1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 12-5-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 gennaio 2021
Ordinanza del 7 gennaio 2021 della Commissione tributaria provinciale di Catania sul ricorso proposto da Lupica Rinato Sebastiano contro Agenzia Riscossione Sicilia S.p.a. . Contenzioso tributario - Commissioni tributarie - Trattazione della controversia in camera di consiglio - Discussione in pubblica udienza subordinata al deposito di apposita istanza di almeno una delle parti - Deposito di memorie. - Legge 30 dicembre 1991, n. 413 (Disposizioni per ampliare le basi imponibili, per razionalizzare, facilitare e potenziare l'attivita' di accertamento; disposizioni per la rivalutazione obbligatoria dei beni immobili delle imprese, nonche' per riformare il contenzioso e per la definizione agevolata dei rapporti tributari pendenti; delega al Presidente della Repubblica per la concessione di amnistia per reati tributari; istituzioni dei centri di assistenza fiscale e del conto fiscale), art. 30 [, comma 1], lettera g), numero 1); decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), artt. 32, comma 3, e 33. (21C00094) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 12-5-2021)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI CATANIA
XII sezione

composta dai signori:
dott. Salvatore Costa, Presidente, relatore estensore;
dott. Natale Distefano, giudice;
dott. Francesco Silipo, giudice;
ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento n. 2256/2017
R.G.R. instaurato su ricorso proposto da Lupica Rinato Sebastiano,
nato a Bronte il 28 ottobre 1960, avverso la cartella di pagamento n.
29320160003608711, contro Riscossione Sicilia S.p.a.
La controversia è stata trattata in Camera di consiglio ai sensi
dell'art. 33, comma 1, decreto legislativo n. 546/1992, non avendo
nessuna delle parti chiesto la discussione in pubblica udienza.
Ritiene il Collegio che la norma di cui sopra sia in contrasto
con gli articoli 101, 111 e 136 della Costituzione per i motivi che
seguono.
1. La normativa previgente e la sentenza della Corte costituzionale
del 16 febbraio 1989, n. 50.
Il decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n.
636 (Revisione della disciplina del contenzioso tributario)
prevedeva: all'art. 20 (Udienza e decisione), come modificato
dall'art. 12 decreto del Presidente della Repubblica 3 novembre 1981,
n. 739, che «All'udienza il relatore espone i fatti e le questioni
della controversia in presenza delle parti, indi il Presidente le
ammette alla discussione... La decisione è adottata in Camera di
consiglio subito dopo la discussione ...»; all'art. 39, comma 1 che
«al procedimento dinanzi alle commissioni tributarie si applicano, in
quanto compatibili con le norme del presente decreto e delle leggi
che disciplinano le singole imposte, le norme contenute nel Libro l
del codice di procedura civile, con esclusione degli articoli da 61 a
67, dell'art. 68, primo e secondo comma, degli articoli da 90 a 97 e
dell'art. 128» (che così recita: «l'udienza in cui si discute la
causa è pubblica a pena di nullità, ma il giudice che la dirige
può disporre che si svolga a porte chiuse se ricorrono ragioni di
sicurezza dello Stato, di ordine pubblico o di buon costume»).
La Corte costituzionale con sentenza del 16 febbraio 1989, n. 50,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 8 del 22 febbraio 1989, ha
dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 39, comma 1 decreto del
Presidente della Repubblica n. 636/1972 «nella parte in cui esclude
l'applicabilità dell'art. 128 del codice di procedura civile
(pubblicità delle udienze) ai giudizi che si svolgono dinanzi alle
Commissioni tributarie di primo e di secondo grado a decorrere dal
giorno successivo alla pubblicazione della sentenza nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, ferma restando la validità di tutti gli
atti anteriormente compiuti».
Rileva la Corte che già da tempo aveva affermato (sentenza n.
287/1974) «il carattere di organo giurisdizionale delle commissioni
tributarie per struttura, funzioni e finalità e la
giurisdizionalità del procedimento che si svolge di fronte alle
stesse, specie a seguito della riforma del contenzioso tributario di
cui alla legge 9 ottobre 1971, n. 825 ed al decreto del Presidente
della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 636»; e che era seguita la
sentenza n. 212 del 1986, che aveva ritenuto «l'applicabilità anche
ai giudizi innanzi le commissioni tributarie della regola della
pubblicità delle udienze», «espressione di civiltà giuridica...
prevista in vari atti internazionali (Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
firmata a Roma il 4 novembre 1950: art. 6 e ratificata con legge n.
848 del 1955; Patto internazionale di New York relativo ai diritti
civili e politici: art. 14, adottato il 16 dicembre 1966 e ratificato
con legge n. 881 del 1977; protocolli sullo Statuto della Corte di
giustizia annessi ai Trattati CECA, CEE ed EURATOM: articoli 28 e
29)».
Osserva poi la Corte che alla regola della pubblicità delle
udienze «si dà ampio spazio negli ordinamenti democratici, fondati,
come il nostro, sulla sovranità popolare» e che già nella sentenza
n. 12 del 1971 era stato espresso il principio che, «trovando
l'amministrazione della giustizia fondamento nella sovranità
popolare, in base al precetto dell'art. 101, primo comma della
Costituzione, doveva ritenersi implicita nei principi costituzionali
che disciplinano l'esercizio della giurisdizione la regola generale
della pubblicità dei dibattimenti giudiziari, la quale, peraltro,
può subire eccezioni in riferimento a determinati procedimenti,
quando abbiano obiettiva e razionale giustificazione»; e conclude che
«per i procedimenti tributari l'eccezione non può ritenersi sorretta
da siffatte giustificazioni: anzi, in base all'art. 53 della
Costituzione, l'imposizione tributaria è soggetta al canone della
trasparenza, i cui effetti riguardano anche la generalità dei
cittadini, nonchè ai principi di universalità ed eguaglianza, onde
la posizione del contribuente non è esclusivamente personale e non
è tutelabile con il segreto». La generale conoscenza, peraltro «può
giovare alla concreta attuazione del sistema tributario e concorre a
ridurre il numero degli inadempimenti e degli evasori in genere».
Osserva ancora la Corte che «(essendos)i conclusa l'evoluzione
legislativa e consolidatasi l'opinione dottrinale e l'orientamento
giurisprudenziale circa il carattere giurisdizionale dei processi
tributari, ricondotti nell'alveo della giurisdizione, onde adeguarli
al precetto costituzionale dell'art. 101, primo comma della
Costituzione», era divenuta improcrastinabile «la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 39, comma 1 del decreto del
Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 636, nella parte in
cui esclude l'applicabilità dell'art. 128 del codice di procedura
civile (principio della pubblicità delle udienze) ai giudizi
tributari di 1° e di 2° grado».
La legge 22 maggio 1989, n. 198, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 30 maggio 1989, in conformità alla decisione della
Corte costituzionale ha disposto che «le udienze dinanzi alle
commissioni tributarie sono pubbliche. Per la loro disciplina si
applicano gli articoli 127, 128, 129, 130 del codice di procedura
civile. Nel primo comma dell'art. 39 del decreto del Presidente della
Repubblica 26 ottobre 1992, n. 636 le parole "e dell'art. 128" sono
soppresse...».
2. La normativa vigente e la violazione dell'art. 101 della
Costituzione.
Il quadro normativo cambia con la legge delega del 30 dicembre
1991, n. 413 - che all'art. 30, lettera g) n. 1, tra i principi che
il Governo della Repubblica delegato ad emanare i decreti avrebbe
dovuto osservare, indica quello dell'adeguamento delle norme del
processo tributario alle norme del processo civile ed in particolare
quello «(del)la trattazione della controversia in Camera di consiglio
in mancanza di tempestiva richiesta espressa dell'udienza di
trattazione» - e col decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 dicembre 1991, n. 413) - che all'art.
33, comma 1 dispone che «la controversia è trattata in camera di
consiglio salvo che almeno una delle parti non abbia chiesto la
discussione in pubblica udienza, prevista dall'art. 34, con apposita
istanza da depositare nella segreteria e notificare alle altre parti
costituite entro il termine dell'art. 32, comma 2».
La successione delle leggi nel tempo è dunque la seguente: la
norma di cui al combinato disposto degli articoli 20 e 39, comma 1,
decreto del Presidente della Repubblica n. 636/1972 prevedeva la
discussione in Camera di consiglio, escludendo l'art. 39, comma 1
l'art. 128 del codice di procedura civile, e quindi la pubblica
udienza. A seguito della sentenza che dichiara l'incostituzionalità
dell'art. 39, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica n.
636/1972 nella parte in cui esclude l'art. 128 del codice di
procedura civile, la norma di cui al combinato disposto degli
articoli 20 e 39, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica n.
636/1972, conforme alla Costituzione, prevede che: «All'udienza
(pubblica ex art. 128 c.p.c.) il relatore espone i fatti e le
questioni della controversia in presenza delle parti, indi il
Presidente le ammette alla discussione». L'art. 34, decreto
legislativo n. 546/1992 riproduce esattamente quest'ultima
(«All'udienza pubblica il relatore espone al Collegio i fatti e le
questioni della controversia e quindi il Presidente ammette le parti
presenti alla discussione»), ma l'art. 33 subordina l'udienza
pubblica alla richiesta delle parti - in mancanza della quale è
prevista la trattazione in Camera di consiglio senza la presenza
delle parti («Il relatore espone al collegio, senza la presenza delle
parti, i fatti e le questioni della controversia») - allo scopo
evidente di rendere più rapida la trattazione dei ricorsi (scopo
peraltro raggiunto solo in minima parte se la percentuale intorno al
90% circa di richieste di trattazione in pubblica udienza presso
questa Commissione tributaria dovesse rispecchiare la media
nazionale).
Si pone pertanto la questione della legittimità costituzionale
dell'art. 33, che subordina la pubblica udienza ai casi di richiesta
di almeno una delle parti e prevede come regime normale la
trattazione in Camera di consiglio senza la presenza delle parti,
limitando cosi il contraddittorio al deposito di memorie entro dieci
giorni dall'udienza ed escludendo la discussione, già prevista
dall'art. 20, decreto del Presidente della Repubblica n. 636/1972.
È stato osservato al riguardo che la sentenza della Corte
costituzionale, con riferimento al contenzioso tributario, enuncia
due principi che non sono stati osservati dal legislatore delegante:
«il primo secondo cui la pubblicità delle udienze può subire
eccezioni in relazione. a particolari procedimenti, quando abbiano
dette eccezioni obiettiva e razionale giustificazione. Il secondo è
che la posizione del contribuente non è esclusivamente personale e
non è tutelabile con il segreto». Ne consegue che la disciplina
finisce per considerare come «obiettiva e razionale giustificazione»
dell'eccezione alla pubblica udienza - e quindi del rito camerale -
la volontà delle parti che la pubblica udienza non richiedono;
«volontà che il giudice delle leggi esclude che possa essere
tutelata al fine dell'esclusione della pubblicità delle udienze»,
non essendo la posizione del contribuente esclusivamente personale.
Pertanto, «una volta che - per la tutela della generalità dei
cittadini - è stata negata la legittimità di un potere dispositivo
delle parti in ordine alla scelta del rito, che ha riflessi sulla
pubblicità delle udienze, appare evidente la contrarietà alla
costituzione di una scelta interamente affidata alla valutazione
discrezionale delle parti». (A. Finocchiaro, M. Finocchiaro,
Commentario al nuovo contenzioso tributario, Giuffrè, 1996, pagg.
552 e segg.).
Le superiori argomentazioni appaiono condivisibili, poichè la
pubblicità delle udienze tutela l'interesse pubblico di consentire
ai cittadini, e quindi al popolo, di conoscere dei procedimenti
giudiziari; interesse pubblico di rilevanza costituzionale, in quanto
diretta espressione del principio di cui all'art. 101 della
Costituzione, essendo la giustizia amministrata in nome del popolo.
Ne consegue che detto interesse deve essere garantito per tutti i
processi tributari e non può essere posto in bilanciamento con un
interesse non di rilevanza costituzionale (di economia processuale) -
perseguito con la trattazione dei ricorsi in Camera di consiglio -
subordinando la discussione in pubblica udienza al diritto delle
parti di richiederla, diritto il cui esercizio è facoltativo.
La norma del processo tributario sulla pubblicità delle udienze
non può quindi essere adeguata, ai sensi dell'art. 1, lettera g)
della legge delega, alla norma di cui all'art. 275 del codice di
procedura civile (che a seguito della modifica con legge 26 novembre
1990, n. 353 - successiva alla sentenza della Corte costituzionale -
prevede la discussione in pubblica udienza su richiesta di una parte)
poichè, come si è visto, la posizione del contribuente non è
esclusivamente personale, a differenza di quella delle parti nel
processo civile, che sono portatrici di interessi individuali.
In conclusione la parziale, e non integrale, attuazione di un
principio costituzionale - ove non sia posto in bilanciamento con
altro pure di rilevanza costituzionale - non elimina la sua
violazione, anzi costituisce violazione, come nel caso della norma di
cui all'art. 33, decreto legislativo n. 546/1992, che limita,
subordinandola alla volontà delle parti, l'applicazione della norma
di cui all'art. 34 del decreto legislativo citato; disposizione che,
come si è visto, attua il principio di cui all'art. 101 della
Costituzione
... dell'art. 111 della Costituzione
Peraltro, in un processo caratterizzato dalla presenza di una
parte portatrice di un interesse pubblico, si pone il problema della
rilevanza ex art. 111 della Costituzione della completezza del
contraddittorio, da realizzare con la previsione dell'udienza di
discussione non subordinata alla richiesta di cui all'art. 33, comma
1, decreto legislativo n. 546/1992 dell'ufficio ministeriale,
dell'ente locale o del concessionario del servizio di riscossione, se
non avanzata dal ricorrente. La richiesta della pubblica udienza è
infatti un diritto, che è facoltà della parte esercitare; la
funzione del pubblico ufficio, che ha lo scopo di perseguire
l'interesse pubblico, è un potere-dovere che è obbligo esercitare.
Pertanto, a fronte della presentazione di un ricorso che, se accolto,
porta all'annullamento dell'atto, il pubblico ufficio non potrebbe
rimettersi alla decisione del giudice, ma deve rivalutare l'atto
impugnato alla luce del ricorso e provvedere all'annullamento
d'ufficio o alla revoca, oppure difenderne in giudizio la
legittimità.
Non a caso la circolare del Ministero delle finanze del 23 aprile
1996, n. 98/E in relazione all'art. 23 ritiene «necessario che
l'ufficio si costituisca in giudizio in quanto portatore di concreti
interessi erariali in contestazione, perciò meritevoli della più
ampia tutela in sede giurisdizionale, a meno che non ritenga di dover
procedere (in applicazione di un generale principio di diritto
amministrativo fatto proprio dall'art. 68, comma ,1 decreto del
Presidente della Repubblica n. 287/1992) all'annullamento o alla
revoca dell'atto impugnato ritenuto illegittimo o infondato»; ed in
relazione all'art. 33 raccomanda agli uffici resistenti «di avanzare
comunque l'istanza di trattazione in pubblica udienza in presenza di
opposti indirizzi giurisprudenziali su presupposti di fatto o
questioni di diritto, quando le controversie siano di rilevante
interesse economico (...) o quando riguardino società con
personalità giuridica».
La disponibilità del diritto è dunque il principio su cui si
fonda la facoltà della parte privata di non resistere,
disponibilità che non si ha da parte della pubblica amministrazione
alla quale sono affidati dalla legge pubblici interessi.
In quest'ottica, emergono dubbi di costituzionalità dell'art.
33, decreto legislativo n. 546/1992, nella parte in cui subordina
alle richieste di parte la discussione, in relazione all'art. 111
della Costituzione. Se infatti, come osserva la sentenza della Corte,
i processi tributari erano già stati ricondotti nell'alveo della
giurisdizione e vieppiù lo sono stati con i decreti delegati,
garantendo così la parità delle parti davanti ad un giudice terzo
ed imparziale in attuazione del comma 2 dell'art. 111 della
Costituzione, la riflessione deve orientarsi su un altro aspetto del
principio del giusto processo, regolato dalla legge; legge che deve
tener conto dell'indisponibilità degli interessi pubblici, la cui
tutela in sede giurisdizionale dovrebbe escludere una decisione in
sede amministrativa di rinuncia all'attività processuale, sia
completa, sia parziale in quanto limitata al deposito di memorie.
Risponde infatti alla logica del giusto processo la più ampia tutela
in sede giurisdizionale, data dalla discussione (nel processo
tributario in pubblica udienza), sia per le parti private che per
quelle pubbliche, anche se per la disponibilità del diritto le prime
possono legittimamente rinunciarvi.
Oltre questo profilo soggettivo (la tutela delle parti), nella
logica del giusto processo è altresì ravvisabile un profilo
oggettivo, in quanto la partecipazione delle parti e la dialettica
che ne deriva caratterizzano la giurisdizione e sono fondamentali per
l'attuazione della legge da parte di un giudice terzo. Di qui
l'esigenza che sia prevista la più ampia partecipazione delle parti
ai fini dell'integrale attuazione del principio costituzionale,
essendo l'attività delle parti connaturata al processo e potendo
solo la disponibilità del diritto, come appena sopra osservato,
consentire alle parti private di rimettersi in tutto o in parte alla
decisione del giudice.
... e 136 della Costituzione
Ritiene ancora il Collegio che se è stata dichiarata
incostituzionale la norma di cui all'art. 39, comma 1, decreto del
Presidente della Repubblica n. 636/1972 che, escludendo
l'applicabilità dell'art. 128 codice di procedura civile («l'udienza
in cui si discute la causa è pubblica a pena di nullità, ma il
giudice che la dirige può disporre che si svolga a porte chiuse se
ricorrono ragioni di sicurezza dello Stato, di ordine pubblico o di
buon costume») ha escluso l'udienza pubblica, ne consegue che, per i
motivi di seguito esposti, è incostituzionale per violazione
dell'art. 136 della Costituzione anche l'art. 33, comma 1 del decreto
legislativo 31 dicembre 1992, che prevede la trattazione della causa
in Camera di consiglio (se non richiesta da una delle parti la
pubblica udienza) in attuazione dell'art. 30, lettera g), n. 1 della
legge delega del 30 dicembre 1991, n. 413.
Con riferimento alla violazione del giudicato costituzionale, la
sentenza n. 57/2019 della Corte costituzionale al paragrafo 10.1
rileva che «sin da epoca ormai risalente, la giurisprudenza
costituzionale non ha mancato di sottolineare il rigoroso significato
della norma contenuta nell'art. 136 della Costituzione: su di essa -
si è detto - "poggia il contenuto pratico di tutto il sistema delle
garanzie costituzionali, in quanto ... toglie immediatamente ogni
efficacia alla norma illegittima, senza possibilità di compressioni
o incrinature nella sua rigida applicazione (sentenza n. 73 del 1963,
richiamata dalla sentenza n. 169 del 2015). Quanto all'esclusiva
preclusione del giudicato, la giurisprudenza costituzionale ha
affermato che essa opera nei confronti del legislatore e riguarda
ogni disposizione che intenda "mantenere in piedi o ... ripristinare,
sia pure indirettamente, ... gli effetti di quella struttura
normativa che aveva formato oggetto della pronuncia di illegittimità
costituzionale" (sentenza n. 72 del 2013), ovvero che ripristini o
preservi l'efficacia di una norma già dichiarata incostituzionale
(sentenza n. 350 del 2010 e n. 5 del 2017). Si è anche precisato che
il giudicato costituzionale è violato "non solo quando il
legislatore emana una norma che costituisca 'una mera riproduzionè
(sentenze n. 73 del 2013 e 245 del 2012) di quella già ritenuta
lesiva della Costituzione, ma anche se la nuova disciplina mira 'a
perseguire o raggiungerè, 'anche se indirettamentè esiti
corrispondenti (sentenze n. 73 del 2013, n. 245 del 2012, n. 922 del
1988, n. 223 del 1983, n. 88 del 1966", sentenza n. 5 del 2017.».
Alla luce del superiori principi la norma di cui all'art. 33,
decreto legislativo n. 546/1992 viene a costituire più di una mera
riproduzione di quella già ritenuta lesiva della Costituzione,
poichè esclude la stessa udienza con riferimento ai processi in cui
le parti la pubblica udienza prevista dall'art. 34 non hanno
richiesto. Di qui la violazione del giudicato costituzionale.
La cessazione di efficacia della norma di cui all'art. 33,
decreto legislativo n. 546/1992 avrebbe come effetto l'estensione a
tutti i processi tributari di quella di cui all'art. 34, norma, come
si è visto, conforme all'art. 101 della Costituzione, in quanto
identica a quella di cui al combinato disposto degli articoli 20 e
39, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica n. 636/1972
(come modificata a seguito della sentenza n. 50/1989 della Corte).
La questione di costituzionalità dell'art. 30, lettera g), n. 1,
legge delega del 30 dicembre 1991, n. 413 e degli articoli 32, commi
3 e 33 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 in relazione
agli articoli 101, 111 e 136 della Costituzione, rilevante per non
avere almeno una delle parti richiesto la discussione in pubblica
udienza; appare per i superiori motivi non manifestamente infondata.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 30, lettera g), n. 1, legge delega del 30
dicembre 1991, n. 413 e degli articoli 32, commi 3 e 33 del decreto
legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 in relazione agli articoli 101,
111 e 136 della Costituzione.
Dispone la sospensione del giudizio e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura dalla segreteria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti e
comunicata ai presidenti delle due Camere del Parlamento.
Catania, 2 ottobre 2020

Il Presidente: Costa