1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 27-10-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 643 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 febbraio 1993
N. 643 Ordinanza emessa il 23 febbraio 1993 dal pretore di Camerino nel procedimento penale a carico di Salamah Yousef Circolazione stradale - Infrazioni aventi rilevanza penale (nella specie: sorpasso irregolare) commesse prima dell'entrata in vigore del nuovo codice stradale - Intervenuta depenalizzazione in forza di norma introdotta dallo stesso - Prevista applicabilita', a tali infrazioni, del previgente regime sanzionatorio - Disparita' di trattamento ingiustificata data la identita' delle infrazioni. (D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, art. 106; d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, artt. 148, decimo e sedicesimo comma, e 237, secondo comma). (Cost., art. 3, secondo comma). (093C1078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 27-10-1993)

IL PRETORE
Alla pubblica udienza del 23 febbraio 1993 ha pronunziato e
pubblicato, mediante lettura del dispositivo, la seguente ordinanza.
Letti gli atti del procedimento penale iscritto al n. 1585/e.g.
mod. 22, instaurato nei confronti di Salamah Yousef, nato il 4 maggio
1968 a Nazareth (Israele), irreperibile, osserva in
FATTO E DIRITTO
Yousef Salamah, meglio qualificato in epigrafe, veniva tratto
dinanzi a questo giudicante, acchè si potesse vagliare la sua penale
responsabilità in ordine alla contravvenzione di sorpasso
irregolare, disciplinata dal combinato disposto dei commi settimo ed
undicesimo dell'art. 106 del d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393. Nella
fase degli atti introduttivi del dibattimento, in esito alla
dclaratoria di contumacia del Salamah, rimasto assente senza
l'allegazione di causa di forza maggiore, di caso fortuito ovvero di
altro legittimo impedimento, la difesa dell'imputato eccepiva
l'illegittimità costituzionale del disposto del secondo comma
dell'art. 237 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, laddove quest'ultima
normativa consente la punizione, mediante l'irrogazione di sanzione
penale, delle fattispecie concrete, commesse in epoca anteriore
all'entrata in vigore del predetto d.P.R. n. 285/1992, già previste
come reati dal previgente ordinamento della circolazione stradale, di
poi depenalizzate dal testo normativo or ora richiamato. Caso
emblematico sarebbe quello inerente all'imputato Salamah, cui viene
contestata la contravvenzione punita dal combinato disposto dei commi
settimo ed undicesimo dell'art. 106 del d.P.R. 15 giugno 1959, n.
393, costituente fattispecie oggi depenalizzata, in quanto punita
mediante l'irrogazione di una sanzione amministrativa. La norma
transitoria dettata dal secondo comma dell'art. 237 del d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285, nel far salvi, in relazione alle fattispecie ora
depenalizzate, ma commesse prima dell'entrata in vigore del testo di
legge (1 gennaio 1993), l'applicazione delle sanzioni già a suo
tempo previste (anche se di carattere penale) ed i modi di
accertamento delle trasgressioni e di applicazione delle conseguenti
sanzioni, violerebbe, nella prospettazione della difesa del Salamah,
il principio di eguaglianza, sì da confliggere con il disposto
dell'art. 3 della Costituzione.
Opina questo pretore che la sollevata eccezione appaia non
manifestamente infondata.
Nessun dubbio può nutrirsi in merito alla considerazione che,
nella fattispecie in disamina, ci si trovi di fronte ad una chiara
ipotesi di abolitio criminis: per tale si intende il fenomeno della
successione di leggi penali nel tempo, in cui una legge
incriminatrice viene abrogata ovvero, come nel caso de quo, in cui un
illecito penale viene depenalizzato e disciplinato come illecito
amministrativo. La fattispecie trova la propria generale disciplina
nel dettato del primo capoverso dell'art. 2 del c.p., secondo cui:
"Nessuno può essere punito per un fatto che, secondo una legge
posteriore, non costituisce reato; e, se vi è stata condanna, ne
cessano la esecuzione e gli effetti penali". Il fenomeno è
comunemente designato come retroattività della legge penale più
favorevole (laddove, ben inteso, per legge più favorevole deve
leggersi legge abrogatrice di precedenti incriminazioni). Taluno, in
dottrina, ha qualificato il fenomeno in disamina, riferendosi
all'effetto di elisione del giudicato penale, come iperretroattività
della norma penale più favorevole (rectius: abrogatrice di
precedenti incriminazioni). Il principio, formalizzato dal capoverso
dell'art. 2 del c.p., vanta risalenti origini e trova giustificazione
nel fondamentale rispetto del principio di eguaglianza: la norma in
disamina, infatti, fornisce il necessario supporto legislativo alla
mutata considerazione sociale di condotte già penalmente sanzionate:
se un dato comportamento ovvero una serie di comportamenti,
astrattamente sussumibili in una fattispecie tipizzata, non sono più
considerati quali indici di pericolosità sociale e perdono, alla
stregua della considerazione che ne possiede la communis opinio, la
connotazione disvaloriale, la recezione legislativa del mutamento
valutativo del corpo sociale, che abroghi il divieto dei suddetti
comportamenti e la conseguente sanzione penale, implica il venir meno
di tutte le conseguenze legate anche alla pregressa irrogazione di
sanzioni penali in relazione all'accertamento della responsabilità
in ordine alle fattispecie incriminatrici abrogate. La cessazione
dell'efficacia della norma incriminatrice comporta, cioè, non
soltanto l'assenza di irrogazione di pena per fatti, astrattamente
sussumibili nella fattispecie abrogata, commessi durante la vigenza
della stessa, ma non ancora sanzionati all'epoca dell'abolitio
criminis, ma, addirittura, il venir meno dell'esecuzione delle
sanzioni già inflitte, in esito all'apprezzamento della
responsabilità per la commissione dei fatti surrichiamati, durante
il periodo di vigore della norma incriminatrice abrogata. Il
principio, si ripete, trova il proprio ubi consistam nell'ossequio in
altro fondamentale principio, quello di eguaglianza: sarebbe,
infatti, lesivo della eguale dignità dei cittadini e del concetto di
parità di trattamento sottoporre a diversa disciplina sanzionatoria
fatti storici tutt'affatto eguali, fatta eccezione per la data di
commissione (prima o dopo l'entrata in vigore della norma abrogatrice
della precedente incriminazione). La disciplina dettata dal secondo
comma dell'art. 2 del c.p. comporta l'adeguamento del trattamento
sanzionatorio di determinate fattispecie concrete al mutato sentire
dei consociati.
Autorevole dottrina riconosce, peraltro, la legittimità di norme
transitorie, le quali, nel regolamentare la fase di passaggio tra un
determinato regime ad un altro, comportino deroghe al principio
surrichiamato; si riconosce, id est, che una norma di legge ordinaria
possa stabilire che, contrariamente a quanto previsto in via
generale, dal primo capoverso dell'art. 2 del c.p., in caso di
abolitio criminis, i fatti astrattamente sussumibili nella previgente
fattispecie incriminatrice, commessi durante il vigore della stessa,
continuino ad essere puniti con le previgenti sanzioni penali anche
in epoca successiva all'abrogazione della fattispecie suddetta.
D'altro canto, si fa notare, dei vari postulati in cui si articola il
principio di stretta legalità, recepiti e formalizzati dall'art. 2
del c.p., il legislatore costituente, per il tramite del disposto del
secondo comma dell'art. 25 della Costituzione, ha inteso
costituzionalizzare soltanto quello dell'irretroattività della legge
incriminatrice. Solo e soltanto tale principio gode, pertanto, di
dignità sopraordinata, nella gerarchia delle fonti normative,
rispetto alle ulteriori articolazioni dell'art. 2 del c.p. La ratio
delle deroghe legislative al principio sanzionato dal primo capoverso
dell'art. 2 del c.p. si giustificano, secondo la precitata dottrina,
alla stregua della continuità sotanziale di illeciti: purchè
sussista un criterio discriminatore che permetta di considerare
fondata la disparità trattamentale, cioè, sarebbe legittima la
possibilità di punire, in epoca successiva all'abolitio criminis,
mediante l'irrogazione della previgente sanzione penale, fatti
commessi durante il vigore della stessa.
Orbene, nella fattispecie soggetta all'odierno vaglio di questo
giudicante, si rinviene proprio un'ipotesi di norma derogatrice della
disciplina di cui al primo capoverso dell'art. 2 del c.p.: si intende
qui far riferimento al secondo comma dell'art. 237 del d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285, secondo cui: "Per le violazioni commesse prima
della data di cui al primo comma (1 gennaio 1993, n.d. e del presente
provvedimento) continuano ad applicarsi le sanzioni principali ed
accessorie e ad osservarsi le disposizioni concernenti le procedure
di accertamento e di applicazione, rispettivamente previste dalle
disposizioni previgenti". La norma in esame, avendo valore ed
efficacia di legge ordinaria, costituisce deroga ineluttabile al
principio, pure formalizzato da norma avente pari forza e valore di
legge ordinaria, di cui al capoverso dell'art. 2 del c.p . La
disciplina in disamina, occorre aggiungere, concerne soltanto le
norme contenute nel capo V del d.lgs. n. 285/1992, vale a dire le
norme di comportamento degli utenti della strada. Molti degli
obblighi imposti da tale normativa erano, nel sistema previgente,
puniti mediante l'irrogazione di sanzioni penali; nell'ambito della
generale regolamentazione, entrata in vigore il giorno 1 gennaio
1993, viceversa, in ossequio all'esigenza di adeguare la reazione
istituzionale alla mutata considerazione di determinate condotte e
della carica di disvalore delle stesse, nonchè al non conclamato, ma
trasparente, fine di effettuare una deflazione del carico penale,
molti degli obblighi di comportamento dell'utente della strada, già
penalmente rilevanti, sono stati inquadrati nell'ambito della
categoria dell'illecito amministrativo. Tra essi anche la fattispecie
di sorpasso irregolare, già disciplinata dall'art. 106, settimo ed
undicesimo comma del d.P.R. n. 393/1959, ora regolamentata dall'art.
148, decimo e sedicesimo comma, del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.
Che gli intenti del legislatore fossero quelli sopra enunziati appare
evidente sin dalla lettura della normativa delegante, inerente alla
questione de qua agitur: recita, infatti, il punto dd) dell'art. 2
della legge 13 giugno 1991, n. 190: "revisione del sistema vigente
delle infrazioni amministrative e relative sanzioni e previsione di
nuove ipotesi in conseguenza della nuova disciplina della
circolazione, nonchè di misure cautelari a garanzia del credito
erariale per le predette sanzioni, stabilendo l'ammontare delle
sanzioni medesime nei limiti di lire trentamila per il minimo e di
lire quattro milioni per il massimo; previsione anche della
possibilità di sanzioni amministrative accessorie consistenti nella
sospensione o revoca della patente di guida in rapporto alla somma
progressiva delle diverse violazioni". Inoltre, il punto gg) del
prefato art. 2 della legge n. 190/1991 recita: "previsione, nelle
ipotesi più gravi di comportamento, da cui derivi pericolo o
pregiudizio per la circolazione e per la sicurezza individuale e
collettiva, di nuovi reati e modifica delle sanzioni penali vigenti,
purchè non superino nel massimo per le pene detentive i mesi dodici
e per le pene pecuniarie la somma di lire due milioni".
Donde è dato desumere che il fine prefisso al legislatore
delegato era quello di una generale revisione dell'impianto
sanzionatorio previgente, nel tentativo di adeguamento della
normativa alle mutate considerazioni sociali e nel doveroso ossequio
ai principi di proporzionalità, di sussidiarietà e di solidarietà
che, comunque, il legislatore deve osservare nella scelta circa la
qualificazione giuridica (illeciti penali ovvero amministrativi o
civili) dei comportamenti umani. Dunque, nella materia de qua, ove si
sia verificata una depenalizzazione, la quale abbia condotto alla
qualificazione come illecito amministrativo del tipo legale, già
previsto come illecito penale, si è in presenza del fenomeno già
individuato da perspicua ed autorevole dottriva quale continuità
sostanziale dell'illecito ovvero perpetuazione della rilevanza
dell'illecito. La predetta dottrina, peraltro, individua come
incongrua, in tali ipotesi, non tanto la decisione legislativa di
perpetuare il sanzionamento purchessia della fattispecie, bensì
quella di perpetuare, nella vigente della nuova normativa
depenalizzante, la punizione dei fatti commessi nel vigore della
legislazione antevigente mediante l'irrogazione delle sanzioni penali
in allora previste. Da ciò è dato desumere che ben raramente, già
sul piano teorico, è difficile rinvenire, in ipotesi analoghe a
quelle in odierna disamina, il criterio fondante del discrimine
trattamentale tra soggetti rei della stessa fattispecie, diversamente
qualificata a seconda del tempus commissi delicti (rectius: del tempo
di commissione dell'illecito). Oltre tutto, nella fattispecie
concreta, non si ravvisa davvero la ratio del mantenimento in vita
del previgente sistema sanzionatorio: si consideri, infatti, la
circostanza che la disciplina del sorpasso irregolare, siccome
prospettata dal comma decimo dell'art. 148 del d.lgs. 30 aprile 1992,
n. 285, appare tutt'affatto identica, nella delineazione del tipo
legale, a quella di cui al settimo comma dell'art. 106 del d.P.R. 15
giugno 1959, n. 393, fatta salva l'enucleazione dell'ipotesi relativa
al divieto di sorpasso per i conducenti di autotreni, di
autoarticolati e di autosnodati, la quale costituisce, ora,
fattispecie autonomamente regolata dal quattordicesimo comma
dell'art. 148 del d.lgs. n. 285/1992: si consideri, comunque, che
anche tale ultima ipotesi costituisce illecito amministrativo,
rientrando, pertanto, nel disegno di depenalizzazione. Dunque,
l'operatore del diritto si trova dinanzi ad un'evidente disparità
trattamentale, assolutamente ingiustificata alla stregua dell'assenza
di qualsivoglia criterio che, in ossequio al principio di
ragionevolezza, fondi la discriminazione stessa: si rammenti,
infatti, che se è vero che ad analoga situazione corrisponde analogo
trattamento legislativo, è, altresì, vero che a situazioni
differenti corrisponde (e non potrebbe essere altrimenti) differente
trattamento. Per le ragioni suesposte, peraltro, nella fattispecie in
disamina si rinvengono soltanto situazioni tutt'affatto analoghe, ove
non addirittura identiche, differenziate soltanto dall'epoca di
commissione dell'illecito. È d'obbligo, pertanto, concludere che il
plesso normativo in disamina, costituito dal disposto combinato degli
artt. 106, settimo ed undicesimo comma, del d.P.R. 15 giugno 1959, n.
393, 148, decimo e sedicesimo comma, e 237, secondo comma, del d.lgs.
30 aprile 1992, n. 285, confligge con il principio di eguaglianza
sostanziale di cui al secondo comma dell'art. 3 della Costituzione,
laddove consente, pur in epoca posteriore all'intervenuta
depenalizzazione delle fattispecie disciplinate, che fatti storici
commessi nella vigenza della normativa antecedente siano ancora
puniti mediante l'irrogazione della sanzione penale.
Ci si rende perfettamente conto che un'eventuale accoglimento
dell'eccezione di illegittimità condurrebbe ad una situazione di
vuoto normativo, la quale non garantirebbe adeguatamente quella
perpetuazione della rilevanza dell'illecito, di cui poc'anzi si è
detto: dati, infati, i principi generali vigenti in materia di
sanzioni amministrative ed, in particolare, stanze la disciplina
dettata dall'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, non
potrebbe trovare applicazione retroattiva la sanzione amministrativa
in relazione a fatti commessi anteriormente all'entrata in vigore
della legge che tale ultimo tipo di sanzione prevede. Ciò stante,
peraltro, non ci si può esimere dal dovere di esternazione dei dubbi
di legittimità costituzionale della norma della quale si dovrebbe,
nella fattispecie, fare applicazione: considerazioni di opportunità
politico-legislativa non possono indurre a diverse valutazioni circa
la conformità a Costituzione della normativa ordinaria. Neppure
pretende, questo giudicante, che la Corte costituzionale,
nell'adempimento del proprio compito di valutazione della conformità
costituzionale della normativa ordinaria, introduca, per la via di
una pronunzia di accoglimento dell'eccezione sollevata, una soluzione
normativa consimile a quella dettata dell'art. 40 della legge 24
novembre 1981, n. 689: è ben consapevole questo pretore che la
Corte, nel corretto esercizio dei criteri di self restraint, non
potrebbe addivenire ad una soluzione della questione prospettata che
si appalesi additiva di nuove ipotesi normative, compito, questo,
spettante al solo legislatore. Peraltro, come già detto, la rilevata
non manifesta infondatezza della non consentaneità alla Costituzione
del dettato normativo ordinario in esame non può indurre a
considerazioni ulteriori: d'altro canto, nell'ipotesi di accoglimento
della sollevata eccezione sarà lo stesso legislatore che, nel
sovrano esercizio dei poteri assegnatigli nell'ambito
dell'ordinamento istituzionale, provvederà a colmare, magari anche
in via d'urgenza, come sempre più di frequente avviene, eventuali
lacune dell'ordinamento giuridico.
Ciò detto in relazione alla non manifesta infondatezza della
dedotta questione, non ci si soffermerà più del dovuto per
sottolineare la rilevanza della stessa nell'ambito del procedimento
penale soggetto all'odierno vaglio diquesto giudicante: si consideri
soltanto, a tal proposito, che laddove la noramtiva in disamina
dovesse essere ritenuta effettivamente confliggente con il disposto
costituzionale segnalato, questo pretore avrebbe, ai sensi del
dettato dell'art. 129 del c.p.p., l'obbligo di un'immediata
declaratoria di non punibilità per non essere il fatto preveduto
come reato.

P. Q. M.
Visti gli artt. 3, secondo comma, della Costituzione, 23 e segg.
della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata nei sensi di cui
in motivazione, la questione di legittimità costituzionale del
disposto combinato degli artt. 106 del d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393,
e 148, decimo e sedicesimo comma, e 237, secondo comma, del d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285;
Dispone la sospensione del processo ed ordina la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Manda alla cancelleria per le ulteriori incombenze di rito.
Camerino, addì 23 febbraio 1993
Il pretore: SEMERARO
Depositato in cancelleria, Camerino, 6 marzo 1993.
Il collaboratore di cancelleria: BONDONI

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