1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 febbraio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Rifinanziamento dell'autorizzazione di spesa di cui all'art. 31, Allegato 1, della legge regionale n. 8 del 2018, per le finalita' previste dall'art. 7 della legge regionale n. 20 del 1990 (Interventi in materia di talassemia). Beni culturali - Norme della Region Siciliana - Centri storici - Modifiche alla legge regionale n. 13 del 2015 (Norme per favorire il recupero del patrimonio edilizio di base dei centri storici). - Legge della Regione Siciliana 16 dicembre 2018, n. 24 (Variazioni al bilancio di previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2018 e per il triennio 2018/2020. Disposizioni varie), artt. 2, comma 28, e 3, comma 9. (19C00070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-2019)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato, codice fiscale n. 80224030587, fax 06/96514000 e PEC
ags.rm@mailcertavvocaturastato.it presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Sicilia, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica, con sede in Palermo, Palazzo d'Orleans, piazza
Indipendenza n. 21.
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 2, comma 28 e 3, comma 9 della legge Regione Sicilia 16
dicembre 2018, n. 24, intitolata «Variazioni al bilancio di
previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2018 e per il
biennio 2018/2020. Disposizioni varie», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale Regione Sicilia 18 dicembre 2018, n. 54, per violazione
degli artt. 9, secondo comma, 117, primo comma, 117, secondo comma,
lettera m), 117, secondo comma, lettera s), 117, terzo comma, e 118
della Costituzione, e in riferimento agli articoli 134, 136, 146 del
decreto legislativo n. 42 del 2004 - Codice dei beni culturali e del
paesaggio - in materia di tutela dei centri storici e allo statuto
Regione Siciliana R.D. legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito
nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, ed in particolare
con l'art. 14.
E ciò a seguito ed in forza della delibera di impugnativa
assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 14 febbraio 2019.
La legge Regione Sicilia n. 24, pubblicata nel B.U.R n. 54 del 18
dicembre 2018 recante: «Variazioni al bilancio di previsione della
regione per l'esercizio finanziario 2018 e per il triennio 2018/2020.
Disposizioni varie» presenta profili di illegittimità
costituzionale, con riferimento alle disposizioni contenute negli
articoli 2, comma 28 e 3, comma 9.
L'art. 2 - intitolato «Rifinanziamento e riduzioni autorizzazioni
di spesa» - comma 28, dispone un incremento dell'autorizzazione di
spesa per le finalità della legge regionale n. 20/98, art. 7 comma 1
(indennità erogata a favore degli assistiti affetti da talassemia):
con tale norma si dispone, infatti, che «l'autorizzazione di spesa di
cui all'art. 31, allegato 1, della legge regionale n. 8/2018, per le
finalità della legge regionale 1° agosto 1990, n. 20, art. 7, comma
1, è incrementata di 1.046 migliaia di euro per l'esercizio
finanziario 2018 (missione 13, programma 7, capitolo 413706)».
L'art. 3, intitolato «Modifiche di norme», comma 9, della legge
regionale in esame apporta due modifiche alla legge n. 13/2015,
recante: «Norme per favorire il recupero del patrimonio edilizio di
base dei centri storici».
Con tale articolo si dispone :
«Alla legge regionale 10 luglio 2015, n. 13 sono apportate le
seguenti modifiche:
a) all'art. 1, comma 2, dopo le parole «normativa vigente»
aggiungere le parole «salvo l'obbligo di adeguare le norme di
attuazione dei suddetti strumenti urbanistici ai contenuti della
presente legge, per le parti che dovessero risultare con essi
contrastanti.»;
b) all'art. 3, dopo il comma 5 è aggiunto il seguente:
«5-bis. Nel caso in cui l'amministrazione non abbia ancora adottato
lo studio di dettaglio previsto dal comma 1, relativo all'intero
centro storico, è data facoltà al soggetto che intende effettuare
interventi in conformità ai contenuti della presente legge di
proporre uno studio di dettaglio stralcio relativo ad un comparto
territoriale, costituito da una o più unità edilizie, con l'obbligo
del comune di attivare il procedimento previsto dal medesimo comma
1.».
Le disposizioni della legge regionale summenzionate sono
costituzionalmente illegittime e, giusta determinazione assunta dal
Consiglio dei ministri nella seduta del 14 febbraio 2019, sono
impugnate per i seguenti

Motivi di diritto

Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 28, della legge
Regione Sicilia n. 24 del 2018 per violazione degli artt. 117, primo
comma, 117, secondo comma, lettera m), 117, terzo comma e 118 della
Costituzione, anche con riferimento al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 - Definizione e aggiornamento
dei livelli essenziali di assistenza, di cui all'art. 1, comma 7, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502.
L'art. 2, comma 28, come si è detto, dispone un incremento
dell'autorizzazione di spesa per le finalità della legge regionale
n. 20/98, art. 7, comma 1 (indennità erogata a favore degli
assistiti affetti da talassemia): infatti, con tale norma, si prevede
«l'autorizzazione di spesa di cui all'art. 31, allegato 1, della
legge regionale n. 8/2018, per le finalità della legge regionale 1°
agosto 1990, n. 20, art. 7, comma 1, è incrementata di 1.046
migliaia di euro per l'esercizio finanziario 2018 (missione 13,
programma 7, capitolo 413706)».
Al riguardo, è opportuno premettere che già nel corso del 2016
erano stati mossi rilievi alla regione Sicilia, in sede di Comitato
LEA (Livelli essenziali di assistenza), in ordine a quanto previsto
dal summenzionato art. 7 della legge n. 20/1990, tenuto conto del
fatto che la vigente normativa nazionale prevede (cfr. art. 52,
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12 gennaio 2017
a favore dei soggetti affetti da gravi forme di talassemia)
esclusivamente il diritto all'esenzione dalla partecipazione alla
spesa sanitaria e che, quindi, l'erogazione di un vitalizio e di un
rimborso chilometrico sembrava integrare un livello ulteriore di
assistenza.
La regione aveva fornito rassicurazioni, qualificando
l'indennità in questione come intervento di carattere sociale e non
sanitario.
Dall'esame della legge regionale in oggetto si evince, invece,
che le risorse utilizzate per l'erogazione in esame gravano ancora su
fondi di natura sanitaria (missione 13).
Analoghi rilievi erano stati mossi relativamente all'art. 41
della legge regionale n. 8/2018, di modifica dell'art. 7 della legge
regionale n. 20/1990.
La Regione Sicilia in tale occasione aveva garantito che
l'adeguamento Istat dell'indennità per i talassemici, previsto
dall'articolo censurato, sarebbe stato coperto con fondi regionali di
natura sociale, non rientranti nel perimetro sanitario. Ciò posto,
si ritiene che l'indennità erogata ai talassemici ed ovviamente
l'adeguamento Istat previsto dalla legge regionale in esame
costituiscano un livello ulteriore di assistenza che non può essere
garantito a meno che il relativo finanziamento non venga ricondotto a
fondi di natura sociale.
La previsione contenuta nella norma regionale censurata, dunque,
viola il principio del contenimento della spesa pubblica sanitaria,
quale principio generale di coordinamento della finanza pubblica ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, integrando, di
fatto, un livello ulteriore di assistenza che la regione, essendo in
piano di rientro dal disavanzo sanitario, non può garantire.
Ed infatti, per le regioni impegnate in piani di rientro, vige il
divieto di effettuare spese non obbligatorie, ai sensi dell'art. 1,
comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311; coerentemente a
ciò, la Corte costituzionale (sent. n. 104 del 2013) ha evidenziato
che «l'autonomia legislativa concorrente delle regioni nel settore
della tutela della salute ed in particolare nell'ambito della
gestione del servizio sanitario può incontrare limiti alla luce
degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della
spesa», specie «in un quadro di esplicita condivisione da parte delle
regioni della assoluta necessità di contenere i disavanzi del
settore sanitario».
Secondo la costante giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, i
principi fondamentali fissati dalla legislazione dello Stato
nell'esercizio della competenza di coordinamento della finanza
pubblica si applicano anche alle autonomie speciali (ex plurimis,
sentenze n. 62 del 2017, n. 40 del 2016, n. 82 e n. 46 del 2015), in
quanto funzionali a prevenire disavanzi di bilancio, a preservare
l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche e anche a garantire l'unità economica
della Repubblica, come richiesto dai principi costituzionali e dai
vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea
(sentenza n. 175 del 2014).
I rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali sono
regolati dal principio dell'accordo, inteso come vincolo di metodo (e
non già di risultato) e declinato nella forma della leale
collaborazione (sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012; da
ultimo, sent. n. 103 del 2018).
Per le ragioni esposte si ritiene, altresì, che la disposizione
regionale segnalata violi l'intesa raggiunta nella materia dei
livelli essenziali di assistenza dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra Stato, regioni e province autonome nella seduta del 7
settembre 2016, propedeutica all'adozione del menzionato d.P.C.M.
LEA, e violi, quindi, il principio di leale collaborazione di cui
agli artt. 117 e 118 della Costituzione, peraltro in una materia di
competenza esclusiva statale, quale quella della determinazione dei
livelli essenziali di assistenza (art. 117, comma 2, lettera m).
Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 9, della legge
Regione Sicilia n. 24 del 2018 per violazione degli artt. 9, secondo
comma, 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, e in
riferimento agli articoli 134, 136, 146 del decreto legislativo n. 42
del 2004 - Codice dei beni culturali e del paesaggio - in materia di
tutela dei centri storici e allo statuto Regione Siciliana R.D.
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito nella legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, ed in particolare con
l'art.14.
L'art. 3, comma 9, della legge regionale in questione apporta due
modifiche alla legge n. 13/2015, recante: «Norme per favorire il
recupero del patrimonio edilizio di base dei centri storici».
Con tale articolo, come si è detto, si dispone:
«Alla legge regionale 10 luglio 2015, n. 13 sono apportate le
seguenti modifiche:
a) all'art. 1, comma 2, dopo le parole «normativa vigente»
aggiungere le parole «salvo l'obbligo di adeguare le norme di
attuazione dei suddetti strumenti urbanistici ai contenuti della
presente legge, per le parti che dovessero risultare con essi
contrastanti.»;
b) all'art. 3, dopo il comma 5 è aggiunto il seguente:
«5-bis. Nel caso in cui l'amministrazione non abbia ancora adottato
lo studio di dettaglio previsto dal comma 1, relativo all'intero
centro storico, è data facoltà al soggetto che intende effettuare
interventi in conformità ai contenuti della presente legge di
proporre uno studio di dettaglio stralcio relativo ad un comparto
territoriale, costituito da una o più unità edilizie, con l'obbligo
del comune di attivare il procedimento previsto dal medesimo comma
1.».
Va premesso che la suddetta legge regionale n. 13 del 2015
contiene una (nuova) definizione delle tipologie edilizie dei centri
storici (art. 2) e prevede che ciascuna amministrazione comunale
provveda ad individuare (con effetti costitutivi) l'appartenenza
delle singole unità edilizie esistenti a ciascuna tipologia
(definita dall'art. 2) mediante uno studio di dettaglio dell'intero
centro storico promosso dall'ufficio tecnico comunale (art. 3).
L'integrazione, all'art. 1, comma 2, del periodo «salvo l'obbligo
di adeguare le norme di attuazione dei suddetti strumenti urbanistici
ai contenuti della presente legge, per le parti che dovessero
risultare con essi contrastanti» dispone un completo superamento
delle norme per le zone territoriali omogenee A - centro storico, ai
sensi decreto ministeriale n. 1444 del 1968, che sono state invece
fatte salve dalla legge del 2015, nel caso in cui contrastassero con
i contenuti degli «studi di dettaglio», le cui procedure di
individuazione sono previste dall'art. 3 della legge medesima.
Allo stesso art. 3 della legge n. 13 del 2015 è poi aggiunto il
comma 5-bis del seguente tenore: «Nel caso in cui l'amministrazione
non abbia ancora adottato lo studio di dettaglio previsto dal comma
1, relativo all'intero centro storico, è data facoltà al soggetto
che intende effettuare interventi in conformità ai contenuti della
presente legge di proporre uno studio di dettaglio stralcio relativo
ad un comparto territoriale, costituito da una o più unità
edilizie, con l'obbligo del comune di attivare il procedimento
previsto dal medesimo comma 1.»
Tale comma consente la parcellizzazione in stralci dello studio
di dettaglio, vanificando l'obiettivo di elaborare in forma organica
per l'intero centro storico criteri omogenei per l'individuazione
delle tipologie - e conseguentemente degli interventi possibili - ,
peraltro consentendo di far coincidere non solo con un comparto
territoriale (ad esempio un isolato), ma addirittura con una sola
unità edilizia, il minimo stralcio possibile che il proponente di un
intervento può sottoporre all'iter di approvazione.
La decisione sui piani o gli stralci presentati resta demandata
alla conferenza dei servizi prevista al comma 1 dello stesso art. 3,
nell'ambito della quale tuttavia, alla luce della nuova normativa in
materia, il parere della Soprintendenza potrebbe risultare
minoritario.
Inoltre, dal tenore del nuovo comma 5-bis, che fa riferimento
anche agli «interventi», non è chiaro se la conferenza -
esclusivamente finalizzata nel preesistente comma 1 alla espressione
di parere in merito all'appartenenza delle singole unità edilizie
alle categorie dell'art. 2 - autorizzi anche questi ultimi.
In ogni caso viene affidata all'iniziativa del privato la
proposta di attribuzione di tipologie edilizie che in alcuni casi,
per esempio in quello dell'edilizia che venisse classificata come
«non qualificata» o «parzialmente qualificata» potrebbero comportare
categorie di interventi molto impattanti, fino alla demolizione,
senza che sia prevista l'autorizzazione da parte della Soprintendenza
(cfr. art. 4, comma 1, lettera f), e, in virtù della modifica sopra
esposta del comma 2 dell'art. 1, anche in deroga alle norme
precedentemente in vigore per le zone A.
Le modifiche normative proposte si pongono, dunque, in contrasto
con quanto disposto dagli articoli 134, 136, 146 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio in materia di tutela dei centri storici, in
quanto aree di notevole interesse pubblico il cui valore
paesaggistico deve essere salvaguardato tramite le procedure
autorizzatone previste dalla normativa vigente.
Il combinato disposto degli articoli 134, 136, 146 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio chiarisce, oltre ogni ragionevole
dubbio, che i centri storici (intesi come unico organismo edilizio e
non come sommatoria di edifici di diverso valore): sono beni
paesaggistici in quanto aree di notevole interesse pubblico; non
possono essere oggetto di interventi che rechino pregiudizio al
valore tutelato; per questa ragione ogni intervento deve essere
preventivamente autorizzato dall'amministrazione a cui compete in via
esclusiva la verifica sulla sua compatibilità e quindi in Sicilia la
competente Soprintendenza ai Beni Culturali e Ambientali.
Le modifiche introdotte dalla normativa regionale rendono
possibile intervenire su tali aree in modo difforme rispetto a quanto
precedentemente pianificato e autorizzato dalla Soprintendenza.
Si prevede, infatti, che queste modifiche prevalgano pure sui
piani già vigenti nei centri storici.
Quindi, ad oggi si potrà intervenire in modo difforme rispetto a
quanto precedentemente pianificato dal comune e autorizzato dalla
Soprintendenza in conformità alle disposizioni nazionali ante legge
regionale n. 13 del 2015.
Grave e pregiudizievole, per la corretta pianificazione e tutela
del bene culturale «centro storico», è che gli interventi di
pianificazione attuativa per la realizzazione degli interventi di
trasformazione possono essere redatti dai privati e per singole
unità abitative, facendo venir meno quel necessario approccio
unitario (metodologico e valutativo) sul «bene culturale unitario
centro storico» ed invertendo la gerarchia degli interessi e delle
potestà di governo del territorio.
Come noto, le norme citate del decreto legislativo n. 42 del 2004
- Codice dei beni culturali e del paesaggio - sono qualificabili come
«norme di grande riforma economico-sociale», che si impongono anche
alle regioni dotate di autonomia speciale.
E sull'assoluta centralità della disciplina di cui al decreto
legislativo n. 42 del 2004 - ed il risalto che, sul piano
costituzionale, ad essa deve essere effettivamente riconosciuto -, si
è più volte espressa codesta Ecc.ma Corte affermando che con tale
disciplina si è inteso dare «attuazione al disposto del (citato)
art. 9 della Costituzione, poichè la prima disciplina che esige il
principio fondamentale della tutela del paesaggio è quella che
concerne la conservazione della morfologia del territorio e dei suoi
essenziali contenuti ambientali» (sent. n. 367 del 2007; 164 del
2009; 66 del 2012).
L'art. 3, comma 9, della legge regionale in esame si pone,
altresì, in contrasto con gli stessi limiti dettati dallo statuto
regionale R.D. legislativo 15 maggio 1946 n. 455, convertito nella
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, ed in particolare con
l'art. 14; tale disposizione, infatti, pur contemplando alla lettera
f) «l'urbanistica» ed alla lettera n) la «tutela del paesaggio» tra
le materie di potestà legislativa esclusiva della regione, precisa
che dette attribuzioni sono esercitate «nei limiti delle leggi
costituzionali dello Stato».
Le disposizioni regionali summenzionate, pertanto, violano l'art.
9, secondo comma, della Costituzione che sancisce la tutela del
paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione, l'art.
117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato la materia dei beni culturali, gli
articoli 134, 136, 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004 -
Codice dei beni culturali e del paesaggio- in materia di tutela dei
centri storici e lo statuto regionale - R.D. legislativo 15 maggio
1946, n. 455, convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2, ed in particolare l'art. 14.

P. Q. M.

Per le considerazioni esposte, il Presidente del Consiglio dei
ministri, come sopra rappresentato e difeso, chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare la illegittimità
costituzionale degli articoli 2, comma 28 e 3, comma 9 della legge
Regione Sicilia 16 dicembre 2018, n. 24, intitolata «Variazioni al
bilancio di previsione della regione per l'esercizio finanziario 2018
e per il triennio 2018/2020. Disposizioni varie», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale Regione Sicilia 18 dicembre 2018, n. 54, per
violazione degli artt. 9, secondo comma, 117, primo comma, 117,
secondo comma, lettera m), 117, secondo comma, lettera s), 117, terzo
comma, e 118 della Costituzione, e in riferimento agli articoli 134,
136, 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004 - Codice dei beni
culturali e del paesaggio - in materia di tutela dei centri storici e
allo statuto Regione Siciliana R.D. legislativo 15 maggio 1946, n.
455, convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 2, ed
in particolare con l'art. 14.
Roma, 14 febbraio 2019

Avvocato dello Stato: Mangia