1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 205 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 giugno 2013
Ordinanza del 13 giugno 2013 emessa dalla Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Spagnoli Angelo contro Comune dell'Aquila. Usi civici - Commissario regionale per gli usi civici - Potere di iniziare d'ufficio i procedimenti giudiziari che egli stesso dovra' decidere - Violazione del principio di terzieta' e di imparzialita' del giudice. - Legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 29. - Costituzione, artt. 24 e 111. (13C00304) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-2013)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
15982-2007 proposto da Spagnoli Angelo, C.F. SPGNGL30T24A345H, presso
la Corte di Cassazione, rappresentato e difeso dall'avv. Ludovici
Rodolfo, ricorrente;
Contro comune di L'Aquila in persona del sindaco p.t. P.I.
800022700660, elettivamente domiciliato in Roma, Via G. D'Arezzo, 18,
presso lo studio dell'avv. Petillo Alfredo, rappresentato e difeso
dall'avv. Giuliani Paola, controricorrente;
Avverso la sentenza n. 4/2007 della Corte d'Appello di Roma,
depositata il 28 marzo 2007;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
16 aprile 2013 dal Consigliere dott. Gaetano Antonio Bursese;
Udito il p.m. in persona del Sostituto Procuratore Generale dott.
Lucio Capasso che ha concluso per l'improcedibilità, in subordine,
il rigetto del ricorso.
Letti gli atti;

Ritenuto in fatto

1. - Angelo Spagnoli con atto notificato in data 25 maggio 2007
ha proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza n. 4/2007
emessa dalla Corte d'Appello di Roma - sezione Usi Civici -
depositata in data 28 marzo 2007 e comunicata in data 19 aprile 2007,
con la quale era stato respinto il reclamo da lui formulato avverso
la sentenza del Commissariato regionale per gli Usi Civici
dell'Abruzzo n. 26, del 18-26 ottobre 2005.
Occorre premettere che la presente vicenda ha avuto inizio nel
1993 quando quel Commissario per gli Usi Civici, a seguito di un
esposto nel quale si denunziava un'occupazione abusiva del suolo
gravato da uso civico (terre demaniali), iniziava d'ufficio la causa
de qua, evocando in giudizio il Comune dell'Aquila ed esso Angelo
Spagnoli, che aveva occupato e recintato alcuni fondi, sottraendoli
al pubblico transito, fondi che si ritenevano di natura demaniale
civica. Il Commissario, con la sentenza reclamata, dichiarava la
natura demaniale civica dei terreni in contestazione riscontrata
sulla base della documentazione acquisita e delle indagini storiche
condotte.
La corte capitolina - sez. usi civici - rigettava il reclamo
avverso la sentenza commissariale, disattendendo in primo luogo
l'eccezione relativa all'illegittimità dell'intero processo di primo
grado in quanto iniziato d'ufficio dallo stesso Commissario
decidente, in violazione del principio della terzietà del giudice,
da ultimo ribadito dal testo novellato dell'art. 111 della
Costituzione sul giusto processo. Al riguardo la corte capitolina
richiamava la sentenza n. 46 del 20 febbraio 1995 della Corte
costituzionale che aveva dichiarata l'illegittimità costituzionale
del secondo comma dell'art. 29 della legge n. 1766 del 1927 se
interpretato come preclusivo del potere del commissario per la
liquidazione degli usi civico di esercitare d'ufficio la propria
giurisdizione, una volta trasferite alle Regioni le funzioni
amministrative previste dal primo comma.
La Corte costituzionale aveva infatti ritenuto che la confluenza
nel giudice anche di poteri d'impulso processuale poteva essere
«transitoriamente giustificata» in attesa di una nuova organica
disciplina legislativa degli usi civici, precisando di ritenere
preferibile il mantenimento del regime interiore, all'assenza di un
organo dello Stato abilitato ad agire dinanzi ai Commissari, per la
salvaguardia dell'interesse della comunità nazionale alla
conservazione dell'ambiente naturale delle terre civiche soggetto a
vincolo paesaggistico ex lege n. 431/1985. Ad avviso del giudice
distrettuale la situazione all'esame della Corte delle leggi non era
modificata neppure a seguito dell'introduzione del nuovo testo
dell'art. 111 della Costituzione di cui alla legge costituzionale del
23 novembre 1999, n. 2, che ha sancito e rafforzato il principio
della terzietà del giudice.
Il ricorso per cassazione si fonda su 3 mezzi; resiste con
controricorso il Comune dell'Aquila.

Ritenuto in diritto

2.1. - Con il terzo motivo il ricorrente denunzia la nullità
della sentenza e del procedimento, per difetto di terzietà ed
imparzialità del giudice (il commissario regionale per gli usi
civici) che promuovendo d'ufficio il giudizio in questione, ha
cumulato in sè sia la veste di parte che quella di giudicante. In
specie l'esponente censura la sentenza, laddove la Corte Capitolina
ha ritenuto che l'introduzione del nuovo testo di cui all'art. 111
della Costituzione, disposto dalla legge costituzionale n. 2/1999,
non abbia innovato la disciplina della materia, per cui debba
«considerarsi ancora vigente» la sentenza addittiva della Corte
costituzionale n. 46/1995 dell'8 febbraio 1995, senza nulla dire
circa il principio del giusto procedimento di cui all'art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo - pure
espressamente invocato nei motivi di reclamo - in uno con il
novellato articolo 111 della Costituzione. Ad avviso del ricorrente,
dunque, non sembra più possibile ammettere, nel nostro ordinamento
giuridico, sia per la normativa europea e sia per l'ordinamento
interno costituzionale, un giudizio che non offra idonee garanzie
d'imparzialità. Osserva ancora l'esponente, con riferimento alla
pronuncia n. 46 del 1995 della Corte costituzionale, che la stessa
Corte, utilizzando il criterio della legittimità costituzionale
provvisoria, aveva specificato che la legittimità costituz.
dell'art. 29 legge n. 1766/1927 poteva essere giustificata solo
temporaneamente fino a quando una nuova disciplina legislativa non
avesse assicurato una più grossa tutela della terzietà del giudice,
disciplina che doveva ritenersi entrata in vigore a seguito della
legge cost. n. 2/1999 che aveva modificato l'art. 111 Cost. per
quanto riguarda l'ordinamento interno e dell'art. 6 della Convenzione
di Strasburgo per la salvaguardia di diritti dell'uomo ratificata con
legge 4 agosto 1995, n. 848. Il motivo si conclude con il seguente
quesito di diritto ai sensi dell'art. 366-bis c.p.c.:
«Dica la Corte, se la ratifica della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo, avvenuta con legge 4 agosto 1995
e la modifica dell'art. 111 della Costituzione, disposta con legge
costituzionale n. 2 del 23 novembre 1999, rappresenti «quella "nuova
disciplina legislativa improntata ad una rigorosa tutela della
terzietà del giudice", alla quale la Corte costituzionale aveva
collegato la scadenza della costituzionalità provvisoria dei poteri
d'ufficio, decisa con sentenza della Corte costituzionale del 20
febbraio 1995, n. 46.».
«Dica pertanto, se, alla luce della normativa ricordata, sia
ancora consentito al Commissario regionale per gli usi civici
d'iniziare d'ufficio i procedimenti giudiziari che dovrà decidere,
ai sensi della legge n. 1766/1927».
2.2. - Ritiene questa S.C., tanto premesso, che sia necessaria
una nuova verifica della legittimità costituzionale del più volte
richiamato art. 29 della legge n. 1766/1927, la cui questione,
sollevata dal ricorrente, appare non manifestamente infondata e
rilevante ai fini del giudizio.
Invero la Corte cost., con la ricordata sentenza n. 46 del 1995
ha tra l'altro osservato:
«"La nuova giurisprudenza delle Sezioni unite [cfr. Cass. n.
858/1994] - secondo cui la giurisdizione d'ufficio originariamente
attribuita al commissario aveva soltanto carattere incidentale e
quindi è in toto cessata per il venir meno delle funzioni
amministrative da cui dipendeva - ascrive all'art. 29 un significato
normativo che non ammette alcun organo statale ad agire in via
preventiva davanti al commissario per la tutela dell'interesse della
collettività generale sopra definito, lasciando allo Stato solo il
rimedio, successivo alla consumazione dell'abuso, dell'azione di
risarcimento del danno ambientale prevista dall'art. 18, commi 3 e 4,
della legge 8 luglio 1986, n. 349; rimedio oltre a tutto
inutilizzabile quando l'abuso sia stato mediato da una alienazione
irregolarmente autorizzata di terre civiche a un acquirente di buona
fede. Tale significato non è consono con l'art. 24, primo comma,
Cost., coordinato con l'art. 3 Cost., nonchè con l'art. 9 Cost., che
garantisce il detto interesse insieme con l'art. 32 Cost.
(quest'ultimo non richiamato dal giudice a quo, ma accoppiato al
primo dall'art. 1 della legge quadro citata sulle aree protette).".
"Certo, dagli artt. 9 e 32 Cost. non discende, come soluzione
costituzionalmente obbligata, l'attribuzione al commissario di un
potere di impulso processuale. Anzi la rammentata sentenza n. 133 del
1993 ha manifestato dubbi non lievi in merito alla correttezza di
questa soluzione, specialmente sotto il profilo dell'art. 24, secondo
comma, Cost., ed ha sollecitato il legislatore a trovare altre
soluzioni, esemplificandone alcune. Ma tra la situazione
ordinamentale attuale che, violando il principio della tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, non abilita
alcun organo dello Stato ad agire davanti ai commissari agli usi
civici per la salvaguardia dell'interesse della comunità nazionale
alla conservazione dell'ambiente naturale nelle terre civiche
soggette a vincolo paesaggistico, e la situazione anteriore, nella
quale - con incerta legittimità dal punto di vista dell'art. 24,
secondo comma, Cost., ma in aderenza alle esigenze di tutela
ambientale poste dagli artt. 9 e 32 Cost. - il potere di iniziativa
processuale era attribuito agli stessi commissari, è preferitile
allo stato la seconda, giusta un criterio di legittimità
costituzionale provvisoria più volte applicato da questa Corte, "in
attesa del riordino generale della materia degli usi civici"
preannunciato dall'art. 5 della legge 4 dicembre 1993, n. 491. La
figura del commissario è stata inserita nell'ordinamento giudiziario
(sentenza n. 398 del 1989) senza costituzione presso il medesimo di
uno specifico ufficio del pubblico ministero (cfr. sentenza n. 133
del 1993 cit.). Tuttavia la confluenza nel giudice anche di funzioni
di impulso processuale può essere transitoriamente giustificata in
vista di una nuova disciplina legislativa improntata a una "rigorosa
tutela della terzietà del giudice" (cfr. in un contesto analogo,
sentenze nn. 268 del 1986 e 172 del 1987). Deve pertanto essere
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 29, secondo
comma, della legge n. 1766 del 1927, nella parte in cui non consente
la permanenza del potere del commissario agli usi civici di
esercitare d'ufficio la propria giurisdizione pur dopo il
trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative previste dal
primo comma dell'articolo medesimo.».
3.1. - Osserva il Collegio che la questione di legittimità
costituzionale nuovamente sollevata in relazione alla suddetta norma
non appare priva di pregio, nè appare manifestamente infondata. È
necessario puntualizzare che la Corte costituzionale, con l'indicata
sentenza n. 46 del 1995, ha fatto esplicito richiamo ad un criterio
di legittimità costituzionale provvisoria per giustificare la norma
in esame che consente la confluenza nel giudice degli usi civici
anche di funzioni di impulso processuale, «in attesa del riordino
generale della materia degli usi civici» preannunciato dall'art. 5
della legge 4 dicembre 1993, n. 491, nonchè in vista di una nuova
disciplina legislativa improntata a una "rigorosa tutela della
terzietà del giudice".
Sotto il primo profilo è agevole osservare che dal 1995 ad oggi
il legislatore non si è ancora attivato per risolvere la prospettata
questione "del riordino generale della materia degli usi civici",
nonostante siano passati ben 18 anni da tale pronuncia (e molti di
più dalla legge del 1927); anzi l'auspicata riforma degli usi civici
si preannuncia ancora di difficile attuazione, per le contrapposte
prospettive di chi vorrebbe l'abolizione della demanialità civica
attraverso la trasformazione del demanio civico, in demanio
disponibile da assegnare ai comuni e chi invece auspica la
conservazione dei beni così come si trovano, appellandosi alla loro
valenza ambientale. Non pare inutile rilevare peraltro che la
dottrina ha più volte mosso rilievi all'indicata sentenza
«paralegislativa» della Corte cost., sottolineando che in realtà
neppure si configurerebbe il paventato vuoto normativo in essa
evidenziato, che si assume voler riempire, in quanto il potere di
dare impulso ai giudizi riguardanti gli usi civici, spetta per legge
agli enti territoriali, come le regioni e i comuni, nonchè alle
amministrazioni frazionali ed anche ai singoli cittadini. Nè va
sottaciuto, d'altra parte, che molte regioni hanno legiferato in
materia di usi civici, con competenza ed attenzione oltre che in modo
organico. Parlare ancora di «vuoto normativo» sembrerebbe dunque poco
plausibile, anche perchè, secondo alcuni, alla fattispecie in esame
non si attaglierebbe il criterio della legittimità costituzionale
provvisoria adottato in passato dalla Corte cost., ma con riferimento
a diritti fondamentali messi in discussione medio tempore
dall'inerzia del legislatore, tra cui sembra una forzatura far
rientrare anche quelli relativi alla demanialità civica.
3.2. - Sotto altro profilo è però certamente intervenuta
l'auspicata normativa di ordine costituzionale e comunitario che ha
indiscutibilmente sancito in modo rigoroso la terzietà ed
imparzialità del giudice tra i principi fondamentali del giusto
processo. Di conseguenza è stata certamente attuata - in epoca
successiva alla pronuncia n. 46 del 1995 - tale nuova specifica
disciplina, costituita dalla modifica dell'art. 111 Costituzione,
disposta con legge costituzionale n. 2 del 23 novembre 1999, nonchè
dall'art. 6 della Convenzione di Strasburgo ratificata con legge 4
agosto 1995, n. 848. Non può infatti negarsi che le nuove
disposizioni - sopravvenute alla pronuncia n. 46 della Corte cost. in
esame - hanno sancito e rafforzato in modo indiscutibile - con il
novellato art. 111 della Costituzione - il principio della terzietà
del giudice, per cui allo stato sembrerebbe in stridente ed
insanabile contrasto con tali principi, l'art. 29 della legge n.
1766/1927 nella parte in cui attribuisce al commissario per gli usi
civici, i poteri d'impulso processuale in discorso.
Ritiene in definitiva questa Corte di sollevare la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 29 della legge n. 1766/1927 con
riferimento all'art. 111 della Costituzione, nella parte in cui
consente al Commissario regionale per gli usi civici d'iniziare
d'ufficio i procedimenti giudiziari che egli stesso dovrà decidere,
in violazione del principio costituzionale di terzietà ed
imparzialità del giudice garantito dal secondo comma del citato art.
111 Cost. secondo cui: «Ogni processo si svolge in contraddittorio
tra le parti, in condizione di parità, davanti al giudice terzo e
imparziale».

P. Q. M.

A) Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, solleva in quanto
rilevante ai fini del decidere, la questione di legittimità
costituzionale di cui all'art. 29 legge 16 giugno 1927, n. 1766
(conversione in legge del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il
riordinamento degli usi civici nel Regno, del r.d. 28 agosto 1924, n.
1484, che modifica l'art. 26 del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, e del
r.d. 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati
dall'art. 2 del r.d.l. 22 maggio 1924, n. 751), con riferimento agli
artt. 111 e 24 della Costituzione, nella parte in cui in cui consente
al Commissario regionale per gli usi civici d'iniziare d'ufficio i
procedimenti giudiziari che egli stesso dovrà decidere, in
violazione del principio costituzionale di terzietà ed imparzialità
del giudice;
B) sospende il presente giudizio;
C) ordina che a cura della Cancelleria gli atti vengano trasmessi
alla Corte costituzionale;
D) Ordina la notificazione della presente ordinanza alle parti in
causa, nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri;
E) Dispone che la presente ordinanza sia comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento della Repubblica.
Roma, addì 16 aprile 2013

Il Presidente: Triola