1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 21-11-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 259 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 agosto 2012
Ordinanza del 24 agosto 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sui ricorsi riuniti proposti da Aceto Maurizio ed altri contro Universita' del Piemonte Orientale «Amedeo Avogadro» sede di Vercelli e Universita' degli studi di Torino.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti pubblici (nella specie, docenti universitari) - Previsione che le progressioni di carriera, comunque denominate, disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici - Lesione del principio di uguaglianza - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione del principio di capacita' contributiva - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36 e 97. (012C0454) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 21-11-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sui ricorsi riuniti numero
di registro generale 629, 676, 677 del 2011, proposti da:
Maurizio Aceto, Cosimo Filomeno Anglano, Roberta Arcidiacono,
Chiara Bertone, Stefano Angelo Biffo, Bruno Burlando, Massimo
Canonico, Leonardo Castellani, Maria Cavaletto, Lavinia Egidi, Anna
Rosa Favretto, Valentina Gianotti, Lorena Giovannelli, Ciro Isidoro,
Maurizio Lana, Alberto Lerda, Guido Lingua, Giovanni Manzini, Daniele
Panieri, Mauro Patrone, Fabio Privileggi, Fabio Rapalli, Simonetta
Sampò, Enrico Scalas, Daniele Scarscelli, Lorena Segale, Gabriella
Silvestrini, Mario Sitta, Lorenzo Tei, Lorenza Saitta, Daniela
Adorni, Paola Allegra, Antonella Amatuzzi, Carlo Angelantonj, Paola
Antoniotti, Stefano Argirò, Roberto Aringhieri, Matteo Baldoni,
Maria Benedetta Barbaro, Emanuela Barbera, Salvatore Barbera,
Alessandro Barge, Elena Barili, Cristina Baroglio, Claudia Barolo,
Paola Benzi, Stefania Beolè, Francesco Bergadano, Angelo Besana,
Lorenzo Bettini, Davide Biagini, Claudia Bocca, Gabriella Bonelli,
Viviana Bono, Valentina Boscaro, Cristina Bosco, Domenico Bosco,
Nicoletta Bosco, Pierangiola Bracco, Valentina Giovanna Brunella,
Marco Bruno, Piera Brustia, Giorgio Buffa, Rossella Cancelliere,
Pinuccia Caracchi, Silvia Maria Casassa, Claudia Castagna, Piero
Cervella, Matteo Cestari, Elena Chiarpotto, Bartolomeo Civalleri,
Michelangelo Conoscenti, Alessandra Consolaro, Daniela Converso,
Sandro Coriasco, Eduardo Creus Visiers, Ferruccio Damiani, Rossana
Damiano, Claudio Dati, Pietro Deandrea, Ugo Dè Liguoro, Daniele De
Meneghi, Norma De Piccoli, Alessandra De Rossi, Massimiliano Delpero,
Susanna Donatelli, Fiorenza Donato, Franco Dosio, Alessandra Durio,
Roberto Esposito, Angela Fedi, Raffaella Ferrero Camoletto,
Alessandro Ferretti, Nicolao Fornengo, Maria Luisa Frau, Rossano
Gaeta, Margherita Gallicchio, Giovanna Gambarotta, Laura Gasco,
Daniela Gastaldi, Silvia Gattino, Cristina Gena, Luisella Giachino,
Stefano Giovannuzzi, Enrico Giraudo, Maria Teresa Giraudo, Valentina
Gliozzi, Stefano Gotti, Annamaria Goy, Davide Grassi, Antonino
Grasso, Monica Gulmini, Andrai Horvath, Rosaria Ignaccolo, Serenella
Iovino, Paola Lamberti, Carla Lazzaroni, Davide Levy, Erica Liberto,
Giampiero Lombardi, Claudio Longobardi, Maria Cristina Lorenzi,
Maurizio Lucenteforte, Giuliana Magnacca, Diego Magro, Bruno Maida,
Domenica Marabello, Marina Marena, Luca Marozio, Simonetta Mazzarino,
Alessandro Mazzei, Pier Giuseppe Meneguz, Antonella Meo, Rosa Meo,
Anna Miglietta, Antonella Miglietta, Gianluca Miglio, Barbara
Miniscalco, Emanuela Morello, Marco Mucciarelli, Jeanette Ethel
Nelson, Marco Neppi Modona, Giuseppe Noto, Elisabetta Ottoz, Luca
Padovani, Maria Cristina Paganini, Luca Luigi Paolini, Silvia Barbara
Pasqua, Viviana Patti, Daniela Pattono, Patrizia Pellizzari, Igor
Pesando, Giovanna Petrone, Lorenzo Pia, Luca Primo, Luisa Rambozzi,
Laura Ramello, Laura Rescia, Raffaella Ricci, Paola Rizzi, Silvestro
Roatta, Patrizia Maria Robino, Michele Roccato, Arianna Carolina
Rosa, Roberto Roselli Del Turco, Michele Rossi, Giancarlo Ruffo,
Paola Sacchi, Katiuscia Sacco, Dominique Maria Scalarone, Brigitte
Evelin Schwarzer, Rocco Sciarrone, Marino Segnan, Giovanni Semi,
Matteo Sereno, Barbara Sgorbini, Benedetto Sicuro, Roberta Sirovich,
Jeremy James Sproston, Stefania Stafutti, Martina Tarantola, Sonia
Tassone, Roberto Tateo, Lea Terracini, Maurizio Tirassa, Marco
Truccato, Elena Ugazio, Andrea Valle, Giovanna Cristina Varese, Elena
Vigna, Davide Vione, Cristina Zucca, rappresentati e difesi dall'avv.
Eugenio Barrile, con domicilio eletto presso Filippo Andrea
Giordanengo in Torino, corso Galileo Ferraris, 43; Aldinucci Marco,
Ampane Nicola Carlo, Barutello Vivina, Benetti Elisa, Berlier Gloria,
Boglione Mariaelena, Bontempo Salvatore, Canaparo Roberto, Capecchi
Sara, Caponio Tiziana, Cappiello Marco, Chierotti Michele Remo,
Dezani Mariangiola, Fenoglio Ivana, Ferrara Francesca, Ferrarese
Silvia, Lonati Michele, Martano Marina, Nazio Tiziana, Oliaro Bosso
Simonetta, Ozzano Luca, Pavesio Monica, Quaglia Rocco, Radicioni
Daniele, Reineri Francesca, Remogna Sara, Richiardone Renzo, Riondato
Fulvio, Rollè Luca, Romagnoli Renato, Ronchi Della Rocca Simonetta,
Rutto Giuseppe, Sabena Cristina, Sacco Dario, Sirovich Franco, Storti
Luca, Tamietto Marco, Tavella Luciana, Tedeschi Rosemarie, Tomassone
Laura, Vezzoni Luigi, Viale Matteo, rappresentati e difesi
dall'avv.to Eugenio Barrile, con domicilio eletto presso l'avv.to
Filippo Andrea Giordanengo in Torino, corso Galileo Ferraris, 43;
Contro Università del Piemonte Orientale «Amedeo Avogadro» -
Sede di Vercelli, Università degli studi di Torino, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Torino, corso
Stati Uniti, 45;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso n. 629 del 2011: della nota prot. 5489 del
23 marzo 2011 con cui la Divisione Attività Istituzionali e del
Personale dell'Università degli Studi del Piemonte Orientale «Amedeo
Avogadro» ha comunicato ai ricorrenti il blocco della progressione
stipendiale dei docenti a partite dallo stipendio di gennaio del
2011;
di qualsiasi altro provvedimento comunque collegato;
nonchè per l'accertamento e la declaratoria del diritto dei
ricorrenti a godere della progressione economica così come prevista
e disciplinata dal D.P.R. n. 382/80.
