1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 11-3-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 44 SENTENZA 28 gennaio - 9 marzo 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Lombardia - Requisiti richiesti per l'accesso ai servizi abitativi pubblici - Residenza anagrafica o svolgimento di attivita' lavorativa sul territorio regionale da almeno cinque anni - Violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza nonche' di uguaglianza sostanziale - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Lombardia 8 luglio 2016, n. 16, art. 22, comma 1, lettera b). - Costituzione, artt. 3, primo e secondo comma, 10, terzo comma e 117, primo comma. (T-200044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 11-3-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22, comma
1, lettera b), della legge della Regione Lombardia 8 luglio 2016, n.
16 (Disciplina regionale dei servizi abitativi), promosso dal
Tribunale ordinario di Milano nel procedimento vertente tra M. K. e
altri e la Regione Lombardia, con ordinanza del 22 gennaio 2019,
iscritta al n. 71 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della ASGI-Associazione studi
giuridici sull'immigrazione e della NAGA-Associazione volontaria di
assistenza socio-sanitaria e per i diritti di cittadini stranieri,
rom e sinti e della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2020 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per la ASGI-Associazione studi
giuridici sull'immigrazione e per la NAGA-Associazione volontaria di
assistenza socio-sanitaria e per i diritti di cittadini stranieri,
rom e sinti e Carlo Malinconico per la Regione Lombardia;
deliberato nella camera di consiglio del 28 gennaio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 22 gennaio 2019, iscritta al n. 71 del reg.
ord. del 2019, il Tribunale ordinario di Milano ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Lombardia 8 luglio 2016, n. 16
(Disciplina regionale dei servizi abitativi). Tale disposizione
stabilisce che «[i] beneficiari dei servizi abitativi pubblici devono
avere i seguenti requisiti: [...] b) residenza anagrafica o
svolgimento di attività lavorativa in Regione Lombardia per almeno
cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data di
presentazione della domanda». Il rimettente è stato adito da M. K.,
cittadino tunisino, dalla Confederazione Generale Italiana del Lavoro
(CGIL) Lombardia e da due associazioni (ASGI-Associazione studi
giuridici sull'immigrazione e NAGA-Associazione volontaria di
assistenza socio-sanitaria e per i diritti di cittadini stranieri,
rom e sinti), che hanno convenuto la Regione Lombardia tramite
l'azione anti-discriminazione di cui all'art. 44 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero).
I ricorrenti ritenevano che il regolamento regionale 4 agosto
2017, n. 4 (Disciplina della programmazione dell'offerta abitativa
pubblica e sociale e dell'accesso e della permanenza nei servizi
abitativi pubblici), fra l'altro nella parte in cui prevede il
requisito della residenza (o attività lavorativa) quinquennale per
l'accesso all'edilizia residenziale pubblica (di seguito: ERP),
costituisse una «discriminazione indiretta in danno degli stranieri,
che godono del diritto alla parità di trattamento nell'accesso
all'abitazione». Si tratterebbe dei titolari di protezione
internazionale, dei soggiornanti di lungo periodo e dei titolari di
permesso di soggiorno almeno biennale ai sensi dell'art. 40, comma 6,
t.u. immigrazione. Inoltre essi contestavano l'esclusione di M. K.
dalle graduatorie ERP, in quanto privo del requisito in questione.
Il giudice a quo, dopo aver esaminato le eccezioni preliminari
sollevate dalla Regione (respingendo quella di difetto di
giurisdizione e di carenza di interesse e accogliendo quella di
difetto di legittimazione attiva della CGIL Lombardia), ha ritenuto
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale del citato art. 22, comma 1, lettera b), della legge
reg. Lombardia n. 16 del 2016, in riferimento agli artt. 3, 10 e 117,
primo comma, della Costituzione (quest'ultimo parametro è invocato
per asserita violazione dell'art. 11 della direttiva 2003/109/CE del
Consiglio del 25 novembre 2003 relativa allo status dei cittadini di
paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo).
Il rimettente ha poi verificato la possibilità di "superare" il
requisito della residenza (o attività lavorativa) protratta o
attraverso la non applicazione della norma regionale, per contrasto
con il diritto europeo, o attraverso un'interpretazione adeguatrice.
Sotto il primo profilo, il giudice a quo ricorda che una norma
europea è direttamente applicabile se è incondizionata, cioè «non
necessita di una normativa ulteriore di attuazione», e ritiene che
l'art. 11, paragrafo 1, lettera f, della direttiva 2003/109/CE, che
sancisce il diritto del soggiornante di lungo periodo alla parità di
trattamento rispetto ai cittadini nazionali «per l'ottenimento di un
alloggio», non abbia efficacia diretta in quanto gli Stati membri
possono limitare la parità di trattamento «ai casi in cui il
soggiornante di lungo periodo, o il familiare per cui questo chiede
la prestazione, ha eletto dimora o risiede abitualmente nel suo
territorio» (art. 11, par. 2).
Sotto il secondo profilo, il rimettente esclude la possibilità
di un'interpretazione adeguatrice della disposizione censurata, in
virtù della «chiara lettera della legge».
Il giudice a quo ha poi illustrato la rilevanza delle questioni
sollevate, osservando che l'art. 22, comma 1, lettera b), della legge
reg. Lombardia n. 16 del 2016 costituisce «l'indefettibile
presupposto normativo del regolamento ritenuto discriminatorio ed
oggetto del presente giudizio». Con riferimento al ricorso di M.K.,
il rimettente riferisce che il cittadino straniero risiede in
Lombardia dal 2015 e ha chiesto nel settembre 2017 l'assegnazione di
un alloggio ERP ma il Comune di Milano ha archiviato la domanda per
mancanza del requisito della residenza protratta. Non sarebbe
rilevante il fatto che il regolamento censurato nel giudizio a quo
non fosse ancora vigente al momento del rigetto dell'istanza di M.
K., in quanto il requisito della residenza protratta era presente
anche nel precedente regolamento.
Con riferimento al ricorso delle due associazioni, il rimettente
riferisce che esse hanno proposto l'azione collettiva ai sensi
dell'art. 5 del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215 (Attuazione
della direttiva 2000/43/CE per la parità di trattamento tra le
persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica), al fine
di far accertare il carattere discriminatorio del regolamento
regionale, nella parte - tra l'altro - relativa al requisito della
residenza ultraquinquennale per l'accesso all'ERP. Dunque, sarebbe
rilevante la questione di legittimità costituzionale di tale
requisito, in generale e con riferimento particolare ai titolari di
protezione internazionale e di protezione umanitaria, dei cui
interessi le associazioni sarebbero portatrici.
1.1.- Il Tribunale ha poi argomentato la non manifesta
infondatezza delle questioni sollevate.
Il giudice a quo, dopo aver ripercorso la giurisprudenza
costituzionale relativa alle norme limitative dell'accesso alle
prestazioni assistenziali, ha illustrato la violazione dell'art. 3
Cost., sotto tre profili. In primo luogo, «[l]a configurazione della
residenza (o dell'occupazione) protratta come condizione dirimente
per l'accesso ai servizi abitativi pubblici, anche per le famiglie
economicamente deboli, si pone [...] in patente contrasto con la
vocazione sociale propria dell'esigenza dell'abitazione». Il servizio
abitativo pubblico risponde «direttamente a finalità di eguaglianza
sostanziale predicata espressamente dall'art. 3, secondo comma
Cost.», e il requisito della residenza protratta (considerata unico
indice del radicamento territoriale) non avrebbe «alcun ragionevole
collegamento con la funzione sociale dei servizi abitativi pubblici».
Vi sarebbe inoltre una violazione del principio di
ragionevolezza, non essendoci alcuna correlazione tra la durata della
residenza e la situazione di disagio economico: non potrebbe
«ragionevolmente presumersi che coloro che vivono nella regione
Lombardia da meno di cinque anni soffrano una condizione di disagio
minore rispetto a chi vi risieda da più anni». La residenza
protratta - che la norma censurata non si limita a riconoscere come
fattore di preferenza ma prevede come requisito di accesso al
beneficio - sarebbe dunque un elemento di distinzione arbitrario, non
correlato alla situazione di bisogno, riferibile alla persona in
quanto tale (si richiama la sentenza n. 222 del 2013 di questa
Corte).
Infine, mancherebbe una «ragionevole correlazione» tra la
residenza protratta e la situazione di «povertà assoluta» e «grave
deprivazione materiale» dei nuclei familiari in condizioni di
indigenza di cui all'art. 23, comma 3, della legge reg. Lombardia n.
16 del 2016, ai quali pure si applicherebbe il requisito de quo.
In relazione al ricorso delle associazioni, il rimettente dubita
anche della conformità della norma censurata rispetto all'art. 10,
terzo comma, Cost. (oltre che all'art. 3 Cost., per le ragioni già
illustrate), per quanto riguarda la categoria dei titolari di
protezione internazionale e di protezione umanitaria. Il giudice a
quo osserva che l'art. 22, comma 1, lettera b), della legge reg.
Lombardia n. 16 del 2016 si applica anche ai titolari di protezione
internazionale e umanitaria e che uno dei requisiti per il
riconoscimento di tali status è «l'impossibilità di fare ritorno
nel proprio Paese d'origine», con la conseguenza che «[l]a
possibilità di accedere al servizio di edilizia residenziale, per
tali categorie di persone, non può [...] essere ragionevolmente
legata al radicamento sul territorio (nè tale radicamento può
essere ritenuto rispettoso del principio di proporzionalita')».
Infine, il Tribunale solleva questione di legittimità
costituzionale in riferimento all'art. 11 della direttiva 2003/109/CE
e, dunque, all'art. 117, primo comma, Cost. L'art. 11, par. 1,
dispone che «[i]l soggiornante di lungo periodo gode dello stesso
trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda: [...] f)
l'accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico e
all'erogazione degli stessi, nonche´ alla procedura per l'ottenimento
di un alloggio». L'art. 11, par. 2, stabilisce che, «[p]er quanto
riguarda le disposizioni del paragrafo 1, lettere b), d), e), f) e
g), lo Stato membro interessato puo` limitare la parita` di
trattamento ai casi in cui il soggiornante di lungo periodo, o il
familiare per cui questi chiede la prestazione, ha eletto dimora o
risiede abitualmente nel suo territorio». Il rimettente rileva che la
norma censurata non prevede «soltanto una limitazione per chi "dimora
o risiede abitualmente"», ma «impone una preclusione all'accesso, in
difetto di un requisito di residenza prolungata (o di attività
lavorativa) per ben cinque anni».
Il rimettente richiama la giurisprudenza della Corte di giustizia
che ha accertato il contrasto tra i requisiti di residenza protratta
e l'art. 21 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, come
modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130 (TFUE), sulla libertà
di circolazione e soggiorno, e osserva che la norma censurata non
perseguirebbe uno scopo legittimo, implicando «l'esclusione tout
court di persone bisognose», nè rispetterebbe il principio di
proporzionalità, in quanto la residenza ultraquinquennale è
presupposto di ammissione al beneficio e non criterio di preferenza.
