1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 marzo 1994
N. 38 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 marzo 1994 (della regione Toscana) Lavori pubblici - Legge quadro in materia di lavori pubblici - Esclusione che nella licitazione privata possa procedersi all'aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa ed esclusione, altresi', delle varianti progettuali - Inibizione all'amministrazione di verificare ed eventualmente escludere le offerte anormalmente basse - Esclusione dell'affidamento a trattativa privata per gli appalti di importo superiore a cinque milioni di ECU - Obbligo di affidamento delle concessioni di lavori pubblici mediante licitazione privata - Sottoposizione delle regioni a controlli amministrativi statali - Previsione del parere obbligatorio del Consiglio superiore dei lavori pubblici per tutti i progetti di opere pubbliche di importo superiore a cento milioni di ECU, nonche' del parere vincolante dello stesso Consiglio sull'affidamento di lavori pubblici mediante appalto concorso - Sottoposizione della programmazione regionale dei lavori pubblici ad una serie di vincoli o restrizioni - Affidamento al Ministro dei lavori pubblici della definizione dello schema tipo di programma trimestrale - Previsione di limiti in materia di programmazione di lavori pubblici e relativi finanziamenti - Previsione dell'emanazione da parte del Governo di atti di indirizzo e coordinamento senza nessuna specificazione dei presupposti e contenuti - Qualificazione delle norme impugnate quale principi fondamentali in materia di lavori pubblici - Lamentata invasione della sfera di competenza della regione in materia di lavori pubblici di interesse regionale - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 139/1990 e 359/1991. (Legge 11 febbraio 1994, n. 109, artt. 1, secondo e terzo comma, 3, primo, secondo e sesto comma; 4, primo, sesto, quattordicesimo, sedicesimo e diciassettesimo comma; 6, quinto comma; 7, primo, secondo, terzo e quinto comma; 14; 20, quarto comma; 24, primo comma, lett. b)). (Cost., artt. 3, 97, 117 e 118). (094C0397) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-1994)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, autorizzato con deliberazione della
giunta regionale n. 2206 del 14 marzo 1994, rappresentato e difeso,
per mandato a margine del presente atto, dagli avvocati Vito Vacchi,
Lucia Bora e Fabio Lorenzoni, ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, via Alessandria n. 130, contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli artt. 1, secondo e terzo comma;
3, primo, secondo e sesto comma; 4, primo, sesto, quattordicesimo,
sedicesimo, diciassettesimo comma; 6, quinto comma; 7, primo,
secondo, terzo e quinto comma; 14; 20, quarto comma; 24, primo comma,
lett. b) della legge 11 febbraio 1994, n. 109 "Legge quadro in
materia di lavori pubblici".
1) Sul supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 41 del 19
febbraio 1994 è stata pubblicata la legge quadro in materia di
lavori pubblici n. 109/1994.
Secondo l'art. 1, la legge vuole assicurare che l'attività
amministrativa in materia di opere e lavori pubblici "si uniformi a
criteri di efficienza e di efficacia, secondo procedure improntate a
tempestività, trasparenza e correttezza, nel rispetto del diritto
comunitario e della libera concorrenza tra gli operatori"; per tal
fine, essa si pone come normativa organica di disciplina di tutti gli
appalti pubblici, ivi compresi i lavori di importo inferiore alla
soglia di applicazione della normativa comunitaria.
La normativa ha quindi il positivo intento di "risanare" il
settore della realizzazione delle opere pubbliche, di moralizzare e
rendere trasparente l'attività amministrativa; tuttavia alcune delle
sue disposizioni ledono sensibilmente l'autonomia legislativa ed
amministrativa delle regioni, costituzionalmente garantita nella
materia dei lavori pubblici di interesse regionale.
1- A) L'art. 1, secondo comma, della legge-quadro prevede che "Per
la disciplina delle opere e dei lavori pubblici di competenza delle
regioni anche a statuto speciale, delle province autonome di Trento e
di Bolzano e degli enti infraregionali da queste finanziati, le
disposizioni della presente legge cotituiscono norme fondamentali di
riforma economico-sociale e principi della legislazione dello Stato
ai sensi degli statuti delle regioni a statuto speciale e dell'art.
117 della Costituzione, anche per il rispetto degli obblighi
internazionali dello Stato.
La norma si iscrive nel sistema previsto dall'art. 117 della
Costituzione secondo cui, come è noto, le regioni ordinarie hanno
competenza legislativa concorrente (con quella dello Stato) nelle
materie indicate dallo stesso art. 117 (e quindi anche nella materia
dei "lavori pubblici di interesse regionale".
Tale potestà legislativa può essere esercitata "nei limiti dei
principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato", principi
che trovano la loro sede naturale di espressione nelle c.d. leggi
cornice. Sebbene non sia escluso che lo Stato possa intervenire nelle
materie regionali con disposizioni che accanto ai principi pongano
anche norme (legislative) di dettaglio o che addirittura pongano
norme esclusivamente di dettaglio, è pur vero che la normazione
statale di dettaglio si applica fin quando la regione, esercitando
concretamente la sua potestà legislativa, non intervenga a
disciplinare la materia con proprie leggi rispettose dei principi
contenuti nelle leggi statali.
Rispetto a questa configurazione del rapporto fra fonte
legislativa statale e fonte legislativa regionale, l'art. 1, secondo
comma, della legge-quadro eleva tutte le disposizioni contenute nella
legge stessa al rango di principi della materia.
In tal modo le singole disposizioni della legge statale finiscono
per vincolare totalmente l'esercizio della potestà legislativa
regionale. Il problema era stato posto, ma inutilmente, dalla stessa
commissione parlamentare per le questioni regionali che aveva
opportunamente evidenziato come il ricorso al limite delle riforme
economico-sociali producesse l'effetto di comprimere illegittimamente
le autonomie regionali (v. parere com. bic. 15 luglio 1993 - Pres.
Guerzoni).
Un ulteriore elemento che conferma la volontà del legislatore di
elevare tutte le disposizioni al rango di principi della materia
viene dall'art. 1, comma quarto, il quale dispone che le norme della
legge non possano essere derogate, modificate o abrogate se non per
dichiarazione espressa con specifico riferimento a singole
disposizioni.
Le norme della legge-quadro, sono così "rafforzate" nella loro
vigenza e non possono essere modificate o abrogate se non per
disposizioni espressa: e ciò proprio perchè il legislatore ha
inteso attribuire a tutte le disposizioni della legge-quadro la
valenza di "norme di principio".
La legge statale dunque intende accreditarsi come un insieme di
disposizioni tutte inderogabili confermando al tendenza "espansiva"
che ha caratterizzato l'intervento della legislazione statale nelle
materie di competenza regionale e, in tal modo, la potestà
legislativa regionale diviene potestà attuativa, anzichè di tipo
concorrente, con evidente violazione dell'art. 117 della
Costituzione.
1- B) L'art. 1, terzo comma, dispone che: "Il Governo, ai sensi
dell'art. 2, terzo comma, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n.
400, emana atti di indirizzo e coordinamento dell'attività
amministrativa delle regioni in conformità alle norme della presente
legge".
Nel contesto della legge-quadro l'attribuzione di tale potere di
indirizzo e coordinamento non è accompagnata dall'individuazione
delle esigenze unitarie da soddisfare e dalla definizione di chiari
criteri-guida per il suo esercizio; e ciò costituisce lesione del
principio di legalità sostanziale più volte richiamato dalla Corte
costituzionale in relazione alla legittimità di tale attività di
indirizzo e coordinamento.
2) L'art. 3 della legge opera la delegificazione della materia dei
lavori pubblici rinviando ad un regolamento governativo l'ulteriore
disciplina con riferimento:
alla programmazione, alla progettazione, alla direzione dei
lavori, al collaudo e alle attività di supporto tecnico-
amministrativo con le annesse normative tecniche;
alle procedure di affidamento degli appalti e delle concessioni
di lavori pubblici, nonchè degli incarichi di progettazione;
alle forme di pubblicità e di conoscibilità degli atti
procedimentali, anche mediante informazione televisiva o trasmissione
telematica, nonchè alle procedure di accesso agli atti;
ai rapporti funzionali tra i soggetti che concorrono alla
realizzazione dei lavori e alle relative competenze.
Tale regolamento è adottato su proposta del Ministero dei lavori
pubblici, di concerto con i Ministri dell'ambiente e per i beni
culturali ed ambientali, sentiti i Ministri interessati, previo
parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell'autorità
per la vigilanza sui lavori pubblici, nonchè delle competenti
commissioni parlamentari; esso viene a costituire, insieme alla legge
"l'ordinamento generale in materia di lavori pubblici" (art. 3,
secondo comma).
Tale dizione legislativa (unita a quella dell'art. 2, secondo
comma, che espressamente prevede la generale applicabilità del
regolamento anche alle regioni) induce a ritenere che anche il
regolamento governativo diventerà fonte di principi inderogabili che
costituiranno un limite alla legislazione regionale, in violazione
dell'art. 117 della Costituzione e del limite posto per la
delegificazione dell'art. 17, secondo comma, della legge 23 agosto
1988, n. 400.
Ciò perchè i limiti alla potestà legislativa regionale possono
essere stabiliti con legge e l'art. 17, secondo comma, della legge n.
400/1988 ammette che una materia possa essere delegificata solo ove
non vi sia una riserva assoluta di legge.
A tale proposito la Corte costituzionale ha affermato che gli atti
regolamentari, ivi compresi quelli delegati, non possono
legittimamente contenere una disciplina riferita alle materie di
competenza regionale (sent. n. 204, 391 e 465 del 1991; 97/1992) e la
liceità di regolamenti statali in materie regionali è stata ammessa
solo ove tali regolamenti abbiano contenuti tecnici e non coinvolgano
"scelte ed indirizzi d'ordine politico-amministrativo" (sentenze n.
483 e 507 del 1991; 461/1992).
La violazione delle regole costituzionali relative all'ordine
delle fonti normative, così come chiarite dalla Corte costituzionale
(in base alle quali un atto regolamentare non può porre norme volte
a limitare la sfera delle competenze delle regioni), si accentua
esaminando gli oggetti specifici che il regolamento dovrà definire
(art. 3, sesto comma) in quanto il regolamento non avrà un contenuto
esclusivamente tecnico (come si deduce dal contenuto del regolamento
indicato dal sesto comma dell'art. 3). A ciò va aggiunto che tutta
la legge, in svariate disposizioni, rinvia a tale regolamento
delegato molti aspetti di disciplina sostanziale della materia (si
veda, solo a titolo esemplificativo, l'art. 7, terzo comma, per cui
il regolamento disciplina le funzioni del responsabile del
rocedimento; l'art. 28, settimo comma, lettera c), per cui il
regolamento individua casi di collaudo in corso d'opera).
Nè la legittimità del regolamento previsto dall'art. 3 può
essere recuperata intendendo che lo stesso sia atto di indirizzo e
coordinamento e perciò idoneo a vincolare le regioni; ciò sia
perchè la legge già dispone all'art. 1, comma terzo, l'emanazione
di tale atto, sia perchè il regolamento previsto dall'art. 3 è un
atto normativo e quindi non presenta nè il contenuto tipizzato
(indirizzi e criteri di coordinamento rivolti a vincolare
teleologicamente l'esercizio di potesta'), nè la peculiarità della
forma propria degli atti di indirizzo e coordinamento.
3) L'art. 4 istituisce l'autorità per la vigilanza sui lavori
pubblici, quale organismo autonomo ed indipendente, composto da
cinque esperti in settori tecnici, economici e giuridici, nominati
dai Presidenti della Camera e del Senato.
Tale autorità esercita la vigilanza sui lavori pubblici, anche di
interesse regionale (art. 4, primo comma).
Il sesto comma dell'articolo specifica i poteri dell'autorità,
anche nei confronti delle regioni e degli enti regionali.
Precisamente si stabilisce che tale autorità può richiedere
documenti, informazioni e chiarimenti in ordine di lavori pubblici in
corso o da iniziare; può disporre, anche su richiesta di chiunque ne
abbia interesse, ispezioni; può disporre perizie e analisi
economiche e statistiche nonchè la consultazione di esperti;
l'eventuale rifiuto ed omissione di fornire la documentazione e le
informazioni richieste sono puniti con una sanzione amministrativa,
fermo restando il potere di trasmissione degli atti al giudice penale
e alla procura della corte dei conti.
Al servizio ispettivo - posto alle dipendenze dell'autorità ed
articolato in un nucleo centrale e in nuclei regionali - è demandato
il compito di svolgere accertamenti ed indagini ispettive nelle
materie di competenza dell'autorità stessa.
Tali ampi e penetranti poteri ispettivi, che comportano una
interferenza nella gestione dell'azione amministrativa, contrastano
con l'art. 118, primo comma, della Costituzione, che riserva alle
regioni autonomia amministrativa nelle materie di cui all'art. 117,
fra cui rientrano i lavori pubblici di interesse regionale. Inoltre
il suddetto potere ispettivo viene a costituire una forma di
controllo sull'attività amministrativa regionale, non prevista da
alcuna norma costituzionale ed anzi in contrasto con il sistema dei
controlli sulle regioni come definito dall'art. 125 della
Costituzione.
3- A) L'art. 4 in esame prevede poi che alle dipendenze
dell'autorità opera anche l'osservatorio dei lavori pubblici,
articolato in una sezione centrale e in sezioni regionali aventi sede
presso i provveditorati regionali alle opere pubbliche (comma
quattordici).
I compiti di tale osservatorio sono puntualizzati dal sedicesimo
comma della norma in esame: in tale articolazione compiuta detto
organismo si sovrappone, per compiti e funzioni, agli osservatori
già istituiti dalle regioni ai sensi della legge 17 febbraio 1987,
n. 79. Infatti l'unico riconoscimento che la nuova legge accorda agli
osservatori regionali è previsto dal quindicesimo comma della norma
in questione, ove si dispone che l'osservatorio di nuova istituzione
operi mediante procedure informatiche, sulla base di apposite
convenzioni anche con gli organismi istituiti dalle regioni.
Tale duplicazione di organi e la sovrapposizione di compiti
snatura il ruolo degli osservatori regionali, rendendoli marginali e
subalterni, in evidente violazione delle competenze amministrative
riservate alle regioni in materia, ai sensi dell'art. 118 della
Costituzione.
La violazione di tale norma si accompagna a quella degli artt. 3 e
97 della Costituzione, sotto il profilo dell'irragionevolezza e della
violazione del principio di buona amministrazione da parte di una
norma che disconosce la titolarità delle funzioni regionali
(funzioni, tra l'altro, già in esercizio, mediante l'avvenuta
istituzione degli osservatori regionali) e che crea una irrazionale e
disorganica duplicazione di organismi similari.
3- B) Il diciassettesimo comma della norma in esame dispone che
tutte le amministrazioni aggiudicatrici (quindi anche le regioni)
sono tenute a comunicare a tale osservatorio, tutti i dati relativi
ai lavori pubblici di importo superiore a 80.000 ECU, tra cui, ad
esempio, il contenuto dei bandi e dei verbali di gara, i soggetti
invitati, l'inizio, l'avanzamento e l'ultimazione dei lavori, con
l'importo finale degli stessi. Si prevede poi una sanzione
amministrativa, applicata direttamente dall'autorità, per i soggetti
che omettano di fornire i dati suddetti o che li comunichino non
veritieri.
Anche tale previsione, come quella del precedente sesto comma,
viola le attribuzioni regionali in materia trasferita, garantita
dall'art. 118, primo comma, della Costituzione; la violazione è
aggravata dalla diretta applicabilità da parte dell'autorità delle
sanzioni amministrative anche alle regioni, come nei confronti di un
ente gerarchicamente sottordinato e privo di autonomia
costituzionalmente garantita.
4) L'art. 6, quinto comma, prevede l'espressione di un parere
obbligatorio del Consiglio superiore dei lavori pubblici su tutti i
progetti di opere pubbliche di importo superiore a 100 milioni di
ECU, nonchè, a prescindere da tale importo, su tutti i progetti per
i quali il parere sia richiesto dall'autorità.
La norma (qualora dovesse essere interpretata, come sembra, nel
senso della sua applicabilità anche alle regioni) si pone in
contrasto con l'esercizio delle funzioni amministrative
costituzionalmente garantite ai sensi dell'art. 118, primo comma,
della Costituzione.
5) L'art. 7 detta misure per l'adeguamento della funzionalità
della pubblica amministrazione, disponendo, al primo comma, che le
amministrazioni aggiudicatrici nominano, nell'ambito della propria
struttura tecnica ed amministrativa, tra le figure professionali in-
dicate dal regolamento, un unico responsabile del procedimento.
Il secondo comma della norma specifica i compiti del responsabile
del procedimento; ulteriori compiti sono poi previsti anche da altre
norme della legge, quali ad esempio l'art. 17, quarto comma, e art.
27, secondo comma (per cui il responsabile del procedimento accetta e
certifica le carenze di organico che impediscono alle amministrazioni
aggiudicatrici di espletare direttamente la redazione dei progetti e
la direzione dei lavori; l'art. 28, ottavo comma, (per cui nei casi
di affidamento dei lavori in concessione il responsabile del
procedimento esercita le funzioni di vigilanza in tutte le fasi di
realizzazione dei lavori verificando il rispetto della convenzione).
Il regolamento delegato di cui all'art. 3 disciplinerà poi le
ulteriori funzioni del responsabile del procedimento, coordinando con
esse i compiti del direttore dei lavori (comma terzo dell'articolo in
esame).
Tale disposizione appare costituzionalmente illegittima nella
parte in cui prevede che il responsabile del procedimento debba
essere nominato tra le figure professionali indicate dal regolamento
e nella parte in cui impartisce obblighi diretti allo stesso
responsabile del procedimento; ciò per violazione dell'art. 117
della Costituzione che garantisce autonomia organizzativa alle
regioni.
Il rinvio al regolamento, contenuto nel citato terzo comma, di
definire i compiti ulteriori del responsabile del procedimento è
incostituzionale per i motivi sopra esposti al punto 2) in relazione
all'art. 3 della legge.
5- A) Il medesimo art. 7, al comma quinto, prevede che per le
opere di rilievo nazionale o di iniziativa di amministrazioni statali
ricomprese nella programmazione di settore e per le quali siano
immediatamente utilizzabili i finanziamenti, l'intesa Stato-regione
di cui all'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977 possa essere acquisita
nell'ambito della conferenza dei servizi, se non perfezionatasi entro
sessanta giorni dalla richiesta.
A tale proposito non va dimenticato che, in base alla nuova
normativa sull'istituto della conferenza dei servizi, introdotta
dall'art. 2, tredicesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
qualora nella conferenza sia necessaria l'unanimità e la stessa non
sia raggiunta, le relative determinazioni possono essere assunte dal
Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del
Consiglio dei Ministri e tali determinazioni hanno il medesimo
effetto giuridico dell'approvazione all'unanimità.
Pertanto il comma quinto dell'art. 7 in questione è lesivo delle
attribuzioni regionali perchè sposta il livello dell'intesa Stato-
regione da un piano politico (art. 81 d.P.R. n. 616/1977) ad uno
amministrativo (conferenza dei servizi) e perchè, in caso di mancata
intesa, elimina nel procedimento sostitutivo il parere della
commissione parlamentare per le questioni regionali, violando così
il principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, più volte
enunciato dalla Corte costituzionale (sentenze nn. 37 e 464/1991 e
462/1992).
6) L'art. 14 detta la disciplina relativa alla programmazione dei
lavori pubblici.
Si prevede che le amministrazioni aggiudicatrici approvino il
programma dei lavori pubblici da eseguire nel triennio, con
l'indicazione dei mezzi, stanziati nonchè disponibili; tale
programma deve prevedere l'elenco dei lavori per settore; la
priorità di intervento; il piano finanziario complessivo e per
settore; i tempi di attuazione degli interventi. Nel programma
possono essere inclusi, secondo un ordine di priorità, per tipologia
di opere, solo i lavori di cui sia stato redatto almeno il progetto
preliminare e la cui utilità sia stata accertata in base ad una
verifica costi/benefici.
Il programma è redatto in conformità agli strumenti urbanistici
e se gli enti locali sono sprovvisti degli strumenti urbanistici,
devono adottarli entro un anno dalla data di entrata in vigore della
legge, pena l'esclusione da ogni contributo o agevolazione dello
Stato in materia di lavori pubblici.
L'iter procedurale del programma prevede l'adozione dello schema
di programma; la sua pubblicazione per sessanta giorni al fine di
raccogliere le osservazioni e proposte ed il definitivo
pronunciamento dell'ente competente sulle stesse.
Fatti salvi gli interventi imposti da eventi imprevedibili o
calamitosi e le modifiche dipendenti da nuove leggi, regolamenti, o
atti amministrativi statali o regionali, le amministrazioni pubbliche
non possono concedere finanziamenti per opere e lavori pubblici non
ricompresi nei programmi o quando la richiesta non ne rispetti le
priorità.
Tale norma è lesiva del ruolo delle regioni quali enti di
programmazione, nella rilevante materia delle opere pubbliche di
interesse regionale. Il suddetto ruolo di ente di programmazione
discende dalle norme costituzionali (art. 118 della Costituzione) in
base alle quali la regione non gestisce l'attività amministrativa,
che deve essere delegata agli enti locali, ma legifera e, sul
versante amministrativo, coordina e programma l'azione
amministrativa.
In attuazione di tali norme costituzionali, la legge 8 giugno
1990, n. 142, ha dettato i principi dell'ordinamento degli enti
locali e dei rapporti tra regione ed enti locali, non derogabili, ai
sensi dell'art. 128 della Costituzion, se non mediante espressa
modificazione delle disposizioni contenute nella stessa legge.
Le disposizioni contenute nella citata legge n. 142/1990 sono
dunque norme di immediata attuazione del dettato costituzionale e
pertanto contengono una disciplina organica atta a fungere da
parametro interposto nei giudizi di costituzionalità concernenti i
rapporti Stato-regioni.
Tanto premesso, deve essere rilevato che l'art. 3, sesto, settimo
ed ottavo comma, della legge n. 142/1990, assegna alle regioni il
compito di individuare gli atti e gli strumenti di programmazione
socio-economica e di pianificazione territoriale degli enti locali,
che siano rilevanti ai fini della programmazione regionale. Questo
potere ordinamentale in materia di atti di programmazione
riconosciuto alle regioni si sostanzia in un complesso lavoro di
analisi, di ricognizione e di legislazione volto alla definizione di
un sistema integrato, tra regioni ed enti locali, di atti e
procedimenti programmatori. La regione Toscana ha esercitato tale
competenza dando avvio al suddetto lavoro: la l.r. 9 giugno 1992, n.
26, rappresenta la delineazione della prima fondamentale cornice.
Il citato art. 3 della legge n. 142/1990 si basa sul pieno
riconoscimento della competenza programmatoria regionale e pertanto
comporta la rinuncia da parte dello Stato, ad intervenire
ulteriormente nella previsione e definizione di atti programmatori
degli enti locali, per evitare interferenze con la nuova funzione
regionale che è, di per sè, notevolmente complessa dato che
l'attività programmatoria degli enti locali è a tutt'oggi libera,
sia in termini di atti che di procedimenti adottabili.
Il citato art. 14 della legge-quadro, nel dettare minutamente i
contenuti del programma triennale dei lavori pubblici, che gli enti
locali sono tenuti ad adottare, addirittura prevedendo che il
Ministro dei lavori pubblici definisca con proprio decreto lo schema
tipo del programma (quinto comma) e nel disciplinare gli effetti
dello stesso programma, sottrae il settore dei lavori pubblici di
interesse regionale alla potestà ordinamentale delle regioni ed
incide negativamente sulla possibilità di ricondurre a sistema il
complesso degli atti di programmazione locali e regionali; tutto ciò
in violazione del citato art. 3 della legge n. 112/1990, e quindi,
del ruolo regionale derivante dagli articoli 117 e 118 della
Costituzione.
Inoltre il quarto comma dell'art. 3 della legge n. 142/1990
dispone: "La regione determina gli obiettivi generali della
programmazione economico-sociale e territoriale e su questa base
ripartisce le risorse destinate al finanziamento del programma di
investimenti degli enti locali". Tale norma si basa sulla costruzione
di un meccanismo integrato di finanziamenti statali e regionali, gov-
ernato dalle regioni, ai fini dell'attuazione dei programmi degli
enti locali, ivi compresi quelli relativi ai lavori pubblici.
Il citato art. 14 della nuova legge, invece, si basa su un
rapporto di finanziamenti diretto tra l'ente locale e l'ente
erogatore che, quindi, non viene mediato dalle scelte programmatiche
compiute dagli atti del sistema delle autonomie locali e regionali;
ciò in quanto le amministrazioni che erogano i finanziamenti sono
tenute solo ad accertare che l'opera sia inclusa nel programma
dell'ente locale e che sia rispettato l'ordine di priorità in esso
stabilito, nè è previsto un ruolo regionale per la verifica a monte
della rispondenza del programma triennale dell'ente locale agli atti
di programmazione regionale.
Il suddetto meccanismo dei finanziamenti indebolisce notevolmente
la programmazione regionale, il cui effetto propulsivo e di indirizzo
deve necessariamente organizzarsi intorno a scelte di sintesi
rispetto alle frammentate necessità dei singoli enti locali.
È infatti sulla base dei diversi programmi presentati dagli enti
locali che la regione determina priorità regionali o di area vasta,
coordinando anche le opzioni diverse e contrastanti espresse dai
comuni e dalle province (si pensi, ad esempio, alle previsioni e
localizzazioni degli impianti di smaltimento dei rifiuti). D'altra
parte occorre tener conto che si verifica spesso il concorso di più
amministrazioni nell'erogazione delle risorse finanziarie necessarie
alla realizzazione di un'opera.
Anche per tale aspetto, quindi, la norma si pone in contrasto con
il ruolo della regione, così come definito dall'art. 3 della legge
n. 142/1990, in attuazione di principi costituzionali di cui agli
articoli 117 e 118 della Costituzione.
7) L'art. 20, quarto comma, prevede che l'affidamento di appalti
mediante la procedura dell'appalto-concorso è consentito ai soggetti
appaltanti (ivi comprese, dunque, le regioni), previo parere
vincolante del consiglio superiore dei lavori pubblici.
Anche tale norma, tanto più per il carattere vincolante del
parere, lede le competenze amministrative regionali
costituzionalmente garantite in materia, ai sensi dell'art. 118,
primo comma, della Costituzione.
8) L'art. 24 disciplina, al primo comma, i casi in cui è ammesso
l'affidamento dei lavori a trattativa privata: per gli appalti sino a
150 mila ECU si opera un rinvio all'art. 41 del r.d. 23 maggio 1924,
n. 827, (lettera a) e per gli appalti di importo superiore a 150 mila
ECU ma inferiori a 5 milioni di ECU, la trattativa è ammessa solo
per il ripristino di opere già esistenti e funzionanti danneggiate e
rese inutilizzabili da eventi di natura calamitosa, qualora motivi di
urgenza rendano incompatibili i termini imposti dalle altre procedure
di affidamento degli appalti (lettera b).
La direttiva comunitaria 93/37 del 14 giugno 1993 che si applica
per gli appalti pubblici di lavori di importo superiore a 5 milioni
di ECU, all'art. 7 ammette la procedura negoziata, anche senza
pubblicazione preliminare di un bando di gara, in casi molto più
numerosi di quelli previsti dalla citata lettera b) dell'art. 24.
Tale norma della nuova legge si pone, in base al già citato art.
1, quale principio e quindi vincola le regioni al suo rispetto, con
la conseguenza che le regioni stesse dovranno attenersi al rigido
disposto dell'art. 24, primo comma, lettera b) per i lavori di
importo inferiore alla soglia di applicazione della citata direttiva
comunitaria, mentre potranno prevedere il ricorso alla trattativa
privata per i lavori superiori a 5 milioni di ECU nei casi ammessi
dalla stessa direttiva.
Il limite imposto dalla lettera b), dell'art. 24, in rapporto alla
diversa e più ampia normativa comunitaria, appare quindi violare
l'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo dell'irragionevolezza,
perchè non ammette il ricorso alla trattativa privata negli
specifici casi in cui lo stesso è consentito per importi
notevolmente superiori.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale degli articoli 1 (secondo e terzo comma), 3 (primo,
secondo e sesto comma), 4 (primo, sesto, quattordicesimo, sedicesimo,
diciassettesimo comma), 6 (quinto comma), 7 (primo, secondo, terzo e
quinto comma), 14, 20 (quarto comma), 24 (primo comma, lettera b)
della legge 11 febbraio 1994, n. 109, per contrasto con gli articoli
3, 97, 117, 118 della Costituzione.
Firenze-Roma, addì 16 marzo 1994
Avv. Vito Vacchi - Avv. Fabio Lorenzoni

94C0397