1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 29-7-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 236 SENTENZA 16 - 24 luglio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Thema decidendum - Delimitazione - Censure prospettate dalle parti, non contenute nell'ordinanza di rimessione - Inammissibilita'. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 434. - Costituzione, artt. 3, 97. Universita' - Professori universitari in posizione di fuori ruolo - Prevista riduzione progressiva del periodo di fuori ruolo, precedente alla quiescenza, e anticipazione del collocamento in quiescenza - Disciplina transitoria - Applicabilita' della normativa censurata anche ai professori per i quali sia stato gia' disposto con formale provvedimento amministrativo il collocamento fuori ruolo - Estensione della questione anche ai docenti universitari non ancora in posizione di fuori ruolo al momento dell'entrata in vigore della legge censurata - Esclusione. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 434. - Costituzione, artt. 3, 97. Universita' - Professori universitari in posizione di fuori ruolo - Prevista riduzione del periodo di fuori ruolo, precedente alla quiescenza, e anticipazione del collocamento in quiescenza - Disciplina transitoria - Applicabilita' della normativa censurata anche ai professori per i quali sia stato gia' disposto il collocamento fuori ruolo con formale provvedimento amministrativo e che hanno iniziato il corso del relativo periodo - Violazione del principio di ragionevolezza - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento dell'ulteriore profilo di censura. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 434. - Costituzione, artt. 3, (97). (009C0519) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 29-7-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO Giudice, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Giuseppe TESAURO,
Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI;
ha pronunciato la seguente:

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 434,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2008), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, sezione staccata di Catania, con ordinanza del 30 maggio
2008 e dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con otto
ordinanze del 30 luglio 2008, ordinanze rispettivamente iscritte al
n. 345 ed ai nn. 350, 351, 352, 353, 354, 355, 356 e 357 del registro
ordinanze 2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 46, 1a serie speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di Maria Pia Albanese, di Antonino
Cataudella, di Mario Comporti, di Francesco Salvatore, di
Pierfrancesco Grossi, di Gaetano Fara, di Francesco Orlando, nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 luglio 2009 e nella camera di
consiglio dell'8 luglio 2009 il Giudice relatore Alessandro
Criscuolo;
Uditi gli avvocati Massimo Luciani per Pierfrancesco Grossi,
Fabio Merusi per Francesco Orlando, Antonio Lamberti per Francesco
Salvatore, Eugenio Picozza per Mario Comporti, Maria Alessandra
Sandulli per Antonino Cataudella, Mario Sanino e Paola Salvatore per
Gaetano Fara, Salvatore Raimondi per Maria Pia Albanese e l'avvocato
dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
sezione staccata di Catania, con ordinanza del 30 maggio 2008 (r.o.
n. 345 del 2008), ha sollevato, in riferimento agli articoli 3 e 97
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 434, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2008), «nella parte in cui troverebbe
applicazione anche per i professori per i quali sia stato già
disposto con formale provvedimento amministrativo il collocamento
fuori ruolo».
1.1. - La norma impugnata dispone che «A decorrere dal 1° gennaio
2008, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari
precedente la quiescenza è ridotto a due anni accademici e coloro
che alla medesima data sono in servizio come professori nel terzo
anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine
dell'anno accademico. A decorrere dal 1° gennaio 2009, il periodo di
fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è
ridotto a un anno accademico e coloro che alla medesima data sono in
servizio come professori nel secondo anno accademico fuori ruolo sono
posti in quiescenza al termine dell'anno accademico. A decorrere dal
1° gennaio 2010, il periodo di fuori ruolo dei professori
universitari precedente la quiescenza è definitivamente abolito e
«coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel
primo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine
dell'anno accademico».
1.2. - Il rimettente riferisce che il giudizio a quo è stato
promosso dalla professoressa Maria Pia Albanese, nei confronti
dell'Università degli studi di Messina, per l'annullamento (previa
misura cautelare): a) della nota rettorale prot. n. 8890 del 6
febbraio 2008, con la quale si comunicava che, in applicazione
dell'art. 2, comma 434, della legge n. 244 del 2007, la ricorrente
sarebbe cessata anticipatamente dal servizio con effetto dal 1°
novembre 2008; b) del decreto rettorale n. 841 del 13 marzo 2008, con
il quale si stabiliva che la medesima ricorrente «con effetto dal 1°
novembre 2008 cesserà anticipatamente dal servizio».
1.3 - Il giudice a quo riassume l'evoluzione della normativa in
tema di collocamento fuori ruolo dei professori universitari,
prendendo le mosse dal decreto legislativo del Capo provvisorio dello
Stato 26 ottobre 1947, n. 1251 (Disposizioni per il collocamento
fuori ruolo dei professori universitari che hanno raggiunto i limiti
di eta'), ratificato, con modificazioni, dalla legge 4 luglio 1950,
n. 498, in forza del quale i professori universitari, compiuto il
settantesimo anno di età, «assumono la qualifica di professori fuori
ruolo fino a tutto l'anno accademico durante il quale compiono il
settantacinquesimo anno (art. 1, primo comma)». Secondo tale
normativa, le cattedre e i relativi posti di ruolo erano considerati
vacanti; i professori fuori ruolo conservavano le prerogative
accademiche inerenti allo stato di professori di ruolo, con
l'integrale trattamento economico ad esso relativo, ed erano tenuti a
svolgere attività scientifica e didattica, avuto riguardo alle
disponibilità degli istituti e dei mezzi e specialmente in relazione
alle esigenze delle ricerche sperimentali; infine, con l'inizio
dell'anno accademico successivo a quello in cui avevano compiuto i
settantacinque anni, essi erano collocati a riposo.
Tale disciplina era confermata dalla legge 18 marzo 1958, n. 311
(Norme sullo stato giuridico ed economico dei professori
universitari), alla stregua della quale, ai fini della determinazione
del numero legale richiesto per la validità delle adunanze del corpo
accademico e del Consiglio di facoltà, si teneva conto dei
professori fuori ruolo soltanto se intervenuti all'adunanza. Essi
potevano essere eletti all'ufficio di rettore o di preside, dal quale
cessavano all'atto del collocamento a riposo, se si trattava della
carica di preside, mentre, per l'ufficio di rettore, il professore
che lo ricopriva al momento del collocamento a riposo poteva
continuare a mantenere il suddetto ufficio fino alla scadenza del
triennio per il quale era stato eletto (art. 14, quinto comma, della
legge citata).
