1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 25-5-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 157 ORDINANZA 10 - 21 maggio 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Ausiliari del traffico - Conferimento a soggetti privati estranei all'amministrazione delle funzioni di accertamento delle violazioni alle norme del codice della strada e di verbalizzazione e contestazione immediata della violazione, con l'efficacia probatoria prevista dagli artt. 2699 e 2700 cod. civ. - Asserito contrasto con il principio di eguaglianza e il diritto di difesa e con la regola concorsuale nell'accesso agli impieghi pubblici - Manifesta infondatezza della questione. - Legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, commi 132 e 133, come interpretato dall'art. 68, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 98. (001C0522) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 25-5-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda
CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17, commi 132 e
133, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo
snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di
decisione e di controllo), come modificato - rectius: interpretato -
dall'art. 1 del d.l. 2 novembre 1999, n. 391 (Disposizioni
interpretative delle norme sul conferimento delle funzioni di
prevenzione e accertamento delle violazioni al codice della strada),
quest'ultimo espressamente abrogato dall'art. 68, comma 5, della
legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato), poi sostituito -
rectius: interpretato - dallo stesso art. 68, comma 1, promosso con
Ordinanza emessa il 11 aprile 2000 dal giudice istruttore presso il
tribunale di Pavia nei procedimenti civili riuniti vertenti tra
Raggia Gabriella ed altra e il comune di Pavia, iscritta al n. 683
delregistro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 46 - 1a serie speciale dell'anno 2000.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 21 febbraio 2001 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto che nel corso dei giudizi riuniti, promossi avverso i
verbali di contestazione, emessi dalla polizia municipale di Pavia
per violazione dell'art. 7 del codice della strada, il giudice
istruttore presso il tribunale di Pavia ha sollevato d'ufficio, in
riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 98 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 17, commi 132 e 133, della
legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento
dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di
controllo), come modificato - rectius: interpretato - dall'art. 1 del
d.l. 2 novembre 1999, n. 391 (Disposizioni interpretative delle norme
sul conferimento delle funzioni di prevenzione e accertamento delle
violazioni al codice della strada), quest'ultimo espressamente
abrogato dall'art. 68, comma 5, della legge 23 dicembre 1999, n. 488
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato), poi sostituito - rectius: interpretato - dallo stesso
art. 68, comma 1;
che il giudice a quo - dopo una ricostruzione del quadro
normativo che ha preceduto l'esplicito conferimento agli ausiliari
del traffico dei poteri di contestazione immediata, nonchè di
redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con
l'efficacia di cui agli artt. 2699 e 2700 cod. civ. (d.l. n. 391 del
1999 e poi art. 68 della legge n. 488 del 1999) e dell'indirizzo
giurisprudenziale che ne è seguito - osserva che l'attribuzione a
soggetti estranei all'amministrazione di tali poteri si porrebbe in
conflitto con il principio di uguaglianza e con la garanzia del
diritto di difesa; principî ispiratori della legge n. 689 del 1981;
che - sempre secondo il giudice rimettente - tali
disposizioni riconoscono agli atti degli ausiliari del traffico,
cioè, di privati cittadini, non legati alla pubblica amministrazione
da alcun rapporto di servizio, l'efficacia di prova legale,
parificandoli a quelli compiuti da pubblici ufficiali;
che, secondo l'ordinanza del tribunale di Pavia, il
legislatore non ha riconosciuto detta efficacia ai verbali redatti
dalle guardie giurate di enti pubblici, di enti collettivi o di
privati previsti dall'art. 133 del Testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza, in quanto i verbali redatti da tali soggetti
"fanno fede in giudizio fino a prova contraria"; pertanto, anche
sotto tale profilo, viene ravvisata la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, che impone una parità di trattamento a situazioni
soggettive uguali ed omogenee;
che la normativa contestata, sempre secondo l'ordinanza,
comporterebbe, inoltre, violazione degli artt. 97 e 98 della
Costituzione per lesione del principio generale, secondo cui
l'accesso ai pubblici uffici deve avvenire mediante concorso
pubblico, preordinato a garantire l'imparzialità ed il buon
andamento della pubblica amministrazione;
che nessun dubbio sussisterebbe - ad avviso del giudice a quo
- sulla rilevanza della questione, poichè ai fini del giudizio
apparirebbe prioritario stabilire la legittimità di un ausiliare del
traffico ad accertare una violazione del codice della strada ed a
procedere come un agente di polizia ed, inoltre, verificare se l'atto
di accertamento possa essere ritenuto atto pubblico facente piena
prova ai sensi dell'art. 2700 cod. civ;
che nel presente giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, che ha chiesto che la questione sia dichiarata
inammissibile per difetto di rilevanza ai fini della decisione di
merito o, comunque, sia rigettata, avuto riguardo alla circostanza
che la possibilità che la legge abiliti determinati soggetti a
svolgere il controllo sull'osservanza di disposizioni la cui
violazione è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria è
già contemplata dall'art. 13 della legge n. 689 del 1981 (...
"salvol'esercizio degli specifici poteri di accertamento previsti
dalle leggi vigenti");
che, tuttavia, secondo la tesi della difesa dello Stato, il
conferimento di tali poteri non comporterebbe - a differenza di
quanto sostenuto dal giudice a quo - alcuna limitazione delle
garanzie poste a tutela dei diritti dei cittadini, atteso che la
relativa procedura sanzionatoria e l'organizzazione del servizio
restino di competenza degli uffici e dei comandi di polizia urbana e,
comunque, l'efficacia probatoria attribuita dagli artt. 2699 e 2700
del codice civile possa essere superata mediante la querela di falso;
che infine, sempre secondo l'Avvocatura generale dello Stato,
tali soggetti sarebbero, comunque, legati alla pubblica
amministrazione da un rapporto di dipendenza o perchè già in
servizio presso la stessa p.a. ovvero perchè dipendenti delle
società che gestiscono un servizio pubblico sulla base di un atto
concessorio ed ai quali il sindaco avrebbe conferito, previo
accertamento dei necessari requisiti soggettivi (art. 68 della legge
n. 488 del 1999), le funzioni di accertamento delle violazioni alle
norme del codice della strada e, pertanto, abilitati a predisporre un
documento avente l'efficacia probatoria dell'atto pubblico.
Considerato che il giudice rimettente, con una motivazione
plausibile, ritiene che le norme denunciate siano applicabili alle
fattispecie al suo esame e che la questione sia rilevante ai fini
della definizione del giudizio: di conseguenza la eccezione di
inammissibilità proposta dall'Avvocatura generale dello Stato deve
essere considerata infondata;
che la questione incidentale di legittimità costituzionale
è limitata, dal giudice rimettente, a due profili: se - sul piano
costituzionale - in riferimento agli articoli 3, 24, 97 e 98 della
Costituzione, un ausiliario del traffico possa essere legittimato ad
accertare una violazione del codice della strada ed a procedere con
la verbalizzazione e contestazione immediata della violazione; se
all'accertamento possa essere attribuito valore di atto pubblico con
efficacia di prova piena ai sensi dell'art. 2700 cod. civ;
che, nel caso in esame, l'efficacia di piena prova, fino a
querela di falso, riguarda un processo civile in sede di opposizione
a verbale di contravvenzione per una delle infrazioni al codice della
strada tassativamente contemplate dalle disposizioni in esame e
"limitatamente alle aree oggetto di concessione" per parcheggi o
"sulle corsie riservate al trasporto pubblico";
che la questione è manifestamente infondata, in quanto il
legislatore ordinario può prevedere che l'autorità amministrativa
possa attribuire specifiche funzioni di accertamento o di verifica,
oltre che a propri dipendenti, anche a dipendenti di enti o società
cui sia stato affidato un servizio pubblico o che siano concessionari
di un servizio in senso largo, quando questo accertamento o verifica
sia connesso o sia utile per il migliore svolgimento dello stesso
servizio;
che, infatti, rientra in una scelta discrezionale del
legislatore consentire che talune funzioni, obiettivamente pubbliche,
possano essere svolte anche da soggetti privati che abbiano una
particolare investitura da parte della pubblica amministrazione, in
relazione al servizio svolto;
che lo stesso legislatore può discrezionalmente determinare
gli effetti ed il valore probatorio (in sede civile) dei suddetti
accertamenti e verifiche ed anche dare efficacia di atto pubblico ai
relativi verbali, e tale scelta è censurabile, in sede di controllo
di legittimità costituzionale, solo sotto il profilo della manifesta
irragionevolezza o palese arbitrarietà, ipotesi da escludere, nella
fattispecie, attese le finalità della norma e la progressiva
rilevanza dei problemi delle soste e parcheggi e delle corsie
riservate al trasporto pubblico nelle aree urbane;
che di conseguenza è manifesta l'infondatezza del profilo di
violazione del principio di eguaglianza essendo differenti le
situazioni e le esigenze rispetto ad altri verbali di accertamento;
che, per quanto riguarda il diritto di difesa e l'efficacia
fino a querela di falso, le argomentazioni dell'ordinanza, sulla
disparità tra posizione della pubblica amministrazione e soggetto
privato, porterebbero irrazionalmente a negare, in genere, valore
prioritario, nell'attuale sistema del processo civile, a qualsiasi
verbale di contestazione di una infrazione, redatto da soggetto
qualificato dal legislatore per gli effetti dell'art. 2700 cod. civ;
che invece tale valore discende da un sistema che imprime un
carattere particolarmente privilegiato agli atti redatti da publici
ufficiali (rispondendo anche ad esigenze di garanzia del buon
andamento della pubblica amministrazione) ed insieme assicura le
garanzie a tutela del diritto di difesa, con un equilibrio nel
contesto, che prevede sanzioni di particolare gravità qualora gli
atti dovessero risultare non veritieri (con conseguente onere di una
più avvertita vigilanza da parte degli uffici amministrativi a
prevenire abusi) e nel contempo consente all'interessato, attraverso
un apposito procedimento, il ricorso ai normali mezzi di prova
(sentenza n. 255 del 1994; ordinanza n. 504 del 1987);
che d'altro canto l'interpretazione dell'art. 2700 cod. civ.,
in ordine all'efficacia di prova piena e alla esigenza della speciale
procedura di querela di falso per superarla (senza alcun limite ai
diritti di difesa), è stata condotta dalla giurisprudenza di
legittimità in modo accentuatamente rigoroso, in relazione alle
esigenze giustificative del particolare regime probatorio; di modo
che restano esclusi sia i fatti non attestati compiuti in presenza
del pubblico ufficiale, sia l'ambito delle funzioni dello stesso
pubblico ufficiale e la legittima preposizione dello stesso anche in
ordine ai requisiti previsti dalla legge o ad eventuali provvedimenti
interdittivi, sia la esistenza dei divieti di cui sia affermata la
inosservanza, sia la validità e regolarità dei relativi segnali e
cartelli indicatori, sia la esistenza di cause di giustificazione;
che, infine, l'ordinanza di rimessione, in ordine all'art. 97
della Costituzione, si basa su un erroneo presupposto, cioè che
l'esercizio di pubbliche funzioni di una pubblica amministrazione
debba necessariamente avvenire utilizzando esclusivamente dipendenti
legati da rapporto di impiego stabile con la stessa amministrazione e
quindi assunti mediante procedura concorsuale;
che, invece, occorre distinguere tra apparato burocratico
degli uffici, con rapporto di lavoro dipendente (per i quali è
prevista di regola la selezione concorsuale, "salvi i casi stabiliti
dalla legge": art. 97, terzo comma, della Costituzione), ed esercizio
di funzioni pubbliche, con un rapporto sottostante anche meramente
onorario o volontaristico o di mero servizio o di obbligo ovvero di
utilizzazione, anche non esclusiva, sulla base di previsione e di
requisiti fissati dalla legge (art. 51, della Costituzione);
che pertanto tutti i profili denunciati sono manifestamente
infondati.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, commi 132 e 133, della
legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento
dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di
controllo), come interpretato dall'art. 68, comma 1, della legge
23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato), sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 24, 97 e 98 della Costituzione, dal giudice istruttore
presso il tribunale di Pavia, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 maggio 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 maggio 2001
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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