1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 20-9-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 88 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 luglio 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 luglio 2006 (della Regione Piemonte) Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Competenze legislative di Stato e Regioni - Inclusione fra le materie oggetto di competenza concorrente della «organizzazione amministrativa» - Ricorso della Regione Piemonte - Lamentata ingerenza nella potesta' normativa residuale della Regione, senza che siano ravvisabili esigenze di tipo unitario - Denunciata violazione delle attribuzioni delle Regioni. - D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 4, comma 2. - Costituzione, artt. 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Competenze legislative di Stato e Regioni - Definizione, attraverso enumerazione dettagliata di oggetti, dell'ambito riservato alla legislazione esclusiva statale, con divieto alle Regioni di emanare disciplina diversa - Ricorso della Regione Piemonte - Lamentata ingerenza dello Stato in ambiti di competenza concorrente e residuale delle Regioni senza che siano ravvisabili esigenze di tipo unitario, previsione di normativa statale di dettaglio anche per gli appalti «sotto la soglia» comunitaria - Denunciata violazione delle attribuzioni delle Regioni, violazione dei canoni di ragionevolezza, proporzionalita' e adeguatezza. - D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di regolamento statale per la disciplina attuativa ed esecutiva del codice, valevole per tutte le amministrazioni pubbliche in relazione agli ambiti definiti dall'art. 4, comma 3 - Ricorso della Regione Piemonte - Lamentata ingerenza dello Stato in ambiti di competenza concorrente e residuale delle Regioni e in ambiti di competenza degli enti locali, mancata previsione di procedura di intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Denunciata violazione delle attribuzioni delle Regioni, violazione del principio di leale collaborazione. - D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 5. - Costituzione, artt. 117 e 118. (006C0662) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 20-9-2006)

Ricorso per la Regione Piemonte in persona della presidente pro
tempore prof. Mercedes Bresso, in forza di autorizzazione della
giunta regionale D.G.R. n. 48-3198 del 19 giugno 2006, con la
rappresentanza e difesa dell'avv. Anita Ciavarra e dell'avv. prof.
Emiliano Amato e con elezione di domicilio presso quest'ultimo in
Roma, via Crescenzio n. 9 per procura speciale a margine del presente
atto;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la declaratoria di illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 12 aprile 2006 n. 163 «Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE» con riguardo all'art. 4, commi 2 e 3 ed
all'art. 5, per violazione degli artt. 117, 118 della Costituzione,
dei principi di leale collaborazione, sussidiarietà, adeguatezza,
proporzionalità, sotto i profili di seguito specificati nei motivi
di diritto.

Premesso in fatto

Nel Supplemento ordinario n. 107/L alla Gazzetta Ufficiale -
serie generale - n. 100 del 2 maggio 2006 è stato pubblicato il
decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163 «Codice dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE».
Di detto decreto con specifico riguardo all'articolo 4, commi 2 e
3 ed all'articolo 5 la Regione Piemonte ravvisa illegittimità
costituzionale e lesività delle proprie prerogative istituzionali e
sfera di competenza per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Violazione degli artt. 117, 118 della Costituzione. Violazione
dei principi di leale collaborazione, sussidiarietà, adeguatezza,
proporzionalità.
1. - In seguito alla delega di cui all'art. 25 della legge 18
aprile 2005 n. 62 (Legge comunitaria 2004) il Governo ha emanato il
d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163 «Codice dei contratti pubblici relativi
a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE», il quale oltre al recepimento delle
direttive comunitarie 2004/17/CE e 2004/18/CE, recanti
rispettivamente il coordinamento delle procedure di appalto degli
enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono
servizi di trasporto e servizi postali e il coordinamento delle
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori,
forniture e servizi, sostituisce ventinove fra leggi, decreti e
regolamenti che attualmente disciplinano gli appalti delle pubbliche
amministrazioni, unificando in un unico testo normativo la disciplina
riguardante i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture,
tanto al di sopra quanto al di sotto della soglia di applicazione
delle direttive comunitarie.
