1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 278 SENTENZA 9 novembre - 16 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Contenzioso tributario - Spese del giudizio - Condanna alle spese nella fase cautelare. - Decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 156 (Misure per la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso tributario, in attuazione degli articoli 6, comma 6, e 10, comma 1, lettere a) e b), della legge 11 marzo 2014, n. 23), art. 9, comma 1, lettera f), nella parte in cui introduce l'art. 15, comma 2-quater, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413). - (T-160278) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1,
lettera f), del decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 156 (Misure
per la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso
tributario, in attuazione degli articoli 6, comma 6, e 10, comma 1,
lettere a) e b), della legge 11 marzo 2014, n. 23), nella parte in
cui introduce l'art. 15, comma 2-quater, del decreto legislativo 31
dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413), promosso dalla Commissione tributaria
provinciale di Treviso nel procedimento vertente tra M.F. e l'Agenzia
delle entrate, Direzione provinciale di Treviso, ed altra, con
ordinanza del 15 gennaio 2016 iscritta al n. 99 del registro
ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 21, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 novembre 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 15 gennaio 2016, la Commissione tributaria
provinciale di Treviso ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 76 della Costituzione,
avente ad oggetto l'art. 9, comma 1, lettera f), del decreto
legislativo 2015, n. 156 (Misure per la revisione della disciplina
degli interpelli e del contenzioso tributario, in attuazione degli
articoli 6, comma 6, e 10, comma 1, lettere a) e b), della legge 11
marzo 2014, n. 23), nella parte in cui introduce il comma 2-quater
dell'art. 15 del decreto legislativo 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), il quale dispone
che la Commissione tributaria con l'ordinanza che decide sulle
istanze cautelari provvede sulle spese della relativa fase.
1.1.- Il giudice a quo premette di essere investito dell'istanza
di sospensione di una cartella di pagamento ai sensi dell'art. 47 del
d.lgs. n. 546 del 1992. Espone quindi di aver deciso sull'istanza
medesima, riservandosi di provvedere sulle spese della fase
cautelare, dubitando della legittimità costituzionale della relativa
previsione legislativa.
Osserva, quindi, la Commissione rimettente, che la disposizione
censurata sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione
dell'art. 76 Cost., in quanto la legge delega 11 marzo 2014, n. 23
(Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più
equo, trasparente e orientato alla crescita) nulla prevede in punto
di spese cautelari. Infatti, l'art. 10, in materia di revisione del
contenzioso tributario, nel fissare i principi e criteri direttivi,
individua l'incremento della funzionalità della giurisdizione
tributaria, da perseguire, tra l'altro, attraverso interventi
riguardanti, con particolare riferimento alle spese del giudizio,
«l'individuazione di criteri di maggiore rigore nell'applicazione del
principio della soccombenza al fine del carico delle spese del
giudizio, con conseguente limitazione del potere discrezionale del
giudice di disporre la compensazione delle spese in casi diversi
dalla soccombenza reciproca», senza fare alcun riferimento alle spese
della fase cautelare.
La norma impugnata, del resto, non rappresenterebbe un coerente
sviluppo logico o un ragionevole completamento dei principi e criteri
direttivi posti della legge delega. Essa, infatti, non potrebbe
essere collegata nè all'obiettivo posto dalla legge delega di
«rafforzamento della tutela giurisdizionale del contribuente», in
quanto l'ordinanza cautelare non è impugnabile; nè all'obiettivo di
«incremento della funzionalità della giurisdizione tributaria», in
quanto la condanna alle spese della fase cautelare non è
immediatamente esecutiva e non potrebbe, pertanto, avere alcun
effetto deterrente sulla proposizione dell'istanza cautelare.
2.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque
manifestamente infondata.
Nel merito, si profilerebbe un'omessa motivazione sulla
rilevanza: il giudice a quo non spiegherebbe adeguatamente per quale
motivo intenda applicare alla fattispecie in esame la censurata
disposizione, la quale è entrata in vigore in epoca successiva alla
formulazione dell'istanza di sospensione e, peraltro, appena undici
giorni prima della decisione cautelare.
Sotto il diverso profilo del merito, per l'infondatezza della
questione deporrebbe l'ampia formulazione della legge di delega, che
consentirebbe al legislatore delegato di introdurre anche una
previsione di condanna alle spese nella fase cautelare, in linea
peraltro con quanto previsto per il processo civile (cui rimanda
l'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992, disponendo che «i
giudici tributari applicano le norme del presente decreto e, per
quanto da esse non disposto e con esse compatibili, le norme del
codice di procedura civile») e per il processo amministrativo. La
condanna alle spese cautelari, infatti, è espressamente prevista
dagli artt. 669-septies e 669-opties del codice di procedura civile e
dall'art. 57 del codice del processo amministrativo.
La previsione della condanna alle spese della fase cautelare, del
resto, rientrerebbe nel più generale ambito della disciplina delle
spese del giudizio, tanto è vero che il giudice tributario, quando
decide il merito della causa, valuta se la già disposta condanna
alle spese della fase cautelare debba essere o meno confermata.
L'interveniente si sofferma sulle ulteriori argomentazioni
sviluppate dalla Commissione rimettente, pur nella consapevolezza che
esse non costituiscono autonome questioni. Con riferimento alla non
impugnabilità della condanna alle spese cautelari, si afferma che
essa è coerente con la natura non definitiva del provvedimento sulle
spese: il giudice tributario, infatti, conserva la facoltà di
disporre diversamente in ordine alle spese della fase cautelare nella
sentenza che definisce il giudizio. Analoghe considerazioni vengono
sviluppate in riferimento alla non immediata esecutività
dell'ordinanza che dispone la condanna alle spese della fase
cautelare, sottolineando che tale caratteristica è coerente con il
meccanismo sopra delineato che ne consente la revoca con la sentenza
di merito. Infine, si nega che da essa consegua l'esclusione di
qualsivoglia effetto deterrente della norma, come tautologicamente
affermato dal giudice a quo.

Considerato in diritto

1.- La Commissione tributaria provinciale di Treviso dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1, lettera f), del
decreto legislativo 2015, n. 156 (Misure per la revisione della
disciplina degli interpelli e del contenzioso tributario, in
attuazione degli articoli 6, comma 6, e 10, comma 1, lettere a) e b),
della legge 11 marzo 2014, n. 23), nella parte in cui, introducendo
il comma 2-quater dell'art. 15 del decreto legislativo 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
dispone che la Commissione tributaria con l'ordinanza che decide
sulle istanze cautelari provvede sulle spese della relativa fase.
1.1.- A parere della Commissione rimettente, la disposizione
censurata violerebbe l'art. 76 Cost. per eccesso di delega, in quanto
la legge 11 marzo 2014, n. 23 (Delega al Governo recante disposizioni
per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla
crescita) nulla prevede in punto di spese della fase cautelare.
Difatti l'art. 10, nell'elencare i principi e criteri direttivi,
quanto a tale profilo si limita a prevedere (al comma 1, lettera b,
numero 11) «l'individuazione di criteri di maggiore rigore
nell'applicazione del principio della soccombenza al fine del carico
delle spese del giudizio, con conseguente limitazione del potere
discrezionale del giudice di disporre la compensazione delle spese in
casi diversi dalla soccombenza reciproca».
D'altro canto - sottolinea il giudice a quo - la norma impugnata
non rappresenterebbe un coerente sviluppo logico o un ragionevole
completamento dei principi e criteri direttivi posti dalla legge
delega, poichè non potrebbe essere collegata nè all'obiettivo di
«rafforzamento della tutela giurisdizionale del contribuente», in
quanto l'ordinanza cautelare non è impugnabile, nè all'obiettivo di
«incremento della funzionalità della giurisdizione tributaria», in
quanto la condanna alle spese della fase cautelare non è
immediatamente esecutiva e non potrebbe, pertanto, avere alcun
effetto deterrente sulla proposizione dell'istanza cautelare.
2.- In via preliminare, va affrontata l'eccezione di
inammissibilità della questione incidentale per omessa motivazione
sulla rilevanza, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, il giudice rimettente non
spiegherebbe adeguatamente per quale motivo intenda applicare la
disposizione censurata, pur se l'istanza di sospensione è stata
formulata in data anteriore alla entrata in vigore della legge.
2.1.- In realtà, il dato temporale che rileva ai fini della
individuazione della norma da applicare è quello relativo
all'adozione della pronuncia cautelare, alla quale è immediatamente
applicabile la nuova disciplina in quanto di natura processuale.
Trattandosi di un principio pacifico, non è necessaria una
motivazione specifica sul punto.
È, poi, del tutto irrilevante la circostanza - pure eccepita
dall'Avvocatura dello Stato - che l'ordinanza in questione sia di
pochi giorni successiva all'entrata in vigore della disposizione.
3.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale per
eccesso di delega non è fondata.
3.1.- Secondo il costante orientamento di questa Corte, «la
previsione di cui all'art. 76 Cost. non osta all'emanazione, da parte
del legislatore delegato, di norme che rappresentino un coerente
sviluppo e un completamento delle scelte espresse dal legislatore
delegante, dovendosi escludere che la funzione del primo sia limitata
ad una mera scansione linguistica di previsioni stabilite dal
secondo» (sentenza n. 194 del 2015; nello stesso senso, sentenze n.
146 e n. 98 del 2015).
In particolare va riconosciuta, in capo al legislatore delegato,
una «fisiologica [...] attività normativa di completamento e
sviluppo delle scelte del delegante» (sentenza n. 194 del 2015), che
deve, però, svolgersi nell'alveo delle scelte di fondo operate dal
legislatore della delega, nel pieno rispetto della ratio di
quest'ultima e in coerenza con il complessivo quadro normativo
(sentenza n. 59 del 2016).
Nel caso in esame il legislatore delegato non ha travalicato
questi limiti.
3.2.- L'art. 10, comma 1, lettera b), numero 11), della legge n.
23 del 2014 dispone che il Governo è delegato ad introdurre «norme
per il rafforzamento della tutela giurisdizionale del contribuente,
assicurando la terzietà dell'organo giudicante, [...] secondo i
seguenti principi e criteri direttivi: [...] b) incremento della
funzionalità della giurisdizione tributaria, in particolare
attraverso interventi riguardanti: [...] 11) l'individuazione di
criteri di maggior rigore nell'applicazione del principio della
soccombenza ai fini del carico delle spese del giudizio, con
conseguente limitazione del potere discrezionale del giudice di
disporre la compensazione delle spese in casi diversi dalla
soccombenza reciproca».
Ebbene, la scelta del legislatore delegato di introdurre la
condanna alle spese della fase cautelare rappresenta il corretto
esercizio della fisiologica attività di riempimento che lega i due
livelli normativi (sentenza n. 230 del 2010), in coerenza con la
ratio della legge delega (sentenza n. 229 del 2014).
La previsione di liquidare le spese della fase cautelare già
alla chiusura di tale segmento processuale, infatti, costituisce
un'applicazione del principio sostanziale della soccombenza con una
regola più rigorosa, meramente processuale, che si limita ad
anticipare e ad evidenziare l'incidenza di questa fase sulla
distribuzione delle spese processuali, incidenza già implicita nel
principio stesso.
3.3.- Tale anticipazione costituisce, inoltre, un naturale
sviluppo del criterio direttivo dell'«incremento della funzionalità
della giurisdizione tributaria» (art. 10, comma 1, lettera b, della
legge n. 23 del 2014), poichè rafforza l'efficacia deterrente della
condanna alle spese, favorendo un più ragionato esercizio del
diritto di azione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 24
settembre 2015, n. 156 (Misure per la revisione della disciplina
degli interpelli e del contenzioso tributario, in attuazione degli
articoli 6, comma 6, e 10, comma 1, lettere a) e b), della legge 11
marzo 2014, n. 23), nella parte in cui introduce l'art. 15, comma
2-quater, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
sollevata, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, dalla
Commissione tributaria provinciale di Treviso con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 novembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA