1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 2-4-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 89 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 - 13 dicembre 2007
Ordinanza del 13 dicembre 2007 emessa dal Commissione tributaria provinciale di Messina sul ricorso proposto da Sciotto Antonino contro Comune di Milazzo Imposte e tasse - Imposta comunale sugli immobili (I.C.I.) - Nozione di area fabbricabile rilevante per l'applicazione dell'imposta - Sopravvenienza di norme di interpretazione autentica tese ad ampliare, a fini di recupero di base imponibile, la nozione di area fabbricabile attraverso la ritenuta irrilevanza dell'adozione di strumenti urbanistici attuativi - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza - Incidenza sul principio di capacita' contributiva - Asserita lesione della tutela costituzionalmente garantita alla proprieta privata. - Decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, art. 11-quaterdecies, comma 16, convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248; decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, art. 36, comma 2, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248. - Costituzione, artt. 3, 42 e 53. (008C0219) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 2-4-2008)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 1149/2004,
depositato il. 27 febbraio 2004, avverso avviso di liquidazione
n. 99AEP0881 - I.C.I. 1999, contro Comune di Milazzo difeso da: Leto
Francesco, via Moleti n.14 - 98051 Barcellona Pozzo di Gotto
(Messina), proposto dal ricorrente: Sciotto Antonino, via L. Capuana,
8 - 98057 Milazzo (Messina).
Oggetto della domanda, svolgimento del processo e motivi della
decisione
Il Comune di Milazzo notificava in data 30 dicembre 2003 un avviso
di liquidazione relativo al tributo ICI per l'anno 1999 al sig.
Sciotto Antonino, e ciò nel presupposto che il terreno dallo stesso
posseduto nella qualità di proprietario rivestiva secondo le
previsioni del piano regolatore generale le caratteristiche di area
edificabile. Conseguentemente l'Ente impositore prendeva a base del
calcolo del tributo il valore venale del terreno.
Eccepisce il ricorrente che il terreno oggetto di imposizione è
in effetti classificato secondo le risultanze del vigente P.R.G. area
edificabile; ma per la sua edificabilità lo stesso P.R.G. prescrive
l'obbligo della redazione di un piano particolareggiato comprendente
una superficie di almeno dieci ettari, superficie questa notevolmente
superiore a quella posseduta dal ricorrente. Il quale, pertanto, non
possedendo la superficie minima richiesta per la approvazione del
piano particolareggiato, di fatto non può in alcun modo utilizzare
dal punto di vista edificatorio il terreno di cui è proprietario.
Anzi a tal proposito il ricorrente afferma - e in ciò non viene
contestato in alcun modo dal resistente comune - che le norme di
attuazione prescrivono la predisposizione di un piano
particolareggiato esteso all'intera zona, piano particolareggiato che
non è stato ancora attuato dalla pubblica amministrazione,
nonostante il decorso di quasi venti anni dalla adozione del P.R.G. E
ciò con la assurda conseguenza che da un lato il comune è
inadempiente nella predisposizione del piano di lottizzazione che, se
approvato, consentirebbe di potere edificare sul terreno oggetto di
imposizione; e dall'altro lato pretende che il contribuente paghi il
tributo sull'area classificata quale area edificabile, calcolandone
l'ammontare sulla base del suo valore venale, ma di fatto non
utilizzabile a scopo edificatorio.
Resiste il Comune di Milazzo, il quale non contesta nè la
circostanza che per l'area della quale si controverte è prescritto
l'obbligo della redazione di un piano particolareggiato comprendente
una superficie non inferiore a dieci ettari e neppure la circostanza
che il piano particolareggiato esteso all'intera zona non sia stato
ancora attuato, nonostante siano trascorsi quasi venti anni dalla
adozione del P.R.G.; anzi eccepisce a sua volta la irrilevanza delle
dette circostanze ai fini della normativa relativa all'ICI, in quanto
il mero inserimento del terreno quale area edificabile nel P.R.G. dà
luogo all'applicazione del tributo calcolato sulla base del suo
valore venale.
Infatti - sostiene sempre parte resistente e in ciò rifacendosi
ad alcune risoluzioni ministeriali e ad alcune decisioni della Corte
di cassazione (tra le quali la n. 16751 del 24 agosto 2004 ) - che
per le aree poste al di fuori degli strumenti urbanistici
particolareggiati, ma incluse quali edificabili nel P.R.G., la
potenzialità edificatoria non viene meno, anche se essa è
attenuata, in quanto anche se possono esistere gradi più o meno ampi
di incertezza sulle effettive possibilità di utilizzare il suolo a
scopo edificatorio nel futuro allorquando la zona sarà inclusa in
piano particolareggiato, tuttavia ciò, non influendo sulla
qualificazione giuridica dell'area che permane un' area edificabile,
influenzerà soltanto la quantificazione della base imponibile, la
quale rappresentata dal valore venale in comune commercio. Infatti è
abbastanza evidente che il valore di mercato di un'area qualificata
edificabile dal P.R.G. è man mano decrescente a seconda che si
tratti di un'area per la quale è stata rilasciata la concessione
edilizia, o di un'area priva di concessione edilizia ma compresa m un
piano di lottizzazione, ovvero di un'area qualificata soltanto
edificabile in base alle prescrizioni del P.R.G.
2) Sulla rilevanza.
Invero il predetto orientamento giurisprudenziale della Corte di
cassazione menzionato da parte resistente non era stato univoco:
infatti altre decisioni della stessa Corte avevano affermato che ai
fini dell'applicazione del tributo ICI era da considerarsi imponibile
soltanto l'area utilizzabile a scopo edificatorio in maniera
immediata ed effettiva e non già soltanto in maniera potenziale: e
pertanto soltanto «con l'approvazione definitiva degli strumenti
urbanistici attuativi del P.R.G. e la costruzione almeno delle opere
di urbanizzazione primaria è possibile individuare le aree
effettivamente destinate ad insediamenti residenziali ed utilizzabili
a scopo edificatorio, dove quindi si potrà legalmente costruire, e
le aree laddove la edificabilità è vietata, perchè ad esempio una
parte di quella zona, compresa nel P.R.G. è stata destinata a verde
pubblico, a strade, a parcheggi, a spazi pubblici, e così via».
(Cass. sez. trib. n. 21644 del 16 novembre 2004, nonchè Cass.
n. 21573 del 13 ottobre 2004).
Il contrasto giurisprudenziale derivante dalla diversa
interpretazione della nozione di area edificabile veniva rimesso con
la ordinanza n. 10062 del 13 maggio 2005 alle sezioni unite per la
sua risoluzione; senonchè, nelle more della decisione, il
legislatore risolveva alla radice ogni controversa interpretazione
del testo normativo statuendo espressamente con l'art.
11-quaterdecies, comma 16 del d.l. n. 203/2005 coordinato con la
legge di conversione n. 248/2005 che la disposizione normativa
prevista dall'art. 2, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 504/1992
istitutivo del tributo ICI «si interpreta nel senso che un'area è da
considerarsi comunque fabbricabile; se è utilizzabile a scopo
edificatorio in base allo strumento urbanistico generale,
indipendentemente dall'adozione di strumenti attuativi del medesimo».
Successivamente il legislatore con l'art. 36, comma 2 del d.l.
n. 223/2006 convertito con legge del 4 agosto 2006, n. 248 confermava
il proprio orientamento statuendo che:
«ai fini dell'applicazione del decreto legislativo n. 504/1992
un'area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo
edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal
comune, indipendentemente dall'approvazione della regione e
dall'adozione di strumenti attuativi del medesimo».
Secondo le inequivocabili statuizioni normative su richiamate, -
peraltro definita dal legislatore nell'art. 11-quaterdecies, comma 16
del d.l. n. 203/2005, convertito nella legge n. 248/2005 quale norma
di interpretazione autentica e quindi applicabile anche nella
presente controversia, - l'area di proprietà del ricorrente
classificata edificabile dal piano regolatore generale del Comune di
Milazzo, pur non essendo immediatamente edificabile per la carenza di
un piano attuativo dello stesso P.R.G., risulta imponibile ai fini
dell'applicazione del tributo ICI sulla base del valore di mercato.
Altra interpretazione non appare possibile, stante il chiaro
dettato normativo, e pertanto per la risoluzione della presente
controversia non può prescindersi dalla applicazione del citato art.
11-quaterdecies, comma 16 del d.l. n. 203/2005 convertito nella legge
n. 248/2005; il quale essendo una norma di interpretazione autentica
(e quindi con efficacia retroattiva) trova applicazione nella
fattispecie di cui è controversia.
Ed anche il successivo intervento legislativo racchiuso nell'art.
36, comma 2 del d.l. n. 223/2006 convertito nella legge n. 248/2006
definisce area edificabile, anche ai fini dell'applicazione del
tributo ICI, quella indicata come tale nello strumento urbanistico
generale a prescindere dall'adozione di strumenti attuativi del
medesimo. Inoltre sia i motivi di gravame che le eccezioni di parte
resistente si incentrano sulla legittimità o meno della imposizione
ai fini ICI sulla base di valore di mercato di un area edificabile
soltanto potenzialmente, a prescindere dalla effettiva possibilità
giuridica dell'edificazione.
3) Sulla non manifesta infondatezza.
La soluzione adottata dal legislatore con la su citata norma di
interpretazione autentica secondo la quale ininfluente per definire
un'area edificabile è la adozione di un piano attuativo al P.R.G.
appare oltre che semplicistica, anche in contrasto con alcune norme
della vigente Costituzione.
Appare semplicistica perchè non tutte le aree, per il fatto
stesso di essere incluse in un piano regolatore generale quali aree
edificabili, sono tutte egualmente immediatamente suscettibili di
utilizzazione edificatoria: infatti vi sono le aree edificabili
incluse nelle zone omogenee classificate di tipo A (centri storici) e
di B (zone di completamento), le quali sono immediatamente
utilizzabili a scopo edificatorio in forza della loro inclusione nel
P.R.G., in quanto essendo esse delle zone già urbanizzate, non
necessitano di alcun strumento attuativo.
Viceversa le aree classificate nella zona tipo C (e cioè le aree
non edificate e destinate a nuovi insediamenti) necessitano di varie
opere di urbanizzazione, e di conseguenza la loro utilizzazione
edificatoria è subordinata, per un uso razionale del territorio,
alla approvazione di un piano attuativo che individui principalmente
le aree ove insistono le opere di urbanizzazione primaria e le aree
destinate realmente ad insediamenti residenziali. Per dette aree
incerta si appalesa la effettiva edificabilità, essendo essa
subordinata alla redazione di un piano attuativo, che in concreto
potrebbe anche non verificarsi a seguito di varie circostanze di
fatto.
Se da un lato è vero, indiscutibilmente, che la immediata o non
immediata edificabiltà di un'area determina un maggior o minor
valore di mercato dell'area medesima e quindi della base imponibile
del tributo, tuttavia il problema di fondo consiste nella circostanza
che le aree non immediatamente edificabili, soltanto eventualmente
possono divenire immediatamente edificabili: e ciò a seguito della
adozione di un successivo piano attuativo del P.R.C., che a volte
può avvenire dopo il trascorrere di un numero di anni non
indifferente dalla approvazione dello stesso P.R.G.
Ma non soltanto: invero per la redazione e approvazione di un
piano di lottizzazione, - piano attuativo per eccellenza del P.R.G.
ed in assenza del quale nessuna costruzione edilizia su quella
determinata area edificabile può essere realizzata, - a volte non è
sufficiente la sola iniziativa del singolo proprietario del lotto di
terreno; in specie se questi - come il ricorrente - possiede un lotto
di terreno esteso in misura inferiore a quello previsto come misura
minima nel piano di lottizzazione.
In tale ipotesi infatti occorre il consenso di altri proprietari
limitrofi, i quali però potrebbero non essere d'accordo, sicchè il
loro mancato consenso rappresenta un fatto impeditivo alla redazione
di un piano attuativo del P.R.G.
Ovvero la approvazione del piano di lottizzazione è molto
complessa e duratura nel tempo, perchè abbisogna talvolta di diverse
autorizzazioni da parte di altri uffici, anche non comunali (ad es.
Sovrintendenze ai beni culturali).
Con la conseguenza che il contribuente, fino a quando non viene
approvato un piano attuativo e/o di lottizzazione, pagherebbe nel
tempo, per diversi anni il tributo, senza potere edificare alcunche':
ovvero la edificazione potrebbe non avvenire mai per difficoltà
obiettive o burocratiche o per mancanza del consenso di altri
proprietari.
In tale ipotesi il tributo pagato su un'area classificata
edificabile nel P.R.G., - ma sulla quale non può sorgere alcuna
costruzione, - si assommerebbe anno dopo anno, ed andrebbe a
decurtare annualmente il valore del bene, anche in maniera
consistente, sicchè il peso tributario, accumulandosi negli anni,
potrebbe eguagliare il valore del bene od anche superarlo.
Nè può invocarsi alcuna forma di restituzione del tributo per la
evenienza su descritta: infatti l'art. 13 della legge istitutiva del
tributo (d.lgs. n. 504/1992 ) statuisce che soltanto «per le aree
divenute inedificabili» il rimborso spetta limitatamente all'imposta
pagata e comunque per un periodo non eccedente dieci anni ed a
condizione che il vincolo di inedificabilità perduti per almeno tre
anni.
Ma nella situazione di fatto su descritta invero nessun vincolo
giuridico di inedificabilità viene apposto: l'area permane
giuridicamente edificabile, ma di fatto non suscettibile di
edificazione!
Orbene, l'assoggettamento ad imposizione al tributo ICI delle aree
soltanto potenzialmente edificabili sulla base delle previsioni del
P.R.G. appare in contrasto non soltanto con gli artt. 3 e 53 della
Costituzione - come già sottoposto all'attenzione di codesta on/le
Corte con proprie ordinanze sia dalla Commissione tributaria
regionale del Lazio (Ord. n. 313 del 30 agosto 2006 pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - 1ª serie speciale -
n. 18 del 9 maggio 2007 pag. 103) e sia dalla Commissione tributaria
provinciale di Piacenza (Ord. n. 29 del 13 marzo 2007), ma anche, ad
avviso di questo Collegio, con l'art. 42 della Costituzione,
trattandosi nei fatti di una sostanziale espropriazione di un bene
senza indennizzo alcuno.
Va premesso al riguardo che un bene può conseguire degli
incrementi patrimoniali, i quali possono dare luogo ad una entrata di
denaro attraverso un trasferimento oneroso (vendita del bene) o in
collegamento ad una attività produttiva organizzata (è il caso
tipico dell'incremento di valore dei beni patrimoniali di una
impresa); ma gli stessi incrementi patrimoniali possono anche dare
luogo a nessuna forma di entrata monetaria nel caso di mancato
realizzo del bene.
L'assoggettare a tassazione il semplice possesso di un'area
edificabile, la quale fino a quando viene posseduta, realizza sì un
incremento patrimoniale, il quale però non si concretizza in alcuna
forma di entrata, - e ciò fino a quando la detta area non viene
alienata o non venga trasformata in fabbricato, produttivo questo
ultimo di un reddito (locazione) diverso da quello agricolo accertato
sulla base della rendita catastale in ogni caso, - è un classico
esempio di imposta ordinaria sul patrimonio, a carico soltanto dei
proprietari delle aree edificabili su descritte.
Se è vero che non tutte le tassazioni degli incrementi
patrimoniali sono incostituzionali, rappresentando gli incrementi
patrimoniali anch'essi una componente della capacità contributiva,
di cui all'art. 53 della Costituzione; tuttavia, secondo
l'insegnamento di codesta on/le Corte (sentenza n. 89/1966), la
capacità contributiva, presupposto di una legittima imposizione,
condiziona la misura massima del tributo, nel senso che questa non
può mai essere fissata ad un livello superiore alla capacità
dimostrata dall'atto o dal fatto economico.
E d'altronde codesta on.le Corte, pronunciandosi in occasione
della legittimità costituzionale dell'ICI, ebbe ad affermare che
occorre comparare, ai fini di una eventuale violazione del principio
della capacità contributiva, il rapporto intercorrente tra
l'aliquota del tributo (e quindi il carico tributario che ne
consegue) e il valore del bene oggetto della imposizione. (Corte
cost. n. 111/1997).
Nel caso del tributo ICI non è tanto la esistenza di una aliquota
elevata che determina una occulta espropriazione del bene senza
indennizzo, quanto piuttosto la prolungata tassazione nel tempo del
bene (area edificabile), la quale determina alla lunga (dopo 10 - 15
anni) una sommatoria di imposte pagate pari o molto prossime alla
parità o se del caso superiore, al valore di mercato del bene. In
tal modo il contribuente pur rimanendo titolare del bene, sopporta un
esborso monetario che si approssima al valore del bene sino ad
eguagliarlo.
Ciò non si verifica ovviamente nel caso della tassazione del
fabbricato o del terreno agricolo, in quanto l'imposizione è
contenuta in misura percentuale della rendita (e quindi del reddito)
conseguito, senza costituire una incidenza secca sul valore del bene,
improduttivo di alcun reddito come nel caso di un'area edificabile.
E non c'è dubbio alcuno che la lesione dell'art. 42 sussiste,
tutte le volte che il diritto di proprietà venga compresso senza
indennizzo alcuno «mediante atti di imposizione che,
indipendentemente dalla loro forma, conducono tanto ad una
traslazione totale o parziale del diritto, quanto ad uno svuotamento
di rilevante entità ed incisività dei suo contenuto, pur rimanendo
intatta l'appartenenza del diritto e la sottoposizione a tutti gli
oneri, anche fiscali, riguardanti la proprietà fondiaria. Anche tali
atti vanno considerati di natura espropriativi». (Corte cost.
n. 55/1968).
In conclusione questa Commissione, ritenendo di ufficio che la
legittimità costituzionale, per violazione dell'art. 42 della
Costituzione, dell'art. 1l-quaterdecies, comma 16 del decreto-legge
n. 203/2005, convertito in legge con modificazioni dall'art. 1 della
legge n. 248/2005, nonchè dell'art. 36, comma 2 del decreto-legge
n. 223/2006 convertito nella legge n. 248/2006, sia, - per le
argomentazioni sopra rappresentate, - rilevante e non manifestamente
infondata, sospende il giudizio, ai sensi dell'art. 1 della legge,
costituzionale 9 febbraio 1949, n. l e dell'art. 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 87 e, riservata ogni altra decisione
in rito e nel merito, invia gli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Ogni altra decisione in rito e nel merito riservato, sospende il
giudizio.
Manda la segreteria di inviare gli atti alla Corte costituzionale
ai sensi dell'art. 23, comma secondo della legge costituzionale 11
marzo 1953, n. 87, nonchè di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri e comunicarla ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, ai sensi del
medesimo art. 23, comma quarto.
Messina, addì 29 novembre 2007
Il Presidente: Lazzara
Il relatore: Comella