1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 190 SENTENZA 7 - 25 luglio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Riconoscimento al personale in servizio a tempo indeterminato presso l'Ufficio speciale Centrale unica di committenza (CUC) di una retribuzione annua sostitutiva dei premi previsti dalla contrattazione regionale - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e dei limiti statutari - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Previsione che al personale della ex Agenzia regionale per i rifiuti e le acque (ARRA), transitato nei ruoli dell'amministrazione regionale e' riconosciuta l'anzianita' di servizio prestato presso le amministrazioni di provenienza - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile e dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Incremento delle ore di incarico a tempo indeterminato dei medici veterinari specialisti ambulatoriali, gia' titolari di un incarico da almeno cinque anni - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Autorizzazione della terapia genica "Zolgensma"" per il trattamento dei lattanti e dei bambini affetti da atrofia muscolare spinale (SMA) fino a 21 chilogrammi di peso, anche oltre i sei mesi di eta' - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei LEA, dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica e dei principi di certezza e attualita' della copertura finanziaria - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Esenzione delle donne residenti nella Regione dal costo per l'accertamento di eventuali rischi procreativi attraverso lo screening prenatale e materno NIPT (Non Invasive Prenatal Test) - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei LEA dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica e dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Terapia delle pazienti affette da endometriosi, se in possesso del codice di esenzione 063 - Prescrivibilita' gratuita dei farmaci antinfiammatori non steroidei in fascia A - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei LEA pubblica e dei principi di certezza e attualita' della copertura finanziaria - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Assegnazione di un contributo al REMESA (Rete Mediterranea per la Salute degli Animali), con risorse destinate al finanziamento dell'Istituto zooprofilattico sperimentale - Violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica e in materia di tutela della salute - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Avvio di progetti innovativi per la fornitura di cannabis terapeutica - Lesione del diritto alla salute e del principio di adeguatezza - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Autorizzazione, per l'esercizio finanziario 2021, di un'ulteriore spesa per il trattamento accessorio del personale utilizzato per interventi di sicurezza e di vigilanza nei luoghi della cultura finalizzato al ripristino dei flussi turistici post pandemia da COVID - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Progetti in favore degli studenti con disabilita' - ricorso del governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale nella determinazione dei LEA e dei principi fondamentali in materia di tutela della salute e in materia di coordinamento della finanza pubblica - Estinzione parziale del processo. - Legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9, artt. 5, comma 1, lettera f); 14; 41, comma 3; 50; 53, comma 1, 54, commi 2 e 3; 55; 56; 57 - Costituzione, artt. 3, 32, 81, terzo comma, 117, commi secondo, lettere e), l) ed m) e terzo, e 118; statuto della Regione Siciliana, artt. 2, comma 3, 14, primo comma, lettera q), 17, primo comma, lettere f) e c), e 45, comma 1. (T-220190) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma
1, lettera f), 14, 36, 41, comma 3, 50 e da 53 a 57 della legge della
Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2021. Legge di stabilità regionale), e degli
artt. 4, comma 1, e 14 della legge della Regione Siciliana 26
novembre 2021, n. 29 (Modifiche alla legge regionale 15 aprile 2021,
n. 9. Disposizioni varie), promossi dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorsi notificati il 21 giugno 2021 e il 31 gennaio
2022, depositati in cancelleria il 30 giugno 2021 e il 1° febbraio
2022, iscritti, rispettivamente, al n. 33 del registro ricorsi 2021 e
al n. 8 del registro ricorsi 2022 e pubblicati nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, prima serie speciale, n. 32 dell'anno
2021 e n. 9 dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 2022 il Giudice relatore
Angelo Buscema;
uditi gli avvocati dello Stato Emanuele Feola e Beatrice Gaia
Fiduccia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato
Gianluigi Maurizio Amico per la Regione Siciliana, quest'ultimo in
collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del
Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 7 luglio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 30 giugno 2021 e iscritto al
registro ricorsi n. 33 del 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, in riferimento complessivamente agli artt. 3, 32,
81, terzo comma, 117, commi secondo, lettere e), l) e m), e terzo, e
118, primo comma, della Costituzione, nonchè agli artt. 14, lettera
q), e 17, comma 1, lettera c), del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
Siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
2, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 1,
lettera f), 14, 36, 41, comma 3, 50, 53, 54, commi 2 e 3, 55, 56 e 57
della legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2021. Legge di
stabilità regionale).
Con successivo ricorso, depositato il 1° febbraio 2022 e iscritto
al registro ricorsi n. 8 del 2022, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 4, comma 1, e 14 della legge della Regione Siciliana 26
novembre 2021, n. 29 (Modifiche alla legge regionale 15 aprile 2021,
n. 9. Disposizioni varie). L'art. 4, comma 1, della legge reg.
Siciliana n. 29 del 2021 modifica l'art. 36 della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021 impugnato con il ricorso n. 33 del 2021.
Con atto depositato in data 20 maggio 2022 il Presidente del
Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri del 17 maggio 2022, ha presentato atto di rinuncia in parte
qua, al ricorso n. 33 del 2021, limitatamente al motivo avente ad
oggetto l'impugnativa dell'art. 41, comma 3, della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021.
La Regione Siciliana, con atto depositato il 26 maggio 2022, ha
dichiarato di accettare la rinuncia parziale al ricorso.
Con successivo atto del 27 maggio 2022 la difesa regionale - in
relazione all'intenzione manifestata dal governo regionale di
apportare modifiche alle norme impugnate in modo satisfattivo delle
ragioni dell'impugnativa dello Stato, e prendendo atto della nota 25
maggio 2022, n. 15563 dell'Assessorato regionale della famiglia,
delle politiche sociali e del lavoro con la quale è stato demandato
alla Presidenza del Consiglio dei ministri il rinvio dell'udienza
fissata per il 7 giugno 2022 limitatamente agli artt. 36 della legge
reg. Siciliana n. 9 del 2021 e 4, comma l, della legge reg. Siciliana
n. 29 del 2021 - ha presentato istanza di rinvio dell'udienza fissata
per il 7 giugno 2022, limitatamente ai predetti articoli.
Il ricorrente, con atto depositato il 30 maggio 2022, ha aderito
all'istanza di rinvio presentata dalla Regione e il Presidente della
Corte, con decreto del 1° giugno 2022, ha rinviato a nuovo ruolo la
discussione dei giudizi di cui all'art. 36 della legge reg. Siciliana
n. 9 del 2021 (ricorso n. 33 del 2021) e dell'art. 4, comma l, della
legge reg. Siciliana n. 29 del 2021 (ricorso n. 8 del 2022).
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
5, comma 1, lettera f), della legge reg. Sicilia n. 9 del 2021, che
modifica l'art. 55 della legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015,
n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge
di stabilità regionale), aggiungendo, dopo il comma 7, il comma
7-bis, il quale dispone: «Al personale del comparto in servizio a
tempo indeterminato e determinato presso l'ufficio speciale - C.U.C.,
oltre al trattamento accessorio di cui al comma 7 dell'articolo 16
della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10 e successive
modificazioni è riconosciuta, a valere sul Fondo istituito con
Delib. G.R. n. 387 del 24 novembre 2004, una retribuzione annua
sostitutiva dei premi di cui al comma 4 dell'articolo 90 del CCRL
vigente, nelle misure riconosciute dall'articolo 94 del CCRL vigente
al personale del comparto in servizio presso l'UREGA. Trova,
altresì, applicazione il comma 2 dell'articolo 94 del CCRL vigente».
Ad avviso del ricorrente la disposizione, nel derogare al
principio che riserva alla contrattazione collettiva il trattamento
economico del personale pubblico contrattualizzato, desumibile dagli
artt. 2, comma 3, e 45, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), si porrebbe in contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che attribuisce
alla competenza esclusiva dello Stato la disciplina della materia
«ordinamento civile».
A supporto delle proprie argomentazioni l'Avvocatura generale
richiama la sentenza di questa Corte n. 16 del 2020 con la quale è
stato affermato che la disciplina del rapporto di lavoro dei
dipendenti pubblici - ivi inclusi i profili del trattamento
economico, inteso nel suo complesso, senza alcuna limitazione a
quello fondamentale, e della relativa classificazione - rientra nella
materia «ordinamento civile», spettante in via esclusiva al
legislatore statale.
Il ricorrente afferma che, a seguito della contrattualizzazione
del pubblico impiego, i principi generali fissati dalla legge statale
nella materia costituiscono limiti di diritto privato, fondati
sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di
garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati. Tali
principi si imporrebbero anche alle Regioni a statuto speciale (è
richiamata, tra le altre, la sentenza di questa Corte n. 154 del
2019).
In particolare, per quanto attiene alla Regione Siciliana,
l'applicazione dei predetti principi non sarebbe preclusa dalla
previsione contenuta nell'art. 14, lettera q), dello statuto speciale
perchè, pur attribuendo alla competenza legislativa esclusiva della
Regione la disciplina dello stato giuridico ed economico dei
dipendenti regionali, incontrerebbe - in virtù di quanto previsto
dallo stesso statuto di autonomia - i limiti derivanti dalle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica (è
citata la sentenza di questa Corte n. 172 del 2018) che, in quanto
tali, si impongono anche alla potestà legislativa esclusiva delle
Regioni autonome (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 93
del 2019, n. 201 e n. 178 del 2018).
2.1.- La Regione Siciliana, costituitasi in giudizio, sostiene la
non fondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 1, lettera f), della legge reg. Siciliana n. 9 del
2021, in quanto lo statuto speciale, all'art. 14, lettera q),
attribuirebbe espressamente alla Regione autonoma la competenza
legislativa esclusiva in materia di stato giuridico ed economico dei
dipendenti regionali.
La disposizione impugnata non interverrebbe a disciplinare il
trattamento economico del personale regionale, ma si limiterebbe a
specificare i destinatari di una retribuzione accessoria
omnicomprensiva annua già prevista dalla vigente contrattazione
collettiva di comparto per alcuni lavoratori, in sostituzione dei
premi e dei trattamenti accessori correlati all'attuazione di
specifici progetti e alla performance organizzativa e individuale.
L'art. 5, comma 1, lettera f), della legge reg. Siciliana n. 9
del 2021 si limiterebbe ad assimilare, con riguardo all'attribuzione
di premi, il personale in servizio presso la Centrale unica di
committenza per l'acquisto di beni e servizi (CUC) a quello in
servizio presso l'Ufficio regionale per l'espletamento delle gare
d'appalto (UREGA), in considerazione del fatto che tale personale
svolgerebbe mansioni analoghe nell'espletamento delle procedure
afferenti all'acquisto di servizi e forniture e di quelle relative
all'appalto di lavori pubblici.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
14 della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021, il quale prevede che «1.
Al personale già trasferito all'Agenzia regionale di cui
all'articolo 7 della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19 e
successive modificazioni, per mobilità e transitato nei ruoli
dell'Amministrazione regionale in applicazione dell'articolo 9, comma
2, della legge regionale 16 dicembre 2008, n. 19 e successive
modificazioni è riconosciuta, con effetti economici decorrenti dal
1° gennaio 2021, l'anzianità di servizio prestato presso le
amministrazioni di provenienza. Tale servizio è equiparato a
servizio prestato presso l'amministrazione regionale. 2. Per le
finalità di cui al comma 1 è autorizzata, per gli esercizi
finanziari 2021, 2022 e 2023, la spesa annua di euro 497.242,00
(Missione 1, Programma 10, capitolo 10815 7). A decorrere
dall'esercizio finanziario 2024 si provvede ai sensi del comma 1
dell'articolo 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118».
Il ricorrente assume che la disposizione consentirebbe agli ex
dipendenti dell'Agenzia regionale rifiuti e acque della Sicilia
(ARRA) il riconoscimento dell'anzianità di servizio maturata prima
di essere assunti presso la predetta Agenzia, a prescindere dalla
natura giuridica pubblica o privata dell'originario datore di lavoro
e dai servizi concretamente prestati presso di esso. Così
legiferando, il legislatore regionale avrebbe introdotto, rispetto
alla disciplina generale della mobilità nel pubblico impiego, un
regime di favore per il suddetto personale rispetto a tutti gli altri
dipendenti pubblici, ivi inclusi gli altri dipendenti regionali.
La disposizione si porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost.,
violando il principio di uguaglianza, principio direttamente
applicabile anche alle Regioni ad autonomia speciale in quanto
rientrante fra i principi fondamentali dell'ordinamento giuridico
costituzionale.
Sarebbe violato anche l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. in quanto la disposizione regionale produrrebbe l'effetto di un
miglioramento del trattamento economico fondamentale e accessorio
degli ex dipendenti dell'ARRA, derogando al principio di cui agli
artt. 2, comma 3, e 45, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, che
riserva alla contrattazione collettiva la determinazione del
trattamento economico del personale pubblico contrattualizzato.
I principi ricavabili dal testo unico del pubblico impiego,
infatti, rappresentano norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica e costituiscono limiti per la
competenza legislativa della Regione Siciliana di cui all'art. 14,
lettera q), dello statuto di autonomia in materia di «stato giuridico
ed economico» del personale regionale.
L'art. 14 della 1egge reg. Siciliana n. 9 del 2021 sarebbe
altresì in contrasto con l'art. 38, comma 1, del decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42), in quanto, in difformità da quanto
disposto dal predetto art. 38, la disposizione regionale non
provvederebbe ad indicare l'onere a regime derivante
dall'applicazione del comma 1 dell'art. 14, ma rinvierebbe la
quantificazione dell'onere annuo alla legge di bilancio.
La violazione della norma interposta determinerebbe la lesione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che riserva alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici».
3.1.- La difesa regionale afferma innanzitutto la non fondatezza
delle censure in riferimento all'art. 3 Cost., sostenendo che la
disposizione impugnata non opererebbe alcuna differenziazione di
trattamento fra lavoratori pubblici ma, al contrario, offrirebbe le
dovute garanzie per la salvaguardia dello status professionale del
personale ex ARRA trasferito alla Regione.
L'individuazione del termine del 1° gennaio 2021, quale dies a
quo per la decorrenza degli effetti economici dell'anzianità di
servizio, sarebbe motivato dal fatto che la sua concreta operatività
scaturirebbe dall'applicazione dell'art. 22 del vigente contratto
collettivo regionale di lavoro (CCRL), che disciplina l'ultima
progressione economica orizzontale per tutto il personale di ruolo
del comparto dell'amministrazione della Regione.
La norma impugnata non opererebbe alcuna ricostruzione
retroattiva dell'anzianità di servizio in quanto i suoi effetti
economici si produrrebbero a partire dal 1° gennaio 2021 e
discenderebbero dall'applicazione dell'art. 22 del vigente CCRL.
