1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 16-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 89 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 novembre 1993
N. 89 Ordinanza emessa il 15 novembre 1993 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Lo Iacono Giovanni Mafia - Misure di prevenzione - Soggiorno cautelare - Attribuzione al procuratore nazionale antimafia del potere di imporlo ove abbia motivo di ritenere la possibile commissione di delitti - Ritenuto riconoscimento al procuratore nazionale antimafia di eccessiva discrezionalita' a causa della mancata indicazione di specifiche ipotesi per l'adozione della misura - Prospettata violazione dei principi di liberta' personale e di legalita'. Mafia - Misure di prevenzione - Soggiorno cautelare disposto dal procuratore nazionale antimafia - Procedura per il riesame - Previsione della procedura c.d. de plano in assenza di contraddittorio con l'interessato - Attribuzione della competenza sul giudizio di riesame in via esclusiva al g.i.p. presso il tribunale di Roma - Lamentata violazione del principio del giudice naturale precostituito per legge, e del diritto di difesa. (D.L. 8 giugno 1992, n. 306, art. 25-quater, convertito nella legge 7 agosto 1992, n. 356). (Cost., artt. 13, 24 e 25). (094C0215) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 16-3-1994)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da Lo
Iacono Giovanni, nato a Palermo il 26 luglio 1924, avverso
l'ordinanza 31 marzo 1993 del g.i.p. del tribunale di Roma in sede di
riesame del decreto 13 marzo 1993 del procuratore nazionale
antimafia;
Sentita la relazione fatta dal consigliere dott. Genesio;
Lette le conclusioni del p.m., il quale chiede dichiararsi
manifestamente infondate le proposte questioni di costituzionalità e
respingersi il ricorso con condanna alle spese;
RILEVATO CHE
Il difensore di Loiacono Giovanni ricorre contro l'ordinanza in
data 31 marzo 1993 del g.i.p. del tribunale di Roma, che in sede di
riesame ha confermato il decreto 13 marzo 1993 del procuratore
nazionale antimafia con cui è stato imposto al Loiacono stesso il
soggiorno cautelare ai sensi dell'art. 25-quater del d.l. 8 giugno
1992, n. 306, convertito in legge 7 agosto 1992, n. 356.
Il ricorrente deduce che erronea applicazione della norma
anzidetta, di cui eccepisce comunque l'incostituzionalità in
relazione agli artt. 13 (ingiustificata limitazione della libertà
personale), 24 (lesione del diritto di difesa) e 27 (funzione
rieducativa della pena) della Costituzione.
La questione è senza dubbio rilevante ai fini della definizione
del giudizio, avendo ad oggetto la norma in forza della quale è
stata applicata al ricorrente la misura di prevenzione di cui esso si
duole.
La questione è anche non manifestamente infondata. L'art.
25-quater del d.l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito con
modificazioni dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, attribuisce al
procuratore nazionale antimafia il potere di "disporre il soggiorno
cautelare di coloro nei cui confronti abbia motivo di ritenere che si
accingano a compiere taluno dei delitti indicati nell'art. 275, terzo
comma, del codice di procedura penale avvalendosi delle condizioni
previste nell'art. 416- bis del codice penale o al fine di agevolare
l'attività delle associazioni indicate nel medesimo art. 416- bis
(primo comma). Lo stesso articolo stabilisce (quinto comma) che,
entro dieci giorni dalla notificazione del provvedimento,
l'interessato può proporre richiesta di riesame al giudice per le
indagini preliminari presso il tribunale di Roma, il quale provvede
nei dieci giorni successivi alla ricezione della richiesta, "sentito
il procuratore nazionale antimafia il quale trasmette senza ritardo
gli elementi su cui si fonda il decreto". Contro la decisione del
giudice è ammesso il ricorso per cassazione. Peraltro "la richiesta
di riesame e il ricorso per cassazione non sospendono l'esecuzione
del decreto".
La problematica delle misure di prevenzione è stata già più
volte affrontata dalla Corte costituzionale in rapporto alle norme di
cui agli artt. 157, primo comma, e 164-176 t.u.l.p.s., all'art. 1, n.
3, legge 27 dicembre 1956, n. 1423, nonchè all'art. 18, n. 1, legge
22 maggio 1975, n. 152.
Nella lunga serie di pronuncie, con l'affermazione della
legittimità costituzionale di "un sistema di misure di prevenzione
dei fatti illeciti", a difesa "dell'ordinato e pacifico svolgimento
dei rapporti fra i cittadini", risultano consolidati alcuni
importanti principi, quali l'obbligo della garanzia giurisdizionale
per ogni provvedimento limitativo della libertà personale e il netto
rifiuto del sospetto come presupposto per l'applicazione di siffatti
provvedimenti, in tanto legittimi in quanto motivati da fatti
specifici: norme costituzionali di riferimento, gli artt. 13, 16 e
25, terzo comma (stante il riconosciuto parallelismo, per i dedotti
profili, fra misure di prevenzione e misure di sicurezza) della
Costituzione.
Tale posizione, enunciata già con la sentenza n. 2/1956, fu
riaffermata nella successiva sentenza n. 11 del medesimo anno
argomentandosi che "il grave problema di assicurare il
contemperamento tra le due fondamentali esigenze di non frapporre
ostacoli all'attività di prevenzione dei reati e di garantire il
rispetto degli inviolabili diritti della persona umana, appare ..
risolto attraverso il riconoscimento dei tradizionali diritti di
habeas corpus nell'ambito del principio di stretta legalita'", così
che "in nessun caso l'uomo potrà essere privato o limitato nella sua
libertà (personale) se questa privazione o restrizione non risulti
astrattamente prevista dalla legge, se un regolare giudizio non sia a
tal fine instaurato, se non vi sia un provvedimento dell'autorità
giudiziaria che ne dia le ragioni".
Più specificamente, nella motivazione della sentenza n. 23 del
1964, che ebbe a dichiarare non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, si
dava atto che "nella descrizione delle fattispecie (di prevenzione)
il legislatore debba normalmente procedere con criteri diversi da
quelli con cui procede nella determinazione degli elementi
costitutivi di una figura criminosa, e possa far riferimento anche a
elementi presuntivi, corrispondenti, però, sempre a comportamenti
obiettivamente identificabili". Con specifico riguardo ai nn. 2, 3 e
4 della norma impugnata la Corte escludeva quindi che "le misure di
prevenzione possano essere adottate sul fondamento di semplici
sospetti", richiedendosi invece "una oggettiva valutazione di fatti
.. che siano manifestazione concreta" della proclività
delinquenziale del soggetto "e che siano stati accertati in modo da
escludere valutazioni puramente soggettive e incontrollabili da parte
di chi promuove o applica le misure di prevenzione".
Nella più recente sentenza n. 177/1980 la Corte ha ribadito che
"la legittimità costituzionale delle misure di prevenzione - in
quanto limitative, a diversi gradi, della libertà personale - è
necessariamente subordinata all'osservanza del principio di legalità
e all'esistenza della garanzia giurisdizionale": requisiti, questi,
"ugualmente essenziali ed intimamente connessi, perchè la mancanza
dell'uno vanifica l'altro, rendendolo meramente illusorio". In
particolare, secondo le parole della Corte, "il principio di
legalità in materia di prevenzione .. implica che l'applicazione
della misura, ancorchè legata, nella maggioranza dei casi, ad un
giudizio prognostico, trovi il presupposto necessario in fattispecie
di pericolosità previste - descritte - dalla legge: fattispecie
destinate a costituire il parametro dell'accertamento giudiziale e,
insieme, il fondamento di una prognosi di pericolosità, che solo su
questa base può dirsi legalmente fondata". D'altra parte,
"l'intervento del giudice (e la presenza della difesa, la cui
necessità è stata affermata senza riserve) nel procedimento per
l'applicazione delle misure di prevenzione non avrebbe significato
sostanziale (o ne avrebbe uno pericolosamente distorcente la funzione
giurisdizionale nel campo della libertà personale) se non fosse
preordinato a garantire, nel contraddittorio delle parti,
l'accertamento di fattispecie legali predeterminate". Su questa base,
la Corte ha dichiarato incostituzionale la norma dell'art. 1 n. 3
della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, nella parte in cui elencava,
fra i soggetti passibili di misure di prevenzione "coloro che, per le
manifestazioni cui abbiano dato luogo, diano fondato motivo di
ritenere che siano proclivi a delinquere", poichè la formula legale
non svolge .... la funzione di una autentica fattispecie, di
individuazione, cioè, di "casi" (come vogliono sia l'art. 13 che
l'art. 25, terzo comma, della Costituzione), ma offre agli operatori
uno spazio di incontrollabile discrezionalita'". Ha ritenuto invece
legittima la norma dell'art. 18, n. 1, della legge 22 maggio 1975,
n. 152, che prevede la sottoposizione a misure di prevenzione di
"coloro che .. pongono in essere atti preparatori obiettivamente
rilevanti, diretti a sovvertire l'ordinamento dello Stato, con la
commissione di uno dei reati" ivi elencati tassativamente, poichè
"l'atto preparatorio consiste in una manifestazione esterna" di
rilevabilità obiettiva, per cui sufficientemente determinata ne
risulta la fattispecie di pericolosità.
In coerenza con le suindicate decisioni non può non prospettarsi
la incostituzionalità del citato art. 25-quater del d.l. 8 giugno
1992, n. 306, convertito in legge 7 agosto 1992, n. 356, sotto vari
profili anche non specificamente dedotti dal ricorrente.
Anzitutto quello inerente al principio di legalità, incorporato
negli artt. 13, primo e secondo comma, e 25, terzo comma, della
Costituzione, in quanto la formula legale "coloro nei cui confronti
(il procuratore nazionale antimafia) abbia motivo di ritenere che si
accingano a compiere taluno dei delitti indicati" non sembra
rispondere all'inderogabile esigenza costituzionale
dell'individuazione di una fattispecie determinata, tale da escludere
valutazioni puramente soggettive e da poter formare oggetto di
concreto accertamento giudiziario. Parrebbe infatti che la formula
"abbia motivo di ritenere" offra al procuratore nazionale antimafia
"uno spazio di incontrollabile discrezionalita'", ancorato ad una
valutazione essenzialmente soggettiva, e ciò tanto più in rapporto
all'estrema genericità dell'indicazione ("si accinga") della
condotta, apparentemente svincolata da qualsiasi manifestazione
esteriore, cui si riferisce la valutazione anzidetta.
Vi è poi, non meno rilevante e forse anche più marcato, il
profilo della violazione della garanzia giurisdizionale, quale
prevista dallo stesso art. 13, secondo comma ("per atto motivato
dall'autorità giudiziaria") e necessariamente integrata dal
riconoscimento del diritto di difesa, di cui all'art. 24, secondo
comma, della Costituzione. Invero, come si è visto, la "garanzia
giurisdizionale" quale requisito di legittimità del procedimento di
applicazione delle misure di prevenzione implica una decisione del
giudice conseguente ad accertamento nel contraddittorio delle parti,
che dia spazio anche all'esercizio della difesa. Per contro, secondo
la norma in esame: 1) il potere di disporre il soggiorno cautelare è
attribuito al procuratore generale antimafia, organo non
giurisdizionale, in assenza di qualsiasi formalità o prescrizione
procedurale; 2) l'intervento del giudice è previsto solo in sede di
riesame su ricorso, perciò in via meramente eventuale, comunque in
una fase successiva all'adozione del provvedimento, e oltretutto
senza che il ricorso abbia effetti sospensivi; 3) la decisione del
g.i.p., in sede di riesame segue la procedura c.d. "de plano",
sentito il procuratore nazionale antimafia e in base agli elementi da
esso forniti, perciò senza contraddittorio e senza possibilità di
esplicazione del diritto di difesa.
Vi è infine un terzo profilo per cui sembra potersi configurare
una illegittimità della norma considerata, ed è quello che attiene
al principio di inderogabilità del giudice naturale, affermato
dall'art. 25, primo comma, della Costituzione, in quanto il giudizio
di riesame è affidato in esclusiva al g.i.p. del tribunale di Roma
("tribunale del luogo ove ha sede il procuratore generale antimafia")
per tutto il territorio nazionale: ciò che, anche per la brevità
dei termini concessi, può rappresentare un'ulteriore e non
secondaria limitazione, sul piano pratico, del diritto di difesa
degli interessati. Incidentalmente si rileva che, per effetto
dell'art. 1, terzo comma, della legge 24 luglio 1993, n. 256, che ha
abrogato il sesto comma dell'art. 25-quater citato, l'istituto del
soggiorno cautelare, introdotto come eccezionale misura di lotta alla
mafia per un periodo di tempo limitato (tre anni), entra a far parte
in modo ormai permanente del nostro ordinamento giuridico.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 25-quater del d.l. 8 giugno
1992, n. 306, convertito in legge 7 agosto 1992, n. 356, in
riferimento agli artt. 13, primo e secondo comma, 24, secondo comma,
e 25, primo e terzo comma, della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la
sospensione del processo in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al ricorrente e al pubblico ministero e sia inoltre
comunicata ai presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, addì 15 novembre 1993
Il presidente: CIUFO
Il consigliere estensore: GENESIO
94C0215