1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 3-5-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 83 ORDINANZA 9 marzo - 2 maggio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' e istituzioni di alta cultura - Universita' non statali legalmente riconosciute - Esonero dalla tassa di iscrizione e dai contributi universitari per gli studenti vincitori di borsa di studio o portatori di handicap -Contributi statali - Criteri di riparto - Incremento del numero degli esoneri rispetto all'a.a. 2000-2001 - Denunciata violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza, del diritto allo studio nonche' della liberta' di istituire scuole private, di sceglierle e di ricevere un trattamento equipollente agli alunni delle scuole statali - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - Decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68, art. 9, commi 2 e 12. - Costituzione, artt. 2, 3 e 33, comma 4. (T-230083) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 3-5-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma
12, in combinato disposto con l'art. 9, comma 2, del decreto
legislativo 29 marzo 2012, n. 68, recante «Revisione della normativa
di principio in materia di diritto allo studio e valorizzazione dei
collegi universitari legalmente riconosciuti, in attuazione della
delega prevista dall'articolo 5, comma 1, lettere a), secondo
periodo, e d), della legge 30 dicembre 2010, n. 240, e secondo i
principi e i criteri direttivi stabiliti al comma 3, lettera f), e al
comma 6», promosso dal Giudice di pace di La Spezia nel procedimento
vertente tra Università degli studi Guglielmo Marconi e G.J. C., con
ordinanza del 13 aprile 2022, iscritta al n. 106 del registro
ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'8 marzo 2023 il Giudice
relatore Franco Modugno;
deliberato nella camera di consiglio del 9 marzo 2023.
Ritenuto che, con ordinanza del 13 aprile 2022 (reg. ord. n. 106
del 2022), il Giudice di pace di La Spezia ha sollevato, in
riferimento agli artt. 2, 3 e 33, quarto comma, della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 12, del
decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 68, recante «Revisione della
normativa di principio in materia di diritto allo studio e
valorizzazione dei collegi universitari legalmente riconosciuti, in
attuazione della delega prevista dall'articolo 5, comma 1, lettere
a), secondo periodo, e d), della legge 30 dicembre 2010, n. 240, e
secondo i principi e i criteri direttivi stabiliti al comma 3,
lettera f), e al comma 6», in combinato disposto con il comma 2 dello
stesso articolo;
che l'ordinanza di rimessione è stata pronunciata nell'ambito
del procedimento di opposizione al decreto ingiuntivo che lo studente
G.J. C., titolare di borsa di studio, aveva ottenuto al fine di
ricevere il rimborso dei costi universitari da parte dell'Università
degli studi Guglielmo Marconi;
che il rimettente premette all'illustrazione delle questioni di
legittimità costituzionale una lunga descrizione della «crescita
esponenziale» delle università non statali, fra cui specifico
rilievo assumono le università telematiche - quale è la parte
opponente nel giudizio a quo - che erogano corsi a distanza, con
l'impiego di tecnologie di comunicazione innovative, per cui
starebbero «riscuotendo sempre più successo» e dimostrando come «la
formazione a distanza e la didattica online stiano entrando sempre
più a far parte della nostra cultura»;
che l'Università Guglielmo Marconi è stata istituita con d.m.
1° marzo 2004 e che essa, ai fini dell'accesso a contributi pubblici,
rientrerebbe fra le università non statali legalmente riconosciute
di cui alla legge 29 luglio 1991, n. 243 (Università non statali
legalmente riconosciute);
che, ai sensi dell'art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 68 del 2012,
gli enti universitari sono tenuti ad esonerare dal pagamento delle
tasse e dei contributi universitari tutti gli studenti che risultino
vincitori di borsa di studio o che abbiano un handicap quantificato
in misura pari o superiore al sessantasei per cento: tutti gli enti
universitari e, dunque, anche quelli non statali;
che l'art. 9, comma 12, del d.lgs. n. 68 del 2012, stabilisce che
«[a]l fine di garantire alle università non statali legalmente
riconosciute una adeguata copertura degli oneri finanziari che ad
esse derivano dall'applicazione del presente decreto, nel riparto dei
contributi previsti dalla legge 29 luglio 1991, n. 243, il Ministero
definisce specifici incentivi che tengano conto dell'impegno degli
atenei nelle politiche per il diritto allo studio, con particolare
riferimento all'incremento del numero degli esoneri totali, rispetto
all'anno accademico 2000-2001, dalla tassa di iscrizione e dai
contributi universitari degli studenti che presentino i requisiti di
eleggibilità per il conseguimento della borsa di studio di cui
all'articolo 8»;
che, però, ad avviso del giudice a quo, questo precluderebbe
all'opponente - università non statale telematica istituita dopo il
2001 - l'accesso ai contributi definiti dallo stesso art. 9, comma
12, che indicherebbe, quale criterio per attribuire le risorse,
l'incremento del numero degli esoneri totali rispetto all'anno
accademico 2000-2001;
che mancherebbe, dunque, un'adeguata copertura degli oneri
finanziari, «con una inevitabile ricaduta di effetti negativi e
pregiudizievoli rispetto al diritto allo studio dei vincitori di
borsa di studio e dei soggetti portatori di handicap»;
che sarebbe «proprio tale dato temporale, previsto per legge, che
determina la disparità di trattamento censurato in questa sede»;
che il giudice rimettente precisa che l'Università Guglielmo
Marconi avrebbe fatto richiesta di «erogazione degli incentivi»,
richiesta che sarebbe stata respinta, e che le università
telematiche sarebbero altresì attualmente escluse «dal novero dei
beneficiari sia delle somme stanziate a titolo di incentivi ex
articolo 4, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 2002 n. 212 che,
inoltre, delle somme corrisposte a titolo di "quota base" e "quota
premiale"»;
che le questioni sarebbero rilevanti, visto il danno che
deriverebbe all'Ateneo dall'«applicazione dell'art. 9 comma 12
predetto nella sua portata incostituzionale»;
che dovrebbe, infatti, ravvisarsi «l'assoluta e grave rilevanza
della questione di illegittimità costituzionale [...] non avendo
l'ateneo nella propria disponibilità le risorse finanziarie
specificate per legge da destinare allo scopo»;
che le censure sarebbero, inoltre, non manifestamente infondate,
in riferimento, anzitutto, all'art. 2 Cost., poichè il diritto allo
studio dei vincitori di borsa di studio o dei portatori di handicap,
che rientra tra i diritti inviolabili, «per essere reale ed
effettivo, non [potrebbe] essere demandato soltanto alle Università
statali o a quell[e] non statali già istituite antecedentemente al
2001, perchè così facendo si parcellizz[erebbe] e mortific[herebbe]
la portata certamente generale ed assoluta del diritto allo studio
dei soggetti portatori di handicap»;
che sussisterebbe, in secondo luogo, il contrasto con l'art. 3
Cost., sia sotto il profilo della disparità di trattamento tra
università istituite prima e dopo il 2001, sia sotto il profilo
dell'irragionevolezza della disciplina, a causa dell'«aberrante
risultato applicativo» per cui l'Ateneo, per un verso, deve
rimborsare gli aventi diritto - «tra i quali va certamente annoverato
il Sig. [G.J. C.]» - e, per altro verso, non potrebbe usufruire di
contributi economici a tale fine;
che sarebbe, infine, violato l'art. 33, quarto comma, Cost., per
il pregiudizio alla libertà costituzionale dei privati di istituire
scuole diverse da quelle statali, alla libertà degli utenti di
scegliere una scuola diversa da quella statale e al dovere di
assicurare alle scuole private e ai loro alunni un trattamento
equipollente a quello degli alunni delle scuole statali;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo la non fondatezza delle questioni, le quali
moverebbero dall'errato assunto per cui il riferimento, nelle
disposizioni censurate, all'anno accademico 2000-2001 precluderebbe
all'Università Guglielmo Marconi «ogni rimborso sulla base della
impossibilità di calcolare il rapporto di crescita degli esoneri
totali in mancanza del parametro iniziale di riferimento»;
che la difesa statale - ricordando che il fondamento del «diritto
sociale di rango costituzionale» allo studio si rinverrebbe negli
artt. 3, 33 e 34 Cost. - osserva che il d.lgs. n. 68 del 2012, in
attuazione della delega prevista dall'art. 5 della legge 30 dicembre
2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università,
di personale accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per
incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario),
avrebbe riorganizzato la normativa di principio in materia di diritto
allo studio, attribuendo allo Stato la competenza in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e demandando,
invece, alle regioni a statuto ordinario la competenza in materia di
diritto allo studio;
che, attualmente, per la determinazione dell'importo standard
della borsa di studio da assicurare a tutti gli studenti aventi i
requisiti di eleggibilità previsti dall'art. 8 del d.lgs. n. 68 del
2012, continuerebbero ad applicarsi le disposizioni relative ai
requisiti di merito e di condizione economica indicate dal d.P.C.m. 9
aprile 2001 (Disposizioni per l'uniformità di trattamento sul
diritto agli studi universitari, a norma dell'art. 4 della legge 2
dicembre 1991, n. 390);
che il diritto di ottenere le borse di studio, peraltro, verrebbe
assicurato anche per il tramite dell'art. 18 del d.lgs. n. 68 del
2012, secondo cui al fabbisogno finanziario necessario per garantire
gli strumenti utili al successo formativo di tutti gli studenti
capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, si provvede attraverso
un fondo integrativo statale per la concessione di borse di studio
(FIS), il gettito derivante dalla tassa regionale per il diritto allo
studio e le risorse proprie delle regioni, pari almeno al quaranta
per cento dell'assegnazione del FIS;
che l'art. 9, in parte censurato, prevedrebbe che in ogni caso
«gli studenti che presentino i requisiti di eleggibilità per il
conseguimento della borsa di studio e gli studenti con disabilità,
con riconoscimento di handicap ai sensi dell'articolo 3, comma 1,
della legge 5 febbraio 1992, n. 104, o con un'invalidità pari o
superiore al sessantasei per cento», nonchè gli studenti stranieri
beneficiari di borsa di studio annuale del Governo italiano, devono
essere esonerati totalmente dalla contribuzione;
che lo stesso art. 9 stabilirebbe che anche le università non
statali legalmente riconosciute devono riservare una quota del
contributo statale, di cui alla legge n. 243 del 1991, per l'esonero
totale in favore degli studenti in possesso di tali requisiti: nel
riparto dei contributi di cui alla legge n. 243 del 1991 potrebbero,
inoltre, definirsi specifici incentivi che tengano conto dell'impegno
nelle politiche per il diritto allo studio;
che - sempre secondo la difesa statale - il controllo pubblico
sulle università non statali assicurerebbe adeguati standard di
qualità nell'insegnamento e nella ricerca, non essendo, però, volto
ad uniformare le università statali e quelle private;
che un elemento determinante di differenziazione risiederebbe
proprio nella diversità dei metodi di finanziamento: lo Stato
contribuirebbe, infatti, all'attività degli atenei non statali
legalmente riconosciuti con le risorse previste dalla legge n. 243
del 1991, ma essi dovrebbero gestire le suddette attività
prevalentemente con fondi propri, solo in minima parte sostenuti da
risorse pubbliche;
che, infatti, secondo quanto stabilito nel decreto legislativo 27
gennaio 2012, n. 19 (Valorizzazione dell'efficienza delle università
e conseguente introduzione di meccanismi premiali nella distribuzione
di risorse pubbliche sulla base di criteri definiti ex ante anche
mediante la previsione di un sistema di accreditamento periodico
delle università e la valorizzazione della figura dei ricercatori a
tempo indeterminato non confermati al primo anno di attività, a
norma dell'articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 30 dicembre
2010, n. 240), in particolare, per ottenere l'accreditamento, il
soggetto che intenda istituire un ateneo non statale dovrebbe
assicurare «la piena sostenibilità finanziaria, logistica,
scientifica, del progetto formativo e di sviluppo della sede,
indipendentemente da qualsiasi contribuzione statale anche a regime»;
che, a parere dell'Avvocatura generale, la scelta legislativa di
indicare quale parametro temporale di riferimento - per l'erogazione
di incentivi ulteriori agli atenei non statali - l'anno accademico
2000-2001 deriverebbe da ragioni di ordine perequativo: le
università non statali istituite anteriormente al 2001, infatti,
sarebbero sorte ben prima dell'introduzione delle norme sul diritto
allo studio, dalle quali sarebbe scaturito l'obbligo di esonerare
dalla contribuzione talune categorie di studenti, mentre gli atenei
istituiti successivamente a tale anno accademico, diversamente,
sarebbero stati ben consapevoli degli oneri che avrebbero dovuto
assumere;
che, in tale prospettiva, non potrebbe, insomma, ignorarsi che
l'evoluzione della normativa sul diritto allo studio comportava, per
le università istituite prima del 2001, «un oggettivo problema di
sostenibilita'», di cui il legislatore si sarebbe fatto carico, come
testimoniato anche dal fatto che l'art. 4, comma 2, del decreto-legge
25 settembre 2002, n. 212 (Misure urgenti per la scuola,
l'università, la ricerca scientifica e tecnologica e l'alta
formazione artistica e musicale), convertito, con modificazioni,
nella legge 22 novembre 2002, n. 268, destinava, a decorrere dal
2002, l'importo annuo di 10 milioni di euro a valere sul contributo
di cui alla legge n. 243 del 1991, a sostegno dell'applicazione della
disciplina per il diritto allo studio a seguito della adozione del
d.P.C.m. 9 aprile 2001, il quale aveva per la prima volta previsto,
all'art. 8, comma 9, l'obbligo delle università non statali
legalmente riconosciute di concedere gli esoneri totali agli studenti
vincitori di borse di studio o portatori di handicap;
che, comunque sia, lo Stato non avrebbe nessun «obbligo di
erogazione per le università non statali legalmente riconosciute ed
accreditate dopo l'anno accademico preso a riferimento dalla norma»,
proprio perchè esse dovrebbero essere pienamente consapevoli, prima
di presentare l'istanza di accreditamento al MUR, di dover garantire
finanziariamente il rispetto degli obblighi che la legge impone;
che, ciò non ostante, tali atenei riceverebbero, tutti, un
sostegno pubblico: le norme censurate stabilirebbero in modo chiaro,
infatti, che, nel calcolare il contributo, si faccia riferimento «in
particolare» all'incremento di esoneri rispetto all'anno accademico
2000-2001, e, difatti, gli atenei non statali legalmente riconosciuti
istituiti nel corso degli anni 2000 sarebbero stati gradualmente
inseriti nel finanziamento statale di cui alla legge n. 243 del 1991,
sia con riferimento alla "quota base", sia con riferimento alla
"quota premiale", basata sulla valutazione della qualità della
ricerca;
che, in conclusione, la difesa statale chiede che le questioni
siano dichiarate non fondate, poichè la disciplina avrebbe «una sua
logica e una sua interna coerenza e completezza».
Considerato che il Giudice di pace di La Spezia dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 12, del d.lgs. n. 68
del 2012, in combinato disposto con il comma 2 dello stesso articolo,
per contrasto con gli artt. 2, 3 e 33, quarto comma, Cost.;
che l'art. 9 prevede, al comma 2, che le università esonerano
totalmente dalla tassa di iscrizione e dai contributi universitari
gli studenti che presentino i requisiti di eleggibilità per il
conseguimento della borsa di studio e gli studenti con disabilità,
con riconoscimento di handicap ai sensi dell'art. 3, comma 1, della
legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza,
l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate), o con
un'invalidità pari o superiore al sessantasei per cento, e
stabilisce, al comma 12, che «[a]l fine di garantire alle università
non statali legalmente riconosciute una adeguata copertura degli
oneri finanziari che ad esse derivano dall'applicazione del presente
decreto, nel riparto dei contributi previsti dalla legge 29 luglio
1991, n. 243, il Ministero definisce specifici incentivi che tengano
conto dell'impegno degli atenei nelle politiche per il diritto allo
studio, con particolare riferimento all'incremento del numero degli
esoneri totali, rispetto all'anno accademico 2000-2001, dalla tassa
di iscrizione e dai contributi universitari degli studenti che
presentino i requisiti di eleggibilità per il conseguimento della
borsa di studio di cui all'articolo 8»;
che il giudice rimettente solleva le questioni in esame
nell'ambito di un procedimento di opposizione a decreto ingiuntivo:
uno studente, titolare di borsa di studio, ha ottenuto il titolo
esecutivo per soddisfare il diritto al rimborso dei costi sostenuti
per frequentare il corso universitario e l'università si è opposta;
che l'opponente è un'università non statale legalmente
riconosciuta istituita nel 2004 e non avrebbe fondi sufficienti a
rimborsare gli aventi diritto perchè l'art. 9, comma 12, la
escluderebbe dai contributi finanziari che lo Stato assegna a tali
fini;
che, ad avviso del giudice a quo, le norme sui criteri per
l'assegnazione delle suddette risorse finanziarie tratterebbero in
modo ingiustificatamente deteriore le università non statali
legalmente riconosciute istituite dopo l'anno 2001, poichè - non
essendo possibile valutare l'incremento degli esoneri totali rispetto
all'anno accademico 2000-2001, per la mancanza di uno dei termini di
raffronto - sarebbero escluse dall'assegnazione dei fondi previsti
dalla legge n. 243 del 1991;
che la disciplina sarebbe anche irragionevole, imponendo a tali
atenei, per un verso, di rimborsare totalmente i costi degli studi
universitari ai vincitori di borsa di studio o ai portatori di
handicap di misura pari o superiore al 66 per cento, non offrendo,
per altro verso, alcun sostegno economico a tale fine;
che, per le ragioni appena esposte, l'art. 9, comma 12,
violerebbe anzitutto l'art. 3 Cost. per contrasto, sia col principio
di eguaglianza, sia col principio di ragionevolezza;
che le norme censurate comporterebbero l'esclusione degli
«studenti universitari di questi atenei ed, in specie, coloro che
sono vincitori di borsa di studio o portatori di handicap, dai
benefici previsti per legge», pregiudicandone il diritto allo studio
e violando, così, l'art. 2 Cost.;
che le stesse norme contrasterebbero, inoltre, con l'art. 33,
quarto comma, Cost., che afferma la libertà di istituire scuole
private, la libertà degli utenti di scegliere una scuola diversa da
quella statale e il principio secondo il quale alle scuole private e
ai loro alunni deve assicurarsi un trattamento equipollente a quello
degli alunni delle scuole statali;
che il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto nel
presente giudizio, tramite l'Avvocatura generale dello Stato,
sostenendo che le censure, nel merito, sono non fondate;
che non si può condividere l'assunto da cui muove il rimettente,
secondo cui le questioni sarebbero rilevanti quanto è "rilevante" il
danno che subirebbe la parte opponente per l'«applicazione dell'art.
9 comma 12 predetto nella sua portata incostituzionale», poichè
sarebbe «assoluta e grave [la] rilevanza della questione di
illegittimità costituzionale che ci occupa non avendo l'ateneo nella
propria disponibilità le risorse finanziarie specificate per legge
da destinare allo scopo»;
che questa Corte ritiene, al contrario, che le questioni siano
palesemente prive del requisito della rilevanza con riguardo
all'oggetto del giudizio a quo;
che in tale procedimento, infatti, va verificata l'esistenza del
credito per cui è stato emesso il decreto ingiuntivo, e che,
perciò, a nulla rileva, in questa sede, la disciplina dei criteri di
assegnazione delle risorse previste dalla legge n. 243 del 1991 a
beneficio degli atenei non statali legalmente riconosciuti,
telematici e non telematici, non potendosi certo confondere il piano
dei rapporti tra studente e università con quello dei rapporti tra
le università e l'autorità pubblica;
che, a detta dello stesso rimettente, peraltro, lo studente si
annovererebbe «certamente» tra gli aventi diritto al rimborso;
che, di conseguenza, al fine di accogliere o rigettare
l'opposizione, il giudice a quo è chiamato a fare applicazione
dell'art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 68 del 2012 e non dell'art. 9,
comma 12, sul quale si appuntano le censure, onde l'inammissibilità
per difetto di rilevanza delle questioni sollevate;
che, infatti, perchè si proceda al sindacato di
costituzionalità della legge, è anzitutto necessario che «il
giudice debba effettivamente applicare la disposizione della cui
legittimità costituzionale dubita nel procedimento pendente avanti a
sè (sentenza n. 253 del 2019)» (così, sentenza n. 247 del 2021;
nello stesso senso, ex plurimis, sentenza n. 177 del 2018);
che, peraltro, l'ordinanza non indica a quanto ammonterebbero le
somme in tesi indebitamente negate, nè quando l'università avrebbe
accesso a tali fondi;
che, perciò, solo in termini eventuali ed ipotetici, la
rimozione della norma censurata potrebbe riverberarsi sulle sorti del
procedimento principale, circostanza che ulteriormente corrobora
l'inammissibilità delle questioni (ordinanze n. 38 del 2012 e n. 337
del 2011);
che, per queste ragioni, le questioni devono dichiararsi
manifestamente inammissibili.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 e 11, comma 2, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 12, del decreto
legislativo 29 marzo 2012, n. 68, recante «Revisione della normativa
di principio in materia di diritto allo studio e valorizzazione dei
collegi universitari legalmente riconosciuti, in attuazione della
delega prevista dall'articolo 5, comma 1, lettere a), secondo
periodo, e d), della legge 30 dicembre 2010, n. 240, e secondo i
principi e i criteri direttivi stabiliti al comma 3, lettera f), e al
comma 6», in combinato disposto con il comma 2 dello stesso articolo,
sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3 e 33, quarto comma, della
Costituzione, dal Giudice di pace di La Spezia con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 2 maggio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA