1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 3-9-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 137 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 febbraio 2014
Ordinanza del 6 febbraio 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto dal Comune di Romagnano al Monte ed Ecomodel Srl contro Regione Campania ed altri. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Campania - Previsione che i progetti del Parco progetti regionale di cui alla deliberazione G.R. 1° agosto 2006, n. 1041, non possono in alcun modo prevedere il finanziamento mediante finanza di progetto e che gli atti eventualmente prodotti in violazione del divieto stesso si considerano decaduti - Violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento, nonche' di riserva di giurisdizione e di separazione dei poteri per l'incidenza su fattispecie sub iudice. - Legge della Regione Campania 6 maggio 2013, n. 5, art. 1, comma 72. - Costituzione, artt. 3 e 97. (14C00200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 3-9-2014)

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA
(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3480 del 2013, proposto da:
Comune di Romagnano al Monte, in persona del Sindaco, ed
Ecomodel S.r.l., rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppe Abbamonte,
con domicilio eletto in Napoli, viale Gramsci n. 16;
Contro Regione Campania, in persona del Presidente p.t.,
rappresentato e difeso dall'avv. Maria Vittoria De Gennaro, con
domicilio eletto presso l'Avvocatura regionale con sede in Napoli,
via S. Lucia n. 81; Comune di Castelpoto, n. c.; Comune di Ponte, n.
c.; Comune di Benevento, n. c..
Per l'annullamento della delibera di Giunta regionale della
Campania n. 145 del 2013 di revoca della gara per l'istituzione del
parco progetti regionali del settore turistico e di tutti gli atti
connessi; nonchè per il risarcimento dei danni;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2014 il dott.
Michele Buonauro e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Premesso che:
il Comune di Romagnano al Monte ha promosso ricorso
straordinario al Capo dello Stato per l'annullamento di tutti gli
atti (atto di approvazione del bando, avviso pubblico, delibera di
G.R. n. 2095/07 di modifica delle condizioni di accesso al
finanziamento, d.d. 770/2007 di approvazione dell'elenco dei progetti
ammessi e di quelli esclusi, tra i quali ultimi quello di Romagnano)
di una procedura di selezione avviata dalla Regione Campania per il
finanziamento di interventi infrastrutturali di sostegno dell'offerta
turistica rientranti nel Parco progetti e rivolta ai Comuni Campani a
vocazione turistica;
col bando in questione si stabiliva (cfr. delibera di G.R. n.
1832 del 23 novembre 2006 nonchè decreto dirigenziale n. 586 in pari
data, pubblicato sul B.U.R.C. n. 55 del 29 novembre 2006) che «gli
interventi da inserire nel parco progetti di cui sopra debbano
presentare un livello di progettazione esecutiva, ovvero devono
essere interventi per i quali sia stato adottato un provvedimento
formale da cui risulti la volontà espressa dell'amministrazione di
attivare le procedure dell'appalto integrato ai sensi degli artt. 3,
comma 7 e 53, commi 2 e 3, del decreto legislativo n. 163/2006»;
il Comune di Romagnano al Monte, presente nell'elenco dei
destinatari dell'avviso pubblico, il 28 dicembre 2006 aveva
presentato una proposta per la "Realizzazione di un polo turistico
ricettivo" approvata, col progetto preliminare, ed aveva stabilito
che la procedura di affidamento dei lavori sarebbe stata quella
prevista dagli artt. 3 e 70, 53 commi 2 e 3, e dal Titolo III decreto
legislativo n. 163 del 2006, Al fine di ottenere i 10 punti di
valutazione previsti dal bando per la «capacità di innescare
meccanismi di attrazione di capitale privato», aveva quindi
organizzato la propria proposta come un progetto di finanza, quale
unico strumento per conseguire la predetta finalità attrattiva;
scaduti i termini di presentazione dei progetti, la Giunta
Regionale, con la deliberazione n. 2095 del 20 novembre 2007, nel
ribadire che sarebbero stati «finanziati gli interventi del parco
progetti per il turismo secondo l'ordine di graduatoria ai sensi
della delibera n. 1832/2006 e fino alla concorrenza delle citate
risorse», aveva altresì previsto che «in relazione alle varie
disposizioni normative di modifica del decreto legislativo n.
