1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 6-10-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 587 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 dicembre 1992- 3 settembre 1993
N. 587 Ordinanza emessa il 18 dicembre 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 3 settembre 1993) dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Romeo Maria Giovanna ed altri contro il Ministero di Grazia e giustizia ed altro. Magistratura - Uditore giudiziario, gia' referendario parlamentare del Senato della Repubblica - Attribuzione di trattamento economico ad personam superiore a quello spettantegli come magistrato, per diritto al computo del maturato economico della precedente carriera - Richiesta di allineamento stipendiale di magistrati di pari o maggiore anzianita' - Ius superveniens e norma di interpretazione autentica - Divieto di adozione di provvedimenti di allineamento stipendiali "ancorche' aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992" - Violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza, di imparzialita' e di buon andamento della p.a. nonche' di pienezza della tutela giurisdizionale. (D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, settimo comma, convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438). (Cost., artt. 3, 24, 97 e 113). (093C1001) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 6-10-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2285/92,
(849/92, sezione prima), proposto da Romeo Maria Giovanna, Puleo
Donatella, Micela Francesco, Fratantonio Fulvio, Fici Giuseppe,
Saguto Silvana, Falcone Pietro, Trizzino Giancarlo, Murgia Roberto,
Carrara Carmelo, Consiglio Antonella, Gozzo Domenico, Fazio Anna
Maria, Costanzo Ettore, Ferreri Pier Giorgio, Settineri Amalia, Sole
Concetta, Pardo Antonia, Marino Fabio, Porrello Enrico, Librino
Guido, Leone Maria, Di Vitale Salvatore, Palma Anna Maria, Consoli
Agata, La Lumia Rosanna, Scaduto Gioacchino, Morvillo Alfredo, De
Francisci Ignazio, Spina Maria Patrizia, Florestano Cristodaro,
Pellingra Daniela, Barresi Salvatore, Abbruzzese Anna Maria, Giglio
Daniela, Fasciana Bruno, Randazzo Maria Vittoria, Camassa Alessandra,
Midulla Cristina, Salvo Giuseppe, Russo Massimo, Petralia Bernardo,
Binenti Roberto, Consolo Santi, rappresentati e difesi dall'avv.
prof. Sergio Agrifoglio, presso il cui studio in Palermo, via
Brunetto Latini, 34, sono elettivamente domiciliati, contro il
Ministero di grazia e giustizia ed il Ministero del tesoro, in
persona dei rispettivi Ministri pro-tempore, rappresentati e difesi
per legge dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo,
domiciliataria, per il riconoscimento del diritto dei ricorrenti a
percepire una retribuzione non inferiore a quella corrisposta al
collega dott. Esposito, che vanta un minore anzianità di qualifica,
e per la condanna dell'amministrazione al pagamento in loro favore
delle relative differenze retributive, maggiorate di interessi e
rivalutazione monetaria, nonchè per l'annullamento ove occorra, dei
provvedimenti (dei quali si sconoscono gli estremi), con i quali il
trattamento economico dei ricorrenti è stato determinato in maniera
diversa da quato richiesto;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni in-
timate;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore alla pubblica udienza del 18 dicembre 1992 il
consigliere Calogero Adamo, ed uditi l'avv. S. Agrifoglio per i
ricorrenti e l'avvocato dello Stato Gianfranco Pignatone per le
amministrazioni resistenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:
F A T T O
I ricorrenti, magistrati dell'ordine giudiziario in servizio in
Sicilia, invocano l'applicazione del c.d. "allineamento stipendiale",
introdotto dall'art. 4, terzo comma, del d.l. n. 681/1982 convertito
in legge n. 869/1982, confermato per il personale di magistratura
dall'art. 1 della legge 8 agosto 1991, n. 265.
Espongono di avere tutti un'anzianità di carriera superiore o
uguale a quella del loro collega Antonio Francesco Esposito, il quale
ha conservato il più favorevole trattamento economico maturato nella
precedente carriera di referendario parlamentare presso il Senato
della Repubblica.
Chiedono pertanto che sia riconosciuto il loro diritto a percepire
lo stesso trattamento retributivo dell'anzidetto magistrato, con la
condanna dell'amministrazione alla corresponsione delle relative
differenze retributive, con interessi e rivalutazione monetaria.
Deducono a sostegno del ricorso che l'istituto dell'allineamento
stipendiale, rimedio di carattere generale del pubblico impiego volto
ad evitare situazioni di squilibrio retributivo, è conforme a
principi costituzionali (art. 36 e 97) e sulla retribuzione nel
pubblico impiego, secondo cui a parità di funzione deve
corrispondere lo stesso trattamento economico. Nè sarebbe di
ostacolo all'accoglimento della loro domanda la legge 8 agosto 1991,
n. 265, in quanto avente portata innovativa, e quindi non applicabile
alla presente fattispecie, nella quale i presupposti si sono maturati
antecedentemente.
Resistono le amministrazioni intimate, assumendo la efficacia
interpretativa, e quindi retroattiva, della legge n. 265/1991,
l'insussistenza delle condizioni che possano legittimare un
intervento perequativo - in ragione del precedente servizio prestato
dal dott. Esposito nell'amministrazione di provenienza -, e comunque
l'intervenuta abrogazione della normativa sull'allineamento
stipendiale ad opera dell'art. 2, quarto comma, del d.l. 11 luglio
1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, con la
relativa interpretazione autentica di cui all'art. 7 del d.l. 19
settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.
438.
Con "foglio di lume" depositato all'udienza di discussione la
difesa dei ricorrenti ha osservato che l'abrogazione della normativa
sull'allineamento stipendiale, disposta dall'art. 2, quarto comma,
del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto
1992, n. 359, e la relativa interpretazione autentica di cui all'art.
7 del d.l. 18 settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14
novembre 1992, n. 438, non incidono sulla legge n. 265/1991, che
disciplina specificamente l'allineamento stipendiale del personale di
magistratura.
Comunque si tratterebbe di disposizioni prive di efficacia sui
giudizi pendenti, risolvendosi solo in un divieto, rivolto alle
amministrazioni, di adottare nuovi provvedimenti amministrativi.
Una diversa impostazione, ad avviso degli interessati, non
potrebbe non ingenerare sospetti di incostituzionalità per
violazione dei principi di cui agli artt. 3, 24, 97 e 113 della
Costituzione.
Alla pubblica udienza del 18 dicembre 1992 i procuratori delle
parti hanno chiesto porsi il ricorso in decisione, insistendo nelle
rispettive conclusioni.
D I R I T T O
1. - Nel far valere la pretesa all'allineamento stipendiale, i
magistrati ricorrenti premettono di avere tutti un'anzianità
maggiore rispetto a quella del collega Antonio Francesco Esposito.
Tale circostanza è pacifica, non essendo stata contestata
dall'amministrazione resistente.
Il presupposto dell'allineamento si sarebbe realizzato allorchè
il dott. Antonio Francesco Esposito fu nominato uditore giudiziario
conservando il più favorevole trattamento economico maturato nella
precedente carriera di referendario parlamentare presso il Senato
della Repubblica.
2. - Occorre premettere che l'istituto dell'allineamento
stipendiale è stato introdotto dall'art. 4, terzo comma, del d.l.
27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge 20 novembre 1982, n.
869, per il personale militare, con norma del seguente tenore: "al
personale con stipendio inferiore a quello spettante al collega con
pari o minore anzianità di servizio, ma promosso successivamente, è
attribuito lo stipendio di quest'ultimo".
La giurisprudenza formatasi successivamente ha riconosciuto
nell'anzidetta disposizione un principio o rimedio di carattere
generale, idoneo ad evitare un'ingiustificata disparità di
trattamento derivante dalla conservazione di trattamenti retributivi
personalizzati: all'allineamento consegue infatti il riequilibrio
della retribuzione degli appartenenti al medesimo ruolo, in possesso
di maggiore anzianità (cfr. di recente Corte costituzionale,
sentenza n. 105/1992, nonchè Cons. St., sezione sesta, 26 marzo
1990, n. 410; Corte conti, sez. contr. Stato, 13 luglio 1984, n.
1472; 28 settembre 1984, n. 1479; 3 febbraio 1985, n. 1518; 3
febbraio 1989, n. 2093; 16 luglio 1992, n. 67; t.r.g.a. Trentino AA.,
sezione Trento, 12 giugno 1989, n. 174, e 3 settembre 1992, n. 321;
t.a.r. Sicilia, sezione Catania, 27 agosto 1990, n. 640; t.a.r.
Lazio, sezione prima, 24 maggio 1991, n. 739, e 11 febbraio 1992, n.
138; t.a.r. Puglia, sezione Lecce, 13 aprile 1989, n. 315).
3. - Tale principio, variamente inteso ed applicato dalla
giurisprudenza, che ne ha via via definito gli specifici presupposti,
è stato infine confermato, ma anche delimitato, per il personale di
magistratura, dalla legge 8 agosto 1991, n. 265.
All'art. 1 di tale legge - ritenuta interpretativa, e quindi
retroattiva -, e specificamente ai commi primo e terzo, si è
richiamata l'Amministrazione nel contestare le pretese dei
ricorrenti: la prima di dette norme esclude l'allineamento per
trattamenti economici conseguiti in settori diversi dalle carriere
dirigenziali dello Stato o equiparate; la seconda esclude, nel caso
di accesso alla magistratura mediante concorso di primo grado, la
valutazione di trattamenti che nella precedente carriera erano stati
a loro volta acquisiti mediante allienamento.
