Serie Generale n. 138 del 15-6-2004
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DELIBERAZIONE 19 maggio 2004
Contenzioso in fase di appalto, conseguente ad una o piu' sospensioni dei lavori, disposte - in esito a prescrizioni degli organi preposti alla tutela dei beni culturali - per l'esecuzione di campagne di indagini archeologiche nel sottosuolo. Valutazione della possibilita' di limitare gli effetti negativi di ordine economico, correlati a tale fattispecie. (Determinazione n. 9/2004). (GU Serie Generale n.138 del 15-06-2004)

IL CONSIGLIO

Premesso che:
nell'ambito della propria attività, questa Autorità si è trovata
con una certa frequenza ad analizzare procedure d'appalto il cui
espletamento - in termini di rispetto dei tempi e dei costi di
esecuzione - è stato condizionato da rinvenimenti archeologici nel
sottosuolo e dalle conseguenti attività di scavo e documentazione,
oltre che dalle ulteriori fasi di valutazione e di adozione degli
opportuni provvedimenti di conservazione; iniziative tutte che sono
nella competenza degli organi preposti alla tutela dei beni
culturali.
In particolare, nei suddetti casi è risultata ricorrente la
sospensione dei lavori di significativa durata, correlata non solo al
tempo materialmente necessario per lo svolgimento delle indagini
archeologiche, ma anche a quello successivo per la redazione ed
approvazione delle varianti in corso d'opera che tenessero conto del
valore dei ritrovamenti e della loro possibile fruizione o, quanto
meno, che ne salvaguardassero l'integrità.
Aldilà dei costi per le maggiori o diverse lavorazioni che a tal
fine si rendono necessarie, le procedure d'appalto per le quali si
concretizza l'evenienza in questione possono comportare impegni
economici imprevisti e ben più significativi, in conseguenza delle
richieste delle imprese esecutrici dei lavori, che si estrinsecano
principalmente sotto forma di riserve iscritte, nei modi di legge,
sugli atti contabili ed incentrate sul calcolo degli oneri derivanti
dalla protratta gestione delle attività lavorative di cantiere.
L'insorgenza di un simile contenzioso è sempre e comunque legata
ad una circostanza di oggettivo gravame per l'appaltatore, cui viene
precluso il dispiegamento compiuto di quella capacità organizzativa
che deve contraddistinguere ogni realtà imprenditoriale e che si
esprime - nell'esecuzione delle opere aggiudicate - con un'accurata
programmazione temporale delle singole fasi di lavoro e delle
relative sovrapposizioni, delle forniture, dei noli e via dicendo, al
fine di ottimizzare i risultati economici della gestione
dell'appalto.
L'elevata probabilità che ad una sospensione dei lavori, disposta
a seguito di rinvenimenti archeologici (e protratta per il tempo
necessario a compiere le connesse indagini di scavo e documentazione)
faccia seguito la rappresentazione formale di una doglianza
dell'impresa, induce quindi a rilevare che il verificarsi della
fattispecie in questione si accompagna quasi sempre ad un
significativo aumento dei costi che la stazione appaltante dovrà
sopportare in dipendenza della controversia avviata, con le possibili
conseguenze che ciò può comportare in termini di giudizio da parte
dell'organo di magistratura contabile.
Ne deriva l'utilità di operare alcune riflessioni sul tema in
questione, al fine di valutare quali possano essere - nell'evenienza
di ritrovamenti archeologici a lavori iniziati e cioè «a cantiere
aperto» - le possibilità di limitare le ricadute negative di ordine
economico che tale occorrenza imprevista può indurre sulla procedura
d'appalto in corso.
Tanto premesso, ravvisata l'esigenza e l'importanza di conoscere
l'avviso del Ministero dei beni e delle attività culturali in ordine
alle possibili iniziative da intraprendere, ne sono stati sentiti i
rappresentanti nell'audizione disposta in data 21 aprile 2004.
In tale sede gli intervenuti hanno dettagliatamente rappresentato
che le problematiche evidenziate investono aspetti da tempo
all'attenzione del Ministero, il quale ha ben presente la necessità
di mettere a punto regole capaci di consentire con pari efficacia
l'azione di tutela e la realizzazione degli appalti «con il minor
sacrificio degli operatori».

Ritenuto in diritto.
Una considerazione preliminare riguarda la natura dell'area sulla
quale è prevista la realizzazione dell'opera pubblica, intendendo
con ciò se la stessa sia sottoposta o meno ad uno specifico vincolo
archeologico.
In caso affermativo, la normativa vigente prevede che l'organo
preposto alla tutela esprima il proprio parere - di norma in sede di
conferenza di servizi - al fine di chiarire alla stazione appaltante
se e a quali condizioni l'opera a farsi sia compatibile con i
principi sui quali si basa la conservazione del patrimonio culturale
e, nel contesto particolare, se l'esecuzione delle specifiche
categorie di lavoro previste dal progetto possa interferire con la
salvaguardia dei resti archeologici presumibilmente esistenti nel
sottosuolo.
Questa ipotesi, sufficientemente disciplinata nei suoi aspetti
procedurali, dovrebbe portare ad una conoscenza preventiva degli
elementi ostativi alla proficua esecuzione dei lavori, escludendo
perciò (o, quanto meno, riducendo significativamente) la
possibilità che in corso d'opera si verifichino circostanze
impeditive connesse ai ritrovamenti archeologici, con gli effetti
negativi indicati in precedenza.
Appare evidente che il passaggio procedurale appena descritto,
benchè articolato in forma semplice e «lineare», non può garantire
alcun effetto realmente positivo se il rapporto fra la stazione
appaltante e l'organo preposto alla tutela non risulta improntato
alla massima collaborazione, diligenza e chiarezza.
Per fare un esempio concreto, se l'amministrazione che ha indetto
la Conferenza di servizi presenta in quella sede un progetto privo
degli opportuni approfondimenti di dettaglio in ordine alla tipologia
ed alle caratteristiche geometriche delle strutture di fondazione,
non consentirà l'espressione di un parere compiuto da parte del
rappresentante della competente soprintendenza archeologica, oppure
ne potrà ottenere un assenso condizionato alla esecuzione - in corso
d'opera - dei necessari saggi e della correlata valutazione dei
risultati, senza perciò conseguire alcun risultato utile ad evitare
interferenze tra svolgimento della fase esecutiva dell'appalto ed
azione di tutela dei beni archeologici eventualmente presenti.
La Soprintendenza archeologica competente per territorio, per
contro, non può esimersi dal rappresentare in maniera esaustiva le
esigenze derivanti dalle proprie attribuzioni, senza però
dimenticare che il proprio parere interviene nell'ambito di una
procedura d'appalto, la cui finalità è la costruzione di un'opera
pubblica da realizzarsi attraverso un'attività uniformata ai criteri
di cui all'art. 1 della legge n. 109/1994.
Questo non può - ovviamente - significare che gli organi preposti
alla tutela debbano improntare la loro azione riferendosi unicamente
al rispetto dei principi di efficienza, efficacia, tempestività ed
economicità dell'azione amministrativa in materia di appalti.
Difatti, la tutela dei beni archeologici e, più in generale, di
quelli culturali, ha il fine di garantire la fruizione, anche per le
generazioni future, di un patrimonio universale ed inestimabile, la
cui conservazione assume un valore che prescinde da qualsiasi
monetizzazione e si pone - oggettivamente - come principio superiore
a quelli indicati dall'art. 1 della legge n. 109/1994 e perciò
prevalente su di essi.
Risulta tuttavia più facile il tentativo di coniugare l'esercizio
di ogni necessaria azione di tutela nell'eventualità di ritrovamenti
archeologici ed il rispetto di tempestività ed economicità nella
procedura d'appalto allorquando - in un'ottica di comprensione dei
rispettivi limiti di competenza e margini di operatività, anche
finanziaria - viene assicurata la conoscenza reciproca e preventiva
di tutti gli elementi utili alla valutazione delle problematiche da
affrontare, nonchè delle difficoltà connesse.
Ad avviso del competente Ministero - che considera parimenti
essenziale l'azione preventiva - un'opzione praticabile potrebbe
essere quella di «istituzionalizzare» la presenza dei tecnici della
Soprintendenza sin dalle prime fasi della progettazione, con il
risultato di garantire l'approccio metodologico più idoneo e
l'adozione delle proprie determinazioni su basi conoscitive certe,
evitando di restringere l'espressione del parere di competenza
all'unica sede della Conferenza di servizi, in esito alla quale
scaturisce - quasi inevitabilmente - un'autorizzazione subordinata
all'esecuzione di successivi accertamenti.
In sostanza, l'amministrazione dei BB. e delle AA.CC. delinea ed
auspica l'affermazione di un ruolo differente per le Soprintendenze,
superando quello «autorizzatorio» o «censorio», per rivestire quello
di piena collaborazione e di corresponsabilità; in tal senso, la
recente attuazione di alcune iniziative «pilota» di collaborazione
con altri enti avrebbe già consentito di sperimentare una gestione
dell'appalto più attenta alle reciproche esigenze.
Comunque, pur nell'ipotesi di una collaborazione anticipata alla
fase della progettazione preliminare, non è infrequente che
sopravvenga la necessità dell'esecuzione di indagini o campagne di
scavo preventive, cui consegue l'esigenza del reperimento delle
risorse economiche per dare seguito alle stesse.
In proposito è noto come le Soprintendenze lamentino la
persistente insufficienza dei fondi per procedere direttamente ed
autonomamente all'espletamento di indagini archeologiche: in
quest'ottica si inquadra la richiesta che debbano essere le stesse
amministrazioni appaltanti a dotarsi dei finanziamenti sufficienti a
garantire l'esecuzione delle opportune indagini archeologiche, da
condurre sotto la direzione tecnico-scientifica della competente
soprintendenza archeologica, così da consentire ad essa la completa
conoscenza dell'area e quindi l'espressione di pareri basati su
elementi scientifici concreti.
In sede di audizione il Ministero ha tenuto ulteriormente a
precisare che tale assunto - già richiamato in alcune disposizioni
normative per particolari opere - ha trovato esplicita conferma nel
nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo
n. 41 del 22 gennaio 2004), in vigore dal 1° maggio 2004, costituendo
conseguenzialmente un obbligo di legge «generalizzato».
Sull'argomento è stato anche aggiunto che le risorse necessarie
devono consentire - in prima analisi - la sola esecuzione di saggi
preliminari condotti sotto la direzione scientifica della
soprintendenza competente, fermo restando che eventuali ritrovamenti
di significativa rilevanza comportano - nel naturale ordine delle
cose - l'obbligatoria richiesta di uno scavo «a tappeto», con le
relative conseguenze in termini di disponibilità dei fondi.
Per contenere gli effetti di questa possibile incertezza
finanziaria, il Ministero ha formulato l'ipotesi concreta di
anticipare le indagini archeologiche già alla fase del progetto
preliminare, contenendone l'entità economica, con la finalità di
valutare l'opportunità di proseguire nella progettazione definitiva
e, nel caso, con quali vincoli, nonchè con l'obiettivo di valutare
l'esigenza di un successivo scavo «integrale».
Ciò anticiperebbe la cognizione di due aspetti fondamentali:
1) verifica della fattibilità dell'opera programmata;
2) necessità di reperire ulteriori ed adeguate risorse, anche
attingendo a differenti fonti di finanziamento, per assicurare tanto
l'esecuzione dello scavo «integrale», quanto la conservazione e la
fruizione di reperti archeologici di eccezionale importanza.
Risulta infatti evidente come sia difficile che una stazione
appaltante possa essere in grado di disporre di risorse economiche
tali da indagare completamente ed esaustivamente (nell'accezione
intesa dalle soprintendenze archeologiche) le aree interessate dai
vari appalti di opere pubbliche contemplati nel programma triennale,
tanto più che indagini siffatte finirebbero per costituire dei veri
e propri interventi autonomi, il cui svolgimento - in termini di
tempi, costi, valutazione degli esiti e finanche di esecuzione
dell'opera originariamente prevista - sarebbe per di più sottratto
alla potestà discrezionale ed alla connessa responsabilità, poste
in capo alle singole amministrazioni.
Quest'ultima considerazione, tra l'altro, incide anche sul ruolo
del responsabile del procedimento, svuotando parzialmente di
significato il possibile richiamo alle disposizioni regolamentari
(articoli 18, 19 e 36 del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999), le quali pongono a carico della stazione appaltante tutti
quegli adempimenti correlati alla progettazione che possano ridurre
gli imprevisti in corso d'opera, e che trovano un loro limite proprio
nella fattispecie trattata, imperniata sulla tutela dei beni
archeologici.
Infatti, l'unico organo preposto alla individuazione, con metodo
scientifico, dei beni da tutelare nonchè alla determinazione delle
relative modalità - intese sia con riferimento alle tecniche di
rilevamento che a quelle di conservazione - resta, in via esclusiva,
la Soprintendenza archeologica competente per territorio.
Ciò significa che l'esecuzione preventiva di indagini
archeologiche, qualora venisse disposta unicamente su iniziativa dal
responsabile del procedimento nominato dalla stazione appaltante,
risulterebbe condotta da un soggetto privo della necessaria
legittimazione in ordine alla conoscenza ed all'utilizzo delle
corrette metodiche di scavo, rilievo e catalogazione, nonchè -
soprattutto - in ordine alla valutazione dell'importanza che i
ritrovamenti rivestono per la collettività ed alla più opportuna
tipologia d'intervento per assicurarne la fruizione o, quanto meno,
per documentarne l'esistenza.
Paradossalmente, un'attività siffatta - benchè ispirata dalla
volontà di ridurre gli imprevisti in corso d'opera ed i conseguenti
prevedibili oneri - potrebbe configurare essa stessa un maggior
costo, concretizzandosi in un'attività i cui frutti risultano
incerti e quindi privi di una concreta utilità, sia ai fini della
tempestiva conduzione dell'appalto, sia ai fini della tutela del
patrimonio archeologico.
L'anticipazione delle prospezioni archeologiche a cura della
competente Soprintendenza risulta perciò auspicabile, ma deve
altresì sottolinearsi come in molti casi le relative indagini
vengano disposte perchè non può escludersi - a priori - la presenza
di resti antichi nella zona interessata dal nuovo intervento e che
spesso le strutture riportate alla luce non rivestono un'importanza
tale da imporre un ripensamento dell'intero progetto; anzi - una
volta eseguiti i rilievi grafici e fotografici, documentando
l'attività svolta ed i risultati conseguiti - l'iter può anche
concludersi disponendo la ricopertura di quanto scavato (in
particolare quando la conservazione risulti problematica), al fine di
evitarne il degrado.
Se quindi continua ad avere un valore l'affermazione secondo cui
«il miglior museo è la terra», come può desumersi dalle Carte del
restauro e dalle Convenzioni internazionali (quali la Carta di Atene,
che sintetizza l'esito dei lavori della Conferenza internazionale del
1931), nulla vieta che l'organo preposto alla tutela - preso atto
della onerosità (e quindi dell'estrema difficoltà di realizzazione,
se non addirittura dell'impossibilità economica) di compiere
un'indagine archeologica «a tappeto» estesa all'intera area di sedime
della nuova costruzione e delle sue pertinenze - esprima un parere
favorevole, per quanto di competenza, subordinando l'esecuzione dei
lavori alla previsione di soluzioni tecniche progettuali non
interferenti con il sottosuolo archeologico (intendendo con tale
termine lo strato di terreno, situato ad una determinata profondità,
che può racchiudere in sè i segni dell'attività umana antica),
così da non precludere future eventuali azioni di scavo e
documentazione.
Volendo trarre delle prime conclusioni da quanto sin qui riportato,
deve perciò evidenziarsi che quando l'appalto a farsi insiste su di
un'area sottoposta a vincolo archeologico, la successiva sospensione
dei lavori - disposta in esito a rinvenimenti di significativo
interesse - si ricollega ad una circostanza indubbiamente imprevista,
ma che non può definirsi - con altrettanta certezza - imprevedibile.
Se quindi la stazione appaltante e l'organo di tutela non hanno
improntato la loro azione, ognuno per quanto di rispettiva
competenza, a rendere esaurientemente chiare e precise le condizioni
di fattibilità dell'intervento da realizzare, gli eventuali maggiori
oneri connessi alle interruzioni nella fase esecutiva dei lavori
potranno dar luogo a contestazioni di addebito da parte della Corte
dei conti, rivolte ai soggetti che ne sono stati responsabili.
Fin qui si è trattato della fattispecie in cui la presenza di un
vincolo archeologico impone un vaglio progettuale - ad opera della
competente Soprintendenza - che interviene prima dell'aggiudicazione
dell'appalto e, spesso, prima della redazione del progetto esecutivo,
per cui è possibile operare tutte le valutazioni del caso al fine di
evitare che le problematiche irrisolte si possano tradurre in
impedimenti all'atto dell'esecuzione dei lavori, con le conseguenze
economiche e temporali che sono state indicate.
Vi sono però anche i casi in cui sull'area di sedime dell'opera a
farsi non grava uno specifico vincolo archeologico, oppure casi in
cui, pur in presenza dell'anzidetto vincolo, non è possibile
eseguire preventivamente tutti i saggi necessari, per la presenza di
corpi di fabbrica da demolire nell'ambito dell'appalto da affidare.
Sono queste le fattispecie nelle quali il problema dei rinvenimenti
archeologici si manifesta pienamente solo in corso d'opera ed in
quella sede deve essere affrontato, imponendo quindi l'interruzione
delle attività di cantiere per consentire l'espletamento delle
opportune indagini sotto la direzione scientifica della
Soprintendenza archeologica.
Se al verificarsi di tale ipotesi risulta ovviamente tramontata
ogni possibilità di azione in termini di prevenzione, la
consapevolezza del concreto rischio di una configurazione di maggiori
oneri - che ogni protrazione temporale dell'appalto reca in sè -
rende ancora più necessario che la stazione appaltante e l'organo di
tutela adottino comportamenti e provvedimenti idonei a limitare
l'entità degli eventuali danni.
Per quanto concerne l'amministrazione appaltante, non può nemmeno
escludersi - in casi particolari - il recesso dal contratto, ai sensi
dell'art. 122 del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999, qualora ciò risulti opportuno in esito ad una valutazione
ponderata delle circostanze di fatto.
Nella generalità dei casi, invece, qualora venga disposta la
sospensione dei lavori, deve innanzitutto ricordarsi l'importanza
delle disposizioni contenute nell'art. 133, commi 4 e 5, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 554/1999, il cui rigoroso rispetto
da parte del direttore dei lavori è sicuramente utile ad evitare
contrastanti descrizioni in ordine alla consistenza della forza
lavoro e dei mezzi d'opera esistenti in cantiere al momento della
sospensione e durante l'intera protrazione della stessa, ferma
restando la necessità che vengano impartite le necessarie
disposizioni al fine di contenere macchinari e mano d'opera allo
stretto indispensabile.
Inoltre, sarà opportuno che in corso di esecuzione delle indagini
archeologiche, svolte sotto la direzione scientifica della competente
Soprintendenza, il direttore dei lavori si mantenga in stretto
contatto con i rappresentanti dell'organo di tutela, per conoscere in
tempo reale le valutazioni sull'importanza dei reperti messi in luce
e sulle modalità per assicurarne l'eventuale conservazione in situ,
al fine di prefigurare le possibili ripercussioni sui lavori
appaltati ed anticipare - per quanto possibile - lo studio delle
modifiche che si dovessero rendere necessarie, riducendo i tempi di
redazione di un'eventuale variante in corso d'opera.
Per quanto riguarda le possibili iniziative poste in essere da
parte dell'organo preposto alla tutela dei beni culturali, è fuor di
dubbio che il peculiare ambito di competenza porta a focalizzare
l'attenzione soprattutto sui possibili ritrovamenti, con l'evidente
finalità di assicurarne la conoscenza e - se possibile - la
fruizione. Ciò tuttavia non esclude che debbano essere ben presenti
anche le funzioni attribuite all'ente appaltante, tenuto a garantire
la tempestività ed economicità di ogni procedura di esecuzione di
lavori pubblici. In concreto, la consapevolezza delle altrui
responsabilità non può che tradursi in tempi di espletamento delle
attività di competenza che siano sempre contenuti nella misura
strettamente necessaria all'espressione delle proprie valutazioni,
dovendo altresì ribadire che eventuali comportamenti caratterizzati
da lungaggini o inerzie, potendo dar luogo a maggiori oneri,
implicano 1'imputabilità del danno erariale, ad opera della
magistratura contabile, nei confronti di tutti i soggetti che - a
qualsiasi titolo - ne siano ritenuti artefici.
Anche sotto questo aspetto il Ministero dei BB. e delle AA.CC. ha
inteso sottolineare la propria costante attenzione, dando conoscenza
della recente emanazione di un provvedimento interno (Circolare DGBA
n. 9786 del 10 giugno 2003), finalizzato proprio allo snellimento
delle procedure amministrative ed inteso ad incrementare l'autonomia
decisionale degli uffici periferici, con l'obiettivo di ridurre quei
tempi decisionali che possono comportare le note conseguenze in
termini di maggiori oneri.
Infine, restano da svolgere alcune ulteriori riflessioni sulle
attività che, di norma, fanno seguito all'interruzione dei lavori
connessa al ritrovamento di reperti archeologici.
In primo luogo, deve rilevarsi che le campagne di scavo
archeologico disposte in regime di sospensione risultano
frequentemente attuate con il sistema delle liste in economia ed il
ricorso alla mano d'opera della stessa impresa aggiudicataria, previa
verifica della disponibilità all'affidamento diretto dei relativi
lavori. Il ricorso a tale modalità di effettuazione viene
giustificato con l'urgenza e l'opportunità di avvalersi di una forza
lavoro già presente in cantiere, da porre agli ordini della
direzione scientifica della Soprintendenza.
Benchè l'importo complessivo di tali lavori in economia possa
risultare scarsamente significativo se paragonato a quello
contrattuale, è indubbio che al ricorrere di tale circostanza
l'appaltatore ottenga un affidamento aggiuntivo - sottraendosi, per
le suddette ragioni di correntezza, a qualsivoglia procedura
concorsuale - e ne tragga un utile.
In secondo luogo, può verificarsi con analoga ricorrenza che per
effetto delle risultanze dello scavo archeologico sia necessario
apportare variazioni al progetto approvato, prevedendo un incremento
delle lavorazioni a farsi, concordando gli eventuali nuovi prezzi con
l'aggiudicatario e perfezionando il rapporto contrattuale in essere
tramite la sottoscrizione di un apposito atto di sottomissione o di
un atto aggiuntivo al contratto stesso.
Anche in questo caso l'appaltatore trae un utile dai maggiori
lavori affidati, per l'assunzione dei quali sostiene indubbiamente
oneri in misura ridotta, in considerazione del fatto che - oltre a
non sobbarcarsi le spese di una nuova gara - ottiene certamente il
risparmio connesso all'utilizzo dell'impianto di cantiere già
esistente.
È altrettanto frequente che l'impresa iscriva riserve in
conseguenza della sospensione dei lavori, lamentando il danno subito
in termini di protrazione gestionale ed elencando gli oneri
aggiuntivi sostenuti per spese generali, macchinari e mano d'opera,
mancato utile, ecc., determinandoli - in ossequio ad una prassi
invalsa - mediante calcoli aritmetici deduttivi.
Ad esempio, per la stima delle spese generali infruttifere
sostenute e delle quali si chiede il ristoro, viene spesso operato il
confronto tra la produzione giornaliera effettiva e quella che viene
definita produzione giornaliera teorica, assumendo come unico
riferimento per quest'ultima le originarie condizioni contrattuali ed
il relativo cronoprogramm, ma senza considerare le eventuali
modifiche economiche o temporali che reggono l'appalto, intervenute
su richiesta dell'impresa o che si rivelano comunque migliorative per
essa.
Sulla base delle considerazioni che precedono, non sembra privo di
utilità il richiamo alle disposizioni di cui agli articoli 24 e 25
del D.M.LL.PP. n. 145/2000 (Regolamento recante il capitolato
generale d'appalto dei lavori pubblici), in materia di ammissibilità
delle sospensioni e di modalità di calcolo del danno eventualmente
derivante, cosicchè, all'atto della valutazione di ammissibilità e
fondatezza delle riserve iscritte dall'impresa sui registri
contabili, risulti ben chiara e presente l'esigenza di svolgere le
seguenti verifiche:
1) sussistenza dei presupposti per ottenere il riconoscimento dei
danni prodotti dalla sospensione dei lavori, ai sensi dell'art. 24
del D.M.LL.PP. n. 145/2000;
2) conformità della quantificazione del danno operata
dall'appaltatore, accertata con riferimento ai criteri indicati nel
successivo art. 25, comma 2, lettere a), b), c), d), e comma 3;
3) riconsiderazione degli importi calcolati a titolo di spese
generali infruttifere, lesione dell'utile, ammortamenti e
retribuzioni inutilmente corrisposte, qualora nel medesimo periodo di
sospensione l'impresa abbia ottenuto affidamenti aggiuntivi,
traendone profitto.
In estrema sintesi, nell'argomentare le controdeduzioni in merito
alle doglianze dell'impresa, non ci si può limitare all'analisi dei
soli elementi riportati nelle iscrizioni sugli atti contabili,
dovendosi invece apprezzare nella giusta misura tutte le circostanze
che si sono verificate nel corso della fase di esecuzione
dell'appalto, al fine di evitare la corresponsione di somme eccedenti
l'effettivo danno patito dall'impresa affidataria.
Dalle considerazioni svolte segue che:
1) al fine di assicurare sia il rispetto di tempestività ed
economicità nella procedura d'appalto, sia l'esercizio di ogni
necessaria azione di tutela nell'eventualità di ritrovamenti
archeologici, appare utile che le stazioni appaltanti valutino
l'opportunità di coinvolgere il competente organo preposto alla
tutela sin dalla fase della progettazione preliminare, studiandone -
d'intesa con esso - le possibili modalità di concreta attuazione;
2) nel caso in cui il progetto di un'opera insistente su area
soggetta a vincolo archeologico venga sottoposto all'esame della
competente Soprintendenza solo all'atto della Conferenza di servizi,
l'amministrazione appaltante ha l'obbligo di rendere chiaro in ogni
dettaglio il progetto presentato, così da consentire all'organo di
tutela l'espressione di un parere compiuto, sia esso pienamente
favorevole oppure condizionato allo svolgimento di ulteriori indagini
preventive. Il medesimo organo di tutela, per suo conto, dovrà in
quella sede indicare con altrettanta chiarezza (anche e soprattutto
al fine di determinare tempi e costi presuntivi) quali siano le
condizioni da rispettare per poter dar corso all'opera programmata,
tanto nell'ipotesi in cui vi siano sufficienti risorse per effettuare
campagne di scavo sotto la direzione scientifica della medesima
Soprintendenza, che nell'opposta circostanza in cui possa
realisticamente ipotizzarsi unicamente l'adozione di soluzioni
progettuali non interferenti con il sottosuolo archeologico;
3) nel caso di sospensione dei lavori connessa a ritrovamenti
archeologici in corso d'opera, il concreto rischio di una
configurazione di maggiori oneri, conseguente alla protrazione
temporale dell'appalto, impone la massima sinergia tra la stazione
appaltante e l'organo di tutela, al fine di adottare comportamenti e
provvedimenti idonei, che tengano in giusto conto tanto la necessità
di non arrecare pregiudizio ai reperti presenti nel sottosuolo,
quanto l'esigenza di limitare l'entità degli eventuali danni che
l'affidatario potrà subire.
4) qualora alla sospensione dei lavori abbia fatto seguito
l'insorgenza di un contenzioso con l'impresa esecutrice, oltre a
rimarcare l'importanza della corretta applicazione delle disposizioni
contenute nell'art. 133, commi 4 e 5, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999, e negli articoli 24 e 25 del D.M.LL.PP.
n. 145/2000, deve precisarsi che la disamina delle doglianze annotate
sul registro di contabilità e la conseguente valutazione non potrà
prescindere dalla conoscenza di tutte le circostanze di fatto
intervenute durante l'espletamento dell'appalto, comprese quelle -
non citate tra le riserve - che sono oggettivamente suscettibili di
implicare una riduzione del danno lamentato

Roma, 19 maggio 2004

Il presidente: Garri