Il TAR rimettente prosegue osservando che, con legge-delega 21
febbraio 1980, n. 28 (Delega al Governo per il riordinamento della
docenza universitaria e relativa fascia di formazione, e per la
sperimentazione organizzativa e didattica), veniva stabilito tra i
criteri direttivi (art. 12, primo comma, lettera p) che, per i
professori ordinari da inquadrare in ruolo a seguito di concorsi
successivi a quelli banditi alla data di entrata in vigore della
legge, il collocamento fuori ruolo decorresse dall'anno accademico
successivo al compimento del sessantacinquesimo anno di età, mentre
il pensionamento doveva avere luogo cinque anni dopo il collocamento
fuori ruolo. Invece, per i professori ordinari in servizio alla data
di entrata in vigore della legge e per quelli da inquadrare a seguito
di concorsi già banditi alla stessa data, il collocamento fuori
ruolo dopo il compimento del sessantacinquesimo anno di età, sarebbe
stato disposto soltanto a domanda.
In sede di esercizio della delega, con decreto del Presidente
della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della docenza
universitaria, relativa fascia di formazione nonchè sperimentazione
organizzativa e didattica), in base al richiamato criterio direttivo
veniva stabilito il collocamento fuori ruolo dei professori ordinari
al compimento del sessantacinquesimo anno di età e il collocamento a
riposo cinque anni dopo il collocamento fuori ruolo, mentre, per i
professori ordinari in servizio alla data di entrata in vigore della
legge n. 28 del 1980 e per quelli nominati in ruolo a seguito di
concorsi già banditi alla medesima data, si stabiliva che sarebbero
state applicate «le norme già vigenti», salva la richiesta
anticipata di collocamento fuori ruolo (art. 110 del d.P.R. citato).
Con legge 7 aprile (recte: agosto) 1990, n. 239 (Disposizioni sul
collocamento fuori ruolo dei professori universitari), si stabiliva
che il collocamento fuori ruolo dei docenti di cui all'art. 19 del
d.P.R. n. 382 del 1980 «è opzionale, fermo restando il collocamento
a riposo dall'inizio dell'anno accademico successivo al compimento
del settantesimo anno di eta». La norma escludeva dal proprio ambito
applicativo i professori già in servizio alla data di entrata in
vigore della legge n. 28 del 1980, o inquadrati in ruolo a seguito di
concorso bandito entro tale data, per i quali rimaneva fermo il
disposto di cui all'art. 110 del d.P.R. n. 382 del 1980.
Con l'art. 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503
(Norme per il riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori
privati e pubblici, a norma dell'art. 3 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), si dava facoltà ai dipendenti civili dello Stato e degli
enti pubblici non economici (compresi i professori universitari) di
permanere in servizio per un periodo massimo di un biennio oltre i
limiti del collocamento a riposo.
Con legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), la durata del collocamento fuori ruolo dei
professori universitari veniva ridotta a tre anni, sia per i
vincitori di concorsi successivi all'entrata in vigore della legge n.
28 del 1980, sia per quanti beneficiavano della disposizione
transitoria di cui all'art. 110 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 382 del 1980, sicchè questi ultimi, nel cui novero
rientra la parte ricorrente nel giudizio principale, erano collocati
fuori ruolo, con il prolungamento del biennio, a settantadue anni, ed
in quiescenza a settantacinque anni.
Con legge 4 novembre 2005, n. 230 (Nuove disposizioni concernenti
i professori e i ricercatori universitari e delega al Governo per il
riordino del reclutamento dei professori universitari), il
collocamento a riposo dei professori universitari (ordinari e
associati), nominati secondo le disposizioni della legge stessa, era
previsto al termine dell'anno accademico nel quale si compiva il
settantesimo anno di età, compreso il biennio di cui all'art. 16 del
decreto legislativo n. 503 del 1992. Inoltre, veniva abolito il
collocamento fuori ruolo (art. 1, comma 17); ma, per i professori in
servizio alla data di entrata in vigore della legge, era fatto salvo
lo stato giuridico e il trattamento economico in godimento.
Infine, con la citata legge n. 244 del 2007 (art. 2, comma 434),
si stabilisce che il periodo di fuori ruolo dei professori
universitari, a decorrere dal 1° gennaio 2008, è ridotto a due anni
accademici, a decorrere dal 1° gennaio 2009 è ridotto ad un anno
accademico, a decorrere dal 1° gennaio 2010 è abolito.
1.4 - Così ricostruito il quadro normativo nel suo profilo
diacronico, il rimettente esclude che la norma da ultimo richiamata
possa ritenersi applicabile soltanto per il futuro, quindi
eccettuando i soggetti già collocati fuori ruolo, avuto riguardo al
chiaro tenore di essa, da cui emerge con evidenza come il legislatore
abbia inteso disporre, anche per quanti avessero già ottenuto il
fuori ruolo, il progressivo collocamento a riposo anticipato, in
coerenza, del resto, con la ratio della normativa, mirante alla
progressiva e totale abolizione dell'istituto.
Da ciò deriva, ad avviso del giudice a quo, la rilevanza, sia ai
fini della decisione sull'istanza cautelare, sia per la pronunzia sul
merito, della questione di legittimità costituzionale in argomento.
La norma censurata, infatti, proprio perchè applicabile anche ai
professori per i quali (come la ricorrente) sia stato già disposto,
con formale provvedimento amministrativo, il collocamento fuori ruolo
alla fine dell'anno accademico nel quale si raggiungono i settantadue
anni di età e il collocamento in quiescenza alla fine dell'anno
accademico nel quale si raggiungono i settantacinque anni, si
porrebbe in contrasto con i principi di ragionevolezza,
d'imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione,
introducendo «un regolamento irrazionale ed arbitrario che
comporterebbe il travolgimento della situazione sostanziale posta in
essere da un formale provvedimento amministrativo adottato alla
stregua della disciplina a tale momento vigente, e frustrerebbe
l'affidamento dell'interessato nella sicurezza giuridica, elemento
fondamentale dello stato di diritto» (sono richiamate varie sentenze
di questa Corte).
