1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 12-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 gennaio 1997
N. 19 Ricorso per la questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 gennaio 1997 (della regione Veneto) Impiego pubblico - Rapporto di lavoro a tempo parziale e incompatibilita' delle attivita' extra ufficio - Nuova disciplina adottata con legge collegata alla legge finanziaria - Estensione dell'accesso al tempo parziale, attraverso un complesso di norme minuziosamente articolate, per tutti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni (comprese le regioni), di qualsiasi profilo professionale, qualifica o livello, come automatico effetto (tranne ristrette eccezioni) dell'istanza del dipendente (con l'unica possibilita', per l'amministrazione, di ritardarne, per ragioni di funzionalita' e comunque per non piu' di sei mesi, l'inizio) molto al di la' dei limiti fissati, riguardo al tempo parziale dalle vigenti leggi (n. 12 del 1991 e n. 30 del 1994) della regione Veneto - Conseguente pratica impossibilita', per la regione (e per gli enti da essa dipendenti), di fronte all'incontrollabile alterazione dell'equilibrio tra personale a tempo pieno e personale a tempo parziale, che ne risulterebbe qualora i suoi impiegati si avvalessero massicciamente di tale diritto, di perseguire i propri compiti istituzionali fondamentali - Lamentata violazione del principio per cui nelle materie soggette alla potesta' legislativa e amministrativa delle regioni (quali, nella specie, quelle concernenti l'organizzazione degli uffici, lo stato giuridico ed economico del personale e la razionale ripartizione e programmazione delle risorse) in mancanza di un interesse nazionale tale da giustificare, secondo i criteri stabiliti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, l'adozione di una normativa di dettaglio, le leggi statali possono intervenire solo con disposizioni di principio - Denunciata violazione dell'autonomia della regione anche in relazione ai principi della contrattualizzazione del rapporto di pubblico impiego e del buon andamento della pubblica amministrazione - Richiamo alle sentenze nn. 177/1988 e 357/1993. Impiego pubblico - Lavoro a tempo parziale - Nuova disciplina adottata con legge collegata alla legge finanziaria - Risparmi di spesa derivanti dalla trasformazione dei rapporti di lavoro da tempo pieno a tempo parziale - Modalita' di utilizzazione vincolanti anche per le regioni - Previsione che tali risparmi, per il 30 per cento, costituiscano economie di bilancio, che, per il 50 e, rispettivamente, per il 20 per cento, siano destinati all'incremento della mobilita' del personale e al miglioramento della produttivita' individuale e collettiva, e che, inoltre, per le parti eventualmente non utilizzate per tali finalita', costituiscano ulteriori economie di bilancio - Sottrazione alle regioni, attraverso una irrazionale e non giustificata omogeneizzazione delle loro situazioni di bilancio, della capacita' di scelta e destinazione delle risorse, con compressione della loro autonomia finanziaria e, di riflesso, anche sotto questo profilo, delle loro competenze riguardo all'organizzazione degli uffici e allo stato del personale. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 e 65). (Cost., artt. 39, 97, 115, 117, 118, 119 e 123; statuto regione Veneto, artt. 48 e 51). (097C0121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 12-3-1997)

Ricorso della regione Veneto in persona del presidente pro-tempore
della giunta regionale, debitamente autorizzato con deliberazione di
giunta n. 169 del 21 gennaio 1997, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Alfredo Bianchini di Venezia ed Enrico Romanelli di Roma ed
elettivamente domiciliata presso il secondo in Roma, via Cosseria n.
5 per mandato in calce al presente ricorso contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri in persona del presidente pro-tempore nella
sua sede di Palazzo Chigi in Roma nonchè presso l'Avvocatura
generale dello Stato in Roma, via dei Portoghesi per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale dell'art. 1 commi da 56 a 65 della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 pubblicata in Gazzetta Ufficiale n.
233 del 28 dicembre 1996, per violazione degli artt. 39, 97, 115,
117, 118, 119, 123 della Costituzione anche in relazione agli artt.
48 e 51 dello statuto della regione Veneto approvato con legge 22
maggio 1971 n. 340.
1. - La Gazzetta Ufficiale n. 233 del 28 dicembre 1996 ha
pubblicato il testo della legge 23 dicembre 1996 n. 662. L'art. 1, in
particolare dai commi 56 a 65, disciplina in modo dettagliato e
minuzioso, anche sotto il profilo della destinazione delle risorse
finanziarie, il rapporto di lavoro a tempo parziale dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni.
Tale materia trovava già una disciplina nella contrattazione
collettiva nazionale decentrata (art. 15 del C.C.N.L.
regioni-autonomie locali 1994-1997) e, perciò che riguarda in
particolare la regione Veneto, nelle leggi regionali 10 giugno 1991,
n. 12 e 22 luglio 1994 n. 30.
Nel sistema regionale veneto il rapporto di lavoro a tempo parziale
si articola essenzialmente nei seguenti principi:
facoltà (non obbligo) della Giunta regionale di istituire (e/o
trasformare) posti in organico con orario a tempo parziale;
limitazione al 20% delle dotazioni organiche della facoltà di
trasformazione dei posti a tempo pieno in posti a tempo parziale;
divieto di istituire (ovvero trasformare) di posti a tempo
parziale per i profili che comportassero funzioni ispettive, di
direzione o di coordinamento di unità organiche.
Tale sistema si inquadra, nell'ordinamento regionale veneto, in una
più complessa disciplina che contempla, nel capo 3, sez. 1, della
citata legge n. 12/1991, le ipotesi di orario flessibile, delle
turnazioni, della coesistenza di più forme di orario nell'ambito di
una programmazione plurisettimanale dell'orario di lavoro.
La nuova disciplina statale del rapporto a tempo parziale (e delle
incompatibilità delle attività extra-ufficio) pretende di
regolamentare ex novo (e per di più in modo irrazionale, come si
vedra') la materia, non soltanto travolgendo il sistema già adottato
dalla regione Veneto, ma introducendo disposizioni di contenuto
talmente minuzioso ed analitico da poter essere considerate
autoapplicative e tali da non lasciare il minimo spazio per
un'ipotetica legiferazione ulteriore.
2. - Ed invero il comma 56 fissa un tetto del 50% della prestazione
lavorativa dei dipendenti a tempo parziale al di sotto del quale
viene meno il divieto di iscrizione di tali dipendenti agli albi
professionali
Il comma 57 estende indiscriminatamente a tutti i dipendenti delle
pubbliche amministrazioni, di qualsiasi profilo professionale,
qualifica o livello, il diritto di accesso al rapporto di lavoro a
tempo parziale.
Diritto configurato dal successivo comma 58 come automatico effetto
dell'istanza del dipendente, decorso il termine di 60 giorni
dall'istanza stessa, con l'unica possibilità della pubblica
amministrazione di ritardarne l'inizio per ragioni di funzionalità
per un periodo massimo di sei mesi (salvo il circoscritto caso di
diniego della trasformazione nella sola ipotesi di conflitto di
interessi della domanda con la specifica attività di servizio svolto
dal dipendente medesimo).
Il comma 59 dispone che i risparmi di spesa derivanti dalla
trasformazione dei rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni da tempo pieno a tempo parziale:
debbano costituire per il 30% economia di bilancio;
siano utilizzati per quota pari al 50% per incentivare la
mobilità del personale ovvero, esperite inutilmente le procedure per
la mobilità, siano impiegati per nuove assunzioni;
siano destinati per l'ulteriore quota del 20% al miglioramento
della produttività individuale e collettiva;
debbano costituire, se non utilizzati, ulteriori economie di
bilancio.
I commi 60 e 61 disegnano il procedimento per l'autorizzazione a
svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo nel caso di
lavoro a tempo parziale e introducono una nuova fattispecie di
recesso per giusta causa con conseguente decadenza dall'impiego
nell'ipotesi di violazione del divieto di prestazione di attività di
lavoro subordinato (parallelamente allo svolgimento del rapporto a
tempo parziale) ovvero nel caso di inosservanza delle prescrizioni
relative al procedimento per la concessione della deroga al predetto
divieto.
Il comma 62 disciplina il procedimento per effettuare le verifiche
campione sui dipendenti delle pubbliche amministrazioni finalizzate
all'accertamento dell'osservanza delle norme di cui ai commi da 56 a
65, disponendo che le amministrazioni si avvalgano di servizi
ispettivi con l'obbligo di istituirli in un termine perentorio di 30
giorni dall'entrata in vigore dalla legge.
Il comma 63 stabilisce il termine di inizio di efficacia della
nuova disciplina che comporta, fra l'altro, l'abrogazione di ogni
diversa regolamentazione regionale.
Il comma 64 introduce criteri di precedenza per la trasformazione
del rapporto da tempo pieno a tempo parziale.
Il comma 65 esonera dall'applicazione dei precedenti commi gli enti
locali che non versino in situazioni strutturalmente deficitarie di
bilancio alla cui pianta organica preveda un numero di dipendenti
inferiore alle cinque unità.
3. - È indubbio che la materia così disciplinata dall'art. 1
della legge n. 662/1996 rientra nella competenza "propria" delle
regioni ai sensi degli artt. 115, 117, 118 e 119 della Costituzione e
per la quale, lo statuto veneto (approvato ex art. 123 Cost.) ha
stabilito una riserva legislativa agli artt. 48 e 51 con la
predeterminazione di principi ai quali la legge regionale deve
uniformarsi sia per l'organizzazione amministrativa, sia per la
determinazione dello stato giuridico ed economico del personale. Ora,
come ben noto, lo Stato nelle materie di competenza regionale può
emanare, di regola, soltanto leggi contenenti norme di principio che,
per la loro essenziale funzione di indirizzo e di coordinamento, non
possono tradursi in forme espressive talmente analitiche e
dettagliate da nonlasciare alle regioni il necessario spazio di
autonomia entro il quale poter autonomamente svolgere la propria
competenza legislativa e la conseguente azione amministrativa. In
effetti un pressochè totale assorbimento nella disciplina statale di
ogni possibile significativo spazio per una ulteriore normazione
sarebbe non soltanto indice sicuro del travisamento della stessa
funzione di indirizzo e di coordinamento, ma sarebbe al tempo stesso
causa della impossibilità per la legislazione statale della
esplicazione, in queste ipotesi, appunto della funzione di indirizzo
e di coordinamento.
È anche noto che "la regola" che limita l'intervento statuale alla
emanazione di disposizioni di principio può soffrire di eccezioni,
peraltro in presenza di un rilevante interesse nazionale tale da
giustificare l'adozione, da parte statale, di una normativa di
dettaglio anche nell'ambito di materie attribuite in via generale
alla autonomia regionale. Tuttavia, proprio codesta ecc.ma Corte ha
enucleato alcuni criteri di controllo, particolarmente rigorosi, per
escludere illegittime compressioni di tali autonomie:
controllo sulla non arbitrarietà, irragionevolezza o
pretestuosità dell'interesse nazionale posto a fondamento
dell'intervento statale;
controllo sull'infrazionabilità dell'interesse posto a base
della disciplina, oppure sulla sua imperatività o stringenza ovvero
urgenza;
verifica sul contenimento dell'intervento statale nei limiti
necessari a perseguire la reale esigenza di soddisfare l'interesse
nazionale.
In altre parole, secondo l'insegnamento di codesta stessa Corte
(vedi ad esempio n. 177/1988):
un intervento dello Stato puntuale e dettagliato da incidere
(sul) ed anzi precludere il normale svolgimento delle competenze
regionali altera l'ordinario equilibrio costituzionalmente sancito
nelle relazioni fra Stato e regioni;
un siffatto intervento di dettaglio può eccezionalmente
giustificarsi, ma le condizioni per riconoscere la sua legittimià
pretendono l'accertamento della sussistenza della ragionevolezza e
congruità nonchè delle reali dimensioni che in concreto assume
l'interesse nazionale posto a fondamento dello stesso intervento
statale.
4. - L'insieme delle disposizioni sopra esaminate (art. 1 commi da
56 a 65) contiene una disciplina in sè compiuta e autoapplicativa
che non lascia sostanziali spazi di intervento, come si è già
avvertito per una significativa legiferazione ulteriore. In effetti
le norme in esame costruiscono l'accesso al tempo parziale come un
diritto del dipendente (cui corrisponde un obbligo
dell'amministrazione) che consegue in modo pressochè automatico a un
procedimento che si impernia sull'istanza del dipendente. Di tale
procedimento la legislazione statale fissa anche i termini da cui
conseguono, a favore del dipendente, la possibilità di dar corso al
rapporto a tempo parziale e per l'amministrazione solo la
possibilità di ritardare tale inizio per un periodo già prefissato
nel massimo (sei mesi) dalla stessa legislazione statale e per
ragioni ("funzionalita'") pure individuate dalla legislazione
medesima.
L'ambito della titolarità del predetto diritto è pure stabilito
dalla legislazione statale che lo estende a tutti i dipendenti senza
distinzione di compiti, di livelli, di qualifiche, di funzioni e di
profili professionali; anche il tempo della prestazione lavorativa è
fissato dalla legislazione statale (50% della prestazione lavorativa
dei dipendenti a tempo pieno) per riconnettervi, fra altro, la deroga
al divieto di iscrizione di tali dipendenti agli albi professionali.
Nelle impugnate disposizioni viene anche stabilito il procedimento
per l'autorizzazione a svolgere attività di lavoro subordinato o
autonomo nel caso di lavoro a tempo parziale; viene introdotta una
nuova fattispecie di recesso per giusta causa con conseguente
decadenza dall'impiego per le ipotesi di violazione del divieto di
prestazione di attività di lavoro subordinato (parallelamente allo
svolgimento del rapporto a tempo parziale) ovvero nel caso di
inosservanza delle prescrizioni relative al procedimento per la
concessione della deroga al predetto divieto.
Ed ancora viene stabilito il procedimento per effettuare le
verifiche campione sui dipendenti delle pubbliche amministrazioni
(finalizzato all'accertamento delle osservanze delle norme in
questione), imponendosi addirittura alle amministrazioni un termine
perentorio (30 giorni) per l'istituzione dei servizi ispettivi.
A tali disposizioni di dettaglio, mancano, dunque, i caratteri
sostanziali di disposizioni e di principio finalizzate ad una
funzione di indirizzo e coordinamento della legislazione regionale e
mancano anche quelle connotazioni che possano rivelare l'esistenza di
un interesse nazionale all'imposizione di una normativa di dettaglio.
Infatti in esse non si rinviene traccia di scelte
politico-legislative fondamentali o di criteri o di modalità
generali tali da costituire un insostituibile punto di riferimento
per l'orientamento unitario in tutto il territorio nazionale
dell'esercizio del potere legislativo regionale nella materia del
tempo parziale. Al contrario qui si è in presenza non solo di
unadisciplina che ha una natura sostanzialmente provvedimentale, ma
che addirittura finisce per incidere nella sfera di autonomia
connessa alla contrattazione collettiva, che anche per quanto
concerne le regioni a statuto ordinario, viene a discendere dai
principi di cui all'art. 39 della Cost.: proprio il contrario di una
legislazione che tuteli un supposto interesse nazionale ad una
unitaria disciplina, urgente ed imperativa|
Disciplina, d'altronde, del tutto irrazionale ed arbitraria per
quanto configura l'accesso al tempo parziale come un diritto che, se
fosse massicciamente azionato, potrebbe determinare addirittura
l'impossibilità pratica per la regione (e per gli enti da essa
dipendenti) di attendere ai propri compiti istituzionali
fondamentali. Pericolo per niente astratto se si considera che
l'accesso al tempo parziale viene esteso a tutti i livelli, a tutti i
profili, a tutte le qualifiche e funzioni del personale, in evidente
spregio dei principi del buon andamento a cui deve ispirarsi
l'attività della amministrazione.
Ma neppure sotto il profilo strutturale può riconoscersi alle
disposizioni impugnate la natura di norme di principio poichè, ad
evidenza, si tratta di statuizioni al più basso grado di astrattezza
che, per il loro carattere di dettaglio (sono addirittura delineati i
procedimenti amministrativi|), non sono suscettibili di significativi
ulteriori sviluppi per cui richiedono, ai fini della loro concreta
applicazione, solo un'attività di materiale esecuzione.
In buona sostanza le norme impugnate sottraggono alle regioni il
potere di organizzare i propri uffici (e quelli degli enti da essa
dipendenti) attraverso una legislazione di dettaglio che pone le basi
di un irrazionale e incontrollabile alterazione dell'equilibrio fra
personale a tempo pieno e a tempo parziale, col pericolo, tutt'altro
che ipotetico, di veder ostacolato il perseguimento dei propri
compiti istituzionali fondamentali. In altre parole, le norme in
esame finiscono per sottrarre alle regioni il dominio e il controllo
dell'organizzazione del proprio personale, riconnettendo alla
semplice presentazione di un'istanza, in qualsiasi tempo e momento da
parte dei dipendenti (di ogni livello, funzione e profilo), l'obbligo
di consentire la prestazione a tempo parziale. Cosicchè in forza
delle norme impugnate risulta impossibile (e comunque vanificabile in
relazione a una qualsiasi iniziativa del personale) la programmazione
regionale della ripartizione delle risorse disponibili.
Le considerazioni sin qui svolte sono sufficienti ad evidenziare
l'illegittimità delle norme impugnate. La disciplina del tempo
parziale poteva forse essere indicata come una alternativa possibile
alle regioni, anche in vista di una politica di bilancio, ma non era
traducibile in una disciplina imposta e per di più attraverso
procedimenti addirittura già delineati.
D'altronde codesta stessa Corte costituzionale, nella ben nota
sentenza 30 luglio 1993 n. 359 a proposito del decreto legislativo n.
29/1993, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale di alcune
disposizioni del citato decreto legislativo (art. 45, commi 7 e 9;
47, 49 comma 2; 50 commi 2, 3, 4, 8, 10; 51 comma 1), auspicava che
il legislatore, in sede di formulazione della nuova disciplina che
avrebbe dovuto sostituire quella caducata, si ispirasse ai principi
enunciati nell'art. 2 della legge n. 421/1992 in tema di
contrattualizzazione del rapporto di pubblico impiego. Auspicava, in
particolare, che il legislatore dovesse adottare soluzioni
organizzative e procedurali in grado di garantire una partecipazione
effettiva delle regioni alla fase della formazione e della
sottoscrizione dei contratti collettivi concernenti i rapporti di
lavoro e di impiego imputabili alle regioni ordinarie. Ciò sul
presupposto della autonomia connessa alla contrattazione collettiva,
che anche per quanto concerne le regioni, viene a discendere dai
principi di cui all'art. 39 Cost. Autonomia che, appunto, veniva
lesa, secondo l'avviso di codesta Corte, fra altro dall'art. 47 del
citato decreto legislativo n. 29 che escludeva dalla contrattazione
le regioni.
Ebbene le norme impugnate addirittura sottraggono tutta la materia
del rapporto a tempo parziale agli spazi della contrattazione,
venendosi così a ledere l'autonomia regionale non soltanto da un
punto di vista soggettivo, ma anche dal punto di vista dello stesso
oggetto della contrattazione.
Sta di fatto che la regione Veneto, come si è già accennato, è
già dotata di una compiuta disciplina di livello legislativo del
rapporto a tempo parziale (leggi n. 12/1991 e n. 30/1994) che regola
la possibilità di accesso al part-time in modo del tutto razionale,
per consentire un'effettiva programmazione delle risorse umane e
finanziarie.
Precisamente attraverso alcuni limiti alla facoltà di accesso:
limiti sia quantitativi (20% rispetto alla consistenza complessiva
del personale), sia limiti qualitativi (esclusione dei profili
relativi alle funzioni ispettive, di direzione o di coordinamento di
unità organiche).
Conclusivamente il potere di organizzare i propri uffici e di
disciplinare lo stato giuridico ed economico del proprio personale
garantito alle regioni dagli artt. 115, 117, 118, 119 e 123 della
Costituzione (e ribadito per la regione Veneto dagli artt. 48 e 51
dello Statuto) viene irrimediabilmente leso dalle impugnate
disposizioni che, d'altronde, feriscono anche l'autonomia
contrattuale delle regioni tutelata dall'art. 39 della stessa
Costituzione e le espongono al pericolo della paralisi, con
l'introduzione di una irrazionale ed arbitraria disciplina in
contrasto con gli stessi principi del buon andamento che l'art. 97
della Costituzione impone di osservare alle amministrazioni.
5. - Una valutazione ulteriore si richiede per il comma 59 che,
come si è visto, impone alle regioni le modalità di utilizzazione
dei risparmi di spesa derivanti dalla trasformazione dei rapporti di
lavoro dei dipendenti da tempo pieno a tempo parziale, stabilendo
addirittura le percentuali di utilizzo e l'obbligo che i risparmi
stessi vadano ad economie di bilancio piuttosto che ad altri
impieghi. Il vincolo posto dal comma 59 (che si profila come
disposizione di carattere permanente e non transitoria) assume,
dunque, una doppia connotazione: quantitativa e qualitativa. Da un
lato si traduce in una percentuale predeterminata; d'altro lato
esprime una specifica finalizzazione del risparmio di spesa
(all'interno dei limiti percentuali prefigurati e prefissati).
Si tratta, dunque, di un doppio vincolo di ordine sostanziale che
sottrae alle singole regioni ogni libertà di valutazione e di
impiego di eventuali risparmi di bilancio, risultandone così ferita
la capacità di scelta e di destinazione delle risorse finanziarie.
L'autonomia finanziaria viene compressa per di più attraverso una
irrazionale, arbitraria e non giustificata omogeneizzazione di tutte
le situazioni di bilancio delle singole regioni, le cui esigenze, le
cui necessità, le cui opportunità non possono essere evidentemente
considerate a priori identiche e tali, dunque, da meritare una
identica legislazione di vincolo.
Oltre ogni ragionevole e legittimo limite risulta in tal modo
ferita l'autonomia legislativa ed amministrativa delle regioni sia
perchè è direttamente investita e compromessa la potestà
legislativa regionale in materia di bilancio, sia perchè viene
frustrata la possibilità di una programmazione finanziaria con
riferimento all'organizzazione degli uffici e del personale della
Regione.
Ma a ben vedere la norma qui considerata rivela l'ennesimo
tentativo di trasferire sulle regioni porzioni più o meno
consistenti del deficit nazionale, attraverso il vincolo di quote dei
già insufficienti cespiti regionali.
Qui l'intento perseguito è quello di costringere le regioni,
mediante obbligati automatismi, a ridurre in modo irrazionale (cioè
al di fuori di ogni programmazione delle risorse) le spese del
personale e ad impegnare gli eventuali risparmi non già nelle
priorità individuate autonomamente dalle regioni ma in economie
vincolate di bilancio, così riducendosi gli oneri dei trasferimenti
statali alle regioni medesime per spese di personale. In quest'ottica
viene ferita anche l'autonomia politica regionale che non può
esprimere compiutamente i propri indirizzi politici in assenza di una
libera capacità di decisione in ordine alle spese.
Conclusivamente il comma 59 si pone in contrasto con gli artt.
115, 117, 118, 119, 123 della Costituzione anche in relazione
all'art. 97 della stessa Costituzione.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 56, 57, 58, 59,
60, 61, 62, 63, 64, 65 della legge 23 dicembre 1996 n. 662 pubblicata
in Gazzetta Ufficiale n. 233 del 28 dicembre 1996, per violazione
degli artt. 39, 97, 115, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione
anche in relazione agli artt. 48 e 51 dello statuto della regione
Veneto approvato con legge 22 maggio 1971 n. 340, con ogni
conseguenza di legge.
Si depositeranno:
deliberazione giunta della regione Veneto n. 169 del 21 gennaio
1997;
estratto Gazzetta Ufficiale n. 233/1996.
Venezia-Roma, addì 25 gennaio 1997.
Avv. Alfredo Bianchini - avv. Enrico Romanelli
97C0121