1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 20-10-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 16 agosto 1999
N. 28 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 16 agosto 1999 (della regione Lombardia) Zootecnia - Quote latte - Regolamento concernente norme di attuazione dell'art. 1, comma 5, d.-l. n 43/1999 (conv., con modificaz., in legge n. 118/1999) - Modalita' procedurali per la determinazione definitiva, da parte delle regioni e province autonome, dei quantitativi individuali determinati dall'AIMA per i periodi 1997-1998 e 1998-1999 e delle produzioni commercializzate comunicate dalla stessa AIMA in riferimento al periodo 1997-1998 - Sostanziale conferma delle competenze dell'AIMA in ordine alla determinazione dei quantitativi individuali e delle produzioni commercializzate in riferimento a due campagne lattiere gia' concluse ed una in via di esaurimento (ovvero 1997-1998 e 1998-1999, 1999-2000), con assegnazione retroattiva di quantitativi e successive operazioni, anch'esse retroattive, di compensazione e di determinazione del prelievo supplementare - Reiterazione delle censure rivolte contro la legge di conversione del d.-l. n. 43/1999, con il ricorso in via principale n. 18/99 - Estromissione delle regioni dalla gestione e dalla programmazione del settore e riduzione delle regioni stesse a semplici strumenti di accertamento ai fini dell'irrogazione della sanzione del prelievo - Mancanza di previa intesa con le regioni - Violazione del principio di leale collaborazione tra enti - Lesione dell'autonomia regionale - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Decreto del Ministero per le politiche agricole 21 maggio 1999, n. 159). (Cost., artt. 5, 97, 115, 117, 118 e 119). (099C0897) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 20-10-1999)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del Presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dr. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di Giunta regionale di autorizzazione a
stare in giudizio n. 44478 del 30 luglio 1999, dagli avv.ti proff.
Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, Lungotevere
delle Navi, n. 30; per conflitto di attribuzione.
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente pro-tempore del Consiglio dei Ministri, in relazione al
decreto del Ministero per le politiche agricole 21 maggio 1999, n.
159, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale serie genrerale n. 131 del 7
giugno 1999, recante "Regolamento concernente norme di attuazione
dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge 1 marzo 1999, n. 43,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 1999, n. 118,
recante: Disposizioni urgenti per il settore lattiero-caseario",
nella sua interezza ed in particolare:
quanto all'art. 1, comma 1, in quanto dispone che l'AIMA entro il
1 giugno 1999 deve comunicare ai produttori i quantitativi di
riferimento di fine periodo e le produzioni commercializzate per il
periodo 1997-1998, nonchè i quantitativi individuali di inizio
periodo 1998-1999, come previsti dall'art. 1, commi 3 e 4 del d.-l.
n. 43 del 1999 (che varranno come assegnazioni provvisorie per il
periodo 1999-2000); che i dati oggetto delle predette comunicazioni
sono altresì comunicati attraverso appositi elenchi a ciascun
acquirente, che, ai fini delle trattenute del prelievo supplementare
per i periodi oggetto di comunicazione, saranno tenuti a considerare,
fino alla comunicazione delle quote definitive di fine periodo,
esclusivamente le quote indicate in tali elenchi; che i dati
contenuti in suddette comunicazioni saranno resi dall'AIMA
integralmente disponibili alle regioni e province autonome attraverso
il sistema informatico e con elenchi nominativi suddivisi per
tipologia di anomalie di cui al comma 4 e per provincia e che l'AIMA
stessa fornirà altresì alle regioni e province autonome tutti i
dati contenuti nelle comunicazioni con le stesse modalità utilizzate
ai fini delle informazioni rese con riguardo alle comunicazioni
effettuate ai sensi dell'art. 2, comma 5, della legge n. 5 del 1998,
con le ulteriori implimentazioni che saranno concordate tra l'AIMA e
le regioni e province autonome;
quanto all'art. 1, comma 2, in quanto dispone che, per i fini di
cui al comma precedente, l'AIMA fa pervenire alle regioni e province
autonome gli elenchi dei mutamenti di titolarità di cui all'art. 21
del d.P.R. n. 569 del 1993, gli elenchi delle istanze di mobilità
nonchè dei contratti di affitto o vendita di sola quota aventi
efficacia ai fini della determinazione della quota di fine periodo
1997-1998 e di inizio periodo 1998-1999 risulanti al sistema
informativo, distinguendo in tale ambito quelli approvati dalle
regioni, quelli non approvati e quelli con anomalie che ne
impediscono l'applicabilità;
quanto all'art. 1, comma 3, in quanto dispone che, sulla base
degli elenchi di cui al comma 2, le regioni e le province autonome
comunicano tempestivamente all'AIMA le variazioni non ancora
trasmesse e risultanti dal sistema informativo, ovvero quelle per le
quali è intervenuta l'approvazione o modifica successiva, nonchè
l'eventuale correzione delle anomalie di cui al comma 2;
quanto all'art. 1, comma 4, in quanto individua le anomalie di
cui agli elenchi del comma 1 nei: modelli L1, ovvero dichiarazioni di
vendita diretta, non firmati dai produttori in una qualsiasi delle
pagine costituenti il modello L1 stesso (lett. a); nei modelli L1 o
dichiarazioni di vendita diretta privi dell'indicazione di numero dei
capi o con indicazione del numero dei capi uguale a zero e
contemporanea assenza di capi nell'anno 1997 accertata ai sensi della
legge n. 5 del 1998 (lett. b); nei modelli L1 o dichiarazioni di
vendita diretta recanti l'indicazione del numero dei capi relativi ad
aziende per le quali risulta l'assenza di capi per l'anno 1997,
accertata ai sensi della legge n. 5 del 1998 (lett. c); nelle aziende
di produzione potenzialmente soggette a revoca per mancata produzione
nel periodo 1997-1998, ai sensi dell'art. 2 del d.P.R. n. 569 del
1993 (lett. d); nelle aziende di produzione potenzialmente soggette
a revoca parziale per ridotta produzione nel quinquennio dal
1993-1994 al 1997-1998, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 569 del
1993 (lett. e);
quanto all'art. 1, comma 5, in quanto dispone che le regioni sono
autorizzate a rilasciare certificazioni provvisorie degli
aggiornamenti di quota che abbiano efficacia per il periodo
1999-2000, secondo le modalità dell'art. 1, comma 4-bis, della legge
n. 118 del 1999, che costituiscono titolo immediatamente esecutivo
nei confronti degli acquirenti; quanto all'art. 2, in quanto dispone
che tutte le comunicazioni individuali restituite al mittente sono
trasmesse a cura dell'AIMA alle competenti regioni e province
autonome per un nuovo inoltro;
quanto all'art. 3, comma 1, in quanto dispone che, entro sessanta
giorni dalla scadenza del termine di cui all'art. 1, comma 1 (ovvero,
dal 1 giugno 1999), le regioni e province autonome eseguono gli
accertamenti necessari sulle comunicazioni che presentano anomalie
segnalate dall'AIMA ai sensi dell'art. 1, comma 4, nonchè sulla base
delle istanze di rettifica e correzioni dei dati comunicati,
presentate dai produttori nel termine di quindici giorni dalla
ricezione della comunicazione individuale di cui al medesimo comma 1,
esclusivamente attraverso il modulo che sarà fornito dall'AIMA,
unitamente alle comunicazioni di cui all'art. 1, comma 1; che gli
accertamenti de quibus sono effettuati anche attraverso la
convocazione del produttore interessato e dell'acquirente, assumendo
le determinazioni definitive sui dati di cui alle comunicazioni
stesse e che, qualora dette determinazioni producano variazione delle
produzioni dichiarate esse stesse vanno assunte previa convocazione
in contraddittorio del produttore e dell'acquirente interessati e,
qualora producano variazioni di quota, vanno assunte previa
convocazione in contraddittorio del produttore interessato;
quanto all'art. 3, comma 2, in quanto dispone che le istanze di
rettifica di cui al precedente comma devono essere presentate
esclusivamente nell'ipotesi in cui il produttore interessato intenda
chiedere la modifica dei dati notificati con le comunicazioni di cui
all'art. 1, comma 1, che non risultino già definitivamente accertati
ai sensi della legge n. 5 del 1998 e che le segnalazioni di anomalia
di cui all'art. 1, comma 4, che non hanno determinato
rideterminazioni dell'amministrazione in sede di comunicazione non
comportano la presentazione di istanza di rettifica;
quanto all'art. 3, comma 3, in quanto dispone che in esito agli
accertamenti di cui al comma 1 le regioni e le province autonome
apportano entro il medesimo termine, attraverso il sistema
informatico, le necessarie variazioni definitive dei dati comunicati
dall'AIMA e ne danno comunicazione agli interessati e che, in ipotesi
di conferma delle anomalie di cui all'art. 1, comma 4, le regioni e
le province autonome applicano le determinazioni di cui all'art. 1,
commi 2 e 3, del d.m. 17 febbraio 1998;
quanto all'art. 4, commi 1 e 2, in quanto dispongono che il
termine per le comunicazioni ai produttori da parte dell'AIMA delle
produzioni commercializzate per il periodo 1998-1999 e dei
quantitativi di riferimento di fine periodo 1998-1999 e di inizio
periodo 1999-2000 è fissato al 30 settembre 1999 e che si applicano
le disposizioni, le modalità ed i termini di cui agli artt. 1 e 2,
in quanto compatibili (comma 1), nonchè che, per gli accertamenti e
le determinazioni definitive da parte delle regioni e province
autonome relativamente ai dati comunicati ai sensi del comma 1, si
applicano le modalità ed i termini di cui all'art. 3, in quanto
compatibili (comma 2);
quanto all'art. 5, commi 2 e 3, in quanto stabiliscono che l'AIMA
garantisce l'aggiornamento dei dati di cui al comma 1, secondo le
procedure ivi previste, e prescrive modalità idonee a consentire
alle regioni e alle province autonome, per quanto di propria
competenza, la disponibilità, per i propri fini istituzionali, delle
informazioni contenute nella banca dati del sistema informativo
(comma 2) e che il Ministero delle politiche agricole assicura
l'attività di coordinamento necessaria ai fini della uniforme
applicazione sul territorio nazionale dello stesso regolamento (comma
3).
F a t t o
1. - Il regime delle quote latte, finalizzato al contenimento della
produzione nel mercato europeo, è stato introdotto con il
Regolamento CEE del Consiglio n. 856 del 31 marzo 1984.
In forza del predetto Regolamento, la Comunità europea ha
attribuito un quantitativo massimo di produzione lattiera a ciascuno
Stato membro - per l'Italia determinato in t. 9.212.000 -, e
sottoposto le eventuali eccedenze al pagamento di una penalità ad
esse proporzionale (c.d. prelievo).
L'attuazione del predetto regime presupponeva il previo
accertamento della produzione effettiva sul territorio nazionale e la
successiva proporzionale attribuzione dei quantitativi in capo ai
singoli produttori.
In Italia, i relativi accertamenti furono inizialmente demandati
all'UNALAT e poi, in ragione dei dubbi sorti in ordine alla
correttezza di tali rilevazioni, che si discostavano marcatamente
dalle indicazioni comunitarie, al C.C.I.A. In conclusione, la
produzione complessiva nazionale risultava superiore comunque di
circa un milione di tonnellate rispetto al quantitativo attribuito.
Nel frattempo veniva approvata la legge 26 novembre 1992, n. 468,
recante l'attuazione del regime delle quote latte istituito a livello
comunitario.
Sulla base delle rilevazioni effettuate, veniva quindi diramato il
bollettino per la campagna 1994/1995 contenente, nel rispetto del
quantitativo complessivamente assegnato all'Italia, i limiti
individuali di produzione.
Ne discendeva un ampio contenzioso sui quantitativi assegnati, che
risultavano di gran lunga inferiori allo stesso fabbisogno nazionale
complessivo.
2. - Ai fini del contenimento della produzione interna complessiva
entro il limite quantitativo imposto a livello comunitario (nel
frattempo aumentato a 9.900.000 t.), il Governo per mezzo del d.-l.
n. 727 del 1994, convertito in legge n. 46 del 1995, operava un
generalizzato taglio della quota B (che, come noto, è costituita
dalla maggior produzione commercializzata dal singolo produttore nel
periodo 1991/1992 rispetto al periodo 1988/1989).
Già tali provvedimenti legislativi introducevano, in totale
assenza di intesa o di qualsivoglia altra forma di coordinamento con
le regioni, criteri di riduzione delle quote chiaramente penalizzanti
nei confronti delle regioni a più alta vocazione produttiva.
Pertanto, veniva da molte regioni - tra le quali la Lombardia -
proposto ricorso in via principale per l'affermazione
dell'illegittimità costituzionale dei provvedimenti legislativi
citati, in riferimento alla grave lesione delle prerogative regionali
riconosciute dalla Costituzione dagli stessi perpetrata. codesta
ecc.ma Corte si è sul punto pronunciata con sentenza n. 520 del
1995, dichiarando l'illegittimità dell'art. 2, comma 1, della legge
n. 46 "nella parte in cui non prevede il parere delle regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai pruttori di latte bovino".
3. - Il Governo è poi reiteratamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo dei dd.ll. nn. 124, 260, 353, 440,
463, 542 e 552 del 1996, nel dichiarato intento di operare un
riordino del settore, ma di fatto aggravando la già confusa
situazione esistente, con disposizioni contraddittorie e comunque
sempre lesive delle prerogative regionali.
In particolare, il sistema di compensazione a livello nazionale
introdotto, sempre in assenza di qualsivoglia forma di coordinamento
con le regioni, per mezzo delle citate disposizioni in sostituzione
di quello vigente a livello di APL ha moltiplicato gli effetti
distorsivi dei tagli di quota (peraltro confermati) a danno delle
regioni del nord.
I dd.-ll. nn. 542 e 552 del 1996 (reiterativi dei precedenti) sono
poi stati rispettivamente convertiti in leggi nn. 642 e 649 del 1996,
subito seguite dalla legge n. 662 del 1996, sostanzialmente
ripetitiva delle medesime disposizioni in esse contenute.
In ordine ai suddetti provvedimenti legislativi, codesta ecc.ma
Corte, su ricorso presentato da numerose regioni - tra le quali la
Lombardia -, ha pronunciato la sentenza n. 398 del 1998, con la quale
ha, da un lato, dichiarato la cessazione della materia del contendere
in riferimento ad alcune delle disposizioni impugnate, in quanto
sostituite nel contenuto dai successivi provvedimenti legislativi
adottati in materia nel corso del 1997 (che più oltre ci si riserva
di illustrare), e, dall'altro, dichiarato costituzionalmente
illegittime quelle tra le disposizioni impugnate ancora in vigore.
In particolare, codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto la fondatezza
delle censure sollevate in riferimento ai criteri di compensazione
inizialmente introdotti con il d.-l. n. 124 del 1996 e poi da ultimo
recepiti nell'art. 2, comma 168, della legge n. 662 del 1996 -
specifico oggetto della pronuncia de qua -, ed ha dunque dichiarato
l'illegittimità costituzionale della predetta disposizione nella
parte in cui "stabilisce i criteri in base ai quali deve essere
effettuata la compensazione nazionale senza che sia stato
preventivamente acquisito il parere delle regioni e delle province
autonome".
Sono stati, inoltre, dichiarati costituzionalmente illegittimi i
commi 4, 5-bis dell'art. 3 del d.-l. n. 552 del 1996, convertito con
modificazioni dalla legge n. 642 del 1996, nella parte in cui
prevedono "l'adozione di un piano di abbandono totale o parziale
della produzione lattiera senza che su di esso sia stato previamente
acquisito il parere delle regioni e delle province autonome",
attribuiscono "l'AIMA anzichè alle regioni e alle province autonome
il compito di provvedere alla riassegnazione, in ambito regionale e
provinciale, delle quote latte abbandonate", stabiliscono "i criteri
in base ai quali la riassegnazione di dette quote deve essere
effettuata" ed infine prevedono "la riassegnazione su base nazionale
delle quote abbandonate e non riassegnate in ambito regionale e
provinciale, senza previa consultazione delle regioni e delle
province autonome".
Infine, del pari illegittima è stata dichiarata la disposizione di
cui all'art. 2, comma 173, della legge n. 662 del 1996, nella parte
in cui essa "differisce i termini ivi previsti - ovvero, il termine
di efficacia della vendita o dell'affitto di quote spostato dal 30
novembre al 31 dicembre di ciascun anno - senza la previa
acquisizione del parere delle regioni e delle province autonome".
La summenzionata pronuncia ha peraltro in linea generale
definitivamente chiarito che la produzione lattiera appartiene alla
materia dell'agricoltura, di competenza delle regioni, e non della
regolazione dei mercati, di competenza dello Stato e che "il nesso
strumentale tra l'agricoltura, che è l'oggetto specifico delle
misure in questione, e la politica del mercato agricolo non può
giustificare l'attrazione della prima nell'ambito della seconda,
poichè diversamente la competenza regionale verrebbe integralmente
sacrificata in materia di agricoltura, posto che ogni attività
agricola può sempre essere strumentale al mercato" (cfr. Corte
cost., sent. n. 398 del 1998, punto 2 del considerato in diritto).
La regolamentazione della produzione lattiera rientra, dunque,
senza dubbio alcuno nel più ampio settore dell'agricoltura, di
dichiarata competenza regionale ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, come del resto è confermato da ultimo dal d.lgs. n.
143 del 1997, recante "Conferimento alle regioni delle funzioni
amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione
dell'amministrazione centrale".
Ne deriva che, nella determinazione degli indirizzi generali di
politica agricola - sia pure rimessi all'elaborazione statale per
garantirne la coerenza con i principi comunitari -, le regioni
debbono essere necessariamente coinvolte, in quanto, appunto,
titolari delle relative competenze; tale coinvolgimento richiede - in
termini generali, ma ancor prima sulla base dell'espresso disposto
dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 143 citato - il raggiungimento di
una vera e propria intesa tra Stato e regioni in sede di conferenza
permanente ai sensi dell'art. 3 del d.lgsl. n. 281 del 1997, e non
certo la mera consultazione, sia essa preventiva o addirittura
successiva, delle regioni, che non può garantire la reale
partecipazione delle stesse al procedimento decisionale.
4. - All'inizio del 1997, il Governo è nuovamente intervenuto nel
settore de quo per mezzo del d.-l. n. 11 del 1997, poi convertito in
legge n. 81 del 1997 (entrambi impugnati avanti codesta ecc.ma Corte,
tra le altre, dalla regione Lombardia con ricorsi nn. rr.gg. 25 e 36
del 1997). In sede di conversione, si riconoscevano finalmente in
capo alle regioni competenze attuative della normativa comunitaria in
materia di quote latte, ma ciò solo a decorrere dalla campagna
1997/1998, e comunque facendo salve - in attesa di una fantomatica
riforma organica del settore - tutte le competenze dell'AIMA.
Veniva inoltre istituita una commissione governativa d'indagine,
nell'ambito della quale non era peraltro contemplata la
partecipazione di rappresentanti regionali, e si prevedeva altresì
un regime di incentivi a fronte dell'abbandono della produzione
lattiera.
Successivamente, ancora ricorrendo alla decretazione d'urgenza, con
d.-l. n. 118 del 1997 poi convertito in legge n. 204 dello stesso
anno, si prevedeva la proroga dei lavori della commissione
governativa più sopra menzionata, nonchè, sulla base delle
risultanze dell'indagine condotta dalla commissione stessa,
l'aggiornamento da parte dell'AIMA degli elenchi dei produttori
sottoposti a prelievo supplementare per il periodo 1995/1996. In sede
di conversione si aggiungeva, infine, la sospensione dei programmi di
abbandono istituiti con il precedente d.-l. n. 11 dello stesso anno.
Nel frattempo, in esito all'indagine effettuata, la commissione
governativa, nelle relazioni dell'aprile e dell'agosto dello stesso
1997, evidenziava, tra l'altro, il fenomeno dei cosiddetti "contratti
anomali" e rendeva noti i risultati delle simulazioni di
compensazione per l'annata 1995/1996 effettuate a livello sia di APL
che nazionale.
5. - Malgrado l'invito della commissione governativa a procedere ad
una complessiva - nonchè definitiva - riforma del settore
lattiero-caseario, il Governo è poi nuovamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo del decreto-legge n. 411 del 1997
(impugnato avanti codesta ecc.ma Corte, tra le altre, dalla regione
Lombardia con ricorso n. r.g. 4 del 1998).
In sintesi, il decreto, nel testo coordinato con le modificazioni
introdotte dalla legge di conversione n. 5 del 1998 (del pari
impugnata dalla regione Lombardia con ricorso n. r.g. 18 del 1998),
quanto al procedimento di accertamento della produzione lattiera,
prevedeva:
che l'AIMA accertasse la produzione effettiva per i periodi
1995/1996 e 1996/1997, avendo particolare riguardo: a) ai modelli L1
non firmati o con firme apocrife; b) ai modelli L1 privi
dell'indicazione dei capi bovini; c) ai modelli L1 con quantità di
latte commercializzata incompatibile con la consistenza numerica del
bestiame; d) ai contratti di circolazione di quote latte (quelli
ritenuti atipici dalla commissione) con durata inferiore ai 6 mesi;
e) ai modelli L1 con codici fiscali errati o partite IVA errate o
inesistenti, o relativi ad aziende senza bestiame o destinatarie dei
premi accordati per vacche nutrici o per abbattimento (art. 2, comma
1);
che i contratti di cui al precedente punto d) dovessero essere
inviati all'AIMA a cura degli acquirenti entro quindici giorni
dall'entrata in vigore del decreto-legge medesimo, pena la revoca del
riconoscimento previsto dall'art. 23 del d.P.R. n. 569/1993 (art. 2,
comma 2);
che l'AIMA aggiornasse i quantitativi di riferimento dei singoli
produttori per i periodi 1995/1996, 1996/1997 e 1997/1998 tenendo
conto: a) delle istanze di riesame presentate entro il 30 settembre
1997 dalle regioni e dalle province autonome; b) degli azzeramenti di
doppie quote, delle revoche e riduzioni operate dalle regioni e
province autonome, pervenute all'AIMA entro la data di entrata in
vigore del decreto stesso; c) dei trasferimenti di quote e cambi di
titolarità per i periodi considerati, comunicati dalle regioni e
province autonome e pervenuti entro il 15 novembre 1997; d) della
correzione, in base alle risultanze del censimento 1993/1994, delle
assegnazioni di quote a loro tempo effettuate (art. 2, comma 3);
che l'AIMA, compiuto l'accertamento de quo nei modi
sopradescritti, comunicasse ai produttori, entro sessanta giorni
dalla entrata in vigore del decreto medesimo, mediante lettera
raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento
individuali assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato
(art. 2, comma 5, prima parte);
che i singoli interessati potessero presentare alla regione, a
pena di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla
data di ricezione della summenzionata comunicazione (art. 2, comma 5,
seconda parte e comma 6);
che le regioni dovessero decidere sui ricorsi de quibus entro
sessanta giorni a decorrere dalla scadenza del termine per la
presentazione ed entro lo stesso termine comunicare all'AIMA la
relativa decisione, a pena di irricevibilità e salva la
responsabilità civile, penale e disciplinare (art. 2, comma 8).
Nelle more della effettiva attuazione di quanto sopra descritto, il
Governo disponeva poi in favore dei produttori - limitatamente al
periodo 1996/1997 - la restituzione dell'80% degli importi trattenuti
dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare e, quanto al
periodo 1997/1998, la restituzione dell'intero importo trattenuto a
titolo di prelievo supplementare relativo alla parte di quota B
ridotta dall'art. 2 del d.-l. n. 727 del 1994, convertito in legge n.
46 del 1995, nonchè dell'importo relativo agli esuberi conseguiti da
produttori titolari esclusivamente di quota A nei limiti del 10%
della medesima (art. 1).
Inoltre, l'art. 3 disponeva che l'AIMA provvedesse alla rettifica
della compensazione nazionale per i periodi 1995/1996 e 1996/1997
sulla base dei modelli L1 pervenuti alla data di entrata in vigore
del decreto, nonchè degli accertamenti compiuti e delle decisioni
dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2. Si prevedeva, poi, che,
limitatamente al periodo 1995/1996, l'AIMA - previo raffronto tra i
dati della compensazione nazionale e quelli derivanti
dall'applicazione delle regole di compensazione precedentemente in
vigore - applicasse in via perequativa l'importo del prelievo
supplementare che risultasse meno oneroso per il produttore.
L'art. 4, quanto alla campagna 1997/1998, disponeva che l'AIMA
procedesse all'aggiornamento dell'elenco dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi ad essi spettanti con la comunicazione di
cui al comma 5 dell'art. 2. Tali aggiornamenti erano destinati a
sostituire ad ogni effetto i bollettini pubblicati precedentemente.
Ai fini delle trattenute e del versamento del prelievo supplementare
- come espressamente recitava il medesimo articolo 4 - gli acquirenti
sarebbero stati tenuti a considerare esclusivamente le quote
risultanti dal suddetto elenco.
L'art. 4-bis istituiva una commissione di garanzia - nell'ambito
della quale non era prevista la partecipazione di alcun membro di
provenienza regionale - con il compito di verificare la conformità -
alla vigente legislazione delle procedure e delle operazioni
effettuate per la determinazione della quantità di latte prodotta e
commercializzata e per l'aggiornamento dei quantitativi di
riferimento spettanti ai produttori per i periodi 1995/1996,
1996/1997 e 1997/1998.
Quanto alla campagna 1998/1999, l'art. 5, in espressa deroga
all'art. 1 del d.-l. n. 11 del 1997, convertito in legge n. 81 del
1997, attribuiva nuovamente all'AIMA la competenza in ordine alla
redazione degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti per il periodo 1998/1999.
6. - Il 17 febbraio 1998 il Ministero per le politiche agricole
emanava un decreto disciplinante, oltre che le modalità per
l'istruttoria dei ricorsi di riesame, anche le altre modalità di
applicazione del d.-l. n. 411, così come convertito dalla legge n.
5, in tal modo aggravando ulteriormente, a discapito dell'autonomia
organizzativa delle regioni, la già manifesta illegittimità
costituzionale delle disposizioni legislative che pretendeva di
attuare.
Successivamente, con d.-l. n. 187 del 1998, convertito con
modificazioni in legge n. 276 del 1998 (impugnata avanti codesta
ecc.ma Corte dalla regione Veneto con n.r.g. 38 del 1998), veniva
prorogato il termine per la decisione da parte delle regioni dei
ricorsi di riesame di cui all'art. 2, comma 5, del d.-l. n. 411
avverso le determinazioni AIMA e si confermavano in capo alla stessa
AIMA le attribuzioni in ordine all'aggiornamento degli elenchi dei
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti per il periodo
1998/1999.
7. - Dopo anni di gestione operata in via straordinaria, e perciò
sommaria, la definitiva riorganizzazione del settore
lattiero-caseario si rendeva dunque - e si rende tuttora - tanto più
necessaria in esito alle verifiche compiute dalla commissione
governativa di indagine e dalla Corte dei conti. Dalle relazioni
redatte sul punto dagli organi citati emergeva, infatti, la
necessità di approntare un valido e definitivo sistema di gestione
alternativo a quello che si è venuto formando sotto l'assillo di
fatti contingenti e per ciò stesso privo di qualsiasi disegno
programmatico e di adeguata stabilità. In particolare, si
sottolineava come tale sistema altemativo dovesse essere attuato
mediante una reale decentralizzazione regionale in materia di
agricoltura.
Di conseguenza, il Governo, nella consapevolezza dell'inidoneità
dello strumento del decreto-legge ai fini di cui sopra, aveva
finalmente predisposto un disegno di legge preordinato alla
definitiva regolamentazione del settore. Senonchè, di fronte
all'opposizione della maggioranza dei rappresentanti regionali in
sede di conferenza permanente del 24 febbraio 1999, ed ancora
ignorando totalmente il disposto di cui all'art. 2, comma 1, del
d.lgs. n. 143 del 1997, che prescrive il raggiungimento di un'intesa,
per di più necessariamente preventiva, tra Stato e regioni, il
Governo ha abbandonato l'iniziale intento, ed ha trasfuso parte del
testo originario nel d.-l. n. 43 del 1999 (impugnato avanti codesta
ecc.ma Corte, tra le altre, dalla regione Lombardia con ricorso
n.r.g. 14 del 1999).
Quanto ai contenuti, il decreto-legge, così come modificato dalla
legge di conversione n. 118 del 1999 (del pari impugnata dalla
regione Lombardia con ricorso tuttora pendente avanti codesta ecc.ma
Corte), in estrema sintesi, prevede:
l'obbligo di comunicazione all'AIMA da parte delle regioni e
province autonome, entro il brevissimo termine di trenta giorni dalla
dalla data di entrata in vigore del decreto, dei "motivati" errori
intervenuti nelle operazioni di riesame di cui al d.-l. n. 411 del
1997 e delle relative correzioni, sulla base delle risultanze della
relazione finale della commissione di garanzia quote latte, e la
"recezione" di tali correzioni da parte dell'AIMA (art. 1, comma 2),
nonchè la definizione, entro sessanta giorni dalla data di entrata
in vigore del decreto, con uno o più decreti del Ministro delle
politiche agricole, di ogni ulteriore questione relativa alle stesse
operazioni di riesame, non risolta ai sensi del citato comma 2 (art.
1, comma 14);
l'aggiornamento, ancora ad opera dell'AIMA (entro trenta giorni
dal termine fissato al comma 1, ai fini della effettuazione della
compensazione per le annate 1995/1996 e 1996/1997 - ovvero entro
novanta giorni dall'entrata in vigore del decreto impugnato) dei
quantitativi individuali per il periodo 1997/1998, già accertati ai
sensi del d.-l. n. 411, sulla base dei mutamenti di titolarità e
delle informazioni relative ai contratti ed alle mobilità fornite
dalle regioni e province autonome (art. 1, comma 3, lett. a), e la
comunicazione individuale ai produttori dei quantitativi individuali
sopra citati delle produzioni commercializzate per il periodo
1997/1998 risultanti dai modelli L1 pervenuti all'AIMA, e delle
anomalie in essi riscontrate, tenuto anche conto delle risultanze dei
ricorsi relativamente al numero di capi accertato (art. l, comma 3,
lett. b), la trasmissione ad iniziativa dei produttori della
suddetta comunicazione agli acquirenti ai fini della determinazione
da parte di questi ultimi del prelievo supplementare dovuto (art. l,
comma 3-bis), la trasmissione delle comunicazioni stesse, questa
volta ad iniziativa dell'AIMA alle regioni che dovranno poi a loro
volta trasmetterla agli acquirenti, loro organizzazioni e alle
associazioni di produttori (art. l, comma 3-ter), nonchè
l'aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali per il
periodo 1998/1999, che costituiranno anche attribuzione provvisoria
per il periodo 1999/2000, per mezzo della stessa comunicazione di cui
al predetto comma 3, lett. b) (art. 1, comma 4);
l'autorizzazione alle regioni, in attesa dell'aggiornamento
definitivo, a rilasciare certificazioni provvisorie dei trasferimenti
di azienda con quota o di sola quota che abbiano efficacia per il
periodo 1999-2000, a condizione che tali trasferimenti riguardino
aziende con quote ovvero solo quote, i cui dati siano stati
regolarmente verificati ed accertati ai sensi della normativa vigente
(art. 1, comma 4-bis);
la definizione da parte del Ministro per le politiche agricole,
con proprio decreto, delle modalità procedurali per addivenire alle
determinazioni definitive dei dati di cui ai commi 3 e 4 sopra citati
da parte delle regioni e province autonome (art. 1, comma 5) e per la
comunicazione individuale ai produttori dei dati afferenti anche alla
campagna 1998/1999 (art. 1, comma 10, applicabile anche al periodo
1999-2000 in base all'art. 1, comma 21-ter);
il versamento, a seguito delle operazioni di compensazione di cui
al comma 10, del prelievo dovuto per il periodo 1998/1999 agli
acquirenti, entro il termine di venti giorni dal ricevimento della
comunicazione da parte dell'AIMA (art. 1, comma 19);
l'attribuzione ancora in capo all'AIMA, delle competenze in
ordine all'effettuazione delle operazioni di compensazione - i cui
risultati acquistano dichiarato carattere di definitività ai sensi
del comma 12 - sia in riferimento alle annate 1995/1996 e 1996/1997
(art. 1, comma 1) che con riferimento alle annate 1997/1998 e
1998/1999 (art. 1, commi 7 e 9), e la sostanziale riproduzione degli
stessi criteri di compensazione - che, in attesa della riforma del
settore, si applicheranno anche per l'effettuazione della
compensazione per il periodo 1999-2000 (art. 1, comma 21-ter) - di
cui al d.-l. n. 552 del 1996, e relativa legge di conversione ed
alla legge n. 662 del 1996, mantenendo il medesimo ordine di
priorità - salvo l'incomprensibile riferimento, in sede di
conversione in legge, ai "produttori titolari di quota" e a "tutti
gli altri produttori" - (art. 1, comma 8), salvo che per le annate
1997/1998 e 1998/1999, per le quali, in deroga ai suaccennati criteri
ed al loro ordine, viene istituita una priorità assoluta in favore
delle regioni Marche ed Umbria (art. 1, comma 9);
la non applicazione da parte dell'AIMA, per il solo periodo 1995-
1996, nella esecuzione della rettifica di cui all'art. 3 del d.-l.
n. 411 del 1997, convertito in legge n. 5 del 1998, delle riduzioni
della quota B in ottemperanza alle sentenze concernenti le
illegittimità delle stesse riduzioni (art. 1, comma 1) e la
fissazione del termine del 15 settembre 1999 (poi prorogato dalla
legge di conversione nel 30 settembre 1999) ai fini
dell'effettuazione, sulla base di dati certi e sempre ad opera
dell'AIMA, delle operazioni di compensazione per il periodo 1997-1998
(art. 1, comma 7);
l'obbligo in capo al produttore, qualora le somme trattenute
dall'acquirente a titolo di prelievo per i periodi 1995/1996 e
1996/1997 non siano sufficienti a coprire il prelievo
complessivamente dovuto, di corrispondere all'acquirente la
differenza entro il quinto giorno antecedente la scadenza del termine
per il versamento degli importi trattenuti dall'acquirente stesso
(pari a trenta giorni dal ricevimento della comunicazione da parte
dell'AIMA dei prelievi dovuti) e, in difetto, su comunicazione
dell'acquirente e previa intimazione al pagamento, la riscossione
coattiva del debito residuo mediante ruolo ad opera dell'AIMA (art.
1, comma 15);
la fissazione, con effetto a decorrere dal periodo 1996/1997, del
termine per la stipula dei contratti di affitto e vendita di quota
senza trasferimento di azienda, al 31 dicembre di ciascun anno, fatti
salvi gli accertamenti eseguiti ai sensi del d.-l. n. 411 del 1997, e
la possibilità che i contratti così stipulati entro il 31 dicembre
1996, su concorde volontà delle parti comunicata all'AIMA, possano
avere effetti in riferimento alla stessa annata 1996/1997 (art. 1,
comma 20);
la ripartizione delle quote confluite nella riserva nazionale in
relazione ai quantitativi individuali di riferimento allocati presso
ciascuna regione e provincia autonoma accertati per i periodi
1995/1996 e 1996/1997 e l'assegnazione da parte delle singole regioni
ai produttori secondo criteri di priorità deliberati dagli stessi
enti, ma comunque in primis a favore dei produttori che hanno subito
le riduzioni di cui alla legge n. 46 del 1995 (art. 1, comma 21) e
con espressa esclusione dei produttori che nel corso dei periodi
1997-1998 e 1998-1999 hanno venduto ovvero affittato, in tutto o in
parte, le quote di cui erano titolari (art. 1, comma 21-bis);
la possibilità in capo all'AIMA, ai fini dello svolgimento delle
operazioni di compensazione contemplate dallo stesso decreto, di
prendere in considerazione esclusivamente i provvedimenti
giurisdizionali, anche cautelari o non definitivi, contenenti dati
quantitativi e notificati entro il trentesimo giorno antecedente la
scadenza del termine per l'effettuazione delle compensazioni e, in
assenza delle predette indicazioni quantitative, l'obbligo in capo
all'AIMA di utilizzazione dei dati accertati dalle regioni e province
autonome sulla base del d.-l. n. 411 del 1997 ovvero quelli
rideterminati dall'AIMA stessa nel caso in cui siano intervenute
ordinanze giurisdizionali anche non definitive che hanno fatto
obbligo agli acquirenti di restituire ai produttori gli importi
trattenuti a titolo di anticipo per gli eventuali prelievi
supplementari dovuti (art. 1, comma 11), nonchè l'improduttività di
effetti delle decisioni amministrative o giurisdizionali notificate
oltre il termine di cui al comma 11 in riferimento ai risultati
complessivi delle compensazioni, che restano fermi nei confronti dei
produttori estranei ai procedimenti nei quali le decisioni sono state
emesse (art. 1, comma 13);
l'effettuazione di un procedimento di verifica (che determina la
non applicazione delle sanzioni amministrative di cui all'art. 11
della legge n. 468 del 1992 e la non punibilità degli eventuali
reati di falso commessi nella dichiarazione di commercializzazione
che risulti difforme da quella accertata, nonchè dei connessi reati
di cui agli artt. 640-bis c.p. e 2621 c.c. commessi ai fini di cui
all'art. 61, n. 2, c.p.) rivolto alla comparazione dei dati
dichiarati nei modelli L1 con quelli risultanti dagli accertamenti
effettuati ai sensi del d.-l. n. 411 ed alla eventuale rettifica dei
primi sulla scorta dei secondi in riferimento alle annate 1995/1996,
1996/1997 (comma 17) e 1997/1998 (comma 18).
In forza dell'art. 1, comma 5, del sopradescritto d.-l. n. 43 del
1999, convertito in legge n. 118 del 1999, il Ministero delle
politiche agricole ha dunque adottato, sul presupposto del
raggiungimento di una supposta intesa con le regioni, il d.m. 21
maggio 1999, n. l59, recante le modalità procedurali per addivenire,
da parte delle regioni e delle province autonome, alle
"determinazioni definitive" dei quantitativi individuali determinati
dall'AlMA per i periodi 1997-1998 e 1998-1999 e delle produzioni
commercializzate comunicate dalla stessa AIMA in riferimento al
periodo 1997-1998.
Preme evidenziare che nel frattempo, con d.lgs. n. 165 del 1999, in
attuazione del progetto di decentralizzazione di cui alla legge di
delega n. 59 del 1997, l'AIMA è stata soppressa e posta in
liquidazione; contestualmente è stata però istituita l'AGEA -
Agenzia per le erogazioni in agricoltura -, alla quale sono stati
attribuiti compiti identici a quelli prima svolti dalla soppressa
AIMA, così impedendo il decentramento delle funzioni a favore delle
regioni che avrebbe dovuto essere attuato in esecuzione alla prima
citata legge n. 59 del 1997.
D i r i t t o
1. - Quanto al decreto nella sua interezza, violazione, degli artt.
5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al
principio di leale collaborazione tra Stato e regioni e all'art. 2
del d.lgs. n. 143 del 1997.
Si deve preliminarmente rilevare che il legislatore nazionale ha
riconosciuto e garantito il principio di leale collaborazione tra
Stato e regioni con riferimento alla elaborazione delle linee guida
in tema di agricoltura; infatti, l'art. 2 del d.lgs. n 143 del 1997,
nel conferire alle regioni tutte le funzioni amministrative in
materia di agricoltura - in relazione alla quale materia, la
competenza delle regioni è stata nettamente affermata da codesta
ecc.ma Corte per mezzo della già citata sentenza n. 398 del 1998 -,
prescrive che i compiti di elaborazione e coordinamento delle linee
di politica agricola in coerenza con la politica comunitaria debbano
essere esercitati dal Ministero per le politiche agricole (istituito
con il medesimo d.lgs.) d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra Stato e regioni.
In materia di produzione normativa, il suddetto principio
costituzionale di leale collaborazione tra Stato e regioni è stato
poi affermato dal d.lgs. n. 281 del 1997, che disciplina le
attribuzioni della conferenza permanente nelle materie di interesse
regionale, prevedendo, accanto a forme di collaborazione meno
"intense" quali la mera consultazione, l'intesa, che si perfeziona
con l'assenso del Governo e di tutti i presidenti delle regioni e
province auonome (cfr. art. 3 del d.lgs. citato).
È indubbio, infatti - come ha statuito di recente anche codesta
ecc.ma Corte -, che il settore lattierocaseario rientra nelle materie
di competenza regionale, e comunque, in quanto la regolamentazione
del sistema delle quote latte necessita di indirizzi generali ed
uniformi - nonchè conformi ai principi comunitari - dettati per
tutto il territorio nazionale, il principio di leale collaborazione
impone il raccordo tra Stato e regioni nelle forme dell'intesa, così
da assicurare la maggiore partecipazione possibile di queste ultime
nell'elaborazione delle stesse linea guida.
Lo stesso art. 1, comma 5, del d.-l. n. 43 del 1999, così come
convertito in legge n. 118 del 1999, nel prevedere l'adozione del
decreto ministeriale qui impugnato, prescriveva il raggiungimento
dell'intesa con la Conferenza permanente Stato-regioni.
In realtà, il d.m. n. 159, pur dandola nelle premesse come
acquisita, non è stato preceduto da effettiva e valida intesa.
La conferenza permanente del 22 aprile 1999 era stata infatti
convocata per la discussione di tre argomenti previamente iscritti
all'ordine del giorno (approvazione del verbale della seduta
precedente; modifiche ed integrazioni alla legge n. 335 del 1976 in
materia di bilancio e contabilità delle regioni; interventi
strutturali e urgenti nel settore agricolo, agrumicolo e zootecnico);
il terzo argomento contemplava due "sottopunti" ovvero il disegno di
legge recante "Disposizioni urgenti per il settore
lattiero-caseario", esaminato in via d'urgenza ed approvato dal
Consiglio dei Ministri nella seduta del 12 febbraio 1999 (punto 3.2.)
e lo schema di decreto recante disposizioni per la disciplina delle
modalità procedurali per addivenire alle determinazioni definitive
da parte delle regioni e delle province autonome dei dati comunicati
ai sensi del d.-l. n. 43 del 1999 (punto 3.3.). Le regioni, per voce
del presidente Ghigo, dichiaravano in ordine ad entrambi i punti da
ultimo illustrati di ritenere ancora necessario "proseguire il
confronto al fine di far maturare una convergenza di valutazioni in
tema di distribuzione delle quote latte dell'ambito del territorio
nazionale". Il Ministro De Castro, preso atto della suddetta
richiesta di rinvio, precisava che essa poteva essere accolta solo in
riferimento al punto 3.2. e non in riferimento al punto 3.3.,
afferente il decreto qui impugnato, in quanto trattavasi di "uno
schema di decreto in applicazione di un decreto-legge" in ordine al
quale era stata già raggiunta intesa (in realtà, anche in quella
occasione meramente supposta). Malgrado le precisazioni del
presidente in ordine alla volontà della maggioranza delle regioni
nel senso del rinvio anche del punto 3.3., lo stesso Ministro De
Castro respingeva la suddetta richiesta in quanto "sul provvedimento
è previsto venga posta la questione di fiducia della Camera". La
posizione del Ministro rimaneva ferma pur a seguito delle ulteriori
insistenze del presidente in ordine alla richiesta di rinvio
congiunto di entrambi i punti in discussione e l'intesa veniva data
come raggiunta in seguito alla autonoma proposta del Ministro stesso
di eliminazione dal testo del provvedimento del comma 5 dell'art. 1
(che in realtà non è stato poi stralciato).
Pur in presenza della dichiarata opposizione della maggioranza
delle regioni, l'intesa è poi stata inspiegabilmente data come
raggiunta sulla base dell'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 281 del
1997, che, viceversa, come è peraltro noto, richiede l'espressione
dell'assenso, oltre che del Governo, di tutti i rappresentanti
regionali e provinciali. Per mera completezza espositiva, preme
sottolineare che le motivazioni poste a fondamento del rifiuto
opposto dal Ministro al rinvio della questione - richiesto, come
detto, a più riprese alla maggioranza dei rappresentanti regionali -
non varrebbero neppure quali "ragioni di urgenza" che consentono, a
norma dell'art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 281 del 1997 la
consultazione solo successiva della Conferenza: le "ragioni di
urgenza" di cui al citato art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 28l del
1997, infatti, - sempre che sussistano come tali (cosa che comunque
certo non è nel caso di specie) - possono essere fatte valere solo
in caso di adozione di decreti-legge e non certo di decreti
ministeriali. Ancora una volta, dunque, così come accaduto per il
d.-l. n. 43 del 1999 e per la legge di conversione, sulla cui base è
stato poi adottato il decreto de quo, le regioni non sono state
quindi attivamente coinvolte a priori e nelle forme adeguate nel
procedimento di elaborazione della nuova disciplina, come
richiederebbero i principi costituzionali prima ancora che le
disposizioni di legge vigenti, in quanto il Governo si è preoccupato
di sollecitare l'intervento regionale solo in un momento successivo e
solo a livello di mera consultazione.
Inoltre, il decreto impugnato, non solo non è stato preceduto
dalla prescritta intesa con le regioni sui contenuti del
provvedimento stesso (solo la convergenza sui contenuti può infatti
essere plausibilmente considerata intesa), ma neppure da una adeguata
considerazione del parere espresso dai rappresentanti regionali
successamente alla stesura del testo (circostanza questa già di per
sè insufficiente a garantire il rispetto del principio di leale
cooperazione tra Stato e regioni e delle prerogative
costituzionalmente garantite a queste ultime dagli artt. 5 115, 117 e
118 della Costituzione, anche per come attuati dal d.lgs. n. 281 del
1997) in relazione alla necessità di ulteriore approfondimento della
questione. Tutto ciò è particolarmente grave in una materia in
riferimento alla quale, come già più sopra rilevato, non solo lo
stesso legislatore nazionale ha avvertito in termini generali la
necessità di instaurare intensi meccanismi collaborativi tra Stato e
regioni, ma la stessa legge che si pretende di attuare ha imposto il
raggiungimento dell'intesa.
2. - Quanto agli artt. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e 4, comma 1,
violazione degli artt. 5, 97, 115, l17 e 118 della Costituzione. Gli
articoli citati in epigrafe confermano ancora una volta in capo
all'AIMA le competenze in ordine alla determinazione dei quantitativi
individuali e delle produzioni commercializzate in riferimento a
campagne lattiere già concluse ed una in via di esaurimento (ovvero,
1997-1998 e 1998-1999, 1999-2000); trattasi, dunque, ancora una volta
di assegnazione retroattiva di quantitativi, che, fino alla
comunicazione delle quote definitive di fine periodo (e dunque ancora
in termini provvisori), costituiranno l'unico presupposto per
l'effettuazione - anch'essa in termini retroattivi - delle operazioni
di compensazione e di determinazione del prelievo supplementare.
Si prevede poi la comunicazione dei suddetti dati alle regioni per
la verifica - che si impone come "tempestiva" - di ben precise
anomalie - indicate tassativamente dal comma 4 -, in ordine alla cui
individuazione ancora le regioni sono state totalmente estromesse.
Infine, si conferma l'autorizzazione alle regioni in ordine al
rilascio certificazioni provvisorie degli aggiornamenti di quota che
abbiano efficacia per il periodo 1999-2000, secondo le modalità
dell'art. 1, comma 4-bis, della legge n. 118 del 1999.
L'insieme delle suddette disposizioni viola dunque ancora una volta
il riparto delle competenze tra Stato e regioni imposto dagli artt.
117 e 118 della Costituzione e ormai riconosciuto, oltre che da
codesta ecc.ma Corte per mezzo della recente sentenza n. 398 del
1998, dallo stesso legislatore, pur in modo imperfetto, con le leggi
nn. 81 e 204 del 1997, che circoscrivevano i compiti dell'AIMA alle
annate produttive precedenti, e con il d.lgs. n. 143 del 1997 di
riorganizzazione dell'amministrazione centrale del settore e di
conferimento di funzioni alle regioni: quest'ultimo testo normativo,
infatti, riserva al ricostituito Ministero per le politiche agricole
(e comunque non all'AIMA) solo attribuzioni di disciplina generale e
coordinamento nazionale in settore che non sembrano comunque
ricomprendere la produzione del latte, ma al più l'importazione ed
esportazione di prodotti agricoli e alimentari. Inoltre, le suddette
disposizioni producono in tutta evidenza effetti retroattivi in
riferimento a campagne lattiere ormai da tempo concluse, con
conseguenze evidentemente incontrollabili sulle stesse possibilità
di programmazione e gestione del settore. Ma v'è di più. Le
assegnazioni di quota che saranno operate in attuazione delle
disposizioni impugnate in riferimento a campagne ormai concluse non
potranno neppure considerarsi definitive, perchè rimesse al
successivo vaglio delle regioni e comunque destinate ad essere
superate dalle cosiddette "quote definitive di fine periodo", a
totale ribaltamento del sistema. Quello che dovrebbe essere uno
strumento di programmazione diventa dunque uno strumento di
accertamento ai fini dell'irrogazione della sanzione del prelievo.
La conseguente violazione delle norme costituzionali in epigrafe è
evidente: le regioni vengono infatti dichiaratamente spossessate
della stessa possibilità di intervento nel governo del settore.
Quanto poi in particolare al comma 5 dell'art. 1, in primo luogo esso
avrebbe dovuto essere eliminato in esito alla seduta della conferenza
permanente Stato-regioni del 22 aprile 1999, inoltre alle regioni
viene così attribuita la facoltà, in un quadro normativo di
complessità e confusione tali da impedire anche solo di intravedere
il tanto invocato "aggiornamento definitivo" dei quantitativi
individuali, di rilasciare attestazioni provvisorie sulla base di
dati provvisori, e perciò stesso dichiaratamente modificabili.
Ovviamente, le regioni che intendono attuare una reale e razionale
programmazione nel settore lattiero-caseario non si avvarranno di
tale facoltà, ma altre potrebbero farlo e così determinare
l'alterazione del quadro complessivo a pregiudizio delle regioni,
come la Lombardia, più attente e scrupolose nella gestione del
settore; tutto ciò in violazione, oltre che dell'art. 97 della
Costituzione, delle prerogative costituzionalmente riconosciute alle
regioni in materia, e dunque in violazione diretta degli artt. 5,
115, 117 e 118 della Costituzione.
3. - Quanto agli artt. 2 e 3, commi 1, 2 e 3 e art. 4, comma 2,
violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione.
L'art. 3 in riferimento alle annate 1997-1998 e 1998-1999 e l'art.
4 in riferimento alla stessa annata 1998-1999 e 1999-2000 da un lato
attribuiscono alle regioni compiti meramente esecutivi, quali
l'accertamento delle sole comunicazioni che presentano le anomalie
segnalate dall'AIMA ai sensi dell'articolo 1, comma 4, dall'altro
introducono un nuovo sistema di "riesame" da parte delle stesse
regioni delle comunicazioni de quibus ad iniziativa dei produttori,
comunque ancora limitato dall'AIMA a fattispecie tipiche e
predeterminate. Tali procedure di riesame, oltre che gravare
interamente sulle risorse umane e finanziarie regionali (si consideri
che è prevista obbligatoriamente l'instaurazione del contraddittorio
con il produttore e l'acquirente), non assicurano poi alcun
accertamento dei dati produttivi, in quanto le verifiche sono
limitate a fattispecie tipiche ad esito predeterminato. In altri
termini, le anomalie eventualmente riscontrate dalle regioni non
potranno che ricevere il "trattamento" riservato dal d.m. 17 febbraio
1998, ovvero, a seconda, a seconda dei casi e a titolo meramente
esemplificativo, l'azzeramento della produzione e la determinazione
forfettaria della stessa. Manca dunque in capo alle regioni
qualsivoglia potestà di intervento, correzione, o sia pure solo
effettivo riesame, di quanto determinato dall'AIMA, in violazione,
oltre che dell'art. 97 della Costituzione per i profili sopra
evidenziati, delle stesse prerogative regionali in termini di
programmazione e controllo nel settore de quo. Tali disposizioni, in
tutta evidenza, violano pertanto le norme citate in epigrate perchè
negano in radice i poteri programmatori che dovrebbero competere alle
regioni nel settore in oggetto e si risolvono essenzialmente in un
anomalo, e comunque gratuito e perciò stesso illegittimo,
avvalimento degli uffici regionali. Più in particolare,
l'attribuzione alle regioni di tali compiti meramente esecutivi
confligge con la ripartizione delle competenze tra Stato e regioni di
cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione, oltre che con i poteri
di autorganizzazione ad esse riconosciuti dall'art. 115 della
Costituzione e con il principio di autonomia finanziaria di cui
all'art. 119 della Costituzione. I suddetti profili di
illegittimità valgono anche in riferimento all'art. 2 del decreto
impugnato, che attribuisce alle regioni il compito di rinnovo
dell'inoltro delle comunicazioni di cui al comma 1 nel caso di
restituzione del plico al mittente in occasione dell'invio effettuato
in prima battuta dall'AIMA. Anche in tale caso le regioni vengono
infatti relegate all'esecuzione di operazioni materiali, peraltro in
assenza di adeguato trasferimento di risorse finanziarie da parte
dello Stato.
4. - Quanto all'art. 5, commi 2 e 3, violazione degli artt. 5, 97,
115, 117 e 118 della Costituzione.
L'intero decreto presuppone in capo al Ministero e all'AIMA e poi
l'art. 5 attribuisce espressamente in capo ai medesimi l'attività di
coordinamento necessaria ai fini dell'uniforme applicazione del
decreto stesso sul territorio nazionale. Al di là della
denominazione, l'articolo in questione attribuisce al Ministero un
vero e proprio potere di indirizzo e coordinamento al di fuori delle
regole stabilite dalla Costituzione e recepite dalla costante
giurisprudenza costituzionale dalla legge n. 400 del 1988 ed
ulteriormente dall'art. 8 della legge n. 59 del 1997. Tale ultima
disposizione, infatti, stabilisce che gli atti di indirizzo e
coordinamento delle funzioni amministrative regionali, anche solo gli
atti di coordinamento tecnico, nonchè le direttive relative
all'esercizio delle funzioni delegate, debbono essere adottate dal
Consiglio dei Ministri e previa intesa con la conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, o con
la singola regione interessata.
Inoltre, suddetto riconoscimento di competenze in capo al
Ministero, pregiudicando direttamente le prerogative regionali, si
scontra con le ormai note incapacità dimostrate dallo stesso
Ministero e dall'AIMA nella gestione del settore e rilevate dalla
stessa commissione governativa d'indagine, e perciò potenzialmente
aggrava la già grave situazione in cui versa lo stesso settore
lattiero-caseario.
La lesione delle norme costituzionali in epigrafe è dunque
evidente: le regioni vengono, infatti, dichiaratamente spossessate
di qualsivoglia potere di intervento e relegate ad un ruolo meramente
esecutivo, per di più nell'ambito di un quadro procedurale che, per
quanto confuso, è pur sempre accentrato a livello nazionale, e
dunque insuscettibile di adeguamento alcuno alle particolari
situazioni locali.

P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero delle politiche
agricole, dare attuazione all'art. 1, comma 5, del d.-l. 1 marzo
1999, n. 43, convertito in legge 27 aprile 1999, n. 118, con d.m. 21
maggio 1999, n. 159, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 131 del 7 giugno 1999 (in violazione degli artt. 5, 97,
115, 117, 118 e 119 della Costituzione), e per conseguenza annullare
il d.m. impugnato nella totalità ed in particolare quanto agli artt.
1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, 2, 3, commi 1, 2 e 3; 4, commi 1 e 2, e 5,
commi 2 e 3.
Milano - Roma, addì 29 luglio 1999.
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
99C0897