Con riferimento alla asserita violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., la disposizione impugnata costituirebbe
espressione della competenza legislativa esclusiva statutariamente
attribuita alla Regione in materia di «stato giuridico ed economico»
del proprio personale.
Infine, la Regione ritiene non sussistente neppure il contrasto
con l'art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011 e, conseguentemente, con
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di
«armonizzazione dei bilanci pubblici», in quanto la disposizione
regionale richiamerebbe espressamente l'art. 38 indicato. Tale
richiamo sarebbe di per sè idoneo ad assicurare la quantificazione
dell'onere a regime delle spese a carattere continuativo, mentre la
quantificazione dell'onere annuale sarebbe prevista per ciascuno
degli esercizi compresi nel bilancio di previsione.
4.- È poi impugnato il comma 3 dell'art. 41 della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021, rubricato «Progetti a favore degli studenti
con disabilita'», in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost., che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale; all'art. 117, terzo comma, Cost., ai sensi del
quale il legislatore statale ha la competenza ad individuare i
principi fondamentali sia in materia di tutela della salute, sia in
materia di coordinamento della finanza pubblica; all'art. 81, terzo
comma, Cost.
In particolare, l'illegittimità costituzionale della
disposizione censurata discenderebbe dal fatto che la Regione
Siciliana sarebbe attualmente impegnata nel piano di rientro dal
disavanzo sanitario e sarebbe, pertanto, assoggettata al divieto di
spese non obbligatorie, ai sensi dell'art. 1, comma 174, della legge
30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)»
e successive modificazioni e integrazioni.
4.1.- La Regione Siciliana sostiene la non fondatezza della
questione relativa all'art. 41, comma 3.
4.2- Come già ricordato, il Consiglio dei ministri ha deliberato
di rinunciare all'impugnativa dell'art. 41, comma 3, della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021, ritenendo che la modifica intervenuta con la
legge reg. Siciliana n. 20 del 2022 abbia carattere satisfattivo; la
rinuncia è stata accettata dalla Regione.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, altresì,
impugnato l'art. 50 della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021, il
quale dispone che: «1. Entro 90 giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, le Aziende del Servizio Sanitario
Regionale e l'Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia
procedono ad incrementare le ore di incarico a tempo indeterminato a
ciascun medico veterinario specialista ambulatoriale interno, già
titolare di incarico da almeno 5 anni, per il raggiungimento di
almeno trenta ore di incarico settimanali per medico-veterinario. 2.
Gli incrementi di orario eccedenti la quota di almeno trenta ore
settimanali di cui al comma 1 devono essere motivati e autorizzati
dall'Assessorato regionale della Salute, sulla base di una preventiva
ricognizione del fabbisogno delle prestazioni e delle attività
programmate o programmabili, relative alla specialistica
ambulatoriale veterinaria, presso ciascuna Azienda sanitaria
provinciale e presso la sede dell'Istituto zooprofilattico
sperimentale della Sicilia e possono essere attribuiti nel rispetto
del vincolo dell'equilibrio economico del bilancio aziendale. 3. I
direttori generali delle Aziende sanitarie provinciali e
dell'Istituto Zooprofilattico sperimentale della Sicilia sulla base
delle criticità riscontrate e della programmazione delle attività,
compatibilmente con il titolo di specializzazione di cui all'allegato
2 dell'Accordo Collettivo Nazionale del 31 marzo 2020, in possesso di
ogni medico veterinario specialista e sulla base dei criteri di
valutazione, di cui all'articolo 21 comma 3, del citato Accordo
Collettivo Nazionale, possono disporre una sola volta il passaggio
dell'intero effettivo delle ore di incarico a branche diverse, allo
scopo di ottimizzare e concentrare le risorse sulle attività
prioritarie, previa formale accettazione degli interessati. 4. In
caso di transito da una branca all'altra, allo specialista è
riconosciuta l'anzianità di servizio già maturata. Al fine di
garantire l'appropriatezza delle prestazioni, il transito ad altra
branca potrà avvenire a seguito di un adeguato periodo di
affiancamento. 5. Gli oneri derivanti dall'applicazione del presente
articolo, quantificati in euro 7.883.103 su base annua, trovano
copertura sui fondi del servizio sanitario regionale, senza nuovi o
maggiori oneri a carico del bilancio regionale. 6. L'articolo 46
della legge regionale 11 agosto 2017, n. 16 è abrogato».
Sostiene l'Avvocatura generale che, con l'art. 50 della legge
reg. Siciliana n. 9 del 2021, il legislatore regionale avrebbe
esercitato una competenza riservata in via esclusiva al legislatore
statale, ponendosi in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera 1), Cost., che attribuisce a quest'ultimo una competenza
esclusiva nella materia «ordinamento civile».
La disposizione impugnata introdurrebbe una disciplina
incompatibile con l'Accordo collettivo nazionale, che - in attuazione
dell'articolo 8 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) - disciplina
puntualmente l'incremento orario degli specialisti ambulatoriali.
Ciò comporterebbe anche la violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., introducendo una irragionevole
disparità di trattamento tra gli specialisti ambulatoriali che
prestano servizio nella Regione Siciliana e coloro che invece operano
nella restante parte del territorio nazionale.
La disposizione impugnata, peraltro, non troverebbe alcuna
giustificazione nelle norme statutarie della Regione Siciliana in
quanto essa non rientrerebbe nell'ambito di applicazione dell'art.
14, lettera q), intervenendo sul rapporto di lavoro di soggetti che
non sono dipendenti della Regione. Neppure troverebbe giustificazione
nell'art. 17, lettera f), dello statuto, il quale prevede che la
disciplina dei rapporti di lavoro può essere regolata dalla
legislazione regionale «[e]ntro i limiti dei principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato».
5.1.- La difesa regionale sostiene che l'art. 50 della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021 non configurerebbe alcuna disparità di
trattamento, nè disuguaglianza o difformità con quanto realizzato
nel territorio nazionale. Sottolinea che, al contrario, la
disposizione impugnata mira a conseguire livelli uniformi di
assistenza sanitaria.
Riguardo alla lamentata violazione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera 1), Cost., sostiene che il
legislatore regionale avrebbe esercitato una competenza propria
rientrante nella materia di cui alla lettera f) dell'art. 17 dello
statuto, senza sconfinare nella competenza esclusiva dello Stato.
L'incremento orario previsto dall'art. 50 della legge regionale
n. 9 del 2021 non sarebbe riferito a quanto stabilito dall'art. 20
dell'Accordo collettivo nazionale, ma a quanto disposto dall'art. 21,
comma 2, dell'Accordo medesimo, del quale avrebbe fatto applicazione.
Afferma, inoltre, che la norma regionale sarebbe frutto di una
attenta ricognizione sui fabbisogni prestazionali, obiettivi da
raggiungere e risorse professionali delle aziende sanitarie e
dell'Istituto zooprofilattico della Sicilia, oggetto di confronto con
le sigle sindacali firmatarie dello stesso ACN.
6.- L'Avvocatura generale dello Stato impugna, altresì, l'art.
53 della medesima legge regionale, in riferimento agli artt. 81,
terzo comma, 117, commi secondo, lettera m), e terzo, Cost., in
riferimento alla materia coordinamento della finanza pubblica, in
relazione all'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004, ai
sensi del quale alle Regioni in piano di rientro - come la Sicilia -
non è consentito effettuare spese non obbligatorie; e in relazione
all'art. 1, comma 4-bis, del decreto-legge 21 ottobre 1996, n. 536
(Misure per il contenimento della spesa farmaceutica e la
rideterminazione del tetto di spesa per l'anno 1996) convertito, con
modificazioni, in legge 23 dicembre 1996, n. 648, che assegna
all'Agenzia italiana del farmaco (AIFA) il compito di individuare i
medicinali erogabili a totale carico del Servizio sanitario nazionale
(SSN). Sarebbe altresì in contrasto con l'art. 17, comma 1, lettera
c), dello statuto siciliano, ai sensi del quale l'esercizio della
competenza della Regione Siciliana dovrebbe comunque avvenire nel
rispetto dei principi e degli interessi generali stabiliti dalla
legge dello Stato.
L'art. 53, rubricato «Terapia genica Zolgensma», stabilisce, al
comma 1, che «[i]n conformità alle indicazioni espresse dall'Agenzia
europea per i medicinali (EMA), nelle more dell'autorizzazione
definitiva da parte dell'AIFA, è autorizzata la terapia genica
"Zolgensma", già inserita dall'AIFA nell'elenco dei medicinali
erogabili a totale carico del servizio sanitario nazionale ai sensi
del decreto legge 21 ottobre 1996, n. 536, convertito dalla legge 23
dicembre 1996, n. 648, per il trattamento dei lattanti e dei bambini
affetti da atrofia muscolare spinale (SMA) fino a 21 chilogrammi di
peso, anche oltre i sei mesi di età. Ai relativi oneri provvede a
valere sulle risorse del capitolo 413374 nella misura di 4.200
migliaia di euro (Missione 13, Programma 1, capitolo 413374)».
Secondo il ricorrente tale norma non risulterebbe in linea con la
legislazione ed il regime regolatorio vigenti, in quanto
richiamerebbe una disciplina non più applicabile alla fattispecie
oggetto di impugnativa.
In particolare, l'art. 1, comma 4-bis, del d.l. n. 536 del 1996,
come convertito, prevede che, anche se sussista altra alternativa
terapeutica nell'ambito dei medicinali autorizzati, previa
valutazione dell'AIFA, siano inseriti nell'elenco dei medicinali
erogabili a totale carico del SSN, i medicinali che possono essere
utilizzati per un'indicazione diversa da quella autorizzata, purchè
tale indicazione sia nota e conforme a ricerche condotte nell'ambito
della comunità medico-scientifica nazionale e internazionale,
secondo parametri di economicità e appropriatezza. In tale caso
l'AIFA attiva idonei strumenti di monitoraggio a tutela della
sicurezza dei pazienti e assume tempestivamente le necessarie
determinazioni.
La norma denunciata non terrebbe conto, in violazione della
richiamata norma interposta, dell'intervenuta determinazione
dell'AIFA n. 277 del 10 marzo 2021, con la quale l'Agenzia ha
definito il regime di rimborsabilità e prezzo del medicinale
"Zolgensma" sulla base di puntuali previsioni e requisiti.
Con determinazione n. 46485 del 16 aprile 2021, l'AIFA ha poi
disposto l'esclusione del medicinale Zolgensma dall'elenco dei
medicinali erogabili a totale carico del Servizio sanitario nazionale
ai sensi della legge n. 648 del 1996, per il trattamento entro i
primi sei mesi di vita di pazienti con diagnosi genetica (mutazione
bi-allelica nel gene SMN 1 e fino a 2 copie del gene SMN 2) o
diagnosi clinica di atrofia muscolare spinale di tipo 1 (SMA 1), in
quanto tale indicazione sarebbe stata inserita nella citata
determinazione del 10 marzo 2021, n. 277. In conseguenza di tale
determinazione, l'AIFA ha previsto la rimborsabilità del farmaco in
questione a carico del SSN esclusivamente per il trattamento di
pazienti con peso massimo di 13,5 kg.
L'Avvocatura generale dello Stato, peraltro, riferisce di un
accordo tra AIFA e l'azienda farmaceutica Novartis che avrebbe
incluso l'impegno della società a mettere a disposizione il farmaco
a titolo gratuito all'interno di studi clinici per i bambini con un
peso compreso tra i 13,5 e i 21 kg, allo scopo di acquisire su questi
pazienti, in un setting controllato, dati ulteriori di efficacia e
sicurezza.
Secondo il ricorrente, la somministrazione della terapia a
pazienti aventi un peso compreso tra i 13,5 kg e i 21 kg prevista
dalla norma regionale costituirebbe un livello ulteriore di
assistenza. La disposizione impugnata violerebbe, dunque, non
soltanto la norma in precedenza richiamata, in applicazione della
quale l'AIFA ha assunto, nell'esercizio del suo potere regolatorio,
le anzidette determinazioni - art. 1, comma 4-bis, del d.l. n. 536
del 1996, come convertito, - ma anche l'art. 1, comma 174, della
legge n. 311 del 2004, ai sensi del quale le Regioni, come quella
Siciliana, assoggettate a piano di rientro dal disavanzo sanitario
non possono effettuare spese non obbligatorie.
La norma si porrebbe pertanto in contrasto non solo con l'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., violando la potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia di determinazione dei
livelli essenziali di assistenza, ma altresì con l'art. 117, terzo
comma, Cost., violando il principio di contenimento della spesa
pubblica sanitaria, quale principio generale di coordinamento della
finanza pubblica.
Sostiene il ricorrente che la norma impugnata travalicherebbe
altresì le competenze affidate alla Regione dallo statuto di
autonomia, il quale, sebbene conferisca all'Assemblea regionale il
potere di emanare leggi «al fine di soddisfare alle condizioni
particolari ed agli interessi propri della regione» anche in materia
di assistenza sanitaria (art. 17, comma 1, lettera c), prevedrebbe
tuttavia che tale potere sia esercitato «entro i limiti dei principi
ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato», in
cui rientrerebbero i principi fondamentali stabiliti dallo Stato in
materia di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento
della spesa pubblica sanitaria.
L'impugnato art. 53 violerebbe altresì l'art. 81, terzo comma,
Cost., in quanto, in ragione della sua genericità, lederebbe i
principi di certezza e attualità della copertura finanziaria.
6.1.- La difesa regionale sostiene che l'impugnato art. 53
sarebbe stato approvato al fine di consentire l'accesso alla terapia
"Zolgensma" anche ai bambini che non sono in possesso dei più rigidi
criteri di eleggibilità definiti dall'AIFA, nell'ottica della tutela
del diritto alla salute di cui all'art. 32 Cost. Osserva la Regione
Siciliana, peraltro, che le condizioni poste dall'AIFA, giusta
determinazione n. 277 del 10 marzo 2021, sarebbero maggiormente
limitative rispetto a quelle approvate dall'EMA [European Medicines
Agency], avendo precluso la possibilità di trattare in Italia i
bambini di peso superiore ai 13,5 kg. In Italia, infatti, ad oggi, la
terapia di cui trattasi sarebbe interamente a carico del SSN nei casi
di pazienti affetti da atrofia muscolare spinale diagnosticata entro
i primi 6 mesi di vita, ovvero fino a 13,5 kg di peso, impedendo,
quindi, ai pazienti affetti da tale malattia genetica, ma con un peso
fino ai 21 kg, di poter ricevere gratuitamente la cura farmacologica
in questione.
Sarebbero proprio le restrizioni poste dall'AIFA alla
prescrivibilità del farmaco a livello nazionale, rispetto a quanto
stabilito dall'EMA, ad aver messo le Regioni nella necessità di
dovere avviare percorsi alternativi, finalizzati a garantire
l'accesso alla cura per i bambini affetti da SMA di tipo l e con peso
superiore ai 13,5 kg.
La resistente sostiene, in proposito, che anche la Regione
Veneto, al pari della Regione Siciliana, avrebbe predisposto un
provvedimento ad hoc, al fine di potere avviare specifici trattamenti
per i bambini con SMA di tipo l, non in possesso dei criteri di
eleggibilità previsti dall'AIFA.
La norma censurata garantirebbe, in sostanza, equità di accesso
alle cure per i cittadini italiani residenti in Sicilia rispetto a
quelli residenti in altre Regioni e, anzi, proprio l'assenza di una
tale previsione striderebbe con il diritto universale alle cure,
stante la gravità della patologia e l'aspettativa di vita molto
bassa dei piccoli pazienti che ne sono affetti.
La deroga introdotta intenderebbe garantire una risposta
assistenziale anche ai pazienti che, per sfortunate coincidenze
temporali, non hanno avuto accesso alla terapia in argomento quando
erano entro i parametri oggi previsti dall'AIFA, in tempi antecedenti
l'autorizzazione concessa in ambito nazionale (formalizzata soltanto
dal mese di marzo del 2021).
A tal proposito, la difesa regionale riporta che dei sette
pazienti individuati dal direttore dell'Unità operativa complessa di
neurologia dell'Azienda ospedaliero universitaria Policlinico di
Messina - unico centro regionale autorizzato all'impiego del farmaco
- soltanto uno è risultato in possesso dei requisiti previsti dalla
norma regionale (peso fino a 21 kg) ed è stato sottoposto con
successo alla terapia, là dove il mancato trattamento avrebbe potuto
ulteriormente compromettere lo stato di salute del bambino.
A proposito dello studio clinico indicato nel ricorso (studio
SMART), che avrebbe condotto al citato accordo tra l'AIFA e l'azienda
Novartis, evidenzia la difesa regionale che esso riguarderebbe il
trattamento di pazienti affetti da forme di SMA differenti dalla SMA
di tipo l, da cui invece sarebbero affetti tutti gli altri pazienti
presenti nella suddetta struttura regionale, candidabili al
trattamento ed in possesso dei requisiti previsti dall'AIFA per la
prescrizione a carico del SSN, ad esclusione di uno.
Auspica, infine, la Regione, che in futuro, i pazienti affetti da
SMA di tipo l possano ricevere i trattamenti già autorizzati in via
condizionata dall'EMA, mediante una corrispondente autorizzazione
anche da parte dell'AIFA, eventualmente all'esito di maggiori dati
clinici, così da non rendere più necessario ricorrere alla deroga
di cui alla norma censurata.
In ogni caso, in merito alla capacità dell'amministrazione
regionale di preservare i futuri bilanci di esercizio da possibili
elementi che ne compromettano l'equilibrio, alla luce delle
valutazioni esposte e in virtù delle continue modifiche a livello
regolatorio introdotte dall'AIFA, anche sotto il profilo dei costi
rinegoziati centralmente per singolo trattamento, sulla base delle
evidenze acquisite in materia (effettiva efficacia anche in una
popolazione di pazienti differente da quella attualmente individuata
e/o ampliamento dei pazienti trattati con simmetrica riduzione del
prezzo negoziato), la difesa regionale sostiene che l'estensione di
trattamento prevista sarebbe limitata alla misura indicata dalla
norma, ossia euro 4,2 milioni, corrispondenti, stante l'attuale costo
della terapia, a tre trattamenti per il singolo paziente al momento
individuato.
La difesa regionale, in ordine alla ritenuta violazione della
potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di
determinazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA), osserva
che il richiamo ad essi sarebbe inconferente, in considerazione della
competenza delle Regioni ad incrementare il livello di tutela
rispetto a quello fissato dal legislatore statale.
La Regione sostiene che le disposizioni impugnate sarebbero
riconducibili ad ambiti che lo statuto speciale di autonomia riserva
alla Regione Siciliana nelle materie di «assistenza sanitaria» e
«assistenza sociale» (art. 17, comma 1, lettera c), e lettera f), del
medesimo Statuto); ad ogni modo la norma impugnata rientrerebbe nella
competenza di natura concorrente che l'art. 117, terzo comma, Cost.
assegna alle Regioni nella materia «tutela della salute».
Di contro, la norma censurata non potrebbe essere ricondotta alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di LEA, ex
art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., così come ritenuto
dall'Avvocatura generale dello Stato.
Pertanto, tenuto conto che le prestazioni attualmente assicurate
dal servizio sanitario nazionale presentano livelli sicuramente
inferiori a quelli previsti dalle disposizioni impugnate, ritiene la
Regione che debba ritenersi sussistente la competenza legislativa
della Regione Siciliana nella materia de qua.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 54, commi 2 e 3, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021, in
riferimento agli artt. 81, terzo comma, 117, commi secondo, lettera
m), e terzo, Cost., nonchè all'art. 17, comma 1, lettera c), dello
statuto di autonomia.
L'art. 54, rubricato «Istituzione dei Centri regionali di
riferimento NIPT (Non Invasive Prenatal Test)» prevede che: «1. Al
fine della tutela della salute delle donne in stato di gravidanza,
l'Assessore regionale per la salute, con proprio decreto individua
tre centri regionali di riferimento per le indagini genetiche, tra le
strutture in possesso, alla data di entrata in vigore della presente
legge, dei seguenti requisiti strutturali: a) presenza di un'unità
operativa complessa di laboratorio per analisi patologiche che abbia
effettuato nell'anno 2020, in media, almeno un milione di analisi
totali; b) presenza di almeno un biologo molecolare in pianta
organica; c) dotazione di macchinari e attrezzature adeguati per la
tipizzazione delle cellule cromosomiche; d) esistenza di un punto
nascita e/o di un centro di procreazione medicalmente assistita
(PMA). 2. Le donne residenti nella Regione sono escluse dalla
partecipazione al costo per l'accertamento di eventuali rischi
procreativi attraverso lo screening prenatale per la diagnosi delle
trisomie 13, 18 e 21 "Non Invasive Prenatal Test", test del DNA
fetale circolante su sangue materno, effettuato presso i centri
regionali di cui al comma 1. 3. Al fine dell'adeguamento delle
strutture e degli impianti tecnologici, operativi e strumentali
finalizzato ad assicurare l'offerta dello screening prenatale di cui
al comma 2, è autorizzata la spesa di 4.000 migliaia di euro cui si
provvede a valere sul fondo sanitario regionale».
Più precisamente, è impugnata la norma di cui al comma 2
dell'art. 54, che prevede, a favore delle assistite residenti in
ambito regionale, l'esenzione dalla partecipazione al costo correlato
ai predetti screening. È altresì impugnata la norma di cui al
successivo comma 3, per un duplice ordine di ragioni. Anzitutto,
perchè dispone la copertura esclusivamente dei costi per
l'aggiornamento dei macchinari e delle apparecchiature di cui al
comma 1, prevedendo a tale scopo di impiegare le risorse del fondo
sanitario destinato ai LEA; in secondo luogo, sarebbero privi di
copertura gli oneri derivanti dall'estensione dei cosiddetti NIPT
test, poichè la norma non indicherebbe alcun mezzo con cui farvi
fronte.
Sostiene il ricorrente, in proposito, che le indagini genetiche
indicate dalla disposizione in esame non sarebbero attualmente
incluse nei livelli essenziali di assistenza e, conseguentemente, non
potrebbero essere garantite dal Servizio sanitario nazionale.
L'Avvocatura generale dello Stato deduce altresì che, ai sensi
dell'art. 1, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992, sarebbero a carico
del SSN le tipologie di assistenza, i servizi e le prestazioni
sanitarie che presentano, per specifiche condizioni cliniche o di
rischio, evidenze scientifiche di un significativo beneficio in
termini di salute, a livello individuale o collettivo, a fronte delle
risorse impiegate, disponendo che siano esclusi dai livelli di
assistenza erogati a carico del SSN le tipologie di assistenza, i
servizi e le prestazioni sanitarie che: a) non rispondono a
necessità assistenziali tutelate in base ai principi ispiratori del
SSN di cui al comma 2; b) non soddisfano i principi dell'efficacia e
dell'appropriatezza, ovvero la cui efficacia non è dimostrabile in
base alle evidenze scientifiche disponibili o sono utilizzati per
soggetti le cui condizioni cliniche non corrispondono alle
indicazioni raccomandate; c) in presenza di altre forme di assistenza
volte a soddisfare le medesime esigenze, non soddisfano il principio
dell'economicità nell'impiego delle risorse, ovvero non garantiscono
un uso efficiente delle risorse quanto a modalità di organizzazione
ed erogazione dell'assistenza.
La definizione e l'aggiornamento dei LEA di cui al richiamato
art. 1, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992, sarebbero stati da
ultimo disposti dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
12 gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali
di assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502) che, nel Capo VI dedicato
all'«Assistenza specifica a particolari categorie», individuerebbe,
all'Allegato 10/C, le «Condizioni di accesso alla diagnosi prenatale
invasiva, in esclusione dalla quota di partecipazione al costo».
Ebbene, l'Allegato 10/C non contemplerebbe i Non Invasive Prenatal
Test-NIP (NIPT) tra i livelli essenziali di assistenza sanitaria per
i quali è prevista la relativa esenzione.
La previsione contenuta nel comma 2 della norma denunciata,
dunque, integrerebbe un livello ulteriore di assistenza rispetto alla
normativa statale interposta.
Anche in questo caso, la disposizione impugnata violerebbe non
soltanto la norma in precedenza richiamata, che stabilisce i termini
e le condizioni per l'accollo al SSN del costo di prestazioni
sanitarie, ma pure l'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004,
il quale vieterebbe alle Regioni, assoggettate, come la Regione
Siciliana, a piano di rientro dal disavanzo sanitario, di effettuare
spese non obbligatorie. Sono pertanto riproposte le medesime
argomentazioni esposte in relazione alla norma di cui all'art. 41
della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021.
7.1.- La difesa regionale sostiene la non fondatezza delle
censure appuntate sull'art. 54, commi 2 e 3, proponendo la medesima
argomentazione difensiva formulata nei confronti delle censure
riferite agli artt. 53 e 55 e che prospetta, per relationem, in
riferimento alle diverse impugnative.
8.- È impugnato l'art. 55 della legge reg. Siciliana n. 9 del
2021, in riferimento all'art. 117, commi secondo, lettera m), e
terzo, nonchè in riferimento all'art. 17, comma 1, lettera c), dello
statuto reg. Siciliana.
Ai sensi del richiamato art. 55 (Terapia pazienti affette da
endometriosi) «1. Al fine di garantire maggiore accessibilità alla
terapia antidolorifica nelle pazienti affette da endometriosi, in
ottemperanza a quanto stabilito dalle società scientifiche del
settore, l'Assessore per la salute è autorizzato a consentire la
prescrivibilità dei farmaci antinfiammatori non steroidei in fascia
A in deroga ai vincoli previsti dalla nota AIFA 66 per tutte le
pazienti in possesso del codice di esenzione 063. Ai relativi oneri
nei limiti di un milione di euro si provvede a valere sulle risorse
del capitolo 413374 (Missione 13, Programma 1, capitolo 413374)».
Afferma il ricorrente che le malattie e le condizioni che danno
diritto all'esenzione sarebbero individuate in base ai criteri
dettati dal decreto legislativo 29 aprile 1998, n. 124 (Ridefinizione
del sistema di partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie e
del regime delle esenzioni, a norma dell'articolo 59, comma 50, della
L. 27 dicembre 1997, n. 449). L'elenco delle malattie croniche esenti
dalla partecipazione al costo delle prestazioni è stato ridefinito e
aggiornato dal già richiamato d.P.C.m. 12 gennaio 2017 sui nuovi
LEA, ed in specie dall'Allegato 8 ove, per l'appunto, è ricompresa
l'esenzione in questione (con codice 063), ma tale esenzione -
prevista a favore degli assistiti affetti da patologie croniche -
sarebbe riferita esclusivamente alle prestazioni di specialistica
ambulatoriale correlate e non si estenderebbe anche ai farmaci. A
livello nazionale, infatti, i farmaci sarebbero classificati in
fascia A, gratuiti per tutti gli assistiti, o in fascia C,
completamente a carico degli assistiti.
La norma regionale contenuta nell'art. 55, comma 2, consentirebbe
a favore delle assistite, con esenzione per endometriosi, la
prescrivibilità di alcuni farmaci in Fascia A «in deroga ai vincoli
previsti dalla nota AIFA 66», la quale, nel prevedere le condizioni
in cui la prescrizione dei farmaci antinfiammatori non steroidei sia
a carico del SSN, non contempla, tra le patologie ammesse a tale
regime, la malattia cronica in questione. Il comma 3 del menzionato
articolo, inoltre, porrebbe il relativo onere a carico del fondo
sanitario, come emergerebbe dal riferimento alla Missione 13,
Programma 1, e al capitolo relativo al cofinanziamento regionale
farmaci innovativi.
Sostiene il ricorrente che tale fattispecie integrerebbe un
livello ulteriore di assistenza (extra-LEA) rispetto alla normativa
statale di riferimento, che la Regione Siciliana non potrebbe
erogare, stante il divieto di spese non obbligatorie, in quanto
soggetta al piano di rientro dal disavanzo sanitario.
La disposizione impugnata violerebbe dunque la normativa statale
che individua le malattie e le condizioni che danno diritto
all'esenzione dalla spesa sanitaria (d.lgs. n. 124 del 1998 e
d.P.C.m. 12 gennaio 2017), nonchè l'art. 1, comma 174, della legge
n. 311 del 2004, il quale vieta alle Regioni in piano di rientro dal
disavanzo sanitario di effettuare spese non obbligatorie, come
appunto quella di cui si discute.
La norma si porrebbe dunque in contrasto sia con l'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost. - violando la potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di determinazione dei LEA - sia con
l'art. 117, terzo comma, Cost, per violazione dei principi
fondamentali in materia coordinamento della finanza pubblica. Anche
in questo caso, l'Avvocatura generale dello Stato deduce altresì la
violazione delle competenze affidate alla Regione dallo statuto di
autonomia, il quale, pur conferendo all'Assemblea regionale il potere
di emanare leggi «al fine di soddisfare alle condizioni particolari
ed agli interessi propri della regione» anche in materia di
assistenza sanitaria (art. 17, comma 1, lettera c), prevede tuttavia
che tale potere debba essere esercitato «entro i limiti dei principi
ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato», in
cui si includerebbero i principi fondamentali stabiliti dallo Stato
in materia di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento
della spesa pubblica sanitaria.