163/2006, si ritiene necessario che gli interventi aventi un livello
di progettazione preliminare, utilmente collocati nella graduatoria
formata ai sensi della succitata delibera n. 1832/206, potranno
accedere al finanziamento previa approvazione del progetto definitivo
e/o esecutivo entro il termine di 180 giorni dalla pubblicazione nel
BURC della graduatoria medesima»;
col decreto dirigenziale n. 770 del 31 dicembre 2007 (B.U.R.C.
n. 5 del 4 febbraio 2008) veniva ribadita la predetta facoltà per i
comuni ammessi e, contestualmente, venivano esclusi altri comuni, tra
i quali Romagnano al Monte per le seguenti motivazioni: a) ...; b)
...; c) applicazione della procedura di cui all'art. 153, decreto
legislativo n. 163 del 2006 non prevista dall'avviso;
il d.P.R. del 28 novembre 2008, su conforme parere reso dal
Consiglio di Stato, ha accolto il ricorso avverso l'esclusione del
progetto presentato dal Comune di Romagnano al Monte, sul rilievo che
erano state modificate «in corso di gara le condizioni della lex
specialis della gara medesima, vale a dire le condizioni di
ammissibilità alla procedura, nonchè i criteri di partecipazione e
di affidamento dei lavori». Tale modifica avrebbe dovuto causare la
riapertura dei termini di partecipazione per tutti coloro che
risultavano non collocati in graduatoria; e ciò ancorchè
l'innovazione seguisse la modifica del riferimento normativo
costituito dall'art. 53, del decreto legislativo n. 163 del 2006, in
quanto «in base al principio fondamentale dell'affidamento che
caratterizza la scelta del contraente con la pubblica
amministrazione, è dovere dall'Amministrazione che bandisce una
gara, una volta che per jus superveniens nel corso della gara stessa
siano venute meno le condizioni originariamente previste dalla lex
specialis, agire in autotutela sui bando medesimo ed adattarlo -
rinnovandolo - alle nuove disposizioni di rango primario, riaprendo
conseguentemente i termini per la partecipazione alla procedura»;
il Comune ricorrente ha proposto istanza volta all'adozione di
provvedimenti per la definizione delle modalità esecutive della
sentenza n. 2618/2012, resa in sede di ottemperanza del decreto del
Presidente della Repubblica emesso in data 28 novembre 2008 e rimasta
non appellata, al fine dell'esecuzione, tenuto anche conto del
passaggio in giudicato delle sentenze n. 202/2010, n. 8692/2010 e n.
3922/2011 emesse dalla III Sezione del T.A.R. Campania - Napoli, con
le quali sono stati respinti i ricorsi proposti avverso il citato
decreto del Presidente della Repubblica;
con ordinanza n. 1179 del 2013 il Tribunale ha nominato, in
qualità di Commissario ad acta, il Prefetto di Napoli, con facoltà
di delegare un funzionario dell'Ufficio;
con delibera di G.R. n. 145 del 27 maggio 2013, pubblicata sul
BURC del 17 giugno 2013, in supposta esecuzione del decreto del
Presidente della Repubblica emesso in data 28 novembre 2008 è stata
annullata l'intera procedura di gara;
la prima condizione ostativa e dirimente all'inclusione del
progetto del Comune di Romagnano al Monte è l'entrata in vigore
dell'art. 1, comma 72, della legge regionale della Campania n. 5 del
6 maggio 2013, secondo cui "I progetti del Parco progetti regionale
di cui alla delibera della Giunta regionale 1° agosto 2006, n. 1041,
non possono in alcun modo prevedere il finanziamento mediante finanza
di progetto. Gli atti eventualmente prodotti in violazione
dell'avviso e di quanto sopra si considerano decaduti";
il Comune ricorrente ritiene la prescrizione normativa
inapplicabile, poichè il programma in questione sarebbe stato
istituito con la diversa delibera di G.R. n. 1832 del 23 novembre
2006;
il rilievo non è convincente poichè tale ultima delibera trae
origine dalla precedente, la quale istituisce il Parco Progetti
Regionale per il sostegno all'attuazione delle Politiche di Sviluppo
della Regione Campania e della Politica di Coesione
2000/2006-2007/2013.
Rilevato che:
in punto di rilevanza, le considerazioni esposte in premessa
evidenziano come l'atto di autotutela si basa innanzitutto sulla
disposizione di legge regionale censurata, onde la delibazione non
può prescindere dall'applicazione del testo normativo sospetto;
in punto di non manifesta infondatezza, il Collegio è
dell'avviso che la normativa regionale censurata si ponga in palese
contrasto con i principi enunciati dalla Corte costituzionale in
materia di leggi-provvedimento.
Al riguardo, giova premettere, in linea con la giurisprudenza
costituzionale, che non è preclusa alla legge ordinaria, e neppure
alla legge regionale, la possibilità di attrarre nella propria sfera
di disciplina oggetti o materie normalmente affidati all'autorità
amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a
contenuto particolare e concreto.
Tuttavia, come ribadito da un orientamento consolidato della
Corte costituzionale (cfr., fra le altre, sentenze n. 94 e 137 del
2009 e n. 267 del 2007), queste leggi sono ammissibili entro limiti
non solo specifici, qual è quello del rispetto della funzione
giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso, ma
anche generali, e cioè quello del rispetto del principio di
ragionevolezza e non arbitrarietà (sentenze n. 143 del 1989 n. 346
del 1991 e n. 492 del 1995).
Preliminarmente il Collegio deve farsi carico della verifica
dell'ascrivibilità o meno della disposizione in esame alla categoria
delle leggi-provvedimento.
Nella giurisprudenza della Corte costituzionale sono state così
definite quelle che «contengono disposizioni dirette destinatari
determinati» (sentenze n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del
1997), ovvero «incidono su un numero determinato e limitato di
destinatari» (sentenza n. 94 del 2009), che hanno «contenuto
particolare e concreto» (sentenze n. 20 del 2012, n. 270 del 2010, n.
137 del 2009, n. 241 del 2008, n. 267 del 2007 e n. 2 del 1997),
«anche in quanto ispirate da particolari esigenze» (sentenze n. 270
del 2010 e n. 429 del 2009), e che comportano l'attrazione alla sfera
legislativa «della disciplina di oggetti o materie normalmente
affidati all'autorità amministrativa» (sentenze n. 94 del 2009 e n.
241 del 2008).
Il contenuto oggettivo della disposizione risponde, dunque, ai
requisiti per la qualificazione dell'atto normativo come
legge-provvedimento.
Dal punto di visto soggettivo, infine, la platea dei destinatari
è determinata e limitata, considerato che - come anticipato - la
disposizione si rivolge esclusivamente a quei soggetti che, al
momento della sua entrata in vigore, avessero presentato il progetto
di finanziamento nelle forme del project financing con
l'amministrazione regionale.
Ascritta la disposizione censurata alla categoria delle
leggi-provvedimento, occorre valutare se essa rispetti i limiti
tracciati dalla giurisprudenza costituzionale e, in primo luogo,
quello della ragionevolezza e non arbitrarietà (sentenze n. 85 del
2013, n. 143 del 1989, n. 346 del 1991 e n. 429 del 1995).
Si deve premettere, al riguardo, che queste leggi devono
soggiacere ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale
per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di
tipo particolare e derogatorio (sentenze n. 85 del 2013; in senso
conforme sentenze n. 20 del 2012 e n. 2 del 1997), con l'ulteriore
precisazione che «tale sindacato deve essere tanto più rigoroso
quanto più marcata sia [...] la natura provvedimentale dell'atto
legislativo sottoposto a controllo (sentenza n. 153 del 1997)»
(sentenza n. 137 del 2009; in senso conforme sentenze n. 241 del 2008
e n. 267 del 2007).
Al riguardo la Corte (vedi di recente sentenza 20 novembre 2013
n. 275) ha precisato che la legittimità costituzionale delle
leggi-provvedimento va valutata in relazione al loto specifico
contenuto e che devono emergere i criteri che ispirano le scelte con
esse realizzate, nonchè le relative modalità di attuazione
(sentenze n. 85 del 2013, n. 137 del 2009, n. 267, del 2007 e n. 492
del 1995), criteri e modalità che è sufficiente siano comunque
desumibili dalla norma stessa in base agli ordinari strumenti
ermeneutici (sentenze n. 85 del 2013 e n. 270 del 2010).
In questa prospettiva, la norma-provvedimento impugnata sembra in
palese in contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione, nella
misura in cui si limita a vietare l'utilizzo di una determinata forma
di esecuzione delle opere pubbliche (il project financing) senza
lascar trapelare le motivazioni alla base di tale scelta, che
sembrerebbero convergere unicamente verso il superamento delle
statuizioni giurisdizionali sulla specifico punto.
Al riguardo vale considerare che la Corte costituzionale ha
costantemente affermato che il divieto di retroattività della legge
(art. 11, delle disposizioni sulla legge in generale), pur
costituendo valore fondamentale di civiltà giuridica, non riceve
nell'ordinamento la tutela privilegiata di cui all'art. 25 Cost.
(sentenze n. 15 del 2012, n. 236 del 2011, e n. 393 del 2006).
Pertanto, il legislatore - nel rispetto di tale previsione - può
emanare norme retroattive, anche di interpretazione autentica,
purchè la retroattività trovi adeguata giustificazione
nell'esigenza di tutelare principi, diritti e beni di rilievo
costituzionale, che costituiscono altrettanti «motivi imperativi di
interesse generale», ai sensi della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo e delle libertà, fondamentali (CEDU).
La norma che deriva dalla legge di interpretazione autentica,
quindi, non può dirsi costituzionalmente illegittima qualora si
limiti ad assegnare alla disposizione interpretata, un significato
già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili
letture del testo originario (ex plurimis sentenze n. 271 e n. 257
del 2011, n. 209 del 2010 e n. 24 del 2009). In tal caso, infatti, la
legge interpretativa ha lo scopo di chiarire «situazioni di oggettiva
incertezza del dato normativo», in ragione di «un dibattito
giurisprudenziale irrisolto» (sentenza n. 311 del 2009), o di
«ristabilire un'interpretazione più aderente alla originaria
volontà del legislatore» (ancora sentenza n. 311 del 2009), a tutela
della certezza del diritto e dell'eguaglianza dei cittadini, cioè di
principi di preminente interesse costituzionale. Accanto a tale
caratteristica, questa Corte ha individuato una serie di limiti
generali all'efficacia retroattiva delle leggi, attinenti alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, di altri
fondamentali valori di civiltà giuridica, posti a tutela dei
destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno
ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che
si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di
trattamento; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la
coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza
n. 209 del 2010, citata, punto 5.1, del Considerato in diritto).
Vale appena soggiungere che i principi costituzionali in tema di
disposizioni interpretative, così come definiti dalla giurisprudenza
della Corte in relazione alle leggi statali, sono estensibili di
regola anche alle leggi con cui una regione interpreta autenticamente
proprie normative precedenti (sentenze n. 389 del 1991; 19 del 1989;
113 del 1988).
Ciò posto, si deve osservare che la norma censurata, con la sua
efficacia retroattiva, oltre a ledere in primo luogo il canone
generale della ragionevolezza delle norme (art. 3 Cost.), vulnera il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario.
A tal riguardo, il Giudice delle leggi ha affamato che il
legislatore vulnera le funzioni giurisdizionali: a) quando intervenga
per annullare gli effetti del giudicato (sentenza n. 155 del 1990);
b) quando la legge sia intenzionalmente diretta ad incidere su
concrete fattispecie sub judice (sentenze n. 6 del 1994; 480 del
1992; 91 del 1988; 123 del 1987; 118 del 1957).
La norma della regione Campania è chiaramente volta ad incidere
sull'esecuzione delle statuizioni giurisdizionali prima citate, le
quali hanno stabilito che la forma del project financing è
perfettamente compatibile con gli scopi del progetto finanziato dalla
Regione. Ne consegue irrimediabilmente la lesione della garanzia
costituzionale in tema di principi di riserva della giurisdizione e
di separazione dei poteri.
Tali profili involgono il delicato problema se l'esistenza di
sentenze passate in giudicato costituisca di per se un limite
assoluto alle leggi interpretative che producano l'effetto di
rescinderne l'efficacia, ancorchè tali leggi siano rivolte soltanto
a chiarire la normativa sulla cui base quel giudicato si era formato.
Tuttavia tale problematica può essere tralasciata in base
all'assorbente rilievo che dal quadro normativo precedente i Giudici
hanno ricavato de plano la regola dell'ammissibilità del project
financing, con conseguente inammissibilità della legge di
interpretazione in virtù della inesistenza di un serio dilemma
interpretativo.
Sulla base di tali considerazioni gli atti del giudizio, devono
essere rimessi alla Corte costituzionale.
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione
Prima):
dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa proposta con
il ricorso n. 3480 del 2013 e non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 72, della
legge regionale della Campania n. 5 del 6 maggio 2013, nei termini e
per le ragioni esposti in motivazione, per contrasto con gli articoli
della Costituzione ivi richiamati;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della
stessa Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Napoli nella Camera di consiglio del giorno 29
gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Cesare Mastrocola, Presidente;
Fabio Donadono, Consigliere;
Michele Buonauro, Consigliere, Estensore.

Il Presidente: Mastrocola


L'estensore: Buonauro