1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 1-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 455 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 marzo 1993
N. 455 Ordinanza emessa l'11 marzo 1993 dal tribunale amministrativo regionale del Veneto - Venezia, sul ricorso proposto da Deli Luca ed altri contro Ministero di grazia e giustizia ed altro. Magistratura - Uditore giudiziario, gia' referendario parlamentare del Senato della Repubblica - Attribuzione di trattamento economico ad personam superiore a quello spettantegli come magistrato, per diritto al computo del maturato economico della precedente carriera - Richiesta di allineamento stipendiale di magistrati di pari o maggiore anzianita' - Ius superveniens e norma di interpretazione autentica - Divieto di adozione di provvedimenti di allineamento stipendiali "ancorche' aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992" - Violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza, di imparzialita' e di buon andamento della p.a. nonche' di pienezza della tutela giurisdizionale. (D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, settimo comma, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438). (Cost., artt. 3, 97 e 113). (093C0895) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 1-9-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 482/1992
proposto da Luca Deli, Luisa Bianchi, Maria Chiara Manganiello,
Francesco Monaco, Silvio Maras, Lanfranco Tenaglia, Umberto Donà,
Paola Ferretti, Federica Pirgoli, Giovanni Callegarin, Giovanni
Valmassoi, Alberto Da Rin, Michele Vitale, Antonio De Lorenzi,
Giovanni Francesco Cicero, Bruno Francesco Bruni, Luisa Napolitano,
Cecilia Carreri, Angelo Raffaele Mascolo, Maria Teresa Rossi e Felice
Casson rappresentati e difesi dall'avv.to Maurizio Zanchettin, con
elezione di domicilio presso lo studio dell'avv.to Giorgio Pinello,
in Venezia, San Polo n. 3080/L, come da mandato in calce al ricorso,
contro il Ministero di grazia e giustizia, in persona del Ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato di Venezia, domiciliataria per legge, il Ministero del
tesoro, in persona del Ministro pro-tempore, non costituito in
giudizio, per l'accertamento del diritto dei ricorrenti, magistrati
dell'ordine giudiziario, all'allineamento stipendiale sulla posizione
retributiva del dott. Antonio Francesco Esposito, nominato uditore
giudiziario con decreto ministeriale 25 febbraio 1989;
Visto il ricorso, notificato l'11 febbraio 1992 e depositato
presso la segreteria il 15 febbraio 1992 con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero di grazia e
giustizia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza dell'11 marzo 1993 (relatore il
consigliere Italo Franco) l'avv. Zanchettin per la parte ricorrente e
l'avv. dello Stato Muscarello per l'Amministrazione statale
resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Gli odierni ricorrenti sono tutti magistrati ordinari in servizio
presso vari uffici giudiziari del distretto di Venezia. Premettendo
che, con decreto ministeriale 25 febbraio 1989, è stato nominato
uditore giudiziario il dott. Antonio Francesco Esposito - il quale,
già referendario parlamentare presso il Senato della Repubblica,
conserva il trattamento economico ivi maturato, ai sensi degli artt.
202 t.u. n. 3/1957 e 12 d.P.R. n. 1079/1970, ben superiore a quello
da essi goduto - i medesimi, tutti in servizio da data precedente al
25 febbraio 1989 (tranne i dott. Luisa Bianchi e Lanfranco Tenaglia,
che hanno pari anzianita'), domandano, con il ricorso in epigrafe,
che venga accertato e dichiarato il loro diritto all'allineamento
stipendiale e la condanna dell'amministrazione all'attribuzione dello
stipendio nella misura corrisposta al dott. Esposito e alla
corresponsione delle differenze stipendiali pregresse, con
rivalutazione monetaria e interessi legali.
Con il primo motivo invocano l'applicazione della norma di cui
all'art. 4, terzo comma, d.l. 27 settembre 1982, n. 681 - in forza
della quale al personale con stipendio inferiore al collega con pari
o minore anzianità spetta lo stipendio di quest'ultimo - che essi
ritengono estensibile, onde evitare disparità e conformemente a
consolidata giurisprudenza, a tutti i settori del pubblico impiego e
anche ai magistrati, quale principio generale.
Con il secondo motivo chiedono l'applicazione dell'art. 1, primo
comma della legge 8 agosto 1991, n. 265 il quale riconoscerebbe, a
contrario, la validità della precedente disposizione (confermando il
richiamato orientamento giurisprudenziale), anche quando esclude la
valutazione di trattamenti retributivi particolari - perchè ciò fa
solo per il futuro - ed anche quando, con il terzo comma, ne esclude
l'applicazione per il personale di magistratura cui si accede con
concorso di primo grado, in quanto ciò varrebbe dall'entrata in
vigore della legge, e non per i periodi anteatti. Soggiungono i
ricorrenti che la qualifica di referendario della carriera del
personale del Senato è certamente da ricomprendere fra quelle assim-
ilate alla dirigenza dello Stato, se non altro per il richiamo del
relativo regolamento al d.P.R. n. 3/1957. Ricorrono, dunque, tutti i
requisiti per l'applicazione dell'allineamento stipendiale ai casi di
specie.
Si è costituita l'amministrazione della giustizia, eccependo la
natura interpretativa dell'art. 1 della legge n. 265/1991 (dal che
segue la sua applicabilità anche alle situazioni pregresse), la non
assimilabilità della carriera di referendario parlamentare (non
contemplata nella legge 2 aprile 1979, n. 97) a quella dirigenziale
dello Stato, e che osta all'accoglimento della domanda avversaria
anche il disposto del terzo comma dell'art. 1 (che lo esclude per il
personale di Magistratura cui si accede con concorso di primo grado).
Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la difesa
erariale ha richiamato la normativa di recente intervenuta sul punto:
l'art. 2, quarto comma, del d.l. 11 luglio 1992, n. 333 (conv. in
legge 8 agosto 1992, n. 359), che ha soppresso la norma
sull'allineamento stipendiale invocata dai ricorrenti, e l'art. 1,
settimo comma del d.l. 19 settembre 1992, n. 384 (conv. in legge 17
novembre 1992, n. 438) che, interpretando autenticamente la norma
precedente, stabilisce che non possono più adottarsi provvedimenti
di allineamento stipendiale, nemmeno in relazione a periodi pregressi
rispetto all'11 luglio 1992. L'abrogazione espressa di cui sopra
comporta quella tacita dell'art. 1 della legge n. 265/191, su cui
pure si fondava la domanda, sicchè questa viene privata di ogni
giuridico fondamento.
Con memoria conclusionale la difesa della parte ricorrente ha
ribadito le proprie tesi, richiamando due sentenze favorevoli
pubblicate nelle more (cons. St. sez. VI, 23 giugno 1992, n. 486, e
t.g.a. Trento, 3 settembre 1992, n. 321).
Con nota di udienza la stessa difesa affaccia la tesi
dell'incostituzionalità dell'art. 7, settimo comma, del d.l. n.
389/1992 convertito in legge n. 438/1992, là dove esplica efficacia
retroattiva.
All'udienza i patroni comparsi hanno insistito nelle rispettive
domande ed eccezioni, dopo di che la causa è stata spedita in
decisione.
D I R I T T O
1. - Nel far valere la pretesa all'allineamento stipendiale, i
magistrati ricorrenti premettono di avere un'anzianità maggiore di
quella del collega Antonio Francesco Esposito (tranne che in due
casi, di pari anzianita'): tale circostanza è pacifica, non essendo
stata contestata dall'amministrazione resistente.
Il presupposto dell'allineamento si sarebbe realizzato nel 1989
allorchè il dott. Antonio Francesco Esposito fu nominato uditore
giudiziario conservando il più favorevole trattamento economico
maturato nella precedente carriera di referendario parlamentare
presso il Senato della Repubblica.
2. - Occorre premettere che l'istituto dell'allineamento
stipendiale è stato introdotto dall'art. 4, terzo comma, del d.l.
27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge 20 luglio 1982, n.
869, per il personale militare con norma del seguente tenore: "al
personale con stipendio inferiore a quello spettante al collega con
pari o minore anzianità di servizio, ma promosso successivamente è
attribuito lo stipendio di quest'ultimo".
La giurisprudenza formatasi successivamente ha riconosciuto
nell'anzidetta disposizione un principio o rimedio di carattere
generale, idoneo ad evitare un'ingiustificata disparità di
trattamento derivante dalla conservazione di trattamenti retributivi
personalizzati: all'allineamento consegue infatti il riequilibrio
della retribuzione degli appartenenti al medesimo ruolo, in possesso
della medesima anzianità (cfr. Cons. St., sez. sesta, 26 marzo 1990,
n. 410; Corte conti, sez. contr. Stato, 13 luglio 1984, n. 1472; 28
settembre 1984, n. 1479; 3 febbraio 1985, n. 1518; 3 febbraio 1989,
n. 2093; 16 luglio 1992, n. 67; t.r.g.a. Trentino-A.A., sez. Trento,
12 giugno 1989, n. 174 e 3 settembre 1992, n. 321; t.a.r. Sicilia,
sez. Catania 27 agosto 1990, n. 640; t.a.r. Lazio, sez. I, 24 maggio
1991, n. 739, e 11 febbraio 1992, n. 138; t.a.r. Puglia, sez. Lecce
13 aprile 1989, n. 315).
3. - Tale principio, variamente inteso ed applicato dalla
giurisprudenza che ne ha via via definito gli specifici presupposti,
è stato infine confermato, ma anche delimitato, per il personale di
magistratura dalla legge 8 agosto 1991, n. 265. Nella fattispecie
all'esame rilevano il primo ed il terzo comma: il primo esclude
l'allineamento per trattamenti economici conseguiti in settori
diversi dalle carriere dirigenziali dello Stato o equiparate; il
secondo esclude nel caso di accesso alla magistratura mediante
concorso di primo grado la valutazione di trattamenti che nella
precedente carriera erano stati a loro volta acquisiti mediante
allineamento.
Nessuna di queste limitazioni riguarda tuttavia il caso all'esame:
non la prima, poichè la carriera di referendario al Senato è
equiparata a quella dirigenziale dello Stato (cfr. cons. St., sez.
IV, 26 febbraio 1985, n. 64) tant'è che altrimenti non sarebbe stato
applicato l'art. 202 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, per il
mantenimento al dott. Esposito del superiore trattamento economico
nel passaggio di carriera; non la seconda, poichè il miglior
trattamento retributivo conservato dal dott. Esposito non deriva da
un allineamento stipendiale nella precedente carriera, ma soltanto
dalla maggiore entità del relativo stipendio come ammette la stessa
difesa erariale.
In ogni caso, il presupposto da cui sorgerebbe il diritto al
preteso allineamento stpiendiale si è verificato prima dell'entrata
in vigore della legge n. 265 del 1991 e questa non è retroattiva.
L'avvocatura dello Stato sostiene di contro che la natura
interpretativa farebbe propendere per l'efficacia retroattiva
dell'art. 1 della legge n. 265 del 1991. Ora, sembra al collegio che
in realtà tale normativa abbia soltanto circoscritto e limitato
l'istituto, implicitamente riconoscendone la portata generale e la
derivazione dalla fonte costituita dall'art. 4, terzo comma, del
d.l. 27 settembre 1982, n. 681, convertito in legge 20 novembre
1982, n. 869.
Comunque, il collegio ritiene che le condizioni poste dal primo e
dal terzo comma dell'art. 1 della legge n. 265 del 1991 siano
rispettate nella fattispecie.
Ciò stante, il riconoscimento del diritto non troverebbe alcun
ostacolo: si confrontino anche le ragioni chiare e convincenti formu-
late nella sentenza del t.r.g.a. del Trentino-A.A., sez. di Trento, 3
settembre 1992, n. 321, la cui impostazione appare perfettamente
condivisibile.
Nè avrebbe rilevanza l'art. 2, quarto comma, del d.l. 11 luglio
1992, n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, emanato
nelle more del giudizio, che a decorrere dalla sua entrata in vigore
ha abrogato le disposizioni sull'allineamento, tra cui quella
contenuta nell'art. 4 del d.l. n. 681/1982, convertito nella legge
n. 869/1982. L'abrogazione vale infatti soltanto per il futuro e non
elimina i diritti sorti nel passato nel passato in virtù delle norme
abrogate.
4. - Questa soluzione lineare è però preclusa dall'art. 7,
settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito nella
legge 14 novembre 1992, n. 438, che recita: "L'art. 2, comma 4, del
decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, va interpretato nel senso che
dalla data di entrata in vigore del predetto decreto-legge non
possono essere più adottati provvedimenti di allineamento
stipendiale, ancorchè aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992".
Di questa disposizione possono darsi due possibili interpretazioni
e precisamente:
1) che è stato espunto dall'ordinamento, con effetto
retroattivo, il diritto all'allineamento stipendiale;
2) che è stato vietato all'Amministrazione di procedere ad
operazioni di allineamento stipendiale riferite a situazioni
pregresse, pur senza eliminare il relativo diritto già maturato.
Accedendo all'ipotesi interpretativa sub 1), si avrebbe che il
legislatore ha inteso incidere retroattivamente su diritti perfetti
maturati nell'ambito di un rapporto continuativo non ancora esaurito,
e che tuttavia, per non violare esplicitamente il principio
dell'affidamento e quello della certezza dei rapporti tra lo Stato ed
i cittadini, è ricorso all'utilizzo surrettizio di una norma
interpretativa accessoria.
Senonchè, il legislatore interprete è intervenuto senza che ve
ne fosse alcun bisogno: la disposizione interpretata non rivela
alcuna ambiguità o incertezza di significato, nè era sorto alcun
contrasto interpretativo giurisprudenziale (del resto non
ipotizzabile nel breve tempo intercorso), donde si può senz'altro
dire che l'uso della tipica funzione dell'interpretazione autentica
è sviato dal fine istituzionale.
L'ipotesi interpretativa sub 2) evidenzia il ricorso surrettizio
ad una legge-provvedimento che anch'essa esorbita dalla propria
funzione tipica. A prescindere dall'inadeguatezza della tecnica
legislativa adoperata, la portata precettiva ed il carattere
strumentale della norma rivelano, anche in questo caso, l'intima
incoerenza e lo sviamento della funzione legislativa: il legislatore
non si è spinto fino a dichiarare che l'intento della legge è
quello di abrogare ex tunc un diritto già riconosciuto, ma nondimeno
lo ha svuotato del suo contenuto e comunque della possibilità di
realizzarlo.
In tal modo, però, è stata introdotta una disposizione
legislativa che vieta all'amministrazione comportamenti o atti
contrari al diritto sostanziale e tali da compulsare anche le pretese
azionate in sede giuirisdizionale, come nella presente fattispecie in
cui il ricorso è stato proposto prima dell'emanazione della norma
abrogativa.
In altri termini, il legislatore senza porsi alcun problema di
diritto sostanziale ordina all'amministrazione di non applicare più
l'allineamento stipendiale.
5. - In entrambi i significati, il collegio dubita della
costituzionalita'di tale disposizione, che si palesa illogica ed
irragionevole e, quindi, in contrasto col postulato fondamentale
recato dall'art. 3 della Costituzione.
Il dato dal quale occorre muovere per impostare correttamente la
questione è costituito dalla individuazione della ratio della norma.
L'intento è quello - evidente - di bloccare ogni ulteriore
applicazione dell'istituto dell'allineamento stipendiale fondato su
norme già abrogate, e per far questo il legislatore ha voluto
incidere retroattivamente eliminando, ex tunc, ogni effetto delle
norme abrogate.
La disposizione, come si è detto, è formulata come
un'interpretazione autentica. In realtà, se così fosse, la sua
retroattività dovrebbe arrestarsi al momento dell'entrata in vigore
della disposizione interpretata: di fatto si è introdotta
un'innovazione consistente nell'estensione della decorrenza della
legge interpretata (cfr. Corte costituzionale 3 marzo 1988, n. 233;
31 luglio 1990, n. 380).
La finalità perseguita dalla legge "interpretata" era (ed e')
quella di contenere la spesa pubblica riferita ai trattamenti
stipendiali del pubblico impiego: finalità che non appare
irragionevole o comunque sindacabile nella presente congiuntura della
finanza pubblica.
Ciò che appare invece irragionevole è l'interpretazione additiva
successivamente introdotta: l'irretroattività costituisce un
principio dell'ordinamento e la sua deroga si pone come fatto
eccezionale da utilizzare solo in presenza di una effettiva causa
giuistificatrice, prevalente sui rapporti preteriti e sul principio
di affidamento (cfr. Corte costituzionale 4 aprile 1990, n. 155).
Qui invece sono stati lesi vari principi di rilevanza
costituzionale, come quello dell'affidamento, della trasparenza nei
rapporti tra Stato e cittadino, della certezza dei diritti maturati
per i quali gli interessati coltivavano legittime aspettative, della
correttezza della funzione giurisdizionale chiamata ad accertare tali
diritti, paralizzata anch'essa nel suo lineare svolgimento
dall'intervento retrospettivo del legislatore, nella finzione di
un'inutile interpretazione autentica.
La norma retroattiva produce inoltre un'ingiusta disparità di
trattamento applicandosi a rapporti sorti precedentemente ed ancora
pendenti (cfr. Corte costituzionale 28 gennaio 1993, n. 39): la
disparità si verifica tra coloro che, alla stregua del medesimo
presupposto, avevano già ottenuto l'applicazione amministrativa o
una sentenza favorevole passata in giudicato (rapporti esauriti) e
tutti gli altri (rapporti non ancora esauriti).
Il collegio non ignora il "peso" dell'esigenza fnanziaria sottesa
a tale disposizione, ma ritiene che la discrezionalità legislativa
poteva essere ugualmente esercitata in modo non incompatibile con gli
anzidetti principi costituzionali: l'eliminazione dell'istituto era
già stata raggiunta per il futuro; per il passato la necessità di
non espandere la spesa pubblica avrebbe potuto giustificare una
temporanea sospensione dell'applicazione dell'istituto, oppure la
graduazione dell'entità delle relative corresponsioni retroattive.
L'abrogazione delle disposizioni che prevedono automatismi che
influenzano il trattamento economico è bensì prevista anche
dall'art. 2, lett. o) della legge-delega 23 ottobre 1992, n. 421
(recante la c.d. "privatizzazione" del pubblico impiego), ma previa
sostituzione con disposizioni di accordi contrattuali che valorizzino
la produttività individuale e collettiva. Tale criterio è stato
attuato con l'art. 72, secondo comma, del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, che sposta tale effetto abrogativo al momento
della sottoscrizione dei prossimi contratti collettivi.
Si evidenzia quindi una sostanziale contraddittorietà del
legislatore nell'emanazione di disposizioni analoghe e ravvicinate
nel tempo.
Oltretutto, la particolarità del rapporto di impiego dei
magistrati ((cfr. l'art. 2, lett. e), della legge-delega 23 ottobre
1992, n. 421, e l'art. 2, quarto comma, del d.P.R. 3 febbraio 1993,
n. 29)) potrebbe anche giustificare il mantenimento del particolare
istituto secondo la disciplina, peraltro non espressamente ancora
abrogata, della legge n. 265 del 1991.
Comunque, se l'abrogazione delle norme concernenti l'allineamento
stipendiale è avvenuta a decorrere dall'11 luglio 1992 il blocco
dell'allineamento riferito a situazioni pregresse non ha una
giustificazione giuridica.
Esclusa la materia penale la Costituzione non vieta leggi
retroattive ma esse devono corrispondere al generale criterio di
ragionevolezza e non deve violare gli altri principi costituzionali:
condizioni queste che, per le anzidette ragioni, non sembrano
rispettate.
6. - Sotto gli anzidetti profili è quindi ravvisabile la
violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza, di
imparzialità e di buon andamento dell'amministrazione nonchè di
pienezza della tutela giurisdizionale: principi recati dagli artt. 3,
97 e 113 della Costituzione.

P. Q. M.
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 7, settimo comma, del d.l. 19 settembre
1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n. 438;
Sospende quindi il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Venezia, in camera di consiglio l'11 marzo 1993.
Il presidente: DE ZOTTI
L'estensore: FRANCO
Il segretario: (firma illeggibile)
93C0895