In particolare, il collocamento a riposo anticipato
dell'interessata, e di coloro i quali si trovano nella sua stessa
situazione, contrasta, in primo luogo, per le ragioni appena esposte,
con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Contrasta, inoltre, col principio di eguaglianza sancito dallo
stesso art. 3, in quanto comporta un eguale trattamento di situazioni
differenti (cioè quella di coloro per i quali l'Università di
appartenenza non abbia ancora adottato alcun provvedimento e quella
di coloro per i quali è stato adottato il provvedimento).
Infine, contrasta col principio di buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 Cost., in quanto la parte
ricorrente si vedrebbe costretta, con pregiudizio per l'interesse
superiore degli studi, ad interrompere i programmi e l'attività di
docenza, con danno anche per i giovani studiosi.
2. - La professoressa Albanese, ricorrente nel processo
principale, si è costituita nel giudizio davanti alla Corte
costituzionale.
Premesso che, con decreto rettorale del 28 febbraio 2003, le era
stato concesso il prolungamento del servizio attivo per due anni,
previsto dall'art. 16 decreto legislativo n. 503 del 1992 ed erano
stati disposti il suo collocamento fuori ruolo per un triennio (fino
al 31 ottobre 2009) e il suo collocamento a riposo a far data dal 1°
novembre 2009, la parte privata osserva che «il Consiglio di facoltà
di scienze MM. FF. NN. dell'Università di Messina, con delibera del
9 novembre 2006, aveva approvato la proposta da lei avanzata,
relativa all'attività didattica, scientifica e formativa che si
proponeva di svolgere quale professore fuori ruolo». La detta
Università, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 2, comma 434,
della legge n. 244 del 2007, aveva modificato il suddetto decreto
rettorale disponendo il suo collocamento in quiescenza a far tempo
dal 1° novembre 2008. Conseguentemente ella aveva presentato ricorso
al giudice amministrativo, e questi, accogliendo una eccezione
dell'interessata, aveva sollevato la questione di legittimità
costituzionale in oggetto.
Dopo aver chiarito che il Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana, in accoglimento del suo appello, aveva
disposto la sospensione cautelare del provvedimento impugnato, la
professoressa Albanese sostiene la fondatezza della suddetta
questione, richiamando il principio generale di irretroattività
dettato dall'art. 11 delle preleggi, da qualificare come fondamento
dello Stato di diritto, elemento essenziale di civiltà giuridica e
di certezza del diritto.
La parte privata prosegue osservando di essere consapevole che la
Costituzione sancisce l'irretroattività soltanto per le norme penali
punitive (art. 25, secondo comma), e tuttavia ricorda, come questa
Corte ha già affermato, che l'emanazione di leggi con efficacia
retroattiva incontra una serie di limiti, concernenti valori
fondamentali di civiltà giuridica, nel cui novero sono compresi il
principio di ragionevolezza e di uguaglianza, nonchè la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei destinatari.
Tali limiti nel caso in esame sarebbero stati violati, sia
perchè, in materia di collocamento fuori ruolo e di quiescenza dei
professori universitari, sussiste una tradizione normativa - sempre
rispettata - secondo la quale le nuove disposizioni non sono
applicabili ai professori già in servizio alla data in cui esse sono
introdotte (tradizione che verrebbe nella specie irragionevolmente
travolta), sia perchè i provvedimenti delle Università con i quali
era stato disposto il collocamento fuori ruolo degli interessati, e
poi, dopo tre anni, il collocamento a riposo, hanno consolidato in
capo agli stessi una situazione giuridica qualificabile non in
termini di mera aspettativa, bensì come vero e proprio diritto
quesito.
Infatti, in base alla giurisprudenza costituzionale, è da
ritenere ammissibile un intervento legislativo che modifichi la
disciplina del pensionamento dei pubblici dipendenti, ma tale
intervento non è consentito ad libitum. In particolare, non può
ritenersi consentita una modifica legislativa che, intervenendo in
una fase in cui il dipendente ha tutte le ragioni per ritenere certo
il collocamento a riposo ad una certa data, muti la disciplina
vanificando le sue legittime aspettative, come avvenuto nel caso di
specie.
La disposizione censurata, dunque, si risolve in «un regolamento
irrazionale ed arbitrario che comporta il travolgimento della
situazione sostanziale posta in essere da un formale provvedimento
amministrativo, adottato alla stregua della disciplina a tale momento
vigente, e frustra l'affidamento dell'interessata nella sicurezza
giuridica, elemento fondamentale dello stato di diritto», con
conseguente violazione del principio di ragionevolezza, di cui
all'art. 3 Cost., nonchè del principio di eguaglianza dettato dalla
stessa norma, in quanto comporta una parità di trattamento di
situazioni differenti, tali essendo, rispettivamente, quella di
coloro per i quali non sia stato adottato dalle Università alcun
provvedimento del tipo di quello sopraindicato e quella di coloro per
i quali, viceversa, il provvedimento sia stato adottato.
Inoltre, la norma di cui si tratta contrasterebbe col principio
di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui all'art. 97
Cost., per il fatto di determinare l'interruzione dei programmi di
ricerca di cui era stata prevista la conclusione nel periodo del
fuori ruolo e dei progetti di crescita e di affermazione degli
allievi dei professori interessati.
3. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con otto
ordinanze d'identico tenore (r.o. n. 350, n. 351, n. 352, n. 353, n.
354, n. 355, n. 356, n. 357 del 2008), del 30 luglio 2008, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3 e 97 Cost., del medesimo articolo.
Il rimettente espone di essere chiamato a pronunciare su otto
separati ricorsi, proposti dai professori universitari Antonino
Cataudella, Mario Comporti, Francesco Marmo, Francesco Salvatore,
Pierfrancesco Grossi, Gaetano Fara, Romano Cipollini, Luciano
Caglioti, Domenico Misiti, Francesco Orlando, tutti già collocati
fuori ruolo dal 1° novembre 2006 al 1° novembre 2009, tranne che il
professore Comporti, a sua volta, collocato fuori ruolo dal 1°
novembre 2007 al 1° novembre 2010. Con tali ricorsi sono stati
impugnati i decreti rettorali con i quali, in applicazione del citato
art. 2, comma 434, il collocamento a riposo per limiti di età dei
ricorrenti è stato anticipato di un anno rispetto a quanto
originariamente stabilito.
Il giudice a quo, premesso che tra le varie doglianze è stata
anche dedotta la questione di legittimità costituzionale del detto
art. 2, comma 434, ritiene che tale questione sia rilevante, perchè
il provvedimento impugnato si basa soltanto sulla riduzione del
periodo di fuori ruolo operata dalla norma censurata, che non può
essere interpretata in senso conforme ai principi costituzionali,
«avendo un contenuto assolutamente stringente ed una disciplina
espressa per i rapporti pendenti».
Il rimettente prosegue sostenendo che la questione è non
manifestamente infondata sotto diversi profili.
Infatti, la norma impugnata sembra porsi in violazione dell'art.
3 Cost. «per la retroattività dei suoi contenuti precettivi».
Questa Corte ha affermato più volte che l'irretroattività della
legge è principio di carattere costituzionale soltanto per le norme
penali, in quanto sancito dall'art. 25 Cost. Per le norme non penali
la retroattività delle leggi è consentita, ma nel rispetto dei
principi di ragionevolezza e di eguaglianza. In questo quadro sono,
in primo luogo, legittimamente retroattive sul piano costituzionale
le norme interpretative, in quanto affermano una delle possibili
varianti di senso già desumibili dalla lettera della disposizione
interpretata. Anche norme innovative con efficacia retroattiva sono
legittime (ad eccezione delle norme penali punitive), purchè la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi
costituzionalmente protetti, tra i quali, oltre ai principi sopra
richiamati, va inclusa anche la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei destinatari, in quanto principio connaturato
allo Stato di diritto.
Nella specie, la disposizione ha introdotto una nuova disciplina
per il collocamento fuori ruolo dei professori universitari. Ad
avviso del rimettente si tratta di una norma a carattere innovativo,
della cui retroattività non si può dubitare, perchè viene ad
incidere su posizioni giuridiche in atto, in quanto i ricorrenti
hanno subito la riduzione di un anno del periodo di fuori ruolo già
in corso.
La retroattività non può essere giustificata in relazione al
fatto che la norma ha spiegato efficacia sul futuro svolgimento del
periodo di fuori ruolo, in quanto questo deve ritenersi unitario,
sicchè la valutazione va compiuta con riguardo alla disciplina
vigente al momento in cui è stato disposto.
Il collocamento fuori ruolo determina una posizione giuridica
autonoma che comprende il diritto al completamento di tale periodo,
sicchè la relativa riduzione di un anno incide in maniera
irragionevole su un affidamento qualificato degli interessati,
riguardante vari aspetti dell'attività professionale svolta nel
periodo medesimo.
Nè la retroattività può essere giustificata dalla riforma
complessiva della disciplina riguardante i professori universitari,
operata con legge n. 230 del 2005, la quale ha abolito il periodo di
collocamento fuori ruolo e previsto il limite di età di settant'anni
per il collocamento a riposo. L'art. 1, comma 17, di tale legge,
infatti, ha stabilito l'applicabilità di tale regime soltanto ai
professori nominati in base alla nuova disciplina.
Anche la disciplina di diritto transitorio di cui si tratta
risulta irragionevole. Invero, da un lato, essa denota - nella parte
in cui fa decorrere la completa abolizione del fuori ruolo dal 1°
gennaio 2010 - la consapevolezza del legislatore di non potere
incidere in maniera immediata sulle situazioni in corso, dall'altro,
stabilisce la riduzione del periodo fuori ruolo, sia per coloro che
sono già in tale posizione da uno o due anni (applicando ad entrambe
le suddette categorie di soggetti la riduzione a due anni), sia per
coloro che, al momento di entrata in vigore della legge, sono ancora
in servizio di ruolo, essendo previsto il periodo fuori ruolo di un
anno, sia per i collocati fuori ruolo nel novembre 2008, sia per i
collocati fuori ruolo nel novembre 2009. Peraltro, continua il
rimettente, per i professori non ancora posti fuori ruolo al momento
di entrata in vigore della legge - non titolari, dunque, di un
affidamento qualificato - il periodo fuori ruolo avrebbe potuto anche
essere disciplinato diversamente, senza alcuna salvaguardia di
posizioni giuridiche, ma simile salvaguardia era invece necessaria
nei confronti dei ricorrenti. Ne consegue che la disciplina di
diritto transitorio in argomento tratta, dunque, nello stesso modo,
salva la differenza della entità della riduzione (rispettivamente di
un anno o di due anni), situazioni radicalmente diverse e,
precisamente, posizioni di stato in atto (quelle di coloro che già
si trovavano in posizione di fuori ruolo) e mere aspettative (quelle
dei professori ancora in servizio).
La norma censurata appare altresì in contrasto anche con il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui
all'art. 97 Cost., perchè, anche in relazione all'efficienza
organizzativa delle Università, la previsione dell'immediata
riduzione del fuori ruolo per tutti i professori ordinari, i quali
sono già in detta posizione, comporta l'immediata perdita di risorse
intellettuali, l'interruzione di programmi di ricerca, la dispersione
dell'attività scientifica.
4. - Il professore Antonino Cataudella si è costituito in
giudizio chiedendo che la questione di legittimità costituzionale
sia dichiarata ammissibile e fondata.
Il professore Mario Comporti, a sua volta, ha depositato memoria
di costituzione, nella quale, dopo aver richiamato il quadro
normativo in cui è intervenuta la norma censurata, sostiene la
necessità di ampliare la questione con riferimento all'intera
categoria dei professori universitari che hanno acquisito il diritto
al collocamento fuori ruolo in forza del d.P.R. n. 382 del 1980,
prescindendo dal fatto che il relativo collocamento sia stato già
disposto. La parte deduce la fondatezza di detta questione non
soltanto per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., ma anche per
contrasto con gli artt. 1, 2, 4, 9, 11, 38, 98 e 117 della medesima,
«ob relationem (cioè quale normativa interposta) alla Convenzione
sui diritti e le libertà fondamentali di Roma 4.11.1950 (CEDU), in
particolare per violazione degli articoli 1, 6 e 7 della CEDU e
violazione dell'art. 6 del Trattato UE, nonchè per violazione degli
articoli 15 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea».
Il professor Comporti chiede, infine, che la dichiarazione
d'illegittimità costituzionale sia estesa all'art. 16 del decreto
legislativo n. 503 del 1992; all'art. 1, comma 30, della legge n. 549
del 1995; alla legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica).
Anche i professori Francesco Salvatore e Pierfrancesco Grossi si
sono costituiti con atti depositati, chiedendo l'accoglimento della
questione sollevata dal TAR del Lazio.
Si è pure costituito il professor Gaetano Fara, chiedendo che la
questione sia dichiarata fondata, per ragioni nella sostanza analoghe
a quelle esposte nell'ordinanza di rimessione.
Infine, si è costituito il professore Francesco Orlando,
articolando, anche con richiami a precedenti pronunzie di questa
Corte, argomentazioni analoghe a quelle svolte nell'ordinanza di
rimessione, cui aggiunge un'ulteriore censura ex art. 3 Cost., per
ingiustificata disparità di trattamento rispetto al trattamento
pensionistico dei magistrati. Deduce, altresì, che è
costituzionalmente illegittima la norma di legge che abolisce
l'istituto stesso del fuori ruolo per i professori universitari,
individuando come ulteriore parametro costituzionale violato l'art.
38 Cost. In subordine chiede che questa Corte, qualora ritenga di non
dover dichiarare l'incostituzionalità della norma censurata,
pronunci sentenza interpretativa dell'art. 2, comma 434, della legge
n. 244 del 2007, in guisa da renderlo compatibile con gli artt. 3, 38
e 97 Cost.
5. - In tutti i giudizi sopra indicati ha spiegato intervento la
Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale ha chiesto che la
sollevata questione di legittimità costituzionale sia dichiarata non
fondata.
Ad avviso dell'interveniente, «la norma censurata è
riconducibile alla discrezionalità propria del legislatore, il quale
ben può limitare la durata del collocamento fuori ruolo dei
professori universitari in applicazione del principio, già affermato
dalla Corte costituzionale, secondo cui nel sistema costituzionale è
consentito al legislatore di emanare disposizioni le quali
modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata,
anche se l'oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti»,
salvo, qualora si tratti di disposizioni retroattive, il limite
costituzionale della materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.).
Questa Corte, infatti, ha posto in evidenza al riguardo il solo
limite dell'irrazionalità e dell'arbitrio che, nella specie, non
ricorre, trattandosi di provvedimento diretto al contenimento delle
spese, di carattere riduttivo e non soppressivo.
In altri termini, i giudici rimettenti non hanno colto la ratio
della disposizione impugnata, da identificare nell'avvertita esigenza
del sistema universitario italiano, di agevolare - nell'ambito di un
quadro di finanza pubblica critico - il ricambio generazionale dei
docenti universitari, considerato uno degli obiettivi in grado di
dare nuovo slancio, tra l'altro, alle attività di ricerca
scientifica che si svolgono nelle università.
Il legislatore non si è limitato ad abolire l'istituto del fuori
ruolo per tutti i professori universitari, ma, proprio per evitare
d'incorrere in censure sotto il profilo della legittimità
costituzionale, ha operato una graduale riduzione del relativo
periodo fino alla sua totale eliminazione. In tale contesto deve
essere considerata la disposizione per la quale la predetta riduzione
si applica a coloro che già sono stati collocati fuori ruolo.
La norma, infatti, mira ad evitare la disparità di trattamento
tra categorie di docenti che si sarebbe creata se si fosse proceduto
ad abolire il fuori ruolo soltanto per i docenti in servizio, senza
incidere sulla posizione anche di quelli già collocati fuori ruolo.
La disparità sarebbe stata ancor più evidente, in quanto basata
soltanto sull'atto di collocamento fuori ruolo. In altri termini, il
legislatore, al fine di evitare disparità di trattamento tra
professori universitari in servizio e in fuori ruolo, ha abolito
l'istituto per tutti i docenti, peraltro prevedendo, per quelli già
fuori ruolo, la graduale riduzione del relativo periodo.
Pertanto, la scelta del legislatore non viola il principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., nè sotto il profilo della
disparità di trattamento, nè sotto quello della ragionevolezza.
La norma stessa, non si pone neppure in contrasto con il canone
costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione, in
quanto i programmi di ricerca ben possono essere proseguiti dalla
struttura scientifica di riferimento dei docenti collocati in
quiescenza. D'altra parte, la gradualità dell'abolizione
dell'istituto in argomento consente alle Università, proprio
nell'ottica del buon andamento delle attività accademiche, di
programmare le stesse, tenendo conto della posizione lavorativa dei
propri docenti.
6. - In prossimità dell'udienza di discussione, i professori
Albanese, Cataudella, Orlando, Comporti, Grossi hanno depositato
articolate memorie, con le quali riprendono e sviluppano le
argomentazioni già esposte negli atti di costituzione.
Inoltre, i ricorrenti professori Grossi e Cataudella chiedono che
questa Corte estenda il proprio sindacato di costituzionalità,
comprendendo in esso non soltanto la parte della disposizione
impugnata relativa ai professori già collocati fuori ruolo al
momento dell'entrata in vigore della legge censurata, ma anche quella
relativa ai professori nominati in seguito a concorsi banditi in data
anteriore all'entrata in vigore della legge n. 28 del 1980, non
ancora in posizione di fuori ruolo a quel momento, a loro volta
titolari del diritto quesito a rimanere in servizio per un triennio.
Essi sostengono, poi, che la norma in questione sarebbe contraria
alle prescrizioni della direttiva comunitaria sulla parità di
trattamento in materia di occupazione e, in generale, ai principi
comunitari di parità di trattamento e di tutela del legittimo
affidamento.
L'accertamento del contrasto con la normativa comunitaria sarebbe
pregiudiziale all'accertamento del contrasto con la disciplina
costituzionale. Pertanto, questa Corte - ove ritenesse di condividere
il suddetto profilo di censura - dovrebbe rimetterne l'esame alla
Corte di giustizia CE.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania, con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n.
345 del 2008), dubita, in riferimento agli articoli 3 e 97 della
Costituzione, della legittimità costituzionale dell'articolo 2,
comma 434, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2008), nella parte in cui «troverebbe applicazione anche
per i professori per i quali sia stato già disposto con formale
provvedimento amministrativo il collocamento fuori ruolo».
La norma impugnata stabilisce che il periodo di fuori ruolo dei
professori universitari, precedente alla quiescenza, è ridotto a due
anni accademici a decorrere dal 1° gennaio 2008 e coloro che, alla
data indicata, sono in servizio come professori nel terzo anno
accademico fuori ruolo, sono posti in quiescenza al termine dell'anno
accademico. A decorrere dal 1°gennaio 2009, il detto periodo di fuori
ruolo è ridotto ad un anno accademico e coloro che, alla medesima
data, sono in servizio come professori nel secondo anno accademico
fuori ruolo, sono posti in quiescenza al termine dell'anno
accademico. Infine, a decorrere dal 1° gennaio 2010, il periodo di
fuori ruolo dei professori universitari è definitivamente abolito e
coloro che, alla medesima data, sono in servizio come professori nel
primo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine
di tale anno.
Il giudice a quo riferisce che davanti a quel Tribunale
amministrativo è in corso un giudizio, promosso da una professoressa
ordinaria, già collocata fuori ruolo per un triennio a decorrere dal
1° novembre 2006, e perciò fino al 31 ottobre 2009, la quale ha
impugnato i provvedimenti rettorali con cui le è stata comunicata -
in applicazione dell'art. 2, comma 434, della legge n. 244 del 2007 -
la cessazione anticipata dal servizio con effetto dal 1° novembre
2008.
Il rimettente ritiene palese, in base al testuale tenore della
disposizione censurata, che il legislatore ha inteso disporre «anche
per coloro che avessero già ottenuto il fuori ruolo, il progressivo
collocamento a riposo anticipato, e ciò, tra l'altro, in piena
coerenza con la ratio della normativa», mirante alla totale
abolizione dell'istituto del collocamento fuori ruolo dei professori
universitari prima della quiescenza. Da questo assunto il giudice
desume l'infondatezza dei primi due motivi del ricorso e la rilevanza
della questione di legittimità costituzionale della norma suddetta.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale
amministrativo osserva che la disposizione impugnata, per il suo
carattere irrazionale ed arbitrario, si pone in contrasto con l'art.
3 Cost. - sotto il profilo del principio di ragionevolezza - in
quanto la sua applicazione condurrebbe a travolgere la situazione
sostanziale posta in essere da un formale provvedimento
amministrativo, adottato nel rispetto della disciplina vigente al
momento della sua emanazione e, conseguentemente, frustrerebbe
l'affidamento dell'interessato nella sicurezza giuridica, elemento
fondamentale dello Stato di diritto. Essa, violerebbe, altresì, il
principio di eguaglianza dettato dalla stessa norma, in quanto
comporta una parità di trattamento di situazioni differenti, tali
essendo, rispettivamente, quella di coloro per i quali non sia stato
adottato dalle Università alcun provvedimento del tipo di quello
sopraindicato e quella di coloro per i quali, viceversa, il
provvedimento sia stato adottato.
Inoltre, ad avviso del rimettente, la disposizione sarebbe lesiva
anche del principio di buon andamento della pubblica amministrazione
di cui all'art. 97 Cost., in quanto determina l'interruzione dei
programmi di ricerca intrapresi dal docente e i processi di crescita
e di affermazione dei suoi allievi.
2. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con le otto
ordinanze d'identico tenore indicate in epigrafe, solleva a sua
volta, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., questione di
legittimità costituzionale del medesimo art. 2, comma 434, della
legge n. 244 del 2007, nella parte in cui stabilisce la riduzione
progressiva del periodo di fuori ruolo per i professori universitari
già collocati in tale posizione.
Nei giudizi di cui alle ordinanze di rimessione r.o. n. 350, n.
352, n. 353, n. 354, n. 355, n. 356 e n. 357 del 2008 i ricorrenti,
collocati fuori ruolo dal 1° novembre 2006, hanno impugnato i decreti
rettorali emessi dalle rispettive Università, con i quali è stata
ridotta l'originaria durata triennale del periodo fuori ruolo ed è
stato stabilito il loro collocamento a riposo dal 1° novembre 2008.
Nel giudizio di cui all'ordinanza r.o. n. 351 del 2008, il
ricorrente, collocato fuori ruolo a far data dal 1° novembre 2007, ha
impugnato il decreto rettorale col quale l'Università ha ridotto il
periodo fuori ruolo già disposto in precedenza, stabilendo il suo
collocamento a riposo dal 1° novembre 2009.
Il giudice a quo svolge argomenti analoghi a quelli già esposti
nell'ordinanza n. 345 del 2008, ritenendo la norma denunciata in
contrasto con l'art. 3 Cost. «per la retroattività dei suoi
contenuti precettivi», non suscettibili di essere interpretati in
modo conforme ai principi costituzionali. Inoltre, osserva che
l'irretroattività della legge trova tutela costituzionale soltanto
per le leggi penali, nell'ambito dell'art. 25 Cost. Il legislatore,
dunque, in altri settori ben può emanare leggi con efficacia
retroattiva, ma è necessario che l'esercizio di tale potere trovi
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con
altri valori ed interessi costituzionalmente protetti, tra cui
l'affidamento legittimamente sorto, quale principio connaturato allo
Stato di diritto (è richiamata la sentenza di questa Corte n. 282
del 2005).
Nei casi di specie, la norma censurata sarebbe di carattere
innovativo e verrebbe ad incidere su posizioni giuridiche in atto,
senza che tale retroattività trovi giustificazione ragionevole,
ponendosi anzi in contrasto col principio generale di eguaglianza e
con l'affidamento legittimamente sorto negli interessati.
Infine, sussisterebbe anche contrasto col principio di buon
andamento della pubblica amministrazione, di cui all'art. 97 Cost.
3. - Entrambi i rimettenti dubitano della legittimità
costituzionale della stessa norma di legge, con riferimento ai
medesimi parametri costituzionali, e svolgono argomentazioni in larga
parte coincidenti. Pertanto, tutti i relativi giudizi devono essere
riuniti e definiti con unica pronunzia.
4. - In premessa si deve rilevare che, per giurisprudenza
costante di questa Corte, l'oggetto del giudizio di costituzionalità
in via incidentale è limitato alle disposizioni e ai parametri
indicati nelle ordinanze di rimessione, non potendo essere presi in
considerazione, oltre i limiti in queste fissati, ulteriori questioni
o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, sia che siano
stati eccepiti, ma non fatti propri dal giudice a quo, sia che siano
diretti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto delle
stesse ordinanze. Sono quindi inammissibili, e non possono essere
prese in esame in questa sede, le deduzioni di alcune parti private
(indicate in narrativa), dirette ad estendere il thema decidendum non
soltanto attraverso l'invocazione di ulteriori parametri
costituzionali, ma anche attraverso la denuncia di disposizioni
ulteriori rispetto a quelle sospettate di illegittimità
costituzionale dai giudici rimettenti (ex plurimis, sentenze n. 56
del 2009; n. 86 del 2008; n. 244 del 2005; ordinanze n. 174 del 2003
e 379 del 2001).
5. -Nella stessa prospettiva, va osservato che, mentre
l'ordinanza del TAR per la Sicilia solleva la questione di
legittimità costituzionale del citato art. 2, comma 434, «nella
parte in cui troverebbe applicazione anche per i professori per i
quali sia stato già disposto con formale provvedimento
amministrativo il collocamento fuori ruolo», il petitum delle
ordinanze del TAR del Lazio non contiene la stessa precisazione. Da
ciò, tuttavia, non può desumersi che in tali ordinanze si sia
inteso estendere la questione anche ai docenti universitari non
ancora in posizione di fuori ruolo al momento dell'entrata in vigore
della legge censurata (1° gennaio 2008). Premesso che, a questa data,
tutti i ricorrenti nei giudizi principali erano già collocati in
detta posizione ed avevano iniziato il relativo periodo, basta
considerare la motivazione delle ordinanze medesime (in riferimento
alla quale il dispositivo va interpretato) per convincersi che in
esse la questione è stata circoscritta negli stessi limiti del
Tribunale amministrativo siciliano.
In particolare, si afferma che la disposizione censurata
stabilisce la riduzione del periodo fuori ruolo, sia per coloro che
sono già in tale posizione da uno o due anni (applicando ad entrambe
le suddette categorie di soggetti la riduzione a due anni), sia per
coloro che, al momento di entrata in vigore della legge, sono ancora
in servizio di ruolo, essendo previsto il periodo fuori ruolo di un
anno, sia per i collocati fuori ruolo nel novembre 2008, sia per i
collocati fuori ruolo nel novembre 2009. Peraltro, per i professori
non ancora posti fuori ruolo al momento di entrata in vigore della
legge - non titolari, dunque, di un affidamento qualificato - il
periodo fuori ruolo avrebbe potuto anche essere disciplinato
diversamente, senza alcuna salvaguardia di posizioni giuridiche, ma
simile salvaguardia era invece necessaria nei confronti dei
ricorrenti. Ne consegue che la disciplina di diritto transitorio in
argomento tratta, dunque, nello stesso modo, salva la differenza
della entità della riduzione (rispettivamente di un anno o di due
anni), situazioni radicalmente diverse e, precisamente, posizioni di
stato in atto (quelle di coloro che già si trovavano in posizione di
fuori ruolo) e mere aspettative (quelle dei professori ancora in
servizio). E più avanti si aggiunge che, anche in relazione
all'efficienza organizzativa dell'Università, la previsione
dell'immediata riduzione della durata del fuori ruolo per tutti i
professori universitari che sono già in tale posizione comporta la
immediata perdita di risorse intellettuali, la interruzione di
programmi di ricerca, la dispersione dell'attività scientifica.
Risulta evidente, dunque, che anche per il TAR del Lazio la
questione di legittimità costituzionale è posta con riguardo
all'art. 2, comma 434, della legge n. 244 del 2007, nella parte in
cui si applica ai professori universitari per i quali sia stato già
disposto, con formale provvedimento amministrativo, il collocamento
fuori ruolo e questo sia iniziato.
6. - La detta questione di legittimità costituzionale è
fondata, nei sensi di seguito precisati.
6.1. - L'istituto del fuori ruolo dei professori universitari -
la cui disciplina giuridica, per quanto riguarda i profili
diacronici, è stata richiamata in narrativa - presenta caratteri
peculiari che lo distinguono dall'analoga posizione di altri
dipendenti pubblici.
Il docente universitario in tale posizione, infatti, pur non
essendo più titolare di cattedra, durante il triennio di fuori ruolo
può svolgere attività didattica, scientifica e di ricerca, conserva
le prerogative accademiche e il trattamento economico, interviene
alle adunanze del corpo accademico e del Consiglio di facoltà, può
essere eletto all'ufficio di rettore o di preside. Si tratta, dunque,
di un autonomo, unitario e ben definito status professionale,
collegato al successivo collocamento in quiescenza, ma da questo
distinto, sul quale la disposizione censurata ha inciso, introducendo
per il futuro una modificazione peggiorativa del rapporto di durata,
ma determinando anche una contrazione del momento finale di quello
status che si riflette negativamente sulla posizione giuridica già
acquisita dall'interessato (cosiddetta retroattività impropria).
6.2. - Questa Corte, con riferimento ai rapporti di durata, ha
più volte affermato il principio secondo cui il legislatore, in
materia di successione di leggi, dispone di ampia discrezionalità e
può anche modificare in senso sfavorevole la disciplina di quei
rapporti, ancorchè l'oggetto sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, salvo - in caso di norme retroattive - il limite imposto in
materia penale dall'art. 25, secondo comma, Cost., e comunque a
condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri
valori e interessi costituzionalmente protetti (ex plurimis, sentenze
n. 162 del 2008; n. 74 del 2008; n. 11 del 2007; n. 409 del 2005; n.
374 del 2002 e n. 525 del 2000).
Nella giurisprudenza di questa Corte, poi, è consolidato il
principio del legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che
costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto e non può
essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in
regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
anteriori (ex plurimis, sentenze n. 24 del 2009; n. 11 del 2007; n.
409 del 2005; n. 446 del 2002; n. 416 del 1999 e n. 390 del 1995).
6.3. - Si tratta quindi di verificare, alla luce dei suddetti
orientamenti, la ragionevolezza della disposizione censurata sulla
base del principio di tutela dell'affidamento, quale parametro alla
stregua del quale scrutinare la legittimità della norma medesima,
con riguardo all'art. 3 Cost.
Orbene, fermo quanto esposto in precedenza circa lo stato
professionale dei professori universitari in posizione di fuori
ruolo, si deve ribadire che esso certamente non si esaurisce in una
mera aspettativa, ma si concreta in una posizione giuridica
consolidata, in quanto radicata non soltanto su un provvedimento
amministrativo che l'ha disposta (peraltro sulla base di una
specifica opzione, non più revocabile dopo il collocamento fuori
ruolo, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 239), ma anche
sull'esercizio effettivo delle attribuzioni connesse a quella
posizione (come si è notato, tutti i ricorrenti nei giudizi
principali avevano già intrapreso il corso del triennio fuori ruolo
prima dell'entrata in vigore della norma de qua).
Inoltre, la durata del fuori ruolo è breve, essendo contenuta in
un triennio, sicchè essa non è equiparabile a quella di altri
rapporti, come quelli inerenti a trattamenti pensionistici, destinati
a protrarsi vita natural durante. Rispetto ad essa, dunque, non sono
ravvisabili esigenze, tanto meno inderogabili, idonee a giustificare
la compressione del legittimo affidamento nutrito dagli interessati
sulla regolare scadenza del relativo periodo.
Proprio sotto questo profilo, anzi, si coglie in modo chiaro il
vulnus inferto dalla norma censurata alla ragionevolezza
dell'intervento legislativo di cui si tratta.
Invero, come si è detto, ad avviso della Presidenza del
Consiglio dei ministri, i rimettenti non avrebbero colto la ratio
della disposizione impugnata, «da identificarsi nella avvertita
esigenza del sistema universitario italiano nell'ambito di un quadro
di finanza pubblica critico, di agevolare il ricambio generazionale,
considerato uno degli obiettivi in grado di dare nuovo slancio, tra
l'altro, alle attività di ricerca scientifica che si svolgono nelle
universita». In questa situazione, il legislatore non si sarebbe
limitato ad abolire l'istituto del fuori ruolo per tutti i professori
universitari, ma «proprio per evitare d'incorrere in censure di
illegittimità costituzionale» avrebbe «operato una graduale
riduzione del periodo di fuori ruolo fino alla sua totale
eliminazione; ed è in tale contesto che deve essere considerata la
norma per la quale la predetta riduzione si applica anche a coloro
che sono stati già collocati in fuori ruolo».
Al riguardo si deve osservare che, senza dubbio, il fine di
abolire per il futuro l'istituto del collocamento fuori ruolo per
tutti i professori universitari rientra nella discrezionalità del
legislatore e, del resto, s'inserisce in un indirizzo legislativo
già in precedenza perseguito (artt. 17 e 19 della legge n. 230 del
2005, la quale tuttavia fece salvo lo stato giuridico e il
trattamento economico in godimento per i professori in servizio alla
data di entrata in vigore della legge stessa). Qui non è in
discussione tale obiettivo, bensì il necessario bilanciamento che si
deve compiere tra il suo perseguimento e la tutela da riconoscere al
legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, nutrito da quanti,
sulla base della normativa previgente, hanno conseguito una
situazione sostanziale consolidata.
In questa prospettiva va notato che la contrazione del periodo di
fuori ruolo, già in corso di svolgimento, operata dalla norma
censurata, riguarda una posizione giuridica concentrata nell'arco di
un triennio, interessa una categoria di docenti numericamente
ristretta, non produce significative ricadute sulla finanza pubblica,
non risponde allo scopo di salvaguardare equilibri di bilancio o
altri aspetti di pubblico interesse e neppure può definirsi
funzionale all'esigenza di ricambio generazionale dei docenti
universitari, ove si consideri che essi, con l'inizio del fuori
ruolo, perdono la titolarità della cattedra che rimane vacante. Il
sacrificio imposto ai docenti interessati, che già si trovano nello
stato di fuori ruolo, dunque, si rivela ingiustificato e perciò
irragionevole, traducendosi nella violazione del legittimo
affidamento - derivante da un formale provvedimento amministrativo -
riposto nella possibilità di portare a termine, nel tempo stabilito
dalla legge, le funzioni loro conferite e, quindi, nella stabilità
della posizione giuridica acquisita (nei sensi sopra indicati).
Nè può condividersi l'ulteriore argomento dell'Avvocatura dello
Stato, secondo cui la norma censurata mirerebbe «ad evitare la
disparità di trattamento tra categorie di docenti che si sarebbe
creata se si fosse proceduto ad abolire il fuori ruolo solo per i
docenti in servizio, senza incidere anche sulla posizione dei docenti
già collocati in fuori ruolo». È vero il contrario, perchè la
norma pone sullo stesso piano posizioni giuridiche non omogenee, in
quanto trascura di considerare che il professore già in fuori ruolo
è titolare in atto di uno specifico stato professionale, sul quale
la norma medesima viene ad incidere in senso peggiorativo con effetto
immediato, mentre il professore in servizio di ruolo, titolare di uno
stato giuridico diverso, può vantare al riguardo soltanto una mera
aspettativa. In realtà, quindi, l'equiparazione suddetta realizza
una disparità di trattamento (rappresentata dalla previsione dello
stesso trattamento per situazioni giuridiche diverse), costituente
autonoma violazione dell'art. 3 Cost.
Alla stregua delle considerazioni esposte, deve essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 434, della legge
24 dicembre 2007, n. 244, nella parte in cui si applica ai professori
universitari per i quali sia stato disposto il collocamento fuori
ruolo con formale provvedimento amministrativo e che hanno iniziato
il corso del relativo periodo.
Ogni ulteriore profilo di censura resta assorbito.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 434,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2008), nella parte in cui si applica ai professori universitari per i
quali sia stato disposto il collocamento fuori ruolo con formale
provvedimento amministrativo e che hanno iniziato il corso del
relativo periodo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 luglio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Criscuolo
Il cancelliere: Milana
Depositata in cancelleria il 24 luglio 2009.
Il cancelliere: Milana