1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 6-11-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 661 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 1991
N. 661 Ordinanza emessa il 24 maggio 1991 dal Consiglio superiore della magistratura, sezione disciplinare, nel procedimento disciplinare a carico di Croce Giuseppe Renato Consiglio superiore della magistratura (C.S.M.) - Sezione disciplinare - Istituto della riabilitazione previsto dall'art. 87 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, per i dipendenti civili dello Stato - Applicabilita' secondo la giurisprudenza della Cassazione, di detto istituto ai magistrati - Conseguente ingiustificato eguale trattamento di situazioni non omogenee e sostituzione del parere espresso dal consiglio di amministrazione per i dipendenti civili dello Stato col parere vincolante espresso dal consiglio giudiziario che viene ad interferire con l'attivita' di un organo giudiziario quale la sezione disciplinare del C.S.M. - Incidenza sui principi della soggezione dei giudici solo alla legge e di indipendenza ed autonomia della magistratura. (D.P.R., 10 gennaio 1957, n. 3, art. 87; r.d.-l. 31 maggio 1946, n. 511, art. 276). (Cost., artt. 3, 101, 104 e 105). (091C1159) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 6-11-1991)

IL CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA
Ha pronunciato, in camera di consiglio, la seguente ordinanza nel
procedimento disciplinare n. 57/81 del registro generale a carico del
dott. Giuseppe Renato Croce (nato a Foggia il 3 novembre 1939)
magistrato di appello con funzioni di pretore di Tivoli, su rinvio
dalle sezioni unite civili della suprema Corte di cassazione, per
sentenza 11 gennaio-6 aprile 1991.
Con sentenza del 9 febbraio 1983, la sezione disciplinare del
Consiglio superiore della magistratura, infliggeva la sanzione della
censura al dott. Giuseppe Renato Croce, pretore in Tivoli, e la
sentenza diveniva successivamente irrevocabile, avendo le sezioni
unite della Corte di Cassazione, rigettato il ricorso.
Il Croce, con istanza del 1º luglio 1986, chiedeva al Consiglio la
concessione della riabilitazione, ma la sezione disciplinare la
rigettava, ritenendo inapplicabile ai magistrati sia la
riabilitazione prevista dall'art. 178 del codice penale, sia
l'istituto previsto per gli impiegati civili dello Stato dall'art. 87
del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.
Il Croce proponeva allora ricorso per Cassazione, e le sezioni
unite civili - sulle difformi conclusioni del p.g. - con sentenza
dell'11 gennaio 1991, hanno cassato la sentenza impugnata, rinviando
la causa per nuovo esame alla sezione disciplinare del Consiglio
superiore della magistratura, fissando il seguente principio di
diritto: "Poichè, ai sensi del terzo comma dell'art. 276 del r.d.-l.
31 maggio 1946, n. 511, sono applicabili ai magistrati le disposizoni
generali relative agli impiegati dello Stato, che non siano contrarie
ai regolamenti dell'ordinamento giudiziario, la riabilitazione,
prevista dall'art. 87 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, è
applicabile ai magistrati, costituendo un istituto di carattere
generale che non si pone in contrasto nè con le norme
dell'ordinamento giudiziario, nè con lo status riconosciuto ai
giudici".
Questa sezione dovrebbe quindi chiedere il parere del consiglio
giudiziario, e dichiarare eventualmente la riabilitazione del
magistrato. Peraltro sussistono motivi per dubitare della
legittimità costituzionale delle norme in esame.
Va rilevato che manca ogni contraria interpretazione della suprema
Corte e, tenuto conto sia della vincolatività del principio di
diritto per il giudice di rinvio, sia soprattutto della circostanza
che l'estensione ai magistrati, di norme di favore dettate dal
legislatore per i procedimenti disciplinari degli impiegati civili
dello Stato, costituisce ormai una consolidata linea interpretativa
(v. sentenza s.u. 7 gennaio 1976, n. 10, sull'estensione ai
magistrati di norme sulla revisione previste dall'art. 121 del testo
unico per gli impiegati dello Stato e n. 647/1990 delle s.u. relativa
all'estensione del condono concesso agli impiegati civili dello Stato
con legge n. 198/1986), la interpretazione delle sezioni unite deve
ritenersi diritto vivente. Non è in alcun modo controverso in
dottrina e nella giurisprudenza (inclusa quella della Corte
costituzionale), che il giudice di rinvio possa sollevare questione
di legittimità costituzionale della norma indicata nel principio di
diritto.
Ritiene la sezione che, tra i possibili significati del combinato
disposto degli artt. 87 del d.P.R. 10 gennaio 1957, nn. 3 e 276, del
r.d.-l. 31 maggio 1946, n. 511, quello accolto dalle sezioni unite,
possa essere viziato da illegittimità costituzionale sotto diversi
profili: per contrasto con gli artt. 101, secondo comma, 104, primo
comma, e 105 della Costituzione, nella parte in cui mediante
adattamenti procedimentali, attribuisce competenza al consiglio
giudiziario ad emettere un parere vincolante per un organo, quale la
sezione disciplinare, avente natura giurisdizionale, e per contrasto
con l'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui la predetta
interpretazione equipara irragionevolmente situazioni profondamente
diverse.
Va premesso che la suprema Corte ammette che l'istituto della
riabilitazione non è direttamente contemplato nell'ordinamento
giudiziario, e che del pari inapplicabili sono le speciali
riabilitazioni previste dal codice penale (artt. 178 e 179), dal
codice civile (art. 466), della legge fallimentare (artt. 142 e 143
del r.d. 16 marzo 1942, n. 267), ma si sofferma, poi, sul
procedimento riabilitativo previsto dall'art. 87 del d.P.R. 10
gennaio 1957, n. 3, ritenendolo "istituto di carattere generale".
Tale ultima affermazione sembra opinabile, perchè la norma citata
suona testualmente: "Trascorsi due anni dalla data dell'atto con cui
fu inflitta la sanzione disciplinare e sempre che l'impiegato abbia
riportato nei due anni la qualifica di 'ottimò, possono essere resi
nulli gli effetti di essa, esclusa ogni efficacia retroattiva, e
possono, altresì, essere modificati i giudizi complessivi riportati
dall'impiegato dopo la sanzione ed in conseguenza di questa. Il
provvedimento è adottato con decreto ministeriale, sentiti il
consiglio di amministrazione e la commissione di disciplina".
La Corte di cassazione, tuttavia, non si nasconde affatto la
evidente difficoltà di adattamento della riabilitazione prevista
dall'art. 87 al di fuori dell'ordinamento per gli impiegati civili
dello Stato, quantomeno per l'inesistenza della "qualifica annuale",
dei giudizi analitici espressi nelle "note caratteristiche" (rispetto
ai quali la qualifica, ai sensi dell'art. 42 del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3, è la "sintesi complessiva"), ma ritiene che la mancanza,
per i magistrati, di tale sistema di valutazioni non sia l'ovvia
conseguenza della strutturazione dell'ordinamento giudiziario
rispetto a valori costituzionali particolari cui deve essere
improntato lo status del magistrato, e interpreta la mancanza
dell'istituto della riabilitazione nell'ordinamento giudiziario come
una sorta di accidentale vuoto normativo, colmabile in via
interpretativa.
Dal punto di vista strettamente tecnico-ermeneutico la sezione non
contesta, in astratto, il potere del giudice - ed in primo luogo
della suprema Corte - di colmare le "lacune dell'ordinamento", sia
che si faccia ricorso all'analogia (come prevista dall. 12 cpv. delle
preleggi, ed elaborata dalla dottrina e dalla giurisprudenza), sia
che - come sembra in realtà aver fatto la suprema Corte nella
sentenza in esame - si ricorra al concetto moderno di
"interpretazione adeguatrice" della legge alla Costituzione. Secondo
entrambi i criteri (peraltro integrabili tra loro, perchè la norma
costituzionale entra all'interno del sistema normativo in posizione
dominante come "principio dell'ordinamento"), l'interprete si deve
comunque arrestare alla conseguenza estrema del rispetto della
ripartizione di competenza delineato dalla Costituzione, anche nella
posizione del principio di diritto ad opera della Cassazione. La
"riserva di giurisdizione" contenuta nell'art. 101 della
Costituzione, impedisce alla fonte normativa di invadere lo spazio
idealmente riservato alla giurisdizione, ma impedisce
correlativamente a quest'ultima di assumere i connotati sostanziali
della normazione. Come è stato autorevolmente osservato "il processo
che va dalla posizione del precetto alla sua concreta applicazione
giudiziale (dall'universale, cioè, della norma, al particolare della
sentenza) si rivela, pertanto, dominato da questa rigorosa 'doppia
riservà. Se, quindi, dal combinato disposto degli artt. 101, secondo
comma, e 111, secondo comma, della Costituzione può evincersi la
possibilità che un qualunque giudice - in principio soggetto
'soltantò alla legge - sia tenuto a far propria una enunciazione
della Cassazione, dallo stesso collegamento interpretativo, deve
ricavarsi la necessità che tale enunciazione presenti i contrassegni
strutturali (ed i conseguenti limiti di efficacia) dell'atto
giurisdizionale". (A. D'Atena, La libertà interpretativa del giudice
e l'intangibilità del punto di diritto enucleato dalla Cassazione,
in Giur. cost., 1970, 563 e segg.).
Nonostante la crescente enfatizzazione del "ruolo creatore" della
giurisprudenza, derivante dalla "crisi del diritto" come norma
preventivamente posta da un'autorità esterna al rapporto da regolare
ed orientata ad "una visione casistica del diritto come composizione
dialogica del conflitto di interessi, attraverso il contributo delle
parti (il c.d. droit controversial)", nessuno dubita che i princi'pi
della soggezione del giudice alla legge e della funzione meramente
applicativa della giurisprudenza "continuano ad operare sul piano
degli schemi giuridici" e che dottrine come quelle sopracitate devono
fare i conti con il principio di soggezione del giudice alla legge e
"si prestano a diversa valutazione a seconda dei settori
dell'ordinamento in cui vogliono farsi operare: per esempio, non è
la stessa cosa il diritto penale in cui vige il principio di stretta
legalità, e il diritto familiare, il diritto delle locazioni, o il
diritto sindacale, dove la legge stessa attribuisce al giudice un
ruolo di equilibrio tra gli interessi in gioco". (G. Zagrebelsky,
Manuale, vol. I, 91).
Orbene, la materia in esame è assoggettata dall'art. 108, primo
comma, della Costituzione alla riserva di legge. Ma la Corte di
cassazione, nel procedere ad "interpretazione adeguatrice" prescrive
"quegli adattamenti in mancanza dei quali la norma dell'art. 276
dell'ordinamento giudiziario finirebbe col risultare priva di
concreta portata giuridica", ed afferma che alla qualifica annuale di
"ottimo", inesistente per i magistrati, ed evidentemente anche il
parere del "consiglio d'amministrazione", vada equiparato un "parere
del consiglio giudiziario", richiesto ad istanza dell'interessato o
d'ufficio, dalla sezione disciplinare cui sia stata presentata la
richiesta di riabilitazione. La portata di tali "adeguamenti"
costituisce, in realtà, una integrazione a carattere normativo in
materia riservata al legislatore, e suscita gravi perplessità sotto
più profili. Sotto l'aspetto sostanziale va rilevato che, a norma
dell'art. 87, la speciale riabilitazione ivi prevista è
provvedimento discrezionale, ed attiene quindi alla categoria dei
provvedimenti amministrativi di revoca per motivi di opportunita':
funzionale a questa qualificazione è il prescritto parere del
consiglio
di amministrazione, massimo organo collegiale dell'ordinamento delle
singole amministrazioni. È evidente che i criteri a cui il consiglio
di amministrazione, la commissione di disciplina ed il Ministro
debbono attenersi nel concedere o negare il provvedimento, sono in
stretta relazione con l'art. 97 della Costituzione, ed in primo luogo
con il principio del "buon andamento dell'amministrazione".
La valutazione dovrebbe quindi comparare l'interesse dell'istante,
la gravità della violazione rispetto al pubblico interesse
perseguito dall'amministrazione, e la conseguenza che la
riabilitazione avrebbe sull'ordine, disciplina, produttività del
lavoro negli uffici.
Ma, poichè la natura giurisdizionale dei provvedimenti della
sezione disciplinare, più volte ribadita dalla Corte costituzionale,
non può essere una mera formula vuota di significato, è evidente
che la sezione non può che applicare le regole proprie della
giurisdizione, rispetto alla quale si è sempre dubitato che, (salvo
che nel campo della volontaria giurisdizione), possa parlarsi di vera
e propria 'discrezionalita'' del giudice, anche quando i poteri di
questi appaiono amplissimi. (Raselli, Il potere discrezionale del
giudice; Satta, Diritto processuale civile, p. 751). Si è osservato
che, persino in materia di determinazione della pena, i parametri
previsti dall'art. 133 del c.p. impongono un accertamento di fatto
(per quanto complesso ed opinabile), su tutte le componenti, anche
soggettive, del reato.
L'assenza di discrezionalità è comunque palese nella
giurisdizione della sezione disciplinare, per la quale le regole di
giudizio espressamente richiamate dalla legge sono quelle previste
nel codice di procedura penale.
Il "principio di diritto" enunciato dalle s.u. non dice,
esplicitamente, se la sezione disciplinare, in caso di parere
favorevole del consiglio giudiziario, possa o debba concedere la
riabilitazione, ma non sembra dubbio che, non esistendo alcun
criterio normativo a guidarne la scelta, la riabilitazione diviene un
diritto soggettivo di chi abbia riportato una sanzione disciplinare,
una volta che abbia ottenuto il parere favorevole del consiglio
giudiziario, come avviene infatti, per la riabilitazione prevista
dagli artt. 178 e 179 del codice penale, che configurano tale
provvedimento come diritto soggettivo del condannato.
Dunque l'interpretazione accolta dalle sezioni unite, più che
estendere anche ai magistrati la riabilitazione speciale prevista
dall'art. 87 del d.P.R. n. 3/1957, sembra aver creato una forma di
"riabilitazione speciale" configurabile come diritto soggettivo di
chi abbia riportato una sanzione.
Sotto il profilo più evidente, quello procedimentale, le sezioni
unite hanno in sostanza dettato una disciplina normativa che non ha
alcuna attinenza con le qualifiche ed i pareri (discrezionali)
previsti per gli impiegati civili dello Stato, e che prescrive
invece, alternativamente, al sanzionato o alla sezione, di richiedere
un parere vincolante al consiglio giudiziario. A tale proposito, si
impongono le seguenti considerazioni:
a) indipendentemente dalla natura delle funzioni e dal suo
carattere elettivo, il consiglio giudiziario non è un organo
ausiliario della sezione disciplinare, ma semmai del consiglio
superiore, rispetto al quale la sezione ha una sua autonomia,
ribadita anche dalla Corte costituzionale. La sentenza delle sezioni
unite viene, quindi, a conferire una competenza in materia
disciplinare al consiglio giudiziario;
b) il sistema disciplinare è, quanto alle forme, un sistema
teoricamente completo, attraverso il rinvio, in quanto compatibili,
alle norme del codice di procedura penale approvato con r.d. 19
ottobre 1930, n. 1399 (artt. 32 e 34 della legge sulle guarentigie):
norma anch'essa implicitamente modificata dal principio di diritto
delle sezioni unite. Il rinvio alle norme del codice di procedura
penale abrogato imporrebbe, infatti, di chiedere solo il parere del
procuratore generale sull'istanza: viceversa la sezione ha l'obbligo
di richiedere (o quanto meno di acquisire) il parere del consiglio
giudiziario competente sul comportamento del magistrato nel biennio
successivo a quello della irrogazione della sanzione.
Anche a ritenere compatibile la riabilitazione prevista dall'art.
87 del d.P.R. n. 3/1957, e surrogabile l'assenza di qualifiche
annuali, una soluzione che salvasse la discrezionalità del
provvedimento e utilizzasse un parere del consiglio giudiziario, si
sarebbe potuto ravvisare nell'attribuire la competenza al plenum del
C.S.M. in quanto organo investito anche di funzioni amministrative
rispetto alle quali i consigli giudiziari si pongono come organi
ausiliari di autogoverno. Ma ciò è certamente escluso dalla s.C.,
per il fatto stesso che ha posto un principio di diritto al giudice
della deontologia dei magistrati;
c) le sezioni unite prendono atto che gli effetti che la legge
attribuisce alla riabilitazione prevista per gli impiegati civili
dello Stato (modifica dei giudizi riportati a seguito della sanzione,
possibilità di ottenere le promozioni ritardate per effetto della
stessa, recupero degli scatti di anzianità perduti) non si
verificano per i magistrati, ma concludono in tali termini: "La
riabilitazione, pur non potendo determinare, come per gli impiegati
civili, la modifica dei giudizi complessivi .. non essendo questi
prescritti dall'ordinamento giudiziario, fa cessare la coseguenza
negativa delle pene disciplinari e, quindi, oltre a soddisfare un
innegabile interesse morale del beneficiato, opera sulle stesse,
annullando, in particolare nel caso della censura, che è la sanzione
inflitta al ricorrente, l'effetto dell'ineleggibilità a componente
del Consiglio superiore della magistratura, posto dall'art. 24
dell'ordinamento giudiziario, a carico dei giudici che ad essa siano
stati sottoposti nel decennio .. Inoltre, della riabilitazione
concessa, il Consiglio superiore deve tenere conto in sede di
progressione in carriera, di trasferimento e di conferimento degli
incarichi direttivi ..".
È evidente, a questo punto che le sezioni unite non hanno
esaminato quali siano gli effetti della riabilitazione prevista
dall'art. 87 del d.P.R. n. 3/1957, e quali di essi siano compatibili
con lo status di magistrato a sensi dell'art. 276
dell'ordinamentogiudiziario, ma introdotto un diverso istituto
recante lo stesso nome di riabilitazione nellordinamento giudiziario,
attribuendogli effetti tipici e non previsti dall'art. 87 (cosa
particolarmente chiara per quanto riguarda l'ineleggibilità al
Consiglio superiore della magistratura).
La sezione non ignora che, particolarmente in tema di norme c.d.
di favore, nel nostro ordinamento esiste la possibilità di ravvisare
una lesione del principio di eguaglianza selezionando, all'interno di
una previsione normativa, i soli precetti compatibili con il diverso
sistema al quale si ritiene debba essere estesa la norma, anche
dettando gli opportuni adattamenti che divengono, così norme
integrative dell'ordinamento. Ma tale possibilità, nel nostro
sistema, è consentita solo alla Corte costituzionale, con le c.d.
"sentenze manipolative", per la precisa ragione che le sentenze della
Corte entrano a pieno titolo tra le fonti del diritto sotto più
profili (dall'annullamento della disposizione di legge al carattere
vincolante della interpretazione della Corte per il giudice), mentre
al giudice è consentita solo un'interpretazione adeguatrice, che non
richieda "adattamenti" normativi.
Certo la sezione, attesa la particolare efficacia attribuita dalla
legge (art. 384 del c.p.c.) al principio di diritto enunciato dalla
Cassazione, deve considerare certa (perchè non discutibile)
l'interpretazione enucleata, e conseguentemente ricompresi nella
legge il significato e gli "adattamenti" forniti nonostante la stessa
formulazione letterale della sentenza che parla della necessità di
"adattamenti".
Ma in definitiva (nonstante le più ampie riserve sulla
rispondenza della sentenza delle s.u. in esame agli schemi logici
della categoria dell'interpretazione nella parte in cui detta
"adattamenti" procedimentali e attribuisce competenza ad organi
pubblici in materia assistita da riserva di legge) va rilevato che
l'attribuzione alla sezione disciplinare del potere di pronunciare la
riabilitazione per i magistrati, per quanto già accennato, trasforma
un interesse legittimo in diritto soggettivo e rende il provvedimento
della sezione vincolato rispetto al parere del consiglio giudiziario.
È infatti del tutto improprio ritenere che il parere di tale organo
surroghi, per i magistrati, la qualifica annuale, il parere del
consiglio d'amministrazione e quello del consiglio di disciplina.
Nell'ordinamento degli impiegati civili dello Stato la qualifica di
"ottimo" nel biennio successivo al fatto costituente un illecito
disciplinare e il parere favorevole alla riabilitazione dei due
organi predetti non toglie al Ministro la sua piena discrezionalità,
che si traduce nel contemperamento tra interesse del riabilitando ed
interesse al buon andamento degli uffici.
Viceversa dalla particolare natura giurisdizionale del
procedimento disciplinare per i magistrati, modellato sul processo
penale, deriva la conseguenza che la sezione non è titolare di
poteri discrezionali: di fronte ad un parere favorevole del consiglio
giudiziario, infatti, il giudice della deontologia non ha altra
strada che pronunziare la riabilitazione (salvo il generale potere di
disapplicazione per meri vizi di legittimita'). Con l'ulteriore
antinomia che deriva dalla circostanza che il consiglio giudiziario
non perde, tuttavia, il suo carattere amministrativo, ed
esprimerebbe, quindi, in tale materia, un parere sul merito (in senso
amministrativo), vincolante per un'autorità giurisdizionale. Tale
ricostruzione è però lesiva sia delle prerogative che competono
alla sezione in quanto organo giuridizionale (ed in particolare
dell'indipendenza come contenuto essenziale della soggezione alla
sola legge prevista dall'art. 101, secondo comma, e dell'indipendenza
ordinamentale sancita dall'art. 104, primo comma, della
Costituzione), sia dell'attribuzione esclusiva al Consiglio superiore
(attraverso la sezione) della materia disciplinare ad opera dell'art.
105, che non sembra compatibile con la possibile vanificazione delle
sentenze della sezione disciplinare ad opera di un organo
amministrativo.
Sembra, quindi, che in relazione agli artt. 101, secondo comma,
104, primo comma, e 105 della Costituzione non sia infondato il
dubbio sulla legittimità costituzionale degli artt. 87 del d.P.R. n.
3/1957 e 276 dell'ordinamento giudiziario, nel significato loro
attribuito dalle sezioni unite della Corte di cassazione.
Sotto il secondo profilo, quello relativo al principio di
eguaglianza, la sezione ritiene che l'esclusione dei magistrati dalla
riabilitazione prevista dall'art. 87 più volte citato non violerebbe
affatto l'art. 3 della Costituzione, e quindi, contrariamente a
quanto afferma la sentenza delle sezioni unite, qui recepita come
diritto vivente, possa essere la equiparazione tra magistrati ed
impiegati a ledere il principio di eguaglianza, che impone di
disciplinare in modo diverso situazioni profondamente diverse.
Soccorrono a tale opinione due linee argomentative, strettamente
collegate. La prima ravvisa sul piano formale, una evidente
diversità tra il sistema di sanzioni disciplinari esistente per il
pubblico impiego (di natura amministrativa e con garanzie assai più
limitate) e un sistema disciplinare che adotta le garanzie del
processo penale, si conclude con sentenza, prevede un'impugnazione
alle sezioni unite, un procedimento di revisione della sentenza
modellato sull'omonimo istituto previsto dal c.p.c. Tutto il
procedimento disciplinare per i magistrati è ispirato ad un rigido
garantismo che - al di là del tenore formale degli artt. 32 e 34
della legge sulle guarentigie - estende le norme del processo penale
anche in tema di regole di giudizio e di valutazione della prova, in
funzione dell'esigenza di tutela dell'innocenza del magistrato, ma
anche del suo prestigio in quanto rappresentante dell'ordine
giudiziario, e della sua indipendenza interna ed esterna. Eguale
siginificato ha la stessa doppia titolarità dell'azione disciplinare
(v. Corte costituzionale sentenza n. 12/1971).
In realtà, una valutazione complessiva dei due sistemi è
necessaria non solo per il giudizio di compatibilità,
ex art. 276 ordinamento giudiziario, di singole norme dettate per
uno solo dei due, ma anche per comprendere la ragione di fondo dei
singoli istituti e quindi la fondatezza di un'interpretazione
adeguatrice che faccia leva sull'art. 3 della Costituzione.
Altrimenti, funzionando il rinvio dell'art. 276 a senso unico in
direzione dell'estensione delle sole norme di favore ai magistrati,
si finisce per creare un sistema che cumula tutte le garanzie e tutti
i benefici, esclusivamente per i magistrati in quanto tali, anzichè
dei sistemi razionalmente diversi perchè funzionali a principi
costituzionali diversi.
Va infatti rilevato, con riferimento al sistema sanzionatorio, che
per gli impiegati dello Stato gli artt. 80, 81 e 84 dello statuto,
prevedono sanzioni quali la riduzione dello stipendio, la sospensione
della qualifica e la destituzione, come conseguenza di determinate
violazioni; a ciò è correlato un regime diverso della revisione
(art. 121 del testo unico), che consente tale istituto anche in
presenza di prove di un illecito meno grave. Viceversa, il sistema
sanzionatorio previsto per i magistrati prevede un'unica norma
(l'art. 18 della legge sulle guarentigie), alla quale, secondo la
gravità della violazione, possono conseguire le sanzioni
dell'ammonimento, della censura, della perdita di anzianità, della
rimozione, della destituzione conseguente a condanna penale, e la
sanzione (cumulabile con tutte quelle più gravi dell'ammonimento),
del trasferimento d'ufficio, nonchè la possibilità di dispensa dal
servizio anche in caso di proscioglimento, qualora risulti che il
magistrato ha perso, nell'opinione pubblica, la considerazione e la
fiducia richieste dalla sua funzione.
Tali differenze attengono a ragioni di fondo espresse negli artt.
101, 107, 104 e 105 della Costituzione, che sono alla radice sia
della giurisdizionalizzazione del settore disciplinare, sia della
particolare configurazione del rapporto di pubblico impiego del
magistrato. Occorre dunque, passare ad una riflessione sul
significato di tali differenze.
La legge sulle guarentigie, proprio per ripristinare
l'indipendenza della magistratura, si preoccupò di smantellare tutte
le norme più vistosamente incompatibili con l'indipendenza della
magistratura, ed affermò per la prima volta il carattere
giurisdizionale del procedimento, attribuendo alle decisioni il nome
di sentenza. La Costituzione ha poi accentuato le particolarità
funzionali dello status del magistrato. La giurisdizionalità della
sezione disciplinare è poi stata ribadita dalla Corte
costituzionale, con le sentenze 30 dicembre 1961, n. 76; 30 aprile
1968, n. 44; 2 febbraio 1971, n. 12; 8 giugno 1981, n. 100,
sostanzialmente con la motivazione che la soggezione dei magistrati
alla sola legge comporta che, nei loro confronti, il potere
disciplinare non sia fondato (come avviene, invece, per gli altri
pubblici dipendenti) sul rapporto di supremazia speciale spettante
alla amministrazione di appartenenza, poichè la giurisdizione non
afferma un fine suo proprio (come avviene per l'amministrazione), ma
tutela direttamente i valori dell'ordinamento giuridico-generale
dello Stato. Ne consegue che anche la sezione disciplinare, proprio
perchè riafferma questo valore deontologico di tutela dei valori
dell'ordinamento giuridico, si differenzia profondamente dai vari
organi disciplinari costituiti in seno alla pubbliche
amministrazioni, per inserirsi nell'ambito della giurisdizione.
Ciò spiega le numerose particolarità degli aspetti, anche
sanzionatori, del procedimento disciplinare previsto per i
magistrati, quali l'integrazione giurisprudenziale dell'unica
fattispecie sostanziale, in funzione dei particolari caratteri del
rapporto di servizio, la relativa non sindacabilità del merito dei
provvedimenti giurisdizionali (non assimilabili al risultato concreto
dell'adozione amministrativa del pubblico impiegato), il rilievo dato
al trasferimento d'ufficio ed alla rimozione, o perfino alla
destituzione senza colpa in funzione della credibilità della
giurisdizione: se il magistrato esercita un potere diffuso, in
condizioni di indipendenza funzionale e rappresenta nei suoi atti
interamente e personalmente l'ordine giudiziario, tanto da essere
abilitato a promuovere personalmente conflitto di attribuzione, è
evidente che ha doveri particolarmente intensi di credibilità e di
obiettività.
Infine, la sostanziale assenza di sanzioni economiche e di
carriera è del tutto correlata alla ristrutturazione delle carriere
introdotta dalle leggi nn. 570/1966 e 831/1973.
Tornando, allora, alla riabilitazione prevista dall'art. 87 del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, ed ai suoi effetti (sopra indicati),
sembra chiaro che l'assenza delle qualifiche annuali dei dirigenti
gli uffici, è funzionale, per i magistrati, al valore
dell'indipendenza interna, mentre la loro previsione, per gli altri
impiegati, è espressione di rapporto gerarchico.
Il rapporto di pubblico impiego ha come norma costituzionale di
riferimento l'art. 97 della Costituzione, compatibile con
un'organizzazione gerarchica per assicurare il buon andamento della
pubblica amministrazione.
Il pubblico funzionario è chiamato continuamente a comparare
interessi diversi, mentre tale comparazione, per il giudice, è
normalmente esclusa nell'esercizio della giurisdizione, salvo
particolari ipotesi in cui, in alcune materie, una comparazione
limitata e predeterminata di interessi gli è devoluta dal
legislatore. Ad esempio, in materia di diritto di famiglia, il
giudice deve comparare l'interesse dei genitori con quello,
prevalente per legge, del minore: ma si tratta pur sempre di
interessi che egli contempera, senza esserne esponezialmente
portatore.
Viceversa, normalmente il magistrato adotta provvedimenti
doverosi, come nel caso dell'esercizio obbligatorio ed irretrattabile
dell'azione penale per il pubblico ministero, e della doverosità
della decizione per il giudice.
D'altro canto, la possibilità di rimuovere gli effetti della
ritardata progressione in carriera, anche in dipendenza della
sanzione disciplinare, è prevista, per i magistrati, in via
generale, con il procedimento di riesame dopo un triennio, su parere
del consiglio giudiziario (artt. 2 della legge n. 570/1966 e legge n.
831/1973), ed attuata non da organi gerarchicamente sovraordinati
(quali il consiglio di amministrazione), od a carattere
amministrativo-disciplinare (quali la commissione di disciplina), ma
dal plenum del Consiglio superiore della magistratura, cui è
attribuita dall'art. 105 della Costituzione. Prevedere, in via
analogica, che vi proceda la sezione disciplinare in sede di
riabilitazione sembra, dunque, da un lato irragionevole, dall'altro
lesivo di attribuzioni che la Costituzione devolve al Consiglio
superiore della magistratura nel suo complesso, in funzione della
loro natura amministrativa. Nel particolare rapporto di pubblico
impiego previsto per i magistrati esistono, dunque, strumenti
analoghi a quello della riabilitazione, che consentono di rimuovere
gli effetti della sanzione disciplinare sulla progressione in
carriera e sui tramutamenti dei magistrati, nei tempi e con le
modalità determinati dal legislatore, in funzione della
particolarità del rapporto di servizio.
Disposizioni che invece - al di fuori dell'ipotesi eccezionale
della riabilitazione - mancano, in via generale, nel rapporto di
pubblico impiego: non si ravvisa, quindi, alcuna lesione del
principio di eguaglianza ai danni dei magistrati, ai quali si farebbe
viceversa, un trattamento di irrazionale maggior favore estendendo
loro anche i benefici del provvedimento riabilitativo.
Ma le sezioni unite, nel generico riferimento degli effetti della
riabilitazione sui "trasferimenti", potrebberpo includere anche la
sanzione accessoria del trasferimento d'ufficio; inoltre indicano due
ulteriori effetti negativi della sanzione disciplinare, che la
riabilitazione potrebbe rimuovere: il mancato conferimento di
incarichi direttivi, e l'ineleggibilità, per dieci anni, al
Consiglio superiore della magistratura.
Quanto al trasferimento d'ufficio, occorre rilevare che esso non
deriva automaticamente dalla gravità della sanzione, bensì da una
perdita di credibilità che può essere, o meno, connessa
all'illecito commesso: infatti allo stesso provvedimento si può
pervenire, indipendentemente dal procedimento disciplinare, in base
all'art. 2 della legge sulle guarentigie. L'istituto trova
spiegazione proprio in quella necessità di particolare affidabilità
correlativa, da un lato, alla indipendenza esterna del magistrato e
dall'altro all'inamovibilità, che impone almeno il limite
dell'interesse generale alla credibilità dell'ufficio: affidabilità
che si può perdere per violazione della deontologia, o per altra
causa incolpevole. Prevedere una automatica caducazione degli effetti
del trasferimento d'ufficio solo se questo è conseguente ad una
accertata violazione di norme deontologiche (ed è quindi possibile
chiedere la riabilitazione), mentre resterebbero fermi gli effetti
del trasferimento d'ufficio senza colpa, suscita gravi perplessità
proprio in relazione a quel principio di egualianza che vieta di
trattare in modo più grave situazioni in cui il magistrato non versi
in colpa.
Del resto, lo stesso principio della inamovibilità formulato
dall'art. 107, è una garanzia funzionale dell'indipendenza, rispetto
al sistema precedente che garantiva al Ministro il potere di eseguire
trasferimenti punitivi, e contiene quindi, nello stesso testo,
deroghe relative al pubblico interesse, nelle quali è inscrivibile
il trasferimento d'ufficio per perdita di credibilità.
L'incompatibilità ambientale è il limite dell'inamovibilità che ne
esclude il carattere di privilegio corporativo. Sotto tale aspetto,
non è possibile paragonare tali situazioni eccezionali con il
trasferimento dei pubblici impiegati.
In relazione al conferimento degli incarichi direttivi, va invece
osservato che il dirigente dell'ufficio è investito
irreversibilmente, di un munus publicum che comporta ineludibili
esigenze di credibilità e trasparenza, e che conseguentemente, la
scelta richiede particolare ponderazione. Tale situazione è del
tutto al di fuori del concetto di "carriera" e di status: Le sezioni
unite, ripetendo una formulazione già prospettata dal Consiglio di
Stato, del resto, affermano che la riabilitazione impedirebbe di
tener conto della sanzione, ma non del fatto storico che l'ha
determinata. Ciò appare una spia evidente della difficoltà di
attribuire una efficacia alla riabilitazione in ordine ad una
attribuzione di poteri esercitati in piena autonomia, che non ha
riscontro nella pubblica amministrazione, perchè l'incarico può
cessare, normalmente solo per spontanea domanda di tramutamento. In-
fine, nessuna eadem ratio che giustifichi l'estensione, sembra
riscontrabile neppure tra la posizione del pubblico impiegato
riabilitato e quella del magistrato ineleggibile per sanzione
disciplinare al Consiglio superiore della magistratura:
l'ineleggibilità è, infatti, preclusiva dell'accesso ad un organo
di rilevanza costituzionale che ha tra i suoi compiti quello di
riaffermare la corretteza deontologica dei magistrati, ed una
disciplina di particolare rigore, sembra del tutto razionale.
Pertanto la sezione ritiene prospettabile il dubbio di
legittimità costituzionale degli artt. 87 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 3/1957 e 276 ordinamento giudiziario (in quanto
interpretati nel senso che la riabilitazione deve essere concessa
anche ai magistrati, dalla sezione disciplinare del Consiglio
superiore, previo parere favorevole del Consiglio giudiziario) per
contrasto con gli artt. 3, 101, secondo comma, 104, primo comma, 105,
della Costituzione, e ritiene di non poter definire il giudizio
indipendentemente dalla risoluzione di tale questione di legittimità
costituzionale.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio, questione di legittimità costituzionale degli
artt. 87 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957,
n. 3 e 276 dell'ordinamento giudiziario, nel significato
attribuitogli dalla Corte di cassazione, per contrasto con gli artt.
3, 101, comma secondo, 104, primo comma, 105, della Costituzione, nei
sensi precisati in motivazione;
Sospende il giudizio in corso sull'istanza di riabilitazione
presentata nell'interesse di Giuseppe Renato Croce ed ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al dott. Giuseppe Renato Croce, al procuratore generale
presso la Corte di cassazione, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e sia comunicata al Presidente del Senato ed al Presidente
della Camera dei deputati.
Roma, addì 24 maggio 1991
Il presidente: GALLONI
Il magistrato segretario: MANNARINI
L'estensore: VIGLIETA
91C1159