Il fatto che la norma de qua discrimini anche i cittadini italiani
non residenti in Lombardia da più di cinque anni non sarebbe
rilevante ai fini della conformità al diritto europeo.
La norma censurata, dunque, determinerebbe «un'irragionevole
discriminazione» con riferimento (oltre che ai cittadini europei)
agli stranieri soggiornanti di lungo periodo, in violazione dell'art.
11, par. 1, lettera f), della direttiva 2003/109/CE.
Il rimettente ricorda che questa Corte ha già censurato, per
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in riferimento agli
artt. 18 e 21 TFUE e all'art. 11, par. 1, lettera f, della direttiva
2003/109/CE, «una norma che annoverava, fra i requisiti di accesso
all'edilizia residenziale pubblica, la "residenza nella Regione da
almeno otto anni, maturati anche non consecutivamente"» (sentenza n.
168 del 2014).
L'art. 22, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 16
del 2016 sarebbe «sovrapponibile» alla fattispecie oggetto della
sentenza n. 168 del 2014. Nemmeno il requisito di residenza protratta
(o di svolgimento di attività lavorativa) per cinque anni in
Lombardia sarebbe giustificabile con l'esigenza «di evitare di
assegnare i servizi abitativi pubblici a persone che non hanno un
legame sufficientemente stabile con il territorio, atteso che
richiedere una residenza di almeno cinque anni si appalesa in
contrasto con le finalità della legge sull'edilizia residenziale
pubblica e risulta irragionevole e del tutto sproporzionato rispetto
allo scopo perseguito (essendo, peraltro, previsto come criterio
esclusivo per valutare l'esistenza di un determinato livello di
radicamento territoriale)».
2.- Il 4 giugno 2019 si sono costituite nel giudizio di
legittimità costituzionale le associazioni ASGI e NAGA, ricorrenti
nel giudizio a quo.
Le associazioni affermano, in primo luogo, la necessità di
riesaminare l'ordinanza n. 32 del 2008 di questa Corte (che fece
salva una norma regionale lombarda uguale a quella qui in esame),
alla luce sia della giurisprudenza costituzionale successiva sia
delle peculiarità del caso odierno. In particolare, le parti
ricordano la sentenza n. 168 del 2014, che ha dichiarato
costituzionalmente illegittima una norma regionale che richiedeva
otto anni di residenza nella regione per l'accesso all'ERP, e la
sentenza n. 166 del 2018, che ha dichiarato l'illegittimità di una
norma statale che richiedeva cinque anni di residenza nella regione
per fruire di un contributo alla locazione. Vengono inoltre
menzionate le sentenze n. 106 e n. 107 del 2018.
Le associazioni forniscono poi dati statistici «a conforto della
maggiore incidenza dei requisiti di lungo residenza sugli stranieri
rispetto ai cittadini italiani»: sia perchè i "nuovi arrivi" sono
soprattutto di stranieri sia perchè, secondo l'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT), un terzo delle famiglie straniere vive sotto la
soglia di povertà e, dunque, non riesce ad acquistare un immobile
(il che aumenta la mobilita'). Dunque, «i requisiti di
lungo-residenza nella regione» renderebbero «proporzionalmente più
difficile l'accesso all'abitazione degli stranieri rispetto agli
italiani», con conseguente violazione del principio di «parità di
trattamento tra i due gruppi sociali».
Le associazioni poi evidenziano l'irragionevolezza della norma
censurata: il requisito della residenza protratta non si
giustificherebbe perchè «la disponibilità di un alloggio dignitoso
si colloca all'inizio del processo di inserimento» sociale dello
straniero. Il requisito in questione innescherebbe un «circolo
vizioso», in quanto i beneficiari della casa verrebbero selezionati
«sulla base di una non provata prospettiva futura di stabilità dei
residenti ultraquinquennali, omettendo di considerare che è
esattamente il bene in questione che contribuisce in maniera decisiva
alla stabilità geografica».
Ancora, le associazioni rilevano che «la rilevanza della
"stabilita'" non può certo considerarsi [...] comparabile con valori
cui l'ordinamento attribuisce il rango di diritti fondamentali, quali
quello della parità di trattamento tra italiani e stranieri nel
riconoscimento dei diritti sociali primari». L'art. 40, comma 6, del
t.u. immigrazione già indicherebbe il requisito idoneo a garantire
il radicamento territoriale degli stranieri (permesso almeno biennale
e attività lavorativa).
Quanto al requisito alternativo dell'attività lavorativa, le
associazioni osservano che, in base al significato letterale della
disposizione censurata, essa dev'essere svolta in via continuativa e,
dunque, «anche un brevissimo periodo di disoccupazione» sarebbe
idoneo ad escludere il diritto all'ERP: eventualità non rara nei
settori a bassa qualificazione, caratterizzati da elevata
flessibilità, nei quali operano i soggetti maggiormente bisognosi
dell'alloggio ERP.
Le associazioni rilevano poi che la residenza protratta
costituisce un requisito di accesso all'ERP e non un requisito di
preferenza, mentre la valorizzazione del radicamento territoriale
potrebbe essere realizzata in sede amministrativa, senza elevare
anomale "barriere all'ingresso".
Infine, le associazioni osservano che l'ordinanza di rimessione
conterrebbe «la prospettazione "implicita" di una dichiarazione di
incostituzionalità dagli effetti più limitati», cioè riferita ai
«nuclei familiari in condizione di indigenza» e alle «famiglie
destinatarie dei "servizi abitativi transitori"». I primi sono i
nuclei familiari aventi un indicatore della situazione economica
equivalente (ISEE) «corrispondente ad una soglia di povertà assoluta
e di grave deprivazione materiale», che «accedono ai servizi
abitativi pubblici attraverso la presa in carico da parte dei servizi
sociali comunali, nell'ambito di programmi volti al recupero
dell'autonomia economica e sociale» (art. 23, comma 3, della legge
reg. Lombardia n. 16 del 2016). Per questi soggetti l'alloggio
rientrerebbe «nel nucleo dei bisogni primari ed essenziali, [...] non
suscettibile di limitazioni di sorta», e sarebbe «strumento per
l'avvio di un percorso di inserimento sociale»: per essi, dunque,
sarebbe «del tutto illogico» il requisito della residenza
ultraquinquennale.
Ancor più illogica sarebbe l'applicazione di tale requisito alle
famiglie destinatarie dei «servizi abitativi transitori» di cui
all'art. 23, comma 13, della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, dal
momento che le assegnazioni in questione sono temporanee (durano al
massimo due anni) e servono a fronteggiare «situazioni di grave
emergenza abitativa»: dunque, mancando la stabilità
dell'assegnazione, non si potrebbe porre un requisito di stabilità
nella regione.
3.- Il 4 giugno 2019 si è costituita nel giudizio di
legittimità costituzionale la Regione Lombardia, resistente nel
giudizio a quo.
La Regione, dopo aver ripercorso le vicende del giudizio a quo e
illustrato la disciplina regionale in materia di servizi abitativi,
solleva diverse eccezioni di inammissibilità delle questioni
sollevate.
In primo luogo, esse sarebbero inammissibili (o manifestamente
infondate) in quanto identiche a quelle già dichiarate
manifestamente infondate da questa Corte con l'ordinanza n. 32 del
2008.
In secondo luogo, mancherebbe il requisito della rilevanza.
Secondo la Regione, l'unica posizione dedotta nel giudizio a quo
sarebbe la richiesta di alloggio di M. K. e, poichè al momento del
rigetto della domanda il regolamento censurato nel giudizio a quo non
era ancora vigente, nessuna incidenza esso potrebbe avere ai fini del
giudizio stesso, così come la legge reg. Lombardia n. 16 del 2016.
La Regione dà atto che il giudice a quo si è soffermato su tale
profilo, precisando che il requisito della residenza protratta era
presente anche nel regolamento precedente a quello censurato, ma
replica che M. K. avrebbe dovuto impugnare tempestivamente il diniego
davanti al TAR e in tale sede sollevare la questione di legittimità
costituzionale.
In terzo luogo, la rilevanza mancherebbe anche con riferimento
alla posizione soggettiva azionata dallo straniero e dalle
associazioni. La Regione rileva che il rimettente avrebbe configurato
«una sorta di azione di accertamento avverso una "turbativa
regolamentare"»: la censura riguarderebbe direttamente la fonte
regolamentare, «come tale sottratta al sindacato di
costituzionalita'», e la questione di legittimità costituzionale
sarebbe posta «in forma principale» nei confronti di essa, con
conseguente inammissibilità. Inoltre, «la censura rivolta dalle
parti ricorrenti esclusivamente al regolamento avrebbe comportato la
pronuncia del difetto di giurisdizione».
In quarto luogo, la rilevanza mancherebbe perchè sarebbe
«chiaramente superato l'ambito di applicazione» del d. lgs. n. 215
del 2003 (invocato dal rimettente a proposito della legittimazione ad
agire delle associazioni), che escluderebbe espressamente le
differenze di trattamento basate sulla nazionalità.
In quinto luogo, la Regione osserva che il decreto legislativo 8
gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa
allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo
periodo), sarebbe «il presupposto della normativa regionale», «in
particolare con il novellato articolo 9, comma 1 e comma 12, lettera
c)» del d. lgs. n. 286 del 1998, ma «[n]essuna censura è mossa a
tale decreto legislativo sotto il profilo di contrasto con il diritto
Ue nè alla legge regionale per contrasto con la normativa statale»:
di qui un'ulteriore ragione di inammissibilità delle questioni.
Infine, secondo la Regione le questioni sarebbero inammissibili
in virtù della «competenza esclusiva della Corte di giustizia
dell'Ue sull'interpretazione delle fonti del diritto Ue».
3.1.- Nel merito, la Regione afferma l'infondatezza della
questione sollevata in riferimento all'art. 3 Cost. La norma
censurata non distinguerebbe tra cittadini italiani e non, nè
darebbe luogo a una discriminazione indiretta. Il requisito della
residenza ultraquinquennale servirebbe «a garantire un'adeguata
stabilità nell'ambito della regione prima della concessione
dell'alloggio» ERP, cioè di un «beneficio di carattere
continuativo»; non avrebbe rilievo, dunque, la mancata correlazione
tra il requisito de quo e la situazione di disagio. La Regione
ricorda che questa Corte ha già fatto salva una norma analoga della
Regione Lombardia con l'ordinanza n. 32 del 2008, che sarebbe stata
ribadita dalla sentenza n. 222 del 2013: esisterebbe dunque un
collegamento tra «durata della permanenza in Lombardia [...], la
scarsità delle risorse e la finalità della normativa». Secondo la
Regione, in base alla giurisprudenza costituzionale sarebbe possibile
limitare le prestazioni sociali a chi dimostri il carattere non
episodico del proprio soggiorno, nel rispetto del principio di
ragionevolezza e al di fuori di situazioni di urgenza. Sarebbero
invece inconferenti le pronunce di questa Corte citate nell'ordinanza
di rimessione.
Quanto alla questione relativa alla direttiva 2009/103/CE, la
Regione rileva che il requisito della residenza ultraquinquennale va
valutato considerando che lo straniero soggiornante di lungo periodo
«deve comunque trovarsi in Italia da più di cinque anni, sicchè
l'obiezione [del rimettente] prova troppo». Sarebbe proprio il
principio di proporzionalità a far ritenere che «gli strumenti di
assistenza, in considerazione della limitatezza delle risorse
disponibili, debbano essere graduati a seconda delle varie esigenze»
e che la stabilità nel territorio regionale sia «un criterio
senz'altro oggettivo, ragionevole, compatibile con il diritto»
europeo. La Regione osserva anche che, in base alla giurisprudenza
costituzionale, solo con riferimento alle prestazioni assistenziali
essenziali sarebbe precluso distinguere tra cittadini e stranieri.
Infine, quanto alla questione relativa all'art. 10, terzo comma,
Cost., la Regione osserva che la norma costituzionale rinvia alla
legge per le condizioni del diritto di asilo, il che escluderebbe
l'automatica estensione a tali stranieri dell'accesso agli alloggi
ERP. La Regione ricorda che, in base al decreto legislativo 19
novembre 2007, n. 251 (Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante
norme minime sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi,
della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di
protezione internazionale, nonchè norme minime sul contenuto della
protezione riconosciuta), i rifugiati hanno diritto allo stesso
trattamento del cittadino italiano in materia di accesso all'alloggio
e che tale disciplina si applicherebbe «pur in assenza di espressa
previsione regionale in merito».
4.- Il 7 gennaio 2020 sia la Regione Lombardia che le
associazioni ASGI e NAGA hanno depositato una memoria integrativa,
nella quale replicano agli argomenti e alle eccezioni contenuti
nell'atto di costituzione di controparte.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Milano dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 22, comma 1, lettera b), della legge della
Regione Lombardia 8 luglio 2016, n. 16 (Disciplina regionale dei
servizi abitativi). Tale disposizione stabilisce che «[i] beneficiari
dei servizi abitativi pubblici devono avere i seguenti requisiti:
[...] b) residenza anagrafica o svolgimento di attività lavorativa
in Regione Lombardia per almeno cinque anni nel periodo
immediatamente precedente la data di presentazione della domanda».
Secondo il giudice a quo, tale norma violerebbe: a) l'art. 3,
primo e secondo comma, della Costituzione, in quanto «[l]a
configurazione della residenza (o dell'occupazione) protratta come
condizione dirimente per l'accesso ai servizi abitativi pubblici» non
avrebbe «alcun ragionevole collegamento con la funzione sociale dei
servizi abitativi pubblici»; b) l'art. 10, terzo comma, Cost., in
quanto la norma censurata si applica anche ai titolari di protezione
internazionale e umanitaria, status che presuppone «l'impossibilità
di fare ritorno nel proprio Paese d'origine», ragion per cui «[l]a
possibilità di accedere al servizio di edilizia residenziale, per
tali categorie di persone, non può [...] essere ragionevolmente
legata al radicamento sul territorio (nè tale radicamento può
essere ritenuto rispettoso del principio di proporzionalita')»; c)
l'art. 117, primo comma, Cost., con riferimento all'art. 11, par. 1,
della direttiva 2003/109/CE del Consiglio del 25 novembre 2003
relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano
soggiornanti di lungo periodo, in base al quale «[i]l soggiornante di
lungo periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali
per quanto riguarda: [...] f) l'accesso [...] alla procedura per
l'ottenimento di un alloggio».
2.- Le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Regione
Lombardia sono infondate.
Quanto alla prima - che fa leva sull'affermata identità della
questione rispetto a quella già decisa dall'ordinanza n. 32 del 2008
- è pacifico che una precedente dichiarazione di infondatezza non è
causa di inammissibilità della questione riproposta ma può,
eventualmente, condurre a una dichiarazione di manifesta infondatezza
(ex multis, sentenze n. 160 del 2019 e n. 99 del 2017).
Con la seconda eccezione la Regione lamenta il difetto di
rilevanza derivante dal fatto che, al momento del rigetto della
domanda di alloggio di M. K., il regolamento censurato nel giudizio a
quo (regolamento regionale 4 agosto 2017, n. 4, recante «Disciplina
della programmazione dell'offerta abitativa pubblica e sociale e
dell'accesso e della permanenza nei servizi abitativi pubblici») non
era ancora vigente. In realtà, il giudice a quo dà conto in modo
plausibile dell'interesse ad agire di M. K., la cui domanda di
alloggio era stata archiviata per mancanza del requisito in
questione, e sottolinea che, a causa del regolamento regionale n. 4
del 2017 e della norma legislativa censurata, M.K. «non potrebbe
accedere ai servizi abitativi pubblici»: da ciò consegue la
rilevanza della questione concernente l'art. 22, comma 1, lettera b),
della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016.
La Regione erra poi nell'affermare che l'unica posizione dedotta
nel giudizio a quo è la richiesta di alloggio di M. K. Il giudizio
stesso è stato promosso infatti anche da due associazioni (ASGI e
NAGA), che hanno proposto l'azione collettiva prevista all'art. 5 del
decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215 (Attuazione della direttiva
2000/43/CE per la parità di trattamento tra le persone
indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica), diretta
principalmente a far accertare il carattere discriminatorio del
regolamento regionale n. 4 del 2017. Il rimettente argomenta dunque
in modo plausibile sulla rilevanza - nel giudizio a quo - della
questione di costituzionalità relativa all'art. 22, comma 1, lettera
b), della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, sottolineando come
tale disposizione contempli il requisito di residenza (o occupazione)
protratta previsto anche nel regolamento regionale.
Nemmeno la terza eccezione, avente ad oggetto un supposto difetto
di rilevanza sotto altri profili, è fondata. In primo luogo non è
sostenibile che, come invece afferma la Regione, la questione di
costituzionalità sia stata posta in via principale nei confronti di
una norma regolamentare. Il giudizio a quo aveva ad oggetto il
regolamento regionale e, nel corso di esso, il Tribunale ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della norma che, del
regolamento, costituisce la base legislativa e che, per tale ragione,
nel giudizio stesso trova applicazione. Il rimettente ha rispettato,
dunque, sia il requisito dell'incidentalità, sia il divieto di
sottoporre a questa Corte atti regolamentari.
In secondo luogo, il rimettente ha argomentato in modo plausibile
sulla propria giurisdizione, respingendo l'eccezione sollevata dalla
Regione nel giudizio a quo. Nell'ordinanza è citata la sentenza
della Cassazione civile, sezioni unite, 30 marzo 2011, n. 7186, in
base alla quale le norme che vietano le discriminazioni, affidando al
giudice ordinario la tutela processuale del divieto, configurano «una
specifica posizione di diritto soggettivo, e specificamente un
diritto qualificabile come "diritto assoluto" in quanto posto a
presidio di una area di libertà e potenzialità del soggetto,
rispetto a qualsiasi tipo di violazione della stessa». Gli argomenti
contenuti in tale pronuncia, sia pure precedente alle novità
introdotte dal decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150
(Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia
di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione,
ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69),
conservano la loro validità, perchè le modifiche apportate da tale
decreto non hanno inciso sulle norme in base alle quali l'azione
antidiscriminazione è esperibile anche in relazione ad atti
amministrativi (art. 3, comma 1, del medesimo decreto, in base al
quale il principio di parità di trattamento si applica anche «nel
settore pubblico [...] con specifico riferimento alle seguenti aree
[...]: i) accesso a beni e servizi, incluso l'alloggio»; art. 4,
comma 7, del medesimo decreto, che fa «salva la giurisdizione del
giudice amministrativo» solo «per il personale di cui all'articolo 3,
comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165», cioè per il
personale in regime di diritto pubblico; art. 44, comma 1, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante «Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero», in base al quale l'azione
antidiscriminazione si può esercitare anche contro le condotte della
pubblica amministrazione). Lo stesso art. 28, comma 5, del d. lgs. n.
150 del 2011 (richiamato dall'art. 4, comma 1 del d.lgs. n. 215 del
2003 e dall'art. 44, comma 2, t.u. immigrazione), del resto, conferma
che il giudice ordinario può ordinare anche alla pubblica
amministrazione la cessazione della condotta discriminatoria.
Tutto quanto esposto è sufficiente a respingere l'eccezione
della Regione, dal momento che, «secondo la giurisprudenza
costituzionale, la sussistenza della giurisdizione costituisce un
presupposto della legittima instaurazione del processo principale, la
cui valutazione è rimessa al giudice a quo, rispetto al quale spetta
a questa Corte una verifica esterna e strumentale al riscontro della
rilevanza della questione» (sentenza n. 52 del 2018; si veda anche,
ex multis, la sentenza n. 128 del 2019), e dunque solo una
valutazione di non implausibilità.
Non è fondata, infine, nemmeno la quarta eccezione, con cui la
Regione ha contestato la legittimazione delle due associazioni, ASGI
e NAGA, attrici nel giudizio a quo. In realtà, il giudice rimettente
ha riferito che esse avevano agito ai sensi dell'art. 5 del d. lgs.
n. 215 del 2003, in base al quale «[l]e associazioni e gli enti
inseriti nell'elenco di cui al comma 1 sono, altresì, legittimati ad
agire ai sensi degli articoli 4 e 4-bis nei casi di discriminazione
collettiva qualora non siano individuabili in modo diretto e
immediato le persone lese dalla discriminazione». Motivazione che
risulta sufficiente e plausibile, ai fini della verifica della
rilevanza delle questioni, considerato anche il fatto che nel
giudizio a quo la Regione non aveva contestato la legittimazione di
ASGI e NAGA, ma solo quella della CGIL Lombardia.
Nè si può affermare che le questioni siano ictu oculi
irrilevanti in applicazione dell'art. 3, comma 2, del d. lgs. n. 215
del 2003 («Il presente decreto legislativo non riguarda le differenze
di trattamento basate sulla nazionalità [...]»), che impedirebbe
alle associazioni di censurare (come hanno fatto) una discriminazione
indiretta degli stranieri, in quanto si tratterebbe di una differenza
di trattamento basata sulla nazionalità. Infatti, sulla base di
un'interpretazione sistematica delle disposizioni vigenti in materia,
la Cassazione ha statuito che «[n]elle discriminazioni collettive in
ragione del fattore della nazionalità (D.Lgs. n. 215 del 2003, ex
artt. 2 e 4, e art. 43 TU 286/1998) sussiste la legittimazione ad
agire in capo alle associazioni ed agli enti previsti nel D.Lgs. n.
215 del 2003, art. 5» (Cassazione, sezione lavoro, n. 11165 del 2017,
ribadita da Cassazione, sezione lavoro, n. 28745 del 2019).
La quinta eccezione - secondo cui il giudice a quo avrebbe dovuto
censurare anche il decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, recante
«Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di
cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo», in quanto
esso sarebbe «il presupposto della normativa regionale» - e la sesta
- con cui è invocata la «competenza esclusiva della Corte di
giustizia dell'Ue sull'interpretazione delle fonti del diritto Ue» -
attengono specificamente alla terza questione sollevata dal
rimettente (violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in
riferimento all'art. 11 della direttiva 2003/109/CE) e saranno dunque
esaminate in seguito, insieme alla questione cui si collegano.
3.- Nel merito, la prima questione - posta con riferimento
all'art. 3, primo e secondo comma, Cost. - è fondata.
Come questa Corte ha affermato da lungo tempo e costantemente, il
diritto all'abitazione «rientra fra i requisiti essenziali
caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico
voluto dalla Costituzione» ed è compito dello Stato garantirlo,
contribuendo così «a che la vita di ogni persona rifletta ogni
giorno e sotto ogni aspetto l'immagine universale della dignità
umana» (sentenza n. 217 del 1988; nello stesso senso sentenze n. 106
del 2018, n. 168 del 2014, n. 209 del 2009 e n. 404 del 1988).
Benchè non espressamente previsto dalla Costituzione, tale diritto
deve dunque ritenersi incluso nel catalogo dei diritti inviolabili
(fra le altre, sentenze n. 161 del 2013, n. 61 del 2011 e n. 404 del
1988 e ordinanza n. 76 del 2010) e il suo oggetto, l'abitazione, deve
considerarsi «bene di primaria importanza» (sentenza n. 166 del 2018;
si vedano anche le sentenze n. 38 del 2016, n. 168 del 2014 e n. 209
del 2009).
L'edilizia residenziale pubblica è diretta ad assicurare in
concreto il soddisfacimento di questo bisogno primario, perchè serve
a «"garantire un'abitazione a soggetti economicamente deboli nel
luogo ove è la sede dei loro interessi" (sentenza n. 176 del 2000),
al fine di assicurare un'esistenza dignitosa a tutti coloro che non
dispongono di risorse sufficienti (art. 34 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea), mediante un servizio pubblico
deputato alla "provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie
meno abbienti"» (sentenza n. 168 del 2014). L'edilizia residenziale
pubblica rientra dunque nell'ambito dei «servizi sociali» di cui
all'art. 1, comma 2, della legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge
quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e
servizi sociali), e all'art. 128, comma 2, del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo
I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
La stessa legge regionale lombarda censurata, del resto, dispone
che il sistema regionale dei servizi abitativi ha il «fine di
soddisfare il fabbisogno abitativo primario e di ridurre il disagio
abitativo dei nuclei familiari, nonchè di particolari categorie
sociali in condizioni di svantaggio» (art. 1, comma 1, della legge
reg. Lombardia n. 16 del 2016) e richiama (all'art. 1, comma 3) gli
«alloggi sociali» di cui al decreto del Ministero delle
Infrastrutture 22 aprile 2008 (Definizione di alloggio sociale ai
fini dell'esenzione dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai
sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità
europea).
3.1.- Ciò premesso, si può passare ad esaminare l'art. 22,
comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, il
quale stabilisce che tutti i potenziali beneficiari dell'edilizia
residenziale pubblica (di seguito, ERP), indicati nella lettera a)
(cittadini italiani o di uno Stato dell'Unione europea ovvero
stranieri titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di
lungo periodo o stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di
permesso di soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare
attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo ai sensi
dell'articolo 40, comma 6, t.u. immigrazione), devono soddisfare il
seguente requisito: «residenza anagrafica o svolgimento di attività
lavorativa in Regione Lombardia per almeno cinque anni nel periodo
immediatamente precedente la data di presentazione della domanda».
Questa Corte ha più volte affermato che i criteri adottati dal
legislatore per la selezione dei beneficiari dei servizi sociali
devono presentare un collegamento con la funzione del servizio (ex
plurimis, sentenze n. 166 e n. 107 del 2018, n. 168 del 2014, n. 172
e n. 133 del 2013 e n. 40 del 2011). Il giudizio sulla sussistenza e
sull'adeguatezza di tale collegamento - fra finalità del servizio da
erogare e caratteristiche soggettive richieste ai suoi potenziali
beneficiari - è operato da questa Corte secondo la struttura tipica
del sindacato svolto ai sensi dell'art. 3, primo comma, Cost., che
muove dall'identificazione della ratio della norma di riferimento e
passa poi alla verifica della coerenza con tale ratio del filtro
selettivo introdotto.
Nel caso in esame, l'esito di tale verifica conduce a conclusioni
di irragionevolezza del requisito della residenza ultraquinquennale
previsto dalla norma censurata come condizione di accesso al
beneficio dell'alloggio ERP. Se infatti non vi è dubbio che la ratio
del servizio è il soddisfacimento del bisogno abitativo, è agevole
constatare che la condizione di previa residenza protratta dei suoi
destinatari non presenta con esso alcuna ragionevole connessione
(sentenze n. 166 del 2018 e n. 168 del 2014). Parallelamente,
l'esclusione di coloro che non soddisfano il requisito della previa
residenza quinquennale nella regione determina conseguenze incoerenti
con quella stessa funzione.
Mentre si possono immaginare requisiti di accesso sicuramente
coerenti con la funzione - l'esclusione dal servizio, ad esempio, dei
soggetti che dispongono già di un proprio alloggio idoneo si pone in
linea con la sua ratio, che è appunto quella di dotare di un
alloggio chi ne è privo - risulta con essa incongrua l'esclusione di
coloro che non abbiano risieduto nella regione nei cinque anni
precedenti la domanda di alloggio, non essendo tale requisito
rivelatore di alcuna condizione rilevante in funzione del bisogno che
il servizio tende a soddisfare. Il requisito stesso si risolve così
semplicemente in una soglia rigida che porta a negare l'accesso
all'ERP a prescindere da qualsiasi valutazione attinente alla
situazione di bisogno o di disagio del richiedente (quali ad esempio
condizioni economiche, presenza di disabili o di anziani nel nucleo
familiare, numero dei figli). Ciò è incompatibile con il concetto
stesso di servizio sociale, come servizio destinato prioritariamente
ai soggetti economicamente deboli (sentenza n. 107 del 2018, che cita
l'art. 2, comma 3, della legge n. 328 del 2000).
Non è idoneo a superare la descritta incoerenza l'argomento
speso dalla Regione a difesa della norma, secondo cui il requisito
della residenza protratta per più di cinque anni servirebbe «a
garantire un'adeguata stabilità nell'ambito della regione prima
della concessione dell'alloggio» di edilizia residenziale pubblica,
cioè di un «beneficio di carattere continuativo». La previa
residenza ultraquinquennale non è di per sè indice di un'elevata
probabilità di permanenza in un determinato ambito territoriale,
mentre a tali fini risulterebbero ben più significativi altri
elementi sui quali si può ragionevolmente fondare una prognosi di
stanzialità. In altri termini, la rilevanza conferita a una
condizione del passato, quale è la residenza nei cinque anni
precedenti, non sarebbe comunque oggettivamente idonea a evitare il
"rischio di instabilita'" del beneficiario dell'alloggio di edilizia
residenziale pubblica, obiettivo che dovrebbe invece essere
perseguito avendo riguardo agli indici di probabilità di permanenza
per il futuro.
In ogni caso, si deve osservare che lo stesso "radicamento"
territoriale, quand'anche fosse adeguatamente valutato (non con
riferimento alla previa residenza protratta), non potrebbe comunque
assumere importanza tale da escludere qualsiasi rilievo del bisogno.
Data la funzione sociale del servizio di edilizia residenziale
pubblica, è irragionevole che anche i soggetti più bisognosi siano
esclusi a priori dall'assegnazione degli alloggi solo perchè non
offrirebbero sufficienti garanzie di stabilità. La prospettiva della
stabilità può rientrare tra gli elementi da valutare in sede di
formazione della graduatoria - e del resto la stessa legge regionale
censurata dà rilievo, ai fini della graduatoria, al «periodo di
residenza nel comune dove è localizzata l'unità abitativa da
assegnare» e alla «durata del periodo di residenza in Regione» (art.
23, comma 10, lettera d) - ma non può costituire una condizione di
generalizzata esclusione dall'accesso al servizio, giacchè ne
risulterebbe negata in radice la funzione sociale dell'edilizia
residenziale pubblica. Questa Corte ha già osservato che, «a
differenza del requisito della residenza tout court (che serve a
identificare l'ente pubblico competente a erogare una certa
prestazione ed è un requisito che ciascun soggetto può soddisfare
in ogni momento), quello della residenza protratta integra una
condizione che può precludere in concreto a un determinato soggetto
l'accesso alle prestazioni pubbliche sia nella regione di attuale
residenza sia in quella di provenienza (nella quale non è più
residente)», con la conseguenza che le norme che introducono tale
requisito vanno «vagliate con particolare attenzione, in quanto
implicano il rischio di privare certi soggetti dell'accesso alle
prestazioni pubbliche solo per il fatto di aver esercitato il proprio
diritto di circolazione o di aver dovuto mutare regione di residenza»
(sentenza n. 107 del 2018).
3.2.- Le considerazioni svolte sopra con riferimento al requisito
della residenza protratta valgono in larga parte anche per l'altro
requisito previsto dalla norma censurata («svolgimento di attività
lavorativa in Regione Lombardia per almeno cinque anni nel periodo
immediatamente precedente la data di presentazione della domanda») in
alternativa a quello della residenza ultraquinquennale. Nemmeno la
condizione di previa occupazione protratta presenta infatti alcuna
ragionevole connessione con la ratio dell'ERP. Inoltre, se è vero
che l'attuale svolgimento di attività lavorativa nella regione può
essere considerato un ragionevole indice di collegamento con il
territorio, è innegabile che configurare l'occupazione
ultraquinquennale come soglia rigida di accesso significa negare
qualsiasi rilievo al bisogno nella concessione del beneficio, e anzi
comporta la sua negazione proprio ai soggetti economicamente più
deboli, in contraddizione con la funzione sociale del servizio.
3.3.- In conclusione, l'art. 22, comma 1, lettera b), della legge
reg. Lombardia n. 16 del 2016, nella parte in cui fissa il requisito
della residenza (o dell'occupazione) ultraquinquennale in regione
come condizione di accesso al beneficio dell'alloggio di edilizia
residenziale pubblica, contrasta sia con i principi di eguaglianza e
ragionevolezza di cui all'art. 3, primo comma, Cost., perchè produce
una irragionevole disparità di trattamento a danno di chi, cittadino
o straniero, non ne sia in possesso, sia con il principio di
eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3, secondo comma, Cost.,
perchè tale requisito contraddice la funzione sociale dell'edilizia
residenziale pubblica.
4.- A seguito dell'accoglimento della prima censura, le questioni
poste con riferimento all'art. 10, terzo comma, e all'art. 117, primo
comma, Cost. restano assorbite, unitamente alle relative eccezioni di
inammissibilità.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Lombardia 8 luglio 2016, n. 16
(Disciplina regionale dei servizi abitativi), limitatamente alle
parole «per almeno cinque anni nel periodo immediatamente precedente
la data di presentazione della domanda».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA