1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 22-6-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 145 SENTENZA 17 maggio - 16 giugno 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Imposta sul valore aggiunto - Meccanismo di versamento per le cessioni di beni e per le prestazioni di servizi eseguite nei confronti, tra gli altri, delle Regioni. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015), art. 1, commi 629, lettera b), 632 e 633. - (T-160145) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 22-6-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
629, lettera b), 632 e 633, della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», promosso dalla
Regione Veneto con ricorso notificato il 25 febbraio 2015, depositato
in cancelleria il 4 marzo 2015, ed iscritto al n. 31 del registro
ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 maggio 2016 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi l'avvocato Luca Antonini per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Stefano Varone per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 25 febbraio 2015 e depositato in
cancelleria il successivo 4 marzo 2015 (reg. ric. n. 31 del 2015), la
Regione Veneto ha impugnato, tra gli altri, i commi 629, lettera b),
632 e 633, dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2015), per violazione degli artt.
3, 97, 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli artt.
118 e 119 Cost.
2.- Premette il ricorrente che il comma 629, lettera b),
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, inserendo l'art. 17-ter nel
decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633
(Istituzione e disciplina dell'imposta sul valore aggiunto),
introduce il meccanismo del cosiddetto «split payment», secondo cui,
nelle cessioni di beni e nelle prestazioni di servizi eseguite nei
confronti di enti pubblici (tra i quali anche le Regioni), l'imposta
sul valore aggiunto è versata dai medesimi soggetti pubblici allo
Stato, secondo modalità e termini fissati con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze. Ne consegue che i fornitori di beni e
i prestatori di servizi alla pubblica amministrazione ricevono
l'importo del corrispettivo al netto dell'imposta sul valore
aggiunto, la quale è versata, dai soggetti pubblici, direttamente
allo Stato.
Ricorda ancora il ricorrente che tale misura, ai sensi del comma
632 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, è stata adottata
disponendone «l'entrata in vigore» dal 1° gennaio 2015, senza dunque
attendere il preventivo «assenso» del Consiglio dell'Unione europea.
È impugnato, infine, il comma 633 del citato art. 1 che prevede
siano comminate sanzioni amministrative agli enti pubblici cessionari
o committenti per omessi o tardivi versamenti dell'imposta sul valore
aggiunto nei casi previsti dal precedente comma 629, lettera b).
Il ricorrente precisa, infine, che alle disposizioni impugnate è
stata data attuazione con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze 23 gennaio 2015 (Modalità e termini per il versamento
dell'imposta sul valore aggiunto da parte delle pubbliche
amministrazioni).
Le disposizioni di legge ricordate, ad avviso della Regione
Veneto, risulterebbero lesive dell'art. 117, primo comma, Cost., in
quanto il meccanismo introdotto dal censurato comma 629, lettera b),
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 non è contemplato dalla
direttiva n. 2006/112/CE del 28 novembre 2006 (Direttiva del
Consiglio relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto).
Inoltre, a fronte della presentazione - da parte del Governo italiano
alla Commissione europea - della richiesta di una misura in deroga ai
sensi dell'art. 395 della medesima direttiva, le disposizioni
censurate hanno previsto l'immediata applicabilità della misura
stessa a partire dal 1° gennaio 2015, senza attendere, dunque,
l'autorizzazione del Consiglio dell'Unione europea.
Ad avviso della ricorrente, la violazione della sopracitata
direttiva e, dunque, dell'art. 117, primo comma, Cost. ridonderebbe
sulla sfera di competenza delle Regioni per due ordini di motivi.
In primo luogo, le disposizioni impugnate, imponendo «fin da
subito alla Regione e agli enti del sistema regionale un
irragionevole onere e costo di adeguamento immediato dei sistemi
informativi relativi alla gestione amministrativo contabile,
destinato a rivelarsi inutile qualora non avvenga il rilascio delle
suddette misure di deroga da parte delle autorità europee»,
comporterebbero «una lesione dell'autonomia amministrativa e
finanziaria regionale, di cui agli artt. 118 e 119» Cost.
Analoga lesione deriverebbe - secondo la Regione Veneto - anche
dal contrasto delle disposizioni impugnate con i principi di
ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione, di
cui agli artt. 3 e 97 Cost.
In secondo luogo, nella prospettazione della ricorrente, la
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. ridonderebbe altresì in
una «lesione dell'autonomia finanziaria regionale», poichè la
Regione, come gli altri enti del sistema regionale, non potrebbe più
compensare l'IVA sugli acquisti con quella sulle vendite e dovrebbe
chiedere il rimborso allo Stato sostenendone l'onere. Tale ipotesi -
osserva la Regione Veneto - si verificherebbe in tutti i casi in cui
la Regione deve applicare l'imposta sul valore aggiunto nei confronti
degli altri soggetti pubblici.
Precisa, infine, la ricorrente che la misura introdotta dalle
disposizioni impugnate non sarebbe riconducibile al meccanismo del
Quick Reaction Mechanism (QRM), di cui all'art. 199-ter della citata
direttiva n. 2006/112/CE e, dunque, non potrebbe ritenersi in alcun
modo legittimata da quest'ultimo.
3.- La ricorrente ha presentato istanza di sospensione - ai sensi
dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), come
sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) - tra gli altri, dei
commi 629, lettera b), 632 e 633 dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014, a causa del pregiudizio grave e irreparabile «all'interesse
pubblico o per i diritti dei cittadini» che deriverebbe
dall'immediata operatività della norma. Assume la Regione Veneto che
l'attuazione del meccanismo del cosiddetto «split payment»,
introdotto «in violazione del diritto comunitario», costringerebbe il
sistema regionale a sostenere ingenti spese per un inutile
adeguamento «di tutti i sistemi informativi e contabili», con
rilevanti ed irreparabili danni al sistema regionale (Regione e
aziende sanitarie) anche in relazione al rispetto dei tempi di
pagamento delle imprese.
4.- È intervenuto nel giudizio di legittimità costituzionale,
con memoria depositata il 3 aprile 2015, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
Premette l'Avvocatura generale dello Stato che l'imposta sul
valore aggiunto è un tributo erariale, istituito da norme dello
Stato. L'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. attribuisce,
infatti, allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di
«sistema tributario e contabile». Ben potrebbe, dunque, quest'ultimo
- per finalità di interesse generale, quali, nel caso di specie, la
lotta contro le frodi e i fenomeni di evasione fiscale - modificare
il proprio sistema tributario, o addirittura sopprimere tributi già
esistenti, o anche sostituirli con altri ritenuti più idonei, per il
conseguimento degli obiettivi prefissati.
L'Avvocatura generale dello Stato osserva che l'introduzione del
meccanismo di cui al comma 629, lettera b), dell'art. 1 della legge
n. 190 del 2014 sarebbe stato reso necessario, oltre che per innovare
il sistema di riscossione dell'imposta sul valore aggiunto al fine di
ridurre il cosiddetto «VAT gap», anche, e soprattutto, per
contrastare con efficacia e urgenza fenomeni di evasione e di frode
dell'imposta, che sarebbero stati evidenziati da recenti analisi. Da
queste ultime sarebbero, infatti, emersi molti casi di imposta sul
valore aggiunto pagata dalle amministrazioni ai propri fornitori ma
da questi ultimi non versata all'erario, e l'esistenza di frodi
connesse «all'occultamento di fatture» relative a cessioni effettuate
alla pubblica amministrazione. La rilevanza di tali fenomeni avrebbe
reso improcrastinabile l'adozione di un'adeguata misura anti-evasiva,
che sarebbe stata individuata proprio nel meccanismo della scissione
dei pagamenti, la quale evita che il denaro pubblico, pagato a titolo
di imposta sul valore aggiunto dalle pubbliche amministrazioni ai
propri fornitori, possa da questi ultimi essere indebitamente
trattenuto, anzichè versato all'erario.
Aggiunge l'Avvocatura generale dello Stato che le Regioni,
attraverso il meccanismo della scissione dei pagamenti, sarebbero
semplicemente tenute a versare all'erario l'importo dell'imposta sul
valore aggiunto che normalmente sono obbligate a versare al fornitore
di beni o al prestatore di servizi, senza, dunque, alcun aggravio di
imposta. Per questo, la difesa statale ritiene del tutto infondata
l'eccezione sollevata dalla Regione Veneto in ordine alla lesione
della propria autonomia finanziaria: nessun maggior onere viene
infatti posto a carico della Regione.
Osserva, peraltro, l'Avvocatura generale dello Stato che
l'obbligo di utilizzare il meccanismo della scissione dei pagamenti
si affianca all'obbligo del ricorso alla fatturazione elettronica
sugli acquisti da parte della pubblica amministrazione: la
combinazione di questi due sistemi consentirebbe una più agevole
identificazione delle operazioni soggette alla «riscossione»
dell'imposta sul valore aggiunto e costituirebbe una misura di
semplificazione della «riscossione», in linea con i principi espressi
dagli organi europei.
La difesa statale rileva, ancora, che l'applicazione di tali
misure avrebbe il pregio di far affluire immediatamente nelle casse
dell'erario maggiori somme a titolo di imposta sul valore aggiunto,
una percentuale delle quali è riservata, ai sensi dell'art. 4 del
decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario), proprio alle Regioni, le quali,
dall'applicazione del nuovo meccanismo, trarrebbero dunque un
indubbio beneficio.
In ordine alle eccezioni avanzate sulla decorrenza del meccanismo
in esame a far data dal 1° gennaio 2015, l'Avvocatura generale dello
Stato - dopo aver ricordato che, per l'IVA, l'anno di imposta
corrisponde all'anno solare, poichè è a fine anno che si effettua
il riepilogo delle operazioni attive e passive svolte nel corso
dell'anno e si determina la liquidazione definitiva del debito o del
credito d'imposta - osserva come lo Stato italiano abbia chiesto alla
Commissione europea, con nota n. 8006 del 14 novembre 2014, una
deroga alla disciplina contenuta nella direttiva n. 2006/112/CE a far
data dal 1° gennaio 2015 e, qualora l'autorizzazione non fosse giunta
prima di tale data, abbia chiesto di poterla comunque applicare in
via retroattiva, proprio allo scopo di non creare problemi di natura
contabile e per una maggiore semplicità di gestione.
Parimenti infondate sarebbero - ad avviso dell'Avvocatura
generale dello Stato - le argomentazioni della Regione ricorrente
nella parte in cui ritiene lesa la propria autonomia finanziaria a
causa dell'impossibilità di compensare l'IVA sugli acquisti con
quella sulle vendite. Sul punto, osserva che non solo la disciplina
statale non esclude il riconoscimento alla Regione dei crediti IVA,
ma introduce disposizioni che agevolano il rimborso dell'imposta. A
tal fine, sono illustrate le disposizioni che consentirebbero alle
Regioni di usufruire di un rimborso IVA prioritario quando, «in
qualità di "fornitori" di pubbliche amministrazioni», sono soggette
all'applicazione del meccanismo della scissione dei pagamenti: si
tratta dell'art. 30 del d.P.R. n. 633 del 1972, come modificato dal
comma 629, lettera c), dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, il
quale include le operazioni effettuate applicando il meccanismo della
scissione dei pagamenti tra quelle che consentono il rimborso del
credito IVA in base al requisito dell'aliquota media, e dell'art. 8
del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 23 gennaio
2015, il quale ricomprende proprio i soggetti chiamati ad applicare
il meccanismo della scissione dei pagamenti tra le categorie di
contribuenti per i quali i rimborsi dell'IVA sono eseguiti in via
prioritaria, ai sensi dell'art. 38-bis, comma 10, del medesimo d.P.R.
n. 633 del 1972.
Quanto agli oneri che le Regioni dovrebbero sopportare per
presentare le richieste di rimborso, l'Avvocatura generale dello
Stato ricorda che l'art. 13 del decreto legislativo 21 novembre 2014,
n. 175 (Semplificazione fiscale e dichiarazione dei redditi
precompilata) ha sostituito l'art. 38-bis del d.P.R. n. 633 del 1972,
allo scopo di semplificare e accelerare il rimborso dell'IVA. In
particolare, il legislatore statale ha innalzato da 5.164 a 15.000
euro l'ammontare dei rimborsi eseguibili senza prestazione di
garanzia e senza altri adempimenti, e ha introdotto la possibilità
di ottenere rimborsi di importo superiore a 15.000 euro senza
prestazione di garanzia, tramite presentazione di una dichiarazione
annuale o di un'istanza trimestrale munita di visto di conformità, o
una sottoscrizione alternativa, e una dichiarazione sostitutiva
dell'atto di notorietà attestante la sussistenza dei requisiti
patrimoniali stabiliti dalla norma. L'Avvocatura generale dello Stato
ritiene che la disciplina ricordata di fatto escluda la prestazione
di garanzia da parte delle pubbliche amministrazioni, in forza del
principio secondo cui lo Stato non è tenuto a garantire se stesso.
Essa rileva, quindi, che i maggiori costi a carico della Regione
a seguito dell'adozione del meccanismo del cosiddetto «split payment»
sarebbero «totalmente inconsistenti».
In ordine alla presunta illegittimità costituzionale del comma
633 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, la difesa statale
osserva che la Regione non avrebbe offerto alcuna argomentazione a
sostegno di tale censura. Ricorda, comunque, sul punto, che la
circolare dell'Agenzia delle entrate n. 1/E del 9 febbraio 2015,
proprio in considerazione dell'incertezza in materia, ha fatto salvi
i comportamenti tenuti dai contribuenti anteriormente all'emanazione
della circolare stessa, stabilendo che essi non siano soggetti a
sanzioni.
L'Avvocatura generale dello Stato chiede, infine, il rigetto
dell'istanza cautelare, in quanto essa difetterebbe dei requisiti
tanto del fumus, quanto del periculum in mora, e sollecita la Corte a
comparare il pregiudizio lamentato dalla ricorrente con quello che
deriverebbe dalla sospensione delle disposizioni impugnate, dirette a
garantire, in un contesto caratterizzato da una sfavorevole
contingenza economica, un quadro di riferimento compatibile con i
parametri europei.
5.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, in data 26 aprile 2016,
la difesa della Regione Veneto ha depositato una memoria, in cui
replica alle argomentazioni dell'Avvocatura generale dello Stato e
svolge ulteriori considerazioni.
La difesa regionale, pur ricordando che, successivamente alla
proposizione del ricorso, il Consiglio dell'Unione europea, con
decisione di esecuzione (UE) 14 luglio 2015, n. 2015/1401, ha
autorizzato lo Stato italiano ad introdurre una misura in deroga agli
artt. 206 e 226 della direttiva n. 2006/112/CE, osserva come tale
decisione specifichi che essa «si applica a decorrere dal 1 gennaio
2015 al 31 dicembre 2017», mentre la disposizione impugnata, non
prevedendo alcuna data di scadenza, «ha introdotto - e continua a
mantenere nell'ordinamento giuridico italiano - in modo illimitato
nel tempo la misura autorizzata dal Consiglio dell'Unione europea
solo fino al 2017». La disposizione censurata resterebbe, dunque,
costituzionalmente illegittima - secondo la difesa regionale - nella
parte in cui non prevede un termine di scadenza al 31 dicembre 2017,
con ciò confermando la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
perchè in contrasto con la predetta decisione di esecuzione. Sono a
tale fine evocate le decisioni della Corte costituzionale - sentenze
n. 64 e n. 43 del 2016 - con le quali sono state dichiarate
costituzionalmente illegittime norme statali che non prevedevano un
termine di scadenza, «come nel caso delle misure di contenimento
statali della spesa che intervengono a tempo indeterminato
sull'autonomia regionale».
La difesa regionale ribadisce, quindi, i motivi per i quali
ritiene che la violazione del diritto europeo abbia delle ricadute
sulle competenze costituzionalmente garantite alla Regione, assumendo
che quest'ultima sia stata ingiustificatamente obbligata ad adeguare
la propria organizzazione amministrativa, tutelata dall'art. 118,
primo comma, Cost., e che tutto il sistema regionale (incluse le
aziende sanitarie regionali e gli enti ospedalieri) sia stato gravato
non solo del costo di adeguamento dei sistemi informativi, ma anche
del costo derivante dall'impossibilità di compensare l'IVA e
dall'onere per chiederne il rimborso, con conseguente violazione
della propria autonomia finanziaria garantita dall'art. 119 Cost.
La difesa regionale rileva, inoltre, che le disposizioni
impugnate sarebbero, allo stesso modo, costituzionalmente
illegittime, con riferimento al periodo antecedente al 31 dicembre
2017, «sia alla luce del diritto dell'Unione europea che della
Costituzione», nella misura in cui estendono l'ambito di applicazione
del meccanismo del cosiddetto «split payment» anche alle operazioni
tra pubbliche amministrazioni.
Con riguardo alla presunta lesione del diritto dell'Unione
europea, la Regione Veneto, muovendo dal presupposto che la misura
introdotta sia volta ad evitare che siano gli operatori privati a non
versare l'IVA allo Stato, assume che sarebbe contraria a tale ratio
la sua applicazione anche nei rapporti tra pubbliche amministrazioni.
In tale ipotesi, proprio per la natura dei soggetti coinvolti, non
sarebbe per definizione invocabile la giustificazione anti-evasiva e
anti-elusiva della misura.
Secondo la difesa regionale, dunque, la citata decisione del
Consiglio dell'Unione europea del 14 luglio 2015 non potrebbe essere
interpretata nel senso che essa autorizzi la misura in deroga anche
in relazione all'imposta sul valore aggiunto dovuta dalle pubbliche
amministrazioni.
A sostegno di tale interpretazione sono citate due decisioni
della Corte di giustizia, ove sarebbe affermato che è compito delle
autorità e dei giudici nazionali agire al fine di evitare che il
pagamento delle imposte sia eluso fraudolentemente o abusivamente,
«quando sussistano elementi oggettivi in tal senso» (Corte di
giustizia, sentenza 6 luglio 2006, nelle cause riunite C-439/04 e
C-440/04, e sentenza 21 giugno 2012, nelle cause riunite C-80/11 e
C-142/11). Nei rapporti tra pubbliche amministrazioni - secondo la
difesa regionale - tali ragioni oggettive non sussisterebbero.
Assume, quindi, la difesa regionale che le disposizioni censurate
si porrebbero in contrasto, «con la medesima ricaduta sulle
competenze regionali», anche con gli artt. 3 e 97 Cost., in
riferimento ai principi di proporzionalità e di buon andamento della
pubblica amministrazione, dal momento che si imporrebbe alla Regione
un onere «da tutti i punti di vista ingiustificato».
Per tali motivi, la Regione Veneto insiste per l'accoglimento
delle censure esposte nel ricorso e, in particolare, per
l'accoglimento della censura relativa all'estensione del cosiddetto
«split payment» anche alle operazioni tra pubbliche amministrazioni.
In via subordinata, chiede alla Corte costituzionale di operare
un rinvio pregiudiziale, ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, sottoponendo alla Corte di
giustizia dell'Unione europea la seguente questione: «se la Direttiva
2006/112/CE e la Decisione di esecuzione (UE) 2015/1401 ostino
all'applicazione di una misura quale quella prevista dall'art. 1,
comma 629, lettera b), nella parte in cui estende il meccanismo del
cosiddetto «split payment» anche alle operazioni tra Pubbliche
Amministrazioni».
La difesa regionale replica, infine, ad alcune argomentazioni
svolte dall'Avvocatura generale dello Stato.
In relazione all'asserita lesione dell'autonomia finanziaria
derivante dall'impossibilità di compensare l'IVA sugli acquisti con
quella sulle vendite e dalla necessità della Regione di chiederne il
rimborso sostenendo oneri procedurali e finanziari, la ricorrente
osserva che le disposizioni citate dall'Avvocatura generale dello
Stato, al fine di dimostrare che la disciplina vigente di fatto
escluderebbe la prestazione di garanzia da parte delle pubbliche
amministrazioni, consentono soltanto, ma non obbligano, gli uffici
competenti a disporre l'esonero da tale garanzia.
Nessun pregio - secondo la difesa della ricorrente - avrebbe poi
l'affermazione secondo cui una consistente parte dell'IVA è
riservata, come dispone l'art. 4 del d.lgs. n. 68 del 2011, alle
Regioni, le quali, dal nuovo meccanismo, trarrebbero perciò
beneficio. La Regione Veneto osserva che la compartecipazione
regionale all'IVA «non è strutturata come una compartecipazione
dinamica, per cui tanto più è il gettito, tanto più affluisce alle
casse delle Regioni», dipendendo invece, unicamente, dalla
determinazione del fabbisogno sanitario, stabilita annualmente con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto impugna, tra gli altri, i commi 629,
lettera b), 632 e 633 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n.
190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015), per violazione
degli artt. 3, 97 e 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione agli artt. 118 e 119 Cost.
Il comma 629, lettera b), dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014, inserendo l'art. 17-ter nel decreto del Presidente della
Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633 (Istituzione e disciplina
dell'imposta sul valore aggiunto), introduce nella disciplina
dell'IVA il meccanismo del cosiddetto «split payment». Secondo tale
meccanismo, in presenza di cessioni di beni e di prestazioni di
servizi eseguite nei confronti di enti pubblici (tra i quali anche le
Regioni), questi ultimi versano ai fornitori l'importo del
corrispettivo al netto dell'IVA, mentre l'imposta è versata dai
medesimi soggetti pubblici direttamente allo Stato, secondo modalità
e termini fissati con decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze.
Il successivo comma 632 - sul presupposto che l'introduzione del
meccanismo in questione costituisca una deroga al diritto europeo in
materia - stabilisce che, «nelle more del rilascio, ai sensi
dell'articolo 395 della direttiva 2006/112/CE, della misura di deroga
da parte del Consiglio dell'Unione europea», il meccanismo introdotto
dal citato comma 629, lettera b), trova comunque applicazione per le
operazioni per le quali l'imposta sul valore aggiunto è esigibile a
partire dal 1° gennaio 2015.
Il comma 633 del citato art. 1 prevede, infine, che siano
comminate sanzioni amministrative agli enti pubblici cessionari o
committenti per omessi o tardivi versamenti dell'IVA nei casi
previsti dal precedente comma 629, lettera b).
Tali norme, ad avviso della Regione Veneto, sarebbero lesive
dell'art. 117, primo comma, Cost., in quanto prevedono che le
disposizioni in tema di pagamento dell'imposta sul valore aggiunto,
contenenti deroghe rispetto alle previsioni della direttiva, siano
applicabili dal 1° gennaio 2015, senza, dunque, attendere
l'autorizzazione del Consiglio dell'Unione europea, richiesta dalla
direttiva 28 novembre 2006, n. 2006/112/CE (Direttiva del Consiglio
relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto).
Ad avviso della ricorrente, l'asserita violazione della direttiva
europea e, dunque, dell'art. 117, primo comma, Cost. ridonderebbe
sulla sfera di competenza costituzionalmente riservata alla Regione,
per due ordini di motivi.
In primo luogo, le disposizioni impugnate imporrebbero alla
Regione e agli enti del sistema regionale un immediato e
irragionevole onere di adeguamento dei sistemi informativi per la
gestione amministrativa e contabile, destinato a rivelarsi inutile
qualora le misure di deroga non vengano autorizzate da parte della
competente autorità europea. Ciò comporterebbe una indiretta
lesione dell'autonomia amministrativa e finanziaria regionale, di cui
agli artt. 118 e 119 Cost.
Le disposizioni impugnate, per le stesse ragioni, si porrebbero
in contrasto con i principi di ragionevolezza e di buon andamento
della pubblica amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
In secondo luogo, la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.
ridonderebbe ulteriormente in una «lesione dell'autonomia finanziaria
regionale», poichè la Regione, come gli altri enti del sistema
regionale, non potrebbe più compensare l'IVA sugli acquisti con
quella sulle vendite, dovendo invece chiederne il rimborso allo Stato
sostenendo i pertinenti, gravosi, oneri. Tale ipotesi - osserva la
ricorrente - si verificherebbe in tutti i casi in cui la Regione
debba applicare l'imposta sul valore aggiunto nei confronti di altri
soggetti pubblici.
2.- Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione
Veneto con il ricorso in esame, deve essere anzitutto valutata
l'ammissibilità delle censure svolte dalla ricorrente con la memoria
depositata in prossimità dell'udienza pubblica.
In tale memoria, infatti - preso atto che, successivamente alla
proposizione del ricorso, il Consiglio dell'Unione europea, con la
decisione di esecuzione (UE) 14 luglio 2015, n. 2015/1401, ha
autorizzato l'Italia ad introdurre misure in deroga agli artt. 206 e
226 della direttiva n. 2006/112/CE - la ricorrente osserva che le
disposizioni impugnate contrasterebbero, comunque, con l'art. 117,
primo comma, Cost., sotto due distinti profili.
In primo luogo, la citata decisione di esecuzione prevede che le
misure in deroga si applichino a decorrere dal 1° gennaio 2015 e fino
al 31 dicembre 2017, mentre la disposizione impugnata (ossia, l'art.
1, comma 629, lettera b, della legge n. 190 del 2014), non stabilendo
alcuna data finale, avrebbe introdotto nell'ordinamento giuridico
italiano - e continuerebbe a mantenervi - una misura priva di limiti
temporali. Secondo la difesa regionale, dunque, tale disposizione,
nella parte in cui non prevede il termine finale della propria
efficacia al 31 dicembre 2017, si confermerebbe lesiva dell'art. 117,
primo comma, Cost., perchè in contrasto, appunto, con la citata
decisione del Consiglio dell'Unione europea.
In secondo luogo, la difesa regionale asserisce che le
disposizioni impugnate sarebbero comunque illegittime, con
riferimento al periodo antecedente al 31 dicembre 2017, nella parte
in cui estendono l'ambito di applicazione del meccanismo del
cosiddetto «split payment» anche alle operazioni tra pubbliche
amministrazioni. Muovendo dal presupposto che la misura introdotta
sia volta ad evitare che siano gli operatori e i fornitori privati a
non versare l'IVA all'erario, e che il diritto dell'Unione europea
consenta misure di contrasto all'evasione di imposte solo «quando
sussistano elementi oggettivi in tal senso», la Regione Veneto assume
che sarebbe contraria a tale ratio l'applicazione del meccanismo del
cosiddetto «split payment» anche ai rapporti tra pubbliche
amministrazioni: per questi ultimi, non sarebbe per definizione
invocabile, infatti, la giustificazione anti-evasiva e anti-elusiva
della misura.
Secondo la difesa regionale, dunque, la citata decisione del
Consiglio del 14 luglio 2015 non potrebbe essere interpretata nel
senso che essa autorizzi la deroga anche in relazione all'imposta sul
valore aggiunto dovuta dalle pubbliche amministrazioni. In via
subordinata, la ricorrente chiede a questa Corte di disporre, su tale
profilo, un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione
europea, ex art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, per chiedere se la direttiva n. 2006/112/CE e la decisione
di esecuzione (UE) n. 2015/1401 ostino all'applicazione di una misura
quale quella prevista dall'art. 1, comma 629, lettera b), della l. n.
190 del 2014, nella parte in cui estende il cosiddetto «split
payment» anche alle operazioni tra pubbliche amministrazioni.
Secondo costante giurisprudenza di questa Corte, le deduzioni
svolte dai ricorrenti nelle memorie successive al ricorso sono
ammissibili solo nei limiti in cui prospettano argomenti a sostegno
delle questioni di legittimità costituzionale già promosse nel
ricorso stesso, non già, invece, censure ulteriori. L'oggetto del
giudizio di legittimità costituzionale in via principale è,
infatti, limitato alle questioni individuate nell'atto introduttivo e
non può la parte ricorrente introdurre nuove censure dopo
l'esaurimento del termine perentorio per impugnare in via principale
le leggi, nè modificare o integrare la domanda iniziale, con memorie
successivamente depositate (ex plurimis, sentenze n. 65 e n. 64 del
2016, n. 153 del 2015, n. 108 del 2012, n. 169 del 2010).
Alla luce di tale giurisprudenza, è inammissibile la censura
secondo la quale le disposizioni impugnate, nella parte in cui
estendono l'ambito di applicazione del cosiddetto «split payment»
anche alle operazioni tra pubbliche amministrazioni, sarebbero lesive
dell'art. 117, primo comma, Cost. Questa censura, infatti, ben
avrebbe potuto essere immediatamente svolta nel ricorso introduttivo,
che è invece incentrato esclusivamente sulla mancata autorizzazione,
da parte del Consiglio dell'Unione europea, all'introduzione di
misure derogatorie rispetto a quanto previsto agli artt. 206 e 226
della citata direttiva europea. Invero, nel ricorso, l'applicazione
del cosiddetto «split payment» alle pubbliche amministrazioni non è
in sè contestata, venendo unicamente lamentate difficoltà
applicative derivanti dall'impossibilità per la Regione di
compensare, nei rapporti con altre pubbliche amministrazioni, l'IVA
sugli acquisti con quella sulle vendite. Per questo, la censura ora
in esame, svolta per la prima volta nella memoria (nella quale viene
altresì chiesto, sul punto, di disporre un rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia), non si lascia ridurre a semplice argomento a
sostegno delle violazioni già lamentate, ma assume i contorni di una
questione nuova, come tale inammissibile.
Ammissibile, invece, è la censura che lamenta l'assenza, nelle
disposizioni impugnate, di un termine finale di efficacia alle misure
in deroga, a fronte di un'autorizzazione che consente tali deroghe
solo per un triennio. Poichè il ricorso introduttivo era incentrato
sull'asserita lesione derivante dall'introduzione di norme in deroga
al diritto europeo, in assenza della prescritta autorizzazione, la
circostanza che tale autorizzazione sia intervenuta, nelle more del
giudizio, consente di ritenere che la censura relativa alla carenza,
nella disposizione impugnata, di un termine finale di efficacia
costituisca non già nuova censura, ma sviluppo argomentativo
logicamente conseguente dell'originaria prospettazione.
3.- Tutte le questioni sollevate sono, in ogni caso,
inammissibili, sotto un profilo ben distinto da quello appena
esaminato.
La Regione Veneto lamenta la lesione - da parte della disciplina
statale - di tre parametri costituzionali, tutti non attinenti al
riparto delle competenze fra Stato e Regioni. È, in primo luogo,
allegata la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in quanto
il legislatore statale avrebbe introdotto una disciplina derogatoria
del diritto europeo senza attendere l'autorizzazione dalla competente
autorità; per le stesse ragioni, inoltre, è lamentata la violazione
degli artt. 3 e 97 Cost.
Per costante giurisprudenza di questa Corte le questioni di
legittimità costituzionale sollevate dalle Regioni in riferimento a
parametri non attinenti al riparto delle competenze statali e
regionali sono ammissibili al ricorrere di due concomitanti
condizioni: in primo luogo, la ricorrente deve individuare gli ambiti
di competenza regionale - legislativa, amministrativa o finanziaria -
incisi dalla disciplina statale, indicando le disposizioni
costituzionali sulle quali - appunto - trovano fondamento le proprie
competenze in tesi indirettamente lese (ex plurimis, sentenze n. 83 e
n. 65 del 2016, n. 251 e n. 89 del 2015); e, in secondo luogo, questa
Corte deve ritenere che sussistano competenze regionali suscettibili
di essere indirettamente lese dalla disciplina impugnata (ex
plurimis, sentenze n. 68 del 2016, n. 220 e n. 219 del 2013). Ciò si
verifica quando la disposizione statale, pur conforme al riparto
costituzionale delle competenze, obbliga le Regioni - nell'esercizio
di altre loro attribuzioni normative, amministrative o finanziarie -
a conformarsi ad una disciplina legislativa asseritamente
incostituzionale, per contrasto con parametri, appunto, estranei a
tale riparto.
Ebbene, nel caso di specie, la pretesa violazione degli indicati
parametri non presenta alcun profilo di ridondanza rispetto alla
sfera di competenza costituzionalmente attribuita alla Regione.
La ricorrente si diffonde nell'illustrazione del meccanismo
introdotto dal legislatore statale e insiste sulle conseguenze che
esso avrebbe prodotto sul sistema di fatturazione e sulle gravose
procedure da seguire per ottenere il rimborso dell'IVA.
In particolare, la Regione Veneto lamenta una lesione indiretta
della propria autonomia amministrativa e finanziaria, di cui agli
artt. 118 e 119 Cost., poichè sarebbe stata costretta, insieme agli
altri enti del sistema regionale, fin da subito, a sostenere un costo
di adeguamento «dei sistemi informativi», il quale avrebbe potuto
rivelarsi inutile qualora la necessaria autorizzazione fosse stata
negata dal Consiglio dell'Unione europea.
Inoltre, la ricorrente lamenta una specifica lesione indiretta
della propria autonomia finanziaria, di cui all'art. 119 Cost.,
poichè - nei casi in cui è chiamata a prestare servizi o ad operare
cessioni di beni ad altre pubbliche amministrazioni - essa non
potrebbe più compensare l'imposta sul valore aggiunto, ma dovrebbe
chiederne il rimborso allo Stato.
Nonostante tali argomentazioni, questa Corte ritiene che non vi
siano, nel caso di specie, attribuzioni costituzionalmente spettanti
alla Regione suscettibili di essere indirettamente lese dalle
disposizioni impugnate.
La disciplina censurata rientra pacificamente nella competenza
legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in materia di «sistema tributario e contabile»,
come del resto riconosciuto dalla stessa ricorrente.
Alle Regioni non è riservata, in tale materia, alcuna potestà,
nè di tipo legislativo, nè di tipo amministrativo. Ed infatti alle
disposizioni impugnate è stata data attuazione con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, cui hanno fatto seguito varie
circolari interpretative dell'Agenzia delle entrate.
Gli inconvenienti lamentati dalla ricorrente riguardano tutti i
soggetti che effettuano cessioni o prestano servizi alle pubbliche
amministrazioni, ai quali il legislatore statale ha legittimamente
imposto - ancora ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. - un diverso sistema di versamento dell'IVA (introducendo,
peraltro, procedure semplificate di rimborso).
Ciò che la Regione lamenta - il necessario adeguamento dei
propri sistemi informativi al nuovo meccanismo di fatturazione -
costituisce una mera conseguenza di fatto cui hanno dovuto adeguarsi
tutte le pubbliche amministrazioni (è la stessa Regione, del resto,
a rilevare che le disposizioni impugnate incidono su tutte le
amministrazioni del sistema regionale).
Analogamente, la circostanza per cui la Regione non possa più
compensare l'imposta sul valore aggiunto è una conseguenza che
ricade sia su tutti gli operatori privati che intrattengono rapporti
con le amministrazioni pubbliche, sia su tutte le amministrazioni
pubbliche, nelle loro reciproche relazioni.
In tale contesto, la sfera di efficacia della disciplina statale
impugnata non incontra alcun ambito costituzionalmente riservato alla
Regione. Ne consegue l'inammissibilità delle questioni, per difetto
di ridondanza.
4.- L'istanza di sospensione dell'efficacia delle norme
impugnate, formulata dalla ricorrente Regione Veneto nel ricorso,
resta assorbita dalla decisione di inammissibilità delle censure
proposte (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n. 273, n. 220 e n.
46 del 2013, n. 299 del 2012).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con il ricorso indicato in
epigrafe;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 629, lettera b), 632 e 633, della
legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2015)», promosse dalla Regione Veneto, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 maggio 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 giugno 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA