1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 21-7-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 153 SENTENZA 26 maggio - 15 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Sardegna - Inquadramento del personale dell'Agenzia forestale regionale per lo sviluppo del territorio e l'ambiente della Sardegna (FoReSTAS) nel contratto collettivo regionale di lavoro (CCRL) - Applicazione del trattamento retributivo fondamentale previsto dal CCRL e delle indennita' previste dal CCNL delle sistemazioni idraulico-forestali e dal Contratto integrativo regionale di lavoro - Inquadramento del personale dirigente dell'Agenzia FoReSTAS nel comparto contrattuale dei dirigenti regionali - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 24 giugno 2020, n. 18, art. 1, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo; statuto speciale per la Sardegna, art. 3, primo comma, lettera a). (T-210153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 21-7-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria
SANGIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1,
2 e 3, della legge della Regione Sardegna 24 giugno 2020, n. 18
(Inquadramento del personale dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 18-21 agosto 2020, depositato in cancelleria il 20
agosto 2020 e iscritto al n. 69 del registro ricorsi 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 2021 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giovanni Parisi per la
Regione autonoma Sardegna, quest'ultimo in collegamento da remoto, ai
sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18
maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 26 maggio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 18-21 agosto 2020, depositato il 20
agosto 2020 e iscritto al n. 69 del registro ricorsi per l'anno 2020,
il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in riferimento
complessivamente agli artt. 3, 97, 117, commi secondo, lettera l), e
terzo, della Costituzione, l'art. 1, commi 1, 2 e 3, della legge
della Regione Sardegna 24 giugno 2020, n. 18 (Inquadramento del
personale dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL).
Il ricorrente evidenzia che la legge regionale impugnata
disciplina il passaggio dei dipendenti dell'Agenzia forestale
regionale per lo sviluppo del territorio e dell'ambiente della
Sardegna (FoReSTAS), assunti a tempo indeterminato, al comparto di
contrattazione regionale. La disciplina del rapporto di lavoro dei
dipendenti dell'Agenzia regionale in esame spetterebbe alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato e sarebbe dunque
estranea alle attribuzioni di cui all'art. 3 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna).
1.1.- È impugnato, anzitutto, l'art. 1, comma 1, della legge
reg. Sardegna n. 18 del 2020, che regola l'inquadramento giuridico
del personale di FoReSTAS.
Ad avviso del ricorrente, tale disposizione si porrebbe in
contrasto con l'art. 97 Cost. «in materia di buon andamento e
imparzialità dell'amministrazione» e con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., che sancisce «la riserva esclusiva dello Stato
sull'ordinamento civile e, quindi, sui rapporti di diritto privato
regolabili dal Codice civile (contratti collettivi)».
Il ricorrente argomenta che, «a seguito della privatizzazione del
rapporto di pubblico impiego», la legge statale imporrebbe «un
trattamento uniforme di tali tipi di rapporti». Nè la legge
regionale potrebbe sostituirsi alla negoziazione delle parti, che
rappresenterebbe l'imprescindibile fonte di disciplina del rapporto.
Anche le autonomie speciali sarebbero vincolate al rispetto delle
«norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica,
quali sono i principi desumibili dal t.u. pubblico impiego».
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l'art. 1, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2020, che
«interviene in materia di trattamento economico del personale
FoReSTAS, anch'esso riservato alla contrattazione collettiva».
I lavoratori di FoReSTAS cumulerebbero il «trattamento
retributivo fondamentale previsto dal CCRL del comparto unico» con le
indennità attribuite «dal CCNL del settore privato delle
sistemazioni idraulico-forestali» e con «le indennità accessorie
previste dal Contratto integrativo regionale di lavoro del settore
pubblico».
Il ricorrente censura tale previsione in riferimento all'art. 97
Cost. «in materia di buon andamento e imparzialità
dell'amministrazione» e all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., per violazione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia «ordinamento civile». Il trattamento economico
fondamentale e quello accessorio - ribadisce il ricorrente -
dovrebbero essere definiti dalla contrattazione collettiva.
Sarebbe violato anche l'art. 3 Cost. La disciplina regionale in
esame implicherebbe una arbitraria disparità di trattamento tra i
«lavoratori in servizio presso la stessa amministrazione pubblica».
Sarebbe assoggettato a un regime deteriore il «restante e
maggioritario personale pubblico rientrante nel comparto unico
regionale», che beneficerebbe «dei trattamenti accessori e delle
indennità previste solamente dal vigente CCRL».
Il ricorrente ritiene che sia violato anche l'art. 117, terzo
comma, Cost., sul presupposto che il cumulo dei trattamenti previsti
dai «CCNL del settore privato e del settore pubblico» aggravi gli
oneri «a carico dell'amministrazione».
1.3.- Il ricorrente censura, infine, la disciplina del personale
dirigente dell'Agenzia FoReSTAS, dettata dall'art. 1, comma 3, della
legge reg. Sardegna n. 18 del 2020.
Essa presenterebbe gli stessi vizi di illegittimità
costituzionale denunciati con il primo motivo di ricorso, riguardante
l'inquadramento del personale non dirigente.
Il Presidente del Consiglio dei ministri prospetta quindi la
violazione dell'art. 97 Cost. «in materia di buon andamento e
imparzialità dell'amministrazione» e dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., per l'invasione della sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile».
2.- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna e
ha chiesto di dichiarare inammissibili o comunque infondate le
questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri.
La Regione autonoma Sardegna ha ricostruito, in via preliminare,
il quadro normativo in cui la disciplina impugnata si colloca.
Il personale dell'Agenzia FoReSTAS, istituita in virtù dell'art.
35 della legge della Regione Sardegna 27 aprile 2016, n. 8 (Legge
forestale della Sardegna), sarebbe transitato al comparto di
contrattazione collettiva già applicato ai dipendenti
dell'amministrazione regionale sarda e degli enti strumentali (art. 2
della legge della Regione Sardegna 19 novembre 2018, n. 43, recante
«Norme in materia di inquadramento del personale dell'Agenzia
FoReSTAS»).
L'inserimento del personale di FoReSTAS nel comparto di
contrattazione regionale si perfezionerebbe in seguito all'adozione
di una compiuta disciplina contrattuale, coerente con le attività e
con le tipologie lavorative del personale.
Il legislatore regionale avrebbe adottato la disciplina impugnata
allo scopo di garantire l'efficace svolgimento della campagna
antincendi, in un quadro complicato dall'impossibilità di attribuire
mansioni superiori e dallo stallo delle procedure negoziali «per la
definizione del transito del personale di FoReSTAS al comparto unico
di contrattazione».
La legge reg. Sardegna n. 18 del 2020 consentirebbe di inquadrare
in via provvisoria il personale di FoReSTAS nelle categorie e nei
livelli economici già previsti dalla contrattazione collettiva e di
gestire nel modo più efficiente il personale, mediante «[u]na
collocazione più elastica». Quanto ai dirigenti, sarebbe stato
confermato il transito al contratto collettivo regionale, nella
separata area dirigenziale.
2.1.- Non sarebbero fondate le censure formulate con riguardo
all'art. 1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2020.
La Regione autonoma Sardegna, con riguardo all'ordinamento degli
uffici e allo stato giuridico ed economico del personale, non sarebbe
assoggettata al rispetto delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale, in virtù della clausola di maggior favore sancita
dall'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La disposizione impugnata sarebbe giustificata da «inderogabili
esigenze di carattere organizzativo», relative alla campagna
antincendi del periodo estivo, e non determinerebbe alcuna
interferenza unilaterale e definitiva sul contratto di lavoro. Essa
sarebbe coerente con le previsioni dell'art. 40, comma 3-ter, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche). Queste ultime - ad avviso della parte resistente -
consentirebbero all'amministrazione di sostituirsi in via provvisoria
alle parti negoziali, allorchè il mancato raggiungimento
dell'accordo rischi di pregiudicare «interessi in gioco primari,
quali la salute o l'incolumità pubblica».
L'incidenza della legge sulla contrattazione collettiva, anche
con riguardo al trattamento retributivo, sarebbe ammessa sia dalla
legislazione statale (art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001),
sia dalla legislazione regionale (art. 2, comma 5, della legge della
Regione Sardegna 13 novembre 1998, n. 31, recante «Disciplina del
personale regionale e dell'organizzazione degli uffici della
Regione»).
A fronte di una situazione eccezionale, legata all'emergenza
epidemiologica e al «mancato raggiungimento dell'accordo tra le
parti», la Regione autonoma Sardegna avrebbe adottato «misure
interinali», che poi la contrattazione collettiva avrebbe potuto
rivedere.
Sarebbe inammissibile, perchè generica e sorretta da una
motivazione meramente assertiva, la censura di violazione dell'art.
97 Cost.
Essa sarebbe comunque, nel merito, infondata, in quanto la
normativa regionale si riprometterebbe di «garantire il buon
funzionamento dell'amministrazione».
2.2.- Non sarebbe fondato neppure il motivo di ricorso
riguardante l'art. 1, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 18 del
2020.
Il legislatore regionale, nell'esercizio delle «proprie
competenze esclusive sull'ordinamento degli uffici e trattamento
giuridico ed economico del personale», ben potrebbe intervenire a
regolare i trattamenti retributivi non previsti dalla contrattazione
collettiva, nelle more dell'entrata in vigore del nuovo contratto.
La disciplina impugnata, nell'attribuire al personale di FoReSTAS
«il trattamento economico fondamentale previsto dal CCRL e le
indennità di cui al CCNL di sistemazione idraulico forestale»,
terrebbe conto della specificità delle mansioni svolte dal personale
idraulico forestale e, in particolar modo, dal personale operaio.
Non sarebbe fondata neppure la censura di violazione dell'art. 97
Cost., comunque inammissibile per la sua genericità, in quanto il
legislatore regionale perseguirebbe l'obiettivo di garantire «il buon
funzionamento dell'operato amministrativo».
La parte resistente esclude, inoltre, il contrasto con l'art. 3
Cost.
Secondo la difesa regionale, il ricorrente muove dall'erroneo
presupposto che sussista una duplicazione di trattamenti accessori
che sarebbero invece «omogenei rispetto alle specifiche mansioni
assegnate ai dipendenti di FoReSTAS, senza sovrapposizioni o
duplicazioni delle indennità integrative», e si riconnetterebbero a
«realtà lavorative diverse», oggetto di trattamento differenziato
«in piena coerenza con il principio di uguaglianza».
Inammissibile, e comunque infondata, sarebbe anche la questione
di legittimità costituzionale promossa in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost.
Il ricorrente si limita a prospettare una duplicazione dei
trattamenti accessori con nuovi oneri a carico dell'amministrazione,
senza, tuttavia, individuare i principi di coordinamento della
finanza pubblica che ritiene siano stati violati.
Ad avviso della parte resistente, non soltanto la paventata
duplicazione non sussiste, ma la legge regionale impugnata identifica
puntualmente i mezzi di copertura.
2.3.- Neppure le censure formulate con riguardo all'art. 1, comma
3, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2020 sarebbero fondate.
La disposizione impugnata si sarebbe limitata a specificare che
il personale dirigente di FoReSTAS rientra nell'area di
contrattazione separata posta all'interno del comparto di
contrattazione collettiva regionale. La contrattazione collettiva non
potrebbe dettare, a tale riguardo, una regolamentazione differente, e
sarebbe censurabile la scelta di applicare ai dirigenti di FoReSTAS
un regime differenziato rispetto a quelli della Regione.
3.- In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria illustrativa, per ribadire le
conclusioni già rassegnate.
3.1.- La parte resistente, quanto all'impugnativa dell'art. 1,
comma 1, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2020, avrebbe ammesso lo
sconfinamento nella sfera di competenza esclusiva statale, pur
giustificandolo con inderogabili - e non meglio dimostrate - esigenze
organizzative.
Non sarebbe convincente il richiamo all'art. 40, comma 3-ter, del
d.lgs. n. 165 del 2001, non solo perchè presupporrebbe «atti
unilaterali di natura amministrativa, e non legislativa», ma anche
perchè si riconnetterebbe alla mancata stipulazione del contratto
collettivo integrativo.
Nè l'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, che demanda
alla contrattazione collettiva la disciplina dei rapporti individuali
di lavoro, potrebbe consentire l'ingerenza del legislatore regionale
in un ambito che proprio alla contrattazione collettiva è riservato.
Sarebbero sorrette da un'adeguata argomentazione le censure di
violazione degli artt. 97 e 3 Cost.
3.2.- Sarebbe fondato anche il motivo di ricorso riguardante
l'art. 1, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2020,
previsione che incide sul trattamento economico del personale
FoReSTAS.
La disposizione impugnata determinerebbe anche una maggiore
spesa, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
3.3.- Anche l'art. 1, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 18
del 2020 interverrebbe a disciplinare istituti riconducibili al
rapporto di lavoro, con conseguente lesione delle sfere di
attribuzione dello Stato.
4.- In vista dell'udienza, ha depositato una memoria illustrativa
anche la Regione autonoma Sardegna, insistendo per l'accoglimento
delle conclusioni già formulate nell'atto di costituzione.
La parte resistente ha ricordato di aver avviato per tempo le
trattative per la definizione del transito del personale di FoReSTAS
al comparto unico di contrattazione regionale e di avere dovuto far
fronte allo stallo delle trattative, in concomitanza con l'emergenza
epidemiologica e con la decadenza dell'organo di rappresentanza
negoziale della Regione (CORAN).
L'inquadramento disposto in via provvisoria, al solo scopo di
apprestare una efficace campagna antincendi, sarebbe coerente con le
esigenze di «una gestione più elastica dei dipendenti» e varrebbe a
scongiurare il rischio della responsabilità contabile per
l'attribuzione sistematica di mansioni superiori.
Il 28 e il 29 aprile 2021 sarebbe stata sottoscritta l'ipotesi di
accordo, che detterebbe una disciplina specifica per il personale di
FoReSTAS all'interno del contratto collettivo regionale di lavoro.
La disciplina impugnata si allineerebbe alla normativa statale,
che consentirebbe l'intervento unilaterale della parte pubblica
quando sussista un pregiudizio alla funzionalità dell'azione
amministrativa, e rappresenterebbe esercizio della competenza
regionale in materia di organizzazione amministrativa degli uffici e
del personale, «competenza primaria», come tale non vincolata al
rispetto delle norme fondamentali di riforma economico-sociale.
La disciplina dettata dalla fonte negoziale ricalcherebbe quella
stabilita, in via provvisoria, dalla normativa impugnata. Il
legislatore regionale non avrebbe invaso, pertanto, la competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
5.- All'udienza le parti hanno insistito per l'accoglimento delle
conclusioni già rassegnate negli scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso iscritto al n. 69 del registro ricorsi per
l'anno 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento complessivamente agli artt. 3, 97, 117, commi secondo,
lettera l), e terzo, della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione
Sardegna 24 giugno 2020, n. 18 (Inquadramento del personale
dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL).
Come premessa comune a tutte le censure, il ricorrente osserva
che non viene in rilievo la sfera di attribuzioni delineata dallo
statuto speciale (si richiama la sentenza di questa Corte n. 43 del
2020). La legge regionale impugnata, nel disporre il passaggio al
comparto di contrattazione regionale dei dipendenti dell'Agenzia
forestale regionale per lo sviluppo del territorio e dell'ambiente
della Sardegna (FoReSTAS) che siano stati assunti a tempo
indeterminato, travalicherebbe infatti le competenze attribuite
dall'art. 3, lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) con riguardo all'ordinamento
degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e allo stato
giuridico ed economico del personale.
La disciplina in esame, in particolare, violerebbe i «principi
fondamentali stabiliti dall'art. 117, secondo comma, lettera l) della
Costituzione che individua la competenza esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento civile».
2.- Il ricorrente impugna, in primo luogo, l'art. 1, comma 1,
della legge reg. Sardegna n. 18 del 2020, che regola l'inquadramento
giuridico del personale di FoReSTAS.
La disposizione in esame contrasterebbe con l'art. 97 Cost. «in
materia di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione» e con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che attribuisce alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la disciplina dei
rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione.
La legge statale, in particolare, riserverebbe alla
contrattazione collettiva la regolamentazione di tali rapporti di
lavoro con riguardo al trattamento economico e alla classificazione
del personale, allo scopo di garantire la necessaria uniformità
della relativa disciplina sul territorio nazionale, e fisserebbe
così un tipico limite di diritto privato, destinato a imporsi anche
alle autonomie speciali.
Non si potrebbe invocare la competenza legislativa primaria della
Regione autonoma Sardegna in tema di stato giuridico ed economico del
personale (art. 3, lettera a, dello statuto speciale), che in ogni
caso dovrebbe essere esercitata nel rispetto delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica, «quali sono i
principi desumibili dal t.u. pubblico impiego».
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, inoltre,
l'art. 1, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2020, che
interviene sul «trattamento economico del personale FoReSTAS,
anch'esso riservato alla contrattazione collettiva».
La disposizione in esame attribuirebbe al personale di FoReSTAS,
in aggiunta al «trattamento retributivo fondamentale previsto dal
CCRL del comparto unico», le «indennità previste dal CCNL del
settore privato delle sistemazioni idraulico-forestali» e «le
indennità accessorie previste dal Contratto integrativo regionale di
lavoro del settore pubblico».
Il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 97 Cost. «in
materia di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione» e
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., «considerata la
riserva esclusiva dello Stato sull'ordinamento civile e, quindi, sui
rapporti di diritto privato regolabili dal Codice civile (contratti
collettivi), riserva certamente esistente alla luce dello statuto
della Regione autonoma Sardegna».
La disposizione impugnata sarebbe lesiva, inoltre, dell'art. 3
Cost. «in materia di uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla
legge», in quanto determinerebbe una «iniqua disparità di
trattamento nei confronti del restante e maggioritario personale
pubblico rientrante nel comparto unico regionale, destinatario dei
trattamenti accessori e delle indennità previste solamente dal
vigente CCRL».
Il ricorrente prospetta, da ultimo, la violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost. «in materia di coordinamento della finanza
pubblica cui la Regione deve attenersi», anche quando sia titolare di
un'autonomia differenziata. Dal «cumulo delle disposizioni di cui ai
CCNL del settore privato e del settore pubblico» deriverebbero «nuovi
e maggiori oneri a carico dell'amministrazione».
4.- È impugnato, infine, l'art. 1, comma 3, della legge reg.
Sardegna n. 18 del 2020, che disciplina l'inquadramento del personale
dirigente dell'Agenzia, per le stesse ragioni già illustrate con
riguardo all'inquadramento del personale non dirigente.
Tale disposizione entrerebbe in conflitto con l'art. 97 Cost. «in
materia di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione» e con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., «considerata la riserva
esclusiva dello Stato sull'ordinamento civile e, quindi, sui rapporti
di diritto privato regolabili dal Codice civile (contratti
collettivi), riserva certamente esistente alla luce dello statuto
della Regione autonoma Sardegna».
5.- Le questioni di legittimità costituzionale promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri attengono a una normativa
ispirata alla finalità comune di apprestare una disciplina
provvisoria dei rapporti di lavoro del personale di FoReSTAS.
Le censure, che in larga parte si incentrano sulle medesime
argomentazioni, possono essere esaminate congiuntamente. Esse sono
fondate, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., parametro che deve essere esaminato in via prioritaria, in
quanto attiene al riparto delle competenze tra Stato e Regioni.
6.- Questa Corte è costante nell'affermare che, a seguito della
privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, la disciplina del
trattamento giuridico ed economico dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni è retta dalle disposizioni del codice civile e dalla
contrattazione collettiva, cui la legge dello Stato rinvia.
Le medesime considerazioni si impongono anche per il personale
delle Regioni.
6.1.- La disciplina del trattamento economico e giuridico, anche
con riguardo al pubblico impiego regionale, è riconducibile alla
materia «ordinamento civile», riservata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato (sentenza n. 273 del 2020, punto 5.2.1. del
Considerato in diritto).
È dunque precluso alle Regioni adottare una normativa che incida
su un rapporto di lavoro già sorto e, nel regolarne il trattamento
giuridico ed economico, si sostituisca alla contrattazione
collettiva, fonte imprescindibile di disciplina (sentenze n. 20 del
2021, punto 3.2.1. del Considerato in diritto, e n. 199 del 2020,
punto 9.2. del Considerato in diritto).
6.2.- Con riferimento alle Regioni a statuto speciale, questa
Corte ha indicato la necessità di tener conto delle competenze
statutarie. Con particolare riguardo alla Regione autonoma Sardegna,
occorre considerare «la competenza legislativa primaria in tema di
"stato giuridico ed economico del personale" di cui all'art. 3, comma
1, lettera a), dello statuto di autonomia. La potestà legislativa
primaria della Regione autonoma Sardegna, tuttavia, per espressa
previsione statutaria, deve essere esercitata nel "rispetto [...]
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica". A tale proposito, con le sentenze n. 257 del 2016 e n.
211 del 2014, questa Corte ha ricordato, proprio con riguardo al
trattamento economico, che l'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165 del
2001 stabilisce che l'attribuzione di tali trattamenti può avvenire
esclusivamente mediante contratti collettivi, mentre l'art. 45 dello
stesso decreto ribadisce che il trattamento economico fondamentale ed
accessorio è definito dai contratti collettivi» (sentenza n. 154 del
2019, punto 2 del Considerato in diritto).
La disciplina ora richiamata costituisce norma fondamentale di
riforma economico-sociale della Repubblica e detta principi che si
configurano come tipici limiti di diritto privato, fondati
sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di
garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti tra privati,
principi che si impongono anche alle Regioni a statuto speciale.
6.3.- Con riguardo al personale di FoReSTAS, questa Corte ha
ricondotto alla competenza legislativa esclusiva dello Stato nella
materia «ordinamento civile» i profili concernenti l'assunzione e
l'inquadramento (sentenza n. 43 del 2020, punto 4.1. del Considerato
in diritto) e ha ribadito che è lesiva della competenza statale una
disposizione regionale che si sostituisca al contratto collettivo,
per disciplinare direttamente un aspetto della retribuzione (sentenza
n. 232 del 2019, punto 5 del Considerato in diritto).
7.- La disciplina impugnata, inerente alla transizione del
personale dell'Agenzia FoReSTAS al comparto unico della
contrattazione regionale, deve essere esaminata alla luce dei
principi ora richiamati, non senza prima percorrere le tappe salienti
dell'evoluzione impressa alla legislazione regionale.
7.1.- La legge della Regione Sardegna 27 aprile 2016, n. 8 (Legge
forestale della Sardegna) ha istituito l'Agenzia forestale regionale
per lo sviluppo del territorio e dell'ambiente della Sardegna
(FoReSTAS), che funge da struttura tecnico-operativa della Regione,
preordinata ad attuare i programmi in campo forestale-ambientale e a
supportare la Regione «sui temi della gestione forestale ambientale,
della multifunzionalità e della tutela del paesaggio forestale e
rurale, della ricerca e del trasferimento dell'innovazione
tecnologica» (art. 35, comma 2).
Dotata di personalità giuridica di diritto pubblico, di potere
regolamentare e di autonomia statutaria, patrimoniale, contabile e
finanziaria, l'Agenzia FoReSTAS subentra nella titolarità dei
rapporti giuridici attivi e passivi che fanno capo al soppresso Ente
foreste della Sardegna, disciplinato dalla legge della Regione
Sardegna 9 giugno 1999, n. 24 (Istituzione dell'Ente foreste della
Sardegna, soppressione dell'Azienda delle foreste demaniali della
Regione sarda e norme sulla programmazione degli interventi regionali
in materia di forestazione).
7.2.- L'Agenzia FoReSTAS subentra all'Ente foreste della Sardegna
anche nella titolarità dei rapporti giuridici concernenti il
personale, ivi compreso quello assunto con contratto a tempo
determinato.
Il regime giuridico del personale di FoReSTAS ha registrato una
continua evoluzione.
7.2.1.- La prima fase si caratterizza per una disciplina
peculiare rispetto a quella applicabile ai dipendenti
dell'amministrazione regionale.
L'art. 48, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2016,
nella formulazione originaria, disponeva che i dipendenti
dell'Agenzia costituissero «un comparto di contrattazione distinto
dal comparto del personale dell'Amministrazione regionale e degli
altri enti regionali» e che continuassero a trovare applicazione, in
tale settore, «a) il contratto collettivo nazionale di lavoro degli
operai forestali ed impiegati agricoli addetti ai lavori di
sistemazione idraulico-forestale eseguiti in amministrazione diretta
da enti, aziende o istituzioni pubbliche; b) il contratto integrativo
regionale».
L'art. 1, comma 1, della legge della Regione Sardegna 19 novembre
2018, n. 43 (Norme in materia di inquadramento del personale
dell'Agenzia FoReSTAS) ha delimitato la vigenza di tale disciplina
speciale, destinata a operare solo «[f]ino alla data di adozione
della disciplina contrattuale di cui all'articolo 48-bis».
Il citato art. 48-bis della legge reg. Sardegna n. 8 del 2016,
introdotto dall'intervento riformatore del 2018 (art. 2, comma 1,
della legge reg. Sardegna n. 43 del 2018), ha provveduto, al comma 1,
a inserire i dipendenti in servizio dell'Agenzia FoReSTAS, assunti a
tempo indeterminato, «nel comparto unico di contrattazione collettiva
regionale dalla data di adozione di una compiuta disciplina
contrattuale coerente con le attività e con le tipologie lavorative
del personale medesimo».
All'originaria specialità fa riscontro una progressiva
armonizzazione, che accomuna - quanto a comparto di contrattazione
collettiva - personale della Regione e personale di FoReSTAS e
prefigura, per i dipendenti dell'Agenzia, l'entrata in vigore di una
organica disciplina di fonte negoziale.
7.2.2.- Non sono dissimili le vicende relative al regime
applicato ai dirigenti, dapprima assoggettati al «contratto
collettivo nazionale dei dirigenti dell'agricoltura» e al «relativo
contratto integrativo», in virtù dell'art. 48, comma 4, della legge
reg. Sardegna n. 8 del 2016, che delineava una disciplina
marcatamente speciale.
Con le modificazioni apportate dall'art. 2, comma 1, della legge
reg. Sardegna n. 43 del 2018, anche i dirigenti di FoReSTAS sono
stati inseriti nella autonoma e separata area di contrattazione della
dirigenza regionale, «all'interno del comparto di contrattazione
collettiva regionale, di cui al comma 4 dell'articolo 58 della legge
regionale n. 31 del 1998» (art. 48-bis, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 8 del 2016). Nell'originario disegno del legislatore
regionale, tale inserimento era correlato all'adozione di una
compiuta disciplina contrattuale, coerente con le attività e con le
tipologie lavorative del personale di FoReSTAS.
7.3.- All'inquadramento del personale di FoReSTAS nel comparto
unico di contrattazione collettiva regionale e al descritto processo
di armonizzazione ha dato forte impulso la legge della Regione
Sardegna 11 febbraio 2019, n. 6 (Modifiche delle leggi regionali n. 8
del 2016 e n. 43 del 2018 in materia di inquadramento del personale
dell'Agenzia FoReSTAS).
Il legislatore regionale ha ribadito, sia per i dipendenti che
per i dirigenti di FoReSTAS, il ruolo essenziale della contrattazione
collettiva nella regolamentazione del rapporto di lavoro (art. 1,
comma 1, lettera a, della legge reg. Sardegna n. 6 del 2019, che ha
inserito il comma 1-bis nell'art. 48 della legge reg. Sardegna n. 8
del 2016).
Le procedure negoziali devono dispiegarsi «[n]el rispetto dei
limiti in materia di ordinamento civile» e delle prescrizioni
inderogabili del d.lgs. n. 165 del 2001 in tema di contrattazione
collettiva e di rappresentatività sindacale, in armonia con quanto
sancisce l'art. 46, comma 13, del medesimo decreto legislativo, che
consente alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di
avvalersi, per la contrattazione collettiva di loro competenza, di
agenzie tecniche istituite con legge regionale o provinciale ovvero
dell'assistenza dell'ARAN.
7.4.- Nel contesto del complesso percorso di transizione del
personale di FoReSTAS al comparto unico di contrattazione collettiva
regionale, le disposizioni impugnate anticipano in via provvisoria
l'inquadramento del personale dell'Agenzia FoReSTAS nelle categorie e
nelle fasce del comparto unico del contratto collettivo regionale,
senza attendere il perfezionarsi delle procedure negoziali che
avrebbero dovuto scandire tale processo.
Nelle more della definizione di una compiuta disciplina
contrattuale, l'art. 1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 18 del
2020 interviene a inquadrare il personale dell'Agenzia «nelle
categorie e fasce del comparto unico del Contratto collettivo
regionale, in coerenza con i criteri stabiliti dalla Delib.G.R. n.
28/1 del 26 luglio 2019», secondo le previsioni specificate dalla
Tabella allegata.
L'art. 1, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 18 del 2020
regola il trattamento retributivo del personale di FoReSTAS così
inquadrato in via provvisoria e lo commisura al «trattamento
retributivo fondamentale previsto dal CCRL» e alle «indennità
previste dal CCNL delle sistemazioni idraulico-forestali e dal
Contratto integrativo regionale di lavoro».
L'art. 1, comma 3, della citata legge regionale concerne il
personale dirigente, che provvede a inquadrare con efficacia
immediata - senza attendere l'adozione di una organica disciplina
contrattuale - «nel comparto contrattuale dei dirigenti regionali,
così come previsto dalla legge regionale 19 novembre 2018, n. 43
(Norme in materia di inquadramento del personale dell'Agenzia
FoReSTAS), nel rispetto del CCRL dei dirigenti della Regione».
8.- Prima ancora della conclusione delle trattative, tutte le
disposizioni impugnate hanno inciso su rapporti di lavoro già sorti,
determinandone in maniera minuta, e con effetti immediati, aspetti
essenziali e qualificanti, quali sono da considerarsi l'inquadramento
del personale, anche dirigente, in specifici comparti e il connesso
trattamento retributivo. Si è attuata, in tal modo, una indebita
sostituzione della fonte di disciplina del rapporto di lavoro
individuata dalla legge statale nella contrattazione collettiva (art.
2, comma 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante
«Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche»).
Il contenuto precettivo delle disposizioni impugnate, volte a
dettare una disciplina interinale del rapporto di lavoro, conferma la
riconducibilità della normativa in esame alla materia «ordinamento
civile», attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, e vale dunque a escludere, specularmente, il ricorrere di uno
specifico titolo di competenza regionale, come questa Corte ha
confermato anche con riguardo alla Regione autonoma Sardegna (fra le
molte, le citate sentenze n. 43 del 2020 e n. 154 del 2019).
9.- È la stessa parte resistente a riconoscere, nella memoria di
costituzione, che «con l'intervento normativo per cui è causa sono
state dettate regole che attengono alla disciplina del rapporto di
lavoro dei dipendenti dell'Ente strumentale regionale FoReSTAS», al
fine di supplire alla carenza di una compiuta disciplina negoziale.
Per giustificare l'invasione della sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato, la Regione autonoma Sardegna ha
addotto inderogabili esigenze organizzative e ha ritenuto di
affermare la coerenza dell'assetto sancito in via provvisoria con la
normativa statale.
Tuttavia, nessuno di tali argomenti è condivisibile.
9.1.- Quanto all'urgenza di provvedere in vista dell'allora
imminente campagna antincendi, senza fare ricorso all'attribuzione di
mansioni superiori, si deve osservare che, per porre rimedio a una
prassi distorta, già rilevata dalla Corte dei conti, non si può
proporre quale soluzione una scelta lesiva del riparto delle
competenze tra Stato e Regioni, anch'essa censurabile.
Nè le difficoltà contingenti, connesse ai ritardi nella
sostituzione dell'organo di rappresentanza negoziale della Regione,
possono giustificare la lesione delle attribuzioni legislative dello
Stato. A tali inconvenienti la Regione è chiamata a far fronte con
un'azione amministrativa efficace e sollecita, senza violare l'ordine
delle competenze delineato dalla Costituzione.
9.2.- Nè giova alla parte resistente far leva sull'art. 40,
comma 3-ter, del d.lgs. n. 165 del 2001, che attiene alla diversa
ipotesi in cui non si raggiunga l'accordo per la stipulazione di un
contratto collettivo integrativo e il protrarsi delle trattative
possa pregiudicare la funzionalità dell'azione amministrativa.
Nel caso in esame non viene in rilievo la mancata conclusione di
un contratto integrativo, come la parte ricorrente ha evidenziato
nella memoria illustrativa depositata in vista dell'udienza.
Peraltro, la disposizione invocata dalla Regione autonoma
Sardegna consente all'amministrazione interessata di provvedere in
via provvisoria sulle materie del mancato accordo fino alla
successiva sottoscrizione, con atti sottoposti al controllo di
compatibilità economico-finanziaria di cui all'art. 40-bis del
d.lgs. n. 165 del 2001. Gli atti previsti dalla disciplina statale si
collocano sul versante eminentemente amministrativo e differiscono da
un intervento legislativo che travalica le competenze regionali.
Quanto all'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001,
richiamato dalla difesa regionale, esso pone in risalto in modo
inequivocabile il ruolo cruciale della contrattazione collettiva,
senza aprire spazio alcuno a interventi di leggi regionali che
interferiscano con le procedure negoziali.
9.3.- A diverse conclusioni non può indurre neppure il carattere
temporaneo delle misure disposte dal legislatore regionale,
strutturate come cedevoli rispetto alla disciplina negoziale ancora
in fieri.
Come questa Corte ha già chiarito, «il principio di riserva di
contrattazione collettiva non può essere derogato nemmeno in via
provvisoria» (sentenza n. 81 del 2019, punto 3.6. del Considerato in
diritto).
Nel caso di specie, peraltro, si tratta di una provvisorietà
indefinita, proprio perchè condizionata dai tempi imprevedibili
della conclusione delle trattative.
9.4.- È poi ininfluente che l'accordo in fase di conclusione
collimi con quanto disposto in via provvisoria dal legislatore
regionale, poichè qualunque eventuale conformità rappresenta pur
sempre un posterius privo di rilievo, certamente non tale da rendere
compatibile con la Costituzione - ora per allora - la disciplina già
dettata dalla Regione autonoma Sardegna, in violazione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Nè al legislatore regionale è consentita una disciplina
legislativa che riproduca le previsioni della fonte negoziale, per il
divieto di novazione della fonte (sentenza n. 234 del 2017).
Con riguardo ai dirigenti di FoReSTAS, non si può escludere la
violazione della competenza statale, per il solo fatto che la
contrattazione collettiva non avrebbe potuto adottare scelte di segno
diverso.
Non è persuasivo neppure il rilievo che i trattamenti economici
previsti dalla legge reg. Sardegna n. 18 del 2020 rispecchino la
specificità delle mansioni ricoperte dal personale di FoReSTAS e che
non vi siano duplicazioni indebite. Tali rilievi riguardano il merito
delle scelte in concreto adottate, ma non valgono a superare il fatto
che, in tale ambito, sia precluso qualsiasi intervento del
legislatore regionale.
10.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Sardegna
n. 18 del 2020.
Restano assorbite le ulteriori censure, formulate in riferimento
agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2
e 3, della legge della Regione Sardegna 24 giugno 2020, n. 18
(Inquadramento del personale dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 15 luglio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA