1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 28-9-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 568 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 luglio 1994
N. 568 Ordinanza emessa il 18 luglio 1994 dal pretore di Camerino nel procedimento civile vertente tra Amici Sesto ed altri contro E.N.P.A.V. Previdenza e assistenza sociale - Ente nazionale previdenza e assistenza veterinari (E.N.P.A.V.) - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, dell'obbligatorieta' dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. anche per i medici veterinari gia' avvalentesi di altre forme di previdenza obbligatoria - Violazione del principio di uguaglianza per disparita' di trattamento tra veterinari dipendenti (sui quali viene a gravare un doppio obbligo previdenziale) e veterinari liberi professionisti (tenuti a pagare solo i contributi all'E.N.P.A.V.) ed, inoltre, tra veterinari iscritti prima dell'entrata in vigore della legge n. 136/1991 (gravati da doppia imposizione) e quelli iscritti dopo tale data (sottratti alla doppia imposizione) - Incidenza sulla garanzia previdenziale quale diritto del lavoratore la cui certezza giuridica viene messa in discussione dalla retroattivita' della norma impugnata - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 155/1969, 173/1986 e 155/1990. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiseiesimo comma). (Cost., artt. 3 e 38). (094C1068) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 28-9-1994)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa in materia
previdenziale iscritta al n. 51 del ruolo generale degli affari
contenziosi civili in materia di lavoro dell'anno 1994 e promossa da
Amici Sesto, residente in Serravalle di Chienti (Macerata), frazione
Cesi n. 52, Antonini Marco, residente in Visso (Macerata), via Cesare
Battisti n. 47/A, Bonifazi Luigi, residente in Castelraimondo
(Macerata), via Seano n. 1, Gallitri Mario, residente in
Castelraimondo (Macerata), via Enrico Fermi n. 25, Petrocchi Sante,
residente in San Severino Marche (Macerata), via Virgilio da San
Severino n. 36, Rosa Vincenzo, residente in Matelica (Macerata), via
Circonvallazionen. 63, Taddei Venanzo, residente in Fiuminata
(Macerata), piazza delle Vittorie n. 17, Vannucci Francesco,
residente in Camerino (Macerata), via O. Farnese n. 29, Vitali
Bernardino, residente in Camerino (Macerata), via Vallicelle; tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Giuliano Stracci, del Foro di
Macerata e con lo stesso elettivamente domiciliati presso lo studio
legale dell'avv. Francesco Copponi del Foro di Camerino in Camerino,
via Varano n. 6, giusta delega a margine dell'atto di ricorso,
attori, contro l'Ente nazionale previdenza ed assistenza veterinari
(E.N.P.A.V.), con sede in Roma, in via Giandomenico Romagnosi n.
18/A, in persona del suo legale rappresentante pro-tempore
convenuto-contumace
CONCLUSIONI ATTORE
Piaccia all'ill.mo signor pretore di Camerino, in funzione di
giudice del lavoro,
in via pregiudiziale:
dichiarare la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, ventiseiesimo
comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, e conseguente art. 70
del d.l. n. 134 del 26 febbraio 1994, in relazione agli artt. 3, 38,
97 della Costituzione, e per l'effetto, rimettere, con apposita
ordinanza, la questione avanti alla Corte costituzionale per lo
svolgimento del giudizio di legittimità, con conseguente sospensione
del giudizio di merito fino all'esito di quello instaurato di
legittimità;
in via principale e nel merito:
dichiarare, in ogni caso, non dovute le somme richieste
dall'E.N.P.A.V. dopo l'emanazione del provvedimento di cancellazione
dall'Ente.
Il tutto con vittoria di spese, diritti ed onorari di lite.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E MOTIVI DELLA DECISIONE
Con atto di ricorso depositato in cancelleria in data 18 aprile
1994, Amici Sesto, Antonini Marco, Bonifazi Luigi, Gallitri Mario,
Petrocchi Sante, Rosa Vincenzo, Taddei Venanzo, Vannucci Francesco e
Vitali Bernardino, tutti esercenti la professione di medico
veterinario, convenivano in giudizio l'Ente nazionale per la
previdenza e l'assistenza ai veterinari (E.N.P.A.V.). Asserivano i
ricorrenti che, già iscritti all'ente prefato in forza del dettato
dell'art. 2, secondo comma, della legge 18 agosto 1962, n. 1357,
avevano optato per la cancellazione dell'iscrizione summenzionata in
virtù di quanto statuito dal disposto dell'art. 24, secondo commma,
della legge 12 aprile 1991, n. 136. Peraltro, alla stregua del
dettato dell'art. 11, ventiseiesimo comma, della legge 24 dicembre
1993, n. 537, l'E.N.P.A.V. provvedeva a richiedere il versamento dei
contributi, dovuti in relazione agli anni 1991, 1992, 1993 e per
parte del corrente anno, dovendosi considerare nullo ex lege il
pregresso provvedimento di cancellazione dall'Ente. Ricorrevano i
summenzionati professionisti, denunziando, in via preliminare,
l'illegittimità costituzionale del disposto dell'art. 11,
ventiseiesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, e
chiedendo, nel merito, la declaratoria di non debenza delle somme
richieste dall'E.N.P.A.V.
Opina questo giudice che si riveli fondata l'eccezione di
legittimità costituzionale della normativa sopra richiamata,
sollevata dalla difesa dei ricorrenti.
Si ponga mente, a tal proposito, alla considerazione che, alla
stregua del disposto dell'art. 2, secondo comma, della legge 18
agosto 1962, n. 1367, i medici veterinari, iscritti all'albo
provinciale, i quali avessero meno di sessantacinque anni di età
dovevano essere iscritti, con obbligo statuito direttamente dalla
legge, all'Ente nazionale per la previdenza e l'assistenza dei
veterinari. Il regime previdenziale della prefata categoria di
professionisti mutava in ragione dell'emanazione della legge 12
aprile 1991, n. 136: tale ultimo provvedimento, all'art. 24,
disciplina in maniera nuova l'iscrizione al summenzionato Ente,
prevedendola come obbligatoria soltanto per i medici veterinari
iscritti agli albi professionali, i quali esercitino la libera
professione ovvero svolgano attività professionale come lavoratori
autonomi convenzionati con associazioni, enti o soggetti pubblici o
privati. Viceversa, per i veterinari, i quali si trovino nelle
condizioni di cui all'art. 2, secondo comma, della medesima
normativa, siano iscritti agli albi professionali ed esercitino
esclusivamente attività di lavoro dipendente o attività di lavoro
autonomo, per le quali siano iscritti ad altre forme di previdenza
obbligatoria, è prevista la mera facoltà di iscrizoine anche
all'E.N.P.A.V. Aggiunge il terzo comma dell'art. 24, della legge 12
aprile 1991, n. 136: "L'iscrizione ed il passaggio dalla forma
obbligatoria a quella facoltativa avviene su richiesta o d'ufficio.
La facoltà di rinuncia all'iscrizione deve essere esercitata
dall'interessato con espressa dichiarazione da redigere seguendo le
modalità dell'art. 24, primo comma, della legge 13 aprile 1977, n.
144". Il successivo art. 32 della legge 12 aprile 1991, n. 136,
prevedeva in maniera espressa l'abrogazione del testo di cui al
secondo comma dell'art. 2, della legge 18 agosto 1962, n. 1357.
Orbene, con il ventiseiesimo comma dell'art. 11 della legge 24
dicembre 1993, n. 537, il legislatore ha introdotto una norma,
espressamente definita come di interpretazione autentica, con cui si
provvede ad illuminare il significato del disposto del prefato art.
32 della legge 12 aprile 1991, n. 136, sancendo che: "La disposizione
contenuta nel primo comma dell'art. 32 della legge 12 aprile 1991, n.
136, deve essere interpretata nel senso che l'iscrizione all'Ente
nazionale di previdenza e assistenza per i veterinari (E.N.P.A.V.)
non è più obbligatoria soltanto per i veterinari che si iscrivono
per la prima volta agli albi professionali successivamente alla data
di entrata in vigore della predetta legge e che si trovano nelle
condizioni previste dal secondo comma dell'art. 24 della medesima; i
provvedimenti di cancellazione adottati dall'Ente nei confronti di
veterinari, già obbligatoriamente iscritti all'ente stesso in forza
della precedente normativa, sono nulli di diritto". Dunque, nel 1993,
con la legge cosiddetta finanziaria, il legislatore è intervenuto
introducendo una disciplina, che ha innovato nel settore in disamina
con efficacia retroattiva, connessa alla qualificazione di
interpretazione autentica della normativa de qua. Anche a voler
considerare, in realtà, innovativa e non meramente interpretativa la
disciplina in esame, peraltro, non si potrebbe fare a meno di notare
come l'effettualità giuridica, di cui si dolgono i ricorrenti, ha
espressa connotazione retroattiva, in quanto la declaratoria, ex
lege, di nullità dei provvedimenti di cancellazione adottati
dall'E.N.P.A.V. nei confronti dei professionisti, i quali ciò
avessero richiesto alla stregua del disposto del terzo comma
dell'art. 24 della legge 12 aprile 1991, n. 136, opera con effetto ex
tunc, siccome è nella natura dell'invalidità in disamina
(nullita'). Dunque, mediante il ventiseiesimo comma dell'art. 11
della legge 24 dicembre 1993, n. 537, il legislatore ha introdotto
una normativa, che opera retroattivamente, andando ad incidere su
situazioni giuridiche ormai definite, in via amministrativa, mediante
la conclusione del procedimento di cancellazione dall'Ente nazionale
di previdenza ed assistenza per i veterinari. Orbene, sembra a questo
giudicante che ciò confligga con il principio di ragionevolezza, di
cui all'art. 3 della Costituzione: non sconosce, il giudicante, la
possibilità, per il legislatore, di introdurre norme, che abbiano
efficacia retroattiva, massime ove le stesse abbiano la finalità
reale di dirimere impellenti ed insuperabili situazioni di contrasto
esegetico, relativo a pregresse normative. Il costituente, infatti,
ha elevato alla dignità ed al rango di principio fondamentale
dell'ordinamento giuridico soltanto quello dell'irretroattività
della legge penale, lasciando, siffattamente, alla discrezionalità
del legislatore ordinario la possibilità di introdurre norme
retroattive in altri settori dell'ordinamento stesso. Peraltro, se è
vero che, come riconosciuto, anche di recente, dalla giurisprudenza
della Consulta (v. Corte costituzionale, sentenza 4 aprile 1990, n.
155, pres. ed est. Saja, in Foro It., 1990, I, c. 3072 e segg.), la
legge interpretativa non viola, di per sè sola, i principi di cui
agli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione, è, altresì vero che
carattere interpretativo deve essere riconosciuto soltanto " .. ad
una legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne
chiarisce il significato normativo ovvero privilegia una tra le tante
interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto precettivo è
espresso dalla coesistenza delle due norme (quella precedente e
l'altra successiva che ne esplicita il significato), le quali
rimangono entrambe in vigore e sono quindi anche idonee ad essere
modificate separatamente" (v. Corte costituzionale, 4 aprile 1990, n.
155, loc. ult. cit., c. 3081). Inoltre, l'irretroattivita'delle
leggi, benchè prevista dal Costituente soltanto in relazione alle
norme penali, " ..costituisce un principio generale del nostro
ordinamento (art. 11 preleggi) e ( ..) rappresenta pur sempre una
regola essenziale del sistema a cui, salva un'effettiva causa
giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi, in
quanto la certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio
cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini"
(v., ancora, Corte costituzionale, 4 aprile 1990, n. 155, loc. ult.
cit., c. 3083). Orbene, sembra a questo giudicante che la normativa
di cui all'art. 11, ventiseiesimo comma, della legge 24 dicembre
1993, n. 537, sia qualificata come interpretativa in maniera
tutt'affatto impropria, poichè, in realtà, non va a dirimere un
contrasto esegetico altrimenti insolubile, stante l'esplicita (si
direbbe solare) chiarezza del testo di cui al combinato disposto
degli artt. 24 e 32 della legge 12 aprile 1991, n. 136. Invero, la
normativa de qua agitur introduce una disciplina nuova, ripristinando
.. l'antica: si prevede, cioè, nuovamente l'obbligatorietà
dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. per tutti i professionisti già
obbligatoriamente iscritti alla data di entrata invigore della legge
12 aprile 1991, n. 136. Tanto, peraltro, non era contenuto nella
normativa di cui agli artt. 24 e 32 della legge n. 136/1991, che,
viceversa, in maniera chiara (si è detto solare) prevedevano
l'introduzione di un regime previdenziale di "doppio binario", con
iscrizione obbligatoria soltanto per i professionisti che svolgessero
esclusivamente la libera professione ovvero attività di lavoro
autonomo in regime di convenzione con enti, associazioni, soggetti
pubblici o privati, con iscrizione, invece, facoltativa per i
professionisti, i quali, come i ricorrenti, svolgessero soltanto
attività di lavoro dipendente ovvero di lavoro autonomo, tale da
comportare l'obbligatoria iscrizione ad altro Ente previdenziale.
Ragionevole appariva tale disciplina: l'obbligatoria iscrizione ad
altro ente previdenziale, secondo gli orientamenti più recenti della
dottrina giuslavoristica, rendeva superflua (salva diversa
valutazione dell'interessato, cui era rilasciata l'opzione)
l'iscrizione all'E.N.P.A.V., poichè, se è vero che il sistema
previdenziale deve assicurare al cittadino inabile al lavoro e
sprovvisto di mezzi necessari per vivere il diritto al mantenimento e
all'assistenza sociale, è altrettanto vero che non si può
ragionevolmente imporre al cittadino un duplice obbligo di iscrizione
ad enti previdenziali. Dunque, la disciplina introdotta ex novo
dall'art. 11, ventiseiesimo comma, della legge 24 dicembre 1991, n.
136, appare erroneamente qualificata come interpretativa, sembrando
più correttamente definibile come innovativa, e, siffattamente,
irragionevole nell'introdurre, con efficacia retroattiva, un duplice
obbligo di iscrizione a carico di una ben delimitata categoria di
professionisti. Per tal via, dunque, è dato ravvisare un vulnus al
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione: le
situazioni giuridiche soggettive dei ricorrenti, già definite in via
amministrativa, non possono venire travolte da una legge posteriore,
con effettualità retroagente, senza vulnerare il legittimo
affidamento del cittadino nel corretto e ragionevole operato della
pubblica amministrazione e dello stesso legislatore, chè soltanto
esigenze di preminente interesse pubblico avrebbero giustificato
l'effetto in disamina e tali esigenze non possono essere
ragionevolmente ravvisate nelle necessità di risanamento (in via del
tutto parziale) del disavanzo di bilancio.
Ancora, il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione rimane, per altra via, vulnerato dalla disciplina di cui
alla legge 24 dicembre 1993, n. 537: si consideri, infatti, che i
professionisti già iscritti obbligatoriamente all'E.N.P.A.V. prima
della data di entrata in vigore della legge n. 136/1991, i quali
esercitassero soltanto attività di lavoro dipendente ovvero di
lavoro autonomo, in relazione alla quale fosse già preveduto un
obbligo di iscrizione ad altro Ente previdenziale, si trovano in una
situazione tutt'affatto uniforme a quella dei professionisti che
svolgano le medesime attività, ma abbiano provveduto all'iscrizione
nell'appoisto albo provinciale soltanto in epoca successiva alla data
di entrata in vigore della surrichiamata normativa. Orbene, proprio
non è dato ravvisare alcun criterio giustificatore di tale
disparità trattamentale, la quale appare in netto contrasto con il
principio di eguaglianza sostanziale dei cittadini dinanzi alla
legge, irragionevole sembrando la summenzionata disparità.
Si consideri, da ultimo, che gli effetti conseguenti alla
declaratoria di nullità dei provvedimenti di cancellazione
dall'E.N.P.A.V., adottati nel vigore della legge n. 136/1991, non
possono non consistere nella richiesta, da parte dell'Ente, ai
professionisti già cancellati dalle contribuzioni relative al
periodo 1991-1993 (e per parte del corrente anno solare): peraltro,
le prestazioni dei professionisti verrebbero effettuate senza la
corrispettiva erogazione, da parte dell'ente, delle prestazioni
relative agli anni in questione, per le quali i summenzionati
professionisti abbiano già maturato diritti. Ciò comporta
un'evidente violazione del nesso sinallagmatico tra le prestazioni,
tale da far sconfinare la contribuzione a carico dei professionisti
nella sfera di operatività del vero e proprio tributo: si consideri,
infatti, che, per consolidato orientamento della giurisprudenza del
giudice di legittimità delle leggi (v. Corte costituzionale, sentt.
nn. 173/1986 e 155/1969), il legislatore ordinario non può violare
il principio di proporzionalità tra contributi e prestazioni, che
costituisce cardine fondamentale del sistema pensionistico, fornendo
la contribuzione al cittadino un vero e proprio diritto al
conseguimento di corrispondenti prestazioni previdenziali: ogni
deviazione da questo sistema, la quale appaia priva di adeguate
giustificazioni, assume natura di redistribuzione del reddito e,
quindi, fiscale. Per tal via si apprezza una lesione del disposto
dell'art. 38 della Costituzione: si consideri, infatti, che
l'E.N.P.A.V. non provvede soltanto all'erogazione di pensioni di
vecchiaia ovvero di anzianità, alle quali avrebbero, comunque,
diritto i professionisti ricorrenti e quanti altri si trovino nelle
medesime condizioni, ma anche di indennità una tantum e di
provvidenze straordinarie (art. 1, secondo comma, della legge 12
aprile 1991, n. 136), alle quali non avrebbero più diritto, ove
corrisposte nel periodo 1991-1993, pur avendone maturati i requisiti,
i professionisti suddetti, peraltro costretti a corrispondere la
contribuzione richiesta anche per le prefate erogazioni.
Ciò detto in relazione alla non manifesta infondatezza della
dedotta questione, non ci si soffermerà più del dovuto per
sottolineare la rilevanza della stessa nell'ambito del procedimento
soggetto all'odierno vaglio di questo giudicante: si consideri
soltanto, a tal proposito, che laddove la normativa in disamina
dovesse essere ritenuta effettivamente confliggente con i disposti
costituzionali segnalati, questo pretore dovrebbe accogliere il
ricorso presentato dai professionisti meglio qualificati in epigrafe.

P. Q. M.
Visti gli artt. 3, 38 della Costituzione, 23 e seguenti della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del disposto dell'art. 11, ventiseiesimo
comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, nei sensi precisati in
motivazione;
Dispone la sospensione del processo ed ordina la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza ai ricorrenti, all'Ente nazionale di previdenza ed
assistenza per i veterinari, al Presidente del Consiglio dei Ministri
e per la comunicazione del medesimo provvedimento ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento nonchè per le eventuali, ulteriori
incombenze di rito.
Così deciso in Camerino, il 18 luglio 1994.
Il pretore: SEMERARO

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