1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 26-9-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 194 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 maggio 2012
Ordinanza dell'8 maggio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Liberatore Benedetta Alessia ed altri Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, Istituto nazionale di statistica e Ministero dell'economia e delle finanze. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti pubblici (nella specie, dell'AGCOM) - Previsione che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, non puo' superare il trattamento ordinariamente spettante fino all'anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le progressioni di carriera comunque denominate, maternita', malattia, missioni svolte all'estero, effettiva presenza in servizio - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Lesione del principio del giusto indennizzo in caso di espropriazione - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 42, 53, 97 e 117. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti pubblici (nella specie, dell'AGCOM) - Trattamento economico - Prevista riduzione, per i trattamenti economici superiori a 90.000 euro lordi e a 150.000, rispettivamente del 5 per cento e del 10 per cento dei predetti importi - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Lesione del principio del giusto indennizzo in caso di espropriazione - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 42, 53, 97 e 117. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti pubblici (nella specie, dell'AGCOM) - Trattamento economico - Previsione che i meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non contrattualizzato, non si applicano gli anni 2011, 2012 e 2013 e non danno luogo a successivi recuperi - Previsione, per le categorie di personale che fruiscano di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, che gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della retribuzione delle classi e degli scatti - Previsione per il personale di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 165 del 2001 che le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni ai fini esclusivamente giuridici - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Lesione del principio del giusto indennizzo in caso di espropriazione - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 42, 53, 97 e 117. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Interventi in materia previdenziale - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Previsione della corresponsione del trattamento di fine rapporto (comunque denominato): a) in unico importo annuale se l'ammontare complessivo della prestazione, al lordo delle relative trattenute fiscali, e' complessivamente pari o inferiore a 90.000 euro; b) in due importi annuali se l'ammontare complessivo della prestazione, al lordo delle relative trattenute fiscali, e' complessivamente superiore a 90.000 euro ma inferiore a 150.000 euro; c) in tre importi annuali se l'ammontare complessivo della prestazione al lordo delle relative trattenute fiscali, e' complessivamente uguale o superiore a 150.000 euro - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Lesione del principio del giusto indennizzo in caso di espropriazione - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 12, comma 7. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 42, 53, 97 e 117. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Dipendenti pubblici - Previsione, sulle anzianita' contributive maturate a decorrenza dal 1° gennaio 2011, che il computo dei trattamenti di fine servizio si effettua secondo le regole dell'art. 2120 c.c., con applicazione dell'aliquota del 6,91 per cento - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Lesione del principio del giusto indennizzo in caso di espropriazione - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 12, comma 10. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 42, 53, 97 e 117. (012C0326) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 26-9-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 4581 del 2011, integrato con motivi aggiunti,
proposto da Liberatore Benedetta Alessia, Alagia Paolo, Aloia
Antonio, Amendola Antonio, Aria Laura, Attisani Stefania, Battisti
Carla, Bennati Luciana, Bruno Fernando, Calderoni Mario Cesare,
Callari Gloria Maria, Camilleri Alessia, Capasso Maria Grazia,
Cappello Maja, Cascone Sandra, Corni Luigi, Conti Gemma, Corona
Alberta, De Gennaro Francesca De Lisi Carmela, De Tommaso Antonio, De
Vita Giuliano, Del Monte Sara, Della Gatta Alessandro, Delmastro
Marco, Elia Angela, Falcone Nicoletta, Filosi Alessandra, Gallino
Davide, Giordani Patrizia, Greppi Giorgio, Iaconis Paola, Irace
Camino, La Pergola Maria Serena, Lobianco Vincenzo, Lotti Adriana,
Lucidi Marina, Lupi Paolo, Marino Antonella, Marroncelli Franca,
Martino Mauro, Mastropasqua Maria Rosaria, Moltedo Marina, Naimo
Giuseppe, Perrucci Antonio, Plaustro Federica, Policastro Bernardino,
Provenzano Antonio, Quattromani Antonia, Ragozini Arturo, Salera
Giorgia, Sansalone Nicola, Santella Giovanni, Sebastiani Camilla,
Sorice. Aniello, Sparano Laura, Spinelli Carmine, Tulliani Benito,
Vajano Loredana, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Paola
Salvatore e Mario Sanino, con i quali sono elettivamente domiciliati
in Roma, viale Parioli n. 180, presso lo studio legale Sanino;
Contro l'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
l'Istituto Nazionale di Statistica, il Ministero dell'Economia e
delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro
tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato
presso la quale sono per legge domiciliati in Roma, via dei
Portoghesi n. 12;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso introduttivo, dei seguenti atti: a)
delibera dell'Autorità. per le Garanzie nelle. Comunicazioni n.
114/11/CONS del 2 marzo 2011, pubblicata il 23 marzo 2011, con la
quale sono state individuate le modalità di attuazione delle
disposizioni previste dal decreto-legge 1° maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122; b)
comunicazione di servizio dell'Autorità per le Garanzie nelle
Comunicazioni n.4/11/RUF in data 21 marzo 2011, relativa al
monitoraggio delle prestazioni oltre l'orario di lavoro; c) ove
occorra, Parere del Dipartimento della Ragioneria Generale dello
Stato in data 11 gennaio 2011, in merito all'applicabilità delle
disposizioni di cui al decreto-legge n. 78/2010; d) ove occorra ed in
parte qua, l'elenco delle Amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato redatto dall'ISTAT ai sensi dell'articolo
1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196; e) ogni altro atto
presupposto, connesso e conseguente;
quanto al primo ricorso per motivi aggiunti, del nuovo elenco
delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato redatto dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e pubblicato sulla G.U., serie
generale, n. 228 del 30 settembre 2011;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti, della delibera
dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni n. 498/11/CONS del
13 settembre 2011, pubblicata in data 11 novembre 2011, con la quale,
in attuazione dell'art. 12, commi 7, 8, 9 e 10 del decreto-legge n.
78/2010 e dell'art. 7 della suddetta delibera n. 114/11/CONS del 2
marzo 2011,è stata ridefinita la disciplina della I.F.R del
personale dell'Autorità;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Autorità per le
Garanzie nelle Comunicazioni, dell'Istituto Nazionale di Statistica e
del Ministero dell'Economia e delle Finanze;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 marzo 2012 il dott.
Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Considerato, in punto di fatto, che i ricorrenti con il ricorso
introduttivo - dopo aver analizzato la posizione occupata
nell'ordinamento dall'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
le Garanzie nelle Comunicazioni (di seguito denominata «AGCOM»),
nonchè la specifica disciplina relativa al trattamento giuridico ed
economico ed alle carriere del suo personale, al fine di evidenziare
la piena autonomia ed indipendenza organizzativa e finanziaria
dell'Ente, assicurata dall'ordinamento comunitario, dalla legge
istitutiva dell'Ente medesimo, nonchè dalle altre norme
dell'ordinamento nazionale - rappresentano che: a) il legislatore con
il decreto-legge n. 78/2010, recante «Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», ha
previsto per il periodo 2011/2013 una serie di norme finalizzate al
risanamento dei conti pubblici. In particolare i ricorrenti
evidenziano che il legislatore - dopo aver salvaguardato l'autonomia
e l'indipendenza dell'ordinamento della sola Banca d'Italia,
prevedendo che la stessa «tiene conto, nell'ambito del proprio
ordinamento, dei principi di contenimento della spesa per il triennio
2011-2013 contenuti nel presente titolo» (art. 3, comma 3) - ha
adottato, tra l'altro, un complesso di disposizioni finalizzate al
contenimento della spesa relativa agli apparati pubblici e al impiego
pubblico; b) l'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni con la
impugnata delibera n. 114/11/CONS - sulla base di una errata
interpretazione del decreto-legge n. 78/2010, attesa l'irrilevanza di
gran parte delle disposizioni ivi contenute rispetto alla posizione
dell'Autorità medesima, ossia delle disposizioni che non fanno
espresso riferimento alle Autorità indipendenti, ma trovano
applicazione solo nei confronti delle Amministrazioni pubbliche
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'ISTAT ai sensi del comma 3
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 - ha operato un
taglio dei trattamenti economici complessivi del personale (nella
misura del 5% per la parte eccedente i 90 mila euro e nella misura
del 10% per quella eccedente i 150 mila euro»), il blocco triennale
della progressione di carriera, la modifica del trattamento di fine
rapporto e il taglio indiscriminato dei trattamenti di missione;
Considerato che i ricorrenti chiedono quindi l'annullamento dei
provvedimenti impugnati per i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione della legge 31 luglio 1997, n.
249, dell'art. 2, comma 38, della legge 14 novembre 1995, n. 481,
nonchè dell'art. 1, comma 66 della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
Violazione e falsa applicazione del Regolamento concernente
l'organizzazione e il funzionamento dell'AGCOM, nonchè il
trattamento giuridico ed economico della stessa Autorità. Violazione
e falsa applicazione delle Direttive n. 2002/21/CE del 7 marzo 2002,
nonchè della Direttiva n. 2009/140/CE del 25 novembre 2009.
Violazione e falsa applicazione del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità,
contraddittorietà, erronea valutazione dei presupposti di fatto e di
dritto, difetto di istruttoria, contrasto con i precedenti.
I ricorrenti sostengono innanzi tutto che la delibera n.
114/11/CONS, nel recepire indiscriminatamente le misure introdotte
dal decreto-legge n. 78/2010, non ha minimamente tenuto conto del
particolare sistema di autofinanziamento dell'AGCOM, di derivazione
comunitaria e basato quasi esclusivamente (nella misura del 99%) sui
contributi versati dagli operatori economici del mercato di
competenza dell'Autorità, in forza del quale «il contributo dello
Stato che inizialmente (per l'esercizio finanziario 2009) era di
circa 2,4 milioni di euro) si è ridotto, nell'esercizio finanziario
2011, a soli 164.000 euro, a fronte di 62,2 milioni di euro a carico
degli operatori». Ne consegue che «la delibera impugnata - imponendo
le riduzioni di spesa finalizzate a sanare i conti pubblici e
migliorare la situazione complessiva del debito dello Stato -
comporterà che nelle casse dello Stato saranno versate risorse
derivanti dai contributi di operatori privati», così violando le
norme comunitarie e nazionali in epigrafe indicate, perchè
l'Autorità avrebbe invece dovuto limitare le riduzioni di spesa
«nella misura non eccedente lo stanziamento a carico del bilancio
dello Stato»;
II) Violazione e falsa applicazione della legge 31 luglio 1997, n.
249, dell'art. 2, commi 8, 9, 10, 11, 28 e 38, della 14 novembre
1995, n. 481. Violazione e falsa applicazione del Regolamento di cui
alla delibera n. 17/98 del 16 giugno 1998, concernente il trattamento
giuridico ed economico del personale dell'AGCOM. Violazione e falsa
applicazione delle Direttive n. 2002/21/CE del 7 marzo 2002, nonchè
della Direttiva n. 2009/140/CE del 25 novembre 2009. Violazione e
falsa applicazione del decreto 31 maggio 2010, n. 78. Eccesso di
potere per irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, erronea
valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di
istruttoria, contrasto con i precedenti.
I ricorrenti sostengono altresì che la delibera n. 114/11/CONS,
nel recepire indiscriminatamente le misure introdotte dal
decreto-legge n. 78/2010, non ha tenuto conto neppure dello speciale
regime previsto per la Banca d'Italia dall'art. 3, comma 3, del
decreto-legge n. 78/2010, in forza del quale «la Banca d'Italia tiene
conto, nell'ambito del proprio ordinamento, dei principi di
contenimento della spesa per il triennio 2011-2013 contenuti nel
presente titolo». In particolare - posto che, secondo la
prospettazione dei ricorrenti, la predetta disposizione deve
ritenersi applicabile anche all'AGCOM - gli organi di vertice
dell'Autorità «avrebbe dovuto attendere le determinazioni della
Banca d'Italia». Del resto «sulla necessità per le autorità
indipendenti di ispirarsi alle determinazioni della Banca d'Italia si
è espresso ... il Dipartimento della Ragioneria Generale del
Ministero dell'Economia e Finanze» con il parere in data 11 gennaio
2011, reso su richiesta dell'Autorità Garante della Concorrenza e
del Mercato. Invece gli organi di vertice dell'Autorità «hanno
ritenuto di recepire non solo le limitazioni di spesa esplicitamente
dettate per le Autorità indipendenti, ma anche quelle che il
legislatore ha previsto per le Amministrazioni pubbliche tipicamente
intese e per le quali il medesimo ha utilizzato diverse
formulazioni», quali «pubbliche amministrazioni come individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196», o
«amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165»;
III) Illegittimità dell'elenco delle Amministrazioni pubbliche
redatto dall'ISTAT ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge
31 dicembre 2009, n. 196. Violazione e falsa applicazione del
Regolamento n. 2223/96 del 25 giugno 1996.
In via subordinata i ricorrenti lamentano l'illegittimità
dell'elenco ISTAT, nella parte in cui include l'AGCOM, ribadendo che
nel caso dell'Autorità il finanziamento pubblico è quasi del tutto
inesistente, perchè la stessa procede alla copertura dei costi
relativi al proprio funzionamento ed all'esercizio della propria
attività mediante contributi privati, gravando in misura minima (1%)
sul bilancio dello Stato;
IV) Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale degli
articoli 3, 6, 9 e 12 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, in
relazione agli articoli 3, 36, 38, 41, 97 e 117 Cost.
In via ulteriormente subordinata i ricorrenti denunciano la
illegittimità costituzionale degli articoli 6, 9 e 12 del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, evidenziando innanzi tutto che
le disposizioni contenute, se ritenute sic et simpliciter applicabili
all'AGCOM: a) sono lesive dell'autonomia ad essa demandata in materia
di regolamentazione del rapporto di lavoro con i propri dipendenti,
«ove si consideri che detta autonomia è stata riconosciuta dalla
legge istitutiva a garanzia dell'Indipendenza dell'Autorità, che
costituisce il suo tratto caratterizzante e trova il suo fondamento
negli artt. 41 e 97 Cost.»; b) si pongono in contrasto anche con
l'art. 117, comma 1, Cost., che impone al legislatore di non
introdurre discipline contrastanti con il diritto comunitario.
Inoltre i ricorrenti denunciano la violazione dell'art. 3 Cost.,
evidenziando che: a) il legislatore ha fatto un «uso distorto»
dell'elenco ISTAT, perchè come segnalato dallo stesso Presidente
dell'ISTAT, nell'ambito di un'audizione tenutasi in data 20 gennaio
2011 innanzi alla V Commissione della Camera dei Deputati ed alla V
Commissione del Senato della Repubblica, il predetto elenco «non può
essere utilizzato dal legislatore per individuare i soggetti a cui
applicare una certa disciplina, in quanto si fonda su criteri
statistici, che lo rendono a ciò del tutto inadatto»; b) applicando
all'AGCOM misure dì contenimento diverse e disomogenee rispetto a
quelle applicate alla Banca d'Italia «si perde quello che, per legge,
costituisce il quadro di riferimento primario per l'autonoma
regolazione del rapporto di lavoro in seno all'AGCOM. In futuro,
quindi, l'Autorità sarà di fatto priva di un quadro di riferimento
che possa orientarla nell'esercizio della sua autonomia
regolamentare»;
Considerato che con il primo ricorso per motivi aggiunti,
depositato in data 1° dicembre 2011, i ricorrenti hanno impugnato il
nuovo elenco ISTAT, pubblicato sulla G.U., serie generale, n. 228 del
30 settembre 2011, deducendo le medesime censure proposte con il
ricorso introduttivo;
Considerato che con il secondo ricorso per motivi aggiunti,
depositato in data 2 gennaio 2012, i ricorrenti hanno impugnato la
delibera dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni n.
498/11/CONS del 13 settembre 2011, pubblicata in data 11 novembre
2011, con la quale, in attuazione dell'art. 12, commi 7, 8, 9 e 10
del decreto-legge n. 78/2010 e dell'art. 7 della suddetta delibera n.
114/11/CONS del 2 marzo 2011,è stata ridefinita la disciplina della
I.F.R del personale dell'Autorità, deducendo le medesime censure
proposte con il ricorso introduttivo;
Considerato che i ricorrenti con memoria depositata in data 18
febbraio 2012 hanno insistito per l'accoglimento delle suesposte
censure, evidenziando, tra l'altro, che: a) la Sez. III-quater di
questo Tribunale, con la sentenza 11 gennaio 2012, n. 226, ha già
annullato l'elenco ISTAT, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 228
del 30 settembre 2011, nella parte in cui include 1'AGCOM,
evidenziando in motivazione la fondatezza della censura afferente
all'autonomia finanziaria dell'AGCOM, «che si manifesta con la
capacità di provvedere con le proprie entrate a fronteggiare per
intero le spese sostenute per l'attività svolta, sicchè manca il
presupposto che in coerenza con le finalità perseguite giustifichi
il suo inserimento nell'elenco Istat, e cioè un costo per la finanza
pubblica e per il bilancio dello Stato che va contenuto. L'autonomia
finanziaria della ricorrente, le fonti dalle quali discendono le sue
entrate (id est i contributi ad essa obbligatoriamente versati dagli
operatori dei settori da essa regolati), la possibilità di
intervenire per garantirne nel tempo la corrispondenza alle uscite
sono tutti elementi legislativamente fissati, e, quindi,
incontestabili. Segue da ciò che non è configurabile spesa che la
finanza pubblica potrebbe in futuro essere costretta a sopportare per
assicurare il pareggio di bilancio della ricorrente atteso che a
questo fine essa è già stata fornita dal legislatore di strumenti
propri per provvedere in via autonoma. Di qui la conclusione che il
criterio di calcolo imposto dal legislatore comunitario e per libera
scelta recepito dall'ISTAT, e fondato esclusivamente sul rapporto fra
spesa complessiva ed entrate proprie, è nel caso in esame ampiamente
soddisfatto»; b) il Consiglio di Stato, interpellato sulla
compatibilità con la struttura dell'AGCOM dell'art. 6, comma 21, del
d.l. 78/2010, con il parere n. 385 del 26 gennaio 2012 ha osservato
come «le somme ricavate da economie di gestione dall'Autorità
possano essere destinate al bilancio statale solo relativamente alla
parte imputabile ai contributi ricevuti dallo Stato, ossia nella
misura corrispondente al valore percentuale di tali contributi sul
complesso delle entrate finanziarie dell'Autorità. Oltre questa
parte, il dovere contributivo si trasformerebbe in una vera e propria
imposta, tanto da richiedere - in relazione ai principi di cui agli
articoli 23 Cost. e 53 Cost. - una formulazione meno generica e
presupposti più stringenti della semplice esigenza di fare cassa.
... È dunque sul piano dell'interpretazione costituzionalmente
orientata e conforme ai principi comunitari che, collegando il comma
21 al comma 2 dell'art. 6 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, se
ne può affermare l'applicazione «limitata» all'Autorita'»;
Considerato che l'Amministrazione, con memoria depositata in data
27 febbraio 2012 ha insistito per il rigetto delle suesposte censure;
Considerato, in via preliminare, che sussiste la giurisdizione
del giudice amministrativo sulla presente controversia. Infatti:
sulla scorta del quadro normativo vigente prima dell'entrata
in vigore del codice del processo amministrativo la Corte di
Cassazione (Sez. un., ord. 23 giugno 2005, n. 13446) aveva affermato
che le controversie in materia di impiego alle dipendenze
dell'Autorità garante delle comunicazioni dovevano ritenersi
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
evidenziando quanto segue: a) il fatto che il d.lgs. l'art. 2, comma
2, del decreto legislativo n. 80/1998 (oggi recepito nell'art. 3,
comma 1, del decreto legislativo n. 165/2001 non preveda
espressamente i rapporti dei dipendenti dell'AGCOM tra quelli
sottratti alla giurisdizione ordinaria (al pari dei rapporti dei
dipendenti della Banca d'Italia, della Consob e dell'Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato) «non è di per sè decisivo
per fondare la giurisdizione ordinaria sulle controversie relative ai
rapporti in questione: il citato d.lgs. n. 80 del 1998 attuava la
delega contenuta nella legge 15 marzo 1997, n. 59, concepita in epoca
in cui l'Autorità delle comunicazioni non era stata ancora
istituita»; b) l'art. 1, comma 26, della legge n. 249/1997,
«disponendo testualmente che i ricorsi avverso i provvedimenti di
detta Autorità rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, si pone chiaramente come norma speciale, oltre che
derogatoria rispetto alla più generale opzione legislativa - sottesa
alla riforma del pubblico impiego - a favore della giurisdizione
ordinaria»; c) «l'estensione di una tale giurisdizione amministrativa
esclusiva "sui provvedimenti" anche alle controversie in materia di
impiego alle dipendenze dell'Autorità garante delle comunicazioni,
è connaturale alla ratio posta alla base delle deroghe espresse dal
citato art. 3 del t.u. n. 165/2001 giustificate dalla accentuata
autonomia - rispetto al potere esecutivo - su cui tutte le Autorità
indipendenti fondano la loro presenza nell'ordinamento, autonomia che
non può non riflettersi sul momento conformativo del rapporto di
lavoro del personale»; d) secondo l'art. 1, comma 21, della legge n.
249/1997 all'AGCOM si applicano le disposizioni di cui all'articolo 2
della legge n. 481/1995 (istitutiva dell'Autorità per i servizi di
pubblica utilita'), il cui comma 28 già escludeva l'applicabilità
delle disposizioni del decreto legislativo n. 29/1993 «e, con essa,
la privatizzazione (recte: contrattualizzazione) dei relativi
rapporti di pubblico impiego instaurati con i propri dipendenti»;
le conclusioni alle quali è pervenuta la Suprema Corte
devono essere mantenute ferme anche alla luce delle novità normative
introdotte dal codice del processo amministrativo e, in particolare,
alla luce dell'art. 133, comma 1, lett. l), cod. proc. amm. secondo
il quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge, «le controversie
aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori
ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati,
adottati ... dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ... »
e dell'art. 1, comma 26, della legge n. 249/1997 (come sostituito
dall'art. 3, comma 8, dell'allegato 4 al decreto legislativo n.
104/2010), il quale attualmente dispone che «la tutela
giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal
codice del processo amministrativo». Infatti il riferimento ai
«rapporti di impiego privatizzati», contenuto nell'art. 133, comma 1,
lett. l), cod. proc. amm., per quanto d'interesse in questa sede,
deve ritenersi limitato ai contratti di lavoro di diritto privato di
cui all'art. 1, comma 21, della legge n. 249/1997;
Considerato sempre in via preliminare che, ai fini dell'interesse
ad agire dei ricorrenti e della rilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale che di seguito saranno esaminate, non
può assumere rilievo decisivo la circostanza che la Sezione
III-quater di questo Tribunale con la sentenza 11 gennaio 2012, n.
226, abbia annullato l'elenco ISTAT pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 228 del 30 settembre 2011, nella parte in cui inserisce
anche l'AGCOM fra le predette Amministrazioni. Infatti il Collegio
ritiene che il legislatore con le norme del decreto-legge n. 78/2010
richiamate dai ricorrenti non abbia operato un rinvio mobile
all'elenco annualmente redatto dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1,
comma 3, della legge n. 196/2009 (nel qual caso la predetta sentenza
n. 226/2012 effettivamente determinerebbe l'accoglimento del presente
ricorso per effetto dell'annullamento di un atto presupposto, quale
sarebbe l'elenco ISTAT pubblicato sulla G.U., serie generale, n. 228
del 30 settembre 2011 rispetto alla impugnata delibera n.
114/11/CONS), ma abbia piuttosto operato un rinvio fisso all'elenco
ISTAT vigente nel momento dell'entrata in vigore del decreto-legge n.
78/2010, al solo fine di individuare l'ambito soggettivo di
applicazione delle disposizioni in materia di contenimento della
spesa pubblica dallo stesso introdotte. Del resto gli stessi
ricorrenti nel quarto motivo del ricorso introduttivo hanno
evidenziato che l'elenco ISTAT è redatto «secondo criteri meramente
statistici ed economici, che prescindono dalla forma giuridica degli
enti e dalla loro disciplina giuridica» e, quindi, laddove si optasse
per la tesi del rinvio mobile all'elenco redatto annualmente
effettivamente si porrebbero i problemi segnalati dal Presidente
dell'ISTAT nell'ambito dell'audizione tenutasi in data 20 gennaio
2011 innanzi alla V Commissione della Camera dei Deputati ed alla V
Commissione del Senato della Repubblica;
Considerato che, sempre ai fini della rilevanza delle questioni
di legittimità costituzionale che di seguito saranno esaminate, il
Collegio ritiene necessario evidenziare che:
A) non pare condivisibile la tesi (sviluppata dai ricorrenti
nel secondo motivo, facendo leva sul criterio ermeneutico ubi lex
voluit, dixit) secondo la quale l'art. 9, commi 1, 2 e 21, e l'art.
12, commi 7 e 10, del decreto-legge n. 78/2010 non sarebbero
applicabili all'AGCOM, perchè in tali articoli il legislatore ha
operato un generico riferimento alle «amministrazioni pubbliche
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge
31 dicembre 2009, n. 196», senza richiamare espressamente le
Autorità indipendenti, mentre in altri casi (come, ad esempio,
nell'art. 6, commi 8, 9, 12, 13 e 14 del decreto-legge n. 78/2010) il
legislatore ha fatto riferimento alle «amministrazioni pubbliche
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge
31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti».
Infatti, prescindendo da ogni considerazione di drafting legislativo,
il Collegio ritiene che la prova della volontà del legislatore di
includere anche l'AGCOM nel campo si applicazione dell'art. 9, commi
1, 2 e 21, e l'art. 12, commi 7 e 10, del decreto-legge n. 78/2010 si
rinvenga: a) nel fatto che il legislatore quando ha menzionato
espressamente le Autorità indipendenti (come, per l'appunto,
nell'art. 6, commi 8, 9, 12, 13 e 14 del decreto-legge n. 78/2010) ha
utilizzato la formula «incluse le autorità indipendenti», così
limitandosi a specificare un dato - quale l'inclusione di tali enti
nell'elenco ISTAT - chiaramente evincibile da una semplice lettura
del predetto elenco; b) nel fatto che lo stesso legislatore, laddove
ha inteso garantire la specialità di determinati soggetti pubblici
ha introdotto una disciplina speciale in materia di contenimento
della spesa; si intende evidentemente far riferimento all'art. 3,
comma 3, del decreto-legge n. 78/2010, che prevede soltanto per la
Banca d'Italia (così escludendo le altre Autorità indipendenti) un
peculiare regime in virtù del quale «la Banca d'Italia tiene conto,
nell'ambito del proprio ordinamento, dei principi di contenimento
della spesa per il triennio 2011-2013 contenuti nel presente titolo»,
fermo restando che «a tal fine, qualora non si raggiunga un accordo
con le organizzazioni sindacali sulle materie oggetto di
contrattazione in tempo utile per dare attuazione ai suddetti
principi, la Banca d'Italia provvede sulle materie oggetto del
mancato accordo, fino alla successiva eventuale sottoscrizione
dell'accordo»;
B) a differenza di quanto affermato dai ricorrenti nella
memoria depositata in data 18 febbraio 2012, non assume rilievo
decisivo nella presente controversia il parere del Consiglio di
Stato, Commissione Speciale, 26 gennaio 2012, n. 385. Infatti il
Consiglio di Stato - chiamato a chiarire l'applicabilità dell'art.
6, comma 21, del decreto-legge n. 78/2010 all'AGCOM, sul presupposto
che il sistema di finanziamento dell'Autorità è quasi interamente
autonomo, essendo affidato al contributo versato dai soggetti
regolati, mentre solo una minima parte delle entrate è a carico del
bilancio dello Stato - dopo aver ribadito «il principio di
corrispondenza tra gli oneri imposti agli operatori e i costi
amministrativi sostenuti per l'esercizio dei compiti svolti
dall'Autorita'» (principio richiamato dai ricorrenti nel primo
motivo), nell'affrontare il problema di delineare «una
compartecipazione dell'Autorità ai doveri di solidarietà
finanziaria verso lo Stato, senza che ciò implichi uno storno di
risorse vincolate al perseguimento della missione istituzionale», ha
affermato quanto segue: «il punto di equilibrio sotteso
all'applicazione dell'art. 6, comma 21 del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 all'Autorità è da ravvisarsi nel sostegno finanziario
che la stessa riceve dallo Stato, il quale costituisce al tempo
stesso fondamento e limite del suo dovere di contribuire al
risanamento della finanza pubblica, mediante versamento allo Stato,
attraverso le risorse derivanti da risparmi della spesa corrente.
Ciò comporta che le somme ricavate da economie di gestione
dall'Autorità possano essere destinate al bilancio statale solo
relativamente alla parte imputabile ai contributi ricevuti dallo
Stato, ossia nella misura corrispondente al valore percentuale di
tali contributi sul complesso delle entrate finanziarie
dell'Autorità. Oltre questa parte, il dovere contributivo si
trasformerebbe in una vera e propria imposta, tanto da richiedere -
in relazione ai principi di cui agli articoli 23 Cost. e 53 Cost. -
una formulazione meno generica e presupposti più stringenti della
semplice esigenza di «fare cassa». Fino a tale limite, invece, per
quanto il prelievo possa tradursi nel versamento di una parte delle
entrate che, in assenza di tali risparmi, avrebbero finanziato
l'organizzazione e l'attività dell'Autorità, non può ritenersi che
sia sol per questo pregiudicata l'autonomia finanziaria dell'ente e
la corrispondenza tra contribuiti «privati» e costi di gestione,
poichè detti costi, per definizione, non ci sono più per la parte
corrispondente all'obbligo di versamento». Tuttavia, ragionando in
questi termini, il Consiglio di Stato non fa altro che ribadire la
volontà del legislatore di includere anche l'AGCOM nel campo si
applicazione delle misure previste dal decreto-legge n. 78/2010;
Considerato che - ancor prima di esaminare le questioni di
legittimità costituzionale sollevate dai ricorrenti - il Collegio
ritiene di dover innanzi tutto sollevare, d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 2, del decreto-legge
n. 78/2010 - secondo il quale «in considerazione della eccezionalità
della situazione economica internazionale e tenuto conto delle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011
e sino al 31 dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi dei
singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, previsti dai
rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche, inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi
del comma 3, dell'art. 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
superiori a 90.000 euro lordi annui sono ridotti del 5 per cento per
la parte eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro, nonchè
del 10 per cento per la parte eccedente 150.000 euro; a seguito della
predetta riduzione il trattamento economico complessivo non può
essere comunque inferiore a 90.000 euro lordi annui» - in relazione
agli articoli 2, 3, 42, 53 e 97 Cost. Infatti il T.A.R. Calabria,
Sez. staccata di Reggio Calabria, chiamato ad esaminare il ricorso
proposto da taluni magistrati amministrativi avverso le «illegittime
decurtazioni del trattamento retributivo» previste dal decreto-legge
n. 78/2010, con l'ordinanza n. 89 del 1° febbraio 2012 ha sollevato,
tra l'altro, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 2, del predetto decreto-legge alla luce delle seguenti
considerazioni che, oltre ad essere pienamente condivisibili,
risultano evidentemente applicabili anche al personale dell'AGCOM:
A) la natura tributaria della disposizione posta dall'art. 9,
comma 2, del decreto-legge n. 78/2010. In particolare, secondo il
T.A.R. Calabria, «nella prestazione imposta con la norma in esame
devono essere ravvisati i caratteri della doverosità, in mancanza di
un rapporto sinallagmatico tra parti, e del collegamento tra la
prestazione di sostegno alla pubblica spesa, in relazione ad un
presupposto economicamente rilevante. In sostanza, sono previste
l'imposizione di un sacrificio economico individuale, realizzata
attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio e,
contestualmente, la destinazione del gettito scaturente da tale
ablazione al fine di integrare la finanza pubblica, ossia per
reperire risorse necessarie a coprire spese pubbliche (come reso
palese dalla stessa dizione della norma riportata, che invoca la
situazione di grave crisi economica internazionale e gli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea quanto alla
giurisprudenza della Corte, si richiamano ex plurimis, Corte cost.,
sentt. nn. 141/2009, 335/2008, 64/2008, 334/2006, 73/2005; la difesa
dei ricorrenti fa riferimento altresì alla giurisprudenza volta a
definire la nozione costituzionale di "leggi tributarie", ai fini del
giudizio di ammissibilità del referendum ex art. 75 Cost.). In
effetti, l'obiettivo di finanza pubblica evocato dal d.l. n. 78/2010
va oltre la mera riduzione dei costi o della spesa corrente degli
Stati, attenendo, più propriamente, alla riduzione del rapporto tra
debito pubblico e PIL (come chiarisce lo stesso comma 2 dell'art. 9,
laddove fa riferimento alle "esigenze prioritarie di raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea")»;
B) la conseguente violazione dei principi sanciti dall'art 53
Cost.. Infatti la disposizione dell'art. 9, comma 2, «colpisce solo
una specifica categoria di contribuenti, sulla base di loro peculiari
qualità soggettive e non sulla base di determinate qualità di
reddito, e, nello stesso tempo, impone una prestazione patrimoniale
indipendente dall'effettiva capacità contributiva soggettiva
globalmente considerata (ossia individua uno specifico cespite da
assoggettare a tassazione, senza relazioni con altre entrate del
soggetto inciso), introducendo un'imposizione sostanzialmente
regressiva e discriminatoria. Il primo profilo di incostituzionalità
si ravvisa nel fatto che il prelievo è disposto esclusivamente in
danno di una ben definita categoria socioeconomica, i lavoratori
dipendenti del settore pubblico, ... , laddove utilizzando il termine
"Tutti", la disposizione costituzionale è chiara nell'individuare in
modo inequivoco ed onnicomprensivo la platea dei contribuenti da
assoggettare al prelievo fiscale. Con l'ord. n. 341/2000 la Consulta,
dopo aver premesso che «l'art. 53 della Costituzione deve essere
interpretato in modo unitario e coordinato, e non per preposizioni
staccate ed autonome le une dalle altre» ha affermato che «la
universalità della imposizione, desumibile dalla espressione
testuale "tutti" (cittadini o non cittadini, in qualche modo con
rapporti di collegamento con la Repubblica italiana), deve essere
intesa nel senso di obbligo generale, improntato al principio di
eguaglianza (senza alcuna delle discriminazioni vietate: art. 3,
primo comma, della Costituzione), di concorrere alle "spese pubbliche
in ragione della loro capacità contributiva" (con riferimento al
singolo tributo ed al complesso della imposizione fiscale), come
dovere inserito nei rapporti politici in relazione all'appartenenza
del soggetto alla collettività organizzata». Manca, dunque, nella
fattispecie normativa in esame l'indefettibile «raccordo con la
capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri
di progressività, come svolgimento ulteriore, nello specifico campo
tributario, del principio di eguaglianza, collegato al compito di
rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla
libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di
solidarietà politica, economica e sociale (artt. 2 e 3 della
Costituzione)», che la Corte ha ritenuto essere la corretta
condizione per un'imposizione contributiva equa. Tale impostazione fa
apparire decisamente anomala e non conforme alla Costituzione la
scelta del Legislatore del 2010 che, in un contesto
economico-finanziario esplicitamente qualificato come «eccezionale»,
avrebbe potuto operare soltanto interventi straordinari e/o
temporanei di prelievo forzoso, ed invece ha posto in essere misure
continuative e sostanzialmente stabili - e perciò dal palese sapore
tributario - in quanto oltretutto prolungate nel triennio 2011 - 2013
(oltre che legate al superamento di scaglioni predeterminati,
esattamente come le imposte); ma soprattutto ha indirizzato tale
prelievo nei confronti di una ben limitata «classe di persone», ben
guardandosi dall'operare nei confronti di «tutti» i contribuenti in
possesso di determinate fasce di reddito, nessuno escluso (liberi
professionisti, lavoratori dipendenti del settore privato,
imprenditori e quant'altro), esentati immotivatamente
dall'imposizione straordinaria, nonostante l'eccezionalità della
situazione economica del Paese, come viceversa una corretta
applicazione dei principi di cui all'art. 53 Cost. avrebbe
richiesto»;
C) in via subordinata, per il caso in cui non fosse
riconosciuta la natura tributaria alla disposizione in esame, la
violazione dei principi sanciti dagli articoli 2 e 3 Cost. e dagli
articoli 42 e 97 Cost.. Infatti la disposizione dell'art. 9, comma 2,
«va a rideterminare, in senso ablativo, un trattamento economico già
acquisito alla sfera del pubblico dipendente sub specie di diritto
soggettivo. Essa, pertanto, va ad incidere sullo status economico dei
lavoratori ... alterando quel sinallagma che è il «propium» dei
rapporti di durata ed in particolare proprio dei rapporti di lavoro;
basti considerare che sulla stabilità anche economica si fondano le
aspettative, le progettualità e gli investimenti - di lungo periodo,
se non addirittura a vita - del dipendente. Sebbene nel nostro
sistema costituzionale non sia affatto, interdetto al Legislatore di
emanare disposizioni atte a modificare in senso sfavorevole per i
beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l'oggetto
di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, le
disposizioni in esame sembrano non rispettare la condizione
essenziale, ossia che la riforma «in pejus» non trasmodi in un
regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni
sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto (ex multis, Corte cost., sent. n.
446/2002; ord. n. 327/2001; sentt. nn. 393/2000, 264/2005, 416/1999
n. 282/2005)». Ne consegue, secondo il T.A.R. Calabria, innanzi tutto
la violazione dell'art. 2 Cost., perchè «la novazione oggettiva ed
unilaterale del rapporto di lavoro, realizzata dal d.l. n. 78/2010,
oltre a tradursi nel grave scardinamento di un principio di rilevanza
costituzionale, e quindi indeclinabile, della materia lavoristica (la
proporzionalità tra prestazione e retribuzione ex art. 36 Cost.), va
in fondo a sacrificare la stessa dignità sociale della
persona-lavoratore pubblico, che si trova soggetto, senza
possibilità di difesa, ad aggressioni patrimoniali sostanzialmente
arbitrarie non solo nelle modalità del prelievo, nei tempi del
medesimo e nelle soglie stipendiali cui attingere, ma nello stesso
presupposto (il presentarsi di pretese esigenze finanziarie); e ciò
perchè a determinarlo è lo stesso soggetto (Stato) che opera il
prelievo, avvalendosi della forza congiunta e soverchiante derivante
dall'essere ad un tempo datore di lavoro e Legislatore, e senza che
il destinatario del sacrificio possa essere considerato direttamente
o indirettamente responsabile della crisi finanziaria e di cassa cui
è chiamato a far fronte, derivando quest'ultima da fattori di
squilibrio che sono ascrivibili a responsabilità (quantomeno
politica) dello stesso organo che dispone il prelievo». Ne consegue,
altresì, la violazione degli articoli 42 e 97 Cost. perchè «si
dispone nei confronti dei pubblici dipendenti una vera e propria
ablazione di redditi formanti oggetto di diritti quesiti, senza
alcuna indennità, con conseguente violazione dell'art. 42 Cost.,
secondo cui «La proprietà privata può essere, nei casi preveduti
dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse
generale». Non appare dubitabile che l'espropriazione possa
astrattamente colpire (stante l'uso dell'onnicomprensivo termine
«proprietà privata» da parte del Costituente) anche beni mobili
fungibili, quale il denaro (nella specie, gli stipendi pubblici nella
misura già acquisita allo status economico del dipendente ... );
secondo tale prospettazione, la fattispecie considerata consentirebbe
di qualificare la norma di cui all'art. 9 comma 2 alla stregua di
norma-provvedimento (in coerenza con la natura procedimentale
dell'espropriazione), e dunque ne conseguirebbe la violazione
dell'art. 97 Cost., perchè del provvedimento la norma ha mutuato la
natura, ma ha eliso il procedimento, nel cui ambito vanno convogliate
quelle imprescindibili esigenze di equilibrio dell'esercizio del
potere tipicamente volte ad assicurare il minimo sacrificio, il
giusto equilibrio con l'indennità, nonchè tutte quelle altre
numerose facoltà di, partecipazione degli interessati, che
consentono a questi ultimi verificare la legittimità e
l'opportunità delle scelte cui sono chiamati a contribuire con il
loro sacrificio, sia nell'an, che nel quantum delle misure
richieste»;
D) in via ulteriormente subordinata, a prescindere dal fatto
che sia riconosciuta o meno la natura tributaria della disposizione
posta dall'art. 9, comma 2, la violazione dei principi sanciti dagli
articoli 2 e 3 Cost. sotto altro profilo. Infatti «la Carta
Fondamentale, all'art. 3 comma 2, prevede quale precipuo "compito
della Repubblica" (per tale intendendosi lo Stato-apparato, ossia
l'insieme dei pubblici poteri, ivi compreso il Legislatore) quello di
promuovere e garantire "l'effettiva partecipazione di tutti i
lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del
Paese". Poichè tale partecipazione "economica" non può essere
ovviamente considerata solo dal lato "attivo" ma anche dal lato
"passivo", ovvero inglobando una serie di oneri ed obblighi che ad
essa naturalmente pertengono (tra i quali la contribuzione alle
esigenze finanziarie dell'Erario, a loro volta correlate al
soddisfacimento dei bisogni della comunita'), il fine della norma è
quello di incaricare lo Stato (e perciò tutti i pubblici poteri) di
rimuovere gli squilibri socio-economici esistenti, ossia le
diversificazioni economiche tra categorie sociali diverse, o tra
lavoratori appartenenti ai diversi settori della società civile. In
questo senso, l'aver attribuito la parte predominante dello sforzo
"contributivo" tramite una minore retribuzione ai dipendenti pubblici
... introduce forti discriminazioni nell'eguaglianza sostanziale dei
soggetti dell'Ordinamento per le seguenti ragioni». In particolare,
secondo il T.A.R. Calabria, «viene sottoposta a prelievo una
categoria di sicura "tassabilita'" per via della garanzia della
ritenuta alla fonte; al di a di ogni altra giustificazione
ravvisabile nella ratio dell'istituto, il ricorso al prelievo fiscale
è indotto dall'incapacità (tecnica o politica) di perseguire
l'evasione fiscale, con conseguente vantaggio di fatto per i redditi
non derivanti da lavoro dipendente nel settore pubblico. Come
evidenziato dai ricorrenti, lungi dall'impegnarsi nella
predisposizione di strumenti fiscali efficaci nella prevenzione di
tale fenomeno, il Legislatore statale inconcepibilmente ed
intollerabilmente ha aumentato gli squilibri, trascurando del tutto
di colpire le ricchezze evase al fisco e persino gli introiti
derivanti da rendite ben conosciute (si pensi alle rendite catastali
e finanziarie), per concentrarsi su una fascia specifica di
lavoratori, colpevoli unicamente di possedere la qualità di pubblici
impiegati ... e di avere redditi facilmente accertabili ed ancora
più facilmente attaccabili». Del resto «la soluzione in concreto
adottata nel d.l. n. 78/2010 è stata probabilmente preferita: in
quanto più "difendibile" da un punto di vista politico - ossia sul
piano dell'accettabilità da parte dell'opinione pubblica generale,
nel momento storico in cui è stata posta in essere; perchè assume
come propria la semplicistica e generalizzante opinione comune,
secondo cui i redditi incisi, per il fatto stesso di essere
"elevati", costituiscono per lo più "prebende di Stato"; perchè il
"tributo", o comunque il prelievo, poteva comodamente essere
qualificato come "riduzione di spesa"; e ciò naturalmente
approfittando della coincidenza tra il soggetto che lo impone ed il
datore di lavoro che si vede ridotto per legge il costo del lavoro.
Sennonchè, tali ipotesi ricostruttive non consentono di sostenere la
costituzionalità della legge, fermo restando che le pretese
"motivazioni" della manovra concepita a danno dei pubblici dipendenti
non reggono ad un più approfondito esame. Infatti, la capacità
contributiva dei lavoratori dipendenti ... è già messa a dura prova
da un sistema fiscale alimentato in grande misura dal meccanismo
della ritenuta alla fonte. Pertanto, prima di assoggettare ad
ulteriore prelievo gli stipendi dei dipendenti pubblici destinatari
di un'elevata retribuzione, si sarebbe dovuto verificare se tali
dipendenti fossero - come effettivamente sono - già sottoposti ad
una schiacciante imposizione fiscale, e conseguentemente concentrare
la "riduzione della spesa" in altri settori, ad esempio frenando il
ricorso sempre più frequente alle consulenze esterne in favore della
Pubblica Amministrazione, oppure - argomento quest'ultimo di
particolare rilievo - incidendo nel settore di tutte le c.d. spese
(lato sensu) "clientelari", di particolare diffusione nel settore
delle Autonomie regionali e locali (di difficoltosa riduzione,
perchè a torto ritenute essenziali alla politica ed alla formazione
del consenso, così come inteso negli ultimi anni, come ad esempio i
contributi a pioggia alle imprese, le spese per iniziative culturali,
aggregative, le spese per società ed enti - satellite della PA, la
formazione e così via)»;
Considerato che il Collegio ritiene di dover sollevare,
d'ufficio, anche la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 12, comma 7, del decreto-legge n. 78/2010 - secondo il
quale «a titolo di concorso al consolidamento dei conti pubblici
attraverso il contenimento della dinamica della spesa corrente nel
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica previsti
dall'Aggiornamento del programma di stabilità e crescita, dalla data
di entrata in vigore del presente provvedimento, con riferimento ai
dipendenti delle amministrazioni pubbliche come individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 il
riconoscimento dell'indennità di buonuscita, dell'indennità premio
di servizio, del trattamento di fine rapporto e di ogni altra
indennità equipollente corrisposta una-tantum comunque denominata
spettante a seguito di cessazione a vario titolo dall'impiego è
effettuato: a) in un unico importo annuale se l'ammontare complessivo
della prestazione, al lordo delle relative trattenute fiscali, è
complessivamente pari o inferiore a 90.000 euro; b) in due importi
annuali se l'ammontare complessivo della prestazione, al lordo delle
relative trattenute fiscali, è complessivamente superiore a 90.000
euro ma inferiore a 150.000 euro. In tal caso il primo importo
annuale è pari a 90.000 euro e il secondo importo annuale è pari
all'ammontare residuo; c) in tre importi annuali se l'ammontare
complessivo della prestazione, al lordo delle relative trattenute
fiscali, è complessivamente uguale o superiore a 150.000 euro, in
tal caso il primo importo annuale è pari a 90.000 euro, il secondo
importo annuale è pari a 60.000 euro e il terzo importo annuale è
pari all'ammontare residuo» - in relazione agli articoli 2, 3, 42, 53
e 97 Cost.. Infatti il T.A.R. Calabria, Sez. staccata di Reggio
Calabria, con la suddetta ordinanza n. 89 del 19 febbraio 2012 ha
sollevato anche la questione di legittimità costituzionale dell'art.
12, comma 7, del predetto decreto-legge alla luce delle seguenti
considerazioni (anch'esse integralmente condivisibili ed
evidentemente applicabili anche al personale dell'AGCOM):
A) la disposizione in esame comporta «lo scaglionamento - in
favore del solo datore di lavoro pubblico - dell'onere di
corresponsione delle indennità, comunque denominate, di fine
rapporto; il differimento opera diversamente, a seconda
dell'ammontare complessivo delle prestazioni. Ciò comporta una
diminuzione patrimoniale certa (e quindi un altrettanto certo
pregiudizio), che si identifica nella mancata corresponsione di
interessi per la dilazione del pagamento; ma determina anche una più
profonda compromissione del rapporto sinallagmatico tra datore di
lavoro e dipendente pubblico, giacchè le somme di cui trattasi hanno
pacificamente natura retributiva, sia pure differita. L'operatività
della rateizzazione è, d'altra parte, ineludibile, trattandosi di
misura di carattere strutturale, non limitata - nella sua vigenza -
ad un periodo di tempo predefinito»;
B) valgono anche per la disposizione in esame le medesime
censure, relative all'art. 9 comma 2 del d.l. n. 78/2010, da
intendersi qui richiamate e reiterate per quanto di ragione. Infatti,
come evidenziato dal T.A.R. Calabria, «il mero differimento della
retribuzione non risponde ad alcuna logica di riduzione di spesa, nè
può essere apprezzato in sede comunitaria, atteso che non si tratta
di una misura strutturale ma di un mero rinvio della spesa, di
talchè la razionalità del "prelievo" mascherato cede innanzi alle
esigenze di trasparenza dello Stato con il cittadino, oltre che di
lealtà dello Stato-datore di lavoro con il dipendente che esige la
giusta remunerazione di una vita di lavoro; analogo rilievo vale per
la nuova e diversa incisione del computo dei trattamenti di fine
servizio». Inoltre, viene leso - senza che lo richieda il
soddisfacimento di altri e più pregnanti principi costituzionali,
nell'ottica di un ragionevole bilanciamento - il principio di
affidamento del pubblico dipendente nell'ordinario sviluppo economico
della carriera, comprensivo del trattamento collegato alla cessazione
del rapporto di impiego. «È, del resto, fatto notorio che il
pubblico dipendente, in molti casi, si propone - proprio attraverso
l'integrale ed immediata percezione del trattamento di fine rapporto
- di recuperare una somma già spesa o in via di erogazione per le
principali necessità di vita (pensiamo all'acquisto di una casa,
alle spese per il matrimonio di un figlio, alla necessità di cure
mediche, ecc.), ovvero di fronteggiare o adempiere in modo definitivo
ad impegni finanziari già assunti, magari da tempo (pensiamo
all'estinzione di un mutuo)». A ciò si aggiunge che «vengono
discriminati "in peius" i pubblici dipendenti rispetto a tutti gli
altri cittadini e/o lavoratori, con palese violazione dell'art. 3
Cost., posto che nei riguardi dei lavoratori privati il (privato)
datore di lavoro non è legittimato ad effettuare alcuna
rateizzazione del TFR». Palese anche «la violazione dell'art. 36
Cost., tenuto conto che il trattamento di fine rapporto, e gli
istituti equivalenti, altro non sono se non una retribuzione
differita, i cui importi devono pertanto essere restituiti al
lavoratore al momento della cessazione del rapporto. Non appare
dunque appropriato che il datore di lavoro, approfittando della
coincidenza tra questo suo ruolo e quello di Legislatore, dilazioni
dei pagamenti che sono dovuti nella loro interezza, a fronte del
prelievo frattanto operato, e contestualmente rivoluzioni, da un
giorno all'altro, le regole in ordine alle modalità di
quantificazione dell'indennità di buonuscita, ledendo il principio
di buona fede nell'esecuzione del contratto». Infine «viene
completamente svuotata la capacità autorganizzativa delle P.A., che
dovrebbero normalmente potersi esprimere anche in riferimento allo
stato economico del personale, secondo i generali principi espressi
dall'art. 97 Cost.»;
Considerato che, fermo restando quanto precede, rilevante e non
manifestamente infondata appare anche la questione di legittimità
costituzionale sollevata dai ricorrenti con il quarto motivo del
ricorso introduttivo, nella parte in cui viene dedotta
l'incostituzionalità dell'art. 9, commi 1, 2 e 21, e dell'art. 12,
commi 7 e 10, del decreto-legge n. 78/2010, per violazione degli
articoli 3, 97 e 117, comma 1, Cost., sul presupposto della ritenuta
inapplicabilità all'AGCOM dello speciale regime previsto per la
Banca d'Italia dall'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 78/2010.
Infatti:
A) in punto di rilevanza della questione, il Collegio osserva
che la tesi secondo la quale l'art. 3, comma 3, del decreto-legge n.
78/2010 sarebbe implicitamente applicabile anche all'AGCOM -
sostenuta dai ricorrenti nel secondo motivo - sembrerebbe trovare
conferma in una recente pronuncia della I Sezione di questo Tribunale
(sentenza 18 aprile 2012, n. 3502), con la quale è stato
parzialmente accolto il ricorso proposto da alcuni dipendenti
dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato avverso la
delibera della medesima Autorità in data 19 gennaio 2011, con la
quale è stata disciplinata l'applicazione delle norme di
contenimento della spesa in materia di pubblico impiego di cui al
decreto-legge n. 78/2010 al predetto ente. Infatti la I Sezione ha
annullato la predetta delibera in data 19 gennaio 2011 rimettendo
all'Autorità garante della concorrenza e del mercato l'adozione
«delle misure volte a perseguire l'obiettivo del raggiungimento delle
economie di spesa da realizzarsi secondo i principi del Titolo I del
d.l. n. 78/2010, nel solco di quanto stabilito dalla Banca d'Italia».
Tuttavia la tesi in esame, a ben vedere, non può essere condivisa
perchè, a fronte della già evidenziata inclusione delle Autorità
indipendenti (ivi compresa l'AGCOM) nell'elenco ISTAT, la
disposizione dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 78/2010 si
presenta come una norma eccezionale e, come tale, non suscettibile di
essere applicata in ambiti diversi da quelli espressamente indicati
dal legislatore (ossia alla sola Banca d'Italia);
B) in punto di non manifesta infondatezza della questione, in
aggiunta alle considerazioni svolte dai ricorrenti nel primo motivo
sulla autonomia ed indipendenza organizzativa e finanziaria
(considerazioni che devono intendersi qui integralmente richiamate),
il Collegio ritiene sufficiente evidenziare che, a fronte di quanto
affermato dalla Corte di Cassazione (Sez. un., ord. n. 13446/2005
cit.) in merito alla «accentuata autonomia - rispetto al potere
esecutivo - su cui tutte le Autorità indipendenti fondano la loro
presenza nell'ordinamento, autonomia che non può non riflettersi sul
momento confermativo del rapporto di lavoro del personale», la
mancata applicazione all'AGCOM del regime speciale previsto dall'art.
3, comma 3, del decreto-legge n. 78/2010 per la Banca d'Italia, oltre
a comportare una ingiustificata disparità di trattamento tra enti
appartenenti alla medesima categoria (quella delle Autorità
indipendenti), finisce per pregiudicare gravemente l'autonomia e
l'indipendenza organizzativa e finanziaria riconosciuta all'AGCOM
dall'ordinamento comunitario e da quello nazionale, in contrasto con
gli articoli 3, 97 e 117, comma 1, Cost.;

P.Q.M.

Visto l'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 9, commi 1, 2 e 21, e
dell'articolo 12, commi 7 e 10, del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.122,
in relazione agli articoli 2, 3, 36, 42, 53, 97, e 117 della
Costituzione, dispone la sospensione del giudizio e trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del giudizio incidentale promosso con la
presente ordinanza, ai sensi degli articoli 79 e 80 cod. proc. amm..
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 21
marzo 2012 e 18 aprile 2012.

Il Presidente: Tosti


L'estensore: Polidori

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza nel giudizio introdotto con
il ricorso numero di registro generale 4581 del 2011, integrato con
motivi aggiunti, proposto da Liberatore Benedetta Alessia, Daniela
Marra, Alagia Paolo, Aloia Antonio, Amendola Antonio, Aria Laura,
Attisani Stefania, Battisti Carla, Bennati Luciana, Bruno Fernando,
Calderoni Mario Cesare, Callari Gloria Maria, Camilleri Alessia,
Capasso Maria Grazia, Cappello Maja, Cascone Sandra, Comi Luigi,
Conti Gemma, Corona Alberta, De Gennaro Francesca De Lisi Carmela, De
Tommaso Antonio, De Vita Giuliano, Del Monte Sara, Della Gatta
Alessandro, Delmastro Marco, Elia Angela, Falcone Nicoletta, Filosi
Alessandra, Gallino Davide, Giordani Patrizia, Greppi Giorgio,
Iaconis Paola, Irace Camillo, La Pergola Maria Serena, Lobianco
Vincenzo, Lotti Adriana, Lucidi Marina, Lupi Paolo, Marino Antonella,
Marroncelli Franca, Martino Mauro, Mastropasqua Maria Rosaria,
Moltedo Marina, Naimo Giuseppe, Perrucci Antonio, Plaustro Federica,
Policastro Bemardino, Provenzano Antonio, Quattromani Antonia,
Ragozini Arturo, Salera Giorgia, Sansalone Nicola, Santella Giovanni,
Sebastiani Camilla, Sorice Aniello, Sparano Laura, Spinelli Carmine,
Tulliani Benito, Vajano Loredana, tutti rappresentati e difesi dagli
avvocati Paola Salvatore e Mario Sanino, con i quali sono
elettivamente domiciliati in Roma, viale Parioli n. 180, presso lo
studio legale Sanino;
Contro l'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
l'Istituto Nazionale di Statistica, il Ministero dell'Economia e
delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro
tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato
presso la quale sono per legge domiciliati in Roma, via dei
Portoghesi n. 12;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso introduttivo, dei seguenti atti: a)
delibera dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni n.
114/11/CONS del 2 marzo 2011, pubblicata il 23 marzo 2011, con la
quale sono state individuate le modalità di attuazione delle
disposizioni previste dal decreto-legge 1° maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122; b)
comunicazione di servizio dell'Autorità per le Garanzie nelle
Comunicazioni n. 4/11/RUF in data 21 marzo 2011, relativa al
monitoraggio delle prestazioni oltre l'orario di lavoro; c) ove
occorra, Parere del Dipartimento della Ragioneria Generale dello
Stato in data 11 gennaio 2011, in merito all'applicabilità delle
disposizioni di cui al decreto-legge n. 78/2010; d) ove occorra ed in
parte qua, l'elenco delle Amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato redatto dall'ISTAT ai sensi dell'articolo
1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196; e) ogni altro atto
presupposto, connesso e conseguente;
quanto al primo ricorso per motivi aggiunti, del nuovo elenco
delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato redatto dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e pubblicato sulla G.U., serie
generale, n. 228 del 30 settembre 2011;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti, della delibera
dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni n. 498/11/CONS del
13 settembre 2011, pubblicata in data 11 novembre 2011, con la quale,
in attuazione dell'art. 12, commi 7, 8, 9 e 10 del decreto-legge n.
78/2010 e dell'art. 7 della suddetta delibera n. 114/11/CONS del 2
marzo 2011, è stata ridefinita la disciplina della I.F.R del
personale dell'Autorità;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2012 il
dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Vista l'ordinanza n. 4209/2012, con la quale questa Sezione,
ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale dell'articolo 9, commi 1, 2 e 21, e
dell'articolo 12, commi 7 e 10, del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122, in relazione agli articoli 2, 3, 36, 42, 53, 97, e 117 della
Costituzione, ha disposto la sospensione del giudizio e trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Vista l'istanza depositata dalla parte ricorrente in data 30
maggio 2012, con la quale è stato chiesto a questo Tribunale di
disporre la correzione di un errore materiale contenuto
nell'ordinanza n. 4209/2012, evidenziando che «dalla lettura
dell'intestazione della predetta ordinanza è emerso che, per un mero
errore materiale, non risulta essere stato menzionato il nominativo
della ricorrente Daniela Marra, nonostante la stessa abbia
sottoscritto il ricorso unitamente ad altri ricorrenti»;
Visto l'art. 86, comma 2, cod. proc. amm.;
Considerato che l'istanza depositata dalla parte ricorrente in
data 30 maggio 2012 risulta fondata, posto che, per un mero errore
materiale, nell'epigrafe dell'ordinanza n. 4209/2012 non è inserito,
tra i nominativi dei soggetti ricorrenti, quello della signora
Daniela Marra;

P.Q.M.

Pronunciando sull'istanza di correzione di errore materiale in
epigrafe indicata, la accoglie e, per l'effetto dispone la correzione
dell'ordinanza di questa Sezione n. 4209/2012, mediante indicazione
del nominativo della signora Daniela Marra tra quelli dei soggetti
ricorrenti.
Ordina alla Segreteria di effettuare le annotazioni di cui
all'art. 86, comma 3, cod. proc. amm..

Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20
giugno 2012.

Il Presidente:Tosti


L'estensore: Polidori