1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 7-12-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 245 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 maggio 2016
Ordinanza del 6 maggio 2016 della Commissione tributaria regionale di Napoli sul ricorso proposto da Agente di riscossione Napoli Equitalia Sud Spa contro Errico Amedeo. Contenzioso tributario - Appello alla commissione tributaria regionale - Facolta' delle parti di produrre nuovi documenti. - Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), art. 58, comma 2, anche in combinato disposto con il comma 1. (16C00337) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 7-12-2016)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE DI NAPOLI
Sezione 32

riunita con l'intervento dei signori:
Notari Alfredo, Presidente e relatore;
Gallo Sergio, giudice;
Ucci Pasquale, giudice,
ha emesso la seguente ordinanza sull'appello n. 10907/2015
depositato il 5 novembre 2015, avverso la sentenza n. 6079/2015 Sez.
12 emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Napoli;
Contro: Ag. Entrate Direzione provinciale I di Napoli;
Contro: Comune di Napoli - Piazza Municipio - 80100 Napoli;
Contro: Errico Amedeo - via Po, 20 - 80126 Napoli; difeso da
Albinio D'Antonio, via Di Pozzuoli n. 88A - 80078 Pozzuoli;
proposto dall'appellante: Agente di riscossione Napoli Equitalia
Sud S.p.a., difeso da Sartorio D'Analista Massimo, corso Vittorio
Emanuele 416 piano 1 - 80135 Napoli;
terzi chiamati in causa: Presidente della Camera dei deputati
Palazzo Montecitorio - 00186 Roma.
Atti impugnati:
fermo amministrativo n. 07180201400041689000 Irpef - Altro;
fermo amministrativo n. 07180201400041689000 Iva - Altro;
fermo amministrativo n. 07180201400041689000 Irap;
fermo amministrativo n. 07180201400041689000 Tarsu/Tia.

Svolgimento del processo

Con l'impugnata sentenza la C.T.P. di Napoli accoglieva il
ricorso proposto da Errico Amedeo avverso il preavviso di fermo
amministrativo come da epigrafe relativo all'auto Mazda 3 tg. DG824GY
di sua proprietà, preavviso speditogli dalla s.p.a. Equitalia Sud
per conto dell'Agenzia delle entrate di Napoli e del Comune di
Napoli. relativamente a dieci cartelle di pagamento per TARSU, IVA,
IRPEF, IRAP ed altro dal 2005 al 2011, il tutto per un importo
complessivo di € 61.022,72.
Il ricorrente aveva dedotto l'omessa notifica delle cartelle
richiamate in esso preavviso e la decadenza dal diritto a quelle
esazioni tributarie, nonchè la necessità di usare la detta auto per
accompagnare il figlio minore portatore di grave handicap.
L'Agenzia delle entrate di Napoli ed il comune di Napoli,
instauratosi il contraddittorio, si erano costituiti deducendo la
loro estraneità alla lite, in quanto la notifica delle cartelle
riguardava esclusivamente la s.p.a. Equitalia Sud, e quest'ultima,
costituitasi anch'essa, aveva contestato in fatto ed in diritto ogni
avversa deduzione.
La C.T.P. di Napoli, previamente ritenuto impugnabile il
preavviso di fermo, lo annullava rilevando la mancata prova
documentale della notifica delle cartelle sottesevi, pur rigettando
la domanda di annullamento delle medesime e quella di declaratoria di
decadenza.
Avverso tale sentenza proponeva appello la s.p.a. Equitalia
Sud,producendo documentazione relativa alla notifica delle dette
cartelle e comunque sostenendo l'erroneità della decisione adottata
per divisate inammissibilità ed infondatezza della domanda di
annullamento del preavviso di fermo, nonchè comunque per difetto di
prova circa la dedotta necessità del contribuente di accompagnare
con quell'auto il figlio minore portatore di handicap.
Radicatasi la lite nel presente procedimento di secondo grado, si
costituiva solo, l'Errico resistendo all'appello per asserita
tardività dell'avversa produzione documentale e formulando gravame
incidentale in ordine al mancato annullamento di tutte le cartelle
nonchè in ordine al rigetto della deduzione di decadenza, tanto poi
ribadendo in note difensive prodotte in data 1° aprile 2016.
Indi questo collegio ha adottato la deliberazione, come da
dispositivo e motivi qui contenuti, all'udienza odierna, svoltasi con
le formalità di cui all'art. 34 decreto legislativo n. 546/1992
nella ricorrenza di ogni requisito previsto dalla detta norma.

