1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 16-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 1994
N. 25 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 1994 (della provincia autonoma di Trento) Ambiente (tutela dell') - Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione dell'Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente - Attribuzione a detta Agenzia del potere di svolgere attivita' di indirizzo e coordinamento tecnico nei confronti della Agenzia provinciale per la tutela dell'ambiente, da istituirsi con legge della provincia di Trento, con le funzioni, il personale, i beni mobili ed immobili, le attrezzature e la dotazione finanziaria dei presidi multizonali di prevenzione, ed inoltre con il personale, l'attrezzatura e la dotazione finanziaria dei servizi delle unita' sanitarie locali adibiti alle attivita' di controllo ambientali - Attribuzione alle regioni e province autonome del compito di stabilire le modalita' di consulenza e di supporto all'azione delle province, dei comuni e delle comunita' montane, dei dipartimenti e dei servizi territoriali e le modalita' di integrazione e coordinamento per evitare sovrapposizioni di funzioni e di attivita' con i servizi delle unita' sanitarie locali - Lamentata invasione della sfera di competenza della provincia ricorrente in materia di urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio, artigianato, opere di prevenzione e pronto soccorso per calamita' pubbliche, viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna, agricoltura, foreste, patrimonio zootecnico ed ittico, istituti fitopatologici, consorzi agrari e stazioni agrarie, servizi antigrandine, bonifica, opere idrauliche di terza, quarta e quinta categoria, utilizzazione delle acque pubbliche, igiene e sanita', ivi comprese l'assistenza sanitaria ed ospedaliera. (D.L. 4 dicembre 1993, n. 496, artt. 1, primo comma, lettere a) e b), e terzo comma, 3, primo e quarto comma, convertito con legge 21 gennaio 1994, n. 61). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1, 5, 6, 13, 16, 17, 21 e 24, 9, nn. 9 e 10, e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266). (094C0244) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 16-3-1994)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Gianni Bazzanella,
autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 1848 del 18
febbraio 1994, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio
Onida e Gualtiero Rueca, largo della Gancia, 1, come da mandato
speciale a rogito del notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data
21 febbraio 1994, n. 59636 di rep., contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 01, terzo comma; dell'art.
03; dell'art. 1, primo comma, lettere a) e b), e terzo comma, del
d.l. 4 dicembre 1993, n. 496, recante "disposizioni urgenti sulla
riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione dell'agenzia
nazionale per la protezione dell'ambiente", come convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 gennaio 1994, n. 21, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 21 del 27 gennaio 1994.
A seguito del referendum abrogativo svoltosi il 18 aprile 1993,
che ha determinato l'abrogazione di talune disposizioni della legge
n. 833/1978 in tema di competenze delle U.S.L. per i controlli
ambientali (cfr. d.P.R. 5 giugno 1993, n. 177), il Governo ha
provveduto, dapprima con i d.l. 4 agosto 1993, n. 274, e 2 ottobre
1993, n. 395, non convertiti in legge, e successivamente con il d.l.
4 dicembre 1993, n. 496, a dettare "disposizioni urgenti" sulla
riorganizzazione dei controlli ambientali.
In tale contesto si è prevista fra l'altro la istituzione
dell'agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente; per il resto,
ci si limitava in detti decreti a prevedere che disponesse la
normativa regionale, indicando in via transitoria nelle province le
amministrazioni titolari delle funzioni di controllo sottratte, in
forza del referendum, alle U.S.L. (art. 2 d.l. n. 274/1993; art. 2
d.l. n. 395/1993; art. 3 d.-l. n. 496/1993).
Tuttavia il Parlamento, in sede di conversione dell'ultimo
decreto-legge, ha preteso di ridisciplinare funditus tutta la
materia, anche per la parte di competenza regionale. A tal fine la
legge di conversione ha sostituito integralmente il testo del
decreto-legge "convertito", con una disciplina che muta
sostanzialmente,allargandolo, lo stesso oggetto di quella dettata dal
Governo in via di urgenza.
Il nuovo testo reca anzitutto una ridefinizione delle "attività
scientifiche connesse all'esercizio delle funzioni pubbliche per la
protezione dell'ambiente" (art. 01); demanda poi alle regioni il
compito di provvedere "all'organica ricomposizione in capo alle
province delle funzioni amministrative in materia ambientale" di cui
all'art. 14 della legge n. 142/1990, e attribuisce nel frattempo alle
province le funzioni di autorizzazione e di controllo per la
salvaguardia dell'ambiente già di competenza delle U.S.L. (art. 02).
L'art. 03 del nuovo testo prevede la istituzione da parte delle
regioni e delle province autonome di agenzie rispettivamente
regionali e provinciali "per lo svolgimento delle attività di
interesse regionale di cui all'art. 01 e delle ulteriori attività
tecniche di prevenzione, di vigilanza e di controllo ambientale,
eventualmente individuate dalle regioni e dalle province autonome di
Trento e di Bolzano" (primo comma); e detta altre norme sulla
organizzazione e l'attività di tali agenzie.
L'art. 1 ridisciplina la istituzione (già prevista dal decreto
originario) dell'agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente.
Ma mentre i primi decreti-legge definivano tale agenzia come
organismo chiamato a svolgere "attività tecnico-scientifica di
ausilio del Ministero dell'ambiente e delle altre amministrazioni
pubbliche in materia di tutela dall'inquinamento dell'atmosfera,
delle acque e del suolo di cui all'art. 1, primo comma, del decreto
del Presidente della Repubblica 5 giugno 1993, n. 177" (cioè nella
materia su cui ha inciso il referendum abrogativo: art. 1, primo
comma, d.l. n. 274/1993; art. 1, primo comma, d.-l. n. 395/1993),
l'ultimo decreto-legge (n. 496/1993) manifestava già una tendenza
"espansiva" in ordine alle funzioni dell'agenzia nazionale, cui
venivano attribuite "le competenze riguardanti le attività
tecnico-scientifiche di interesse nazionale connesse all'esercizio
delle funzioni pubbliche per la protezione dell'ambiente, ivi
comprese quelle in materia di tutela dall'inquinamento
dell'atmosfera, delle acque e del suolo di cui all'art. 1, quarto
comma, del decreto del Presidente della Repubblica 5 giugno 1993, n.
177" (art. 1, primo comma, d.l. n. 493/1993).
Il testo sostituito dalla legge di conversione va ancora al di
là, attribuendo all'Agenzia nazionale il compito di svolgere sia "le
attività tecnico-scientifiche di cui all'art. 01, primo comma, di
interesse nazionale", sia "le attività di indirizzo e coordinamento
tecnico nei confronti delle agenzie di cui all'art. 03 'cioè quelle
regionali o provincialì allo scopo di rendere omogenee sul piano
nazionale le metodologie operative per l'esercizio delle competenze
ad esse spettanti" (art. 1, primo comma, lettere a) e b)).
La progressiva trasformazione del testo legislativo, attraverso la
redazione dei decreti succedutisi nel tempo, e poi della legge di
conversione, illustra bene già di per sè la "lenta marcia" verso
l'ampliamento delle funzioni degli organismi centrali e la
corrispondente riduzione dell'area riservata all'autonomia regionale
e provinciale. Così che, in definitiva, il testo approvato dal
Parlamento risulta per più aspetti lesivo di tale autonomia.
Vero è che l'art. 7 del decreto-legge convertito stabilisce che
le disposizioni del decreto medesimo "si applicano nelle regioni a
statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano,
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative
norme di attuazione, fino all'adozione da parte delle stesse di
apposite normative": sembrando così porre una sorta di clausola di
salvaguardia.
Ma - a parte il fatto che tale disposto non è conforme a quanto
prescritto dall'art. 2 del d.lgs. n. 266/1992, secondo cui la
legislazione statale sopravveniente in materie già disciplinate da
leggi provinciali non si applica nel territorio delle province
autonome, salvo l'eventuale obbligo di adeguamento, nei limiti
statutari, della legislazione provinciale - la disposizione in esame,
dettata nel contesto del decreto originario presumibilmente in vista
della disciplina transitoria ivi prevista, è contraddetta in
particolare dal nuovo art. 03, che tende a vincolare il contenuto
delle future normative provinciali, obbligando la provincia a
istituire l'agenzia provinciale. E dunque la portata lesiva delle
disposizioni impugnate non è ovviata affatto dal disposto dell'art.
7.
In primo luogo viene in considerazione l'art. 03, aggiunto dalla
legge di conversione, che dispone l'istituzione (obbligatoria)
dell'agenzia regionale e provinciale "per lo svolgimento delle
attività di interesse regionale di cui all'art. 1" nonchè "delle
ulteriori attività tecniche di prevenzione, di vigilanza e di
controllo ambientale, eventualmente individuate dalle regioni e
province autonome con proprie leggi".
Di tali organismi non c'era traccia nella prima stesura del
decreto (d.l. n. 274/1993 e d.-l. n. 395/1993). Nel più recente
d.l. n. 496/1993 si prevedeva che le regioni (nulla si diceva delle
province autonome) provvedessero "all'istituzione di strutture
tecniche, operanti di norma su base provinciale, attribuendo ad esse
compiti, dotazioni tecniche, personale e risorse finanziarie
nell'ambito della complessa riorganizzazione dei servizi regionali"
(art. 3, primo comma, lett. a)).
Ora quelle "strutture tecniche" sono divenute l'agenzia, e
l'obbligo di istituzione di questa è stato espressamente esteso alle
province autonome.
Alle esigenze o alle loro "articolazioni territoriali" è previsto
che le regioni e le province autonome attribuiscano (ancora una volta
in modo vincolato) "le funzioni, il personale, i beni mobili e
immobili, le attrezzature e la dotazione finanziaria dei presidi
multizonali di prevenzione, nonchè il personale, l'attrezzatura e la
dotazione finanziaria dei servizi delle unità sanitarie locali alle
attività di cui all'art. 01".
Si aggiunge inoltre che "le agenzie regionali e provinciali hanno
autonomia tecnico-giuridica, amministrativa, contabile e sono poste
sotto la vigilanza della presidenza della giunta provinciale o
regionale" (primo comma).
Si dispone successivamente: che le agenzie regionali e provinciali
sono istituite "senza oneri aggiuntivi per le regioni", utilizzando
personale già in organico presso di esse o presso enti finanziati
con risorse regionali, dovendosi corrispondentemente ridurre gli
organici regionali, i relativi oneri e i trasferimenti destinati agli
enti finanziati, definire "gli obiettivi del controllo ambientale per
l'area di competenza delle agenzie regionali" e "strutturare su di
essi la dotazione organica, strumentale, finanziaria delle agenzie
regionali e delle loro articolazioni" (secondo comma); che le agenzie
"sono organizzate in settori tecnici corrispondenti alle principali
aree di intervento e articolate in dipartimenti provinciali o
sub-provinciali e in servizi territoriali" (terzo comma); che le
regioni e le province autonome provvedono a definire l'organizzazione
e la dotazione delle agenzie, stabilendo le modalità di consulenza e
di supporto all'azione degli enti locali e fissando le modalità di
integrazione e di coordinamento (quarto comma); che le agenzie
"collaborano con l'agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente
di cui all'art. 1, cui prestano, su richiesta, supporto tecnico"
(quinto comma); che le agenzie regionali si avvalgono delle sezioni
regionali dell'albo delle imprese esercenti servizi di smaltimento
dei rifiuti, di cui all'art. 10 del d.l. 31 agosto 1987, n. 361,
convertito con modificazioni in legge 29 ottobre 1987, n. 441 (sesto
comma).
Con tale disciplina si incide pesantemente sull'autonomia
organizzativa delle province autonome, da un lato prescrivendo
l'istituzione di un ente funzionale (l'agenzia) dotato di piena
autonomia, per l'esercizio di compiti propri delle province stesse,
dall'altro dettando dettagliate discipline circa l'organizzazione
funzionale e territoriale, le risorse, il personale, le attività di
detta agenzia, e circa i rapporti fra di essa e gli enti locali.
Ma la legge dello Stato non può vincolare la provincia autonoma
circa l'assetto organizzativo delle provincia stessa e più in
generale dell'apparato amministrativo che ad essa fa capo, destinato
allo svolgimento delle funzioni proprie. Anche quando il legislatore
statale può vincolare la provincia al conseguimento di determinati
obiettivi o al conseguimento di determinate attività, le modalità
organizzative e strumentali attraverso le quali la provincia agisce
non possono che restare affidate all'autonomia di questa: come
ribadisce, da ultimo, l'art. 3, secondo comma, del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266 (contenente norme di attuazione dello statuto speciale),
la dove prevede che "l'emanazione delle norme di organizzazione
eventualmente occorrenti per l'attuazione" degli atti di indirizzo e
coordinamento del Governo (i quali "vincolano solo al conseguimento
degli obiettivi o risultati in essi stabiliti", secondo la natura
propria della funzione di indirizzo e coordinamento chiarita dalla
Corte, ad esempio con la sentenza n. 560 del 1988), "è riservata,
per quanto di rispettiva competenza, alla regione o alle province
autonome".
La disposizione qui contestata viceversa tende a vincolare
l'autonomia della provincia precisando sia il tipo di strumento
organizzativo da impiegare (l'agenzia) sia le caratteristiche
essenziali dello strumento stesso (l'autonomia tecnico-giuridica,
amministrativa e contabile dell'agenzia), sia il disegno
organizzativo (settori tecnici, dipartimenti, servizi territoriali),
sia le modalità per la provvista del personale e delle dotazioni
finanziarie e strumentali.
Va ancora notato che la istituenda agenzia provinciale sarebbe
vincolata a collaborare con l'agenzia nazionale e a prestare ad essa,
su richiesta, "supporto tecnico" (quinto comma dell'art. 03).
Si osservi che, paradossalmente, le disposizioni del decreto
modificato risultano nei confronti delle province autonome più
vincolanti, sotto il profilo dell'autonomia organizzativa, di quanto
non siano nei confronti delle province di diritto comune. Queste
ultime infatti si prevede svolgano le funzioni amministrative di cui
all'art. 14 della legge n. 142/1990, destinate ad essere "ricomposte"
in capo alle province stesse dalla legge regionale (art. 02, primo
comma) senza che però la legge statale disciplini l'organizzazione
delle funzioni medesime a livello provinciale (salva la previsione
per cui le "strutture tecniche provinciali" dell'agenzia regionale
sono "poste alle dipendenze funzionali delle province, secondo
criteri stabiliti in base ad apposite convenzioni stipulate con le
regioni: art. 02, secondo comma). Viceversa la provincia di Trento
dovrebbe svolgere le funzioni ad essa spettanti (e comprensive sia
delle funzioni di livello "regionale" sia di quelle che nel restante
territorio del paese sono attribuite alle province) essendo vincolata
nel proprio assetto organizzativo dall'obbligo di istituire l'agenzia
provinciale di cui all'art. 03.
Un'ulteriore disposizione particolare lesiva dell'autonomia
provinciale è contenuta nel terzo comma dell'art. 01, ai cui senzi
non solo l'agenzia nazionale ma altresì "le agenzie regionali e
delle province autonome di cui all'art. 03, ciascuna nell'ambito
delle attribuzioni stabilite dal presente decreto, sono tenute a
prevedere forme di consultazione delle associazioni imprenditoriali
di categoria e delle organizzazioni sindacali nelle materie di cui al
primo comma del presente articolo".
Si vincola qui un organismo provinciale addirittura per quanto
concerne le modalità di espletamento delle proprie funzioni e la
consultazione delle forze sociali.
L'art. 1 del nuovo testo, come si è ricordato, definisce i
compiti e le modalità di azione dell'Agenzia nazionale per la
protezione dell'ambiente.
In primo luogo esso attribuisce a detta agenzia "le attività
tecnico-scientifiche di cui all'art. 01, primo comma, di interesse
nazionale". Ma poichè non si dà alcuna definizione concreta di tale
interesse e delle relative attività, siffatta attribuzione di
competenza si traduce in una clausola generale idonea ad ampliare
indefinitivamente l'ambito di intervento dell'organismo nazionale, a
scapito delle competenze regionali e provinciali.
Ciò è confermato dal rinvio all'art. 01, primo comma, nel quale
si elencano bensì attività di tipo strumentale (ricerca, raccolta
ed elaborazione di dati e informazioni) relativamente "neutre"
rispetto al riparto di competenze fra Stato e regioni e province
autonome, ma si elencano poi anche compiti indubbiamente rientranti
nell'ambito esclusivo della competenza provinciale.
Tali sono in particolare i "controlli di fattori fisici, chimici e
biologici di inquinamento acustico, dell'aria, delle acque e del
suolo, ivi compresi quelli sull'igiene dell'ambiente (art. 01, primo
comma, lett. b)), che non solo hanno poco a che fare con attività
"tecnico-scientifiche", risolvendosi viceversa in attività
tecnico-operative di vigilanza, ma soprattutto coincidono di fatto
con le attività di controllo dei fenomeni di inquinamento sul
territorio, che spettano alle regioni e alle province autonome
nonchè agli enti locali.
Attraverso dunque il generico rinvio dell'art. 1, primo comma,
lett. a), di fatto l'agenzia nazionale viene investita di funzioni
operative di controllo rientranti nella competenza regionale o
provinciale e locale.
Tale surrettizia estensione della competenza statale risulta, ed
è confermata, anche dal terzo comma dell'art. 1, in cui si prevedono
"convenzioni" fra l'agenzia nazionale e le regioni e le province
autonome, che dovrebbero prevedere "la specializzazione di talune
strutture tecniche dalle agenzie di cui all'art. 03 'cioè delle
agenzie regionali e provincialì, al fine di assicurare sull'intero
territorio nazionale il più efficace espletamento delle sue
funzioni" (cioè delle funzioni dell'agenzia nazionale). Tale
disposizione rende palese che nel sistema della nuova legge l'agenzia
nazionale è destinata ad operare non solo a livello centrale e con
funzioni di ricerca o di indirizzo, ma anche a livello locale,
avvalendosi delle strutture tecniche delle agenzie regionali e
provinciali.
Parimenti lesiva è la lettera h) del secondo comma dell'art. 1,
ove si prevede che spettano all'agenzia nazionale "le attività di
indirizzo e coordinamento tecnico nei confronti delle agenzie di cui
all'art. 3 'cioè delle agenzie regionali e provincialì allo scopo
di rendere omogenee sul piano nazionale le metodologie operative per
l'esercizio delle competenze ad esse spettanti". Non solo dunque la
provincia è vincolata quanto allo strumento organizzativo da
impiegare (l'agenzia), ma si troverebbe inoltre, nella propria
attività, soggetta ad un anomalo potere di indirizzo, in nessun modo
sorretto e limitato da norme di legge, ed esercitato dall'agenzia
nazionale.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare la
illegittimità costituzionale dell'art. 01, terzo comma, dell'art.
03, e dell'art. 1, primo comma, lettere a) e b) (anche in relazione
all'art. 01, primo comma), e terzo comma, del d.l. 4 dicembre 1993,
n. 496, come modificato dalla legge di conversione 21 gennaio 1994,
n. 61, per violazione dell'art. 8, numeri 1, 5, 6, 13, 16, 17, 21,
24, dell'art. 9, numeri 9 e 10, e dell'art. 16 dello statuto speciale
di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e delle relative norme di
attuazione, e in particolare del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, del
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, e
del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 226.
Roma, addì 24 febbraio 1994
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

94C0244