1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 4-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 588 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 giugno 1995
N. 588 Ordinanza emessa il 24 giugno 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Dorigo Guido Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 - Lamentata depenalizzazione - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti-legge - Conseguente sottrazione del potere legislativo al Parlamento - Carenza dei presupposti costituzionali di necessita' ed urgenza. (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, primo comma, prima parte, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 3, 9, 10, 25, 32 e 77). (095C1171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 4-10-1995)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rinvio degli atti alla
Corte costituzionale.
Letti gli atti del procedimento n. 4688/1995 r.g. g.i.p. nei
confronti di Dorigo Guido, nato a Gonars, il 13 gennaio 1953, ivi
residente, via Dominzoni n. 2/C, persona sottoposta ad indagini nella
sua qualità di sindaco pro-tempore del comune di Gonars in carica al
17 gennaio 1995, per avere scaricato reflui dal depuratore fognario
pubblico eccedenti i limiti di accettabilità stabiliti dalla tabella
A) allegata alla legge n. 319/1976; In comune di Gonars il 17 gennaio
1995;
Vista la richiesta del pubblico ministero pervenuta in data 20
giugno 1995 che insta ai sensi dell'art. 554 del c.p.p. per
l'archiviazione del procedimento non essendo il fatto previsto dalla
legge come reato ex art. 3 d.-l. 17 marzo 1995 n. 79 convertito con
legge 17 maggio 1995 n. 172, subordinatamente al rigetto da parte di
questo ufficio della questione di costituzionalità;
Premesso in fatto che dalla relazione di analisi dd. 2 febbraio
1995 del Servizio chimico ambientale del presidio multizonale di
prevenzione presso l'Azienda per i servizi sanitari n. 4 "Medio
Friuli" emergeva il superamento alla data del campionamento (17
gennaio 1995) da parte delle acque di scarico del depuratore della
fognatura comunale di Gonars, via Dei Molini, dei limiti di
accettabilità previsti quanto al parametro azoto ammoniacale dalla
tabella "A" allegata alla legge n. 319 cit., parametro non
contemplato dal Piano generale di risanamento delle acque della
regione Friuli-Venezia Giulia;
Premesso altresì che le analisi furono originate da una autonoma
attività di accertamento dei verbalizzanti eseguita con le
formalità di legge;
O S S E R V A
La condotta sopra descritta, in virtù di un consolidato indirizzo
giurisprudenziale interpretativo degli artt. 1, 9 e 14 legge n.
319/1976, appariva suscettibile di integrare la fattispecie
penalmente sanzionata dall'art. 21, terzo comma, legge cit. sulla
base dell'assunto che tutti gli scarichi (da insediamenti produttivi,
da insediamenti civili nuovi non recapitanti in pubblica fognatura e
derivanti da pubblica fognatura) devono essere autorizzati
espressamente e specificamente ex art. 21, primo comma, legge cit.,
con la generalizzata necessità, la cui omissione è punita dall'art.
21, terzo comma, del rispetto degli standards di accettabilità
legislativi, una volta cessato il regime transitorio di adeguamento
graduale degli scarichi nei tempi e nei modi fissati dai singoli
p.g.r.a., limiti integrabili dalla disciplina regionale ai sensi
dell'art. 14 legge cit. solo in senso più restrittivo (cfr. Cass. 2
febbraio 1994 n. 1215, ric. p.m. conro Vannicola; Cass. 25 giugno
1993 n. 958, ric. p.m. contro Bruschini; Cass. 25 giugno 1993 n. 963
contro Battistessa + 1; Cass. 3 marzo 1992 n. 2331, ric. p.m. contro
Aloisi, specificamente pronunciate in materia di scarichi di
pubbliche fognature).
Il sistema è stato profondamente alterato dalle modifiche
successivamente apportate da una serie di norme che, a partire dal
d.-l. 15 novembre 1993 n. 454 perpetuato sino all'attualmente vigente
d.-l. 17 marzo 1995 n. 79, (convertito in legge 17 maggio 1995 n.
172) erano primariamente dirette a ridisciplinare proprio gli
scarichi delle pubbliche fognature (e degli insediamenti civili che
non recapitano in pubbliche fognature), pur essendosi ampliate, nel
corso delle varie novellazioni, ad introdurre sostanziose immutazioni
pure agli scarichi da insediamenti produttivi.
In particolare, per quanto qui rileva, da un lato l'art. 1 d.-l. n.
79/1995, sostituendo l'art. 14, secondo comma, legge n. 319/1976, ha
mantenuto l'attribuzione in capo alle regioni del potere di
disciplinare gli scarichi delle pubbliche fognature in sede di
redazione dei rispettivi piani di risanamento delle acque, derogando
pure in senso peggiorativo, purchè in conformità ai dettami della
direttiva 91/271/CEE del Consiglio del 21 maggio 1991 (esclusi i
limiti di accettabilità, definiti "inderogabili", per i parametri di
natura tossica, persistente e bioaccumulabile), e salva
l'applicabilità, nelle more di tale definizione, delle prescrizioni
già adottate e, particolare, delle direttive presenti nella delibera
30 dicembre 1980 del Comitato interministeriale (art. 1, terzo
comma); dall'altro lato l'art. 3 del d.-l. in esame, sostituendo in
toto l'art. 21, terzo comma, legge n. 319/1976 (e aggiungendo pure un
quarto comma), ha depenalizzato l'inosservanza dei limiti di
accettabilità stabiliti dalle regioni ai sensi del (nuovo) art. 14,
secondo comma, per tale condotta introducendo una sanzione
amministrativa pecuniaria da lire tre milioni a lire trenta milioni.
Trattasi di disposizione che, per quest'ultima parte, pare affetta
da gravi e plurimi vizi di legittimità costituzionale, già peraltro
rilevati da altri giudici di merito in relazione alle precedenti
versioni del decreto-legge (cfr. ord. pretura di Grosseto dd. 11
ottobre 1994; ord. pretura di Terni dd. 29 novembre 1994; ord.
pretura di Roma dd. 12 novembre 1994) che si vanno ora a sottoporre
al vaglio di questa Ecc.ma Corte, essendo ciò preliminare ad ogni
decisione sull'istanza rivolta a questo ufficio.
1. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Molteplici appaiono i profili di contrasto dell'art. 3 d.-l. n.
79/1995 (convertito con legge n. 172/1995) con il detto fondamentale
parametro costituzionale. Da un lato, infatti, si è discriminata la
disciplina sanzionatoria per i titolari di scarichi da insediamenti
produttivi che superino i limiti di accettabilità delle tabelle "A"
e "C" allegate alla legge (puniti con la sanzione penale alternativa
dell'ammenda o dell'arresto, raddoppiata ove sia provato il
superamento dei parametri inderogabili) rispetto ai titolari di
scarichi di pubbliche fognature i quali, nella medesima evenienza
(violazione dell'art. 14, secondo comma, legge n. 319) e nell'ipotesi
reputata in assoluto più pericolosa per l'ambiente tra le varie
contemplate subiscono la sola sanzione amministrativa pecuniaria
sopra indicata: ciò che risulta del tutto irragionevole ove si
consideri che tale impianto solitamente altro non è che la somma di
molteplici scarichi misti, cioè civili e produttivi, che in esso
confluiscono, per cui, se comprensibile risulta l'irrogazione della
sanzione amministrativa per gli scarichi da insediamenti civili che
non recapitano in pubbliche fognature, atteso il verosimile, minor
loro carico inquinante, altrettanto non può dirsi per gli scarichi
delle pubbliche fognature ad essi parificati e favorevolmente
discriminati rispetto ad uno stabellamento - anche minimo - di un
impianto produttivo, di certo meno pericoloso per l'ambiente rispetto
ad un sostanzioso superamento dei limiti da parte dei primi.
La differenziazione non trova, pertanto, ragionevole
giustificazione ma pare correlata, in definitiva, alla sola qualifica
soggettiva del soggetto tenuto al rispetto della norma (pubblico
amministratore nel primo caso, imprenditore nel secondo), come
confermato dall'art. 6, secondo comma, d.-l. n. 79/1995 che ha
depenalizzato pure la condotta di apertura di uno scarico da
pubbliche fognature "servite o meno da impianti pubblici di
depurazione" in assenza della domanda di autorizzazione (attualmente
soggetta alla sola sanzione amministrativa da lire dieci milioni a
lire cento milioni) permanendo, al contrario, la sanzione penale per
il titolare di insediamento produttivo che ometta di richiedere la
debita autorizzazione (art. 21, primo comma, legge n. 319, rimasto
immutato).
Pure l'ammontare della sanzione introdotta dall'art. 6 d.-l. n. 79
testimonia l'assoluta incongruità della previsione in esame,
essendosi indicata una sanzione più elevata per un fatto di
inquinamento formale, qual ritenuto quello previsto dall'art. 6 (ben
potendo lo scarico non autorizzato essere contenuto nei limiti di
legge), rispetto alla sanzione pecuniaria prescelta in caso di
effettuazione di scarico da una pubblica fognatura che, autorizzato o
meno, abbia provatamente recato un pregiudizio all'ambiente, con lo
sversamento di reflui eccedenti i limiti tabellari fissati
all'inquinamento c.d. "legittimo".
La distonia della norma in esame risulta evidenziata ancor più
dal mantenimento nel sistema dell'art. 23, legge n. 319/1976,
sanzionante penalmente l'effettuazione di nuovi scarichi (da chiunque
effettuati e, pertanto, pure dal titolare della pubblica fognatura)
prima che l'autorizzazione, già richiesta, sia stata concessa: anche
in tal caso in via assoluta un'irregolarità formale come
l'effettuazione di scarichi in ipotesi consentiti dopo la
presentazione della domanda di autorizzazione, ad es. da un
insediamento civile, è valutata e punita assai più gravemente di
una condotta sostanziale e atta da incidere su beni primari
collettivi, come lo scarico illecito di sostanze da un insediamento
produttivo pubblico qual è la fognatura comunale; inoltre, in via
relativa, per quest'ultima e più grave condotta, il pubblico
amministratore sarebbe sanzionato assai meno pesantemente che in
ipotesi di attivazione dello scarico della pubblica fognatura nelle
more del rilascio dell'autorizzazione, pur quando il tenore di quello
scarico fosse conforme agli standards di legge. Ma vi è di più, in
quanto ove l'autorizzazione richiesta non venisse rilasciata,
riprendendo vigore le norme dell'art. 21, legge 319 (vd. art. 23,
secondo comma) lo stesso pubblico amministratore sarebbe soggetto ad
una blandissima sanzione amministrativa pecuniaria ove lo scarico
della fognatura fosse proseguito in spregio alle tabelle o alle
disposizioni del p.g.r.a. (art. 3, d.-l. n. 9/1995) o, addirittura,
ad una sanzione amministrativa più pesante per il fatto di aver
mantenuto lo scarico dopo il diniego del provvedimento (art. 6, d.-l.
n. 79/1995).
Come emerge con evidenza, tra le tre, la condotta meno grave ed
idonea a recare minor danno o, addirittura, a non arrecarne alcuno
agli interessi oggetto di tutela è l'unica punita penalmente (art.
23, legge n. 319), mentre nelle altre due ipotesi l'entità della
sanzione pecuniaria amministrativa è inversamente proporzionale al
grado di lesione, di pericolosità e di offensività della condotta
concretamente mantenuta.
Trattasi di opzioni legislative che, pur giustificate dalla
discrezionalità tipica di quella funzione, nel caso creano profonde,
disparità di trattamento, apparentemente non fondate nè su
presupposti logici obiettivi, nè su specifiche concrete esigenze, in
violazione dei canoni di ragionevolezza cui devono rispondere le
scelte punitive e del principio di uguaglianza che impone una
proporzione tra la pena e il disvalore del fatto illecito commesso,
inosservata quando il complesso normativo sanzioni in via
amministrativa condotte connotate di maggior gravità ed
identicamente (se non piu') lesive del medesimo bene giuridico, ma
sanzionate penalmente quando commesse da soggetti diversi (cfr. Corte
cost. 19 maggio 1993 n. 249; Corte cost. 23 giugno 1994 n. 254; Corte
cost. 25 luglio 1994, n. 341).
2. - Violazione degli art. 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione.
Attesa l'assunzione al livello costituzionale da parte dello Stato
dell'impegno a tutelare il "paesaggio" inteso come valorizzazione
delle peculiarità naturali del territorio e come mantenimento degli
ecosistemi, è evidente che la forte attenuazione del regime di
tutela dell'ambiente rispetto in questo caso a fenomeni di
inquinamento idrico causati da fatti gravi e in concreto assai
pericolosi quali gli scarichi di pubbliche fognature, (incontrollati
ed ) eccedenti i limiti di accettabilità, connessi alla
depenalizzazione della condotta e alla scomparsa dei poteri
d'intervento - anche coercitivi - riconosciuti al Giudice penale,
riduce sensibilmente la capacità preventiva e dissuasiva in materia
con una pericolosa regressione di efficacia della normativa e una
conseguente, verosimile esposizione a maggior rischio e, comunque,
una diminuzione netta di tutela del bene "paesaggio" nell'accezione
sopra indicata.
Ciò comporta, altresì, un diretto pericolo di danno per la
salute, intesa quale diritto inderogabile e prevalente alla
integrità e salubrità dell'ambiente in cui l'uomo vive e opera, in
contrasto con il principio posto dall'art. 32 Cost. che, al
contrario, impone in via incondizionata rispetto ad ogni altro
interesse la ricerca delle scelte più adeguate onde preservare la
pienezza delle condizioni oggettive di godimento dell'ambiente, nei
suoi molteplici componenti (suolo, aria e acqua) rispetto alle varie
manifestazioni di inquinamento (cfr. Corte cost. 16 marzo 1990 n.
127; Cass. s.u. 6 ottobre 1979, n. 5172; Cass. s.u. 3 luglio 1991,
n. 7318).
3. - Violazione dell'art. 10, primo comma, della Costituzione.
La disposizione prevista dall'art. 14, secondo comma, legge n. 319
(novellato dall'art. 1, primo comma, d.-l. n. 79/1995), costituente
il precetto rispetto al quale si applica la sanzione amministrativa
di cui all'art. 3, primo comma, decreto legge per gli scarichi di
pubbliche fognature pare altresì porsi in contrasto con la norma
costituzionale suddetta che impone la conformazione dell'ordinamento
italiano agli obblighi derivanti dall'appartenenza del nostro Paese
alle Comunità economiche europee.
In particolare, risultano già scaduti al 30 giugno 1993 i termini
per l'adeguamento alla direttiva del Consiglio 91/271/CEE, la cui
adozione non solo viene ulteriormente procrastinata (art. 1, quarto
comma, d.-l. n. 79/1995), ma rispetto alla quale addirittura le norme
in esame rappresentano l'antitesi, attesa la necessità imposta dalle
disposizioni comunitarie di classificare le "acque reflue urbane", le
"acque reflue domestiche", le "acque reflue industriali" (art. 2) e,
in particolare, di distinguere nettamente nella regolamentazionedegli
accessi alle reti fognarie pubbliche tra i vari tipi di scarico,
assoggettando quelli industriali a specifiche autorizzazioni, ad
accurati controlli nonchè a requisiti assai restrittivi (cfr. artt.
11-13 e All. I, dir. 91/271/CEE).
Lo Stato italiano, nonostante l'ampia scadenza del termine, non ha
ancora in alcun modo provveduto ad operare tale distinzione basata
sulla natura delle acque confluenti in pubblica fognatura, muovendosi
addirittura in direzione antitetica, cioè nel senso di depenalizzare
sic et simpliciter tutta la condotta di gestione della pubblica
fognatura (dalla mancata richiesta di autorizzazione al superamente
dei limiti tabellari) a prescindere dalla qualità oggettiva degli
scarichi in essa terminanti, costituente presupposto necessario per
le successive opzioni, e questo nonostante le plurime
condanne già in passato subite ad opera della Corte di Giustizia
Europea per l'eccessiva permissività del sistema sanzionario nel
settore dell'inquinamento idrico e per l'insufficienza di alcuni tipi
di sanzioni penali.
4. - Violazione degli artt. 25, secondo comma, e 27 della
Costituzione.
Principio costituzionale fondamentale risulta quello della riserva
assoluta di legge in materia penale, a significazione del fatto che
le scelte in questo settore, formalmente espresse in leggi ordinarie,
devono essere di esclusiva competenza del Parlamento, ove il potere
di criminalizzazione è rimesso al libero gioco della maggioranza
governativa e delle sue opposizioni, con esclusione di altre fonti
primarie o, comunque, con il controllo diretto delle Camere sulle
stesse, o in sede di delega del potere normativo (art. 76 Cost.) o
all'atto del controllo e della recezione di norme precarie e
soggette, in caso contrario, a rapida decadenza (art. 77 Cost.).
La norma prevista dall'art. 3 d.-l. n. 79/1995, direttamente
incidente (nel senso dell'abrogazione) su una sanzione criminale
voluta dal Parlamento, di fatto è vissuta provvisoriamente
nell'ordinamentoper oltre un anno e mezzo (d.-l. 15 novembre 1993 n.
454; d.-l. 14 gennaio 1994, n. 31; d.-l. 17 marzo 1994 n. 171; d.-l.
16 maggio 1994 n. 292; d.-l. 15 luglio 1994 n. 449; d.-l. 17
settembre 1994 n. 537; d.-l. 16 novembre 1994 n. 629; d.-l. 16
gennaio 1995 n. 9; d.-l. 17 marzo 1995 n. 79), avendo così
espropriato la sede parlamentare del potere esclusivo di disporre in
materia penale, con l'assunzione in capo all'esecutivo di tali
indebite competenze.
È appena il caso di rilevare che la continua decretazione
governativa protratta per un tempo così prolungato rende evidente,
soprattutto in relazione alla norma che qui interessa, la carenza dei
presupposti sostituzionali di necessità ed urgenza indicati quale
titolo di legittimazione dall'art. 77, secondo comma, Cost., poichè,
se gli stessi eventualmente sussistevano al tempo del primo decreto,
nel lungo periodo trascorso ben ci sarebbe stata l'opportunità e la
possibilità da parte delle competenti Camere di novellare la
disciplina secondo le forme ordinarie tanto più che, come già
osservato, le norme definite "necessarie ed urgenti" si muovono in
senso opposto rispetto alle norme cogenti di diritto internazionale:
trattasi di presupposto di validità costituzionale del decreto-legge
che questa ecc.ma Corte ha recentemente giudicato sindacabile in
quanto attinente ad elementi costituzionalmente previsti, il cui
mancato rispetto rappresenta un vizio in procedendo dell'iter
formativo tanto da parte del decreto-legge, quanto da parte della
legge che, come nel caso, l'ha convertito valutando positivamente la
sussistenza dei presupposti di costituzionalità delle norme nella
loro interezza (Corte cost. 27 gennaio 1995 n. 29).
I dubbi di costituzionalità paiono, pertanto, non manifestamente
infondati rispetto ai parametri di costituzionalità sopra
evidenziati.
In punto rilevanza di fatto, è chiara l'essenzialità della
risoluzione del dubbio di costituzionalità, poichè la condotta
accertata consiste proprio nel superamento da parte dello scarico di
una pubblica fognatura dei parametri quali individuati e imposti
dalla tabella "A" allegata alla legge c.d. "Merli" (nel caso non
contemplati dalla normativa regionale) tuttora applicabili nelle more
della definizione della nuova disciplina da parte delle regioni:
infatti, dipendono dalla discussa legittimità della norma che andrà
ad impugnarsi le successive scelte procedimentali di competenza di
questo ufficio, in particolare le ragioni della disponenda
archiviazione, cioè per infondatezza della notizia di reato perchè
il fatto è sanzionato non penalmente ma in via pecuniaria
amministrativa in ipotesi di rigetto dell'incidente di
costituzionalità, ovvero l'archiviazione per difetto dell'elemento
psicologico del reato nella persona sottoposta ad indagini, avendo la
stessa posto in essere la condotta in un momento in cui risultava
provvisoriamente penalmente lecita, e ciò nel caso in cui si
accertasse la non conformità delle norme al dettato costituzionale,
alternativa decisoria che questa Corte ha costantemente reputato
sufficiente a giustificare il suo intervento.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, primo comma, prima parte del d.-l. 17 marzo 1995, n. 79
convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172 in relazione agli artt. 3,
9, secondo comma, e 32, 10, 25, secondo comma, e 77 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del procedimento;
Ordina che la presente ordinanza venga comunicata a cura della
cancelleria al pubblico ministero in sede e notificata alla persona
sottoposta ad indagini, e al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Udine, addì 24 giugno 1995
Il giudice: ROJA

95C1171