1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 23-5-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 137 SENTENZA 9 - 17 maggio 2001
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Conflitto tra poteri dello Stato, proposto con ordinanza (anziche' con ricorso) dalla Corte d'appello di Milano nei confronti della Camera dei deputati - Eccezione di irricevibilita' - Reiezione. Conflitto tra poteri dello Stato, proposto dalla Corte d'appello di Milano nei confronti della Camera dei deputati - Atto introduttivo - Eccezione di irricevibilita' per carente indicazione delle norme costituzionali che regolano la materia - Reiezione. Conflitto tra poteri dello Stato, proposto dalla Corte d'appello di Milano nei confronti della Camera dei deputati - Atto introduttivo - Eccezione di irricevibilita' per carente richiesta, nel dispositivo del ricorso, della pronuncia sulla spettanza e dell'annullamento dell'atto invasivo - Reiezione. Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento penale a carico di parlamentari per i reati di resistenza e di oltraggio a pubblico ufficiale - Deliberazioni di insindacabilita' della Camera di appartenenza - Ricorso della Corte d'appello di Milano per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Illegittima interferenza della Camera dei deputati nelle attribuzioni dell'autorita' giudiziaria - Non spettanza alla stessa Assembleaparlamentare del potere di adottare le deliberazioni di insindacabilita' contestate - Conseguente annullamento delle stesse deliberazioni. - Deliberazioni della Camera dei deputati 16 marzo 1999. - Costituzione, art. 68, primo comma. (001C0500) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 23-5-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda
CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito delle delibere della Camera dei deputati del 16 marzo
1999 relative alla insindacabilità dei fatti per i quali è in corso
procedimento penale n. 4771/1998 nei confronti dei deputati Roberto
Maroni ed altri, promosso dalla Corte di appello di Milano con atto
notificato il 21 febbraio 2000, depositato in cancelleria in data
8 marzo 2000 ed iscritto al n. 13 del registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2001 il giudice
relatore Guido Neppi Modona;
Udito l'avvocato Massimo Luciani per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza in data 8 giugno 1999, emessa nell'ambito di
un procedimento penale a carico dei deputati Roberto Maroni, Umberto
Bossi, Mario Borghezio, Davide Carlo Caparini, Piergiorgio Martinelli
e Roberto Calderoli, la Corte di appello di Milano ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti della Camera dei deputati in
relazione alla delibera di insindacabilità, adottata dall'Assemblea
il 16 marzo 1999, secondo la quale i fatti per i quali è in corso il
procedimento penale, con eccezione, per il solo deputato Borghezio,
del reato di resistenza, concernono opinioni espresse da membri del
Parlamento nell'esercizio delle loro funzioni, con conseguente
insindacabilità, a norma dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione.
I predetti deputati erano stati rinviati a giudizio davanti al
pretore di Milano, che li aveva condannati per i reati di resistenza
e di oltraggio a pubblico ufficiale, commessi in Milano il
18 settembre 1996, in occasione di una perquisizione disposta dal
Procuratore della Repubblica di Verona nei confronti di certo M.C., e
poi estesa ad un locale ritenuto nella disponibilità del predetto
presso la sede di Milano del Partito Lega Nord. In pendenza del
giudizio di secondo grado, era pervenuta alla Corte d'appello la
delibera con la quale la Camera dei deputati si era espressa per la
insindacabilità dei fatti oggetto di entrambe le imputazioni, con
eccezione, per il solo deputato Borghezio, del reato di resistenza.
Con riferimento al reato di resistenza la Corte ricorrente rileva
che la delibera della Camera si è discostata dalla proposta della
Giunta per le autorizzazioni a procedere, che si era pronunciata, per
tutti i parlamentari, nel senso che gli atti integranti tale reato,
per la loro natura violenta, erano estranei al concetto di opinioni
espresse nell'esercizio delle funzioni parlamentari, ed aveva
limitato la proposta di insindacabilità ai soli fatti di oltraggio,
ritenendo che le espressioni usate dai deputati ("fascisti",
"mafiosi", "Pinochet"), "benchè in astratto di natura ingiuriosa"
potevano essere considerate "manifestazione di critica politica nel
contesto di una protesta di valore anche simbolico svolta da deputati
esponenti di un partito politico di opposizione".
In particolare, la Corte ricorrente ricorda che il relatore della
Giunta on. Borrometi aveva ravvisato il nesso funzionale tra i fatti
contestati a titolo di oltraggio e l'attività parlamentare nella
"decisa battaglia [...] condotta (dagli esponenti della Lega nord) a
favore della loro tesi politica tanto da ottenere la legittimazione
della denominazione del loro gruppo parlamentare, il cui fine [...]
è individuato nell'indipendenza della Padania. In questo senso la
viva protesta, anche attraverso epiteti ingiuriosi, a fronte di
un'attività della polizia che, sia pur legittima, appariva
simbolicamente come una minaccia nei confronti di tali fini, può
essere qualificata come manifestazione di opinioni espresse
nell'esercizio di funzioni parlamentari". La Corte di appello di
Milano ritiene però che nell'azione di difesa di una tesi
strettamente programmatica e politica non si possa configurare, "sol
perchè non estranea a rivendicazioni avanzate anche nell'ambito
parlamentare, quel nesso con le funzioni proprie dei deputati -
quand'anche da intendersi estese all'espletamento del mandato
ricevuto dagli elettori e non circoscritte intra moenia - che è
presupposto essenziale del potere valutativo attribuito alle Camere".
Ad avviso della Corte ricorrente, il nesso funzionale è ancor
meno ravvisabile con riferimento ai fatti contestati come reato di
resistenza, "la cui rilevanza penale sta nella contrapposizione
violenta a quello stesso potere statuale di cui la funzione
parlamentare è espressione di rango elevato"; in tale senso -
prosegue la Corte - si era espressa la stessa Giunta per le
autorizzazioni a procedere, che aveva escluso ogni possibile
collegamento tra le condotte contestate a titolo di resistenza,
"ancorchè lette nel contesto di protesta ideologica da cui si muove
l'azione politica della Lega nord" e le funzioni parlamentari
esercitate dagli imputati.
La Corte conclude che le delibere di insindacabilità avrebbero
compresso la sfera di attribuzione propria del potere giudiziario,
precludendo a quest'ultimo la cognizione in ordine alla rilevanza
penale dei fatti contestati ed alla loro riferibilità agli imputati,
e pertanto solleva "conflitto di attribuzione in ordine al corretto
uso del potere di decidere con riferimento alla ricorrenza dei
presupposti di applicabilità dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, come esercitato dalla Camera dei deputati con delibere
del 16 marzo 1999".
L'atto introduttivo, unitamente all'ordinanza n. 16 del 2000, con
cui questa Corte ha dichiarato ammissibile il conflitto, è stato
notificato alla Camera dei deputati il 21 febbraio 2000 e depositato,
con la prova dell'avvenuta notifica, l'8 marzo 2000.
2. - La Camera dei deputati si è costituita il 6 marzo 2000 in
persona del Presidente, on. Luciano Violante, rappresentato e difeso
dall'avv. Massimo Luciani, chiedendo in via preliminare che la Corte
costituzionale dichiari irricevibile o inammissibile il conflitto,
perchè promosso con ordinanza, e non con ricorso, e in subordine,
nel merito, che la Corte dichiari che spettava alla Camera affermare
l'insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione delle opinioni espresse dai deputati sopra menzionati.
Pur prendendo atto della più recente giurisprudenza della Corte
(sentenze nn. 10, 11, 56 e 58 del 2000), che ha ritenuto irrilevante
il nomen juris dell'atto introduttivo e ha affermato che la forma
dell'ordinanza non può, di per sè sola, comportare la
irricevibilità del conflitto, la Camera resistente ritiene che
l'ordinanza che ha promosso il conflitto sia comunque priva di almeno
due dei requisiti specificamente prescritti e, cioè,
dell'indicazione delle norme costituzionali che regolano la materia e
della richiesta di una pronuncia della Corte che dichiari che non
spetta alla Camera la valutazione contenuta nella deliberazione
impugnata e la annulli.
Circa il primo requisito, la sola indicazione dell'art. 68 della
Costituzione sarebbe infatti insufficiente a individuare anche la
sfera di attribuzioni riservata all'autorità giudiziaria; in ordine
al secondo, nè nel dispositivo, nè nella motivazione dell'ordinanza
della Corte di appello comparirebbero le richieste di non spettanza e
di annullamento della delibera, limitandosi la ricorrente a chiedere
alla Corte una pronuncia sul "corretto uso" del potere conferito alla
Camera dall'art. 68 Cost.
In ogni caso il conflitto dovrebbe essere dichiarato irricevibile
anche per la mancanza, nel dispositivo dell'ordinanza della Corte
d'appello di Milano, dell'ordine al cancelliere di notificare l'atto
alla Camera, in quanto l'intera procedura seguita dal ricorrente
dovrebbe corrispondere a quella stabilita per gli atti giudiziari,
sicchè la notifica dovrebbe trovare il suo fondamento in un ordine
del giudice.
3. - Nel merito, la Camera dei deputati rileva che la
giurisprudenza costituzionale avrebbe "optato [...] per una posizione
intermedia tra quella di chi ritiene che la garanzia di cui
all'art. 68, comma primo, della Costituzione copra solo gli atti
parlamentari tipici [...] e quella di chi sostiene che da tale
garanzia sia coperta tutta l'attività politica comunque svolta dai
parlamentari [...]".
A conferma di tale orientamento, la Camera richiama numerose
sentenze, emesse dal 1993 sino alla sentenza n. 417 del 1999, con la
quale la Corte, nel ribadire il nesso funzionale tra le opinioni
espresse e l'esercizio delle funzioni parlamentari, ha fatto
riferimento al "complessivo contesto parlamentare" in cui le opinioni
sono state manifestate. La difesa della Camera prende poi atto del
recente mutamento di indirizzo della Corte (vengono richiamate le
sentenze nn. 10, 11, 56 e 58 del 2000), che, peraltro, non sarebbe
ancora consolidato.
In relazione ai fatti integranti il reato di oltraggio, la
Camera, richiamandosi alla sentenza n. 417 del 1999, osserva che
l'intera attività politica dei parlamentari della Lega Nord è
"improntata all'affermazione dell'autonomia e dell'indipendenza di
una parte del Paese dal governo centrale" come dimostrato anche dai
numerosi interventi in sede parlamentare a sostegno della
legittimità del termine "Padania"; in tale situazione non dovrebbe
esservi dubbio che i parlamentari inquisiti "abbiano interpretato la
perquisizione nella sede del partito come un attentato all'autonomia
e all'indipendenza del partito stesso e del connesso gruppo
parlamentare" e, di conseguenza, che le opinioni manifestate in quel
contesto debbano collegarsi "ai numerosi interventi, svolti in sede
parlamentare, per la rivendicazione dell'autonomia e
dell'indipendenza dal potere centrale".
La Camera resistente sostiene infine che anche il recente
mutamento di indirizzo della Corte, secondo cui non sarebbe più
sufficiente, ai fini della insindacabilità, la "corrispondenza tra
le opinioni espresse e il contesto politico" ma sarebbe necessaria
"una corrispondenza sostanziale tra le opinioni manifestate extra
moenia e il contenuto di atti funzionali compiuti in Parlamento" non
può certo riferirsi all'ipotesi di "opinioni manifestate in presenza
di fatti nuovi e imprevedibili" quali sono appunto quelle rese
durante una perquisizione, non essendo possibile pretendere una
"formale "anticipazione" di tali opinioni in sede parlamentare".
Per quanto concerne, poi, i fatti per i quali è stato ravvisato
il reato di resistenza, premesso che un'opinione può essere
manifestata con qualsiasi mezzo e non solo tramite forme verbali, e
che quindi "la materialità di un atto o comportamento non impedisce
la sua qualificabilità come opinione" la difesa della Camera rileva
che "la resistenza [...] è un mezzo grazie al quale singoli o gruppi
intendono proteggere innanzitutto beni che considerano [...]
irrinunciabili". La resistenza sarebbe, in altri termini,
"strumentale" alla tutela di beni "finali", quali l'autonomia e
l'indipendenza del partito della Lega Nord, e pertanto non può
essere valutata in modo diverso rispetto alle forme verbali
impiegate, nello stesso contesto, per protestare contro la
perquisizione, ritenuta illegittima violazione proprio di quella
autonomia e di quella indipendenza.
In una successiva memoria depositata in vista dell'udienza, la
difesa della Camera insiste nelle conclusioni già rassegnate
nell'atto di costituzione, rilevando altresì, quanto alla eccezione
di irricevibilità, che l'utilizzazione della forma dell'ordinanza
determinerebbe la violazione del principio di parità tra le parti:
l'autorità giudiziaria diverrebbe, infatti, il solo soggetto "a
poter aggirare" il disposto dell'art. 6 delle norme integrative del
16 marzo 1956, in base al quale "la parte deve depositare i propri
documenti "in tante copie in carta libera quanti sono i componenti
della Corte e le parti".
Nel merito la difesa della Camera, richiamando ancora una volta
la sentenza n. 417 del 1999, ribadisce che ciò che non può
ritenersi coperto dalla garanzia costituzionale è la mera "attività
politica" del deputato, estranea alla "politica parlamentare"; le
opinioni connesse alla politica parlamentare dovrebbero invece godere
della garanzia ex art. 68 Cost., a nulla rilevando la circostanza che
vengano manifestate extra anzichè infra moenia.
Nel menzionare le successive sentenze che hanno richiesto una
"corrispondenza sostanziale tra l'opinione manifestata all'esterno e
quella manifestata in singoli atti tipici" la difesa della Camera
richiama, a conferma della propria tesi interpretativa, le più
recenti sentenze nn. 320 e 321 del 2000, dalle quali si ricaverebbe
che la corrispondenza sostanziale tra l'atto parlamentare tipico e la
dichiarazione extra moenia è solo una delle ipotesi di
riconducibilità della dichiarazione alla funzione parlamentare,
ancorchè sia quella che si verifica "normalmente": tanto è vero che
nel caso di specie non sarebbe neppure possibile richiedere una
formale "anticipazione" in sede parlamentare delle opinioni espresse
in occasione della perquisizione, attesa l'imprevedibilità dell'atto
compiuto dalla polizia giudiziaria.

Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione promosso dalla Corte di appello
di Milano nei confronti della Camera dei deputati investe le
deliberazioni con cui l'Assemblea, in data 16 marzo 1999, ha
affermato l'insindacabilità - alla stregua dell'art. 68, primo
comma, della Costituzione - dei fatti qualificati come reati di
resistenza e di oltraggio a pubblico ufficiale, per i quali i
deputati Roberto Maroni, Umberto Bossi, Davide Carlo Caparini,
Piergiorgio Martinelli e Roberto Calderoli erano stati condannati dal
pretore di Milano, mentre nei confronti del deputato Mario Borghezio,
anch'egli condannato per entrambi i reati, la deliberazione di
insindacabilità ha avuto per oggetto solo i fatti relativi
all'imputazione di oltraggio.
Con riferimento alle condotte qualificate come reato di
oltraggio, la Corte di appello ricorrente contesta le argomentazioni
del relatore della Giunta per le autorizzazioni a procedere, secondo
cui il nesso funzionale tra le opinioni espresse e l'attività
parlamentare andrebbe riferito alla battaglia politica dei
parlamentari del Partito "Lega Nord" in favore dell'indipendenza
della "Padania"; e osserva che tale nesso sarebbe ancora meno
ravvisabile, come aveva ritenuto la stessa Giunta, in relazione ai
fatti contestati come resistenza a pubblico ufficiale, che
costituiscono espressione di una contrapposizione violenta ad un
potere statuale.
2. - Le eccezioni di irricevibilità dell'atto introduttivo del
giudizio e di inammissibilità del conflitto, sollevate dalla difesa
della Camera, non sono fondate, come questa Corte ha già deciso con
le sentenze nn. 420, 321, 320, 58, 56, 11 e 10 del 2000; nè, al
riguardo, sono state prospettate nuove argomentazioni che inducano ad
un loro riesame.
Quanto alla doglianza relativa alla omessa esposizione delle
ragioni costituzionali del conflitto - desumibile, secondo la
resistente, dalla mancata indicazione delle norme costituzionali che
regolano la materia -, tali ragioni sono sintetizzate nel riferimento
ai presupposti di applicabilità dell'art. 68, primo comma, Cost.,
contenuto nel dispositivo dell'ordinanza della Corte ricorrente.
L'art. 68 della Costituzione è infatti norma deputata a definire e a
limitare le rispettive sfere della prerogativa parlamentare e della
giurisdizione, per cui ogni illegittima estensione dell'una si
risolve automaticamente in una lesione dell'ambito dell'altra; il
richiamo alla citata disposizione consente quindi di ritenere
adempiuto l'onere di indicare i principi costituzionali che regolano
la materia (v. sentenza n. 320 del 2000).
Infine, circa l'eccezione relativa alla mancanza, nel
dispositivo, della richiesta di una pronuncia che dichiari che non
spetta alla Camera la valutazione contenuta nella delibera impugnata
e che annulli l'atto invasivo, tali requisiti sono implicitamente
desumibili sia dal contesto complessivo dell'ordinanza, sia dallo
stesso dispositivo, nel quale la Corte ricorrente dichiara di
sollevare "conflitto di attribuzione in ordine al corretto uso del
potere di decidere con riferimento alla ricorrenza dei presupposti di
applicabilità dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, come
esercitato dalla Camera dei deputati con delibere del 16 marzo 1999".
3. - Nel merito il ricorso è fondato.
La Corte è chiamata ad accertare se le manifestazioni verbali e
i comportamenti materiali tenuti in occasione di una perquisizione
nella sede di un partito politico, e qualificati dall'Autorità
giudiziaria come oltraggio e resistenza a pubblico ufficiale, oggetto
delle deliberazioni d'insindacabilità cui si riferisce il presente
conflitto, siano "identificabili come espressione di attività
parlamentari" (sentenze nn. 321, 320, 58, 11 e 10 del 2000) e siano
quindi assistiti dalla prerogativa di cui all'art. 68, primo comma,
Cost.
Presupposto delle attività coperte dalla prerogativa
parlamentare è la riconducibilità delle opinioni espresse
all'esercizio delle attribuzioni proprie del parlamentare (sentenze
n. 329 del 1999, 289 del 1998, 375 del 1997); riconducibilità che va
intesa non come "semplice collegamento di argomento o di contesto fra
attività parlamentare e dichiarazione, ma come identificabilità
della dichiarazione stessa quale espressione di attività
parlamentare" (v. sentenze n. 58, 11 e 10 del 2000, nonchè sentenze
nn. 320 e 321 del 2000), cioè quale sostanziale corrispondenza di
contenuti tra le dichiarazioni e l'atto parlamentare tipico.
Ebbene, nelle espressioni ("fascisti", "mafiosi", "Pinochet")
indirizzate dai deputati agli ufficiali e agenti di pubblica
sicurezza che stavano eseguendo la perquisizione non è dato
riscontrare alcun collegamento con l'esercizio delle funzioni proprie
del parlamentare nè, tantomeno, alcuna corrispondenza sostanziale
con atti parlamentari tipici svolti nell'esercizio di tali funzioni.
La prerogativa parlamentare non può infatti essere estesa sino a
comprendere gli insulti - di cui è comunque discutibile la
qualificazione come opinioni - solo perchè collegati con le
"battaglie" condotte da esponenti parlamentari in favore delle loro
tesi politiche; così argomentando, il nesso funzionale, lungi dal
tradursi in una corrispondenza tra espressioni verbali e atti
parlamentari tipici, si risolverebbe in un generico collegamento con
un contesto politico indeterminabile, del tutto avulso dall'esercizio
di funzioni parlamentari suscettibili di essere concretamente
individuate.
A maggior ragione la prerogativa parlamentare di cui all'art.68
della Costituzione non può essere riferita ai comportamenti
materiali che sono stati qualificati come resistenza a pubblico
ufficiale.
L'art. 68, primo comma, della Costituzione si riferisce
unicamente alle "opinioni espresse" e ai "voti dati" dai membri del
Parlamento nell'esercizio delle loro funzioni, mentre gli atti di
resistenza e di violenza descritti nel capo di imputazione riprodotto
nell'ordinanza della Corte di appello ricorrente non sono in alcun
modo qualificabili come tali.
Adottando le deliberazioni di insindacabilità in oggetto, la
Camera dei deputati ha perciò interferito illegittimamente con le
attribuzioni dell'Autorità giudiziaria; di conseguenza deve essere
disposto l'annullamento delle deliberazioni oggetto di impugnativa.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta alla Camera dei deputati deliberare che i
fatti per i quali è in corso avanti alla Corte di appello di Milano
procedimento penale nei confronti dei deputati Roberto Maroni,
Umberto Bossi, Davide Carlo Caparini, Piergiorgio Martinelli e
Roberto Calderoli per i reati di oltraggio e di resistenza a pubblico
ufficiale, e del deputato Mario Borghezio per il reato di oltraggio,
concernono opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni a
norma dell'art. 68, primo comma, della Costituzione;
Annulla, per l'effetto, le deliberazioni di insindacabilità
adottate dalla Camera dei deputati nella seduta del 16 marzo 1999.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Neppi modona
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 maggio 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
01C0500