1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 17-1-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 4 SENTENZA 8 - 9 gennaio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Farmacie - Regione Calabria - Istituzione di farmacie in base al criterio topografico nei comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti - Discrezionalita' legislativa - Esigenza di assicurare l'ordinata copertura di tutto il territorio nazionale - Possibili inconvenienti superabili in sede di revisione biennale delle piante organiche - Non fondatezza. (R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 104, come modificato dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362). (Cost., artt. 3 e 32). (096C0037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 17-1-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 104 del regio
decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle
leggi sanitarie), come modificato dall'art. 2 della legge 8 novembre
1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico), promosso
con ordinanza emessa il 25 gennaio 1995 dal TAR della Calabria,
sezione distaccata di Reggio Calabria, sui ricorsi riuniti proposti
da Gaetano Cianci contro la Regione Calabria iscritta al n. 467 del
registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 13 dicembre 1995 il Giudice
relatore Fernando Santosuosso.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso dal dott. Gaetano Cianci
contro la Regione Calabria per l'annullamento della delibera della
Giunta regionale n. 1443 del 31 marzo 1993, recante la revisione
della pianta organica delle farmacie, e del conseguente decreto del
Presidente della Giunta regionale n. 863 del 29 giugno 1993, il TAR
della Regione Calabria - sezione distaccata di Reggio Calabria, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 32 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 104 del regio
decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle
leggi sanitarie), come modificato dall'art. 2 della legge 8 novembre
1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico), nella
parte in cui limita l'istituzione di sedi farmaceutiche in base al
criterio topografico solamente nei comuni con popolazione fino a
12.500 abitanti.
A parere del giudice a quo la limitazione prevista dalla norma
impugnata introdurrebbe una irragionevole disparità di trattamento
rispetto ai comuni con popolazione più elevata, atteso che quelle
particolari condizioni topografiche e di viabilità giustificanti
l'istituzione di una sede farmaceutica ben possono rinvenirsi anche
nei comuni con popolazione superiore ai 12.500 abitanti.
Analogamente parrebbe illogica la previsione secondo cui per
ciascun comune deve esserci solo una farmacia istituita in base al
criterio topografico.
Sarebbe altresì violato anche l'art. 32 della Costituzione, in
quanto il diritto alla salute risulterebbe pregiudicato dalla
limitazione prevista dalla norma impugnata.
2. - Nel giudizio avanti alla Corte costituzionale è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata.
Secondo la difesa erariale, l'aver limitato l'istituzione di
farmacie in base al criterio topografico solo nei comuni con
popolazione fino a 12.500 abitanti, sarebbe il risultato di
valutazioni non arbitrarie compiute dal legislatore; ed invero, la
densità della popolazione è più o meno alta in relazione alle
dimensioni del centro abitato con la conseguenza che appare
ragionevole la scelta di introdurre un correttivo (scendendo sotto il
normale parametro di densita') per le zone rurali dei comuni con
minor numero di abitanti restringendone peraltro l'applicabilità ad
un unico caso per ciascuno di tali comuni.
Inoltre, osserva l'Avvocatura, il diritto alla salute sarebbe
conciliabile con l'esigenza di salvaguardare l'esistenza delle
condizioni economiche per il buon funzionamento dell'esercizio
commerciale.
Considerato in diritto
1. - La questione che il TAR della Calabria sottopone all'esame
della Corte costituzionale è se l'art. 104 del regio decreto 27
luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi
sanitarie), come modificato dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991,
n. 362, nella parte in cui limita l'istituzione di farmacie in base
al criterio topografico nei comuni con popolazione fino a 12.500
abitanti, sia in contrasto:
con l'art. 3 della Costituzione perchè introduce una irrazionale
disparità di trattamento rispetto ai comuni con popolazione più
elevata e per l'irragionevolezza del fatto che in ciascun comune
possa esservi una sola sede farmaceutica istituita in base al
criterio topografico;
con l'art. 32 della Costituzione in quanto viene compromessa la
corretta funzionalità del servizio farmaceutico con diretta
incidenza sul diritto alla salute.
2. - Premette il Tribunale rimettente che il ricorrente, iscritto
all'Ordine dei farmacisti e in possesso di tutti i requisiti per
partecipare al concorso provinciale per il conferimento di sedi
farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione, ha impugnato la
delibera n. 1443 del 31 marzo 1993, con cui la Giunta regionale,
revisionando la pianta organica delle farmacie per il biennio
1991-1992, ha soppresso alcune sedi e le ha trasformate in meri
dispensari farmaceutici, ai sensi dell'art. 6 della legge n. 362 del
1991.
Circa il numero e la localizzazione circoscrizionale delle
farmacie, il giudice a quo rileva che la norma impugnata (art. 104
del citato testo unico) consente di aggiungere una sola altra
farmacia, oltre il limite imposto dal rigoroso rapporto con la misura
della popolazione comunale di cui all'art. 1 della legge n. 475 del
1968, tenendo conto delle condizioni topografiche e delle difficoltà
di viabilità, e sempre che sussista una distanza di almeno 3.000
metri dalle altre farmacie. La legge ha tuttavia stabilito che questo
criterio suppletivo si applica limitatamente ai comuni con
popolazione fino a 12.500 abitanti.
Ricorda infine l'ordinanza che, ai sensi del secondo comma
dell'impugnato art. 104, in sede di revisione delle piante organiche,
le farmacie già aperte sono riassorbite nella determinazione del
numero complessivo stabilito in base al parametro della popolazione
e, qualora eccedenti i limiti previsti dall'art. 1 della legge n. 475
del 1968, sono considerate in soprannumero.
Tanto premesso, il TAR rimettente ritiene che la dedotta questione
di costituzionalità del citato art. 104 sia anzitutto rilevante
poichè proprio in base alla predetta norma è stata disposta la
soppressione di cinque sedi farmaceutiche di Reggio Calabria e di una
sede del comune di Sinopoli. Ritiene inoltre la non manifesta
infondatezza della questione, sia in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, ben potendo sussistere particolari condizioni
topografiche e di viabilità anche nei comuni con popolazione
superiore a 12.500 abitanti giustificanti l'apertura di uno o più
esercizi farmaceutici in soprannumero, sia perchè le eccessive
limitazioni previste dalla norma in esame, più che garantire la
libertà e l'equilibrio tra domanda ed offerta del mercato in tale
settore, possono compromettere sensibilmente la corretta
funzionalità del servizio, ed il diritto alla salute
costituzionalmente tutelato.
3. - La questione non è fondata.
Può convenirsi col Tribunale regionale amministrativo che la ratio
della programmazione e della revisione delle piante organiche degli
esercizi commerciali delle farmacie, più che diretta ad evitare la
proliferazione delle stesse (o - come ritiene la difesa erariale -
per salvaguardare le condizioni economiche dell'esercizio
commerciale), risiede nella diversa esigenza di assicurare l'ordinata
copertura di tutto il territorio nazionale al fine di agevolare la
maggiore tutela della salute ai cittadini. Ed in considerazione di
questo stesso fine il legislatore ha inteso aggiungere al parametro
del dato numerico della popolazione - quale criterio per la
determinazione del numero di farmacie per ciascun comune - anche la
considerazione delle "condizioni topografiche e di viabilita'"
consentendo l'istituzione di un'altra farmacia, distante almeno 3.000
metri da quelle esistenti.
Se questo criterio suppletivo è stato previsto dalla legge
unicamente per i comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti e con
il limite di una sola farmacia per comune, ciò rientra nella scelta
discrezionale del legislatore, che non appare in contrasto con i
principi costituzionali invocati. Invero, anche se quelle particolari
condizioni topografiche e di viabilità possono sussistere - come
osserva il Tribunale - pure nei comuni con popolazione maggiore,
specie per il più rapido formarsi di insediamenti periferici e
lontani dalle zone servite dalle farmacie già autorizzate, la
mancata estensione ai grandi comuni del predetto criterio suppletivo
previsto dal primo comma della norma impugnata non risulta
irragionevole - date le particolari condizioni verificabili nei
piccoli comuni rurali - nè dà luogo ad ingiustificata disparità di
trattamento in quanto le situazioni poste a raffronto non sono
omogenee.
D'altra parte ai possibili inconvenienti lamentati dall'ordinanza
può in qualche misura ovviarsi in sede di revisione biennale delle
piante organiche. Stabilisce in proposito il secondo comma dell'art.
1 del d.P.R. 21 agosto 1971, n. 1275, che, tenuto conto di nuove
esigenze dell'assistenza farmaceutica determinate da spostamenti
avvenuti nella popolazione o del sorgere di nuovi centri abitati,
possono essere revisionate le circoscrizioni zonali di ciascuna delle
sedi di un comune, e conseguentemente può modificarsi l'assegnazione
ad esse delle farmacie, ivi comprese le farmacie in soprannumero.
4. - Il sospetto di incostituzionalità della norma impugnata non
è fondato neppure in relazione al parametro dell'art. 32 della
Costituzione dal momento che, come già rilevato, la programmazione
delle piante organiche delle sedi farmaceutiche è principalmente
finalizzata proprio a garantire la più ampia e razionale copertura
di tutto il territorio nell'interesse della salute dei cittadini.
Allo stesso scopo la legge prevede altresì strumenti per adeguare
periodicamente dette piante organiche ai mutamenti numerici della
popolazione, nonchè la rettifica topografica delle zone
circoscrizionali delle sedi, anche con riguardo alla dislocazione
degli insediamenti abitativi.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 104 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione
del testo unico delle leggi sanitarie), come modificato dall'art. 2
della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore
farmaceutico), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 32 della
Costituzione, dal TAR della Regione Calabria con l'ordinanza indicata
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 gennaio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 dicembre 1995.
Il direttore di cancelleria: Di Paola
96C0037