1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 6-7-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 406 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 maggio 1994
N. 406 Ordinanza emessa l'11 maggio 1994 dal pretore di Bassano del Grappa nel procedimento civile vertente tra Morello Giorgio ed altri ed E.N.P.A.V. Previdenza e assistenza sociale - Ente nazionale previdenza e assistenza veterinari (E.N.P.A.V.) - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, dell'obbligatorieta' dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. anche per i medici veterinari gia' avvalentisi di altre forme di previdenza obbligatoria - Violazione del principio di uguaglianza per disparita' di trattamento tra veterinari dipendenti (sui quali viene a gravare un doppio obbligo previdenziale) e veterinari liberi professionisti (tenuti a pagare solo i contributi all'E.N.P.A.V.) ed, inoltre, tra veterinari iscritti prima dell'entrata in vigore della legge n. 136/1991 (gravati da doppia imposizione) e quelli iscritti dopo tale data (sottratti alla doppia imposizione) - Incidenza sulla garanzia previdenziale quale diritto del lavoratore la cui certezza giuridica viene messa in discussione dalla retroattivita' della norma impugnata nonche' sul principio della capacita' contributiva. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiseiesimo comma). (Cost., artt. 3 e 38). (094C0758) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 6-7-1994)

IL PRETORE
Nella causa portante il n. 148/1994 R.C., promossa da Morello
Giorgio + 14 avverso l'E.N.P.A.V. (Ente nazionale di previdenza ed
assistenza per i veterinari), letti gli atti, a scioglimento della
riserva che precede, ha pronunciato la seguente ordinanza.
Con ricorso depositato presso la cancelleria in data 19 febbraio
1994 gli attori esponevano che, avvalendosi della facoltà loro
riconosciuta dall'art. 24, terzo comma, della legge 12 aprile 1991,
n. 136, avevano dichiarato di rinunciare all'iscrizione presso
l'E.N.P.A.V.; che l'ente, accogliendo tali domande, provvedeva allo
sgravio contributivo in loro favore, che ebbe effetto per gli anni
1991, 1992 e 1993; che successivamente era stata emanata la legge 24
dicembre 1993, n. 537, il cui art. 11, ventiseesimo comma,
surrettiziamente in forma di interpretazione autentica, sopprime con
effetto retroattivo la facoltà di iscrizione dei medici veterinari
all'E.N.P.A.V. e li obbliga, sempre con effetto retroattivo, al
pagamento dei contributi maturati negli anni 1991, 1992 e 1993. Sulla
base di queste premesse convenivano in giudizio l'E.N.P.A.V.
chiedendo venisse accertata, previa remissione alla Corte
costituzionale della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11, ventiseesimo comma, della legge n. 537/1993 per
contrasto con gli artt. 2, 3, 38 e 97 della Costituzione, la
inesistenza dell'obbligo di iscrizione presso tale ente e,
conseguentemente, dell'obbligo di pagamento dei contributi arretrati.
L'E.N.P.A.V. si costituiva in giudizio eccependo l'incompetenza
per materia del giudice adito e, nel merito, instava per la reiezione
delle domande attoree, in particolare asserendo la manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale
prospettata.
Va premesso che la competenza per materia di questo Pretore deriva
dal fatto che oggetto della presente controversia è l'esistenza di
un obbligo contributivo a carico dei ricorrenti, discutendosi
pertanto dell'applicazione di norme riguardanti forme di previdenza
ed assistenza obbligatorie ex art. 442 del c.p.c., mentre la
competenza per territorio va affermata ai sensi dell'art. 444 primo
comma, del c.p.c., applicandosi il terzo comma del medesimo articolo
ai soli rapporti di lavoro subordinato ed a quelli, di lavoro
autonomo, in cui non vi è, coincidenza tra il soggetto tenuto al
versamento dei contributi ed il beneficiario delle prestazioni
previdenziali (cfr. Cass., 18 aprile 1985, n. 2574 e Cass., 23
febbraio 1990, n. 1361), ed essendo stato l'art. 9 della legge 6
ottobre 1967, n. 949, in base al quale per tutte le controversie
riguardanti l'E.N.P.A.V. il foro competente era esclusivamente quello
di Roma - dichiarato costituzionalmente illegittimo con sentenza n.
369 del 7 ottobre 1993.
Ciò posto, va ricordato che, ai sensi dell'art. 2 della legge 18
agosto 1962, n. 1357, l'iscrizione presso l'E.N.P.A.V. era
obbligatoria per tutti i medici veterinari, di età inferiore ai 65
anni, iscritti negli albi professionali. Innovando sul punto, la
legge 12 aprile 1991, n. 136 (di riforma dell'Ente nazionale di
previdenza ed assistenza per i veterinari) ha pevisto, all'art. 24,
secondo comma, la facoltatività dell'iscrizione presso l'E.N.P.A.V.
dei veterinari iscritti negli albi professionali i quali "esercitano
esclusivamente attività di lavoro dipendente o attività di lavoro
autonomo, per le quali siano iscritti ad altre forme di previdenza
obbligatorie", conseguentemente disciplinando l'iscrizione ed il
passaggio dalla forma obbligatoria a quella facoltativa nonchè i
modi di esercizio della facoltà di rinuncia all'iscrizione (art. 24,
terzo comma), e disponendo inoltre l'abrogazione del citato art. 2
della legge n. 1357/1962 a far data dalla sua entrata in vigore (art.
32, primo comma). In questo quadro si è inserita la legge
finanziaria 24 dicembre 1993, n. 537, il cui art. 11, ventiseesimo
comma, stabilisce che "la disposizione contenuta nel primo comma
dell'art. 32 della legge 12 aprile 1991, n. 136, deve essere
interpretata nel senso che l'iscrizione all'ente nazionale di
previdenza ed assistenza per i veterinari (ENPAV) non è più
obbligatoria soltanto per i veterinari che si iscrivono per la prima
volta negli albi professionali successivamente alla data di entrata
in vigore della predetta legge", prevedendo altresì la nullità di
diritto dei provvedimenti di cancellazione adottati dall'E.N.P.A.V.
nei confronti dei veterinari già iscritti obbligatoriamente all'ente
in forza della precedente normativa, e l''obbligo di costoro di
pagare i contributi arretrati nel termine di 60 giorni dalla sua
entrata in vigore (successivamente prorogato con d.l. 26 febbraio
1994, n. 134).
Occorre innanzitutto stabilire se si tratta effettivamente di una
legge di interpretazione autentica. Pacifico al riguardo è che, a
tal fine, non rileva la qualificazione riportata nel titolo della
norma o comunque operata dal legislatore, dovendosi al contrario
verificare la sua reale rispondenza al contenuto dispositivo, potendo
considerarsi di interpretazione autentica soltanto la disposizione
che "si riferisca e si saldi con quella da interpretare ed intervenga
esclusivamente sul significato normativo di quest'ultima senza,
però, intaccare o integrare il dato testuale ma solo chiarendone o
esplicandone il contenuto ovvero escludendo o enucleando uno dei
significati possibili; e ciò al fine di imporre all'interprete un
dato significato normativo" (cfr. Corte costituzionale, 10 febbraio
1993, n. 39 e 3 marzo 1988, n. 233).
Nella specie, l'art. 32, primo comma, della legge n. 136/1991 è
norma di chiara ed immediata intelligibilita': l'abrogazione, ivi
disposta, dell'art. 2 della legge n. 1357/1962, appare strettamente
correlata al principio della facoltatività dell'iscrizione presso
l'E.N.P.A.V. previsto dall'art. 24, secondo comma, e non poteva che
riguardare tutti i soggetti i quali, al momento dell'entrata in
vigore della legge, versassero nelle condizioni da essa stabilite -
iscrizione nell'albo professionale e svolgimento in via esclusiva di
attività di lavoro dipendente o autonomo per la quale fossero già
iscritti ad altra forma di previdenza obbligatoria -. Essa non poteva
dunque dar luogo a dubbi o incertezze interpretative - nè di fatto
ne aveva determinato, tant'è che questa interpretazione venne
accolta anche in sede amministrativa. L'art. 11, ventiseesimo comma,
della legge n. 537/1993, pertanto, circoscrivendo la facoltatività
dell'iscrizione ai soli medici veterinari la cui iscrizione all'albo
professionale sia successiva all'entrata in vigore della legge n.
136/1991, non si limita ad interpretare, ma innova, parzialmente
abrogando, la norma che pretende di interpretare.
Già per ciò solo, e cioè per quest'uso improprio e distorto
dello strumento dell'interpretazione autentica, la disposizione in
parola appare viziata da irrazionalità, ed in contrasto con l'art. 3
della Costituzione (cfr. Corte Costituzionale, 4 aprile 1990, n. 155,
e 10 dicembre 1981, n. 187).
Anche poi a voler riguardare il problema sotto il profilo della
legittimità dell'efficacia retroattiva dell'art. 11, ventiseesimo
comma, della legge n. 537/1993 - che il legislatore intendeva
ricollegare alla sua qualificazione come norma di interpretazione
autentica, e che comunque emerge dal contenuto della sua seconda
parte -, la questione della sua costituzionalità appare in ogni caso
non manifestamente infondata.
Va infatti innanzitutto ricordato che "l'irretroattività
costituisce un principio generale del nostro ordinamento (art. 11
preleggi) e, se pur non elevato, fuori dalla materia penale, a
dignità costituzionale (art. 25, secondo comma, della Costituzione),
rappresenta pur sempre una regola essenziale del sistema a cui, salva
un'effettiva causa giustificatrice, il legislatore deve
ragionevolmente attenersi, in quanto la certezza dei rapporti
preteriti costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e
della tranquillità dei cittadini" (cfr. Corte costituzionale, 4
aprile 1990, n. 155). Anche sotto questo profilo la norma in esame
viola l'art. 3 della Costituzione, giacchè essa, intervenendo a
distanza di quasi tre anni dalla legge n. 136/1991, ha inciso su
situazioni sostanziali poste in essere durante la vigenza di
quest'ultima, travolgendo l'affidamento in buona fede di una data
categoria di cittadini sul significato della disposizione
"interpretata", e frustando quel bisogno di sicurezza giuridica che
è elemento fondamentale dello Stato di diritto; e ciò per mere
esigenze di carattere economico-finanziario, le quali di per sè sole
non sono ragioni sufficienti a giustificare la violazione del
principio di ragionevolezza (cfr. Corte costituzionale, 10 febbraio
1993, n. 39).
Essa inoltre determina una irragionevole disparità di trattamento
tra i medici veterinari che, già iscritti all'albo professionale al
momento dell'entrata in vigore della legge n. 136/1991, svolgano in
via esclusiva attività di lavoro dipendente o autonomo per la quale
siano iscritti presso altra forma di previdenza obbligatoria, e
quelli che, trovandosi nella medesima condizione, si siano iscritti
all'albo in epoca successiva: che la facoltatività dell'iscrizione
presso l'E.N.P.A.V. valga soltanto per questi ultimi e non anche per
i primi non trova adeguata giustificazione nel mero dato temporale,
il quale è valido elemento di differenziazione tra situazioni
riguardanti, rispettivamente, il passato ed il futuro, ma non invece
per quelle destinate a protrarsi ed a permanere nel futuro - come è
nella specie -.
Infine l'art. 11, ventiseesimo comma, della legge n. 537/1993,
ripristinando nei confronti dei soggetti che versano nella medesima
situazione degli odierni ricorrenti il principio dell'obbligatorietà
dell'iscrizione all'E.N.P.A.V., e, quindi, la duplicazione della
tutela previdenziale obbligatoria, discrimina ingiustificatamente
costoro sia rispetto ai veterinari "liberi professionisti", tenuti ai
versamenti contributivi soltanto nei confronti dell'E.N.P.A.V., sia
agli altri professionisti, per i quali la doppia iscrizione è
esclusa in radice o ha carattere facoltativo, concretando in tal modo
un'ulteriore violazione dell'art. 3 della Costituzione, nonchè
dell'art. 38.
Da un lato va infatti osservato che anche in un sistema
previdenziale solidaristico, in cui gli obblighi contributivi,
configurandosi quali doveri di solidarietà nell'ambito della
collettività considerata - quale una data categoria professionale -,
gravano in modo generalizzato ed incondizionato su tutti i suoi
membri, senza porsi in rapporto di sinallagmaticità con i benefici
previdenziali del sistema, non può non tenersi conto della
duplicazione di tutela e di obblighi conseguente all'operatività di
due concorrenti sistemi previdenziali, entrambi obbligatori, e
riferiti alla medesima attività lavorativa.
D'altro canto si deve ricordare come nei sistemi previdenziali
riguardanti altri professioni intellettuali l'iscrizione alla cassa o
ente è prevista come meramente facoltativa, se non addirittura
esclusa, per i soggetti che siano obbligatoriamente iscritti ad altre
forme di previdenza (cfr. art. 22 della legge 5 agosto 1991, n. 249,
per i consulenti del lavoro; art. 22 della legge 29 gennaio 1986, n.
21, per i commercialisti; art. 22 della legge 20 ottobre 1982, n.
773; art. 21, della legge 3 gennaio 1981, n. 6, per gli ingegneri e
gli architetti; art. 3 della legge 2 aprile 1980, n. 127, per le
ostetriche; art. 22 della legge 20 settembre 1980, n. 576, per gli
avvocati ed i procuratori che esercitano la professione nell'ambito
di un rapporto di impiego). Il principio della unicità della
posizione assicurativa pubblica costituisce poi espressione di una
linea di tendenza del nostro ordinamento giuridico, tant'è che la
stessa legge 24 dicembre 1993, n. 537, nel delegare al Governo la
emanazione di decreti legislativi intesi a riordinare o sopprimere
enti pubblici di previdenza ed assistenza, indica, tra i principi e
criteri direttivi, proprio quello della "eliminazione delle
duplicazioni di trattamenti pensionistici" (art. 1, trentatreesimo
comma, lett. c).
Ritenuta per l'effetto, per i motivi e nei termini sin qui
riferiti, la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11, ventiseesimo comma, della
legge n. 537/1993, la sua rilevanza ai fini della decisione della
presente controversia emerge da quanto già esposto in punto di
fatto, trattandosi di stabilire per l'appunto se i ricorrenti abbiano
o meno un obbligo di iscrizione presso l'E.N.P.A.V., e di pagamento
dei contributi arretrati maturati negli anni 1991/1993.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge 9 febbraio
1948, n. 1, 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11, ventiseesimo comma, della
legge 24 dicembre 1993, n. 537, in relazione agli artt. 3 e 38 della
Costituzione;
Dispone la sospensione del processo e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti ricorrenti, all'E.N.P.A.V., ed al Presidente del Consiglio
dei Ministri, nonchè per la comunicazione ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Bassano del Grappa, 11 maggio 1994
Il pretore: ATTANASIO

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