1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 23-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 226 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 giugno 2013
Ordinanza del 6 giugno 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche sui ricorsi riuniti proposti da Baccelli Luca ed altri 36 contro Universita' degli studi di Camerino ed altri.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Previsione, per i dipendenti pubblici non contrattualizzati (nella specie, professori universitari associati e ricercatori), che i meccanismi di adeguamento retributivo non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 e che non danno luogo a recuperi - Previsione, altresi', che gli anni 2011, 2012 e 2013 non siano utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio e che le progressioni hanno effetto per i predetti anni soltanto a fini giuridici - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Lesione del principio della capacita' contributiva. - Decreto-legge 31 maggio 2010, convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, n. 78, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36 e 53. (13C00339) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 23-10-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 134 del 2012, proposto da:
Luca Baccelli, Paolo Bianchi, Paolo Conti, Maria Letizia
Corradini, Giancarlo Cosimi, Gloria Cristalli, Maria Cristina De
Cicco, Alberto Felici, Sandro Frigio, Roberto Gagliardi, Catia Eliana
Gentilucci, Paolo Giovannini, Roberto Gunnella; Stefania Luciani,
Giorgio Mancini, Fausto Marcantoni, Fabio Marchetti, Luigi Marchetti,
Isolina Marota, Gabriella Marucci, Maurizio Massi, Antonino Miano,
Francesco Nobili, Francesco Parillo, Paolo Passamonti, Marina Cecilia
Perfumi, Fabio Petrelli, Nicola Pinto, Alberto Polzonetti, Manuela
Prenna, Franco Ugo Rollo, Alessandra Roncarati, Roberto Tossici,
Rosaria Volpini, Silvia Zamponi, Massimo Zerani, rappresentati e
difesi dagli avv. Vittorio Angiolini, Isetta Barsanti Mauceri, Marco
Cuniberti, Luca Formilan, Paola Medori, con domicilio eletto presso
l'Avv. Ruggero Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160;
Contro Università degli Studi di Camerino, non costituita;
Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca,
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei
Ministri, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura
Distrettuale dello Stato, domiciliati presso la sede della stessa, in
Ancona, piazza Cavour, 29;
Sul ricorso numero di registro generale 135 del 2012, proposto
da:
Francesco Bartolini, Simone Betti, Edoardo Bressan, Federico
Buonanno, Marco Buzzoni, Lina Caraceni, Maela Carletti, Gennaro
Carotenuto, Dirar Uoldelul, Maria Ciotti, Raffaella Coppier, Luigi
Cozzolino, Carla Danani, Francesca De Vittor, Livia Di Cola, Costanza
Geddes Da Filicaia, Armando Francesconi, Gianluca Frenguelli,
Vincenzo Lavenia, Natascia Leonardi, Danielle Levy, Paola Magnarelli,
Nicoletta Marinelli, Laura Melosi, Raffaela Merlini, Elisabetta
Michetti, Luisa Moscati, Antonella Nardi, Francesco Orilia, Roberto
Palla, Maria Elena Paniconi, Tommaso Pellin, Roberto Perna, Diego
Poli, Carlo Pongetti, Paolo Ramazzotti, Miria Ricci, Isabella Rosoni,
Amanda Cristina Schiavone, Michela Soverchia, Stefano Spalletti,
Giovanna Tassoni, Enrico Tavoletti, Massimiliano Zampi, rappresentati
e difesi dagli avv. Vittorio Angiolini, Luca Formilan, Isetta
Barsanti Mauceri, Paola Medori, Marco Cuniberti, con domicilio eletto
presso l'Avv. Ruggero Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160;
Sergio Labate, rappresentato e difeso dagli avv. Marco
Cuniberti, Vittorio Angiolini, Luca Formilan, Isetta Barsanti
Mauceri, Paola Medori, con domicilio eletto presso l'avv. Ruggero
Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160;
Contro Università degli Studi di Macerata, non costituita;
Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca,
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei
Ministri, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura
Distrettuale dello Stato, domiciliati presso la sede della stessa, in
Ancona, piazza Cavour, 29;
Sul ricorso numero di registro generale 504 del 2012, proposto
da: Monica Amati, rappresentata e difesa dagli avv. Luca Formilan,
Ruggero Micioni, Vittorio Angiolini, Marco Cuniberti, Isetta Barsanti
Mauceri, con domicilio eletto presso l'Avv. Ruggero Micioni, in
Ancona, corso Mazzini, 160;
Lucia Aquilanti, Ernesto Marcheggiani, rappresentati e difesi
dagli avv. Isetta Barsanti Mauceri, Marco Cuniberti, Vittorio
Angiolini, con domicilio eletto presso l'Avv. Ruggero Micioni, in
Ancona, corso Mazzini, 160;
Tatiana Armeni, Patrizia Bagnarelli, Giancarlo Balercia, Paolo
Barbaresi, Flaviano Battelli, Tiziano Bellezze, Francesca Beolchini,
Maurizio Bevilacqua, Francesca Biavasco, Davide Bizzaro, Stefano
Bompadre, Emanuele Boselli, Massimo Bracci, Maurizio Brocchini,
Tiziana Cacciamani, Flavio Caresana, Flavio Carsughi, Paolo
Castellini, Cristiano Casucci, Gianni Cesini, Franco Chiaraluce,
Francesca Comitini, Gabriele Comodi, Valeria Corinaldesi, Sara
Corvaro; Andrea Crivellini, Alessandro Cucchiarelli, Giovanna
Darvini, Antonio Dell'Anno, Giovanni Di Nicola, Costanzo Di Perna,
Claudia Diamantini, Monica Emanuelli, Emma Espinosa, Mara Fabri,
Bruna Facinelli, Fabrizio Fiori, Rosamaria Fiorini, Ester Foppa
Pedretti, Orazio Gabrielli, Roberta Galeazzi, Andrea Galli, Giancarlo
Giacchetta, Elisabetta Giorgini, Eleonora Giovanetti, Leopoldo Ietto,
Carlo Lorenzoni, Liana Lucchetti, Fausto Marincioni, Fabrizio
Marinelli, Nicola Matteucci, Paolo Migani, Daniele Minardi, Marina
Mingoia, Giovanna Rita Mobbili, Sergio Murolo, Piergiorgio Neri,
Attilio Olivieri, Ike Olivotto, Matteo Claudio Palpacelli, Nicola
Paone, Leonardo Pelagalli, Ferdinando Pezzella, Michela Pisani,
Francesco Piva, Armanda Pugnaloni, Antonio Pusceddu, Francesco
Regoli, Gian Marco Revel, Giuseppa Ribighini, Paola Riolo, Maria
Letizia Ruello, Aniello Russo, Paola Russo, Franca Saccucci, Andrea
Antonino Scirè, Luciano Soldini, Francesco Spinozzi, Fabio Tanfani,
Francesca Tittarelli, Cecilia Maria Totti, Cristina Truzzi, Pietro
Varaldo, Carla Vignaroli, rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio
Angiolini, Isetta Barsanti Mauceri, Marco Cuniberti, con domicilio
eletto presso l'Avv. Ruggero Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160;
Domenico Potena, rappresentato e difeso dagli avv. Marco Cuniberti,
Vittorio Angiolini, Iseotta Barsanti Mauceri, con domicilio eletto
presso l'Avv. Ruggero Micioni, in Ancona, corso Mazzini, 160;
Contro l'Università Politecnica delle Marche, Ministero
dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, Ministero
dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello
Stato, domiciliati presso la sede della stessa, in Ancona, piazza
Cavour, 29;
Per l'accertamento:
quanto al ricorso n. 134 del 2012: previa idonea cautela, del
diritto al trattamento retributivo spettante per il triennio
2011-2013, senza tener conto del blocco degli adeguamenti e degli
aumenti di cui al comma 21 dell'art. 9 del decreto-legge del 31
maggio 2010 n. 78, come convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122,
nonchè per la condanna:
delle amministrazioni resistenti al pagamento delle somme
corrispondenti, con ogni accessorio di legge;
quanto al ricorso n. 135 del 2012:
del diritto al trattamento retributivo spettante per il
triennio 2011-2013, senza tener conto, del blocco degli adeguamenti e
degli aumenti di cui al comma 21 dell'art. 9 del decreto-legge 31
maggio 2010 n. 78, come convertito in legge del 30 luglio 2010 n.
122,
nonchè per la condanna:
delle amministrazioni resistenti al pagamento delle somme
corrispondenti, con ogni accessorio di legge;
quanto al ricorso n. 504 del 2012:
del diritto al trattamento retributivo spettante per il
triennio 2011 - 2013, senza tener conto del blocco degli adeguamenti
e degli aumenti di cui al comma 21 dell'art. 9 del 31 maggio 2010 n.
78, come convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122, nonchè per la
condanna delle amministrazioni resistenti al pagamento delle somme
corrispondenti, con ogni accessorio di legge.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio, del Ministero
dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, del Ministero
dell'Economia e delle Finanze, della Presidenza del Consiglio dei
Ministri e dell'Università Politecnica delle Marche;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 maggio 2013 il dott.
Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
1. Con i ricorsi in epigrafe, i professori Baccelli, Bartolini,
Amati e i rispettivi consorti di lite agiscono per l'accertamento del
loro diritto a vedersi corrispondere dalle intimate Università
(presso le quali sono in servizio con le varie qualifiche di
professore di prima fascia, assistente, ricercatore, etc.) il
trattamento economico già in godimento, senza i tagli previsti
dall'art. 9, comma 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito in Legge 30 luglio 2010, n. 122, e quindi comprensivo
anche degli scatti periodici previsti dall'art. 24 della Legge 23
dicembre 1998, n. 448.
I ricorsi in trattazione, che vanno riuniti ex art. 70 cod. proc.
amm. in ragione della evidente identità delle questioni giuridiche
sottoposte all'esame del Tribunale, si fondano sui seguenti motivi:
illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21,
decreto-legge n. 78/2010 per contrasto con gli artt. 3, 97, 36 Cost.;
illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21,
decreto-legge n. 78/2010 per contrasto con gli artt. 3, 97, 36 e 53
Cost.;
illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21,
decreto-legge n. 78/2010 per contrasto con gli artt. 3, 97, 36 Cost.,
per quanto concerne l'esclusione di qualsiasi possibilità di
successivo recupero degli incrementi stipendiali oggetto del blocco;
illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21,
decreto-legge n. 78/2010 per contrasto con gli artt. 3, 97, 36 Cost.,
in relazione alla disposizione per cui le progressioni di carriera
comunque denominate eventualmente disposte per gli anni 2011, 2012 e
2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente
giuridici.
2. In sostanza, i ricorrenti, tranne alcune questioni di merito
(delle quali si dirà al successivo punto 5.1., trattando della
rilevanza delle dedotte questioni di legittimità costituzionale),
fondano le proprie pretese sull'assunto che l'art. 9, comma 21, del
decreto-legge n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, confligge
con le disposizioni costituzionali richiamate nei tre ricorsi in
trattazione.
Viene quindi chiesto al Tribunale di sospendere il giudizio e di
sottoporre alla Corte costituzionale le predette questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, decreto-legge n.
78/2010.
3. Nel ricorso n. 135/2012 sono stati altresì proposti motivi
aggiunti nell'esclusivo interesse del dott. Sergio Pasquale Labate, e
ciò in , quanto con decreto rettorale n. 87 del 26 gennaio 2012 lo
stesso veniva nominato ricercatore confermato a tempo pieno con
decorrenza 1° ottobre 2011, con l'assegnazione, ai soli fini
giuridici, alla classe O della I progressione economica prevista per
tale categoria di personale. Il provvedimento di inquadramento viene
ritenuto illegittimo e lesivo, in quanto l'amministrazione ha
erroneamente equiparato la conferma nel ruolo dei ricercatori come
una progressione di carriera, con conseguente applicazione di tutte
lè misure penalizzanti previste dall'art. 9, comma 21, del
decreto-legge n. 78/2010.
La Presidenza del Consiglio dei Ministeri e gli intimati
Ministeri hanno eccepito l'infondatezza delle suddette q.l.c.,
richiamando la sentenza della Sez. II del TAR Brescia n. 1671/2011
(che, previa declaratoria di infondatezza delle q.l.c. sollevate in
quella sede, ha rigettato analoghi ricorsi proposti da magistrati
ordinari avverso i «tagli» stipendiali del loro trattamento economico
previsti dallo stesso decreto-legge n. 78/2010). L'Università
Politecnica delle Marche ha invece sostenuto l'infondatezza del
ricorso n. 504/2012 - e quindi anche delle q.l.c. con esso sollevate
- sulla base delle seguenti sopravvenienze normative:
come dedotto dagli stessi ricorrenti, per effetto dell'art.
8, comma 1, della Legge n. 240/2010, il sistema di progressione
retributiva dei docenti universitari non è più automatico, ma
subordinato alla favorevole valutazione del merito didattico,
scientifico e gestionale;
la norma ha conferito delega al Governo per l'adozione di un
regolamento applicativo, in cui si prevede la trasformazione della
progressione biennale in progressione triennale, l'invarianza
complessiva della progressione e la decorrenza dell'entrata a regime
del sistema a partire dal primo scatto successivo a quello in corso
alla data di entrata in vigore della stessa legge n. 240/2010;
in attuazione della predetta norma è stato emanato il
decreto del Presidente della Repubblica n. 232 del 15 dicembre 2011.
4. Ciò premesso, il Tribunale ritiene che la definizione dei
presenti giudizi non possa prescindere da una decisione della Corte
costituzionale che stabilisca se le disposizioni di cui le
amministrazioni intimate hanno fatto applicazione nei riguardi dei
ricorrenti siano o meno costituzionalmente legittime.
In effetti, la presente vicenda è del tutto assimilabile a
quelle definite dalla Consulta con la nota sentenza n. 223/2012,
visto che l'incisione del trattamento stipendiale in godimento ai
ricorrenti è il frutto di un'applicazione automatica delle norme qui
censurate.
5. In relazione ai requisiti richiesti dalla legge e dalla
giurisprudenza della Consulta per il promovimento del giudizio in via
incidentale, il Tribunale ritiene di poter condividere le
argomentazioni che sono state poste a base di analoghe ordinanze di
rimessione (che, a quanto i ricorrenti hanno comunicato al Tribunale,
dovrebbero essere trattate dalla Consulta nell'udienza. del 5
novembre 2013).
5.1. Per quanto attiene alla rilevanza della questione, la stessa
è in re ipsa, atteso che:
dall'applicazione delle norme sospettate di
incostituzionalità deriva in capo ai ricorrenti un pregiudizio
immediato e rilevante (per la quantificazione vedasi, ad esempio, la
documentazione versata in atti dall'Università Politecnica delle
Marche in esecuzione dell'ordinanza istruttoria n. 771/2012,
pronunciata nel ricorso n. 504/2012);
la norma ha quindi già trovato applicazione, per cui è in
ogni caso irrilevante la riforma introdotta dalla Legge n. 240/2010
(sui limiti della rilevanza del ius superveniens sui giudizi di
legittimità costituzionale in corso, vedasi il punto 1.2.2. della
recente sentenza della Consulta a 93/2013). Era stato del resto
previsto dal legislatore che la riforma iniziasse a trovare
applicazione solo a seguito dell'entrata in vigore dei regolamenti
attuativi (vedasi gli artt. 6, comma 14, e 8, comma 1, della Legge n.
240/2010);
il Tribunale, laddove le norme in questione dovessero essere
ritenute costituzionalmente compatibili, dovrebbe respingere i
ricorsi. I presenti giudizi hanno infatti un proprio specifico
petitum, separato e distinto dalla questione di costituzionalità,
sul quale questo Tribunale è legittimamente chiamato a decidere, in
ragione della propria giurisdizione esclusiva e competenza
territoriale (cfr.: Corte Cost., sent. n. 4 del 2000 e n. 38 del
2009). Tale petitum consiste nel riconoscimento del diritto dei
ricorrenti a conservare la propria retribuzione, senza le
decurtazioni disposte dal citato comma 21 dell'art. 9 del
decreto-legge n. 78/2010 e, trattandosi di disposizione di diretta ed
immediata applicazione, sarebbe impossibile accedere al
riconoscimento di tale diritto, se non attraverso la rimozione della
norma, cui si può pervenire unicamente attraverso la declaratoria di
illegittimità costituzionale della stessa e non certo mediante
applicazioni od interpretazioni alternative.
Sempre in punto di rilevanza, poichè le cause in trattazione non
coinvolgono solo professori di seconda fascia e ricercatori, ma anche
professori ordinari, il Tribunale, per ragioni di economia
processuale, non ritiene necessario trattare in via preliminare le
questioni specifiche che afferiscono allo status di professore di
seconda fascia e di ricercatore (ed in particolare la questione se la
conferma in ruolo sia da qualificare come promozione o come nuova
assunzione).
5.2. Quanto alla non manifesta infondatezza, premesso che la
citata sentenza del TAR Brescia n. 1671/2011 è stata smentita dalla
sentenza della Consulta n. 223/2012, valgano le seguenti
considerazioni.
5.2.1. Tralasciando la genesi e le finalità dell'intervento
legislativo attuato con il decreto-legge n. 78/2010 (in quanto il
Tribunale non dubita, in linea generale, della sussistenza dei
presupposti per la decretazione d'urgenza, stante la situazione di
particolare - difficoltà che la finanza pubblica italiana si era
trovata a fronteggiare nel periodo di adozione delle norme in esame,
la quale situazione, come è noto, si è poi acuita nel corso
dell'anno 2011, fino a. provocare un cambio della guida politica del
Paese), l'art. 9, comma 21, con riferimento specifico ai dipendenti
pubblici c.d. non contrattualizzati, fissa due punti rilevanti:
a) i «meccanismi di adeguamento retributivo», come previsti
dall'art. 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, «...noi si
applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorchè a titolo di
acconto, e non danno comunque luogo a successivi recuperi»;
b) per le medesime categorie di personale «...che fruiscono
di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni
2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle
classi e degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi
ordinamenti...» .
Circa i criteri di adeguamento retributivo di cui all'art. 24
della Legge n. 448 del 1998, giova rammentare che secondo tale
disposizione»...a decorrere dal 1° gennaio 1998 gli stipendi,
l'indennità integrativa speciale e gli assegni fissi e continuativi
dei docenti e dei ricercatori universitari ... sono adeguati di
diritto annualmente in ragione degli Momenti medi, calcolati
dall'ISTAT, conseguiti nell'anno precedente dalle categorie di
pubblici dipendenti contrattualizzati sulle voci retributive, ivi
compresa l'indennità integrativa speciale, utilizzate dai medesimo
Istituto per l'elaborazione degli indici delle retribuzioni
contrattuali...» (comma 1) e che «...la percentuale dell'adeguamento
annuale prevista dal comma 1 è determinata entro il 30 aprile di
ciascun anno con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
su proposta dei Ministri per la funzione pubblica e del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica. A tal fine, entro il mese
di marzo, l'ISTAT comunica la variazione percentuale dl cui al comma
1. Qualora i dati necessari non siano disponibili entro i termini
previsti, adeguamento è effettuato nella stessa misura percentuale
dell'anno precedente, salvo successivo conguaglio...» (comma 2).
Il sistema di adeguamento, dunque, è un criterio di
determinazione stipendiale per relationem, con riferimento
all'andamento delle dinamiche retributive degli altri settori del
pubblico impiego, di cui il meccanismo dell'adeguamento rappresenta
l'indice rilevatore di variazioni del livello retributivo già
intervenute per effetto della contrattazione collettiva di compatto e
di cui si deve tener conto per assicurare che lo stipendio erogato ai
dipendenti pubblici non contrattualizzati risponda ai principi
fissati nell'art. 36 della Costituzione (in assenza di tale
meccanismo, per il personale in questione le dinamiche salariali
assicurate dalla contrattazione dovrebbero essere di volta in volta
determinate con i procedimenti autoritativi di produzione eteronoma).
Per quanto concerne, invece, gli automatismi stipendiali legati
all'anzianità di servizio, il vigente sistema (a partire dall'art.
36 del decreto del Presidente della Repubblica n. 382 del 1980,
recante «Riordinamento della docenza universitaria», e ss.mm.ii.)
prevede che la progressione economica dei docenti di ruolo delle
università si sviluppa in una serie di «classi» e «scatti» biennali
di stipendio, analogamente a quanto avviene per le altre categorie di
impiegati pubblici non privatizzate.
In applicazione del citato comma 21 dell'art. 9, pertanto, per
l'intero triennio 2011 - 2013 le retribuzioni dei docenti
universitari sono escluse tanto dai meccanismi di adeguamento di cui
all'art. 24 della legge n. 448 del 1998, quanto dall'applicazione
degli aumenti retributivi («scatti» e «classi» di stipendio)
collegati all'anzianità di ruolo; gli adeguamenti ed aumenti
ricominceranno a decorrere a partire dal 2014, con espressa
esclusione, però, di ogni possibilità di «recupero» degli
incrementi che sarebbero spettati per il triennio 2011 - 2013.
5.2.2. Tali incisive misure appaiono tanto più illegittime, ove
si consideri che le stesse non sono le prime ad incidere
negativamente sulle retribuzioni dei docenti universitari nell'arco
di pochi anni (vedasi, ad esempio, l'art. 1, comma 576, della legge
n. 296/2006 e l'art. 69 decreto-legge n. 112 del 25 giugno 2008,
convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133).
5.2.3. Ciò premesso, ritiene il Tribunale che la sollevata
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9; comma 21,
decreto-legge n. 78/2010 vada anzitutto riguardata sotto il profilo
della violazione dell'art. 3 Cost.
In proposito, occorre rammentare che la Corte costituzionale, in
occasione di pregresse manovre economiche, recanti deroghe temporanee
ai ricordati meccanismi rivalutativi di adeguamento, disposte, in
particolare, in occasione dell'altrettanto grave congiuntura
economica del 1992, ha già indicato i limiti entro i quali un tale
intervento può ritenersi rispettoso dei richiamati principi
costituzionali, osservando che «...nonne di tale natura possono
ritenersi non lesive del principio di cui all'art. 3 della
Costituzione (sotto il duplice aspetto della non contrarietà sia al
principio di uguaglianza sostanziale, sia a quello della non
irragionevolezza), a condizione che i suddetti sacrifici siano
eccezionali, transeunti, non arbitrati e consentanei allo scopo
prefisso...». In quel caso il «sacrificio» imposto ai dipendenti
pubblici era limitato ad un anno.
Nella fattispecie disciplinata del censurato comma 21,
l'intervento normativo in questione non solo copre potenzialmente un
arco di tempo superiore alle individuate esigenze di bilancio, ma
soltanto apparentemente è limitato nel tempo, se si considerano le
analoghe misure pregresse che hanno già colpito i meccanismi di
adeguamento, in particolare, con riferimento all'art. 1, comma 576,
della ricordata legge 27 dicembre 2006, n. 296, che riduceva la
corresponsione dell'adeguamento maturato.
Peraltro, ad ulteriore conferma del carattere non «eccezionale» e
non «transeunte» della disciplina, si consideri come il successivo
decreto-legge n. 98 del 2011, convertito nella Legge, n. 111 del
2011, all'art. 16, comma 1, lett. b), preveda la «...proroga fino al
31 dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che limitano la crescita
dei trattamenti economici anche accessori del personale delle
pubbliche amministrazioni previste dalle disposizioni medesime...».
In definitiva, a giudizio del Tribunale la disciplina censurata
eccede i ragionevoli limiti temporali del raffreddamento delle
dinamiche retributive, per di più disposto in danno di una sola
categoria di pubblici dipendenti.
La facoltà accordata al Governo di prorogare per un ulteriore
anno i «tagli» apportati dall'art. 9, comma 21, rende vieppiù ardua
la qualificazione della norma in esame come eccezionale e transitoria
nel senso affermato dalla Corte costituzionale in occasione dello
scrutinio di costituzionalità operato a suo tempo sulle analoghe
misure introdotte nel 1992 a danno dei dipendenti pubblici.
Operando in questo modo, il legislatore ha violato, a giudizio
del Tribunale, i criteri della certezza e prevedibilità delle norme
giuridiche e, in definitiva, della loro ragionevolezza.
D'altra parte, la censura di violazione del principio di
eguaglianza e ragionevolezza, ex art. 3 Cost., è stata recentemente
recepita dalla stessa Corte costituzionale con riferimento
all'analoga norma contenuta nel comma 22 del citato art. 9,
relativamente al blocco del meccanismo di adeguamento automatico
delle retribuzioni dei magistrati, per la disparità di trattamento
che deriva in danno di tale categoria di pubblici dipendenti
(sentenza n. 223 dell'11 ottobre 2012 - vedasi, in particolare, il
punto 11.7 della motivazione, nella parte in cui la Corte ha
stigmatizzato i «tagli» riferiti agli incrementi stipendiali già
maturati dal personale di magistratura per effetto del DPCM 23 giugno
2009).
5.2.4. Degna di rilievo appare pure la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 21, del ricordato decreto-legge n.
78 del 2010, in relazione all'art. 6, comma 14, e all'art. 8, comma
1, della Legge n. 240 del 2010, per violazione degli ara, 3 e 36
Cost., con riferimento al diritto ad una retribuzione proporzionata
alla quantità e qualità del lavoro prestato.
Invero, il meccanismo delle «classi» e degli «scatti» dei docenti
universitari è in corso di profonda revisione ed è destinato ad
essere radicalmente innovato a seguito dell'entrata a regime della
disciplina di cui alla citata Legge n. 240/2010, il cui art. 8
prevede che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
stessa legge, il Governo adotti regolamenti «...per la revisione
della disciplina del trattamento economico dei professali e dei
ricercatori universitari...», introducendo, tra l'altro, la «...
trasformazione della progressione biennale per classi e scatti di
stipendio in progressione triennale...».
L'art. 6, comma 14, della legge n. 240 stabilisce che i nuovi
«scatti» triennali non saranno più automaticamente collegati al mero
decorso del tempo, ma saranno attribuiti, previa richiesta
dell'interessato accompagnata da una «...relazione triennale sul
complesso delle attività didattiche, di ricerca e gestionali
svolte...», a seguito di una valutazione, demandata alle singole
università, sull'insieme delle attività svolte dal docente nel
triennio, con la previsione che, in caso di valutazione negativa, non
si attribuisce alcuno scatto stipendiale e che «...la richiesta di
attribuzione dello scatto può essere reiterata dopo che sia
trascorso almeno mi anno accademico».
Dunque, gli «automatismi» per classi e scatti su cui incide
l'art. 9, comma 21, del decreto-legge n. 78 del 2010, sono destinati
a scomparire, per essere sostituiti da un meccanismo del tutto,
diverso, che presenta cadenza triennale anzichè biennale e non ha
più alcun carattere di «automatismo» per assumere, invece, valenza
premiale sul piano retributivo.
Per effetto dell'art. 6, comma 4, e dell'art. 8 della legge n.
240/2010, il nuovo regime degli scatti per i docenti universitari
resterà soggetto alla sospensione di cui all'art. 9, comma 21, del
decreto-legge n. 78 del 2010 e dunque avrà applicazione solo a
decorrere dal 1° gennaio 2014.
In effetti, anche se si potrebbe in senso contrario sostenere che
il blocco di cui al comma 21 dell'art. 9 dovrebbe cessare al momento
dell'entrata in vigore del nuovo meccanismo di adeguamento
stipendiale dei docenti universitari (il che renderebbe priva di
rilevanza, ma solo in parte qua e non per il periodo in cui il comma
21 ha già prodotto effetti lesivi, la questione di legittimità
costituzionale della norma in esame), il Tribunale - con ciò
condividendo l'opinione espressa al riguardo in altre ordinanze di
rimessione - ritiene invece che dal combinato disposto fra gli artt.
6, comma 14, e 8 della Legge n. 240/2010 si desume la regola per cui
il nuovo sistema entrerà a regime solo alla scadenza del blocco
disposto dal decreto-legge n. 78/2010. Ciò trova conferma sia nelle
disposizioni di cui agli artt. 2 e 5 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 232/2011, sia nella documentazione versata in atti in
esecuzione della citata ordinanza istruttoria n. 772/2012.
Ebbene, appare allora illogico applicare tale blocco, riferito
alle (sole) progressioni «automatiche», anche a forme di progressione
stipendiale che non presentano più alcun «automatismo», con
conseguente violazione dell'art. 3 cost. e del generale canone della
ragionevolezza.
Inoltre, l'applicazione del richiamato art. 9, comma 21, produce
l'irragionevole slittamento in avanti di tre anni (dopo il 2014)
degli effetti di una riforma che, superando il sistema degli
automatismi stipendiali «a pioggia» a favore di una progressione
economica intimamente legata: alla valutazione dell'effettiva
attività didattica e di ricerca svolta dal docente negli anni
precedenti, è volta ad introdurre meccanismi di premialità fondati
sul merito, e quindi ad assicurare, come prevede appunto l'art. 9
Cost., la promozione e lo sviluppo della cultura e della ricerca
scientifica e tecnica, nonchè, più in generale, il principio di
efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, sancito dall'art.
97 .
Si potrebbe obiettare che, nel momento in cui l'art. 9, comma 21,
è entrato in vigore la c.d. legge Gelmini era ancora itinere (per
cui al legislatore non si potrebbe rimproverare di aver adottato, nel
maggio 2010, disposizioni in qualche modo confliggenti con una legge
che sarebbe stata promulgata solo nel successivo mese di dicembre
2010). Ma, a parte il fatto che non è pensabile che lo stesso
Governo che ha adottato il decreto-legge n. 78/2010 non sapesse quale
sarebbe stato, in parte qua, il contenuto informatore della riforma
della docenza universitaria (riforma che, non a caso, è comunemente
identificata dal nome del ministro pro tempore che l'ha proposta e
caldeggiata), una volta entrata in vigore la Legge n. 240/2010 il
legislatore avrebbe ben potuto intervenire sull'art. 9, comma 21, in
modo da rendere coerente il sistema retributivo dei docenti
universitari (e invece, come già detto, il decreto del Presidente
della Repubblica n. 232/2011 fa salve le disposizioni di cui all'art.
9, comma 21).
Le disposizioni in parola, a giudizio del Collegio, violano
altresì l'art. 36 Cost., in quanto il meccanismo degli scatti,
specie se legato ad una valutazione dell'attività effettivamente
svolta, come previsto dalla riforma, è collegato al principio di
proporzionalità tra la retribuzione percepita e la qualità e la
quantità del lavoro prestato dal docente.
5.2.5. L'applicazione del blocco determina inoltre sperequazioni
all'interno della stessa categoria dei docenti perchè viene
applicata una misura indistinta a classi di stipendio disomogenee,
provocando un effetto regressivo, perchè colpisce in maniera più
penalizzante le asce stipendiali più basse.
In particolare è da evidenziare che :
per i professori, ordinari o associati, la progressione
economica si sviluppa in sei classi biennali di stipendio pari
ciascuna all'8 per cento della classe attribuita ai medesimi all'atto
della nomina ad ordinario ovvero del giudizio di conferma ed in
Successivi scatti biennali del 2,50 per cento calcolati sulla classe
di stipendio finale (art. 36 del decreto del Presidente della
Repubblica del 11 luglio 1980, n. 382);
per i ricercatori confermati, la progressione economica si
sviluppa in sette classi biennali di stipendio pari ciascuna all'8
per cento del parametro iniziale 330 ed in successivi scatti biennali
del 2,50 per cento (art. 38 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 382/1980).
È quindi palese che, a seguito del blocco di classi e scatti,
l'effetto sulle retribuzioni è più incisivo sulle fasce di
stipendio dei docenti con minore anzianità, che non hanno ancora
maturato tutte le classi dell'8%, rispetto a quelli con oltre 16 anni
di anziana che, per tale condizione, hanno già maturato tutte le
classi e ricevono ormai soltanto scatti del 2,50%, il cui
congelamento pesa dunque in maniera assai minore sulla retribuzione
percepita.
5.2.6. Oltre a ciò, il meccanismo introdotto con l'art. 9, comma
21, comporta l'esclusione di qualsiasi recupero successivo degli
scatti, rispetto ai meccanismi di adeguamento retributivo di cui
all'art. 24 della ricordata legge n. 448/1998.
Ogni possibilità di recupero è esclusa anche per quanto attiene
alla maturazione delle classi e degli scatti di stipendio, e
l'anzianità di servizio riprenderà a decorrere, a partire dal 2014,
come se il triennio 2011- 2013 non fosse mai esistito.
Ne deriva che non solo per il triennio in esame ciascun docente
non gode nè dei meccanismi di adeguamento retributivo nè degli
aumenti legati all'anzianità, ma, a partire dal 2014, i meccanismi
di adeguamento e gli scatti riprenderanno a decorrere, saltando del
tutto lo stesso triennio, i cui effetti sull'anzianità di carriera e
sui correlati istituti saranno perduti definitivamente.
Si genera così un'alterazione del meccanismo di adeguamento
delle retribuzioni di cui all'art. 24 della Legge n. 448 del 1998,
che era ed è finalizzato a salvaguardarne il valore reale delle
retribuzioni rispetto all'aumento del costo della vita.
Oltretutto, quando in passato si è ritenuto di dover intervenire
sul meccanismi di adeguamento retributivo di cui all'art. 24 citato
per ridimensionarne temporaneamente la portata (in misura e con
effetti, peraltro, nettamente più modesti di quanto accade oggi), è
stato previsto espressamente che, pur rimanendo esclusa la
corresponsione di arretrati, l'adeguamento riprendesse a decorrere al
cessare della misura temporanea, senza cancellare gli effetti del
tempo decorso (cfr. il citato art. 1, comma 576, della Legge n.
296/2006 o l'art. 69 del decreto-legge n. 112/2008).
L'irragionevolezza della preclusione si apprezza maggiormente con
la comparazione delle posizioni dei dipendenti «contrattualizzati»,
per i quali non sembra essere operante il medesimo vincolo. Pertanto,
anche in questo caso appare violato il principio di cui all'art. 3
Cost.
5.2.7. Quanto al contrasto con l'art. 53 Cost., il Tribunale è
consapevole del fatto che in alcune delle analoghe ordinanze di
rimessioni che sono già state depositate presso la Corte
costituzionale i giudici remittenti hanno escluso che nella
fattispecie venga in rilievo una problematica di natura tributaria;
va però osservato che, al contrario, altri TAR hanno invece ritenuto
sussistente la dedotta violazione del principio di cui è espressione
l'art. 53.
Il Collegio è dell'avviso che anche nella vicenda dei docenti
universitari, al pari di quanto la Consulta ha affermato nella più
volte citata sentenza n. 223/2012 con riguardo ai tagli del
trattamento stipendiale dei magistrati, si possa ravvisare un
problema di compatibilità della norma censurata con l'art. 53 Cost.
In effetti:
in base al costante insegnamento della Corte costituzionale
(vedasi l'ordinanza n. 341/2000) «...l'art. 53 della Costituzione
deve essere interpretato in modo unitario e coordinato, e non per
preposizioni staccate ed autonome le une dalle altre; ..., infatti,
la universalità della imposizione, desumibile dalla espressione
testuale «tutti» (cittadini o non cittadini, in qualche modo con
rapporti di collegamento con la Repubblica italiana), deve essere
intesa nel senso di obbligo generale, improntato al principio di
eguaglianza (senza alcuna delle discriminazioni Vietate: art. 3,
primo comma, della Costituzione), di concorrere alle «spese pubbliche
in ragione della loro capacità contributiva» (con riferimento al
singolo tributo ed al complesso della imposizione fiscale), come
dovere inserito nei rapporti politici in relazione all'appartenenza
dei soggetto alla collettività organizzata; ... nello stesso tempo,
la Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme,
con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le
tipologie di imposizione tributaria; ma esige invece un indefettibile
raccordo con la capacità contributiva, in un quadro di sistema
infamato a criteri di progressività, come svolgimento ulteriore,
nello specifico campo tributario, del principio di eguaglianza,
collegato al compito di rimozione degli ostacoli economico-sociali
esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone
umane, in spirito di solidarietà politica, economica e sociale
(artt. 2 e 3 della Costituzione) ...»;
la scelta del legislatore del 2010 (la quale, come già
detto, poteva in linea generale essere giustificata dalla particolare
contingenza economica e finanziaria), oltre a porsi in evidente
contrasto con i principi affermati nelle richiamate sentenze della
Corte costituzionale nn. 299/1999, 245/1997, 99/1995 e 417/1996
quanto alla portata temporale di siffatte misure emergenziali, si
indirizza invece solo nei confronti di una determinata categoria di
contribuenti (i dipendenti pubblici non contrattualizzati e, per
quanto rileva nei presenti giudizi, una sotto-categoria di essi,
ossia i docenti universitari), la quale, dal punto di vista
tributario, non esprime capacità contributiva maggiore rispetto ad
altre categorie di contribuenti per il solo fatto che le retribuzioni
dei dipendenti pubblici godono dì una stabilità maggiore (ma
proprio questo sembra essere stato il leitmotiv ispiratore dell'art.
9 del decreto-legge n. 78/2010, ossia la volontà di «sanzionare» i
dipendenti pubblici, rei di fronte all'opinione pubblica di avere
forse usufruito negli ultimi anni di incrementi stipendiali maggiori
rispetto ai lavoratori del settore privato e comunque di essere
tendenzialmente inamovibili e non licenziabili);
oltre a ciò, la norma appare violare anche il criterio
costituzionale della progressività, seppure tendenziale, del sistema
fiscale. Come si è già osservato al precedente punto 5.2.5., l'art.
9, comma 21, produce effetti maggiormente lesivi, in termini
meramente aritmetici, per i docenti percettori di retribuzioni più
basse. Al riguardo, l'incisione del principio della progressività è
prodotto dalla contestuale azione del blocco degli adeguamenti
periodici e del blocco degli aumenti derivanti dagli scatti
stipendiali.
Gli «scatti» stipendiali conseguenti alla maturazione delle
diverse «classi» di stipendio non operano infatti in modo omogeneo,
ma decrescono con il progredire dell'anzianità di ruolo.
In particolare:
per i docenti confermati a tempo pieno, sino alla classe 06
la progressione economica si articola su scatti biennali dell'8%,
calcolati sempre sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe
00; a partire dalla classe 07 e sino alla classe 14, la progressione
biennale è del 6%, calcolato sullo stipendio tabellare annuo lordo
della classe 06; sulle classi successive alla 14, lo scatto biennale
è invece solo del 2,5%, calcolato sullo stipendio tabellare annuo
lordo della classe 14;
per i docenti a tempo definito, invece, se la progressione
biennale per le classi sino alla 06 è sempre dell'8%, sulle classi
successive alla 06 compete lo scatto del 2,5% biennale, calcolato
sempre sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe 06;
infine, per i docenti in attesa di conferma e i professori
straordinari, è previsto un aumento retributivo del 2,5% al
compimento del primo biennio; in più, per i soli ricercatori non
confermati, al secondo anno, è previsto l'adeguamento della
retribuzione al 70% di quella annua lorda del professore associato
non confermato a tempo pieno alla classe 00.
È quindi palese che, a seguito del blocco degli scatti,
l'effetto sulle retribuzioni è di gran lunga più incisivo sulle
classi di stipendio più basse: basti pensare che, per un ricercatore
non confermato, gli effetti al 2014 del blocco, nel suo complesso, in
termini di mancato aumento della retribuzione che sarebbe spettata a
legislazione invariata, si traducono in un mancato aumento che
oscilla tra il 34% e il 26% della retribuzione; man mano che
l'anzianità aumenta, invece, l'effetto si riduce, scendendo
progressivamente al di sotto il 20%.
Anche per i professori di prima e seconda fascia, si constata una
ben diversa incidenza dei mancati aumenti, che dal 23 - 25% scendono
poi, con l'anzianità, a livelli ben inferiori, sino a sotto i1 15%.
6. Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, il Tribunale solleva questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78, convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122,
per contrasto con gli artt. 3, 36 e 53 della Costituzione, secondo i
profili e per le ragioni sopra indicate, con sospensione del giudizio
fino alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana della decisione della Corte costituzionale sulle questioni
indicate, ai sensi e per gli effetti di cui agli arti. 79 ed 80 del
cod. proc. amm. ed all'art. 295 c.p.c.
Riserva al definitivo ogni Ulteriore decisione, nel merito e
sulle spese.

P. Q. M.

Riunisce i ricorsi in epigrafe, ai sensi dell'art. 70 cod. proc.
amm.;
Dichiara rilevante per la decisione dei ricorsi e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 21, del decreto-legge 31/5/2010 n. 78 convertito,
con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122 in relazione agli
artt. 3, 36 e 53 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Riserva ogni pronuncia nel merito e sulle spese.
Ordina alla Segreteria di questo Tribunale di provvedere alla
notifica della presente ordinanza a tutte le parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè alla comunicazione
della stessa al Presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei Deputati.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 23
maggio 2013.

Il Presidente FF: Morri


L'estensore: Capitanio