1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 20-7-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 giugno 2005
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria 10 giugno 2005 (della Regione siciliana) Imposte e tasse - Agevolazioni fiscali in materia fondiaria - Interpretazione autentica dell'art. 60, legge Regione Sicilia n. 2/2002 come norma avente «natura di misura fiscale di carattere generale» - Difformita' di interpretazione manifestata con Nota della Agenzia delle entrate del 31 marzo 2005 - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione siciliana - Introduzione surrettizia di requisiti oggettivi non richiesti dalla norma regionale - Lesione delle competenze regionali in materia finanziaria - Violazione dell'autonomia finanziaria della Regione e del principio di leale cooperazione. - Nota della Agenzia delle entrate, Direzione regionale della Sicilia, prot. n. 2005/3.0/L/25079 del 31 marzo 2005, ed atti presupposti; Nota della Agenzia delle entrate, Direzione regionale della Sicilia, prot. n. 2005/4.2/30927 del 21 aprile 2005. - Statuto Regione Sicilia art. 36; Decreto del Presidente della Repubblica 25 luglio 1965, n. 1074, art. 6. (005C0692) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 20-7-2005)

Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
avvocati Michele Arcadipane e Giovanni Carapezza Figlia, ed
elettivamente domiciliato presso la sede della Regione siciliana in
Roma, via Marghera n. 36, autorizzato a proporre ricorso con
deliberazione della giunta regionale n. 205 del 20 maggio 2005 (All.
1);

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici
della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la risoluzione del conflitto di
attribuzione insorto tra la Regione siciliana e lo Stato per effetto
della nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della
Sicilia, prot. n. 2005/3.0/L25079 del 31 marzo 2005 (All. 2) -
trasmessa alla regione, e per essa all'assessorato regionale del
bilancio e delle finanze, in allegato alla nota del presidente del
Consiglio notarile di Palermo, prot. n. 352 del 4 aprile 2005 (All.
3), pervenuta il 5 aprile 2005, dalla cui data, ai sensi dell'art. 39
della legge 11 marzo 1953, n. 87, decorre il termine per produrre
ricorso - e degli atti dalla stessa presupposti (ancorchè non
portati ufficialmente a conoscenza dell'amministrazione regionale,
quali la ivi richiamata nota della stessa Agenzia delle entrate -
Direzione centrale normativa e contenzioso, prot. n. 53667 del 23
marzo 2005, al cui orientamento l'impugnata nota del 31 marzo 2005
assume prestare ottemperanza) e della successiva nota della medesima
Agenzia delle entrate - Direzione regionale della Sicilia, prot.
n. 2005/4.2/30927 del 21 aprile 2005 (All. 4), con le quali,
nell'impartire direttive agli Uffici dipendenti al fine
dell'esercizio dell'azione di accertamento circa la sussistenza dei
requisiti prescritti per beneficiare delle agevolazioni fiscali
disposte dall'art. 60 della l.r. 26 marzo 2002, n. 2, è stato
manifestato un orientamento interpretativo della richiamata
disposizione regionale in assoluto contrasto con la portata normativa
della medesima quale con certezza risulta desumibile dalla
interpretazione autentica recata dall'art. 99 della l.r. 16 aprile
2003, n. 4, e dalla conseguente lettura enunciata dalla competente
amministrazione regionale.

F a t t o

L'art. 60 della l.r. 26 marzo 2002, n. 2, recante «disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2002», rubricato
«Agevolazioni fiscali» dispone:
«1) al fine di favorire la ricomposizione fondiaria,
aumentare le economie di scala e ottimizzare il ritorno degli
investimenti nel settore agricolo, gli atti elencati al primo comma
dell'art. 1 della legge 6 agosto 1954, n. 604, da chiunque posti in
essere fino alla data del 31 dicembre 2006, sono soggetti alle
imposte di registro e ipotecaria nella misura di cui all'art. 9 del
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601 e sono esenti dalle imposte di bollo
e catastale».
Allo scopo di chiarire la reale portata della misura fiscale
introdotta, e ad escludere dubbi interpretativi refluenti
sull'applicazione della disposta agevolazione, il legislatore
regionale, con intento ricognitivo e con efficacia retroattiva,
mediante l'art. 99 della l.r. 16 aprile 2003, n. 4, recante
«Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2003»,
rubricato «Interpretazione autentica dell'art. 60 della legge
regionale 26 marzo 2002, n. 2», e quale risulta a seguito
dell'integrazione disposta dall'art. 76, comma 40, della l.r. 3
dicembre 2003, n. 20, sancì che:
«Alle agevolazioni di cui all'art. 60 della legge regionale
26 marzo 2002, n. 2 deve riconoscersi la natura di misura fiscale di
carattere generale rivolta a chiunque ponga in essere, a partire dal
1° gennaio 2002 e fino alla data del 31 dicembre 2006, gli atti
indicati nello stesso articolo».
Con nota prot. n. 8191 del 19 maggio 2003 (All. 5), il competente
assessore regionale per il bilancio e le finanze, nel fornire
chiarimenti di carattere generale in ordine alla normativa in
questione, ebbe conseguentemente ad evidenziare che il richiamo
operato dal legislatore regionale all'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 1954, n. 604, «deve intendersi riferito solo al fine della
individuazione della tipologia degli atti» esenti dalle imposte di
bollo e catastali, e soggetti alle imposte di registro e ipotecaria
nella misura fissa, e che «nessun rilievo può, quindi, essere
attribuito, al fine di una compita ricostruzione della portata
applicativa della norma in argomento, tanto ai riferimenti
soggettivi, alle condizioni e ai requisiti previsti nell'art. 2 della
citata legge n. 604/1954, quanto all'ambito territoriale
specificamente individuato nel richiamato art. 9 del d.P.R.
n. 601/1973 e nell'art. 5-bis della legge 31 gennaio 1994, n. 97, per
i quali continuano a trovare applicazione le agevolazioni fiscali
previste dalla vigente normativa statale».
L'indicata assessoriale venne poi, con nota prot. n. 2003/53094
del 10 giugno 2003 (All. 6), diffusa agli uffici locali - senza
commento alcuno, e quindi implicitamente recependola e facendola
propria - dall'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della
Sicilia, che comunque già in precedenza, nell'immediatezza
dell'entrata in vigore della norma regionale recante le agevolazioni
di che trattasi, con nota prot. 2002/34022 del 12 aprile 2002 (All.
7), aveva espresso, in assoluta e condivisa conformità alla lettera
ed allo spirito della legge, il proprio orientamento sulla portata
normativa della disposizione in discorso.
In riscontro infine ad una richiesta di delucidazioni formulata
dall'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della Sicilia, con
nota prot. n. 2005/4.2/3016 del 14 gennaio 2005 (All. 8), la Regione
siciliana - Assessorato del bilancio e delle finanze - Dipartimento
finanze e credito, con nota prot. n. 4863 del 10 febbraio 2005 (All.
9), ha ribadito la posizione interpretativa dell'amministrazione
regionale, già espressa con la citata assessoriale prot. n. 8191 del
19 maggio 2003 in ordine all'ambito di applicabilità dell'art. 60
della l.r. n. 2/2002, che, interpretato autenticamente dall'art. 99
della l.r. n. 4/2003, riveste natura di misura fiscale di carattere
generale e non presuppone dunque, per la propria applicazione, il
possesso dei requisiti oggettivi e soggettivi richiesti viceversa
dalla normativa nazionale per analoghe disposizioni.
Inopinatamente l'Agenzia delle entrate, con le censurate note -
senza procedere ad ulteriori interlocuzioni con la competente
amministrazione regionale - nell'impartire direttive ai propri uffici
locali, ha smentito quanto in precedenza dalla stessa asserito, ed ha
ricondotto l'intervento agevolativo regionale ai soli atti idonei a
costituire la piccola proprietà contadina, limitando dunque
l'operatività e l'ambito della norma ad una ristretta e modesta
tipologia di interventi.
Come risulta manifesto dalla semplice esposizione dei fatti le
predette note dell'Agenzia delle entrate risultano lesive della
potestà legislativa, e delle correlate attribuzioni, della Regione
siciliana in materia finanziaria nonchè del principio costituzionale
di leale cooperazione, e vengono censurate per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

Violazione dell'art. 36 dello Statuto della Regione siciliana e
delle relative norme di attuazione in materia finanziaria approvate
con decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074.
Premessa la certa spettanza alla regione di una puntuale potestà
legislativa in materia tributaria che trova la sua fonte nell'art. 36
dello Statuto e che espressamente viene richiamata dall'art. 6 del
d.P.R. 25 luglio 1965, n. 1074, ancorchè esercitabile, per ciò che
concerne i tributi erariali, «nei limiti segnati dai principi del
sistema tributario statale e dai principi della legislazione statale
per ogni singolo tributo» (Corte costituzionale, sentenza n. 111 del
1999), non può disconoscersi all'Assemblea regionale siciliana -
come peraltro, in via generale, a ciascun Organo legislativo - il
diritto ed il dovere di farsi carico dell'interpretazione delle
proprie leggi, laddove risultino anche astrattamente soggette ad
interpretazioni non corrispondenti alla volontà dello stesso
legislatore.
In conformità con quanto da codesta ecc.ma Corte sancito con la
sentenza 123 del 1988, secondo cui «l'esistenza di interpretazioni
giudiziali discordanti, costituendo un dato estrinseco alla legge
interpretativa e al suo contenuto, non può considerarsi un
presupposto indispensabile di legittimità dell'intervento del
legislatore che, in base a scelte politico-discrezionali, decida di
imporre erga omnes un certo significato normativo di precedenti
disposizioni», va ritenuto che l'intervento legislativo di
chiarificazione può ben essere giustificato anche soltanto
dall'esigenza di fornire una precisazione in ordine al significato
del testo finalizzata a vincolare in tal modo l'interprete a non
attribuirgliene uno diverso e ad applicare la disposizione oggetto
dell'interpretazione autentica con la portata normativa in tal modo
determinata.
In ogni caso, poi, detto intervento legislativo retroattivo,
anche a prescindere dalla autoqualificazione dello stesso come
interpretazione autentica, opera sul piano delle fonti, ossia della
regula juris che dai soggetti cui spetta la relativa applicazione
deve essere osservata.
Ma in violazione di siffatti principi fondamentali, la cui
osservanza garantisce innanzitutto un corretto svolgersi dei rapporti
tra poteri, l'Agenzia delle entrate ha manifestato un orientamento
interpretativo che si pone in palese contraddizione con
l'interpretazione autentica dell'art. 60 della legge regionale 26
marzo 2002, n. 2, recata dall'art. 99 della l.r. 16 aprile 2003,
n. 4, esautorando, di fatto, l'organo legislativo regionale
dall'esercizio di potestà rientranti nell'ambito della competenza
normativa ascritta.
Ed infatti, il vincolare l'agevolazione fiscale introdotta dal
suddetto art. 60 della l.r. 2 del 2002, alla sussistenza di quei
requisiti oggettivi, relativi al fondo, che connotano gli atti posti
in essere per la formazione e l'arrotondamento della piccola
proprietà contadina, significa disattendere la norma regionale che
finalizza l'intervento a scopi ben più ampi e complessi. Ed invero
le agevolazioni in discorso vengono testualmente concesse «al fine di
favorire la ricomposizione fondiaria, aumentare le economie di scala
e ottimizzare il ritorno degli investimenti nel settore agricolo»;
scopi tutti che presuppongono esclusivamente che gli atti oggetto del
beneficio, e cioè quelli «elencati al primo comma dell'art. 1 della
legge 6 agosto 1954, n. 604, da chiunque posti in essere» abbiano ad
oggetto terreni e pertinenze ricadenti in zone destinate dagli
strumenti urbanistici ad uso agricolo.
Il correlare viceversa l'attribuzione delle agevolazioni in
discorso alla ricorrenza di quelle condizioni e requisiti previsti
dall'art. 2 della legge 6 agosto 1954, n. 604, non richiamato
peraltro, volutamente, dal legislatore regionale, nega autonomia alla
disposizione regionale, ne travisa e ne svia le finalità e pone nel
nulla la precisazione relativa alla normativamente asserita «natura
di misura fiscale di carattere generale» (cfr. art. 99 della l.r.
n. 4/2003) attribuita alla disposta agevolazione fiscale.
Ancora la ribadita indifferenza dell'elemento soggettivo
conseguente alla esplicita estensione dell'intervento in ordine agli
atti «da chiunque posti in essere», confligge e contraddice ogni
possibile richiamo interpretativo a requisiti attinenti l'acquirente,
il permutante o l'enfiteuta individuati dall'art. 2 della legge 6
agosto 1954, n. 604, con esclusivo riferimento, peraltro, in
relazione alle tipologie di condizioni individuate, alle sole persone
fisiche.
Ribadito dunque che l'interpretazione della legge compiuta dallo
stesso legislatore, con effetto ex tunc, mediante una legge
successiva, assume valore esclusivo proprio perchè introdotta con
atto avente pari efficacia della norma precedente, e che la legge di
interpretazione autentica, esplicitando l'intendimento del
legislatore circa il significato da attribuire ad una precedente
disposizione, e determinando la portata normativa, veridicamente
accertata, ed il conseguente limite applicativo di essa, rende
vincolante una scelta ermeneutica rientrante tra le varianti di senso
compatibili con il tenore letterale della norma interpretata, risulta
palese la violazione posta in essere con le impugnate note che
individuano una interpretazione assolutamente divergente con quella
autentica.
Violazione del principio costituzionale di leale cooperazione.
Risulta, inoltre, certamente leso il principio di leale
cooperazione, valore fondamentale cui la Costituzione informa i
rapporti tra gli Enti che costituiscono la Repubblica, e tra essi,
nella specie, tra Stato e Regione, la cui espressione minima si
configura nel dovere di mutua informazione, e che, in ragione delle
attribuzioni istituzionalmente ascritte, avrebbe, nella fattispecie,
quantomeno imposto il raggiungimento di una preventiva intesa in
ordine alle determinazioni da assumere.
E tale lesione risulta ancora più grave considerato che la prima
delle due note impugnate, nonostante le pregresse interlocuzioni con
il competente Assessorato del bilancio e delle finanze - cui tra
l'altro risulta istituzionalmente ascritta, ai sensi del «Testo unico
delle leggi sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione della
Regione siciliana», approvato con decreto del Presidente della
Regione 28 febbraio 1979, n. 70, la materia delle «Imposte dirette e
indirette. Tasse. Tributi, entrate in genere e catasto» - non è
stata neppure portata a conoscenza della Regione siciliana, che ne ha
acquisito notizia e cognizione soltanto a seguito della trasmissione
disposta dal Consiglio notarile di Palermo, allarmato dal relativo
contenuto che, configurando una «nuova» interpretazione dei requisiti
necessari ai fini della usufruibilità delle agevolazioni previste
dall'art. 60 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2», determina
«un grave pregiudizio economico per un rilevantissimo numero di
cittadini (contribuenti), i quali, facendo affidamento sulla
esistenza di un regime agevolativo collaudato in tre anni di stipule,
hanno acquistato in tutto il territorio regionale diverse porzioni di
terreni a destinazione agricola».
Si evidenzia a tal proposito che la revoca delle agevolazioni in
argomento, ipotizzata dall'Agenzia delle entrate in relazione alla
mancanza di quei requisiti oggettivi la cui sussistenza risulta
imposta soltanto in data successiva alla stipula di atti avvenuta nel
lasso temporale intercorso dall'entrata in vigore della disposizione
regionale - e dunque, ai sensi delle precedenti indicazioni della
stessa Agenzia (cfr. Allegati 7 e 6), regolarmente rogati e
registrati - determinerebbe la lesione di quel principio comunitario
di legittimo affidamento, in giurisprudenza caratterizzato in termini
di tutela dell'interesse privato, che si impone quale principio
generale dell'attività amministrativa in osservanza del disposto
dell'art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, quale risulta a
seguito delle modifiche ed integrazioni recate dall'art. 1 della
legge 11 febbraio 2005, n. 15, ma che già improntava i rapporti tra
contribuente ed amministrazione finanziaria ai sensi dell'art. 10
della legge 27 luglio 2000, n. 212, recante «Disposizioni in materia
di statuto dei diritti del contribuente».
Il richiamato principio della tutela del legittimo affidamento -
cui consegue l'impossibilità di irrogare sanzioni o di richiedere
interessi moratori al contribuente laddove egli si sia conformato a
indicazioni contenute in atti dell'amministrazione finanziaria
ancorchè successivamente modificate (cfr. art. 10, comma 2, legge 27
luglio 2000, n. 212), e che nella fattispecie si concretizza nella
conservazione nel trattamento tributario dianzi riconosciuto coerente
al disposto normativa - trova peraltro il suo fondamento nel
principio costituzionale di eguaglianza dei cittadini di fronte alla
legge (art. 3 Cost.) e costituisce un «elemento essenziale dello
Stato di diritto» (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 525 del
2000), che non può essere leso neppure da norme di legge che
incidano irragionevolmente su situazioni già in precedenza regolate.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale:
accogliere il presente ricorso, dichiarando l'illegittimità
delle impugnate note - e degli atti dalle stesse presupposti nonchè
di quelli, eventuali, alle medesime correlati - in quanto lesive
della potestà legislativa regionale e del principio di leale
cooperazione;
pronunciare in conseguenza l'annullamento degli atti
censurati.
Si depositano con il presente atto:
1) autorizzazione a ricorrere (deliberazione della giunta
regionale n. 205 del 20 maggio 2005);
2) copia della nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione
regionale della Sicilia, prot. n. 2005/3.0/L25079 del 31 marzo 2005;
3) copia della nota del Presidente del Consiglio notarile di
Palermo, prot. n. 352 del 4 aprile 2005;
4) copia della nota della medesima Agenzia delle entrate -
Direzione regionale della Sicilia, prot. n. 2005/4.2/30927 del 21
aprile 2005;
5) copia della nota dell'Assessorato regionale del bilancio e
delle finanze, prot. n. 8191 del 19 maggio 2003;
6) copia della nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione
regionale della Sicilia, prot. n. 2003/53094 del 10 giugno 2003;
7) copia della nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione
regionale della Sicilia, prot. 2002/34022 del 12 aprile 2002;
8) copia della nota dall'Agenzia delle entrate - Direzione
regionale della Sicilia, prot. n. 2005/4.2/3016 del 14 gennaio 2005;
9) copia della nota della Regione siciliana - Assessorato del
bilancio e delle finanze - Dipartimento finanze e credito, prot.
n. 4863 del 10 febbraio 2005.
Palermo, addì 30 maggio 2005
Avv. Michele Arcadipane - Avv. Giovanni Carapezza Figlia
05C0692