quanto ai ricorsi n. 676 e 677 del 2011:
per l'accertamento e la declaratoria,
del diritto dei ricorrenti a godere della progressione
economica così come prevista e disciplinata dagli artt. 36 e 38 del
D.P.R. n. 382/80 e del conseguente diritto a percepire l'adeguamento
stipendiale e le differenze retributive legate alla maturazione delle
c.d. classi biennali ed ai c.d. scatti biennali medio tempore
eventualmente intervenuta, nonchè a veder comunque computata sia ai
fini giuridici che economici l'anzianità da essi maturata nel
periodo compreso tra il 31 dicembre 2010 ed il 31 dicembre 2013;
nonchè per quanto occorrer possa: per l'annullamento,
previa sospensione, della nota, inviata a stampone a parte degli
odierni ricorrenti, con la quale l'Amministrazione universitaria ha
chiarito che intende applicare (come in effetti sta applicando)
l'art. 9, comma 21, della legge n. 122/2010 n. 78, nonchè dei
cedolini stipendiali nella parte in cui «bloccano» i c.d. contatori
dell'anzianità maturata in asserita applicazione dell'art. 9, XXI,
comma del d.l. n. 78/10 come convertito in Legge e di qualsiasi altro
atto collegato ancorchè non conosciuto ed eventualmente precedente.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Università del
Piemonte Orientale «Amedeo Avogadro» - Sede di Vercelli e di
Università degli Studi di Torino e di Università degli Studi di
Torino;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 giugno 2012 la
dott.ssa Paola Malanetto e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
I ricorrenti, professori ordinari, professori associati e
ricercatori universitari presso le Università resistenti hanno adito
questo TAR contestando l'applicazione, nei loro confronti, del
disposto dell'art. 9, comma 21 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78,
convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2010 n. 122.
In via principale chiedono i ricorrenti accertarsi che la
disposizione, in quanto riferita al personale non contrattualizzato
che fruisce di un meccanismo di progressione automatica degli
stipendi, non è loro applicabile; in subordine, ove la disposizione
fosse ritenuta loro applicabile, contestano sotto plurimi profili la
legittimità costituzionale della norma.
Ritiene il collegio la prospettata questione di legittimità
costituzionale rilevante e non manifestamente infondata.
Quanto alla rilevanza non può accedersi all'opzione ermeneutica
proposta con i ricorsi in via principale, secondo la quale l'art. 9
comma 21 del d.l. n. 78 del 2010 non sarebbe applicabile ai
ricorrenti.
L'art. 9 comma 21 del d.l. 31 maggio 2010 n. 78 statuisce che
«per le categorie di personale di cui all'art. 3 del d.lgs. 30 marzo
2011, n. 165 e successive modificazioni, che fruiscono di un
meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011,
2012, 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle classi e
degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il
personale di cui all'art. 3 del decreto legislativo 30 marzo 2011, n.
165 e successive modificazioni le progressioni di carriera comunque
denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici».
Secondo la prospettazione principale di cui al ricorso la norma
non sarebbe dunque applicabile alla categoria di appartenenza
poichè, pur trattandosi di pubblici dipendenti non contrattualizzati
che hanno goduto di meccanismi di progressione stipendiale
automatica, detta progressione non potrebbe più definirsi automatica
in forza di successive evoluzioni normative. In particolare
l'invocato nuovo assetto normativo è stato da ultimo dettato dalla
legge 30 dicembre 2010, n. 240, cui art. 6 comma 14 prevede, tra
l'altro, che «i professori e i ricercatori sono tenuti a presentare
una relazione triennale sul complesso delle attività didattiche, di
ricerca e gestionali svolte, unitamente alla richiesta di
attribuzione dello scatto stipendiale di cui agli articoli 36 e 38
del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382.». Suddetta relazione diviene
presupposto in fatto per valutazioni di professionalità, le quali a
loro volta possono incidere sull'effettiva assegnazione delle
progressioni retributive.
Già il d.l. 10 novembre 2008, n. 180, convertito in legge 9
gennaio 2009 n. 1, aveva previsto l'introduzione di valutazioni di
merito in connessione con gli scatti biennali, a partire dal 1°
gennaio 2011. La successiva citata legge n. 240 del 2010 avrebbe
dunque mantenuto tale nuovo impianto normativo con identica
decorrenza.
Puntualizza tuttavia immediatamente l'art. 6 comma 14 della legge
n. 240 del 2010, invocato in ricorso:
«fermo restando quanto previsto in materia dal decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122.».
Inoltre l'art. 8 della legge n. 240 del 2010 demanda l'attuazione
delle complessiva revisione del trattamento economico dei docenti
universitari, con particolare riferimento ai docenti già in
servizio, all'adozione di un regolamento di delegificazione. Il
regolamento è intervenuto con il d.P.R. 15 dicembre 2011, n. 232,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 9 febbraio 2012, n. 33; esso,
all'art. 2 comma 2, nel disciplinare la cadenza delle progressioni
economiche conformemente alla legge, rinnova espressamente la
salvaguardia della disciplina dettata dall'art. 9 comma 21 del d.l.
n. 78/2010 nel suo complesso. Precedentemente anche il D.M. 21 luglio
2011, n. 314 del Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca era intervenuto in materia (con particolare riferimento alla
regolamentazione appunto delle valutazioni di professionalita'),
sempre salvaguardando espressamente quanto disposto dal d.l. n.
78/2010.
Pare in definitiva al collegio che, a prescindere dall'attuale
qualificazione come automatico o meno del più recente sistema di
progressione stipendiale applicabile alla categoria ed in fase di
progressiva attuazione, al momento di entrata in vigore del d.l. 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, antecedente alla legge 30 dicembre 2010, n. 240,
esso fosse certamente automatico e come tale non potesse che essere
annoverato dal legislatore nell'alveo applicativo della contestata
disposizione; successivamente il legislatore si è fatto carico di
fare espressamente salva l'applicazione ai. professori universitari
dei «blocchi» e «tagli» stipendiali dettati dal d.l. n. 78/2010 art.
9 comma 21 nella sua interezza, nonostante le modifiche in corso
della complessiva disciplina di contesto, ribadendo expressis verbis
la scelta di rendere tuttora applicabili suddetti «blocchi» alla
categoria, a prescindere delLa ristrutturazione del sistema delle
progressioni stipendiali
Ne consegue la rilevanza, ai fini del decidere, del disposto del
d.l. n. 78/2010 art. 9 comma 21.
Con il secondo motivo di ricorso i ricorrenti propongono plurime
censure di legittimità costituzionale avverso la norma in questione.
Preliminarmente il collegio deve dare atto che la normativa è già
stata oggetto di diverse censure incidentali di legittimità
costituzionale, allo stato all'attenzione del giudice delle leggi,
sollevate, tra l'altro, con le ordinanze TAR Reggio Calabria, 8
maggio 2012, n. 311 e TAR Lombardia, sez. IV, 15 giugno 2012 n. 1691.
I giudici remittenti hanno posto in dubbio la legittimità
costituzionale della normativa in relazione agli artt. 3, 97, 53, 36,
42 della Costituzione.
Si riporta, per brevità, la sintesi di talune delle ragioni di
violazione dei sovra-riportati articoli della Costituzione come
letteralmente esposte nell'ordinanza del TAR Reggio Calabria in cui
si legge che il contestato art. 9 comma 21 si pone in contrasto con
la Costituzione poichè, tra l'altro:
«1) L'art. 3 Cost. è violato sia nel momento in cui si
colpiscono in misura differenziata e più penalizzante i titolari di
stipendi più bassi, sia nel momento in cui si introduce l'ulteriore,
ingiustificata diversità di trattamento tra coloro che, nel triennio
di «blocco», avrebbero maturato due scatti stipendiali e coloro che
invece ne avrebbero maturato solamente uno. 2) Per le stesse ragioni
deve ritenersi altresì violato l'art. 97 Cost., sia sotto il profilo
dell'imparzialità dell'amministrazione, sia sotto il profilo del
principio di buon andamento, dal momento che vengono penalizzati i
docenti e ricercatori più giovani, in pieno contrasto con le
conclamate esigenze di svecchiamento del corpo docente e di
valorizzazione delle nuove risorse. Con ciò, peraltro, arrecando un
ulteriore grave vulnus alle giovani generazioni di ricercatori, già
tanto penalizzate nel Paese. 3) È altresì violato l'art. 36 della
Costituzione, sotto il profilo della proporzionalità tra la
retribuzione e la quantità e qualità del lavoro prestato, dal
momento che tanto gli adeguamenti di cui all'art. 24 della legge n.
448 del 1998, quanto i meccanismi di progressione dello stipendio
legati a "scatti" e "classi" sono evidentemente finalizzati ad
assicurare e a mantenere tale proporzionalità. 4) È infine violato
anche l'art. 53 Cost., dal momento che il sacrificio che viene
imposto ai docenti come ad altre categorie di pubblici dipendenti, in
nome di esigenze di contenimento della spesa, rappresenta senz'altro
una forma di concorso di tali categorie alle spese pubbliche, e
quindi deve rispettare tanto il principio generale di progressività
(che è violato nel momento in cui il blocco degli adeguamenti
colpisce, nella stessa misura percentuale, t-utti i docenti, a
prescindere dal loro reddito) quanto e soprattutto il principio di
capacità contributiva (manifestamente violato in presenza di un
intervento, come quello sulle "classi" e gli "scatti" di stipendio,
che come si è visto colpisce in misura percentualmente più elevata
proprio titolari degli stipendi più bassi).».
L'ordinanza del TAR Lombardia, poi, propone censure di
legittimità costituzionale in relazione alla compatibilità della
normativa con gli articoli 3, 36, 97 e 53 e si diffonde con
particolare attenzione sulla violazione dell'art. 53 e sulla natura
sostanzialmente tributaria dei meccanismi di riduzione stipendiale
così introdotti.
Tenuto conto delle censure di illegittimità costituzionale già
sollevate da altri tribunali ritiene il collegio di focalizzare la
questione, che porta nuovamente all'attenzione del giudice delle
leggi, su di uno specifico aspetto oggetto di considerazione nei
ricorsi, che si aggiunge e sviluppa quelli già ampiamente
argomentati nelle citate ordinanze, ossia gli effetti sostanzialmente
permanenti e regressivi dei disposti tagli.
La contestata norma, che si colloca in un complesso quadro di
contenimento emergenziale della spesa pubblica, in connessione con
una congiuntura economica sfavorevole, non si limita a disporre
blocchi e tagli di carattere temporaneo (per altro della durata di un
triennio, in parte già prorogata, e dunque particolarmente estesa)
ma introduce una penalizzazione sulle retribuzioni destinata ad
incidere permanentemente ed irreversibilmente sulla struttura
retributiva dei docenti universitari in servizio, con effetti
talvolta disparati e regressivi tra gli appartenenti alla medesima
categoria.
Recita infatti l'art. 9 comma 21 del d.l. n. 78/2010:
«i meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non
contrattualizzato di cui all'articolo 3, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, così come previsti dall'articolo 24 della legge
23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli anni 2011, 2012 e
2013 ancorchè a titolo di acconto, e non danno comunque luogo a
successivi recuperi. Per le categorie di personale di cui
all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di
progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013
non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti
di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti.».
Come osservato dai ricorrenti, pertanto, la norma, pur collocata
in un ambito emergenziale, ingenera il permanente effetto della
definitiva perdita di un triennio di anzianità non solo in termini
di mancata percezione degli scatti coevi (non recuperabili) ma anche
quale azzeramento definitivo e pro futuro di detto periodo di
anzianità ad ogni effetto economico, con una definitiva compressione
delle retribuzioni dei soggetti incisi per tutto l'arco della futura
carriera.
Ritiene il collegio che la censurata violazione dell'art. 3 della
Costituzione, per tale aspetto, e alla luce dei parametri di
valutazione propri del giudizio a quo si appalesi quantomeno non
manifestamente infondata.
Inevitabilmente dei meccanismi di taglio lineare, quali quelli
così introdotti, per di più focalizzati per settore di lavoratori
(pubblico impiego) e ulteriormente per categoria (nel presente caso
docenti universitari) finiscono per indurre, nel contingente,
pressocchè certe disparità di trattamento legate alla casualità,
spesso anche regressiva, degli effetti.
Siffatto esito, vagliato dal giudice delle leggi già in
occasione di precedenti analoghe disposizioni normative di carattere
emergenziale (per altro di durata minore), nella giurisprudenza
costituzionale è stato talvolta valutato compatibile con il sistema
di valori della Carta fondamentale nel loro complesso; tanto perchè
se ne è valorizzata appunto la limitata, durata temporale,
giustificata dalla contingente emergenza economica a monte, ancorchè
non si sia mancato di evidenziare che, simili soluzioni di
soddisfacimento delle esigenze di bilancio, si collocano al limite di
compatibilità con i principi di uguaglianza e ragionevolezza.
Si legge ad esempio in Corte costituzionale, ord. n. 299 del 1999
che, norme adottate per stringenti esigenze di recupero di equilibrio
di bilancio, possono «ritenersi non lesive del principio di cui
all'art. 3 della Costituzione (sotto il duplice aspetto della non
contrarietà sia al principio di uguaglianza sostanziale, sia a
quello della non irragionevolezza), a condizione che i suddetti
sacrifici siano eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei
allo scopo prefisso.»
Ancora, in relazione ai possibili effetti «casuali» di un blocco
annuale delle progressioni stipendiali (nella fattispecie il blocco
annuale di una progressione biennale colpiva, all'interno della
categoria, solo coloro che proprio nell'anno del blocco avrebbero
maturano il beneficio), la Corte ha chiarito: «va innanzitutto
osservato che non può essere condivisa la tesi avanzata
dall'Avvocatura dello Stato, per la quale si tratterebbe di una mera
disparità di fatto, giusta la figura delineata dalla giurisprudenza
di questa Corte a partire dalla sentenza n. 16 del 1960. La
disuguaglianza denunciata non è effetto secondario di una disciplina
che in via principale persegue altri scopi, ma è strettamente
consequenziale a detta normativa. Sì che è da effettuare riclaiesto
vaglio di legittimità costituzionale, alla luce del prindpio di
eguaglianza».
Ha quindi concluso il giudice delle leggi per l'infondatezza nel
merito della questione poichè la norma ivi scrutinata: «emanata in
un momento delicato della vita, nazionale, introduce disposizioni di
diversa natura, tutte segnate dalla finalità di realizzare, con
immediatezza, un contenimento della spesa pubblica per il 1993, nel
rispetto degli obiettivi fondamentali di politica economica e dei
vincoli derivanti dal processo di integrazione europea.... Visto che
detti aumenti hanno periodicità biennale, la sospensione porterebbe
a una diseguaglianza - a seconda dell'anno di nomina del dipendente -
che per il giudice a quo non è giustificabile, perchè casuale e
alterna. Ma il rilievo non ha fondamento, perchè il «blocco», di cui
è evidente il carattere provvedimentale del tutto eccezionale,
esauriva i suoi effetti nell'anno considerato, limitandosi a impedire
erogazioni per esigenze di riequilibrio del bilancio, riconosciute da
questa Corte meritevoli di tutela a condizione che le disposizioni.
adottate non risultino arbitrarie» (Corte costituzionale sentenza n.
245 del 1997). Una indiretta conferma del rilievo del parametro della
stretta connessione delle soluzioni di taglio lineare degli stipendi
prescelte con la contingenza temporalmente definita delle ragioni di
bilancio, ai fini della legittimità costituzionale delle
disposizioni, si evince anche dal recente arresto della Corte
costituzionale n. 189/2012. In tale pronuncia è stata scrutinata la
legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 6, lettera d), della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 dicembre 2010 n. 15 che
stabilisce, per quanto concerne i costi del personale, le seguenti
misure: [...] «d) alla ripresa della contrattazione collettiva, dopo
la sospensione di cui alla lettera c) [secondo la quale: "per il
quadriennio 2010-2013 non si dà luogo a con trattazione collettiva
per l'adeguamento degli stipendi all'inflazione e per l'aumento del
trattamento accessorio, fatta salva la contrattazione per
l'erogazione di un'indennità di vacanza contrattuale per il 2010 o
per eventuali forme previdenziali o assicurative"], saranno definiti
congrui meccanismi tesi a conseguire il progressivo riallineamento
dei trattamenti economici complessivi fra i comparti del contratto
collettivo di intercomparto». La norma è stata posta in
contestazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri per
asserito contrasto con l'art. 9, comma 17, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, secondo il quale il «blocco» delle procedure
contrattuali e negoziali del personale pubblico relative al triennio
2010-2012 ha luogo «senza possibilità di recupero», disposizione
che, come tale, detterebbe un principio fondamentale di coordinamento
della finanza pubblica travalicato dalla Provincia autonoma.
Trattasi per l'appunto di taluno dei vari meccanismi di blocco
stipendiale temporaneo del pubblico impiego introdotti dal d.l. n.
78/2010 e che in questa sede vengono contestati con specifico
riferimento al diverso comma 21 del medesimo art. 9; per altro lo
stesso art. 9 comma 21 contiene simmetrica disposizione per quanto
concerne gli adeguamenti di cui all'art. 24 della legge n. 448 del
1998, non contestata dai ricorrenti. La Corte, nel fare salva la
disposizione della Provincia autonoma di Bolzano, ha stigmatizzato
una erronea interpretazione del parametro interposto di legittimità
costituzionale, evidenziando che, una lettura conforme alla ratio
legis e immune da palese irragionevolezza dell'art. 9 comma 17 del
d.l. n. 78/2010, impone di considerare che «il legislatore ha inteso
evitare che il risparmio della spesa pubblica derivante dal
temporaneo divieto di contrattazione ("non si dà luogo [...] alle
procedure contrattuali") possa essere vanificato da una successiva
procedura contrattuale o negoziale che abbia ad oggetto il
trattamento economico relativo proprio a quello stesso triennio
2010-2012. L'uso, da parte del legislatore statale, dell'espressione
"senza possibilità di recupero" costituisce indice sicuro della
ratio legis di evitare che la contrattazione collettiva successiva al
2012 possa riguardare anche gli anni 2010- 2012, attribuendo ai
dipendenti gli stessi benefici economici non goduti in tale
triennio».
In pratica, per detta fattispecie, la Corte costituzionale ha
considerato non irragionevole una compressione temporalmente limitata
delle dinamiche retributive, con l'ulteriore precisazione che gli
importi tagliati (per tali intendendosi esclusivamente le somme non
corrisposte negli anni di blocco) non potessero essere oggetto di
ricontrattazione ex post, senza per contro che detto blocco
ripercuota i suoi effetti pro futuro sulle retribuzioni dei
dipendenti pubblici che ne sono colpiti e che sono legittimamente
oggetto di possibili riallineamenti.
A fronte di siffatto quadro, anche della giurisprudenza
costituzionale, ritiene il collegio non manifestamente infondata la
censurata violazione degli artt. 3, 36, 97 della Costituzione da
parte del disposto dell'art. 9 comma 21 del d.1 n. 78/2010, in
particolare nella sua efficacia permanente oltre che, vieppiù nella
sua permanenza, discriminatoria e regressiva che la rende
contraddittoria rispetto alle finalità dichiaratamente temporanee ed
emergenziali della norma.
Infatti, alla luce del pregresso meccanismo biennale delle
progressioni stipendiali, il congelamento delle progressioni per un
triennio può teoricamente colpire taluno per due volte (chi matura
scatti o classi al primo e terzo anno) e tal altro per una sola (chi
li matura al secondo).
Sempre in relazione all'art. 3 della Costituzione un ulteriore ed
autonomo profilo di vulnus deriva dal meccanismo individuato per
quantificare i tagli. È noto che la progressione per classi ha una
incidenza maggiore in relazione alle fasce retributive più basse; le
classi infatti si articolano in voci percentuali dello stipendio
tabellare annuo lordo e si quantificano in percentuale variabile da
un massimo dell'8%, applicabile alle classi più basse e quindi per
definizione alla retribuzioni più basse, a un minimo del 2,5%,
applicabile alle classi, e quindi alle retribuzioni, più elevate.
L'uniforme e indiscriminato blocco delle «classi» generalmente intese
comporta dunque inevitabilmente che la perdita economica più
pesante, anche potenzialmente in termini di importo nominale oltre
che di incidenza sulla retribuzione, viene addossata ai soggetti che
hanno la retribuzione tabellare già più bassa; evidente è la
disparità non solo tra categorie (quali i pubblici dipendenti per i
quali il «blocco», anche nella ricostruzione normativa operata dal
giudice delle leggi, non può protrarsi al di fuori del triennio di
pertinenza), ma addirittura all'interno della stessa categoria,
colpita permanentemente in forma disparitaria e persino regressiva.
Le evidenziate disparità, come già ricordato con le parole
della Corte, non sono ascrivibili a mere disparità in fatto ma sono
l'effetto principale e strettamente consequenziale della scelta dello
strumento dei tagli lineari degli stipendi per fini di contenimento
della spesa pubblica, con le connesse caratteristiche strutturali di
tensione con i valori costituzionali, ed in particolare con i
principi di uguaglianza sostanziale e ragionevolezza.
Esse palesano, a giudizio del collegio, la non manifesta.
infondatezza delle dedotte censure di legittimità costituzionale, in
particolare con riferimento all'art. 3. L'assetto normativo così
creatosi stride anche con l'art. 36 della Costituzione, finendo per
cronicizzare e rendere fisiologica una disparità retributiva a
parità di mansioni ed anzianità effettiva; sempre la
cristallizzazione delle disparità contrasta infine con il canone
dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica
amministrazione enunciato dall'art. 97 della Costituzione.
Infine i ricorrenti censurano anche la mancanza dei requisiti di
necessità e urgenza della contestata normativa, con connessa
asserita violazione dell'art. 77 della Costituzione. Sul punto la
censura si ritiene palesemente infondata poichè non sono in
discussione nè i presupposti di «emergenza di bilancio» che hanno
mosso la complessiva manovra economica, nè la natura essenzialmente
finalizzata al risparmio di spesa delle disposizioni censurate, fatta
salva tuttavia la già evidenziata sproporzionalità e
discriminatorietà di singole misure.
Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non manifestamente
infondata, il TAR solleva questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 21, del d.l. 31 marzo 2010 n. 78, come convertito
in legge 30 luglio 2010 n. 122, per contrasto con gli artt. 3, 36, 97
della Costituzione, secondo i profili e per le ragioni sopra
indicate, con sospensione del giudizio fino alla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana della decisione della
Corte costituzionale sulle questioni indicate, ai sensi e per gli
effetti di cui agli artt. 79 ed 80 del c.p.a. ed art. 295 c.p.c.
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità.

P.Q.M.

Riunisce i ricorsi in epigrafe,
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21 del d.l. 31 maggio
2010 n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010 n.
122 in relazione agli artt. 3, 36, 97 della Costituzione, dispone la
sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati.
Così deciso in Torino nelle camere di consiglio del giorno 28
giugno - 12 luglio 2012.

Il Presidente: Balucani


L'estensore: Malanetto