Motivi della decisione

S'impone ai fini del decidere - previamente ammessa
l'impugnabilità del preavviso di fermo (cfr. Cass. S.U. n. 11087/10)
- la delibazione di questa C.T.R. circa la questione di
costituzionalità, da sollevarsi d'ufficio, in ordine al disposto
dell'art. 58, comma 2 del decreto legislativo n. 546/92, sia in sè
che in relazione al comma 1 della stessa norma, questione
strettamente funzionale alla decisione della causa, in cui appunto si
controverte della legittimità della produzione in appello della
prova documentale della notifica delle cartelle prodromiche al
preavviso di fermo in oggetto, pur se tale prova era nella
disponibilità della parte producente, nella specie la s.p.a.
Equitalia Sud, già in primo gado.
Il cit. art. 58 invero - dopo aver prescritto, al comma 1,
pedissequamente al disposto dell'art. 345 codice di procedura civile,
che non possono essere prodotti nuovi mezzi di prova in appello,
salvo che non siano ritenuti indispensabili o che la parte non
dimostri di non aver potuto proporli o produrli in primo grado per
causa ad essa non imputabile - al comma 2 sembra far salva
indiscriminatamente la possibilità di produzione in secondo grado di
nuovi documenti.
Ora, va subito ricordato che a riguardo si è ravvisata la
specialità di tale ultima disposizione normativa - peculiare del
rito tributario in cui non può trovare propriamente ingresso quasi
nessuno mezzo di prova ai sensi dell'art. 7 decreto legislativo n.
546/92 - rispetto a quella generale di cui al cit. art. 345 codice di
procedura civile (cfr., ex multis, Cassazione n. 6914/11; n.
10234/12; n. 3661/15) e che se n'è costantemente registrata una
ferrea, e perfino burocratica, interpretazione letterale, donde viene
avallata la legittimità della produzione di nuovi documenti in
appello pur quando essi siano, stati già, come nella specie, in
possesso della parte che per sua mera inerzia non li abbia fino ad
allora prodotti.
Per l'effetto la disposizione di legge in esame faculterebbe, a
quanto già cennato, una libera ed incondizionata producibilità
documentale cui non sarebbe d'ostacolo l'omessa o tardiva produzione
di quegli stessi documenti in primo grado, e ciò in aderenza ad
univoco orientamento della Suprema Corte (cfr., ex multis, Cassazione
n. 18907/11; n. 20109/12; n. 665/14; n. 21909/15).
Anzi al più la giurisprudenza di legittimità si è fatta
scrupolo di affermare che dovrebbe applicarsi anche in secondo grado
il limite posto dall'art. 32 decreto legislativo n. 546/92 per
effetto del richiamo operato dall'art. 61 decreto legislativo n.
546/92, di guisa che la produzione di nuovi documenti in appello
dovrebbe rispettare il termine di venti giorni liberi prima
dell'udienza, oltre ad osservare le formalità di cui al comma 1
dell'art. 24 di esso decreto legislativo n. 546/92 (cfr. Cassazione
n. 20109/12 e n. 3661/15 già cit.).
Pertanto, per restare nello specifico, secondo l'insegnamento dei
Supremi Giudici, la prova della notifica al contribuente delle
cartelle prodromiche al preavviso di fermo in oggetto ben potrebbe
essere acquisita nel presente grado, pur non avendo la s.p.a.
Equitalia Sud provato la sussistenza di caso fortuito o forza
maggiore impeditivi di tale produzione in primo grado.
In altri termini la perenzione cristallizzatasi davanti alla
C.T.P. per mancata produzione di tali documenti o per ipotetica
mancata produzione dei medesimi nel termine previsto dall'art. 32 del
decreto legislativo n. 546/92 - termine di natura indubbiamente
perentoria proprio perchè prescritto come tempo utile ed ultimativo
per il compimento di atti del processo, nell'evidente logica
pubblicistica dell'ordinato suo svolgimento, donde trae appunto la
propria ragion d'essere la comminatoria della decadenza (cfr. anche
Cassazione n. 655/14 che, nel ravvisare la perentorietà in discorso,
pur in assenza di espressa previsione legislativa, giustifica la
decadenza con riferimento al rispetto del diritto di difesa e del
principio del contraddittorio) - resterebbe sempre sanabile davanti
alla C.T.R., o, nella peggiore delle ipotesi, lo resterebbe nel
rispetto del termine dei venti giorni ex art. 32 cit. anteriori alla
prima udienza in appello.
E per di più tale sanatoria opererebbe, come già detto, in modo
del tutto incondizionato, e cioè neppure vincolato ad un previo
giudizio di eventuale indispensabilità di quell'acquisizione,
parallelamente a quanto previsto dal comma 1 dell'art. 58 in discorso
(comma 1 implicante, a tacer d'altro, una delicata valutazione
giudiziale che, districandosi fra veri e propri equilibrismi
interpretativi, dovrebbe evitare di tradursi in interventi adiutori
del giudice in violazione del diritto di difesa dell'altra parte). Su
tali premesse, a parere di questa C.T.R., non potendo ritenersi
consentita una lettura così largheggiante dell'art. 58, comma 2
decreto legislativo n. 546/92, non si potrebbe sfuggire da questa
alternativa: o ritenere costituzionalmente illegittima, senza mezzi
termini, la disposizione in esame, o limitarla fortemente e
significativamente in sede interpretativa.
A tal ultimo riguardo per documenti nuovi potrebbero piuttosto
intendersi - ed invero proprio in ossequio alla cennata logica di
specialità ascrivibile alla nota inibizione di esperire prove
testimoniali ex art. 7, comma 4 decreto legislativo n. 546/92 cit. -
documenti ulteriori rispetto a quelli già acquisiti, come nel caso
in cui sussista la necessità di integrarli o anche di produrli per
la prima volta in relazione alla sopravvenvienza di argomentazioni
fattuali o giuridiche esposte nella sentenza impugnata oppure nel
gravame (a seconda che si consideri la posizione dell'appellante o
dell'appellato), o ancora, al più, in ogni altro caso in cui non si
sia già perento il diritto della parte di versarli in processo.
Ma - senza peraltro nascondersi che forse quanto appena delineato
sarebbe già scritto nel sistema, di guisa che una tale lettura
restrittiva e, ad avviso di questa C.T.R., costituzionalmente
orientata finirebbe col rendere del tutto pleonastica la
specificazione contenuta in esso art. 58 comma 2 - dovrebbe comunque
evitarsi radicalmente che tale disposto normativo possa mai
consentire di produrre in appello documenti producibili in primo
grado e nondimeno, senza cogenti ragioni giustificative, non prodotti
affatto oppure non prodotti tempestivamente nel termine di cui
all'art. 32 cit., e quindi documenti la cui produzione si sia perenta
in primo grado.
È, a ben guardare, lo stesso concetto di perenzione ad indicare,
nel lessico comune prima ancora che in quello giuridico,
l'impossibilità di reviviscenza: si perime ciò che si perde e ciò
che si perde più non risorge.
Sarebbe invero singolare che il sistema processuale tributario
vietasse in primo grado l'acquisizione di documenti oltre i limiti
temporali fissati dall'art. 32 decreto legislativo n. 546/92 per poi
consentire in appello, ai sensi dell'art. 58, comma 2 dello stesso
decreto legislativo, la loro producibilità libera e piena.
Nè meno libera e meno piena essa sarebbe anche a voler recepire
il citato pensiero giurisprudenziale (Cass. n. 20109/12 e n. 3661/15)
per il quale dovrebbe rispettarsi anche in grado d'appello il limite
di cui all'art. 32 cit., e ciò in quanto resterebbe pur sempre il
problema di consentire la reviviscenza di una facoltà processuale
perenta.
E ciò non sarebbe soltanto antinomico rispetto alla dimensione
logico-giuridica del perimersi decadenziale nei sensi sopra cennati,
ma finirebbe, ancor peggio, col vanificare quel rispetto del diritto
di difesa e del principio del contraddittorio di cui, come già
detto, si fa opportunamente carico la giurisprudenza, ravvisandovi
appunto la ratio stessa della decadenza (cfr. Cassazione n. 655/14
cit. ed anche n. 3661/15 cit.).
Invero una produzione documentale nuova in appello, pur se
possibile in primo grado e non avvenuta per mera inerzia della parte
interessata, potrebbe essere voluta ad arte per impedire al
controsoggetto processuale la proposizione di motivi aggiunti in
primo grado e quindi il pieno esercizio del diritto di difesa di
quegli.
Nè varrebbe opporre che una tale facoltà sarebbe pur sempre
salva all'esito della produzione in appello, dal momento che, per
com'è evidente, la controparte del producente avrebbe, pur sempre e
per sempre, perso - senza quindi possibilità di reviviscenze di
sorta - un grado di giudizio utile alla sua difesa.
Utile alla difesa e perciò necessario ed anzi, ex art. 24 Cost.,
ineludibile.
Come si vede, quel tale rispetto del diritto di difesa e del
principio del contraddittorio, rispetto pur valorizzato dalla citata
giurisprudenza, verrebbe gravemente meno, con il risultato
antigiuridico di conculcare o limitare il diritto di difesa della
parte non negligente ed invece favorire proprio la parte negligente
che, avendo omesso di produrre in primo grado ciò che ben poteva
produrre, verrebbe in tal modo ad essere premiata anzichè essere
sanzionata.
O meglio verrebbe ad essere premiata dopo essere stata sanzionata
solo in maniera effimera e precaria in primo grado e perciò, in fin
dei conti e per dirla tutta, solo per finta, così come solo per
finta il diritto di produrre documenti si sarebbe estinto davanti al
primo giudice per poi risorgere davanti al secondo.
E - si ripete - non vi resta implicata la sola preoccupazione
logica e sistematica di postulare la possibilità di una tale
resurrezione, ma ben piuttosto quella di veder minata in radice la
certezza delle situazioni giuridiche di cui consta il rapporto
processuale.
Infatti la decadenza del diritto di una parte non potrebbe mai
radicare l'effetto estintivo che le è proprio con correlate
conseguenze nel patrimonio giuridico della parte contrapposta: il
diritto acquisito da quest'ultima di giovarsene, come di consueto, in
via definitiva ed irreversibile più non sussisterebbe, dal momento
che essa parte contrapposta resterebbe condannata ad uno stato di
dubbio e precarietà sull'esistenza di quel suo diritto derivato
dall'avversa caducazione, diritto che perciò potrebbe definirsi tale
solo per intanto o, per così dire, allo stato degli atti.
Parallelamente la decadenza non avrà sancito, secondo la regola
ordinaria, la morte, peraltro di tipo abortivo, del diritto non
esercitato, ma solo una sorta di sua morte presunta, con l'intuibile
precarietà che ne deriva.
Tanto varrebbe dunque liberalizzare fin da subito, in primo
grado, la facoltà di produrre documenti senza limiti di sorta. E
ciò anche e soprattutto al fine di evitare la contorsione
logico-giuridica di scompensare gli spazi decisori fra i due gradi di
giudizio, restringendo il primo in attesa di ampliare eventualmente
il secondo. Verrebbe così a crearsi un sistema ibrido in cui sarebbe
possibile ed anzi in qualche modo precostituita una cognizione
iniziale più ridotta rispetto a quella del gravame.
Ed invero l'estensione del giudizio d'appello risulterebbe in tal
modo, in un abnorme ribaltamento dei tradizionali schemi processuali,
non più dimensionato minoritariamente sul devolutum (nella più
corretta accezione che trascende i meri aspetti difensivi ed
argomentativi e coinvolge anche i mezzi di prova acquisti e
richiamati a supporto delle deduzioni censorie), bensì passibile
delle più impreviste ed impensabili dilatazioni innescate dai nuovi
documenti, fino a snaturare la stessa concezione del giudizio
d'appello come revisio prioris instantiae.
Pertanto quantomeno s'imporrebbe, ad avviso di chi giudica, una
lettura restrittiva del comma 2 dell'art. 58 decreto legislativo n.
546/92 - salvo a ritenerlo addirittura incostituzionale - rispetto a
quella abilitante una produzione documentale senza limiti e
condizioni in grado d'appello (o finanche con l'uguale limite di cui
all'art. 32 decreto legislativo n. 546/92 applicato ex art. 61 dello
stesso decreto legislativo), onde evitare l'effetto perverso di
annullare le decadenze già verificatesi in primo grado e così
sovvertire ogni garanzia di contraddittorio ed ogni certezza
correlata a quest'ultimo, nonchè, prima ancora, la stessa dimensione
strutturale e funzionale del processo che non consente regressioni di
sorta nel suo coessenziale divenire.
Stavolta dunque, a voler seguire il citato pensiero
giurisprudenziale della Suprema Corte dal quale si dissente, la
sanzione della decadenza resterebbe annullata, con singolare esito
premiale dell'inerzia sottesa alla perenzione caducativa già
realizzatasi e quindi con incidenza su effetti già definiti nel
rapporto processuale fra le parti, non già jussu judicis come nella
detta ipotesi della divisata indispensabilità del documento di cui
al comma 1 dell'art. 58 in discorso, bensì addirittura, sempre e
comunque, ope legis.
A tacer d'altro, poi, si dovrebbe anche ritenere che il comma l
dell'art. 58 decreto legislativo n. 546/92 resti sempre abrogato dal
suo comma 2, atteso che non sussiste un netto discrimine concettuale
fra la categoria giuridica dei mezzi di prova e quella dei documenti,
rientrando questi ultimi propriamente nel novero dei primi, quali
mezzi di prova costituiti diversi da quelli costituendi e perciò
come species dello stesso genus (cfr. Cassazione S.U. n. 8203/05), il
tutto non senza ribadire ancora che nel processo tributario i mezzi
di prova sono appunto essenzialmente i documenti, attese le minimali
indicazioni dell'art. 7 decreto legislativo n. 546/92 circa gli altri
mezzi istruttori consentiti e dovendosi altresì ricordare che
neppure la c.t.u. può considerarsi tecnicamente un mezzo di prova
(cfr., ex multis, Cassazione n. 132/96; n. 4720/96; n. 996/99; n.
14979/00; n. 5422/02; 9060/03; 3004/04; n. 13401/05; n. 9522/06 S.U.;
n. 23087/06; n. 24620/07; n. 1850/09 S.U.; n. 9461/10; n. 3130/11; n.
8989/11; n. 2251/13).
Il che renderebbe, per altro verso, alquanto pletorico il dettato
di esso comma 1, per cui il riferimento letterale dei due commi in
discorso rispettivamente ai mezzi di prova ed ai documenti si
risolverebbe, in definitiva, in una dualità solo apparente.
Non si ravvisa quindi manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità qui posta d'ufficio con riferimento alla
contrarietà della normativa di che trattasi rispetto agli articoli 3
e 24 Cost., essendo innegabile il dato della disparità di
trattamento delle parti, con intollerabile sbilanciamento, a favore
di quella facultata a produrre per la prima volta in appello
documenti già in suo possesso nel grado anteriore ed in danno della
controparte, costretta comunque a vedere limitata e compromessa la
sua difesa per effetto dell'indubbia sottrazione di un grado di
giudizio alla sua posizione processuale.
Da quanto appena detto discende altresì, quasi a mò di
corollario, la non manifesta infondatezza della stessa questione di
costituzionalità rispetto all'art. 117, primo comma Cost. e, per
esso, rispetto ai vincoli derivanti, a tacer d'altro, dall'art. 6
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, che sancisce il diritto ad un processo equo.
A ciò si aggiungano le esposte notazioni, di immediata valenza
logica prima che giuridica, riferite alla reviviscenza di diritti
perenti o caducati ed ai connessi guasti giuridici che si
verificherebbero in capo alla controparte della producente i nuovi
documenti e, più in generale, nel sistema nonchè, per quanto di
ragione, in ordine alla stessa dimensione concettuale di processo
come divenire non regressivo ed a quella di processo di secondo grado
con devoluzione non maggiore rispetto al primo grado, non senza
infine considerare tutte le anomalie e le incongruenze interpretative
radicate dalla congiunta lettura dei due commi dell'art. 58 nei sensi
detti.
Per tutto quanto precede, la tematica della legittimità
costituzionale del complessivo disposto di tale norma, ad avviso di
questa C.T.R., merita di essere approfondita, quantomeno alla stregua
degli argomenti qui addotti ex officio judicis, nella parte in cui si
prevede che la produzione di nuovi documenti in appello sia sempre
ammessa (ancorchè nei termini ex art. 32 decreto legislativo n.
546/92 per il disposto dell'art. 61 decreto legislativo n. 546/92),
anche per i documenti già in possesso della parte in primo grado da
essa non prodotti affatto o non prodotti tempestivamente, e quindi ad
onta dell'effetto decadenziale definitivo ed insanabile verificatosi
sulla facoltà di produrli in appello, salvo conclamate evenienze
fortuite o di forza maggiore.
Ai sensi dell'art. 23, comma 2 della legge 11 marzo 1953, n. 87
il presente giudizio sospeso fino alla definizione dell'incidente di
costituzionalità, mentre ai sensi dell'art. 23, comma 4 della legge
11 marzo 1953, n. 87 la presente ordinanza sarà notificata alle
parti costituite ed al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
comunicata ai presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.

P.Q.M.

La commissione così provvede:
a) letti gli articoli 134 e 137 della Costituzione, l'art. 1
della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 58,
comma 2 del decreto legislativo n. 546/92, sia in sè che in
relazione al comma 1 di essa norma, per divisato contrasto con gli
articoli 3, 24 e 117 primo comma della Costituzione, nonchè con
criteri di razionalità e con i principi generali dell'ordinamento
nei sensi di cui in motivazione;
b) dispone la sospensione del presente giudizio;
c) dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti costituite ed al Presidente del Consiglio
dei ministri, nonchè comunicata ai presidenti del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati;
d) dispone infine l'immediata trasmissione della presente
ordinanza alla Corte costituzionale assieme al fascicolo processuale
nella sua interezza e con la prova delle avvenute e rituali
notificazioni e comunicazioni predette.
Napoli, 22 aprile 2016

Il Presidente estensore: Notari