1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 116 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 dicembre 2012
Ordinanza del 18 dicembre 2012 emessa dal Tribunale di Napoli - Sezione distaccata di Pozzuoli nel procedimento civile promosso da Da.Mo. S.a.s. e Emotest S.r.l. contro ASL NA 2 Nord e Banco di Napoli S.p.a.. Bilancio e contabilita' pubblica - Regioni sottoposte a piani di rientro del disavanzo sanitario e commissariate alla data di entrata in vigore della legge censurata - Previsione del divieto di intraprendere e proseguire azioni esecutive nei confronti di aziende sanitarie locali ed ospedaliere delle Regioni stesse, fino al 31 dicembre 2012 - Previsione che i pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle Regioni stesse alle aziende sanitarie locali ed ospedaliere effettuati prima della data di entrata in vigore del d.l. n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, non producono effetti dalla data suddetta fino al 31 dicembre 2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale ed i tesorieri, i quali possano disporre, per le finalita' istituzionali dei predetti enti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo - Ingiustificato trattamento di privilegio degli enti regionali rispetto ai comuni debitori - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio di ragionevole durata del processo. - Legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, comma 51. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, e 111, comma secondo. (13C00195) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-2013)

IL TRIBUNALE

Il G.U., dott.ssa Barbara Tango, letti gli atti sciolta la
riserva, rileva quanto segue.
Nella procedura espropriativa iscritta al n. 561/010 R.G.
l'attuale opponente con atto ex art. 543 c.p.c., sottoponeva a
pignoramento le somme dovute alla ASL NA 2 Nord dal Banco di Napoli
S.p.A. (terzo pignorato e tesoriere dell'ente) e con ordinanza del 24
settembre 20010, non comunicata, il G.E., ritenuta l'applicabilità
alla fattispecie dell'art. 1, comma 51, legge 13 dicembre 2010, n.
220, dichiarava la improcedibilità della procedura esecutiva.
Spiegando tempestiva opposizione ex art. 617 c.p.c. avverso
siffatto provvedimento, le due società procedenti assumevano, in
primo luogo, l'illegittimità costituzionale del citato art. 1, comma
51, legge n. 220/2010 per violazione degli artt. 3, 24, 97, 111, 113,
117 della Costituzione.
Nel corso del presente giudizio le stesse società creditrici,
all'udienza del 13 dicembre 2012 hanno altresì dedotto
l'illegittimità costituzionale dell'art. 6-bis della legge n.
189/2012 nella parte in cui ha sostituito il secondo periodo
dell'art. 1, comma 51 della legge n. 220/2010 stabilendo l'estinzione
di diritto, senza previa pronuncia giurisdizionale, dei pignoramenti
aventi ad oggetto le rimesse finanziarie trasferite dalle regioni di
cui al medesimo comma 51 alle aziende sanitarie locali.
Ritiene questo giudice di dover sottoporre allo scrutinio della
Consulta la conformità dell'art. l, comma 51, legge n. 220/2010 ai
principi supremi sanciti dagli artt. 3, 24, 41 e 111 della Carta
Costituzionale, anche e soprattutto dopo la pubblicazione della legge
n. 189/2012.
Va rilevato che in un primo momento il legislatore statale ha
introdotto l'art. 2, comma 89, della legge 23 dicembre 2009, n. 191,
nel quale alla temporanea inibitoria al promovimento e alla
prosecuzione delle azioni esecutive in danno di aziende sanitarie e
ospedaliere delle regioni sottoposte ai piani di rientro dai
disavanzi sanitari («Al fine di assicurare il conseguimento degli
obiettivi dei piani di rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti
ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, e successive modificazioni, nella loro unitarietà, anche
mediante il regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti accertati
in attuazione dei medesimi piani, per un periodo di dodici mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge non possono essere
intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende
sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime») si
accompagnava la liberazione, con efficacia retroattiva, dei
beni-crediti staggiti dai vincoli apposti con pignoramenti già
eventualmente eseguiti e la dispensa dei terzi pignorati dagli
obblighi di custodia tipicamente operanti nelle procedure
espropriative presso terzi («i pignoramenti eventualmente eseguiti
non vincolano gli enti debitori e i tesorieri, i quali possono
disporre delle somme per le finalità istituzionali degli enti»), con
il risultato di determinare la radicale inefficacia ex post dei
pignoramento e il recupero da parte degli enti debitori della
giuridica disponibilità delle somme pignorate.
Successivamente fu emesso l'art. 11, comma secondo, d.-l. 25
maggio 2010, n. 78, convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122 che
stabiliva che «Per le regioni già sottoposte ai piani di rientro dai
disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell'art. 1, comma 180,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, e
già commissariate alla data di entrata in vigore del presente
decreto-legge, al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi
dei medesimi Piani di rientro nella loro unitarietà, anche mediante
il regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti accertati in
attuazione dei medesimi piani, i Commissari ad acta procedono, entro
15 giorni dall'entrata in vigore del presente decreto-legge, alla
conclusione della procedura di ricognizione di tali debiti,
predisponendo un piano che individui modalità e tempi di pagamento.
Al fine di agevolare quanto previsto dal presente comma ed in
attuazione di quanto disposto nell'intesa sancita dalla Conferenza
Stato-regioni nella seduta del 3 dicembre 2009, all'art. 13, comma
15, fino al 31 dicembre 2010 non possono essere intraprese o
proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie
locali e ospedaliere delle regioni medesime».
Il divieto di iniziare o proseguire procedure espropriative è
stato poi ulteriormente ribadito - ed ancora con la previsione del
cd. svincolo delle somme aggredite in executivis - dall'art. 1, comma
51 della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (cd. legge di stabilità
2011), formulato nel seguente modo: «al fine di assicurare il
regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti oggetto della
ricognizione di cui all'art. 11, comma 2, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, per le regioni già sottoposte ai piani di rientro dai
disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell'art. 1, comma 180,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, e
già commissariate alla data di entrata in vigore della presente
legge, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive
nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle
regioni medesime, fino al 31 dicembre 2011. I pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferire dalle
regioni di cui al presente comma alle aziende sanitarie locali e
ospedaliere delle regioni medesime, effettuati prima della data di
entrata in vigore del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, non producono effetti
dalla suddetta data fino al 31 dicembre 2011 e non vincolano gli enti
del servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono
disporre, per le finalità istituzionali dei predetti enti, delle
somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo».
Da ultimo, l'efficacia della norma ora trascritta è stata
prorogata sino a tutto il 31 dicembre 2012 in conseguenza della
interpolazione del termine finale disposta dall'art. 17, quarto
comma, lett. e2) d.-l. 6 luglio 2011, n. 98 convertito nella legge 15
luglio 2011, n. 111 e successivamente sino a tutto il 31 dicembre
2013 come disposto dall'art. 6-bis del d.-l. n. 158/2012 come
convertito dalla legge n. 189/2012.
Tale ultimo articolo citato ha altresì sancito, tra l'altro, che
«I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie
trasferite dalle regioni di cui al presente comma alle aziende
sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, effettuati
prima della data di entrata in vigore del decreto-legge n. 78 del
2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010,
sono estinti di diritto dalla data di entrata in vigore della
presente disposizione. Dalla medesima data cessano i doveri di
custodia sulle predette somme, con obbligo dei tesorieri di renderle
immediatamente disponibili, senza previa pronuncia giurisdizionale,
per garantire le espletamento delle finalità indicate in primo
comma».
L'analisi ermeneutica della disposizione censurata (l'art. 1,
comma 51, legge n. 220/2010) non può altresì prescindere dalla
disamina del contesto normativo di riferimento individuato,
attraverso una puntuale relatio operata nella stessa disposizione,
nella disciplina dettata dalla legge n. 311/2004 (cd. legge
finanziaria 2005), e segnatamente nell'art. 1, comuni da 164 in
avanti.
