Serie Generale n. 2 del 3-1-1996
CIRCOLARI
MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE
MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE
CIRCOLARE 14 dicembre 1995, n. 159
Circolare esplicativa dell'art. 4, comma 4, della legge 12 giugno 1990, n. 146, recante: "Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della commissione di garanzia dell'attuazione della legge". (GU Serie Generale n.2 del 03-01-1996)

Agli ispettori regionali e
provinciali del lavoro
Alla regione siciliana -
Assessorato del lavoro e della
previdenza sociale - Ispettorato
del lavoro
Alla provincia autonoma di Bolzano
- Assessorato affari sociali -
Ispettorato del lavoro
Alla provincia autonoma di Trento -
Dipartimento servizio lavoro
e, per conoscenza:
Alla Direzione generale affari
generali e personale - Divisione
VII
Al capo servizio preposto al
coordinamento degli ispettorati del
lavoro
All'ispettorato medico centrale del
lavoro
Ai dirigenti con funzioni ispettive
per gli ispettorati del lavoro
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento della
funzione pubblica - Servizio IV -
Relazioni sindacali
Alla commissione di garanzia per
l'attuazione della legge n. 146 del
1990
Alle segreterie particolari degli
on.li Sottosegretari di Stato
Alle Direzioni generali - Divisione
I
All'ufficio centrale O.F.P.L. -
Divisione I
Ai consiglieri ministeriali
Al capo servizio preposto al
coordinamento degli ULMO
All'unità per le relazioni con il
pubblico
All'ufficio controllo interno
La prima applicazione dell'art. 4, comma 4, della legge n. 146/1990
ha dato luogo a talune questioni che occorre risolvere assicurando,
nel contempo, l'uniformità dei criteri di attuazione del dettato
legislativo.
Allo scopo, con la presente lettera circolare, si forniscono
direttive agli Ispettorati del lavoro, ai quali, come è noto, è
attribuito il potere di accertare le violazioni previste dall'art. 4,
comma 4, della legge n. 146/1990 e di denunciare i responsabili a
questo Ministero ovvero alla Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento della funzione pubblica, per il conseguente esercizio
dell'azione sanzionatoria.
La prima questione, di carattere sostanziale, trae origine da
numerose richieste d'intervento ispettivo a carico delle Ferrovie
dello Stato - S.p.a. avanzate da organi locali del Coordinamento
macchinisti uniti e attiene all'esatta individuazione della condotta
tipica dell'illecito amministrativo configurato dalla norma. Al
riguardo si è registrata una qualche incertezza interpretativa
nell'ipotesi in cui sia stato stipulato l'accordo sindacale previsto
dall'art. 2, comma 2, ma le misure ivi concordate siano state
giudicate dalla commissione di garanzia dell'attuazione della legge -
alla cui preventiva valutazione di idoneità sono sottoposte (art. 2,
comma 2) - come non idonee a realizzare l'effettivo contemperamento
dell'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti
della persona costituzionalmente garantiti nella specie coinvolti. È
questa la situazione che tuttora caratterizza, tra l'altro, il
settore del trasporto ferroviario.
In proposito, dalla considerazione che le delibere della
commissione di garanzia sono, di regola, sfornite di efficacia
imperativa, non può desumersi la conseguenza che debba essere
comunque sanzionato il comportamento del gestore di servizio pubblico
essenziale il quale, nel caso di sciopero del personale, anzichè
applicare le clausole dell'accordo sindacale sulle prestazioni
indispensabili valutate inidonee, si uniformi alla proposta formulata
dalla medesima commissione ai sensi dell'art. 13, lettera a).
Infatti, questo dicastero, tenuto conto dei compiti di valutazione
e proposta affidati alla commissione - organo imparziale ad alta
competenza - in funzione della garanzia e della promozione della
corretta attuazione della legge, ritiene che sia preclusa l'adozione
di sanzioni amministrative ove il datore di lavoro si uniformi alla
proposta cui il sistema ricollega una presunzione di conformità alla
legge n. 146/1990. E ciò in forza del principio di non
contraddizione, per effetto del quale l'ordinamento non può
promuovere e, nel contempo, punire un medesimo comportamento senza
rinnegare se stesso e la sua pratica possibilità di attuazione.
La soluzione prospettata è confortata da un univoco orientamento
giurisprudenziale in punto di condotta antisindacale ed è la più
rispettosa del dato normativo, tenuto conto del sistema complessivo
della legge n. 146/1990. Tale soluzione è inoltre coerente con i
deliberati della commissione di garanzia la quale configura l'esito
positivo della valutazione di idoneità come requisito di efficacia
degli accordi in materia di prestazioni indispensabili e considera,
nel caso di ritenuta inidoneità delle pattuizioni collettive, la
propria proposta come imprescindibile termine di riferimento ai fini
della valutazione dei comportamenti dei soggetti vincolati
dall'obbligo legale di erogare le prestazioni indispensabili.
L'altra questione, di ordine procedurale, concerne il problema del
procedimento applicabile in caso di accertamento ispettivo delle
violazioni dell'art. 4, comma 4, della legge n. 146/1990 e
conseguente denunzia alle amministrazioni competenti, in vista
dell'applicazione delle sanzioni previste, quella principale, di
carattere pecuniario ed, eventualmente, quella accessoria, di tipo
interdittivo.
In proposito, non bisogna lasciarsi fuorviare dalla circostanza
che tale norma richiami solo talune delle disposizioni comprese nel
capo I, sezione I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689, recante
"Modifiche al sistema penale", con tale legge, l'illecito
amministrativo e le relative sanzioni - quella principale,
pecuniaria, e quelle accessorie - hanno infatti ricevuto una
disciplina generale, organica e tendenzialmente completa sia sul
piano sostanziale che su quello procedurale.
Quindi, si ha ragione di ritenere che l'interpretazione
costituzionalmente più corretta sia quella che propende per la
pressochè integrale applicazione della procedura regolata dalla
legge n. 689/1981, che appresta idonee garanzie in punto di
contraddittorio e di diritto di difesa.
Tanto più che l'art. 4, comma 4 della legge n. 146/1990 è norma
inidonea a configurare una deroga al modello generale vigente di
procedimento amministrativo sanzionatorio e quindi alla tendenziale
unità del sistema di accertamento e repressione dell'illecito
amministrativo, quale si desume dall'art. 12 della legge n. 689/1981.
Una coerente deroga - in relazione alla portata generale della
previsione ivi contenuta - avrebbe, invero, richiesto la formulazione
di modifiche espresse ed univoche.
Ne consegue che dovranno essere osservate, pressochè
integralmente, le norme generali contenute nelle sezioni I e II del
capo I della legge n. 689/1981 - fatto salvo il limite della
compatibilità rispetto all'art. 4, comma 4, della legge n. 146/1990
- relative ai principi generali dell'illecito amministrativo, alle
modalità di accertamento ed esecuzione delle sanzioni, nonchè al
concreto esercizio della tutela endoprocedimentale riconosciuta agli
interessati avverso la pretesa sanzionatoria esercitata dalla p.a.
Si tratta, sostanzialmente, del medesimo procedimento applicato in
sede di accertamento ispettivo delle violazioni in materia di
previdenza ed assistenza obbligatorie e collocamento ordinario.
Si precisa che le denunzie ispettive sono ascrivibili al novero dei
rapporti ex art. 17 della legge n. 689/1981. Pertanto, esse sono
inidonee a promuovere l'esercizio dell'azione sanzionatoria nei
confronti degli interessati, ove non siano ritualmente precedute ex
art. 14 della legge n. 689/1981 dalla contestazione o notifica degli
estremi delle violazioni accertate.
Sarà, quindi, cura degli organi ispettivi, al termine dei
rispettivi accertamenti, procedere direttamente alle relative
contestazioni o notifiche nei confronti dei trasgressori nonchè,
solo ove si tratti di datori di lavoro privati, nei riguardi dei
soggetti obbligati di solido.
Si invitano gli Ispettorati del lavoro in indirizzo a trasmettere,
unitamente alle denunzie-rapporto, l'idonea documentazione in
proposito acquisita - inclusi gli scritti difensivi e le richieste di
audizione prodotti dagli interessati - alle amministrazioni centrali
competenti a determinare il provvedimento conclusivo.
Questo Ministero (Direzione generale dei rapporti di lavoro -
Divisione IV - Sezione I) provvederà ad istruire e decidere i
procedimenti sanzionatori che rientrano nelle proprie attribuzioni.
Dal canto suo, la Presidenza del Consiglio - Dipartimento della
funzione pubblica - Sezione IV - Relazioni sindacali è competente a
ricevere le denunzie ispettive a carico di preposti a pubblici
servizi gestiti nell'ambito delle pubbliche amministrazioni.
Il Ministro: TREU