1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 30-6-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 344 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 marzo 1993
N. 344 Ordinanza emessa il 15 marzo 1993 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Giangrossi Alfredo contro il Ministero della difesa Impiego pubblico - Dipendenti militari dello Stato - Perdita del grado e automatica decadenza dal servizio permanente effettivo a seguito di condanna penale passata in giudicato - Omessa previsione di procedimento disciplinare - Irrazionalita' della norma impugnata e violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'eguale trattamento degli amministratori pubblici (solo per i quali originarimente era prevista la sanzione della decadenza) e dei pubblici dipendenti (ai quali la sanzione e' stata estesa mediante rinvio) nonostante la diversita' di rapporto con la p.a. (servizio onorario per i primi e rapporto di servizio per i secondi) - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 971/1988. (Legge 19 marzo 1990, n. 55, art. 15-septies e octies, aggiunto dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16, art. 1). (Cost., artt. 3, 24, secondo comma, e 97, primo comma). (093C0692) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 30-6-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 4219/92,
proposto dal sig. Alfredo Giangrossi, rappresentato e difeso
dall'avv. Antonio Barra, ed elettivamente domiciliato nel suo studio
in Roma, lungotevere delle Navi n. 30, presso il sig. Giuseppe
Mazzitelli, per procura a margine dell'atto di ricorso contro il
Ministero della difesa, in persona del Ministro pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato per
l'annullamento:
del provvedimento di cui è stato data notizia con nota del 2
ottobre 1992, prot. n. 5588/3190, a firma del comandante
dell'undicesimo reggimento alpini, con il quale è stato comunicato
al ricorrente "che, con d.m. n. 98 dell'8 settembre 1992, in corso di
registrazione alla Corte dei conti, è stata disposta nei suoi
confronti la seguente sanzione di stato: perdita del grado. In
conseguenza, ella cessa dal servizio permanente ai sensi dell'art. 1,
quarto comma, della legge 18 gennaio 1992, n. 16, dal 31 gennaio
1992";
di ogni atto presupposto, connesso e conseguente;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
difesa;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 15 marzo 1993, il relatore pres.
Raffaele Juso, ed uditi altresì l'avv. De Ruggiero, delegato
dall'avv. Barra per il ricorrente e l'avv. dello Stato Aiello per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Il sergente maggiore Alfredo Giangrossi, già sospeso
precauzionalmente dall'impiego il 3 ottobre 1983 con d.m. n. 109 del
6 dicembre 1983, perchè a carico dello stesso era stato emesso
ordine di cattura per il reato di "concorso in peculato continuato ed
aggravato" (sospensione confermata con successivo d.m. n. 128 del 7
novembre 1986), venne riassunto in servizio ai sensi dell'art. 9,
secondo comma, della legge 7 febbraio 1990, n. 19.
Iniziato il procedimento disciplinare, è stata però disposta,
con il provvedimento indicato in epigrafe, la perdita del grado e la
cessazione dal servizio permanente, in applicazione dell'art. 1,
quarto comma, della legge 18 gennaio 1992, n. 16.
Nei confronti di tale atto si è gravato, con atto notificato il
18 novembre 1992 e depositato il 19 novembre 1992 il sig. Giangrossi;
e di esso ne ha denunziato la illegittimità, e chiesto
l'annullamento, con vittoria di spese, per i seguenti motivi:
I. - Violazione ed erronea applicazione dell'art. 1, quarto commi
e seguenti, della legge n. 16/1992, in via subordinata ed alternativa
illegittimità delle stesse disposizioni per contrasto con gli artt.
25 e 10 della Costituzione, in riferimento all'art. 7 della legge 4
agosto 1955, n. 84. Eccesso di potere legislativo e incompetenza.
a) La formulazione della norma comporta la esclusione della
efficacia retroattiva per i pubblici dipendenti: infatti, fissata
l'epoca di operatività all'atto dalla definitività della sentenza
penale, l'istituto non avrebbe possibilità di applicazione, essendo
la decisione divenuta irrevocabile in epoca precedente alla entrata
in vigore della legge.
b) Qualora volesse ugualmente ritenersi l'estensione retroattiva,
emergerebbero patenti violazioni di norme e principi costituzionali;
ed in particolare:
la sanzione penale non viene irrogata con sentenza ma opera ope
legis, e per mera dichiarazione dell'organo amministrativo, con
violazione del primo comma dell'art. 25 della Costituzione;
l'efficacia retroattiva della norma viola anche l'art. 10 della
Costituzione, in relazione all'art. 7 della legge 4 agosto 1955, n.
848, essendo la discrezionalità politica del legislatore limitata
anche "dalle norme di diritto internazionale generalmente
riconosciuto", che diventano definitivamente vincolanti laddove
recepite con legge ordinaria; e pertanto le medesime sembrano
acquisire, nella gerarchia delle fonti, un grado intermedio tra la
disposizione statutaria e quella ordinaria; dal che la violazione
dell'art. 7 della legge n. 848/1955 importerebbe una ipotesi di
incompetenza del legislatore ordinario;
in qualche modo rimane altresì vulnerato il principio di cui
all'art. 97 della Costituzione, laddove venga impedita la
partecipazione alle funzioni pubbliche in conseguenza di sanzione
applicata per fatti commessi in epoca precedente alla pubblicazione
della legge;
non ultimo, la rigida applicazione della norma in esame appare
elusiva dell'enunciato della Corte costituzionale (sentenza n.
971/1988), con la quale sono state dichiarate illegittime le norme
che prevedevano la destituzione di diritto per i pubblici dipendenti.
II. - Eccesso di potere per perplessità, illogicità e
contraddittorieta'manifesta.
L'indispensabile gradualità, ivi compresa la misura massima
sanzionatoria, importa che le valutazioni relative siano ricondotte
alla naturale sede del procedimento disciplinare: viceversa
l'amministrazione, senza alcuna plausibile ragione, ha abbandonato il
procedimento ed applicato la massima sanzione senza contraddittorio,
rifacendosi alla diversa normativa.
III. - Illegittimità per assoluta carenza di motivazione.
Il provvedimento impugnato manca di ogni giustificazione delle
ragioni che hanno portato all'emanazione dello stesso; nè vengono
richiamate motivazioni contenute in altri documenti, così
vanificandosi la possibilità di una corretta interpretazione che
consenta all'interessato ed al giudice di poterne valutare
adeguatamente la legittimità.
Si è costituita in giudizio l'intimata amministrazione che, con
memoria depositata il 15 febbraio 1993, ha eccepito la infondatezza
del ricorso nel merito, controdeducendo alle censure così come for-
mulate.
Anche il ricorrente, con memoria depositata il 2 marzo 1993, ha
ulteriormente illustrato le censure così come prospettate,
insistendo nelle già rassegnate conclusioni.
All'udienza del 15 marzo 1993, uditi i difensori delle parti, la
causa è passata in decisione.
D I R I T T O
1. - Il ricorso ha per oggetto il decreto con il quale il Ministro
della difesa ha dichiarato decaduto, ai sensi del primo comma
dell'art. 1 della legge n. 16 del 18 gennaio 1992, il ricorrente,
sergente maggiore dell'esercito, in quanto condannato, e con sentenza
passata in giudicato, ad anni uno e mesi sei di reclusione per
concorso in peculato militare e per falso in atto pubblico.
2. - Di tale determinazione l'interessato denunzia la
illegittimità, e ne chiede l'annullamento, affidando le sue
doglianze a tre motivi di gravame, che possono così essere
riassunti:
a) l'amministrazione ha adottato una sanzione, di natura
penale, per fatti commessi anteriormente all'entrata in vigore della
legge n. 16/1992;
b) una sanzione di tale gravità andava ricondotta nella
naturale sede del procedimento disciplinare, laddove essa è stata
adottata in modo automatico, per effetto del citato disposto
legislativo;
c) comunque non si evince, nè dal provvedimento impugnato, nè
dagli atti ad esso presupposti, la benchè minima esternazione delle
ragioni che hanno portato alla sua emanazione.
In ogni caso, afferma il ricorrente, laddove la norma di cui
all'art. 1, quarto comma, della legge n. 16/1992 dovesse essere
intesa nel senso della sua retroattività, la medesima sarebbe
incostituzionale, in quanto in contrasto con gli artt. 25, 10 e 97
della Costituzione, nonchè con i principi contenuti nella sentenza
della Corte costituzionale n. 971/1998, che ha dichiarato illegittime
le norme che prevedevano la destituzione di diritto dei pubblici
dipendenti.
3. - L'amministrazione intimata, formalmente costituita in
giudizio, ha dedotto la infondatezza del ricorso nel merito,
osservando, in sostanza, che la decadenza prevista dalla norma in
questione non costituirebbe ulteriore effetto penale della sentenza
di condanna, ma rappresenterebbe solo un rimedio di carattere
amministrativo, rispetto al quale la pronuncia del giudice penale as-
sume rilievo come mero fatto storico, a prescindersi dalla data del
suo passaggio in giudicato; per cui, in presenza di sentenza di
condanna divenuta irrevocabile, la decadenza andrebbe ricondotta agli
atti "necessitati"; il che escluderebbe, per ciò stesso, ogni
margine di discrezionalità da parte dell'amministrazione.
4. - Tale essendo la posizione delle parti, non può il collegio
non rilevare come ogni questione vada ricondotta nell'ambito di
applicazione del più volte citato quarto comma della legge n.
16/1992, dalla cui puntuale applicazione trova la sua origine e la
sua stessa ragion d'essere il provvedimento impugnato; la stessa
infatti commina la decadenza senza il preventivo esperimento di alcun
procedimento disciplinare, per cui alcuna motivazione
l'amministrazione doveva dare a riguardo; e comunque il suo ambito di
applicazione risulta dal fatto stesso costituito dal passaggio in
giudicato della sentenza penale.
5. - Preliminari allora ad ogni indagine sul merito della vicenda
appaiono le eccezioni di legittimità sollevate dall'interessato:
eccezioni che, quindi, si appalesano rilevanti al fine del decidere
il merito della controversia; e ciò atteso che, laddove la norma de
qua dovesse essere cancellata dalla scena giuridica, le censure,
così come dedotte andrebbero guardate ed esaminate sotto un'ottica
del tutto diversa.
La disamina della fattispecie, peraltro, presuppone una
puntualizzazione di carattere generale sulla più esatta valenza da
conferire alla "decadenza", così come è stata concepita dal
legislatore del 1992, che ha introdotto modifiche in tal senso alla
legge 19 marzo 1990, n. 55; anche perchè una superficiale lettura di
essa potrebbe far sorgere il dubbio che, attraverso tale previsione,
sia stato reintrodotta, sia pure sotto altro nomen, la destituzione
automatica dichiarata incostituzionale dalla ben nota sentenza n.
971/1990.
È indubbio, rileva il collegio, che i due istituti presentano
alcuni aspetti analoghi, anche e soprattutto ove si consideri che,
per effetto della loro applicazione, il soggetto colpito da esse
viene allontanato, e definitivamente, dall'ufficio.
Ma ciò non toglie che tra esse esistono, tuttavia rilevanti
diversità.
Ed invero la destituzione di diritto (e prima della declaratoria
della sua incostituzionalita'), era stata sempre considerata vera e
propria sanzione disciplinare; laddove la decadenza costituisce, in
sostanza, vera e propria conseguenza necessitata di una oggettiva
condizione di inidoneità all'impiego.
E senza considerare poi che, nel sistema disciplinare vigente, la
destituzione viene irrogata all'esito di una apposita valutazione
discrezionale; la decadenza è la conclusione diretta ed immediata
relativa a fattispecie penali ben più specifiche e rilevanti; per
cui è fuori di dubbio che, in ordine ad essa, il legislatore del
1992 ha chiaramente ritenuto di escludere la benchè minima
possibilità, in capo all'amministrazione, di ogni mediazione
discrezionale.
Appare chiaro allora come lo scopo del legislatore del 1992 non è
stato quello di istituire una nuova sanzione, o comunque integrare la
preesistente normativa penale, allo scopo di rendere più efficaci le
funzioni repressive, preventive e diassuasive; ma ha inteso
perseguire uno scopo che si colloca nei più generali principi della
tutela dell'azione amministrativa, collocata nell'ambito
dell'imparzialità e del buon andamento, avendo essa ritenuto che
determinati fatti criminosi, per la loro natura e per la loro
gravità, giustificano ex se una presunzione di assoluta inidoneità
morale a permanere nell'impiego di chi di essi sia stato
protagonista.
Così ricondotta a questione nel suo alveo più naturaler, alla
sentenza penale di condanna (e come del resto ha ben osservato la
difesa erariale nella memoria depositata il 15 febbraio 1993) non
può essere riconosciuto se non valore di mero fatto storico,
presupposto per l'applicazione del provvedimento di decadenza, che è
- e non potrebbe essere altrimenti - un vero e proprio atto
amministrativo.
Da ciò la conseguenza che ad un tale presupposto non può essere
riconosciuta rilevanza nel momento in cui è sorto, atteso che esso
si esaurisce puramente e semplicemente con la sua esistenza.
Se tale allora è la fattispecie normativa, ad essa non può
essere opposto nè il dettato del secondo comma dell'art. 25 della
Costituzione, attenendo esso alla sola normativa penale; nè l'art.
11 delle c.d. preleggi che, in quanto di valore e forza di legge
ordinaria, può ben essere derogata da norme di pari grado, quale è
quella di cui si discute.
6. - Manifestamente infondata appare allora la prima questione di
legittimità costituzionale, così come prospettata dal ricorrente; e
del pari infondata si appalesa la ulteriore denunzia di violazione
dell'art. 10 della Costituzione.
Ma proprio le considerazioni che precedono appaiono idonee al
collegio di sollevare, e d'ufficio, dubbi sulla costituzionalità
della norma in esame.
Come si è visto più sopra, tra la vecchia destituzione di
diritto dichiarata incostituzionale e la decadenza prevista nella
legge n. 16/1992, oltre che le diversità accennate, vi sono indubbi
punti di contatto, se non addirittura simiglianze quanto meno
sospette; per cui non appare irrazionale ritenere che il legislatore
abbia, sotto certi aspetti, inteso far rivivere il precedente
istituto.
Di ciò peraltro si è reso conto lo stesso Consiglio di Stato
(cfr. i pareri della prima sezione n. 879/1992 e dell'adunanza
generale del 30 novembre 1992), che si è posto lo stesso quesito; ed
ha precisato che, in presenza di una tale situazione normativa, si
porrebbe il problema di stabilire se siano più rilevanti le
diversità o le simiglianze.
Sta comunque di fatto - e qui val la pena di ribadirlo - che
l'art. 1, comma 4-octies della legge n. 16/1992, ha, in sostanza,
introdotto una sorta di provvedimento espulsivo di carattere
automatico, atteso che, al verificarsi del presupposto costituito
dalla sentenza passata in giudicato, ciò fa venir meno, e per ciò
stesso, il rapporto d'impiego, restando così da un lato preclusa
all'autorità amministrativa ogni concreta possibilità sia di
valutare, attraverso il filtro del procedimento disciplinare, i fatti
e le circostanze sulle quali l'evento delittuoso si è fondato; sia
di graduare la sanzione disciplinare a quanto concretamente
accertato; dall'altro viene impedito all'interessato di esporre,
nelle opportune sedi amministrative, e prima che la decadenza venga
dichiarata o disposta, le sue ragioni e difese.
Si rammenti, a tal proposito, che l'art. 85 del t.u. n. 3/1957
venne, con la ridetta sentenza n. 971/1990, dichiarato
incostituzionale sul presupposto che "l'ordinamento appare vieppiù
orientato .. verso la esclusione di sanzioni rigide avulsa da un
confacente rapporto di adeguatezza col caso concreto .. anche nel
campo disciplinare"; e che "l'indispensabile gradualità
sanzionatoria importa, ivi compresa la misura massima destitutoria ..
che le valutazione relative siano ricondotte .. alla naturale sede di
valutazione", e cioè attraverso un idoneo procedimento disciplinare
che assicuri sia all'interessato, sia all'amministrazione, e
rispettivamente, la necessaria garanzia di difesa e la possibilità
di adeguare la sanzione alla gravità del fatto commesso.
7. - Ne restano allora vulnerati, ad avviso del collegio, sia
l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, per essere stato, in
sostanza, inibito all'interessato il diritto di esporre le sue
ragioni a difesa nella sua naturale sede, e prima che gli venga
comminata la sanzione; sia i principi di imparzialità e di buon
andamento, ai quali, a norma dell'art. 97 della Carta costituzionale
deve essere ispirata l'azione della pubblica amministrazione, per la
sproporzione che potrebbe determinarsi tra fatto commesso e sanzione
irrogata.
8. - L'automatica risoluzione del rapporto d'impiego, così come
concepito dalla norma in esame, potrebbe essere altresì in
disarmonia con l'art. 3 della Costituzione; e ciò per due ordini di
considerazioni.
Innanzitutto detto automatismo contrasta con i criteri di coerenza
e ragionevolezza, sui quali, si badi bene, il giudice delle leggi ha
basato la declaratoria di incostituzionalità dell'art. 85 del t.u.
n. 3/1957; e ciò posta l'inadeguatezza della sanzione con il caso
concreto.
A parte ciò, la violazione appare, ad avviso del collegio;
vieppiù palese ove si consideri che la norma de qua ha parificato,
ai fini della decadenza, coloro che coprono cariche pubbliche ai
pubblici dipendenti; e ciò con la irrazionale conseguenza che, se
per i primi è giustificato un maggior rigore, atteso il mandato
fiduciario ad essi conferito dal corpo elettorale; una tale
situazione non è dato rinvenire per i secondi, per i quali la
vigente normativa contenuta nella legge n. 19/1990 - emanata, si badi
bene, per effetto di una puntuale pronuncia della Corte
costituzionale - prevedeva sempre e comunque l'esperimento di rituale
procedimento ad hoc quale presupposto per la valutazione, nella sua
sede naturale, delle conseguenze amministrative dei reati commessi.
9. - Al fine della decisione del presente ricorso, allora,
appaiono dunque rilevanti, e non manifestamente infondate, le
questioni di legittimità costituzionale come sopra indicate.
Va pertanto disposta la sospensione del giudizio e rimessa la
questione alla Corte costituzionale, perchè si pronunci a proposito.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1
e 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 15, commi septies ed octies
della legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotto dall'art. 1 della legge
18 gennaio 1992, n. 16, in relazione agli artt. 3, 24, secondo comma,
e 97, primo comma, della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina alla segreteria l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone altresì che, a cura della segreteria, la presente
ordinanza sia notificata a tutte le parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato e della
Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15
marzo 1993.
Il presidente rel.: JUSO
Il consigliere: RULLI
Il consigliere: POZZI
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