1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 96 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 ottobre 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 ottobre 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Basilicata - Compiti del Comitato Tecnico Paritetico Stato-Regioni, costituito in attuazione dell'intesa interistituzionale sottoscritta il 14 settembre 2011 dal Ministero dei beni e delle attivita' culturali, dal Ministero dell'ambiente, della tutela del territorio e del mare e dalla Regione Basilicata - Previsione che, allo scopo di meglio salvaguardare le valenze paesaggistiche e ambientali della Basilicata, il suddetto Comitato esprima parere obbligatorio nell'ambito del procedimento unico di autorizzazione di impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile, di cui all'art. 12 del decreto legislativo n. 387 del 2003 - Ricorso del Governo - Denunciata attribuzione unilaterale al Comitato di una funzione nuova, estranea al processo codecisionale di pianificazione paesaggistica cui e' limitata l'intesa - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni - Surrettizia assegnazione ai citati Ministeri, nell'ambito di procedimento autorizzatorio di competenza regionale, di funzioni consultive non previste dalle normative statali di settore - Violazione della riserva di legge statale in materia di "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali" - Contrasto con il principio di non aggravamento del procedimento unico di autorizzazione degli impianti da fonti rinnovabili - Violazione dei principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Esposizione dell'Italia al rischio di una procedura di infrazione comunitaria. - Legge della Regione Basilicata 8 agosto 2013, n. 18, art. 30, aggiuntivo dell'art. 4-bis alla legge regionale 19 gennaio 2010, n. 1. - Costituzione, artt. 97, 117, commi secondo, lett. s), e terzo, e 118; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12; Linee guida [per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, approvate con D.M. 10 settembre 2010]; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 146 (come modificato dalla legge 12 luglio 2011, n. 106) e 148 (come modificato dal d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63); legge 7 agosto 1990, n. 241; d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357; legge 6 dicembre 1991, n. 394. (13C00374) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri (C.F.
80188230587) rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F.
80224030587) FAX n. 06/96514000, P.E.C.
ags_rm@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12; nei confronti della
Regione Basilicata in persona del Presidente della Giunta Regionale
pro tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della Legge Regione Basilicata n. 18 pubblicata sul B.U.R. n. 29
dell'08/08/2013 (recante assestamento del bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2013 e del bilancio pluriennale 2013/2015
della Regione) che, all'art. 30, apporta modifiche alla Legge Regione
Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 «Norme in materia di energia e Piano
di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale», aggiungendo l'art.
4-bis «Norme di salvaguardia» giusta delibera del Consiglio dei
Ministri in data 3 ottobre 2013.
È avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe,
la Regione Basilicata abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti argomenti e,
di seguito, motivi.
La integrazione normativa in discorso prevede che, nelle more
dell'approvazione del Piano Paesaggistico Regionale di cui all'art.
135 del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (d'ora innanzi «Codice Urbani»)
e della individuazione delle aree non idonee di cui al punto 17 delle
«Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili» approvate con il D.M. 10 settembre 2010 (anche «Linee
Guida»), «allo scopo di meglio salvaguardare le valenze
paesaggistiche ed ambientali della Basilicata, il Comitato Tecnico
Paritetico Stato Regioni, istituito a seguito dell'intesa
sottoscritta in data 14 settembre 2011, esprime parere obbligatorio
nell'ambito del procedimento unico previsto dall'art. 12 del d.lgs.
387/2003 con le modalità previste dalla L. 241/1990 e s.m.i.
Le disposizioni di cui al comma precedente si applicano in
relazione ai procedimenti per i quali la pertinente Conferenza di
Servizio non si è già chiusa con esito favorevole. Le disposizioni
di cui ai commi 2 e 3 si applicano anche agli impianti di produzione
di energia da fonte rinnovabile diversa da quella eolica».
Si evidenzia che il suddetto Comitato Tecnico è un organo
paritetico costituito, in attuazione dell'intesa interistituzionale
fra Ministero per i beni e le attività culturali (d'ora innanzi
MiBAC), Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare (anche «MATTM») e Regione Basilicata del 14 settembre 2011
(d'ora innanzi «Protocollo d'Intesa»), finalizzata a realizzare una
forma di collaborazione fra Amministrazioni centrali e regionale per
la «definizione di modalità di elaborazione congiunta del Piano
Paesaggistico Regionale», secondo la funzione assegnata a tali
accordi dall'art. 143 comma 2 Codice Urbani.
Nel Protocollo d'Intesa, nel caso specifico, le parti individuano
il perimetro delle attività rimesse al processo «codecisionale» con
le seguenti previsioni:
a) definizione condivisa delle «modalità procedurali
attuative del Codice» (art. 1 comma 2);
b) attuazione degli impegni assunti con verbale siglato in
Roma il 15 marzo 2011 tra MiBAC e Regione (art. 1 comma 3);
c) individuazione prioritaria e congiunta di una
«metodologia» per il riconoscimento delle aree non idonee alla
localizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, ai sensi del DM
Sviluppo economico 10 settembre 2010 (anche «Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili»)
(art. 1 comma 4);
d) elaborazione congiunta di un Disciplinare attuativo che
stabilisca contenuti tecnici e modalità operative, nonchè
cronoprogramma delle fasi di redazione del Piano (art. 7);
e) definizione del Piano entro i termini stabiliti dal
successivo Disciplinare attuativo (6 comma 1);
f) costituzione di un Comitato Tecnico paritetico composto da
rappresentanti del MiBAC, del MATTM, della Regione Basilicata (art.
5, comma 2);
g) affidamento al Comitato Tecnico delle funzioni di (art. 5
comma 1):
definizione dei contenuti del Piano;
coordinamento delle azioni necessarie alla sua redazione e
la verifica del rispetto dei tempi previsti per ciascuna delle fasi
scandite dal crono programma previsto al disciplinare attuativo.
È di tutta evidenza, dunque, che nel Protocollo di Intesa lo
strumento della codecisione sia limitato esclusivamente al processo
di «pianificazione» e, in questo contesto, al Comitato Tecnico siano
affidate alcune attività strumentali e prodromiche alla redazione
del Piano.
Ciò premesso, la norma regionale in discorso, affidando al
Comitato Tecnico il compito di esprimere un «parere obbligatorio»
nell'ambito del procedimento unico autorizzatorio per gli impianti di
produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili di
cui all'art. 12 del d.lgs. 387/2003, assegna unilateralmente a tale
organismo una funzione totalmente nuova.
Tale assetto presenta profili di illegittimità costituzionale
sotto diversi profili:
1) Violazione degli arrt. 117 e 118 Cost. - principio di
leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni - violazione del
principio di riserva di legge statale (art. 117 comma 2 lett. s)
Cost.).
L'ampliamento di competenze del Comitato Tecnico non è in alcun
modo supportato dalla legislazione ordinaria di settore, nè in
materia di autorizzazione unica per gli impianti di produzione di
energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili (d.lgs. n.
387/2003), nè nella disciplina sull'autorizzazione paesaggistica
(Codice Urbani).
Il d.lgs. n. 387/2003, in particolare, elenca in modo dettagliato
la tipologia di «atti di assenso» che debbono confluire nel
procedimento unico finalizzato all'emanazione dell'autorizzazione di
competenza Regionale, tra cui non figura alcun parere obbligatorio
dei MiBAC e del MATTM (Allegato I, Linee Guida).
Le Linee guida, inoltre, specificano le ipotesi per le quali
viene riservato, all'interno della conferenza dei servizi, un ruolo
ben preciso dei Ministeri (oggi parti del Comitato Tecnico in
questione).
In particolare, le Linee guida richiedono la partecipazione al
procedimento per l'autorizzazione di impianti alimentati da fonti
rinnovabili del MiBAC in alcune specifiche ipotesi (art. 14), mentre
il preventivo «parere» del MATTM è richiesto nell'ambito della sola
procedura statale per l'autorizzazione di impianti offshore
rilasciata dal Ministero dei trasporti, ex art. 12 comma 3 d.lgs. n.
387/2003.
Parimenti, nemmeno il Codice Urbani prescrive la preventiva
audizione delle Amministrazioni Centrali nel procedimento finalizzato
all'autorizzazione paesaggistica (atto di assenso che confluisce, ex
Allegato V delle Linee Guida, nell'autorizzazione unica ex art. 12
d.lgs. n. 387/2003).
L'art. 146 del Codice Urbani dispone, infatti, che «sull'istanza
di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la Regione [o i soggetti
da essa delegati a norma dell'art. 146 comma 6] dopo avere acquisito
il parere vincolante del soprintendente, in relazione agli interventi
da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in
base alla legge».
La stessa legge, all'art. 148, prescrive l'istituzione di
appositi Organismi regionali («Commissioni per il paesaggio»)
competenti ad esprimere pareri nel corso dei procedimenti
autorizzatori, di supporto ai soggetti ai quali sono delegate le
competenze in materia di autorizzazione paesaggistica, ai sensi
dell'art. 146, comma 6.
Tali Commissioni sono composte da «soggetti con particolare,
pluriennale e qualificata esperienza nella tutela del paesaggio»
(art. 148 comma 2 Codice Urbani), mentre - ancora una volta - non si
prevede la partecipazione delle Amministrazioni centrali dello Stato.
Il legislatore è, anzi, in più occasioni intervenuto ad
abrogare disposizioni dello stesso Codice Urbani che prevedevano il
coinvolgimento delle Amministrazioni Centrali nei procedimenti
autorizzatori, proprio a sottolineare la separazione delle funzioni
fra queste ultime e le Regioni, e contemplando il parere
obbligatorio, vincolante e preventivo della Soprintendenza dei Beni
Culturali, quale unico intervento statale anticipato ai fini del
rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.
In quest'ambito, il d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63 ha abrogato il
quarto comma dell'art. 148, che prevedeva la possibilità per le
Regioni di stipulare accordi per la partecipazione del MiBAC alle
Commissioni regionali per il paesaggio di cui sopra.
La legge 12 luglio 2011, n. 106, parimenti, ha interamente
abrogato il comma 15 dell'art. 146 che coinvolgeva il Dicastero
dell'ambiente nell'iter per il rilascio delle autorizzazioni per le
attività minerarie di ricerca ed estrazione relative alla stessa
tipologia di aree ed eliminato dal comma 14 della stessa norma la
speciale competenza riservata al MATTM in ordine al controllo di
legittimità sulle autorizzazioni paesaggistiche concernenti le
attività di coltivazione di cave e torbiere ricadenti in aree di
tutela paesaggistica.
La Regione Basilicata, pertanto, con la legge regionale n.
18/2013, non solo apporta unilateralmente delle modifiche ad un
Protocollo d'Intesa siglato con due Ministeri dello Stato, assegnando
al Comitato Tecnico nuove funzioni non preventivamente concordate, ma
assegna surrettiziamente ai due Ministeri citati funzioni consultive
nell'ambito di un procedimento autorizzatorio di competenza
regionale, non altrimenti previste dalla legge nazionale, con grave
violazione del principio di riserva di legge statale in materia (art.
117 comma 2 lett. s) Cost.).
Tale situazione appare, peraltro, configurare un conflitto di
interessi considerato il ruolo di vigilanza e controllo affidato al
MATTM dalla legislazione ordinaria in materia di Siti della rete
europea Natura 2000 (D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357) e di aree
naturali protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394).
Nell'ambito della legge n. 394/1991, infatti, il MATTM - quale
autorità controllante - interviene nelle fasi di approvazione degli
strumenti di regolamentazione del territorio, nei quali sono
individuate le regole generali ed astratte di utilizzo dello stesso;
mentre l'attività di gestione del territorio è rimessa
integralmente agli Enti gestori territorialmente competenti (Enti
Parco ecc.). A questi ultimi è richiesto, infatti, di esprimere un
preventivo nulla osta rispetto a qualsiasi procedimento di rilascio
di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed
opere all'interno dell'area naturale protetta, senza che sia prevista
alcuna procedura di audizione preventiva del MATTM.
Il D.P.R. 357/1997, in materia di Siti della rete europea Natura
2000, parimenti rimette integralmente la gestione delle aree (ZPS e
ZSC) alle Regioni, riservando al Ministero dell'ambiente le funzioni
di indirizzo per la gestione dei siti (art. 4 comma 2) finalizzate a
garantire l'applicazione uniforme sul territorio nazionale delle
prescrizioni nazionali e comunitarie, di controllo e di raccordo con
gli Organismi Comunitari. Si evidenzia, tra l'altro che, per progetti
o interventi che possono avere incidenze significative sui siti
Natura 2000, le procedure di Valutazione di Incidenza prescritte
dall'art. 5 del D.P.R. 357/1997 s.m.i. sono di competenza Regionale e
non richiedono fasi endoprocedimentali di consultazione del Ministero
competente.
2) violazione dell'art. 117, terzo comma, e 97 Cost.
L'art. 12, D.lgs. n. 38712003, recependo un preciso indirizzo
comunitario, ha previsto che il procedimento preordinato al rilascio
dell'autorizzazione per la costruzione e l'esercizio degli impianti a
fonti rinnovabili è svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalità stabilite dia legge 7 agosto 1990,
n. 241.
Mediante tale disposizione il legislatore nazionale ha, non solo
inteso conformarsi alle regole della semplificazione amministrativa e
della celerità, ma, soprattutto, esteso tali prerogative in modo
uniforme sull'intero territorio nazionale al fine di promuovere la
massima diffusione delle fonti energetiche rinnovabili.
La previsione normativa regionale censurata contraddice i
suindicati principi statali.
Va anzitutto segnalato, sul piano dell'economicità dell'azione
amministrativa, che il parere in discorso si rivela del tutto
ultroneo dal momento che le finalità di salvaguardia delle valenze
paesaggistiche ed ambientati della Basilicata, enunciate dalla norma,
trovano già un'adeguata e qualificata ponderazione all'interno del
procedimento unico, mercè l'intervento delle soprintendenze e delle
altre amministrazioni preposte alla tutela ambientate (§ 13.3 e
Allegato 1, Linee guida nazionali).
Peraltro, secondo la giurisprudenza amministrativa, l'intervento
delle soprintendenze nel procedimento unico è limitato ai soli casi
di impianti che ricadono in aree sottoposte a vincolo (Consiglio di
Stato, Sez. V, 10 maggio 2010, n. 2756), mentre la normativa
regionale impone l'acquisizione del parere dei Comitato Tecnico
Paritetico indifferentemente per tutte le fattispecie di impianti a
fonti rinnovabili.
Sotto tale aspetto la norma si rivela contraria al principio di
non aggravamento e, sempre in tale ottica, contraria alla ratio
dell'art. 12, D.lgs. n. 387/2003, che, come visto, mira alla
creazione di un sistema di regole certe, trasparenti ed uniformi su
tutto il territorio nazionale al fine di promuovere la massima
diffusione delle fonti energetiche rinnovabili.
La norma in questione, proprio perchè aggrava il procedimento
unico mediante l'acquisizione di un parere che si è dimostrato
essere superfluo dal punto di vista istruttorio, è contraria al
generale canone di buon andamento della pubblica amministrazione
(art. 97. Cost.) che richiede che l'attività amministrativa risponda
a canoni dell'efficienza, sia cioè in grado di realizzare il miglior
rapporto tra mezzi impiegati e risultati conseguiti, e
dell'efficacia, sia cioè capace di raggiungere gli obiettivi
prefissati.
Pertanto, in considerazione di quanto sopra esposto e sulla
scorta della giurisprudenza richiamata, sussiste altresì la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Si sottolinea, un ulteriore aspetto di criticità della normativa
regionale che potrebbe esporre l'Italia al rischio di una procedura
d'infrazione comunitaria: l'attribuzione al MATTM del citato «parere
obbligatorio» potrebbe configurare un conflitto di interessi
considerato il ruolo di vigilanza e controllo affidato al medesimo
ministero dalla legislazione ordinaria in materia di Siti della rete
europea Natura 2000 (D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357) e di aree
naturali protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394).
Infatti, nell'ambito della legge n. 394/1991, il MATTM quale
autorità controllante interviene nelle fasi di approvazione degli
strumenti di regolamentazione del territorio, nei quali sono
individuate le regole generali ed astratte di utilizzo dello stesso;
mentre l'attività di gestione del territorio è rimessa
integralmente agli Enti gestori territorialmente competenti (Enti
Parco ecc.). A questi ultimi è richiesto, appunto, di esprimere un
preventivo nulla osta rispetto a qualsiasi procedimento di rilascio
di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed
opere all'interno dell'area naturale protetta, senza che sia prevista
alcuna procedura di audizione preventiva del MATTM.
Il D.P.R. 357/1997, in materia di Siti della rete europea Natura
2000, parimenti rimette integralmente la gestione delle aree (ZPS e
ZSC) alle Regioni, riservando al Ministero dell'ambiente le funzioni
di indirizzo per la gestione dei Siti (art. 4 comma 2) finalizzate a
garantire l'applicazione uniforme sul territorio nazionale delle
prescrizioni nazionali e comunitarie, di controllo e di raccordo con
gli Organismi Comunitari. Si evidenzia, tra l'altro che, per progetti
o interventi che possono avere incidenze significative sui siti
Natura 2000, le procedure di Valutazione di Incidenza prescritte
dall'art. 5 del D.P.R. 357/1997 e s.m.i. sono di competenza Regionale
e non richiedono fasi endoprocedimentali di consultazione del
Ministero competente.
In conclusione, si ritiene che l'art. 30 della legge regionale
Basilicata 8 agosto 2013, n. 18 (pubblicata nel B.U. Basilicata 8
agosto 2013, n. 29), avente ad oggetto «Assestamento del Bilancio di
Previsione per l'esercizio finanziario 2013 e del Bilancio
Pluriennale per il triennio 2013/2015», che apporta modifiche alla
l.r. Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 «Norme in materia di energia e
Piano di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale», aggiungendo
l'art. 4-bis «Norme di salvaguardia», risulti in conflitto con le
disposizioni della Carta Costituzionale:
a) assegnando unilateralmente al Comitato Tecnico Paritetico
Stato Regioni, istituito a seguito dell'intesa sottoscritta dalla
Regione Basilicata, MiBAC e MATTM in data 14 settembre 2011, una
funzione totalmente nuova, al di fuori del perimetro individuato dal
Protocollo d'Intesa, violando in tal modo il principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni (artt. 117 e 118 della
Costituzione);
b) assegnando surrettiziamente ai due Ministeri citati
funzioni consultive nell'ambito di un procedimento autorizzatorio di
competenza regionale, non altrimenti previste dalla legge nazionale,
con violazione del principio di riserva di legge statale in materia
(art. 117 Costituzione);
c) aggravando il procedimento autorizzatorio ex d.lgs. n.
387/2003 con l'acquisizione di pareri da parte di Organismi
incaricati di mere funzioni pianificatorie in violazione del
principio di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione).

P. Q. M.

Si conclude perchè l'art. 30 della legge regionale Basilicata 8
agosto 2013, n. 18 sia dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
Ministri del 3 ottobre 2013.
Roma, 5 ottobre 2013

L'Avvocato dello Stato: Gerardis