1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 23-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 maggio 1996
N. 23 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato il 9 maggio 1996 (della regione Emilia-Romagna) Sanita' pubblica - Istituti zooprofilattici sperimentali - Nuovo assetto organizzativo - Mancanza dei requisiti di necessita' ed urgenza necessari per l'emanazione dei decreti-legge - Conseguente incidenza sulle attribuzioni delle regioni interessate - Richiamo alla sentenza n. 124/1994. Sanita' pubblica - Istituti zooprofilattici sperimentali - Requisiti strutturali e tecnologici e criteri organizzativi "uniformi" - Determinazione con atto di indirizzo e coordinamento da emanarsi, su proposta del Ministro della sanita', dal Consiglio dei Ministri - Mancata previsione dell'intesa, nella norma sostituita gia' richiesta, con la Conferenza permanente Stato-regioni, che si prevede sia soltanto "sentita" - Mancata determinazione, con legge, dei principi ai quali il Governo deve attenersi, con violazione del principio di legalita' sostanziale - Richiamo alla sentenza n. 124/1994. Sanita' pubblica - Istituti zooprofilattici sperimentali - Organizzazione e ordinamento - Riduzione della nomina del direttore generale, organo di vertice dell'ente per il quale, accanto ai requisiti di idoneita' non puo' non porsi anche una responsabilita' di scelta della regione, ad atto completamente vincolato, sulla base di procedure concorsuali - Composizione delle commissioni giudicatrici con elementi (magistrati, avvocato dello Stato, funzionari dell'Istituto superiore di sanita', e professori universitari, ecc...) tutti appartenenti agli apparati statali - Assegnazione al regolamento approvato dal consiglio di amministrazione dell'Istituto (previsto dall'art. 4, del d.lgs. n. 270 del 1993) del compito di definire i criteri generali per la valutazione, in ordine alla designazione del direttore generale, dei titoli, procedure, modalita' di espletamento dell'avviso pubblico e requisiti di ammissione dei candidati - Attribuzione al Ministro della sanita' della competenza relativa alla fissazione dei criteri per la determinazione dei contenuti economici del contratto di lavoro (quinquennale) del direttore generale, con ingiustificata differenza rispetto a quanto previsto per i contenuti dei contratti della omologa figura del direttore generale dell'USL, nonche' del potere sostitutivo in ordine al bando dell'avviso pubblico per la nomina dello stesso direttore generale e la nomina della commissione giudicatrice, se il presidente della regione, nel previsto ristretto termine di sessanta giorni, non vi abbia provveduto - Determinazione da parte del C.I.P.E., con la sola previsione di un parere della Conferenza Stato-regioni, in luogo dell'intesa richiesta dalla precedente normativa, delle risorse finanziarie di cui potranno disporre i singoli istituti zooprofilattici - Disciplina con regolamento del Governo, ai sensi dell'art. 17, comma 3, legge n. 400/1988, senza alcun coinvolgimento delle regioni, dello stato giuridico del personale, con ingiustificata deroga al principio per cui le fonti dell'ordinamento generale dello stato giuridico di tutte le categorie del personale pubblico sono la legge e il contratto collettivo - Irrazionale modifica, in tutti i suindicati aspetti dell'impugnata normativa, con compressione o riduzione dei poteri e del ruolo delle regioni, dei rapporti tra lo Stato e le regioni precedentemente codificati - Richiamo alla sentenza n. 124 del 1994. Sanita' pubblica - Istituti zooprofilattici sperimentali - Conferma, in sede di prima applicazione della nuova normativa, dei direttori di ruolo degli istituti in servizio alla data di entrata in vigore del decreto, e assunzione, da parte degli stessi, della qualifica e delle mansioni (di ordine superiore a quelle fino ad allora esercitate) di direttore generale - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, con incidenza sulle attribuzioni delle regioni interessate. (D.-L. 2 aprile 1996, n. 176, art. 1, commi 1, 2, 4 e 8). (Cost., artt. 77, 97, 117 e 118). (096C0700) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 23-10-1996)

Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della Giunta regionale pro-tempore Pierluigi Bersani, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale n. 789 del 23 aprile 1996,
rappresentata e difesa, come da mandato rogato dal notaio dott.ssa
Lucia Anna Maria Maffeo di Bologna, atto n. 78105 di rep. del 30
aprile 1996, dell'avv. Giandomenico Falcon di Padova e dell'avv.
