1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 66 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 gennaio 2021
Ordinanza del 12 gennaio 2021 del Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti da Aldebaran srl, FG Buildings srl, Ciro Sito c/Antonetta Gargiulo e altri. Paesaggio - Norme della Regione Campania - Misure urgenti per la riqualificazione del patrimonio esistente - Intervento legislativo prevalente su ogni altra normativa regionale - Prevista applicazione anche nei territori sottoposti al Piano Territoriale Paesistico (PTP) e quelli di pertinenza del Piano Urbanistico Territoriale (PUT), ad eccezione delle aree su cui insistono vincoli di inedificabilita' assoluti. - Legge della Regione Campania 28 dicembre 2009, n. 19 (Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa), art. 12-bis, commi 2, 3 e 4. (21C00105) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 26-5-2021)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1170 del 2020, proposto dalle società Aldebaran
S.r.l. e FG Buildings S.r.l., in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati
Marcello Fortunato e Ciro Sito, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
contro i signori Antonetta Gargiulo, Antonio Russo, Teresa
Adario, Michele Palumbo, Rayisa Tkachenko non costituitisi in
giudizio;
nei confronti:
del Comune di Sorrento, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Pasetto,
con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Ministero per i beni e le attività culturali, della
società A.M. Marine S.r.l. in liquidazione, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituitisi in giudizio;
e con l'intervento di ad opponendum: dell'associazione Fare
Ambiente MEE - Movimento ecologista europeo, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Paolo De Caterini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Roma,
viale Liegi 35/B;
sul ricorso numero di registro generale 1227 del 2020, proposto
dalla società A.M. Marine S.r.l. in liquidazione (già A.M. Marine
S.p.a. in liquidazione e in precedenza Apreamare S.p.a.), in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Enrico Soprano, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del
difensore, in Roma, via degli Avignonesi n. 5;
contro dei signori Antonetta Gargiulo, Antonio Russo, Teresa
Adario, Michele Palumbo, Rayisa Tkachenko non costituitisi in
giudizio;
nei confronti:
del Comune di Sorrento, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Pasetto,
con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Ministero per i beni e le attività culturali e del
turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con
domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
delle società Aldebaran S.r.l. e FG Buildings S.r.l., in
persona dei rispettivi legali rappresentanti pt., non costituitisi in
giudizio;
e con l'intervento di ad opponendum: dell'associazione Fare
Ambiente MEE - Movimento ecologista europeo, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Paolo De Caterini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Roma,
viale Liegi 35/B;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Campania (sezione Sesta) n. 4511 del 2019, resa tra
le parti.
Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sorrento
e del Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo;
Visti gli atti di intervento ad opponendum;
Visti tutti gli atti delle cause;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020 -
tenutasi in videoconferenza da remoto - il consigliere Silvia
Martino;
Uditi per le parti gli avvocati Marcello Fortunato, Ciro Sito,
Maurizio Pasetto, Enrico Soprano e Paolo De Caterini che partecipano
alla discussione orale ai sensi dell'art. 25 decreto-legge n. 137 del
2020 e dell'art. 4 del decreto-legge n. 28 del 2020;
Vista la sentenza non definitiva n. 8557 del 31 dicembre 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
1. Con ricorso proposto innanzi al Tribunale amministrativo
regionale per la Campania, i signori Antonetta Gargiulo, Antonio
Russo, Teresa Adario, Michele Palumbo, Rayisa Tkachenko impugnavano
gli atti relativi alla realizzazione, nel Comune di Sorrento, di un
intervento edilizio convenzionato, approvato ai sensi dell'art. 7,
comma 5, della legge della Regione Campania n. 19 del 28 dicembre
2009, consistente nella sostituzione/ristrutturazione del
preesistente capannone destinato ad attività produttiva, già di
proprietà della società Aprea Mare S.p.a., ubicato alla via Santa
Lucia 15/f, in un nuovo complesso edificato a destinazione
residenziale con annesse autorimesse pertinenziali, con riserva del
30% del volume ristrutturato al c.d. «housing sociale».
2. All'uopo i ricorrenti deducevano plurimi profili di censura
tra i quali il Tribunale amministrativo regionale dopo avere respinto
le preliminari eccezioni di inammissibilità per carenza di interesse
e tardività, accoglieva quelli relativi all'incompatibilità
dell'intervento con la legge della Regione Campania n. 35 del 27
giugno 1987, nonchè al superamento dell'altezza massima consentita
dal PUT (Piano urbanistico territoriale) dell'area sorrentino -
amalfitana, approvato con la citata regionale.
3. La sentenza è stata impugnata dalle società Aldebaran S.r.l.
e FG Buildings S.r.l. rimaste soccombenti.
Le società hanno dedotto:
con il primo motivo, che il Tribunale amministrativo
regionale avrebbe erroneamente respinto l'eccezione di tardività;
con il secondo, terzo e quarto motivo, che la statuizione
secondo cui il PUT non è derogabile dalla legge regionale campana n.
19 del 2009, oltre ad essere fondata su una giurisprudenza dello
stesso Tribunale amministrativo regionale Campania formatasi in epoca
antecedente alle modifiche apportate a quest'ultima dall'art. 1,
comma 73, lettera g), della l.r. 7 agosto 2014, n. 16, comporta
sostanzialmente una interpretatio abrogans dell'art. 12-bis della
suddetta legge regionale, che tale deroga consente espressamente;
pertanto, il Tribunale amministrativo regionale, pur nutrendo dubbi
di legittimità costituzionale dell'art. 12-bis nella parte in cui
prevede espressamente la deroga al PUT, non avrebbe potuto
disapplicare motu proprio la norma;
con il quinto motivo, che l'intervento in oggetto non sarebbe
peraltro nemmeno in contrasto con le previsioni del PUT;
con il sesto motivo, che l'altezza media dell'edificio, a
differenza di quanto ritenuto dal Tribunale amministrativo regionale,
è contenuta, per effetto delle premialità di cui alla disciplina in
materia di contenimento dei consumi energetici, nei limiti previsti,
per la sub - zona di interesse, dall'art. 19 del PUT; ciò senza
considerare che all'amministrazione non incombeva alcuno specifico
onere motivazionale, anche tenuto conto della rimodulazione del
progetto operata al fine di superare gli originari rilievi della
competente Soprintendenza.
4. La sentenza in epigrafe è stata impugnata anche dalla
società AM Marine S.r.l. in liquidazione (già AM. Marine S.p.a. in
liquidazione ed in precedenza Apreamare S.p.a.), deducendo censure
analoghe a quelle svolte dalle società Aldebaran ed FG Buildings.
5. Si sono costituiti in giudizio il Mibact e il Comune di
Sorrento (quest'ultimo in adesione agli appelli delle società
controinteressate.)
6. È intervenuta ad opponendum in entrambi i giudizi
l'associazione Fare Ambiente MEE - Movimento ecologista europeo.
7. Gli appelli sono passati in decisione alla pubblica udienza
dell'11 novembre 2020.
8. Con sentenza non definitiva n. 8557 del 31 dicembre 2020 la
Sezione, previa riunione degli appelli in epigrafe:
ha dichiarato inammissibili gli interventi ad opponendum
dell'associazione Fare Ambiente - MEE;
ha respinto i motivi degli appelli volti a sostenere
l'irricevibilità ovvero l'inammissibilità del ricorso di primo
grado;
nel merito, ha respinto le argomentazioni volte a sostenere
la conformità al PUT dell'area sorrentino - amalfitana
dell'intervento in progetto.
9. In ordine all'applicabilità della deroga prevista dall'art.
12-bis della l. r. n. 19 del 28 dicembre 2009 (in particolare dal
combinato disposto dei commi 2, 3, e 4) negata dal Tribunale
amministrativo regionale ed invocata dalle società - il Collegio
reputa rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità delle richiamate disposizioni, che solleva
d'ufficio per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione.
10. Giova premettere una breve ricostruzione normativa.
L'art. 12-bis è stato inserito nel corpo della l.r. n. 19 del
2009 (recante «Misure urgenti per il rilancio economico, per la
riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del
rischio sismico e per la semplificazione amministrativa»), dall'art.
1, comma 1, lettera sss) della l.r. n. 1 del 5 gennaio 2011.
Essa, nella sua originaria formulazione, stabilisce, al comma 2,
che «Le norme della presente legge prevalgono su ogni altra normativa
regionale, anche speciale, vigente in materia, fermo restando, per le
zone vincolate, il parere obbligatorio delle amministrazioni preposte
alla tutela del vincolo stesso, così come individuate dall'art. 32
della legge n. 47/1985 e successive modifiche».
La norma è stata interpretata dalla giurisprudenza
amministrativa (cfr., in particolare, Tribunale amministrativo
regionale Campania, sentenza n. 4617 del 14 ottobre 2013) come
correlata alla sola materia urbanistica e non anche alla materia
paesaggistica, attese le peculiari finalità perseguita dalla legge
campana sul Piano casa, «disciplina di carattere eccezionale, con
vigenza temporalmente circoscritta» (sentenza n. 4617/2013, cit.),
nonchè in ragione della mancanza di uno specifico espresso richiamo
alla l.r. n. 35 del 1987, e della necessità di un'interpretazione
costituzionalmente orientata della normativa medesima.
Il legislatore regionale ha tuttavia ritenuto di dover nuovamente
intervenire sul cit. art. 12-bis, mediante l'introduzione di
ulteriori 4 commi con i quali, in combinato disposto con il citato
comma 2, ha inequivocabilmente previsto la derogabilità del PUT
dell'area sorrentino - amalfitana ai fini della realizzazione degli
interventi di cui al Piano casa, con la sola esclusione delle aree
gravate da vincoli di inedificabilità assoluta.
In particolare, con l'art. 1, comma 73, lettera g) della legge
della Regione Campania n. 16 del 7 agosto 2014, sono stati aggiunti i
seguenti 4 commi all'art. 12-bis:
«3. Non sono ammessi interventi in deroga rispetto ai vincoli
di inedificabilità assoluti previsti nella legge regionale 27 giugno
1987, n. 35 (Piano urbanistico territoriale dell'area sorrentino -
amalfitana).
4. La presente legge trova applicazione anche nei territori
sottoposti PTP e quelli di pertinenza del PUT di cui alla legge
regionale n. 35/1987 fermo il rispetto dell'art. 142 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
5. Le definizioni degli interventi di recupero contenute
all'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,
n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di edilizia) sono prevalenti rispetto alle definizioni
contenute nei PRG e nei PTP e PUT approvati prima della data di
entrata in vigore della legge statale.
6. Nelle sole zone dei PTP e del PUT di cui alla legge
regionale n. 35/1987, dove sono vietate le nuove costruzioni, la
demolizione e ricostruzione è soggetta al mantenimento del volume
preesistente o ai limiti di incremento volumetrico già stabiliti
dalle norme di attuazione dei rispettivi piani paesaggistici».
Per quanto qui interessa, il combinato disposto dei commi 2, 3, e
4, dell'art. 12-bis denota inequivocabilmente la volontà del
legislatore regionale di consentire gli interventi di cui alla
medesima l.r. n. 19 del 2009 (tra cui quelli ex art. 7, relativi alla
riqualificazione delle aree urbane degradate) anche in deroga al PUT
dell'area sorrentino - amalfitana, eccezion fatta per le aree su cui
insistono vincoli di inedificabilità assoluta (nella fattispecie,
pacificamente non sussistenti).
Tale volontà risulta altresì dai lavori preparatori della
modifica legislativa, richiamati dalle società appellanti, nei quali
si fa riferimento, da un lato, alla situazione di «blocco»
dell'attività amministrativa dei comuni dell'area sorrentino -
amalfitana che sarebbe stata determinata dalla giurisprudenza del
Tribunale amministrativo regionale campano, dall'altro all'intento
della Regione Campania di consentire l'applicazione della legge n. 19
del 2009 su tutto il proprio territorio, esentando solo le aree su
cui vi sono vincoli di edificabilità assoluta e senza escludere,
quindi, i territori sottoposti a Piano paesaggistico.
11. Le disposizioni recate dall'art. 12-bis della l. r. n. 19 del
2009, nella formulazione modificata nel 2014, non consentono più di
operare l'interpretazione costituzionalmente orientata alla quale si
prestava la formulazione originaria della norma.
Quest'ultima è stata erroneamente applicata dal Tribunale
amministrativo regionale, poichè la maggior parte degli atti
impugnati in primo grado sono stati adottati sotto il vigore delle
disposizioni sopravvenute.
La questione di costituzionalità assume pertanto carattere
rilevante e dirimente in quanto il suo accoglimento comporterebbe il
rigetto dell'appello mentre, per converso, il suo rigetto,
determinerebbe l'accoglimento dell'appello.
12. Relativamente alla non manifesta infondatezza della questione
di costituzionalità il Collegio richiama la sentenza n. 11 del 29
gennaio 2016 con cui, in una fattispecie del tutto simile, la Corte
costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 6 della legge della Regione Campania 28 novembre 2000, n.
15 in materia di «recupero abitativo dei sottotetti esistenti».
Si tratta infatti di una disposizione che, analogamente a quelle
in esame, per agevolare la realizzazione di tali interventi edilizi,
prevedeva la derogabilità delle prescrizioni dei piani paesaggistici
e di quelle a contenuto paesaggistico dei piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, ivi comprese le prescrizioni del «Piano urbanistico
territoriale dell'area sorrentino - amalfitana», approvato con la
legge regionale n. 35 del 1987, anche in quel caso espressamente
menzionata nella previsione derogatoria.
13. Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale, «in base all'art. 117, comma secondo, lettera s),
della Costituzione, la tutela del paesaggio costituisce un ambito
riservato alla potestà legislativa esclusiva statale (sentenze n.
210 del 2014 e n. 235 del 2011)», con la conseguenza «che la tutela
paesaggistica apprestata dallo Stato costituisce un limite
inderogabile alla disciplina che le regioni e le province autonome
possono dettare nelle materie di loro competenza (sentenze n. 101 del
2010, n. 437 e n. 180 del 2008, n. 378 e n. 367 del 2007)» (così la
sentenza n. 11 del 2016; da ultimo, cfr. anche le sentenze n. 86 del
2019, n. 46 del 2017, n. 189 del 2016; in precedenza, n. 235 del
2011).
La Corte ha poi evidenziato che «l'art. 145 del codice dei beni
culturali e del paesaggio è dedicato al «Coordinamento della
pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione».
Esso, precisando, al comma 3, che «Per quanto attiene alla tutela del
paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque
prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione
ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi
compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette»,
esprime un principio di «prevalenza dei piani paesaggistici» sugli
altri strumenti urbanistici (sentenza n. 180 del 2008).
Tale principio è stato successivamente rafforzato con
l'inserimento nella prima parte dello stesso comma 3 - ad opera
dell'art. 2, comma 1, lettera r), numero 4), del decreto legislativo
26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori disposizioni integrative e correttive
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al
paesaggio) - dell'inciso «non sono derogabili da parte di piani,
programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico»,
riferito alle previsioni dei piani paesaggistici disciplinati agli
articoli 143 e 156 del codice».
Il codice dei beni culturali e del paesaggio definisce dunque,
con efficacia vincolante anche per le regioni, i rapporti tra le
prescrizioni del piano paesaggistico e le prescrizioni di carattere
urbanistico ed edilizio - sia contenute in un atto di pianificazione,
sia espresse in atti autorizzativi puntuali, come il permesso di
costruire - secondo un modello di prevalenza delle prime, non
alterabile ad opera della legislazione regionale.
La Corte costituzionale ha sottolineato, altresì, che
«l'eventuale scelta della regione (compiuta nella specie dalla
Campania) di perseguire gli obiettivi di tutela paesaggistica
attraverso lo strumento dei piani urbanistico-territoriali con
specifica considerazione dei valori paesaggistici non modifica i
termini del rapporto fra tutela paesaggistica e disciplina
urbanistica, come descritti, e, più precisamente, non giustifica
alcuna deroga al principio secondo il quale, nella disciplina delle
trasformazioni del territorio, la tutela del paesaggio assurge a
valore prevalente. Il progressivo avvicinamento tra i due strumenti
del piano paesaggistico «puro» e del piano urbanistico-territoriale
con specifica considerazione dei valori paesaggistici - giunto alla
sostanziale equiparazione dei due tipi operata dal codice dei beni
culturali e del paesaggio (art. 135, comma 1) - fa sì che oggi lo
strumento di pianificazione paesaggistica regionale, qualunque delle
due forme esso assuma, presenti contenuti e procedure di adozione
sostanzialmente uguali».
13.1 Le richiamate previsioni della l.r. n. 19 del 2009, di
derogabilità delle prescrizioni dei piani paesaggistici e in
particolare di quelle contenute nel PUT dell'area sorrentino -
amalfitana, ai fini della realizzazione degli interventi edilizi ivi
previsti, appaiono anch'esse in contrasto con l'art. 145, comma 3,
del decreto legislativo n. 42 del 2004, norma interposta in
riferimento all'art. 117, comma secondo, lettera s), della
Costituzione.
Anche nel caso in esame, infatti, «Assegnando all'ordine
inferiore della disciplina urbanistica la definizione del regime
concreto» degli interventi consenti dal Piano casa campano, anche in
deroga alle prescrizioni paesaggistiche, e con la sola salvaguardia
delle previsioni relative a vincoli di inedificabilità assoluta, le
disposizioni regionali degradano «la tutela paesaggistica da valore
unitario prevalente a mera "esigenza urbanistica" (sentenze n. 197
del 2014 e n. 437 del 2008), parcellizzata tra i vari comuni
competenti al rilascio dei singoli titoli edilizi.
Con la conseguenza che ne risulta compromessa quell'"impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica", assunta dalla normativa
statale a "valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore
regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una
metodologia uniforme [...] sull'intero territorio nazionale", idonea
a superare "la pluralità degli interventi delle amministrazioni
locali" (sentenza n. 182 del 2006)» (Corte costituzionale, sentenza
n. 11/2016, cit.).
14. In definitiva, quanto appena argomentato giustifica la
valutazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale dell'art 12-bis, commi 2, 3 e 4 della
legge della Regione Campania n. 19 del 28 dicembre 2009, in relazione
all'art. 117, comma secondo, lettera s) della Costituzione.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale, affinchè si
pronunci sulla questione.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
relativamente agli appelli di cui in premessa, n. 1170 del 2020 e n.
1227 del 2020, così provvede:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art 12-bis, commi 2, 3
e 4 della legge della Regione Campania n. 19 del 28 dicembre 2009, in
relazione all'art. 117, comma secondo, lettera s) della Costituzione;
2) dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
3) rinvia ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e
sulle spese di lite all'esito del giudizio incidentale promosso con
la presente pronuncia;
4) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti costituite ed al
Presidente della Giunta regionale della Campania nonchè comunicata
al Presidente del Consiglio regionale.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 11
novembre 2020 - tenutasi in videoconferenza da remoto - con
l'intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli, Presidente;
Daniela Di Carlo, consigliere;
Nicola D'Angelo, consigliere;
Silvia Martino, consigliere, estensore;
Roberto Caponigro, consigliere;

Il Presidente: Giovagnoli

L'estensore: Martino