1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 30-6-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 175 SENTENZA 10 - 22 giugno 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Credito e risparmio - Credito fondiario - Vincolo all'esecuzione di «opere fondiarie», con relativi meccanismi di controllo sull'effettivo impiego e opponibilita' dell'ipoteca al fallimento solo in caso di utilizzo delle somme mutuate in «opere fondiarie» - Mancata previsione - Lamentata ingiustificata disparita' di trattamento tra la banca che qualifichi come fondiario il proprio credito e gli altri creditori - Richiesta di pronuncia volta a ridisegnare l'istituto del credito fondiario sulla base di una opzione opposta a quella del legislatore - Abnormita' della pronuncia richiesta - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 1° settembre 1993, n. 385, art. 38; regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, art. 67. - Costituzione, art. 3. (004C0762) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 30-6-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 38 del
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia), e 67 del regio decreto
16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato
preventivo, dell'amministrazione controllata e della liquidazione
coatta amministrativa), promosso con ordinanza del 24 giugno 2002 dal
Tribunale ordinario di Bolzano nel procedimento civile vertente tra
la Cassa rurale di Tirolo e il fallimento della Balbo Policarpio &amp; C.
S.n.c., e altra, con l'intervento adesivo della Cassa di risparmio di
Bolzano, iscritta al n. 156 del registro ordinanze 2003 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, 1ª serie speciale,
dell'anno 2003.
Visti l'atto di costituzione della Banca Popolare dell'Alto Adige
S.c.r.l., nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 aprile 2004 il giudice relatore
Romano Vaccarella;
Uditi l'avvocato Antonio Baldassarre per la Banca Popolare
dell'Alto Adige S.c.r.l. e l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale ordinario di Bolzano, nel corso di un giudizio
di impugnazione promosso, ai sensi dell'art. 100 del regio decreto
16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato
preventivo, dell'amministrazione controllata e della liquidazione
coatta amministrativa), dalla Cassa rurale di Tirolo, ammessa al
passivo del fallimento della società Balbo Policarpio e C. S.n.c. e
dei soci della stessa in via chirografaria, avverso l'ammissione al
passivo della Banca Popolare dell'Alto Adige per un credito con
prelazione ipotecaria, ha sollevato, con ordinanza del 24
giugno 2002, questione di legittimità costituzionale, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, dell'art. 38 del decreto legislativo
1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia), e dell'art. 67 del regio decreto n. 267 del
1942 (di seguito, «legge fallimentare»).
1.1. - Premette il giudice a quo, in punto di fatto, che la
impugnante Cassa rurale di Tirolo ha dedotto che i soci falliti, in
data 9 settembre 1988, avevano acquistato una casa di abitazione,
usufruendo di un mutuo agevolato della Provincia autonoma di Bolzano,
con conseguente annotazione nei registri tavolari del vincolo
previsto dall'art. 3 della legge provinciale 2 aprile 1962, n. 4
(Norme per favorire l'accesso del risparmio popolare ad una
abitazione), e successive modificazioni, vincolo per il quale nei
successivi dieci anni non poteva essere costituito sull'immobile
alcun diritto reale, salvo il caso in cui fosse contratto un mutuo
«destinato all'acquisto, alla costruzione o al recupero
dell'alloggio»; che la convenuta Banca Popolare dell'Alto Adige aveva
concesso loro un mutuo di duecento milioni di lire, garantito da
ipoteca sul predetto immobile (intavolata in data 15 ottobre 1998),
con l'espressa pattuizione che la somma mutuata era «destinata a
finanziare la ristrutturazione dell'alloggio» e con la precisazione
che il mutuo costituiva «operazione di credito fondiario»; che la
somma mutuata non era stata utilizzata per lo scopo indicato, ma era
servita a pagare debiti della società fallita; che, pertanto,
l'ipoteca era da considerarsi nulla, perchè costituita in violazione
della citata legge provinciale, e il mutuo non era qualificabile come
«mutuo fondiario», sicchè l'ipoteca, iscritta nell'anno anteriore
alla dichiarazione di fallimento, non poteva ritenersi esentata dalla
revocatoria fallimentare a norma dell'art. 67, terzo comma, della
legge fall.
