1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 23-7-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 461 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 febbraio 1997
N. 461 Ordinanza emessa l'11 febbraio 1997 dal T.A.R. per l'Emilia-Romagna, sezione staccata di Parma sui ricorsi riuniti proposti da Allevato Francesco contro regione Emilia-Romagna ed altri Sanita' pubblica - Assegnazione all'agenzia regionale per la protezione dell'ambiente del personale dei settori chimico, fisico e biotossicologico dei soppressi presidi medici polizonali - Irragionevolezza del trasferimento a detta agenzia, preposta alla tutela ambientale, di personale del settore biotossicologico operante nell'ambito dell'igiene del lavoro e degli alimenti, tuttora di competenza statale e, solo marginalmente, dell'igiene ambientale con riferimento all'analisi microbiologica - Incidenza sui principi di tutela del lavoro e di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 21 gennaio 1994, n. 61, art. 3, comma 1; legge regione Emilia-Romagna 19 aprile 1995, n. 44, art. 25, comma 1). (Cost., artt. 3, 35 e 97). (097C0767) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 23-7-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti proposti
da Allevato Francesco, rappresentato e difeso dall'avv. Corrado
Montanarini e domiciliato nello studio dello stesso, in Parma, vicolo
dei Mulini, 6, quanto al primo ricorso (n. 194/1996); Contro la
regione Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dagli avv. Antonio
Calderisi e Stefano Balli e domiciliata nello studio dell'avv. Pier
Luigi Olivieri, in Parma, via Santa Chiara, 8;
Contro l'azienda U.S.L. di Parma, rappresentata e difesa dall'avv.
Francesco Soncini e domiciliata nello studio di quest'ultimo, in
Parma, stradello Boito, 1;
E nei confronti di Alessandrini Alessandra, non costituita in
giudizio;
Quanto al secondo ricorso (n. 323/1996);
Contro la regione Emilia-Romagna e l'azienda U.S.L. di Parma,
rappresentate, difese e domiciliate come sopra;
E con l'intervento dell'Associazione Italiana Patologi Clinici,
rappresentata e difesa dagli avv. Franco Gaetano Scoca e Paolo Boni e
domiciliata nello studio dell'avv. Corrado Montanarini, in Parma,
vicolo dei Mulini, 6;
Per l'annullamento.
Quanto al primo ricorso (n. 194/1996), in parte qua del
provvedimento n. 1564 del 21 luglio 1995 del direttore generale
dell'Azienda U.S.L. di Parma, all'oggetto: "Proposta alla regione
Emilia-Romagna di assegnazione all'Arpa delle dotazioni organiche di
cui all'art. 25 della legge regionale n. 44/1995", e suoi allegati
che ne formano parte integrante; In parte qua del provvedimento n.
4636 del 19 dicembre 1995 della giunta regionale Emilia-Romagna
all'oggetto: "Legge regionale 19 aprile 1995, n. 44. Assegnazione
all'Arpa delle dotazioni organiche e del personale addetto alle
attività di controllo ambientale e prevenzione collettiva trasferite
all'Agenzia dal Servizio sanitario nazionale", nonchè, occorrendo,
della circolare regionale dell'Assessorato alla sanità n. 25 del 31
maggio 1995 in ordine alla individuazione del personale da assegnare
all'Arpa; Quanto al secondo ricorso (n. 323/1996), in parte qua del
decreto n. 000215 in data 24 aprile 1996 del presidente della giunta
regionale;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
resistenti e dell'intervenuta;
Viste le memorie prodotte dal ricorrente e dalle amministrazioni
resistenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza dell'11 febbraio 1997: l'avv.
Montanarini per il ricorrente, l'avv. Olivieri, in sostituzione
dell'avv. Calderisi per la regione resistente e l'avv. Soncini per
l'azienda U.S.L. resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso n. 194/1996 il dott. Allevato Francesco chiedeva
l'annullamento in parte qua: del provvedimento n. 1564 in data 21
luglio 1995 del direttore generale dell'Azienda USL - Parma,
all'oggetto: "Proposta alla regione Emilia-Romagna di assegnazione
all'Arpa delle dotazioni organiche di cui all'art. 25 della legge
regionale n. 44/1995", e suoi allegati che ne formano parte
integrante; In parte qua: del provvedimento n. 4636 in data 19
dicembre 1995 della giunta regionale dell'Emilia-Romagna all'oggetto:
"Legge regionale 19 aprile 1995, n. 44. Assegnazione all'Arpa delle
dotazioni organiche e del personale addetto alle attività di
controllo ambientale e prevenzione collettiva trasferite all'Agenzia
dal Servizio sanitario nazionale". Nonchè, occorrendo, della
circolare regionale dell'Assessorato alla sanità n. 25 del 31 maggio
1995 in ordine alla individuazione del personale da assegnare
all'Arpa.
Il ricorrente rappresentava in fatto quanto segue.
Il dott. Allevato Francesco è dirigente sanitario di laboratorio
analisi chimico-cliniche e microbiologia dell'USL di Parma - Area
funzionale: medicina; con qualifica di secondo dirigente medico, dal
giugno 1987 a seguito di pubblico concorso (G.U. n. 229 del 28
settembre 1985); attualmente è in servizio quale dirigente sanitario
del settore biotossicologico presso il presidio multizonale di
prevenzione (PMP) dell'Azienda USL di Parma.
Con la legge regionale 19 aprile 1995, n. 44 è stata istituita
l'Agenzia regionale per la prevenzione e l'ambiente (Arpa), alla
quale il ricorrente è stato assegnato e trasferito con i
provvedimenti impugnati.
Tali provvedimenti dispongono:
quanto alla delibera n. 1564/1995 del direttore generale
dell'Azienda USL - Parma di proporre, tra l'altro, alla regione
Emilia-Romagna di procedere alla assegnazione all'Arpa dei posti
indicati nel prospetto, allegato, n. 3; e di trasferire all'Arpa il
personale indicato nello stesso prospetto, nel quale è compreso il
dirigente sanitario dott. Francesco Allevato, indicato come "addetto
esclusivamente ad attività trasferite all'Arpa". quanto alla
deliberazione n. 4636 in data 19 dicembre 1995 della giunta
regionale: l'assegnazione all'Arpa delle dotazioni organiche e del
personale addetto alle attività di controllo ambientale...
trasferite all'Arpa stessa dal Servizio sanitario nazionale. Tale
deliberazione, dato atto "che il personale indicato negli elenchi
sarà trasferito all'Arpa, sia perchè addetto in modo esclusivo alle
attività trasferite, sia a seguito di opzione espressa", determina,
agli allegati 2-a e 2-b di trasferire, tra gli altri, il "Dir. san.
lab. anal. ch. e clin. micr.", cioè il ricorrente, motivando il
trasferimento con la dicitura "escl", vale a dire, col fatto che il
ricorrente è addetto in modo esclusivo alle attività trasferite
all'Arpa.
A sostegno del gravame il ricorrente deduceva i seguenti motivi:
eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto di fatto e di
diritto;
violazione degli artt. 1 e 3, legge 21 gennaio 1994, n. 61 e
dell'art. 25, legge regionale 19 aprile 1995, n. 44;
violazione della circolare assessorato sanità E.R. n. 25 del 31
maggio 1995;
violazione art. 15, secondo comma, d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
502;
disparità di trattamento.
Gli impugnati provvedimenti, infatti, fondano sul falso presupposto
che il dott. Allevato sia addetto in modo esclusivo alle funzioni
trasferite all'Arpa. Ed è proprio in base a tale erroneo presupposto
che la delibera n. 1564 "propone"; e la delibera n. 4636/1995
"dispone" il trasferimento e del posto e del suo titolare (dott.
Allevato) all'Arpa. Per rendersi conto di ciò, basta controllare
l'allegato 1 (art. 13) della legge regionale 19 aprile 1995, n. 44,
dove risulta evidente che di tutte le attività dell'USL, in materia
di prevenzione, solo la minor parte viene trasferita all'Arpa; mentre
restano assegnate all'USL le seguenti attivita': igiene e sanità
pubblica. Malattie infettive e diffusive. Igiene edilizia. Medicina
legale;
igiene degli alimenti, della nutrizione e delle acque per il consumo
umano; sanità animale; igiene degli alimenti di origine animale e
loro derivati; tutela della salute dei lavoratori; controlli
impiantistici preventivi e periodici; inquinamento acustico degli
ambienti di lavoro.
Il presidio multizonale di prevenzione si articola in più settori,
e cioe': settore biotossicologico; settore chimico-ambientale;
settore fisico-ambientale.
Va sottolineato che il settore biotossicologico, al cui vertice è
collocato il ricorrente, ed il cui organico è costituito
esclusivamente da medici e da biologi, è preposto alle attività
sopra elencate, come statuito dalla legge regionale 4 maggio 1982, n.
19, art. 19; vale a dire alle attività preventive per e sull'uomo.
Di contro, all'Arpa, come emerge dal citato allegato 1, vengono
trasferite le attività di prevenzione ambientale, come indicate al
terzo comma dell'art. 4 della legge regionale 7 settembre 1981, n.
33; e che sono di competenza dei settori chimico-ambientale e
fisico-ambientale, con organici costituiti da chimici e da fisici.
Il settore biotossicologico solo marginalmente è preposto a
funzioni connesse con l'ambiente (controllo acque superficiali e di
scarico; impianti depurazione acque; aerobiologia; controllo
microbiologico).
Per concludere, dunque, il dott. Allevato non è affatto addetto
esclusivamente alle funzioni trasferite all'Arpa, come vogliono i
provvedimenti impugnati; al contrario, è addetto quasi
esclusivamente alle funzioni che restano assegnate all'USL.
Come emerge dall'art. 1 della legge regionale 19 aprile 1995, n.
44, l'Arpa è stata istituita "... in attuazione delle disposizioni
dell'art. 7 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e successive
modificazioni; del d.-l. 4 dicembre 1993, n. 496 convertito in legge
21 gennaio 1994, n. 61".
Il d.-l. 4 dicembre 1993, n. 496 e la legge di conversione 21
gennaio 1994, n. 61 istituiscono l'ANPA (Agenzia nazionale per la
protezione dell'ambiente). E la legge n. 61/1994 elenca, all'art. 1,
le attività demandate all'ANPA; vale a dire, tutte le attività
connesse al controllo ambientale; ed all'art. 3 dispone il
trasferimento all'ANPA del personale delle UU.SS.LL. addetto alle
suddette attivita': invece, le competenze in materia di igiene e
sanità pubbliche, già attribuite al reparto medico degli ex
laboratori di igiene e profilassi, sono mantenute all'USL, come
stabilito dall'art. 7, d.lgs. del 30 dicembre 1992, n. 502, come
sostituito dall'art. 8 del d.lgs. n. 517 del 7 dicembre 1993, per il
quale le regioni devono istituire presso ciascuna Unità sanitaria
locale, un dipartimento di prevenzione dei servizi di igiene e
sanità pubblica, prevenzione e sicurezza degli ambienti di lavoro;
igiene degli alimenti e della nutrizione.
Ed appunto in questo senso si muove, evidentemente, l'allegato n. 1
della legge regionale n. 44/1995, che "lascia" all'USL tutte le
attività di igiene e sanità pubbliche.
Pertanto, il disposto trasferimento del dott. Allevato viola il
disposto dell'art. 3 della legge n. 61/1994; ed è anche in contrasto
con l'art. 25 della legge regionale 19 aprile 1995, n. 44 che, là
dove dispone il trasferimento all'Arpa del personale "utilizzato per
le attività trasferite", non autorizza affatto a ritenere che il
trasferimento possa riguardare anche il personale utilizzato per le
attività solo parzialmente trasferite.
Ed infatti, come emerge al 6, 7, 8 capoverso di pag. 4, la
Circolare n. 25 del 31 maggio 1995 dell'ass. regionale, distingue:
il personale addetto esclusivamente alle funzioni trasferite, e
che va senz'altro assegnato all'Arpa;
il personale addetto prevalentemente alle funzioni trasferite;
stabilendo che "occorrerà raccogliere le opzioni per la copertura
dei posti assegnati all'Arpa ed ai dipartimenti di prevenzione
espresse dal personale che esercitava funzioni non in modo
esclusivo".
È quindi evidente che la regione ha voluto includere fra il
personale da trasferire all'Arpa, anche quello addetto ad attività
trasferite solo parzialmente; ed ha mitigato tale forzatura
interpretativa, riconoscendo a tale personale il diritto di opzione.
La "cosa", del resto è ribadita nella impugnata delibera regionale
n. 4636 del 19 dicembre 1995, al 3 capoverso di pag. 2, dove si
afferma che nella circolare regionale n. 25, "viene... indicato che
ogni azienda individui il personale addetto in maniera non esclusiva
alle funzioni trasferite e che allo stesso personale sia concesso il
diritto di optare per l'assegnazione all'Arpa o per la permanenza
all'azienda di appartenenza". Evidentemente, sul falso ed erroneo
presupposto che esercitasse esclusivamente funzioni trasferite
all'Arpa, il dott. Allevato è stato privato della possibilità di
esercitare il diritto di opzione, in evidente violazione delle
disposizioni dettate dalla citata circolare regionale. Come risulta
dagli artt. 9 e 15 della legge regionale 19 aprile 1995, n. 44,
l'Arpa è diretta da un direttore generale, coadiuvato da un
direttore tecnico; e viene organizzata in sezioni provinciali dirette
da un direttore di sezione.
Se, quindi, si considerano:
la struttura organizzativa dell'Arpa, come sopra delineata;
il fatto che le funzioni trasferite all'Arpa attengono ai settori
chimico-ambientale e fisico-ambientale, la conseguenza non può che
essere la seguente: il ricorrente, inquadrato nella seconda
qualifica dirigenziale; ora al vertice del settore biotossicologico
(le cui funzioni, come si è detto, restano assegnate all'USL), una
volta inquadrato nell'organico dell'Arpa, verrebbe a perdere tutte le
proprie funzioni "di direzione ed organizzazione...", di "indirizzo"
e di "decisione sulle scelte da adottare nei riguardi degli
interventi", sancite dal secondo comma dell'art. 15, d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502 per il personale medico del secondo livello
della dirigenza; e verrebbe ridotto al rango di semplice esecutore
delle direttive altrui. A quanto sopra, si aggiunge la disparità di
trattamento posta in essere con gli impugnati provvedimenti dato che
l'aiuto del dott. Allevato, dott.ssa Alessandra Alessandrini è
stata esclusa dal trasferimento e mantenuta presso l'USL.
Illegittimità costituzionale dell'art. 25, legge regionale
Emilia-Romagna 19 aprile 1995, n. 44 per violazione dell'art. 117
della Costituzione in relazione ai "principi fondamentali" fissati
dalla legislazione statale; nonchè dell'art. 97, Cost. A ritenere,
per ipotesi, che la legge regionale 19 aprile 1995, n. 44 (di cui fa
attuazione la circolare n. 25 del 31 maggio 1995 ass. reg. sanita')
preveda, all'art 25, l'integrale assegnazione di personale e di posti
dei PMP all'Arpa, viene dedotta, sia pure in via subordinata,
l'illegittimità costituzionale di tale previsione di legge, per
violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legge 21 gennaio
1994, n. 61, di conversione, con modifiche del d.-l. n. 496/1993 e
dell'art. 7 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502. Infatti l'art. 3 della
legge n. 61/1994 prevede il trasferimento del solo personale adibito
esclusivamente alle attività "tecnico-scientifiche per la protezione
dell'ambiente" di cui all'art. 1 della legge stessa.
L'illegittimità costituzionale viene dedotta, sotto il profilo del
contrasto con l'art. 117 Cost., oltre che per violazione dei principi
sanciti dalla legge n. 61/1994, anche per il contrasto con il d.P.R.
n. 117/5 giugno 1993 che, a seguito di risultato referendario ha
abrogato le norme della legge 833/1978 nella parte in cui affidavano
alle UU.SS.LL. i controlli in materia ambientale; e per contrasto con
il d.lgs. n. 502/30 dicembre 1993, che, all'art. 7, ha istituito, in
sostituzione dei PMP, i dipartimenti di prevenzione presso le
UU.SS.LL., articolati in almeno due sezioni, delle quali una adibita
alla prevenzione ambientale. Pertanto, trasferire in blocco il
personale dei PMP all'ARPA, contravverrebbe ai principi fissati dalla
legislazione nazionale sulla organizzazione sanitaria; nonchè coi
principi di ragionevolezza e di buon andamento sanciti dall'art. 97
Cost., dal momento che la USL verrebbe privata del personale medico
idoneo ad esercitare le funzioni non mediche, del tutto avulse dalle
sue professionalità e competenza. Resistevano la regione
Emilia-Romagna e l'Azienda USL di Parma, entrambe contestando la
fondatezza in merito del ricorso; la prima eccepiva altresi la
mancanza di un interesse attuale, in attesa del decreto di
trasferimento ex art. 13 legge regionale n. 44/1995. In prossimità
dell'udienza di discussione, le parti costituite si scambiavano
memorie a sostegno delle rispettive difese: le parti resistenti
eccepivano altresì la omessa notificazione del ricorso all'ARPA
controinteressata, ed anche la USL assumeva la natura meramente
endoprocedimentale degli atti impugnati. Con il ricorso n. 323/1996
il dott. Allevato rivolgeva analoghe censure contro il decreto 24
aprile 1996 n. 215 del Presidente della giunta regionale
dell'Emilia-Romagna. recante trasferimento all'Arpa del personale
già individuato negli atti impugnati con il precedente ricorso, ivi
compreso il ricorrente.
Resistevano la regione e l'Azienda USL di Parma contestando la
fondatezza in merito del gravame.
Interveniva ad adiuvandum l'Associazione italiana patologi
clinici. L'Azienda USL eccepiva la omessa notificazione all'Arpa e
l'omessa impugnativa degli atti presupposti. All'odierna pubblica
udienza la causa passava in decisione.
Motivi della decisione
Con ricorso n. 194/1996 il dott. Allevato, dirigente sanitario del
settore biotossicologico del presidio multizonale di prevenzione
dell'Azienda USL di Parma, ha impugnato il provvedimento n.
15694/1995 del Direttore generale di tale Azienda, recante proposta
di assegnazione alla neoistituita Arpa (Agenzia regionale per la
prevenzione e l'ambiente) delle proprie dotazioni organiche, di cui
all'art. 25 della legge regionale n. 44/1995, nonchè la
deliberazione 19 dicembre 1995 n. 4636 della giunta regionale, nella
quale si individuano i posti delle dotazioni organiche delle Aziende
USL da assegnarsi all'Arpa, attribuendo ad apposti decreti del
Presidente della giunta il compito di provvedere concretamente al
trasferimento ed all'assegnazione del personale (come previsto
dall'art. 13 della citata legge regionale n. 44/1995). Il dott.
Allevato impugnava anche la circolare 31 maggio 1995, n. 25,
dell'Assessore regionale alla sanità, recante indicazioni alle
Aziende USL per la individuazione dei posti da proporre per il
trasferimento. Con il ricorso n. 323/1996 il dott. Allevato ha
infine impugnato il sopravvenuto provvedimento 24 aprile 1996 n. 215
del Presidente della giunta regionale (che da concreta attuazione al
trasferimento del ricorrente presso l'Arpa), riproponendo le censure
già avanzate avverso gli atti presupposti.
Conviene preliminarmente disporre la riunione dei due ricorsi, per
evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva tra gli
stessi. Anzitutto, deve essere disattesa la eccezione di
inammissibilità del primo ricorso (n. 194/1996) per carenza di
interesse alla impugnativa di atti endoprocedimentali: infatti la
deliberazione 19 dicembre 1995 n. 4636 della giunta regionale, oltre
a costituire la "previa deliberazione" di giunta imposta dall'art. 13
della legge regionale n. 44/1995 in funzione determinativa del
contenuto del decreto presidenziale di assegnazione e trasferimento
del personale USL all'Arpa, ha effetti immediatamente lesivi della
posizione soggettiva del dott. Allevato in quanto, mentre lo
individua nel novero dei dipendenti da trasferire (allegato 2 b),
sopprime contestualmente il suo posto dalla pianta organica della
AUSL punto c) del dispositivo, pag. 6). L'effetto soppressivo dal
posto occupato dal dott. Allevato nella pianta organica dell'Azienda
USL (allegato 2 a) è quindi senz'altro riconducibile alla
considerata deliberazione di giunta che, a questo riguardo, rimette
al successivo decreto presidenziale soltanto la determinazione della
decorrenza, come è espressamente previsto al punto c) del
dispositivo. Il provvedimento 21 luglio 1995 n. 1564 del direttore
generale della AUSL di Parma, pure impugnato con il primo ricorso, ha
invece contenuto meramente propositivo, quanto alla individuazione
dei posti e del personale da trasferire, per cui esso non può valere
ad escludere, in capo all'Azienda, la posizione di controinteressata
rispetto alla impugnativa dei successivi provvedimenti decisori, che
dispongono in relazione alle dotazioni organiche ed al personale
dell'AUSL stessa e dell'Arpa, cioè in relazione ad un oggetto che
certamente riveste un naturale e rilevante interesse per l'Azienda.
Deve quindi ritenersi adempiuto l'onere di notificare il ricorso ad
almeno uno dei controinteressati, e va disattesa la relativa
eccezione. Nè rileva la omessa contestuale impugnativa, con il
ricorso n. 323/1996 proposto contro il decreto del Presidente della
Giunta, degli atti presupposti, dal momento che gli stessi sono stati
già tempestivamente impugnati col precedente ricorso, che si è già
visto essere ammissibile. Anche questa eccezione non può quindi
essere condivisa. Nel merito, occorre muovere all'esame congiunto
dei primi ed articolati motivi dei due ricorsi: essi si fondano sul
presupposto che, secondo le disposizioni invocate (artt. 1 e 3 della
legge 21 gennaio 1994 n. 61, art. 25 della legge regionale 19 aprile
1995 n. 44, art. 15 d.lgs. n. 502/1992, circolare 31 maggio 1995 n.
25 dell'Assessore regionale alla sanita') non tutto il personale del
settore biotossicologico del PMP dovrebbe essere trasferito all'Arpa,
occorrendo invece procedere ad un giudizio di esclusività o di
prevalenza delle mansioni esercitate in materia ambientale, ovvero
acquisire l'opzione degli interessati. Oltre alla violazione delle
norme invocate, il ricorrente lamenta la falsità del presupposto di
fatto (sua esclusiva adibizione a mansioni di protezione ambientale)
e il correlato vizio di motivazione, nonchè la disparità di
trattamento rispetto al suo aiuto dott.ssa Alessandra Alessandrini,
mantenuta presso l'Azienda USL. L'assunto è del tutto infondato:
l'art. 25 della legge regionale n. 44/1995 stabilisce infatti al
primo comma che "sono assegnate all'Arpa, fin dalla sua costituzione,
le dotazioni organiche in essere alla data del 1 gennaio 1994 dei
settori, chimici, fisici e biotossicologici dei P.M.P.". Prosegue il
secondo comma. "Il personale dei settori dei PMP indicati al primo
comma è assegnato all'Arpa fin dalla sua costituzione". Come si
vede, nell'ambito del settore biotossicologico (e degli altri
indicati: chimico e fisico) la norma non lascia spazio ad alcuna
valutazione, in sede amministrativa, di esclusività o prevalenza
delle funzioni di protezione ambientale. Soltanto per il personale
del servizio di igiene pubblica delle Aziende USL il terzo comma
dispone l'assegnazione all'Arpa di quello effettivamente "adibito,
alla data del 31 dicembre 1993, alle attività di cui al precedente
art. 5", recante: "Funzioni, attività e compiti dell'Arpa".
Soltanto per questo personale, cioè il legislatore regionale si è
preoccupato di sancire che occorresse l'esercizio esclusivo di
mansioni in materia ambientale quale condizione indispensabile per
determinare senz'altro il trasferimento all'Arpa. Ancora, soltanto
per questo personale (ripetesi, dei servizi di igiene pubblica) i
commi 6, 7 e 8 introducono il criterio della prevalenza delle
funzioni di prevenzione ambientale, l'esercizio del diritto di
opzione, la formulazione di graduatorie, da parte della Giunta
regionale, per l'assegnazione all'Arpa o all'Azienda USL di quei
dipendenti che non esercitano in modo esclusivo le attività
trasferite. Coerentemente ed esattamente la circolare regionale 31
maggio 1996 n. 25 dà atto che "non esistono spazi e dubbi da
chiarire" sulla assegnazione all'Agenzia dei settori chimico, fisico
e biotossicologico dei P.M.P.; mentre si sofferma sulla particolare
situazione del personale dei PMP (interamente soppressi ex art. 24
legge regionale n. 44/1995) per la esclusiva considerazione che al
personale amministrativo potevano promiscuamente fare capo sia le
funzioni amministrative relative ai tre settori indicati, sia quelle
relative al quarto settore (cd. impiantistico, antinfortunistico, di
cui agli arrt, 5 e 19 della legge regionale n. 33/1981), trasferito
invece ai dipartimenti di prevenzione della Azienda USL dal secondo
comma dell'art. 24 della considerata legge regionale; la circolare ha
quindi chiarito che, limitatamente al personale con funzioni
amministrative dei PMP, occorre avere riguardo al settore di
adibizione (chimico, fisico, biotossicologico o
impiantistico-antinfortunistico), e che solo in caso di adibizione
promiscua (sia ai primi tre che al quarto settore) deve essere
applicato il criterio della prevalenza e consentita l'opzione. Le
considerazioni che precedono palesano che il trasferimento del
ricorrente all'ARPA è del tutto vincolato dall'art. 25 della legge
regionale n. 44/1995, indipendentemente da qualunque valutazione dei
contenuti delle funzioni svolte presso il settore biotossicologico
del PMP. Nè sono desumibili indicazioni diverse dalle altre norme
invocate: non, in particolare, dall'art. 3 della legge 21 gennaio
1994 n. 61, che, al primo comma, pure prevede una indiscriminata
attribuzione alle Agenzie regionali del personale dei P.M.P.; neppure
dall'art. 1 della stessa legge, che reca soltanto una definizione
analitica delle attività tecnico scientifiche per la protezione
dell'ambiente, ai fini della loro attribuzione, ex art. 1, alla
istituenda Agenzia nazionale (e alle agenzie regionali ai sensi
dell'art. 3), ma che non si occupa delle dotazioni di personale. Il
carattere vincolato (dalla appartenenza al settore biotossicologico)
del trasferimento palesa quindi:
la inconfigurabilità del vizio di disparità di trattamento
(comunque insussistente perchè la dott.ssa Alessandrini risulta
assegnata al Servizio igiene pubblica dal 21 giugno 1995,
deliberazione n 1337, cioè prima della costituzione dell'Arpa);
l'irrilevanza delle mansioni proprie del posto ricoperto dal
dott. Allevato presso il settore biotossicologico del PMP, le quali
non integrano affatto un presupposto di legge del trasferimento, come
il ricorrente suppone erroneamente. Proprio questa conclusione, se
comporta la infondatezza del primo motivo dei due ricorsi, induce il
Collegio a sollevare la questione di legittimità costituzionale
della normativa richiamata (e di cui gli atti impugnati
rappresentano, come si è visto, la fedele applicazione), per
contrasto con gli artt. 35 e 97 della Costituzione. Tale questione
è palesemente rilevante ai fini del giudizio in corso (attesa
l'infondatezza delle altre censure dedotte e sopra esaminate) e non
manifestamente infondata, come emerge dalle considerazioni che
seguono, e che inducono la sezione a trasmettere gli atti processuali
alla Corte costituzionale e ad attenderne una pronuncia in merito.
La questione viene sollevata d'ufficio nei confronti dell'art. 3
della legge 21 gennaio 1994 n. 61 (di conversione del decreto-legge 4
dicembre 1993 n. 496), e in accoglimento della eccezione dedotta con
il secondo subordinato motivo (di entrambi i ricorsi), per quanto
riguarda invece l'art. 25 della legge 19 aprile 1995 n. 44 della
regione Emilia-Romagna. Con la istituzione del servizio sanitario
nazionale (legge 23 dicembre 1978 n. 833) venivano attribuite alle
USL anche competenze in materia di igiene e sanità pubblica, di
salvaguardia dell'igiene dell'ambiente e dei luoghi di lavoro. In
particolare l'art. 22 attribuiva ad appositi presidi multizonali, da
istituirsi con legge regionale, "il controllo e la tutela dell'igiene
ambientale" e "la prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle
malattie professionali", prevedendo "forme di coordinamento degli
stessi con i servizi di igiene ambientale e di igiene e medicina del
lavoro di ciascuna unità sanitaria locale". La legge regionale 7
settembre 1981 n. 33 prevedeva, per l'Emilia Romagna, una
articolazione operativa di ciascun presidio in quattro settori di
attività, denominati (art. 4) rispettivamente chimico ambientale,
fisico ambientale, biotossicologico e
impiantistico-antiinfortunistico. Il settore biotossicologioco ha
sempre svolto, secondo la previsione dell'art. 4 comma 5 della citata
legge regionale n. 33/1981, compiti di supporto tecnico per
l'esercizio dell'attività di prevenzione e di controllo relativi, in
particolare, all'igiene e alla tossicologia del lavoro (con
effettuazione di indagini mirate su gruppi di lavoratori esposti a
rischi professionali per la ricerca di indici biologici di rischio,
per la raccolta e la valutazione epidemiologica dei dati),
all'analisi microbiologica degli alimenti e delle bevande ai farmaci
e ai cosmetici, all'igiene ambientale con particolare riferimento
all'analisi microbiologica. Sembra al Collegio evidente che si
tratti di attività a prevalente carattere igienico-sanitario (solo
marginalmente a carattere ambientale), che a tutt'oggi continuano ad
essere svolte di norma da personale medico presso le Aziende USL nei
dipartimenti di prevenzione di cui all'art. 7 del decreto legislativo
30 dicembre 1992 n. 502, in consonanza, come si vedrà, con quanto è
stato recentemente disposto dall'art. 13 allegato 1 della legge
regionale n. 44/1995 (e come è stato confermato dalla stessa Azienda
USL di Parma con la deliberazione 18 luglio 1996 n. 1228, pag. 3,
esecutiva dell'ordinanza cautelare pronunciata dalla sezione in
questo giudizio). Infatti, l'art. 7 del citato d.lgs. n. 502/1992,
istitutivo dei dipartimenti di prevenzione delle USL in sostituzione
dei citati presidi multizonali, nella consapevolezza che la sola
tutela ambientale sarebbe stata sottratta alla competenza USL in
esito allo svolgimento del referendum abrogativo delle relative
norme, ha attribuito ai dipartimenti di prevenzione le funzioni
relative a:
a) igiene e sanità pubblica; b) prevenzione e sicurezza degli
ambienti di lavoro; c) igiene degli alimenti e della nutrizione; d)
sanità animale.
Con d.P.R. 5 giugno 1993 n. 177 sono state abrogate, rispettando i
limiti dell'esito referendario, quelle disposizioni della legge n.
833/1978 che avevano affidato alle UU.SS.LL. i controlli in materia
ambientale. Logico corollario di tale suddivisione di competenze
già facenti capo ai presidi multizonali di prevenzione, ed ora in
parte confermate ai dipartimenti di prevenzione delle UU.SS.LL.
(igiene e sanità pubblica, degli alimenti e della nutrizione,
prevenzione e sicurezza del lavoro), e in parte (protezione
dell'ambiente) sottratte alle UU.SS.LL. dal d.P.R. n. 177/1993,
sarebbe stata, in sede di riorganizzazione dei servizi preposti alla
tutela dell'ambiente, una simmetrica suddivisione del personale, che
mantenesse presso i dipartimenti di prevenzione quei dipendenti già
adibiti presso i soppressi presidi a competenze, igienico-sanitarie,
non interessate dal referendum abrogativo e, quindi, dal citato
d.P.R. Il legislatore statale, tuttavia, nel riorganizzare la
materia dei controlli ambientali affidandola a una Agenzia nazionale
e ad Agenzie regionali, ha effettivamente confermato, con legge 21
gennaio 1994 n. 61, il mantenimento alle Aziende USL delle
attribuzioni di igiene e sanità pubblica, ma contraddittoriamente ha
stabilito il trasferimento di tutto il personale dei presidi alle
Agenzie regionali. Infatti l'art. 1, dopo avere analiticamente
elencato "le attività tecnico-scientifiche connesse all'esercizio
delle funzioni pubbliche per la protezione dell'ambiente" (comma 1),
sancisce che restano ferme le attribuzioni in materia di igiene degli
alimenti, di servizi veterinari, di igiene, prevenzione e sicurezza
ne luoghi di lavoro e di igiene e sanità pubblica spettanti, in base
alla legislazione vigente, al Servizio sanitario nazionale (comma 2).
L'art. 1 prevede quindi la istituzione dell'Anpa (Agenzia nazionale
per la protezione dell'ambiente), per lo svolgimento delle sole
attività di cui all'art. 1 comma primo, ove rivestano interesse
nazionale (art. 1 lett. a); correlativamente, l'art. 3 (introdotto in
sede di conversione del d.-l. 4 dicembre 1993 n. 496) prevede la
attribuzione delle stesse attività, ove invece rivestano interesse
regionale, ad apposite Agenzie regionali (ARPA), ma poi dispone la
attribuzione indiscriminata alle stesse del personale dei presidi,
senza distinguere tra addetti e non addetti alle attività
trasferite, contraddicendo così la premessa (primo comma dell'art.
3).
Nella logica dell'esito referendario e di quanto disposto in sua
applicazione dal d.P.R. 5 giugno 1993 n. 177, solo l'attività di
protezione ambientale è stata sottratta alle UU.SS.LL. e attribuita
alle Agenzie regionali dall'art. 3 della legge n. 61/1994; pertanto
il personale dei presidi multizonali di prevenzione, in particolare
il personale medico (come il dott. Allevato) dei settori
biotossicologici, adibito a competenze non trasferite ma residuate
alle Aziende USL, non poteva che rimanere presso i dipartimenti di
prevenzione di cui all'art. 7 del d.lvo 30 dicembre 1992 n. 502, dal
momento che agli stessi sono state confermate, dal secondo comma
dell'art. 1 della legge n. 61/1994 e in consonanza con l'esito
referendario, le attribuzioni in materia di igiene e sanità
pubblica, igiene degli alimenti, igiene, prevenzione e sicurezza nei
luoghi di lavoro (funzioni già individuate dall'art. 7 del d.lvo n.
502/1992 in capo ai dipartimenti di prevenzione e dall'art. 4, comma
5, della legge regionale n. 33/1981 in capo al settore
biotossicologico dei presidi multizonali).
Anche il legislatore regionale ha ricalcato la stessa
contraddizione.
Infatti, l'art. 13 della legge regionale 19 aprile 1995 n. 44,
comma primo, dispone per la assegnazione all'Agenzia regionale del
personale dei presidi secondo il riparto di competenze di cui
all'allegato 1, per il quale riserva ai dipartimenti di prevenzione
le funzioni relative, tra l'altro, alla "igiene e sanità pubblica",
alla "igiene degli alimenti, della nutrizione e delle acque per il
consumo umano" alla "igiene degli alimenti di origine animale, e loro
derivati", alla "tutela della salute dei lavoratori". Ciononostante
l'art. 25 dispone per la indiscriminata assegnazione all'Agenzia di
tutto il personale del settore biotossicologico, senza considerare la
parziale coincidenza delle sue funzioni (come individuate dall'art. 4
comma 5 della legge regionale n. 33/1981) con quelle riservate
dall'art. 13 ai dipartimenti di prevenzione delle Aziende USL.
Dall'esame comparato delle disposizioni richiamate sembra potersi
concludere che:
il settore biotossicologico dei P.M.P. opera, sin dall'origine,
con rilevanti competenze in materia di igiene e sanità pubblica;
il referendum abrogativo e la legislazione successiva hanno
sottratto alle UU.SS.LL soltanto le competenze in materia di tutela
ambientale; le competenze già attribuite ai settori biotossicologici
dei PMP e poi ai dipartimenti di prevenzione delle UU.SS.LL., in
materia di igiene e sanità pubblica, non sono state trasferite alle
Agenzie regionali per la prevenzione e l'ambiente; ciononostante è
stato previsto (art. 3 della legge n. 61/1994 e art. 25 della legge
regionale n. 44/1995) il trasferimento alle stesse di tutto il
personale del settore biotossicologico, ancorchè istituzionalmente
adibito, sin dall'origine, a compiti non trasferiti ma riservati al
Servizio sanitario nazionale. Questa mancanza di simmetria tra
funzioni e personale oggetto di trasferimento non sembra rispondere a
criteri di logica e razionalità sotto il profilo: della identica
disciplina prevista per situazioni di servizio del tutto
differenziate quanto a funzioni esercitate (sia estranee che inerenti
alla materia della tutela ambientale) ed a correlati profili
professionali (medici e non medici);
della parallela mancanza di considerazione della inscindibilità
del nesso tra profili professionale e contenuti delle funzioni da
attribuire, e della necessaria inerenza di queste ultime ai primi,
tenuto conto che la valorizzazione delle professionalità risponde
sia ad esigenze oggettive di buon andamento degli uffici che ad
esigenze soggettive di tutela dal diritto al lavoro; della immotivata
sottrazione al Servizio sanitario nazionale di dotazioni di personale
adibito a compiti riconosciuti propri del Servizio medesimo,
sottrazione che non appare coerente con il principio di buona
organizzazione dei pubblici uffici, perchè è inserita in un
contesto normativo che non offre alcuna ratio alla disposizione nella
misura in cui non interferisce affatto con tali compiti. Tali
profili di illogicità delle norme in commento (art. 3 primo comma
della legge 21 gennaio 1994 n. 61 e art. 25 primo comma della legge
19 aprile 1995 n. 44 della regione Emilia-Romagna) palesano la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
delle stesse in relazione, rispettivamente, agli artt. 3, 35 e 97
della Costituzione. Rinviando, dunque, ogni pronuncia in rito, nel
merito e sulle spese processuali, va sospeso il giudizio,
disponendosi la trasmissione degli atti - a cura della segreteria
della sezione - alla Cancelleria della Corte costituzionale,
affinchè quest'ultima esamini la sollevata questione di
legittimità.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, sezione
staccata di Parma, previa riunione degli epigrafati ricorsi:
sospende il giudizio in corso;
solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3
comma primo della legge 21 gennaio 1994 n. 61 e dell'art. 25, comma
primo della legge 19 aprile 1995 n. 44 della regione Emilia-Romagna
per contrasto con gli artt. 3, 35 e 97 della Costituzione,
ritenendola rilevante ai fini del presente giudizio e non
manifestamente infondata;
dispone che, a cura della Segreteria della sezione, gli atti
siano trasmessi alla Cancelleria della Corte costituzionale in Roma;
dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Parma, il giorno 11 febbraio 1997.
Il presidente: Cicciò
97C0767