1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 65 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 2019
Ordinanza del 28 febbraio 2019 del Consiglio nazionale forense sul reclamo proposto da Giusteschi Conti Nicola e Duykers Mannocci Ricardo contro Consiglio dell'Ordine degli avvocati di La Spezia e altri. Professioni - Avvocato e procuratore - Elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi - Limiti all'elettorato passivo - Ineleggibilita' degli avvocati che abbiano gia' espletato due mandati consecutivi - Norma di interpretazione autentica che, ai fini del rispetto del divieto di rielezione, prevede che si tenga conto anche dei mandati espletati, anche solo in parte, prima dell'entrata in vigore dell'art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge n. 113 del 2017. - Legge 12 luglio 2017, n. 113 (Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi), art. 3, comma 3, secondo periodo; decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella legge 13 (recte: 11) febbraio 2019, n. 12, art. 11-quinquies. (19C00121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2019)

CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE

Il Consiglio, nelle persone dei consiglieri:
avv. Francesco Logrieco, Presidente f.f.;
avv. Carla Broccardo, segretario f.f.;
avv. Fausto Amadei, componente;
avv. Antonio De Michele, componente;
avv. Lucio Del Paggio, componente;
avv. Diego Geraci, componente;
avv. Anna Losurdo, componente;
avv. Enrico Merli, componente;
avv. Arturo Pardi, componente;
avv. Michele Salazar, componente;
avv. Vito Vannucci, componente;
avv. Francesca Sorbi, componente;
avv. Francesco Marullo di Condojanni, componente;
avv. Carlo Allorio, componente;
avv. Priamo Siotto, componente;
avv. Giuseppe Gaetano Iacona, componente.
Il Consiglio nazionale forense, nel reclamo elettorale iscritto
al n. 8/2019 di ruolo generale presentato il 21 gennaio 2019 dagli
avvocati Nicola Giusteschi Conti (C.F. GSTNCL67R28E463X) e Ricardo
Duykers Mannocci (C.F. DYKRRD60H22G702Y), rappresentati e difesi
dall'avv. Fabio Valerini del foro di La Spezia, avverso la decisione
della Commissione elettorale dell'Ordine degli avvocati di La Spezia
dell'11 gennaio 2019, contro il Consiglio dell'Ordine degli avvocati
di La Spezia e la Commissione elettorale costituita presso il
medesimo Ordine, nonchè nei confronti dei controinteressati avv.
Salvatore Lupinacci, rappresentato e difeso dall'avv. Daniele
Granara, avvocati Alessandro Cardasi, Carmelo Maurizio Sergi e
Federica Eminente rappresentati e difesi dall'avv. Luigi Cocchi, e di
altri controinteressati, non costituiti;
udita la relazione del consigliere avv. Enrico Merli;
sentito il procuratore generale presso la Corte di cassazione,
cons. dott. Riccardo Fuzio;
sentiti procuratori delle parti;
letti gli atti ed i documenti prodotti;
a scioglimento della riserva espressa all'udienza del 15 febbraio
2019;
ha pronunciato la seguente ordinanza.
I. L'oggetto del giudizio.
1.1. Gli avvocati Nicola Giusteschi Conti e Ricardo Duykers
Mannocci, il primo iscritto all'albo degli avvocati di La Spezia, il
secondo candidato alle elezioni per il rinnovo del Consiglio
dell'Ordine degli avvocati di La Spezia per il quadriennio 2019/2022,
hanno proposto reclamo avverso la proclamazione degli eletti dell'11
gennaio 2019, riferendo quanto segue.
Le elezioni, indette con deliberazione e contestuale decreto del
Consiglio dell'Ordine in data 5 dicembre 2018, si tenevano nei giorni
7, 8, 9, 10 ed 11 gennaio 2019. In tale ultima data, chiusa la
votazione ed effettuato lo scrutinio, la Commissione elettorale
procedeva alla proclamazione degli eletti, fra i quali, nelle prime
quattro posizioni, si collocavano gli avvocati Salvatore Lupinacci
con 444 preferenze, Federica Eminente con 280 preferenze, Carmelo
Maurizio Sergi con 249 preferenze, ed Alessandro Cardosi con 241
preferenze. Per contro, il reclamante avv. Ricardo Duykers Mannocci
si collocava al 4° posto tra candidati non eletti, riportando 96
preferenze.
1.2. Tanto premesso, ì reclamanti hanno formulato un unico
motivo di reclamo, contestando l'illegittimità del provvedimento
assunto dalla Commissione elettorale per «Violazione e/o falsa
applicazione dell'art. 3, comma 3, della legge 12 luglio 2017 n. 113
e/o della norma di interpretazione autentica contenuta nel
decreto-legge 11 gennaio 2019, n. 2.».
Tale disposizione è stata interpretata dalla Corte di cassazione
SS.UU. civili per la prima volta con la sentenza n. 32781 del 20
dicembre 2018 che, nell'occasione, ha enunciato il seguente principio
di diritto: «in tema di elezioni dei Consigli degli ordini
circondariali forensi, la disposizione dell'art. 3, comma 3, secondo
periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, in base alla quale i
consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati
consecutivi, si intende riferita anche ai mandati espletati anche
solo in parte prima della sua entrata in vigore», precisando che
l'efficacia retroattiva della norma si applica anche a quei mandati
svolti «anche solo in parte sotto il regime anteriore alle riforme di
cui alle leggi 31 dicembre 2012 n. 247 e 12 luglio 2017, n. 113.».
Il portato della decisione è stato trasfuso nel decreto-legge 11
gennaio 2019, n. 2, recante «Misure urgenti e indifferibili per il
rinnovo dei consigli degli ordini circondariali forensi», il cui art.
1, comma 1, prescriveva che l'art. 3, comma 3, secondo periodo, legge
n. 113/2017 «si interpreta nel senso che, ai fini del rispetto del
divieto di cui al predetto periodo, si tiene conto dei mandati
espletati, anche solo in parte, prima della sua entrata in vigore,
compresi quelli iniziati anteriormente all'entrata in vigore della
legge 31 dicembre 2012, n. 247. Resta fermo quanto previsto dall'art.
3, comma 3, terzo periodo, e comma 4 della legge 12 luglio 2017, n.
113.».
Cosi ricostruito il quadro normativa e interpretativo di
riferimento, i reclamanti rilevano come gli avvocati Lupinacci,
Cardosi, Sergi ed Eminente siano stati illegittimamente proclamati
eletti, avendo ricoperto l'ufficio di consigliere in via continuativa
dal 2004 al 2018 i primi tre, e dal 2005 al 2018 l'ultima, sia pur in
ragione dei risultati di diverse tornate elettorali.
1.3. Tanto premesso, i reclamanti concludono per l'annullamento
del provvedimento di proclamazione degli eletti e degli atti ad esso
prodromici con riferimento alle posizioni dei Consiglieri Lupinacci,
Cardosi e Sergi ed Eminente e che, per l'effetto, questo Giudice
disponga il subentro dei primi quattro non eletti, individuati nei
candidati avvocati Federica Giorgi, Davide Barboni, Luca Bicci e
Ricardo Duykers Mannocci. In via cautelare, chiedono al Collegio di
disporre l'anticipazione degli effetti della decisione di merito
anche provvedendo inaudita altera parte.
1.4. In data 4 febbraio 2019, si è ritualmente costituito il
Consigliere Salvatore Lupinacci, rappresentato e difeso dall'avv.to
Daniele Granara, chiedendo il rigetto del reclamo con argomentazioni
fondate, per quanto in questa sede rileva, sulle ragioni di
incostituzionalità della normativa applicabile.
In particolare, la difesa dei resistenti sollecita questo
Consiglio a valutare non manifestamente infondate le questioni di
legittimità «degli articoli 3, comma 3, secondo periodo e 17, comma
3, legge n. 113/2017, con riferimento agli articoli 1, 2, 3 e 51»,
proposte per le ragioni che seguono.
i) «in via principale», il resistente denuncia
l'illegittimità costituzionale delle norme richiamate nonchè
«dell'interpretazione fornita dalle SS.UU. della Corte di cassazione
con la sentenza n. 32781/2018», in quanto volte a comprimere, in
violazione degli articoli 51, comma 3 e 1 della Costituzione, tanto
l'elettorato passivo quanto, di riflesso, quello attivo, e il
conseguente diritto degli iscritti all'albo di esprimere liberamente
il proprio voto nei confronti dei colleghi ritenuti meritevoli di
fiducia, indipendentemente o, addirittura, in ragione dei mandati
consiliari già svolti.
Evidenzia, a questo proposito, la differenza tra l'ipotesi
considerata e gli analoghi divieti previsti per le cariche elettive
di Sindaco e di Presidente della regione. Mentre, difatti, nel caso
delle elezioni amministrative la compressione dei diritti garantiti
dall'art. 51 Costituzione risulta sufficientemente bilanciata
dall'opposto valore costituito dalla necessità di consentire «la
più ampia alternanza delle forze politiche nell'accesso a cariche
elettive», a garanzia della «più ampia rappresentanza della
collettivita'», tale condizione non sussiste nel caso dell'elezione
alle cariche forensi. Nel caso oggetto del giudizio, la compressione
del diritto di elettorato risulterebbe completamente priva di
contrappesi costituzionali tali da considerarla legittima alla
stregua degli articoli 51, comma 3 e 1 della Costituzione, in ragione
della completa assenza di connotazione politica degli eligendi, che
si candidano individualmente e non già attraverso raggruppamenti di
lista «ideologicamente o programmaticamente connotati».
ii) «In via di gradato subordine», il resistente ravvisa
ulteriori profili di illegittimità costituzionale della normativa
richiamata nella violazione dell'art. 11 delle Preleggi, nella
«violazione dei principi che regolano l'applicazione della legge nel
tempo», nonchè nella «violazione del principio di legittimo
affidamento», con riferimento al principio di ragionevolezza espresso
dall'art. 3 della Costituzione.
La difesa del consigliere Lupinacci rileva come la normativa -
già incostituzionale nella sua applicazione pro futuro - lo sarebbe
a maggior ragione là dove interpretata in senso retroattivo perchè
volta a considerare integrato il divieto a fronte di mandati svolti e
conclusi in data precedente all'entrata in vigore della legge n.
113/2017.
Al riguardo, vengono richiamate le sentenze della Corte
costituzionale n. 118/1957 e n. 194/1976, secondo le quali il
legislatore deve, nel valutare prudentemente l'ipotesi eccezionale di
retroattività di una legge, fare riferimento al principio di
certezza dei rapporti preteriti il quale costituisce «uno dei cardini
della tranquillità sociale e del vivere civile.», cui consegue
l'«esigenza del rispetto del principio generale di ragionevolezza»
(Corte costituzionale n. 6/1994).
L'interpretazione retroattiva, inoltre, violerebbe altresì il
principio del legittimo affidamento del professionista iscritto
all'albo, principio «connaturato allo Stato di diritto», il cui
rispetto è stato più volte individuato dalla Corte costituzionale
come necessario argine alla discrezionalità del legislatore (Corte
costituzionale n. 156/2007 e n. 282/2006). In tal senso, osserva la
difesa, si è espressa anche la Corte di giustizia UE, secondo la
quale «il principio della tutela del legittimo affidamento rientra
tra i principi fondamentali del diritto dell'Unione».
iii) «In via di ulteriore subordine», l'avv. Lupinacci
censura l'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 113/2017, che si
spinge a considerare utili al fine del computo dei mandati anche
quelli svolti prima dell'entrata in vigore della legge n. 247/2012 la
quale, riformando l'ordinamento professionale forense, ha riformato
altresì funzioni ed elezioni dei Consigli dell'Ordine, sicchè le
ragioni di incostituzionalità e irragionevolezza già espresse
rispetto all'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 113/2017 pro
futuro o retroattiva valgono a maggior ragione con riferimento alla
tesi accolta dalle SS.UU. della Corte di cassazione con la sentenza
n. 32781/2018, prima e con il decreto legislativo n. 2/2019, poi.
1.5. Con riferimento a quest'ultima fonte normativa, e più in
generale al complesso iter che ha condotto alla promulgazione di una
disposizione di interpretazione autentica dell'art. 3 comma 3,
secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, l'avv. Lupinacci
articola ulteriori censure di legittimità costituzionale.
Contesta in particolare, tanto con riferimento all'art. 1 del
decreto-legge n. 2/2019 quanto all'iter della legge di conversione
del decreto-legge n. 135/2018 che ne ha riprodotto il testo, la
violazione dell'art. 77, Costituzione per assenza dei requisiti di
straordinarietà ed urgenza ai quali la Carta costituzionale
subordina la legittima adozione di provvedimenti governativi aventi
forza di legge.
Richiama a questo proposito la giurisprudenza costituzionale che
ha stigmatizzato con la declaratoria di incostituzionalità tanto
decreti-legge, quanto leggi di conversione dei medesimi, adottati in
carenza dei presupposti prescritti dal precetto richiamato (Corte
costituzionale n. 29/1995; Id. n. 128/2008).
Rileva al riguardo che le elezioni dei consigli degli ordini
forensi circondariali non costituiscono un fatto straordinario ed
inatteso, considerato che esse vengono previste con largo anticipo,
ad intervalli regolari e predeterminati. La carenza di tale
requisito, in tesi, comporta perciò l'insorgere di «un vizio di
costituzionalità non sanato dalla legge di conversione» (Corte
costituzionale n. 10/2015), poichè «Lo scrutinio di
costituzionalità si svolge su un piano diverso rispetto
all'esercizio del potere legislativo poichè ha la funzione di
preservare l'assetto delle fonti normative e i valori a tutela dei
quali esso stesso è predisposto.»(Corte costituzionale n. 128/2008).
Ad avviso del deducente, l'assenza dei requisiti di
straordinarietà e urgenza, infine, risulterebbe conclamata a fronte
della riproposizione della prescrizione da parte dell'art.
11-quinquies del decreto-legge n. 135/2018 come modificato in sede di
conversione, che ha in tal modo lasciato decadere la precedente
fonte.
1.6. Con riferimento a quest'ultima operazione, il reclamante
denuncia la totale estraneità rispetto ai contenuti e alle finalità
complessive della legge 11 febbraio 2019, n. 12 relativa alla
«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135, recante disposizioni urgenti in materia di
sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica
amministrazione». Tale circostanza determina un diverso profilo di
incostituzionalità dell'utilizzo della decretazione d'urgenza atteso
che, secondo il costante insegnamento della giurisprudenza
costituzionale, l'inserzione successiva di norme eterogenee non
collegabili alle «condizioni preliminari» fissate dall'art. 15, comma
3 legge n. 400/1988 reciderebbe irrimediabilmente «il legame
essenziale tra decretazione di urgenza e potere di conversione»
(Corte costituzionale n. 355/2010, Id., n. 22/2012 e n. 355/2013).
Sottolinea, inoltre, come la legge n. 12/2019 non presenti i
caratteri propri della legge di conversione che ha natura
specialissima e dovrebbe essere composta di un solo articolo, in
deroga rispetto agli articoli 71 e 72 Costituzione.
1.7. Ulteriore ragione di incostituzionalità del decreto-legge
n. 2/2019 (e con esso della successiva legge n. 12/2019, come
sottolineato in udienza), è ravvisato dall'avv. Lupinacci nella
natura asseritamente interpretativa delle disposizioni adottate. La
legge n. 113/2017 è, difatti, legge ordinaria, con la conseguenza
che la sua interpretazione in via autentica per configurarsi tale
avrebbe dovuto provenire dal medesimo Organo e non già dal Governo.
1.8. In data 4 febbraio 2019 si sono ritualmente costituiti
gli avvocati Alessandro Cardosi, Carmelo Maurizio Sergi e Federica
Eminente, rappresentati e difesi dall'avv. Luigi Cocchi, chiedendo il
rigetto del reclamo anch'essi con argomentazioni fondate, per quanto
in questa sede rileva, sulle ragioni di incostituzionalità della
normativa applicabile.
In particolare, le difese contestano la legittimità
costituzionale, dapprima, del decreto-legge n. 2/2019 e poi, come
sottolineato in udienza, della legge n. 12/2019 con riferimento ai
seguenti precetti costituzionali:
a) all'art. 77 Costituzione, stante la carenza dei requisiti
straordinari di necessità ed urgenza «del tutto inesistenti nella
pretesa di interpretare - con effetto puramente dichiarativo - una
norma di legge vigente», tra l'altro in senso contrario al diritto
vivente;
b) alla medesima norma costituzionale, in relazione alla
legge n. 12/2019, attesa la pacifica impossibilità di introdurre
nella legge di conversione norme del tutto nuove e non pertinenti a
quelle contenute nel di pubblicato;
c) agli articoli 3 e 51 Costituzione, in relazione all'art.
11 delle Preleggi, in quanto il decreto-legge si pone in contrasto
sia con il principio di retroattività, sia con quello che presiede
all'interpretazione «di norme incidenti su diritti e libertà
fondamentali».
A questo proposito, le difese rilevano come «limiti posti a tali
diritti e libertà fondamentali, che dovrebbero discendere da
contrapposte esigenze di interessi pubblici di eguale intensità e
copertura normativa, non possono essere introdotti con effetto
retroattivo e colpire i soggetti destinatari che abbiano compiuto le
loro scelte e si siano autodeterminati in assenza e prima della
introduzione di tali limiti e divieti».
L'interpretazione degli articoli 28 e 65 legge n. 247/2012
avallata dalle sezioni unite con la sentenza n. 32781/2018 e dalle
fonti normative successive, fondata su un concetto dì retroattività
«esclusivamente "quoad effectum"» si tradurrebbe quindi in realtà in
«una guarentigia puramente formale» volta ad incidere ex post i
diritti e le libertà fondamentali di soggetti all'interno dei corpi
sociali ai quali appartengono;
d) all'art. 2 della Costituzione, attesa la natura di enti
pubblici non economici a carattere associativo degli ordini
circondariali forensi. La base associativa e la rappresentanza - «non
politica ma democratica dei consiglieri» - fa dubitare della
conformità ai parametri costituzionali (e internazionali) di un
divieto (di terzo mandato) previsto in un sistema elettorale
«singolare», espressivo di una specifica formazione sociale
riconosciuta dalla Costituzione, senza nessun valore dotato di pari
rango che possa bilanciare la compressione determinata dalla legge
anche al principio di autoresponsabilità del singolo elettore.
1.9. A sostegno delle censure di illegittimità prospettate le
difese richiamano altresì le fonti internazionali e, in particolare,
gli articoli 7 ed 11 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e l'art. 11 della
Carta europea dei diritti fondamentali. L'art. 7 vieta l'irrogazione
di sanzioni per «divieti non previsti al momento dei suoi
comportamenti»; gli articoli 11 Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ed
11 Carta europea dei diritti fondamentali vietano di imporre
limitazioni alla libertà di associazione.
1.10 Pertanto, gli avvocati Sergi, Cardosi ed Eminente concludono
in via principale per l'accoglimento del reclamo e in via subordinata
«perchè vengano dichiarate non manifestamente infondate e rimesse
alla Corte costituzionale le questioni di legittimità
costituzionale:
degli articoli 28 e 65 legge n. 247/2012, 3 e 17 legge n.
113/2017 e del decreto legge n. 2/2019 per violazione degli articoli
77, 3 e 51 Costituzione in relazione all'art. 11 delle preleggi;
degli articoli 8 legge n. 247/2012 e 3 legge n. 113/2017 per
violazione degli articoli 2, 3, 51 e 117, comma 1 Costituzione in
relazione agli articoli 7 e 11 Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e 11
Carta europea dei diritti fondamentali».
1.11 All'udienza del 15 febbraio 2019, è intervenuto il
Procuratore generale presso la Corte di cassazione, sottolineando la
particolare complessità dell'interpretazione della disciplina delle
elezioni forensi, la quale, nonostante i numerosi interventi
normativi e giurisprudenziali succedutisi a far data
dall'approvazione del nuovo ordinamento professionale con la legge n.
247/2012, ha dato occasione per la prospettazione di questioni di
costituzionalità certamente da condividere nella loro premessa, là
dove mettono in evidenza i «guasti» di una poco comprensibile
modifica, intervenuta prima con la legge del 2012 e poi con la
integrazione della normativa del 2017, della disciplina per la
elezione e costituzione dei nuovi COA che, pur dopo una decisione
delle sezioni unite, non ha raggiunto un grado di affidabilità e
razionalità in un sistema già pesantemente ostacolato dalle vicende
del precedente regolamento ministeriale e, da ultimo, con la
introduzione della norma di interpretazione autentica. Il medesimo ha
rilevato la delicatezza dei valori sui quali interviene la legge n.
113/2017, per come interpretata prima dalle SS.UU. nel suo unico
precedente sui tema, e dal legislatore, poi, con il decreto-legge n.
2/2019 e con la legge n. 12/2019.
Il P.G. ha richiamato, innanzitutto, l'art. 2 della Costituzione
atteso che, ferma la natura pubblicistica della generalità delle
funzioni attribuite ai Consigli dell'ordine degli avvocati,
l'intervento sulla materia elettorale e, dunque, sulla scelta dei
propri rappresentati istituzionali da parte degli iscritti
all'ordine, avviene in modo incisivo sull'autonomia di un corpo
intermedio - formazione sociale ove il singolo svolge la propria
personalità - condizionando tanto il diritto di elettorato attivo,
quanto quello di elettorato passivo, garantiti dagli articoli 48 e 51
della Costituzione.
I dubbi di costituzionalità, in assenza del contrappeso di
valori costituzionali ugualmente fondanti - in primis il criterio di
ragionevolezza (art. 3 Costituzione) - potrebbero essere
prospettabili anzitutto con riferimento alle disposizioni prima
espresse dalla legge n. 247/2012, poi dalla legge n. 113/2017, volte
a vietare l'elezione di quanti abbiano già svolto due precedenti
mandati consiliari.
In secondo luogo, e a maggior ragione, gli stessi potrebbero
essere sollevati con riferimento alle previsioni di legge che ne
hanno disposto l'applicazione retroattiva, ferma restando la piena
discrezionalità del legislatore il quale, in ragione dell'art. 11
delle Preleggi, può in casi eccezionali disporre anche in questo
senso, come già ha fatto legittimamente in precedenza anche in
materia elettorale. Le scelte legislative di tale segno, però,
dovrebbero essere espresse in modo chiaro e attraverso una
dettagliata normativa transitoria, in modo tale da restituire
all'interprete un quadro di applicazione razionale. Le vicende che
hanno interessato l'interpretazione dell'art. 3, comma 3 della legge
n. 113/2017, dimostrano l'esatto opposto, in considerazione che
neppure l'arrêt delle sezioni unite, quale Giudice dell'impugnazione
delle sentenze del Consiglio nazionale forense e non già in funzione
nomofilattica, ha dissolto i dubbi, tanto da aver richiesto ulteriori
interventi interpretativi, peraltro meramente riproduttivi di quelli
espressi dalla sentenza n. 32781/2018.
La chiarezza del quadro normativo è a maggior ragione necessaria
allorquando il legislatore intervenga in deroga al principio
stabilito dall'art. 11 delle Preleggi, incidendo su diritti
costituzionalmente garantiti come il diritto all'elettorato e
l'autonomia delle formazioni sociali, In questo caso, ha rilevato il
P.G., «l'eccezionalità è al quadrato» perchè comprime il diritto
di elettorato attivo e passivo garantiti dalla Costituzione,
compressione di per sè eccezionale, come più volte ha avuto modo di
chiarire la Consulta. Nel caso oggetto del giudizio, pertanto, il
Collegio adito è chiamato a ricercare valori costituzionali
utilmente bilanciabili in assenza dei quali i dubbi di
costituzionalità supererebbero il livello della non manifesta
infondatezza prescritto dall'ordinamento costituzionale.
In terzo luogo, ai richiamati dubbi di costituzionalità riferiti
alla violazione dell'art. 2 Costituzione e degli articoli 48 e 51, si
aggiungono quelli relativi all'art. 77 del testo costituzionale, per
cui non è semplice scorgere i requisiti di straordinarietà ed
urgenza prescritti dal costituente anche in considerazione della
natura di interpretazione autentica delle disposizioni.
Il P.G. rileva come si tratti di vicenda normativa del tutto
singolare. Il decreto-legge n. 2/2019, prima, e la legge n. 12/2019
poi, sono entrambi intervenuti nel momento in cui molte consultazioni
elettorali erano state già indette ovvero in corso di svolgimento e
finanche sub judice, circostanze che potrebbero ingenerare dubbi con
riferimento al principio di separazione tra i poteri che costituisce
uno dei fondamenti del moderno Stato di diritto. Come pure singolare,
e potenzialmente foriera di dubbi di costituzionalità, è la
successione intervenuta tra le due distinte leggi di interpretazione
autentica.
Tanto premesso, in ragione del dovere di fornire
un'interpretazione della legge conforme a Costituzione, anche tenuto
conto del primo vaglio di costituzionalità, per cosi dire «esterno»,
effettuato dal Capo dello Stato in sede di promulgazione della legge
n. 12/2019, il P.G. ha concluso per il superamento delle eccezioni di
costituzionalità proposte e l'accoglimento del reclamo con
concessione della cautela richiesta.
1.12. Nella medesima udienza le parti si sono richiamate ai
rispettivi atti difensivi ed hanno ulteriormente illustrato le
reciproche deduzioni ed istanze, anche alla luce della
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della richiamata legge n.
12/2019.
La difesa dei reclamanti ha argomentato con riferimento alla
perfetta tenuta costituzionale del sistema normativo relativo al
divieto di terzo mandato consecutivo, richiamando a tal proposito la
decisione della Corte costituzionale n. 236/2015 - che ha ritenuto
costituzionalmente legittime le ipotesi di decadenza e sospensione
previste dall'art. 11, comma 1, lettera a), del decreto legislativo
31 dicembre 2012, n. 235 anche se riferite a fatti precedenti alla
propria entrata in vigore - nonchè l'ordinanza n. 12461/2018 della
Corte di cassazione, che ha ritenuto conformi a Costituzione le
analoghe previsioni del decreto legislativo n. 139 del 2005 con
riferimento all'elezione dell'Ordine dei commercialisti ed esperti
contabili.
Di talchè il Collegio ha trattenuto la causa in riserva.
II. La proposizione della questione di legittimità costituzionale.
Nella sua qualità di Giudice speciale ai sensi dell'art. 111
Costituzione e della VI disp. trans. Costituzione, il Collegio, non
potendo decidere la questione senza fare applicazione delle norme di
cui all'art. 3, comma 3 della legge 12 luglio 2017, n. 113 e all'art.
11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come
inserito dalla legge di conversione 13 febbraio 2019, n. 12, nè
fornirne una interpretazione costituzionalmente orientata, solleva la
questione di legittimità costituzionale delle norme stesse, ex art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per le seguenti argomentazioni
in

Diritto

1. Sulla rilevanza delle questioni.
1.1. La questione di legittimità costituzionale delle norme di
cui all'art. 3, comma 3 della legge 12 luglio 2017, n. 113 e all'art.
11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (come
inserito dalla legge di conversione 13 febbraio 2019, n. 12) è
rilevante per la decisione del giudizio principale innanzi al
Consiglio nazionale forense. Tale giudizio non può, infatti, essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della sollevata
questione (art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87).
In particolare, i reclamanti chiedono l'annullamento delle
elezioni del Consiglio dell'ordine degli avvocati di La Spezia,
fondando le proprie doglianze, tra l'altro, sulla ammissione,
asseritamente illegittima, alla competizione elettorale e sulla
successiva proclamazione quali eletti degli avvocati Salvatore
Lupinacci, Federica Eminente, Carmelo Maurizio Sergi e Alessandro
Cardosi, i quali incorrerebbero nella causa di ineleggibilità di cui
alle disposizioni sospettate di illegittimità costituzionale. Le
predette disposizioni sono, dunque, di applicazione necessaria nel
presente giudizio, incidendo direttamente la loro interpretazione e
applicazione sulla fondatezza delle doglianze dei reclamanti e,
conseguentemente, sulla validità delle elezioni del Consiglio
dell'ordine degli avvocati di La Spezia.
1.2. Il Consiglio nazionale forense è stato chiamato a fare
applicazione, anzitutto, della disposizione di cui all'art. 3, comma
3 della legge 12 luglio 2017, n. 113, la quale prevede al secondo
periodo che, «fermo restando quanto previsto al comma 4, i
consiglieri non possono essere eletti per più dì due mandati
consecutivi» escludendo dal relativo computo, ai sensi del successivo
comma 4, i mandati di durata inferiore a due anni.
Tale disposizione è stata oggetto di una recente pronuncia delle
sezioni unite della Corte di cassazione (sentenza n. 32781 del 19
dicembre 2018), la quale ha ritenuto la previsione in parola
applicabile anche ai mandati espletati anteriormente all'entrata in
vigore della legge 12 luglio 2017, n. 113 e della legge n. 247/2012.
È poi intervenuto l'art. 1 del decreto-legge 11 gennaio 2019, n.
2 (entrato in vigore il giorno stesso), a mente del quale: «l'art. 3,
comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, si
interpreta nel senso che, ai fini del rispetto del divieto di cui al
predetto periodo, si tiene conto dei mandati espletati, anche solo in
parte, prima della sua entrata in vigore, compresi quelli iniziati
anteriormente all'entrata in vigore della legge 31 dicembre 2012, n.
247. Resta fermo quanto previsto dall'art. 3, comma 3, terzo periodo,
e comma 4, della legge 12 luglio 2017, n. 113». Successivamente, la
legge 13 febbraio 2019, n. 12, nel convertire in legge il
decreto-legge 14 dicembre 2018 n. 135, ha integrato il testo dello
stesso con la disposizione di cui all'art. 11-quinquies. Tale
disposizione riproduce integralmente il contenuto dell'art. 1 del
richiamato decreto-legge n. 2/2019 che, conseguentemente, viene
abrogato dall'art. 1, comma 3 della medesima legge di conversione.
Assieme all'art. 3, comma 3, secondo periodo della legge 12
luglio 2017, n. 113, il Consiglio nazionale forense è, pertanto,
chiamato ad applicare anche la norma di interpretazione autentica
contenuta nel richiamato art. 11-quinquies del decreto legge n.
135/2018, come introdotto dalla legge di conversione.
1.3. La soluzione della questione di legittimità costituzionale
delle disposizioni di cui all'art. 3, comma 3, secondo periodo, della
legge 12 luglio 2017, n. 113 e all'art. 11-quinquies del
decreto-legge n. 135/2018, come introdotto dalla legge di conversione
13 febbraio 2019, n. 12, è dunque pregiudiziale rispetto alla
trattazione del merito del reclamo.
2. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale relativa all'art. 3, comma 3, secondo periodo, della
legge 12 luglio 2017, n. 113.
2.1 L'art. 3, comma 3, secondo periodo della legge 12 luglio
2017, n. 113 - che dispone il divieto di elezione nel Consiglio
dell'ordine degli avvocati per più di due mandati consecutivi - è
sospettato di illegittimità costituzionale per contrasto con gli
articoli 2, 3, 18, 48, 51 e 118 della Costituzione, sotto i profili
della irragionevole limitazione del diritto di elettorato attivo e
passivo (articoli 3, 48 e 51 Costituzione) e della illegittima ed
irragionevole compressione dell'ambito di autonomia riservato agli
ordini circondariali forensi (enti pubblici non economici a carattere
associativo) dagli articoli 2, 18 e 118 della Costituzione, anche in
relazione all'art. 3 Costituzione.
2.2 Sul primo profilo di illegittimità (irragionevole
compressione del diritto di elettorato attivo e passivo, con
violazione degli articoli 3, 48 e 51 Costituzione), si osserva quanto
segue.
La giurisprudenza costituzionale annovera il diritto di
elettorato passivo tra i diritti assistiti dal predicato della
inviolabilità di cui all'art. 2 Costituzione (cfr., ex multis,
sentenza n. 388/1991). Ne consegue che restrizioni di tale diritto,
perseguite, ad esempio, mediante la previsione di cause di
incandidabilità, ineleggibilità o incompatibilità, sono
ammissibili esclusivamente all'esito di un bilanciamento - riservato
alla discrezionalità del legislatore, ma soggetto allo scrutinio di
ragionevolezza e proporzionalità - tra il diritto stesso e
concorrenti interessi di rilievo costituzionale. Infatti, «se l'art.
51 Costituzione assicura in via generale il diritto di elettorato
passivo senza porre discriminazioni sostanziali tra cittadini, è
proprio tale precetto costituzionale a svolgere il ruolo di garanzia
generale di un diritto politico fondamentale, riconosciuto ad ogni
cittadino con i caratteri dell'inviolabilità e dell'uguaglianza (ex
articoli 2 e 3 della Costituzione); [...] pertanto, le restrizioni
del contenuto di tale diritto sono ammissibili in presenza di
situazioni peculiari ed in ogni caso per motivi adeguati e
ragionevoli, finalizzati alla tutela di un interesse generale, che
presuppone un bilanciamento che deve operare tra il diritto
individuale di elettorato passivo e la tutela delle cariche
pubbliche, cui possono accedere e permanere solo coloro che sono in
possesso delle condizioni che tali cariche, per loro natura, appunto
richiedono (sentenze n. 25 del 2008 e n. 288 del 2007)» (cfr. Corte
costituzionale, ordinanza n. 276/2012).
Così, ad esempio, è stata ritenuta costituzionalmente legittima
la previsione di cause di incandidabilità o ineleggibilità legate
alla commissione di fatti penalmente rilevanti, accertati
dall'autorità giudiziaria. In tali casi, il bilanciamento avviene,
in effetti, per «assicurare la salvaguardia dell'ordine e della
sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli
organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle
amministrazioni pubbliche, allo scopo di fronteggiare una situazione
di grave emergenza nazionale coinvolgente interessi dell'intera
collettività, connessi a valori costituzionali di primario rilievo»
(cfr. Corte costituzionale n. 118/1994, punto 3.1 del «considerato»
in diritto). In dette situazioni, la valutazione di ineleggibilità
compiuta dal legislatore - confermata come ragionevole dal Giudice
delle leggi - risulta apprezzabilmente legata ad un predicato di
indegnità morale - espressa dal giudicato penale - riferibile al
soggetto sul quale grava la preclusione.
Tale predicato non è, invece, manifestamente configurabile in un
contesto normativo, quale quello che qui interessa, dove la
preclusione all'esercizio del diritto di elettorato passivo è
agganciata esclusivamente al fatto di essere stati già eletti in
passato. Un presupposto «neutro», che non appare collegabile alla
tutela di valori costituzionali di primario rilievo, come invece nel
caso della sostanziale inidoneità a ricoprire la carica sotto il
profilo etico e morale, in ragione della commissione di fatti di
rilievo penale (sì pensi, ad esempio, al decreto legislativo n.
235/2012).
La consolidata giurisprudenza costituzionale segnala da tempo che
le cause di ineleggibilità, derogando al principio costituzionale
della generalità del diritto di elettorato passivo, sono di stretta
interpretazione e devono perciò rigorosamente contenersi entro i
limiti di quanto sia ragionevolmente indispensabile per garantire la
soddisfazione delle esigenze di pubblico interesse a cui esse sono
preordinate (ex multis, vedi Corte costituzionale, sentenze numeri
46/1969: 58/1972; 166/1972, 53/1990).
In questa ottica, il diritto di elettorato passivo ed il
principio di libertà di accesso alle cariche pubbliche, protetti
dall'art. 51 Costituzione, devono perciò essere scrutinati in
stretta correlazione con il corrispondente diritto all'elettorato
attivo ed al principio di libertà di voto, consacrati con
particolare solennità nell'art. 48 Costituzione (cfr. sentenze Corte
costituzionale numeri 96/1968; 42/1987; 429/1995; 4/2010). Ogni
preclusione legale alla possibilità di taluni soggetti di
partecipare a competizioni elettorali ed essere eletti si traduce,
infatti, inevitabilmente nella compressione dello spazio di libera
scelta lasciato all'elettore, il quale si vedrà sottrarre la
facoltà di scegliere, quali destinatari del proprio voto, taluni a
vantaggio di altri. Mentre nel caso esaminato dalla Corte
costituzionale nel 1994 (cfr. la citata sentenza n. 118/1994), tale
compressione si giustifica - come si è visto - in relazione a
valutazioni legate all'indegnità morale dei candidati, «allo scopo
di fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale», nel
caso qui esaminato tali giustificazioni non sono invece replicabili,
cosicchè la compressione della facoltà di scelta dell'elettore
appare particolarmente grave. Sono, infatti, sottratte alla sua
libertà di voto proprio quelle persone alle quali già in passato
aveva ritenuto di assegnare la preferenza, all'esito di una o più
valutazioni favorevoli circa le capacità del soggetto votato e la
sua idoneità a svolgere il mandato. La preclusione legale finisce
così anche per differenziare il voto all'interno del corpo
elettorale considerato, comportando essa l'invalidità del voto
assegnato al candidato ineleggibile rispetto al voto dato al
candidato che non incorre invece nella preclusione legale stessa. In
definitiva, il divieto di terzo mandato consecutivo finisce per
comprimere non solo il diritto di elettorato passivo, impedendo a
taluni avvocati di essere rieletti (pur in assenza di presupposti di
rilievo penale), ma anche - forse soprattutto - il diritto di
elettorato attivo, precludendo alla classe forense la scelta di farsi
rappresentare da colleghi più esperti, già in possesso delle
competenze più utili allo svolgimento del mandato consiliare. Viene
dunque ad essere leso il diritto civile e politico di
cittadini-avvocati di concorrere liberamente alla scelta dei propri
rappresentanti.
Dalla pur rapida disamina volta a scrutinare la non manifesta
infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale che
questo Giudice si trova ad esaminare, emerge pertanto con nettezza la
particolare consistenza dei diritti costituzionalmente fondati e dei
principi costituzionali coinvolti, in considerazione anche della loro
intima connessione con il principio democratico, uno dei supremi
cardini del vigente ordine costituzionale repubblicano.
2.3. Avendo individuato negli articoli 48 e 51 Costituzione i
diritti e gli interessi costituzionalmente rilevanti da bilanciare
con quelli alla base delle disposizioni legislative da applicare al
caso di specie, occorre ora accertare se altri interessi meritevoli
di tutela siano in grado di giustificare le limitazioni al diritto di
elettorato determinate dal legislatore statale.
Come afferma la Corte costituzionale, il criterio alla luce del
quale effettuare tale valutazione non può che essere quello della
«indispensabilità del limite [al diritto di elettorato passivo]
rispetto all'esigenza primaria di assicurare una libera competizione
elettorale» che la Corte stessa, «a partire dalla sentenza n. 46 del
1969, costantemente richiede in riferimento al principio fondamentale
contenuto nell'art. 51 della Costituzione». Ne consegue che
«l'eleggibilità è la norma, l'ineleggibilità è l'eccezione [di]
modo che, ove la giustificazione dell'eccezione si rivelasse
ragionevolmente priva di un legame necessario con l'esigenza di
assicurare una corretta e libera concorrenza elettorale, non può non
seguirne la dichiarazione d'illegittimità costituzionale della
disposizione che la prevede» (così la sentenza n. 344/1993, che
peraltro richiama, a sostegno, le sentenze numeri 388 e 310 del 1991;
539 del 1990; 510 del 1989; 1020 e 235 del 1988).
Applicando tale criterio al caso concreto che ci occupa, si rende
pertanto necessario procedere all'individuazione di un interesse dì
rilievo costituzionale in grado di «competere in ponderazione» con il
diritto di elettorato passivo.
La ratio del divieto di elezione per il terzo mandato consecutivo
è stata individuata dalla richiamata sentenza n. 32781/2018 delle
SS.UU. della Corte di cassazione nella tutela del «preminente valore
dell'avvicendamento o del ricambio nelle cariche rappresentative»
(cosi, in particolare, p. 20 di tale sentenza), da assicurarsi,
evitando che rendite di posizione derivanti dalla permanenza nella
carica per periodi eccessivamente lunghi possano condurre ad esiti di
sclerotizzazione della rappresentanza, limitando la par conditio tra
i candidati e alterando la libera competizione elettorale.
Pare a questo Giudice che quello descritto integri un obiettivo
di carattere essenzialmente politico che, nelle motivazioni della
decisione sopra richiamata, la Cassazione stessa lega agli
orientamenti attualmente prevalenti nell'opinione pubblica; un
obiettivo che, seppur liberamente perseguibile dal legislatore
nell'ambito della sfera di discrezionalità politica che gli è
propria, sembra difficilmente comparabile, sotto il profilo del tono
costituzionale, ai diritti ed ai principi in tema di elettorato
attivo e passivo già illustrati. Si tratta, in particolare, di
interessi che, pur ritenuti meritevoli di tutela dal legislatore,
presentano elementi di intrinseca irragionevolezza. E ciò per le
seguenti particolari ragioni.
2.3.1. Anzitutto, va osservato che la Corte di cassazione nella
decisione n. 32781/2018 ha fatto premio sull'analogia con i divieti
di rielezione previsti per i sindaci, nonostante in precedenti
arresti, relativi al sistema ordinistico, avesse al contrario
rimarcato l'impossibilità di «comparazione» tra il sistema delle
elezioni previsto per le cariche amministrative di province e comuni
e quello previsto «per i componenti dei Consigli degli ordini, avuto
riguardo alla diversità degli enti di cui sono organi il Sindaco ed
il Presidente della provincia e alle profonde differenze
riscontrabili tra i rispettivi sistemi elettorali» (Cassazione,
ordinanza 21 maggio 2018, numeri 12461 e 12462).
Come correttamente rilevato dalla difesa dell'avv. Lupinacci,
l'analogia tra i differenti citati sistemi elettorali è
insussistente, oltre che infondata: alla base del divieto di
rielezione dei sindaci vi sono, infatti, ragioni che discendono
direttamente dalla natura dell'ente e dalla configurazione
dell'organo. Altro è, infatti, ragionare della rappresentatività di
un ente territoriale avente carattere politico, altro è ragionare
della rappresentatività di un ente pubblico associativo: e altro è,
soprattutto, ragionare del divieto di rielezione relativo ad organi
monocratici di vertice di enti politici - come il Sindaco,
rappresentante organico del comune e, di conseguenza, dotato di
poteri gestionali diretti e di poteri autoritativi e di indirizzo di
sicuro rilievo - e altro è ragionare sul divieto di rielezione di
membri di un organo collegiale chiamato a reggere un ente pubblico
associativo avente natura meramente amministrativa. Non è dunque un
caso, ad esempio, che il divieto di rielezione sia previsto solo per
gli organi di vertice degli enti politici territoriali e non anche
per i membri delle assemblee rappresentative locali.
2.3.2. Si consideri poi che al consigliere dell'Ordine (e a ben
vedere anche al Presidente, che ha bisogno di una delibera consiliare
anche per atti ordinari come il conferimento di un mandato
giudiziale) non sono attribuiti poteri propri, oltre a quelli che gli
competono in quanto componente di un collegio. Soprattutto, non si
ravvisano nei poteri attribuiti al consigliere dell'Ordine, in quanto
componente dell'organo collegiale, elementi sufficienti a ritenere
che il consigliere stesso possa sfruttare il proprio ruolo per
precostituire le condizioni per una rielezione, così falsando la
rappresentatività e la qualità democratica delle elezioni forensi.
La collegialità dell'organo stempera la posizione del singolo
consigliere che, d'altronde, non possiede poteri diretti ad incidere
- direttamente e indipendentemente dalla partecipazione alla
formazione della volontà del collegio - sul funzionamento e sugli
indirizzi dell'ente.
2.4. La stessa Corte costituzionale, nel precedente più prossimo
al caso che ci occupa (sentenza n. 344/1993), ha condotto un
ragionamento non dissimile. Nel dichiarare l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni che prevedevano l'ineleggibilità
del consigliere regionale alla carica di deputato o senatore essa ha,
infatti, escluso che dalla mera titolarità dei poteri derivanti
dallo status di consigliere - sia individuali, sia collegiali -
potesse discendere la capacità di incidere sul libero svolgimento
della competizione elettorale «nel senso di alterare la par candido
fra i vari concorrenti attraverso la possibilità di esercitare una
captatio benevolentiae o un metus publicae potestatis nei confronti
degli elettori» (cosi la sentenza n. 5/1978, richiamata dalla
sentenza n. 344/1993).
In questo significativo precedente la Corte esamina i poteri
propri del consigliere regionale ed esclude recisamente la rilevanza
di tutti i poteri che competono al consigliere in quanto componente
l'assemblea regionale. E ciò nel presupposto che di tali poteri e
facoltà, in quanto riferiti al collegio nel suo insieme, il
consigliere non possa ontologicamente giovarsi ai fini dell'eventuale
condizionamento del corpo elettorale in proprio favore. Il
ragionamento è, come detto, replicabile per il consigliere
dell'ordine, che, a ben vedere, non gode di alcun potere individuale,
ma partecipa solo all'esercizio di poteri collegiali.
Nè, afferma assai significativamente la Corte, preclusioni
legali al diritto di elettorato passivo potrebbero essere fatte
discendere dal mero rilievo del prestigio associato alla carica. Di
conseguenza, «si rivelerebbe palesemente irragionevole una disciplina
della ineleggibilità che mirasse a delimitare l'influenza nella
competizione elettorale della notorietà derivante dal ricoprire
determinate cariche pubbliche, tanto più nell'ambito di società,
come quella nella quale viviamo, dove l'emergere di figure note al
pubblico dipende da fattori molteplici e si verifica in svariati
settori della vita sociale» (così ancora la sentenza n. 344/1993).
2.5. Non si può, pertanto, inficiare il rapporto di
rappresentanza a mezzo della previsione di cause di ineleggibilità o
incompatibilità irragionevoli e/o sproporzionate (o ancora,
disponendo divieti di rielezione). È proprio ciò, e non già la
possibilità di essere rieletti, ad alterare la corretta e libera
competizione elettorale, considerata con giurisprudenza costante
valore costituzionale essenziale, che in più occasioni ha indotto la
Corte a censurare disposizioni che stabilivano cause di
ineleggibilità irragionevoli e dagli effetti sproporzionati (cfr.
ancora Corte costituzionale, n. 344 del 1993).
Da ciò consegue l'irragionevolezza del bilanciamento operato dal
legislatore nel disporre il divieto di rielezione per il terzo
mandato consecutivo, con violazione degli articoli 3, 48 e 51 della
Costituzione.
2.6. Il divieto di rielezione per più di due mandati consecutivi
realizza, inoltre, una irragionevole compressione dell'ambito di
autonomia riservato agli ordini forensi dagli articoli 2, 18 e 118
della Costituzione, in relazione all'art. 3 Costituzione.
2.6.1 La natura di ente pubblico non economico a carattere
associativo dell'ordine circondariale forense è disciplinata
dall'art. 24, comma 3 della legge 31 dicembre 2012. n. 247, che
riconosce e valorizza l'autonomia regolamentare, organizzativa e
finanziaria delle comunità degli avvocati organizzate in ordini
professionali. Come sottolineato dal Procuratore generale nel suo
intervento, si tratta, dunque, di vere e proprie formazioni sociali,
cui la legge, in attuazione del principio pluralista che caratterizza
la forma di Stato delineata dal Costituente, assicura uno statuto
autonomo basato sull'autogoverno, in modo non dissimile, a ben
vedere, da quanto previsto per l'ordine giudiziario.
Da tale assetto ordinamentale discendono specifiche conseguenze,
anche e soprattutto sul piano dei principi che governano la
formazione degli organi dell'ente. Da un lato, infatti, l'elettività
dei Consigli è pienamente coerente con la loro natura associativa.
D'altro canto, la natura amministrativa e non politica dell'Ordine
circondariale forense non consente, per le ragioni già viste, di
estendere alle elezioni forensi la ratio del divieto di rielezione
previsto per gli organi di vertice degli enti politici territoriali.
2.6.2. A ciò si aggiunga che il carattere associativo incide
direttamente sulla natura e sulle dinamiche del rapporto di
rappresentanza tra l'iscritto e l'eletto: proprio perchè l'ordine
forense ha carattere esponenziale di una comunità di professionisti,
il rapporto di rappresentanza è caratterizzato da tratti peculiari
di prossimità, che a loro volta discendono dalla specifica
solidarietà che conforma la comunità professionale e l'ente che la
istituzionalizza. Dalla peculiare declinazione che, su questa base,
assume il rapporto di fiducia tra elettore ed eletto, consegue, ad
esempio, che nelle elezioni forensi non sia previsto il voto di
lista, ma solo il voto a singoli candidati (art. 8, legge n.
113/2017; Cassazione SS.UU., n. 32781/2018); e consegue soprattutto
che, ferma restando la piena libertà della competizione elettorale
(evidente, ad esempio, nella possibilità di accedere in condizioni
di piena eguaglianza alle candidature, anche al di fuori da liste o
cordate), l'iscritto sia sovente guidato, nell'espressione del
proprio voto, dalla considerazione dell'autorevolezza che deriva al
candidato dall'esperienza maturata nella gestione dell'ente e dal
radicamento nella comunità professionale, a loro volta strettamente
legate (almeno in potenza) all'aver ricoperto per più mandati la
carica elettiva.
2.6.3. Quello della disciplina del rapporto di rappresentanza è,
dunque, ambito disciplinare profondamente connesso all'autonomia
dell'ordine circondariale forense e alla peculiare natura della
relazione associativa che lega gli iscritti tra loro e questi ultimi
ai rappresentanti eletti. Ne consegue che, nel rispetto della
libertà di associazione (art. 18 Costituzione, riferibile anche alle
associazioni ad appartenenza obbligatoria quali l'ordine forense) e
del principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118 Costituzione),
la legge dovrebbe opportunamente astenersi dall'interferire in tale
ambito, lasciando che la permanenza in carica per più mandati
discenda dal libero articolarsi dei rapporti di fiducia e
solidarietà interni alla comunità professionale, piuttosto che
dall'intervento autoritativo di un divieto di rielezione.
In buona sostanza, la preclusione legale de qua integra una
interferenza statale nelle dinamiche elettorali interne ad una
formazione sociale che non appare sorretta da una adeguata
ragionevolezza e proporzionalità, e sotto tale profilo realizza un
ulteriore vulnus al parametro costituito dall'art. 3 della
Costituzione della Repubblica.
3. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale relativa all'art. 11-quinquies del decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135, come introdotto dalla legge di conversione 11
febbraio 2019, n. 12.
3.1. Se quanto sopra riportato segnala i dubbi di legittimità
costituzionale che riguardano il limite dei due mandati consecutivi
in quanto tale, a maggior ragione ancor più gravi dubbi si pongono
con riferimento all'intervento normativo statale operato, a
procedimenti elettorali già iniziati ed in corso, per conferire
rilievo in senso retroattivo ai mandati svolti prima dell'entrata in
vigore delle norme preclusive.
Sussistono, infatti, ulteriori e specifici dubbi di legittimità
costituzionale in relazione all'art. 11-quinquies del decreto-legge
14 dicembre 2018, n. 135, come introdotto dalla legge di conversione
11 febbraio 2019, n. 12. La disposizione contrasta, in particolare,
con l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della violazione del
principio di ragionevolezza delle norme retroattive dì
interpretazione autentica.
Innanzitutto, la possibilità per il legislatore di dettare norme
retroattive - quali quelle di interpretazione autentica - non è
esente da limiti. Se, da una parte, un espresso divieto di
retroattività è previsto in Costituzione solo dall'art. 25 in
relazione alle disposizioni penali sfavorevoli, dall'altra, le
disposizioni retroattive incontrano il limite dell'art. 3
Costituzione, ove tale limite sia frutto di un ragionevole e puntuale
bilanciamento «tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e
ì valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente
lesi dall'efficacia a ritroso della norma adottata» (cfr., da ultimo,
Corte costituzionale sentenza n. 73/2017).
Sulla base di tale principio, la Corte ha individuato alcuni
limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi attinenti alla
salvaguardia di principi costituzionali. Tra tali limiti è, in
particolare, ricompreso «il rispetto del principio generale di
ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario» (così, in particolare, la sentenza n. 170 del
2013, ma cfr. anche le sentenze n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010).
Il contrasto della disposizione censurata con il principio di
ragionevolezza rileva sotto molteplici profili.
3.1.1. Anzitutto, essa interviene su procedimenti elettorali
attualmente in corso, incidendo pesantemente non solo sulla
presentazione delle candidature, ma anche sull'ammissibilità di
candidature già presentate e, talora, già ammesse al voto. Anche a
voler ritenere, dunque, in astratto che il legislatore sia
intervenuto per chiarire il quadro giuridico determinato dalla
sentenza della Cassazione sopra ricordata (in questo senso si esprime
la relazione di accompagnamento al decreto-legge n. 2/2019, e la
motivazione dell'emendamento governativo alla legge di conversione
del decreto-legge n. 135/2018), si palesano irragionevoli le concrete
modalità con le quali tale obiettivo è stato perseguito e, in
particolare, l'assoluta assenza di considerazione per la circostanza
che erano in corso le elezioni per il rinnovo dei Consigli degli
Ordini forensi; circostanza notoria, conosciuta al legislatore e
palesata anche nella disposizione successiva a quella qui considerata
(il comma 2), che consente, appunto, il differimento della tornata
elettorale fino al mese di luglio 2019.
L'incidenza della disposizione censurata su procedimenti
elettorali in corso, inoltre, ridonda in una violazione del principio
del legittimo affidamento sia di coloro che, in buona fede, si siano
candidati confidando nella possibilità di essere eletti, sia di
coloro che, altrettanto in buona fede, abbiano deciso dì esprimere
il proprio voto a favore di tali candidati. La lesione del principio
di legittimo affidamento si traduce, pertanto, in una ulteriore
irragionevole violazione dei diritti di elettorato passivo e di
elettorato attivo di cui ai più volte richiamati articoli 48 e 51
Costituzione.
3.2. D'altro canto, la giurisprudenza costituzionale che sì è
occupata, a diverso titolo, della retroattività di interventi
normativi in materia di elettorato passivo ha chiarito, per un verso,
che la ragionevolezza della retroattività in materia elettorale deve
essere valutata «con particolare rigore» (cfr. sent. n. 376/2004); e,
per altro verso, ha ritenuto la legittimità di disposizioni
immediatamente operanti su mandati elettivi in essere solo in
presenza di un rilevante interesse pubblico concorrente, quale, ad
esempio, quello alla tutela della legalità nella pubblica
amministrazione (cfr. sentenza n. 236/2015, relativa all'immediata
operatività della sospensione dalla carica in caso di condanna anche
non definitiva per delitti di corruzione, pure se intervenuta prima
dell'entrata in vigore della legge), interesse non ravvisabile
ovviamente nel caso di specie.
Non pare, infatti, potersi dubitare che la norma in questione
disponga, appunto, in senso retroattivo, consistendo la
retroattività propriamente nel conferimento di effetti pro futuro a
fatti accaduti in passato o a rapporti giuridici esauriti. Si
recuperano cosi, senza valide ragioni, vicende del passato già
regolate in un certo modo, e si conferisce loro un nuovo e diverso
rilievo giuridico per il futuro.
È questo proprio il caso che ci occupa: i mandati consiliari
precedenti all'entrata in vigore delle disposizioni preclusive sono
manifestamente rapporti giuridici esauriti. Eppure ad essi il
legislatore, in sede di interpretazione autentica, riconduce un
effetto per il futuro. Un effetto, lo si è detto, particolarmente
grave ed incisivo: quello di comprimere il diritto di elettorato
passivo ed il diritto di elettorato attivo degli avvocati. E ciò
sempre per un fine - quello di evitare sclerotizzazioni e favorire
l'avvicendamento - che, come pure si è detto, non appare dotato
dello stesso tono costituzionale.
3.3. Quanto sopra trova conforto anche nel generale principio di
irretroattività che regola la successione delle fonti
dell'ordinamento nel tempo. Questo principio, infatti, non consente
alcuna derogabilità da parte del legislatore, almeno in tutte le
ipotesi in cui la legge, come nel caso di specie, incide su un
diritto costituzionalmente garantito quale è quello di elettorato
passivo ex art. 51 Costituzione, producendo così un «sacrificio del
suo nucleo essenziale» (Corte costituzionale, n. 85/2013). L'art. 11
delle preleggi al codice civile, nel prevedere espressamente la
irretroattività della legge, pur non avendo diretta forza
costituzionale e pur essendo derogabile dal legislatore successivo,
assume indubbiamente rilievo costituzionale quando sono in gioco
diritti fondamentali come quelli protetti dagli articoli 48 e 51
Costituzione. In tali casi, infatti, le leggi che li comprimono non
possono essere retroattive anche se non sono leggi penali. Il fatto
che, nella specie, l'art. 11-quinquies del decreto legge n. 135/2018
come modificato dalla legge di conversione (n. 12/2019) intacchi «nel
suo nucleo essenziale» il diritto di cui all'art. 51 Costituzione,
rende perciò inderogabile il principio di irretroattività sancito
dall'art. 11 delle preleggi. Deve ritenersi insomma che, pur non
essendo tale principio implicitamente costituzionale, tuttavia la sua
rilevanza al riguardo può rinvenirsi in campi ben individuati come
in tutte le materie costituzionalmente riservate, data l'esigenza che
esse vengano disciplinate in via generale ed astratta, anzichè
avendo riguardo a situazioni definite o definibili quali sono i fatti
passati (in tale senso, L. Paladin, Appunti sul principio di
irretroattività delle leggi, in Foro amm., I, 1959, pag. 248). Nel
nostro caso risulta di tutta evidenza che, proprio attraverso
l'intervento retroattivo di interpretazione autentica, detto art.
11-quinquies ha inciso illegittimamente su una materia - quella
dell'elettorato attivo e passivo - che, essendo oggetto di una tutela
astratta e generale riservata alla legge, non può essere in alcun
modo ricondotta a situazioni e fatti comunque da definire, come sono
appunto i fatti passati.
3.4. Come rilevato anche dal Procuratore generale presso la Corte
di cassazione, viene in evidenza, inoltre, per effetto
dell'irragionevolezza della retroattività della disposizione
censurata, la violazione delle funzioni costituzionalmente riservate
al potere giudiziario, che - come risulta dalla giurisprudenza
costituzionale richiamata - è uno dei canoni di valutazione della
ragionevolezza delle norme di interpretazione autentica. La
sopravvenienza legislativa ha infatti pesantemente inciso
sull'esercizio delle funzioni attribuite dalla legge a questo
Consiglio, che è Giudice speciale anche ove investito del
contenzioso in materia di elezioni dei consigli degli ordini forensi
e si è trovato a dover decidere sull'ammissibilità delle
candidature e sull'eleggibilità dei candidati già eletti in
passato. La giurisdizione elettorale domestica è infatti elemento
caratterizzante l'ordinamento forense, ed attuazione specifica del
principio di autonomia cui l'ordinamento italiano ha inteso
conformare l'ordine degli avvocati, secondo una risalente tradizione
confermata dalla Costituzione, che - come noto - non ha soppresso i
giudici speciali precostituzionali (cfr. VI disp. trans. Cost.). Nel
momento in cui è entrata in vigore la norma di interpretazione
autentica retroattiva, erano già pendenti diversi procedimenti
giurisdizionali presso questa Autorità giudiziaria, ed è anzi di
tutta evidenza che, scegliendo di intervenire normativamente sui
procedimenti elettorali della tornata del 2019, il legislatore abbia
inteso intervenire - al fine di orientarli in una direzione specifica
- anche (o forse soprattutto) sugli inevitabili conseguenti
procedimenti giurisdizionali attivati nelle forme dei reclami
elettorali previsti dall'ordinamento forense.
4. Per le ragioni sopraesposte la norma in questione non pare a
questo Giudice sfuggire a seri dubbi di costituzionalità sotto il
profilo della ragionevolezza e della proporzionalità, alla luce dei
limiti che le norme di interpretazione autentica, come detto,
incontrano nel sistema costituzionale delle fonti.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 2, 3, 18, 48, 51 e 118 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale delle norme di cui all'art. 3, comma
3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113 e all'art.
11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come
inserito dalla legge di conversione 13 febbraio 2019, n. 12;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Sospende il giudizio fino alla decisione della Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti costituite, al Procuratore generale presso la
Corte di cassazione, nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri, e sia comunicata al Presidente del Senato della Repubblica
ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 15 febbraio
2019.

Il Presidente f.f.: Logrieco


Il segretario f.f.: Broccardo