1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 3-9-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 255 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 maggio 2008
Ordinanza del 7 maggio 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Laboratorio analisi cliniche e radioimmunologiche Altomari S.r.l. contro Azienda U.S.L. Crotone 5 ed altri Sanita' pubblica - Prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio rese da strutture private accreditate - Obbligo dell'applicazione di uno sconto tariffario rispettivamente del 2 e del 20 per cento sulle tariffe di cui al decreto del Ministro della sanita' 22 luglio 1996 - Incidenza sui principi di tutela della salute, di liberta' di iniziativa economica privata e di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza regionale per la diretta determinazione delle tariffe in luogo della previsione di criteri per la determinazione delle stesse. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. o). - Costituzione, artt. 32, 41, 97 e 117. (008C0641) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 3-9-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente sentenza sul ricorso n. 3702 del 2007
proposto dal Laboratorio analisi cliniche e radioimmunologiche
Altomari S.r.l., rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Cristina
Lenoci ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via
Cola di Rienzo n. 271;
Contro l'Azienda Unità Sanitaria Locale Crotone 5 e la Regione
Calabria, non costituite in giudizio; il Ministero della salute ed il
Ministero dell'economia e delle finanze ciascuno in persona del
rappresentante legale in carica e rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, in Roma, via dei Portoghesi,
12; e nei confronti del Laboratorio analisi cliniche Lab S.r.l., non
costituito; per l'annullamento della nota del direttore generale
dell'AUSL di Crotone n. 000794 del 21 marzo 2007 e della
deliberazione della Giunta regionale della Calabria n. 169 dell'8
marzo 2007 e per quanto di interesse, del decreto del Ministro della
salute adottato di concerto con il Ministro dell'economia avente ad
oggetto «Ricognizione e primo aggiornamento delle tariffe massime per
la remunerazione delle prestazioni sanitarie» e, ove occorra, della
delibera della g.r. della Calabria n. 93 del 13 febbraio 2007; la
circolare a firma del dirigente del settore Dipartimento tutela della
salute e politiche sanitarie del 29 dicembre 2006 prot. 28593 e la
deliberazione della medesima autorità del 6 maggio 2006 recante
l'approvazione dello schema tipo di accordo/contratto anno 2006 -
Assistenza sanitaria; e per il risarcimento del danno subito e
subendo dalla ricorrente;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti della causa;
Nominato relatore all'udienza pubblica del 17 ottobre 2007 il
consigliere dott.ssa Linda Sandulli e sentiti gli avvocati come da
verbale d'udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
F a t t o
La società ricorrente, struttura accreditata con il S.S.N. che
eroga prestazioni di specialistica ambulatoriale di diagnostica di
laboratorio impugna, chiedendone l'annullamento, i provvedimenti
regionali e dell'azienda sanitaria intimata con i quali sono state
determinate le tariffe delle prestazioni di specialistica
ambulatoriale mediante il richiamo all'art. 3, comma 1 del d.m. 12
settembre 2006 ed è stato ridotto del 5% rispetto all'anno 2006 il
volume delle prestazioni e il relativo budget ed è stato imposto
l'obbligo di praticare uno sconto del 20% sugli importi indicati nel
d.m. della salute del 1996 per le medesime prestazioni di diagnostica
di laboratorio.
Si duole, inoltre, della determinazione che stabilisce che nel
caso in cui le prestazioni di assistenza ospedaliera, di assistenza
specialistica ambulatoriale e residenziale e semiresidenziale
dovessero superare i limiti massimi di spesa rispettivamente
stabiliti per ciascuna azienda sanitaria non sorgerebbe alcun diritto
alla remunerazione ai sensi della sentenza dell'adunanza plenaria del
Consiglio di Stato n. 8 del 2006.
Deduce i seguenti motivi:
1) illegittimità del decreto ministeriale (Salute di concerto
con economia e finanze) del 12 settembre 2006 nella misura in cui
costituisce fonte dei provvedimenti regionali e dell'azienda
sanitaria. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 796,
lettera o) della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e conseguentemente
dei provvedimenti regionali e dell'azienda sanitaria applicativi.
2) In particolare per quello che riguarda il d.m. indicato al
punto precedente: violazione di legge, del principio di buon
andamento e di affidamento del cittadino nell'azione della p.a. di
cui all'art. 97 della Costituzione. Violazione dell'art. 41 della
Costituzione. Violazione ed elusione del principio del «giudicato».
Violazione del principio del giusto procedimento. Violazione e falsa
applicazione dell'art. 1, commi 170 e 171 , della legge 30 dicembre
2004, n. 311, in relazione alla violazione e/o falsa applicazione
dell'art. 8-sexies, comma 5, del d.lgs. 30 dicembre 1992, come
modificato dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 299. Violazione del «Patto
per la salute» del 28 settembre 2007. Violazione dell'art. 3 della
legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per erronea presupposizione
in fatto e in diritto; travisamento dei fatti; difetto di
istruttoria; incongrua motivazione; contraddittorietà; disparità di
trattamento; illogicità, perplessità ed ingiustizia manifesta.
Sviamento.
3) Violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità
che portano alla realizzazione del giusto procedimento ex art. 97
della Costituzione. Violazione degli articoli 3, 24, 32, 41, 72, 81 ,
113, 117, 118 e 121 della Costituzione. Illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 796, lettera o) della legge n. 296 del 27 dicembre
2006.
4) Illegittimità derivata della nota del d.g. ASL Crotone 5 del
21 marzo 2007, della deliberazione della g.r. Calabria dell'8 marzo
2007, n. 169, e della circolare del dirigente del Dipartimento tutela
della salute e politiche sanitarie della Regione Calabria prot. 28593
del 29 dicembre 2006.
5) Illegittimità autonoma della nota del d.g. ASL Crotone 5 del
21 marzo 2007, della deliberazione della g.r. Calabria 8 marzo 2007,
n. 169, e della circolare del dirigente del Dipartimento tutela della
salute e politiche sanitarie della Regione Calabria prot. 28593 del
29 dicembre 2006.
6) Violazione di legge, del principio di buon andamento e di
affidamento del cittadino nell'azione della p.a. di cui all'art. 97
della Costituzione. Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
Violazione del principio del giusto procedimento anche in relazione
alla violazione e mancata applicazione degli articoli 8-quinquies e
sexies del d.lgs. 30 dicembre 1992, come modificato dal d.lgs. 19
giugno 1999, n. 299. Violazione degli articoli 21, quinquies,
21-octies e nonies della legge n. 241 del 1990, eccesso di potere per
erronea presupposizione in fatto e in diritto; travisamento dei
fatti; difetto di istruttoria; incongrua motivazione;
contraddittorietà; disparità di trattamento; illogicità,
perplessità ed ingiustizia manifesta. Sviamento.
7) Violazione di legge, del principio di buon andamento e di
affidamento del cittadino nell'azione della p.a. di cui all'art. 97
della Costituzione. Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
Violazione del principio del giusto procedimento anche in relazione
alla violazione e mancata applicazione degli articoli 8-quinquies e
sexies del d.lgs. 30 dicembre 1992, come modificato dal d.lgs. 19
giugno 1999, n. 299. Violazione ed errata applicazione dell'art. 1
della l.r. n. 30 del 2003 e dell'art. 2 della l.r. n. 2/2005.
Violazione e mancata e/o errata applicazione dell'art. 3 della legge
n. 241 del 1990. Eccesso di potere per erronea presupposizione in
fatto e in diritto; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria;
incongrua motivazione; contraddittorietà; disparità di trattamento;
illogicità, perplessità ed ingiustizia manifesta. Sviamento.
Viene, inoltre, dedotta, l'illegittimità derivata della delibera
della giunta regionale gravata, sotto diverso profilo, in quanto
volta a dare continuità agli indirizzi economico funzionali
contenuti nella delibera della G.R.C. n. 334 del 2006 impugnata
avanti al Tribunale amministrativo regionaleCatanzaro con ricorso
n. 961 del 2006 di cui si ripropongono i motivi.
Si sono costituite le amministrazioni statali intimate.
Con memoria i ricorrenti hanno ribadito tesi e ragioni.
All'udienza del 17 ottobre 2007 la causa è stata trattenuta in
decisione.
D i r i t t o
Preliminarmente, va dichiarata l'inammissibilità dell'impugnativa
nella parte in cui viene denunciata l'illegittimità della delibera
n. 169 dell'8 marzo 2007 della Giunta regionale della Regione
Calabria, derivata da una precedente delibera della medesima giunta
regionale parimenti ritenuta illegittima e gravata con distinto
ricorso avanti al Tribunale amministrativo regionale della Calabria,
sezione di Catanzaro.
La delibera della Giunta regionale della Regione Calabria di cui
si deduce l'illegittimità originaria risulta gravata con ricorso
pendente avanti a quel tribunale amministrativo e la riproposizione
degli stessi motivi del ricorso non può essere ritenuta come nuovo
ricorso in quanto, anche a prescindere dalle forme e dalla ritualità
di questi ultimi, il laboratorio ricorrente incorrerebbe nel divieto
del ne bis in idem.
Ne consegue che la delibera della Giunta regionale della Regione
Calabria n. 169 dell' 8 marzo 2007 verrà valutata dal Collegio in
relazione a tutta la parte restante del ricorso compresa la dedotta
illegittimità derivata di essa per vizio del d.m. salute del
settembre 2006.
Con il ricorso in epigrafe sono stati impugnati il decreto del
Ministero della sanità con il quale sono state fissate le tariffe
massime per la remunerazione delle prestazioni sanitarie di
specialistica ambulatoriale, i provvedimenti regionali e aziendali
successivi ed è stata eccepita l'incostituzionalità della legge
n. 296 del 2006, art. 1, comma 796.
Con riferimento al decreto ministeriale su indicato rileva il
Collegio che in primo luogo, non sia dubitabile la lesività
dell'atto impugnato, anche se in esso si prevede che le regioni
possono fissare tariffe più elevate di quelle previste a carico del
Servizio sanitario nazionale.
A prescindere infatti dalla circostanza di fatto che non risulta
che la Regione si sia avvalsa di tale facoltà, ma che al contrario
si sia adeguata ad esse, deve, in ogni caso, essere considerato che
eventuali aumenti di tariffe avrebbero comportato la necessità di
finanziare col proprio bilancio tali aumenti sicchè appare evidente
che i parametri tariffari stabiliti dall'amministrazione statale
costituiscono un punto fermo ed un orientamento preciso per le
regioni, mentre tariffe massime più elevate, possibili sul piano
teorico, costituiscono nella fattispecie una mera eventualità.
Inoltre, le tariffe fissate dal Ministero della salute
costituiscono un chiaro condizionamento del comportamento regionale
il quale, a tariffe più elevate ha minore necessità di adottare
provvedimenti con onere a suo carico.
Il ricorso nel merito, relativamente alla parte in esame, è
fondato e deve essere accolto.
I ricorrenti contestano in primo luogo la determinazione contenuta
al primo comma lett. a) dell'art. 3 di detto decreto che testualmente
recita: «le tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni di
assistenza specialistica ambulatoriale a carico del Servizio
sanitario nazionale sono quelle individuate dal decreto del Ministro
della sanità del 22 luglio 1996 "Prestazioni di assistenza
specialistica ambulatoriale erogabili nell'ambito del servizio
sanitario nazionale e relative tariffe"».
La censura di difetto d'istruttoria e di motivazione e di
violazione dell'art. 8-sexies, comma 5 del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 502, introdotto dall'art. 8, comma 4 del d.lgs. 19 giugno 1999,
n. 229, e dell'art. 1, comma 170, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, appare fondata.
In primo luogo il decreto qui impugnato richiama e rende ora
applicabili le tariffe determinate con un decreto ministeriale che
risulta annullato in sede giurisdizionale dal Consiglio di Stato, con
sentenza della sez. IV, 29 marzo 2001, n. 1839, e ciò a prescindere
dalla questione, peraltro poco comprensibile, posta dalla difesa
dell'amministrazione sulla possibilità di far rivivere solo le
tariffe e non il decreto in quanto caducato. Più precisamente, il
Collegio rileva che il principale difetto istruttorio deriva dal
fatto che l'atto impugnato non dà minimamente conto di tale
questione.
Sembra, a tale riguardo, che la vicenda appena descritta sia stata
ignorata dall'amministrazione che ha provveduto senza avere
conoscenza dell'annullamento giurisdizionale, ovvero perchè riteneva
comunque possibile, nonostante l'annullamento, far rivivere dette
tariffe. Resta, pertanto, evidente il difetto di istruttoria e di
motivazione del provvedimento sotto tale profilo.
Peraltro tale circostanza ha condotto l'amministrazione ad
incorrere negli stessi vizi rilevati dal Consiglio di Stato, che, in
buona sostanza aveva evidenziato un difetto di istruttoria nella
determinazione delle tariffe per mancata applicazione dei precisi
criteri dettati dallo stesso Ministero col d.m. 15 aprile 1994,
all'art. 3 ove si dice espressamente che le tariffe devono essere
fissate sulla base del costo standard di produzione e dei costi
generali, in quota percentuale rispetto ai costi standard di
produzione e si dettano al comma 2 criteri assai dettagliati per
calcolare le componenti del costo standard.
Premesso che già il Consiglio di Stato ha ritenuto applicabili al
decreto ministeriale di fissazione delle tariffe allora impugnato i
criteri contenuti nel d.m. del 1994, deve osservarsi che il dubbio
non è proponibile nella presente fattispecie, in quanto nelle
premesse del decreto qui impugnato si richiama espressamente il d.m.
sanità 14 aprile 1994, con ciò dandosi conto del fatto che la
stessa amministrazione resistente ritiene tale atto ancora in vigore
ed applicabile al caso in esame.
Peraltro la necessità (logica) di fissare le tariffe massime
tenendo conto dei costi di produzione standard e delle quote standard
dei costi generali, risulta ora recepito in norma di legge chiara,
quale l'art. 8-sexies, comma 5, del d.lgs. n. 502/1992, introdotto
dall'art. 8, comma 4 del d.lgs n. 229/1999.
Sinteticamente il principio si trova anche nell'art. 1, comma 170
della legge finanziaria 30 dicembre 2004, n. 311.
Ora, che l'amministrazione non abbia seguito i suddetti criteri e
non abbia quindi effettuato una analitica istruttoria sui costi di
produzione, prima di determinare le tariffe massime da remunerare
tramite Servizio sanitario nazionale, lo dimostra sia la circostanza
che non è stato prodotto in giudizio nessun atto istruttorio di tal
genere, sia, soprattutto il fatto che il provvedimento richiama
puramente e semplicemente un atto di dieci anni prima, la cui
istruttoria, ammesso che potesse considerarsi allora adeguata (a
prescindere dalla circostanza che detto atto è stato annullato dal
giudice amministrativo proprio per difetto istruttorio), avrebbe
sicuramente avuto necessità di un aggiornamento di verifica per
valutare la congruità dei costi di dieci anni prima (basterebbe al
riguardo richiamare il «fatto notorio» del cambiamento valutario che
ha comportato un significativo aumento generalizzato dei costi).
Con altra sentenza di questa sezione (n. 522 del 24 gennaio 2008)
è stato poi rilevato, in relazione alla circostanza fatta valere dai
ricorrenti in quel ricorso, che il provvedimento impugnato non reca
alcuna motivazione per superare il parere contrario della Conferenza
Stato-regioni.
Ed è stato affermato che, se: «È pur vero che l'originaria
previsione contenuta nel citato art. 8-sexies, comma 5 dell'obbligo
di intesa del Ministro della sanità con la Conferenza è stata poi
modificata in mero parere obbligatorio dall'art. 1, comma 170 della
finanziaria per il 2005, tuttavia appare evidente la necessità
comunque di motivare, seppure sinteticamente, sulle ragioni che hanno
condotto l'amministrazione agente a disattendere il parere di un
così importante organo (col quale in precedenza era necessaria
l'intesa), anche se i profili attenevano, almeno secondo quanto
affermato nell'atto dall'amministrazione, alla opportunita».
Nei termini sopra indicati il d.m. salute 12 settembre 2006 deve,
pertanto, essere annullato in parte qua.
Ciò comporta l'annullamento, per illegittimità derivata dei
successivi atti aziendali e regionali.
In particolare, la deliberazione della giunta regionale dell'8
marzo 2007, n. 169, e la precedente circolare 28593 del 29 dicembre
2006 sui primi indirizzi, premessa la necessità di adeguare le
proprie tariffe a quanto stabilito col d.m. salute 12 settembre 2006
approva il sistema di finanziamento e di remunerazione delle
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale erogate da
soggetti erogatori pubblici, equiparati e privati accreditati, così
come descritto nell'allegato 3 ove si stabilisce che per il triennio
2007-2009 «il tariffario applicato alle prestazioni di specialistica
ambulatoriale è quello previsto dal d.m. 12 settembre 2006 che, per
le prestazioni di diagnostica di laboratorio verrà applicato a
decorrere dal 1° giugno 2007»; «il sistema di finanziamento delle
prestazioni viene determinato applicando lo sconto del 20% sulle
prestazioni di laboratorio di analisi e del 2% sulle restanti
branche», ciò in base a quanto disposto con la finanziaria per il
2007 all'art. 1, comma 796, lett. o) della legge 27 dicembre 2006,
n. 296.
Orbene, considerato che le tariffe regionali recepiscono e fanno
esplicito riferimento al d.m. salute 12 settembre 2006, deve
ritenersi fondato il primo profilo di gravame relativo alla
illegittimità derivata; considerato che, come rilevato in
precedenza, il suddetto decreto ministeriale è ritenuto illegittimo
per i profili sopra evidenziati al punto 1 e che tale illegittimità
si riverbera sugli atti regionali che di esso fanno diretta
applicazione, non venendo minimamente qui in rilievo il d.m. 22
luglio 1996.
2. - La delibera regionale sopra riferita reca anche la
disposizione, secondo quanto prima detto, del seguente tenore: «il
sistema di finanziamento delle prestazioni viene determinato
applicando lo sconto del 20% sulle prestazioni di laboratorio di
analisi e del 2% sulle restanti branche».
Trattasi all'evidenza dell'applicazione diretta della norma
contenuta nell'art. 1, comma 796, lett. o) della legge finanziaria 27
dicembre 2006, n. 296.
La contestazione di tale disposizione regionale non può quindi
che passare attraverso una eventuale questione di costituzionalità
della suddetta disposizione di legge, ove ritenuta non manifestamente
infondata; per tale motivo essa appare rilevante ai fini del
decidere.
Ed infatti al riguardo il Collegio, richiamata l'ordinanza del
Tribunale amministrativo regionalePuglia, Lecce, sez. II, 19 ottobre
2007, n. 3631, che ha già rimesso alla Corte costituzionale detta
questione, ritiene che la succitata norma di legge presenti profili
di violazione di norme costituzionali Per ciò che attiene quindi
alla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, il Collegio ritiene che le norme censurate siano
confliggenti con gli articoli 24 e 113, 32, 41, 97 e 117 della
Costituzione, per le seguenti ragioni.
2.1.1. - In primo luogo la norma rende applicabile un decreto
ministeriale, quello del 22 luglio 1996 che era stato annullato con
la sentenza della IV sezione del Consiglio di Stato, n. 1839 del 29
marzo 2001 ormai coperta da giudicato.
Appare evidente la sovrapposizione della legge ad un giudicato
formatosi già da tempo, con palese violazione degli articoli 24 e
113 della Costituzione.
È noto infatti il principio più volte affermato dalla Corte
costituzionale (cfr. da ultimo ad es. sentenza 15 luglio 2005,
n. 282,) secondo il quale l'emanazione di leggi incontra una serie di
limiti che attengono alla salvaguardia di fondamentali valori di
civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari delle norme e dello
stesso ordinamento, tra i quali il rispetto del principio generale di
ragionevolezza e di uguaglianza, l'affidamento legittimamente sorto
nei soggetti quale principio connaturato nello Stato di diritto ed il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario, essendo comunque precluso al legislatore di intervenire
con norme aventi portata tale da annullare gli effetti di un
giudicato.
2.1.2. - Nel caso di specie, la tariffa viene fissata con legge e
la relativa norma si limita ad imporre uno sconto (oltretutto del
20%) sulle tariffe vigenti, senza dare conto delle ragioni della
misura fissata con ciò violando anche i principi di cui all'art. 41
della Costituzione sull'iniziativa economica.
Tra l'altro, lo sconto viene applicato su tariffe molto risalenti
(quelle statali rimontano al 1996) e ciò appare irragionevole, non
potendosi dubitare del fatto che, in dieci anni, i costi dei fattori
produttivi (si pensi, per tutti, alla remunerazione del personale)
siano cresciuti, a volte anche sensibilmente.
In ogni caso, anche se per ipotesi i costi di produzione fossero
rimasti costanti o addirittura diminuiti nel periodo di tempo
summenzionato, ciò avrebbe dovuto risultare da una compiuta
istruttoria, necessaria anche per la norma di legge quando essa si
pone come provvedimento amministrativo seppure a carattere generale.
Ed in effetti, tenuto conto del fatto che il d.m. 12 settembre
2006 ha confermato le tariffe del 1996, limitatamente alle
«prestazioni di assistenza specialistica ambulatoria» (art. 3, comma
1, lett. a), d.m. citato), con ciò volendo significare che quelle
tariffe sono da ritenere ancora congrue a distanza di dieci anni
dalla loro determinazione, non si può non rilevare la
contraddittorietà del Legislatore statale, il quale, dopo appena tre
mesi dall'approvazione del d.m. 12 settembre 2006 - pubblicato fra
l'altro nella Gazzetta Ufficiale del 13 dicembre 2006 - ritiene non
più congrue le predette tariffe ed opera una ulteriore riduzione.
2.1.3. - Naturalmente, le difficoltà che alle strutture private
derivano dall'applicazione delle regole di cui all'art. 1, comma 796,
lett. o) della legge n. 296/2006 sono in grado di compromettere anche
la piena esplicazione del diritto di cui all'art. 32 della
Costituzione, visto che le strutture private accreditate potrebbero
incontrare difficoltà a garantire la piena funzionalità dei
servizi, il che, in un sistema che vede la sanità pubblica non in
grado di assicurare tempestivamente l'erogazione delle prestazioni
sanitarie, può compromettere il diritto alla salute e il diritto di
libera scelta dei cittadini-utenti. A questo riguardo, si deve
sottolineare che la presenza significativa degli operatori privati
nel S.S.N. risponde ad esigenze insopprimibili dell'amministrazione
sanitaria, la quale non riesce, con le proprie strutture, a garantire
l'erogazione delle prestazioni sanitarie a favore degli utenti,
rendendo, in tal modo, impossibile sostenere, se non a scapito delle
prestazioni sanitarie anche indispensabili, che le strutture private,
se ritengono non convenienti le tariffe, possono «uscire» dal
sistema.
Spetta invece all'amministrazione competente, previa adeguata
istruttoria, decidere se rilasciare o meno l'accreditamento e
stabilire annualmente il volume di prestazioni che intende acquistare
dai privati; nel momento in cui rilascia l'accreditamento e fissa i
tetti di spesa annuali, l'amministrazione sanitaria riconosce di aver
bisogno dell'ausilio degli operatori privati, i quali, a seguito di
ciò devono essere adeguatamente remunerati.
2.1.4. - La mancanza (o comunque la non allegazione) di una
compiuta istruttoria dà luogo altresì ad una violazione dell'art.
97 della Costituzione, in quanto la p.a. (e la cosa vale anche per il
Legislatore-amministratore, ovviamente) deve sempre porre a base del
proprio operato un'adeguata conoscenza dei fatti, della quale deve
dare conto nella motivazione del provvedimento terminale. Nel caso
della legge, naturalmente, la motivazione può anche consistere nel
richiamo, espresso o implicito, ai lavori preparatori o ad altri atti
(nella specie, però, l'istruttoria, che pure il Legislatore della
legge n. 296/2006 ritiene necessaria, viene espressamente
posticipata, il che dà luogo ad un'illogica inversione del
procedimento).
2.1.5. - Da ultimo, il sistema delineato dall'art. 1, comma 796,
lett. o) della legge finanziaria per il 2007, si pone in contrasto
con l'art. 117 Cost., nel momento in cui lo Stato non si limita a
dettare i criteri per la fissazione delle tariffe da parte delle
regioni, ma le fissa direttamente.
A tal proposito, pur potendosi astrattamente ritenere che le
esigenze di contenimento della spesa pubblica e il conseguente potere
dello Stato di dettare norme di coordinamento della finanza pubblica
(art. 117, terzo comma, Cost.) militino nel senso della legittimità
in parte qua della legge n. 296/2006, si deve tenere conto dei
recenti arresti della Corte costituzionale in materia di limiti della
legislazione statale in tema di individuazione dei settori in cui le
Regioni debbono operare «tagli»: il riferimento è alle note sentenze
della Consulta 390 del 2004, 417 e 449 del 2005, 88 del 2006 e 157
del 2007, in cui si è ritenuto non spettare allo Stato
l'individuazione dettagliata delle voci di costo dei bilanci
regionali da ridurre, potendo il Legislatore statale stabilire solo i
principi fondamentali della materia e, al limite, la misura delle
riduzioni di spesa.
Nel caso di specie, però, il Legislatore statale non si è
limitato a ciò, in quanto lo sconto del 2% e del 20% viene applicato
al tariffario vigente nella sua globalità, il che è come dire che
lo Stato ha rideterminato nel dettaglio le tariffe in questione.
2.1.6. - Per tutto quanto detto, non appare nemmeno utile
l'invocazione, contenuta nell'incipit del comma 796 dell'art. 1 della
legge finanziaria per il 2007 alle esigenze di «... garantire il
rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi
di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, in attuazione del
protocollo di intesa tra il Governo, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la salute
sul quale la Conferenza delle regioni e delle province autonome,
nella riunione del 28 settembre 2006 ...», sia perchè tali ragioni
non possono essere opposte, in assenza di adeguata istruttoria, agli
operatori privati, sia perchè non appare costituzionalmente
giustificata l'incisione di interessi privati in nome delle sempre
invocate ragioni di contenimento della spesa pubblica.
Quanto alla richiesta di risarcimento del danno osserva il
Collegio che il giudizio risarcitorio a seguito di lesione di
interessi legittimi postula il superamento dei principi processuali
classici modellati sullo schema del giudizio di impugnazione di un
atto amministrativo: al privato, pertanto, non basta la deduzione, in
base al principio dispositivo con metodo acquisitivo,
dell'illegittimità dell'atto, essendo necessaria, in base al
principio dispositivo, la dimostrazione ex artt. 2697 c.c. e 115,
comma 1, c.p.c., degli elementi che consentano di concludere in senso
a lui favorevole il giudizio sulla spettanza del risarcimento.
Occorre cioè la prova del danno nella sua esistenza e nel suo
ammontare (secondo le regole di cui agli artt. 1223, 1226, 1227,
richiamati dall'art. 2056 c.c.). (Tribunale amministrativo
regionaleLazio Roma, sez. II, 19 marzo 2007, n. 2387).
Di conseguenza, è inammissibile la domanda di risarcimento danni
avanzata, come nel caso di specie, senza che sia stata fornita la
prova del danno effettivamente subito e della sua entità.
3. - Conclusivamente il Collegio ritiene che il ricorso debba
essere:
1) dichiarato inammissibile nella parte in cui viene dedotta
l'illegittimità derivata della delibera della g.r. n. 169 dell'8
marzo 2007, per illegittimità della delibera della g.r. 334 del 2006
per le ragioni indicate in motivazione e con riguardo alla richiesta
di risarcimento del danno;
2) accolto relativamente al d.m. salute 12 settembre 2006 in
parte qua unitamente alla delibera della Giunta regionale Calabria
n. 169 dell'8 marzo 2007 ed a tutti gli atti ad essa relativi nella
parte in cui recepiscono tale decreto che devono essere, parimenti,
annullati nei limiti di cui al d.m. 12 settembre 2006; ritiene,
invece, che la richiesta di risarcimento del danno debba essere
dichiarata inammissibile.
Per la parte restante, il Collegio ritiene che il giudizio debba
essere sospeso onde sottoporre alla Corte costituzionale la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 796, lett. o) della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, per violazione degli artt. 24 e 113,
32, 41, 97 e 117 della Costituzione.
Rinvia al definitivo la statuizione sulle spese di causa.

P. Q. M.
Dichiara inammissibile, in parte, il ricorso proposto dalla S.r.l.
Laboratorio Analisi Cliniche Altomari per le ragioni esposte in
motivazione e relativamente alla richiesta di risarcimento del danno;
lo accoglie in parte e, per, l'effetto annulla il d.m. salute 12
settembre 2006 nonchè la delibera della Giunta regionale della
Calabria n. 169 dell'8 marzo 2007 e tutti gli atti connessi nella
parte in cui recepiscono le tariffe di cui al d.m. salute 12
settembre 2006;
Solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art 1 ,
comma 796, lett. o) della legge n. 296/2006 per contrasto con gli
artt. 24 e 113, 32, 41, 97 e 117 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della
segreteria, gli atti del giudizio siano trasmessi alla Corte
costituzionale e che il presente atto sia notificato alle parti, alla
Presidenza del Consiglio dei ministri ed al Presidente della Giunta
regionale Calabria, e sia comunicato ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Spese al definitivo.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma, nelle Camere di consiglio del 17 ottobre e
del 14 novembre 2007.
Il Presidente: Di Giuseppe
Il consigliere estensore: Sandulli