1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 15-11-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 237 SENTENZA 11 ottobre - 10 novembre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali - Concorso delle Regioni e degli enti locali alla sostenibilita' del debito pubblico ed alla sua riduzione mediante versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato - Modalita' da definirsi con legge ordinaria. - Legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), art. 4, comma 1. (T-170237) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 15-11-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,
lettere a), b) e c), della legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche
alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei
bilanci delle regioni e degli enti locali), promossi dalle Province
autonome di Bolzano e di Trento, dalle Regioni autonome Trentino-Alto
Adige/Südtirol e Friuli-Venezia Giulia e dalle Regioni Veneto,
Lombardia e Liguria, con ricorsi notificati il 27 ottobre-2 novembre,
il 28 ottobre, il 28 ottobre-2 novembre ed il 28 ottobre 2016,
depositati in cancelleria il 31 ottobre, il 4 e il 7 novembre 2016 ed
iscritti ai numeri da 68 a 74 del registro ricorsi 2016.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella udienza pubblica dell'11 ottobre 2017 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Renate von Guggenberg per la Provincia
autonoma di Bolzano, Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e per le Regioni autonome Trentino-Alto Adige/Südtirol e
Friuli-Venezia Giulia, Fabio Cintioli per le Regioni Lombardia e
Liguria, Ezio Zanon per la Regione Veneto e l'avvocato dello Stato
Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato, con ricorso
depositato il 31 ottobre 2016 e iscritto al n. 68 del registro
ricorsi 2016, tra gli altri, l'art. 4, comma 1, lettere a) e b),
della legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre
2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e
degli enti locali), che ha modificato l'art. 12 della legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della
Costituzione). L'art. 12, inserito nel Capo IV della legge (dedicato
all'«Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e
concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico»),
disciplina il «Concorso delle regioni e degli enti locali alla
sostenibilità del debito pubblico».
L'art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 164 del 2016 ha
sostituito l'art. 12, comma 1, della legge n. 243 del 2012, nei
seguenti termini: «[l]e regioni, i comuni, le province, le città
metropolitane e le province autonome di Trento e di Bolzano
concorrono ad assicurare la sostenibilità del debito del complesso
delle amministrazioni pubbliche, secondo modalità definite con legge
dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente
legge». L'art. 4, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016 ha
sostituito l'art. 12, comma 2, della legge n. 243 del 2012, nei
seguenti termini: «[f]ermo restando quanto previsto dall'articolo 9,
comma 5, gli enti di cui al comma 1, tenuto conto dell'andamento del
ciclo economico, concorrono alla riduzione del debito del complesso
delle amministrazioni pubbliche attraverso versamenti al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato secondo modalità definite con
legge dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente
legge».
In via preliminare, la ricorrente ricorda che sia la legge n. 164
del 2016 sia la legge n. 243 del 2012 sono state adottate in
attuazione dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione, come
modificato dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), e dell'art. 5 di questa stessa legge costituzionale.
La Provincia autonoma di Bolzano lamenta che la disposizione
impugnata rinvii a una legge ordinaria la definizione delle modalità
del concorso degli enti territoriali alla sostenibilità del debito
pubblico complessivo e alla riduzione del debito attraverso
versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. Tale
rinvio alla legge ordinaria contrasterebbe con l'art. 5, comma 2,
lettera c) della legge costituzionale n. 1 del 2012, che invece
demanda a una legge rinforzata, approvata a maggioranza assoluta, la
disciplina delle modalità con le quali gli enti territoriali
concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle
pubbliche amministrazioni. Le nuove norme si limiterebbero a
riprodurre quanto già previsto dalla legge costituzionale, «senza
declinare le norme di principio alle quali la legge ordinaria
dovrebbe dare attuazione».
La ricorrente poi illustra la ridondanza di tale violazione della
legge costituzionale sull'autonomia finanziaria delle province
autonome.
1.1.- Con memoria depositata il 9 dicembre 2016, si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
respinto.
In primo luogo, la difesa dello Stato osserva che la legge
costituzionale n. 1 del 2012 non riserverebbe la disciplina di
dettaglio alla legge rinforzata, ragion per cui quest'ultima potrebbe
contenere la disciplina generale e rinviare alla legge ordinaria per
la disciplina di dettaglio. Inoltre, la disposizione impugnata non
avrebbe significativamente innovato l'art. 12 della legge n. 243 del
2012, in quanto anche la previgente formulazione «rinviava alla legge
ordinaria e alla fonte regolamentare», nella parte in cui attribuiva
ai documenti di programmazione finanziaria e di bilancio il compito
di determinare «la misura del contributo [degli enti territoriali] al
Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato».
Infine, l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce una carenza
di interesse attuale al ricorso della Provincia, in quanto nulla
escluderebbe che, nella pratica attuazione della disposizione
censurata, la legge sia approvata con la maggioranza prescritta dalla
legge costituzionale n. 1 del 2012, con la conseguenza che la
lamentata violazione potrebbe essere dedotta solo in un momento
successivo.
2.- Con ricorso depositato il 4 novembre 2016, iscritto al n. 69
del registro ricorsi 2016, anche la Provincia autonoma di Trento ha
impugnato, tra gli altri, l'art. 4, comma 1, lettere a) e b), della
legge n. 164 del 2016, che ha modificato l'art. 12 della legge n. 243
del 2012.
In primo luogo, l'art. 4, comma 1, lettera a), violerebbe l'art.
5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale n. 1 del 2012, in
quanto rinvia a una legge ordinaria la definizione delle modalità
del concorso degli enti territoriali alla sostenibilità del debito
pubblico complessivo, cioè la disciplina di un oggetto che la citata
norma costituzionale riserverebbe alla legge rinforzata, approvata a
maggioranza assoluta, prevista dall'art. 81, sesto comma, Cost.
L'illegittimità non verrebbe meno per il fatto che la legge
ordinaria si deve conformare ai «principi stabiliti dalla presente
legge», cioè dalla legge n. 243 del 2012, in quanto questa, dopo le
modifiche operate dallo stesso art. 4 della legge n. 164 del 2016,
non conterrebbe alcun principio sul concorso degli enti territoriali
alla sostenibilità del debito pubblico complessivo.
La ricorrente illustra poi la ridondanza di tale violazione della
legge costituzionale sull'autonomia finanziaria delle province
autonome.
In secondo luogo, l'art. 4, comma 1, lettera a), violerebbe gli
artt. 79 e 104 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e il
principio dell'accordo in materia finanziaria, in quanto affiderebbe
a una legge statale ordinaria un oggetto «già specificamente
regolamentato (e in modo esaustivo) dal citato art. 79» e dai commi
da 406 a 413 (in particolare, dal comma 410) dell'art. 1 della legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)», norme approvate sulla base di un'intesa raggiunta ai sensi
dell'art. 104 dello Statuto e successive alla legge n. 243 del 2012.
Secondo la ricorrente, qualora la legge rinforzata prevista dall'art.
81, sesto comma, Cost., avesse una qualche capacità derogatoria
rispetto alla disciplina statutaria sulla finanza regionale, essa
«non potrebbe comunque trasferire tale capacità ad una comune legge
ordinaria, tanto più quando le norme statutarie già danno
attuazione ai principi dettati dalla legge cost. n. 1 del 2012».
L'art. 4, comma 1, lettera a) violerebbe dunque entrambi i sistemi di
garanzia, sia della fonte rinforzata, sia della fonte negoziata.
Anche l'art. 4, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016,
che rinvia a una legge ordinaria la definizione delle modalità con
le quali gli enti territoriali concorrono alla riduzione del debito
pubblico complessivo attraverso versamenti al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato, è censurato, sia per violazione
della riserva di legge rinforzata posta dall'art. 5, comma 2, lettera
c), della legge costituzionale n. 1 del 2012, sia per violazione
dell'art. 79 dello Statuto speciale e del principio dell'accordo in
materia finanziaria. Esso imporrebbe infatti alle Province autonome
di «contribuire alla riduzione del debito del complesso delle
pubbliche amministrazioni con modalità diverse - e comunque non
consensuali - da quelle previste in modo specifico ed esaustivo
dell'art. 79 dello statuto, novellato nel 2014». Quanto alla prima
censura, la ricorrente osserva che, precedentemente alla legge n. 164
del 2016, l'art. 12, commi 2 e 3, della legge n. 243 del 2012
regolava compiutamente le modalità del concorso in questione, mentre
ora l'art. 12, comma 2, opererebbe un «mero rinvio in bianco alla
legge ordinaria».
Inoltre, la ricorrente lamenta la violazione del principio di
leale collaborazione, in quanto la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 88 del 2014, aveva dichiarato l'illegittimità dell'art.
12, comma 3, della legge n. 243 del 2012, nella parte in cui
prevedeva che il contributo di cui al comma 2 fosse ripartito tra gli
enti territoriali con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica, anzichè d'intesa con la Conferenza unificata.
L'art. 4, comma 1, lettera b) della legge n. 164 del 2016, rinviando
la disciplina del contributo al Fondo per l'ammortamento dei titoli
di Stato alla sola legge ordinaria, e non più all'atto
amministrativo adottato d'intesa con la Conferenza unificata,
priverebbe gli enti territoriali di ogni possibilità di
coinvolgimento nella relativa decisione, dato che «il principio di
leale collaborazione [...] non è opponibile alla funzione
legislativa».
2.1.- Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
respinto.
In primo luogo, la difesa dello Stato osserva che la legge
costituzionale n. 1 del 2012 non riserverebbe la disciplina di
dettaglio alla legge rinforzata, ragion per cui quest'ultima potrebbe
contenere la disciplina generale e rinviare alla legge ordinaria per
la disciplina di dettaglio. Inoltre, la disposizione impugnata non
avrebbe significativamente innovato l'art. 12 della legge n. 243 del
2012, in quanto anche la previgente formulazione «rinviava alla legge
ordinaria e alla fonte regolamentare», nella parte in cui attribuiva
ai documenti di programmazione finanziaria e di bilancio il compito
di determinare «la misura del contributo [degli enti territoriali] al
Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato». Ne deriverebbe
l'inammissibilità della censura per mancanza di lesività della
norma impugnata.
In via subordinata, per il caso in cui si ritenga che la legge
rinforzata non possa delegare alla legge ordinaria la disciplina di
dettaglio, l'Avvocatura generale dello Stato osserva che la
disposizione impugnata, facendo generico riferimento alle leggi
statali, potrebbe e dovrebbe essere interpretata nel senso di
rinviare alla legge rinforzata, che rientra nel genus della legge
statale. L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce dunque una
carenza di interesse attuale al ricorso, in quanto nulla escluderebbe
che, nella pratica attuazione della disposizione censurata, la legge
sia approvata con la maggioranza prescritta dalla legge
costituzionale n. 1 del 2012. La lamentata violazione potrebbe
pertanto essere dedotta solo in un momento successivo.
3.- Con ricorso depositato il 4 novembre 2016 e iscritto al n. 70
del registro ricorsi 2016, la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol ha impugnato, tra gli altri, l'art. 4, comma 1,
lettere a) e b), della legge n. 164 del 2016, che ha modificato
l'art. 12 della legge n. 243 del 2012, denunciando con analoghe
argomentazioni le medesime violazioni lamentate nel ricorso della
Provincia autonoma di Trento.
3.1.- Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
dichiarato inammissibile e infondato per le medesime ragioni esposte
nella memoria depositata nel giudizio promosso dalla Provincia
autonoma di Trento.
4.- Con ricorso depositato il 4 novembre 2016 e iscritto al n. 71
del registro ricorsi 2016, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
ha impugnato, tra gli altri, l'art. 4, comma 1, lettera a), della
legge n. 164 del 2016, che ha sostituito l'art. 12, comma 1, della
legge n. 243 del 2012.
Anche secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, la
disposizione impugnata violerebbe l'art. 5, comma 2, lettera c),
della legge costituzionale n. 1 del 2012, in quanto rinvierebbe a una
legge ordinaria la definizione delle modalità del concorso degli
enti territoriali alla sostenibilità del debito pubblico
complessivo, cioè la disciplina di un oggetto che la citata norma
costituzionale riserva alla legge rinforzata, approvata a maggioranza
assoluta, di cui all'art. 81, sesto comma, Cost. L'illegittimità non
verrebbe meno per il fatto che la legge ordinaria si deve conformare
ai «principi stabiliti dalla presente legge» (cioè dalla legge n.
243 del 2012) in quanto la legge n. 243 del 2012, dopo le modifiche
operate dallo stesso art. 4 della legge n. 164 del 2016, non
conterrebbe alcun principio sul concorso degli enti territoriali alla
sostenibilità del debito pubblico complessivo.
La ricorrente illustra poi la ridondanza di tale violazione della
legge costituzionale sulla sua autonomia finanziaria, precisando che
i rapporti tra Stato e Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in
materia finanziaria sono regolati dal principio dell'accordo, al
quale potrebbe derogare la legge rinforzata prevista all'art. 81,
sesto comma, Cost., ma non una comune legge ordinaria.
4.1.- Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
respinto per le ragioni già sintetizzate sopra trattando del ricorso
della Provincia autonoma di Trento.
5.- Con ricorso depositato il 4 novembre 2016 e iscritto al n. 72
del registro ricorsi 2016, la Regione Lombardia ha impugnato, tra gli
altri, l'art. 4, comma 1, lettere b) e c), della legge n. 164 del
2016, che hanno rispettivamente sostituito l'art. 12, comma 2, e
abrogato l'art. 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012.
Le norme impugnate violerebbero il principio di leale
collaborazione e, con esso, gli artt. 5 e 114 Cost., in quanto la
legge richiamata dall'art. 12, comma 2, della legge n. 243 del 2012
"assorbirebbe" anche i compiti prima assegnati al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri previsto dall'abrogato comma 3
(che, a seguito della sentenza n. 88 del 2014, doveva ripartire tra
gli enti territoriali il contributo al Fondo per l'ammortamento dei
titoli di Stato d'intesa con la Conferenza unificata) ma sarebbe
adottata, secondo la ricorrente, «senza alcun coinvolgimento delle
Regioni» e, dunque, in violazione del principio di leale
collaborazione, riproponendo il vizio censurato dalla citata sentenza
n. 88 del 2014.
5.1.- Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia
respinto. La previsione della legge in sostituzione del decreto di
riparto del contributo non farebbe venir meno il coinvolgimento delle
regioni, in quanto l'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali), prevede il parere obbligatorio della Conferenza
Stato-regioni sugli schemi di disegni di legge nelle materie di
competenza regionale. Inoltre, la legge n. 164 del 2016 non avrebbe
introdotto modifiche di sostanza rispetto al previgente art. 12 della
legge n. 243 del 2012 perchè anche tale disposizione rinviava alla
legge ordinaria, là dove attribuiva ai documenti di programmazione
finanziaria e di bilancio il compito di determinare la misura del
contributo al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, ciò che
condizionava il successivo riparto tra i singoli enti.
6.- Con ricorso depositato il 4 novembre 2016 e iscritto al n. 73
del registro ricorsi 2016, la Regione Liguria ha impugnato, tra gli
altri, l'art. 4, comma 1, lettere b) e c), della legge n. 164 del
2016, che hanno rispettivamente sostituito l'art. 12, comma 2, e
abrogato l'art. 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012, denunciando
con identiche argomentazioni le medesime violazioni lamentate nel
ricorso della Regione Lombardia.
6.1.- Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
respinto per le medesime ragioni esposte nella memoria depositata nel
giudizio promosso dalla Regione Lombardia.
7.- Con ricorso depositato il 7 novembre 2016 e iscritto al n. 74
del registro ricorsi 2016, la Regione Veneto ha impugnato, tra gli
altri, l'art. 4 della legge n. 164 del 2016, che ha modificato l'art.
12 della legge n. 243 del 2012.
In primo luogo, la ricorrente richiama la sentenza n. 88 del 2014
e afferma che l'art. 4 è illegittimo nella parte in cui non prevede
«espressamente un coinvolgimento delle autonomie territoriali [...]
nella determinazione delle modalità di sostenibilità del debito del
complesso delle amministrazioni pubbliche e delle modalità di
concorrenza alla riduzione del debito del complesso delle
amministrazioni pubbliche attraverso versamenti al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato». Ciò determinerebbe la
violazione del principio di leale collaborazione e la lesione
dell'autonomia finanziaria e amministrativa regionale, di cui agli
artt. 120, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., «alla luce
dell'incidenza che tali disposizioni possono avere sul complessivo
quadro gestorio, economico-finanziario e contabile regionale e
locale».
Inoltre, l'art. 4 violerebbe l'art. 5, comma 2, lettera c) della
legge costituzionale n. 1 del 2012, in quanto la "delega" alla legge
non rinforzata da esso disposta eluderebbe la riserva di competenza
fissata dalla legge costituzionale.
7.1.- Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
respinto per le medesime ragioni esposte nella memoria depositata nel
giudizio promosso dalla Regione Lombardia.
8.- Il 20 settembre 2017 le Province autonome di Trento e
Bolzano, le Regioni autonome Trentino-Alto Adige e Friuli-Venezia
Giulia e la Regione Veneto hanno depositato memorie integrative.
La Provincia autonoma di Bolzano ribadisce la violazione della
riserva di legge rinforzata e, inoltre, aggiunge che l'art. 4 della
legge n. 164 del 2016 violerebbe anche gli artt. 79, 103, 104 e 107
dello Statuto ed il principio di leale collaborazione, per le stesse
ragioni fatte valere nel ricorso della Provincia autonoma di Trento e
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige.
La Provincia autonoma di Trento e le Regioni autonome
Trentino-Alto Adige e Friuli-Venezia Giulia, con argomenti
coincidenti, confermano le proprie censure e replicano agli argomenti
e alle eccezioni di inammissibilità sollevate dall'Avvocatura. In
particolare, le ricorrenti negano che l'espressione «leggi dello
Stato» possa comprendere la legge rinforzata di cui all'art. 81,
sesto comma, Cost.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia precisa che l'art. 4,
comma 1, lettera a) è impugnato anche per violazione degli artt. 48
e 49 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e del principio
dell'accordo in materia di rapporti finanziari tra Stato e regioni
speciali.
La Regione Veneto ribadisce che la norma impugnata opera una
«subdelega», in contrasto con l'art. 5, comma 2, lettera c) della
legge costituzionale n. 1 del 2012 e osserva che il parere previsto
dall'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997 non sarebbe in grado
di sanare il «deficit partecipativo» discendente dall'art. 4 della
legge n. 164 del 2016.

Considerato in diritto

1.- Le Province autonome di Trento e Bolzano, la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia e le Regioni Lombardia, Liguria e Veneto dubitano della
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 12 agosto 2016,
n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di
equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), che ha
modificato l'art. 12 della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione). L'art. 12,
inserito nel Capo IV della legge (dedicato all'«Equilibrio dei
bilanci delle regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi
enti alla sostenibilità del debito pubblico»), disciplina il
«Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del
debito pubblico».
L'art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 164 del 2016 ha
sostituito l'art. 12, comma 1, della legge n. 243 del 2012, nei
seguenti termini: «[l]e regioni, i comuni, le province, le città
metropolitane e le province autonome di Trento e di Bolzano
concorrono ad assicurare la sostenibilità del debito del complesso
delle amministrazioni pubbliche, secondo modalità definite con legge
dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente
legge». L'art. 4, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016 ha
sostituito l'art. 12, comma 2, della legge n. 243 del 2012, nei
seguenti termini: «[f]ermo restando quanto previsto dall'articolo 9,
comma 5, gli enti di cui al comma 1, tenuto conto dell'andamento del
ciclo economico, concorrono alla riduzione del debito del complesso
delle amministrazioni pubbliche attraverso versamenti al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato secondo modalità definite con
legge dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente
legge». L'art. 4, comma 1, lettera c), della legge n. 164 del 2016 ha
abrogato l'art. 12, comma 3, della legge n. 243 del 2012, che, a
seguito della sentenza di questa Corte n. 88 del 2014, stabiliva
quanto segue: «Il contributo di cui al comma 2 è ripartito tra gli
enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, tenendo conto della quota di entrate proprie di
ciascun ente influenzata dall'andamento del ciclo economico. Lo
schema del decreto è trasmesso alle Camere per l'espressione del
parere da parte delle Commissioni competenti per i profili di
carattere finanziario. I pareri sono espressi entro trenta giorni
dalla trasmissione, decorsi i quali il decreto può essere comunque
adottato».
1.1.- Riservata a separate pronunce la decisione
dell'impugnazione delle altre disposizioni della legge n. 164 del
2016, vengono in esame, in questa sede, le sole questioni relative
all'art. 4 della medesima legge. In considerazione della parziale
identità delle norme denunciate e delle censure proposte, i sette
giudizi, come sopra delineati, devono essere riuniti per essere
trattati congiuntamente e decisi con una unica pronuncia.
2.- Nei ricorsi vengono sollevate quattro questioni. In primo
luogo, l'art. 4, comma 1, lettere a) e b), è impugnato nella parte
in cui rinvia a una legge ordinaria la definizione delle modalità
del concorso degli enti territoriali alla sostenibilità del debito
pubblico complessivo e alla riduzione del debito attraverso
versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, per
violazione dell'art. 5, comma 2, lettera c), della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che invece demanda
a una legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di
ciascuna Camera la disciplina delle modalità con le quali gli enti
territoriali concorrono alla sostenibilità del debito del complesso
delle pubbliche amministrazioni. Tale censura è presente nei ricorsi
delle Province autonome di Trento e Bolzano, della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, della Regione Veneto e della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia (quest'ultima Regione impugna solo
l'art. 4, comma 1, lettera a della legge n. 164 del 2016).
Una seconda questione è sollevata solo dalla Provincia autonoma
di Trento e dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol. Esse
censurano l'art. 4, comma 1, lettere a) e b), della legge n. 164 del
2016 per violazione degli artt. 79 e 104 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), e del principio dell'accordo in materia
finanziaria, in quanto affiderebbe a una legge statale ordinaria un
oggetto «già specificamente regolamentato (e in modo esaustivo) dal
citato art. 79» e dal comma 410 dell'art. 1 della legge 23 dicembre
2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», norma
approvata sulla base di un'intesa raggiunta ai sensi dell'art. 104
dello Statuto.
Una terza questione è sollevata anch'essa solo dalla Provincia
autonoma di Trento e dalla Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol. Le ricorrenti ritengono che l'art. 4, comma 1,
lettera b), della legge n. 164 del 2016 violi il principio di leale
collaborazione, in quanto, affidando la disciplina del contributo al
Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato alla legge ordinaria, e
non più all'atto amministrativo adottato d'intesa con la Conferenza
unificata, priverebbe gli enti territoriali di ogni possibilità di
coinvolgimento nella relativa decisione dato che «il principio di
leale collaborazione [...] non è opponibile alla funzione
legislativa».
Una quarta questione è sollevata dalle Regioni Lombardia,
Liguria e Veneto. In particolare, la Regione Veneto contesta l'art. 4
della legge n. 164 del 2016, per violazione degli artt. 120, 117,
terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nella parte in cui non prevede
«espressamente un coinvolgimento delle autonomie territoriali [...]
nella determinazione delle modalità di [concorso alla]
sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni
pubbliche e delle modalità di concorrenza alla riduzione del debito
del complesso delle amministrazioni pubbliche attraverso versamenti
al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato». Una censura
analoga, per violazione del principio di leale collaborazione e, con
esso, degli artt. 5 e 114 Cost., è proposta dalle Regioni Lombardia
e Liguria, con riferimento all'art. 4, comma 1, lettere b) e c),
della legge n. 164 del 2016.
3.- In via preliminare, occorre esaminare le due eccezioni di
inammissibilità sollevate dall'Avvocatura generale dello Stato.
In primo luogo, nei giudizi instaurati dalle quattro autonomie
speciali la difesa erariale ha eccepito una carenza di interesse
attuale al ricorso, in quanto l'art. 12 della legge n. 243 del 2012,
come modificato dalla disposizione impugnata, potrebbe essere inteso
nel senso di rinviare alla legge rinforzata e in quanto nulla
escluderebbe che, nella pratica attuazione della norma censurata, la
legge sia approvata con la maggioranza prescritta dalla legge
costituzionale n. 1 del 2012, con la conseguenza che la lamentata
violazione potrebbe essere dedotta solo in un momento successivo.
L'eccezione non è fondata. Se una legge rinforzata rimette alla
«legge dello Stato» la definizione delle modalità del concorso degli
enti territoriali alla sostenibilità del debito pubblico, ragioni
sia testuali che logiche impediscono di riferire tale rinvio ad una
successiva legge rinforzata, dovendosi invece ritenere che la legge
rinforzata intenda ammettere l'intervento della legge ordinaria nella
regolazione della materia.
A parte ciò, l'eventualità che il rinvio dell'art. 12 si
traduca in una legge approvata a maggioranza assoluta non incide
sull'interesse a contestare lo stesso art. 12: si deve ricordare che
«il giudizio promosso in via principale è condizionato alla mera
pubblicazione di una legge che si ritenga lesiva della ripartizione
di competenze, a prescindere dagli effetti che essa abbia prodotto»
(sentenza n. 195 del 2017; nello stesso senso, ad esempio, sentenze
n. 262 del 2016 e n. 195 del 2015).
3.1.- L'Avvocatura generale dello Stato ha poi eccepito che anche
la previgente formulazione dell'art. 12 rinviava alla legge
ordinaria. Di conseguenza la censura sarebbe inammissibile per
mancanza di lesività della norma impugnata.
Nemmeno tale eccezione è fondata. In primo luogo, l'art. 4 della
legge n. 164 del 2016 ha una portata chiaramente innovativa, in
particolare là dove sostituisce il comma 2 e là dove abroga il
comma 3 dell'art. 12 della legge n. 243 del 2012. Il fatto che l'art.
12 già rinviasse alla «legge dello Stato» non è sufficiente a
rendere sovrapponibili il suo testo previgente e la disposizione
impugnata.
Inoltre, è opportuno ricordare che la giurisprudenza costante di
questa Corte è nel senso che una norma ripetitiva di una norma
precedente è comunque impugnabile (da ultimo, sentenza n. 182 del
2017).
4.- Sempre in via preliminare, occorre rilevare che, nella
memoria depositata in vista dell'udienza, la Provincia autonoma di
Bolzano osserva che l'art. 4 della legge n. 164 del 2016 violerebbe
gli artt. 79, 103, 104 e 107 dello Statuto, il metodo pattizio in
materia finanziaria e il principio di leale collaborazione, per le
stesse ragioni fatte valere nei ricorsi della Provincia autonoma di
Trento e della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol.
Nell'atto introduttivo del giudizio, la Provincia autonoma di
Bolzano ha lamentato la violazione della riserva di legge rinforzata,
facendo riferimento all'art. 79 dello Statuto e alla legge n. 190 del
2014 solo per argomentare la ridondanza di quel vizio sull'autonomia
finanziaria della Provincia, mentre è assente nel ricorso la censura
relativa al principio di leale collaborazione.
Per costante giurisprudenza costituzionale, le questioni
sollevate per la prima volta nella memoria integrativa sono
inammissibili (da ultimo, sentenze n. 154 e n. 126 del 2017 e n. 145
del 2016). Per queste ragioni, si deve concludere che i motivi
fondati sullo Statuto speciale, sul metodo pattizio e sul principio
di leale collaborazione, in quanto dedotti dalla Provincia autonoma
di Bolzano solo nella memoria integrativa, sono inammissibili.
4.1.- Nella memoria depositata in vista dell'udienza, la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia afferma che l'art. 4, comma 1, lettera
a) è impugnato anche per violazione degli artt. 48 e 49 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), e del principio dell'accordo in materia di
rapporti finanziari tra Stato e regioni speciali.
Nel ricorso, tuttavia, la Regione ha fatto valere solamente la
violazione della riserva di legge rinforzata, richiamando gli artt.
48 e 49 dello Statuto e il principio pattizio solo per argomentare
sulla ridondanza della violazione dell'art. 5, comma 2, lettera c),
della legge costituzionale n. 1 del 2012 sull'autonomia
costituzionale della Regione, tanto è vero che tale argomentazione
si chiude con un riferimento al «vizio denunciato nel presente motivo
di ricorso». Che questa sia l'esatta portata della censura formulata
nel ricorso risulta confermato, da un lato, dall'epigrafe del quarto
motivo, che cita solo la violazione della riserva di legge
rinforzata, senza alcun accenno ai parametri attinenti all'autonomia
finanziaria, dall'altro dal fatto che la Regione impugna soltanto
l'art. 4, comma 1, lettera a), mentre non impugna l'art. 4, comma 1,
lettera b), cioè la norma che produce conseguenze più rilevanti dal
punto di vista finanziario, prevedendo il versamento al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato.
Per queste ragioni si deve concludere che il motivo fondato sugli
artt. 48 e 49 dello Statuto e sul principio pattizio, in quanto
dedotto dalla Regione Friuli-Venezia Giulia solo nella memoria
integrativa, è inammissibile.
5.- Prima di esaminare le questioni nel merito, occorre precisare
il significato dell'art. 4 della legge n. 164 del 2016. La Provincia
autonoma di Trento e la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol
impugnano separatamente le lettere a) e b) dell'art. 4, comma 1, e la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna solo l'art. 4, comma
1, lettera a). Le ricorrenti presuppongono dunque che i due commi
dell'attuale art. 12 della legge n. 243 del 2012 siano autonomi,
mentre è da ritenere che essi siano collegati fra loro.
Un dubbio in effetti potrebbe sorgere dopo le modifiche apportate
dalla legge n. 164 del 2016. Nel testo originario dell'art. 12,
l'inciso «ai sensi del presente articolo», contenuto nel comma 1,
implicava chiaramente un rapporto di integrazione tra il primo comma,
recante la regola generale, e i commi seguenti che ne precisavano le
modalità di realizzazione. Nel testo attuale, invece, l'eliminazione
di quell'inciso determina un margine di incertezza, alimentata dal
fatto che gli incisi contenuti nel comma 1 «secondo modalità
definite con legge dello Stato» e «nel rispetto dei principi
stabiliti dalla presente legge» sono ripetuti nel comma 2.
Ciononostante, questa Corte ritiene che i commi 1 e 2 del vigente
art. 12 della legge n. 243 del 2012 disciplinino lo stesso fenomeno,
che, cioè, il concorso alla «sostenibilità del debito del complesso
delle amministrazioni pubbliche» (comma 1) si traduca nel concorso
alla «riduzione del debito del complesso delle amministrazioni
pubbliche» (comma 2), in coerenza con il criterio generale di cui
all'art. 4, comma 3, della legge n. 243 del 2012. Dai lavori
preparatori e dai dossier parlamentari, infatti, emerge che
l'eliminazione dell'inciso «ai sensi del presente articolo» nel comma
1 si spiega con il fatto che il comma 2 è stato modificato, con
conseguente rinvio alla legge ordinaria, e il comma 3 è stato
abrogato: il che conferma il collegamento fra i due commi
dell'attuale art. 12. Del resto, nella disposizione previgente il
concorso alla sostenibilità del debito si traduceva nella riduzione
del debito statale, tramite un contributo al Fondo per l'ammortamento
dei titoli di Stato.
6.- Precisato ciò, si può passare all'esame della questione
relativa alla violazione della riserva di legge rinforzata,
sollevata, come detto, dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano, dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, dalla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Regione Veneto.
La censura non è fondata in quanto, da un lato, la riserva di
legge rinforzata - invocata dalle ricorrenti - deve essere
considerata relativa e, dall'altro lato, l'art. 12 della legge n. 243
del 2012, come modificato dalla disposizione impugnata, presenta un
contenuto sufficiente a soddisfare la riserva relativa.
Quanto al primo profilo, è opportuno ricordare che, in base
all'art. 81, sesto comma, Cost. (come modificato dalla legge
costituzionale n. 1 del 2012), «[i]l contenuto della legge di
bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare
l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza
assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi
definiti con legge costituzionale». L'art. 5, comma 2, lettera c),
della legge costituzionale n. 1 del 2012 dispone poi che la legge
rinforzata prevista dall'art. 81, sesto comma, Cost. disciplina «le
modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città
metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle
pubbliche amministrazioni».
Mentre l'art. 81, sesto comma, Cost., non riguardante
specificamente gli enti territoriali, ha una formulazione chiaramente
corrispondente alla previsione di una riserva relativa («le norme
fondamentali e i criteri»), l'art. 5, comma 2, lettera c), della
legge costituzionale n. 1 del 2012, rivolto specificamente agli enti
territoriali, è meno chiaro sotto questo profilo, ma va anch'esso
inteso nel senso di istituire una riserva relativa di legge
rinforzata. Infatti, se, dal punto di vista letterale, il riferimento
alle «modalita'» non è risolutivo, dal momento che la loro
disciplina può avere gradi diversi di determinatezza e può essere
solo parzialmente fissata nella legge rinforzata, dal punto di vista
logico la natura della materia rende implausibile imputare al
legislatore costituzionale la volontà di istituire una riserva
assoluta di legge rinforzata. La materia finanziaria si colloca in un
contesto per sua natura mutevole ed è per definizione soggetta ai
corrispondenti cambiamenti, i quali richiedono capacità di rapido
adattamento. Si può osservare al riguardo che non a caso la parte
finanziaria degli statuti speciali è modificabile con legge
ordinaria (previo accordo con la singola regione). Non sarebbe
perciò logico irrigidire totalmente in una legge rinforzata le
modalità di concorso degli enti territoriali alla sostenibilità del
debito pubblico. E, d'altro canto, il rinvio alla legge ordinaria era
già previsto nel testo originario dell'art. 12, comma 1, della legge
n. 243 del 2012.
Chiarito ciò, sotto l'altro profilo, l'art. 12 della legge n.
243 del 2012, come modificato dall'art. 4 della legge n. 164 del
2016, presenta un contenuto idoneo a soddisfare la riserva relativa
di legge rinforzata. L'art. 12 non si risolve infatti nella mera
ripetizione dell'art. 5, comma 2, lettera c), della legge
costituzionale n. 1 del 2012, ma contiene, al comma 2, due elementi
aggiuntivi rispetto alla norma costituzionale, che hanno la funzione
di precisarne condizioni e modalità di applicazione: il riferimento
all'«andamento del ciclo economico», di cui è prescritto che si
debba tener conto, e l'indicazione delle modalità attraverso le
quali gli enti territoriali concorrono alla riduzione del debito
pubblico («versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di
Stato»). Questo secondo elemento, in particolare, rende l'art. 12
idoneo a soddisfare la riserva relativa di legge rinforzata, dato che
l'art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale n. 1 del
2012 prescrive proprio l'indicazione delle «modalita'» del concorso
alla sostenibilità del debito pubblico.
7.- La seconda questione, sollevata dalla Provincia autonoma di
Trento e dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, impone
di verificare se l'art. 4 della legge n. 164 del 2016 possa prevedere
che la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province
autonome concorrano alla riduzione del debito pubblico «attraverso
versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato secondo
modalità definite con legge dello Stato», o se ciò sia precluso
dall'art. 79 dello Statuto speciale e dall'art. 1, comma 410, della
legge n. 190 del 2014, disposizioni che, secondo le ricorrenti, già
regolerebbero il concorso della Regione e delle Province alla
riduzione del debito pubblico.
La questione non è fondata, nei termini di seguito precisati.
Come noto, l'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), dispone che «[l]e regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, nel
rispetto degli statuti speciali, concorrono al conseguimento degli
obiettivi di perequazione e di solidarietà ed all'esercizio dei
diritti e doveri da essi derivanti, nonchè al patto di stabilità
interno e all'assolvimento degli obblighi posti dall'ordinamento
comunitario, secondo criteri e modalità stabiliti da norme di
attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le procedure
previste dagli statuti medesimi, e secondo il principio del graduale
superamento del criterio della spesa storica di cui all'articolo 2,
comma 2, lettera m)». In base al comma 2, le norme di attuazione
devono tener conto, principalmente, della «dimensione della finanza
delle predette regioni e province autonome rispetto alla finanza
pubblica complessiva» e «delle funzioni da esse effettivamente
esercitate e dei relativi oneri».
Tale disposizione è stata attuata, per le autonomie del
Trentino-Alto Adige, non tramite nuove norme di attuazione, ma
direttamente mediante la modifica della parte finanziaria dello
Statuto con le leggi ordinarie "rinforzate" 23 dicembre 2009, n. 191,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», e n. 190 del 2014,
adottate sulla base di specifici accordi, in virtù dell'art. 104
dello Statuto speciale.
La normativa così introdotta ha previsto versamenti da parte
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e delle Province autonome,
riduzioni di entrate e assunzione di ulteriori competenze (si vedano
le diverse disposizioni dell'art. 79 dello Statuto speciale e l'art.
1, comma 408, della legge n. 190 del 2014). Più precisamente, il
concorso della Regione e delle Province autonome agli oneri del
debito pubblico è regolato: per gli anni 2014-2017 dall'art. 1,
comma 410, della legge n. 190 del 2014; per gli anni 2018-2022
dall'art. 79, comma 4-bis, dello Statuto speciale, in attuazione di
quanto previsto dall'Accordo tra il Governo, la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e Bolzano in
materia di finanza pubblica del 15 ottobre 2014 (punto 12, primo
periodo, anche con riferimento al punto 5); per gli anni successivi
al 2022 dall'art. 79, comma 4-ter, dello Statuto speciale. Che i
commi 4-bis e 4-ter dell'art. 79 abbiano ad oggetto il concorso al
pagamento degli oneri del debito pubblico, collegandosi all'art. 1,
comma 410, della legge n. 190 del 2014, è confermato dal confronto
tra quanto da essi disposto e il punto 12 dell'Accordo (da leggere in
combinato con il punto 5) e dal riferimento operato dallo stesso
comma 4-ter alla «variazione percentuale degli oneri del debito delle
pubbliche amministrazioni».
I citati commi 4-bis e 4-ter dell'art. 79 dello Statuto speciale
hanno rango costituzionale e su questo stesso piano va posto anche
l'art. 1, comma 410, della legge n. 190 del 2014, essendo stato
approvato ai sensi dell'art. 104 dello Statuto speciale, come risulta
espressamente dall'art. 1, comma 406, della legge n. 190 del 2014.
Poichè queste disposizioni sono successive alla legge
costituzionale n. 1 del 2012 e regolano specificamente il concorso
della Regione autonoma e delle Province autonome al pagamento degli
oneri del debito pubblico, si deve ritenere che l'art. 4 della legge
n. 164 del 2016, non potendo discostarsi dalle prime, in quanto di
rango sottordinato, debba essere inteso, in base al criterio
dell'interpretazione adeguatrice, nel senso che esso non incide sul
concorso della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e delle Province
autonome alla riduzione del debito pubblico e parimenti nel senso che
tale concorso resta quello stabilito dalle norme statutarie citate.
In base a tale interpretazione costituzionalmente orientata della
disposizione censurata, la legge ordinaria prevista dall'art. 12
della legge n. 243 del 2012 non potrà dunque introdurre diverse e
ulteriori forme di contributo della Regione e delle Province.
Che questo debba essere il significato dell'art. 4 della legge n.
164 del 2016 risulta confermato anche da altre due disposizioni
dell'art. 79 dello Statuto speciale, che espressamente affermano il
carattere esaustivo degli obblighi e dei concorsi previsti dalle
norme speciali concernenti la Regione autonoma e le Province autonome
e ammettono ulteriori contributi solo in casi ed entro limiti
determinati (sentenza n. 154 del 2017). La prima è l'art. 79, comma
4, primo periodo - anch'essa successiva alla legge costituzionale n.
1 del 2012 - che espressamente esclude l'applicabilità alla Regione,
alle Province e agli enti appartenenti al sistema territoriale
regionale di meccanismi di concorso alla riduzione del debito
pubblico tramite versamenti a un fondo statale (segnatamente esclude
che siano loro applicabili disposizioni statali che 9prevedono
«obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi
comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di
stabilità interno, diversi da quelli previsti dal presente titolo»).
La seconda è l'art. 79, comma 4-septies, dello Statuto speciale, che
fa salva la facoltà da parte dello Stato di modificare, per un
periodo di tempo definito, i contributi a carico della Regione e
delle Province, previsti a decorrere dal 2018, «per far fronte ad
eventuali eccezionali esigenze di finanza pubblica nella misura
massima del 10 per cento dei predetti contributi stessi», subordina
contributi di importo superiore all'accordo con la Regione e le
Province e condiziona a limiti rigorosi (una percentuale non
superiore al 10 per cento e un periodo limitato) incrementi di
contributo per eventuali manovre straordinarie necessarie per
assicurare il rispetto delle norme europee in materia di riequilibrio
del bilancio pubblico.
8.- La terza questione è stata sollevata dalla Provincia
autonoma di Trento e dalla Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol. Le ricorrenti ritengono che l'art. 4, comma 1,
lettera b), della legge n. 164 del 2016 violi il principio di leale
collaborazione, per aver sostituito la procedura amministrativa
concertata (divenuta tale per effetto della sentenza n. 88 del 2014)
con l'atto legislativo, non essendo il principio di leale
collaborazione riferibile alla funzione legislativa.
La questione ricalca quella decisa dalla sentenza n. 250 del
2015. Anche in quel caso le Regioni ricorrenti avevano contestato la
previsione di un intervento legislativo unilaterale dello Stato, in
sostituzione della determinazione amministrativa definita tramite
accordo precedentemente prevista. Questa Corte ha dichiarato la
questione non fondata, osservando che «le ricorrenti sembrano
configurare una sorta di riserva costituzionale di procedimento
amministrativo concertato, aperto alla partecipazione dei diversi
livelli di governo interessati dal coordinamento finanziario, ma a
tale prospettazione deve replicarsi che, nè le norme invocate come
parametro, nè la giurisprudenza costituzionale sorreggono tale
tesi».
Per questa stessa ragione, di inesistenza di una riserva
costituzionale di procedura amministrativa concertata, anche la
questione relativa al principio di leale collaborazione sollevata
dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione autonoma
Trentino-Alto Adige deve essere dunque dichiarata non fondata.
9.- La quarta questione, sollevata dalle Regioni Lombardia,
Liguria e Veneto, attiene anch'essa alla violazione del principio di
leale collaborazione, ma è posta in una prospettiva diversa rispetto
a quella appena esaminata. Le Regioni ordinarie ricorrenti censurano
infatti l'art. 4 della legge n. 164 del 2016 per non avere previsto
un coinvolgimento regionale nella definizione delle modalità della
riduzione del debito, cioè nell'adozione dell'atto legislativo a cui
tale definizione è affidata.
Nemmeno in questa prospettiva, tuttavia, la questione della
violazione del principio di leale collaborazione è fondata.
Giustamente le regioni sottolineano l'esigenza di un loro
coinvolgimento nella scelta relativa alle modalità del concorso
degli enti territoriali alla riduzione del debito pubblico, essendo
evidente che tale concorso, in particolare con la modalità prevista
dall'art. 12, comma 2, della legge n. 243 del 2012 (versamenti al
Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato), presenta un forte
impatto sulla loro autonomia finanziaria, come ha riconosciuto anche
questa Corte, introducendo nell'art. 12, comma 3, della legge n. 243
del 2012 il vincolo di un'intesa con la Conferenza unificata
(sentenza n. 88 del 2014). Tale riconosciuta esigenza collaborativa,
se impone allo Stato di improntare la sua attività di coordinamento
della finanza pubblica allargata a «canoni di ragionevolezza e di
imparzialità nei confronti dei soggetti chiamati a concorrere alla
dimensione complessiva della manovra» (sentenze n. 107 del 2016 e n.
19 del 2015), non conduce tuttavia a ritenere che l'art. 4 della
legge n. 164 del 2016 sia illegittimo per non avere previsto il
coinvolgimento delle regioni nell'approvazione della legge ordinaria
destinata a regolare le modalità del concorso degli enti
territoriali alla riduzione del debito pubblico.
Questa Corte, invero, non ha mai ritenuto necessario un
coinvolgimento delle regioni nel procedimento di formazione delle
leggi e ha costantemente escluso che nel principio di leale
collaborazione possa essere rinvenuto un fondamento costituzionale
all'applicazione dei meccanismi collaborativi nel procedimento
legislativo (sentenze n. 192 del 2017, n. 43 del 2016, n. 250 del
2015, n. 63 del 2013, n. 79 del 2011, n. 278, n. 112 e n. 100 del
2010, n. 298, n. 249, n. 247, n. 232, n. 225, n. 107 e n. 12 del
2009, n. 401 e n. 98 del 2007, n. 181 del 2006, n. 272 del 2005, n.
196 del 2004, n. 437 del 2001). A ciò si deve aggiungere che, dalla
previsione in Costituzione di alcune particolari ipotesi in cui una
legge statale ordinaria è preceduta da un raccordo con le regioni
(art. 116, terzo comma, art. 132, secondo comma, art. 133, primo
comma), non è lecito desumere alcuna regola generale circa la
necessità di percorsi collaborativi di quel genere, tanto meno la
regola per cui, oltre ai casi specifici considerati in quelle
previsioni, le leggi statali incidenti sull'autonomia regionale
possano essere ritenute implicitamente rinforzate da un vincolo
procedimentale di collaborazione con le regioni.
Se è vero che è stata recentemente dichiarata l'illegittimità
di una legge di delega per non aver previsto l'intesa con la
Conferenza unificata (o con la Conferenza Stato-regioni, a seconda
dei casi) in vista dell'adozione dei decreti legislativi (sentenza n.
251 del 2016), va sottolineato che tale pronuncia si riferisce
segnatamente al rapporto che intercorre tra legge delega e decreto
legislativo, e che non sarebbe corretto estenderne la portata al
diverso rapporto intercorrente tra legge rinforzata e legge
ordinaria. A tale estensione osta infatti la circostanza, di per sè
decisiva, che il procedimento legislativo è disciplinato da un
sistema di norme contenute nella Costituzione e nei regolamenti
parlamentari ai quali la prima rinvia per la disciplina integrativa
(artt. 64 e 72 Cost.), con la conseguenza che si deve ritenere
precluso a una legge, per quanto rinforzata, di regolare la procedura
legislativa di altra legge, ancorchè di rango diverso, restando la
legge (non costituzionale) in ogni caso priva di competenza su tale
oggetto (sentenze n. 249 del 2009, che ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo un vincolo procedimentale imposto al
legislatore regionale dall'art. 205, comma 6, del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale», nonchè
n. 112 e n. 100 del 2010).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi;
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge 12 agosto 2016, n. 164
(Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di
equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), promossa
dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 79,
103, 104 e 107 dello Statuto speciale, al principio dell'accordo in
materia finanziaria e al principio di leale collaborazione;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 164
del 2016, promossa dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in
riferimento agli artt. 48 e 49 dello Statuto speciale e al principio
dell'accordo in materia finanziaria;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge n. 164 del 2016,
promossa dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, dalla
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e dalla Regione Veneto in riferimento all'art.
5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n.
1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), con i ricorsi indicati in epigrafe;
4) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, della
legge n. 164 del 2016, promossa dalla Provincia autonoma di Trento e
dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, in riferimento
agli artt. 79 e 104 dello Statuto speciale, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettera b), della legge n. 164
del 2016, promossa dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, in riferimento al principio di
leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge n. 164 del 2016,
promossa dalle Regioni Lombardia, Liguria e Veneto, in riferimento al
principio di leale collaborazione, con i ricorsi indicati in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 novembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA