1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 39 SENTENZA 26 gennaio - 25 febbraio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Commercio - Definizione e disciplina di una nuova tipologia di esercizio commerciale denominata "parco commerciale" - Condizioni, criteri e procedure per il rilascio delle relative autorizzazioni. - Legge della Regione Marche 17 novembre 2014, n. 29 (Modifiche alla legge regionale 10 novembre 2009, n. 27 "Testo unico in materia di commercio", alla legge regionale 11 luglio 2006, n. 9 "Testo unico delle norme regionali in materia di turismo", e alla legge regionale 29 aprile 2008, n. 8 "Interventi di sostegno e promozione del commercio equo e solidale"), artt. 7, comma 1, 8, comma 4, 11, 13 e 17, comma 1; legge della Regione Marche 13 aprile 2015, n. 16 (Disposizioni di aggiornamento della legislazione regionale. Modifiche alla legge regionale 30 dicembre 2014, n. 36 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2015 e pluriennale 2015/2017 della Regione. Legge finanziaria 2015" e alla legge regionale 30 dicembre 2014, n. 37 "Bilancio di previsione per l'anno 2015 ed adozione del bilancio pluriennale per il triennio 2015/2017"), art. 7, commi 2 e 3. - (T-160039) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7, comma
1, 8, comma 4, 11, 13 e 17, comma 1, della legge della Regione Marche
17 novembre 2014, n. 29 (Modifiche alla legge regionale 10 novembre
2009, n. 27 "Testo unico in materia di commercio", alla legge
regionale 11 luglio 2006, n. 9 "Testo unico delle norme regionali in
materia di turismo", e alla legge regionale 29 aprile 2008, n. 8
"Interventi di sostegno e promozione del commercio equo e solidale"),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 23-27 gennaio 2015, depositato in cancelleria il 2
febbraio 2015 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 2016 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per
la Regione Marche.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 23-27 gennaio 2015 e depositato nella cancelleria di questa Corte
il successivo 2 febbraio (registro ricorsi n. 19 del 2015), ha
promosso, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 7, comma 1, 8, comma 4, e 13
della legge della Regione Marche 17 novembre 2014, n. 29 (Modifiche
alla legge regionale 10 novembre 2009, n. 27 "Testo unico in materia
di commercio", alla legge regionale 11 luglio 2006, n. 9 "Testo unico
delle norme regionali in materia di turismo", e alla legge regionale
29 aprile 2008, n. 8 "Interventi di sostegno e promozione del
commercio equo e solidale"), per violazione dell'art. 117, primo
comma e secondo comma, lettera e), Cost., e degli artt. 11 e 17,
comma 1, della medesima legge regionale, per violazione dell'art.
117, primo comma, Cost.
1.1.- Con la prima censura, l'Avvocatura generale dello Stato
osserva che gli artt. 7, comma 1, 8, comma 4, e 13 della legge reg.
Marche n. 29 del 2014, modificando, rispettivamente, gli artt. 10 e
11 della legge regionale n. 27 del 2009 e inserendo gli artt. 16-bis
e 16-ter nella medesima legge regionale, introducono una tipologia di
struttura commerciale ("parco commerciale") non prevista a livello
statale e ne dettano integralmente la disciplina. In particolare, la
definizione di parco commerciale contenuta nella norma regionale
includerebbe le medie e le grandi strutture di vendita e
consentirebbe «che gli esercizi commerciali in esso presenti possano
essere di qualsiasi tipologia, compresi, quindi, anche gli esercizi
di vicinato». Inoltre, richiedendo, tra le altre previsioni, che per
l'apertura, il trasferimento di sede, l'ampliamento e la modifica del
settore merceologico sia necessaria «la preventiva autorizzazione
rilasciata ai sensi delle previsioni regionali dedicate alle medie e
alle grandi strutture», introduce «limitazioni vietate ai sensi di
tutta la recente normativa comunitaria e statale [...], frapponendo
un effettivo ostacolo alla libera concorrenza nella Regione Marche».
Il nuovo quadro normativo regionale si porrebbe, pertanto, in
contrasto, secondo il ricorrente, con la direttiva 12 dicembre 2006,
n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento e del Consiglio relativa ai
servizi nel mercato interno), con l'art. 31, comma 2, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, di cui è attuazione, e sarebbe, per queste
ragioni, in violazione dell'art. 117, primo comma e secondo comma,
lettera e), Cost. A conferma della illegittimità costituzionale
delle disposizioni regionali censurate, il ricorrente, richiamando la
sentenza n. 165 del 2014, afferma «che non possono essere inserite
procedure che aggravano l'avvio di un'attività commerciale».
1.2.- Con la seconda censura, l'Avvocatura generale dello Stato
lamenta che, in base agli artt. 11 e 17, comma 1, della legge Regione
Marche n. 29 del 2014 (che hanno, rispettivamente, modificato gli
artt. 14, comma 2, e 28, comma 2, della legge regionale n. 27 del
2009), sono condizionate al parere delle organizzazioni delle imprese
del commercio, del turismo e dei servizi maggiormente rappresentative
a livello regionale, delle associazioni dei consumatori iscritte al
registro regionale, nonchè delle organizzazioni dei lavoratori del
settore maggiormente rappresentative a livello regionale, le
previsioni per il rilascio delle autorizzazioni (art. 11) e la
definizione dei criteri e delle modalità per l'apertura, il
trasferimento e l'ampliamento di un esercizio di vendita della stampa
quotidiana e periodica, anche a carattere stagionale (art. 17, comma
1). L'inclusione dell'inciso, rispettivamente, nel primo articolo,
«sentite» e, nel secondo articolo, «previo parere» delle indicate
organizzazioni, contrasterebbe con l'art. 14, numero 6), della citata
direttiva comunitaria n. 2006/123/CE, la quale vieta «il
coinvolgimento diretto o indiretto di operatori concorrenti, anche in
seno agli organi consultivi, ai fini del rilascio di autorizzazioni o
ai fini dell'adozione di altre decisioni delle autorità competenti,
ad eccezione degli organismi o ordini e delle associazioni
professionali o di altre organizzazioni che agiscono in qualità di
autorità competente», e, di conseguenza, violerebbe l'art. 117,
primo comma, Cost.
2.- Con memoria depositata il 27 febbraio 2015, la Regione Marche
si è costituita, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o, comunque, infondato.
2.1.1.- Con riferimento alla censura mossa nei confronti degli
artt. 7, comma 1, e 8, comma 4, della legge regionale impugnata per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., la difesa
regionale argomenta l'inammissibilità della questione per
genericità e assoluta carenza di motivazione.
Secondo la difesa regionale, la parte ricorrente avrebbe omesso
di spiegare le ragioni per le quali la definizione di "parco
commerciale" (art. 7, comma 1) e il suo richiamo nel contesto di una
previsione relativa ai parametri di parcheggio per realizzare
strutture di vendita (art. 8, comma 4) sarebbero in contrasto con la
normativa statale in materia di «tutela della concorrenza». L'unico
elemento riportato dalla ricorrente, ma senza che sia messo in
relazione con le norme regionali impugnate, sarebbe l'articolo 4,
lettera g), del decreto legislativo 31 marzo, 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'art.
4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), il quale definisce i
centri commerciali. Ritiene, inoltre, la Regione che il termine
"parco commerciale" «rientr[i] ormai da tempo nel linguaggio comune
non soltanto del settore commerciale, ma anche della giurisprudenza
civile ed amministrativa» e che «[l]a differenza principale rispetto
al centro commerciale, in ogni caso, rest[i] l'unitarietà o meno
della costruzione in cui sono inseriti gli esercizi commerciali».
L'inclusione di tale tipologia di esercizio commerciale
nell'applicazione delle disposizioni in materia di commercio in sede
fissa «non rappresenta altro», secondo la Regione resistente, «che
un'ulteriore tutela rivolta agli operatori commerciali ed agli stessi
cittadini» e interviene nel rispetto delle finalità perseguite dalla
Regione stessa in attuazione dei principi comunitari e delle leggi
statali in materia di tutela della concorrenza. La censura sarebbe
comunque manifestamente infondata, non essendo il contenuto delle
disposizioni censurate idoneo a incidere, sotto un qualunque aspetto,
sulla tutela della concorrenza.
2.1.2.- Con riferimento alla censura avanzata nei confronti
dell'art. 13 della legge regionale n. 29 del 2014 per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., la difesa regionale
ritiene l'inammissibilità della questione per due ordini di motivi:
1) il ricorrente sostiene l'introduzione, ad opera della disposizione
regionale, di limitazioni all'esercizio dell'attività commerciale
vietate dalla normativa statale, semplicemente richiamando l'art. 31,
comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, ma senza indicare il contenuto di
tali limitazioni, nè quali aspetti della censurata disposizione
regionale vi contrasterebbero; 2) il riferimento all'autorizzazione
richiesta dalla disposizione regionale ai fini dell'apertura dei
parchi commerciali, del trasferimento di sede, dell'ampliamento e
della modifica del settore merceologico non è sostenuto da alcuna
spiegazione circa la sua configurabilità quale limitazione
illegittimamente posta. A tal proposito la Regione, richiamando la
sentenza n. 165 del 2014, afferma che «la mera previsione da parte di
una legge regionale di un'autorizzazione a carico delle strutture di
vendita [...] non viola in sè e per sè la normativa statale in
materia di "tutela della concorrenza", rendendosi pertanto
necessaria, al fine di lamentare la suddetta violazione nel giudizio
di legittimità costituzionale, una compiuta esplicazione delle
ragioni specifiche che la sorreggono».
La censura sarebbe, secondo la difesa regionale, comunque
manifestamente infondata, in quanto l'art. 31, comma 2, del d.l. n.
201 del 2011, nonchè l'art. 10 della direttiva comunitaria di cui
l'atto governativo è attuazione, non vietano di per sè la
previsione di un regime autorizzatorio: l'art. 31, comma 2, nel
prevedere la libertà di apertura degli esercizi commerciali,
«costituisce un principio generale, come tale suscettibile di subire
deroghe», purchè esse rientrino all'interno dei confini tracciati
dalla stessa disposizione; e l'art. 10, imponendo dei limiti nella
determinazione dei criteri di rilascio dell'autorizzazione, muove
dall'assunto della loro ammissibilità. Ciò che, dunque, potrebbe
essere in contrasto con le disposizioni invocate come parametro non
è la previsione del regime autorizzatorio in sè, ma la previsione
di procedure per il rilascio dell'autorizzazione che rendano più
gravoso l'avvio di una attività commerciale. Nulla, però, dispone
in merito la censurata disposizione regionale.
2.1.3.- Secondo la Regione resistente, è altresì manifestamente
inammissibile la questione sollevata sull'art. 13 della legge
regionale n. 29 del 2014 per violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost., essendo essa formulata in modo assolutamente generico e
apodittico, senza che siano indicate le ragioni della pretesa
violazione, nè le specifiche norme della direttiva comunitaria che
si presumono violate.
2.2.- Con riferimento alla censura mossa nei confronti degli
artt. 11 e 17, comma 1, della legge regionale n. 29 del 2014, per
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., la difesa regionale ne
argomenta la manifesta inammissibilità e, comunque, la manifesta
infondatezza. In via preliminare, la difesa regionale osserva che le
formulazioni introdotte dalle disposizioni censurate sostituiscono
formulazioni del tutto analoghe già contenute nella legge regionale
precedente, e che l'integrazione dei soggetti collettivi da
consultare permette un adeguamento delle disposizioni censurate, da
questo punto di vista, all'art. 2, comma 1, della stessa legge
regionale, articolo non sottoposto all'odierno giudizio di
costituzionalità.
La difesa regionale osserva, inoltre, che il ricorrente si è
limitato, nella prospettazione della questione, a riportare i testi
delle due norme regionali e l'art. 14 della direttiva comunitaria,
invocato quale parametro interposto, affermandone apoditticamente il
contrasto. La mancata argomentazione sulla riconducibilità delle
organizzazioni richiamate dalle norme impugnate alla nozione,
adottata dalla direttiva europea, di «operatori concorrenti» il cui
coinvolgimento è vietato, rende la questione manifestamente
infondata.
3.- Con memoria integrativa depositata il 31 dicembre 2015, la
Regione Marche chiede che sia dichiarata la cessazione della materia
del contendere, essendo stata approvata, nelle more del giudizio, la
legge regionale 13 aprile 2015, n. 16 (Disposizioni di aggiornamento
della legislazione regionale. Modifiche alla legge regionale 30
dicembre 2014, n. 36 "Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale 2015 e pluriennale 2015/2017 della Regione. Legge finanziaria
2015" e alla legge regionale 30 dicembre 2014, n. 37 "Bilancio di
previsione per l'anno 2015 ed adozione del bilancio pluriennale per
il triennio 2015/2017"), il cui art. 7 ha modificato le disposizioni
censurate in senso satisfattivo della pretesa avanzata con il
ricorso. In particolare, tale articolo ha abrogato, al comma 5,
lettere c), d) ed e), esplicitamente gli artt. 7, comma 1, 8, comma
4, e 13 della legge regionale n. 29 del 2014; e ai commi 2 e 3,
tacitamente, gli artt. 11 e 17, comma 1, nella parte in cui
sostituiscono alla consultazione dei soggetti collettivi il mero
confronto con i medesimi.
3.1.- La difesa regionale insiste comunque per l'inammissibilità
e la manifesta infondatezza delle censure di incostituzionalità,
richiamando integralmente le argomentazioni già dedotte in sede di
costituzione, e integrandole sotto due profili. Con riferimento alla
censura avanzata sull'art. 13 della legge regionale per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., la Regione richiama
gli artt. 8 e 9 del d.lgs. n. 114 del 1998, i quali prevedono per le
medie e le grandi strutture di vendita un regime autorizzatorio. Ne
deriva, secondo la Regione resistente, che «il legislatore regionale
non ha adottato alcuna norma contraria a quanto già stabilito dal
legislatore statale nell'esercizio della sua potestà legislativa
esclusiva in materia di "tutela della concorrenza", limitandosi,
semmai, a dare attuazione alla disciplina posta da quest'ultimo». Con
riferimento alla censura avanzata sugli artt. 11 e 17, comma 1, della
legge regionale per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., la
Regione sostiene che, anche qualora le questioni venissero trasferite
sulle disposizioni nella loro nuova formulazione, permarrebbe la loro
manifesta infondatezza, contemplando le nuove previsioni un mero
confronto.
4.- Con memoria depositata il 5 gennaio 2016, l'Avvocatura
generale dello Stato insiste per l'accoglimento delle proposte
questioni di legittimità costituzionale, integrando i motivi di
censura.
Gli artt. 7, comma 1, e 8, comma 4, della legge regionale n. 29
del 2014, nell'introdurre una tipologia di esercizio commerciale
("parco commerciale") non prevista a livello statale, contrastano con
l'art. 4 del d.lgs. n. 114 del 1998, il quale contiene una
definizione di "centro commerciale", e incidono sulla materia della
«tutela della concorrenza», riservata, al fine di assicurare una
disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale, alla competenza
esclusiva dello Stato. L'art. 13 della censurata legge regionale,
nella misura in cui, nel disciplinare i parchi commerciali, richiede
per l'apertura, il trasferimento di sede, l'ampliamento e la modifica
del settore merceologico la preventiva autorizzazione, introduce
limitazioni vietate dalla legge statale (art. 31, comma 2, d.l. n.
201 del 2011) e dalla normativa europea (direttiva n. 2006/123/CE),
in quanto limitazioni - quale è il rilascio di un titolo
autorizzatorio - sono consentite «solo qualora vi sia la necessità
di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente,
ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali», e la Regione
Marche «non fornisce la dimostrazione delle eventuali ragioni di
tutela [...] che, nel caso di specie, renderebbero legittima la
deroga al principio generale della libertà di apertura degli
esercizi commerciali». A ulteriore conferma di tale percorso
argomentativo, la difesa statale richiama le pronunce n. 104 del 2014
e n. 165 del 2014, nella parte in cui affermano, la prima, che «la
materia della concorrenza, a motivo della sua natura "trasversale",
è idonea a porsi come limite alla disciplina che le Regioni possono
adottare in altre materie di propria competenza, concorrente o
residuale, come in materia di commercio», e, la seconda, che «non
possono essere inserite procedure che aggravino l'avvio di
un'attività commerciale». Inoltre, la previsione di un regime
autorizzatorio contrasterebbe con la normativa comunitaria, in
particolare con gli artt. 9 e 10 della menzionata direttiva
comunitaria, che consente deroghe «alla libertà di stabilimento
giustificate dalla necessità di perseguire obiettivi di politica
sociale».
Infine, l'Avvocatura generale dello Stato insiste per
l'accoglimento delle censure avanzate nei confronti degli art. 11 e
17, comma 1, della legge regionale n. 29 del 2014, ritenendo entrambe
le disposizioni in contrasto con l'art. 14, numero 6), della
direttiva comunitaria n. 2006/123/CE. Il divieto di coinvolgimento,
diretto o indiretto, di operatori concorrenti include certamente,
secondo il ricorrente, le organizzazioni delle imprese del commercio,
del turismo e dei servizi maggiormente rappresentative a livello
regionale, le quali, «inserendosi in un processo decisionale volto
all'emanazione di atti ad efficacia generale ed astratta [...],
potrebbero sfruttare la funzione consultiva loro assegnata per
incrementare il proprio livello di rappresentatività sul territorio
regionale, plasmando a proprio favore i criteri e le altre condizioni
necessarie al rilascio dell'autorizzazione», e così escludere, «in
capo agli altri operatori concorrenti, che non abbiano esercitato la
funzione consultiva de qua in quanto non altrettanto rappresentativi,
la possibilità stessa di accedere al servizio». Ad analoga
conclusione giunge poi il ricorrente in riferimento alle associazioni
dei consumatori iscritte al registro regionale e alle organizzazioni
dei lavoratori del settore maggiormente rappresentative a livello
regionale, il cui coinvolgimento nell'esercizio della funzione
consultiva dovrebbe essere escluso, attraverso una lettura a
contrario del secondo periodo dell'art. 14, numero 6), secondo la
quale «tale divieto non riguarda la consultazione di organismi quali
le camere di commercio o le parti sociali su questioni diverse dalle
singole domande di autorizzazione nè la consultazione del grande
pubblico».

Considerato in diritto

1.- Con ricorso iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2015, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, ai sensi dell'art.
127 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 7, comma 1, 8, comma 4, e 13 della legge della Regione
Marche 17 novembre 2014, n. 29 (Modifiche alla legge regionale 10
novembre 2009, n. 27 "Testo unico in materia di commercio", alla
legge regionale 11 luglio 2006, n. 9 "Testo unico delle norme
regionali in materia di turismo" e alla legge regionale 29 aprile
2008, n. 8 "Interventi di sostegno e promozione del commercio equo e
solidale"), per violazione dell'art. 117, primo comma e secondo
comma, lettera e) Cost., e degli artt. 11 e 17, comma 1, della
medesima legge regionale, per violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost.
1.1.- Con il primo motivo di ricorso, l'Avvocatura generale dello
Stato lamenta che le disposizioni regionali censurate, introducendo
la definizione di una nuova tipologia di struttura commerciale
denominata "parco commerciale" (artt. 7, comma 1, e 8, comma 4) e
dettandone la disciplina (art. 13), contrasterebbero con l'art. 4,
lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), il quale
contiene una definizione di "centro commerciale" che non include i
parchi commerciali, e con l'art. 31, comma 2, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214, attuativo della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE
(Direttiva del Parlamento e del Consiglio relativa ai servizi nel
mercato interno), nella parte in cui introducono limitazioni non
consentite all'esercizio dell'attività commerciale. Ciò
inciderebbe, secondo il ricorrente, sulla materia della «tutela della
concorrenza», riservata, al fine di assicurare una disciplina
uniforme su tutto il territorio nazionale, alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, e determinerebbe la violazione
dell'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera e), Cost.
1.2.- Con il secondo motivo di ricorso, il Presidente del
Consiglio dei ministri censura gli artt. 11 e 17, comma 1, della
legge reg. Marche n. 29 del 2014, i quali condizionano al parere
delle organizzazioni delle imprese del commercio, del turismo e dei
servizi maggiormente rappresentative a livello regionale, delle
associazioni dei consumatori iscritte al registro regionale, nonchè
delle organizzazioni dei lavoratori del settore maggiormente
rappresentative a livello regionale, la previsione, da parte del
Comune, di condizioni, procedure e criteri per il rilascio delle
autorizzazioni (art. 11) e la definizione dei criteri e delle
modalità per l'apertura, il trasferimento e l'ampliamento di vendita
della stampa quotidiana e periodica, anche a carattere stagionale
(art. 17, comma 1). L'inclusione dell'inciso, rispettivamente, nel
primo articolo, «sentite» e, nel secondo articolo, «previo parere»
delle indicate organizzazioni rappresentative contrasterebbe, secondo
il ricorrente, con l'art. 14, numero 6), della citata direttiva n.
2006/123/CE, la quale vieta «il coinvolgimento diretto o indiretto di
operatori concorrenti, anche in seno agli organi consultivi, ai fini
del rilascio di autorizzazioni o ai fini dell'adozione di altre
decisioni delle autorità competenti, ad eccezione degli organismi o
ordini e delle associazioni professionali o di altre organizzazioni
che agiscono in qualità di autorità competente».
Di qui discenderebbe, secondo il ricorrente, la prospettata
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.
2.- In via preliminare deve osservarsi che, successivamente alla
proposizione del ricorso, la Regione Marche ha approvato la legge 13
aprile 2015, n. 16 (Disposizioni di aggiornamento della legislazione
regionale. Modifiche alla legge regionale 30 dicembre 2014, n. 36
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2015 e
pluriennale 2015/2017 della Regione. Legge finanziaria 2015" e alla
legge regionale 30 dicembre 2014, n. 37 "Bilancio di previsione per
l'anno 2015 ed adozione del bilancio pluriennale per il triennio
2015/2017"), modificando le disposizioni censurate al fine, come
esplicitato nella relazione alla proposta di legge, di provocare la
cessazione della materia del contendere. In particolare, l'art. 7
della legge regionale sopravvenuta ha abrogato esplicitamente, al suo
comma 5, lettere c), d) ed e), gli artt. 7, comma 1, 8, comma 4, e
13, della legge regionale n. 29 del 2014; ed ha abrogato tacitamente,
ai suoi commi 2 e 3, gli artt. 11 e 17, comma 1, della medesima
legge, sostituendo rispettivamente gli incisi «sentite» e «previo
parere» con la formula «a seguito di confronto con» le organizzazioni
rappresentative già individuate dalla disciplina regionale
previgente.
Occorre, dunque, stabilire se la sopravvenienza legislativa in
esame, abrogando e modificando le disposizioni regionali censurate,
determini la cessazione della materia del contendere.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, per addivenire
a tale esito, devono congiuntamente verificarsi due condizioni: che
la sopravvenuta abrogazione o modificazione delle norme censurate
possa ritenersi satisfattiva della pretesa avanzata con il ricorso, e
che le norme abrogate o modificate non abbiano ricevuto, medio
tempore, applicazione (ex plurimis, sentenze n. 149 e n. 32 del 2015,
n. 165 del 2014).
2.1.- Con riferimento al primo motivo del ricorso, lo ius
superveniens, incidendo specificamente sulle disposizioni oggetto
della questione di legittimità costituzionale, deve ritenersi
satisfattivo delle ragioni del ricorrente. La novella legislativa,
infatti, ha abrogato le disposizioni che implicavano l'introduzione
della tipologia di esercizio commerciale definita "parco
commerciale", ogni riferimento a tale tipologia, nonchè la sua
disciplina.
Anche la seconda condizione può ritenersi soddisfatta. A
sostegno della mancata attuazione delle norme sospettate di
illegittimità costituzionale milita il breve lasso temporale
intercorso tra le due discipline, essendo le disposizioni introdotte
con la legge regionale n. 29 del 2014 entrate in vigore il 28
novembre 2014, e l'art. 7, comma 5, della legge regionale n. 16 del
2015, che ne ha dichiarato esplicitamente l'abrogazione, il 14 aprile
2015.
Inoltre, il contenuto delle disposizioni censurate e ora abrogate
non era di automatica e immediata applicazione, essendo le prime due
(artt. 7, comma 1, e 8, comma 4) di carattere definitorio, e
necessitando la terza (art. 13) di ulteriori sviluppi normativi per
poter essere implementata. Il regolamento di attuazione è stato poi
approvato il 2 marzo 2015 - Regolamento regionale 2 marzo 2015, n. 1
(Disciplina delle attività di commercio in sede fissa, in attuazione
del Titolo II, Capo I, della legge regionale 10 novembre 2009, n. 27,
recante Testo unico in materia di commercio) -, pubblicato nel
Bollettino Ufficiale regionale il successivo 12 marzo ed entrato in
vigore al termine del consueto periodo di vacatio legis. Pertanto, il
tempo in cui le disposizioni censurate avrebbero potuto avere medio
tempore applicazione è fortemente limitato, essendo ricompreso tra
il 27 marzo 2015 (data di entrata in vigore del regolamento) e il 14
aprile 2015 (data di entrata in vigore della novella legislativa).
Deve essere, di conseguenza, dichiarata la cessazione della
materia del contendere in relazione alla questione di legittimità
costituzionale degli artt. 7, comma 1, 8, comma 4, e 13 della legge
regionale impugnata.
2.2.- A una conclusione diversa deve, invece, giungersi con
riferimento al secondo motivo di ricorso.
Gli artt. 11 e 17, comma 1, della legge regionale n. 29 del 2014
sono stati abrogati tacitamente dalla legge regionale n. 16 del 2015,
attraverso una modifica del testo. In sostituzione degli incisi,
rispettivamente, nel primo articolo, «sentite» e, nel secondo
articolo, «previo parere», predicati nei confronti delle elencate
organizzazioni rappresentative, la legge regionale n. 16 del 2015 ha
introdotto l'inciso «a seguito di confronto con» le medesime.
Tale modifica, per quanto innovativa, non è tuttavia idonea a
ritenere soddisfatte le pretese del ricorrente.
La censura dell'Avvocatura generale dello Stato muove dalla
considerazione che condizionare al parere delle organizzazioni delle
imprese del commercio, del turismo e dei servizi maggiormente
rappresentative a livello regionale, delle associazioni dei
consumatori iscritte al registro regionale, nonchè delle
organizzazioni dei lavoratori del settore maggiormente
rappresentative a livello regionale, le previsioni per il rilascio
delle autorizzazioni (art. 11) e la definizione dei criteri e delle
modalità per l'apertura, il trasferimento e l'ampliamento di un
esercizio di vendita della stampa quotidiana e periodica, anche a
carattere stagionale (art. 17, comma 1), contrasti con l'art. 14,
numero 6), della già citata direttiva n. 2006/123/CE, il quale vieta
«il coinvolgimento diretto o indiretto di operatori concorrenti,
anche in seno agli organi consultivi, ai fini del rilascio di
autorizzazioni o ai fini dell'adozione di altre decisioni delle
autorità competenti, ad eccezione degli organismi o ordini e delle
associazioni professionali o di altre organizzazioni che agiscono in
qualità di autorità competente». A prescindere, al momento, da ogni
valutazione sulla fondatezza della censura, essa è volta a escludere
ogni forma di coinvolgimento delle organizzazioni indicate.
Il legislatore regionale non ha, dunque, soddisfatto le pretese
avanzate dal ricorrente, considerato che, sia pure in forma di mero
«confronto», permane il coinvolgimento delle organizzazioni elencate
nei procedimenti disciplinati dalla legge.
Non può, pertanto, essere dichiarata la cessazione della materia
del contendere con riferimento alla questione sollevata nei confronti
degli artt. 11 e 17, comma 1, della legge regionale n. 29 del 2014
(ex plurimis, sentenze n. 219 e n. 178 del 2013).
3.- Occorre, invece, procedere alla estensione della questione
prospettata dal ricorso in riferimento agli artt. 11 e 17, comma 1,
della legge regionale n. 29 del 2014 anche nei confronti del
sopravvenuto art. 7, commi 2 e 3, della legge regionale n. 16 del
2015.
La disposizione sopravvenuta, per quanto non del tutto
sovrapponibile a quella modificata - dato che il «confronto» con le
organizzazioni rappresentative costituisce un'ipotesi di
coinvolgimento mitigata rispetto al «previo parere» -, presenta una
portata precettiva paragonabile alla prima sotto il profilo della
potenziale lesività dei principi costituzionali invocati dal
ricorrente.
Il vizio lamentato nei confronti della prima colpisce, dunque,
anche la seconda nonostante la variazione normativa intervenuta.
D'altra parte, considerato il diverso ambito temporale di efficacia
delle due leggi - essendo la prima rimasta in vigore dal 18 novembre
2014 al 14 aprile 2015, e la seconda a partire dal 14 aprile 2015 -,
occorre che lo scrutinio di legittimità costituzionale investa tanto
la disposizione originaria, quanto quella sopravvenuta, nel testo
sostitutivo (sentenza n. 21 del 2016).
4.- Ancora in via preliminare, devono essere esaminate le
eccezioni di inammissibilità sollevate dalla resistente in
riferimento al secondo motivo di ricorso.
Secondo la Regione resistente, le disposizioni censurate
sostituiscono formulazioni del tutto analoghe già contenute nella
legge regionale precedente. Inoltre, la partecipazione, prevista
nelle disposizioni censurate, dei soggetti collettivi mira a un loro
allineamento, da questo punto di vista, all'art. 2, comma 1, della
medesima legge regionale, articolo non sottoposto all'odierno
giudizio di costituzionalità.
Entrambe le eccezioni non sono fondate.
In primo luogo, la mancata impugnazione di una disposizione poi
riprodotta, in forma analoga o addirittura identica, da una legge
successiva non può di per sè essere motivo di inammissibilità
della questione, non trovando applicazione nel processo
costituzionale l'istituto dell'acquiescenza (ex plurimis, sentenze n.
215 e n. 124 del 2015, n. 139 del 2013, n. 71 del 2012 e n. 187 del
2011).
In secondo luogo, sebbene l'integrazione dei soggetti coinvolti
sia volto a un allineamento all'art. 2, comma 1, della legge
regionale n. 27 del 2009, come modificato dalla legge regionale n. 29
del 2014, che introduce il riferimento alle organizzazioni indicate,
tuttavia non può non considerarsi la diversità dei contenuti
normativi delle due disposizioni. L'art. 2, comma 1, prevede che
siano sentite le indicate organizzazioni, dalla Giunta regionale, al
fine di adottare, previo parere della competente Commissione
assembleare, uno o più regolamenti per l'attuazione della legge sul
commercio. I censurati artt. 11 e 17, comma 1, prevedono, invece, che
il Comune definisca le procedure per il rilascio delle autorizzazioni
e determini i criteri e le modalità per l'apertura, il trasferimento
e l'ampliamento dell'esercizio, «sentite» le indicate organizzazioni
(nella formulazione censurata direttamente) e «a seguito di confronto
con» le indicate organizzazioni (nella formulazione successiva). Il
primo articolo riguarda dunque un procedimento normativo, mentre gli
altri disciplinano procedimenti amministrativi, che ben possono
richiedere diverse forme e limiti alla partecipazione dei soggetti
interessati.
4.1.- La Regione Marche eccepisce, inoltre, l'inammissibilità
della questione per carenza argomentativa in punto di motivazione,
essendosi il ricorrente limitato, nella prospettazione della
questione, a riportare, mettendoli a raffronto, i testi delle due
norme regionali e l'art. 14, numero 6) della direttiva comunitaria,
invocato quale parametro interposto, senza spiegare la presunta
riconducibilità delle suddette organizzazioni alla categoria degli
«operatori concorrenti» di cui alla direttiva comunitaria,
affermandone, dunque, apoditticamente il contrasto.
L'eccezione non è fondata.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, nel ricorso e
successivamente nella memoria depositata il 5 gennaio 2016, ha
chiarito i motivi del gravame e ha illustrato le ragioni per le quali
le disposizioni impugnate violerebbero i parametri invocati.
In particolare, il ricorrente precisa che il divieto di
coinvolgimento, diretto o indiretto, di operatori concorrenti,
previsto dalla direttiva comunitaria, include le organizzazioni delle
imprese del commercio, del turismo e dei servizi maggiormente
rappresentative a livello regionale, le quali, «inserendosi in un
processo decisionale volto all'emanazione di atti ad efficacia
generale ed astratta [...], potrebbero sfruttare la funzione
consultiva loro assegnata per incrementare il proprio livello di
rappresentatività sul territorio regionale, plasmando a proprio
favore i criteri e le altre condizioni necessarie al rilascio
dell'autorizzazione», e così escludere, «in capo agli altri
operatori concorrenti, che non abbiano esercitato la funzione
consultiva de qua in quanto non altrettanto rappresentativi, la
possibilità stessa di accedere al servizio». Ad analoga conclusione
giunge poi il ricorrente in riferimento alle associazioni dei
consumatori iscritte al registro regionale e alle organizzazioni dei
lavoratori del settore maggiormente rappresentative a livello
regionale, il cui coinvolgimento nell'esercizio della funzione
consultiva dovrebbe essere escluso, attraverso una lettura a
contrario del secondo periodo dell'art. 14, numero 6), secondo la
quale «tale divieto non riguarda la consultazione di organismi quali
le camere di commercio o le parti sociali su questioni diverse dalle
singole domande di autorizzazione nè la consultazione del grande
pubblico».
Le censure prospettate, dunque, risultano sufficientemente
motivate e i parametri invocati adeguatamente specificati e
illustrati.
5.- Nel merito, la questione non è fondata nei termini di
seguito specificati.
Le disposizioni censurate prevedono che, «sentite» (secondo la
formulazione introdotta con legge regionale n. 29 del 2014) e «a
seguito di confronto con» (secondo la formulazione introdotta con
legge regionale n. 16 del 2015) le organizzazioni delle imprese del
commercio, del turismo e dei servizi maggiormente rappresentative a
livello regionale, le associazioni dei consumatori iscritte al
registro regionale, nonchè le organizzazioni dei lavoratori del
settore maggiormente rappresentative a livello regionale, il Comune,
sulla base di quanto stabilito nel regolamento attuativo, definisce
le condizioni, le procedure e i criteri per il rilascio delle
autorizzazioni (con riferimento alle medie strutture di vendita), e i
criteri e le modalità per l'apertura, il trasferimento e
l'ampliamento dell'esercizio di vendita della stampa quotidiana e
periodica.
La violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., deriverebbe,
secondo il ricorrente, dal contrasto con l'art. 14, numero 6), della
direttiva n. 2006/123/CE, il quale vieta «il coinvolgimento diretto o
indiretto di operatori concorrenti, anche in seno agli organi
consultivi, ai fini del rilascio di autorizzazioni o ai fini
dell'adozione di altre decisioni delle autorità competenti, ad
eccezione degli organismi o ordini e delle associazioni professionali
o di altre organizzazioni che agiscono in qualità di autorità
competente; tale divieto non riguarda la consultazione di organismi
quali le camere di commercio o le parti sociali su questioni diverse
dalle singole domande di autorizzazione nè la consultazione del
grande pubblico».
5.1.- Come questa Corte ha avuto modo di affermare (sentenze n.
98 del 2013 e n. 291 del 2012), la direttiva n. 2006/123/CE, relativa
ai servizi nel mercato interno, persegue, in via prioritaria,
finalità di massima liberalizzazione delle attività economiche. In
conformità a tale obiettivo si pone il suo art. 14, che, attraverso
espliciti divieti, circoscrive l'ambito dei regimi di autorizzazione,
per evitare che gli stati membri introducano requisiti che rendano
più gravosa la procedura di avvio degli esercizi commerciali.
La liberalizzazione nell'esercizio delle attività commerciali è
recepita come principio dell'ordinamento nazionale (sentenza n. 165
del 2014) e, come questa Corte ha chiarito (sentenze n. 200 del 2012,
n. 247 e n. 152 del 2010, n. 167 del 2009 e n. 388 del 1992),
«prelude a una razionalizzazione della regolazione, che elimini, da
un lato, gli ostacoli al libero esercizio dell'attività economica
che si rivelino inutili o sproporzionati e, dall'altro, mantenga le
normative necessarie a garantire che le dinamiche economiche non si
svolgano in contrasto con l'utilità sociale». La libertà di
apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio, infatti, deve
avvenire senza limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra
natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso, l'ambiente urbano, e dei beni
culturali (art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011).
Alla luce del quadro normativo comunitario e nazionale, quindi,
è precluso al legislatore regionale prevedere requisiti ulteriori
rispetto a quelli ammessi dalle discipline comunitaria e statale,
trattandosi di regolamentazione normativa riconducibile alla materia
«tutela della concorrenza» (ex plurimis, sentenze n. 165 e n. 104 del
2014, n. 98 del 2013), di competenza legislativa esclusiva dello
Stato.
5.2.- Nel caso di specie, tuttavia, la legge della Regione Marche
non ha inteso introdurre requisiti ulteriori al rilascio
dell'autorizzazione, ma piuttosto stabilire la necessità, per la
determinazione della procedura di autorizzazione, di un preventivo
confronto con le organizzazioni rappresentative.
L'avvicendarsi, nella legislazione regionale, di formule diverse
(da «previa concertazione» nella legge regionale del 2009, a «previo
parere» nella legge regionale del 2014, fino a «a seguito di
confronto con» nella legge regionale del 2015) si innesta su una
costante volontà del legislatore regionale di circoscrivere la
partecipazione delle organizzazioni collettive alla sola fase
istruttoria dei procedimenti generali volti alla determinazione dei
criteri per la pianificazione della rete degli esercizi commerciali.
Ciò al fine di consentire che siano raccolte tutte le informazioni
che potranno poi essere utili nella successiva fase di deliberazione
delle singole autorizzazioni, così contribuendo in termini di
qualità del risultato, in ossequio ai principi-cardine del processo
amministrativo, quali la trasparenza e la partecipazione dei soggetti
interessati.
Non v'è dubbio che la previsione del coinvolgimento delle parti
sociali riguardi i soli procedimenti generali, dato che le
disposizioni impugnate si riferiscono all'attività dei Comuni volte
a definire «le condizioni, le procedure e i criteri per il rilascio
delle autorizzazioni» (art. 11) ovvero «i criteri e le modalità per
l'apertura, il trasferimento e l'ampliamento dell'esercizio di
vendita della stampa quotidiana e periodica» (art. 17, comma 1). In
nessun modo la legge regionale prefigura la possibilità che i
soggetti indicati possano interferire, invece, con le determinazioni
spettanti alle autorità competenti in ordine alle singole domande di
autorizzazione; ciò che sarebbe vietato dall'art. 14, numero 6),
della direttiva comunitaria n. 2006/123/CE.
Così interpretata, la previsione regionale non introduce,
dunque, alcuna ulteriore limitazione all'accesso all'esercizio
dell'attività commerciale, nè si pone in contrasto con il divieto
disposto dalla citata direttiva comunitaria. Non si ravvisa, dunque,
alcuna violazione dei vincoli comunitari che, ai sensi dell'art. 117,
primo comma, Cost., il legislatore regionale, al pari di quello
statale, è tenuto ad osservare.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale promossa, in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe, degli
artt. 11 e 17, comma 1, della legge della Regione Marche 17 novembre
2014, n. 29 (Modifiche alla legge regionale 10 novembre 2009, n. 27
"Testo unico in materia di commercio", alla legge regionale 11 luglio
2006, n. 9 "Testo unico delle norme regionali in materia di turismo"
e alla legge regionale 29 aprile 2008, n. 8 "Interventi di sostegno e
promozione del commercio equo e solidale"), e dell'art. 7, commi 2 e
3, della legge della Regione Marche 13 aprile 2015, n. 16
(Disposizioni di aggiornamento della legislazione regionale.
Modifiche alla legge regionale 30 dicembre 2014, n. 36 "Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale 2015 e pluriennale 2015/2017
della Regione. Legge finanziaria 2015" e alla legge regionale 30
dicembre 2014, n. 37 "Bilancio di previsione per l'anno 2015 ed
adozione del bilancio pluriennale per il triennio 2015/2017");
2) dichiara la cessazione della materia del contendere della
questione di legittimità costituzionale degli artt. 7, comma 1, 8,
comma 4, e 13, della legge della Regione Marche n. 29 del 2014,
promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 gennaio 2016.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
e Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 febbraio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI