1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 27-2-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 febbraio 2019 (della Regione Lazio). Sanita' pubblica - Commissario ad acta per la predisposizione, l'adozione o l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo in materia sanitaria - Modificazione dei criteri per la nomina - Incompatibilita' dell'incarico con l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la Regione soggetta a commissariamento - Applicazione anche agli incarichi commissariali in atto - Previsione che il Consiglio dei ministri provvede, entro novanta giorni, alla nomina di un commissario ad acta per ogni Regione in cui si sia determinata l'incompatibilita' del commissario. Istanza di sospensione del comma 3 dell'art. 25-septies del decreto-legge n. 119 del 2018. - Decreto-legge 28 (recte: 23) ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, art. 25-septies, commi 1, 2 e 3. (19C00058) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 27-2-2019)

Ricorso ex art. 127 Cost. con istanza di sospensione ex art. 35,
legge n. 87/1953 per la Regione Lazio (80143490581), con sede in
Roma, via Cristoforo Colombo, 212, in persona del Presidente e legale
rappresentante p.t., Nicola Zingaretti, rappresentata e difesa nel
presente giudizio, giusta procura in calce e in virtù della
deliberazione della Giunta regionale n. 42 del 31 gennaio 2019,
dall'avvocato Rodolfo Murra dell'Avvocatura regionale
(MRRRLF61D22H501P; Pec: rodolfo.murra@regione.lazio.legalmail.it n.
fax: 0651686900) e dal prof. avv. Francesco Saverio Marini del foro
di Roma (MRNFNC73D28H501U; Pec:
francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org n. fax: 06.36001570),
anche in forma disgiunta fra loro, elettivamente domiciliata presso
lo studio del prof. avv. Francesco Saverio Marini in Roma (00197),
via di Villa Sacchetti, 9; ricorrente.

Contro

Governo della Repubblica, in persona del Presidente del Consiglio
dei ministri p.t., con sede in Roma (00187), Palazzo Chigi, piazza
Colonna 370, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello
Stato, presso i cui uffici in Roma (00186), via dei Portoghesi,
12, è domiciliata ex lege; resistente.
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale - previa
concessione di misure cautelari ex art. 35, legge n. 87/1953 -
dell'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 28 ottobre
2018, n. 119, come convertito, con modificazioni, dalla legge 17
dicembre 2018, n. 136, recante «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, recante
disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria.», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - Serie generale
n. 293 del 18 dicembre 2018.

Fatto

1. Con legge 17 dicembre 2018, n. 136, è stato convertito in
legge, con le modificazioni di cui all'allegato, il decreto-legge 28
ottobre 2018, n. 119, recante «disposizioni urgenti in materia
fiscale e finanziaria».
2. In sede di conversione è stato inserito l'art. 25-septies,
recante «Disposizioni in materia di commissariamenti delle regioni in
piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario), che così
dispone:
«1. All'art. 1, comma 395, della legge 11 dicembre 2016, n.
232, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il primo periodo è soppresso;
b) al secondo periodo, le parole: "per le medesime regioni"
sono sostituite dalle seguenti: "per le regioni commissariate ai
sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n.
159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n.
222".
2. Al comma 569 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n.
190, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) nell'alinea, al primo periodo, le parole: "e successive
modificazioni," sono sostituite dalle seguenti: "ovvero ai sensi
dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159,
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n.
222,";
b) nell'alinea, il secondo e il terzo periodo sono sostituiti
dal seguente: "Il commissario ad acta deve possedere qualificate e
comprovate professionalità nonchè specifica esperienza di gestione
sanitaria ovvero aver ricoperto incarichi di amministrazione o
direzione di strutture, pubbliche o private, aventi attinenza con
quella sanitaria ovvero di particolare complessità, anche sotto il
profilo della prevenzione della corruzione e della tutela della
legalità.";
c) la lettera d) è sostituita dalla seguente:
"d) il comma 84-bis è abrogato".
3. Le disposizioni di cui al primo e al secondo periodo del
comma 569 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come
modificato dal comma 2 del presente articolo, si applicano anche agli
incarichi commissariali in atto, a qualunque titolo, alla data di
entrata in vigore del presente decreto. Conseguentemente il Consiglio
dei ministri provvede entro novanta giorni, secondo la procedura di
cui all'art. 2, comma 79, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, alla
nomina di un commissario ad acta per ogni regione in cui si sia
determinata l'incompatibilità del commissario, il quale resta
comunque in carica fino alla nomina del nuovo commissario ad acta.».
3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 del citato art.
25-septies, hanno dunque previsto l'incompatibilità dell'incarico di
Commissario ad acta per la predisposizione, l'adozione o l'attuazione
del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario delle
Regioni, a qualunque titolo nominato, rispetto all'affidamento o la
prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la Regione
soggetta a commissariamento. Sono stati inoltre stabiliti requisiti
specifici per la nomina a Commissario ad acta.
Il terzo comma dell'art. 25-septies prevede che tali disposizioni
si applichino anche agli incarichi commissariali in corso, a
qualunque titolo, alla data di entrata in vigore della legge; sicchè
entro novanta giorni il Consiglio dei ministri è chiamato a
provvedere alla nomina di un nuovo Commissario ad acta per le Regioni
in cui si sia determinata l'incompatibilità del Commissario stesso.
4. Il piano di rientro della Regione Lazio è stato approvato in
data 28 febbraio 2007, con accordo tra il Ministero della salute, il
Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione, ai sensi
dell'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 e
s.m.i., e recepito con D.G.R. n. 149 del 2007.
La Regione è commissariata sin dall'11 luglio 2008, quando, ai
sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n.
159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n.
222, veniva nominato Commissario ad acta Presidente p.t. della
Regione, Pietro Marrazzo.
5. Con deliberazione del Consiglio dei ministri in data 21 marzo
2013, dopo l'insediamento, il Presidente p.t. della Regione, Nicola
Zingaretti, è stato nominato Commissario ad acta per la prosecuzione
del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della
Regione Lazio, secondo i Programmi Operativi di cui all'art. 2, comma
88 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 e s.m.i. In quella sede sono
stati confermati i contenuti del mandato commissariale già affidato
al Presidente p.t. della Regione Lazio con deliberazione del
Consiglio dei ministri del 23 aprile 2010, come riformulato con la
successiva deliberazione del 20 gennaio 2012.
A seguito della rielezione come Presidente della Regione, con
deliberazione del Consiglio dei ministri del 10 aprile 2018, il
Presidente p.t. Nicola Zingaretti è stato nominato Commissario ad
acta per la realizzazione degli obiettivi di risanamento finanziario
previsti nel piano di rientro dai disavanzi regionali nel settore
sanitario, e per il completamento del Programma Operativo 2016-2018
recepito con DPCA n. 50/2017.
6. A oggi, nonostante siano decorsi più di dieci anni dal
commissariamento della Regione, e nonostante con deliberazione del 1°
dicembre 2017 il Consiglio dei ministri avesse deliberato «di
assegnare al Commissario ad acta, nell'esercizio delle funzioni
comprese nel mandato commissariale, il compito di proseguire le
azioni già intraprese al fine di procedere, ad esito della completa
attuazione del Programma operativo 2016-2018, al rientro nella
gestione ordinaria entro il 31 dicembre 2018», la Regione Lazio è
ancora commissariata, e, per effetto delle disposizioni oggetto del
presente ricorso, vedrà ancora più compresse le proprie competenze
legislative, regolamentari e amministrative, anche in spregio ai
principi di ragionevolezza, leale collaborazione e sussidiarietà.
7. Con il presente atto la Regione ricorrente chiede all'Ecc.ma
Corte costituzionale adita di dichiarare l'incostituzionalità -
previa sospensione - dell'art. 25-septies, del decreto-legge n. 119
del 2018, come inserito dalla legge di conversione 17 dicembre 2018,
n. 136, previa sospensione dell'efficacia del terzo comma della
disposizione in esame, per i seguenti motivi in

Diritto

I. Incostituzionalità dell'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3, del
decreto-legge. n. 199/2018, conv. in legge n. 136/2018, per
violazione degli articoli 114, 117, commi 2, 3 e 6, 118, commi 1 e 2,
5 e 120, comma 2, della Costituzione. Violazione del principio di
leale collaborazione.
1. Come accennato in narrativa, le disposizioni oggetto
dell'odierno ricorso hanno stabilito l'incompatibilità tra il ruolo
di Commissario ad acta in materia sanitaria e qualsiasi incarico
istituzionale presso la Regione interessata, prevedendo
l'applicazione di tale incompatibilità anche agli incarichi
commissariali in corso, con conseguente sostituzione, entro novanta
giorni dall'entrata in vigore della norma, dei Commissari
incompatibili (nel caso della Regione Lazio, del Presidente p.t. in
qualità di commissario ad acta) e nomina di nuovi Commissari.
2. Prima di scendere nel merito della censura, vale la pena
richiamare il contesto costituzionale in cui si collocano le
disposizioni interessate, anche alla luce della giurisprudenza di
questa Corte.
La disciplina dei piani di rientro dai deficit sanitari è
riconducibile a un duplice ambito di potestà legislativa
concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione:
tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica (sentenze
n. 163 del 2011 e n. 193 del 2007).
Quanto alla nomina di un Commissario ad acta per l'attuazione del
piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione, l'art. 120,
secondo comma, Cost., nel consentire l'esercizio del potere
sostitutivo straordinario del Governo, è teso ad assicurare
contemporaneamente l'unità economica della Repubblica e i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti il diritto fondamentale alla
salute (cfr. sentenze n. 117 del 2018, n. 14 del 2017; n. 227 del
2015).
Quanto all'incidenza delle funzioni commissariali, è stato
osservato che esse «devono restare, fino all'esaurimento dei compiti
commissariali, al riparo da ogni interferenza degli organi regionali
- anche qualora questi agissero per via legislativa - pena la
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.» (in termini sentenza
n. 106 del 2017, cfr. anche sentt. n. 266 del 2016; n. 278 e n. 110
del 2014), come pure che l'incostituzionalità della legge regionale
per violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. «sussiste anche
quando l'interferenza è meramente potenziale e, dunque, a
prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del
Commissario incaricato di attuare il piano di rientro» (cfr. le già
citate sentenze n. 117 del 2018, n. 190 del 2017, n. 110 del 2014).
In generale, è stato affermato che «le funzioni amministrative
del commissario (...) devono essere poste al riparo da ogni
interferenza degli organi regionali, sena che possa essere evocato il
rischio di fare di esso l'unico soggetto cui spetti di provvedere per
il superamento della situazione di emergenza sanitaria in ambito
regionale» (sentenze n. 278 del 2014, n. 78 del 2011), e che il ruolo
della Regione «non può consistere in una sovrapposizione legislativa
e amministrativa alle funzioni commissariali, ma deve limitarsi a
compili di impulso e vigilanza per la garanzia dei LEA e a una
trasparente e corretta trasposizione delle entrate e degli oneri
finanziari per la sanità nel bilancio regionale» (cosi, ancora, la
sentenza n. 117 del 2018).
La ricostruzione che precede conferma come la disciplina in
materia di commissariamenti per deficit sanitari afferisca, oltre che
alla competenza esclusiva sui livelli essenziali delle prestazioni
concernenti il diritto fondamentale alla salute, anche - e
inscindibilrnente - alle materie di competenza concorrente della
tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica (art.
117, comma 3, Cost.), e ricada - in ragione delle funzioni
commissariali e della relativa incidenza su quelle regionali - sulle
corrispondenti funzioni regolamentari e amministrative della Regione
(art. 117, comma 6 e 118, commi 1 e 2, Cost.).
3. Tale inestricabile intreccio di competenze impediva dunque al
legislatore statale di introdurre unilateralmente le disposizioni
contestate, che invece avrebbero dovuto essere fatte oggetto di
procedura concertativa forte, sotto forma di intesa con le Regioni.
Come noto, l'intervento statale, ove interferisca con materie
costituzionalmente garantite alle Regioni, deve essere disciplinato
con la previsione di attività concertative e di coordinamento
dell'attività orizzontale, improntate al principio di lealtà.
L'intesa, quale «paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto»
rappresenta appunto lo strumento di realizzazione del principio di
leale cooperazione, che si impone in tutti i casi in cui vi sia
connessione, intersezione o reciproca incisione tra attribuzioni
costituzionali spettanti a soggetti diversi.
Il principio vale tanto più nei casi in cui, come nella specie,
spostando verso il centro competenze, funzioni e procedimenti
ordinariamente attribuiti alla regione, si verifichi una diversa
allocazione «verso l'alto» delle funzioni amministrative, circostanza
che impone la previsione di «adeguati meccanismi di cooperazione per
l'esercizio concreto delle finzioni amministrative allocate in capo
agli organi centrali» (sentenza n. 7 del 2016, n. 303 del 2003).
Si precisa, peraltro, come questa Ecc.ma Corte abbia in ogni caso
riconosciuto l'obbligo del legislatore statale di assicurare il
rispetto del principio di leale collaborazione in senso «forte» anche
nel caso in cui la disciplina, pur ascrivendosi prevalentemente a una
materia di competenza legislativa esclusiva statale, coinvolga una
pluralità di interessi e competenze regionali. Quando si determina
una «sovrapposizione di competenze» per cui la disciplina statale,
pur prevalentemente riconducibile a un ambito di legislazione
esclusiva, «tocca direttamente un interesse differenziato della
Regione e che interferisce in misura rilevante sulle scelte
rientranti nelle competenze della medesima», il legislatore statale
è obbligato ad «attribuire adeguato rilievo al principio di leale
collaborazione, "le cui potenzialità precettive si manifestano
compiutamente negli ambiti di intervento nei quali s'intrecciano
interessi ed esigenze di diversa matrice" (sentenza n. 33 del 2011).
E l'applicazione di questo canone impone alla legge statale di
predisporre adeguate modalità di coinvolgimento delle Regioni a
salvaguardia delle loro competenze» (sentenze nn. 230 del 2013 e n.
33 del 2011).
4. Come noto, del resto, nel settore sanitario tali principi
hanno trovato espressione nei c.d. Patti per la Salute, intese di cui
all'art. 8, comma 6, della legge n. 131 del 2003, che consistono in
accordi finanziari e programmatici tra il Governo e le Regioni, di
valenza triennale, in merito alla spesa e alla programmazione del
Servizio Sanitario nazionale, finalizzati a migliorare la qualità
dei servizi, a promuovere l'appropriatezza delle prestazioni e a
garantire l'unitarietà del sistema.
Come confermato più volte da questa Corte, il Patto per la
Salute è la sede naturale dove dare attuazione al principio di leale
collaborazione tra Governo e Regioni nelle materie di tutela della
salute e coordinamento della finanza pubblica. I patti per la Salute
vengono recepiti in legge dello Stato, divenendo cosi vincolanti per
le Regioni (cfr. sentenze nn. 40 e 100 del 2010), e rappresentano
quindi una sostanziale modalità di partecipazione delle Regioni al
procedimento ascendente di formazione della normativa statale nelle
materie de quibus.
Giova precisare che anche la normativa in materia di
commissariamenti ad acta ha sempre formato oggetto di specifiche
intese - Patti per la salute, poi recepiti in disposizioni di legge
statale: ci si riferisce, in particolare, al Patto per la Salute
2010-2012 (art. 13), di cui all'Intesa tra Governo e Regioni del 3
dicembre 2009, poi recepita nella legge 23 dicembre 2009, n. 191,
laddove era stata disciplinata la procedura a seguito della quale, in
caso di inadempimento da parte delle regioni con disavanzi sanitari
strutturali, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'art. 120
della Costituzione, «nomina il presidente della regione commissario
ad acta per la predisposizione nei successivi trenta giorni del piano
di rientro e per la sua attuazione per l'intera durata del piano
stesso».
Anche lo specifico profilo inerente l'incompatibilità tra
incarico Commissariale e Presidente di Regione è stata finora
oggetto di concertazione tra Stato e Regioni: concertazione in cui,
è bene precisarlo, il profilo dell'eventuale incompatibilità tra
Presidente di Regione e commissario ad acta è stato risolto nel
senso di dover riguardare solo i commissariamenti futuri, rispondendo
tale previsione alla ratio di evitare che potesse essere nominato
Commissario il Presidente di Regione sotto il cui governo si fossero
determinati i deficit sanitari strutturali e l'esigenza di rientro.
In particolare, l'iniziale previsione di incompatibilità di cui
all'art. 1, commi 569 e 570, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e
la successiva previsione per cui l'incompatibilità ex lege non
potesse riguardare gli incarichi commissariali in corso, di cui
all'art. 1, commi 395 e 395 della legge 11 dicembre 2016, n. 232,
costituiscono interventi normativi volti a recepire quanto
previamente concordato nel Patto per la Salute 2014-2014 (art. 12),
di cui all'Intesa del 10 luglio 2014, e al documento approvato
all'unanimità dalla Conferenza delle Regioni e delle Province
autonome in data 14 ottobre 2016.
Nel caso di specie, come si vede, il legislatore ha invece
totalmente obliterato il meccanismo dell'intesa, o comunque qualsiasi
altro procedimento partecipativo con le Regioni, in palese violazione
dei principi di leale collaborazione.
5. La lesione appare tanto più evidente in considerazione del
fatto che, in sede di Accordo tra Governo e Regioni sulla manovra
2019 in tema di Sanità, sia stata prevista la sottoscrizione del
Patto per la Salute 2019/2021 entro il prossimo 31 marzo 2019. Anche
in ragione di ciò, in data 13 dicembre 2018 la Conferenza delle
Regioni ha adottato all'unanimità il documento «Problematiche
relative ai piani di rientro dal disavanzo sanitario e ai
commissariamenti ad acta nel nuovo Patto per la salute», evidenziando
la necessità di discutere ogni modifica nominativa inerente le
Regioni in piano di rientro e i commissariamenti ad acta in materia
sanitaria, ivi compresa quella inerente eventuali incompatibilità,
appunto all'interno del Patto per la Salute di prossimo
sottoscrizione.
Il Governo ha invece inteso agire unilateralmente, in difformità
rispetto a quanto richiesto per la modifica del Patto per la salute,
e in senso chiaramente contrario anche alle Intese raggiunte nei
precedenti Patti per la salute, laddove profilo dell'incompatibilità
era emerso soltanto con riferimento ai Commissariamenti futuri, al
fine di evitare di far coincidere la figura commissariale con quella
del Presidente di Regione sotto il cui governo si fossero verificate
le condizioni di disavanzo sanitario strutturale.
Pertanto le disposizioni in esame, adottate in assenza di intesa
o procedura concertativa con le Regioni, appaiono gravemente elusive
del principio di leale collaborazione, nonchè a cascata, delle
competenze legislative concorrenti in materia di tutela della salute
e coordinamento della finanza pubblica, come pure - in ragione dei
poteri attribuiti al Commissario, come precisati dalla giurisprudenza
costituzionale sopra richiamata - delle correlative competenze
regolamentari e amministrative della Regione e degli enti locali.
II. Incostituzionalità dell'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3, del
decreto-legge n. 199/2018, conv. in legge n. 136/2018, per violazione
degli articoli 3, 97, 117, commi 2, 3 e 6, 118, commi 1 e 2, e 120,
comma 2, della Costituzione, anche in relazione all'art. 8, della
legge n. 131 del 2003.
1. Sotto un ulteriore profilo, le disposizioni contestate violano
i principi costituzionali sull'esercizio dei poteri sostitutivi
statali, di cui all'art. 120, comma 2, della Costituzione, e
dell'art. 8, della legge n. 131 del 2003.
Nel disciplinare l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte
dello Stato, le norme contestate non prevedono infatti meccanismi che
garantiscano, in fase di attuazione, una procedura rispettosa dei
principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.
2. Si precisa e ribadisce che la denunciata violazione ridonda
direttamente sulle competenze legislative regionali cui afferisce la
disciplina dei piani di rientro e dei commissariamenti in materia
sanitaria, e in particolare sulle competenze concorrenti «tutela
della salute» e «coordinamento della finanza pubblica», come pure
sulle corrispondenti funzioni regolamentari ex art. 117, comma 6,
Cost., e sullo svolgimento delle funzioni amministrative ex art. 118,
commi 1 e 2, della Costituzione (in ragione delle attribuzioni del
Commissario ad acta, e della relativa impermeabilità rispetto a
regolamentazioni regionali - pure di livello legislativo - anche solo
potenzialmente incidenti nei settori oggetto del mandato al medesimo
conferito).
3. Tanto premesso, come noto l'art. 120, comma 2, della
Costituzione, richiede che i poteri sostitutivi del Governo siano
esercitati nel rispetto dei principi di leale collaborazione e
sussidiarietà. La disposizione costituzionale è stata declinata
dall'art. 8 dell'attuativa legge n. 131 del 2003, nel senso che
l'esercizio dei poteri sostitutivi debba avvenire solo una volta
«sentito l'organo interessato», e che «alla riunione del Consiglio
dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della
Regione interessata al provvedimento».
Secondo costante giurisprudenza di questa Corte, sebbene il
modello procedurale indicato nell'art. 8 della legge n. 131 del 2003
non esaurisca le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi e
lasci impregiudicata la possibilità che il legislatore, con
normativa di settore, disciplini altri tipi di intervento sostitutivo
(sentenze n. 250 e n. 249 del 2009 e n. 43 del 2004), nondimeno il
legislatore statale è tenuto a rispettare i principi desumibili
dall'art. 120 Cost., al quale l'art. 8 della legge n. 131 del 2003 ha
inteso dare attuazione, pur rimanendo libero di articolarli in forme
diverse (sentenze n. 44 del 2014, n. 209 del 2009). In particolare,
per quanto qui rileva, in conformità ad una costante giurisprudenza
di questa Corte, i poteri sostitutivi «devono rispettare il principio
di leale collaborazione all'interno di un procedimento nel quale
l'ente sostituito possa far valere le proprie ragioni» e conformarsi
al principio di sussidiarietà (ex plurimis, sentenze n. 159 del
2007, n. 227, n. 173, n. 172 e n. 43 del 2004).
4. Nella specie, il potere sostitutivo disciplinato dall'art.
25-septies, del decreto-legge n. 119/2018, come convertito, non è
idoneo a soddisfare appieno il principio di leale collaborazione
espressamente richiamato dall'art. 120, secondo comma, Cost.
La censura concerne specificamente il procedimento di
sostituzione dei Commissari incompatibili alla data di entrata in
vigore della norma, stabilito dal comma 3 dell'art. 25-septies.
Quest'ultimo si limita a prevedere che «il Consiglio dei ministri
provvede entro novanta giorni, secondo la procedura di cui all'art.
2, comma 79, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, alla nomina di un
commissario ad acta per ogni regione in cui si sia determinata
l'incompatibilità del commissario.». Il richiamato art. 2, comma 79,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, oltre a riferirsi ai poteri
sostitutivi del Governo in caso di omessa redazione del Piano di
rientro (quindi a una fattispecie non sovrapponibile con quella in
esame), si limita comunque a prevedere la nomina del Commissario da
parte del Governo, senza alcun coinvolgimento della Regione
interessata.
Per effetto di tale rinvio, e della mancata autonoma
individuazione di un procedimento che - se anche diverso da quello
declinato dall'art. 8, legge n. 131 del 2003 - rispetti il requisito
minimo della specifica e individuale partecipazione della Regione
direttamente interessata dall'esercizio del potere sostitutivo, la
disposizione censurata non rispetta, quindi, i principi e i vincoli
di cui all'art. 120, comma 2, Cost.
5. La violazione ridonda anche in irragionevolezza, in violazione
dell'art. 3 Cost., perchè il coinvolgimento della Regione nel
procedimento sostitutivo, in base a un criterio di prossimità e
responsabilità, consentirebbe di individuare meglio i deficit
strutturali e funzionali e quindi di selezionare, anche in ossequio
dei nuovi requisiti di qualificazione previsti per la figura
commissariale, il soggetto meglio indicato a ricoprire la funzione.
Ciò vale a maggior ragione nel caso di sostituzione dei
Commissari attualmente in carica, dal momento che il relativo
coinvolgimento consentirebbe di apportare nel procedimento
l'esperienza maturata, i progressi raggiunti, gli obiettivi da
perseguire, le criticità e le relative cause, e quindi di
individuare il soggetto potenzialmente più idoneo a succedere al
Presidente di Regione nel ruolo di commissario ad acta.
Sotto un ulteriore profilo, l'irragionevolezza rileva anche con
riferimento allo specifico obiettivo che la disciplina dei
commissariamenti si prefigge, che è quello di consentire la
fuoriuscita della Regione interessata dallo stato di deficit
sanitario strutturale. Ne consegue - e in disparte quanto si dirà
infra rispetto all'irragionevolezza della clausola di
incompatibilità con ruoli istituzionali nella Regione - che una
disciplina coerente con la ratio intrinseca della norma avrebbe
richiesto - quanto meno - il coinvolgimento nel procedimento
sostitutivo della Regione rispetto alla quale si pone l'obiettivo di
rientro in situazione ordinaria.
III. Incostituzionalità dell'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3, del
decreto-legge n. 199/2018, conv. in legge n. 136/2018, per violazione
degli articoli 3, 97, 114, 117, commi 2, 3 e 6, 118, commi 1 e 2, 5 e
120, comma 2, della Costituzione.
1. Un ulteriore profilo di incostituzionalità delle disposizioni
impugnate concerne prettamente l'irragionevolezza e il difetto di
proporzionalità (ex articoli 3 e 97 Cost.) della previsione di
incompatibilità ex lege tra l'incarico di Commissario ad acta e
qualsiasi altro incarico istituzionale presso la Regione soggetta a
commissariamento, e in particolare con il ruolo di Presidente della
Regione.
L'incostituzionalità sussiste con riferimento tanto ai
commissariamenti futuri, di cui ai primi due commi dell'art.
25-septies (oggetto del presente motivo di ricorso), quanto ai
commissariamenti in corso alla data di entrata in vigore della legge
n. 136/2018, in forza del terzo comma dell'articolo in esame (su cui
si tornerà al motivo seguente).
2. Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, il
principio di razionalità, emancipato rispetto a quello di
uguaglianza, deve essere inteso sia nel senso di razionalità
formale, cioè del principio logico di non contraddizione, sia nel
senso di razionalità pratica, ovvero di ragionevolezza, di coerenza
intrinseca della norma rispetto alla ratio che ne è a fondamento
(sentenza n. 172 del 1996). La coerenza è rispondenza logica della
norma rispetto al fine perseguito dalla legge, ovvero alla sua ratio.
Difetta la ragionevolezza laddove «la legge manca il suo obiettivo e
tradisce la sua ratio» (sentenza 43 del 1997).
Il giudizio di ragionevolezza, lungi dal comportare il ricorso a
criteri di valutazione assoluti e astrattamente prefissati, si svolge
attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi
prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità,
rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che
intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle
limitazioni concretamente sussistenti (sentenza n. 108 del 1994).
3. Le norme contestate non rispondono ai riferiti canoni di
coerenza e proporzionalità, oltre a eludere anche il principio di
uguaglianza costituzionalmente garantito.
Esse introducono infatti una presunzione, insuperabile, di
incompatibilità tra la figura del Commissario ad acta e quella del
Presidente di Regione, che prescinde da qualsiasi accertamento sulle
specificità del caso concreto (ivi compreso il possesso dei
requisiti previsti per ricoprire l'incarico commissariale, cioè
«qualificate e comprovate professionalità nonchè specifica
esperienza di gestione sanitaria ovvero aver ricoperto incarichi di
amministrazione o direzione di strutture, pubbliche o private, aventi
attinenza con quella sanitaria ovvero di particolare complessità,
anche sotto il profilo della prevenzione della corruzione e della
tutela della legalita'», come previsto dal secondo comma della norma
impugnata). L'incompatibilità è ex lege e a priori.
In tal modo risulta tradita, in primo luogo, tanto la ratio
intrinseca della norma, quanto, in generale, quella sottesa alla
disciplina sui piani di rientro in materia sanitaria e sui
commissariamenti.
Finalità che va ravvisata nel consentire proficuamente - in un
contesto di deficit strutturale - l'adozione e l'attuazione di tutte
le misure idonee al progressivo rientro della Regione in una gestione
ordinaria, anche attraverso la nomina di un soggetto competente in
funzione di «controllore».
Se così è, allora, l'automatica esclusione del Presidente di
Regione - vale a dire l'impossibilità che sia anche solo tenuto in
considerazione ai fini della nomina a commissario -, nonostante il
più stretto rapporto di prossimità con la realtà regionale e con
il settore sanitario, si mostra contraria agli scopi che le norme
contestate si prefiggono, e comunque non proporzionato rispetto agli
stessi.
Anche a voler ritenere che la ratio ispiratrice della norma sia
quella di non far coincidere il soggetto «controllore» con il
soggetto «controllato e inadempiente», l'automatismo con cui tale
finalità è perseguita non rispetta comunque i criteri di
ragionevolezza e proporzionalità.
Il vizio rileva, in particolare, nel caso di Presidenti di
Regione - o titolari di incarichi istituzionali - che non abbiano in
alcun modo concorso alla situazione di disavanzo finanziario che ha
condotto al piano di rientro e al commissariamento, e che sono
democraticamente eletti e prescelti dal corpo elettorale (anche) come
responsabili politici del buon andamento della sanità regionale.
In simili circostanze, anche la - pur in astratto condivisibile -
finalità di evitare che la figura commissariale coincida con quella
del Presidente sotto il cui governo si siano manifestate le
condizioni di disavanzo sanitario strutturale, risulta in concreto
perseguita fuori dai canoni di proporzionalità e intrinseca
ragionevolezza.
In questo caso, inoltre, risulta violato anche il principio di
uguaglianza, a fronte del trattamento identico di situazioni affatto
diverse, appunto quella dell'incompatibilità tra commissario e
Presidente di Regione (o titolare di incarichi istituzionali) sotto
il cui governo si siano realizzate le condizioni per la
predisposizione del piano di rientro e quelle di inadempienza per il
commissariamento, rispetto alla fattispecie dell'incompatibilità tra
commissario e Presidente di Regione (o titolare di incarichi
istituzionali) che risulti estraneo a questa situazione.
IV. Incostituzionalità dell'art. 25-septies, comma 3, del
decreto-legge n. 199/2018, conv. in legge n. 136/2018, per violazione
degli articoli 3, 97, 114, 117, commi 2, 3 e 6, 118, commi 1 e 2, 5 e
120, comma 2, della Costituzione
1. Sotto gli stessi profili di violazione degli articoli 3 e 97
Cost. si pone, allora, in misura ancora più evidente, anche il terzo
comma dell'art. 25-septies, che prevede la sostituzione dei
Commissari ad acta in carica divenuti incompatibili per effetto della
disciplina introdotta dai primi due commi, e quindi l'automatica
cessazione dell'incarico per i Presidenti di Regione che abbiano
rivestito sino a oggi anche il ruolo di Commissario ad acta in
materia sanitaria, come nella Regione Lazio.
Anche in questo caso, è introdotto un automatismo irragionevole
e contrario alla finalità intrinseca dell'intervento, cioè quella
di assicurare il rientro della Regione in una situazione ordinaria e
di evitare il sovrapporsi del soggetto inadempiente con quello tenuto
all'intervento sostitutivo.
La norma non prevede alcuna deroga all'incompatibilità per i
commissariamenti in corso, e oblitera del tutto una (pur ragionevole
e doverosa) valutazione sia delle eventuali responsabilità del
Presidente/Commissario in carica rispetto al disavanzo sanitario
regionale, sia del contributo da quest'ultimo apportato durante
l'incarico ai fini della riduzione del disavanzo e al miglioramento
dei servizi offerti dal sistema sanitario regionale, sia, ancora, del
possesso dei requisiti richiesti dal secondo comma della disposizione
impugnata per ricoprire l'incarico commissariale, con particolare
riferimento a quello della «specifica esperienza di gestione
sanitaria».
Una disciplina statale ispirata a criteri di ragionevolezza e
proporzionalità avrebbe dovuto, quantomeno, prevedere una deroga
all'incompatibilità nei casi in cui i Presidenti/Commissari in
carica abbiano conseguito risultati di risanamento accertati dai
cosiddetti «tavoli di verifica», operanti con scadenza trimestrale
presso il Ministero dell'economia e delle finanze con la
partecipazione di Ministero della salute ed altre amministrazioni
affiancanti (Agenas, altre Regioni ecc.).
2. La lesione è tanto più evidente nel caso della Regione
Lazio, che ha progressivamente registrato risultati di gestione
positivi e che è prossima dall'uscita dal commissariamento.
Come anticipato in narrativa, con deliberazione del 1° dicembre
2017 il Consiglio dei ministri aveva deliberato «di assegnare al
Commissario ad acta, nell'esercizio delle funzioni comprese nel
mandato commissariale, il compito di proseguire le azioni già
intraprese al fine di procedere, ad esito della completa attuazione
del Programma operativo 2016-2018, al rientro nella gestione
ordinaria entro il 31 dicembre 2018».
Ciò tenuto conto:
a) dei verbali delle riunioni congiunte del Tavolo tecnico per
la verifica degli adempimenti regionali con il Comitato permanente
per la verifica dei livelli essenziali di assistenza, da cui si
evince che: i) a conto consuntivo 2016, risulta un disavanzo prima
delle coperture di 136,5 milioni di euro, integralmente coperto a
valere sulle coperture fiscali preordinate per il piano di rientro;
ii) il punteggio complessivo dell'adempimento oggetto di verifica del
Comitato LEA mostra un miglioramento fra il 2013 e il 2016,
collocandosi al di sopra della soglia di adempienza con un punteggio
pari a 179;
b) del fatto che a seguito di un processo di spending review,
la situazione finanziaria della Regione Lazio ha perseguito la
condizione di strutturale di equilibrio dei saldi di bilancio, a
partire dall'anno 2015, come parificato dalla Corte dei Conti;
c) dell'azione di risanamento già compiuta, «che ha portato la
regione Lazio da una situazione finanziariamente patologica ad una
situazione finanziariamente fisiologica certificata dal
raggiungimento del pareggio di bilancio sia nell'esercizio 2015 che
nell'esercizio 2016»;
d) dei notevoli progressi nei tempi di pagamento;
e) del progressivo miglioramento dei livelli delle prestazioni
del Servizio sanitario regionale.
Tanto risulta provato dalle relazioni dei Tavoli tecnici di
verifica.
Quanto alla situazione economico-finanziaria, la Regione Lazio a
conto consuntivo 2017 presenta, prima del conferimento delle
coperture, un disavanzo di 45,665 mln di euro (il Programma operativo
2016-2018 aveva previsto un disavanzo pari a 58,7 mln di euro).
I Tavoli hanno valutato, inoltre, che, con riferimento al gettito
delle aliquote fiscali che erano prioritariamente destinate
all'equilibrio del SSR a seguito della sottoscrizione dell'Accordo
per il Piano di rientro, alla luce dei risultati di gestione degli
ultimi due anni, ai sensi dell'art. 2, comma 6, del decreto-legge n.
120/2013, è consentito alla Regione Lazio di destinare
all'equilibrio del settore sanitario, a partire dall'anno d'imposta
2019, un gettito fiscale minimo pari a 91,091 mln di euro.
Quanto all'erogazione dei LEA, il punteggio consolidato della
Griglia LEA anno 2016 è pari a 179 (livello di sufficienza &gt;160),
con talune carenze ascrivibili all'offerta territoriale per anziani
non autosufficienti e disabili.
In generale, la riduzione del disavanzo sanitario dall'anno 2013
- anno di insediamento del Presidente p.t. Nicola Zingaretti e di
nomina dello stesso a commissario ad acta - all'anno 2017 è stata
pari al 93%; in altri termini l'attuale disavanzo, certificato dal
MEF, è di 14 volte inferiore a quello del 2013. Il disavanzo è pari
allo 0,4% del finanziamento ordinario del FSR, ed è quindi
pienamente entro il limite del 5% fissato dall'art. 2, comma 77,
della legge n. 191/09 e s.m.i.
Parimenti, con riferimento all'erogazione dei LEA, dall'anno 2013
la Regione Lazio non solo non è mai più stata inadempiente, ma ha
continuato a salire nella graduatoria del punteggio dei LEA,
raggiungendo nel 2017 un punteggio complessivo di 180.
3. Tali dati confermano la palese irragionevolezza di una
disposizione, come quella qui impugnata, che prevede l'automatica
incompatibilità del Presidente di Regione in carica rispetto al
ruolo di commissario ad acta sinora rivestito, nonostante i notevoli
progressi che la gestione commissariale ha apportato in termini di
rispetto dei programmi operativi e di superamento della fase di
deficit strutturale.
Risulta altresì violato, sotto un duplice profilo, il principio
di uguaglianza, a fronte del trattamento identico di situazioni
affatto diverse:
i) in primo luogo, l'irragionevole assimilazione fra la
previsione di incompatibilità per i commissariamenti futuri e la
previsione di incompatibilità per i commissariamenti in atto, mentre
quest'ultima avrebbe richiesto quanto meno una verifica puntuale
dell'attività commissariale svolta, prima di prevedere l'eventuale
sostituzione del commissario in carica;
ii) in secondo luogo, l'irragionevole assimilazione fra le
varie Regioni commissariale, non tenendosi a riferimento, ai fini
dell'eventuale sostituzione del commissari in corso, la specifica
situazione della Regione commissariata, e in particolare i risultati
raggiunti dal commissario di governo in carica ai fini del rientro in
una situazione ordinaria.
4. Non meno rilevante è la violazione degli articoli 3 e 97
Cost., sotto il profilo del principio di continuità dell'azione
amministrativa, diretto corollario dei principi di ragionevolezza,
imparzialità e buon andamento, che si determina per effetto
dell'automatica previsione di sostituzione dei commissari/Presidenti
di regione in carica, specie con riferimento a quelle realtà
regionali, come quella del Lazio, in cui siano stati previsti
programmi operativi ex art. 2, comma 88 della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 e s.m.i., per la fuoriuscita dal commissariamento, e in cui
tali programmi risultino perseguiti con proficuità.
L'effetto della previsione impugnata è infatti il subentro nelle
funzioni commissariali di un soggetto terzo rispetto all'assetto
istituzionale della Regione, ed estraneo al processo di risanamento
posto in essere e alle attività e iniziative in atto, con
conseguente nocumento, oltre che dell'efficacia e continuità
dell'azione amministrativa, anche delle prerogative degli organi
ordinari regionali, sotto il profilo del mancato coordinamento con
l'assetto istituzionale dell'Ente e del massimo raccordo possibile
tra la programmazione regionale e razione amministrativa
commissariale.
5. Da ultimo, si sottolinea, anche sotto il profilo in esame,
come le riscontrate violazioni ridondino direttamente sulle
competenze della Regione ricorrente, posto che la disciplina
impugnata interseca indissolubilmente le competenze regionali in
materia di tutela della salute e coordinamento della finanza
pubblica, come pure le corrispondenti funzioni regolamentari e
amministrative.
Rileva altresì, anche con riferimento al merito - oltre che al
metodo - della disciplina contestata, la violazione del principio di
leale collaborazione ex artt. 5 e 120, comma 2, della Costituzione.
Si è già detto che, in vista della definizione del nuovo Patto
per la Salute per il triennio 2019/2021, la Conferenza delle Regioni
aveva approvato all'unanimità e sottoposto al Governo un documento
del 13 dicembre 2018.
In tale documento, oltre a richiedere espressamente di trattare
ogni questione sul regime di incompatibilità dei commissari ad acta
in sede di Patto per la salute di prossima emanazione, le Regioni
avevano chiaramente espresso l'esigenza di escludere un eventuale
regime di incompatibilità nei casi in cui il Servizio sanitario
regionale avesse conseguito miglioramenti degli equilibri economici
di bilancio da più di un triennio e punteggi nella Griglia LEA
progressivamente e significativamente crescenti nel tempo (com'è
stato, appunto, nella Regione Lazio).
Tuttavia, non solo - come visto sub I - le disposizioni
contestate hanno obliterato il pur dovuto meccanismo concenativo
dell'intesa et similia, ma nell'introdurre il regime di
incompatibilità di cui trattasi, anche per i commissariamenti in
essere alla data di entrata in vigore della norma, il legislatore non
ha tenuto in considerazione neppure la ragionevole proposta della
Conferenza delle Regioni e Province autonome, che pure avrebbe potuto
assicurare - sebbene in misura meno forte - il rispetto del principio
collaborativo.
V. Incostituzionalità dell'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3, del
decreto-legge n. 199/2018, conv. in legge n. 136/2018, per violazione
degli articoli 3, 97, 114, 117, commi 2, 3 e 6, 118, commi 1 e 2,
120, comma 2, 122, 123, Cost.
1. I vizi di irragionevolezza e difetto di proporzionalità che
si sono appena evidenziati rilevano anche sotto un ulteriore e
parimenti dirimente profilo, vulnerando ingiustificatamente la stessa
forma di governo regionale ex articoli 122 e 123 Cost.
Nello stabilire che il regime di incompatibilità tra Commissario
ad acta e Presidente di Regione si applichi anche ai commissariamenti
in essere alla data di entrata in vigore della legge, con conseguente
sostituzione, entro novanta giorni, dei Commissari incompatibili, il
legislatore non ha neppure tenuto conto del contesto storico,
politico e ordinamentale in cui tale disposizione si colloca.
Come noto, la «stagione dei commissariamenti» è iniziata da
oltre un decennio, con l'art. 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n.
159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n.
222.
Nella Regione Lazio, precisamente, la gestione commissariale è
iniziata - e proseguita senza soluzione di continuità, salvo gli
avvicendamenti fra Commissari/Presidenti di Regione - dall'11 luglio
2008.
Si è anche visto come il commissariamento determini, rispetto ai
settori e agli ambiti di intervento affidati al Commissario ad acta,
un drastico svuotamento delle competenze e funzioni regionali e degli
enti locali, dal livello normativo fino a quello amministrativo.
Si sono già richiamati, in proposito, gli insegnamenti di questa
Corte, secondo cui le attribuzioni del commissario «devono restare,
fino all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni
interferenza degli organi regionali - anche qualora questi agissero
per via legislativa - pena la violazione dell'art. 120, secondo
comma, Cost.», non rilevando che la sovrapposizione con le funzioni
commissariali sia anche solo potenziale (in termini sentenza n. 106
del 2017, cfr. anche sentt. n. 117 del 2018, n. 190 del 2017, n. 266
del 2016; n. 278 e n. 110 del 2014, n. 78 del 2011).
2. A fronte di questo quadro, la previsione di incompatibilità
della figura commissariale con incarichi istituzionali della Regione,
e in particolare con il ruolo del Presidente della Regione,
nell'ambito di un regime di commissariamento che è in atto da oltre
un decennio e dell'esautoramento delle attribuzioni del Consiglio e
della Giunta che a esso conseguono, determina una ulteriore
distorsione della forma di governo regionale e del suo equilibrio.
In primo luogo, perchè il legislatore, lungi dal prevedere il
superamento dell'istituto del commissariamento in materia sanitaria,
ne ha previsto la perdurante applicazione anche per il futuro,
stabilendo altresì l'incompatibilità tra Commissario e Presidente
di Regione (o altri incarichi istituzionali nella stessa).
In secondo luogo, perchè con riferimento ai commissariamenti in
corso si è prevista l'automatica sostituzione dei
Commissari/Presidenti regionali in carica, con ciò recidendo
drasticamente il requisito di prossimità alla realtà regionale
interessata. Il mantenimento in un organo regionale della funzione
commissariale rispondeva infatti all'esigenza. di conciliare gli
interventi per un rapido ripiano del deficit di bilancio con gli
strumenti strutturali di riorganizzazione complessiva del sistema dei
servizi sanitari regionali.
3. Si precisa, in proposito, anche con riferimento alla
violazione dei criteri di ragionevolezza e di leale collaborazione,
che nel più volte citato documento approvato dalla Conferenza delle
Regioni in data 13 novembre 2018 in vista del prossimo Patto per la
Salute, le Regioni avevano chiesto al Governo di disciplinare
«modalità, criteri e tempi per l'uscita dai commissariamenti e dai
Piani di rientro, sulla base di parametri oggettivi riguardanti
l'avanzamento dei programmi operativi e, soprattutto, il
raggiungimento delle condizioni di equilibrio economico in un arco
temporale definito. Più in generale, si ritiene che il prossimo
Patto per la Salute 2019/2021 sia la sede più idonea per svolgere
approfondite riflessioni in ordine al superamento dell'esperienza dei
commissariamenti ad acta, anche e soprattutto alla luce dell'attuale
contesto istituzionale, che si va sempre più delineando nel nostro
Paese, volto ad un nuovo regionalismo responsabile ed in
considerazione, altresì, dei risultati fin qui conseguiti nelle
regioni commissariate sia sotto il profilo del risanamento
economico-finanziario, sia nella prospettiva del miglioramento della
qualità dell'assistenza sanitaria».
Sul punto, sia consentito richiamare anche il recente monito di
questa Ecc.ma Corte, che nel ribadire i principi generali in materia
di commissariamento e di attribuzioni commissariali, anche rispetto
alle funzioni regionali, ha comunque osservato: «Ciò detto, questa
Corte non può esimersi dal rilevare l'anomalia di un
commissariamento della sanità regionale protratto per oltre un
decennio, senza che l'obiettivo del risanamento finanziario sia stato
raggiunto, con tutte le ripercussioni che esso determina anche sugli
equilibri della forma di governo regionale, a causa del perdurante
esautoramento del Consiglio e della stessa Giunta a favore del
Commissario ad acta» (sentenza n. 199 del 2018).
VI. Incostituzionalità dell'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3, del
decreto-lege n. 199/2018, conv. in legge n. 136/2018, per violazione
dell'art. 77, comma 2, della costituzione.
1. L'art. 25-septies del decreto-legge. n. 199 del 2018 è stato
inserito dal Parlamento solo in sede di conversione, con la legge n.
136 del 2018.
Secondo ormai pacifica giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte, la
legge di conversione deve avere un contenuto omogeneo a quello del
decreto-legge, in ossequio all'art. 77, secondo comma, Cost., che
presuppone «un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge,
formato dal Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e
legge di conversione, caratterizzata da un procedimento di
approvazione peculiare rispetto a quello ordinario» (sentenza n. 22
del 2012).
In ragione della natura di «legge a competenza tipica» della
legge di conversione, derivano specifici limiti di emendabilità del
decreto legge.
In particolare la legge di conversione non può aprirsi a
qualsiasi contenuto ulteriore rispetto a quello oggetto del decreto
legge: sebbene la richiesta coerenza tra decreto-legge e la legge di
conversione non escluda, in linea generale, che le Camere possano
apportare emendamenti al testo del decreto-legge, per modificare la
normativa in esso contenuta in base alle valutazioni emerse nel
dibattito parlamentare, tale potere non può spingersi fino al punto
in cui, «sotto la veste formale di un emendamento si introduca un
disegno di legge che tenda a immettere nell'ordinamento una
disciplina estranea, interrompendo il legame essenziale tra
decreto-legge e legge di conversione, presupposto dalla sequenza
delineata dall'art. 77, secondo comma, Cost.» (sentenza n. 32 del
2014).
Anche nel caso di provvedimenti governativi ab origine a
contenuto plurimo, ogni ulteriore disposizione introdotta in sede di
conversione deve essere strettamente collegata ad uno dei contenuti
già disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla ratio dominante del
provvedimento originario considerato nel suo complesso.
2. L'articolo impugnato, inserito dalla legge di conversione, non
rispetta i riferiti requisiti di omogeneità rispetto al
decreto-legge.
Il discorso vale sia con riferimento alla ratio del decreto-legge
nel suo complesso, sia per quanto riguarda le singole disposizioni
dello stesso, e in particolare quella dell'art. 25 dell'originario
decreto-legge, sui cui è stato «innestato» l'art. 25-septies.
Il decreto-legge detta «Disposizioni urgenti in materia fiscale e
finanziaria», «Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di
prevedere misure per esigenze fiscali e finanziarie inderibili».
Già con riferimento alla finalità del decreto-legge, è
evidente la non attinenza della disciplina introdotta in sede di
conversione: la previsione di incompatibilità tra Commissario ad
acta e Presidente di Regione non risponde infatti, con ogni evidenza,
a esigenze fiscali o finanziarie. Certamente, anche a voler
ricondurre la disciplina in esame alla materia finanziaria, non
sussiste alcuna esigenza di indifferibilità della misura (tanto più
in ragione del fatto che il prossimo Patto per la Salute sarà
adottato entro il 31 marzo 2019).
Il difetto di omogeneità e coerenza emerge anche rispetto agli
specifici contenuti del decreto-legge originario: il Titolo primo
reca «Disposizioni in materia fiscale» (pacificazione fiscale,
semplificazione fiscale, e altre disposizioni fiscali); il Titolo II
detta disposizioni finanziarie (e, solo per effetto della modifica al
Titolo introdotta dalla legge di conversione, anche «Disposizioni in
materia sanitaria»), riferite, nel decreto-legge originario, a
«Ferrovie dello Stato» (art. 21), «Fondo garanzia e FSC» (art. 22),
«Autotrasporto» (art. 23), «Missioni internazionali di pace» (art.
24), «Disposizioni in materia di CIGS per riorganizzazione o crisi
aziendale» (art. 25).
Anche con riferimento agli specifici contenuti, dunque, non vi è
nessuna attinenza, nemmeno sotto il profilo teleologico, con le
disposizioni impugnate inserite dalla legge di conversione.
In particolare, non vi è alcuna connessione - finalistica,
sistematica e contenutistica - fra il contestato art. 25-septies,
inserito in conversione, che riguarda i commissariamenti in materia
sanitaria, e l'art. 25 del decreto-legge (in cui il primo è stato
innestato (insieme a numerosi altri articoli eterogenei), che detta
«Disposizioni in materia di CGS per riorganizzazione o crisi
aziendale».
L'esame del contenuto della disposizione impugnata denota,
quindi, la palese estraneità delle norme censurate, aggiunte in sede
di conversione, rispetto ai contenuti e alle finalità del
decreto-legge in cui sono state inserite, e dunque l'assenza di
qualsivoglia nesso funzionale tra le stesse, in violazione dell'art.
77, secondo comma, della Costituzione.
3. Anche in questo caso è necessario ribadire, ai fini della
proponibilità della censura in esame, che la lamentata violazione
dell'art. 77 Cost. ridonda direttamente sulle competenze e
attribuzioni della Regione ricorrente.
La disciplina introdotta dall'art. 25-septies, infatti, interseca
anche le competenze concorrenti della Regione in materia di «tutela
della salute», «coordinamento della finanza pubblica», come pure le
corrispondenti funzioni regolamentari e amministrative. Senza
considerare che, quando si parla di esercizio di poteri sostitutivi,
le attribuzioni regionali devono ritenersi in re ipsa coinvolte.
Istanza di sospensione ex art. 35, della legge n. 87/1953 e art. 21
delle Norme Integrative per i giudizi innanzi alla Corte
costituzionale.
1. Sussistono infine i presupposti per la sospensione cautelare
delle disposizioni impugnate con l'odierno ricorso. Si chiede in
particolare la sospensione dell'efficacia dell'art. 25-septies, terzo
comma, del decreto-legge n. 119/2018, convertito con modificazioni
dalla legge n. 136/2018.
Come a più riprese chiarito da questa Corte (da ultimo sentenza
n. 225 del 2017), anche la tutela cautelare prevista nel sistema
della giustizia costituzionale, sia pure con le particolarità che lo
connotano, assolve alla necessità che il provvedimento finale del
giudice intervenga re adhuc integra e consenta la soddisfazione
dell'interesse protetto (sentenze n. 8 del 1982 e n. 284 del 1974),
sicchè la tutela cautelare è strumentale all'effettività della
tutela giurisdizionale e, pur potendo venire variamente configurata e
modulata (sentenza n. 281 del 2010), essa è necessaria e deve essere
effettiva (si vedano ad esempio, oltre a quelle già citate, le
sentenze n. 236 del 2010, n. 437 e n. 318 del 1995, n. 253 del 1994,
n. 190 del 1985).
2. Nella specie, il fumus dell'incostituzionalità della
disposizione impugnata emerge dai motivi di ricorso, cui per
sinteticità si rinvia.
3. Parimenti sussistenti sono i presupposti di periculumin mora
richiesti dall'art. 35 della legge n. 87 del 1953 per la concessione
dell'invocata tutela cautelare.
In primo luogo, il periculum discende dalla previsione di
sostituzione dei Commissari ad acta in carica, divenuti
incompatibili, «entro novanta giorni», che troverà diretta
applicazione nella Regione Lazio, in cui il Commissario ad acta è il
Presidente pro tempore.
È evidente come la sostituzione del Commissario/Presidente di
Regione avverrà in termini non compatibili con la decisione, nel
merito, del presente giudizio, ciò che, da un lato, impedirà la
decisione re adhuc integra (comprimendo l'effettività della tutela
giurisdizionale), dall'altro integrerà un immediato vulnus
all'interesse pubblico.
Come si è anticipato, infatti, ancorchè siano maturati i
presupposti per l'uscita dal commissariamento della Regione Lazio,
essa non è stata ancora decretata, sicchè la ricorrente si trova
esposta al concreto rischio di subentro nelle funzioni commissariali
di un soggetto terzo rispetto all'assetto istituzionale della
Regione, ma soprattutto estraneo al processo di risanamento posto in
essere e alle attività e iniziative in atto.
Circostanza che comporterebbe un gravissimo nocumento alla
continuità e all'efficacia dell'azione amministrativa, vulnerando il
coordinamento con l'assetto istituzionale dell'ente e il necessario
raccordo tra la programmazione regionale e l'azione amministrativa
commissariale, peraltro in un momento cruciale per la Regione, che
sta raccogliendo i frutti del lungo percorso di risanamento posto in
essere.
Tanto andrebbe, ovviamente, a detrimento degli equilibri del
servizio sanitario regionale, e inciderebbe, a cascata, anche sul
diritto fondamentale alla salute dei cittadini.
Il tutto, si ribadisce, in un contesto in cui la disposizione
impugnata, pur disciplinando un potere sostitutivo statale che incide
direttamente su materie di competenza regionale (in particolare sulla
tutela della salute) è stata adottata fuori da alcun procedimento
partecipativo con le Regioni, tanto a monte, ai fini. della redazione
della norma, quanto a valle, nell'ambito del procedimento sostitutivo
delineato per la sostituzione dei Commissari in carica.
La mancata sospensione cautelare degli effetti della norma che
prevede la sostituzione dei commissari in essere, insomma,
arrecherebbe un immediato e serio pregiudizio anche all'ordinamento
giuridico della Repubblica, che si regge appunto sui principi di
sussidiarietà, differenziazione e leale collaborazione.
4. Al contrario, la sospensione della disposizione impugnata non
arrecherebbe alcun pregiudizio all'interesse pubblico, e anzi lo
vedrebbe maggiormente tutelato.
Ciò, in primo luogo, in quanto la disposizione impugnata
«interrompe» una legislazione ormai decennale che ha sempre visto
coincidere la figura del Commissario ad acta con quella del
Presidente di Regione. La relativa sospensione non farebbe altro che
mantenere, fino alla decisione di merito, un assetto già da tempo in
vigore.
In proposito non può non essere considerato che nella Regione
Lazio l'attuale gestione commissariale, come certificato dai tavoli
di verifica presso gli uffici statali competenti, ha condotto il
sistema sanitario regionale a diminuire il disavanzo in maniera
significativa, avvicinandosi al pareggio di bilancio, ed è riuscita,
al contempo, ad aumentare il livello delle prestazioni erogate, tanto
che il sistema sanitario regionale è vicino all'uscita dal
commissariamento e al ritorno alla gestione ordinaria (sul punto, ove
ritenuto, questa Corte potrà anche disporre le indagini ritenute
opportune, ex art. 21 delle norme integrative).
Anche sotto questo profilo, quindi, la sospensione della
disposizione impugnata e la conseguente conferma - fino alla
decisione di merito - della gestione commissariale in essere, non
arrecherebbe alcun pregiudizio all'interesse pubblico.
In secondo luogo, si ribadisce la ravvicinata adozione del Patto
per la Salute relativo al triennio 2019/2021, che dovrà essere
stipulato entro il 31 marzo 2019: in quella sede potranno essere
approfonditi - come del resto è stato fino a oggi, e come
espressamente richiesto dalla Conferenza delle Regioni - le tematiche
relative alle gestioni commissariali e ai profili di
incompatibilità, e la disciplina potrebbe trovare una più adeguata
ponderazione, nel rispetto dei principi collaborativi
costituzionalmente tutelati.
Quest'ultimo obiettivo risulterebbe certamente vulnerato
nell'ipotesi in cui non venisse sospesa la norma gravata, dal momento
che la sostituzione dei Commissari in carica avverrebbe prima della
prossima Intesa Stato-Regioni. Anche sotto questo profilo, quindi, la
tutela cautelare sembra la soluzione più conforme all'interesse
pubblico e all'ordinamento giuridico della Repubblica, nella sua
articolazione pluralistica fondata sui principi di leale
collaborazione, autonomia e sussidiarietà.

P.Q.M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale adita, respinta ogni
contraria istanza, eccezione e deduzione:
a) in sede cautelare, previa eventuale audizione dei
rappresentanti delle parti e svolgimento delle indagini ritenute
opportune - sospendere l'efficacia dell'art. 25-septies, comma 3, del
decreto-legge 28 ottobre 2018, n. 119, come convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2018, n. 136, recante
«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23
ottobre 2018, n. 119, recante disposizioni urgenti in materia fiscale
e finanziaria.», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana - Serie generale n. 293 del 18 dicembre 2018;
b) nel merito, dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge, 28 ottobre
2018, n. 119, come convertito, con modificazioni, dalla legge 17
dicembre 2018, n. 136, recante «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, recante
disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria.», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - Serie generale
n. 293 del 18 dicembre 2018.
Con ossequio.
Roma, 7 febbraio 2019

Avv. Murra

Prof. Avv. Marini