1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 25-3-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 febbraio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 febbraio 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Sardegna - Disciplina del personale regionale e degli uffici della Regione - Istituzione di unita' di progetto per il conseguimento di obiettivi specifici, coordinate da personale dirigente del sistema Regione, ovvero da dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale - Attribuzione a detto personale (anche non dirigente) della retribuzione di risultato prevista dal CCNL per l'area dirigenziale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Violazione dei principi di uguaglianza, di coordinamento della finanza regionale e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Esorbitanza dai limiti statutari dell'autonomia regionale. - Legge della Regione Sardegna 25 novembre 2014, n. 24, art. 10. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; Statuto speciale della Regione Sardegna, artt. 3, 4 e 5. Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Sardegna - Disciplina del personale regionale e degli uffici della Regione - Prevista possibilita' per la Giunta regionale di autorizzare, fino all'espletamento dei concorsi pubblici per l'accesso alla dirigenza e nei limiti del 10 per cento delle posizioni dirigenziali del sistema Regione, l'attribuzione temporanea delle funzioni di direzione di servizio a dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale - Previsione che la Giunta regionale stabilisce i criteri e le modalita' per l'attribuzione degli incarichi di cui al comma 4-bis) e, valutata la necessita' organizzativa, autorizza l'avvio delle relative procedure selettive per titoli e colloquio - Previsione che al dipendente spetta, per la durata dell'incarico, il trattamento accessorio del personale con qualifica dirigenziale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Violazione dei principi di uguaglianza, di coordinamento della finanza regionale e di imparzialita' e buon andamento della P.A. - Esorbitanza dai limiti statutari dell'autonomia regionale. - Legge della Regione Sardegna 25 novembre 2014, n. 24, art. 11. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; Statuto speciale della Regione Sardegna, artt. 3, 4 e 5; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 52. Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Sardegna - Disciplina del personale regionale e degli uffici della Regione - Previsione che, in caso di vacanza, le funzioni di direttore di servizio sono esercitate dal dirigente con maggiore anzianita' nella qualifica fra quelli assegnati alla direzione generale di cui il servizio fa parte o, in mancanza di dirigenti, dal funzionario con maggiore anzianita' - Previsione che il direttore generale individua il funzionario in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale, che puo' svolgere le funzioni sostitutive, cui compete la quota parte dell'indennita' di risultato attribuita per l'anno di competenza alla struttura dirigenziale in relazione alle funzioni esercitate - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Violazione dei principi di uguaglianza, di coordinamento della finanza regionale e di imparzialita' e buon andamento della P.A. - Esorbitanza dai limiti statutari dell'autonomia regionale. - Legge della Regione Sardegna 25 novembre 2014, n. 24, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; Statuto speciale della Regione Sardegna, artt. 3, 4 e 5; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 52. (15C00070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 25-3-2015)

Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso
ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato (codice fiscale n.
80224030587, per il ricevimento degli atti, fax 06/96514000 e Pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui uffici è
domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, nei confronti
della Regione Sardegna in persona del Presidente della Giunta
Regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge regionale n. 24 del 25 novembre 2014,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Sardegna n. 57 del
4 dicembre 2014, recante «Disposizioni urgenti in materia di
organizzazione della Regione» giusta delibera del Consiglio dei
ministri in data 29 gennaio 2015.
La legge regionale sopra nominata, che consta di ventotto
articoli, ha emanato norme in materia di organizzazione della Regione
Sardegna, intervenendo a modificare, tra le altre e per quanto di
interesse, la precedente L.R. 31 del 13 novembre 1998 recante
«Disciplina del personale regionale e dell'organizzazione degli
uffici della Regione».
Essa, precisamente, così dispone negli articoli 10, 11 e 12:
Art. 10
(Sostituzione dell'articolo 26 della legge regionale n. 31 del
1998. (Compiti del dirigente assegnato a studi e, ricerche).
«L'articolo 26 della legge regionale n. 31 del 1998 è sostituito
dal seguente:
"Art. 26 (Unità di progetto)
1. Senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio regionale,
possono essere costituite Unità di progetto per il conseguimento di
obiettivi specifici, anche intersettoriali, coordinate da personale
dirigente del sistema Regione ovvero da dipendenti in possesso dei
requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale, individuati con
le modalità di cui all'articolo 28, comma 4-quater.
2. La Giunta regionale stabilisce i criteri di funzionamento, la
composizione, le modalità di formazione e di conferimento delle
funzioni, la durata delle Unità di progetto e ne individua gli
obiettivi.
3. Al personale preposto al coordinamento delle Unità di cui al
comma 1 è riconosciuta una retribuzione, collegata al conseguimento
degli obiettivi, prevista dal contratto collettivo regionale di
lavoro per l'area dirigenziale.».;
Art. 11
(Modifiche all'articolo 28 della legge regionale n. 31 del 1998
(Attribuzioni delle funzioni dirigenziali).
1. All'articolo 28 della legge regionale n. 31 del 1998 sono
apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 3 dopo le parole «del corpo medesimo» sono aggiunte
le seguenti: «ovvero ad altri dirigenti del sistema Regione, in
possesso di comprovata professionalità ed esperienza acquisite nelle
materie di competenza del Corpo forestale, ferma restando
l'applicazione dell'articolo 29.»;
b) dopo il comma 3 sono aggiunti i seguenti:
«3-bis. Le funzioni di direttore generale o le funzioni ad
esse equiparate nelle amministrazioni del sistema Regione sono
attribuite per un periodo massimo di cinque anni.
3-ter. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 29, il
trattamento economico delle posizioni amministrative apicali nelle
amministrazioni del sistema Regione non può superare quello previsto
per i direttori generali dell'Amministrazione regionale.
3-quater. Le disposizioni dell'ordinamento regionale in contrasto
con quanto previsto nei commi 3-bis e 3-ter sono abrogate.»;
c) nel comma 4 sono apportate le seguenti modifiche:
1) le parole «nonchè quelle di studio, ricerca e consulenza»
sono abrogate;
2) le parole «dell'Amministrazione» sono sostituite dalle
seguenti: «del sistema Regione»;
d) il comma 4-bis è sostituito dal seguente:
«4-bis. La Giunta regionale, fino all'espletamento dei
concorsi pubblici per l'accesso alla dirigenza e nei limiti del 10
per cento delle posizioni dirigenziali del sistema Regione, può
autorizzare l'attribuzione temporanea delle funzioni di cui al comma
4 o dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica
dirigenziale.»;
e) dopo il comma 4-bis sono aggiunti i seguenti:
«4-ter. Le funzioni di cui al comma 4-bis possono essere
attribuite per soddisfare inderogabili esigenze legate:
a) alla salvaguardia della salute e della incolumità delle
persone;
b) all'approvvigionamento e alla distribuzione di beni e servizi
di prima necessità, nonchè alla gestione e alla manutenzione dei
relativi impianti;
c) alla sicurezza dei luoghi.
4-quater. La Giunta regionale stabilisce i criteri e le
modalità per l'attribuzione degli incarichi di cui al comma 4-bis e,
valutata la necessità organizzativa, autorizza l'avvio delle
relative procedure selettive per titoli e colloquio.
4-quinquies. Gli incarichi di cui al comma 4-bis hanno durata
massima di ventiquattro mesi e non sono immediatamente rinnovabili.
Al dipendente spetta per la durata dell'incarico il trattamento
accessorio del personale con qualifica dirigenziale.
4-sexies. L'esercizio delle funzioni attribuite ai sensi del
comma 4-bis non costituisce titolo valutabile ai fini dell'accesso
alla carriera dirigenziale.»;
f) nel comma 7 l'ultimo periodo è abrogato;
g) nel comma 8 il periodo «La revoca non può essere disposta nei
dodici mesi successivi all'insediamento della Giunta regionale» è
abrogato.
2. Le disposizioni legislative o contrattuali che riconoscono un
trattamento economico parametrato alla retribuzione di posizione
prevista per le funzioni di dirigente con compiti di studio, ricerca
e consulenza sono da intendersi riferite alla misura attualmente
prevista dal contratto collettivo per la suddetta posizione.
Art.12
(Modifiche all'articolo 30 della legge regionale n. 31 del 1998
(Sostituzione dei direttori generali e di servizio).
1. L'articolo 30 della legge regionale n. 31 del 1998 è
sostituito dal seguente:
«Art. 30 (Sostituzione dei direttori generali e di servizio)
1. In caso di vacanza le funzioni di direttore generale sono
esercitate per un massimo di novanta giorni da altro dirigente della
medesima direzione generale, individuato dall'organo politico con
proprio provvedimento. In mancanza di designazione, le funzioni sono
esercitate per un massimo di novanta giorni dal dirigente con la
maggiore anzianità nelle funzioni di direttore di servizio della
medesima direzione generale.
2. Il direttore generale, all'atto del proprio insediamento,
designa con apposito provvedimento il dirigente della direzione
generale che lo sostituisce in caso di assenza. In mancanza di
designazione o di contemporanea assenza del direttore generale e del
suo sostituto, le funzioni sono esercitate dal dirigente con la
maggiore anzianità nelle funzioni di direttore di servizio della
medesima direzione generale.
3. Nel caso di esercizio delle funzioni di direttore generale per
oltre quarantacinque giorni da parte del sostituto, a questi compete,
a decorrere dal quarantaseiesimo giorno, la differenza tra il
trattamento economico in godimento e il trattamento economico più
favorevole spettante in relazione alle funzioni esercitate.
4. In caso di vacanza le funzioni di direttore di servizio, fatta
salva l'applicazione dell'articolo 28, comma 4-bis, sono esercitate
dal dirigente con maggiore anzianità nella qualifica fra quelli
assegnati alla direzione generale di cui il servizio fa parte,
escluso il direttore della medesima, o, in mancanza di dirigenti, dal
funzionario con maggiore anzianità nella qualifica fra quelli
assegnati al servizio.
5. Il direttore generale, entro trenta giorni dal suo
insediamento, sentito il direttore di servizio, individua con proprio
provvedimento, per ciascun servizio, il funzionario in possesso dei
requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale che può svolgere
le funzioni sostitutive in caso di assenza del direttore di servizio.
6. Nel caso di esercizio delle funzioni di direttore di servizio
per oltre trenta giorni da parte del sostituto, a questi compete la
quota parte dell'indennità di risultato attribuita per l'anno di
competenza alla struttura dirigenziale in relazione alle funzioni
esercitate.
7. In caso di pari anzianità nella qualifica, le funzioni sono
esercitate dal più anziano di età.».
La materia normata in sede regionale, attenendo ad aspetti
dell'ordinamento civile e del pubblico impiego, pone il problema del
suo rapporto con la legislazione statale e di derivazione
contrattuale collettiva nonchè, per quel che qui interessa, con la
Costituzione, cosicchè è avviso del Governo che la Regione
Sardegna, sotto diversi profili, abbia travalicato i limiti fissati
dalla Costituzione alla propria potestà normativa, ponendosi in
contrasto con i vincoli posti dalla legislazione statale, cui in via
esclusiva è affidata la disciplina del rapporto di lavoro pubblico
privatizzato, che rientra, secondo l'orientamento già espresso da
codesta Corte, nell'ambito dell'ordinamento civile, di cui alla lett.
I) del 2° comma dell'art. 117 (cfr. sentenze n. 68 del 2011, n.
17/2014) come si chiarirà attraverso l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. Violazione dell'art. 3, 4 e 5 dello Statuto speciale (L. cost.
3/1948), dell'art. 117, comma 2, lett. I) della Costituzione, in
relazione al contenuto dell'art. 10, LR. n. 24/2014.
Come detta l'art. 3 dello Statuto della Regione Sardegna, essa ha
potestà legislativa «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».
L'articolo 10 della L.R. 24/2014, sopra riprodotto, nel
sostituire l'articolo 26 della legge regionale n. 31/1998, prevede
l'istituzione di unità di progetto, per il conseguimento di
obiettivi specifici, coordinate da personale dirigente del sistema
Regione, ovvero da dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso
alla qualifica dirigenziale nonchè che al personale preposto al
coordinamento di tali Unità di progetto, viene riconosciuta la
retribuzione di risultato prevista dal CCNL per l'area dirigenziale.
Tale disposizione, nella parte in cui prevede l'attribuzione al
personale non dirigente della retribuzione di risultato, prevista dal
CCNL per l'area dirigenziale, contrasta evidentemente con
l'ordinamento normativo e contrattuale vigente, afferendo certamente
ad aspetti della disciplina del rapporto di lavoro pubblico
(privatizzato) che, secondo l'indirizzo di codesta Corte (n. 17/2014;
61/2014) rientra nella materia dell'«ordinamento civile» riservata
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art.
117, 2° comma, lett. 19 della Costituzione.
2. Violazione dell'art. 3, 4 e 5 dello Statuto speciale (L. cost.
3/1948), dell'art. 117, comma 2, lett. I) della Costituzione, nonchè
dell'art. 52 DLGS 165/2001 in relazione al contenuto dell'art. 11,
commi 4-bis, 4-ter e 4-quater, LR. n. 24/2014.
L'articolo 11, anch'esso sopra testualmente riprodotto, apporta
modifiche all'articolo 28 della legge regionale n. 31/1998, in
materia di attribuzioni dirigenziali.
In particolare, il comma 4-bis prevede la possibilità, per la
Giunta regionale, di autorizzare, fino all'espletamento dei concorsi
pubblici per l'accesso alla dirigenza e nei limiti del 10 per cento
delle posizioni dirigenziali del sistema Regione, l'attribuzione
temporanea delle funzioni di direzione di servizio a dipendenti in
possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale.
Il successivo comma 4-quater, prevede che la Giunta regionale
stabilisca i criteri e le modalità per l'attribuzione degli
incarichi di cui al comma 4-bis e, valutata la necessità
organizzativa, autorizzi l'avvio delle relative procedure selettive
per titoli e colloquio.
Il comma 4-quinquies, inoltre, prevede che al dipendente spetta,
per la durata dell'incarico, il trattamento accessorio del personale
con qualifica dirigenziale.
In sostanza, la normativa in oggetto regola una specifica ipotesi
di assegnazione di personale ad altre mansioni (nella specie di rango
dirigenziale), ma non consente di ricondurre l'attribuzione delle
funzioni in parola nè all'istituto della reggenza, nè a quello
dell'assegnazione di mansioni superiori, secondo quanto.
Anche in questo caso la norma regionale incide sulla disciplina
di rapporti di lavoro pubblico, e cioè di diritto privato, in quanto
regolabili dal codice civile (e dai contratti collettivi), così
invadendo la sfera dell'ordinamento civile, come visto, materia
riservata alla competenza esclusiva dello Stato. La previsione, poi,
non consente d'inquadrare l'attribuzione delle funzioni in parola nè
nell'istituto della reggenza (come dovrebbe essere), in quanto il
reggente non dovrebbe avere diritto all'incremento della
retribuzione, come risulta, invece, dalla norma che si censura; nè
in quello dell'assegnazione a mansioni superiori, non ammessa in caso
di passaggio dal comparto alla dirigenza.
Come già affermato da codesta Corte, che ha dichiarato
illegittimità costituzionale di una disposizione del tutto analoga,
adottata dalla Regione Abruzzo (L.R. 71/2012) «La normativa in
oggetto regola una specifica ipotesi di assegnazione di personale ad
altre mansioni (nella specie di rango dirigenziale), che tipicamente
attiene allo svolgimento del rapporto di lavoro. Ne concreta, cioè,
una modificazione temporanea con riguardo al contenuto della
prestazione lavorativa. Trattandosi di un mutamento provvisorio di
mansioni, la relativa disciplina rientra dunque, nella materia del
rapporto di lavoro e, per esso, dell'ordinamento civile.
Con la conseguenza che già per questa sola ragione sussiste la
lesione denunciata dal Presidente del Consiglio dei ministri (in tal
senso, sentenze n. 213 del 2013 e n. 215 del 2012).»
Ne consegue che la Regione ha travalicato dal proprio limite di
competenza legislativa.
3. Violazione dell'art. 3, 4 e 5 dello Statuto speciale (L. cost.
3/1948), dell'art. 117, comma 2, lett. I) della Costituzione, nonchè
dell'art. 52 DLGS 165/2001 in relazione al contenuto dell'art. 12
L.R. n. 24/2014 .
Con la norma contenuta nell'art. 12, la Regione ha sostituito
l'art. 30 della L.R. n. 31/1998, prevedendo che, in caso di vacanza,
le funzioni di direttore di servizio, sono esercitate dal dirigente
con maggiore anzianità nella qualifica fra quelli assegnati alla
direzione generale di cui il servizio fa parte o, in mancanza di
dirigenti, dal funzionario con maggiore anzianità.
Il direttore generale individua il funzionario in possesso dei
requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale, che può
svolgere le funzioni sostitutive, cui compete la quota parte
dell'indennità di risultato attribuita per l'anno di competenza alla
struttura dirigenziale in relazione alle funzioni esercitate.
Si ritiene che anche in questa ipotesi si riproponga la medesima
violazione, già esaminata nei motivi precedenti, all'art. 117, comma
2°, lett. I) cost, in quanto la Regione ha esorbitato dalla propria
potestà normativa in materia di «ordinamento civile» attribuita alla
competenza esclusiva dello Stato.
4. Violazione dell'art. 3, 4 e 5 dello Statuto speciale (L. cost.
3/1948), degli artt. 117, comma 3, 3 e 97, della Costituzione, in
relazione al contenuto degli artt. 10, 11 e 12 L.R. n. 24/2014.
Con riferimento agli articoli statutari richiamati, le tre
disposizioni normative esaminate si pongono, altresì, in contrasto
con il principio del coordinamento della finanza pubblica, di cui
all'articolo 117, comma 3, della Costituzione, cui la Regione, pur
nel rispetto della sua autonomia, non può tuttavia derogare nonchè
con gli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Il vincolo del rispetto dei principi statali di coordinamento
della finanza pubblica connessi ad obiettivi nazionali, condizionati
anche dagli obblighi comunitari, è infatti vincolante per le
Regioni, proprio al fine di soddisfare esigenze di razionalizzazione
e contenimento della spesa pubblica.

P. Q. M.

Per tutto quanto considerato, si conclude affinchè gli artt. 10,
11 e 12 della L.R. Sardegna n. 24/2014 siano dichiarati
costituzionalmente illegittimi per contrasto con lo Statuto,
approvato con L. Cost. 3/1948, artt. 3, 4 e 5 nonchè per violazione
degli artt. 117, 2° comma, lett. I) e 3° comma, 3 e 97 della
Costituzione.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 29 gennaio 2015 e dell'allegata relazione del Ministro
per i rapporti con le Regioni.

Roma, 30 gennaio 2015

Avvocato dello Stato: Spina