1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 1-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 190 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 ottobre 1997
N. 190 Ordinanza emessa il 22-29 ottobre 1997 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Abramo Franco Saverio ed altro contro l'Universita' degli studi di Milano ed altro Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministero della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria, in assenza di previa determinazione di precetti limitativi della normazione secondaria o di previa determinazione delle linee essenziali della disciplina stessa - Riferimento alla giurisprudenza della Corte costituzionale circa la riserva relativa di legge. (Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116). (Cost., artt. 33 e 34). (098C0293) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 1-4-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 12334 e 12339
del 1997 proposti, rispettivamente da Abramo Franco Saverio e da
Canzi Blanc Matteo, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giuseppe
Minieri e Gaetano Lepore, con domicilio eletto nello studio del
secondo difensore, in Roma, via Cassiodoro n. 6; contro l'Università
degli studi di Milano e il Ministero dell'Università e della ricerca
scientifica e tecnologica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato, ex lege domiciliati in Roma, via dei Portoghesi
n. 12; per l'annullamento, previa sospensione unitamente a tutti gli
atti preordinati, conseguenziali e comunque connessi, dei seguenti
provvedimenti:
1) della delibera di approvazione della graduatoria degli ammessi
al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria presso
l'Università degli studi di Milano per l'anno accademico 1997/1998;
2) del bando di concorso per l'ammissione al corso di laurea in
odontoiatria e protesi dentaria presso l'Università degli studi di
Milano per l'anno accademico 1997/1998, nella parte in cui indica in
50 i posti disponibili;
3) della delibera di nomina della commissione esaminatrice per la
procedura selettiva per l'ammissione al corso di laurea in
odontoiatria e protesi dentaria presso l'Università degli studi di
Milano per l'anno accademico 1997/1998;
4) dello statuto, allo stato non noto, dell'Università degli
studi di Milano nella parte in cui prevede la possibilità di
limitare in numero dei posti disponibili per l'iscrizione al corso di
laurea in odontoiatria e protesi dentaria;
5) di ogni altro atto, allo stato non noto, deliberativo o
regolamentare, dell'Università degli studi di Milano con il quale si
determina il numero dei posti disponibili per l'iscrizione al corso
di laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno academico
1997/1998;
6) di ogni altro atto, allo stato non noto, deliberativo o
regolamentare, dell'Università degli studi di Milano con il quale si
determinano o si approvano i criteri di selezione, o l'istituzione
dei test, per l'ammissione al corso di laurea in odontoiatria e
protesi dentaria;
7) del parere, allo stato non noto, del C.U.N. reso ai sensi
della tabella XVIII-bis del d.P.R. 28 febbraio 1980, n. 135;
8) del d.P.R. 28 febbraio 1980, n. 135, tabella XVVIII-bis, nella
parte in cui prevede che, nel far luogo all'istituzione del corso di
laurea, si deve tener conto delle strutture disponibili per la
determinazione del numero e delle modalità di accesso degli
studenti;
9) del decreto del Ministro dell'Università e della ricerca
scientifica e tecnologica del 25 luglio 1996, nella parte in cui
stabilisce che le istituzioni universitarie possono determinare
annualmente una limitazione delle iscrizioni degli studenti ai propri
corsi di studio;
10) del parere del C.U.N., allo stato non noto, del 16 marzo
1995, prot. n. 457 del 17 marzo 1995;
11) del decreto del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica del 21 luglio 1997, n. 245;
12) del decreto del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica, allo stato non noto, con il quale si
determina la riduzione degli studenti da ammettere al corso di laurea
in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico 1997/1998
del 50% rispetto all'anno accademico 1996/l997;
13) del decreto del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica, allo stato non noto, con il quale si
determina il numero dei posti disponibili per l'iscrizione al corso
di laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico
1997/1998 presso l'Università degli Studi di Milano;
14) del parere del C.UN., allo stato non noto, del 19 giugno
1997.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore, per la Camera di Consiglio del 22 ottobre 1997
il Consigliere Bruno Mollica;
Uditi, altresì, i difensori delle parti come da verbale d'udienza;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:
Fatto e diritto
1. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi universitari cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per
l'anno accademico 1997-1998, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione: e su tale richiesta cautelare la sezione è chiamata a
decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'Amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni (che talora hanno comportato, per alcune facoltà,
anche l'assoluta indisponibilità di posti).
L'agire dell'Ammininistrazione, ed in particolare l'impugnato d.m.
21 luglio 1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di
accessi alla istruzione universitaria e di connesse attività di
orientamento") - trova dichiaratamente supporto normativo nell'art.
9, comma 4, legge 19 novembre 1990, n. 341 come modificato dall'art.
17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un
atto emanato dal Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica il potere di determinare la limitazione
degli accessi di cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministro "definisce, su conforme parere del C.U.N.,
i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole
di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i
quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione nelle
iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili
non trattati dal ricorrente, la relativa questione di
costituzionalità, per contrasto col principio della riserva di legge
e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della Costituzione.
2. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente cui
mira l'azione intrapresa discende, nella specie, dalla eventuale
eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione che,
conferendo il detto potere all'Amministrazione, consente alla stessa
di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: sì che
viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in ragione di
principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della
detta questione. È infatti evidente che la caducazione delle norme
che consentono al Ministro dell'università di porre limitazioni alle
iscrizioni consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse
dedotto in giudizio dai ricorrenti, consentendo loro l'iscrizione ai
corsi senza sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre
censure sollevano questioni che ove fondate, assicurerebbero un grado
minore di soddisfazione all'interesse dei ricorrenti e si presentano
subordinate all'esito eventualmente negativo dell'incidente di
costituzionalità.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce la
fonte del potere nella specie esercitato dall'Amministrazione,
preclude al Collegio una pronuncia, sia pure in sede di sommaria
delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa azionata,
non potendo tale valutazione essere svincolata dalla decisione della
Corte sulla portata della norma sottoposta al suo esame.
3. - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34 della
Costituzione, una riserva relativa di legge, con la conseguenza che,
in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'Amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti regolamentari
o di attuazione che tali limitazioni prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, T.a.r. Lazio, III Sez., 3 aprile 1996,
n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632; T.a.r. Toscana, I Sez., 24
aprile 1997, n. 78; T.a.r. Veneto, I Sez., 13 giugno 1992, n. 222 e,
II Sez., 13 giugno 1997, n. 1015; T.a.r. Liguria, II Sez., 21 marzo
1995, n. 197).
Ed invero, è l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a
stabilire espressamente che "la Repubblica detta le norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado",
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma,
che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione, per le Università, con la legge 11 dicembre 1969, n.
910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto di norma, direttamente (basti ricordare
l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88 che, in ordine
all'iscrizione al primo anno degli Istituti superiori di educazione
fisica, prevede un numero di posti determinati da assegnare mediante
concorso per esami; l'art. 3, legge 21 luglio 1961, n. 685, che
limitava l'accesso dei diplomati degli istituti tecnici a determinate
facoltà per gli anni accademici dal 1961/1962 al 1964/1965, per un
numero predeterminato di posti da assegnare mediante concorso per
titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del relativo potere
alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si
riferisce, ad es., all'art. 38, legge 14 agosto 1982, n. 590, con
cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea,
si è attribuito all'Amininistrazione universitaria il potere di
determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai primi
sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea - il
numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per una determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà socio - economica,
ma ciò è possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la posibilità di scelte del tutto
libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa pubblica
amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -
considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed
adeguati criteri" (Corte costituzionale 5 febbraio 1986, n. 34 e
giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70
del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del 1982;
ordd. nn. 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge n.
341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, non sembra
esente da precitati profili di incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro
stesso, con l'ausilio di altro organo dell'Amininistrazione (C.U.N.),
la stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione
dell'accesso .... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del
principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli artt.
33 e 34 della Costituzione.
4. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 4, citato, per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III - i
ricorsi in epigrafe ai soli fini della trattazione della presente
fase di giudizio - dichiara rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 4,
legge 19 novembre 1990, n. 341 come modificato dall'art. 17 comma
116, legge 15 maggio 1997, n. 127 in relazione al principio
costituzionale della riserva relativa di legge nonchè agli artt. 33
e 34 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio del 22 e 29
ottobre 1997.
Il presidente: Cossu
98C0293