1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 17 SENTENZA 30 gennaio - 10 febbraio 1997
Giudizio sulla ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Costituzione della Repubblica italiana - Referendum - Sanita' pubblica - Istituzione del Ministero della sanita' - Riordinamento dello stesso - Attribuzioni spettanti all'Alto Commissariato per l'igiene e la sanita' pubblica e ad altre amministrazioni dello Stato in materia di servizi sanitari, di personale sanitario e degli esercenti professioni ed arti sanitarie - Richiesta incidente su norme a contenuto costituzionalmente vincolato al fine dell'esercizio di funzioni amministrative costituzionalmente necessarie - Inammissibilita'. (Legge 13 marzo 1958, n. 296; d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266). (097C0146) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: dott. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione della legge 13 marzo 1958, n.
296 "Costituzione del Ministero della sanita'" e del d.lgs. 30 giugno
1993, n. 266 "Riordinamento del Ministero della sanità, a norma
dell'art. 1, primo comma, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n.
421", iscritto al numero 85 del registro referendum;
Vista l'ordinanza del 26-27 novembre 1996 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi, Giovanni Motzo e Beniamino
Caravita di Toritto per i delegati dei Consigli regionali della
Lombardia, del Piemonte, della Valle d'Aosta, della Calabria, del
Veneto, della Puglia e della Toscana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale per
il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha
dichiarato legittima la richiesta di referendum popolare abrogativo
presentata dai Consigli regionali della Toscana, del Veneto, della
Lombardia, del Piemonte, della Valle d'Aosta, della Calabria e della
Puglia, sul seguente quesito: "Volete voi che siano abrogati: la
legge 13 marzo 1958, n. 296 (Costituzione del Ministero della
sanita'); il d.lgs. 30 giugno 1993 n. 266 (Riordinamento del
Ministero della sanità, a norma dell'art. 1, primo comma, lettera
h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421)?".
2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa
Corte ha fissato per la conseguente deliberazione la camera di
consiglio dell'8 gennaio 1997, disponendo che ne fosse data
comunicazione ai presentatori della richiesta e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della
legge n. 352 del 1970.
Si sono avvalsi della facoltà di depositare memorie, di cui
all'art. 33, terzo comma, della legge citata, i delegati dei
consigli regionali presentatori della richiesta.
I presentatori ricordano che già nel 1992 alcuni Consigli
regionali avevano chiesto la soppressione per via referendaria del
Ministero della sanità, attraverso l'abrogazione della legge n. 296
del 1958. Pur essendo vero - argomentano - che tale legge è solo
una, sia pure la principale, delle leggi riguardanti il Ministero
della sanità, e che essa concerne ambiti materiali - come l'igiene
pubblica - per taluni aspetti estranei alle attribuzioni proprie
delle Regioni, nel caso in esame verrebbe in rilievo solo il
"risvolto propriamente organizzativo", "la cui ovvia interferenza con
quello funzionale concretizza una questione di per sè estranea alla
vicenda referendaria di cui trattasi".
Si ricordano poi le vicende legislative del processo di
regionalizzazione, che avrebbe dovuto accompagnarsi ad un
riordinamento dei Ministeri (previsto in particolare dalla legge di
delega 28 ottobre 1970, n. 775), con un esito di
riduzione-soppressione degli apparati centrali dello Stato.
Quel riordinamento è tuttavia mancato, e anche la legge di delega
n. 421 del 1992 avrebbe omesso di considerare gli aspetti
organizzativo-istituzionali, cioè appunto i Ministeri, con l'unica
eccezione del Ministero della sanità, che è stato riordinato con il
d.lgs. n. 266 del 1993, pure esso oggetto della presente iniziativa
referendaria.
L'organizzazione, restando immutata, avrebbe impedito "una corretta
dislocazione ed una efficace realizzazione dei compiti assegnati alle
Regioni"; rimarrebbe peraltro impregiudicato il diritto di chiedere
al corpo elettorale di esprimersi sul quesito proposto, che
configurerebbe un dilemma già risolto astrattamente dal Parlamento
quando dispose la delega - non attuata - per il riordinamento dei
Ministeri.
La presente richiesta di referendum avrebbe un oggetto puntuale,
concernendo la istituzione di un dato Ministero, col fine di
sopprimerlo in quanto strutturato con certi caratteri.
Non ricorrerebbe poi nessuna delle ragioni di esclusione
espressamente disposte dall'art. 75 della Costituzione. Il quesito
non sarebbe disomogeneo, ma puntuale e risolubile o con la rimozione
dell'attuale assetto organizzativo ministeriale ovvero con la sua
conferma.
Nè ricorrerebbe, secondo i presentatori, l'ipotesi di legge "a
contenuto costituzionalmente vincolato" sotto il profilo che le
disposizioni soggette a referendum contengano l'unica necessaria
disciplina attuativa della Costituzione, trattandosi viceversa di una
disciplina che lo stesso legislatore parlamentare, in sede di delega,
ha mostrato di ritenere inopportuna.
La legislazione in questione non potrebbe nemmeno farsi rientrare
fra le leggi "costituzionalmente obbligatorie": per la Costituzione
devono sussistere ed essere in grado di operare solo le componenti
necessarie del Governo, vale a dire il Consiglio dei Ministri, il
Presidente del Consiglio e i Ministri intesi come categoria, mentre i
ministeri sono costituiti o soppressi con legge ordinaria.
L'abrogazione proposta, del resto, sarebbe riferita ad un ministero
operante nell'ambito delle attribuzioni regionali: il che, se non
significa che un Ministero non debba comunque sussistere,
significherebbe invece che esso non può essere strutturato nei
termini attuali, ben potendosi ridurre ad uno staff ristretto di
collaboratori del ministro, che potrebbe anche essere collocato
presso la Presidenza del Consiglio o nell'ambito di altro Ministero.
Essa comunque non interessa l'organo costituzionale Ministro, ma
unicamente il Ministero inteso come apparato servente.
I presentatori osservano poi che l'iniziativa referendaria sarebbe
necessitata in quanto le Regioni non potrebbero altrimenti
"aggredire" le disposizioni in questione, data la loro natura
organizzativa.
L'unico vero ostacolo alla ammissibilità della richiesta, secondo
i presentatori, potrebbe essere rappresentato "dalle carenze della
legge di attuazione dell'art. 75 Cost.". Ma a questo proposito si
dovrebbe considerare che l'art. 37 della legge n. 352 del 1970
consente di differire sino a sessanta giorni la decorrenza
dell'effetto abrogativo del referendum. Tale termine non sarebbe,
nella specie, inadeguato a consentire il varo tempestivo di una nuova
disciplina; e comunque, se tale lo si ritenesse, i presentatori
prospettano la possibilità per la Corte di sollevare di fronte a sè
stessa questione di legittimità costituzionale di detta disposizione
sotto il profilo della sua irragionevolezza; il legislatore, a
seguito della declaratoria di illegittimità, sarebbe costretto ad
ampliare il termine.
La richiesta sarebbe ammissibile, non risultando compromesso alcun
valore costituzionalmente protetto nè incisa la forma parlamentare
di governo. Essa si porrebbe "quale tramite per un rinnovamento delle
istituzioni, regionali e centrali ad un tempo", poichè sarebbe
pregiudiziale per ogni cambiamento anche costituzionale "la opzione
accentramento-decentramento funzionale ed organizzativo": sarebbe
questo "il dilemma che si intende proporre al corpo referendario
attraverso la formulazione di un quesito omogeneo ed inequivoco".
In definitiva - concludono i presentatori - non avrebbe senso, nè
istituzionale, nè giuridico-costituzionale, affermare che il quesito
referendario sia privo di "evidenza ed univocità del momento
teleologico" e sia "carente della chiarezza necessaria per assicurare
l'espressione di un voto consapevole", come venne ritenuto dalla
sentenza di questa Corte n. 34 del 1993 a proposito del quesito
allora formulato. Esso era anche allora "limpido proprio nel fine
perseguito": ma oggi non si potrebbe nutrire alcun dubbio, dal
momento che oggetto del nuovo quesito sono sia la legge del 1958, sia
il decreto legislativo del 1993 di riordinamento del Ministero.
L'insieme di queste disposizioni individuerebbe il corpus normativo
essenziale recante "la disciplina organica di riferimento": mentre
sarebbe impossibile elencare le miriadi di frammenti normativi
riguardanti in qualche modo il Ministero della sanità, "destinati
peraltro ad essere travolti dall'eventuale responso referendario
positivo".
3. - Ad integrazione del contraddittorio espressamente previsto
dall'art. 33 della legge n. 352 del 1970 sono stati uditi nella
camera di consiglio dell'8 gennaio 1997, per i presentatori della
richiesta, gli avvocati Mario Bertolissi, Beniamino Caravita di
Toritto e Giovanni Motzo, i quali hanno insistito per la
dichiarazione di ammissibilità del quesito, affermando in
particolare che il suo accoglimento non implicherebbe eliminazione
delle funzioni del Ministero, le quali potrebbero essere riallocate
dal legislatore successivamente, o anche prima che decorra l'effetto
abrogativo, ed anche eventualmente al centro.
Considerato in diritto
1. - La richiesta riguarda l'abrogazione totale della legge
istitutiva del Ministero (13 marzo 1958, n. 296) e del decreto
legislativo di riordinamento del Ministero medesimo (d.lgs. 30 giugno
1993, n. 266).
La prima istituiva il Ministero della sanità, definendone le
attribuzioni con riguardo ai compiti e ai servizi allora attribuiti
dalle leggi allo Stato per la tutela della salute pubblica (art. 1),
e in particolare devolvendo allo stesso Ministero le attribuzioni
già spettanti all'Alto Commissariato per l'igiene e la sanità
pubblica, le attribuzioni delle altre amministrazioni dello Stato in
materia di servizi sanitari e quelle del Ministero dell'interno nei
riguardi del personale sanitario e degli esercenti professioni e arti
sanitarie (art. 2). Prevedeva poi le direzioni generali in cui il
Ministero si articolava (art. 3, ora abrogato dall'art. 10 del d.lgs.
n. 266 del 1993), e gli organi periferici (art. 4); disciplinava i
compiti di vigilanza sugli enti pubblici sanitari e i compiti dei
prefetti in materia (artt. 5 e 6); dettava infine alcune
disposizioni particolari di organizzazione o a carattere transitorio
(artt. da 7 a 11).
Il decreto legislativo n. 266 del 1993, emanato in base alla delega
contenuta nell'art. 1, primo comma, lettera h), della legge 23
ottobre 1992, n. 421, stabilisce che il Ministero esercita le
funzioni amministrative riservate allo Stato dalla legge 23 dicembre
1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, e svolge
inoltre funzioni in materia di programmazione sanitaria,
coordinamento del sistema informativo sanitario e verifica
comparativa dei costi e dei risultati, vigilanza sulle specialità
farmaceutiche e regolamentazione della materia farmaceutica, sanità
pubblica, sanità pubblica veterinaria, nutrizione e igiene degli
alimenti, ricerca e sperimentazione in materia sanitaria, professioni
e attività sanitarie (art. 1). Detta poi i criteri legislativi per
la organizzazione del Ministero e per la rideterminazione della sua
dotazione organica, da disporsi con regolamenti (art. 2); prevede la
soppressione del consiglio sanitario nazionale e la devoluzione dei
suoi compiti alla conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato e
le Regioni (art. 3); determina le funzioni del Consiglio superiore di
sanità, demandandone la disciplina della composizione e
dell'ordinamento al regolamento (art. 4); istituisce l'agenzia per i
servizi sanitari regionali, con compiti di supporto delle attività
regionali, di valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei
servizi, di segnalazione di disfunzioni e sprechi, di trasferimento
dell'innovazione e delle sperimentazioni, demandandone la
organizzazione a un regolamento, sulla base di alcune norme e criteri
(art. 5); ridefinisce gli organi periferici del Ministero (uffici di
sanità marittima, aerea e di frontiera, uffici veterinari di
confine, porto e aeroporto, uffici per gli adempimenti CEE: art. 6);
regola la costituzione e le funzioni della commissione unica del
farmaco (art. 7); prevede l'alta vigilanza e l'attività di
repressione delle attività illecite in materia sanitaria, spettanti
al Ministero (art. 8); detta infine norme finali per il
trasferimento di fondi alle Regioni e per l'abrogazione, differita
nel tempo al momento dell'entrata in vigore delle nuove norme, di
numerose disposizioni legislative previgenti nelle materie devolute
dal decreto a regolamenti (art. 10).
2. - La richiesta è inammissibile.
Con la sentenza n. 34 del 1993 questa Corte dichiarò inammissibile
la precedente richiesta di referendum, riguardante la sola legge n.
296 del 1958, rilevando che dopo di allora varie leggi, e così in
particolare la legge 12 febbraio 1968, n. 132, sulla riforma
ospedaliera, e la legge n. 833 del 1978, istitutiva del servizio
sanitario nazionale - leggi che rimanevano fuori dal quesito -
avevano ridisegnato il complesso delle competenze del Ministero, e
che per questo il quesito era "carente della chiarezza necessaria per
assicurare l'espressione di un voto consapevole".
L'odierna richiesta non include le leggi cui si riferiva la
precedente decisione, ma aggiunge, alla legge istitutiva del
Ministero, il decreto legislativo che ne ha disposto il riordino. E i
presentatori sottolineano che il quesito, attraverso l'abrogazione
totale di questi due atti legislativi, riguarda il solo aspetto
organizzativo, tendendo alla soppressione del Ministero come apparato
e lasciando impregiudicata la sorte delle funzioni oggi ad esso
affidate, che, in caso di esito abrogativo, dovrebbero essere
collocate presso altre istanze amministrative o istituzionali. Essi
insistono peraltro sul fine, che inerirebbe al quesito, di realizzare
o quanto meno di provocare un riordino degli apparati centrali, in
linea con le istanze di più ampia regionalizzazione
dell'amministrazione.
3. - La Corte osserva che sono irrilevanti in questa sede i
propositi e gli intenti dei promotori circa la futura disciplina
legislativa che potrebbe o dovrebbe eventualmente sostituire quella
abrogata; nè ad una richiesta referendaria abrogativa, quale è
quella prevista dall'art. 75 della Costituzione, è possibile di per
sè attribuire un significato ricostruttivo di una nuova e diversa
disciplina. Ciò che conta è la domanda abrogativa, che va valutata
nella sua portata oggettiva e nei suoi effetti diretti, per
esaminare, tra l'altro, se essa abbia per avventura un contenuto non
consentito perchè in contrasto con la Costituzione, presentandosi
come equivalente ad una domanda di abrogazione di norme o principi
costituzionali, anzichè di sole norme discrezionalmente poste dal
legislatore ordinario e dallo stesso disponibili (sentenze n. 16 del
1978, n. 26 del 1981).
La domanda di pura e semplice soppressione totale di un Ministero,
attraverso l'abrogazione delle norme che ne prevedono l'esistenza,
implica la soppressione delle relative funzioni, quando, come accade
di regola nel vigente ordinamento costituzionale e amministrativo, il
Ministero è il solo titolare di tali funzioni ad esso attribuite
dalla legge, ai sensi dell'art. 95, terzo comma, della Costituzione.
È dunque inammissibile un quesito che proponga al corpo elettorale
di pervenire, attraverso la soppressione di un intero Ministero, alla
eliminazione di funzioni che siano costituzionalmente necessarie, e
come tali non possano essere soppresse senza con ciò stesso ledere
principi costituzionali.
In tal caso, infatti, la domanda coinvolgerebbe contenuti
costituzionalmente vincolati sottratti alla portata abrogativa del
referendum, quale previsto dall'art. 75 della Costituzione.
4. - Il quesito in esame, coinvolgendo sia la legge istitutiva del
Ministero della sanità, che ne definiva le attribuzioni nell'ambito
dell'apparato amministrativo centrale alla stregua dell'assetto che
la materia sanitaria aveva all'epoca di tale istituzione, sia il
provvedimento legislativo che ha riordinato di recente il Ministero,
confermando l'attribuzione ad esso di tutte le funzioni in atto
spettanti allo Stato nella materia, ha l'univoco significato di una
totale estromissione dell'amministrazione statale dalla materia
sanitaria: materia in larga parte devoluta alle Regioni, ma ancora
in parte sicuramente di pertinenza dello Stato, come del resto è
riconosciuto dalla stessa difesa dei presentatori. Nè può ritenersi
che tutte le funzioni in atto svolte dal Ministero della sanità
verrebbero automaticamente assorbite, a seguito della soppressione
dello stesso, da altri livelli di governo o da altri apparati
pubblici, ivi compresi gli organismi tecnico-scientifici operanti in
questo campo.
Ora, la materia sanitaria è dominata, dal punto di vista
costituzionale, dai principi di cui all'art. 32, primo comma, della
Costituzione, secondo cui "la Repubblica tutela la salute come
fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività,
e garantisce cure gratuite agli indigenti". Onde le funzioni, anche
amministrative in senso stretto - come tali non suscettibili di
essere svolte dagli organi di governo senza il supporto di apparati
amministrativi veri e propri - attribuite allo Stato in materia
sanitaria sono, almeno in parte, sicuramente da considerarsi come
costituzionalmente necessarie (si pensi ad esempio alla
regolamentazione e al controllo dei farmaci, o agli interventi di
prevenzione e di contrasto della diffusione di malattie infettive o
diffusive).
Pertanto la richiesta di abrogazione totale per referendum delle
norme che prevedono l'esistenza del Ministero della sanità,
coinvolgendo anche l'esercizio di funzioni amministrative
costituzionalmente necessarie, non può essere ammessa, in quanto
incide su norme a contenuto costituzionalmente vincolato.
5. - L'argomento dei presentatori, secondo cui la domanda
referendaria sarebbe una via obbligata per ottenere o stimolare una
completa attuazione dell'assetto regionale dello Stato nella materia
sanitaria, in gran parte attribuita dalla Costituzione alla
competenza propria delle Regioni, non è rilevante ai fini dello
scrutinio circa l'ammissibilità della richiesta di referendum,
attraverso la quale è possibile porre solo singole domande
autenticamente abrogative, purchè concernenti abrogazioni non
vietate dalla Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione della legge 13 marzo 1958, n. 296 (Costituzione del
Ministero della sanita') e del decreto legislativo 30 giugno 1993, n.
266 (Riordinamento del Ministero della sanita'), richiesta dichiarata
legittima, con ordinanza in data 26-27 novembre 1996, dall'Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 gennaio 1997.
Il presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 febbraio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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