8.1.- In proposito, la difesa regionale eccepisce la non
fondatezza dei motivi di gravame, ritenendo che le norme regionali de
quibus non sembrerebbero distrarre indebitamente risorse dal fondo
sanitario regionale, e ribadisce quanto già affermato per la
precedente censura in ordine alla competenza delle Regioni ad
incrementare i livelli delle prestazioni.
9.- L'impugnativa statale si appunta anche sull'art. 56 della
menzionata legge regionale, il quale violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., nelle materie «coordinamento della finanza pubblica» e
«tutela della salute».
Stabilisce l'impugnato art. 56 (Contributo REMESA per la
prevenzione di malattie zoonotiche) che: «1. Al fine di adottare
politiche di prevenzione dei rischi epidemici dovuti all'emergere nel
territorio regionale di patologie animali e zoonotiche provenienti
dall'area nordafricana ed al riemergere di patologie ritenute
eradicate nel territorio regionale, è assegnato a REMESA (Rete
Mediterranea per la Salute degli Animali), ufficio costituito presso
l'Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia sotto l'egida
dell'Organizzazione mondiale della sanità animale e
dell'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e
l'agricoltura, un contributo pari a 250 migliaia di euro, per
l'esercizio finanziario 2021, per lo svolgimento dell'attività
istituzionale. Agli oneri derivanti dal presente articolo si provvede
nell'ambito delle risorse destinate al finanziamento dell'Istituto
zooprofilattico sperimentale. Il contributo va dettagliatamente
rendicontato con la specifica individuazione della spesa e relativa
tracciabilita'».
Il ricorrente lamenta che l'art. 56 della richiamata legge
regionale riconoscerebbe un contributo alla sede di Palermo del
REMESA, denominato Scientific and Technical Office of REMESA (STOR),
impiegando risorse destinate all'Istituto zooprofilattico
sperimentale della Sicilia.
Il REMESA, ente istituito sotto l'egida dell'Organizzazione
mondiale della sanità animale (OIE) e dell'Organizzazione mondiale
dell'alimentazione e dell'agricoltura (FAO), al fine di cooperare
allo sviluppo e all'implementazione di progetti e programmi
riguardanti terni relativi alla salute animale di comune interesse
dei Paesi mediterranei aderenti, comprende i Capi dei servizi
veterinari di 15 Paesi del Mediterraneo, con obiettivi e finalità
che, però, sarebbero diverse da quelle perseguite dall'Istituto
zooprofilattico sperimentale della Sicilia.
Lo STOR di Palermo, istituito con una risoluzione votata nel
corso della diciottesima riunione del Joint Permanent Commitee (JPC)
del REMESA tenutasi nei giorni 26 e 27 giugno 2019 al Cairo, sarebbe
nato per fornire supporto scientifico alla rete REMESA in
coordinamento con il Segretariato OIE/FAO, con specifiche finalità,
tra cui: operare come sede amministrativo-logistica della rete;
agevolare la comunicazione e il contatto tra ricercatori ed esperti
afferenti la rete REMESA; assistere i Paesi per ottenere fondi per lo
sviluppo di progetti e attività analoghe di carattere
internazionale.
Per le richiamate attività istituzionali, nel marzo del 2021,
l'Istituto zooprofilattico sperimentale della Sicilia aveva già
presentato un progetto all'OIE, con una richiesta di finanziamento
per la stessa cifra (pari a euro 250.000,00) oggi indicata dalla
norma regionale denunciata.
Ai sensi dell'art. 12, comma 2, lettera a), punto 4), del d.lgs.
n. 502 del 1992, «[u]na quota pari all'1% del Fondo sanitario
nazionale complessivo, prelevata dalla quota iscritta nel bilancio
del Ministero del tesoro e del Ministero del bilancio per le parti di
rispettiva competenza, è trasferita nei capitoli da istituire nello
stato di previsione del Ministero della sanità ed utilizzata per il
finanziamento di a) attività di ricerca corrente e finalizzata
svolta da: [...] istituti zooprofilattici sperimentali per le
problematiche relative all'igiene e sanità pubblica veterinaria».
Ai sensi del successivo comma 3 «[i]l Fondo sanitario nazionale,
al netto della quota individuata dal comma precedente, è ripartito
con riferimento al triennio successivo entro il 15 ottobre di ciascun
anno, in coerenza con le previsioni del disegno di legge finanziaria
per l'anno successivo, dal CIPE, su proposta del Ministero della
sanità, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome; la quota capitaria di
finanziamento da assicurare alle regioni viene determinata sulla base
di un sistema di coefficienti parametrici, in relazione ai livelli
uniformi di prestazioni sanitarie in tutto il territorio nazionale,
determinati ai sensi dell'articolo 1, con riferimento ai seguenti
elementi».
La Tabella B della delibera CIPE 14 maggio 2020, n. 20 prevede
per il finanziamento dell'Istituto zooprofilattico sperimentale della
Regione Siciliana l'importo di euro 22.236.637.
L'Avvocatura generale dello Stato deduce, pertanto, che il
finanziamento previsto dalla norma regionale impugnata non potrebbe
essere decurtato dalle risorse del Fondo sanitario nazionale, già
destinate, per la quota spettante, al funzionamento e alle funzioni
istituzionali ordinarie dell'Istituto zooprofilattico sperimentale
della Sicilia, così come individuate dalla delibera CIPE «Fondo
sanitario nazionale - Riparto delle disponibilità finanziarie per il
Servizio sanitario nazionale», ai sensi dell'art. 12, comma 3, del
d.lgs. n. 502 del 1992 (Tabella B - delibera CIPE 14 maggio 2020, n.
20).
Afferma il ricorrente che la norma in esame, indebitamente
distraendo risorse del Fondo sanitario nazionale, si porrebbe in
contrasto con la norma interposta sopra richiamata e, di conseguenza,
con l'art. 117, terzo comma, Cost., violando principi fondamentali
stabiliti sia in materia di coordinamento della finanza pubblica, sia
in materia di tutela della salute.
9.1.- La difesa regionale, al riguardo, eccepisce la non
fondatezza dei motivi di ricorso, affermando che le norme regionali
impugnate non distrarrebbero indebitamente risorse dal Fondo
sanitario nazionale, in relazione alla norma interposta di cui
all'articolo 12, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992.
10.- È, infine, impugnato l'art. 57 della legge reg. Siciliana
n. 9 del 2021, in riferimento agli artt. 118, primo comma, Cost. in
riferimento agli artt. 3 e 32 Cost.
L'art. 57, rubricato «Avvio progetti per la fornitura di cannabis
terapeutica» prevede al comma 1 che «[a]l fine di sopperire alle
richieste derivanti dal rapporto di fabbisogno accertato dalle
autorità sanitarie nazionali di produzione di "cannabis
terapeutica", l'Assessorato regionale dell'agricoltura, dello
sviluppo rurale e della pesca mediterranea è autorizzato, anche
tramite i propri enti strumentali, all'avvio di progetti innovativi
pure nelle forme del partenariato con le società presenti sul
territorio nazionale, finalizzati ad avviare le procedure previste
dall'articolo 17, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 309/90».
Riporta il ricorrente che ai sensi dell'art. 17, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo
unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza) «[c]hiunque intenda coltivare, produrre,
fabbricare, impiegare, importare, esportare, ricevere per transito,
commerciare a qualsiasi titolo o comunque detenere per il commercio
sostanze stupefacenti o psicotrope, comprese nelle tabelle di cui
all'articolo 14 deve munirsi dell'autorizzazione del Ministero della
sanita'». Il successivo art. 26 dispone che «è vietata nel
territorio dello Stato la coltivazione delle piante comprese nella
tabella I e II di cui all'articolo 14» tuttavia «il Ministro della
Sanità può autorizzare istituti universitari e laboratori pubblici
aventi fini istituzionali di ricerca, alla coltivazione delle piante
sopra indicate per scopi scientifici, sperimentali o didattici».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le competenze
amministrative del Ministero della salute nella materia sarebbero
state ulteriormente precisate dal decreto del ministro della salute 9
novembre 2015 (Funzioni di Organismo statale per la cannabis previsto
dagli articoli 23 e 28 della Convenzione unica sugli stupefacenti del
1961, come modificata nel 1972). In particolare, l'art. 1,
nell'indicare le funzioni del Ministero della salute in qualità di
Organismo statale per la cannabis, prevede che esso «a) autorizza la
coltivazione delle piante di cannabis da utilizzare per la produzione
di medicinali di origine vegetale a base di cannabis [...]; b)
individua le aree destinate alla suddetta coltivazione [...]; c)
importa, esporta e distribuisce sul territorio nazionale, ovvero
autorizza l'importazione, l'esportazione, la distribuzione
all'ingrosso e il mantenimento di scorte delle piante e materiale a
base di cannabis [...]; d) provvede alla determinazione delle quote
di fabbricazione di sostanza attiva di origine vegetale a base di
cannabis sulla base delle richieste delle Regioni e delle Province
Autonome e ne informa l'International Narcotics Control Board (INCB)
presso le Nazioni Unite».
Sostiene il ricorrente che le autorizzazioni alla
sperimentazione, nell'ambito di progetti che comportino anche
indirettamente un utilizzo delle piante sopra richiamate, devono
essere rilasciate preventivamente dal Ministero della salute.
La norma regionale impugnata, nel prevedere che l'Assessorato
regionale è autorizzato all'avvio di progetti innovativi a loro
volta finalizzati ad avviare le procedure per l'esercizio - che
dovrebbe essere necessariamente autorizzato dal Ministero della
salute - delle attività di cui all'art. 17, comma 1, del d.P.R. n.
309 del 1990, determinerebbe una commistione tra le funzioni
dell'Assessorato regionale dell'agricoltura siciliano e quelle
amministrative proprie del Ministero della salute, con possibili
ripercussioni sull'effettiva capacità del sistema di assicurare un
adeguato ed uniforme livello di garanzie al fondamentale diritto alla
tutela della salute presidiato dall'art. 32 Cost.
Ed invero, l'attribuzione al livello statale delle descritte
funzioni amministrative troverebbe giustificazione in precise
esigenze di tutela della salute che, per loro natura e perchè siano
assicurate uniformemente su tutto il territorio nazionale, richiedono
un esercizio unitario secondo il principio di adeguatezza di cui
all'art. 118 Cost. (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 12
del 2004 e n. 303 del 2003). La norma denunciata si porrebbe,
pertanto, in contrasto con l'art. 118, primo comma, Cost. in
riferimento agli artt. 3 e 32 Cost.
10.1.- La difesa regionale sostiene la non fondatezza del motivo
di impugnazione, sostenendo che la norma regionale non determinerebbe
alcuna commistione tra le funzioni dell'Assessorato regionale
siciliano dell'agricoltura e quelle amministrative proprie del
Ministero della salute, senza ripercussioni sul fronte degli adeguati
ed uniformi livelli di garanzia del diritto della tutela della
salute, di cui all'art. 32 Cost.
11.- Con ricorso iscritto al registro generale n. 8 del 2022 il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 14 della legge reg. Siciliana
n. 29 del 2021 il quale stabilisce «1. Per il rilancio dell'economia
della Sicilia mediante il ripristino dei flussi turistici post
pandemia Covid, al fine di assicurare la fruizione dei luoghi della
cultura, ai sensi dell'articolo 9, comma 7, lettera e) del CCRL
vigente è autorizzata per l'esercizio finanziario 2021 l'ulteriore
spesa per il trattamento accessorio del personale a tempo
indeterminato utilizzato per interventi di sicurezza e di vigilanza
nei luoghi della cultura, pari a complessivi euro 1.061.600,00, di
cui euro 193.600,00 quali oneri sociali a carico dell'amministrazione
regionale ed euro 68.000,00 quale imposta regionale sulle attività
produttive (I.R.A.P.) da versare (Missione 5, programma 2). 2. Agli
oneri di cui al presente articolo si fa fronte mediante
corrispondente riduzione della Missione 9, programma 5, capitolo
150032».
Afferma il ricorrente che la norma impugnata autorizzando, per
l'esercizio finanziario 2021, un'ulteriore spesa per il trattamento
accessorio del personale utilizzato per interventi di sicurezza e di
vigilanza nei luoghi della cultura ponendosi, in primo luogo, si
porrebbe in contrasto con il divieto previsto dall'art. 23, comma 2,
del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e
integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi
degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e)
e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r),
s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», in ordine al
superamento del limite dell'ammontare complessivo, riferito all'anno
2016, delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio
del personale, anche di livello dirigenziale, delle amministrazioni
pubbliche.
Rappresenta il ricorrente che la riduzione del trattamento
accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, costituisce
una delle condizioni contenute nel «Piano di rientro della Regione
Siciliana del disavanzo in attuazione dell'Accordo Stato-Regione
sottoscritto dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal
Presidente della Regione Siciliana il 14 gennaio 2021» (quest'ultimo
denominato «Accordo tra Stato e Regione Siciliana per il Ripiano
decennale del disavanzo»).
La disposizione regionale in esame, prevedendo di destinare un
maggiore importo per il trattamento accessorio del personale a tempo
indeterminato utilizzato per interventi di sicurezza e di vigilanza
nei luoghi della cultura, pari a complessivi euro 1.061.600,00, oltre
a costituire un'ingiustificata violazione del precetto normativo
imposto dall'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017,
pregiudicherebbe il raggiungimento dell'obiettivo di rientro previsto
nel Piano che, ai sensi dell'art. 6 della legge reg. Siciliana n. 10
del 2021, in attuazione dell'art. 7 del decreto legislativo 27
dicembre 2019, n. 158 (Norme di attuazione dello statuto speciale
della Regione Siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili, dei conti giudiziali e dei controlli), costituisce
allegato alla legge di approvazione del bilancio di previsione.
Conseguentemente, asserisce il ricorrente, la norma regionale si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., in
riferimento ai principi fondamentai nella materia «coordinamento
della finanza pubblica», proprio in relazione alla norma interposta
di cui all'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019, confliggendo anche con
l'art. 81 Cost. e con le norme fondamentali e i criteri stabiliti
dalla legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione
del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81,
sesto comma, della Costituzione), in particolare con l'art. 9 di
detta legge, considerato anch'esso quale principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, vincolante anche per le Regioni
a statuto speciale (sono citate le sentenze di questa Corte n. 221
del 2013, n. 217 e n. 215 del 2012).
Peraltro, afferma l'Avvocatura generale, qualora i maggiori oneri
previsti dalla norma impugnata si riferissero a un aumento della
retribuzione di posizione e di risultato del personale con qualifica
dirigenziale, essa si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., che riserva alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato la materia «ordinamento civile», disponendo in
una materia - quella del trattamento economico accessorio del
personale, anche dirigenziale, alle dipendenze di pubbliche
amministrazioni - che, in base alle norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche di cui al
d.lgs. n. 165 del 2001, è demandata alla contrattazione collettiva.
11.1.- La difesa regionale ritiene le censure inammissibili e,
comunque, non fondate.
Sostiene la Regione che il legislatore regionale, al fine di
assicurare la fruizione dei luoghi della cultura e per consentire la
ripresa economica locale dopo la crisi determinata dalla pandemia da
COVID-19, avrebbe autorizzato per l'esercizio finanziario 2021
l'ulteriore spesa per la remunerazione di lavoratori che, su base
volontaria, si fossero resi disponibili a fornire la propria
prestazione lavorativa nell'ambito di quanto previsto dalla
contrattazione collettiva decentrata integrativa.
La norma censurata non sarebbe in contrasto con i principi di
coordinamento della finanza pubblica in quanto per le autonomie
speciali la definizione dell'importo annuo del concorso agli
obiettivi della finanza pubblica renderebbe non direttamente
applicabili alla Regione le disposizioni statali integranti principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica di
cui all'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017.
Evidenzia altresì che la norma impugnata non riguarderebbe il
trattamento economico del personale dirigenziale, pertanto, sarebbe
inammissibile la censura inerente alla violazione della riserva di
potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento
civile» lamentata nel ricorso.
La norma censurata non eccederebbe dalle competenze legislative
attribuite alla Regione Siciliana dallo statuto speciale, in quanto
si limiterebbe a finanziare la spesa per una specifica categoria del
personale regionale secondo quanto stabilito dalla contrattazione
collettiva di comparto.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 30 giugno 2021 e iscritto al
registro ricorsi n. 33 del 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, in riferimento complessivamente agli artt. 3, 32,
81, terzo comma, 117, commi secondo, lettere e), l) e m), e terzo, e
118, primo comma, della Costituzione, nonchè agli artt. 14, lettera
q), e 17, comma 1, lettera c), di cui al regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
Siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
2, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 1,
lettera f), 14, 36, 41, comma 3, 50, 53, 54, commi 2 e 3, 55, 56 e 57
della legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2021. Legge di
stabilità regionale).
Con ricorso depositato il 1° febbraio 2022 e iscritto al registro
ricorsi n. 8 del 2022 il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 4,
comma 1, e 14 della legge della Regione Siciliana 26 novembre 2021,
n. 29 (Modifiche alla legge regionale 15 aprile 2021, n. 9.
Disposizioni varie). L'art. 4, comma 1, della legge reg. Siciliana n.
29 del 2021 modifica l'art. 36 della legge reg. Siciliana n. 9 del
2021 impugnato con il ricorso n. 33 del 2021.
Con atto del 27 maggio 2022 la difesa regionale, prendendo atto
della nota 25 maggio 2022, n. 15563, con la quale l'Assessorato
regionale della famiglia, delle politiche sociali e del lavoro ha
chiesto alla Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento
affari regionali (DAR), il rinvio delle udienze fissate per il 7
giugno 2022, limitatamente agli artt. 36 della legge reg. Siciliana
n. 9 del 2021 e 4, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 29 del
2021, in quanto è intendimento del Governo regionale apportare
modifiche alle norme impugnate - di raccordo con lo stesso
Dipartimento statale - che siano satisfattive delle ragioni del
Governo nazionale, ha presentato istanza di rinvio dell'udienza
fissata per il 7 giugno 2022, limitatamente ai predetti articoli.
Il ricorrente, con atto depositato il 30 maggio 2022, ha aderito
all'istanza di rinvio presentata dalla Regione e il Presidente della
Corte costituzionale, con decreto del 1° giugno 2022, ha disposto il
rinvio a nuovo ruolo la discussione dei giudizi di cui all'art. 36
della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021 (ricorso iscritto al n. 33
del reg. ric. 2021) e dell'art. 4, comma l, della legge reg.
Siciliana n. 29 del 2021 (ricorso iscritto al n. 8 del reg. ric.
2022).
Alla luce di quanto esposto, considerata l'evidente connessione,
vanno pertanto riuniti i giudizi inerenti ai ricorsi presentati dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
2.- Preliminarmente, occorre evidenziare che, con atto depositato
il 20 maggio 2022, lo Stato ha annunciato la rinuncia al ricorso
limitatamente all'impugnazione dell'art. 41, comma 3, della legge
reg. Siciliana n. 9 del 2021, giusta delibera adottata dal Consiglio
dei Ministri in data 17 maggio 2022. La difesa regionale ha accettato
la rinuncia con atto depositato il successivo 26 maggio.
Pertanto, in armonia con le indicazioni della giurisprudenza
costituzionale, va dichiarata l'estinzione del processo relativamente
alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 41, comma 3,
della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021, ai sensi dell'art. 23 delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,
vigente ratione temporis (ex plurimis, sentenze n. 123 e n. 114 del
2022, n. 199 e n. 63 del 2020; ordinanza n. 23 del 2020).
3.- Occorre dunque esaminare in questa sede le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 1, lettera f), 14,
50, 53, 54, commi 2 e 3, 55, 56 e 57 della legge reg. Siciliana n. 9
del 2021 e 14 della legge reg. Siciliana n. 29 del 2021.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
5, comma 1, lettera f), della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021, che
modifica l'art. 55 della legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015,
n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge
di stabilità regionale) e successive modificazioni, aggiungendo,
dopo il comma 7, il comma 7-bis.
La disposizione impugnata stabilisce: «[a]l personale del
comparto in servizio a tempo indeterminato e determinato presso
l'ufficio speciale - C.U.C., oltre al trattamento accessorio di cui
al comma 7 dell'articolo 16 della legge regionale 15 maggio 2000, n.
10 e successive modificazioni è riconosciuta, a valere sul Fondo
istituito con Delib. G.R. n. 387 del 24 novembre 2004, una
retribuzione annua sostitutiva dei premi di cui al comma 4
dell'articolo 90 del CCRL vigente, nelle misure riconosciute
dall'articolo 94 del CCRL vigente al personale del comparto in
servizio presso l'UREGA. Trova, altresì, applicazione il comma 2
dell'articolo 94 del CCRL vigente».
Ad avviso del ricorrente tale disposizione, nel derogare al
principio che riserva alla contrattazione collettiva il trattamento
economico del personale pubblico contrattualizzato, desumibile dagli
artt. 2, comma 3, e 45, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), si porrebbe in contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che
attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato la disciplina della
materia «ordinamento civile».
Il ricorrente afferma che, a seguito della contrattualizzazione
del pubblico impiego, i principi generali fissati dalla legge statale
nella materia costituiscono limiti di diritto privato fondati
sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di
garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati. Tali
principi si imporrebbero anche alle Regioni a statuto speciale (sono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 16 del 2020 e n. 154 del
2019).
In particolare, per quanto attiene alla Regione Siciliana,
l'applicazione dei predetti principi non sarebbe preclusa dalla
previsione contenuta nell'art. 14, lettera q), dello statuto speciale
che, pur attribuendo alla competenza legislativa esclusiva della
Regione la disciplina dello stato giuridico ed economico dei
dipendenti regionali, incontrerebbe - in virtù di quanto previsto
dallo stesso statuto di autonomia - i limiti derivanti dalle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica (è
citata la sentenza di questa Corte n. 172 del 2018) che, in quanto
tali, si impongono anche alla potestà legislativa esclusiva delle
Regioni autonome (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 93
del 2019, n. 201 e n. 178 del 2018).
4.1.- La questione è fondata per i motivi di seguito indicati.
La disciplina del pubblico impiego, originariamente contenuta nel
decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1957, n. 3 (Testo
unico degli impiegati civili dello Stato), stabiliva che il rapporto
di lavoro pubblico era costituito e gestito per atto unilaterale
della pubblica amministrazione quale esercizio di un potere pubblico.
In seguito, il legislatore ha avviato una profonda riforma del
pubblico impiego finalizzata ad accrescere l'efficienza delle
amministrazioni anche in relazione a quella dei corrispondenti uffici
e servizi dei Paesi dell'Unione europea, a razionalizzare il costo
del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il
personale, diretta e indiretta, a realizzare la migliore
utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni,
assicurando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti,
applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato e
garantendo pari opportunità alle lavoratrici e ai lavoratori.
L'art 45, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede che il
trattamento economico fondamentale e accessorio è definito dai
contratti collettivi, i quali stabiliscono, in coerenza con le
disposizioni legislative vigenti, trattamenti economici accessori
collegati: a) alla performance individuale; b) alla performance
organizzativa con riferimento all'amministrazione nel suo complesso e
alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si
articola l'amministrazione; c) all'effettivo svolgimento di attività
particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannose per la salute.
Il predetto art. 45 stabilisce, in sostanza, che per l'erogazione
del salario accessorio, al fine di premiare il merito e la
performance dei dipendenti, compatibilmente con i vincoli di finanza
pubblica, sono destinate apposite risorse nell'ambito di quelle
previste per il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro.
La giurisprudenza di questa Corte ha costantemente affermato che
la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici rientra
nella materia «ordinamento civile», attribuita in via esclusiva al
legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
(sentenze n. 146, n. 138 e n. 10 del 2019). Ciò comporta che le
Regioni non possono alterare le regole che disciplinano tali rapporti
privati (ex multis, sentenza n. 282 del 2004).
Questa Corte ha inoltre ribadito, anche recentemente, che «"[l]a
materia dell'ordinamento civile, riservata in via esclusiva al
legislatore statale, investe la disciplina del trattamento economico
e giuridico dei dipendenti pubblici e ricomprende tutte le
disposizioni che incidono sulla regolazione del rapporto di lavoro
(ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017, n. 257 del 2016, n.
180 del 2015, n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014)" (sentenza n. 257 del
2020)» (sentenza n. 25 del 2021).
La giurisprudenza costituzionale è, altresì, costante
nell'affermare che i principi desumibili dal d.lgs. n. 165 del 2001
costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica. I principi desumibili da tali norme si impongono, proprio
in ragione della loro rilevanza economico-sociale, anche alle Regioni
a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano (in
tal senso, sentenze n. 93 del 2019, n. 201 e n. 178 del 2018).
Con riguardo alla disciplina dei rapporti di lavoro pubblico e
alla loro contrattualizzazione, è stato affermato da questa Corte
che «i principi fissati dalla legge statale in materia "costituiscono
tipici limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al
precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità
nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti fra privati e, come tali, si impongono anche
alle Regioni a statuto speciale [...]"» (sentenza n. 154 del 2019;
nello stesso senso, sentenze n. 232 e n. 81 del 2019, n. 234 del
2017, n. 225 e n. 77 del 2013).
Sul punto non può essere condivisa la tesi secondo cui, in forza
dell'art. 14, lettera q), dello statuto, che le attribuisce la
competenza legislativa esclusiva in materia di stato giuridico ed
economico del proprio personale, la Regione Siciliana sarebbe
legittimata ad adottare la disposizione impugnata.
Al contrario, la competenza regionale incontra, secondo quanto
previsto dallo stesso statuto siciliano, i limiti assimilati a quelli
derivanti dalle norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica (così, tra l'altro, sentenza n. 172 del 2018) e,
conseguentemente, quelli specificati dalle norme interposte.
La disposizione regionale, contrariamente a quanto ritiene la
Regione Siciliana, interviene attribuendo indebitamente in via
unilaterale al personale regionale, in servizio a tempo indeterminato
e determinato presso l'ufficio speciale Centrale unica di committenza
(CUC), una competenza economica in sostituzione dei premi previsti
dal comma 4 dell'art. 90 del contratto collettivo regionale di lavoro
(CCRL) vigente. Viene in tal modo sottratta la relativa
regolamentazione alla negoziazione con le parti interessate,
prerogativa riservata dalla legge statale alla contrattazione
collettiva. Ne consegue l'invasione della competenza legislativa
dello Stato nella materia «ordinamento civile». Anche le provvidenze
accessorie - previste dall'articolo 94 del CCRL per il personale del
comparto in servizio presso l'Ufficio regionale per l'espletamento di
gara per l'appalto di lavori pubblici (UREGA) - che la Regione
attribuisce con disposizione legislativa al personale in servizio
presso l'Ufficio CUC sono riservate alla contrattazione tra le parti
e, pertanto, esse non possono essere oggetto di normazione regionale.
Dal che l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera
f), della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, altresì,
impugnato l'art. 14 della 1egge reg. Siciliana n. 9 del 2021.
L'art. 14 della 1egge reg. Siciliana n. 9 del 2021 stabilisce che
«1. Al personale già trasferito all'Agenzia regionale di cui
all'articolo 7 della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19 e
successive modificazioni, per mobilità e transitato nei ruoli
dell'Amministrazione regionale in applicazione dell'articolo 9, comma
2, della legge regionale 16 dicembre 2008, n. 19 e successive
modificazioni è riconosciuta, con effetti economici decorrenti dal
1° gennaio 2021, l'anzianità di servizio prestato presso le
amministrazioni di provenienza. Tale servizio è equiparato a
servizio prestato presso l'amministrazione regionale. 2. Per le
finalità di cui al comma 1 è autorizzata, per gli esercizi
finanziari 2021, 2022 e 2023, la spesa annua di euro 497.242,00
(Missione 1, Programma 10, capitolo 10815 7). A decorrere
dall'esercizio finanziario 2024 si provvede ai sensi del comma 1
dell'articolo 38 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118».
La disposizione in esame contrasterebbe con l'art. 38, comma 1,
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) in
quanto, in difformità dal disposto del predetto art. 38, non
provvederebbe ad indicare l'onere a regime derivante
dall'applicazione del comma 1 dell'art. 14 ma rinvierebbe la
quantificazione dell'onere annuo alla legge di bilancio. La
violazione della norma interposta determinerebbe la lesione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., che riserva alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato la materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici».
La normativa impugnata violerebbe, inoltre, il principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., principio direttamente
applicabile anche alle Regioni autonome in quanto rientrante fra i
principi fondamentali dell'ordinamento giuridico costituzionale.
Difatti, essa consentirebbe agli ex dipendenti dell'Agenzia regionale
rifiuti e acque della Sicilia (ARRA) il riconoscimento
dell'anzianità di servizio maturata prima di essere assunti presso
la predetta Agenzia, a prescindere dalla natura giuridica pubblica o
privata dell'originario datore di lavoro e dai servizi concretamente
prestati presso di esso e anche ai fini delle progressioni economiche
orizzontali, introducendo, rispetto alla disciplina generale della
mobilità nel pubblico impiego, un regime di favore per il suddetto
personale rispetto a tutti gli altri dipendenti pubblici, ivi inclusi
gli altri dipendenti regionali.
Infine, la disposizione impugnata violerebbe il principio di cui
agli artt. 2, comma 3, e 45, comma 1, del decreto legislativo n. 165
del 2001, che riserva alla contrattazione collettiva il trattamento
economico del personale pubblico contrattualizzato, riconoscendo agli
ex dipendenti dell'ARRA un miglioramento del trattamento economico
fondamentale e accessorio non contemplato dalla contrattazione
collettiva. Il contrasto con le norme interposte produrrebbe la
lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Il rimettente ritiene che l'illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata non possa essere esclusa dalla previsione di
cui all'art. 14, lettera q), dello statuto di autonomia, giacchè la
competenza legislativa esclusiva ivi prevista in materia di stato
giuridico ed economico del personale regionale incontrerebbe i limiti
derivanti dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica, quali sono, appunto, i principi ricavabili dal
testo unico del pubblico impiego.
5.1. - La questione è fondata per i motivi di seguito indicati.
La disposizione in esame è in contrasto con l'art. 38, comma 1,
del d.lgs. n. 118 del 2011 perchè, in difformità da quanto previsto
dalla predetta norma, non indica l'onere a regime derivante
dall'impugnato art. 14, rinviandone invece la quantificazione alla
legge di bilancio.
La violazione della norma interposta determina la lesione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che riserva alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici». Essa, infatti prevede, per il
personale già trasferito all'Agenzia regionale per i rifiuti e le
acque e transitato nei ruoli dell'Amministrazione regionale, il
riconoscimento dell'anzianità di servizio prestato presso le
amministrazioni di provenienza. Tale servizio viene così equiparato
a quello prestato presso l'amministrazione regionale con effetti
economici decorrenti dal 1° gennaio 2021.
In violazione del principio di copertura della spesa, il comma 2
- per gli anni dal 2021 al 2023 - autorizza una spesa annuale di euro
497.242,00 e, con decorrenza dall'esercizio finanziario 2024,
stabilisce che «si provvede ai sensi del comma 1 dell'articolo 38 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118». Così disponendo, la
norma entra in contraddizione con il richiamato art. 38 del d.lgs. n.
118 del 2011.
Questa Corte è ferma nel ritenere che il parametro
dell'armonizzazione dei bilanci «per effetto delle strette
interrelazioni tra i principi costituzionali [...] è servente al
coordinamento della finanza pubblica, dal momento che la sincronia
delle procedure di bilancio è collegata alla programmazione
finanziaria statale e alla redazione della manovra di stabilità,
operazioni che presuppongono da parte dello Stato la previa
conoscenza di tutti i fattori che incidono sugli equilibri
complessivi e sul rispetto dei vincoli nazionali ed europei»
(sentenza n. 184 del 2016). Secondo la richiamata giurisprudenza
costituzionale, la mancata considerazione degli oneri a regime vale a
rendere la legge costituzionalmente illegittima per mancanza di
copertura non soltanto se si tratta di spese obbligatorie, ma anche
se si tratta di oneri solo "ipotetici".
In proposito, questa Corte ha osservato che «ogniqualvolta si
introduca una previsione legislativa che possa, anche solo in via
ipotetica, determinare nuove spese, occorr[e] sempre indicare i mezzi
per farvi fronte» (ex multis, sentenze n. 163 del 2020 e n. 307 del
2013). In tal senso, già l'art. 19 della legge 31 dicembre 2009, n.
196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) stabilisce che le
leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di
minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche
devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione
della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e
pluriennali. Anche le autonomie speciali sono tenute, difatti, a
indicare la copertura finanziaria delle leggi che prevedono nuovi o
maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre
amministrazioni pubbliche ai sensi dell'art. 81, terzo comma, Cost.
5.2.- Restano assorbiti gli ulteriori motivi proposti dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, inoltre,
impugnato l'art. 50 della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021 in
riferimento agli artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), Cost. per
violazione della competenza legislativa esclusiva statale nella
materia «ordinamento civile» e agli artt. 14, lettera q), e 17, comma
1, lettera f), dello statuto della Regione Siciliana.
La disposizione impugnata prevede che «1. Entro 90 giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, le Aziende del
Servizio Sanitario Regionale e l'Istituto Zooprofilattico
Sperimentale della Sicilia procedono ad incrementare le ore di
incarico a tempo indeterminato a ciascun medico veterinario
specialista ambulatoriale interno, già titolare di incarico da
almeno 5 anni, per il raggiungimento di almeno trenta ore di incarico
settimanali per medico-veterinario. 2. Gli incrementi di orario
eccedenti la quota di almeno trenta ore settimanali di cui al comma 1
devono essere motivati e autorizzati dall'Assessorato regionale della
Salute, sulla base di una preventiva ricognizione del fabbisogno
delle prestazioni e delle attività programmate o programmabili,
relative alla specialistica ambulatoriale veterinaria, presso
ciascuna Azienda sanitaria provinciale e presso la sede dell'Istituto
zooprofilattico sperimentale della Sicilia e possono essere
attribuiti nel rispetto del vincolo dell'equilibrio economico del
bilancio aziendale.3. I direttori generali delle Aziende sanitarie
provinciali e dell'Istituto Zooprofilattico sperimentale della
Sicilia sulla base delle criticità riscontrate e della
programmazione delle attività, compatibilmente con il titolo di
specializzazione di cui all'allegato 2 dell'Accordo Collettivo
Nazionale del 31 marzo 2020, in possesso di ogni medico veterinario
specialista e sulla base dei criteri di valutazione, di cui
all'articolo 21 comma 3, del citato Accordo Collettivo Nazionale,
possono disporre una sola volta il passaggio dell'intero effettivo
delle ore di incarico a branche diverse, allo scopo di ottimizzare e
concentrare le risorse sulle attività prioritarie, previa formale
accettazione degli interessati. 4. In caso di transito da una branca
all'altra, allo specialista è riconosciuta l'anzianità di servizio
già maturata. Al fine di garantire l'appropriatezza delle
prestazioni, il transito ad altra branca potrà avvenire a seguito di
un adeguato periodo di affiancamento. 5. Gli oneri derivanti
dall'applicazione del presente articolo, quantificati in euro
7.883.103 su base annua, trovano copertura sui fondi del servizio
sanitario regionale, senza nuovi o maggiori oneri a carico del
bilancio regionale».
Secondo il ricorrente, la disposizione in esame introdurrebbe una
disciplina incompatibile con l'Accordo collettivo nazionale del 31
marzo 2020, che - in attuazione dell'art. 8 del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421) - disciplina puntualmente l'incremento orario degli specialisti
ambulatoriali.
Ciò comporterebbe anche la violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una
irragionevole disparità di trattamento tra gli specialisti
ambulatoriali che prestano servizio nella Regione Siciliana e coloro
che invece operano nella restante parte del territorio nazionale.
La disposizione censurata, peraltro, non troverebbe alcuna
giustificazione nelle norme statutarie della Regione Siciliana, in
quanto essa non rientrerebbe nell'ambito di applicazione dell'art.
14, lettera q), intervenendo sul rapporto di lavoro di soggetti che
non sono dipendenti della Regione. Altresì non fondato sarebbe il
riferimento all'art. 17, lettera f), dello statuto, il quale prevede
che la disciplina dei rapporti di lavoro può essere regolata dalla
legislazione regionale «[e]ntro i limiti dei principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato».
6.1.- La questione è fondata per i motivi di seguito indicati.
La disposizione regionale impugnata prevede opzioni incompatibili
con l'Accordo collettivo nazionale 31 marzo 2020, il quale disciplina
i rapporti con specialisti ambulatoriali interni, veterinari e altre
professionalità sanitarie (biologi, chimici, psicologi)
ambulatoriali, nel rispetto dei principi di buon andamento e di
imparzialità che devono caratterizzare l'espletamento di questi
servizi pubblici di rilevanza primaria.
Dalla lettura della norma contrattuale si evince come, in
relazione alle disponibilità, l'azienda deve individuare l'avente
diritto all'incremento orario nel rigoroso rispetto dei soli criteri
dell'Accordo, che non possono essere modificati con legge regionale.
La disposizione impugnata prevede, invece, il requisito della
previa titolarità di incarico quinquennale, del tutto assente
nell'Accordo. Nel caso di specie, quindi, il legislatore regionale ha
esercitato una competenza non propria, introducendo una norma
incompatibile con l'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, che rimette
all'Accordo collettivo nazionale la disciplina dell'incremento orario
degli specialisti ambulatoriali.
Sul punto, la giurisprudenza costituzionale ha affermato che
«[l]a disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici
rientra, infatti, nella materia "ordinamento civile" e spetta in via
esclusiva al legislatore nazionale; invero, a seguito della
privatizzazione, tale rapporto è disciplinato dalle disposizioni del
codice civile e dalla specifica contrattazione collettiva,
espressamente regolata dall'art. 2 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche) [... ] Pertanto, la legge
impugnata viola la sfera di competenza statale, che riserva alla
contrattazione collettiva la disciplina del pubblico impiego»
(sentenza n. 10 del 2019).
Il legislatore regionale ha quindi esercitato una competenza
nella materia «ordinamento civile» riservata in via esclusiva al
legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Non rileva, infatti, che l'art. 14, lettera q), dello statuto
regionale assegni alla Regione Siciliana la competenza legislativa
sullo stato giuridico ed economico degli impiegati e funzionari
regionali perchè è evidente che tale prerogativa deve essere
rispettosa del quadro normativo statale. Pertanto l'art. 50 della
legge reg. Siciliana n. 9 del 2021 è costituzionalmente illegittimo.
6.2.- Restano assorbiti gli ulteriori motivi proposti dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
7.- Le questioni sugli artt. 53, 54, commi 2 e 3, e 55 riguardano
la lesione della competenza statale a determinare i livelli
essenziali di assistenza (LEA) ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost.; dell'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di
coordinamento della finanza pubblica, in relazione all'art. 1, comma
174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)», e successive modificazioni e integrazioni, che
dispone il divieto di effettuare spese extra LEA per le Regioni in
piano di rientro; dell'art. 81, terzo comma, Cost., posto che le
spese in violazione dei richiamati parametri si riverbererebbero
sulla copertura delle spese per le funzioni essenziali; nonchè
dell'art. 17, comma 1, lettera c), dello statuto siciliano, ai sensi
del quale l'esercizio della competenza della Regione Siciliana
dovrebbe comunque avvenire nel rispetto dei principi e degli
interessi generali stabiliti dalla legge dello Stato.
7.1.- È, in via preliminare, opportuno ripercorrere, seppure in
modo sintetico, le coordinate fondamentali in cui si esercitano le
citate competenze.
Questa Corte ha costantemente affermato che «l'intreccio tra
profili costituzionali e organizzativi comporta che la funzione
sanitaria pubblica venga esercitata su due livelli di governo: quello
statale, il quale definisce le prestazioni che il Servizio sanitario
nazionale è tenuto a fornire ai cittadini - cioè i livelli
essenziali di assistenza - e l'ammontare complessivo delle risorse
economiche necessarie al loro finanziamento; quello regionale, cui
pertiene il compito di organizzare sul territorio il rispettivo
servizio e garantire l'erogazione delle prestazioni nel rispetto
degli standard costituzionalmente conformi. La presenza di due
livelli di governo rende necessaria la definizione di un sistema di
regole che ne disciplini i rapporti di collaborazione, nel rispetto
delle reciproche competenze. Ciò al fine di realizzare una gestione
della funzione sanitaria pubblica efficiente e capace di rispondere
alle istanze dei cittadini coerentemente con le regole di bilancio,
le quali prevedono la separazione dei costi "necessari", inerenti
alla prestazione dei LEA, dalle altre spese sanitarie, assoggettate
invece al principio della sostenibilità economica» (sentenza n. 62
del 2020), secondo quanto stabilito dall'art. 20 del d.lgs. n. 118
del 2011.
Pertanto, se è vero che la determinazione dei LEA è un obbligo
del legislatore statale, «la sua proiezione in termini di fabbisogno
regionale coinvolge necessariamente le Regioni, per cui la
fisiologica dialettica tra questi soggetti deve essere improntata
alla leale collaborazione che, nel caso di specie, si colora della
doverosa cooperazione per assicurare il migliore servizio alla
collettivita'» (sentenza n. 62 del 2020).
La competenza esclusiva dello Stato di determinazione dei livelli
essenziali non preclude, dunque, alle Regioni di erogare livelli di
tutela più elevati, ossia ulteriori, rispetto a quelli da esso
stabiliti, purchè le risorse a ciò destinate ricevano una
evidenziazione distinta rispetto a quelle afferenti ai LEA.
La facoltà di erogare livelli ulteriori rispetto ai LEA è,
invece, preclusa alle Regioni sottoposte a piano di rientro, poichè
- ai sensi dell'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004 -
queste ultime non possono erogare prestazioni "non obbligatorie" (da
ultimo, in questo senso, sentenza n. 161 del 2022). L'art. 2, comma
80, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)», stabilisce altresì che gli interventi
individuati dal piano di rientro sono assolutamente obbligatori. Ne
consegue che l'effettuazione di altre spese, in una condizione di
risorse contingentate, pone anche il problema della congruità della
copertura della spesa "necessaria" (art. 81, terzo comma, Cost.),
posto che un impiego di risorse per prestazioni "non essenziali"
verrebbe a ridurre corrispondentemente le risorse per quelle
essenziali.
È stato, altresì, ribadito che «i predetti vincoli in materia
di contenimento della spesa pubblica sanitaria costituiscono
espressione di un principio fondamentale di coordinamento della
finanza pubblica» (da ultimo, sentenza n. 161 del 2022).
Ciò posto, è possibile affrontare nel merito le singole
questioni di legittimità costituzionale.
7.2.- Lo Stato ha impugnato l'art. 53 della legge reg. Siciliana
n. 9 del 2021, che autorizza la spesa di euro 4,2 milioni per
finanziare la terapia genica "Zolgensma" per il trattamento di
bambini affetti da atrofia muscolare spinale (SMA) fino a 21 kg,
impiegando risorse afferenti al capitolo dedicato al finanziamento
dei farmaci innovativi (Missione 13, Programma 1, Capitolo 413374,
finanziamento ordinario corrente per la garanzia dei LEA,
cofinanziamento regionale farmaci innovativi).
La disposizione impugnata sarebbe in contrasto: tanto con il già
richiamato principio di coordinamento della finanza pubblica recato
dall'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004; quanto con il
principio di cui all'art. 1, comma 4-bis, del decreto-legge 21
ottobre 1996, n. 536 (Misure per il contenimento della spesa
farmaceutica e la rideterminazione del tetto di spesa per l'anno
1996) convertito, con modificazioni, in legge 23 dicembre 1996, n.
648, che assegna all'Agenzia italiana del farmaco (AIFA) il compito
di individuare i medicinali erogabili a totale carico del SSN;
nonchè con l'art. 17, comma 1, lettera c) dello statuto siciliano,
ai sensi del quale l'esercizio della competenza della Regione
Siciliana dovrebbe comunque avvenire nel rispetto dei principi e
degli interessi generali stabiliti dalla legge dello Stato.
7.2.1.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 53
della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021, promossa in riferimento
agli artt. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, e 81, terzo
comma, Cost., è fondata per i motivi di seguito indicati.
La norma impugnata, prevedendo l'erogazione del farmaco Zolgensma
per bambini di peso compreso fra i 13,5 e i 21 kg, non rispetta la
determinazione dell'AIFA n. 277 del 21 marzo 2021 che ha stabilito la
totale rimborsabilità dello Zolgensma, esclusivamente per il
trattamento di pazienti con peso massimo di 13,5 kg.
Tale previsione assume carattere vincolante per le Regioni in
materia di coordinamento della finanza pubblica, in quanto volto a
individuare i criteri di rimborsabilità dei farmaci innovativi, ai
sensi dell'art. 1, comma 4-bis, del d.l. n. 536 del 1996, come
convertito.
La Regione Siciliana, trovandosi in fase di "programma di
consolidamento e sviluppo", non può erogare prestazioni sanitarie
"extra-LEA", e la disposizione di cui all'art. 53, erodendo le
risorse necessarie al finanziamento esclusivo delle prestazioni
essenziali, determina conseguentemente e congiuntamente la violazione
degli artt. 81, terzo comma, e 117, commi secondo, lettera m), e
terzo, Cost.
Questa Corte ha affermato che la vincolatività del Programma
operativo di consolidamento e sviluppo è da considerarsi espressione
del principio fondamentale diretto al contenimento della spesa
pubblica sanitaria e del correlato principio di coordinamento della
finanza pubblica, poichè esso è adottato per la prosecuzione del
piano di rientro (sentenza n. 130 del 2020).
Deve peraltro osservarsi che, nella presente fattispecie, a
fronte della peculiare natura del farmaco in questione, non può non
valere quanto questa Corte ha chiarito, ossia che «un intervento sul
merito delle scelte terapeutiche in relazione alla loro
appropriatezza non potrebbe nascere da valutazioni di pura
discrezionalità politica dello stesso legislatore, bensì dovrebbe
prevedere l'elaborazione di indirizzi fondati sulla verifica dello
stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali
acquisite, tramite istituzioni e organismi - di norma nazionali o
sovranazionali - a ciò deputati» (sentenza n. 8 del 2011; nonchè,
in tal senso, sentenze n. 338 del 2003, n. 26 del 2002 e n. 185 del
1988).
Tali considerazioni, unitamente a quanto già affermato,
determinano l'illegittimità costituzionale dell'art. 53 della legge
reg. Siciliana n. 9 del 2021.
7.2.2.- Restano assorbiti gli ulteriori motivi di impugnazione.
7.3.- È poi impugnato l'art. 54, commi 2 e 3, della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021, il quale prevede, al comma 2, l'esclusione
dalla partecipazione al costo dell'accertamento di «eventuali rischi
procreativi attraverso lo screening prenatale per la diagnosi di
trisomie 13, 18 e 21 "Non Invasive Prenatal Test", test del DNA
fetale circolante su sangue materno, effettuato presso i centri
regionali» per le donne residenti nella Regione Siciliana. Il
successivo comma 3 stabilisce che, al fine di adeguare le strutture e
gli impianti tecnologici operativi e strumentali finalizzati ad
assicurare l'offerta dello screening prenatale, è autorizzata una
spesa a carico del sistema sanitario nazionale pari a euro quattro
milioni.
Il ricorrente sostiene che tali indagini diagnostiche, non
essendo attualmente inserite nell'elenco di cui all'Allegato 10/C al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12 gennaio 2017
(Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di
cui all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502), rappresenterebbero un livello di assistenza ulteriore,
che la Regione non potrebbe erogare, ai sensi degli accordi
sottoscritti con il piano di rientro, dal che si determinerebbe la
lesione dell'art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, Cost., in
relazione al principio di coordinamento della finanza pubblica recato
dall'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004; nonchè
dell'art. 17, comma 1, lettera c) dello statuto siciliano, ai sensi
del quale l'esercizio della competenza della Regione Siciliana
dovrebbe comunque avvenire nel rispetto dei principi e degli
interessi generali stabiliti dalla legge dello Stato. Sarebbe
altresì violato l'art. 81, terzo comma, Cost., non solo per
sottrazione di risorse dal fondo per l'erogazione dei LEA, ma anche
perchè non vi sarebbe alcuna indicazione sulla copertura finanziaria
di tali test, posto che le risorse stanziate nel comma 3 dell'art. 54
sarebbero funzionali al solo adeguamento degli impianti.
7.3.1.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 54,
commi 2 e 3, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021, sollevate in
riferimento agli artt. 81, terzo comma, 117, commi secondo, lettera
m), e terzo, Cost., in relazione all'art. 1, comma 174, della legge
n. 311 del 2004, sono fondate.
Posto che l'Allegato 10/C - correttamente individuato dal
ricorrente - rappresenta la fonte che determina le prestazioni
specialistiche esenti rientranti nella diagnostica prenatale e che
tale elenco non comprende il cosiddetto NIPT test, si deve ribadire
che la prestazione individuata dalla norma impugnata rappresenta un
livello ulteriore di prestazioni, erogabili dalle Regioni a carico
del sistema sanitario regionale a condizione che non si trovino in
piano di rientro o, comunque sia, non siano sottoposte a misure di
monitoraggio equiparabili a tale piano (da ultimo, sentenza n. 161
del 2022).
La fondatezza della questione in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., determina altresì la lesione degli
artt. 81, terzo comma, e 117, terzo comma, Cost., in relazione
all'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004, in conseguenza
dell'erosione delle risorse disponibili afferenti al capitolo
relativo ai LEA, per il finanziamento dei macchinari; nonchè per la
copertura delle ulteriori prestazioni che comunque la Regione
intenderebbe erogare, non essendo quantificato l'onere relativo. Deve
pertanto dichiararsi l'illegittimità costituzionale dell'art. 54,
commi 2 e 3, della legge reg. Siciliana n. 7 del 2021.
7.3.2.- Restano assorbiti gli ulteriori motivi del ricorso.
7.4.- È impugnato l'art. 55 della legge reg. Siciliana n. 9 del
2021 in riferimento agli artt. 117, commi secondo, lettera m), e
terzo, Cost. nonchè in riferimento all'art. 17, lettera c), dello
statuto di autonomia.
L'art. 55 autorizza l'Assessore alla salute a consentire la
prescrivibilità dei farmaci antinfiammatori non-steroidei in fascia
A, in deroga ai vincoli previsti dalla nota AIFA 66, per tutte le
pazienti della Regione Siciliana affette da endometriosi, in possesso
del codice di esenzione 063; e pone l'onere di tale spesa a carico
del fondo sanitario regionale relativo al finanziamento del sistema
sanitario, missione 13, Programma 1, Capitolo 413374 (finanziamento
ordinario corrente per la garanzia dei LEA, fondo farmaci
innovativi).
L'Avvocatura generale dello Stato afferma che la competenza a
definire le malattie e le condizioni che danno diritto all'esenzione
spetta al legislatore statale, che l'avrebbe esercitata con il
decreto legislativo 29 aprile 1998, n. 124 (Ridefinizione del sistema
di partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie e del regime
delle esenzioni, a norma dell'articolo 59, comma 50, della L. 27
dicembre 1997, n. 449).
L'elenco delle malattie croniche esenti sarebbe stato poi
ridefinito e aggiornato dal già richiamato d.P.C.m. 12 gennaio 2017,
che avrebbe ricompreso, nell'allegato 8, l'endometriosi, codice 063,
ma tale esenzione si riferirebbe esclusivamente alle prestazioni di
specialistica ambulatoriale e non si estenderebbe ai farmaci.
Al contrario, i farmaci classificati in fascia A (ossia gratuiti
per gli assistiti) sarebbero esclusivamente quelli definiti dalle
note AIFA, nel caso di specie, «Nota 66», che non comprenderebbe la
malattia cronica in questione fra quelle ammesse all'erogazione dei
farmaci antinfiammatori non steroidei a carico del SSN.
7.4.1.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 55
della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021 è fondata per i motivi di
seguito indicati.
7.4.1.2.- Occorre preliminarmente precisare - per quanto la
memoria regionale non si soffermi sul punto - che la norma interposta
evocata dallo Stato - il d.lgs. n. 124 del 1998 - deve ritenersi
implicitamente abrogata. L'art. 5 del menzionato decreto legislativo,
infatti, rimandava a distinti regolamenti del Ministero della sanità
l'individuazione delle malattie croniche. In ossequio a tale norma,
era stato adottato il decreto del Ministro della sanità 28 maggio
1999, n. 329, recante «Regolamento recante norme di individuazione
delle malattie croniche e invalidanti ai sensi dell'articolo 5, comma
1, lettera a), del D.Lgs. 29 aprile 1998, n. 124», che rappresentava
la fonte di individuazione di tali patologie prima del citato
d.P.C.m. del 2017.
Tale imprecisione, peraltro, non mina l'ammissibilità del
ricorso, posto che, contestualmente, l'Avvocatura generale dello
Stato ha correttamente individuato la nota 66 dell'AIFA come fonte
vigente per la prescrizione a carico del SSN dei farmaci
antinfiammatori non-steroidei, al cui interno non compare la malattia
cronica in questione. Peraltro, l'Allegato 8 al d.P.C.m. 12 gennaio
2017, individuato dalla difesa regionale come la fonte per l'elenco
vigente delle patologie croniche, è riferito alle prestazioni
erogabili a carico del SSN e non ai farmaci, come rappresentato anche
dall'Avvocatura generale.
7.4.2.- Ciò posto, la norma impugnata, nell'attribuire
all'Assessore per la salute della Regione Siciliana il potere di
autorizzare la prescrizione di farmaci antinfiammatori non-steroidei
a carico del Servizio sanitario nazionale per patologie non incluse
nell'elenco di cui alla richiamata nota AIFA, rappresenta un livello
ulteriore di assistenza sanitaria, erogabile dalle Regioni con oneri
a carico del bilancio regionale ad una duplice condizione: l'assenza
del piano di rientro, la separata evidenziazione nel bilancio
regionale.
Trovandosi la Regione in vigenza del piano di monitoraggio, la
sottrazione di risorse dal capitolo vincolato all'erogazione dei LEA
per destinarle a prestazioni non rientranti nei relativi elenchi,
determina la violazione della competenza esclusiva dello Stato a
fissare i LEA, nonchè dei principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica e di tutela della salute,
adottati dallo Stato con le richiamate norme interposte, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost. Dal che consegue l'illegittimità
costituzionale dell'art. 55 della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021.
7.4.3. - Restano assorbiti gli ulteriori motivi del ricorso.
8.- Lo Stato ha impugnato altresì l'art. 56 della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021, laddove assegna all'ufficio della Rete
mediterranea per la salute degli animali (REMESA) con sede in
Palermo, presso l'Istituto zooprofilattico sperimentale della
Sicilia, un contributo pari a euro 250 mila, per l'esercizio
finanziario 2021, per lo svolgimento di attività istituzionale,
ponendo i relativi oneri a carico «delle risorse destinate al
finanziamento dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale».
Il ricorrente si duole della scelta di finanziare la sede
palermitana del REMESA mediante la decurtazione di risorse del Fondo
sanitario nazionale, già destinate, per la quota spettante, al
funzionamento e alle funzioni istituzionali ordinarie dell'Istituto
zooprofilattico sperimentale della Sicilia, giusta delibera CIPE 14
maggio 2020, n. 20 «Fondo sanitario nazionale - Riparto delle
disponibilità finanziarie per il Servizio sanitario nazionale», ai
sensi dell'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992 (Tabella B -
delibera CIPE). Dal che è dedotta la lesione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., nelle materie della tutela della salute e del
coordinamento della finanza pubblica, in relazione alla norma
interposta di cui all'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992,
ai sensi del quale il Fondo sanitario nazionale è ripartito dal CIPE
«su proposta del Ministro della sanità, sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome».
8.1.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 56
della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021, sollevata in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., nelle materie «coordinamento della
finanza pubblica» e «tutela della salute», è fondata per i motivi di
seguito indicati.
Occorre preliminarmente ricostruire il contesto normativo di
riferimento, tanto degli istituti zooprofilattici sperimentali (d'ora
innanzi: IZS), quanto del REMESA, nonchè i profili costituzionali
del Fondo sanitario nazionale, nella quota vincolata agli IZS.
Gli IZS sono enti che fanno parte del SSN e, per le funzioni che
svolgono (si pensi a quelle di tutela igienico-sanitaria e di
sicurezza veterinaria: sentenza n. 173 del 2014), intersecano diversi
ambiti materiali, sui quali insistono, al contempo, competenze
legislative esclusive statali e concorrenti (quali la profilassi
internazionale, la tutela della salute, la prevenzione e la ricerca).
Lo stesso riparto delle funzioni amministrative correlate al
funzionamento degli IZS, peraltro, denota tale commistione di
competenze, posto che non sono state oggetto di devoluzione completa
alle Regioni, permanendo in capo al Governo quelle relative
all'esercizio delle competenze legislative esclusive (da ultimo,
sentenza n. 234 del 2021).
Per quanto di interesse nel presente giudizio, il sistema di
finanziamento degli IZS riflette tale concorrenza di competenze. In
quanto quota vincolata del Fondo sanitario nazionale, anche il fondo
per gli IZS viene istituito con legge statale, ma la sua
quantificazione e, soprattutto, la sua ripartizione prevedono una
fase concertativa con la partecipazione delle Regioni e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano.
La norma regionale impugnata prevede di destinare all'ufficio
palermitano del REMESA la somma di euro 250 mila, mediante impiego
delle risorse «destinate al finanziamento dell'Istituto
Zooprofilattico Sperimentale».
La delibera CIPE 14 maggio 2020, n. 20 (Fondo sanitario nazionale
2020 - Riparto delle disponibilità finanziarie per il Servizio
sanitario nazionale) è stata adottata previa acquisizione di diverse
intese in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, sancite
rispettivamente nelle sedute del 31 marzo 2020 (rep. atti n. 55/CSR e
57/CSR) e dell'8 aprile 2020 (rep. atti n. 60/CSR), sulla proposta
del Ministro della salute concernente il riparto delle risorse
complessivamente disponibili per il finanziamento del SSN per l'anno
2020, nonchè per la ripartizione delle quote premiali per il
medesimo anno.
Più precisamente, la Tabella B, contenuta nell'Allegato 2 alla
menzionata delibera CIPE del 14 maggio 2020, titolata «FSN 2020 -
riparto tra le Regioni di alcune poste a destinazione vincolata o per
attività non rendicontate dalle aziende sanitarie delle
disponibilità finanziarie per il servizio sanitario nazionale»,
individua, fra gli enti destinatari delle menzionate risorse
vincolate, da un lato «Regioni e Province autonome», dall'altro gli
«Istituti Zooprofilattici Sperimentali».
La menzionata delibera CIPE del 14 maggio 2020 destina, dunque,
complessivamente all'IZS della Sicilia la somma di euro 23.230.071,
di cui euro 22.236.637 sono vincolati al funzionamento dell'IZS, come
riportato anche nel ricorso statale (il restante, la minima parte,
per gli oneri contrattuali del personale IZS degli anni precedenti).
Va in proposito considerato che dai bilanci dell'IZS, come
desumibile dalle memorie dell'Avvocatura generale dello Stato, emerge
che le uniche risorse regionali (sia nel bilancio 2021, sia in quello
2022) sono costituite dal contributo di poco più di un milione di
euro che, tuttavia, è qualificato come vincolato ai sensi dell'art.
8, comma 1, della legge della Regione Siciliana 13 gennaio 2015, n. 3
(Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione
per l'anno 2015. Disposizioni finanziarie urgenti. Disposizioni in
materia di armonizzazione dei bilanci). Per il resto, a parte la voce
dei «contributi da altri soggetti pubblici», i contributi in conto
esercizio provengono formalmente dal bilancio regionale, ma quale
quota del FSN assegnata alla Sicilia per essere espressamente
destinata al funzionamento dell'IZS (sentenza n. 156 del 2021).
Il doppio vincolo di destinazione che la quota - definita,
appunto, "vincolata" - del FSN imprime alle risorse volte al
funzionamento degli IZS conferma che la norma impugnata - la quale
destina tali risorse a un soggetto diverso - l'Ufficio palermitano
del REMESA - e per uno scopo diverso - attività istituzionali di
tale ente - si pone in contrasto con i vincoli di destinazione
stabiliti dal legislatore statale e viola, pertanto, l'art. 117,
terzo comma, Cost.
Benchè tale fondo insista su molteplici ambiti materiali di
competenza anche regionale, l'esercizio della competenza da parte
dello Stato a definire l'importo e la destinazione di tali risorse si
impone anche alle Regioni, le cui attribuzioni costituzionali vengono
comunque garantite e preservate mediante il loro diretto
coinvolgimento con l'acquisizione dell'intesa in Conferenza
Stato-Regioni.
Deve pertanto dichiararsi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 56 della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021.
9.- È, infine, impugnato l'art. 57, che autorizza l'Assessorato
regionale dell'agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca
mediterranea, anche tramite propri enti strumentali, ad avviare
progetti innovativi, «pure nelle forme del partenariato con le
società presenti sul territorio nazionale», al dichiarato fine di
sopperire alle richieste derivanti dal rapporto di fabbisogno
accertato dalle autorità sanitarie nazionali di produzione di
"cannabis terapeutica", finalizzati a loro volta ad avviare le
procedure previste dall'art. 17, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza).
Secondo il ricorrente tale disposizione, laddove autorizza
l'Assessorato ragionale ad avviare progetti sulla cannabis
terapeutica, violerebbe la competenza amministrativa assegnata allo
Stato dall'art. 17, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990, che avrebbe
attribuito al livello centrale le funzioni amministrative in materia
di autorizzazione alla coltivazione di cannabis a scopo terapeutico,
al fine di garantire un adeguato livello unitario di tutela della
salute su tutto il territorio nazionale. Sarebbero pertanto violati
non solo il principio di adeguatezza di cui all'art. 118, primo
comma, Cost., ma anche lo stesso diritto alla salute di cui all'art.
32 Cost., alla cui uniforme tutela è funzionale l'attribuzione delle
competenze amministrative in materia di cannabis in capo allo Stato.
9.1- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 57
della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021 è fondata per i motivi di
seguito indicati.
Ai sensi dell'art. 17 del richiamato d.P.R. n. 309 del 1990,
«[c]hiunque intenda coltivare, produrre, fabbricare, impiegare,
importare, esportare, ricevere per transito, commerciare a qualsiasi
titolo o comunque detenere per il commercio sostanze stupefacenti o
psicotrope, comprese nelle tabelle di cui all'articolo 14 deve
munirsi dell'autorizzazione del Ministero della sanita'».
L'Ufficio centrale stupefacenti del Ministero della salute,
dunque, esercita competenze amministrative relative all'impiego di
sostanze stupefacenti a fini medici, posto che tali funzioni sono
state espressamente escluse dalla devoluzione alle Regioni ai sensi
dell'art. 112, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Ciò considerato, deve ricordarsi che questa Corte è già stata
chiamata a valutare norme regionali assimilabili a quella odierna e
ha chiarito che la disciplina autorizzatoria statale in materia di
coltivazione di stupefacenti «rientra tra i principi fondamentali in
materia di tutela della salute, essendo posta a garanzia di un
diritto fondamentale della persona» (sentenza n. 141 del 2013).
L'autorizzazione ex lege dell'Assessorato all'agricoltura per
l'avvio di progetti sperimentali è assimilabile a una sorta di
"autorizzazione preventiva", che però, in questo ambito, esula dalle
competenze regionali, come già affermato con la richiamata sentenza.
A sostegno della fondatezza della questione, deve altresì
osservarsi che ad oggi esistono numerose norme di altre Regioni, le
quali autorizzano la Giunta a stipulare convenzioni con centri già
autorizzati. La norma siciliana, invece, con una formulazione del
tutto peculiare, autorizza la Giunta ad avviare progetti con istituti
privi di autorizzazione, posto che tali progetti sarebbero poi
funzionali all'ottenimento delle autorizzazioni statali previste
dall'art. 17 del d.P.R. n. 390 del 1990.
Dalla stessa formulazione della disposizione regionale impugnata,
peraltro, si evince che tali progetti, una volta avviati, mediante il
coinvolgimento dell'Assessorato per l'agricoltura, potrebbero non
ricevere mai l'autorizzazione statale, eppure, ciononostante,
potrebbero proseguire ad interim, di fatto eludendo o aggirando la
competenza del Ministero della salute. Del resto, per presentare
domanda di autorizzazione al Ministero della salute, occorre essere
già in possesso dell'accordo di conferimento con una officina
farmaceutica già autorizzata, e la mancanza di questo requisito
determina, di per sè, l'esclusione dalla procedura autorizzativa.
Tali considerazioni confermano il contrasto della norma siciliana
impugnata con i parametri evocati, poichè la lesione della
competenza amministrativa statale in materia autorizzatoria,
determina la violazione dell'attribuzione allo Stato delle competenze
amministrative per il diritto alla salute, funzionale ad assicurarne
una migliore tutela (così, sentenza n. 141 del 2013). Dal che
l'illegittimità costituzionale dell'art. 57 della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021.
10.- Con successivo ricorso n. 8 del 2022, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 14 della legge reg.
Siciliana n. 29 del 2021.
Tale articolo stabilisce «1. Per il rilancio dell'economia della
Sicilia mediante il ripristino dei flussi turistici post pandemia
Covid, al fine di assicurare la fruizione dei luoghi della cultura,
ai sensi dell'articolo 9, comma 7, lettera e) del CCRL vigente è
autorizzata per l'esercizio finanziario 2021 l'ulteriore spesa per il
trattamento accessorio del personale a tempo indeterminato utilizzato
per interventi di sicurezza e di vigilanza nei luoghi della cultura,
pari a complessivi euro 1.061.600,00, di cui euro 193.600,00 quali
oneri sociali a carico dell'amministrazione regionale ed euro
68.000,00 quale imposta regionale sulle attività produttive
(I.R.A.P.) da versare (Missione 5, programma 2). 2. Agli oneri di cui
al presente articolo si fa fronte mediante corrispondente riduzione
della Missione 9, programma 5, capitolo 150032».
Afferma il ricorrente che la norma impugnata, autorizzando, per
l'esercizio finanziario 2021, un'ulteriore spesa per il trattamento
accessorio del personale utilizzato per interventi di sicurezza e di
vigilanza nei luoghi della cultura, si porrebbe in contrasto con il
divieto previsto dall'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25
maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi
1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere
a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche», in ordine al superamento del limite
dell'ammontare complessivo, riferito all'anno 2016, delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche
di livello dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche.
La riduzione del trattamento accessorio del personale, anche di
livello dirigenziale, costituirebbe una delle condizioni contenute
nel «Piano di rientro della Regione Siciliana del disavanzo in
attuazione dell'Accordo Stato-Regione sottoscritto dal Presidente del
Consiglio dei Ministri e dal Presidente della Regione Siciliana il 14
gennaio 2021» (quest'ultimo denominato «Accordo tra Stato e Regione
Siciliana per il Ripiano decennale del disavanzo»).
La disposizione regionale in esame, prevedendo di destinare un
maggiore importo per il trattamento accessorio del personale a tempo
indeterminato utilizzato per interventi di sicurezza e di vigilanza
nei luoghi della cultura, pari a complessivi euro 1.061.600,00, oltre
a costituire un'ingiustificata violazione del precetto normativo
imposto dall'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017,
pregiudicherebbe il raggiungimento dell'obiettivo di rientro previsto
nel Piano che, ai sensi dell'art. 6 della legge della Regione
Siciliana 15 aprile 2021, n. 10 (Bilancio di previsione della Regione
siciliana per il triennio 2021-2023), in attuazione dell'art. 7 del
decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione Siciliana in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei
controlli), è allegato alla legge di approvazione del bilancio di
previsione della Regione.
Conseguentemente, asserisce il ricorrente, la norma regionale si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., per
violazione dei principi fondamentali nella materia «coordinamento
della finanza pubblica», proprio in relazione alla norma interposta
di cui all'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019, confliggendo anche con
l'art. 81 Cost. e con le norme fondamentali e i criteri stabiliti
dalla legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione
del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81,
sesto comma, della Costituzione), in particolare con l'art. 9 di
detta legge, vincolante anche per le Regioni a statuto speciale (sono
citate le sentenze di questa Corte n. 221 del 2013, n. 217 e n. 215
del 2012).
10.1.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 14
della legge reg. Siciliana n. 29 del 2021 è fondata per i motivi di
seguito indicati.
L'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017 prevede che, al
fine di perseguire la progressiva armonizzazione dei trattamenti
economici accessori del personale delle amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, la contrattazione
collettiva nazionale, per ogni comparto o area di contrattazione
operi la graduale convergenza dei medesimi trattamenti anche mediante
la differenziata distribuzione, distintamente per il personale
dirigenziale e non dirigenziale, delle risorse finanziarie destinate
all'incremento dei fondi per la contrattazione integrativa di
ciascuna amministrazione. Il medesimo art. 23 del d.lgs. n. 75 del
2017 prevede altresì che, «al fine di assicurare la semplificazione
amministrativa, la valorizzazione del merito, la qualità dei servizi
e garantire adeguati livelli di efficienza ed economicità
dell'azione amministrativa, assicurando al contempo l'invarianza
della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l'ammontare complessivo
delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del
personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il
corrispondente importo determinato per l'anno 2016».
La giurisprudenza di questa Corte è costante nell'affermare che
l'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017 è norma che pone un
limite generale al trattamento economico del personale pubblico e ha
natura di principio di coordinamento della finanza pubblica, essendo
tale spesa una delle più frequenti e rilevanti cause di disavanzo
pubblico (sentenze n. 212 e n. 20 del 2021, n. 191 del 2017, n. 218
del 2015 e n. 215 del 2012).
La Regione non può quindi effettuare integrazioni e incrementi
che andrebbero in senso opposto all'armonizzazione che ispira la
predetta norma interposta.
La previsione di maggiori oneri da destinare ai trattamenti
economici del personale a tempo indeterminato per interventi di
sicurezza e di vigilanza nei luoghi della cultura, pertanto, si pone
in netto contrasto con gli obiettivi di finanza pubblica, oltre che
con lo specifico obiettivo di riduzione della spesa per il personale,
che la Regione si è prefissata in accordo con lo Stato, come
recepito anche nel «Piano di rientro della Regione Siciliana del
disavanzo in attuazione dell'Accordo Stato-Regione sottoscritto dal
Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Presidente della Regione
Siciliana il 14 gennaio 2021» (quest'ultimo denominato «Accordo tra
Stato e Regione Siciliana per il Ripiano decennale del disavanzo»).
Detto piano costituisce allegato alla legge di approvazione del
bilancio di previsione della Regione, ai sensi dell'art. 6 della
legge reg. Siciliana n. 10 del 2021, in attuazione dell'art. 7 del
d.lgs. n. 158 del 2019.
L'art. 14 della legge reg. Siciliana n. 29 del 2021, autorizzando
una spesa che supera il limite stabilito dall'indicato art. 23, comma
2, della normativa statale, si pone quindi in contrasto con le misure
volte ad assicurare l'invarianza della spesa di personale e, di
conseguenza, con l'art. 117, terzo comma, Cost., in particolare con i
principi fondamentali nella materia «coordinamento della finanza
pubblica».
La riduzione del trattamento accessorio del personale, anche di
livello dirigenziale, rappresenta una delle condizioni contenute nel
richiamato piano di rientro. La disposizione regionale, destinando,
invece, un maggiore importo per il trattamento accessorio del
personale a tempo indeterminato utilizzato per interventi di
sicurezza e di vigilanza nei luoghi della cultura, pari a complessivi
euro 1.061.600,00, si pone in contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost., per violazione dei principi fondamentali nella materia
«coordinamento della finanza pubblica», in relazione alle norme
interposte.
Alla luce delle esposte argomentazioni, deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'art. 14 della legge reg. Siciliana
n. 29 del 2021.
10.2.- Restano assorbiti gli ulteriori motivi di impugnazione
proposti dal Presidente del Consiglio.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale per le quali è stato disposto il
rinvio a nuovo ruolo;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
lettera f), della legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2021. Legge di
stabilità regionale);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14 della
1egge reg. Siciliana n. 9 del 2021;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 50 della
legge reg. Siciliana n. 9 del 2021;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 53 della
legge reg. Siciliana n. 9 del 2021;
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 54, commi 2
e 3, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021;
6) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 55 della
legge reg. Siciliana n. 9 del 2021;
7) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 56 della
legge reg. Siciliana n. 9 del 2021;
8) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 57 della
legge reg. Siciliana n. 9 del 2021;
9) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14 della
legge della Regione Siciliana 26 novembre 2021, n. 29 (Modifiche alla
legge regionale 15 aprile 2021, n. 9. Disposizioni varie);
10) dichiara estinto il processo relativamente alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 41, comma 3, della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021, promossa dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, 117, secondo
comma, lettera m), e terzo comma, della Costituzione, con il ricorso
n. 33 del 2021.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA