1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 6-12-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 532 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 maggio 2006
Ordinanza emessa il 23 maggio 2006 dal tribunale di Ancona nel procedimento civile promosso da Zannotti Giuseppe contro Dirigente scolastico Liceo scientifico «G. Galilei» di Ancona Impiego pubblico - Personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario statale (A.T.A.) - Trattamento economico - Previsione, con norma di interpretazione autentica dell'attribuzione del trattamento economico annuo in godimento al 31 dicembre 1999 - Ingiustificato deteriore trattamento di detto personale rispetto ai lavoratori A.T.A., a parita' di qualifica ed anzianita' di servizio - Violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Interferenza sulla funzione giurisdizionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 218. - Costituzione, artt. 3, 36, 101, 102 e 104. (006C1079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 6-12-2006)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa di lavoro
n. 1463/2004 rg tra Zanotti Giuseppe contro Dirigente scolastico
Liceo scientifico «G.Galilei» di Ancona;
Visti gli atti e a scioglimento della riserva;

O s s e r v a

Il ricorrente ha allegato di essere stato dipendente della
Provincia di Ancona dal 17 maggio 1977 e di essere quindi transitato
a decorrere dal 1° gennaio 2000 nei ruoli del Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca per effetto della
mobilità d'ufficio del personale ATA ai sensi della legge n. 124 del
3 maggio 1999, lamenta che l'Amministrazione statale in seguito a
tale mobilità non gli ha riconosciuto l'anzianità maturata presso
l'ente di origine, avendolo inquadrato, in violazione dell'art. 8,
comma 2 di tale legge, in una tabella stipendiale inferiore rispetto
a quella a lui spettante in base all'anzianità maturata alle
dipendenze dell'ente locale di provenienza.
Invero, precedentemente all'entrata in vigore della legge
n. 124/1999 le amministrazioni locali fornivano agli istituti tecnici
commerciali per geometri e licei statali il personale ATA, docente,
tecnico-pratico e gli operatori scolastici nelle scuole materne ed
elementari della provincia, così che il personale in argomento
intratteneva il rapporto organico con l'ente locale, il quale
provvedeva all'assunzione, retribuzione ed alla carriera ed il
rapporto di servizio con la scuola statale che utilizzava il
personale secondo le proprie esigenze.
Viene contestata all'Amministrazione:
il mancato riconoscimento, al ricorrente, transitato ex legge
n. 124 del 3 maggio 1999 nei ruoli personale amministrativo, tecnico
ed ausiliario (ATA) del Ministero della pubblica istruzione,
dell'anzianità di servizio maturata alle dipendenze dell'ente locale
di provenienza, in violazione dell'art. 8 della legge n. 124/1999,
che nel disciplinare il «Trasferimento di personale ATA degli enti
locali alle dipendenze dello Stato» garantisce ai dipendenti il
riconoscimento dell'anzianità di servizio a tutti i fini, compresa
l'anzianità maturata, oltre al conseguimento della nuova posizione
stipendiale;
La violazione dei principi costituzionali di uguaglianza e di
ragionevolezza incardinati nell'art. 3 della Cost. violazione del
principio di imparzialità e di parità di trattamento; degli
artt. 36 e 97 della Cost., nonchè del principio di tutela
dell'affidamento; dell'art. 34, d.lgs. n. 29/1993 (attuale art. 31
del decreto legislativo n. 165/2001) e dell'art. 3 della direttiva
n. 77/187;
È chiesto l'accertamento del diritto al riconoscimento
dell'anzianità maturata alle dipendenze degli enti locali di
provenienza con condanna del Ministero stesso al pagamento delle
differenze stipendiali dovute a partire dal 1° gennaio 2000, oltre
interessi rivalutazione.
L'Ufficio scolastico regionale per le Marche - Direzione
generale, costituitosi in giudizio per il Ministero dell'istruzione,
dell'università e ricerca e per il Dirigente del Liceo scientifico
«G. Galilei» contesta tale pretesa rilevando come ai sensi
dell'art. 3 del decreto ministeriale 5 aprile 2001, che ha recepito
l'accordo tra ARAN e OO.SS. del 20 luglio 2000, l'inquadramento debba
avvenire in base al solo maturato economico e non anche
all'anzianità di servizio.
La materia oggetto di controversia trova la sua disciplina
nell'art. 8, legge n. 124/1999, il quale al comma 2 dopo aver
stabilito che «il personale trasferito è inquadrato nelle qualifiche
funzionali e nei profili professionali corrispondenti per lo
svolgimento dei compiti propri dei predetti profili», precisa che «a
detto personale vengono riconosciuti ai fini giuridici ed economici
l'anzianità maturata presso l'ente locale di provenienza nonchè il
mantenimento della sede in fase di prima applicazione in presenza
della relativa disponibilità del posto».
L'amministrazione convenuta ha inquadrato il ricorrente nel
comparto scuola in base al solo maturato economico, senza tenere
conto dell'anzianità di servizio maturata presso l'ente locale, con
la conseguenza che nel caso specifico questi si trova a percepire una
retribuzione inferiore rispetto a colleghi di pari qualifica e di
pari anzianità (ma maturata alle dipendenze dello Stato).
Nel merito, l'amministrazione convenuta ha dedotto l'erronea
interpretazione della norma di riferimento sopra citata, in quanto il
ricorrente non ha considerato che:
la ratio dell'art. 8 è quella di assicurare il mantenimento
delle posizioni giuridiche soggettive spettante al personale entro
gli organici degli enti locali, affinchè il passaggio ai ruoli
statali non comportasse penalizzazione, e non quella di recare ai
dipendenti trasferiti un vantaggio, derivante dal riconoscimento
dell'anzianità di servizio maturata, in quanto l'anzianità di
servizio nell'ordinamento degli enti locali, a differenza che in
quello del personale della scuola, non comporta alcuna progressione
economica;
l'art. 8 contiene un rinvio recettizio alle prescrizioni
normative deputate a precisarne le puntuali modalità di esercizio e,
a sua volta anche l'art. 3, comma 2, del decreto interministeriale
n. 184/1999 ha rinviato ad un ulteriore successivo decreto, quello
interministeriale del 5 aprile 2001, che ha recepito l'accordo
collettivo sottoscritto il 20 luglio 2000.
Il quadro normativo di riferimento è costituito, dunque, dalle
seguenti norme:
l'art. 8, comma 2 della legge 3 maggio 1999, n. 124, il cui
comma 1 dispone che «il personale ATA degli istituti e scuole statali
di ogni ordine e grado è a carico dello Stato. Sono abrogate le
disposizioni che prevedono la fornitura di tale personale da parte
dei comuni e delle province», il comma 2 prevede che «il personale di
ruolo di cui al comma 1, dipendente dagli enti locali, in servizio
nelle istituzioni scolastiche statali alla data di entrata in vigore
della presente legge, è trasferito nei ruoli del personale ATA
statale ed è inquadrato nelle qualifiche funzionali e nei profili
professionali corrispondenti per lo svolgimento dei compiti propri
dei predetti profili. A detto personale vengono riconosciuti ai fini
giuridici ed economici l'anzianità maturata presso l'ente locale di
provenienza, nonchè il mantenimento della sede in fase di prima
applicazione in presenza della relativa disponibilità del posto »,
mentre il comma 4 prevede che «il trasferimento del personale di cui
ai commi 2 e 3 avviene gradualmente, secondo tempi e modalità da
stabilire con decreto della Pubblica istruzione emanato di concerto
con i Ministri dell'interno, del tesoro e della programmazione
economica e per la funzione pubblica sentite le associazioni dei
comuni, province ed enti montani»;
il d.i. n. 184 del 23 luglio 1999, l'accordo ARAN/OO.SS. del
20 luglio 2000 ed il successivo D.I. 5 aprile 2001, emanati in
attuazione del rinvio contenuto nel citato art. 8, per la disciplina
di modalità e tempi del trasferimento.
Il decreto interministeriale n. 184/1999 ha imposto agli Enti
locali di provvedere, fino al termine dell'esercizio finanziario
1999, alla retribuzione del personale ATA che passa allo Stato per
effetto dell'art. 8 della legge n. 124/1999, mediante applicazione
del C.C.N.L. del comparto Regioni e Autonomie locali, demandando a
successivi decreti dei Provveditorati agli studi e del Ministero
della pubblica istruzione il compito di determinare la retribuzione
stipendiale in godimento al personale trasferito e la definizione dei
criteri di inquadramento nell'ambito del Comparto scuola.
Il comma 2 dell'art. 3 di tale decreto prevede in particolare che
«con successivo decreto del Ministero della pubblica istruzione di
concerto verranno definiti i criteri di inquadramento, nell'ambito
del comparto scuola, finalizzati all'allineamento degli istituti
retributivi del personale in questione a quelli del comparto
medesimo, con riferimento alla retribuzione stipendiale, ai
trattamenti accessori ed al riconoscimento ai fini giuridici ed
economici dell'anzianità maturata presso gli enti, previa
contrattazione collettiva fra l'Aran e le organizzazioni sindacali
rappresentative del comparto scuola ed enti locali ai sensi
dell'art. 34 d.lgs. n. 29/1993 e dell'art. 47, legge n. 428/1990. Gli
inquadramenti individuali verranno realizzati con decreti disposti
dai Provveditori agli studi».
L'accordo OO.SS./ARAN del 20 luglio 2000 - recepito dal d.m. 5
aprile 2001 - stabilisce che al personale di cui all'accordo, pur
«nella prosecuzione ininterrotta del relativo rapporto di lavoro»,
cessa di applicarsi a decorrere dal 1° gennaio 2000 il C.C.N.L. 1°
aprile 1999 di Regioni Autonomie locali e dalla stessa data si
applica il C.C.N.L. della Scuola.
L' art. 3 comma 1, riferendosi al personale transitato dal
comparto Regioni e Autonomie locali al comparto scuola ex legge
n. 124/1999, prevede che «....ai suddetti dipendenti viene attribuita
la posizione stipendiale, tra quelle indicate nell'allegata tabella
B, d'importo pari o immediatamente inferiore al trattamento in
godimento al 31 dicembre 1999...», senza alcun riferimento
all'anzianità di servizio maturata presso l'Ente locale di
provenienza.
La controversia è identica a molte altre e sulla questione si è
già pronunciata, in termini sempre favorevoli ai lavoratori, anche
la Corte di cassazione (pronunce nn. 3224 e 3225 del 17 febbraio
2005, n. 3356 del 18 febbraio 2005, n. 722 del 4 marzo 2005 n. 7747
del 14 aprile 2005, nn. 18652 e 18657 del 23 settembre 2005, n. 18829
del 27 settembre 2005).
Alla luce della recente giurisprudenza della suprema Corte di
cassazione (Cass. 3356 e 3361/2005), la quale ha escluso che il
decreto ministeriale 5 aprile 2001, che recepisce, l'accordo
sindacale del 20 luglio 2000, potesse avere natura normativa, sia per
i riferimenti contenuti nei preamboli e la mancata sottoposizione al
parere del Consiglio di Stato (come prescritto dall'art. 17 legge
n. 400/1988), sia perchè totalmente privo, in relazione al
riconoscimento dell'anzianità ai fini giuridici ed economici, di
contenuti astratti e generali diretti ad innovare l'ordinamento
giuridico, neppure sul piano della mera esecuzione del disposto
normativo, è stato ritenuto, nelle numerose pronunce dei giudici di
merito intervenute sul punto, che il d.m. 5 aprile 2001 non possa
derogare alla disciplina normativa stabilita con la legge
n. 124/1999.
La giurisprudenza ha affermato che il citato decreto
ministeriale, come si evince dalle premesse dello stesso, rappresenta
semplicemente l'esito di consultazioni in ordine alle modalità di
attuazione del trasferimento dei rapporti di lavoro, cosicchè non
può giustificarsi la deroga a disposizioni speciali di legge
introdotta dall'accordo del 20 luglio 2000, non essendo applicabile
il disposto dell'art. 2, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 ad un atto non
avente natura normativa.
Rispetto a tale originario quadro precettivo ed alla
interpretazione ad esso data dalla unanime giurisprudenza di
legittimità è sopravvenuta la recente disposizione di cui al comma
218 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005 (legge finanziaria 2006
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 2005).
Ai sensi di tale disposizione «Il comma 2 dell'art. 8 della legge
3 maggio 1999, n. 124, si interpreta nel senso che il personale degli
enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo,
tecnico ed ausiliario (ATA) statale è inquadrato, nelle qualifiche
funzionali e nel profili professionali dei corrispondenti ruoli
statali, sulla base del trattamento economico complessivo in
godimento all'atto del trasferimento, con l'attribuzione della
posizione stipendiale di importo pari o immediatamente inferiore al
trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999 costituito dallo
stipendio, dalla retribuzione individuale di anzianità nonchè da
eventuali indennità, ove spettanti, previste dai Contratti
collettivi nazionali di lavoro del comparto degli enti locali vigenti
alla data dell'inquadramento. L'eventuale differenza tra l'importo
della posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo
in godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, viene
corrisposta ad personam e considerata utile, previa temporizzazione,
ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale. È
fatta salva l'esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata
in vigore della presente legge».
La questione di costituzionalità è stata sollevata dall'attore
nelle note autorizzate depositate l'11 marzo 2006, nelle quali è
stata evidenziata l'illegittimità costituzionale della nuova norma
di cui al comma 218 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 per contrasto
con gli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione.
La relativa richiesta di remissione alla Corte costituzionale
appare fondata ricorrendo sia il requisito della rilevanza della
questione per la decisione della causa che la non manifesta
infondatezza della questione stessa.
Quanto al primo profilo, va innanzitutto evidenziato che il
citato art. 1, comma 218, disponendo che «È fatta salva l'esecuzione
dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore della presente
legge», ha portata retroattiva.
La nuova norma va, quindi, applicata anche nei giudizi - come
quello in oggetto - già pendenti alla data di entrata in vigore
della legge n. 266, incontrando, quale unico limite, la formazione
del giudicato.
Ai sensi della nuova disposizione il contestato inquadramento del
ricorrente in base al solo maturato economico e non anche
all'anzianità di servizio sarebbe corretto (la norma dispone,
infatti, in termini identici al summenzionato art. 3 del d.m. 5
aprile 2001), laddove, se la norma stessa fosse, invece, dichiarata
illegittima, la pretesa del ricorrente andrebbe integralmente accolta
sulla base del tenore dell'art. 8, comma 2, legge n. 124/1999 come
già applicato sia dai giudici di merito che dalla Cassazione nei
numerosi precedenti intervenuti in materia.
Non può negarsi, quindi, la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale, ai fini del presente giudizio.
Quanto al profilo della non manifesta infondatezza, va
evidenziato che la norma in questione non risulta avere natura
sostanzialmente interpretativa, bensì innovativa, ed interviene in
ogni caso su una questione che costituiva, per effetto di numerose,
omogenee, pronunce della suprema Corte, un dato ormai indiscusso.
Con l'art. 1, comma 218, della legge n. 266/2005 il legislatore
ha regolamentato in modo diverso il trasferimento del personale degli
enti locali nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed
ausiliario statale.
Il problema che si era posto nelle numerose controversie sorte,
in tutto il territorio nazionale, sulla questione, era quello della
portata e validità, rispetto alla disposizione dell'art. 8 legge
n. 124/1999, dell'art. 3, comma 1 dell'accordo 20 luglio 2000,
decreto ministeriale 5 aprile 2001, non di possibili opzioni
interpretative poste dalla norma.
La Cassazione costantemente, con le già citate pronunce nn. 3224
e 3225 del 17 febbraio 2005, n. 3356 del 18 febbraio 2005, n. 722 del
4 marzo 2005 n. 7747 del 14 aprile 2005, nn. 18652-18657 del 23
settembre 2005, n. 18829 del 27 settembre 2005, ha chiarito, da un
lato, che ai sensi dell'art. 8 comma 2, legge n. 124/1999 il
trasferimento coattivo nel diverso comparto implica necessariamente
il diritto del personale trasferito all'integrale computo
dell'anzianità di servizio, dall'altro che il decreto ministeriale
indicato dall'Amministrazione è inidoneo ad innovare l'ordinamento e
a derogare a tale disposizione di legge.
Esiste, quindi, un evidente contrasto tra l'interpretazione
autentica di cui al comma 218, art. 1, legge n. 266 e l'uniforme
interpretazione fornita dalla Cassazione, anche ex art. 64 del d.lgs.
n. 165/2001, e ciò costituisce il presupposto dei dubbi di
costituzionalità della nuova disposizione per violazione dei
principi di ragionevolezza della scelta legislativa e dell'esigenza
di coerenza e certezza del diritto.
Nel caso di specie non vi erano rilevanti contrasti
giurisprudenziali, atteso che la giurisprudenza di legittimità era,
come detto, assolutamente uniforme e costante.
Nè vi erano effettivi dubbi interpretativi sul disposto
dell'art. 8, comma 2, legge n. 124/1999, essendo il testo della norma
assolutamente chiaro e lineare, così come evidenziato dalla stessa
giurisprudenza di legittimità.
Non vi era, pertanto, il presupposto per il ricorso a leggi
interpretative, costituito dall'esistenza di obiettivi dubbi
ermeneutici (Corte cost. n. 299/1999) o incertezze interpretative
anche se solo potenziali (Corte cost. n. 133/1997) o ancora dalla
sussistenza nel testo normativo originario di possibili opzioni
interpretative (Corte cost. n. 525/2000).
A ben vedere, con la nuova disciplina si è voluto dare luogo ad
un'integrale sostituzione della vecchia disciplina, che imponeva il
riconoscimento dell'anzianità di servizio maturata, riproducendo la
normativa secondaria che la suprema Corte aveva ritenuto in aperto
contrasto con la disposizione di cui all'art. 8, comma 2, legge
n. 124/1999.
Ciò posto, ed escluso quindi il carattere sostanzialmente
interpretativo del comma 218, art. 1, legge n. 266, appaiono nel
contempo fondati i dubbi sulla legittimità costituzionale della
norma quale disposizione innovativa a carattere retroattivo.
La norma ad efficacia retroattiva si pone in contrasto con altri
valori ed interessi costituzionalmente protetti, quali la tutela
dell'affidamento (C. cost. n. 525/2000, n. 39/1993, n. 424/1993,
n. 155/1990 e n. 349/1985) e la coerenza e la certezza
dell'ordinamento giuridico (C. cost. n. 6/1994, n. 429/1993 e
n. 822/1988).
Invero, sulla base della nuova norma si crea una evidente
disparità di trattamento tra:
gli operatori scolastici, dipendenti statali, che godono di
un determinato trattamento economico;
quelli provenienti dagli enti locali, i quali hanno ottenuto
il trattamento economico dei primi, in virtù di sentenze passate in
giudicato;
coloro che in virtù della nuova regolamentazione prevista
dalla legge n. 266/2005 continueranno a percepire un trattamento
economico inferiore a quello in godimento alle due precedenti
categorie, pur svolgendo le medesime mansioni ed avendo la stessa
anzianità di servizio.
Ciò comporta la violazione dei parametri della ragionevolezza e
dell'uguaglianza ex art. 3 Cost.
L'irragionevolezza della disparità è tanto più evidente in
ragione del fatto che tutto il contenzioso - sia quello già definito
alla data di entrata in vigore della legge n. 266 che quello ancora
pendente - si riferisce ad una vicenda (trasferimento personale ATA)
già completamente esaurita.
L'effetto retrattivo è peggiorativo della norma in questione
rileva, inoltre, anche sul piano del legittimo affidamento, con
conseguente ulteriore violazione dei parametri della ragionevolezza e
dell'uguaglianza ex art. 3 Cost.
Non da ultimo va valutato il profilo di incostituzionalità della
norma in esame per violazione dell'art. 36 della Costituzione.
L'art. 1, comma 218, della legge n. 226/2005 viola il diritto ad una
retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro
svolto, se discriminazioni rispetto ad altri colleghi di pari
qualifica e grado.
Quale legge diretta ad incidere su fattispecie sub iudice la
nuova norma finisce, infine, per invadere la sfera riservata al
potere giudiziario, e la non manifesta infondatezza della questione
di costituzionalità va quindi riconosciuta anche quanto al contrasto
con gli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione.
Per le tutte ragioni esposte si ritiene, pertanto, non
manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale, per contrasto con gli articoli 3, 36, 101, 102 e 104
della Costituzione, del comma 218 dell'art. 1 della legge 23 dicembre
2005 (legge finanziaria 2006, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del
29 dicembre 2005).

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta non manifestatamente infondata e rilevante la questione
di illegittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3, 36, 101,
102 e 104 della Costituzione, dell'art. 218 dell'art. 1 della legge
23 dicembre 2005, sospende il giudizio e dispone l' immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Manda alla cancelleria per la notifica al Presidente del
Consiglio dei ministri e per la comunicazione ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Si comunichi.
Ancona, addì 23 maggio 2006
Il giudice: Viscito
06C1079