1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 81 SENTENZA 24 febbraio - 5 marzo 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Incarichi dirigenziali, conferiti prima del 17 maggio 2006, a personale non dipendente da pubbliche amministrazioni (art. 19, comma 6, d.lgs. n. 165 del 2001) - Cessazione ex lege ove non confermati entro sessanta giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge n. 262 del 2006 (cd. spoils system) - Eccepita inammissibilita' della questione per difetto di giurisdizione del giudice a quo - Reiezione. - D.l. 3 ottobre 2006, n. 262 (convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n. 286), art. 2, comma 161. - Costituzione, artt. 3, 97 e 98. Impiego pubblico - Incarichi dirigenziali, conferiti prima del 17 maggio 2006, a personale non dipendente da pubbliche amministrazioni (art. 19, comma 6, d.lgs. n. 165 del 2001) - Cessazione ex lege ove non confermati entro sessanta giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge n. 262 del 2006 (cd. spoils system) - Violazione dei principi di buon andamento, imparzialita' e continuita' dell'azione amministrativa - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.l. 3 ottobre 2006, n. 262 (convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n. 286), art. 2, comma 161. - Costituzione, artt. 97 e 98. (010C0207) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 2, comma
161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti
in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni,
nella legge 24 novembre 2006, n. 286, promosso dal Tribunale
ordinario di Roma, sezione terza lavoro, nel procedimento vertente
tra C. C. e il Ministero dello sviluppo economico, con ordinanza del
24 febbraio 2009, iscritta al n. 247 del registro ordinanze 2009 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, 1ª serie
speciale, dell'anno 2009.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 27 gennaio 2010 il giudice
relatore Alfonso Quaranta.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 24 febbraio 2009 il Tribunale ordinario di
Roma, sezione terza lavoro, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 161, del decreto-legge 3 ottobre
2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito nella legge 24 novembre 2006, n. 286, per
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il giudice a quo sottolinea che il ricorrente ha stipulato con il
Ministero delle Attività produttive (divenuto poi Ministero dello
sviluppo economico), in data 3 agosto 2005, un contratto individuale
di lavoro, ai sensi dell'art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), avente ad oggetto un
incarico dirigenziale di seconda fascia, con decorrenza dal 1°
settembre 2005 e con scadenza 31 agosto 2008, per lo svolgimento di
funzioni di ricerca e studio, relative all'analisi quantitativa per
la verifica dell'efficienza e dell'efficacia degli investimenti nei
singoli settori agevolati dalle leggi in vigore. Con nota del 1°
dicembre 2006 l'amministrazione gli ha comunicato la non conferma del
predetto incarico, in applicazione dell'art. 41, comma 1, del
decreto-legge n. 262 del 2006.
Il Tribunale rileva come la predetta disposizione abbia esteso
agli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi del comma 5-bis (che
disciplina gli incarichi ai dirigenti dipendenti da altre
amministrazioni) e del comma 6 (che disciplina gli incarichi a
dirigenti non dipendenti da amministrazioni), il regime giuridico di
cui dal comma 8, dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale
prevede la cessazione delle funzioni dirigenziali attribuite decorsi
novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo.
Il comma 3 dello stesso art. 41 ha, altresì, dettato la
disciplina transitoria stabilendo che «in sede di prima applicazione
dell'art. 19, comma 8, del d.lgs. n. 165 del 2001 (...) gli incarichi
ivi previsti, conferiti prima del 17 maggio 2006, cessano ove non
confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto-legge».
Il giudice remittente sottolinea come l'amministrazione avrebbe
fatto applicazione, il 1° dicembre 2006, con decorrenza dal
successivo giorno 2, della disposizione di cui al citato comma 3
dell'art. 41, considerato che «il ricorrente aveva un incarico ex
comma 6 in corso alla data del 17 maggio 2006».
Si aggiunge come non dovrebbe, invece, farsi applicazione del
primo comma dell'art. 41 perchè «alla data di entrata in vigore del
decreto il termine di novanta giorni dalla fiducia al Governo oggi in
carica era già decorso e la stessa introduzione di una disciplina di
prima applicazione volta a regolare i rapporti in corso alla data
della fiducia rende evidente la non retroattività del comma 159,
d'altronde imposta, in assenza di segni esegetici contrari, dai
principi generali».
Le riportate disposizioni di cui ai commi 1 e 3 dell'art. 41 sono
state poi trasfuse sostanzialmente nei commi 159 e 161 dell'art. 2
della legge n. 286 del 2006. Tale articolo, si aggiunge, ha
espressamente abrogato l'art. 41 del decreto-legge n. 262 del 2006 «e
nondimeno, facendone salvo l'art. 48, appare averne fatta salva
l'efficacia temporale, per quanto attiene alle disposizioni qui in
esame, rimaste, per quanto rileva in causa, intatte nella loro
portata normativa, dal 3 ottobre 2006».
Esposto ciò, il Tribunale richiama il contenuto della sentenza
n. 103 del 2007 di questa Corte, di cui viene riportata una parte
della motivazione, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145
(Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire
lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato),
nella parte in cui prevedeva la cessazione automatica degli incarichi
dei dirigenti generali in corso alla data di entrata in vigore della
legge stessa per violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione.
Questi principi, continua il giudice a quo, avrebbero trovato
conferma nella successiva sentenza n. 161 del 2008, che ha dichiarato
per gli stessi motivi la illegittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, «nella parte in cui
dispone che gli incarichi conferiti al personale non appartenente ai
ruoli di cui all'art. 23 (...) conferiti prima del 17 maggio 2006
cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore del decreto stesso».
Il Tribunale remittente sottolinea come malgrado la parte
dispositiva della citata sentenza n. 161 del 2008 «si presti, nel suo
tenore testuale, ad essere direttamente applicata alla fattispecie,
perchè il ricorrente appartiene al "personale non appartenente ai
ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001", l'esame
complessivo della pronuncia rivela chiaramente come la Corte abbia
inteso avere esclusivo riguardo al personale comunque dipendente di
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n.
165 del 2001 e munito di status dirigenziale (sebbene non appartenete
ai ruoli di cui all'art. 23), cui si riferisce il comma 5-bis,
dell'art. 19, del d.lgs. n. 165 del 2001».
Il giudice a quo sottolinea come l'unica residua differenza tra
il caso deciso con la citata sentenza n. 161 del 2008 e quello
oggetto della controversia al suo esame sarebbe rappresentata dal
fatto che viene in rilievo un incarico dirigenziale conferito ex art.
19, comma 6, a persona «non attualmente munita dello status di
dirigente, in ragione dei requisiti professionali di cui alla
medesima disposizione». Si osserva come dopo la predetta decisione
«il fatto che gli incarichi di cui al comma 6 possono cessare
automaticamente, quando quelli di cui al comma 5 non lo possono,
determina oramai una disparità di trattamento che appare priva di
ogni ragionevole giustificazione e come tale illegittima ai sensi
dell'art. 3 della Costituzione».
Dopo avere richiamato le sentenze di questa Corte il giudice a
quo ritorna sulla questione della rilevanza osservando come, avendo
l'attore chiesto il risarcimento del danno patrimoniale e non
patrimoniale a causa dell'illegittima revoca dell'incarico, avrebbe
chiesto «seppure indirettamente, in via principale dichiararsi
l'illegittimità della revoca» in ragione del fatto che la stessa
sarebbe stata disposta sulla base di una legge incostituzionale. Si
aggiunge che, anche qualora si ritenesse che l'accertamento della
predetta illegittimità non abbia formato oggetto di domanda,
nondimeno tale accertamento andrebbe effettuato «in via incidentale»
per verificare se sussiste o meno l'illecito; puntualizzandosi come
«la rilevanza della questione non sembra richiedere una preventiva
delibazione sulla sussistenza degli altri elementi costitutivi della
pretesa risarcitoria (la colpa dell'amministrazione ed il danno)». In
ogni caso, si rileva come «non possa apparire improbabile che
l'accoglimento della sollevata questione di legittimità
costituzionale abbia ricadute risarcitorie». Ciò in quanto l'attore
chiede il risarcimento del danno consistente nel mancato pagamento
delle retribuzioni che sarebbero maturate, secondo contratto, fino
alla naturale scadenza del contratto. Si aggiunge come all'attore non
si applicherebbe il comma 2, dell'art. 161, del decreto-legge n. 262
del 2006, che prevede il pagamento delle retribuzioni per i soli
dirigenti dipendenti da altre amministrazioni cessati dall'incarico.
Inoltre, «l'attore deduce danni alla professionalità ed alla
immagine la cui sussistenza non può essere, allo stato, esclusa».
Nell'ultima parte dell'ordinanza di rimessione il Tribunale si
sofferma sulla sussistenza della colpa per ritenere che la stessa,
venendo in rilievo una ipotesi di responsabilità contrattuale, si
presumerebbe ex art. 1218 del codice civile.
Si osserva, inoltre, come «la natura della condotta e della
disposizione applicata ed il contesto della sua applicazione» nella
specie, «non consentono prima facie di affermare che il Ministero
versi in un'ipotesi di causa non imputabile». Ciò, in quanto la
disposizione censurata «non richiedeva la non conferma dell'incarico,
rimettendola invece ad una piena ed incondizionata discrezionalità
dell'amministrazione, passibile di essere esercitata anche solo
tacitamente, e che questa ha ritenuto di esercitare attivamente ante
tempus senza, peraltro, alcuna motivazione». Inoltre,
l'amministrazione avrebbe dovuto conformare la propria azione ai
principi di cui agli artt. 97 e 98 Cost., in quanto la
privatizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti non implica che
l'amministrazione possa recedere liberamente dagli incarichi
conferiti.
Infine, si osserva, sempre sul piano dell'analisi relativa
all'accertamento dell'elemento soggettivo della colpa, come tali
questioni «appaiono del tutto premature», atteso che, una corretta
applicazione delle regole relative all'ordine logico-giuridico da
seguire nella decisione della causa, imporrebbe di accertare prima la
sussistenza dell'elemento materiale dell'illecito (e dunque la
illegittimità costituzionale della norma attributiva del potere) «in
solo rapporto al quale (...) la colpa e il danno sono concretamente
delibabili». In conclusione, il remittente esclude che possa
ritenersi «coerente con le funzioni istituzionali della Corte una
interpretazione del requisito della rilevanza che si sospinga a
valutazioni prognostiche sulla concreta idoneità dell'esito ad
incidere sulle possibilità di accoglimento, parziale o totale, della
domanda».
2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, osservando, in via preliminare, come l'attore del giudizio a
quo non abbia chiesto la declaratoria di illegittimità del
provvedimento di decadenza ma il risarcimento dei danni per
cessazione dell'incarico, con la conseguenza che la cognizione della
domanda risarcitoria spetterebbe al giudice amministrativo e non a
quello ordinario.
Nel merito si deduce la infondatezza delle censure in quanto
nella specie verrebbero in rilievo incarichi conferiti a persona che
non riveste già il ruolo di dirigente della p.a. «ma a persona
estranea alla p.a. prescelta sulla base di criteri di particolare
stima e fiducia da parte dell'organo politico preposto
all'amministrazione che, pur condizionato dalla ricorrenza degli
oggettivi elementi indicati dal comma 6, dell'art. 19, del d.lgs. n.
165 del 2001, effettua però la propria definitiva scelta fondandola
sul proprio personale fiduciario rapporto con il soggetto che intende
investire della funzione dirigenziale». In questa prospettiva,
sarebbe del tutto coerente che, al mutamento del Governo, il soggetto
nominato venga sottoposto ad un «vaglio confermativo e, in caso di
non conferma, che l'incarico decada». Diversamente argomentando, si
sottolinea, «la possibilità, percentualmente limitata di
conferimento di detti incarichi (...) resterebbe preclusa ai titolari
del potere politico, frustrando completamente (...) un suo pur
modesto avvalimento di personale» di totale fiducia nell'esercizio di
funzioni dirigenziali.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale ordinario di Roma, sezione terza lavoro, con
ordinanza del 24 febbraio 2009 ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 161, del decreto-legge 3 ottobre
2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre
2006, n. 286.
Tale disposizione - richiamando l'art. 19, comma 8, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazione pubbliche), come
modificato, dai commi 159 e 161 dello stesso decreto-legge n. 262 del
2006 - prevede che gli incarichi di funzioni dirigenziali conferiti,
tra l'altro, a persone di particolare e comprovata qualificazione in
possesso dei requisiti specificamente previsti dal comma 6 dello
stesso art. 19, estranei alle amministrazioni statali, «cessano ove
non confermati entro sessanta giorni» dalla data di entrata in vigore
dello stesso decreto.
Il giudice a quo censura il predetto comma 161, assumendo che
esso si pone in contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione,
in quanto prevede una interruzione automatica del rapporto di lavoro
prima della scadenza del termine stabilito per la sua durata.
2. - In via preliminare, è necessario richiamare gli aspetti
essenziali della vicenda oggetto del giudizio a quo, quali risultano
dall'ordinanza di remissione.
Il ricorrente era titolare di «un rapporto di lavoro con la
Presidenza del Consiglio dei ministri». In data 3 agosto 2005 il
Ministero delle attività produttive (divenuto poi Ministero dello
sviluppo economico) gli aveva conferito, con decorrenza 1° settembre
2005 e scadenza 31 agosto 2008, «un incarico dirigenziale di seconda
fascia», ai sensi del comma 6, dell'art. 19, del d.lgs. n. 165 del
2001, «quale soggetto non altrimenti legato da un rapporto di impiego
dirigenziale con una pubblica amministrazione». Lo stesso Ministero,
con provvedimento del 1° dicembre 2006, con decorrenza dal giorno
successivo, non aveva confermato l'incarico attribuito. Per queste
ragioni il ricorrente ha chiesto al Tribunale remittente che venisse
dichiarato illegittimo tale provvedimento e condannata
l'amministrazione al risarcimento del danno.
3. - Sempre in via preliminare, deve essere esaminata l'eccezione
di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato
per mancanza di rilevanza della questione, sul presupposto che la
giurisdizione sulla controversia in esame non spetterebbe al giudice
ordinario, ma a quello amministrativo.
L'eccezione non è fondata.
In particolare, la difesa dello Stato rileva come - avendo il
ricorrente chiesto nel giudizio a quo la condanna
dell'amministrazione al risarcimento del danno, che presuppone una
valutazione della legittimità del provvedimento stesso - la relativa
domanda avrebbe dovuto essere proposta davanti al giudice
amministrativo.
Come è noto, la giurisprudenza costituzionale è costante nel
ritenere che «la inammissibilità delle questioni incidentali di
legittimità costituzionale, sotto il profilo della carenza di
giurisdizione del giudice a quo, può verificarsi solo quando il
difetto di giurisdizione emerga in modo macroscopico e manifesto,
cioè ictu oculi» (ex multis, sentenze n. 156 del 2007 e n. 144 del
2005).
Nel caso in esame - avuto riguardo a quanto previsto dall'art.
63, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, che assegna alla cognizione
del giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto il
conferimento e la revoca dell'incarico dirigenziale - non può
ritenersi implausibile la motivazione con cui il giudice ordinario ha
ritenuto la sua giurisdizione anche in relazione alle controversie
risarcitorie connesse all'accertamento della illegittimità della
«revoca» dell'incarico stesso.
4. - Nel merito, la questione è fondata.
5. - Al fine di chiarire la portata della disposizione impugnata,
occorre, innanzitutto, sottolineare che l'art. 19 del citato d.lgs.
n. 165 del 2001, contempla tre tipologie di funzioni dirigenziali,
collocate in ordine decrescente di rilevanza e di maggiore coesione
con l'organo politico.
Innanzitutto, sono previsti «gli incarichi di segretario generale
di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture articolate al
loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello
equivalente»: si tratta delle attribuzioni dirigenziali «apicali»,
conferite con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
competente (art. 19, comma 3).
Sono poi disciplinati «gli incarichi di funzione dirigenziale di
livello generale», attribuiti con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente (comma
4).
Infine, sono previsti gli incarichi di direzione degli altri
uffici di livello dirigenziale, conferiti «dal dirigente dell'ufficio
di livello dirigenziale generale».
5.1. - I predetti incarichi possono poi essere conferiti a
soggetti che si trovino in una particolare posizione rispetto
all'amministrazione che attribuisce la relativa funzione.
In primo luogo, l'incarico può essere attribuito a personale
inserito nel «ruolo dei dirigenti», istituito presso ciascuna
amministrazione statale e articolato in due fasce (art. 23, del
d.lgs. n. 165 del 2001).
In secondo luogo, le funzioni dirigenziali possono essere
conferite, entro limiti percentuali predeterminati, «anche ai
dirigenti non appartenenti ai ruoli di cui al medesimo articolo 23»,
purchè dipendenti da altre amministrazioni pubbliche, vale a dire da
amministrazioni dello Stato diverse da quelle nel cui ambito è
collocato il posto da conferire (art. 19, comma 5-bis, del d.lgs. n.
165 del 2001).
Infine, è prevista la possibilità, sempre nel rispetto di
soglie prefissate, che ciascuna amministrazione attribuisca la
titolarità di uffici dirigenziali, a tempo determinato, fornendone
esplicita motivazione, a «persone di particolare e comprovata
qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli
dell'amministrazione, che abbiano svolto attività in organismi ed
enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con
esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni
dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare
specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile
dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni
scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno
un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese
quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali
previste per l'accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori
della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei
ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato» (art. 19, comma 6,
del d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato, da ultimo, dall'art. 40
del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, recante «Attuazione
della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della
produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle
pubbliche amministrazioni»).
5.2. - Nel caso in esame, viene in rilievo un incarico di
direzione di uffici di livello dirigenziale non generale, attribuito,
ai sensi del predetto comma 6, dell'art. 19, a soggetto esterno
all'amministrazione conferente, non dipendente, come dirigente, da
altra amministrazione.
In relazione a tale tipologia di incarico, la norma impugnata
contempla una ipotesi di spoils system transitorio, con interruzione
ex lege del rapporto dirigenziale in corso ove l'interessato non sia
confermato entro sessanta giorni dall'entrata in vigore dello stesso
decreto-legge n. 262 del 2006.
È bene aggiungere che, con riferimento alle attribuzioni
dirigenziali «esterne», il comma 8, dell'art. 19, del d.lgs. n. 165
del 2001, come modificato dal comma 159, del decreto-legge n. 262 del
2006, prevede anche una ipotesi di spoils system a regime, stabilendo
che tali attribuzioni «cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla
fiducia al Governo».
A tale ultimo proposito, va osservato che il citato art. 40 del
d.lgs. n. 150 del 2009 ha abrogato la parte contenuta nel predetto
comma 8 dell'art. 19, che ha esteso il sistema di spoils system a
regime anche «al personale di cui al comma 5-bis, limitatamente al
personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23, e al comma
6». Tuttavia la predetta abrogazione, essendo successiva
all'emanazione degli atti oggetto di censura nel processo a quo, non
è idonea ad incidere sul quadro normativo rilevante nel presente
giudizio.
5.3. - In definitiva, alla luce di quanto sin qui esposto, la
questione sottoposta all'esame di questa Corte attiene alla
conformità agli artt. 97 e 98 della Costituzione della norma che
prevede un sistema di spoglie transitorio applicato a persone esterne
all'amministrazione conferente, non dipendente, come dirigente, da
altra amministrazione, al quale sia stata attribuita una funzione
dirigenziale di livello non generale.
6. - Questa Corte ha già avuto modo di affermare, con la
sentenza n. 103 del 2007, che la previsione di una cessazione
automatica, ex lege e generalizzata, degli incarichi dirigenziali
«interni» di livello generale viola, in carenza di idonee garanzie
procedimentali, i principi costituzionali di buon andamento e
imparzialità e, in particolare, «il principio di continuità
dell'azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di
buon andamento dell'azione stessa».
6.1. - Con la sentenza n. 161 del 2008, inoltre, si è precisato
che questi principi valgono anche in presenza di incarichi
dirigenziali conferiti «al personale non appartenente ai ruoli di cui
all'art. 23 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165».
In particolare, si è osservato come, in tali casi, la mancanza
di un previo rapporto di servizio con l'amministrazione conferente
non sia idonea ad incidere sulle regole di distinzione tra attività
di indirizzo politico-amministrativo e compiti gestori dei dirigenti
e conseguentemente sull'applicabilità dei principi costituzionali
sopra richiamati. In altri termini, questa Corte ha rilevato la
ininfluenza, sul piano funzionale, del fatto che l'atto di
attribuzione di una determinata funzione dirigenziale ad un dirigente
esterno, dipendente di altra amministrazione, e il correlato
contratto individuale non si innestino su un rapporto di lavoro
dirigenziale già esistente con la stessa amministrazione.
È bene inoltre aggiungere, richiamando quanto già sottolineato
con la citata sentenza n. 161 del 2008, come la previsione di un
potere di conferma entro sessanta giorni non sia anch'essa in grado,
di per sè, di diversificare la fattispecie in esame rispetto a
quella oggetto di scrutinio con la sentenza n. 103 del 2007 e
conseguentemente il relativo regime giuridico. Il potere ministeriale
di conferma non attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in
corso alcuna garanzia di autonomia funzionale, atteso che dalla
mancata conferma la legge fa derivare la decadenza automatica senza
alcuna possibilità di controllo giurisdizionale.
6.2. - Quanto sopra vale, per le medesime ragioni, anche quando
l'incarico dirigenziale esterno, nella specie non generale, sia stato
conferito non a dirigenti dipendenti da altre amministrazioni, ma a
soggetti privi di status dirigenziale, che abbiano «particolare e
comprovata qualificazione professionale», che non sia rinvenibile nei
ruoli dell'amministrazione, e che rientrino, quindi, nella categoria
indicata specificamente nel comma 6, dell'art. 19 citato.
Anche, dunque, per la tipologia di incarichi che vengono in
rilievo in questa sede - come questa Corte ha già avuto modo di
affermare con le citate sentenze n. 161 del 2008 e n. 103 del 2007 -
il rapporto di lavoro instaurato con l'amministrazione che
attribuisce la relativa funzione deve essere «connotato da specifiche
garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale
da assicurare la tendenziale continuità dell'azione amministrativa e
una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo
politico-amministrativo e quelli di gestione».
Deve, pertanto, ritenersi, in continuità logica con quanto
affermato dalle due suindicate pronunce, che anche la norma
denunciata, prevedendo la immediata cessazione del rapporto
dirigenziale alla scadenza del sessantesimo giorno dall'entrata in
vigore del decreto-legge n. 262 del 2006, in mancanza di riconferma,
violi, in carenza di idonee garanzie procedimentali, i principi
costituzionali di buon andamento e imparzialità e, in particolare,
«il principio di continuità dell'azione amministrativa che è
strettamente correlato a quello di buon andamento dell'azione
stessa».
Ciò in quanto la previsione di una anticipata cessazione ex lege
del rapporto in corso - in assenza di una accertata responsabilità
dirigenziale - impedisce che l'attività del dirigente possa
espletarsi in conformità ad un nuovo modello di azione della
pubblica amministrazione, disegnato dalle recenti leggi di riforma
della pubblica amministrazione, che misura l'osservanza del canone
dell'efficacia e dell'efficienza alla luce dei risultati che il
dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal
vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato,
modulato in ragione della peculiarità della singola posizione
dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita.
È necessario, pertanto, garantire, come questa Corte ha già
chiarito, «la presenza di un momento procedimentale di confronto
dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esterni le ragioni - connesse alle pregresse
modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli
obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa - per le
quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza
contrattualmente prevista; dall'altro, al dirigente sia assicurata la
possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i
risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative
esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall'organo
politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo
stipulato».
L'esistenza di una preventiva fase valutativa - ha puntualizzato
la Corte con le suindicate sentenze - risulta essenziale anche per
assicurare, specie dopo l'entrata in vigore della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), «il rispetto dei
principi del giusto procedimento, all'esito del quale dovrà essere
adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura
giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta
comunque un controllo giurisdizionale. Ciò anche al fine di
garantire - attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla
base della determinazione assunta dall'organo politico - scelte
trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione
dell'attività gestoria in ossequio al precetto costituzionale della
imparzialità dell'azione amministrativa».
In definitiva, in presenza di tali incarichi - che devono essere
sempre conferiti nel rigoroso rispetto delle condizioni prescritte
dal comma 6, dell'art. 19, le quali impongono, tra l'altro, che «la
professionalità vantata dal soggetto esterno non sia rinvenibile nei
ruoli dell'amministrazione» (sentenza n. 9 del 2010) -
l'amministrazione stessa è tenuta a garantire la distinzione
funzionale tra attività di indirizzo politico amministrativo e
attività gestionale, in attuazione dei principi costituzionali di
buon andamento e imparzialità dell'azione dei pubblici poteri.
7. - Deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 161, del decreto-legge n. 262 del
2006, per violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione, nella
parte in cui dispone che gli incarichi conferiti al personale di cui
al comma 6, dell'art. 19, del d.lgs. n. 165 del 2001 «conferiti prima
del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto».

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 161,
del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in
materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni,
nella legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui dispone che
gli incarichi conferiti al personale di cui al comma 6, dell'art. 19,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), conferiti prima del 17 maggio 2006, «cessano ove non
confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 2010.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Quaranta


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 5 marzo 2010.

Il cancelliere: Fruscella