Nessuna di tali limitazioni riguarda peraltro il caso all'esame:
a) non la prima, poichè la carriera di referendario al Senato
può essere equiparata a quella dirigienziale dello Stato (cfr.
Consiglio Stato, sezione quarta, 26 febbraio 1985, n. 64, che - sulla
base di una ricognizione della normativa vigente - ha ritenuto che
anche i dipendenti delle Camere debbano essere considerati dipendenti
di un'amministrazione dello Stato, ed ha quindi ritenuto loro
applicabile l'art. 202 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, per il
mantenimento del superiore trattamento economico già in godimento
all'atto del passaggio di carriera);
b) non la seconda, giacchè il miglior trattamento retributivo
conservato dal dott. Esposito non deriva da un allienamento
stipendiale nella precedente carriera, ma soltanto dalla maggiore
entità del relativo stipendio, come è pacifico.
In ogni caso, il presupposto da cui sorgerebbe il diritto al
preteso allineamento stipendiale si è verificato prima dell'entrata
in vigore della legge n. 265/1991, e questa non è retroattiva.
L'amministrazione sostiene di contro che la natura interpretativa,
da riconoscere alla legge n. 265/1991, farebbe propendere per
l'efficacia retroattiva dell'art. 1 della medesima.
Ora, sembra al collegio che in realtà tale normativa abbia
soltanto circoscritto e limitato l'istituto, implicitamente
riconoscendone la portata generale e la derivazione dalla fonte
costituita dall'art. 4, terzo comma, del d.l. 27 settembre 1982, n.
681, convertito in legge 20 novembre 1982, n. 869, ma recependolo con
modificazioni e precisazioni per le carriere di magistratura, con un
intervento avente chiara natura innovativa.
Solo alle disposizioni di cui ai commi quarto e quinto del citato
art. 1 va riconosciuta natura interpretativa, e quindi efficacia
retroattiva.
Il collegio ritiene, conclusivamente, che le condizioni poste dal
primo e dal terzo comma dell'art. 1 della legge n. 265/1991 siano
rispettate nella fattispecie e che, ciò stante, il riconoscimento
del diritto non troverebbe alcun ostacolo.
Nè avrebbe rilevanza l'art. 2, quarto comma, del d.l. 11 luglio
1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, emanato
nelle more del giudizio, che a decorrere dalla sua entrata in vigore
ha abrogato le disposizioni sull'allineamento, tra cui quella
contenuta nell'art. 4 del d.l. n. 681/1982. L'abrogazione vale,
infatti, soltanto per il futuro, e non elimina i diritti già sorti
in precedenza in virtù delle norme abrogate.
4. - Questa soluzione lineare è però preclusa, ora, dall'art. 7,
settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito nella
legge 14 novembre 1992, n. 438 - invocato dall'avvocatura dello Stato
-, che recita: "L'art. 2, quarto comma, del d.l. 11 luglio 1992, n.
333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n.
359, va interpretato nel senso che dalla data di entrata in vigore
del predetto decreto-legge non possono essere più adottati
provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorchè aventi effetti
anteriori all'11 luglio 1992".
I ricorrenti contestano l'applicabilità di tale normativa nei
propri confronti, sostenendo che essa non si applichi nei confronti
degli appartenenti alle carriere di magistratura, e comunque ai
giudizi già pendenti; in via gradata dubitano della sua legittimità
costituzionale.
Il collegio però ritiene di non poter aderire alle tesi
prospettate in via principale; ed invero:
a) il rinvio operato dall'art. 1 della legge n. 265/1991
all'art. 4, terzo comma, del d.l. 27 settembre 1982, n. 681,
convertito dalla legge 20 novembre 1982, n. 869, ha natura di rinvio
formale - operato dalla legge più recente a quella che in precedenza
aveva disciplinato, in via di applicazione estensiva, le fattispecie
relative alle carriere dei magistrati - così che, venuta meno la
disciplina di riferimento, deve ritenersi venuta meno anche la
specifica disciplina di settore che alla prima rinviava;
b) l'intervento abrogativo appare avere efficacia e portata
sostanziale, risultando conseguentemente preclusa l'applicazione
delle norme citate tanto alle autorità amministrative che a quelle
giurisprudenziali.
5. - Il Collegio condivide, invece, i dubbi di legittimità
costituzionale in ordine all'intervento legislativo teso ad
attribuire efficacia retroattiva all'abrogazione della normativa
relativa all'allineamento stipendiale.
Il dato dal quale occorre muovere per impostare correttamente la
questione è costituito dalla individuazione della ratio della norma.