Lo schema del decreto legislativo è stato sottoposto alla
Conferenza Stato-regioni che ha espresso il 9 febbraio 2006 parere
negativo, in particolare rilevando «sul piano del metodo, che sarebbe
stato opportuno ed anzi doveroso, in ossequio alle indicazioni più
volte espresse dalla Corte costituzionale ed in continuità con la
prassi partecipativa più volte sperimentata in occasione
dell'emanazione di precedenti normative nazionali, avviare un
percorso condiviso e concertato con le regioni, attesa la valenza e
la portata di un provvedimento di questa importanza», formulando
rilievi sul merito ed evidenziando sulla generale impostazione del
decreto legislativo che esso «contribuisce a determinare tra Stato e
regioni un assetto delle competenze legislative e dei rispettivi
ruoli ispirato al riconoscimento dello Stato quale unico soggetto
titolato a normare il settore dei lavori, dei servizi e delle
forniture pubblici, in aperta contraddizione con un'ormai consolidata
interpretazione dell'art. 117 che riconosce anche alle regioni
potestà legislativa nei settori in parola».
La carenza di idoneo effettivo coinvolgimento delle regioni nella
fase di predisposizione del testo normativo veniva segnalata altresì
nel parere reso sullo schema di decreto legislativo dal Consiglio di
Stato, che a sua volta formulava numerosi gravi rilievi, anche con
specifico riguardo all'assetto costituzionale delle competenze dello
Stato e delle regioni.
Lo schema di decreto legislativo veniva parzialmente modificato,
tuttavia tali modifiche non appaiono soddisfacenti rispetto alle
problematiche evidenziate dalle regioni, con particolare rilievo
delle norme di cui agli artt. 4, commi 2 e 3, e 5 del decreto emanato
e che entrerà in vigore il prossimo 1° luglio.
Occorre rammentare che la Regione Piemonte ha una propria
disciplina sull'attività contrattuale regionale, l.r. 23 gennaio
1984, n. 8 «Norme concernenti l'amministrazione dei beni e
l'attività contrattuale della regione», aggiornata rispetto alle
norme comunitarie e nazionali successive ed applicantesi in
particolare per gli appalti al di sotto della soglia comunitaria e si
accingeva ad approvare un disegno di legge recante disciplina
unitaria in materia di appalti di servizi, forniture e lavori
pubblici rivolta a determinare un quadro di riferimento, coerente con
le direttive comunitarie e con i principi fondanentali, che tenesse
conto delle peculiarità rilevabili per il territorio regionale, in
un'ottica di semplificazione e di sostegno delle attività di tutte
le amministrazioni locali piemontesi, per tutti quegli aspetti
comunque riconducibili alla sfera di competenza regionale.
Il «Codice» ora emanato esaurisce la regolamentazione della
materia da parte della regione ed enuncia la competenza legislativa e
regolamentare dello Stato anche in ambiti propriamente riconducibili
alla competenza concorrente o residuale - esclusiva delle regioni.
Come è noto, l'art. 117 della Costituzione nella sua attuale
formulazione conseguente alla modifica operata con la legge
costituzionale n. 3/2001 non contempla più espressamente la materia
dei lavori pubblici, nè nell'elencazione degli oggetti della
potestà esclusiva statale di cui al comma 2 nè nell'elencazione
degli oggetti della potestà concorrente di Stato e regioni di cui al
comma 3.
Tuttavia, come statuito dall'ecc.ma Corte, la mancanza di
enunciazione espressa non comporta che la disciplina dei lavori
pubblici rientri nella potestà legislativa residuale esclusiva delle
regioni poichè «si tratta di ambiti di legislazione che non
integrano una vera e propria materia ma si qualificano a seconda
dell'oggetto al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti
di volta in volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero
a potestà legislative concorrenti» (sent. n. 303/2003).
A sua volta l'attività contrattuale della pubblica
amministrazione per l'acquisizione di beni e di servizi secondo
procedure di evidenza pubblica, pure non espressamente individuata
nell'elencazione dell'art. 117, commi 2 e 3, tuttavia costituisce
ambito materiale su cui è legittimato l'intervento del legislatore
statale in relazione a competenze aventi natura funzionale quali
quella della «tutela della concorrenza» di cui al comma 2, lett. e)
art. 117 Cost. (sent. n. 345/2004), ma pur sempre entro i limiti
individuati dai canoni di adeguatezza e proporzionalità onde non
costituire illegittima compressione della potestà legislativa e
regolamentare regionale nelle materie di competenza nonchè
dell'ambito di autonomia regolamentare, organizzativa e di spesa
delle amministrazioni pubbliche regionali e locali nell'esplicazione
della propria attività.
La disciplina dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture oggetto del decreto legislativo n. 163/2006 va riguardata
pertanto, nei suoi molteplici variegati aspetti, sotto più materie
considerate dall'art. 117 Cost., distinguendosi comunque fra i
contratti di amministrazioni od enti statali ed i contratti di
interesse regionale.
Si vuole qui in primo luogo evidenziare che la compresenza e
l'intreccio di competenze statali a regionali nell'ambito oggetto del
decreto legislativo richiede necessariamente un modus operandi
improntato al canone della leale collaborazione.
«La Corte ha costantemente affermato che il principio di leale
collaborazione deve presiedere a tutti i rapporti che intercorrono
fra Stato e regioni (...). Una delle sedi più qualificate per
l'elaborazione di regole destinate ad integrare il parametro della
leale collaborazione è attualmente il sistema della Conferenza
Stato-regioni ed autonomie locali. Al suo interno si sviluppa il
confronto tra i due grandi sistemi ordinamentali della Repubblica, in
esito al quale si individuano soluzioni concordate di questioni
controverse» (sent. n. 31/2006).
L'assenza di adeguato confronto sulle disposizioni emanande
lamentata, come si è sopra rammentato, dalle regioni si riverbera su
tutta l'impostazione del decreto legislativo ed ha particolare
evidenza negli artt. 4 e 5.
2. - L'art. 4 reca la definizione delle rispettive competenze
legislative di Stato, regioni e province autonome nell'ambito dei
contratti pubblici considerato.
Pur tenendo conto di una eventuale finalità orientativa generale
per i soggetti che entrano in rapporto con le pubbliche
amministrazioni, rimane il fatto che il legislatore statale si è
attribuito il compito, anzichè di puramente porre in essere le norme
ravvisate rientranti nel proprio ambito di competenza, distinguendo
altresì quelle a carattere cedevole rispetto all'attuazione della
normativa comunitaria, di definire le materie e gli ambiti di
esercizio legittimo della competenza legislativa rispettivamente
statale e regionale.
Tale operato di preventivo riparto delle competenze appare di per
sè non corretto, stante che le attribuzioni costituzionalmente
fissate sono presupposto dell'attività del legislatore ordinario e
non oggetto delle sue determinazioni.
Inoltre ciò conferma il difetto di adeguata considerazione di
criteri di leale cooperazione, già sopra evidenziato, dal momento
che ad una caratterizzazione dei rispettivi ambiti statale e
regionale si sarebbe potuto semmai pervenire unicamente attraverso
procedure di effettiva concertazione e codeterminazione fra Stato e
regioni e province autonome.
A parte il generico richiamo del comma 1, le disposizioni
dell'art. 4, commi 2 e 3, costituiscono vincolo alla legislazione
regionale negli ambiti di sua competenza che si ravvisa
costituzionalmente illegittimo.
Il comma 2, pur utilizzando dizione («in particolare») foriera di
difficoltà e suscettibile di diverse opzioni interpretative,
anzichè di chiarezza del dettato legislativo, può ritenersi nei
limiti del generico richiamo al rispetto dei principi fondamentali
nelle materie di legislazione concorrente. In esse però include
anche l'organizzazione amministrativa.
Si dispone infatti che «le regioni esercitano la potestà
normativa nel rispetto dei principi fondamentali contenuti nelle
norme del presente codice, in particolare in tema di (...)
organizzazione amministrativa (...)».
L'organizzazione amministrativa viene dunque ricondotta alla
potestà legislativa concorrente e quindi subordinata al rispetto dei
principi fondamentali contenuti nelle norme del codice.
Invece la competenza in materia di ordinamento ed organizzazione
amministrativa - tranne che per lo Stato e gli enti pubblici
nazionali - rientra nella potestà normativa regionale di cui al
quarto comma dell'art. 117 (sent. n. 17/2004).
Non sono peraltro affatto ravvisabili nel campo considerato dei
contratti e sotto l'aspetto dell'organizzazione amministrativa
esigenze di tipo unitario che possano giustificare enunciazione
generale quale quella in questione, che si traduce nella alterazione
delle competenze fissate dall'art. 117 Cost.
Il comma 3 in modo categorico definisce l'ambito riservato alla
legislazione esclusiva statale, vietando alle regioni l'emanazione di
disciplina diversa da quella posta dalle norme del codice su una
serie di oggetti ivi individuati.
La fonte della potestà statale è indicata genericamente nel
secondo comma dell'art. 117 Cost., senza specificazione di quali
precise materie elencate al detto art. 117, comma 2 abbiano rilievo a
fondare l'individuazione degli oggetti, con esse non coincidenti,
operata dalla norma in esame.
Si deve quindi procedere per ipotesi.
Viene in primo luogo in considerazione la «tutela della
concorrenza». Riprendendo quanto già sopra rammentato, sulla scorta
dell'insegnamento dell'ecc.ma Corte, la tutela della concorrenza è
competenza «trasversale» che coinvolge più ambiti materiali e si
caratterizza per la natura funzionale, e però non può assorbire
ogni ambito della disciplina, intrecciandosi con una pluralità di
altri interessi rientranti anche nella sfera di competenza
concorrente e residuale delle regioni, così che l'intervento dello
Stato deve essere inteso secondo criterio di
adeguatezza-proporzionalità nei limiti di quanto necessario ad
unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che
attengono allo sviluppo dell'intero Paese, mentre una disciplina
tanto dettagliata da risultare non proporzionata rispetto
all'obbiettivo della tutela della concorrenza costituirebbe
illegittima compressione della sfera di autonomia regionale (sent.
n. 14/2004, n. 272/2004).
Come puntualmente è stato rilevato nel parere del Consiglio di
Stato, «non vi è dubbio che la tutela della concorrenza incida nel
settore in esame, ma la sua stessa trasversalità comporta che essa
si inserisca nelle altre materie senza consumarne, per definizione,
tutto l'ambito, cosicchè rimangono di regola spazi non sensibili a
tale problematica nei cui confronti resta fermo il normale riparto di
competenze. È quanto avviene nel caso in esame in cui, accanto ai
profili della concorrenza, sussistono profili non marginali
organizzativi, procedurali, economici e di altro tipo, tra i quali la
progettazione dei lavori, servizi e forniture, la direzione dei
lavori, servizi e forniture, il collaudo, i compiti ed i requisiti
del responsabile del procedimento (... che) a seconda dell'oggetto
possono rientrare sia nella competenza concorrente che in quella
esclusiva delle regioni».
La disposizione dell'art. 4, comma 3, non soddisfa ai canoni di
ragionevolezza e proporzionalità in quanto determina
l'assoggettamento indiscriminato alla normativa anche di dettaglio
del codice in relazione a tutti gli oggetti individuati dalla norma,
per ciascuno dei quali è ravvisabile invece spazio in cui
legittimamente può esprimersi intervento normativo regionale.
Vanno altresì certamente considerati i vincoli derivanti dalla
normativa comunitaria (operanti tanto per il legislatore statale
quanto per il legislatore regionale) anch'essi imperniati sulla
tutela della concorrenza.
Tuttavia l'estensione ed il grado di dettaglio della normativa di
recepimento, laddove sia espressione di ineludibili obblighi di
uniformità di disciplina nei paesi della comunità, non sono
automaticamente riferibili anche alla regolazione degli appalti
«sotto soglia».
In questi casi gli enti autonomi non sono sottoposti
all'applicazione di puntuali modalità (sent. n. 345/2004).
Dunque anche per gli ambiti della qualificazione e selezione dei
concorrenti, procedure di affidamento, criteri di aggiudicazione,
subappalto, ove il principio di tutela della concorrenza trova più
importante esplicazione, sono pur sempre riscontrabili aspetti ove la
più puntuale soddisfazione di peculiarità differenziate dei
territori regionali o di esigenze dell'autonomia organizzativa dei
diversi enti pubblici può legittimamente ed utilmente fondare
l'esplicazione di normativa regionale. E ciò particolarmente
rispetto ai contratti pubblici «sotto soglia».
Va inoltre considerato che la emanazione di norme operanti
nell'ambito di discrezionalità rimesso alle scelte del legislatore
interno offerto dalla normativa comunitaria, semprechè si tratti di
misure volte a rafforzare la tutela della concorrenza (sent.
n. 482/1995), può trovare espressione tanto nella legislazione
statale quanto nella legislazione regionale secondo la rispettiva
competenza in relazione alle attività che vengoro disciplinate.
Pertanto la drastica ed indiscriminata perimetrazione compiuta
dalla disposizione in esame («le regioni non possono prevedere una
disciplina diversa da quella del presente codice in relazione ...»)
segna un aprioristico confine costituzionalmente illegittimo.
A non diversa conclusione si perviene laddove l'individuazione
del terzo comma in esame sia riguardata sotto il profilo della
materia dell'«ordinamento civile».
Anche nell'ambito della stipulazione ed esecuzione dei contratti,
oltre agli aspetti di direzione dei lavori, contabilità e collaudo
che attengono massimamente all'organizzazione degli enti, sono
ravvisabili spazi significativi che vanno ascritti all'ordinamento ed
organizzazione amministrativa, materia che compete allo Stato
unicamente per sè e per gli enti pubblici nazionali, mentre rientra,
come già s'è detto, nella competenza legislativa regionale di cui
al comma 4 dell'art. 117 Cost, per la restante parte.
Invero la stessa previsione di norme particolari per l'attività
contrattuale pubblica distinte dalle norme propriamente civilistiche
postula la compresenza di interessi pubblici attinenti
all'ordinamento delle pubbliche amministrazioni, i quali trovano
idonea soddisfazione nella regolamentazione a livello regionale.
Nell'individuazione degli ambiti di asserita competenza esclusiva
statale appare infine del tutto ingiustificata ed irragionevole
l'inclusione di «attività di progettazione e piani di sicurezza».
È del utto arbitraria ed implausibile la scissione operata per i
piani di sicurezza dalla materia della «sicurezza del lavoro»
considerata al secondo comma dell'art. 4 fra le materie di potestà
concorrente, conformemente all'art. 117, terzo comma, Cost.
I piani di sicurezza debbono garantire ai lavoratori impiegati
nell'appalto le necessarie misure antinfortunistiche, il che attiene
alla sicurezza del lavoro.
Circa l'attività di progettazione, essa è massimamente
riconducibile per quanto attiene ai lavori pubblici nella materia del
«governo del territorio» - che comprende «tutto ciò che attiene
all'uso del territorio e alla localizzazione di impianti ed attivita»
(sent. n. 307/2003), comprensiva, quindi delle materie
dell'urbanistica e dell'edilizia (sent. n. 362/2003 e n. 196/2004) -
e dunque nella potestà legislativa concorrente.
Mentre la progettazione riferibile a forniture e servizi non può
che appartenere all'ente titolare della competenza sostanziale e
quindi ricade per i profili non riguardanti lo Stato e gli enti
pubblici nazionali nella competenza legislativa regionale in materia
di ordinamento ed organizzazione amministrativa.
3. - L'art. 5 stabilisce che «lo Stato detta con regolamento la
disciplina attuativa ed esecutiva delle disposizioni del codice in
relazione ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di
amministrazioni ed enti statali e limitatamente agli aspetti di cui
all'art. 4, comma 3, in relazione ai contratti di ogni altra
amministrazione o soggetto equiparato».
Il regolamento è adottato su proposta del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri delle
politiche comunitarie, dell'ambiente, per i beni culturali e
ambientali, delle attività produttive, dell' economia e delle
finanze, sentiti i Ministri interesati e previo parere del Consiglio
superiore dei lavori pubblici.
Il regolamento riguarderà, secondo la disposizione del quarto
comma, tutta una lunga serie di aspetti specifici, parte coincidenti
parte differenti dalle individuazioni dell'art. 4.
Poichè la potestà regolamentare può essere esercitata dallo
Stato unicamente nelle materie attribuite alla sua competenza
esclusiva, i rilievi sopra esposti relativamente all'art. 4, comma 3,
si riflettono sulla previsione dell'art. 5 con riguardo
all'emanazione di disposizioni regolamentari da parte dello Stato in
ambiti che attengono invece alla competenza concorrente o residuale
delle regioni, oltrechè alla potestà regolamentare degli enti
locali per quanto attiene allo svolgimento delle funzioni ad essi
attibuite a norma dell'art. 117, comma 5.
Oltre a ciò, anche relativamente a quelle parti di disciplina
che siano individuabili quali aspetti ascritti alla competenza
statale aventi applicazione generale per tutte le amministrazioni
pubbliche o soggetti equiparati, stante l'intreccio e
l'intersecazione con competenze regionali nonchè con l'ambito di
autonomia organizzativa degli enti come sopra più volte ricordato,
la formazione del regolamento statale non può essere sottratta a
procedura di intesa con la Conferenza unificata, in ossequio al
principio di leale collaborazione.

P. Q. M.
Piaccia all'ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimità
costituzionale del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163 «Codice
dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE» con riguardo
all'art. 4, commi 2 e 3 ed all'art. 5, per violazione degli
artt. 117, 118 della Costituzione, dei principi di leale
collaborazione, sussidiarietà, adeguatezza, proporzionalità, sotto
i profili specificati nei motivi sovraesposti.
Torino - Roma, addì 28 giugno 2006
Avv. Anita Ciavarra - Avv. prof. Emiliano Amato
06C0662