In estrema sintesi e per quanto qui interessa,tali norme
prevedono:
che lo Stato concorra al ripiano dei disavanzi del Servizio
sanitario nazionale mediante un finanziamento integrativo, teso a
garantire che l'obiettivo del raggiungimento dell'equilibrio
economico finanziario da parte delle regioni sia conseguito nel
rispetto della garanzia della tutela della salute (commi 164 e 169);
l'accesso al finanziamento integrativo a carico dello Stato è
subordinato alla stipula di una specifica intesa tra Stato e regioni,
che ai fini del contenimento della dinamica dei costi deve
contemplare una serie di parametri (specificati nel comma 173);
in caso di sussistenza di una situazione di squilibrio e
proprio al fine del rispetto dell'equilibrio economico-finanziario,
alle regioni è fatto obbligo di adottare i provvedimenti necessari,
con la precisazione che, qualora la regione non provveda, si procede
al commissariamento secondo la procedura di cui all'art. 8, comma 1,
della legge 5 giugno 2003, n. 131;
in quest'ultima ipotesi spetta al Presidente della regione,
in qualità di commissario ad acta, approvare il bilancio di
esercizio consolidato del servizio sanitario regionale al fine di
determinare il disavanzo di gestione e di stabilire le opportune
misure per il suo ripianamento;
al verificarsi delle descritte condizioni, la regione
interessata procede ad una ricognizione delle cause dello squilibrio
ed elabora un programma operativo di riorganizzazione, di
riqualificazione o di potenziamento del servizio sanitario regionale,
di durata non superiore al triennio. I Ministri della salute e
dell'economia e finanze e la singola regione stipulano apposito
accordo che individua gli interventi necessari per perseguire
l'equilibrio economico nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza: la sottoscrizione dell'accordo è condizione necessaria
per l'attribuzione alla regione interessata del maggiore
finanziamento in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla
verifica dell'effettiva attuazione del programma (comma 180).
La ratio legis sottesa alla norma in discorso è la seguente: il
«blocco» delle azioni esecutive mira a consentire la realizzazione
dei piani di rientro dai disavanzi sanitari predisposti dalle regioni
commissariate diretti non solo a ripristinare l'equilibrio
finanziario del settore sanitario, ma anche ad assicurare -
attraverso la compartecipazione dello Stato mercè finanziamenti
integrativi - la riorganizzazione ed il risanamento del servizio
sanitario, garantendo comunque la tutela della salute e modalità di
erogazione delle prestazioni sanitarie nell'osservanza dei livelli
essenziali di assistenza.
L'obiettivo dell'attuazione dei piani di rientro e del
contemporaneo mantenimento dei livelli di assistenza presuppone che
la p.a. conservi integri e nel loro complesso i beni strumentali e
funzionali all'erogazione delle prestazioni sanitarie, nonostante
l'esposizione debitoria.
Per soddisfare siffatta esigenza, il legislatore ha voluto
escludere che nei confronti delle aziende sanitarie ed ospedaliere
facenti parte delle regioni in condizioni di disavanzo
economico-finanziario possano essere attivate o completate procedure
di espropriazione forzata, dacchè queste ultime, comportando la
sottrazione di beni lato sensu funzionali all'erogazione del servizio
sanitario, possono in concreto ostacolare l'attuazione dei piani di
rientro, e quindi degli obiettivi di risanamento finanziario, di
riorganizzazione e di mantenimento dei livelli essenziali di
assistenza nel settore sanitario.
Ciò rilevato, ritiene questo giudice che la norma esaminata
confligga con i principi supremi scolpiti nella Carta Costituzionale.
In primo luogo va rilevato che il temporaneo esonero
dall'aggressione esecutiva sembra rivolto ad aziende sanitarie ed
ospedaliere per il solo fatto della loro appartenenza a regioni in
situazione di dissesto sanitario e perciò sottoposte a
commissariamento, come accaduto, per quanto qui interessa, per la
Regione Campania (con delibera del Consiglio dei ministri del 24
luglio 2009, il Presidente pro-tempore della Regione Campania è
stato nominato Commissario ad acta per l'attuazione del piano di
rientro dal disavanzo sanitario a norma dell'art. 4 d.-l. 20 ottobre
2007, n. 159, convertito in legge 29 novembre 2007, n. 222; la nomina
è stata poi confermata dalla delibera del Consiglio dei ministri del
24 gennaio 2010).
In altre parole il divieto delle espropriazioni forzate è
concepito come teleologicamente finalizzato all'utile esperimento
dell'iter amministrativo di ripianamento dei disavanzi ma non
postula, nemmeno per implicito, una concreta verifica circa l'inizio
della procedura ad hoc prevista dalla legge ovvero un determinato
stadio di avanzamento di essa nè, a maiori, l'avvenuta adozione di
un piano di ricognizione dei debiti: decisiva valeva, per la
connotazione negli illustrati termini di strumentalità, riveste la
chiara locuzione «al fine di assicurare il regolare svolgimento»,
costituente l'incipit dell'art. 1, comma 51, in disamina.
Sotto altro profilo, è necessario interrogarsi sugli effetti
conseguenti ad un'eventuale inosservanza del divieto.
La risposta offerta dalla norma è univocamente orientata verso
la gravissima sanzione della estinzione della procedura esecutiva
antecedente e successiva al d.-l. n. 78/2010, quindi non una mera
temporanea preclusione al compimento di atti della procedura
espropriativa funzionali al dispiegarsi della stessa verso esiti
idonei alla soddisfazione della pretesa creditoria, ma una chiusura
anticipata del procedimento, una sua definizione con modalità non
satisfattive del diritto azionato, senza neppure la necessaria
pronuncia del giudice; sul punto è chiaro il tenore letterale della
norma che prevede la radicale estinzione dei pignoramenti compiuti in
spregio del divieto (e quindi posteriormente alla sua introduzione
nell'ordito positivo), inefficacia estesa in via retroattiva anche ai
pignoramenti effettuati in epoca anteriore alla vigenza della legge
n. 220/2010.
In definitiva: il divieto di azioni esecutive opera sic et
simpliciter nei riguardi delle aziende sanitarie ed ospedaliere
facenti parte delle regioni commissariate per disavanzi sanitari;
l'inosservanza del divieto comporta l'estinzione dei pignoramenti
eseguiti (anche in epoca pregressa) e la chiusura anticipata
dell'espropriazione.
In tal modo inteso, l'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010 appare,
ad avviso di questo Tribunale, manifestamente in contrasto con
svariate norme di rango primario, ed in primo luogo con l'art. 24
della Costituzione.
Partendo dal principio secondo cui il diritto di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti ex art. 24 Cost. comprende
la fase dell'esecuzione forzata, il sospetto di incostituzionalità
avanzato appare fondato atteso che il divieto di azioni esecutive
previsto - da ultimo - dall'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010
sembra invero integrare una irragionevole e non giustificata
compressione del diritto di azione tutelato ex art. 24 Cost., sub
specie di diritto a procedere alla coattiva soddisfazione del
credito, avuto riguardo:
sotto il profilo oggettivo, al carattere assoluto della
dispensa dalla aggressione in via esecutiva, riferita non già a
specifici beni appartenenti al debitore esecutato individuati in base
alla destinazione funzionale al perseguimento di prefissati obiettivi
di primaria rilevanza per la collettività, sebbene all'intero
patrimonio, indistintamente considerato, dell'azienda sanitaria
oppure ospedaliera debitrice; alla estensione temporale del divieto,
protratto, in conseguenza della reiterazione di provvedimenti
normativi di contenuto omologo, per una durata complessiva superiore
(salve ulteriori future e non imprevedibili proroghe), a 43 mesi
consecutivi (da maggio 2010 a dicembre 2013), con una negazione del
diritto ad esperire procedure di espropriazione forzata non più
qualificabile come meramente transitoria, quanto e piuttosto come
eccedente il ragionevole limite di tollerabilità;
ai presupposti di applicabilità del divieto, costituiti,
come meglio sopra precisato, unicamente dalla condizione soggettiva
della p.a. debitrice, e cioè dalla natura di azienda sanitaria o
ospedaliera ricompresa in una delle regioni commissariate ai sensi
della legge n. 311/2004.
Per quanto concerne quest'ultimo aspetto, la irragionevolezza
della limitazione imposta al diritto di azione emerge dal raffronto
con le disposizioni che restringono la possibilità delle
espropriazioni forzate in danno di enti sanitari attraverso vincoli
di impignorabilità di determinati beni.
Il riferimento è all'art. 1, comma quinto, del d.-l. 18 gennaio
1993, n. 9 (convertito nella legge 18 marzo 1993, n. 67) nel
contenuto precettino risultante all'esito della pronuncia additiva
della Consulta (Corte costituzionale, sent. 19 giugno 1995, n. 285).
In tale ipotesi, il vincolo di impignorabilità in favore di enti
esercenti assistenza sanitaria concerne unicamente beni specificati
per natura (somme di denaro) finalisticamente devoluti a funzioni ed
attività della p.a. definiti dal legislatore di primaria importanza
(il pagamento degli stipendi al personale, di ratei di mutui,
l'erogazione di servizi sanitari essenziali), postula l'adozione di
un provvedimento amministrativo (la delibera dell'ente di
quantificazione preventiva degli importi occorrenti, nell'arco
temporale di operatività dell'atto, per appagare i bisogni ex lege
qualificati primari) ed è condizionato, in punto di efficacia, dal
riscontro dell'effettivo utilizzo secondo gli scopi prestabiliti
delle somme dichiarate indisponibili e pertanto sottratte
all'espropriazione forzata: l'impignorabilità infatti non opera
qualora l'ente pubblico distragga le somme, cioè a dire le impieghi
per finalità differenti da quelle salvaguardate dalla legge
(emettendo mandati di pagamento per titoli diversi da quelli
vincolati senza seguire l'ordine cronologico di ricezione delle
fatture ovvero, ove non prescritta fattura, di adozione delle
deliberazioni di impegno di spesa).
Una fattispecie così strutturata consente di controllare ex post
la concreta attuazione delle finalità di rilievo pubblico
giustificanti, nella discrezionale valutazione comparativa degli
interessi compiuta dal legislatore, la restrizione dell'oggetto delle
possibili azioni esecutive: essa è stata pertanto assunta come
paradigma di riferimento dalla Consulta e da questa estesa, con
pronunce additive, anche alla disciplina degli enti locali (il
richiamo è alle declaratorie di incostituzionalità rese dalla Corte
Costituzionale con le sentenze 20 marzo 1998, n. 69 - relativa
all'art. 113, terzo comma, d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77 - e 18
giugno 2003, n. 211 - relativa all'art. 159, secondo comma, d.lgs. 18
agosto 2000, n. 267, cd. T.U.E.L.).
Un meccanismo analogo o in qualche modo similare è invece del
tutto mancante nella disposizione qui censurata, ancorchè prima
facie non difficile da configurare (per ricalcare lo schema
illustrato, l'impedimento alle azioni esecutive poteva essere
sottoposto alla duplice condizione dell'avvenuta adozione del piano
di ricognizione dei debiti e del pagamento di essi ad opera
dell'azienda sanitaria secondo criteri razionali predeterminati dalla
legge).
In conseguenza, il sacrificio del diritto di azione del creditore
(che nell'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010 è oltremodo totale,
per essere in radice preclusa ogni espropriazione forzata nello
spatium temporis definito dalla norma) rischia in concreto di
divenire arbitrario e privo di giustificazione causale, dacchè a
fronte della piena disponibilità dell'intero suo patrimonio (nonchè
della liberazione dei beni-crediti già pignorati) l'azienda
sanitaria debitrice ben potrebbe destinare le risorse finanziarie ad
impieghi differenti dall'estinzione dei debiti da risanare,
continuando a beneficiare dell'esonero dall'aggressione esecutiva
(nella controversia in discorso, ad esempio, la ASL Napoli 1 Centro,
esecutata-opposta, non ha allegato - e a fortiori provato - nemmeno
l'esistenza del prescritto piano di ricognizione dei debiti).
Ancor più palese è il vulnus al diritto di azione nell'ipotesi
- ricorrente nella vicenda in parola - di pignoramento eseguito in
epoca anteriore all'entrata in vigore della legge n. 220/2010.
Qui il divieto di dare ulteriore corso al procedimento
espropriativo con le ricadute operative innanzi descritte (la
chiusura anticipata della procedura con pronuncia di definizione in
rito, anzi oggi neanche più necessaria (!), con la vanificazione
retroattiva di tutti gli effetti derivanti da un atto di pignoramento
ratione temporis legittimamente eseguito) si traduce, infatti, per il
creditore pignorante in un pregiudizio di natura patrimoniale (che si
aggiunge alle conseguenze lesive del diritto di azione sopra
evidenziate), consistente nel dover sopportare, in nome di una
infruttuosità stabilita per edictum principis, gli esborsi per gli
atti processuali già compiuti (spese vive e competenze professionali
del difensore).
Di palmare evidenza risulta, poi, la violazione del basilare
principio di uguaglianza sancito dall'art. 3, comma primo, della
Costituzione.
Come acutamente già osservato dal giudice delle leggi
occupandosi della - per vari versi antesignana dell'art. 1, comma 51,
legge n. 220/2010 - legge regionale Campania del 19 gennaio 2009, n.
1, il blocco dei pignoramenti in danno delle aziende sanitarie ed
ospedaliere «introduce una limitazione al soddisfacimento
patrimoniale delle ragioni dei creditori [...] assegnando alle
situazioni soggettive di coloro che hanno avuto rapporti patrimoniali
con quegli enti un regime, sostanziale e processuale, peculiare
rispetto a quello (ordinario, previsto dal codice civile e da quello
di procedura civile) altrimenti applicabile» (così la Corte
costituzionale nella citata sentenza 26 marzo 2010, n. 123).
A ben vedere, siffatta peculiare disciplina concreta, sotto un
duplice aspetto, una disparità di trattamento in pregiudizio dei
creditori delle aziende sanitarie ed ospedaliere delle regioni
commissariate.
In primo luogo, per la tangibile discriminazione rispetto ai
soggetti creditori di aziende sanitarie ed ospedaliere ubicate nelle
regioni non commissariate per disavanzi nel settore sanitario, per i
quali l'impedimento alla coattiva realizzazione delle pretese
creditorie stabilito dall'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010 non
opera: situazioni quindi omologhe ma dal jus positum regolate in
maniera differente.
Ancora, e soprattutto, rispetto alle aziende sanitarie ed
ospedaliere cui si rivolge la norma: quest'ultime, benchè debitrici
e quindi potenzialmente destinatarie di azioni esecutive, godono di
una sorta di immunità totale dall'espropriazione forzata correlata
ad un mero status soggettivo (l'essere aziende sanitarie o
ospedaliere ubicate in regioni commissariate per disavanzi nel
settore sanitario) secondo un criterio di selezione che, peraltro,
suscita non insignificanti perplessità (potendosi ad esempio
verificare che beneficiaria del blocco dei pignoramenti sia
un'azienda sanitaria che, pur facendo parte di una regione
commissariata, non versi in difficoltà economiche).
Ne deriva un vero e proprio privilegio processuale dell'ente
pubblico che non soltanto sovverte la condizione dei protagonisti
dell'espropriazione forzata ordinariamente delineata dal codice di
rito (nel quale, come è noto, il debitore esecutato si trova in
condizione di soggezione, dovendo subire la privazione di propri beni
per il soddisfacimento dell'altrui diritto) ma si appalesa ancor più
irragionevole, ove si consideri che le aziende sanitarie usufruiscono
di un - altresì peculiare - regime di impignorabilità avente ad
oggetto beni destinati all'espletamento di servizi pubblici
essenziali (quale stabilito dall'art. 1, comma quinto, del d.-l. 18
gennaio 1993, n. 9) che continua ad operare e si cumula, con
conseguenze esiziali per le pretese creditorie, con il divieto di
pignoramenti imposto dalla norma qui tacciata di incostituzionalità.
Ulteriori dubbi investono poi la conformità della disposizione
in rassegna con il principio del giusto processo come declamato
nell'art. 111, secondo comma, Cost.
Il divieto delle azioni esecutive si pone infatti in
irrimediabile contrasto con il contenuto precettivo caratterizzante
la citata norma primaria, ovvero, segnatamente, con la solenne
affermazione dei principi:
della parità della armi tra i contraddittori in lite, in
ragione della sopra diffusamente evidenziata posizione di
ingiustificato privilegio attribuita alla p.a. parte esecutata
dall'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010;
della durata ragionevole del processo, gravemente compromessa
dalla non esercitabilità della tutela giurisdizionale esecutiva per
il considerevole di tempo previsto dalle succedutesi disposizioni di
legge (assommante, come sopra specificato, a 43 mesi consecutivi): al
riguardo, è appena il caso di rammentare come, secondo l'opinione
preferibile, la valutazione in ordine alla ragionevolezza della
durata del processo vada calibrata non già sulla singola azione
spiegata, bensì sulla pretesa sostanziale fatta valere in giudizio,
cioè a dire sul tempo processuale complessivamente occorrente per
ottenere la concreta realizzazione del bene della vita di cui si è
invocata tutela.
Le considerazioni sin qui illustrate convincono della non
manifesta infondatezza della questione di legittimità per contrasto
con gli artt. 3, primo comma, 24, primo comma e 111, secondo comma,
della Costituzione dell'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010 nella
parte in cui vieta di intraprendere e di proseguire azioni esecutive
nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle
regioni commissariate per disavanzo nel settore sanitario.
Quanto alla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010, è
sufficiente osservare, come la presente controversia di opposizione
agli atti esecutivi verta sulla correttezza di una ordinanza con cui
è stata pronunciata, proprio ai sensi della menzionata norma, la
improcedibilità di una espropriazione forzata intrapresa in danno
dell'ASL NA 2 Nord facente parte della Regione Campania,
commissariata per dissesto sanitario.
Risulta pertanto evidente come solo alla pronuncia di
incostituzionalità dell'art. 1, comma 51, legge n. 220/2010 possa
conseguire l'accoglimento della opposizione ex art. 617 c.p.c.,
l'annullamento della ordinanza resa dal g.e. e quindi, ricorrendone
gli ulteriori presupposti, la soddisfazione del diritto di credito
fatto valere in executivis dal creditore procedente-opposto.
Rimessa alla Consulta la soluzione dell'incidente di
costituzionalità con le modalità prescritte dall'art. 23 della
legge 11 marzo 1957, n. 83, va, per l'effetto, disposta la
sospensione del presente giudizio.

P. Q. M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 51, della legge 13
dicembre 2010, n. 220, nei sensi e per le ragioni illustrate nella
parte motiva, per contrasto con gli artt. 3, comma primo, 24, comma
primo e 111, comma secondo, della Costituzione;
Per l'effetto, dispone, a cura della Cancelleria, la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il presente giudizio;
Dispone che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
sia comunicata al Presidente del Senato della Repubblica e al
Presidente della Camera dei Deputati.
Manda la Cancelleria per gli adempimenti.
Pozzuoli, 17 dicembre 2012

Il G.U.: Tango