1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 16-6-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 277 SENTENZA 28 maggio - 10 giugno 1993
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Musei e biblioteche - Regione Liguria - Rimozione e restauro di cose di interesse artistico - Rilascio dell'autorizzazione - Insussistenza di invasione di competenze regionali - Spettanza allo Stato (Nota del soprintendente per i beni artistici e storici di Genova n. 4708 del 3 novembre 1992) (Cost., artt. 117 e 118; d.P.R. nn. 3/1972 e 616/1977). (093C0667) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 16-6-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Liguria notificato il
30 dicembre 1992, depositato in cancelleria il 7 gennaio 1993, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota in data 3
novembre 1992, n. 4708, con la quale il Soprintendente per i beni
artistici e storici di Genova ha ingiunto all'Assessore del settore
beni culturali della Regione Liguria di sospendere il restauro del
piviale proveniente dal Monastero dei SS. Giacomo e Filippo, in
deposito presso il Museo di S. Maria di Castello in Genova, che era
stato sottoposto ad intervento di restauro senza previa
autorizzazione ministeriale, ed iscritto al n. 1 del registro
conflitti 1993.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Giampaolo Zanchini per la Regione Liguria e
l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Liguria, con ricorso notificato il 30 dicembre
1992, ha proposto conflitto di attribuzione per far dichiarare che
non spetta allo Stato rilasciare l'autorizzazione alla rimozione ed
al restauro di cose di interesse artistico e storico (prevista
dall'art. 11 della legge 1 giugno 1939, n. 1089), quando esse
appartengono a musei di enti locali o di interesse locale. La Regione
chiede quindi che sia annullata la nota in data 3 novembre 1992, n.
4708, indirizzata all'Assessore del settore beni culturali della
Regione Liguria, con la quale il Soprintendente per i beni artistici
e storici di Genova ha ingiunto di sospendere il restauro del piviale
proveniente dal Monastero dei SS. Giacomo e Filippo ed in deposito
presso il Museo di S. Maria di Castello in Genova, perchè effettuato
senza la preventiva autorizzazione ministeriale.
La Regione premette di avere disposto, con onere finanziario
totalmente a proprio carico, il restauro di un piviale genovese della
metà del secolo XVIII (facente parte della collezione tessile del
Museo di S. Maria di Castello) ed assume che l'ingiunzione di
sospensione del restauro viola la sfera di competenza attribuita alle
regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione in materia di musei
e biblioteche di enti locali. La ricorrente afferma che già la legge
10 febbraio 1953, n. 62, aveva previsto l'attribuzione di questa
materia alla competenza regionale, senza la necessità della
preventiva emanazione delle leggi statali contenenti i principi
fondamentali cui deve attenersi la legislazione regionale. La
devoluzione alle regioni delle funzioni amministrative degli organi
centrali e periferici dello Stato concernenti i musei e le
biblioteche di enti locali o di interesse locale, disposta con il
decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1972, n. 3,
comprende l'istituzione, l'ordinamento ed il funzionamento dei musei,
nonchè la sicurezza e la fruizione delle relative raccolte. Ad
avviso della Regione ricorrente l'art. 47 del decreto del Presidente
della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, avrebbe ribadito il
carattere onnicomprensivo del trasferimento di funzioni in questa
materia. In particolare la manutenzione degli oggetti che fanno parte
delle raccolte, espressamente attribuita alle regioni, porterebbe ad
escludere ogni ingerenza statale e ad affermare la competenza
regionale anche per il rilascio dell'autorizzazione al restauro,
prevista dall'art. 11 della legge n. 1089 del 1939, purchè si tratti
di beni compresi in raccolte di interesse locale.
L'attività di restauro altro non sarebbe, ad avviso della
Regione, che uno dei modi con cui si esplica la manutenzione e si
provvede all'integrità delle cose raccolte nei musei di interesse
locale. Attività, queste, che non necessitano di alcuna preventiva
autorizzazione da parte dello Stato.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il conflitto sia dichiarato inammissibile o, comunque,
infondato.
L'Avvocatura osserva che il piviale, oggetto del restauro
contestato, non appartiene alla collezione del museo di S. Maria di
Castello, ma è solo in deposito presso il medesimo. La dichiarazione
di incompetenza richiesta dalla Regione Liguria, se accolta, non
costituirebbe, ad avviso dell'Avvocatura, una base sufficiente per la
pronuncia di annullamento dell'atto oggetto del conflitto.
L'Avvocatura afferma, comunque, che lo Stato è competente in
materia di restauro di cose d'antichità e d'arte, anche per i beni
appartenenti ai musei di enti locali o di interesse locale. La
competenza statale in materia di restauro non sarebbe esclusa dalle
attribuzioni regionali per la manutenzione, l'integrità e la
sicurezza delle cose raccolte nei musei di interesse locale. Ad
avviso dell'Avvocatura la manutenzione, che consiste nella ordinaria
conservazione dello stato esistente, non comprende nè assorbe il
restauro, essendo questa un'operazione straordinaria, che presuppone
una condizione di degrado e che è volta al recupero di uno stato
originario o preesistente, con interventi che implicano delicate
scelte tecnico-culturali, al fine di evitare rischi di danno per
l'integrità e per il valore storico- artistico del bene.
L'Avvocatura esclude, inoltre, che la qualifica di località
dell'interesse possa essere trasferita dai musei (che sono
istituzioni per la raccolta, la conservazione, lo studio e l'apertura
all'uso pubblico dei beni culturali) ai singoli beni, i quali possono
rivestire uno straordinario interesse culturale, anche se compresi in
collezioni in quanto tali di non grande rilievo. La qualifica di
interesse locale riferita ad un museo non consentirebbe, quindi, di
escludere l'esercizio di attribuzioni statali per la tutela dei
singoli beni.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Liguria, depositando
una memoria, ha ribadito le argomentazioni a sostegno della
competenza regionale in ordine al restauro del piviale, che ha dato
origine al conflitto.
La Regione ritiene in particolare non proponibile la distinzione
tra manutenzione e restauro dei beni artistici, dalla quale
l'Avvocatura deduce una diversa competenza, rispettivamente della
Regione o dello Stato. La manutenzione comprende, ad avviso della
Regione, l'intera gamma delle operazioni funzionali al mantenimento
dell'originario stato delle opere. Anche la competenza regionale
relativa all'integrità delle cose comprenderebbe le attività di
restauro, attraverso le quali i beni riacquistano le originarie
caratteristiche.
La Regione contesta la tesi che vuole l'interesse locale riferito
al museo e non ai singoli beni che lo compongono, i quali potrebbero
rivestire un interesse nazionale. Essendo il museo una universalità
di beni mobili culturali con destinazione unitaria, esso è di
interesse locale se ed in quanto è di interesse locale l'insieme dei
beni, complessivamente considerato, raccolto nel museo.
Quanto al museo di S. Maria di Castello si sarebbe sicuramente in
presenza di un museo di interesse locale, comprendente un fondo, al
quale appartiene il piviale restaurato, che testimonia in modo
specifico l'attività di ricamo e di produzione tessile genovese.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione, proposto dalla Regione Liguria
in relazione alla ingiunzione che ad essa ha rivolto il Ministero per
i beni culturali per sospendere il restauro di un piviale di
proprietà del Monastero dei SS. Giacomo e Filippo, in deposito
presso il Museo di S. Maria di Castello in Genova, tende ad affermare
che non spetta allo Stato rilasciare l'autorizzazione alla rimozione
ed al restauro delle cose di interesse artistico, prevista dall'art.
11 della legge 1 giugno 1939, n. 1089, quando si tratti di beni che
appartengono a "musei di enti locali o di interesse locale".
La Regione ricorrente rivendica la propria competenza in materia,
e di conseguenza assume che l'atto denunciato è invasivo, perchè
viola gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione all'art. 7
del decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1972, n. 3, ed
all'art. 47 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio
1977, n. 616.
La prima di queste disposizioni ha trasferito alle regioni a
statuto ordinario le funzioni amministrative degli organi centrali e
periferici dello Stato, in materia di musei e biblioteche di enti
locali. Il trasferimento riguarda, tra l'altro, le funzioni
concernenti "la manutenzione delle cose raccolte nei musei e nelle
biblioteche di enti locali o di interesse locale" (art. 7, lettera b,
del d.P.R. n. 3 del 1972).
Successivamente sono state legislativamente definite le funzioni
amministrative relative alla materia "musei di enti locali", come
concernenti tutti i servizi e le attività che riguardano
l'esistenza, la conservazione, il funzionamento, il pubblico
godimento e lo sviluppo dei musei, delle raccolte di interesse
artistico appartenenti alla Regione o ad altri enti sottoposti alla
sua vigilanza, o comunque di interesse locale (art. 47 del d.P.R. n.
616 del 1977).
La Regione Liguria ritiene che il trasferimento di competenze
debba essere riferito non solo alle istituzioni museali, alle
raccolte ed ai beni in esse contenuti, ma (in ragione dell'interesse
locale che i beni esprimono) anche ad ogni funzione di tutela che si
riferisca ad essi, compresa l'autorizzazione (prevista dall'art. 11
della legge n. 1089 del 1939) per il restauro dei beni. Quest'ultima
attività sarebbe anzi compresa, ad avviso della Regione, nella
conservazione e manutenzione delle raccolte e dei beni appartenenti
ai musei di enti locali o di interesse locale, ovvero in essi
custoditi. Ricadrebbe quindi in un ambito di funzioni
specificatamente trasferite alle regioni.
2. - La Corte ha già avuto occasione di osservare che la materia
"musei e biblioteche di enti locali", attribuita dagli artt. 117 e
118 della Costituzione alla competenza normativa ed amministrativa
delle regioni, nella sequenza delle disposizioni legislative di
settore (in particolare il titolo II del d.P.R. n. 3 del 1972 ed il
titolo III, capo VII, del d.P.R. n. 616 del 1977) ha assunto una
dimensione che si estende oltre l'ambito soggettivo dell'appartenenza
del museo o della biblioteca, per collegare la competenza regionale
al profilo oggettivo della località dell'interesse che tali
istituzioni rivestono (sent. n. 921 del 1988). Alla base dell'ampio
trasferimento di funzioni, operato dall'art. 47 del d.P.R. 616 del
1977 in materia di musei e biblioteche, vi è la distinzione tra
interesse nazionale ed interesse locale, quale criterio di divisione
fra le competenze conservate allo Stato e quelle assegnate alle
regioni (sent. n. 278 del 1991). Il principio di distinzione delle
competenze non è quindi costituito dall'appartenenza del museo o dei
beni in esso raccolti. Risulta così superata l'eccezione di
inammissibilità, formulata dall'Avvocatura dello Stato, che intende
far leva sul fatto che il piviale da restaurare non appartiene al
museo, ma è in deposito presso di esso.
La Corte ha tuttavia allo stesso tempo osservato che, per quanto
riguarda la tutela e la valorizzazione dei beni culturali, il
trasferimento di competenze avrebbe dovuto essere stabilito da
un'apposita legge, che l'art. 48 del d.P.R. n. 616 del 1977 prevedeva
fosse emanata entro il 1979. Non è stata quindi modificata la
competenza statale in questo ambito, giacchè il d.P.R. n. 616 del
1977 ha rinviato la determinazione delle competenze da conferire alle
regioni in materia di tutela del patrimonio artistico o storico, in
ordine alle quali vi è l'aspettativa di una investitura non ancora
attuata. Sicchè, "in attesa della preannunciata normativa di
trasferimento o di delega, nella quale dovrebbero essere definite le
diverse competenze e il loro congiunto operare per la tutela e
l'incremento di valori culturali, la situazione normativa è
caratterizzata dall'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti alla
protezione del patrimonio storico e artistico della Nazione" (sent.
n. 921 del 1988).
D'altra parte, pur rimanendo nell'ambito dei musei appartenenti ad
enti locali, di sicura competenza regionale, si è non di rado in
presenza di beni di tale rilevanza artistica o storica, da attingere
ad un interesse culturale nazionale. L'appartenenza del museo e le
attribuzioni in ordine ad esso non rappresentano quindi un decisivo
criterio di discrimine in ordine alla competenza relativa
all'autorizzazione per il restauro delle singole cose.
In conclusione si può ritenere che non vi è stata una
onnicomprensiva attribuzione alle regioni delle funzioni
amministrative relative ai beni culturali di interesse locale, idonea
a fondare la pretesa dell'esclusione del potere statale di
autorizzazione per il restauro di cose di interesse artistico o
storico, in ragione di una distinzione di competenza ad adottare tale
atto basata sull'interesse, nazionale o locale, che il bene esprime.
Questa distinzione è stata assunta a criterio di discriminazione
nell'esercizio di competenze statali o regionali, ma esclusivamente
per funzioni espressamente delegate alle regioni (in forza dell'art.
9 del d.P.R. n. 3 del 1972), quali la concessione di licenze o nulla
osta per l'esportazione dei beni o delle cose di valore artistico o
storico, che è rimasta alla competenza statale se si tratta di cose
rilevanti per il patrimonio artistico, storico o bibliografico
nazionale, mentre è devoluta alla competenza regionale se
l'interesse che tali cose rivestono è solo locale (sentenza n. 278
del 1991).
Difficilmente, quindi, si può sostenere che, per le altre
funzioni non delegate, la competenza attribuita alle regioni sia
addirittura più ampia di quella ad esse espressamente devoluta in
forza di apposite deleghe.
3. - La Regione Liguria propone la specifica indicazione delle
funzioni trasferite quale ulteriore argomento per sostenere
l'affermazione della propria competenza. In particolare la ricorrente
assume che la manutenzione e la conservazione dell'integrità delle
cose raccolte nei musei affidati alla propria competenza (art. 7,
lettera h, del d.P.R. n. 3 del 1972; art. 47 del d.P.R. n. 616 del
1977) designano attività e funzioni che comprendono il restauro
delle cose stesse, quindi anche la competenza al rilascio della
relativa autorizzazione (in base all'art. 11 della legge n. 1089 del
1939).
L'assimilazione delle nozioni di manutenzione, conservazione e
restauro, ovvero la loro reciproca fungibilità, non può essere
accolta. Il termine "restauro" esprime un proprio peculiare contenuto
ed ha una consolidata autonomia concettuale e definitoria.
Già la legge 20 giugno 1909, n. 364, distingueva il restauro
dall'adozione di provvidenze idonee ad impedire il deterioramento
delle cose di interesse artistico o storico, come pure dalla cura
della loro integrità e sicurezza. Il regio decreto 30 gennaio 1913,
n. 363 (tuttora in vigore ai sensi dell'art. 73 della legge n. 1089
del 1939), considera la "conservazione" delle cose di interesse
storico e artistico separatamente dai "lavori e restauri". Ancora di
recente la legge 10 febbraio 1992, n. 145, distingue la manutenzione
ordinaria e straordinaria del patrimonio architettonico,
archeologico, artistico e storico, bibliografico e archivistico, dal
recupero, salvaguardia e restauro (art. 1). Quest'ultimo implica
sempre un intervento diretto sulla cosa, volto (nel rispetto
dell'identità culturale della stessa) a mantenerla o modificarla,
per assicurare o recuperare il valore ideale che essa esprime,
preservandolo e garantendone la trasmissione nel tempo.
Si tratta di un'attività che richiede valutazioni tecnico-
scientifiche, adeguati metodi esecutivi, talvolta analisi
interdisciplinare dei problemi che il restauro pone, ed elevatissima
specializzazione. Tanto più che l'intervento può arrecare
pregiudizio, anche irreversibile, alla cosa, nella sua fisica
consistenza o nel valore e nell'identità culturale che esprime ed è
destinata a tramandare. Queste esigenze sono tanto peculiari, nel
contesto delle attività che riguardano i beni culturali, da aver
dato luogo alla costituzione di un apposito Istituto centrale per il
restauro, con lo specifico scopo di "eseguire e controllare il
restauro delle opere di antichità e d'arte e di svolgere ricerche
scientifiche dirette a perfezionare ed unificare i metodi" (art. 1
della legge 22 luglio 1939, n. 1240).
Il restauro è dunque un'attività che ha caratteristiche proprie,
diverse rispetto al mero mantenimento delle condizioni, per lo più
esterne, di conservazione della cosa, secondo le esigenze tipiche
della manutenzione. Il restauro si distingue anche dagli altri
interventi diretti ad assicurare l'integrità delle raccolte ed a
valorizzarne la funzione culturale, senza riguardare direttamente la
cosa nè incidere sulla sua fisica consistenza. Caratteristiche
queste proprie degli interventi di restauro, diretti a reintegrare
quanto del bene è compromesso, a recuperarne il valore culturale
originario, ad assicurare, mediante le appropriate modificazioni, la
possibilità di tramandarne l'esistenza ed il messaggio ideale.
Non si può pertanto ritenere, come vorrebbe la Regione
ricorrente, che, nell'attuale assetto normativo, la competenza alla
manutenzione ed alla conservazione dell'integrità delle cose
raccolte e custodite nei musei di interesse locale (che può
riguardare l'insieme delle cose, in quanto tale significativo), in
funzione della loro gestione e del loro godimento, comprenda anche la
competenza ad autorizzare il restauro, che è diretto ad incidere
immediatamente sulla consistenza e sulla preservazione del valore
culturale di ciascuna cosa di interesse artistico o storico.
4. - Le considerazioni poste a fondamento della distinzione
concettuale e normativa tra restauro, manutenzione e conservazione,
delimitano anche la finalità e l'ambito del potere di
autorizzazione, rimesso alla competenza del Ministero per i beni
culturali. L'autorizzazione al restauro è volta ad esprimere il
positivo apprezzamento dell'opportunità tecnico-scientifica
dell'intervento sulla cosa di valore artistico o storico, e ad
accertare la validità delle metodiche che si intendano adottare
nell'operazione da compiere. Ha pertanto una funzione di tutela del
valore culturale del bene, mediante un'atto di necessaria
collaborazione (per gli aspetti tecnico scientifici) con la Regione.
A quest'ultima è rimessa la funzione di conservazione e
manutenzione: quindi la piena titolarità della programmazione e
della determinazione degli interventi da attuare, come pure la
gestione di essi, dovendo in ordine a tali interventi
l'autorizzazione statale costituire un supporto ed una verifica
tecnica e culturale, ma non una interferenza amministrativa.
La coesistenza e la concorrenza di distinte competenze, non sempre
delineate nei loro definitivi e precisi confini sul piano normativo,
rendono ancor più necessaria e doverosa, nell'attesa della nuova
disciplina da tempo preannunciata, una leale collaborazione tra Stato
e Regione, imprescindibile in un settore nel quale la salvaguardia
complessiva del patrimonio artistico e storico della Nazione è
affidata al responsabile concorso di tutti gli enti ed i soggetti a
diverso titolo coinvolti.
5. - Le considerazioni che precedono consentono di affermare che
il ricorso proposto dalla Regione Liguria non è fondato: spetta
difatti allo Stato autorizzare la rimozione ed il restauro previsti
dall'art. 11 della legge 1 giugno 1939, n. 1089, anche quando si
tratti di cose appartenenti a musei di enti locali o di interesse lo-
cale. Pertanto l'ingiunzione del Soprintendente per i beni artistici
e storici di Genova del 3 novembre 1992, n. 4708, non invade
competenze regionali.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato autorizzare la rimozione ed il
restauro, ai sensi dell'art. 11 della legge 1 giugno 1939,
n. 1089, dei beni di interesse artistico o storico appartenenti a
musei di enti locali o di interesse locale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 maggio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 giugno 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0667