L'intervento è quello - evidente - di bloccare ogni ulteriore
applicazione dell'istituto dell'allineamento stipendiale fondato su
norme già abrogate, e per far questo il legislatore ha voluto
incidere retroattivamente eliminando, ex tunc, ogni effetto delle
norme abrogate.
La disposizione, come si è detto, è formulata come
un'interpretazione autentica. In realtà, se così fosse, la sua
retroattività dovrebbe arrestarsi al momento dell'entrata in vigore
della disposizione interpretativa (art. 2, quarto comma, del d.l. n.
333/1992, convertito in legge n. 359/1992); di fatto si è introdotta
un'innovazione, consistente nell'estensione della decorrenza della
legge interpretata (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 233/1988 e
n. 380/1990).
La finalità perseguita dalla legge "interpretata" era (ed e')
evidentemente quella di contenere la spesa pubblica riferita ai
trattamenti stipendiali del pubblico impiego: finalità che non
appare irragionevole o comunque sindacabile nella presente
congiuntura della finanza pubblica.
Ciò che appare invece irragionevole è l'interpretazione additiva
successivamente introdotta. L'irretroattività costituisce un
principio dell'ordinamento, e la sua deroga si pone come fatto
eccezionale da utilizzare solo in presenza di una effettiva causa
giustificatrice, prevalente sui rapporti preteriti e sul principio di
affidamento (cfr. Corte costituzionale, sentenze nn. 155/1990 e n.
389/1991).
Nella specie, viceversa, appaiono lesi vari principi di rilevanza
costituzionale, come quello dell'affidamento, della trasparenza nei
rapporti tra Stato e cittadino, della certezza dei diritti maturati
per i quali gli interessati coltivavano legittime aspettative, della
correttezza della funzione giurisdizionale chiamata ad accertare tali
diritti, paralizzata anch'essa nel suo lineare svolgimento
dall'intervento retrospettivo del legislatore, nella fictio di una
interpretazione autentica.
La norma retroattiva produce inoltre un'ingiusta disparità di
trattamento, applicandosi a rapporti sorti precedentemente ed ancora
pendenti (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 39/1993): la
disparità si verifica tra coloro che, alla stregua del medesimo
presupposto comunque verificatosi prima dell'intervento legislativo,
avevano già ottenuto - per meri fattori estrinseci alla fattispecie
ed, al limite, casuali - l'applicazione amministrativa o una sentenza
favorevole passata in giudicato (rapporti esauriti), e tutti gli
altri (rapporti non ancora esauriti).
Comunque, se l'abrogazione delle norme concernenti l'allineamento
stipendiale è avvenuta a decorrere dall'11 luglio 1992, il blocco
dell'allineamento riferito a situazioni pregresse non ha una
giustificazione giuridica. E invero, esclusa la materia penale, la
Costituzione non vieta leggi retroattive, ma esse devono
corrispondere al generale criterio di ragionevolezza e non devono
violare gli altri principi costituzionali: condizioni, queste che,
per le anzidette ragioni, non sembrano rispettate.
6. - Sotto gli anzidetti profili appare in effetti assai dubbia,
ad avviso del collegio, la conformità della norma di cui al citato
art. 7, settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384,
convertita in legge 14 novembre 1992, n. 438, ai principi di
uguaglianza, di ragionevolezza, di imparzialità e di buon andamento
dell'amministrazione, nonchè di pienezza della tutela
giurisdizionale, risultanti dagli artt. 3, 24, 97 e 113 della
Costituzione. Va ritenuta, pertanto, non manifestamente infondata,
sotto i predetti profili, la relativa questione di costituzionalità.
La questione è altresì rilevante ai fini del presente giudizio,
atteso che la norma in parola è preclusiva, allo stato, della
pretesa azionata in questa sede dai ricorrenti.
Ciò posto, si ritiene di dover sollevare, ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, siccome rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di costituzionalità, in
rapporto agli artt. 3, 24, 97 e 113 della Costituzione, del citato
art. 7, settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384,
convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438.
Va pertanto disposta la sospensione del giudizio e la rimessione
degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante ai fini del decidere e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'art. 7, settimo
comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384 ("Misure urgenti in
materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè
disposizioni fiscali"), convertito nella legge 14 novembre 1992, n.
438, in rapporto agli artt. 3, 24, 97 e 113 della Costituzione;
Sospende il giudizio sul ricorso in epigrafe;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale a cura della segreteria e che la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Palermo, in Camera di consiglio, addì 18 dicembre
1992.
Il presidente: SERIO
Il consigliere estensore: ADAMO
Il consigliere: FERLISI
Depositata in segreteria l'8 luglio 1993
Il segretario: MALERBA

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