1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 10-12-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1041 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 settembre 2003
Ordinanza emessa il 16 settembre 2003 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sez. staccata di Catania sul ricorso proposto da Arena Mario Antonio ed altri contro Ministero delle finanze Impiego pubblico - Dipendenti del Ministero delle Finanze - Estensione dei benefici giuridici ed economici previsti dal d.P.R. n. 391/1972 per il personale di concetto delle soppresse carriere ordinarie (tecniche ed amministrative), in presenza di determinate condizioni di accesso - Inclusione tra i beneficiari dei dipendenti della carriera di concetto (capi tecnici e geometri), ancorche' assunti per concorso, con un numero di prove concorsuali inferiori rispetto ai primi - Mancata previsione - Ingiustificato diverso trattamento di situazioni omogenee - Incidenza sul principio di equa retribuzione - Violazione del principio della par condicio in sede concorsuale, nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - D.L. 19 dicembre 1984, n. 853, convertito con modificazioni in legge 24 maggio 1989 (recte: 17 febbraio 1985), n. 17, art. 4, comma 14-bis,. - Costituzione, artt. 3, 36, 51 e 97. (003C1273) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 10-12-2003)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1611/1992
R.G. proposto dai sig. ri Arena Mario Antonio, Cucinotta Orazio,
Pantanetti Angelo, Rotondo Adolfo Giuseppe, Geraci Orazio, Pagano
Salvatore, Forte Ernesto, Matronardo Antonino, Pellegrino Giuseppe,
De Luca Vincenzo, Picciani Samuele, Morganti Giovanni Giuseppe,
Capillo Antonio, Caruso Antonio, Cardile Giovanni, Buda Domenico,
Nastasi Arturo, Panarello Giovanni, Nucita Gaetano, rappresentati e
difesi dall'avv. Nicola Merlo, elettivamente domiciliari in Catania,
via Musmeci n. 139, presso lo studio dell'avv. Egidio Incorpora;
Contro il Ministero delle Finanze, in persona del Ministro
pro-tempore, costituito in giudizio, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata ex lege; per
l'annullamento della nota prot. 1287 del 19 febbraio 1992 - Divisione
personale I, sez. 1ª, con la quale, in riscontro all'atto
stragiudiziale notificato il 9 luglio 1991, è stato comunicato che
la disparità di trattamento, soprattutto economica, venutasi a
creare a seguito dell'applicazione della normativa introdotta con
l'art. 4, comma 14-bis, della legge n. 87/1995 tra il personale in
possesso dei requisiti richiesti dalla suddetta legge, inquadrato
all'VIII qualifica funzionale e coloro che sono stati esclusi, deve
essere di esclusiva pertinenza del legislatore, sicchè non è
possibile alcun comportamento discrezionale dell'amministrazione;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle
Finanze;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 9 aprile 2003 il
Consigliere dott. Biagio Campanella; uditi gli avvocati delle parti,
come da relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

Le persone indicate in epigrafe sono attualmente in servizio
presso 1'U.T.E. di Messina ed inquadrati nella VII qualifica
funzionale, con il profilo professionale di «capi tecnici».
Con domanda diretta al Ministero delle finanze i predetti, in
data 7 marzo 1991, chiedevano l'attribuzione, anche ai soli fini
stipendiali, del trattamento economico corrispondente all'VIlI
livello funzionale-retributivo, con i benefici dello sviluppo di
carriera. Con tale richiesta si sottolineava:
che l'art. 4, comma 14-bis del d.l. 19 dicembre 1984, n. 853,
convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 1985, n. 17,
venivano estesi i benefici normativi ed economici previsti dal d.P.R.
1° giugno 1972, n. 319, al personale di concetto delle soppresse
carriere ordinarie (tecniche ed amministrative), che abbia sostenuto
concorsi di accesso alle carriere con almeno tre prove scritte sulle
materie professionali e di istituto ed abbia svolto mansioni analoghe
a quelle degli impiegati delle carriere speciali;
che successivamente, la legge 24 maggio 1989, n. 193,
contenente l'interpretazione autentica dell'art. 4, comma 14-bis, del
citato d.l. n. 853/1984, nel determinare la decorrenza dei benefici
giuridici ed economici al personale suddetto, ha, tra l'altro, al
sesto comma dell'art. 1, disposto che «gli impiegati delle ex
carriere di concetto tecniche destinatari di tale legge continuano a
prestare la loro opera, per almeno dieci anni, presso gli uffici
dell'amministrazione di appartenenza con le funzioni tecniche del
ruolo di provenienza;
che, in conseguenza della citata normativa, i dipendenti
dell'U.T.E. aventi, all'atto dell'applicazione della legge, la
qualifica di «capi tecnici», hanno optato per il passaggio alla
carriera amministrativa conseguendo l'VIII livello funzionale ed
hanno continuato a prestare la loro attività a termini della legge
n. 193/1989, presso gli uffici delle amministrazioni di appartenenza,
mantenendo le funzioni che esercitavano nel ruolo di provenienza
(capi tecnici o geometri);
che una siffatta determinazione ha determinato un notevole
squilibrio stipendiale tra le categorie che hanno goduto dei
sunnominati benefici e le altre che, mancando di alcuno dei requisiti
previsti dalle leggi speciali, non soltanto non hanno potuto
usufruire delle prefate agevolazioni (ed in particolare del diritto
di opzione a transitare nella carriera amministrativa pur continuando
ad esercitare le mansioni proprie del ruolo di provenienza), ma non
hanno neppure avuto la possibilità di usufruire del beneficio
dell'inquadramento automatico nell'VIII livello funzionale e di
godere successivamente degli ulteriori sviluppi propri della nuova
carriera;
che si è per ciò venuta a determinare una situazione palese
di disparità di trattamento, che determina la violazione di norme
costituzionali ed, in particolare, dell'art. 3 che sancisce il
principio di uguaglianza tra i cittadini (inteso in senso formale e
sostanziale) dell'art. 36, che impegna il legislatore a riconoscere
al lavoratore il diritto ad una retribuzione proporzionata alla
quantità e qualità del suo lavoro e, in ogni caso, sufficiente ad
assicurare a sè e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa ed,
infine, dell'art. 51 che sancisce, tra l'altro, una condizione
sostanziale di eguaglianza nell'accesso ai pubblici uffici e, quindi,
anche nello sviluppo di carriera;
che gli istanti medesimi hanno titolo ad aver riconosciuta la
stessa retribuzione corrisposta a coloro che, pur essendo transitati
con leggi speciali nella carriera amministrativa, sono stati
inquadrati nell'VIII livello retributivo-funzionale, pur mantenendo
le stesse funzioni originarie di capi tecnici e gli stessi posti di
lavoro;
che talchè si è determinato che nello stesso ufficio
operano, con identiche mansioni e, quindi, con identico rapporto di
qualita-quantità di lavoro prestato, sia il personale rimasto nella
carriera di provenienza, sia il personale transitato all'VIII livello
che appare, solo per un riconoscimento formale, non giustificato
dalla concreta utilizzazione, collocato in posizione preminente
rispetto ai primi, pur avendo, questi ultimi, minore anzianità di
servizio e minore esperienza nel settore tecnico perchè provenienti
da Amministrazioni diverse da quella di attuale appartenenza.
Per le ragioni su esposte, gli interessati chiedevano, come già
accennato, l'attribuzione, anche ai soli fini stipendiali, del
trattamento economico corrispondente all'VIII livello
funzionale-retributivo, con i benefici dello sviluppo di carriera.
Non avendo l'amministrazione dato riscontro a tali istanze, gli
interessati diffidavano l'amministrazione, seguendo la procedura di
cui all'art. 25 del t.u. n. 3/1957, con atto stragiudiziale
notificato il 4 luglio 1991, a dare riscontro a tali domande nel
termine di trenta giorni dalla notificazione dell'atto.
Avverso il silenzio-rifiuto nel frattempo formatosi, è stato
proposto il ricorso n. 1611/1992.
In data 19 febbraio 1992, il Ministero delle finanze inviava al
dirigente dell'U.T.E. di Messina la nota meglio specificata in
epigrafe, con la quale si dichiara che «la precisata disparità di
trattamento, soprattutto economica, venutasi a creare a seguito
dell'applicazione della normativa introdotta con l'art. 4, comma
14-bis, della legge n. 17/1985, tra il personale in possesso dei
requisiti chiesti dalla suddetta legge, inquadrato all'VIII q.f. e
coloro che non possedendo tali requisiti ne sono stati esclusi, è di
esclusiva pertinenza del legislatore; riguardo a ciò non è
possibile alcun comportamento discrezionale dell'amministrazione».
Avverso tale provvedimento, e per il suo annullamento, viene
proposto il ricorso in epigrafe, notificato il 3 aprile 1992 e
depositato il 14 aprile successivo. Si deduce:
Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 14-bis del d.l.
19 dicembre 1984, n. 853, convertito con modificazioni nella legge
17 febbraio 1985, n. 17, in connessione con l'art. 1, sesto comma,
della legge 24 maggio 1989, n. 193, nella parte in cui,
nell'estendere i benefici giuridici ed economici previsti dal d.P.R.
n. 319/1972 al personale di concetto delle soppresse carriere
ordinarie (tecniche ed amministrative), in presenza di determinate
condizioni di accesso, non ha incluso tra le categorie legittimate
anche il restante personale della carriera di concetto (capi tecnici
e geometri), ancorchè assunto per concorso, con un numero di prove
concorsuali inferiori a quello dei primi, per violazione degli
artt. 3, 36, 51 e 97 della Costituzione.
Il Ministero intimato si è costituito in giudizio chiedendo la
reiezione del ricorso.

D i r i t t o

1. - Ricorda, preliminarmente, il Collegio che, per costante
giurisprudenza, la dedotta incostituzionalità di una norma di legge
può costituire l'unico motivo su cui può validamente fondarsi la
proposizione di un ricorso giurisdizionale (cfr., Corte
costituzionale, nn. 444 del 26 settembre-12 ottobre 1990, e 367
dell'11-20 luglio 1991).
Nel caso di specie, il ricorso si incentra interamente sulla
dedotta incostituzionalità, per violazione degli artt. 3, 36, 51 e
91 della Costituzione, dell'art. 4, comma 14-bis, del d.l.
19 dicembre 1984, n. 853 convertito, con modificazioni, nella legge
17 febbraio 1985, n. 17, nella parte in cui, nell'estendere i
benefici giuridici ed economici previsti dal d.P.R. n. 319/1972 al
personale di concetto delle soppresse carriere ordinarie, ha escluso
il restante personale della carriera di concetto (capi tecnici e
geometri).
2. - Tale questione di incostituzionalità appare, pertanto,
rilevante per la definizione del ricorso in oggetto, atteso che
soltanto attraverso un'eventuale pronuncia di incostituzionalità
della citata normativa i ricorrenti potrebbero ottenere il beneficio
dello status giuridico-economico invocato.
3. - Il Collegio dovrà ora darsi carico di verificare se la
questione di incostituzionalità in esame si appalesa anche non
manifestamente infondata.
3.1. - I ricorrenti deducono, in primo luogo, un contrasto della
normativa in questione con l'art. 3 della Costituzione il quale, al
primo comma, così recita: «Tutti i cittadini hanno pari dignità
sociale e sono uguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso,
di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di
condizioni personali e sociali».
Orbene, i ricorrenti sono stati assunti con la qualifica di
geometri (ex carriera di concetto) superando concorsi per i quali
erano previste meno di tre prove scritte su materie professionali.
La legge, della cui costituzionalità si dubita, si limita ad
estendere determinati benefici, quale quello di opzione per il
passaggio alla carriera amministrativa, che consente il conseguimento
dell'VIII livello retributivo (inesistente nella carriera tecnica)
soltanto al personale che, in sede concorsuale, abbia superato almeno
tre prove scritte ed abbia svolto mansioni analoghe a quelle degli
impiegati delle ex carriere speciali.
Una tale discriminazione appare inginstificata, atteso che le
prove concorsuali sono fissate in modo diverso, a seconda dei vari
periodi storici in cui si svolgono, mentre l'idoneità conseguita
(con un numero maggiore o minore di prove) tende sempre a valutare
una professionalità che presenta analoga valenza.
Talchè irrazionale appare tale differenziazione tra i menzionati
dipendenti, nella misura in cui si privilegia non lo stato giuridico
e la funzione (analoghi per tutti), bensì il momento di accesso ai
posti occupati.
Appare violato, pertanto, il trascritto art. 3 della Carta
costituzionale, il quale enuncia il c.d. principio di uguaglianza
formale e soggettiva, valevole per tutti i soggetti dell'ordinamento,
persone fisiche e giuridiche (cfr., Corte costituzionale, nn. 25/1996
e 2/1969), che costituisce «un principio generale che condiziona
tutto l'ordinamento nella sua obiettiva struttura» (Corte
costituzionale, n. 25/1996), ed è espressione di «un generale canone
di coerenza dell'ordinamento» (Corte costituzionale, n. 204/1982), il
quale si estrinseca, in ultima analisi, in un generale principio di
«ragionevolezza», per cui la legge deve trattare in maniera eguale
situazioni eguali, ed in maniera razionalmente diversa situazioni
diverse (cfr., fra le tante, Corte costituzionale, nn. 53/1958,
15/1960, 4/1964, 1/1966, 5/1980, 15/1982).
Al principio di uguaglianza così inteso, cioè come canone di
coerenza e ragionevolezza, soggiace indubbiamente anche la legge, e
ciò non solo sotto il profilo formale - per cui il principio di
uguaglianza regolerebbe soltanto la forza e l'efficacia della legge -
ma anche sotto il profilo materiale, per cui tale principio è
rivolto a regolare anche il contenuto della legge, implicando un
limite o vincolo alla funzione normativa primaria nel senso sopra
indicato.
In particolare, nella fattispecie oggetto del presente giudizio
viene in rilievo un aspetto di tale principio, secondo il quale,
nell'incisiva espressione usata da autorevole dottrina, il
legislatore è tenuto a dare alla norma di legge il carattere di
universalità fino al massimo del possibile.
Che proprio questo difetti nella normativa in questione, di cui
si chiede la declaratoria di incostituzionalità, emerge
indubbiamente, ad avviso del Collegio, da tutto quello che si è
osservato sinora.
È altresì il caso di ricordare, costituendo jus receptum in
materia, che il giudizio costituzionale di eguaglianza non si svolge
raffrontando direttamente la norma censurata al parametro
costituzionale, occorrendo anche che, nelle ordinanze di rimessione
alla Corte, vengano indicate una o più norme ed uno o più principi
dell'ordinamento rispetto al quale la norma impugnata, diversificando
o assimilando arbitrariamente situazioni, rispettivamente, simili o
diverse, viola il principio di uguaglianza: norme o principi ciascuno
dei quali, isolatamente considerato ed utilizzato dal giudice a quo,
costituisce il c.d. tertium comparationis, e che, nel caso in cui ne
vangano individuati e proposti congiuntamente ed in correlazione più
di uno, costituiscono i tertia comparationis (cfr., fra le tante,
Corte costituzionale, nn. 10/1983, 79/1984 e 618/1997).
Il tertium comparationis, nel caso di specie, è costituito, come
esposto, dalla posizione giuridico-economica deteriore di «capi
tecnici» e geometri rispetto a quella di altri colleghi che occupano
lo stesso posto di organico ed esercitano, le medesime funzioni.
3.2. - La normativa della cui costituzionalità si dubita, appare
in contrasto altresì con gli artt. 36 e 51 della Costituzione.
Il primo sancisce che «il lavoratore ha diritto ad una
retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del sua lavoro»;
il secondo fissa il fondamentale principio secondo il quale «tutti i
cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici
pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza...».
Per quanto concerne, in particolare, il primo dettato
costituzionale, il Collegio osserva che, nel caso di specie, a
qualifiche e mansioni identiche viene riservato un trattamento
economico e giuridico differente.
Questa Sezione non ignora di certo che gli orientamenti
consolidati della Corte costituzionale, che rimettono alla
«discrezionalita» del legislatore il concreto esercizio del potere
organizzatorio della p.a., anche se ciò comporta un trattamento
economico e giuridico differenziato per taluni pubblici dipendenti.
La fattispecie in questione, tuttavia, si discosta nettamente da
quelle rientranti nell'orientamento suesposto poichè, in questo
caso, non sono in questione differenze di funzioni nell'ambito della
stessa Organizzazione burocratico-funzionale, o nell'ambito dello
stesso potere, cui corrispondono differenze giuridico-retributive, ma
identità di funzioni nello stesso ambito di pubblica funzione
finalizzata al perseguimento del medesimo pubblico interesse.
3.3. - La normativa in questione appare, altresì, difforme
rispetto ai fondamentali principi di imparzialità e buon andamento
di cui all'art. 97 della Costituzione, in particolare di quelli che
impongono i criteri di logica e di coerenza nell'Organizzazione
amministrativa (cfr., Corte costituzionale, n. 376 del 25 luglio
1995).
Deve ritenersi, al riguardo, che i presupposti del buon andamento
della p.a. si identifichino non soltanto con l'emanazione di adeguati
strumenti legislativi e regolamentari, e con la scrupolosa osservanza
degli stessi, ma anche con l'attribuzione al personale della
legittima posizione giuridico-retributiva, atteso che, come è
naturale, la violazione, al riguardo, dei necessari canoni di
giustizia distributiva si traduce, in capo ai dipendenti interessati,
in uno stato di insufficiente serenità, che non può non
ripercuotersi sul lavoro dei relativi uffici, creando un clima di
tensione e di incertezza.

P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia - sezione
staccata di Catania - sez. 1ª, visti gli artt. 134 della Costituzione
e 23 della legge n. 87/1953, solleva, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di incostituzionalità
dell'art. 4, comma 14-bis del d.l. 19 dicembre 1984, n. 853,
convertito con modificazioni nella legge 24 maggio 1989, n. 17, per
violazione degli artt. 3, 36, 51 e 97 della Costituzione, nella parte
in cui, nell'estendere i benefici giuridici ed economici, previsti
dal d.P.R. n. 319/1972, al personale di concetto delle soppresse
carriere ordinarie (tecniche ed amministrative), in presenza di
determinate condizioni di accesso, non ha incluso tra le categorie
beneficiarie il restante personale della carriera di concetto (capi
tecnici e geometri);
Dispone, conseguentemente, la sospensione del presente giudizio e
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
La presente ordinanza sarà eseguita dalla Autorità
amministrativa; essa viene despositata in segreteria, che provvederà
a notificarne copia alle parti, ai Presidenti dei due rami del
Parlamento ed al Presidente del Consiglio dei ministri.
Così deciso in Catania, nella Camera di consiglio del 9
aprile 2003.
Il presidente ff. estensore: Campanella
03C1273