1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 29-1-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 117 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 dicembre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 dicembre 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Volontariato - Terzo settore - Norme della Regione Lombardia - Istituzione della Leva civica lombarda volontaria - Applicazione al compenso corrisposto ai volontari regionali del beneficio dell'esenzione tributaria e della non imponibilita' ai fini previdenziali previsto per gli assegni attribuiti agli operatori in servizio civile universale dall'art. 16, comma 3, del decreto legislativo n. 40/2017. - Legge della Regione Lombardia 22 ottobre 2019, n. 16 (Istituzione della Leva civica lombarda volontaria - Abrogazione L.R. 2/2006 e L.R. 33/2014), art. 10, comma 3. (20C00008) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 29-1-2020)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato
presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato
per legge;
Contro la Regione Lombardia, con sede in Milano, Piazza Città di
Lombardia, 1, in persona del presidente in carica, per la
declaratoria della illegittimità costituzionale, giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 12 dicembre 2019, dell'art. 10, comma 3, della legge della
Regione Lombardia del 22 ottobre 2019, n. 16, pubblicata nel
supplemento n. 43 del Bollettino ufficiale della Regione Lombardia
del 25 ottobre 2019.
Premessa.
In data 25 ottobre 2019, sul supplemento n. 43 del Bollettino
ufficiale della Regione Lombardia, è stata pubblicata la legge
regionale 22 ottobre 2019, n. 16, intitolata «Istituzione della Leva
civica lombarda volontaria - Abrogazione legge regionale n. 2/2006 e
legge regionale n. 33/2014».
Con detta legge la Regione Lombardia ha istituito, «nella sua
autonomia e in armonia con il principio di sussidiarieta'", un
servizio civile regionale, denominato "Leva civica lombarda
volontaria", destinato a realizzare interventi, nell'ambito delle
competenze regionali, nei settori relativi ai servizi sociali e
sociosanitari; alla protezione civile; al patrimonio ambientale e
alla riqualificazione urbana; al patrimonio storico, artistico e
culturale; alla educazione e promozione culturale, paesaggistica,
ambientale, al turismo sostenibile e sociale; alla programmazione ed
organizzazione di attività sportive; all'agricoltura in zona di
montagna, all'agricoltura sociale e alla biodiversità (art. 2).
L'art. 7 - rubricato «Progetti di leva civica e impiego dei
volontari» - prevede che gli enti di leva civica iscritti all'albo
contemplato al precedente art. 6, presentino alla Regione progetti
nei settori di intervento di cui all'art. 2 per la realizzazione dei
quali si prevede vengano impiegati volontari che sottoscrivono con
detti enti, ai sensi e per gli effetti di cui al successivo art. 10,
un contratto di leva civica.
L'art. 7, comma 3, della legge regionale prevede, in particolare,
che: a) l'orario settimanale di servizio dei volontari non possa
essere superiore a 25 ore; b) i volontari non possano essere
impiegati dagli enti di leva civica in sostituzione di proprio
personale con contratto di lavoro; c) il numero dei volontari non
possa superare la quota del venti per cento del personale dell'ente
di leva civica.
L'art. 7, comma 4, prescrive che gli enti di leva civica
garantiscano ai volontari la copertura assicurativa per infortuni e
malattie e per responsabilità civile verso terzi, che eroghino il
compenso mensile con cadenza non superiore al bimestre e che
assolvano gli adempimenti fiscali a norma di legge.
La sottoscrizione del contratto, a mente del successivo art. 10,
non costituisce, tra l'ente di leva civica e il volontario, un
rapporto di lavoro, subordinato o parasubordinato, o di tirocinio
formativo e di orientamento ai sensi dell'art. 18 della legge
regionale 28 ottobre 2006, n. 22 (disciplinante il mercato del lavoro
in Lombardia) nè rappresenta strumento di orientamento scolastico e
professionale ex art. 19 della legge regionale 6 ottobre 2007, n. 19
(recante norme sul sistema educativo di istruzione e formazione della
Regione Lombardia).
L'art. 10 stabilisce, al comma 3, che «per il compenso
corrisposto ai volontari trova applicazione quanto previsto dall'art.
16, comma 3, del decreto legislativo 40/2017».
La disposizione statale richiamata - facente parte della
disciplina del servizio civile universale - a sua volta prevede che
«gli assegni attribuiti agli operatori in servizio civile universale,
inquadrati nei redditi derivanti dalle assunzioni di obblighi di
fare, non fare o permettere, sono esenti da imposizioni tributarie e
non sono imponibili ai fini previdenziali».
Attraverso il rinvio alla legislazione nazionale, vale a dire al
decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40 - che ha istituito e
disciplinato il servizio civile universale -, il legislatore
regionale ha quindi esteso al compenso corrisposto ai volontari del
servizio civile regionale il trattamento tributario agevolato
previsto per gli assegni attribuiti agli operatori del servizio
civile universale.
Per questo verso, la norma di cui all'art. 10, comma 3, della
legge regionale n. 16/2019 è costituzionalmente illegittima perchè
eccede le competenze regionali invadendo la competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella materia di cui all'art. 117, comma 2,
lettera e) della Costituzione.
La richiamata disposizione regionale viene perciò impugnata con
il presente ricorso ex art. 127 Cost. affinchè ne sia dichiarata la
illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente
annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

Illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 3, della legge
regionale Lombardia n. 16 del 22 ottobre 2019 per violazione
dell'art. 117, comma 2, lettera e) Cost.
Come s'è detto in premessa, la disposizione in rubrica,
estendendo al compenso corrisposto ai volontari del servizio civile
regionale lombardo il trattamento tributario agevolato previsto per
gli assegni attribuiti agli operatori in servizio civile universale,
viola l'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione che riserva
in via esclusiva alla potestà legislativa statale la materia del
«sistema tributario e contabile dello Stato».
Per comprendere il senso della censura proposta è perciò d'uopo
rammentare che le regioni e le province autonome partecipano alla
realizzazione degli interventi del servizio civile universale, negli
ambiti di rispettiva competenza, nel rispetto della programmazione
stabilita dallo Stato e, come previsto dalla legge istitutiva del
servizio, di cui si dirà appresso, lo svolgimento degli interventi
è affidato a volontari che sottoscrivono con la Presidenza del
Consiglio dei ministri un contratto da cui nasce un «rapporto di
servizio civile universale» interamente disciplinato dalla legge
statale.
Com'è noto, la legge 6 giugno 2016, n. 106 - della quale il
decreto legislativo n. 40/2017 costituisce attuazione - ha delegato
il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi in materia di
riforma degli enti privati - costituenti, nel loro complesso, il c.d.
Terzo settore costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro,
di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, i quali,
in attuazione del principio di sussidiarietà ed in coerenza con i
rispettivi statuti o atti costitutivi, promuovono e realizzano
attività di interesse generale mediante forme di azione volontaria e
gratuita o di mutualità o di produzione e scambio di beni e servizi
(art. 1, comma 1, legge n. 106/2016).
Tra i principi e criteri direttivi che il legislatore delegante
ha fissato v'è quello di riconoscere, favorire e garantire il più
ampio esercizio del diritto di associazione ed il valore delle
formazioni sociali liberamente costituite, ove si svolge la
personalità dei singoli, quale strumento di promozione e di
attuazione dei principi di partecipazione democratica, solidarietà,
sussidiarietà e pluralismo, ai sensi degli articoli 2, 3 18 e 118
della Costituzione (art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega).
I compiti delegati al Governo non potevano essere disgiunti dalla
contestuale delega al riordino e alla revisione organica della
disciplina vigente in materia di attività di volontariato, di
promozione sociale e di mutuo soccorso (art. 5 della legge delega).
Al legislatore delegato è stato quindi demandato il compito di
provvedere alla revisione della disciplina in materia di servizio
civile nazionale (art. 1, comma 2, lettera d) della legge delega)
tenendo conto di quanto previsto dall'art. 1 della relativa legge
istitutiva 6 marzo 2001, n. 64 e nel rispetto di plurimi principi tra
i quali viene in rilievo, per quanto qui specificamente interessa,
quello enucleato alla lettera c) del comma 1 dell'art. 8 della legge
delega: «definizione dello status giuridico dei giovani ammessi al
servizio civile nazionale universale, prevedendo l'instaurazione, fra
i medesimi giovani e lo Stato, di uno specifico rapporto di servizio
civile non assimilabile al rapporto di lavoro, con previsione della
esclusione di tale prestazione da ogni imposizione tributaria»
(enfasi aggiunta).
In attuazione di detto principio, il legislatore delegato ha
dunque previsto, all'art. 16 del decreto legislativo n. 40/2017, che
il rapporto di servizio civile universale si instauri con la
sottoscrizione di un contratto tra il giovane selezionato dall'ente
accreditato e la Presidenza del Consiglio dei ministri; che tale
contratto non è assimilabile ad alcuna forma di rapporto di lavoro
di natura subordinata o parasubordinata; che gli assegni attribuiti
agli operatori in servizio civile universale, inquadrati nei redditi
derivanti dalle assunzioni di obblighi di fare, non fare o
permettere, sono esenti da imposizioni tributarie e non sono
imponibili ai fini previdenziali (v. i commi 1 e 3 dell'art. 16 del
decreto legislativo citato).
Come detto, le regioni le province autonome partecipano alla
realizzazione degli interventi di servizio civile universale negli
ambiti di rispettiva competenza e nel rispetto della programmazione
stabilita dallo Stato; inoltre, le stesse regioni e province possono,
al pari degli enti locali, degli altri enti pubblici territoriali e
degli enti del c.d. Terzo settore, attivare autonomamente progetti di
servizio civile con risorse proprie, da realizzare presso soggetti
accreditati (art. 8, comma 1, lettera d) legge n. 106/2016), facoltà
poi esplicitamente ribadita, con riferimento alla possibilità di
istituire autonomi servizi civili regionali, in sede di attuazione
della delega legislativa (art. 7, comma 4, decreto legislativo n.
40/2017).
Cionondimeno, come esplicitamente precisato da tale disposizione,
«il servizio civile regionale» non è assimilabile al «servizio
civile universale».
Il servizio civile regionale è dunque diverso dal servizio
civile universale e la sua disciplina sostanziale è integralmente
dettata, anche agli effetti tributari, dal legislatore statale il
quale, pur riconoscendo il potere delle regioni di istituire propri
servizi civili regionali «con finalità proprie», ha però
espressamente escluso, come detto, la equiparabilità dei due
servizi.
L'art. 10, comma 3, della legge regionale impugnata è perciò
costituzionalmente illegittimo, per violazione della riserva di
legislazione statale prevista dall'art. 117, comma 2, lettera e)
Cost., perchè con tale norma la Regione Lombardia, assimilando, sul
piano tributario (e previdenziale), rapporti di servizio civile -
rispettivamente, statale e regionale - tra loro non assimilabili -
neppure agli effetti tributari - e tali esplicitamente dichiarati
dalla legge, si è illegittimamente sostituita allo Stato
nell'applicare al compenso corrisposto ai volontari «regionali» il
trattamento tributario agevolato - rectius: l'esenzione tributaria -
che il legislatore statale ha inteso riservare ai soli volontari
«statali» proprio in ragione della sancita non assimilabilità dei
relativi rapporti di servizio civile.
Estendendo il beneficio della esenzione tributaria (e
previdenziale) agli assegni spettanti ai volontari in forza dei
rapporti con gli enti di leva civica lombarda, la norma regionale
gravata ha così inciso sulla disciplina dei tributi erariali che, in
forza della disposizione costituzionale della quale è stata dedotta
la violazione, è invece riservata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato (v., sulla impossibilità, per le regioni, di
integrare la disciplina statale delle agevolazioni fiscali riferite,
come nel caso che ne occupa, a tributi erariali, la sentenza n.
123/2010 con la quale codesta ecc.ma Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale, per contrasto con l'art. 117, comma
2, lettera e) Cost., dell'art. 12, comma 2, della legge regionale
Campania 19 gennaio 2009, n. 1 il quale prevedeva che una quota dei
fondi (erariali) stanziati per il finanziamento del credito di
imposta regionale per gli investimenti fosse destinata ad una
determinata tipologia di imprese).
La norma qui impugnata è quindi costituzionalmente illegittima,
per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione,
nella misura in cui, in assenza di specifica autorizzazione contenuta
nel decreto legislativo n. 40/2017 o di altra previsione di legge
statale, ed, anzi, in aperto contrasto con l'art. 7, ultimo comma,
del citato decreto legislativo, ha assimilato, agli effetti
tributari, il servizio civile regionale a quello universale
estendendo al compenso dovuto ai volontari «regionali»
un'agevolazione fiscale - che si sostanzia nella non computabilità
ai fini Irpef degli assegni da quelli percepiti - che il legislatore
statale ha invece previsto per i soli volontari «statali»: così
incidendo - illegittimamente - sulla disciplina delle imposte
erariali sui redditi della quale viene, per effetto della stessa
disposizione regionale, contestualmente esclusa l'applicabilità ai
compensi in parola.
Un'eventuale equiparazione, ai fini delle imposte sui redditi,
del trattamento fiscale dei volontari della leva civica regionale al
trattamento fiscale degli operatori del servizio civile universale
avrebbe infatti potuto essere disposta esclusivamente dal legislatore
statale nell'esercizio della competenza legislativa - esclusiva -
attribuita allo Stato dall'art. 117, comma 2, lettera e) della
Costituzione: e non può certamente essere decretata - come è invece
avvenuto nel caso di specie - dal legislatore regionale in via di
integrazione/estensione della disciplina erariale dei tributi
diretti.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, l'art. 10, comma 3, della legge della Regione
Lombardia 22 ottobre 2019, n. 16 pubblicata nel supplemento n. 43 del
Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia del 25 ottobre 2019,
come da delibera del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 12 dicembre 2019.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri, nella riunione del giorno 12 dicembre 2019,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Lombardia 22
ottobre 2019, n. 16 secondo i termini e per le motivazioni di cui
alla allegata relazione della Presidenza del Consiglio dei ministri;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
supplemento n. 43 del Bollettino ufficiale della Regione Lombardia
del 25 ottobre 2019.
Roma, 23 dicembre 2019

L'Avvocato dello Stato: Canzoneri

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Mariani