1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 1-8-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 369 SENTENZA 12 - 25 luglio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri - Legge regione Emilia-Romagna 19 marzo 1990 - Personale delle regioni Norme relative alla revisione ed all'inquadramento della dotazione organica delle qualifiche funzionali fino alla quinta compresa - Previsto inquadramento nella quinta qualifica funzionale attraverso un concorso interno sulla base dell'accertato esercizio di mansioni superiori - Asserito contrasto con il principio costituzionale in base al quale agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante pubblico concorso - Esclusione - Manifesta infondatezza della questione. (Legge della regione Emilia-Romagna 19 marzo 1990, art. 3, primo e quarto comma). (Cost., art. 97, terzo comma). Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri - Legge regione Emilia-Romagna 19 marzo 1990 - Personale delle regioni Norme relative alla revisione ed all'inquadramento della dotazione organica delle qualifiche funzionali fino alla quinta compresa - Previsto inquadramento nella quinta qualifica funzionale attraverso un concorso interno sulla base dell'accertato esercizio di mansioni superiori - Asserito contrasto con la normativa contrattuale recepita dalla regione con i principi stabiliti dalle leggi statali sul pubblico impiego e con il principio di buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. (Legge della regione Emilia-Romagna 19 marzo 1990, art. 3, primo e quarto comma). (Cost., art. 97, primo comma). (090C0959) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 1-8-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, primo e
quarto comma, della legge della Regione Emilia-Romagna, riapprovata
il 19 marzo 1990 dal Consiglio regionale, avente per oggetto:
"Revisione della dotazione organica delle qualifiche funzionali fino
alla quinta compresa e conseguenti norme di inquadramento" promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
10 aprile 1990, depositato in cancelleria il 20 successivo ed
iscritto al n. 38 del registro ricorsi 1990;
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1990 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Sato Mario Cevaro, per il ricorrente e
l'Avvocato Giandomenico Falcon per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, primo e quarto comma, della
legge della Regione Emilia-Romagna (Revisione della dotazione
organica delle qualifiche funzionali fino alla quinta compresa e
conseguenti norme di inquadramento), riapprovata il 19 marzo 1990,
per violazione dell'art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione.
Secondo il ricorrente, le disposizioni impugnate, le quali
consentono l'inquadramento alla quinta qualifica di personale
regionale in possesso di qualifiche inferiori, contrasterebbero con
l'art. 97 della Costituzione, primo e terzo comma, perchè difformi
dalla normativa contrattuale nazionale, recepita dalla regione, e dai
principi generali del pubblico impiego che non prevedrebbero alcun
riconoscimento a fini giuridici dell'esercizio delle mansioni
superiori.
Il previsto meccanismo di reinquadramento sarebbe ulteriormente
illegittimo perchè non motivato da alcuna necessità di introduzione
di correttivi al fine di eliminare situazioni squilibrate fra i
dipendenti regionali.
Un terzo profilo di incostituzionalità risiederebbe nella
estensione, a chi non riveste la qualifica "immediatamente" inferiore
alla quinta, della possibilità di partecipare ai suddetti concorsi
interni, la quale contrasterebbe con i generali principi di
imparzialità e buona amministrazione. La disposizione impugnata,
infatti, sarebbe difforme da quanto analogamente previsto dalla
vigente disciplina contrattuale (art. 5 della L.R. 28 ottobre 1987,
n. 30), che, nel fissare la riserva dei posti nei pubblici concorsi
per il personale già in servizio, richiederebbe il possesso della
qualifica immediatamente inferiore a quella per cui si concorre.
2. - Si è regolarmente costituita la Regione Emilia-Romagna per
chiedere il rigetto del ricorso.
La Regione premette che le norme impugnate fanno parte di una
legge che ha, fra l'altro, aumentato di 390 unità i posti in
organico relativi alla quinta qualifica funzionale, lasciando però
immutata la dotazione organica complessiva, al fine, come si legge
nella relazione al relativo disegno di legge, di adeguare la pianta
organica alle esigenze proprie delle nuove metodologie di lavoro
conseguenti al diffuso utilizzo di strumenti informatici negli uffici
regionali. Tali norme prevedono che i posti vacanti della quinta
qualifica funzionale siano attribuiti al personale del ruolo
regionale di qualifica inferiore con anzianità di effettivo servizio
di almeno quattro anni alla data di entrata in vigore della legge
impugnata (ridotti a due in caso di servizio reso nella quarta
qualifica funzionale). Le stesse norme richiedono, inoltre, che il
suddetto personale sia preposto alle mansioni proprie delle
qualifiche relative ai posti da ricoprire alla data di entrata in
vigore della legge impugnata e abbia già svolto positivamente le
medesime mansioni, in modo prevalente e in via continuativa, per un
periodo non inferiore ad un anno alla predetta data.
La legge prevede, poi, una "Commissione tecnica di accertamento",
istituita dalla Giunta regionale, avente il compito di presiedere
alle operazioni del concorso interno e di provvedere ad individuare
il personale di qualifica inferiore alla quinta in possesso dei
requisiti sopra indicati.
Ad avviso della Regione, la censura relativa alla asserita
violazione della normativa contrattuale, oltre che inammissibile
perchè generica, sarebbe infondata per tre diversi ordini di motivi:
a) perchè i provvedimenti di modificazione dello stato
giuridico del personale, disciplinati dalla legge impugnata,
sarebbero materia che la legge quadro sul pubblico impiego affida
alla legge regionale e non alla contrattazione nazionale (art. 2,
primo comma, lettera 2, della legge n. 219 del 1984);
b) perchè, comunque, la difformità rispetto alla disciplina
contrattuale troverebbe la propria giustificazione in una situazione
particolare della regione, situazione che, secondo l'insegnamento di
questa Corte, consente alla legge regionale di discostarsi dalla
normativa prevista negli accordi nazionali;
c) perchè, infine, nessun contrasto vi sarebbe tra la legge
impugnata e l'accordo nazionale, giacchè l'art. 5 del d.P.R. 13
maggio 1987, n. 268, si riferirebbe all'accesso all'impiego
regionale, mentre le disposizioni censurate riguardano esclusivamente
personale già in servizio presso la regione.
Anche la censura relativa alla violazione dei principi generali
del pubblico impiego sarebbe inammissibile perchè generica, essendo
impossibile individuare quale sia il principio generale violato e da
quale disposizione lo si dovrebbe dedurre.
Riguardo alle restanti censure, la Regione Emilia-Romagna sostiene
che il terzo comma dell'art. 97 della Costituzione non rileverebbe
nel caso in esame, in quanto concernerebbe soltanto l'"accesso" nella
pubblica amministrazione. Quanto, poi, alla pretesa violazione del
primo comma dello stesso articolo, la regione sottolinea come il
previsto passaggio di fascia sia subordinato ad una congrua
valutazione dell'attività pregressa del dipendente, la quale farebbe
ragionevolmente ritenere che, per poter essere reinquadrato in
livelli superiori, vi sia il bisogno di essere comunque in possesso
dei requisiti obiettivi richiesti, a prescindere dall'appartenenza
alla fascia "immediatamente" inferiore.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale nei confronti dell'art. 3, primo e quarto comma, della
legge della Regione Emilia-Romagna (Revisione della dotazione delle
qualifiche funzionali fino alla quinta compresa e conseguenti norme
di inquadramento), riapprovata il 19 marzo 1990, per violazione
dell'art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione.
2. - Occorre preliminarmente esaminare l'eccezione
d'inammissibilità per indeterminatezza o genericità formulata dalla
Regione nei confronti delle censure che lo Stato ha proposto in
riferimento alla pretesa violazione, da parte delle disposizioni
impugnate, della normativa contrattuale nazionale e dei principi
generali del pubblico impiego (questi ultimi sotto il profilo della
non rilevanza del riconoscimento a fini giuridici dell'esercizio di
mansioni superiori).
L'eccezione va respinta.
È fuor di ogni dubbio che il ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri, in relazione alle censure ora esaminate, non indica con
precisione le norme contrattuali e i principi generali sul pubblico
impiego che integrano il parametro di costituzionalità che si
pretende violato. Tuttavia, ai fini dell'ammissiblità dei giudizi di
legittimità costituzionale in via principale, è sufficiente che i
motivi addotti per l'annullamento delle disposizioni impugnate siano
indicati in modo tale da permettere alla controparte di rendersi
conto del significato sostanziale delle censure formulate (v., con
riferimento ai motivi del rinvio che devono sostanzialmente
corrispondere ai motivi del ricorso, le sentt. nn. 289 e 525 del
1987; 726 e 1127 del 1988; 38 e 561 del 1989) e da porre in grado
questa Corte di venire a conoscenza, senza possibilità di equivoco,
dei termini della questione di legittimità costituzionale
sottopostale e di compiere i necessari esami preliminari sulla
ammissibilità del ricorso (v. sentt. nn. 517 del 1977; 19 e 242 del
1989).
Sotto tale profilo, non ha alcun fondamento l'eccezione della
resistente relativa alla indeterminatezza dei motivi: in un caso,
infatti, è agevole individuare con precisione la norma-parametro che
si pretende violata, in quanto che il ricorrente denuncia un
contrasto delle disposizioni impugnate con norme del contratto
nazionale recepito dalla Regione stessa; nel secondo caso, il
principio di cui si lamenta la lesione è, addirittura, precisamente
definito ed enunciato nel suo contenuto, di modo che l'unica carenza
effettiva è data dalla formale indicazione dei numerosi articoli dai
quali si pretende di dedurre quel principio.
3. - Priva di fondamento è la prima delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate dal ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, secondo la quale le disposizioni impugnate -
nel consentire l'inquadramento alla quinta qualifica del personale
regionale in possesso di qualifiche inferiori a seguito di un
concorso interno e sulla base dello svolgimento di fatto (con certe
caratteristiche) delle funzioni corrispondenti alla qualifica nella
quale è previsto l'inquadramento - si porrebbero in contrasto con le
norme del contratto nazionale recepite dalla Regione.
In realtà, l'art. 2 della legge quadro sul pubblico impiego 29
marzo 1983, n. 93, nell'individuare le materie da disciplinare con
legge (statale o regionale, in dipendenza della ripartizione
costituzionale delle competenze), anzichè con contratto, indica fra
questi oggetti i "procedimenti di (...) modificazione dello Stato
giuridico" (art. 2, numero 2, della legge n. 93 del 1983). Discende
da ciò che l'inquadramento del personale regionale in fasce
superiori è lasciato all'autonomia delle regioni stesse, le quali
possono disciplinare la materia con propria legge senza essere
vincolate dagli accordi. E, anzi, quand'anche questi ultimi, in
contrasto con la ripartizione delle competenze operata dal citato
art. 2, dovessero contenere norme o principi sulle modificazioni
dello stato giuridico del personale, tali disposizioni non avrebbero
carattere vincolante nei confronti del legislatore regionale, il
quale potrebbe liberamente derogare ad esse. Sicchè, essendo
precluso agli accordi disciplinare l'anzidetta materia, non può
accogliersi la richiesta del Presidente del Consiglio di dichiarare
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate perchè
contrastanti con norme stabilite da accordi nazionali.
4. - Una seconda questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, primo e quarto comma, della legge regionale impugnata è
stata sollevata in riferimento ai principi fondamentali stabiliti
dalle leggi sul pubblico impiego, sul presupposto che questi ultimi
non legittimano il riconoscimento a fini giuridici dello svolgimento
di fatto di mansioni superiori.
Anche tale questione non è fondata.
La censura del Presidente del Consiglio dei ministri muove
dall'erronea premessa che nelle leggi statali sul pubblico impiego
viga il principio che, ai fini dell'inquadramento giuridico del
personale, non sia rilevante lo svolgimento di fatto di mansioni
riferibili a qualifiche superiori. Al contrario, l'art. 4 della legge
11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo funzionale del
personale civile e militare dello Stato) prevede, al decimo comma,
che il personale, il quale ritenga di individuare in una qualifica
funzionale superiore a quella in cui è stato inquadrato le
attribuzioni da esso effettivamente svolte da almeno cinque anni,
può essere sottoposto ad una prova selettiva intesa ad accertare
l'effettivo possesso della relativa professionalità. L'esistenza di
norme come questa e di altre che conferiscono rilevanza alle funzioni
effettivamente svolte ai fini dell'inquadramento giuridico del
personale (già assunto), porta a negare l'affermazione del
ricorrente circa la sussistenza di un principio fondamentale di
significato contrario, sì da indurre a respingere la relativa
censura d'incostituzionalità delle disposizioni impugnate.
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri prospetta il dubbio
che l'art. 3, primo e quarto comma, della legge regionale impugnata
contrasti altresì con l'art. 97, terzo comma, della Costituzione,
secondo il quale "agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si
accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge".
La questione appare manifestamente infondata, sol che si consideri
che la norma invocata come parametro costituzionale concerne
l'accesso nella pubblica amministrazione, mentre le disposizioni
della legge regionale impugnata riguardano il reinquadramento in
qualifiche superiori di personale già in servizio nella pubblica
amministrazione.
6. - Non fondata è, infine, la questione di costituzionalità
basata sulla pretesa violazione dei principi di imparzialità e di
buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, primo comma,
della Costituzione), in conseguenza del rilievo che le norme
impugnate, nel consentire che ai previsti concorsi interni partecipi
il personale inquadrato nelle fasce inferiori, anzichè soltanto
quello inquadrato nella fascia immediatamente inferiore, conterrebbe
una discriminazione irrazionale a danno di quest'ultimo e della
funzionalità della amministrazione regionale.
Posto che, con giurisprudenza ormai costante, questa Corte ha
precisato che l'esame della costituzionalità delle leggi sotto il
profilo della pretesa violazione dei principi di imparzialità e del
buon andamento della pubblica amministrazione va svolto come verifica
della non irragionevolezza o della non arbitrarietà della disciplina
denunciata (v. sentt. nn. 217 del 1987; 331, 964 e 1130 del 1988; 21
del 1989), non può considerarsi esorbitante da tali limiti una
normativa, come quella impugnata, che ha lo scopo di porre fine a
squilibri che si sono creati nei rapporti tra le varie categorie del
personale a seguito di rilevanti mutamenti nell'organizzazione del
lavoro e degli uffici (v. sentt. nn. 56 del 1989 e 347 del 1990).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dall'art. 3, primo e quarto comma, della legge della
Regione Emilia-Romagna (Revisione della dotazione delle qualifiche
funzionali fino alla quinta compresa e conseguenti norme di
inquadramento), riapprovata il 19 marzo 1990, sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 97,
terzo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 3, primo e quarto comma, della medesima legge della Regione
Emilia-Romagna, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri,
in riferimento all'art. 97, primo comma, della Costituzione, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 luglio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 25 luglio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0959