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso l'avv. Luigi
Manzi, via Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 1 del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, recante Disposizioni
urgenti in materia veterinaria e sanatoria (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 78 del 2 aprile 1996), in quanto:
nel nuovo testo dell'art 2, primo comma, del d.lgs. 30 giugno
1993, n. 270, prevede un mero parere (anzichè l'intesa) della
Conferenza Stato-Regioni ed estende l'ambito dei poteri di indirizzo,
aggravando per le Regioni la disposizione del precedente testo già
dichiarata incostituzionale con sentenza, n. 124 del 1994;
modificando 1'art. 3, del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270:
riduce la nomina regionale del direttore generale ad atto
completamente vincolato, sulla base di procedure concorsuali dalla
cui disciplina e dalla cui attuazione le Regioni interessate sono
totalmente escluse (commi 3, 8 e 9);
non prevede alcun ruolo delle regioni nel procedimento di
definizione dei contenuti del cortratto di lavoro del direttore
generale, affidati ad un mero provvedimento ministeriale (quinto
comma);
prevede poteri ministeriali sostitutivi legati meccanicamente al
decorso di un termine temporale breve ed il cui rispetto solo in
parte dipende dalla Regione, senza alcun meccanismo di consultazione
e cooperazione tra Stato e Regione (decimo comma);
modificando l'art. 6, primo comma, lett. a), del d.lgs. 30 giugno
1993, 270, senza alcuna necessità o ragione depotenzia da intesa a
parere il ruolo della Conferenza Stato-Regioni nella determinazione
della ripartizione della quota statale di finanziamento;
nel nuovo testo dell'art. 7 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270,
attribuisce la disciplina dello stato giuridico del personale al
regolamento ministeriale, in deroga alla competenza del contratto
colletttvo;
introducendo nel d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, l'art. 10-bis
direttamente trasforma in direttori generali gli attuali direttori di
ruolo, irrigidendo senza alcuna procedura selettiva o valutativa la
direzione dell'ente per cinque anni;
in violazione degli artt. 117, primo comma e 118, primo comma,
dei pincipi costituzionali in tema di rapporti Stato-Regioni,
dell'art. 97, primo comma, anche in relazione alla generale
disciplina legislativa statale di organizzazione amministrativa,
nonchè dell'art. 77, secondo comma, Cost.
F a t t o
Il d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, qui impugnato, reca "Disposizioni
urgenti in materia veterinaria e sanitaria".
In premessa è espressamente ritenuta la "straordinaria necessità
ed urgenza di emanare disposizioni in materia di tutela igienico
sanitaria degli animali e dei prodotti di origine animale", nonchè
la "straordinaria necessità ed urgenza di differire i termini per la
ristrutturazione degli stabilimenti per la produzione dei prodotti a
base di carne", nonchè infine la "straordinaria necessità ed
urgenza di emanare disposizioni per assicurare la presenza sul
mercato dei medicinali emoderivati salvavita e per il completamento
degli adempimenti finalizzati all'attuazione della disciplina
prevista dall'art. 3, centoventinovesimo comma, della legge 28
dicembre 1995, n. 549".
A tali straordinarie necessità ed urgenze corrispondono le diverse
disposizioni degli articoli da 2 a 8 del d.-l.
L'art. 1 contiene invece norme che vengono a modificare l'attuale
assetto organizzativo degli Istituti zooprofilattici sperimentali,
innovando e riformando (o piuttosto, dal punto di vista regionale,
controriformando) la disciplina introdotta dal d.lgs. 30 giugno 1993,
n. 270. È palese che si tratta di materia diversa da quella cui si
riferiscono le urgenze sopra indicate, per la quale una straordinaria
necessità ed urgenza nel senso proprio del termine non è neppure
immaginabile.
In effetti, la nuova disciplina compie piuttosto una generale
rivisitazione della vigente normativa, disciplinando la funzione
statale di indirizzo e coordinamento, innovando la composizione degli
organi, le caratteristiche e le modalità di nomina del direttore
generale, le modalità di ripartizione dei finanziamenti, lo stato
giuridico del personale. In tali ambiti vengono modificate in tutto
o in parte le scelte di politica legistativa.
In particolare, viene modificato anche il disegno dei rapporti tra
lo Stato e le Regioni precedentemente codificati, comprimendo o
riducendo i poteri ed il ruolo delle Regioni stesse.
Ma le disposizioni così stabilite non solo sono lesive
dell'autonomia regionale, ma altresì sono costituzionalmente
illegittime per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. - Generale illegittimità costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge per difetto dei requisiti della straordinaria
necessità ed urgenza.
Come esposto in narrativa, nel corpo di un decreto-legge in larga
misura effettivamente rivolto a fronteggiare situazioni ben note di
emergenza sanitaria e veterinaria del tutto strumentalmente sono
state introdotte le disposizioni dell'art. 1 rivolte a modificare
l'organizzazione degli Istituti zooprofilattici sperimentali, quale
stabilita dal d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270.
Non si dubita che il Governo, nell'emanare norme modificatrici
degli organi e dell'organizzazione di tali istituti, e delle
competenze relative ad essi, possa aver ritenuto (a ragione o a
torto) che le nuove disposizioni possano condurre a migliori
risultati nel campo veterinario. Sembra tuttavia evidente che tale
prospettiva - che è d'altronde quella propria a qualunque disegno di
legge (dalla cui applicazione, una volta che lo si sia tradotto in
legge, ci si attendono ovviamente risultati migliori di quelli prima
conseguiti) - non corrisponde affatto a quei "casi di straordinaria
necessità ed urgenza" che i costituenti esigettero quale presidio
dei poteri del Parlamento (e del popolo in esso direttamente
rappresentato), quando stabilirono una eccezionale facoltà normativa
del Governo, in deroga al generale divieto di emanare senza
delegazione delle Camere atti con forza di legge.
In effetti, gli Istituti zooprofilattici sono operativi e
funzionanti, e gli adempimenti necessari per mettere finalmente a
regime la riforma introdotta con il d.lgs. n. 270/1993 si limitano
semmai alla sostituzione delle disposizioni rimaste monche a seguito
della declaratoria di illegittimità costituzionale operata da
codesta Ecc.ma Corte costituzionale con la decisione n. 124 del 1994.
Tuttavia, una vera necessità di nuova disciplina vi era soltanto per
l'art. 3, quarto comma, relativo al collegio dei revisori dei conti,
ed eventualmente (ma non necessariamente, o non con la stessa
cogenza) per l'art. 2, primo comma, relativo alla funzione di
indirizzo e coordinamento.
Ma per dettare tali poche disposizioni, in riferimento ad una
decisione del 1994, non era certo necessario lo strumento del decreto
legge. In ogni modo, sembra palese che difetta ogni requisito sia di
vera e straordinaria urgenza, sia di vera necessità.
D'altronde, come è noto, altra cosa è l'urgenza ai sensi
dell'art. 77 Cost., quale necessità improrogabile di nuove
disposizioni da applicare immediatamente, per far fronte ad una
situazione che richiede immediato intervento (secondo la logica
propria del decreto-legge), altra cosa è la generica "urgenza" di
arrivare in tempi possibilmente rapidi ad una definizione legislativa
della materia, per la quale la Costituzione prevede che semmai il
regolamento stabilistca "procedimenti abbreviati". Dal confronto tra
le due disposizioni costituzionali emerge evidente il disegno di
distinguere quegli straordinari casi in cui all'urgenza si associa
una reale necessità di provvedere immediatamente (per i quali è
consentito il decreto-legge) dagli altri di "urgenza" della
legislazione, per i quali va utilizzato lo strumento appropriato del
procedimento abbreviato.
Che del potere di decretazione di urgenza si sia da parte dei
diversi Governi succedutisi, e con ritmo crescente, progressivamente
abusato è circostanza che può dirsi notoria, un tema ormai
ricorrente nella stessa manualistica del diritto pubblico e
costituzionale.
Tale fenomeno è tanto più grave quanto più la mancata
conversione del deceto-legge produca - come quasi sempre accade - non
la rinuncia del Governo all'utilizzo di tale strumento, ma la
formazione di "catene" di decreti non convertiti, che di fatto
costituiscono per mesi e talora anni la sola disciplina della
materia, ingenerando una situazione di confusione e di fatti
compiuti.
La ricorrente regione Emilia-Romagna ritiene che il presente sia un
chiaro caso di abuso, e chiede a codesta ecc.ma Corte costituzionale
di volervi porre rimedio, secondo la prospettiva e le premesse poste
dalla sentenza n. 29 del 1995.
2. - Illegittimità costituzionale dei singoli disposti impugnati.
a) Illegittimità costituzionale del nuovo comma 1 dell'art. 2
d.lgs. n. 270/1993.
L'originario primo comma dell'art. 2 d.lgs. n. 270/93 disponeva che
"con atto di indirizzo e coordinamento il Ministro della sanità,
d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le provincie autonome, stabilisce i requisiti minimi
strutturali, tecnologici e stabilisce i criteri organizzativi
uniformi ai quali gli istituti devono conformarsi". Tale
disposizione fu dichiarata illegittima da codeta ecc.ma Corte
costituzionale con la decisione n. 124 del 1994, sia per ragioni di
forma, in quanto "la funzione stessa deve ... trovare svolgimento in
forma collegiale, e cioè con una delibera del Consiglio dei
Ministri", sia per ragioni di sostanza, per violazione del principio
di legalità sostanziale, da soddisfare "attraverso la previa
determinazione, con legge, dei principi ai quali il Governo deve
attenersi".
Nel testo ora introdotto con il decreto-legge è salvaguardato il
principio di collegialità, essendo ora l'atto di indirizzo di
competenza del Consiglio dei Ministri; ma in luogo dell'intesa con la
Conferenza Stato-Regioni, prima necessaria, è ora previsto un
semplice parere. Si noti che il passaggio dall'intesa al parere non
è neppure suborinato alla circostanza che l'intesa, una volta
richiesta, non venga raggiunta in tempi ragionevoli per
responsabilità regionale.
In questi termini, la riduzione dell'intesa a semplice parere viola
il principio di leale collaborazione e non è ragionevolmente
motivato.
Quanto poi al principio di legalità sostanziale, il nuovo testo
aggiunge al precedente l'indicazione di talune "finalita'" delle
disposizioni di indirizzo, con le quali dovrebbero essere assicurati
"il raccordo con i servizi veterinari ed i dipartimenti di
prevenzione delle unità sanitarie locali" (al fine "di garantire le
prestazioni e la collaborazione tecnico-scientifica necessarie
all'espletamento delle funzioni in materia di igiene e sanità
pubblica veterinaria e di sanità pubblica"), nonchè "l'assolvimento
dei compiti e delle funzioni loro attribuiti dallo Stato e dalle
regioni" (tenuto conto "anche di quanto previsto dalle disposizioni
comunitarie in materia"), nonchè infine "l'espletamento delle
attività produttive e l'erogazione di prestazioni per le quali è
previsto il pagamento di un corrispettivo, sulla scorta del decreto
del Ministro della sanità e dei tariffari all'uopo predisposti dalle
regioni".
Può dirsi che l'insieme di parole ora ricordato soddisfi il
principio di legalità sostanziale, definendo i "principi ai quali il
Governo deve attenersi"?
Ad avviso della ricorrente Regione, la risposta è recisamente
negativa: i "principi" così definiti si limitano a generiche
enunciazioni di finalità in larghissima misura ovvie e ripetitive di
quanto già dispsoto dalla legge, senza minimamente definire oggetto
e contenuti dell'atto di indirizzo.
Così, quanto al "raccordo con i servizi veterinari ed i
dipartimenti di prevenzione delle unità sanitarie locali", esso
costituisce non solo un obiettivo del tutto ovvio ma anche un aspetto
già previsto e disciplinato dal d.lgs. n. 270 sia quanto alla
dimensione statale che quanto alla dimensione regionale. Nel primo
senso il riferimento è al regolamento previsto dall'art. 5 dello
stesso d.lgs. n. 270, adottato d'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni, il quale, all'art. 6, disciplina per l'appunto il
coordinamento, al "fine di rendere uniformi ed integrati gli
interventi e le prestazioni erogate dagli Istituti zooprofilattici
sperimentali con i compiti di sanità pubblica veterinaria". Inoltre,
quanto al livello locale, la disciplina delle "modalità di raccordo
tra gli Istituti zooprofilattici sperimentali e i dipartimenti di
prevenzione" è affidata alla programmazione regionale del quarto
comma dell'art. 2.
Quanto all'"espletamento delle attività produttive e l'erogazione
di prestazioni", la stessa materia è già disciplinata in modo
esaustivo dall'art. 5 del d.lgs. n. 270, che prevede anche i
necessari raccordi tra Stato e Regioni.
Quanto infine alla finalità dell'"assolvimento "da parte degli
istituti" dei compiti e delle funzioni loro attribuiti dallo Stato e
dalle regioni", non si può non rilevare che si tratta della più
completa ovvietà, e che affermare che l'atto di indirizzo dovrà
tendere a tale finalità comporta null'altro che una sostanziale
tautologia. Risulta dunque pienamente confermato che la disposizione,
ben lungi dal porre concreti e precisi principi per l'esercizio della
funzione di indirizzo e coordinamentno, si limita all'enunciazione di
finalità generiche ed ovvie, che nulla aggiungono e nulla
delimitano: con perdurante violazione del principio di legalità
sostanziale.
b) Illegittimità costituzionale dei nuovi commi 3, 5, 8, 9 e 10
dell'art. 3 d-lgs. n. 270/1993.
Il decreto legge qui impugnato sostituisce per intero l'art. 3 del
d.-lgs. n. 270 del 1993, introducendovi tutuvia numerose disposizioni
lesive delle potestà regionali e ad avviso della ricorrente Regione
incostituzionali.
In primo luogo, quanto disposto dai commi 3, 8 e 9 riduce la nomina
regionale del direttore generale ad atto completamente vincolato,
sulla base di procedure concorsuali dalla cui disciplina e dalla cui
attuazione le Regioni interesse sono totalmente escluse.
Deve porsi mente alla circostanza che non si tratta qui di nomie un
qualunque funzionario, ma il masslino organo di vertice dell'ente, un
organo assimilabile per posizione a direttori generali delle unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere. Per tali organi di
vertice, accanto ai necessari requisiti di idoneità non può non
porsi anche una responsabilità di scelta della Regione, ente
costituzionalmente da ultimo responsabile della qualità dei servizi
e delle strutture.
A tali criteri perfettamente corrispondeva l'originaria stesura
dell'art. 3; ma non vi corrisponde affatto invece l'attuale, nella
quale il direttore generale è nominato "sulla base dei risultati
dell'avviso pubblico di cui ai commi 8, 9 e 10".
Nel nuovo meccanismo, infatti, il solo compito della Regione
consiste nel bandire l'avviso (comma 8) e nel nominare una
commissione alla cui composizione essa resta comunque perfettamente
estranea (comma 9).
Si noti che il nuovo testo dell'art. 3, comma 3, continua (come il
precedente) per la nomina del direttore generale a richiedere il
concerto della Regione nominante con quella delle altre Regioni o
Province autonome partecipi dell'istituto. Ma il concerto ha un senso
quando vi sia qualcosa da concatare o da scegliere, non lo ha più
quando si tratti soltanto di ratificare l'esito di un concorso in
sede tecnica.
D'altronde, lo svolgimento di un concorso di carattere tecnico per
affidare la rerponsabilità di un organo avente il massimo rilievo
dirigenziale ed operativo è in sè contraddittoria e contrastante
con l'art. 97 Cost. In effetti è impossibile misurare con criteri
tecnici le qualità dell'amministratore, e non a caso può dirsi
principio generale dell'ordinamento giuridico e costituzionale che
nella scelta degli organi direzionali e degli altri dirigenti è
insito un coefficente ineliminabile di valutazione globale e di
responsabilità fiduciaria tra nominante e nominato: responsabilità
che d'altronde è evidente, nello stesso decreto legge impugnato,
nella disposizione che prevede la possibilità del rinnovo
dell'incarico, da adottarsi "con provvedimento motivato da parte del
presidente della regione... previa valutazione dell'attività
svolta". Dunque la Regione potrebbe - anzi dovrebbe - non rinnovare
l'incarico sulla base di una valutazione di risultato, ma si
troverebbe poi del tutto contraddittoriamente a dover "subire" per la
nuova nomina il procedirnento concorsuale nei termini sopra esposti,
senza poter esercitare alcuna valutazione.
In via subordinata deve poi eccepirsi che, se pure in denegata
ipotesi dovesse accettarsi per la nomina del direttore generale la
logica concorsuale, la componente di derivazione regionale nella
commissione, cosi come prevista dall'impugnato decreto, apparirebbe
se pure potesse dirsi esistente - assolutamente esigua e
sproporzionata con il peso della componente statale.
Fondamentalmente, infatti, le nuove disposizioni rinviano a quanto
stabilito dall'art. 14 della legge 23 giugno 1970, n. 503. Secondo
tale disposizione. la commissione giudicatrice "del concorso al posto
di direttore" era "composta dal direttore generale dei servizi
veterinari del Ministero della sanità, dal capo dei laboratori di
veterinaria dell'istituto superiore di sanità, da un direttore di
istituto zooprofilattico sperimentale in servizio di ruolo o in
quiescenza, da un professore universitario di ruolo o fuori ruolo in
malattie infettive, profilassi e polizia veterinaria o in
microbiologia e da un funzionario della carriera direttiva
amministrativa del Ministero della sanità con qualifica non
inferiore a ispettore generale", mentre le funzioni di segretario
erano "disimpegnate da un funzionario della carriera direttiva
amministrativa del Ministero della sanita'".
Si noterà in tale composizione un tratto ancien re'gime, tipico
della fase accentrata e ancora in un ordine di idee preregionale
dell'amministrazione italiana, attualmente del tutto privo di
giustificazione. Non si può accettare, in generale, che i direttori
generali degli Istituti zooprofilattici - oggi veri organi di
gestione - vengano in definitiva scelti, anzichè dalle regioni (come
era previsto dal d.-lgs. 270/93), sostanzialmente da funzionari
dell'amministrazione statale.
Nè sufficente correttivo a quanto ora lamentato può considerarsi
l'"integrazione" che l'impugnato decreto legge prevede con ulteriori
"due membri individuali tra soggetti estranei all'amministrazioni
statale e regionale in possesso di comprovate competenze ed
esperienze nel settore dell'organizzazione e della gestione dei
servizi sanitari nominati dal presidente della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le provincie autonome".
Si può supporre che nell'intenzione il cenno alla Conferenza
voglia alludere ad una sia pure indiretta partecipazione regionale
nella composizione della commissione. Tuttavia - ed a parte il fatto
che non si vede perchè si debba ragionare, per la componente
regionale, di "integrazione" di una commissione preesistente,
anzichè di paritaria appartenenza alla commissione stessa, va in
primo luogo osservato che, a termini dell'art. 12 della legge n. 400
del 1988, la Conferenza permanente è presieduata dal Presidente del
Consiglio dei Ministri, salvo "delega al Ministro per gli affari
regionali o, se tale incarico non è attribuito, ad altro Ministro".
In realtà, dunque, l'individuazione dei membri integrativi
spetterebbe comunque ad un organo statale, sia pure nella sua veste
di presidente dell'organo di cooperazione Stato-Regioni.
Comunque, poi, la presenza "regionale" rimarrebbe minoritaria e
marginale nell'insieme della commissione. Inoltre - ma non
secondariamente - trattandosi di selezione per un singolo e
determinato istituto, non si vede perchè la designazione non
dovrebbe spettare in definitiva alla Regione o alle Regioni
interessate. Nè infine si vede per quale ragione i due componenti
ulteriori debbano essere - come la disposizione prevede - "estranei
all'ammistrazione statale e regionale". Che siano estranei
all'amministrazione statale si capisce, dato che in realtà statali
sono (ad avviso della Regione illegittimamente) tutti gli altri
membri; non si vede invece per quale ragione in una commissione
essenzialmente di funzionari proprio la Regione interessata non
dovrebbe essere rappresentata dai propri funzionari di vertice del
settore.
Il comma 8 del nuovo art. 3 d.-lgs. n. 270/93 assegna al
regolamento approvato dal consiglio di amministrazione dell'Istituto
il compito di definire "i criteri generali per la valutazione dei
titoli, le procedure, le modalità di espletamento dell'avviso
pubblico ed i requisiti di ammissione dei candidati".
Non può non rilevarsi come la normativa governirtiva non si
limita, come qui lamentato, a ridurre il ruolo regionale attraendo
compiti allo Stato, ma lo vorrebbe altresì limitare anche
nell'ambito di ciò che rimane, affidando direttamente ai regolamenti
dell'ente la disciplina degli aspetti organizzativi ed operativi
della selezione per il direttore generale.
Non può dunque non osservarsi che - ferme restando le doglianze
generali sopra esposte - anche questa parte risulterebbe
illegittimamente e senza ragione comprimere la potestà legislativa
regionale, se dovesse essere intesa come attribuzione all'ente di una
competenza esclusiva e ristrvata.
Anche nella disciplina del rapporto di lavoro del direttore
generale la nuova disciplina (comma 5) ingiustificatamente non
prevede alcun ruolo per le Regioni. Infatti secondo il comma 5 del
nuovo art. 3 d.-lgs. n. 270/93 il rapporto di lavoro è discplinato
con contratto di diritto privato quinquennale i cui contenuti sono
fissati "con provvedimento del Ministro della sanità, adottato di
concerto col Ministro del tesoro e col Ministro degli affari
regionali".
Nella valutazione di tale procedura non può non farsi riferimento
a quella prevista per la figura omologa del direttore generale
dell'unità sanitaria locale: tanto più che l'analogia non soltanto
è nelle cose, ma è ribadita dalle stesse disposizioni del decreto
legge qui impugnato, secondo le quali al direttore generale degli
Istituti "si applicano, per quanto non previsto, le disposizioni di
cui all'art. 3, comma 6, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502".
Ora, i contenuti del contratto del direttore generale dell'unità
sanitaria locale sono determinanti "con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, su proposta dei Ministri della sanità, del
tesoro, del lavoro e della previdenza sociale e per gli affari
regionali sentita la Conferenza permanente per i rapporti fra lo
Stato, le regioni, le province autonome".
Nessuna differenza si giustifica per la disciplina del contratto di
lavoro dei direttori generali degli Istituti, per i quali vi è un
interesse regionale non meno forte che per le unità sanitarie
locali, nè quanto alla partecipazione al procedimento, nè quanto
alla sede della Presidenza del Consiglio per l'adozione del
provvedimento. Come detto, nella nuova e qui contestata disciplina
il ruolo della Regione nel procedimento di individuazione del
direttore generale è ridotto ad adempimenti relativi alla procedura
selettiva concorsuale: la indizione dell'avviso pubblico e la nomina
della commissione. Per entrambi tali adempinienti sono previsti
(commi 8 e 9) termini di sessanta giorni, decorrenti rispettivamente
"dalla data della vacanza" (per l'avviso pubblico) e "dalla
pubblicazione del bando" (per la nomina della commissione). Il comma
10 dispone poi che "qualora siano trascorsi inutilmente i termini di
cui al comma 8 ed al comma 9, il Ministro della sanità proverebbe a
bandire l'avviso stesso e a nominare la commissione d'esame". Ora, a
parte il fatto che il termine di sessanta giorni può decorrere
inutilmente per ragioni che non hanno a che fare con la
responsabilità della Regione (ad esempio per tardiva designazione
dei due componenti integrativi), la mancata previsione di una fase
interlocutoria e di un invito a provvedere viola il principio di
leale cooperazione tra Stato e Regioni. In effetti i poteri
sostitutivi non possono che porsi nella logica della collaborazione,
essere esercitati previa valutazione delle ragioni che hanno prodotto
il ritardo e delle relative responsabilità, nonchè del modo
migliore e più celere di raggiungere il risultato: potendo ben
essere che il sessantunesimo giorno la Regione sia pronta a compiere
l'atto, mentre lo Stato dovrebbe allora cominciare a pensarci.
c) Illegittimità costituzionale del comma 1, lett. a), del nuovo
art. 6 d.-lgs. n. 270/1993.
Il decreto-legge qui impugnato modifica tra l'altro l'art. 6, comma
1, lett. a), del d.-lgs. 30 giugno 1993, n. 270, in relazione alla
ripartizione dei finanziamenti statali a carico del Fondo sanitario
statale.
La differenza tra la precedente e la nuova disposizione consiste
soltanto nella sostituzione dell'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni, prima prevista, con un mero parere.
Tale innovazione non solo non è per nulla urgente (come del resto
l'intera disciplina relativa agli Istituti zooprofilattici), ma
difetta di qualunque ragionevole motivazione o giustificazione. Sul
piano dei fatti, l'intesa risulta essere stata raggiunta ogni anno
senza difficoltà. Inoltre, nel dicembre 1995 è stata formalizzata
l'intesa sul fabbisog no finanziario complessivo degli Istituti e
sui relativi criteri di riparto a medio periodo. La nuova
disposizione non può dunque fondarsi su nessuna motivazione reale,
ma è solo il frutto di una insofferenza dell'amministrazione
centrale per qualunque cosa possa apparire un "vincolo" derivante
dalle Regioni. Del tutto inaccettabile è tuttavia che tale
insofferenza utilizzi gli strumenti costituzionali della decretazione
d'urgenza per precostituire disposizioni legislative da introdurre
nel procedimento di conversione, depotenziando senza ragione il ruolo
regionale (in questo caso espresso attraverso un'istanza complessa e
comuitaria quale la Conferenza Stato-Regioni) nella determinazione
della ripartizione della quota statale di finanziamento.
d) Illegittimità costituzionale del nuovo art. 7 d.-lgs. n. 270/93
in quanto assegna la disciplina dello stato giuridico del personale
al regolamento ministeriale.
Secondo il nuovo testo dell'art. 7, comma 1, "con regolamento
adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto
1988, n. 400, è disciplinato lo stato giuridico del personale in
attuazione delle specificità e delle disposizioni di cui alla legge
7 marzo 1985, n. 97, e nel quadro di quanto previsto dal decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e dal decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29".
Precedentemente, lo stesso comma dell'art. 7 disponeva in modo puro
e semplice la sottoposizione del rapporto di lavoro del personale
degli Isuituti a quanto stabilito dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
502, e dal d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, mentre il regolamento
ministeriale era previsto al comma 3 per il solo e limitato scopo
dell'adeguamento della disciplina - per il solo personale di ricerca
- con riguardo ai concorsi, alle prove ed alle commissioni d'esame.
Nei termini ora indicati la nuova disposizioni appare
singolarissima, dato che viene a sopprimere la diretta applicazione
delle fondamentali norme legislative statali in materia, ed a
configurare un caso - se non ci si sbaglia unico - di personale
pubblico soggetto a disciplina di regolamento ministeriale, tale non
essendo oggi neppure il personale dei Ministeri stessi. I principi
fondamentali della legislazione statale distinguono la materia
soggetta a legge da quella rinviata al contratto stipulato dalla
rappresentanza negoziale delle amministrazioni con la composizione,
procedure e garanzie di partecipazione previste dal decreto
legislativo n. 29 del 1993. Non sembra esistere o poter esistere
alcuna ragione giustificatrice della competenza ministeriale alla
disciplina sul piano generale dello stato giuridico del personale
degli Istituti, che la legge definisce "strumenti
tecnico-Êscientifici dello Stato, delle regioni e province autonome".
La legge, come espressione della sovranita popolare, ed il contratto
come espressione della autonomia normativa delle parti interessate
non possono non restare - anche in ossequio al principio di
uguaglianza - le fonti nell'ordinamento generale dello stato
giuridico di tutte le categorie del personale pubblico.
e) Illegittimità costituzionale dell'art. 10-bis introdotto nel
d.lgs. n. 270/1993. Infine, il decreto-legge qui impugnato introduce
nel d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, un nuovo art. 10-bis, secondo il
quale "in sede di prima applicazione, i direttori di ruolo degli
Istituti zooprofilattici sperimentali in servizio alla data di
entrata in vigore del presente decreto, sono confermati ed assumono
la qualifica di direttori generali".
Ora - a parte il rilievo di "tecnica legislativa" per il quale, se
la disposizione è concepita come un nuovo articolo nel corpo del
d.lgs. n. 270, essa non può (a pena di incomprensibilità del
termine temporale di riferimento) contenere rinvii al "presente
decreto" - sia consentito qui di osservare che la disposizione appare
irrazionale e lesiva dell'art. 97 Cost., in quanto si traduce in una
arbitraria preposizione ex novo alle funzioni di amministratore di
soggetti che nella attuale organizzazione svolgevano mansioni diverse
e non comparabili.
In effetti, va sottolineato che i direttori di ruolo di cui qui si
parla non sono affatto i direttori generali previsti dal d.lgs. n.
270/93 (che anche sotto questo profilo non ha ancora trovato
attuazione in sede nazionale, con la predisposizione degli elenchi
previsti dall'originario art. 3, comma 3), ma sono invece i
"direttori" della precedente legislazione ed in particolare della
legge n. 503 del 1970. In tale legge (art. 13) alla direzione di
ciascun istituto era preposto "un direttore laureato in medicina
veterinaria" che "dirige il personale dipendente, impartisce le
necessarie direttive tecnico-scientifiche e sovraintende a tutto il
funzionamento dell'istituto per l'attuazione delle deliberazione del
consiglio di amministrazione".
Si trattava dunque di compiti marcatamente esecutivi, mentre tutti
i poteri deliberativi erano concentrati in quelli che soli l'art. 10
prevedeva come "organi degli Istituti zooprofilattici sperimentali",
cioè il presdidente, il consiglio di amministrazione e la giunta
esecutiva (tralasciando qui il collegio sindacale, che ovviamente non
esercitava amministrazione attiva). Del tutto contraddittorio dunque
risulta che, nell'atto stesso di attuare una riforma che - soppressi
presidente e giunta esecutiva - incentra tutti i poteri di
amministrazione nel direttore generale, mentre lo stesso consiglio di
amministrazione esercita soltanto compiti "di indirizzo, di
coordinamento e verifica delle attività dell'istituto", si vincoli
la Regione e lo stesso Istituto ad affidarne la responsabilità ad
una figura del tutto diversa, individuata in relazione a tutt'altre
attitudini che quelle amministrative e gestionali. Che i già
direttori di ruolo, come funzionari di qualifica apicale, debbano
trovare anche nella nuova organizzazione adeguata sistemazione (come
gli altri funzionari apicali) è ovvio e pacifico, mentre nessuna
ragione vi è che ad essi venga per un tempo così lungo come un
intero mandato quinquennale affidata in modo aprioristico l'intera
amministrazione degli Istituti stessi.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima Corte
costituzionale dichiarare l'illegittimità costituzionale delle
disposizioni dell'art. 1 del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, così come
sopra individuate, per violazione, nei termini illustrati, delle
disposizioni e dei principi della Costituzione.
Padova-Roma, addì 30 aprile 1996
Avvocati Falcon - Manzi
96C0700