1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 3-8-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 354 SENTENZA 19 - 27 luglio 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Regione Trentino-Alto Adige - Riordino della disciplina in materia - Qualificazione come norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica di tutte le disposizioni introdotte dagli artt. 1, primo e quarto comma; 6, primo e secondo comma; 10, 11, 12, 13 e 14, primo comma; 15, 16, 17 e 18 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (come modificato dal d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517) e non dei soli principi da esse desumibili Violazione del principio per cui, ai fini dell'individuazione dei principi di riforma economico-sociale, non e' sufficiente la qualificazione operata dal legislatore ma occorre verificare gli aspetti sostanziali della normativa (cfr. sentenze nn. 219/1984, 355/1993, 349/1991, 85/1990, 1033/1988, 99/1987) Illegittimita' costituzionale parziale - Assorbimento di altri profili. (D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 19, secondo comma, come sostituito dal d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517, art. 20). (Statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, n. 29; 9, primo comma, n. 10; 16; Cost., art. 76, in relazione alla legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 1, primo comma) (094C0897) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 3-8-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare
RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 2,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante: "Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421, come sostituito dall'art. 20 del
decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, promosso con ricorso
della Provincia autonoma di Bolzano notificato il 14 gennaio 1994,
depositato in cancelleria il 24 successivo ed iscritto al n. 3 del
registro ricorsi 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1994 il Giudice relatore
Francesco Guizzi;
Uditi l'avvocato Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano e
l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato, in via
principale, questione di legittimità costituzionale dell'art. 19,
comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come
sostituito dall'art. 20 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n.
517: disposizione, questa, che qualifica come "norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica" alcuni articoli del
decreto legislativo n. 502, anch'essi modificati dal decreto n. 517,
e precisamente l'art. 1, commi 1 e 4; l'art. 6, commi 1 e 2; gli
artt. 10, 11, 12 e 13; l'art. 14, comma 1, e gli artt. 15, 16, 17 e
18.
Ricorda la Provincia ricorrente che l'art. 1, comma 1, della legge
23 ottobre 1992, n. 421, ha delegato il Governo a emanare uno o più
decreti legislativi per il riordino della disciplina in materia
sanitaria. Fra i principi e criteri direttivi stabiliti dal comma 1,
vi è anche quello, dettato dalla lettera z), che fa salve le
competenze e le attribuzioni delle Regioni a Statuto speciale e delle
Province autonome di Trento e Bolzano. Il Governo, attuando la delega
con il decreto legislativo n. 502 del 1992, ha previsto, all'art. 19,
che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e
Bolzano "provvedono ai sensi degli statuti di autonomia e delle rela-
tive norme di attuazione".
In base a quanto disposto dall'art. 1 della legge n. 421 del 1992,
il Governo ha poi emanato il decreto legislativo 7 dicembre 1993, n.
517 che, nell'introdurre modifiche al citato decreto legislativo n.
502, ne ha sostituito in particolare l'art. 19. Il nuovo testo di
detto articolo indica, al comma 2, gli articoli del decreto
legislativo n. 502, prima menzionati, quali norme fondamentali di
riforma economico-sociale. Ma tale previsione sarebbe
incostituzionale per violazione delle competenze provinciali di cui
agli artt. 3, terzo comma; 4, primo comma; 8, primo comma, n. 29; 9,
primo comma, n. 10; 16, primo comma, dello Statuto speciale Trentino-
Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle norme di
attuazione.
2. - La Provincia è titolare di competenze di tipo esclusivo in
materia di addestramento e formazione professionale, e di tipo
concorrente in materia di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza
sanitaria e ospedaliera. Coerentemente, il decreto legislativo 10
marzo 1992, n. 267, all'art. 3, autorizza l'istituzione di corsi di
studio di formazione professionale, i cui attestati abilitano
all'esercizio di attività professionali in corrispondenza alle norme
comunitarie; e questa Corte, con la sentenza n. 316 del 1993, ha
riconosciuto la competenza della Provincia autonoma di Bolzano anche
in materia di formazione specifica in medicina generale. Senonchè,
la qualificazione delle disposizioni di una legge come norme
fondamentali di riforma economico sociale, osserva la ricorrente, non
può discendere solo dalla definizione data dal legislatore, ma deve
trovare corrispondenza nella natura obiettiva delle disposizioni, (si
citano, in proposito, le sentt. nn. 219 del 1984, 1033 del 1988, 349
del 1991, e, da ultimo, la n. 355 del 1993, che concerne
specificamente la normativa introdotta dal decreto legislativo n. 502
del 1992). L'originaria formulazione dell'art. 19, conformemente al
principio contenuto nella legge delega, faceva perciò salve le
competenze della Provincia, mentre il nuovo testo del comma 2 di
detto articolo vincolerebbe la competenza provinciale, anche di tipo
esclusivo, non soltanto ai principi desumibili dalla legge n. 421 del
1992 (e dal decreto n. 502 del 1992, come novellato), ma a tutte le
disposizioni, di principio e non, di cui agli articoli e commi
indicati.
La Provincia ritiene che le disposizioni elencate nell'art. 19,
comma 2, difettino dei caratteri peculiari delle norme fondamentali,
secondo la giurisprudenza costituzionale, e richiama in tal senso
l'art. 16 del decreto legislativo n. 502 che, disciplinando la
formazione medica, incide sulla formazione specifica in medicina
generale, la quale rientra - come chiarito dalla citata sent. n. 316
del 1993 - nella competenza esclusiva della Provincia in materia di
addestramento e formazione professionale.
3. - Vi sarebbe, poi, violazione altresì dei criteri direttivi
della delega legislativa e, quindi, dell'art. 76 della Costituzione,
innanzitutto con riguardo al principio di cui all'art. 1, comma 1,
lett. z), della legge n. 421 del 1992. E vi sarebbe violazione,
altresì, dell'art. 1, comma 1, che prescrive il preventivo vaglio
della Conferenza Stato-Regioni sul testo dei decreti legislativi. Lo
schema di decreto inviato dal Governo alla Conferenza prevedeva
infatti una riformulazione dell'art. 19 diversa da quella
successivamente adottata in sede di emanazione del decreto
legislativo n. 517: la qualificazione di "norma fondamentale di
riforma" era limitata ai principi desumibili dagli articoli e commi
indicati, con formula ben più rispettosa dell'autonomia regionale e
provinciale; sul testo invece adottato, il Governo non ha richiesto
un nuovo parere della Conferenza.
La Provincia afferma, inoltre, che il testo trasmesso alle
commissioni parlamentari ( ex art. 1, comma 4, della legge n. 421 del
1992) era formulato diversamente da quello emanato, con ulteriore
violazione dei principi e criteri direttivi della delega.
4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo nel senso dell'inammissibilità e, comunque,
dell'infondatezza della questione.
Ricorda l'Avvocatura che, per la materia dell'igiene e sanità, le
Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano
hanno solo competenza concorrente. In ogni caso, parte degli articoli
richiamati dall'art. 19, comma 2, riguardano materie che non sono di
competenza regionale, come è evidente per l'art. 1, commi 1 e 4, e
per gli artt. 11, 12 e 17.
Lungi dall'essere invasivo delle competenze provinciali, il comma
2 dell'art. 19 si configura come una disposizione tecnicamente poco
felice, forse inutile, ma che non ha certo la forza di modificare gli
statuti speciali, promuovendo a primaria una competenza concorrente
o, addirittura, trasferendo ex novo competenze statali alle autonomie
speciali. Probabilmente, l'attuazione del principio direttivo posto
dall'art. 1, lett. z), della legge delega n. 421 è assolta dagli
articoli che nel decreto legislativo precedono l'art. 19, senza che
vi fosse necessità di una clausola ad hoc. D'altra parte, la
Provincia lamenta, ad opera dell'art. 16 del decreto, un'invasione
meramente ipotetica delle sue competenze non per la sanità (art. 9,
n. 10, Statuto), ma per l'addestramento e la formazione professionale
(art. 11, n. 29). Invasione che si ritiene non sussistere.
5. - Nell'imminenza dell'udienza, l'Avvocatura generale ha
presentato memoria, soffermandosi sul vizio procedurale denunziato
dalla ricorrente con riguardo al testo trasmesso, per il parere, alla
Conferenza Stato-Regioni. La disposizione impugnata era
sostanzialmente già presente nel testo trasmesso alla Conferenza; e,
inoltre, il parere di quest'ultima è previsto soltanto dal comma 1
dell'art. 1 della legge delega n. 421, e non dal comma 4, che
concerne le disposizioni correttive. Il confronto in seno alla
Conferenza su dette disposizioni ha carattere politico, alla luce del
principio di leale collaborazione, e si colloca "a fianco" dell'iter
formativo dell'atto, non all'interno di esso. L'Avvocatura rileva,
altresì, che le regole dettate dalla prima parte dell'art. 1, comma
1, della legge delega non fanno parte dei principi e criteri
direttivi elencati nel seguito dello stesso articolo: nessuna
rilevanza hanno, dunque, le modeste diversificazioni tra il testo
inviato il 6 ottobre 1993 e quello poi emanato.
Quanto al profilo della formazione medica di cui all'art. 16 del
decreto n. 502 del 1992, novellato dal decreto n. 517 del 1993,
l'Avvocatura ritiene che si tratti di una norma generale, che
definisce i doveri e compiti degli specializzandi, e non
l'organizzazione dei corsi e delle attività didattiche. Del resto,
il predetto art. 16 si collega all'art. 6, che riguarda i rapporti
fra il servizio sanitario nazionale e l'università. Il precedente
giurisprudenziale deve perciò essere individuato nella sent. n. 191
del 1991, e non nella sent. n. 316 del 1993.
5. - Anche La Provincia di Bolzano ha depositato memoria,
insistendo sui rilievi già mossi.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato, con ricorso in
via principale, questione di legittimità costituzionale dell'art.
19, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come
sostituito dall'art. 20 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n.
517: disposizione che qualifica come "norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica" alcuni articoli del decreto
legislativo n. 502, come modificato dallo stesso decreto n. 517, e
precisamente l'art. 1, commi 1 e 4; l'art. 6, commi 1 e 2; gli artt.
10, 11, 12 e 13; l'art. 14, comma 1, e gli artt. 15, 16, 17 e 18. La
Provincia denuncia la violazione dello Statuto della Regione
Trentino-Alto Adige (e segnatamente degli artt. 8, primo comma, n.
29; 9, primo comma, n. 10; 16). Denuncia, altresì, la violazione dei
principi e criteri direttivi della legge delega n. 421 del 1992 e,
quindi, dell'art. 76 della Costituzione, per vizi nell'iter di
formazione del decreto delegato: il Governo avrebbe infatti trasmesso
alla Conferenza Stato-Regioni una stesura dell'art. 19 differente da
quella poi emanata; anche alle commissioni parlamentari sarebbe stato
inviato, per il parere prescritto, un testo dell'articolo poi
modificato al momento della definitiva emanazione.
Le disposizioni prima menzionate difettano dei caratteri di
innovatività rispetto alle norme regolatrici di settori o beni della
vita di fondamentale importanza, e la loro formulazione - conclude la
ricorrente - non è circoscritta ai soli principi connessi a un
interesse unitario dello Stato.
2. - La questione è fondata.
L'art. 20 del decreto legislativo n. 517 del 1993 (che ha
novellato l'art. 19 del decreto n. 502 del 1992) eleva al rango di
norme fondamentali di riforma economico-sociale l'art. 1 commi 1 e 4;
l'art. 6 commi 1 e 2; gli artt. 10, 11, 12 e 13; l'art. 14 comma 1, e
infine gli artt. 15, 16, 17 e 18 del decreto legislativo n. 502.
Non è peraltro sufficiente, ai fini dell'individuazione dei
principi di riforma economico-sociale, la qualificazione operata dal
legislatore, perchè occorre verificare gli aspetti sostanziali della
normativa in questione (in particolare sent. n. 219 del 1984, nonchè
sentt. nn. 355 del 1993, 349 del 1991, 85 del 1990, 1033 del 1988, 99
del 1987).
È vero che i principi concernenti l'organizzazione delle
strutture del servizio sanitario nazionale sono stati considerati
quali norme fondamentali di riforma economico-sociale (v., ad es.,
sentt. nn. 274 e 107 del 1988); ed è vero che le disposizioni di
dettaglio che accompagnano dette norme fondamentali possono vincolare
l'esercizio delle competenze regionali, ma solo ove siano legate ai
principi stessi da un rapporto di coessenzialità e di necessaria
integrazione (sentt. nn. 355 del 1993 e 99 del 1987). Il richiamo,
operato dall'articolo in esame, a tutte le disposizioni introdotte
dai vari articoli e commi indicati, non risponde dunque a un corretto
rapporto fra lo Stato e le Province autonome, ed è certamente lesivo
delle competenze invocate nel ricorso, con particolare riguardo alle
attribuzioni provinciali in materia di addestramento e formazione
professionale in cui rientra la formazione specifica in medicina
generale (sent. n. 316 del 1993).
È significativo, d'altra parte, che lo schema originario del
decreto legislativo "correttivo", n. 517 del 1993, trasmesso per il
parere alle competenti commissioni parlamentari e alla Conferenza
Stato-Regioni, presentava una ben diversa formulazione, indubbiamente
rispettosa delle esigenze delle autonomie speciali, poichè venivano
innalzate a "principi fondamentali di riforma economico-sociale" non
tutte le disposizioni desumibili dagli articoli e commi in questione,
ma solo i principi informatori degli stessi. Nè è chiara la ragione
per cui, al momento della definitiva emanazione del testo, il Governo
abbia modificato tale formula per adottare quella in esame.
Va perciò dichiarata, per violazione delle norme statutarie prima
indicate, l'illegittimità costituzionale della disposizione
impugnata, nella parte in cui qualifica come norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica le disposizioni del
decreto legislativo n. 502 del 1992 ivi indicate, e non solo i
principi da esse desumibili. Resta assorbito ogni altro profilo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 2, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come sostituito
dall'art. 20 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, nella
parte in cui qualifica come norme fondamentali di riforma economico-
sociale della Repubblica le disposizioni ivi indicate, e non solo i
principi da esse desumibili.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 19 luglio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 luglio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0897