1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 giugno 1996
N. 27 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 giugno 1996 (della regione Lombardia) Agricoltura - Limiti alla produzione lattiera - Modifiche alle disposizioni nazionali per l'applicazione della normativa comunitaria sulle "quote latte" - Reiterazione del d.-l. 15 marzo 1996, n. 124 - Prevista pubblicazione da parte dell'AIMA, entro il 31 marzo 1996, di appositi bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo 1995-96 - Attribuzione a tali bollettini, integralmente sostitutivi di quelli precedenti, della efficacia di accertamento definitivo delle posizioni individuali con effetto vincolante, altresi', anche nei confronti degli acquirenti, ai fini della trattenuta e del versamento del prelievo supplementare eventualmente dovuto - Possibilita', per gli interessati di agire avverso le determinazioni dei bollettini, innanzi all'autorita' giurisdizionale competente, previa, pero', opposizione, con ricorso documentato, all'AIMA, entro quindici giorni dalla pubblicazione del bollettino, ricorso da intendersi peraltro respinto, in applicazione del silenzio-rigetto, se entro i successivi trenta giorni non si sara' avuta comunicazione della decisione dell'organo adito - Sospensione, fino al 31 marzo 1997, della efficacia delle disposizioni dell'art. 2 del decreto-legge n. 727/1994 (convertito, con modificazioni, in legge n. 46/1995) circa la facolta' dei produttori, in caso di contenzioso, di avvalersi di una autocertificazione delle produzioni, e, a loro volta, degli acquirenti di farvi richiamo nelle proprie denunce - Evidente insussistenza della "straordinaria necessita'" richiesta per poter far ricorso alla decretazione d'urgenza - Mancata previsione di una partecipazione regionale, quanto meno nella forma della richiesta di parere, nel procedimento, anche se abbreviato e incentrato sull'AIMA, di riduzione delle quote individuali, in contrasto con il principio di leale collaborazione tra Stato e regioni e con ingiustificata compressione delle autonomie e competenze regionali - Contestata retroattivita' della normativa in ordine al riferimento della stessa alla gia' conclusa campagna lattiera 1995-1996, e nell'imposizione del gia' scaduto termine del 31 marzo 1996, in contrasto con i criteri di programmazione fissati nei regolamenti CEE e con il principio che impone il controllo e l'indirizzo della produzione a fini sociali - Incertezze ed estrema onerosita' per gli operatori derivanti dal previsto sistema di impugnazioni, non conciliabili oltretutto con i principi costituzionali del processo amministrativo - Richiamo a sentenze nn. 29/1995, 32/1960, 64 e 183 del 1987, 272 e 302 del 1988, 87/1996, 520/1995 e ad ordinanza n. 165/1995. (D.-L. 16 maggio 1996, n. 260, art. 1, commi 1, 2, 3 e 4). (Cost., artt. 3, 5, 11, 24, 41, 47, 77, 113, 117 e 118). (096C0930) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-1996)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dr. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di g.r. n. VI/14037 del 7 giugno 1996
di autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv. proff. Giuseppe
Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso
lo studio del secondo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30, contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale del d.-l. 16 maggio 1996, n. 260,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 113 del 16
maggio 1996, "Regime comunitario di produzione lattiera" (all. 1),
nel suo insieme, nonchè in specie quanto all'art. 1, commi 1 e 4,
nella parte in cui si prescrive che i bollettini di aggiornamento
degli elenchi dei produttori da pubblicarsi dall'AIMA entro il 31
marzo 1996 costituiscono accertamento definitivo delle posizioni
individuali, sostituiscono ad ogni effetto i bollettini
precedentemente pubblicati e vincolano gli acquirenti ai fini della
trattenuta e del versamento del prelievo supplementare; all'art. 1,
secondo comma, nella parte in cui tale disposizione sospende fino al
31 marzo 1997 l'efficacia dell'art. 2-bis del d.-l. 23 dicembre 1994,
n. 727, convertito con modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n.
46; all'art. 1, terzo comma, nella parte in cui tale disposizione
introduce un sistema di ricorsi estremamente oneroso per gli
operatori.
1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al contenimento
della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo, è stato
introdotto in Italia, dopo lungo contenzioso circa l'effettiva
entità della produzione interna e la irrogazione delle relative
sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, secondo
comma, la redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la
loro pubblicazione in appositi bollettini all'azienda di Stato per
gli interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, secondo
comma, limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla
UNALAT, dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/1968, del
27 giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle Regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi secondo e terzo rispetto alle quote nazionali individuate in
sede comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali
per il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma ottavo imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
2. - Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con
modificazioni in legge 24 febbraio 1995, n. 46 ha poi operato la
riduzione delle quote B per singolo produttore, con l'esclusione
degli operatori delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla
direttiva del Consiglio CEE n. 75/268 del 28 aprile 1975, da
effettuarsi entro il 31 marzo 1995 con operatività dalla campagna
1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art. 2, primo comma, lett. O. a)) la riduzione
della quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50%
della quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole";
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468/1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di miglioramento
zootecnico da parte della Regione e che lo abbiano realizzato,
possano chiedere la assegnazione di una quota corrispondente
all'obiettivo di produzione indicato nel pinao medesimo, in
sostituzione delle quote A e B.
Più in generale il d.-l. n. 727/1994 e la legge n. 46/1995 hanno
soppresso la previa consultazione della Conferenza tra Stato e
Regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, la normativa ha introdotto un meccanismo di
autocertificazione delle produzioni, in base al quale gli acquirenti
sono autorizzati a considerare i quantitativi autocertificati dai
produttori.
3. - La legge n. 46/1995 insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla Regione Lombardia con ricorso rubricato n.
22/1995 (all. 2), con allegazione di numerosi profili di
incostituzionalità. Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione
nella pubblica udienza del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del
28 dicembre 1995 accoglieva il predetto ricorso, in una con quello
presentato dalla Regione del Veneto e rubricato con n. r.g. 23/1995,
sotto il profilo della incostituzionalità dell'art. 2, primo comma,
della legge, nella parte in cui non vi si contemplava il parere delle
Regioni interessate nel procedimento di riduzione delle quote
individuali spettanti ai produttori di latte bovino.
4. - Il Governo è ora intervenuto nuovamente con la decretazione
di urgenza nel delicato settore de quo, adottando prima il d.-l. 15
marzo 1996 n. 124 e poi, reiterando il primo, adottando il
decreto-legge impugnato con il presente ricorso. Esso, in specie:
a) demanda all'AIMA, entro il 31 marzo 1996, di nuovo senza
previo parere delle Regioni interessate dagli eventuali tagli, la
pubblicazione di un bollettino di aggiornamento degli elenchi dei
produttori titolari di quota e dei quantitativi loro spettanti delle
quote latte 1995-1996 (art. 1, primo comma);
b) stabilisce che, ai fini della trattenuta e del versamento del
prelievo supplementare per il 1995-1996, gli acquirenti siano tenuti
all'osservanza delle risultanze del predetto bollettino di
aggiornamento (art. 1, quarto comma);
c) sospende sino al 31 marzo 1997 l'efficacia dell'art. 2-bis del
decreto-legge n. 727/1994 convertito con modificazioni in legge n.
46/1995 (art. 1, secondo comma);
d) detta disposizioni sulla tutela in via amministrativa dei
produttori avverso le determinazioni del predetto bollettino di
aggiornamento (art. 1, terzo comma).
5. - La disciplina di cui all'art. 2, della legge n. 46/1995,
dichiarata incostituzionale dalla Corte nella citata decisione
520/1995, e ora richiamata ex novo, in quanto l'art. 1, primo comma
non detta nuove e diverse modalità di confezionamento del
bollettino, ancora in assenza del parere delle Regioni, dalla Corte
stessa dichiarato indispensabile e dunque "additivamente" inserito
nel procedimento di formazione del bollettino, è da sè solo
sufficiente, almeno in termini previsionali, a determinare il
virtuale azzeramento della quota B nelle aziende di pianura, e in
specie in quelle della Regione ricorrente - ad un primo calcolo la
quota B subirebbe infatti un brutale taglio del 74% circa - e una
rilevante diminuzione della quota A.
In altre parole, il bollettino di cui all'art. 1, commi primo e
quarto, del decreto-legge impugnato sostituisce quelli preveduti dal
regime normativo precedente, continua a prescindere dal parere delle
Regioni interessate dai tagli in violazione del disposto della
decisione n. 520/1995, e in più assume una natura o almeno una forza
particolare, in quanto esso ha valore di "accertamento definitivo"
delle posizioni individuali dei produttori (art. 1, primo comma: v.
supra, punto 4.a) e del pari di vincolo esclusivo nei confronti degli
acquirenti (e per conseguenza delle aspettative patrimoniali dei
produttori: art. 1, quarto comma, e supra punto 4.b). Inoltre esso
interviene a regolamentare con la predetta peculiare forza i rapporti
produttivi nel settore con efficacia retroattiva, a campagna
1995/1996 conclusa, con disastrosi effetti su interi patrimoni
aziendali e, non di mero riflesso, sulle attribuzioni regionali, dato
che l'automatismo degli effetti comporta la virtuale spoliazione dei
poteri regionali di indirizzo, programmazione e controllo del settore
lattiero-caseario.
Nella sostanza della disciplina applicata, poi, va ribadito che la
Regione ricorrente, a differenza di altre Regioni, non ha mai
approvato - come ci si riserva di documentare in vista della pubblica
udienza - piani di sviluppo e miglioramento comportanti aumenti di
produzione del latte e dunque, a far data dal 12 marzo 1985, non
annovera operatori in grado di avvalersi della sostituzione delle
quote A e B con i più favorevoli obbiettivi dei piani di sviluppo e
miglioramento.
Per sovrammercato, la introduzione in via di urgenza di una
disciplina sfavorevole nella sostanza e con efficacia retroattiva si
accompagna alla individuazione (art. 1, terzo comma e punto 4.d) di
un regime di autotutela da ricorso estremamente penalizzante per gli
operatori.
Le disposizioni di cui in epigrafe sono dunque illegittime per i
seguenti
M o t i v i
1. - Occorre in limine rilevare che con il presente ricorso viene
impugnato un decreto-legge, epperciò un atto provvisorio con forza
di legge ai sensi dell'art. 77 della Costituzione. Non è dato, allo
stato, divinare il futuro delle previsioni normative in esso
contenute: non si può - cioè - sapere se l'atto verrà convertito
in legge, se in mancanza di conversione vi sarà sanatoria degli
effetti comunque prodotti medio tempore, oppure se il decreto
decadrà senza alcun ulteriore intervento.
È dunque necessario sin d'ora richiedere che, nell'eventualità
della sanatoria del decreto non convertito, le questioni di
costituzionalità sollevate con il presente ricorso vengano
trasferite, conformemente al principio fissato dalla sentenza n.
84/1996, sulla legge di sanatoria. Analogo trasferimento si
richiede, peraltro, nell'eventualità che il decreto venga
semplicemente reiterato. Come la citato sentenza n. 84 ha affermato,
infatti, ciò che conta, nel giudizio di costituzionalità, sono le
norme impugnate, non già le disposizioni che le "veicolano".
Come prospetta la stessa ordinanza n. 130 del 1996, il principio
posto alla base del trasferimento sulla legge di sanatoria deve
essere alla base, a fortiori, del trasferimento sull'eventuale
decreto "reiterante", attesa l'indubbia continuità di contenuto
normativo che - per definizione - lega l'atto reiterante all'atto
reiterato. Così stando le cose, anzi, si può rilevare come il
decreto-legge in epigrafe venga ora impugnato per mero tuziorismo
atteso che sarebbe sufficiente il trasferimento delle questioni già
sollevate in riferimento al decreto-legge n. 124/1996 qui reiterato
in fotocopia per definire la controversia di che trattasi.
2. - Nel merito, si deve, in primo luogo, lamentare la radicale
illegittimità costituzionale dell'intero decreto-legge n. 260/1996.
Per costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte,
l'illegittimità costituzionale di interi testi legislativi si
determina laddove il legame fra le singole disposizioni che essi
contengono sia tale che il ripristino della legalità costituzionale
violata non è possibile se non a condizione di folgorare l'atto
fonte nella sua totalità. Nel caso sottoposto al giudizio di
codesta ecc.ma Corte, l'illegittimità dell'intero testo del decreto
impugnato deriva da un duplice ordine di vizi:
2.1. - Violazione degli artt. 77, 117 e 118 della Costituzione.
L'impugnato decreto risulta privo di requisiti essenziali della
straordinarietà, necessità e urgenza che, ai sensi dell'art. 77
della Costituzione, condizionano la legittimità dell'adozione di
decreti-legge da parte del Governo. Nessuna delle previsioni del
decreto, invero, appare - almeno legittimamente (v. quanto si dirà,
sul punto, al n. 3.1. del presente ricorso) finalizzata allo scopo di
fronteggiare situazioni così chiaramente segnate dall'urgenza, da
richiedere l'intervento di un atto adottato ai sensi dell'art. 77
della Costituzione e non il ricorso normale iter legislativo di cui
agli artt. 70 e seguenti. Si tratta infatti di aggiustamenti (per
giunta illegittimi) delle previsioni dettate dalla legge 26 novembre
1992, n. 468 e dalla legge 24 febbraio 1995 n. 46, dei quali non è
dato rinvenire, in alcun modo, l'urgenza.
Il Governo, oltre tutto, ha agito in modo addirittura
contraddittorio, stabilendo la sospensione dell'efficacia di una
parte del d.-l. 23 dicembre 1991 n. 727 sino al 31 marzo 1997. È
infatti veramente difficile comprendere quale sia l'urgenza della
sospensione (per oltre un anno) dell'efficacia di un atto che esso
pure dovrebbe essere urgente (tanto necessariamente urgente, che solo
nella misura in cui effettivamente è tale può dirsi legittimo). In
realtà, ci troviamo qui di fronte all'ennesimo episodio di
illegittimo esercizio di un potere che la Costituzione ha concepito
come eccezionale "straordinario", e che invece viene sempre più
frequentemente impiegato come strumento "ordinario" di produzione
normativa primaria.
Mancano perciò del tutto quei presupposti costituzionali della
decretazione d'urgenza la cui carenza è, dalla più recente
giurisprudenza costituzionale, ritenuta censurabile (sentenza n.
29/1995), specie quando sia evidente e conclamata (sentenza n.
165/1995), come nella specie è.
Va qui precisato che la Regione ricorrente non lamenta la pura e
semplice violazione dell'art. 77 della Costituzione, bensì anche e
soprattutto la lesione delle competenze costituzionali che ad essa
sono riconosciute. È infatti anche attraverso la violazione
dell'art. 77 della Costituzione da parte del decreto-legge impugnato
che tale lesione si è consumata, poichè il Governo,
illegittimamente esercitando le facoltà di cui all'art. 77 della
Costituzione, ha finito - come appresso di dimostrerà - per
sottrarre alla Regione il potere di regolare un settore come quello
della produzione lattiera, che la Costituzione, in una con la
normativa ordinaria di trasferimento delle funzioni, sine dubio le
affida nell'ambito della materia "agricoltura". Di qui,
l'ammissibilità della relativa censura (cfr. sentt. nn. 32/1960; 64
e 183 del 1987; 272 e 302 del 1988; 87/1996).
Va infine sottolineato che il decreto impugnato non si occupa (se
non per produrre, come appresso si rileva, una nuova
incostituzionalita'), del solo profilo che avrebbe dovuto invece
legittimamente e necessariamente toccare: quello - cioè - della
disciplina dei rapporti fra Stato e Regione nel procedimento di
riduzione delle quote individuali spettanti ai produttori di latte
bovino, rapporti che avrebbero dovuto essere ulteriormente regolati
(in senso garantista per le Regioni) alla luce della sentenza n.
520/1995 di codesta ecc.ma Corte, che, sebbene additiva, avrebbe
probabilmente abbisognato di ulteriore attuazione e specificazione
legislativa. Anche di qui, la pretermissione delle esigenze
costituzionali (scolpite nell'art. 77 della Costituzione) da parte
dell'impugnato decreto emerge con chiarezza.
2.2. - Violazione degli artt. 3, 11, 41, 117 e 118 della
Costituzione.
In estrema sintesi, il provvedimento legislativo qui impugnato è
ispirato alla ratio di individuare, quale strumento attuativo delle
contestate scelte di merito contenute nell'art. 2 della legge n.
46/1995, un bollettino assolutamente unico nel suo genere e munito di
caratteri del tutto speciali: la retroattività rispetto alla
campagna ormai conclusa (art. 1, primo comma), la definitività
rispetto ai produttori (ibidem) e agli acquirenti (quarto comma), la
non definitività nel senso amministrativo del termine (per
impugnarlo giurisdizionalmente occorre infatti avere previamente
esperito il rimedio amministrativo in opposizione avanti l'AIMA:
terzo comma, la non sostituibilità con strumenti autocertificativi
precedentemente introdotti dal Governo sempre in via di urgenza
(secondo comma), la capacità di precludere persino le compensazioni
dovute in base alla disciplina comunitaria se l'operatore lo abbia
attaccato con impugnazioni, per tutta la durata necessaria per
definirle.
Per tutto questo, il decreto impugnato appare complessivamente e
nella sua integrità costituzionalmente illegittimo per i vizi sopra
esposti.
3.1. - Specificatamente viziati da illegittimità costituzionale,
per violazione degli artt. 11, 47, 117 e 118 della Costituzione, sono
poi i commi primo e quarto dell'art. 1 del decreto-legge n.
124/1996. Il primo comma prescrive che l'AIMA deve pubblicare
appositi bollettini "di aggiornamento" degli elenchi dei produttori
titolari di quota nonchè delle quote di loro spettanza per il
periodo 1995-1996 "entro il 31 marzo 1996". Tali bollettini
costituiscono accertamento definitivo delle posizioni individuali, e
sostituiscono "ad ogni effetto" i bollettini che l'AIMA ha
precedentemente pubblicato per il periodo di riferimento. A sua
volta, il quarto comma dispone che gli acquirenti del latte prodotto,
ai fini della trattenuta e del versamento del prelievo supplementare,
devono considerare esclusivamente le quote individuali risultanti dai
bollettini di cui al primo comma.
Come si evince già da una prima lettura, tali disposizioni
introducono nel nostro ordinamento, ancorchè ad hoc e per la sola
campagna 1995-1996, una categoria del tutto speciale di bollettini, i
cui effetti sul settore lattiero-caseario e sul governo dello stesso
da parte delle Regioni sono devastanti. I bollettini di cui trattasi
sono infatti la sola fonte di individuazione delle posizioni dei
singoli produttori per la campagna 1995-1996, e posseggono valore
definitivo, nonchè sostitutivo di qualunque altra precedente
determinazione.
Tali bollettini, però, riguardano - illogicamente - una campagna
che sostanzialmente si è già conclusa al momento in cui le
disposizioni impugnate sono divenute operative. Conseguentemente, i
loro effetti sono da considerarsi retroattivi. La campagna di
produzione del latte non coincide infatti con l'anno solare, ma va
dal 1 aprile al 31 marzo. Sin dall'inizio, dunque, i bollettini di
cui all'art. 1, commi 1 e 4, erano concepiti come atti destinati a
produrre effetti pro praeterito tempore (e cioè per la campagna
1995-1996 ormai conclusa), ed anzi era addirittura (non semplicemente
prevedibile ma) scontato che la loro pubblicazione non avrebbe potuto
praticamente intervenire nel brevissimo spatium temporis
intercorrente fra l'entrata in vigore del decreto impugnato (17
marzo) e il successivo 31 marzo, data di conclusione della campagna
1995-1996. In realtà, il nuovo strumento introdotto dal decreto
(nuovo) perchè, nonostante il nomen iuris di "bollettino", produce
effetti assolutamente inediti) era dall'origine - appunto - destinato
ad operare solo per il passato, senza alcuna possibilità di
utilizzazione per il futuro.
In questo modo si determina una pluralità di violazioni delle
menzionate previsioni costituzionali. Anzitutto, viene violato, in
una con gli artt. 117 e 118 della Costituzione (che definiscono
l'ambito di attribuzioni delle Regioni) e con l'art. 41 (che impone
il controllo e l'indirizzo della produzione privata a fini sociali),
l'art. 11 della Costituzione atteso che la ricordata scansione
temporale delle campagne di produzione del latte è fissata dal
regolamento CEE n. 804/68. Disciplinare retroattivamente, a campagna
sostanzialmente conclusa, le posizioni individuli dei singoli
produttori significa violare la lettera e lo spirito della normativa
comunitaria. Questa, infatti, prevedendo una certa periodizzazione
delle campagne di produzione del latte, intende far sì che si
realizzi una gestione corretta e programmata della produzione
lattiera medesima, che deve essere calibrata proprio su detta
periodizzazione. Sconvolgimenti a posteriori della disciplina di
settore come quello determinato dalle disposizioni impugnate sono
dunque radicalmente contrari alla normativa comunitaria (e
conseguentemente all'ordine costituzionale dei rapporti fra Stato e
Regioni, che quella normativa contribuisce a definire).
È proprio allo scopo di assicurare quella corretta e programmata
gestione, del resto, che l'art. 4, secondo comma, della legge n.
468/1992 aveva previsto in via generale che i bollettini fossero
pubblicati entro il 31 gennaio di ciascun anno: che senso avrebbe
avuto, una pubblicazione successiva alla conclusione della campagna,
quanto i produttori hanno già determinato i loro obiettivi, ovveri
li hanno già raggiunti?
Coerentemente, invero, la stessa disposizione normativa prevedeva
(e prevede) che i bollettini da pubblicarsi "entro il 31 gennaio di
ciascun anno" contenessero "gli elenchi aggiornati dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo
avente inizio il 1 aprile successivo". Il bollettino aveva dunque (ed
ha) la (ovvia) funzione di determinare le quote spettanti per il
futuro, non certo quella di riferirsi a quantitativi relativi al
passato. Le disposizioni impugnate determinano dunque una vera e
propria deroga alla previsione generale della legge n. 468/1992, ma
senza alcuna giustificazione razionale e in spregio della stessa
normativa comunitaria.
Violati, parallelamente, sono, di nuovo, in una con l'art. 41
della Costituzione, gli artt. 117 e 118. Le Regioni, alle quali la
stessa sentenza n. 520/1995 riconosce un ruolo preminente nel governo
del settore lattiero-caseario, sono totalmente spossessate delle loro
attribuzioni programmatorie dagli effetti retroattivi dei nuovi
bollettini, che determinano conseguenze del tutto incontrollabili sia
per i produttori che per l'Ente territoriale preposto - come detto -
al governo del settore. Il paradosso di uno strumento concepito quale
mezzo di programmazione (il bollettino) che si trasfigura in mezzo di
registrazione di realtà pregresse (il nuovo bollettino creato dai
commi primo e quarto dell'art. 1) è evidente. Ed è un paradosso che
determina una palese illegittimità costituzionale, nella misura in
cui da esso consegue la sottrazione alle Regioni di qualunque
facoltà di governo e programmazione della produzione lattiera, che
viene assunta come un dato, riferito al passato, e non come un
obiettivo proiettato (come dovrebbe essere) nel futuro.
Così stando le cose, si potrebbe anche osservare che, ove
all'impugnato decreto fosse stata davvero sottesa un'urgenza, questa
non avrebbe potuto che stare nell'intenzione di determinare effetti
retroattivi su di una campagna di produzione lattiera sostanzialmente
già conclusa: proprio questa, e non altra, è infatti la
conseguenza della previsione normativa qui censurata. Ciò, però, in
aperta violazione della Costituzione e delle norme interposte che ne
integrano le previsioni (in particolare, del menzionato regolamento
CEE n. 804/68 e della legge n. 468/1992), perchè - come si è
rilevato - la disciplina retroattiva della campagna 1995-1996 ha leso
le attribuzioni regionali e violato i precetti comunitari. Se urgenza
davvero vi era, dunque, era un'urgenza incostituzionale, epperciò
non assumibile quale legittimo fondamento dell'uso di potere di
decretazione d'urgenza. Tanto, ad ulteriore conferma delle censure
già formulate, in riferimento agli artt. 77, 117 e 118, al punto n.
2.1. del presente ricorso.
3.2. - Violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 1, terzo comma, del decreto-legge impugnato definisce un
discutibile - sotto tutti i profili - regime di ricorsi.
Le sue lacune e più ancora i suoi sviamenti di potere legislativo
sono molteplici e gravissimi, proprio per i loro effetti sulle
prerogative regionali.
Si considerino infatti le seguenti anomalie:
il dies a quo dei ricorsi amministrativi in opposizione da
proporre all'AIMA è incerto, non essendo chiaro se la pubblicazione
menzionata nel terzo comma dell'art. 1 sia la diffusione del
bollettino a cura della Regione (la conoscenza degli operatori non
può certo avere luogo nello stesso giorno) o la riproduzione di esso
in Bollettino ufficiale della Regione;
il termine assegnato è brevissimo, ben più di quanto non
contempli la revisione dei rimedi amministrativi operata con d.P.R.
n. 1199/1971;
il ricorso giurisdizionale sembra essere possibile, sia in caso
di silenzio-rigetto da parte dell'AIMA che di reiezione esplicita,
solo dopo la pronuncia sul ricorso amministrativo in opposizione, con
il risultato che si tenta di operare una restrizione neppure troppo
occulta della tutela giurisdizionale, in spregio non solo alle
disposizioni costituzionali citate in epigrafe, ma altresì ai
principi della riforma del processo amministrativo operata con legge
n. 1024/1971. È chiaro trattarsi di misura sostanzialmente ritorsiva
a seguito delle massicce soccombenze giudiziali subite sin qui da
AIMA, EIMA e MIRAAF avanti i giudici amministrativi di primo grado
come di appello, sia in sede cautelare che di merito. In altri
termini, sembra reintrodotto il superato principio della
definitività dell'atto amministrativo quale presupposto
dell'impugnazione giurisdizionale;
la sospensione per circa un anno della autocertificazione
prevista dall'art. 2-bis della legge n. 46/1995 (secondo comma
dell'art. 1) esclude che la proposizione del ricorso in opposizione
possa consentire pur provvisoriamente la percezione da parte dei
produttori del compenso da parte degli acquirenti pur con riferimento
- si badi - alla campagna già conclusa, sicchè chi vanta crediti
per consegne operate legittimamente in tempi in cui la disciplina
retroattiva sfavorevole non era vigente non ha alcuna speranza di
riscuoterli, nonostante la proposizione del rimedio amministrativo;
infine, poichè gli accertamenti da effettuare a seguito dei
ricorsi in opposizione e dei ricorsi in opposizione e dei ricorsi
giurisdizionali amministrativi richiederanno tempi medio-lunghi, le
compensazioni previste dall'art. 2 dello stesso decreto impugnato non
potranno essere effettuate nei tempi stabiliti dal secondo comma.
Gli operatori si troveranno dunque nell'alternativa, distruttiva dei
loro diritti di difesa, di non impugnare per incassare le
comensazioni, anche in presenza di errori o abusi, o di impugnare,
correndo il rischio di restare privi di incassi per mesi o per anni,
pur con riferimento a consegne già eseguite nella campagna conclusa.
Le gravi disfunzioni processuali sopra sommariamente descritte non
potranno non trasformarsi in elementi di ulteriori lesività per le
Regioni della disciplina contestata; queste ultime, già private
ancora una volta di qualunque potere di intervento, pur solo
consultivo, sui tali da operare, dovranno così subire anche l'onta
della impossibilità virtuale di governare sul piano programmatorio
un comparto della politica agraria che non potrà non venire percorso
da un contenzioso capillare, diffuso e squassante.
4.1. - Violazione degli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione
sotto il profilo della contrarietà a norme comunitarie e della
invasione della sfera di competenza legislativa e amministrativa
regionale.
Il decreto impugnato, non introducendo alcun nuovo criterio per il
riparto dei tagli alla sovrapproduzione nazionale di latte, non può
non sottendere il richiamo alla disciplina contenuta nell'art. 2
della legge n. 46/1995, pur calandola in uno strumento amministrativo
(il "nuovo" bollettino) dotato - come si è detto - di una forza
assolutamente peculiare. Ne deriva che devono essere riproposte (come
già si è fatto in occasione dell'impugnazione del decreto-legge n.
124/1996) in questa nuova ottica censure a suo tempo formulte contro
l'art. 2 della legge n. 46/1995, e ora rilegittimate e dotate di
nuovo vigore, nonostante la decisione n. 520/1995, anche alla luce
della retroattività contestata sub 2.
La Regione ricorrente non ha adottato, dopo il 12 marzo 1995, data
di entrata in vigore del regolamento CEE 797/85, che insieme al
successivo 2328/91 disciplina i piani di sviluppo e di miglioramento,
alcun piano contenente previsioni di incremento della produzione
lattiero-casearia.
Tale correttezza di comportamento viene così penalizzata, e al
contrario l'illecito comunitario commesso da altre Regioni viene
premiato, anzichè sanzionato.
Si violano così l'art. 11 della Costituzione, e gli artt. 5, 117 e
118, sotto il profilo della competenza legislativa e amministrativa
regionale, a suo tempo correttamente esercitata nel rispetto degli
obblighi comunitari e ora penalizzata sia per il futuro che
retroattivamente per il passato dal premio accordato ad altre
Regioni, già responsabili di illecito comunitario nella approvazione
di piani in aumento. Si intende documentare specificamente che il
Ministero dell'agricoltura a suo tempo richiamò espressamente le
Regioni, e in specie la ricorrente, al rispetto del divieto di
approvazione di piani in aumento. Sicchè ora il comportamento
dell'esecutivo non si limita a tenere conto di uno stato di fatto, ma
legalizza con un nuovo illecito comunitario un precedente illecito,
dandogli dignità di presupposto fattuale da cui trarre le mosse. Nè
l'aspettativa della Regione ricorrente e dei suoi produttori al
rispetto della legalità da parte di tutti i soggetti coinvolti nella
disciplina di settore può venire prospettata come generico
affidamento travolgibile, per giunta in via di urgenza e in forma
retroattiva.
4.2. - Violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione, in
riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
L'illegittimità costituzionale prospettata sub 4.1. può
configurarsi anche come violazione degli artt. 3 e 41 per la
discriminatoria quanto ingiustificata penalizzazione degli operatori
agricoli del settore lattiero-caseario della Regione ricorrente, non
fondata su alcun ragionevole parametro classificatorio, ed anzi
imperniata su di un parametro espressamente vietato e configurato
come un disvalore della normativa comunitaria. La compressione o
peggio la soppressione della attività produttiva pregiudica non solo
gli stessi operatori colpiti, ma anche, e non di riflesso, la
effettività della funzione legislativa e amministrativa regionale,
vanificata nella sua sostanza.
4.3. - Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione,
anche con riferimento all'art. 2, settimo comma, della legge n.
468/1992. Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato
e Regioni.
Nella decisione n. 520/1995, più volte citata, codesta ecc.ma
Corte ha ritenuto non incostituzionale la mancata previsione nella
legge n. 46/1995 del necessario coinvolgimento della Conferenza
Stato-Regioni, atteso che essa va coinvolta soltanto per la
determinazione degli indirizzi generali della legislazione da
adottare.
La Corte ha però dichiarato incostituzionale la mancata previsione
"di qualsivoglia partecipazione regionale al procedimento di
riduzione delle quote individuali", anche alla luce della precedente
diretta preposizione delle Regioni stesse, ad opera dell'art. 2,
secondo comma, della legge n. 468/1992, alla procedura di riduzione.
In altre parole, la Corte ha ritenuto che la presenza regionale
dovesse essere garantita non tanto "a monte" dell'intervento
legislativo, giacchè la consultazione è prescritta solo sui
lineamenti generali e non sui singoli testi di legge, quanto
piuttosto e - imprescindibilmente - "a valle" dell'intervento
legislativo, una volta che debba darglisi attuazione mediante la
adozione del bollettino che poi le Regioni sono tenute a divulgare.
Orbene, la statuizione della Corte ha bensì avuto l'effetto di
introdurre additivamente nell'art. 2 della legge n. 46/1995 il parere
regionale non orginariamente inclusovi dal legislatore statale. Ma
tale inserimento valeva per il procedimento ordinario di produzione
del bollettino. Nel caso di specie, invece, il decreto impugnato ha
previsto la adozione di un bollettino unico nel suo genere, dotato -
come si è detto - di una forza speciale (essendo conclusivo per i
produttori e definitivo per gli acquirenti) e addirittura
assoggettato ad una tutela rafforzata contro impugnative dei soggetti
da esso pregiudicati. Rispetto a tale species di bollettino,
ridisciplinato nel procedimento, nella forza, negli effetti, nella
tutela, il legislatore governativo avrebbe dunque dovuto prevedere,
secondo il facilmente comprensibile precetto della Corte,
l'intervento partecipativo regionale in vista dell'adozione del
bollettino, cioè appunto a valle del decreto-legge, ma per effetto
delle previsioni da contenersi in esso, in vista del riparto dei
tagli da praticare.
Viceversa, il legislatore, ricadendo nel suo comportamento di
sempre, neppure questa volta ha previsto alcun intervento regionale
in tale fase. Già in riferimento del decreto-legge n. 124/1996, già
precedentemente impugnato, a tale titolo non valeva la seduta del
Comitato permanente per le politiche agricole, alimentari e forestali
del 15 febbraio 1995, in cui il Ministro ha semplicemente
preannunciato il ricorso ad un nuovo decreto-legge, il cui testo era
predisposto in versione diversa da quella poi emanata, senza fornire
alcuna indicazione sulle operazioni da porre concretamente in essere.
Con ciò il Ministro avrebbe potuto, a tutto concedere, adempiere
all'onere di informazione della Conferenza Stato-Regioni circa i
lineamenti generali della politica legislativa, ma certo non avrebbe
soddisfatto le prescrizione della Corte quanto al procedimento di
riduzione. Il che è fattualmente confermato dalla avvenuta
predisposizione di un bollettino, durante la elaborazione del quale
la Regione, e in specie la ricorrente e le altre interessate dai
tagli, non sono state consultate ad alcun titolo.
Nè tale parere individuale avrebbe potuto essere surrogato da sedi
di consultazione collegiale quali il Comitato permanente (v. a tal
proposito la seduta del 25 gennaio 1995). In riferimento al
decreto-legge n. 260/1996, qui impugnato, il governo non ha proceduto
neppure all'adozione del menzionato - e censurato - procedimento.
La violazione del principio di leale collaborazione non conosce
dunque soste nè rallentamenti.

P. Q. M.
Si chiede che la ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale del d.-l. 16
maggio 1996, n. 260, "Regime comunitario di produzione lattiera",
nell'insieme e in specie con riguardo ai commi primo, secondo, terzo
e quarto dell'art. 1.
Milano-Roma, addì 12 giugno 1996
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
96C0930