1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 166 SENTENZA 20 giugno - 12 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Regime dei contributi versati all'estero e trasferiti in Italia - Disposizione di interpretazione autentica che ridetermina la retribuzione pensionabile. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», art. 1, comma 777. - (T-170166) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 777, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)», promosso dalla Corte di
Cassazione, sezione lavoro, nel procedimento vertente tra N. B. e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza
dell'11 marzo 2015, iscritta al n. 96 del registro ordinanze 2015 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima
serie speciale, dell'anno 2015.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2017 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato Sergio Preden per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un giudizio civile - promosso da una lavoratrice
contro l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), per
ottenere la riliquidazione della maturata pensione di anzianità,
sulla base della retribuzione effettivamente percepita durante il
periodo di lavoro in Svizzera in luogo di quella inferiore
figurativamente rideterminata dall'Istituto, in rapporto alle
aliquote contributive svizzere più basse di quelle italiane - la
Corte di cassazione, adita su ricorso della pensionata N. B. avverso
la sentenza d'appello favorevole all'INPS, ha sollevato, con
l'ordinanza in epigrafe, questione di legittimità costituzionale
della norma, che la ricorrente lamentava violata, di cui all'art. 1,
comma 777, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)».
La norma denunciata - in dichiarata interpretazione dell'art. 5,
secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile
1968, n. 488 (Aumento e nuovo sistema di calcolo delle pensioni a
carico dell'assicurazione generale obbligatoria) - prevede che la
retribuzione percepita all'estero, da porre a base del calcolo della
pensione, debba essere riproporzionata al fine di stabilire lo stesso
rapporto percentuale previsto per i contributi versati nel nostro
Paese nel medesimo periodo, «moltiplicando l'importo dei contributi
trasferiti per cento e dividendo il risultato per l'aliquota
contributiva per invalidità, vecchiaia e superstiti in vigore nel
periodo cui i contributi si riferiscono».
La Corte rimettente ricorda che la predetta disposizione è già
stata oggetto di sindacato da parte di questa Corte, che, con la
sentenza n. 172 del 2008, ha respinto i dubbi (sollevati dalla stessa
Corte di cassazione) di contrasto con gli artt. 3, primo comma, 35,
quarto comma, e 38, secondo comma, della Costituzione; e, con la
successiva sentenza n. 264 del 2012, ha respinto l'ulteriore censura
(ancora una volta formulata da essa Corte di cassazione) di
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art.
6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, ritenendo che, nella fattispecie, rispetto alla tutela
dell'interesse sotteso al richiamato parametro europeo, come
interpretato dalla sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo
del 31 maggio 2011, in causa Maggio e altri c. Italia,
specificatamente relativa al medesimo art. 1, comma 777, della legge
n. 296 del 2006 (l'interesse, cioè, al giusto processo, per il
profilo della non interferenza del corpo legislativo su giudizi in
corso a fini di condizionamento del correlativo esito in favore dello
Stato o di altro soggetto pubblico), «prevale quella degli interessi
antagonisti, di pari rango costituzionale, complessivamente coinvolti
nella disciplina recata dalla disposizione censurata. In relazione
alla quale sussistono, quindi, quei preminenti interessi generali che
giustificano il ricorso alla legislazione retroattiva». E ciò in
quanto «gli effetti di detta disposizione ricadono nell'ambito di un
sistema previdenziale tendente alla corrispondenza tra le risorse
disponibili e le prestazioni erogate, anche in ossequio al vincolo
imposto dall'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, e
assicura[no] la razionalità complessiva del sistema stesso (sent. n.
172 del 2008), impedendo alterazioni della disponibilità economica a
svantaggio di alcuni contribuenti e a vantaggio di altri, e così
garantendo il rispetto dei principi di uguaglianza e di solidarietà,
che, per il loro carattere fondante, occupano una posizione
privilegiata nel bilanciamento con gli altri valori costituzionali».
Tanto premesso, il giudice a quo solleva ora un diverso dubbio di
legittimità costituzionale della norma in questione, in riferimento
sempre all'art. 117, primo comma, Cost., ma in relazione al parametro
interposto di cui all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU,
oltre che a quello di cui all'art. 6, paragrafo 1, della stessa
Convenzione.
Ciò in quanto, dopo la sentenza "Maggio" (che aveva escluso il
pur denunciato contrasto dell'art. 1, comma 777, della legge n. 296
del 2006 anche con l'art. 1 del menzionato Protocollo), la Corte EDU,
con la sentenza del 15 aprile 2014, in causa Stefanetti e altri c.
Italia, ha invece accertato che la disposizione interpretativa, o
comunque retroattiva, del 2006 avrebbe provocato un sacrificio
eccessivo, e ingiustificato per le sue dimensioni, del diritto
pensionistico dei nove ricorrenti.
Con la conseguenza che - poichè «una comparazione tra questa
ulteriore e specifica violazione di una norma CEDU (art. 1 del
Protocollo addizionale) ed altri interessi costituzionalmente
rilevanti non è offerta dalla decisione n. 264 del 2012» - si
impone, secondo la Corte rimettente, una nuova «complessiva»
valutazione della legittimità della norma denunciata, «in
riferimento anche all'accertata violazione dei diritti sostanziali in
materia pensionistica dei lavoratori migranti in Svizzera»:
valutazione che «va rimessa all'autorità della Corte delle leggi, in
ossequio allo spirito e alla lettera dell'orientamento di questa sin
dalle due decisioni del 2007 (n. 348 e n. 349) sui poteri del Giudice
ordinario in ordine a un accertato contrasto tra ordinamento interno
e ordinamento convenzionale».
2.- In questo giudizio, si è costituito l'INPS, che ha concluso
per la non fondatezza della questione sollevata, ritenendo che la
valutazione di conformità a Costituzione della normativa impugnata,
già espressa da questa Corte con sentenza n. 264 del 2012, possa
essere estesa anche al parametro oggi invocato.
Ciò sul rilievo che la richiamata sentenza "Stefanetti" «non
costituisc[a] affatto un indirizzo univoco e consolidato della
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo», attesa la
sua adozione solo a maggioranza, con l'opinione dissenziente di due
giudici, e stante il precedente, di segno contrario, della sentenza
"Maggio". E anche in considerazione del fatto che «con la sentenza
Stefanetti la Corte EDU è giunta ad affermare la responsabilità
dello Stato italiano all'esito di valutazioni vertenti sulle
specifiche peculiarità dei singoli casi al vaglio», in quanto
caratterizzati dalla più elevata riduzione (67% circa) della
pensione subita dai ricorrenti per effetto del ricalcolo ex lege n.
296 del 2006, ravvisabile in solo marginali ipotesi rispetto alla
platea delle oltre 76.000 pensioni liquidate (al gennaio 2014) con il
concorso della contribuzione svizzera.
Non disconosce, peraltro, l'Istituto che «per la pensionata
ricorrente nel giudizio a quo possa forse sussistere un sacrificio
individuale di entità paragonabile a quello rilevato dalla ripetuta
sentenza Stefanetti», essendole stata corrisposta una pensione
mensile di euro 382,00 in luogo di quella, di euro 1.216,00 che le
sarebbe spettata in assenza della riparametrazione. Ma sottolinea
come ciò dipenda dai «25 anni di lavoro prestato in Svizzera [che]
le hanno comportato il versamento (ed il successivo trasferimento
all'INPS) di complessivi € 31.038,40 a titolo di contributi
previdenziali», mentre «[s]e il medesimo periodo di lavoro fosse
stato svolto in Italia il corrispettivo dei contributi versati
sarebbe stato pari ad € 102.250,66». Per cui, «[i]n assenza della
riparametrazione della retribuzione pensionabile, l'ammontare dei
contributi trasferiti dalla Svizzera [...] sarebbe stato dunque
sufficiente a coprire il costo di soli due anni di pensione».
2.1.- Aggiunge, infine, l'Istituto, con memoria successivamente
depositata, che l'onere connesso all'eventuale ricalcolo delle
pensioni liquidate con i contributi trasferiti dalla Svizzera
(stimati, da esso Istituto, in «una somma superiore ai 5 miliardi e
mezzo di Euro in relazione al periodo 2016-2025») «appare di entità
tale da poter incidere sulla tenuta e sull'equilibrio del sistema
previdenziale».
3.- È altresì intervenuto in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, che ha parimenti concluso per la non fondatezza della
questione, ribadendo, a sua volta, che la disposizione censurata, da
un lato, assicurerebbe coerenza e razionalità al sistema e,
dall'altro, terrebbe conto, nella giusta misura, dell'esigenza di
garantire l'equilibrio tra mezzi disponibili e prestazioni
previdenziali erogabili, nel rispetto, sia dell'art. 3 Cost., che
impone l'osservanza del canone di uguaglianza in senso formale e
sostanziale, sia del vincolo imposto dall'art. 81, quarto
[recte:terzo] comma, Cost.

Considerato in diritto

1.- Questa Corte è chiamata nuovamente a decidere se l'articolo
1, comma 777, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)» - che, nel fornire la
interpretazione dell'art. 5, secondo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488 (Aumento e nuovo
sistema di calcolo delle pensioni a carico dell'assicurazione
generale obbligatoria), sostanzialmente prevede che la retribuzione
percepita all'estero, da porre a base del calcolo della pensione,
debba essere riproporzionata al fine di stabilire lo stesso rapporto
percentuale previsto per i contributi versati nel nostro Paese nel
medesimo periodo, introducendo nell'ordinamento una interpretazione
della disciplina de qua in senso non favorevole rispetto alle
posizioni degli assicurati - si ponga in contrasto con l'articolo
117, primo comma, della Costituzione, in relazione, in questo caso,
all'art. 1 del Protocollo addizionale, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, e all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950 (CEDU), ratificata e resa esecutiva
con legge 4 agosto 1955, n. 848, come interpretati dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo.
2.- Come ricordato dalla (anche in questo giudizio rimettente)
Corte di cassazione, sezione lavoro, la disposizione di cui al comma
777 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 - della quale era già
stato escluso il contrasto con gli artt. 3, 35 e 38 Cost. (sentenza
n. 172 del 2008) - ha superato il successivo vaglio di
costituzionalità anche in relazione al poi prospettato suo contrasto
con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6,
paragrafo 1, della CEDU, come interpretato dalla sentenza della Corte
di Strasburgo del 31 maggio 2011, Maggio e altri c. Italia, che aveva
ritenuto violata detta norma convenzionale dalla disposizione
italiana su citata.
Il riferimento va, per tal ultimo profilo, alla sentenza n. 264
del 2012 (cui ha fatto seguito l'ordinanza n. 10 del 2014), con la
quale questa Corte - premesso che ad essa spetta di «opera[re] una
valutazione sistemica e non isolata, dei valori coinvolti dalla norma
di volta in volta scrutinata» - ha ritenuto che, nel bilanciamento
tra la tutela dell'interesse sotteso alla richiamata norma
convenzionale (art. 6, paragrafo 1, CEDU) e la tutela degli altri
interessi costituzionalmente protetti, «prevale quella degli
interessi antagonisti di pari rango costituzionale, complessivamente
coinvolti nella disciplina recata dalla disposizione censurata, in
relazione alla quale sussistono, quindi, quei preminenti interessi
generali che giustificano il ricorso alla legislazione retroattiva».
Legislazione che si riconosce essere, in questo caso, «ispirata,
invero, ai principi di uguaglianza e di proporzionalita'», in quanto
tiene conto della circostanza che i contributi versati in Svizzera
sono notevolmente inferiori a quelli versati in Italia e, in ragione
di ciò, opera «una riparametrazione diretta a rendere i contributi
proporzionati alle prestazioni, a livellare i trattamenti, per
evitare sperequazioni, e a rendere sostenibile l'equilibrio del
sistema previdenziale a garanzia di coloro che usufruiscono delle sue
prestazioni».
3.- La Corte rimettente non contesta che la ponderazione degli
interessi antagonisti, di pari rilievo costituzionale, incisi dalla
norma sospetta di illegittimità debba essere "sistematica" e non
"frazionata", nè che il conseguente correlativo bilanciamento vada
«rimess[o] all'autorità della Corte delle leggi».
Ma in ragione di tale premessa, appunto, ritiene che la
«complessiva», e «complessa», valutazione degli interessi che entrano
in gioco, e che reclamano tutela a fronte della disciplina
retroattivamente introdotta dal comma 777 dell'art. 1 della legge n.
296 del 2006, debba essere nuovamente demandata a questa Corte, «in
riferimento anche alla [...] violazione dei diritti sostanziali di
natura pensionistica dei lavoratori migranti».
E ciò poichè la violazione di siffatti diritti, suscettibile di
innescare un vulnus alla norma interposta di cui all'art. 1 del
Protocollo addizionale alla CEDU (e, per tal via, al precetto di cui
al primo comma dell'art. 117 Cost.) - a suo tempo esclusa dalla
ricordata sentenza CEDU, Maggio e altri c. Italia, del 2011 - è
stata successivamente, invece, accertata dalla stessa Corte di
Strasburgo, con la sentenza Stefanetti e altri c. Italia, del 15
aprile 2014.
«Una comparazione tra questa ulteriore e specifica violazione di
una norma CEDU (art. 1 del Protocollo addizionale) e altri interessi
costituzionalmente rilevanti», coinvolti nella disciplina nazionale
censurata, «non è offerta» - aggiunge la rimettente - «dalla
decisione n. 264/2012 che anzi insiste, come argomento rilevante,
sulla mancata condanna dell'Italia, sul punto, nella sentenza
Maggio».
4.- Il «fatto nuovo» (e motivo unico di censura) alla base della
reiterata impugnativa della disposizione di cui all'art. 1 comma 777,
della legge n. 296 del 2006 è rappresentato, dunque, dalla
richiamata sentenza "Stefanetti" della CEDU.
4.1.- Con detta sentenza, la Corte di Strasburgo ha bensì
ravvisato (sia pur con l'opinione dissenziente di due suoi
componenti) un contrasto dell'art. 1, comma 777, della legge n. 296
del 2006 con l'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU. Ma ciò
non prima di aver confermato (al punto 58 del Considerato) che, nella
precedente causa Maggio e altri contro Italia, il fatto che i
ricorrenti avessero perso meno della metà della pensione equivaleva
a una «riduzione ragionevole e proporzionata» (coerente alla
finalità perequativa della citata legge nazionale del 2006), e solo
dopo avere - in linea, e non in discontinuità, con tale premessa -
sottolineato come a diversa conclusione perveniva ora essa Corte EDU
con specifico e limitato riferimento alla posizione particolare dei
nuovi ricorrenti. Per la ragione che questi, in conseguenza del
trasferimento in Italia dei contributi versati in Svizzera, avevano
subito una ben più incisiva decurtazione (di circa 2/3) della
pensione, cui avrebbero avuto altrimenti diritto.
Il che - «alla luce di tutti i fattori pertinenti» al caso in
esame (i ricorrenti avevano «versato contributi per tutta la vita»;
avevano trasferito in Italia la contribuzione maturata in Svizzera in
un momento in cui avevano l'aspettativa di poter percepire pensioni
più elevate; avevano finito con l'ottenere «meno della pensione
media italiana») - ha appunto indotto la Corte di Strasburgo a
ritenere che, «nella specie», le riduzioni delle retribuzioni
pensionabili, operate dall'INPS in applicazione del parametro fissato
dalla norma interpretativa, «hanno inciso sullo stile di vita dei
ricorrenti e ne hanno ostacolato il godimento in modo sostanziale».
Vulnus - quello così ravvisato - per il quale la stessa Corte
EDU, con successiva sentenza in data 1° giugno 2017, ha ritenuto,
comunque, congruo il rimedio di un indennizzo quantificato in misura
non superiore al 55 per cento della differenza tra la pensione
percepita e quella cui altrimenti avrebbe avuto diritto ciascun
ricorrente, in base alla normativa oggetto della successiva censurata
sua interpretazione.
4.2.- Non è esatto, pertanto, che la Corte EDU, con la sentenza
Stefanetti, abbia contraddetto, o comunque superato, la valutazione
di compatibilità - della norma retroattiva del 2006 con il parametro
del Protocollo addizionale - quale espressa, nella precedente
sentenza "Maggio", a fronte di denunciate riduzioni di pensione
inferiori alla meta': posto che essa ha testualmente, invece,
confermato che una tale riduzione è «ragionevole e proporzionata».
Neppure è esatto che la riferita sentenza "Stefanetti" abbia -
come presupposto dal giudice rimettente - ricollegato la violazione
dell'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU ad «effetti ordinari
e per così dire sistemici della norma interpretativa del 2006»;
risultando, in detta sentenza, motivatamente invece, riferito, il
vulnus al parametro convenzionale alla specificità di casi singoli,
in relazione ai quali la valutazione complessiva di particolari
contingenze fattuali aveva evidenziato un sacrificio
"sproporzionato", imposto ai ricorrenti in conseguenza dell'operata
riparametrazione della retribuzione pensionabile.
5.- Alla stregua di quanto precede, deve pertanto escludersi che
il novum della sentenza "Stefanetti" evidenzi un profilo di
incompatibilità, con l'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU,
che sia riferito, o comunque riferibile, alla disposizione nazionale
in esame, in termini che ne comportino, per interposizione, il
contrasto - nella sua interezza - con l'art. 117, primo comma, Cost.,
come prospettato dal giudice a quo.
6.- Riconosce, invece, la richiamata sentenza della Corte europea
che, nei confronti dei nove ricorrenti, l'applicazione del criterio
del ricalcolo della retribuzione, di cui appunto al comma 777
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, ha comportato una riduzione
delle rispettive pensioni eccessiva e sproporzionata, unitamente ad
un vulnus, in questi termini non ragionevole, all'affidamento da essi
riposto nella legge interpretata.
E ciò denota l'esistenza di una più circoscritta area di
situazioni in riferimento alle quali la riparametrazione delle
retribuzioni percepite in Svizzera, in applicazione della censurata
norma nazionale retroattiva, può entrare in collisione con gli
evocati parametri convenzionali e, corrispondentemente, con i
precetti di cui agli artt. 3 e 38 della Costituzione.
7.- Quale sia la soglia al di sotto della quale la riduzione
delle cosiddette "pensioni svizzere", ex art. 1, comma 777, della
citata legge n. 296 del 2006, venga a ledere il diritto dei
lavoratori al "bene" della vita rappresentato dal credito relativo a
pensione, non è però indicato, in termini generali, nella sentenza
"Stefanetti".
La Corte EDU fa bensì riferimento ad una riduzione comportante
una perdita di circa due terzi della pensione, ma - come detto - solo
con specifico riferimento alle pensioni dei singoli ricorrenti ed in
esito ad una valutazione che tiene, tra l'altro, conto, quali
«elementi pertinenti», dei lunghi periodi da quei soggetti trascorsi
in Svizzera, della entità dei contributi ivi versati, della loro
categoria lavorativa di appartenenza e della qualità dei rispettivi
stili di vita, il cui godimento essa Corte ritiene in concreto
"ostacolato in modo sostanziale" e non proporzionato, perchè
implicante un "onere eccessivo" che soggetti che hanno versato
contributi per tutta la vita sono costretti a sopportare.
L'indicazione di una soglia (fissa o proporzionale) e di un non
superabile limite di riducibilità delle "pensioni svizzere" - ai
fini di una reductio ad legitimitatem della disposizione impugnata,
che ne impedisca l'incidenza su dette pensioni in misura che risulti
lesiva degli evocati precetti convenzionali e nazionali -, come pure
l'individuazione del rimedio, congruo e sostenibile, atto a
salvaguardare il nucleo essenziale del diritto leso, sono comunque
necessarie, ma presuppongono, evidentemente, la scelta tra una
pluralità di soluzioni rimessa, come tale, alla discrezionalità del
legislatore.
8.- La questione sollevata è, pertanto, allo stato
inammissibile. Ma nel dichiararla tale, questa Corte deve tuttavia
affermare che non sarebbe tollerabile l'eccessivo protrarsi
dell'inerzia legislativa in ordine al grave problema segnalato dalla
Corte di Strasburgo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 777, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», sollevata - in
riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione agli artt. 6, paragrafo 1, della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, e 1 del Protocollo addizionale
alla Convenzione, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificati e
resi esecutivi con legge 4 agosto 1955, n. 848 - dalla Corte di
cassazione, sezione lavoro, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 luglio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA