1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 29-12-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 110 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 ottobre 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Caccia - Norme della Regione Abruzzo - Calendario venatorio regionale per la stagione venatoria 2010/2011 - Definizione delle giornate e degli orari di caccia - Definizione delle specie cacciabili e dei periodi di caccia - Disciplina dell'attivita' venatoria nelle Zone di Protezione Speciale (ZPS) e nei Siti di Importanza Comunitaria (SIC) - Disciplina dell'attivita' venatoria relativa alla fauna selvatica migratoria - Contrasto con le disposizioni statali che disciplinano i poteri regolamentari delle Regioni per l'esercizio dell'attivita' di caccia nell'annata venatoria, contrasto con le prescrizioni ministeriali riguardanti l'attivita' venatoria nelle zone ZPS - Lamentata adozione del calendario regionale con un atto di natura legislativa anziche' di natura regolamentare, sostituzione del parere dell'ISPRA previsto dalla legge statale con il parere dell'Osservatorio Faunistico Regionale (OFR), nonche', con riferimento alle zone ZPS, autorizzazione dell'attivita' venatoria anche da "appostamento ed in forma vagante con l'ausilio del cane" anziche' nella forma dell' "appostamento fisso e temporaneo e in forma vagante" e mancata previsione del divieto della "preapertura" - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ambiente. - Legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 39, artt. 1, 2, 3, commi 2 e 3, e 5, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. s); legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 18, commi 2, 4 e 6; decreto del Ministro dell'ambiente 17 ottobre 2007. (010C0794) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 29-12-2010)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato e presso
la stessa domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi, 12, giusta
delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione del 7
ottobre 2010, ricorrente;
Contro la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica, con sede in L'Aquila, via Leonardo da Vinci n.
6, intimata, per la declaratoria di illegittimità costituzionale
degli artt. 1, 2, 3, commi 2 e 3, e 5, comma 1, della legge regionale
della Regione Abruzzo del 10 agosto 2010, n. 39, pubblicata nel BUR
n. 13 straordinario del 13 agosto 2010, recante «Norme per la
definizione del calendario venatorio regionale per la stagione
venatoria 2010/2011», per violazione degli artt. 117, primo comma, e
secondo comma, lett. s), Cost.

F a t t o

La Regione Abruzzo ha emanato la legge regionale n. 39 del 2010,
con la quale ha disciplinato il calendario venatorio nel proprio
territorio per l'anno 2010/2011. L'art. 1 ha stabilito le giornate e
gli orari di caccia; l'art. 2 le specie cacciabili ed i relativi
periodi di caccia; l'art. 3 ha disciplinato la caccia nelle Z.P.S,
individuate al comma 1, e nei siti di importanza comunitaria; l'art.
4 ha previsto norme per l'esercizio straordinario della caccia su
autorizzazione dei Comitati di gestione degli ATC; gli artt. 5 e 6
hanno disciplinato, rispettivamente, l'esercizio della caccia alla
fauna migratoria ed agli ungulati; gli artt. 7 ed 8 contengono norme
sull'allenamento dei cani da caccia e sul carniere giornaliero; gli
artt. 9 e 10 hanno previsto particolari obblighi per l'esercizio
della caccia e per la tutela delle colture e dei fondi chiusi; l'art.
11 contiene ulteriori divieti ed obblighi nonchè disposizioni di
carattere organizzativo; gli artt. da 12 a 14 recano norme finali e
di attuazione.
Le disposizioni indicate in epigrafe sono costituzionalmente
illegittime per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., in
relazione alle prescrizioni contenute nell'art. 18, commi 2 e 4,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157, che disciplinano i poteri
regolamentari delle regioni per l'esercizio dell'attività di caccia
nell'annata venatoria.
La disciplina generale sulle specie cacciabili e sui periodi di
attività venatoria e contenuta nell'art. 18 della legge dell'11
febbraio 1992, n. 157. Secondo principi costantemente affermati da
codesta ecc.ma Corte, la disciplina sulla caccia ha per oggetto la
fauna selvatica, che rappresenta «un bene ambientale di notevole
rilievo, la cui tutela rientra nella materia "tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema", affidata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato, che deve provvedervi assicurando un livello di tutela,
non "minimo", ma "adeguato e non riducibile"» (Corte Cost., sent. n.
193 del 2010). In particolare, il citato art. 18, che garantisce «nel
rispetto degli obblighi comunitari contenuti n. 79/409/CEE, standard
minimi ed uniformi, di tutela della fauna sull'intero territorio
nazionale, ha natura di norma fondamentale di riforma
economico-sociale, in quanto implica il nucleo minimo di salvaguardia
della fauna selvatica, il cui rispetto deve essere assicurato
sull'intero territorio nazionale ... (sentenze n. 227 del 2003 e n.
536 del 2002)» (Corte Cost., n. 233 del 2010).
Da ciò consegue che le norme statali rappresentano limiti
invalicabili per l'attività legislativa della Regione, dettando
norme imperative che devono essere rispettate sull'intero territorio
nazionale per primarie esigenze di tutela ambientale.
Ciò premesso, si osserva che il comma 2 dell'art. 18 della
predetta legge n. 157 del 1992 prevede che le regioni possano
autorizzare modifiche alle norme generali sui periodi di attività
venatoria per particolari specie, tenendo conto della propria
situazione ambientale, a seguito di apposito procedimento che
contempla l'acquisizione del parere dell'Istituto nazionale per la
fauna selvatica (nelle cui competenze è poi subentrato l'I.S.P.R.A.
in base al d.-l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008). Il successivo comma 4
stabilisce che, sulla base dei parere dell'I.S.P.R.A., le regioni
pubblicano, entro il 15 giugno di ogni anno, «il calendario regionale
ed il regolamento relativi all'intera annata venatoria, nel rispetto
di quanto stabilito dai commi 1, 2 e 3 ...».
Le norme primarie emanate dal legislatore statale nell'ambito
della sua competenza esclusiva in materia, fanno riferimento ad una
attività regolamentare che deve essere adempiuta dalla Regione entro
il termine perentorio del 15 giugno di ciascun anno, a seguito di uno
specifico procedimento che contempla l'acquisizione di un parere
obbligatorio dell'Istituto specificamente preposto alle verifiche
tecniche finalizzate alla tutela degli interessi ambientali.
L'interpretazione letterale e logica delle citate disposizioni
induce a ritenere che la legge statale abbia inteso riferirsi in via
necessaria ed esclusiva ad una attività destinata a concludersi con
un atto di natura amministrativa a contenuto generale, escludendo la
possibilità di far ricorso al diverso strumento della legge.
Ciò è dimostrato, in primo luogo, dall'espressa dizione, del
quarto comma del citato art.18, che prevede esplicitamente l'obbligo
di pubblicare «il calendario regionale ed il regolamento relativi
all'intera annata venatoria». L'endiadi fa evidente riferimento ad un
unico atto di natura regolamentare, contenente le specifiche norme
applicabili nel territorio regionale nel periodo venatorio preso in
considerazione.
Ad analoghe conclusioni conduce il carattere temporaneo (annuale)
del provvedimento previsto dalla legge, che ben si concilia con
l'adozione di un atto amministrativo riferibile ad un determinato
arco temporale, da compiere entro un termine di scadenza definito, e
che non sembra invece compatibile con un preteso obbligo di analogo
genere a carico del legislatore regionale.
In ultima analisi, la natura amministrativa (e non legislativa)
dell'attività provvedimentale di cui trattasi è dimostrata dal
significato della disposizione del secondo comma, che prevede
l'obbligo di acquisire il parere dell'Organo consultivo competente
nella materia. È evidente infatti che tale parere acquista rilevanza
solo se si ritiene che la Regione sia tenuta ad esaminarne ed a
valutarne il contenuto, giustificando con congrua motivazione il
proprio eventuale dissenso attraverso un atto di natura
amministrativa adottato nel rispetto dell'art. 3, primo comma, della
legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche ed integrazioni;
laddove il parere sarebbe invece sostanzialmente inutile (e la norma
che lo prevede sarebbe priva di effettivo valore precettivo), qualora
si ritenesse che la Regione sia arbitra concludere il procedimento
con un atto di natura legislativa, che - per il disposto del secondo
comma del citato art. 3 - si sottrae al predetto obbligo di
motivazione.In sostanza, qualora fosse ipotizzabile l'adozione del
calendario venatorio con legge regionale, anzichè con provvedimento,
amministrativo, risulterebbe pregiudicato l'esito della verifica
tecnica affidata all'ISPRA sullo stato delle specie interessate,
così come prescritto dall'art. 18, commi 2 e 4, della citata legge
n. 157 del 1992. Tale verifica si tradurrebbe quindi in una specie di
non previsto (quanto inutile ed inefficace) controllo preventivo di
legittimità della legge regionale da parte del competente Organo
tecnico dello Stato.
Questi principi direttivi risultano violati dalla Regione Abruzzo
a seguito della determinazione di approvare il calendario venatorio
per la stagione 2010/2011 mediante provvedimento legislativo,
anzichè con atto amministrativo. La Regione, eludendo lo strumento
procedimentale prescritto dalla legge statale, ha eluso senza
motivazione alcuna il parere dell'ISPRA (che peraltro, nel caso di
specie, è risultato negativo).
Di tali principi sembra peraltro consapevole la stessa Regione, che
all'art. 43, secondo e terzo comma, della precedente legge regionale
28 gennaio 2004, n. 10, aveva previsto - in conformità con i citati
principi direttivi della legge statale - che «la Giunta regionale
può modificare ... i termini di cui all'art. 1 dell'art. 18 della
1egge n. 157/1992 ...» e che «la Giunta regionale ... pubblica, entro
e non oltre il 15 giugno, il calendario e le norme regolamentari per
l'intera stagione venatoria»; laddove il riferimento alla Giunta
regionale (anzichè Consiglio Regionale, titolare della potestà
legislativa) dà chiaramente conferma della natura regolamentare, e
perciò amministrativa, del provvedimento previsto.
È appena il caso di soggiungere che il ricorso allo strumento
legislativo serve anche a precludere ai cittadini ed alle loro
organizzazioni rappresentative la possibilità di tutelare i propri
interessi legittimi dinanzi al competente giudice amministrativo,
mediante rituale impugnazione del calendario venatorio approvato.
Tale circostanza non appare peraltro casuale, ove si consideri che
analoghi provvedimenti, adottati dalla Regione Abruzzo per gli anni
precedenti, risultano utilmente impugnati dinanzi al locale Tar da
una nota Associazione ambientalista.
2. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., in
relazione alle prescrizioni contenute nell'art. 18, commi 2 e 6,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157, concernenti l'obbligo di
acquisire il parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica
(oggi ISPRA) per modificare i termini per la caccia di determinate
specie e della fauna selvatica migratoria.
L'art. 2, commi 10 e 12, e l'art. 5, comma 1, legge regionale
impugnata sono costituzionalmente illegittimi nella parte in cui
prevedono l'acquisizione del parere dell'Osservatorio faunistico
regionale (OFR), ovvero - ove questo non sia ancora costituito -
dell'ISPRA, al fine di ridurre la caccia a determinate specie per
periodi determinati, di anticipare sino alla prima domenica di
settembre l'apertura della caccia ad alcune specie nella forma
dell'appostamento fisso e temporaneo, e di disciplinare per alcuni
periodi l'esercizio della caccia alla fauna migratoria.
Le corrispondenti norme della legislazione statale, contenute
nell'art. 18, secondo e sesto comma della legge n. 157 del 1992 e
costituenti norme vincolanti per il legislatore regionale in quanto
espressione di fondamentali esigenze di tutela ambientale riservate
alla competenza esclusiva dello Stato, prevedono infatti che simili
provvedimenti siano adottati previa acquisizione del parere
dell'ISPRA, e non dell'OFR (salvo l'obbligo dello stesso ISPRA di
sentire gli istituti regionali, ove istituiti, per i provvedimenti di
posticipazione dei termini fino alla prima decade di febbraio, ex
art. 18, secondo comma, ultimo periodo, della legge n. 157 del 1992).
In tal modo, il legislatore regionale ha indebitamente sostituito in
via ordinaria il parere dell'ISPRA previsto dalla legge statale con
altro parere reso da un organismo regionale.
3. - Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., in
relazione alle prescrizioni contenute nel d.m. 17 ottobre 2007
riguardanti l'attività venatoria nelle zone ZPS.
Anche i commi 2 e 3 dell'art. 3 della legge regionale impugnata
si espongono a censure di incostituzionalità per violazione dei
principi direttivi contenuti nel decreto ministeriale 17 ottobre
2007, che - come statuito da codesta Corte costituzionale con
sentenza n. 104 del 2008 - contiene «criteri minimi uniformi» che le
regioni a statuto ordinario hanno l'obbligo di rispettare.
In particolare, l'art. 3, comma 2, consente l'attività,
venatoria nella Zona di Protezione Speciale Monti Simbruini e nella
Zona di protezione Speciale denominata «ZPS ex Parco», nel mese di
gennaio di ciascun anno, per ciascuna specie indicata nell'art. 2,
commi 3, 4, 5, 6, e 7, per due giornate alla settimana, il giovedì e
la domenica, fatta eccezione della caccia agli ungulati.
Tale disposizione non risulta coerente con il d.m. 17 ottobre
2007 recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di
conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a
Zone di protezione speciale (ZPS)», che all'art. 5, comma 1, lettera
a), permette l'attività venatoria in tali periodi soltanto se
esercitata nella forma dell'«... appostamento fisso e temporaneo e in
forma vagante». In contrasto con tale disposizione, la norma
regionale consente invece l'esercizio venatorio anche da
«appostamento ed in forma vagante con l'ausilio del cane» di cui
all'art. 1, comma 2.
Il successivo comma 3 del medesimo art. 3 della 1.r. n. 39/2010
è illegittimo perchè non prevede esplicitamente, tra i divieti
disposti all'interno delle ZPS, quello della «preapertura»
dell'attività venatoria. Tale disposizione si pone in contrasto con
l'art. 5, comma 1, lettera b) del d.m. 17 ottobre 2007 che, per tali
zone, vieta esplicitamente «l'effettuazione della preapertura
dell'attività venatoria, con l'eccezione della caccia di selezione
agli ungulati». Nella legge regionale, la possibilità della
preapertura della caccia nelle ZPS, oltre al mancato esplicito
divieto, è confermata anche dal successivo comma 4 dello stesso art.
3, laddove è consentita l'attività venatoria nei SIC e nelle ZPS
«nei periodi indicati nell'art. 2, per ciascuna specie ivi indicata».
Infatti, il richiamato art. 2, al comma 12, prevede la procedura per
l'anticipo dell'apertura della caccia alla prima domenica di
settembre.

P. Q. M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare costituzionalmente
illegittimi artt. 1, 2, 3, commi 2 e 3, e 5, comma 1, della legge
regionale della Regione Abruzzo del 10 agosto 2010, n. 39, pubblicata
nel BUR n. 13 straordinario del 13 agosto 2010, recante «Norme per la
definizione del calendario venatorio regionale per la stagione
venatoria 2010/2011» per violazione degli artt. 117, primo comma, e
secondo comma, lett. s), Cost.
Unitamente all'originale notificato del presente ricorso, si
depositano:
1) copia della legge regionale impugnata;
2) copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 7 ottobre 2010, recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, addì 7 ottobre 2010

L'Avvocato dello Stato: Maria Letizia Guida