1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 8-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 740 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 aprile 1995
N. 740 Ordinanza emessa il 13 aprile 1995 dal pretore di Udine, sezione distaccata di Palmanova nel procedimento penale a carico di Fabbro Edi Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Smaltimento di rifiuti speciali mediante termodistruzione senza autorizzazione (nella specie: scarti di lavorazione del legno) - Depenalizzazione effettuata con decreto-legge ripetutamente reiterato - Denunciato abuso di tale forma di legiferazione anche per la mancanza del presupposto dell'"urgenza" - Lesione del principio di legalita' e di riserva di legge in materia penale. (D.-L. 9 marzo 1995, n. 66, art. 12, terzo e quinto comma). (Cost., artt. 3, 10, 11, 25, 41 e 77). (095C1354) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 8-11-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato all'udienza del 13 aprile 1995 la seguente ordinanza
nel procedimento penale n. 7020/94 r.g. contro Fabbro Edi, nato a
Pavia di Udine il 2 marzo 1946 e ivi residente in via Crimea n. 14,
imputato del reato p. e p. dall'art. 25, primo comma, d.P.R. n.
915/1982 per avere, nella sua qualità di amministratore della ditta
C.C.T., corrente in Trivignano Udinese, esercitato, in assenza
dell'autorizzazione prescritta dall'art. 6, lett. d), un impianto di
eliminazione di rifiuti speciali, smaltendo a mezzo la loro
termodistruzione in una caldaia, al fine di produrre calore ed
energia, gli scarti della lavorazione del legno.
Reati accertati in data 8 giugno 1992.
O s s e r v a
La difesa ha richiesto l'applicazione della causa di non
punibilità di cui all'art. 12 d.-l. n. 66/1995 relativamente
all'ipotesi di reato contestata sub 5, ritenendo che a seguito
dell'istruttoria dibattimentale era emerso che gli scarti della
lavorazione del legno erano utilizzati nel processo di combustione
all'interno dell'azienda e pertanto trattavasi di residui utilizzati
effettivamente ed oggettivamente e come tali sottratti alle sanzioni
di cui al d.P.R. n. 915/1982.
Il d.-l. 9 marzo 1995, n. 66, recante "disposizioni in materia di
riutilizzo dei residui derivanti dai cicli di produzione o di consumo
in un processo produttivo o in un processo di combustione" si colloca
in un più ampio contesto delineato dalla giurisprudenza della
suprema Corte, della Corte europea di giustizia e, da ultimo, dalla
normativa comunitaria.
In materia di rifiuti riutilizzabili (già denominati materie prime
secondarie ed ora residui) le sezioni unite della Corte di
cassazione, con sentenza n. 5 del 29 maggio 1992 (imp. Viezzoli)
avevano sancito l'inapplicabilità della norma dell'art. 2 legge n.
475/1988, non attuale per mancanza dell'intervento governativo e
regionale, con conseguente applicazione, in attesa di detti
interventi, anche alle m.p.s. della normativa sullo smaltimento dei
rifiuti, dovendo le m.p.s. essere considerate una "specie
particolare" del "genere rifiuto".
Tale orientamento giurisprudenziale individua il "rifiuto" come
qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia
l'obbligo di disfarsi, senza alcun valore economico ovvero non più
idoneo a soddisfare i bisogni originari, e pertanto non quale res
derelicta, ma cosa di cui ci si disfa anche mediante negozio
giuridico (cfr. Cass. 26 febbraio 1991, n. 2607, imp. Lunardi).
Le sostanze destinate ad una riutilizzazione venivano pertanto
comunque ricondotte nell'ambito di applicazione del d.P.R. n.
915/1982.
Identico principio era stato già in precedenza affermato della
Corte europea di giustizia, con sentenza interpretativa n. 359 del 14
febbraio 1988, ove si precisava che "una normativa nazionale la quale
adotti una definizione di rifiuto escludente le sostanze e gli
oggetti suscettibili di riutilizzazione economica non è compatibile
con le direttive CEE".
La più recente normativa comunitaria, con la direttiva quadro n.
156 del 18 marzo 1991, la direttiva n. 689 del 12 dicembre 1991 ed il
regolamento n. 259 del 1 febbraio 1993 ha introdotto procedure
semplificate per i residui destinati al riutilizzo o alla produzione
di energia; in particolare la direttiva n. 91/156, per la quale è
già scaduto il termine ultimo di recepimento, nel prevedere una
semplificazione degli obblighi inerenti i rifiuti riutilizzabili,
rimandando all'adozione di norme generali per ciascun tipo di
attività, precisa tuttavia in due appositi allegati le operazioni
che comportano possibilità di recupero e quelle da cui consegue
smaltimento senza recupero.
Seppure tale direttiva non può ritenersi immediatamente
applicabile negli Stati membri, in quanto non "self-executing", per
il richiamo all'adozione, da parte degli Stati membri, di "norme
generali che fissano i tipi e le quantità di rifiuti e le condizioni
alle quali l'attività può essere dispensata dall'autorizzazione",
la stessa detta certamente criteri guida a livello europeo per la
disciplina uniforme del riutilizzo dei residui.
In tale contesto si inserisce il d.-l. n. 66/1965 (ultimo di una
lunga serie di decreti-legge non convertiti e reiterati), la cui
disciplina dei residui riutilizzabili appare contrastante, non solo
con l'orientamento della giurisprudenza nazionale e comunitaria sopra
delineato, ma soprattutto con le direttive CEE richiamate, con
conseguente mancata conformazione dell'ordinamento giuridico italiano
alle norme di diritto internazionale riconosciute e degli impegni
assunti con la CEE per la limitazione della sovranità nazionale, in
violazione degli artt. 10 e 11 della Carta costituzionale.
Deve ritenersi infatti una sostanziale coincidenza tra i residui,
definiti dal d.l. n. 66/1995 all'art. 2, lett. b), come "sostanza
residuale suscettibile di essere utilizzata come materia prima o come
fonte di energia", e i "rifiuti destinati al ricupero" della
normativa comunitaria.
Tale coincidenza emerge dallo stesso testo del d.-l. n. 66/1995,
ove è ripetutamente espresso il concetto che i residui, ove non sia
applicabile la normativa del decreto-legge, rientrano nella
disciplina generale dettata per i rifiuti dal d.P.R. n. 915/1982: in
particolare l'art. 8 prevede che restino sottoposti al d.P.R. n. 915
qualora i residui non siano destinati in modo effettivo ed oggettivo
al riutilizzo.
Peraltro che la decretazione d'urgenza si sovrapponga alla recente
normativa comunitaria è espressamente riconosciuto nello stesso
decreto-legge, ove all'art. 1, comma quarto, si dice che "le
disposizioni del presente decreto si applicano in attesa
dell'attuazione delle direttive 91/156 CEE e 91/689/CEE, con
particolare riferimento alla definizione ed alla classificazione dei
rifiuti effettuata dalle direttive comunitarie stesse.
Con riguardo al Regolamento CEE n. 259/93, si rileva che lo stesso
è già in vigore, in quanto di immediata applicazione, ed il d.-l.
n. 66/1995, all'art. 7, prende atto di tale circostanza, nel
prevedere che i "residui" sono disciplinati, quanto
all'import-export, da tale Regolamento, che peraltro disciplina i
"rifiuti".
Stante l'identità del concetto di "rifiuto destinato al ricupero",
di cui alla recente normativa comunitaria, con quello di residuo,
disciplinato con decretazione d'urgenza, appare evidente la non
conformità della disciplina introdotta con il d.-l. n. 66/1995 in
particolare alla direttiva-quadro 91/156.
Tale direttiva prevede infatti, all'art. 11, l'obbligo di
"iscrizione presso le competenti autorita'" per gli stabilimenti e le
imprese che recuperano rifiuti, mentre il decreto-legge n. 66/1995
prevede una semplice "comunicazione".
Il d.l. n. 66/1995 introduce inoltre, all'art. 12, comma terzo, una
sanatoria delle situazioni pregresse, prevedendo la non punibilità
di coloro che abbiano commesso, prima della sua entrata in vigore, un
fatto previsto come reato dal d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915,
nell'esercizio di attività qualificate come operazioni di raccolta e
trasporto, trattamento o pretrattamento, recupero o riutilizzo di
residui nei modi e nei casi previsti ed in conformità alle
disposizioni del d.m. 26 gennaio 1990, ovvero di norme regionali.
Con riguardo al d.m. 26 gennaio 1990, si osserva che viene
utilizzato, peraltro parzialmente e solo agli effetti della non
punibilità, un decreto ministeriale annullato per gran parte della
Corte costituzionale (con sentenza n. 512 del 15 ottobre 1990).
Anche il richiamo a norme regionali di favore appare contrastante
con i principi costituzionali, poichè viene a demandare alle singole
regioni il potere di interferire in materia penale, con conseguente
violazione della riserva di legge statale di cui all'art. 25 Cost. e
possibile disparità di trattamento (art. 3 Cost.).
Si osserva infine che la non punibilità viene fatta discendere
dall'art. 12, terzo comma, dall'osservanza di normative emanate in
precedenza, e che non prevedevano la categoria dei "residui",
introdotta e disciplinata solo con i reiterati decreti-legge.
Ulteriore disparità di trattamento appare ipotizzabile in
relazione alle imprese che, nella vigenza della precedente normativa
sanzionatoria, si sono adeguate alla stessa, sopportando i relativi
oneri economici, rispetto a coloro che non vi hanno provveduto, con
evidenti ripercussioni sul piano della concorrenza tra le imprese e
possibile contrasto con l'art. 41 Cost.
Si rileva infine come, mentre il comma terzo dell'art. 12 d.-l. n.
66/1995 subordina la non punibilità delle violazioni pregresse al
rispetto del d.m. 26 gennaio 1990 ovvero delle norme regionali, il
comma quinto del medesimo articolo prevede più genericamente che le
disposizioni del d.P.R. n. 915/1982 non si applichino, anche agli
effetti sanzionatori, alle attività che il decreto disciplina e
qualifica come attinenti al riutilizzo dei residui.
Tale ultima norma, se interpretata come rivolta alle sole
situazioni successive all'entrata in vigore del decreto-legge, appare
superflua e ripetitiva dell'art. 1 del medesimo decreto; qualora
invece la stessa si ritenga applicabile alle violazioni pregresse,
come sembrerebbe anche per la sua collocazione testuale, sarebbe in
contrasto con il comma terzo, che limita la non punibilità ai soli
casi di rispetto dal d.m. 26 gennaio 1990 o delle norme regionali.
Circa il ritenuto contrasto dell'ultimo comma dell'art. 12, così
interpretato, con la normativa comunitaria, e conseguentemente con
gli artt. 10 e 11 Cost., si richiama quanto sopra esposto in linea
generale circa la nuova disciplina dei residui destinati al
riutilizzo. Infine, un ulteriore profilo di illegittimatà della
disciplina esaminata si pone in rapporto agli artt. 25 e 77 della
Costituzione. Il fondamentale principio di riserva di legge in
materia penale, posto dalla prima delle norme costituzionali
indicate, implica infatti, a parere di chi scrive, una riserva delle
scelte di politica criminale (sia relative alla introduzione di nuove
incriminazioni, sia, come nel caso di specie, relative alla
esclusione della rilevanza penale di determiante condotte) alla
volontà del Parlamento, unico organo che sia diretta espressione
della sovranità popolare e che garantisca nel contempo il controllo
da parte delle minoranze. Pur se discutibile, l'introduzione di
nuove norme penali attraverso la decretazione d'urgenza deve dunque
considerarsi ammissibile solo quando sia comunque assicurato
l'intervento del Parlamento in posizione sovraordinata, quando questo
abbia cioè la effettiva possibilità di conferire stabilità e
durevolezza (oltrechè - e fondamentalmente - la necessaria certezza)
alle disposizioni normative introdotte in via precaria, attraverso
l'esercizio dei propri poteri di conversione. Nella materia che ci
occupa, al contrario essendosi verificato un inquietante fenomeno di
reiterazione dei decreti-legge, si è di fatto spodestato l'organo
parlamentare del monopolio a legiferare in maniera esclusiva
nell'ambito penale, con assunzione, da parte del Governo, di
esorbitanti poteri di bilanciamento e di valutazione degli interessi
in gioco. Non pare poi si possa trascurare un ulteriore elemento, e
cioè la insussistenza di una delle condizioni fondamentali - quella
dell'urgenza - che legittimano il Governo ad emanare decreti con
valore di legge ordinari, a mente dell'art. 77 della Costituzione:
infatti, quale urgenza può mai ravvisarsi nell'adozione di
decreti-legge che vengono ripresentati, perchè non convertiti in
legge nei termini, per oltre un anno, a partire dal novembre 1993.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n. 1/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 12, terzo e quinto comma, del
d.-l. n. 66/1995, recante "Disposizioni in materia di riutilizzo dei
residui derivanti da cicli di produzione o di consumo in un processo
produttivo o in un processo di combustione, nonchè in materia di
smaltimento dei rifiuti", per violazione degli artt. 3, 10, 11, 25,
41, e 77 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata all'imputato, nonchè al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e comunicata alla Presidente della Camera dei deputati e al
Presidente del Senato della Repubblica.
Palmanova, addì 13 aprile 1995
Il pretore: Barresi
95C1354