1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 164 SENTENZA 9 - 29 marzo 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti pubblici - Dipendenti O.N.M.I. trasferiti ad altre amministrazioni - Liquidazione dell'indennita' di anzianita' "Congelamento" al momento del trasferimento - Assenza di meccanismi perequativi - Richiamo alla sentenza n. 280/1984 Contrasto degli assunti interpretativi con la giurisprudenza della Corte di cassazione e con il diritto vigente - Trattamento di fine servizio onnicomprensivo - Non fondatezza. Legge 23 dicembre 1975, n. 698, art. 9, secondo comma, nel testo modificato con l'art. 5 della legge 1 agosto 1977, n. 503). Cost., artt. 3, 36, 42, terzo comma, e 97) (089C0370) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO,
prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco
Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI,
prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 9 della legge 23
dicembre 1975, n. 698 (Scioglimento e trasferimento delle funzioni
dell'Opera nazionale per la protezione della maternità e
dell'infanzia), come modificato dalla legge 1 agosto 1977, n. 563
(Modifiche ed integrazioni alla legge 23 dicembre 1975, n. 698:
"Scioglimento e trasferimento delle funzioni dell'Opera nazionale per
la protezione della maternità e dell'infanzia"), promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 29 ottobre 1986 dal T.A.R. del Lazio sul
ricorso proposto da Malatesta Teresa ed altri contro l'I.N.A.D.E.L.,
iscritta al n. 381 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,
dell'anno 1988;
2) ordinanza emessa il 24 giugno 1987 dal T.A.R. del Lazio sul
ricorso proposto da Nicolò Assunta ed altre contro l'I.N.A.D.E.L.,
iscritta al n. 461 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,
dell'anno 1988;
3) ordinanza emessa il 24 giugno 1987 dal T.A.R. del Lazio sul
ricorso proposto da Basili Natalina contro l'I.N.A.D.E.L., iscritta
al n. 462 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno
1988;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 1989 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Ritenuto in fatto
1. - Con due ordinanze di identico tenore emesse entrambe il 24
giugno 1987, iscritte ai nn. 461 e 462 reg. ord. 1988, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 36 Cost., una questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9 della legge 23 dicembre 1975, n. 698, nel testo
modificato con l'art. 5 della legge 1 agosto 1977, n. 563.
I giudizi a quibus erano stati promossi nei confronti
dell'I.N.A.D.E.L. da ex dipendenti dell'O.N.M.I. transitati agli Enti
locali e successivamente collocati a riposo, al fine di ottenere che
l'indennità di anzianità loro corrisposta, per il servizio prestato
presso l'O.N.M.I., sulla base dell'ultima retribuzione erogata da
detto ente, fosse riliquidata sulla base dell'ultima retribuzione
percepita presso l'Ente di destinazione (ricomprendendovi, inoltre,
anche l'indennità integrativa speciale e con richiesta, altresì,
degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle somme così
riliquidate).
Il T.A.R. remittente muove dall'interpretazione adottata dal
Consiglio di Stato (sez. VI, 15 settembre 1986, n. 713) secondo cui
l'indennità di anzianità spettante per il periodo di servizio
presso l'O.N.M.I. deve in effetti calcolarsi sulla base dell'ultima
retribuzione goduta alle dipendenze del predetto ente alla data del
trasferimento anzichè sulla base dello stipendio in godimento
all'atto della definitiva cessazione dal servizio.
Premesso che trattasi, nella specie, di indennità posta
interamente a carico del datore di lavoro e quindi da considerarsi
come retribuzione differita, il T.A.R. osserva che il fatto che il
suo valore rimanga congelato alla data di trasferimento al nuovo ente
(31 dicembre 1975) viola il principio di proporzionalità retributiva
di cui all'art. 36 Cost., dal momento che essa nè viene corrisposta
alla data della sua maturazione, nè è assoggettata a meccanismi di
adeguamento di effettivo valore perequativo.
Il T.A.R. pone inoltre a raffronto la situazione dei dipendenti
dell'O.N.M.I. collocati a riposo contemporaneamente, o poco prima
dello scioglimento di tale ente con quella dei dipendenti transitati
presso altri enti, e ravvisa una violazione dell'art. 3 Cost. nel
fatto che i primi ottengono subito la liquidazione dell'indennità
sulla base dell'ultima retribuzione, mentre i secondi la ricevono
solo alla data della definitiva cessazione dal servizio, ma in un
ammontare predeterminato in base all'ultima retribuzione percepita
presso l'ente di provenienza.
2. - La medesima questione è stata altresì sollevata dallo
stesso T.A.R. del Lazio con altra ordinanza emessa il 29 ottobre 1986
- ma pervenuta a questa Corte il 7 luglio 1988 (n. 381 reg. ord.
1988) - nel corso di un giudizio avente parimenti ad oggetto la
richiesta, avanzata da ex dipendenti del disciolto O.N.M.I.
transitati agli enti locali, di riliquidazione dell'indennità di
anzianità maturata presso detto ente sulla base dell'ultima
retribuzione percepita presso l'ente di destinazione all'atto del
collocamento a riposo.
Con tale ordinanza il T.A.R., oltre a proporre nei medesimi
termini le già descritte censure riferite agli artt. 3 e 36 Cost.,
ne prospetta due ulteriori, nelle quali assume a parametro gli artt.
42, terzo comma e 97 Cost.
Sotto il primo profilo, il giudice a quo osserva che, prevedendo
la norma impugnata un accantonamento infruttifero, presso gli
istituti ed enti previsti per il personale delle amministrazioni
riceventi (nella specie l'I.N.A.D.E.L.), dell'importo delle
indennità di anzianità maturate all'atto del trasferimento, si
realizzerebbe con ciò una sostanziale espropriazione di una parte
del potere di acquisto che le indennità accantonate avevano alla
data di soppressione dell'O.N.M.I., come pure dei vantaggi economici
conseguenti alla immediata disponibilità delle somme corrispondenti.
D'altra parte, il principio di buona amministrazione di cui
all'art. 97 Cost. sarebbe violato in quanto "questa espropriazione
verrebbe a verificarsi in danno dei ricorrenti e a beneficio
dell'I.N.A.D.E.L., senza alcuna compensazione o ristoro e senza che
sussista alcun valido motivo di interesse generale".
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenendo nei
tre predetti giudizi a mezzo dell'Avvocatura Generale dello Stato, ha
chiesto che la questione sia dichiarata manifestamente infondata, in
quanto già decisa con la sentenza n. 280 del 1984 e con le ordinanze
nn. 627 del 1987 e 683 del 1988.
Considerato in diritto
1. - I tre giudizi proposti possono venire riuniti per essere
decisi congiuntamente, in quanto le questioni sollevate, pur se
investono parametri costituzionali in parte diversi, sono
sostanzialmente identiche.
2. - Con la legge 23 dicembre 1975, n. 698, è stata disposta la
soppressione, alla data del 31 dicembre 1975, dell'Opera nazionale
per la protezione della maternità e dell'infanzia (O.N.M.I.), ed il
trasferimento alle regioni, ovvero allo Stato, delle funzioni già
svolte da detto ente nonchè del relativo personale, con
inquadramento di questo nei ruoli degli enti (comuni e provincie, o
Stato) cui tali funzioni venivano nel contempo attribuite; e si è
tra l'altro previsto, all'art. 9 - in parte modificato con l'art. 5
della legge 1 agosto 1977, n. 563 - che "Ai fini... del trattamento
di fine servizio, il personale trasferito è iscritto agli istituti
od enti previsti per il personale delle amministrazioni riceventi"
(I.N.A.D.E.L. o E.N.P.A.S.).
Il secondo comma di tale disposizione, nel testo risultante dalla
predetta modifica, prevede poi che il medesimo "trattamento di fine
servizio sarà liquidato agli interessati da parte dei predetti enti,
per i periodi di servizio prestati presso le amministrazioni
riceventi, nella misura prevista per il relativo personale, e per il
periodo di servizio prestato presso l'O.N.M.I., nella misura prevista
dal regolamento per il trattamento di quiescenza del personale"
dell'O.N.M.I. medesimo. "L'ufficio liquidatore verserà agli istituti
o enti interessati per conto dell'O.N.M.I. l'importo delle indennità
di anzianità maturate all'atto del trasferimento, sulla base del
citato regolamento da ciascun dipendente trasferito rispettivamente
alle regioni od allo Stato".
La disposizione riprodotta è impugnata dai giudici a quibus nel
presupposto che essa preveda che le indennità di anzianità maturate
per il servizio prestato alle dipendenze dell'O.N.M.I. vadano
liquidate solo all'atto della definitiva cessazione dal servizio
presso gli enti di destinazione, ma sulla base non dell'ultima
retribuzione percepita presso di questi, bensì di quella corrisposta
dall'O.N.M.I. alla data del suo scioglimento (31 dicembre 1975). Il
valore dell'indennità - costituente retribuzione differita -
resterebbe perciò "congelato" a tale data, e ciò, in assenza di
meccanismi perequativi, darebbe luogo a violazione sia del principio
di proporzionalità della retribuzione alla qualità e quantità del
lavoro (art. 36 Cost.) sia del principio di uguaglianza (art. 3),
posto che ai dipendenti dell'O.N.M.I. trasferiti ad altre
amministrazioni verrebbe riservato un trattamento deteriore rispetto
a quelli collocati a riposo contemporaneamente, o poco prima dello
scioglimento di detto ente, cui l'indennità medesima venne liquidata
sulla base dell'ultima retribuzione, non depauperata nel suo
effettivo valore. Ad avviso di uno dei giudici a quibus, inoltre,
l'accantonamento infruttifero presso i citati enti previdenziali
dell'importo delle indennità loro versate dall'ufficio liquidatore
si tradurrebbe in una sostanziale espropriazione, contraria al
principio di buona amministrazione, di una parte del potere
d'acquisto di essa, e violerebbe quindi i disposti di cui agli artt.
42, terzo comma e 97 Cost.
3. - Giova premettere che, essendo nei casi di specie
incontroversa la spettanza ai ricorrenti dell'indennità di
anzianità, non interessa nel presente giudizio, ai fini delle
valutazioni sulla rilevanza delle questioni, stabilire l'effettiva
portata della norma impugnata, nella parte in cui essa richiama le
disposizioni del regolamento per il trattamento di quiescenza del
personale dell'O.N.M.I., approvato con decreto interministeriale 5
agosto 1969, n. 300.9/822. In particolare, con riferimento alla
prevista attribuzione a detto personale tanto dell'indennità di
anzianità qui in questione, quanto dell'indennità di buonuscita
(artt. 1, 2 e 4 del predetto regolamento) non rileva qui nè
accertare se trattisi di ipotesi di spettanza solo della prima di
tali indennità ovvero di cumulo tra di esse, ammesso in via di
principio da questa Corte con l'ordinanza n. 122 del 1984; nè
verificare, in riferimento alle medesime ipotesi, se a detto cumulo
avesse titolo tutto il personale del disciolto ente ovvero - giusta
il parere ripetutamente espresso dal Consiglio di Stato - solo il
personale che, in servizio alla data di entrata in vigore del
predetto regolamento (6 ottobre 1967) sia rimasto iscritto
all'I.N.P.S., non avendo optato per l'iscrizione alle Casse di
previdenza (C.P.D.E.L. e C.P.S.) ivi previste.
4.- Tanto premesso, deve essere innanzitutto esaminata l'eccezione
sollevata dall'Avvocatura dello Stato secondo la quale la questione
in oggetto dovrebbe essere dichiarata manifestamente infondata in
quanto già decisa, nel senso della non fondatezza, con la sentenza
n. 280 del 1984 e con le conformi ordinanze nn. 627 del 1987 e 683
del 1988.
Tale assunto, essendo frutto di non attenta lettura delle citate
decisioni, va disatteso. Nella parte motiva della sentenza n. 280 del
1984, invero, la Corte ha chiaramente precisato (par. 3.1.) che nei
casi oggetto dei giudizi a quibus gli interessati avevano "fatto
valere (non già un'azione di mero accertamento dei loro diritti
patrimoniali insorti dalla soppressione dell'O.N.M.I., sibbene)
un'azione di condanna" dell'I.N.A.D.E.L. al pagamento
dell'"indennità di anzianita'" "maturata per il servizio prestato"
presso detto ente "con decorrenza dal 31 dicembre 1975": azione
"sulla prospettazione della quale giustificavano la prestazione degli
interessi" a partire da tale data "e il risarcimento del danno
cagionato dalla sopravvenuta svalutazione". Tale pretesa dei
ricorrenti, ha osservato tra l'altro la Corte, confligge con la
constatazione per cui "il rapporto che li vincolava all'O.N.M.I. non
è cessato in conseguenza della soppressione dell'ente ma è
proseguito e continua con il Comune di Roma"; e d'altra parte non
può ravvisarsi il dedotto contrasto dell'impugnato art. 9, comma
secondo, della legge n. 698 del 1975 con gli artt. 36 (e 38, comma
terzo) Cost., in quanto tale disposizione "nulla sottrae ai
lavoratori delle somme cui han diritto per il periodo di servizio
prestato alle dipendenze della O.N.M.I.".
In tale occasione, dunque, la Corte era chiamata a decidere se il
citato art. 9 fosse costituzionalmente illegittimo in quanto non
consente che, in costanza di rapporto di lavoro con l'ente
subentrante, si provveda al pagamento dell'indennità di anzianità
nella misura maturata al 31 dicembre 1975, maggiorata degli interessi
e del risarcimento del danno da svalutazione monetaria.
Nel caso ora in esame la questione è tutt'affatto diversa: sia
perchè non investe l'art. 9, secondo comma, nella parte in cui
preclude la liquidazione dell'indennità prima del definitivo
collocamento a riposo, sia perchè ha ad oggetto non l'indennità
ragguagliata all'ultimo stipendio percepito presso l'O.N.M.I. e
maggiorato da interessi e svalutazione, bensì l'indennità
ragguagliata alla retribuzione goduta all'atto della cessazione dal
servizio.
Ed è appena il caso di notare che la Corte, precisando che l'art.
9, secondo comma, "nulla sottrae ai lavoratori delle somme cui han
diritto per il periodo di servizio prestato alle dipendenze della
O.N.M.I.", ha lasciato del tutto impregiudicata la risposta
all'attuale quesito.
5. - Il T.A.R. del Lazio, specie nelle due ordinanze del 24 giugno
1987, pone esplicitamente a presupposto della questione sollevata
l'interpretazione adottata dal Consiglio di Stato nella sentenza -
peraltro isolata - citata in narrativa, secondo la quale l'indennità
di anzianità in esame "non tollera di essere rapportata ad uno
stipendio diverso da quello corrisposto dall'O.N.M.I." giacchè
altrimenti "si dovrebbe riscontrare un pagamento di somme svincolate
da qualsivoglia presupposto reale, e quindi estranee al rapporto
specifico preso in riferimento dalla legge, che si è instaurato col
precedente ente, ma non continua col nuovo". Per giungere a tale
conclusione, cioè, la sentenza si basa esplicitamente sull'assunto
per cui "nella specie non è riscontrabile un fenomeno successorio
fra enti pubblici".
Tale affermazione, peraltro, non solo si discosta da quanto in
proposito affermato, in altre occasioni, dallo stesso Consiglio di
Stato (Sez. I, parere n. 454/79 del 16 maggio 1980), ma contrasta con
la costante giurisprudenza della Corte di cassazione, che, facendo
applicazione di un principio generale dell'ordinamento, ravvisa nella
specie un fenomeno successorio nel quale, pur mutando uno dei
soggetti, il rapporto resta oggettivamente identico: e ciò
argomentando, tra l'altro, dal trasferimento agli enti di
destinazione delle funzioni svolte dall'O.N.M.I. e dalla prevista
ricongiunzione dei due periodi di servizio ai fini della liquidazione
del trattamento di quiescenza (art. 8 legge n. 698 cit.).
È appunto dalla continuità e prosecuzione del rapporto di
servizio che viene fatta discendere l'impossibilità di un'autonoma e
immediata liquidazione dell'indennità di anzianità, la quale
presupporrebbe l'interruzione del rapporto; ciò che - fa notare la
Corte di cassazione - trova conferma nella mancata previsione di due
tempi e due modalità di liquidazione delle indennità di fine
servizio, che perciò deve avvenire in unica soluzione ed al termine
del rapporto. Nè rileva in contrario la contestuale previsione di
una diversa misura del trattamento di fine servizio per i due periodi
(presso l'O.N.M.I. e presso l'ente di destinazione), essendo essa
diretta a tener ferma l'applicazione dei distinti elementi di calcolo
(frazioni tempo - salario, misure percentuali delle retribuzioni)
previsti dai rispettivi ordinamenti malgrado l'unicità della
liquidazione.
Certo, se la norma impugnata dovesse essere intesa nel senso che
l'indennità di anzianità liquidata alla data del definitivo
collocamento a riposo debba restare congelata nell'ammontare
calcolabile alla data dello scioglimento dell'O.N.M.I. - senza cioè
che si provveda ad introdurre, in tale ipotesi, un meccanismo
perequativo che ne salvaguardi il potere d'acquisto - le censure
prospettate in riferimento all'art. 36 Cost. dai giudici a quibus
sarebbero degne di attenta considerazione. Ma, appunto, una tale
conclusione urta contro l'interpretazione adottata, sulla base dei
suesposti argomenti, dalla Corte di cassazione, la quale fa in
materia applicazione del principio per cui le indennità di fine
rapporto vanno calcolate sull'ultima retribuzione: nella specie,
quella corrisposta all'epoca della definitiva cessazione dal servizio
presso l'ente di destinazione. Tale principio, per le indennità
afferenti il servizio prestato presso l'O.N.M.I., è affermato non
solo rispetto all'indennità di buonuscita, ma anche rispetto
all'indennità di anzianità di cui è qui questione: il che è
coerente con l'onnicomprensiva locuzione ("trattamento di fine
servizio") adottata dal testo novellato dell'impugnato art. 9 in
luogo di quella più restrittiva ("indennità di buonuscita")
originariamente prevista.
Le censure prospettate dai giudici a quibus muovono, dunque, da
assunti interpretativi che contrastano, nei loro presupposti, col
diritto vivente. Esse vanno quindi dichiarate non fondate, dovendosi
intendere la norma impugnata nel senso che l'indennità di anzianità
vada calcolata sulla base dell'ultima retribuzione percepita presso
l'ente di destinazione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate, nei sensi di cui in
motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 9,
secondo comma, della legge 23 dicembre 1975, n. 698 (Scioglimento e
trasferimento delle funzioni dell'Opera nazionale per la protezione
della maternità e dell'infanzia), nel testo modificato con l'art.5
della legge 1 agosto 1977, n. 563, sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio in riferimento: a) agli artt. 3 e
36 Cost., con due ordinanze del 24 giugno 1987 (r.o. nn. 461 e 462
del 1988); b) agli artt. 3, 36, 42, terzo comma e 97 della
Costituzione, con ordinanza del 29 ottobre 1986 (r.o. n. 381 del
1988).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 1989.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 29 marzo 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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