Riferisce, ancora, il giudice rimettente che la Banca Popolare
dell'Alto Adige, costituitasi, ha resistito all'impugnazione,
deducendo che la banca che eroga il credito fondiario non ha alcun
obbligo giuridico, nè alcuna possibilità concreta di controllare
l'utilizzo della somma mutuata; mentre la Cassa di risparmio di
Bolzano è intervenuta per aderire all'impugnazione.
1.2. - Quanto alla rilevanza della questione, il giudice
rimettente osserva che, poichè la violazione del vincolo imposto
dalla legge provinciale n. 4 del 1962 non determina la nullità della
costituzione di diritti reali sull'immobile, ma comporta soltanto la
revoca delle agevolazioni concesse dalla Provincia, la decisione
della causa dipende dalla questione sollevata circa la legittimità
costituzionale delle norme che disciplinano il credito fondiario.
1.3. - Il giudice rimettente osserva che la disciplina del
credito fondiario, di cui al regio decreto 16 luglio 1905, n. 646
(Approvazione del testo unico delle leggi sul credito fondiario), è
stata radicalmente modificata dal decreto legislativo n. 385 del
1993, in particolare consentendosi a ogni banca, e non più soltanto
ad appositi istituti di credito, l'esercizio del credito fondiario, e
stabilendosi, all'art. 38, che «il credito fondiario ha per oggetto
la concessione, da parte di banche, di finanziamenti a medio e lungo
termine garantiti da ipoteca di primo grado su immobili»: sicchè il
mutuo per cui è causa deve qualificarsi, secondo la vigente
disciplina, «operazione di credito fondiario».
Rileva ancora il rimettente che, essendo scomparsa la precedente
distinzione fra credito fondiario e credito edilizio e venuta meno la
necessità che la somma mutuata sia destinata a opere fondiarie o
edilizie, quand'anche si volesse ritenere che la banca possa o debba
richiedere che la somma sia destinata a incremento del patrimonio
fondiario o edilizio, mancherebbe ogni norma che preveda il controllo
su tale destinazione e le sanzioni in caso di inosservanza.
In siffatto mutato quadro normativo, ad avviso del giudice a quo,
sarebbe venuta meno la ratio che giustificava, nel precedente regime,
il trattamento preferenziale fatto, in sede fallimentare, agli
istituti di credito fondiario rispetto agli altri creditori, ratio
consistente in ciò che, essendo il finanziamento destinato a
incrementare il valore dell'immobile ipotecato, il mutuante poteva
recuperare il maggior valore dell'immobile da esso stesso finanziato.
Nel momento in cui, invece, qualunque mutuo ipotecario può essere
qualificato come «fondiario», anche quando ad esso non corrisponde un
incremento di valore dell'immobile, si dà adito a un ingiusto
vantaggio per la banca, poichè essa, in violazione della par
condicio creditorum, a) può sottoporre a espropriazione forzata il
bene ipotecato, nonostante il fallimento del debitore, al di fuori
della gestione fallimentare «e quindi in prededuzione»; b) si sottrae
alla regola (di cui all'art. 67, secondo comma, della legge fall.)
della revocabilità dell'ipoteca costituita nell'anno anteriore alla
dichiarazione di fallimento, grazie alla disposizione dell'art. 67,
terzo comma, della legge fall.
In tal modo, la normativa vigente - opina il rimettente - finisce
per pregiudicare gli altri creditori, prestandosi «ad essere
strumento di frode», come sarebbe avvenuto nel caso in esame, in cui
la somma erogata, presa in prestito allo scopo dichiarato di
effettuare lavori di ristrutturazione, poi è stata impiegata ad
altri fini.
1.4. - Il giudice rimettente, pertanto, conclude nel senso che il
«meccanismo combinato» dell'art. 38 del d.lgs. n. 385 del 1993 e
dell'art. 67 della legge fall. sarebbe in contrasto con l'art. 3
Cost., poichè, senza alcuna giustificazione razionale, «crea una
disparità di trattamento tra la banca che faccia figurare il proprio
credito come avente natura fondiaria e gli altri creditori del
fallimento»; e ciò sotto due profili:
a) in quanto la prima norma «non prevede che la qualifica di
mutuo fondiario sia vincolata alla esecuzione di opere fondiarie e
non prevede alcun meccanismo di controllo sull'effettivo modo di
utilizzo dell'importo mutuato»;
b) in quanto la seconda norma «non prevede che
l'opponibilità al fallimento della ipoteca fondiaria costituita
entro l'anno prima della dichiarazione di fallimento sia subordinata
allo effettivo utilizzo della somma mutuata a opere di natura
fondiaria».
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere che la questione sia dichiarata infondata.
La difesa erariale osserva che la normativa vigente,
contrariamente a quanto lamentato dal giudice a quo, consente di
impedire che sia esentata da revocatoria l'ipoteca iscritta a
garanzia di un credito fondiario, quando la somma erogata non sia
impiegata per le finalità dichiarate al momento della stipulazione
del finanziamento. Infatti, qualora si alleghi e si dimostri che lo
strumento contrattuale è servito alle parti per eludere una norma
imperativa («quale va qualificata quella fondamentale della legge
fallimentare che prevede la par condicio creditorum»), il contratto
sarà nullo per illiceità della causa; sicchè non c'è alcun
bisogno di una norma «che garantisca la possibilità di provare che
la somma mutuata sia stata effettivamente destinata a scopi
fondiari».
3.1. - Si è costituita la Banca Popolare dell'Alto Adige,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e, comunque,
infondata.
3.2. - In prossimità dell'udienza la Banca Popolare dell'Alto
Adige ha depositato memoria, nella quale illustra gli argomenti che
giustificano le conclusioni di cui sopra.
3.2.1. - La deducente - premesso che il nuovo testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia, definendo il credito
fondiario come quello che «ha per oggetto la concessione, da parte di
banche, di finanziamenti a medio e lungo termine garantiti da ipoteca
di primo grado su immobili», ha sussunto sotto tale nozione anche il
«credito edilizio», che nel precedente regime rispondeva al modello
del «mutuo di scopo» - rileva che il giudice a quo, con la prima
delle addizioni da lui chieste, vorrebbe introdurre la rilevanza
dello scopo per tutto il «credito fondiario», come ora definito dallo
stesso art. 38, non già, tuttavia, per una ragione che riguarda tale
credito in sè considerato, ma solo al fine di sottrarre il medesimo
credito all'esenzione dalla revocatoria fallimentare, prevista
dall'art. 67, terzo comma, della legge fall., che, infatti, viene
coinvolto nella eccezione di incostituzionalità. La deducente
osserva, in proposito, che, anche se fosse dichiarata
incostituzionale tale norma, il credito fondiario resterebbe
parimenti esentato dalla revocatoria fallimentare in virtù
dell'art. 39, comma 4, del d.lgs. n. 385 del 1993 (non censurato dal
rimettente), il quale stabilisce: «Le ipoteche a garanzia dei
finanziamenti non sono soggette a revocatoria fallimentare quando
siano state iscritte dieci giorni prima della pubblicazione della
sentenza dichiarativa di fallimento. L'art. 67 della legge
fallimentare non si applica ai pagamenti effettuati dal debitore a
fronte di crediti fondiari».
Per altro verso, la banca deducente osserva che, anche se
l'addizione richiesta portasse a configurare il credito fondiario
come «mutuo di scopo», non per questo il credito della banca e la
relativa garanzia ipotecaria potrebbero essere esclusi dal passivo
del fallimento: infatti, ove il mutuatario si rendesse inadempiente
al vincolo di destinazione del finanziamento, impiegando la somma
mutuata per finalità diverse dalla esecuzione di opere edilizie
(come sarebbe avvenuto nel caso di specie), la violazione
dell'obbligo contrattuale legittimerebbe la banca mutuante a chiedere
la risoluzione del contratto per inadempimento, ma non potrebbe
ritorcersi contro la stessa parte adempiente, rendendo revocabile
l'ipoteca; sicchè non si produrrebbe alcun effetto sullo stato
passivo del fallimento del mutuatario, poichè la banca dovrebbe pur
sempre essere ammessa al passivo quale creditore privilegiato in
forza della prelazione ipotecaria.
Sostiene, inoltre, la banca deducente il carattere
«interpretativo» della questione, sotto un duplice profilo: sia
perchè la qualificazione del credito fondiario come «mutuo di scopo»
implica soltanto una questione di interpretazione della relativa
disciplina, e non già un vero e proprio dubbio di costituzionalità;
sia perchè, fondandosi l'asserita violazione dell'art. 3 Cost. su
una possibile collusione fraudolenta tra il mutuatario e la banca
mutuante («che faccia figurare il proprio credito come avente natura
fondiaria»), le leggi vigenti già prevedono tutti i mezzi possibili
per prevenire e reprimere eventuali accordi fraudolenti fra le parti,
sia in campo civile (azione di simulazione, azione di nullità per
frode alla legge) sia in campo penale (ricorso abusivo al credito,
bancarotta preferenziale), e, pertanto, consentono al giudice, ove
raggiunga la prova della frode, di escludere dal passivo fallimentare
la garanzia ipotecaria costituita illegittimamente.
Infine, l'inammissibilità della questione sarebbe evidente per
il carattere «legislativo» delle addizioni richieste dal giudice
rimettente, il quale, da un lato, mirando ad attribuire rilevanza
giuridica allo scopo della singola operazione di finanziamento, fa
valere un'opzione di valore diametralmente opposta alla scelta
operata dal legislatore, e, dall'altro lato, non tiene conto che le
modalità applicative della rilevanza dello scopo dell'operazione di
finanziamento sono molteplici ed esigono scelte che comportano una
«riscrittura» della nozione di «credito fondiario», rispetto a quella
oggi contenuta nell'art. 38 del d.lgs. n. 385 del 1993, nonchè,
consequenzialmente, la modifica o il riaggiustamento di diverse
norme, oltre a quelle impugnate; il che esula dai poteri della Corte
costituzionale.
3.2.2. - La deducente osserva, in subordine, che, nel rinnovato
sistema della legge bancaria, reso più idoneo a far fronte alle
esigenze del credito verso la piccola proprietà, è del tutto
ragionevole che l'esenzione dalla revocatoria fallimentare sia
collegata alla sola esistenza della garanzia reale costituita
dall'ipoteca di primo grado, prescindendo dallo scopo del
finanziamento. Infatti, detta esenzione, eliminando o riducendo il
rischio per la banca creditrice di fronte all'insolvenza del
debitore, da un lato, favorisce il ricorso al credito fondiario da
parte dei piccoli proprietari, e, dall'altro, salvaguarda la
funzionalità del sistema del credito fondiario, a beneficio degli
stessi fruitori di esso, i quali, altrimenti, non avrebbero la
possibilità di ottenere finanziamenti. Di qui l'infondatezza della
questione, dal momento che, ove fosse accolta la prospettazione del
giudice rimettente, si verrebbe a introdurre retroattivamente una
diversa concezione del credito fondiario, la quale, dando rilievo
allo scopo, finirebbe per configurare diversamente taluni elementi di
fattispecie penali (truffa, bancarotta preferenziale, ecc.), e,
quindi, porterebbe a qualificare come reati comportamenti che
all'epoca dei fatti non lo erano: con un risultato non solo
irragionevole, ma precluso da principi fondamentali della
Costituzione (art. 25, secondo comma).
La rilevanza dello scopo, ancora, sarebbe irragionevole rispetto
ad operazioni di credito fondiario finalizzate non già alla
costruzione o alla ristrutturazione di edifici, e, quindi, a opere
che hanno per risultato un incremento patrimoniale, ma a opere
diverse, quali il reimpianto di alberi o il contenimento del fondo,
che hanno obiettivi puramente conservativi del bene immobile (e non
accrescitivi del valore di esso); senza dire che l'addizione
all'art. 38 del d.lgs. n. 385 del 1993, chiesta dal giudice a quo,
relativamente alle operazioni di «mutuo fondiario», comporterebbe
un'irragionevole discriminazione di questa forma di finanziamento
rispetto alle altre forme di finanziamento previste dalla norma,
così come rispetto ad altre cause di prelazione (in particolare il
pegno).

Considerato in diritto

Il Tribunale ordinario di Bolzano dubita della legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, degli
artt. 38 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), e 67 del regio
decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del
concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della
liquidazione coatta amministrativa), assumendo che tali norme
creerebbero una ingiustificata disparità di trattamento tra la banca
che qualifichi come fondiario il proprio credito e gli altri
creditori, in quanto la prima norma non prevede che la qualifica di
mutuo fondiario sia ancorata alla esecuzione di «opere fondiarie» e
ad un meccanismo di controllo sull'effettivo utilizzo delle somme
erogate, ed in quanto la seconda norma non prevede che l'ipoteca che
garantisce il mutuo sia opponibile al fallimento, se iscritta
nell'anno anteriore alla dichiarazione di fallimento, solo in caso di
effettivo utilizzo in «opere fondiarie» delle somme mutuate.
La questione è inammissibile.
La circostanza che il t.u. n. 385 del 1993 abbia radicalmente
innovato la previgente disciplina del credito fondiario - sia sul
piano soggettivo che su quello oggettivo - induce il rimettente ad
una apodittica negazione di qualsiasi ratio giustificatrice della
tutela privilegiata (art. 39 del t.u. n. 385 del 1993) accordata a
quello che, oggi, è definito (art. 38 dello stesso t.u.) credito
fondiario, e cioè al credito scaturente da un finanziamento a
medio-lungo termine erogato da una banca con contestuale iscrizione
di ipoteca di primo grado su un bene immobile; sicchè il rimettente
- quasi che quella previgente sia l'unica possibile disciplina
(peraltro non correttamente ricostruita) de «il credito fondiario» -
omette del tutto di chiedersi se l'evidente intento di favorire la
«mobilizzazione» della proprietà immobiliare - e, in tal modo,
l'accesso a finanziamenti potenzialmente idonei (anche) a consentire
il superamento di situazioni di crisi dell'imprenditore - costituisca
una scelta di politica economica del legislatore, come tale
sindacabile da questa Corte solo se ed in quanto manifestamente
irrazionale.
A tale premessa dell'ordinanza di rimessione corrisponde,
inevitabilmente, l'abnormità della pronuncia richiesta alla Corte:
pronuncia che dovrebbe sostanziarsi nella costruzione del (solo)
mutuo fondiario (e non di altre tipologie di finanziamenti) come
«mutuo di scopo», e cioè vincolato (come lo era l'oggi scomparso
credito edilizio) all'esecuzione di (non meglio precisate, nè
precisabili) «opere fondiarie», nella previsione di meccanismi di
controllo dell'effettivo impiego delle somme mutuate e, infine, nella
sanzione della «inopponibilita» dell'ipoteca che, in caso di
inadempimento da parte del mutuatario, dovrebbe paradossalmente
andare a carico del mutuante.
È evidente che - anche a prescindere da altre considerazioni - a
questa Corte è inibito sostituire all'istituto voluto dal
legislatore quello che il giudice rimettente ritiene preferibile
sulla base di una sua opzione opposta a quella del legislatore;
sicchè la questione sollevata è inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 38 del decreto legislativo 1° settembre
1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia), e 67 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina
del fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione
controllata e della liquidazione coatta amministrativa), sollevata,
in riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale ordinario
di Bolzano con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 giugno 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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