Serie Generale n. 274 del 25-11-2003
CIRCOLARI
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI
CIRCOLARE 7 agosto 2003, n. 4174/316/26
Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come modificato ed integrato dal decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301. Chiarimenti interpretativi in ordine alla inclusione dell'intervento di demolizione e ricostruzione nella categoria della ristrutturazione edilizia. (GU Serie Generale n.274 del 25-11-2003)

1. Premessa.
Con la presente circolare questo Ministero intende far conoscere il
proprio avviso sulla disposizione di cui all'art. 1, comma 6,
lettera b), della legge 21 dicembre 2001, n. 443, recepita dall'art.
3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente della Repubblica
6 giugno 2001, n. 380 (in seguito Testo unico), come modificato ed
integrato dall'art. 1, lettera a), del decreto legislativo
27 dicembre 2002, n. 301 (in seguito Testo unico coordinato), che ha
compreso nella ristrutturazione edilizia gli interventi di
«demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma»,
assoggettandoli a denuncia di inizio attività. Ciò al fine di
fornire indirizzi per una interpretazione uniforme ed omogenea della
norma e per una sua conseguente corretta applicazione, considerata
anche la notevole incidenza della stessa sul patrimonio edilizio
esistente: è noto, infatti, che gli interventi di recupero e
riqualificazione hanno assunto, negli ultimi anni, rilevanza e
diffusione crescente e costituiscono componente non secondaria della
politica urbanistico-edilizia di molti enti territoriali e che,
inoltre, la formazione degli strumenti urbanistici si attiene, sempre
più di frequente, a criteri del massimo possibile recupero e riuso
del territorio urbanizzato e delle aree edificate esistenti, anche al
fine di contenere il ricorso all'edificazione di nuovi ambiti
territoriali.
Ulteriori motivi sulla necessità di orientare l'applicazione della
norma si individuano nell'importanza, da un lato, di fornire criteri
guida in modo da agevolare i comportamenti amministrativi dei comuni
evitando possibili assunzioni di atti illegittimi; dall'altro,
nell'esigenza di assicurare, mediante una certezza interpretativa,
tutela ai professionisti in considerazione delle notevoli
responsabilità affidate agli stessi su compiti in precedenza
assegnati agli uffici pubblici. I professionisti, infatti, sono
tenuti ad asseverare la conformità dell'intervento oggetto della Dia
agli strumenti urbanistici adottati o approvati ed ai regolamenti
edilizi vigenti, nonchè il rispetto delle norme di sicurezza e di
quelle igienico-sanitarie, ed assumono, inoltre, la qualità di
persone esercenti un servizio di pubblica necessità ai sensi degli
articoli 359 e 481 del codice penale. Conseguentemente
l'amministrazione, in caso di dichiarazioni non veritiere, ne dà
comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione
delle sanzioni disciplinari.
È in ogni caso da evidenziare che l'attestazione circa la
consistenza delle volumetrie esistenti avviene, da parte del
professionista incaricato, tramite adeguata documentazione grafica e
fotografica, con le modalità eventualmente stabilite dal regolamento
edilizio comunale.
La verifica della legittimità delle preesistenze, nel caso di
richiesta di permesso di costruzione, spetta all'amministrazione che,
una volta ricevuta la richiesta, provvederà a controllare la
sussistenza dei titoli abilitativi originari con relative varianti
(permessi di costruzione, concessioni edilizie, autorizzazioni
edilizie, denunce di inizio attività, concessioni o autorizzazioni
in sanatoria) e dei provvedimenti di disciplina edilizia adottati per
eventuali abusi presenti nell'edificio. Qualora si proceda con Dia,
utilizzando la facoltà di cui all'art. 22 del Testo unico
coordinato, la situazione delle preesistenze, in quanto presupposto
legittimante l'operazione di ristrutturazione mediante demolizione e
ricostruzione, deve essere oggetto di ricognizione nella relazione
asseverata di cui all'art. 23, comma 1, del Testo unico, sulla base
degli elementi forniti dal proprietario ovvero delle ricerche
condotte dal professionista. Peraltro, considerata la natura
ricognitiva di tale attività, il professionista non assume alcuna
responsabilità circa l'effettiva situazione della costruzione con
riferimento alla disciplina urbanistico-edilizia pregressa, essendo
il contenuto della relazione circoscritto ai risultati della ricerca
condotta ed ai dati forniti dal proprietario. Tale incombente potrà
in ogni caso assolversi anche mediante richiesta di ogni opportuna
informazione e documentazione allo sportello unico per l'edilizia di
cui all'art. 5, comma 1, del Testo unico.
Si precisa, infine, che i pareri e gli atti di assenso, nel caso di
denuncia di inizio attività, devono essere acquisiti direttamente
dall'interessato ed allegati alla richiesta. È, comunque, facoltà
del richiedente produrre pareri ed atti di assenso anche per il
rilascio del permesso di costruire, in quanto lo sportello unico è
demandato a provvedere solo qualora tale documentazione non sia stata
acquisita dal richiedente.
2. Gli orientamenti giurisprudenziali sull'equiparazione della
demolizione e ricostruzione alla ristrutturazione.
Antecedentemente all'entrata in vigore della legge 21 dicembre
2001, n. 443, la giurisprudenza amministrativa si era occupata più
volte della questione relativa alla possibilità di far rientrare,
nell'ambito della ristrutturazione edilizia di cui all'art. 31, comma
1, lettera d), della legge del 5 agosto 1978, n. 457, anche
l'intervento di demolizione e fedele ricostruzione del fabbricato.
Si è venuto, pertanto, a formare un consolidato indirizzo
giurisprudenziale secondo cui «nel concetto di ristrutturazione
edilizia devono annoverarsi anche gli interventi consistenti nella
demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato» (cfr.
Cons. Stato, sez. V, 5 marzo 2001, n. 1246; id., 28 marzo 1998, n.
369; id., 14 novembre 1996, n. 1359; id., 9 febbraio 1996, n. 144;
id., 23 luglio 1994, n. 807; id., 6 dicembre 1993, n. 1259; id., 3
febbraio 1992, n. 86; id., 3 gennaio 1992, n. 4; id., 4 aprile 1991,
n. 430; id., 20 novembre 1990, n. 786; id., 9 luglio 1990, n. 594;
id., 30 settembre 1988, n. 946; id., 28 giugno 1988, n. 416; id.,
17 ottobre 1987, n. 637; id., 21 dicembre 1984, n. 958).
L'equiparazione della demolizione e ricostruzione alla
ristrutturazione veniva dalla giurisprudenza essenzialmente motivata
con la considerazione che «il concetto di ristrutturazione è
necessariamente legato concettualmente ad una modifica e a una
salvezza finale (quantomeno nelle sue caratteristiche fondamentali)
dell'esistente (modifica che può essere generale o particolare e,
quindi, dar luogo alla realizzazione di un fabbricato in tutto o in
parte «nuovo»), ma non anche alla indispensabile conservazione, nella
loro individualità fisica e specifica (tal quali essi sono e si
trovano), dei medesimi elementi costitutivi dell'edificio o di alcuni
tra essi (i principali)» (così Cons. Stato, sez. V, n. 946/1988).
3. Il recepimento normativo, con parziali innovazioni, dei principi
affermati dalla giurisprudenza.
Il Testo unico, recependo il c.d. diritto vivente, costituito dagli
orientamenti giurisprudenziali innanzi riportati, all'art. 3 aveva
stabilito testualmente:
«Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono
ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e successiva
fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma,
volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello
preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per
l'adeguamento alla normativa antisismica».
Tale formulazione è stata in seguito oggetto di una modifica ad
opera dell'art. 1, comma 1, lettera a), del Testo unico coordinato
che ha inteso conformarsi alla sopravvenuta norma della legge n.
443/2001. Conseguentemente, il testo definitivo vede sostituito il
riferimento alla «fedele ricostruzione di un fabbricato identico,
quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei
materiali a quello preesistente» con «ricostruzione con la stessa
volumetria e sagoma di quella esistente».
4. Conseguenze giuridiche derivanti dall'equiparazione della
demolizione e ricostruzione alla ristrutturazione.
4.1. Con riferimento alla disciplina edilizia.
In forza del ricordato disposto, la nuova definizione di
ristrutturazione edilizia, comprendente anche la demolizione e
ricostruzione di edifici con il rispetto della volumetria e sagoma
preesistenti, prevale sulle disposizioni degli strumenti urbanistici
generali e dei regolamenti edilizi, come già stabilito dall'art. 31,
ultimo comma, della legge n. 457/1978 e confermato all'art. 3, ultimo
comma, del Testo unico.
Va osservato, in proposito, che il mancato richiamo - nella nuova
definizione voluta dal legislatore della n. 443/2001 - al parametro
«dei materiali edilizi» non pone alcun particolare problema, mentre,
per quanto riguarda «l'area di sedime», non si ritiene che
l'esclusione di tale riferimento possa consentire la ricostruzione
dell'edificio in altro sito, ovvero posizionarlo all'interno dello
stesso lotto in maniera del tutto discrezionale. La prima ipotesi è
esclusa dal fatto che, comunque, si tratta di un intervento incluso
nelle categorie del recupero, per cui una localizzazione in altro
ambito risulterebbe palesemente in contrasto con tale obiettivo;
quanto alla seconda ipotesi si ritiene che debbono considerarsi
ammissibili, in sede di ristrutturazione edilizia, solo modifiche di
collocazione rispetto alla precedente area di sedime, semprechè
rientrino nelle varianti non essenziali, ed a questo fine il
riferimento è nelle definizioni stabilite dalle leggi regionali in
attuazione dell'art. 32 del Testo unico. Resta in ogni caso
possibile, nel diverso posizionamento dell'edificio, adeguarsi alle
disposizioni contenute nella strumentazione urbanistica vigente per
quanto attiene allineamenti, distanze e distacchi.
In ragione delle considerazioni espresse, per gli interventi di
demolizione e ricostruzione inclusi nella ristrutturazione non può
trovare applicazione quella parte della normativa vigente che detta
prescrizioni per quanto riguarda gli indici di edificabilità ed ogni
ulteriore parametro di carattere quantitativo (altezze, distanze,
distacchi, inclinate, ecc.) riferibile alle nuove costruzioni. Ciò
in quanto il relativo rispetto potrebbe risultare inconciliabile con
la demolizione e ricostruzione intesa come operazione da effettuarsi
con la sola osservanza della sagoma e della volumetria preesistenti
(ed in tale prospettiva, qualora non venga utilizzata per intero la
sagoma e la volumetria esistenti, l'intervento non può essere
incluso nella categoria della ristrutturazione edilizia).
Va però soggiunto che la demolizione e ricostruzione, rientrando
per espressa declaratoria legislativa nella ristrutturazione
edilizia, dovrà rispettare le prescrizioni ed i limiti dello
strumento urbanistico vigente per quanto compatibili con la natura
dell'intervento e quindi non in contrasto con la possibilità,
esplicitamente prevista dal legislatore, di poter operare la
ricostruzione attenendosi al solo rispetto di sagoma e volume. Più
specificatamente la demolizione e ricostruzione può comportare
aumenti della superficie utile nei limiti consentiti o non preclusi
per la ristrutturazione edilizia: in proposito, deve ritenersi insita
nella natura di tale intervento la possibilità di aumento della
superficie utile con il conseguente incremento del carico
urbanistico, stante la fondamentale ratio legislativa di favorire il
rinnovo del patrimonio edilizio anche sotto un profilo
tecnico-qualitativo che comporta il più delle volte, per la stessa
praticabilità dell'intervento, un diverso dimensionamento della
superficie utile.
In relazione a tale indirizzo, nella revisione delle norme tecniche
di attuazione dei piani urbanistici, dovrà essere attentamente
ponderata la possibilità di estendere (o mantenere) anche per la
demolizione e ricostruzione i limiti di aumento della superficie
utile fissati in via generale per l'intervento di ristrutturazione
edilizia, proprio per non vanificare la finalità di incentivare il
ricorso alla demolizione e ricostruzione. A tal fine, si precisa che
qualora gli strumenti urbanistici generali ed i regolamenti edilizi,
nelle more del recepimento delle definizioni di cui all'art. 3 del
Testo unico, non considerino esplicitamente la demolizione e
ricostruzione all'interno della categoria della ristrutturazione
edilizia e quindi non disciplinino le modalità di attuazione di tali
interventi, si ritiene ammissibile variare le superfici utili -
potendo anche prevedere la modifica delle quote di imposta dei solai
- nel solo rispetto di sagoma e volume.
In ogni caso, sono da considerare sempre consentiti gli aumenti di
superficie dovuti all'adeguamento, in base a specifiche norme di
legge, della dotazione di servizi (in relazione all'inserimento di
impianti speciali per portatori di handicap, di impianti di sicurezza
e simili).
Per quanto concerne lo standard relativo al dimensionamento di
posti auto pertinenziali, è auspicabile che gli interventi di che
trattasi prevedano l'adeguamento al rapporto minimo stabilito
all'art. 2 della legge 24 marzo 1989, n. 122, a meno che documentate
motivazioni di carattere tecnico (dovute, ad esempio, a problemi di
accessibilità o di collegamento con la viabilità ordinaria o di
inidonea struttura e consistenza del terreno) ne rendano
impraticabile la realizzazione. Peraltro, tale adeguamento deve
considerarsi obbligatorio in caso di aumenti di superfici utili e nei
limiti di tale incremento.
Restano comunque salve e vanno dunque rispettate le eventuali
prescrizioni di piano regolatore o dei regolamenti edilizi vigenti di
portata generale, valevoli cioè nell'intero territorio comunale o in
singole zone urbanistiche, di carattere estetico-architettonico (ad
esempio l'uso di alcuni materiali, le indicazioni sul colore per le
superfici esterne, ecc.). Ciò all'evidente fine di un armonico
inserimento della nuova costruzione nell'ambiente urbano circostante.
4.2. Con riferimento alla disciplina urbanistica attuativa.
Qualora l'intervento ricada in ambito nel quale il piano attuativo,
ritenuto dallo strumento urbanistico presupposto per l'edificazione,
non sia ancora approvato, si applica quanto disposto all'art. 9,
comma 2, secondo periodo, del Testo unico.
Tuttavia, nei casi in cui le norme tecniche di attuazione del piano
regolatore generale, in attesa della formazione del piano attuativo,
consentano di avviare interventi manutentivi sul patrimonio edilizio
esistente e comprendano espressamente, in tale fattispecie, la
ristrutturazione edilizia, è possibile procedere alla demolizione e
ricostruzione senza gli impegni a favore del comune, di cui al citato
art. 9.
4.3. Con riferimento alle costruzioni oggetto di sanatoria.
Per quanto attiene alle modalità di attuazione degli interventi di
demolizione e ricostruzione alle costruzioni oggetto di rilascio di
concessione in sanatoria (in forma espressa o a seguito di formazione
del silenzio assenso), occorre premettere che, ai sensi delle leggi
28 febbraio 1985, n. 47, e 23 dicembre 1994, n. 724, la procedura di
sanatoria comporta l'equiparazione delle costruzioni abusive a quelle
legittime, con conseguente inapplicabilità delle sanzioni
amministrative, estinzione del reato e libera commerciabilità. Ciò
stante, i parametri da rispettare, in caso di demolizione e
ricostruzione, sono quelli che definiscono l'oggetto stesso del
condono e si identificano con gli elementi che hanno costituito
riferimento per il computo dell'oblazione: quindi, oltre a volumetria
e sagoma, anche destinazione d'uso e superficie, quest'ultima
calcolata secondo le modalità indicate dal decreto del Ministro dei
lavori pubblici del 10 maggio 1977, n. 801 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 146 del 31 maggio 1977).
Nel caso di demolizione e ricostruzione di opere eseguite in
parziale difformità - per le quali, non potendo procedere alla
demolizione per il pregiudizio alla parte eseguita in conformità, è
stata applicata una sanzione pari al doppio del costo di produzione -
partecipa alla volumetria e sagoma preesistente, in fase di
ricostruzione, anche la parte oggetto di applicazione della sanzione.
In presenza di abusi non sanati consistenti in aumenti volumetrici,
in caso di sussistenza dei presupposti per una sanatoria ai sensi
dell'art. 13 della legge n. 47/1985 (ora art. 36 del Testo unico), è
necessario conseguire prima il rilascio della concessione in
sanatoria ai sensi della richiamata norma, per poter poi procedere
alla demolizione e ricostruzione anche dei precisati aumenti. In
difetto, le demolizione e ricostruzione dovrà essere limitata alla
sola parte legittima.
Va soggiunto peraltro che, in sede di revisione o adeguamento dello
strumento urbanistico, possono essere fissati, ove ritenuto
necessario, limiti diversificati per le operazioni di demolizione e
ricostruzione di immobili condonati, anche per quanto concerne le
destinazioni d'uso e le variazioni di superfici utili consentibili,
in relazione al grado di contrasto della costruzione condonata con le
previsioni dello strumento urbanistico.
Quanto sopra vale sia per gli abusi sparsi che per i nuclei edilizi
abusivi. Diversamente, qualora le opere condonate siano incluse in
varianti agli strumenti urbanistici generali finalizzati al recupero
urbanistico degli insediamenti abusivi, ai sensi dell'art. 29 della
legge n. 47/1985, o comunque siano state oggetto di nuova
pianificazione successivamente all'entrata in vigore della legge n.
724/1992, i riferimenti normativi sono quelli contenuti nei piani
appositamente predisposti.
Roma, 7 agosto 2003

Il Ministro delle infrastrutture
e dei trasporti
Lunardi