente discriminati anche nei confronti
di coloro che siano chiamati a pagare dopo l'entrata in vigore della
legge che li legittima a contestare il versamento.
1.3. - Si è costituito pure l'INPS chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.
Inammissibile, perchè il tribunale non ha chiarito le ragioni per
cui ha ritenuto fondato, secondo il diritto vigente, l'appello
dell'INPS. Infondata, perchè la clausola di salvezza dei pagamenti
anteriori alla data di entrata in vigore della legge n. 166 del 1991
va applicata prescindendo da ogni valutazione in merito alla
volontarietà o meno dei versamenti; e ciò in considerazione della
ratio della norma, volta alla tutela dell'interesse superiore dei
lavoratori al mantenimento della posizione contributiva più
favorevole ottenuta grazie ai versamenti in oggetto.
Del resto, anche a voler ritenere implicito nell'art. 9-bis il
requisito della volontarietà dei versamenti, le somme pagate dalla
Banca Briantea non sarebbero comunque ripetibili, atteso che la
riserva di ripetizione vale ad escludere la "spontaneita'", ma non la
volontarietà dei pagamenti, che è concetto diverso.
1.4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata infondata.
Secondo l'interveniente, con l'art. 9-bis il legislatore ha voluto
statuire in merito alla imponibilità delle somme in questione
contemperando però il nuovo regime impositivo (di esclusione del
versamento contributivo) con la situazione di fatto e di diritto già
formatasi, proprio per osservare il principio della certezza del
diritto, garantendo la conservazione al bilancio dell'INPS delle
somme già confluite e al lavoratore il computo a fini pensionistici
delle contribuzioni versate negli anni precedenti.
La censura di incostituzionalità non è ipotizzabile trattandosi
di una norma interpretativa, come tale retroattiva, che va ad
incidere su situazioni pregresse che possono avere già esplicato i
loro effetti o che hanno dato luogo a diritti quesiti.
D'altra parte, vi è indubbia diversità tra la posizione di chi
ha versato i contributi, pur con riserva ma comunque volontariamente,
e chi non li ha pagati affatto o ha pagato sotto ingiunzione o
esecuzione.
2.1. - Dopo la discussione della causa nell'udienza pubblica del
30 maggio 1995, questa Corte, con ordinanza del 1 giugno 1995, n.
225 - premesso che la prima parte dell'art. 9-bis, comma 1, del
decreto-legge n. 103 del 1991, configura un'eccezione rispetto alla
nozione generale di retribuzione imponibile di cui all'art. 12 della
legge n. 153 del 1969, e quindi appare piuttosto una norma innovativa
con efficacia retroattiva che una norma interpretativa - ha ritenuto
necessario sottoporre a scrutinio di legittimità costituzionale
questa parte - assunta dal giudice a quo quale tertium comparationis
- prima di decidere la questione se l'ultima parte della norma violi
il principio di eguaglianza.
Pertanto la Corte ha disposto la trattazione davanti a sè della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9-bis del d.-l.
n. 103 del 1991, nella parte in cui esonera dal pagamento dei
contributi di previdenza e assistenza sociale - dovuti fino alla data
di entrata in vigore della legge di conversione sulle contribuzioni e
somme versate o accantonate a finanziamento di casse, fondi, gestioni
o forme assicurative previsti da contratti collettivi o da accordi o
regolamenti aziendali - i datori di lavoro che alla data suddetta non
abbiano ancora provveduto al pagamento o abbiano adempiuto
posteriormente, in riferimento agli artt. 3, 38 e 81 della
Costituzione.
2.2. - Si è costituita la Banca Briantea, chiedendo che la
questione sia dichiarata infondata.
Sul punto della natura interpretativa della norma impugnata, la
difesa della banca sostiene che la sentenza n. 427 del 1990, in
quanto contenente una pronunzia di rigetto, non è idonea a
costituire vincoli a carico degli interpreti, quali che siano:
giudici, pubbliche amministrazioni, organi legislativi. Ne segue che
la legge di interpretazione autentica del 1991 non può essere
scrutinata nè sul parametro della nozione di retribuzione imponibile
postulata dalla sentenza citata, nè sulla base di una autonoma e
libera interpretazione dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969. Una
volta ammesso il potere legislativo di interpretazione autentica (con
effetto vincolante), campo di indagine in questa materia non è la
ricerca del significato "vero" della disposizione, ma la verifica che
la norma interpretativa sia compresa in essa come uno dei significati
che possono ragionevolmente esserle attribuiti.
A tal fine si osserva che l'art. 9-bis si è reso necessario per
risolvere una situazione di perdurante incertezza interpretativa
dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969 in ordine all'esatta portata
del concetto di retribuzione assoggettabile a contribuzione a favore
del sistema previdenziale pubblico. A sostegno della scelta operata
dal legislatore del 1991 milita la funzione previdenziale dei fondi
di previdenza complementare, in conformità del principio di libertà
della previdenza privata sancito dall'art. 38, ultimo comma, Cost. La
peculiare forza ermeneutica di questo principio è poi corroborata,
dal punto di vista storico-positivo, dal rilievo che lo Stato,
astretto da gravosi limiti di bilancio, può destinare alla
previdenza risorse sempre meno congrue rispetto alle future esigenze
di vita dei lavoratori, onde le forme di previdenza privata
costituiscono un elemento indispensabile del disegno pluralistico
dell'art. 38 Cost.
Ma anche a voler assegnare alla norma impugnata valore innovativo,
non può negarsi - a giudizio della Banca Briantea - la sua
conformità a tutti i parametri indicati nell'ordinanza di questa
Corte. Quanto agli artt. 3 e 81 Cost. si rileva che il sostrato
politico-economico dell'intervento legislativo del 1991 era dato
dall'univoco comportamento osservato, per oltre tredici anni, da
pressochè tutte le imprese. La funzione previdenziale dei versamenti
a favore dei fondi liberi aveva ingenerato il diffuso convicimento
che tali versamenti non fossero soggetti a contributi previdenziali
nonostante le pressioni degli enti pubblici di previdenza. Si era
quindi determinata una situazione di affidamento, consolidata dalla
legge del 1991, che non può essere menomata senza violare diritti
dell'impresa costituzionalmente garantiti.
2.3. - Si è costituito l'INPS chiedendo una dichiarazione di
fondatezza della questione sollevata da questa Corte, con conseguente
assorbimento della questione sollevata dal Tribunale di Lecco.
Secondo l'Istituto, la disposizione impugnata non può essere
considerata norma di interpretazione autentica in quanto configura
un'eccezione rispetto alla nozione generale di retribuzione
imponibile, di cui la giurisprudenza consolidata dalla Corte di
cassazione ha affermato il principio di onnicomprensività. Ma anche
se si considerasse la disposizione come innovativa, ferma restando la
retroattività, la violazione dell'art. 3 Cost. non verrebbe meno.
Un ulteriore elemento di contrarietà all'art. 3 Cost., coordinato
con l'art. 38, è ravvisato dall'INPS nel fatto che, mentre la norma
"a regime" impone un contributo di solidarietà ai datori di lavoro
nella misura del dieci per cento in favore della previdenza pubblica,
da tale sia pur limitata contribuzione sono invece esonerati gli
imponibili relativi ai periodi paga anteriori alla data di entrata in
vigore della legge del 1991, con la conseguenza che un emolumento di
natura retributiva viene esonerato da qualsiasi obbligo contributivo.
L'irrazionalità del quadro complessivo emerge ancor più ove si
consideri che quest'ultima norma si atteggia come privilegio nei
confronti delle imprese considerate nell'ultima parte del primo comma
dell'art. 9-bis, in guisa da richiamare la massima di questa Corte,
secondo cui "l'operatività del principio di eguaglianza non è
unidirezionalmente e necessariamente diretta ad estendere la portata
di una disciplina più favorevole evocata come tertium comparationis,
ma può dispiegarsi anche nel senso di rimuovere l'ingiustificato
privilegio di una disciplina più favorevole rispetto a quella
indicata a comparazione" (sentenze nn. 62 del 1994 e 219 del 1995).
Anche sotto il profilo dell'art. 81 Cost. appare evidente, ad
avviso dell'INPS, l'illegittimità della norma impugnata, dal momento
che i suoi effetti per gli anni anteriori al 1991 determinano un
notevole mancato introito contributivo per gli enti previdenziali non
calcolato in sede di approvazione delle leggi finanziarie di
competenza nell'ambito dell'approvazione dei bilanci annuali dello
Stato. In particolare non sarebbe rispettato il disposto dell'art.
11-ter, comma 1, della legge 5 agosto 1978, n. 468, modificato dalla
legge 23 agosto 1988, n. 362, circa l'adeguamento dei mezzi
finanziari a minori entrate, i cui precetti sono stati definiti da
questa Corte "integrativi" dell'art. 81, quarto comma, Cost.
(sentenza n. 244 del 1995).
2.4. - Sono intervenute la Confederazione Generale dell'Industria
Italiana e la S.p.a. FIAT, chiedendo che la questione sollevata con
l'ordinanza n. 225 sia dichiarata infondata. L'interesse a
intervenire è giustificato sul riflesso che le intervenienti hanno
costituito fondi di previdenza integrativa o complementare, ai quali
erogano da tempo contribuzioni senza mai assoggettarle a contributi
alla previdenza pubblica. Pertanto, mentre non avevano titolo a
intervenire nel giudizio a quo, in conseguenza della citata ordinanza
di questa Corte è sorto per esse un evidente interesse a costituirsi
nel presente giudizio di costituzionalità, atteso che in caso di
dichiarazione di illegittimità della norma sub iudice si
troverebbero gravate da una situazione debitoria, allo stato
legislativamente esclusa, nei confronti dei competenti istituti
previdenziali. Nell'imminenza dell'udienza di discussione l'INPS ha
depositato una memoria, nella quale contesta l'ammissibilità dei due
interventi. I precedenti invocati (sentenze nn. 429 del 1991 e 20 del
1982) non sarebbero pertinenti, non essendo stato dimostrato, nel
caso attuale, un interesse diretto delle intervenute. Nell'udienza
pubblica dell'11 luglio 1995 la Corte si è riservata di decidere
questo punto insieme col merito.
Considerato in diritto
1. - I giudizi promossi dal Tribunale di Lecco con l'ordinanza 11
marzo 1994 (R.O. n. 485/94) e da questa Corte con l'ordinanza 1
giugno 1995 (R.O. n. 392/95), avendo ad oggetto questioni fra loro
connesse, possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte, nell'ordine
logico, sono le seguenti:
a) legittimità costituzionale dell'art. 9-bis del
decreto-legge 29 marzo 1991, n. 103, aggiunto dalla legge di
conversione 1 giugno 1991, n. 166, nella parte (comma 1, primo
periodo) in cui esonera dal pagamento dei contributi di previdenza e
di assistenza sociale - dovuti fino alla data di entrata in vigore
della citata legge di conversione sulle contribuzioni e somme versate
o accantonate a finanziamento di casse, fondi, gestioni o forme
assicurative previsti da contratti collettivi o da accordi o
regolamenti aziendali - i datori di lavoro che alla data suddetta non
abbiano ancora provveduto al pagamento o abbiano adempiuto
posteriormente, in riferimento agli artt. 3, 38 e 81 della
Costituzione;
b) legittimità costituzionale del medesimo art. 9-bis, nella
parte (comma 1, secondo periodo) in cui esclude il diritto di
ripetizione dei versamenti contributivi effettuati anteriormente alla
data summenzionata per i titoli indicati sub a), in riferimento
all'art. 3, primo comma, della Costituzione.
3. - Va preliminarmente dichiarata - sciogliendo la riserva
formulata nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 -
l'inammissibilità dell'intervento nel giudizio sub a) della
Confederazione Generale dell'Industria Italiana e della S.p.a. FIAT.
A giustificazione dell'intervento si adduce che - avendo le
intervenienti costituito, con accordi aziendali, fondi di previdenza
complementare o integrativa, ai quali erogano da tempo conferimenti
in danaro senza mai assoggettarli a contributi alla previdenza
pubblica - in conseguenza dell'ordinanza di questa Corte n. 225 del
1995 è sorto per esse un evidente interesse a costituirsi nel
relativo giudizio di costituzionalità perchè un'eventuale
dichiarazione di illegittimità della norma impugnata comporterebbe a
loro carico una posizione debitoria, allo stato legislativamente
esclusa, nei confronti dei competenti istituti previdenziali.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, richiamata dalle stesse
intervenienti, l'indicato generico interesse non è sufficiente per
fondare il diritto di intervento. Deve essere dimostrato un interesse
diretto e individualizzato, riconoscibile, nel caso di soggetti non
aventi titolo a intervenire nel giudizio a quo, quando l'esito del
giudizio di costituzionalità sia destinato a incidere direttamente
su una posizione giuridica specificamente propria dell'interveniente
(cfr. sentenza n. 315 del 1992): per esempio, quando la legge
impugnata è già stata applicata, con un provvedimento individuale,
nei confronti dell'interveniente (sentenza n. 20 del 1982), oppure
quando dalla definizione dell'incidente di costituzionalità dipende
la legittimazione, attualmente mancante, a intervenire nel giudizio
principale (sentenza n. 429 del 1991), o ancora quando l'interesse di
cui è titolare l'interveniente, pur se formalmente esterno a un
giudizio cautelare da cui proviene l'ordinanza di rimessione,
inerisce immediatamente al rapporto sostanziale in quanto
incompatibile con l'interesse fatto valere dalla domanda di
provvedimento d'urgenza (sentenza n. 314 del 1992).
Nessuno di questi casi ricorre nella specie. Nemmeno è stata
offerta dalla Confindustria e dalla Fiat la prova che un ente
previdenziale le abbia citate in giudizio per sentirle condannare al
pagamento dei contributi in questione, previa dichiarazione di
illegittimità costituzionale in parte qua dell'art. 9-bis del d.-l.
n. 103 del 1991. Se i due interventi fossero ammessi sulla base del
semplice interesse - che Confindustria e Fiat hanno in comune con
tutti i datori di lavoro versanti nelle medesime condizioni - a una
dichiarazione di infondatezza della questione in esame, il carattere
incidentale del giudizio di costituzionalità sarebbe travolto, come
osserva giustamente l'INPS, dalla possibilità di un numero
indeterminato di interventi in difesa della legge o contro la stessa.
4. - La ragione (in qualche misura analoga a quella sottostante
all'ordinanza 294 del 1993, da cui è scaturita la sentenza n. 289
del 1994) che ha indotto la Corte a sollevare davanti a sè questione
di legittimità costituzionale della norma di favore prevista
dall'art. 9-bis del d.-l. n. 103 del 1991 sta nella rilevanza di
tertium comparationis ad essa assegnata dal Tribunale di Lecco ai
fini dell'impugnativa, per lesione del principio di eguaglianza,
della norma discriminatrice contenuta nella seconda parte del primo
comma. Essendo rivolta ad ottenere la restituzione di somme
legittimamente percepite da un ente pubblico previdenziale a titolo
di contributi obbligatori, la questione sollevata dal tribunale non
può essere decisa se non previo controllo di costituzionalità della
norma di paragone, la quale esonera dall'obbligazione contributiva
verso la previdenza pubblica i datori di lavoro che, alla data di
entrata in vigore della legge n. 166 del 1991, non avevano ancora
provveduto all'adempimento.
L'ordinanza n. 225 applica un criterio da tempo enunciato, secondo
cui "l'operatività del principio di eguaglianza non è
unidirezionalmente e necessariamente diretta ad estendere la portata
di una disciplina più favorevole evocata come tertium comparationis,
ma può dispiegarsi anche nel senso di rimuovere l'ingiustificato
privilegio di una disciplina più favorevole rispetto a quella
indicata a comparazione" (sentenze nn. 219 del 1995, 62 del 1994;
ordinanze nn. 136 del 1982, 95 del 1980, 230 del 1975, 100 del 1970).
La seconda alternativa, orientata a un possibile livellamento "al
basso" delle categorie messe a confronto, è stata finora presa in
considerazione in un numero limitato di casi. Ma l'evoluzione della
coscienza sociale, sempre più ostile alle pressioni corporative sui
pubblici poteri, e la grave crisi della finanza pubblica, che rende
sempre meno sopportabili i costi di sentenze generalizzatrici di
trattamenti di favore, impongono - quando sia dedotta la violazione
dell'art. 3 Cost. - un controllo più diffuso e penetrante della
legittimità costituzionale della norma di privilegio indicata come
termine di raffronto per ottenere una sentenza additiva che allarghi
il campo di applicazione della norma, essa stessa fatta oggetto di
impugnazione, oppure una sentenza caducatrice di una diversa
disposizione escludente dal trattamento più favorevole un'altra
categoria.
Dato che il privilegio non può essere rimosso se non in quanto ne
sia accertata la contrarietà all'art. 3 Cost., per difetto di un
ragionevole motivo giustificativo, o a un altro principio
costituzionale, non vale obiettare che la retroattività della
dichiarazione di illegittimità collide col principio
dell'affidamento. Gli appartenenti alla categoria privilegiata non
possono fondare un'aspettativa legittima sopra una norma
costituzionalmente illegittima. Del resto, come ha osservato la
sentenza n. 6 del 1994 (in relazione al rapporto di pubblico impiego,
ma applicando un indirizzo generale della giurisprudenza di questa
Corte), "dalla disciplina costituzionale in vigore non è dato
desumere, per i diritti di natura economica, una particolare
protezione contro l'eventualità di norme retroattive", salvo
soltanto il limite del principio di ragionevolezza.
D'altro lato, la caducazione della norma di favore non
interferisce nella discrezionalità del legislatore, il quale rimane
libero di intervenire come meglio crede per riordinare la materia
riconducendone la disciplina a razionalità.
5. - La questione sub a) è fondata.
La premessa, formulata nel primo "considerato", da cui prende le
mosse l'ordinanza n. 225, non pretende - come immagina la difesa
della Banca Briantea - che il legislatore sia vincolato
dall'interpretazione dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969,
presupposta dalla sentenza n. 427 del 1990 in conformità della
giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione. Malgrado la
formula legislativa, l'art. 9-bis, comma 1, del d.-l. n. 103 del 1991
non ha natura di norma interpretativa perchè il suo contenuto è
logicamente incompatibile col concetto di interpretazione autentica.
La legge interpretativa determina il significato che, fin
dall'origine, deve essere ascritto alla disposizione interpretata
come il solo significato "vero" (cfr., da ultimo, sentenza n. 376 del
1995). Se la disposizione in esame fosse ciò che dice di essere,
ossia una legge che all'interpretazione giurisprudenziale del citato
art. 12 sostituisce retroattivamente una interpretazione restrittiva,
tale da sottrarre alla nozione legale di retribuzione imponibile le
somme erogate dai datori di lavoro a fondi previdenziali aziendali, i
versamenti contributivi previsti nel secondo periodo del medesimo
comma dovrebbero ritenersi, già nel momento in cui furono
effettuati, pagamenti indebiti e quindi ripetibili. Il legislatore
sarebbe così caduto in una contraddizione formale, qualificando quei
versamenti in pari tempo come mai dovuti e non soggetti all'azione di
ripetizione dell'indebito. La retroattività propria
dell'interpretazione autentica non tollera logicamente eccezioni al
significato attribuito alla legge interpretata.
Poichè l'interpretazione ascrittiva di un significato
contraddittorio va scartata quando sia oggettivamente possibile una
interpretazione diversa esente da irrazionalità formali, si deve
accedere alla lettura alternativa della disposizione come norma
innovatrice dotata di retroattività con l'espediente
dell'autodefinizione quale norma interpretativa. È questa, alla fin
dei conti, la valutazione anche della Corte di cassazione, la quale
riconosce che "resta tuttavia nella disposizione interpretativa in
esame la configurazione come eccezione rispetto alla nozione generale
di 'retribuzione imponibilè di cui all'art. 12 della legge n. 153
del 1969", onde si sarebbe in presenza di una "eccezionale
disposizione interpretativa" (Cass. nn. 4347, 8237, 10950, 11149 del
1992). Una disposizione che introduce un'eccezione a una regola
generale non interpreta la regola, ma è portatrice di un novum,
nella specie di una nuova eccezione da aggiungere a quelle elencate
nel secondo comma dell'art. 12 della legge del 1969. L'art. 9-bis non
esclude un significato già insito nell'art. 12, primo comma, bensì
limita la portata normativa della regola mediante la statuizione di
una "deroga" (cfr. Cass. n. 2740 del 1992). Perciò la norma
contenuta nel secondo periodo dell'art. 9-bis, comma 1, forma
un'"eccezione all'eccezione", privando del beneficio della
retroattività della deroga i versamenti contributivi effettuati
anteriormente all'entrata in vigore della legge di conversione.
Solo con la legge delega 23 ottobre 1992, n. 421 (art. 3), attuata
dal d.lgs. 21 aprile 1993, n. 124, è venuto meno (senza efficacia
retroattiva) per i fondi di previdenza complementare il referente
dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969: la definizione legislativa
come "fondi di previdenza .. al fine di assicurare più elevati
livelli di copertura previdenziale" li ha inseriti nel sistema
dell'art. 38 Cost. Dopo queste leggi le contribuzioni degli
imprenditori al finanziamento dei fondi non possono più definirsi
"emolumenti retributivi con funzione previdenziale", ma sono
strutturalmente contributi di natura previdenziale, come tali
estranei alla nozione di retribuzione imponibile ai sensi e agli
effetti dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969, potendo (e dovendo)
formare oggetto soltanto di un contributo di solidarietà alla
previdenza pubblica, il quale non è un contributo previdenziale in
senso tecnico (come si argomenta, tra l'altro, dall'art. 5, comma 5,
lett. b, del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 80).
6.1. - La deroga apportata dall'art. 9-bis del d.-l. n. 103 del
1991 alla regola generale dell'art. 12 della legge del 1969, come
interpretata dal "diritto (allora) vivente", rientra nella sfera
della discrezionalità legislativa e non appare di per sè lesiva di
alcun principio costituzionale. Sotto il profilo del principio di
ragionevolezza essa è giustificata dall'esigenza - riconosciuta da
questa Corte nella più volte citata sentenza n. 427 del 1990 - di
favorire lo sviluppo dei fondi di previdenza complementare rimuovendo
l'ostacolo frapposto dall'assoggettamento delle somme erogate dai
datori di lavoro per il loro finanziamento all'intero onere dei
contributi di previdenza e assistenza sociale. Nemmeno è di per sè
censurabile la retroattività della deroga, che in sostanza ha una
funzione di sanatoria in un contesto sociale di quasi generale
inadempimento, collegato nei lavori preparatori della legge di
conversione a una presunta "coscienza non solo psicologica, ma anche
'materialè che i fondi in oggetto fossero esenti da contribuzioni"
(Atti parlamentari, Camera dei deputati, X Legislatura, Discussioni,
seduta del 13 maggio 1991, pag. 83412).
Ma, in quanto concede una sanatoria totale senza alcuna
contropartita analoga al "contributo di solidarieta'" imposto per il
futuro dal comma successivo, la norma in esame si pone, sotto questo
aspetto, in contrasto col principio di razionalita'-equità (art. 3
Cost.) coordinato col principio di solidarietà, col quale deve
integrarsi l'interpretazione dell'art. 38, secondo comma, Cost. (come
già affermato, ad altro proposito, dalla sentenza n. 240 del 1994).
Invero, l'impostazione deontologica (e non meramente utilitaristica)
della giustizia nella Costituzione esige che la tutela dell'interesse
individuale dei lavoratori provvisti delle risorse occorrenti per
fruire di una forma di previdenza complementare non vada disgiunta -
in misura proporzionata - da un dovere specifico di cura
dell'interesse pubblico a integrare le prestazioni previdenziali,
altrimenti inadeguate, spettanti ai soggetti economicamente più
deboli. Alla stregua di questo imperativo costituzionale la sentenza
n. 427 del 1990 aveva ammonito che "il principio di solidarietà
(art. 2 Cost.) non consente che il finanziamento della previdenza
privata integrativa, soprattutto se alimentato da redditi medio-alti,
sia interamente esentato da contribuzione alla previdenza pubblica".
6.2. - Il mancato rispetto del "monito" della Corte costituzionale
è stato rilevato dalle sentenze sopra citate della Corte di
cassazione, la quale si è indotta "ad accantonare i dubbi di
costituzionalita'" solo in considerazione del "carattere provvisorio
della soluzione", indicato nell'inciso iniziale del secondo comma.
L'argomento ha perduto validità dopo che la soluzione escludente
ogni contributo alla previdenza pubblica per il periodo anteriore
alla legge n. 166 del 1991 è stata "confermata" dall'art. 12 del
d.lgs. n. 124 del 1993, che ha messo definitivamente a regime la
norma (non retroattiva) dell'art. 9-bis, comma 2, del d.-l. n. 103
del 1991.
Nè si potrebbe sostenere che il contributo previsto da questa
disposizione vale a soddisfare il dovere di solidarietà anche per le
erogazioni pregresse ai fondi in discorso. A parte l'improbabilità
di un contributo periodico a tempo indeterminato di cui un'aliquota
(non precisata) sarebbe imputabile a un limitato periodo di tempo
anteriore all'istituzione del contributo medesimo, una simile
valutazione è smentita, sul piano dell'interpretazione genetica, dai
lavori preparatori della legge di conversione n. 166 del 1991. Il
secondo comma dell'art. 9-bis, e così pure il terzo e il quarto,
provengono da un testo anteriore a quello in cui compare il primo
comma, e precisamente dal disegno di legge di conversione elaborato
dalla Commissione Lavoro della Camera dei deputati, nel quale
l'originario art. 9 del decreto-legge, concernente le casse edili,
era sostituito da un testo diviso in tre commi, riferito alle forme
di previdenza (allora detta) integrativa (Atti parlamentari, Camera
dei deputati - 5582/A, X Legislatura, Disegni di legge e relazioni,
pag. 5). Questa proposta non regolava i rapporti anteriori con la
previdenza e l'assistenza pubbliche, ma si limitava a sostituire per
il futuro al regime contributivo normale un regime di natura diversa
e meno oneroso, rappresentato da un "contributo di solidarieta'" pari
al dieci per cento delle somme erogate ai fondi integrativi dai
datori di lavoro, così che il passaggio dall'uno all'altro regime
sarebbe avvenuto senza soluzione di continuità. Solo nell'ultima
fase dei lavori, ripristinato l'art. 9 del decreto legge, l'art. 9
del testo originario della Commissione Lavoro fu trasfuso nel nuovo
art. 9-bis e integrato da un altro comma (divenuto il primo) che,
sotto specie di norma interpretativa dell'art. 12 della legge n. 153
del 1969, cancella le posizioni pregresse di debito contributivo
verso gli enti di previdenza e di assistenza sociale (salvi i
versamenti già effettuati), ma tralasciando di conferire, in
compenso, efficacia retroattiva anche al contributo istituito nel
secondo comma (Atti cit., n. 5582-B, p. 10 s.; Discussioni,
Assemblea, seduta del 30 maggio 1991, p. 84178).
7. - Poichè il contributo di solidarietà è una contropartita
necessaria dell'esclusione delle contribuzioni ai fondi di previdenza
complementare dalla base imponibile per la determinazione dei
contributi di previdenza e di assistenza sociale, l'omessa previsione
di esso nell'art. 9-bis, comma 1, del d.-l. n. 103 del 1991 inficia
di illegittimità costituzionale, per contrarietà agli artt. 3 e 38
Cost., la disposizione dettata nel primo periodo del comma medesimo.
8. - Resta assorbita la censura riferita all'art. 81 della
Costituzione.
9. - Caduta la norma assunta dal Tribunale di Lecco come tertium
comparationis a sostegno della dedotta violazione del principio di
eguaglianza nella seconda parte dell'art. 9-bis, comma 1, la
questione di legittimità costituzionale di questa parte, prospettata
dal detto tribunale, risulta infondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 9-bis, comma 1, primo periodo, del decreto-legge
29 marzo 1991, n. 103 (Disposizioni urgenti in materia
previdenziale), aggiunto dalla legge di conversione 1 giugno 1991, n.
166;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9-bis, comma 1, secondo periodo, del citato decreto-legge
n. 103 del 1991, sollevata, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dal Tribunale di Lecco con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 settembre 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il relatore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria l'8 settembre 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C1195