1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 agosto 1995
N. 46 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 agosto 1995 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Regione siciliana - Finanza pubblica allargata - Provvedimenti straordinari, nella forma di contributi in denaro, alle ditte di trasporto STAT con sede in Santa Teresa di Riva, e Camarola e Drago s.n.c., con sede in Santa Agata di Militello, a ristoro degli attentati di mafia subiti - Trattamento di privilegio rispetto alle altre imprese operanti nel settore trasporto e avente la natura di provvidenza a favore di imprese in crisi - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 399/1995 (recte: 393/1995) di cessazione della materia del contendere per abrogazione della legge impugnata di cui la legge oggetto del presente ricorso riproduce sostanzialmente il contenuto. (Legge regione Sicilia 4 agosto 1995, n. 1029, artt. 1, 2 e 3). (Cost., artt. 3, 5, 11 e 97; statuto regione Sicilia, art. 1). (095C1126) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-1995)

L'assemblea regionale siciliana nella seduta del 4 agosto 1995 ha
approvato il disegno di legge n. 1029 dal titolo "Provvedimenti
straordinari in favore delle ditte di trasporto Stat, Camarda e Drago
ed Emanuele Antonino, vittime di attentati incendiari di natura
mafiosa. Provvidenze per i danni causati da atti criminosi"
pervenuto a questo commissariato, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 28 dello Statuto speciale, il 7 agosto 1995.
Il provvedimento legislativo testè approvato reintroduce, salvo
alcune integrazioni e modifiche di marginale rilievo, le disposizioni
di cui al disegno di legge n. 378/A riprodotte con l'art. 7 del
successivo disegno di legge n. 1018, entrambi impugnati da questo
Ufficio per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione,
rispettivamente, con ricorsi n. 33 del 15 aprile 1995 e n. 37 del 24
maggio 1995.
L'intento perseguito dal legislatore sarebbe, infatti, quello di
superare i rilievi mossi da questo commissariato avverso le
precedenti delibere legislative abrogando espressamente (art. 5) le
previsioni dell'art. 7 del d.d.l. 1018 ed introducendo delle
modifiche attinenti alle modalità ed alle condizioni necessarie per
l'erogazione del contributo (art. 1, secondo comma, lett. c), d), e),
modifiche che, tuttavia, non incidono sulla natura e sulla sostanza
dell'intervento con il quale si prevede la concessione di un
beneficio a favore di tre sole imprese di trasporti in deroga alle
vigenti disposizioni nazionali e regionali in materia di ristoro dei
danni subiti dalle vittime di richieste estorsive e quantificato in
misura superiore ai danni accertati.
Orbene, nel richiamare le argomentazioni e le considerazioni svolte
in occasione dei precedenti ricorsi, che con il presente atto si
intendono integralmente riproporre, si premette che non si vuole
misconoscere la competenza del legislatore regionale ad attrarre
nella propria sfera di attività materie ed oggetti normalmente
affidati all'amministrazione ed a provvedere direttamente alla
valutazione e determinazione di scelte concrete che, altrimenti,
resterebbero affidate alla discrezionalità dell'amministrazione
stessa nell'apprezzamento del pubblico interesse (C.c. sentenza n.
306/1995).
La dedotta violazione del principio di buon andamento della p.a.
può essere invocata, infatti, secondo costante giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, quando nella disciplina denunciata siano
rinvenibili, come palesemente nella fattispecie de qua, il vizio
dell'irragionevolezza e dell'arbitrarietà desumibili dalla carenza
di ogni valutazione delle situazioni su cui la legge è chiamata ad
incidere e, soprattutto, dell'evidente incoerenza del provvedimento
rispetto all'interesse pubblico perseguito.
In proposito non può non rilevarsi come lo scopo perseguito dal
legislatore nazionale, prima (legge n. 172/1992) e poi da quello
siciliano (legge regionale n. 26/1993) sia stato quello di stimolare
ed incentivare la fattiva collaborazione delle vittime di richieste
estorsive subordinando l'erogazione delle provvidenze pubbliche al
perdurare del rifiuto ed alla loro collaborazione con l'autorità
giudiziaria e commisurando l'ammontare del contributo all'effettivo
pregiudizio economico subito, decurtato dall'importo dell'indennizzo
corrisposto dalle imprese assicuratrici.
Ciò premesso risulta di tutta evidenza che il succedersi di
iniziative legislative regionali del contenuto della impugnata
delibera assembleare non possano che vanificare le finalità
perseguite con la normativa statale di riferimento che, oltretutto,
rispecchia un interesse unitario della collettività nazionale (id
est lotta al racket della estorsione) e non suscettibile, pertanto,
di distinte e difformi discipline da parte di singole regioni ed
ancorpiù per ben individuati settori d'intervento (aziende di
trasporto di una sola provincia). Sotto questo profilo è da rilevare
che uno dei destinatari del provvedimento, l'amministratore unico
della STAT (all. 1), ha dichiarato di non aver fatto ricorso alla
vigente normativa generale poichè ciò "avrebbe anche voluto
significare non ricorre la doverosa ed ossequiosa fiducia negli
organi istituzionali regionali promotori del disegno di legge n.
378".
Si soggiunge che la regione siciliana, così operando, rende ben
poco conveniente per i soggetti interessati sottoporsi alla rigorosa
e precisa procedura di cui alla legge n. 172/1992 per ricevere
provvidenze, la cui commisurazione, si ripete, è ancorata saldamente
al principio indennitario, quando sussiste la possibilità di fare
ricorso ad una normativa regionale ad hoc che assicura oltre al pieno
indennizzo per i danni subiti anche il risarcimento ed in alcuni casi
la parziale restitutio in integrum (art. 1, terzo comma) senza la
verifica del possesso dei requisiti soggettivi e delle condizioni
oggettive previsti dalla legge n. 172/1992.
Ed invero la ratio sottesa alla disciplina nazionale viene nei
fatti abbandonata giacchè il legislatore non si premura di garantire
con appositi meccanismi il perdurare della posizione di
collaborazione e di rifiuto, limitandosi a chiedere il piano
occupazionale e perseguendo quindi finalità diverse quali quelle di
assistenza ai lavoratori e di aiuto alle tre imprese.
Il legislatore regionale precostituisce una normativa di ibrida
finalità che di fatto vanifica l'obiettivo perseguito in via
generale con le citate leggi nn. 172/1992 e 27/1993.
Ad ulteriori rilievi di costituzionalità induce la carenza di ogni
valutazione degli elementi di fatto da parte del legislatore, il
quale, nel prescrivere l'obbligo di presentazione del rendiconto
(art. 1, comma secondo, lett. c) omette di considerare che le ditte
STAT e Camarda e Drago lo avevano già prodotto.
Infatti, a seguito di una precisa richiesta di questo
commissariato, formulato in occasione dell'esame del d.d.l. n. 378,
l'amministrazione regionale, ha richiesto la produzione del
rendiconto delle somme erogate ai sensi del citato art. 146 della
legge n. 25/1993. Il suddetto articolo destinava, com'è noto, il
contributo straordinario di L. 500 milioni per "il ripristino delle
attrezzature e degli impianti distrutti" e sebbene il presidente
della regione, nei decreti di concessione del 30 marzo 1994 si fosse
riservato di accertare se le somme erogate sarebbero state utilizzate
per i fini previsti dalla norma "nonchè se vi fossero stati
risarcimenti da parte di compagnie assicurative", le imprese
destinatarie delle provvidenze soltanto nell'aprile del 1995 (su
richiesta della Presidenza del marzo 1995) hanno rendicontato
l'utilizzazione delle somme percepite.
Orbene, dalle dichiarazioni prodotte da una delle ditte (all. 2) si
evince che il contributo reginale è stato soltanto in parte
utilizzato (il 22 novembre 1994, per l'acquisto di un automezzo, e
che la rimanente parte, nonchè le somme riscosse a titolo di
indennizzo assicurativo, sono state destinate precipuamente per il
pagamento di retribuzioni al personale dipendente.
Per quanto attiene inoltre al terzo destinatario inserito
nell'ultima stesura del disegno di legge in esame, verosimilmente per
superare uno degli argomenti su cui si fonda la precedente
impugnativa, il legislatore ha omesso del tutto di valutare gli
elementi di fatto preesistenti, tant'è che gli uffici della regione
nel fornire le informazioni richieste da questo commissariato, ai
sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488, (all. 3) non sono stati in
grado di quantificare i danni effettivamente subiti dalla ditta
Emanuele Antonino, nè il preciso ammontare del risarcimento erogato
della compagnia assicuratrice. Si rileva, inoltre, sotto
quest'ultimo profilo, che il legislatore non si è curato di
verificare preventivamente se il soggetto abbia fatto ricorso o meno
alla legge n. 172/1992, limitandosi a prescrivere ai fini della
concessione del contributo in conto capitale la presentazione di una
dichiarazione da cui risulti l'eventuale inoltro di istanze
finalizzate all'ottenimento di altri finanziamenti per i danni
subiti.
Tale argomento è vieppiù determinante ai fini del giudizio sulla
irragionevolezza ed arbitrarietà del provvedimento de quo atteso che
risulta a questo Ufficio (all. 4) che la ditta Emanuele Antonino ha
inoltrato già nel 1994 richiesta di contributi ai sensi della legge
n. 172/1992 e che la relativa pratica è in fase istruttoria.
Ed invero la norma pur introducendo l'obbligo della presentazione
dalla dichiarazione ex lett. e), non prevede quali conseguenze
derivino poi dalla avvenuta eventuale presentazione delle istanze
tese alla concessione di provvidenze pubbliche nè, tantomeno, dalla
successiva corresponsione delle stesse, atteso che la restituzione
delle somme indebitamente percepite è prevista esclusivamente
dall'ipotesi di cui all'art. 1, comma secondo, lett. a) e b).
Tutto ciò induce a pensare che la previsione di precisi oneri di
documentazione a carico delle ditte beneficiarie costituisca,
soprattutto per i due primi beneficiari, una vera e propria fotio
juris escogitata nel tentativo di superare i rilievi mossi da
quest'ufficio avverso il precedente disegno di legge e quindi
sfornita di qualsiasi effettivo volere normativo, atteso che i
contributi accordati vengono quantificati e se ne prevede l'immediata
erogazione a prescindere dalla presentazione delle dichiarazioni di
cui alle lettere d), ed e) dell'art. 1, comma secondo.
Se poi si accedesse alla tesi difensiva della regione - dedotta in
occasione del ricorso avverso il d.d.l. n. 378 (per il quale con
sentenza di codesta corte n. 399/1995 è stata dichiarata cessata la
materia del contendere) - secondo cui scopo della legge non sarebbe
quello di risarcire i danni subiti dalle imprese, bensì quello di
recuperare la piena funzionalità finanziaria e patrimoniale delle
ditte beneficiarie del contributo e, soprattutto, quello del
ripristino dei livelli occupazionali precedenti agli attentati cui è
condizionata l'erogazione delle provvidenze, non ci si potrebbe
esimere dal rilevare che l'iniziativa legislativa palesemente
esorbiterebbe dalla competenza in materia di assistenza sociale
attribuita al legislatore siciliano dall'art. 17 lett. f) dello
Statuto speciale (C.c. n. 407/1995).
Tale potestà non consentirebbe, infatti, di disporre la
concessione di cospicui finanziamenti direttamente gestiti dalle
imprese, seppure con lo scopo di sovvenire al mantenimento dei
livelli occupazionali e delle retribuzioni, a meno che non si voglia
porre in essere una del tutto anomala forma di ammortizzatore
sociale.
Ma più verosilimlente le disposizioni oggetto di gravame
costituiscono un evidente "aiuto" alle imprese che, come tale, deve
essere assoggettato alla procedura di verifica della compatibilità
con il regime comunitario.
La regione siciliana, infatti, in occasione delle precedenti
iniziative legislative (d.d.l. nn. 378 e 1018) ha avviato la
procedura di cui all'art. 93 paragrafo 2) del trattato istitutivo
della CE, procedura che in atto risulta ancora in corso di
definizione.
Sebbene il Ministero degli affari esteri con nota n. 974oc/230595
in data 23 maggio 1995 (all. 5) nell'assicurare l'inoltro di tutti
gli elementi conoscitivi richiesti abbia invitato la rappresentanza
italiana a Bruxelles a prospettare alla Commissione CEE la
peculiarità dell'aiuto in questione, "volto a dare preciso segnale
di solidarietà attraverso risarcimento danni arrecati da eventi
criminosi di origine mafiosa" la predetta Commissione, in data 12
luglio 1995, con nota n. 5160 (all. 6) ha richiesto l'invio di tutte
le informazioni, precedentemente richieste dal Governo italiano
fissando, altresì, il termine di due mesi, (all. 7) decorrente dal
30 giugno 1995, per la notifica delle notizie complementari di cui
trattasi.
Non vi è dubbio, pertanto, che la sopravvenuta approvazione del
disegno di legge in questione, con contestuale abrogazione delle
norme oggetto dell'avviata procedura comunitaria, comporta la
caducazione di quest'ultima ed, al contempo, l'avvio ex novo (all. n.
8) di tutto il procedimento ex art. 93 paragr. 2) del trattato
istitutivo della CE.
Senonchè, a differenza di quanto operato dalla medesima Assemblea
regionale in occasione dell'approvazione di recenti disegni di legge
comportanti aiuti di Stato alle imprese di cui non si era conclusa
l'avviata procedura comunitaria, nel disegno di legge impugnato non
è stata inserita l'apposita clausola che subordina l'applicazione
delle norme alla favorevole definizione di quest'ultima.
Appare, pertanto, di tutta evidenza che l'approvazione del disegno
di legge in assenza della preventiva definizione della procedura
costituisce violazione dell'art. 11 della Costituzione, violazione
resa ancorpiù grave dalla esplicita previsione che esso produca
immediatamente i suoi effetti, pur dovendosi prevedere un'eventuale
conclusione negativa della suddetta procedura di verifica.
In proposito si fa presente che questo commissariato dello Stato a
seguito di ripetute segnalazioni della Commissione CE, con nota del
21 febbraio 1995 (all. 9), ha richiamato l'attenzione del presidente
dell'ARS e del presidente della regione sulla necessità di
rispettare le regole procedurali previste dall'art. 93, par. 3, del
trattato richiamando a sostegno la recente sentenza n. 384/1994.
Al riguardo codesta ecc.ma Corte d'altronde ha avuto modo di
pronunziarsi, con sentenze nn. 49/1963 e 120/1969,
sull'obbligatorietà, anche per le Regioni a Statuto speciale, delle
suddette norme procedurali, la cui inosservanza di per se stessa è
"sufficiente a determinare la dichiarazione dell'illegittimità
costituzionale delle leggi" ancorchè il provvedimento legislativo
eventualmente possa ritenersi compreso fra gli aiuti di cui all'art.
92 del trattato atteso che il comportamento degli organi regionali
concretizza la violazione delle prescrizioni impartite allo Stato in
ossequio di obblighi internazionali.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto Vittorio Piraneo, commissario dello
Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello Statuto
speciale, con il presente atto impugna gli articoli 1, 2 e 3 del
d.d.l. n. 1029 dal titolo "Provvedimenti straordinari in favore
delle ditte di trasporto STAT, Camarda e Drago ed Emanuele Antonino,
vittime di attentati incendiari di natura mafiosa. Provvidenze per i
danni causati da atti criminosi", approvato dall'A.R.S. nella seduta
del 4 agosto 1995 per violazione degli artt. 3 e 97 nonchè 5 e 11
della Costituzione, 1 dello Statuto speciale della regione siciliana.
Palermo, addì 12 agosto 1995
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: PIRANEO
95C1126