1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 12-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 612 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 luglio 1994
N. 612 Ordinanza emessa il 29 luglio 1994 dal pretore di Prato nel procedimento civile vertente tra Fanzone Fulvia ed altri e E.N.P.A.V. Previdenza e assistenza sociale - Ente nazionale previdenza e assistenza veterinari (E.N.P.A.V.) - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, dell'obbligatorieta' dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. anche per i medici veterinari gia' avvalentisi di altre forme di previdenza obbligatoria - Violazione del principio di uguaglianza per disparita' di trattamento tra veterinari dipendenti (sui quali viene a gravare un doppio obbligo previdenziale) e veterinari liberi professionisti (tenuti a pagare solo i contributi all'E.N.P.A.V.) ed, inoltre, tra veterinari iscritti prima dell'entrata in vigore della legge n. 136/1991 (gravati da doppia imposizione) e quelli iscritti dopo tale data (sottratti alla doppia imposizione) - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Incidenza sul principio della capacita' contributiva - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 155/1990 e 39/1993. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiseiesimo comma). (Cost., artt. 3 e 38). (094C1116) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 12-10-1994)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 5 luglio
1994;
O S S E R V A
1. - Con ricorso depositato, il 3 febbraio 1994, Fulvia Fanzone,
Mauro Pieroni, Paola Marconi e Alessandro Talini, premesso di
svolgere tutti, da epoca anteriore al 1991, la professione di
veterinari, i primi tre alle dipendenze dell'USL n. 9 area pratese,
il terzo dell'Istituto zooprofilattico sperimentale Lazio e Toscana,
il quarto presso una società privata, esponevano di essersi avvalsi
della facoltà prevista dall'art. 24 della legge 12 aprile 1991, n.
136, di rinunciare all'iscrizione all'ente previdenziale di categoria
(Enpav), attestando il non svolgimento di attività libero
professionale.
Esponevano altresì che l'ente aveva accolto le domande,
procedendo allo sgravio contributivo e disponendo la restituzione dei
contributi nel frattempo assolti.
Riferivano, peraltro, che a seguito dell'entrata in vigore della
legge 24 dicembre 1993, n. 537, il cui art. 11, ventiseiesimo comma,
nell'interpretare autenticamente l'art. 32 della legge n. 136 -
abrogativa del sistema di iscrizione obbligatorio dei veterinari
all'Ente previdenziale - di fatto aveva ripristinato il previgente
sistema, l'Enpav aveva provveduto ad inviare loro i bollettini di
versamento dei contributi previdenziali, calcolati a norma dell'art.
11, secondo comma, della legge n. 136/1991, relativi agli anni
1991/1993.
I ricorrenti, argomentando sulla scorta della natura solo
apparentemente interpretativa della disposizione normativa testè
indicata e censurando altresì la previsione secondo cui l'art. 11,
ventiseiesimo comma, della legge n. 537/1993 dichiara "nulli di
diritto" i provvedimenti di cancellazione agli albi adottati
dall'Enpav durante il periodo di vigenza della legge n. 136,
proponevano azione di accertamento negativo dell'obbligo di
reiscrizione, e, correlativamente, del diritto dell'Enpav alla
percezione dei contributi, e chiedevano al pretore di sollevare
incidente di costituzionalità dell'art. 11, ventiseiesimo comma, n.
537/1993. L'Enpav restava contumace.
2. - Rileva innanzitutto il giudicante come il potere di
interpretazione autentica delle leggi, costituendo espressione della
funzione normativa primaria istituzionalmente attribuita al
legislatore (art. 70 della Costituzione), non trovi ostacoli di rango
costituzionale se non in campo penale, ove vige il tassativo disposto
dell'art. 25 cpv. della Costituzione.
Difatti, nonostante che la legge di interpretazione autentica,
introducendo nell'ordinamento la precettività dell'apprezzamento
interpretativo operato sulla disposizione fatta oggetto di
interpretazione, risulti inevitabilmente retroattiva, il principio
previsto dall'art. 11 delle disposizioni preliminari del codice
civile, non costituisce ostacolo all'esplicazione di detti effetti,
trattandosi di norma che risulta equiordinata nella gerarchia delle
fonti rispetto a quella contenente l'interpretazione autentica. Nè,
d'altra parte, l'attribuzione di un determinato significato, con
effetto retroattivo, ad una norma di legge, si porrebbe in contrasto
con alcun precetto costituzionale, e segnatamente con gli artt. 101 e
102 della Costituzione (cfr., ad es., Corte costituzionale, sentenze
nn. 175/1974, 36/1985 e 754/1988).
Se, dunque, l'introduzione di disposizioni normative recanti il
precetto impositivo dell'attribuzione di un determinato significato
ad una disposizione anteriore, appare pienamente compatibile con i
principi costituzionali sopra enunciati, nondimeno ciò può
predicarsi a condizione che sia accertata l'autentica corrispondenza
del contenuto dell'atto normativo alla sua funzione.
Ciò, del resto, rappresenta costante insegnamento della Corte che
si adisce, la quale ha chiaramente asserito come l'oggetto dei suoi
poteri in tema di giudizio di legittimità costituzionale, si estenda
anche a verificare la corrispondenza della qualificazione e
formulazione della norma di interpretazione autentica al reale
contenuto dispositivo.
Di conseguenza, detta verifica può dirsi positiva soltanto
laddove si tratti di leggi "che, riferendosi e saldandosi con altre
disposizioni (quelle interpretate), intervengono esclusivamente sul
significato normativo di queste ultime (senza perciò intaccarne o
integrarne il dato testuale), chiarendone o esplicitandone il senso
(ove considerato oscuro) ovvero escludendone o enuclendone uno dei
sensi ritenuti possibili, al fine, in ogni caso, di imporre
all'interprete un determinato significato normativo della
disposizione interpretata" (sentenza n. 233/1988; cfr. altresì
sentenze nn. 155/1990, 308/1990, 455/1992, 39/1993 e ord. 205 del
1991).
Di conseguenza, la potestà normativa di interpretazione autentica
finisce inevitabilmente per presupporre una situazione di obiettiva
incertezza sul significato dispositivo della norma, incertezza della
quale possono essere espressione, in via esemplificativa, i ripetuti
contrasti dottrinali e soprattutto giurisprudenziali o l'uso di
espressioni anfibologiche od oggettivamente oscure.
Laddove tale presupposto risulti mancante o inconsistente, il
precetto normativo impositivo, con effetto retroattivo, della
interpretazione prescelta dal legislatore si risolverebbe in un uso
irragionevole del potere di normazione primaria.
È lo stesso insegnamento della Corte che si adisce a suggerire la
presente conclusione, laddove essa afferma che "non può .. dirsi che
faccia .. buon uso della sua potestà il legislatore che si
sostituisca al potere cui è riservato il compito istituzionale di
interpretare le leggi, dichiarando, mediante altra legge l'autentico
significato con valore obbligatorio per tutti, e, quindi vincolante
anche per il giudice, quando non ricorrano quei casi in cui la legge
anteriore riveli gravi ed insuperabili anfibologie od abbia dato
luogo a contrastanti applicazioni, specie in sede giurisprudenziale"
(sentenza n. 187/1981: nel senso dell'assoggettabilità al sindacato
di ragionevolezza dell'effetto retroattivo delle leggi interpreta-
tive, sentenze nn. 283/1989 e soprattutto 155 del 1990).
Osserva questo giudice come sia corrispondente al vero
l'affermazione secondo cui, non essendo il potere di normazione
primaria finalisticamente vincolato, la sottoposizione alla
valutazione della ragionevolezza di un atto legislativo qualificato
di interpretazione autentica, finirebbe per individuare limiti
funzionali al contenuto della produzione normativa, disvelando
l'esistenza di un sindacato parametrato sull'"eccesso di potere
legislativo": ciò, nonostante, non sia dato rinvenire
nell'ordinamento alcun vincolo costituzionalmente rilevante -
eccettuato quello espressamente sancito dall'art. 25 della
Costituzione - all'attribuzione di effetti retroattivi alla legge di
interpretazione autentica.
Deve tuttavia convenirsi come la predetta obiezione da un lato
appare fondarsi su un presupposto ad avviso di questo giudice
inaccettabile, vale a dire il carattere dispositivo e non ricognitivo
delle leggi d'interpretazione autentica, dall'altro, e soprattutto,
essa sembra doversi considerare recessiva rispetto alla contrapposta
preminente osservazione per cui la legge di interpretazione
autentica, pur potendo selezionare tra i vari significati normativi
della disposizione interpretata quello da munire di giuridica
vincolatività, non può dirsi tuttavia facultata - pena la
violazione del principio di ragionevolezza - ad avvalorare
significati in contrasto col ragionevole affidamento serbato dai
consociati in un determinato momento storico.
Richiami in questo senso appaiono emergere dalla stessa
giurisprudenza della Corte che si adisce, ed in particolar modo dalla
sentenza n. 349/1985, secondo cui disposizioni retroattive "non
possono trasmodare in un regolamento irrazionale ed incidere
arbitrariamente su situazioni sostanziali poste in essere da leggi
precedenti, frustrando l'affidamento del cittadino sulla sicurezza
giuridica" (cfr., altresì, Corte costituzionale n. 822/1988).
3. - Delineate queste premesse di ordine generale, va osservato
che l'ordinamento previdenziale dei veterinari prevedeva
l'affidamento delle funzioni di previdenza ed assistenza all'Enpav,
costituito con legge 18 agosto 1962, n. 1357.
L'art. 2 di tale legge, al secondo comma, disponeva che
"l'iscrizione all'Enpav è obbligatoria per tutti i veterinari di
età inferiore agli anni 65, iscritti negli albi professionali,
compilati e tenuti dagli ordini provinciali", e al terzo comma che
"possono essere iscritti all'ente, a domanda, anche i veterinari non
iscritti negli albi professionali".
Di conseguenza, con la salvezza della possibilità di una
iscrizione facoltativa per quei veterinari non iscritti agli albi (e,
verosimilmente, non esercenti la professione) la regola dettata dalla
normativa richiamata era nel senso della obbligatorietà
dell'iscrizione all'ente previdenziale.
Nel dettare la disciplina di riforma dell'Ente in oggetto, la
legge 12 aprile 1991, n. 136 ha introdotto l'art. 24, il quale
dispone che "1. Sono iscritti obbligatoriamente all'Ente tutti gli
iscritti agli albi professionali che esercitano la libera professione
o svolgono attività professionale come lavoratori autonomi
convenzionati con associazioni, enti o soggetti pubblici o privati.
2. Sono iscritti facoltativamente all'Ente, oltre agli assicurati
che si trovano nelle condizioni di cui al secondo comma dell'art. 2,
gli iscritti agli albi professionali che esercitano esclusivamente
attività di lavoro dipendente o attività di lavoro autonomo, per le
quali siano iscritti ad altre forme di previdenza obbligatoria".
Pertanto, al principio che si potrebbe definire dell'obbligatoria
conseguenzialità tra iscrizione agli albi e iscrizione all'Ente
previdenziale, la legge n. 136/1991 ha sostituto una regolamentazione
più articolata, nella quale l'elemento che decide per
l'obbligatorietà o meno dell'iscrizione risiede nella tipologia
(rectius: nella qualificazione) dell'attività esercitata, per cui lo
svolgimento di attività di lavoro dipendente o di lavoro autonomo
garantita da altre forme di previdenza - così come il compimento del
sessantacinquesimo anno di età senza che possa vantarsi una
contribuzione trentennale (art. 2, secondo comma) - legittimano
unicamente l'iscrizione a domanda.
A chiusura del disegno attuato, l'art. 32, primo comma, disponeva
che "a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge
è abrogato, il secondo comma dell'art. 2 della legge 18 agosto 1962,
n. 1357", mentre il successivo comma secondo prevedeva, per coloro
che a questa data si trovassero ancora iscritti all'Enpav,
l'assoggettamento al contributo minimo previsto dall'art. 11 cpv.
della legge n. 136, maggiorato secondo quanto previsto dall'art. 12.
Peraltro, l'art. 11 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, al
ventiseiesimo comma, introducendo una norma di interpretazione
autentica ha sancito che "la disposizione contenuta nel primo comma
dell'art. 32 della legge 12 aprile 1991, n. 136, deve essere
interpretata nel senso che l'iscrizione all'Ente nazionale di
previdenza e assistenza per i veterinari (Enpav) non è più
obbligatoria soltanto per i veterinari che si iscrivono per la prima
volta agli albi professionali successivamente alla data di entrata in
vigore della predetta legge e che si trovano nelle condizioni
previste dal secondo comma dell'art. 24 della medesima; i
provvedimenti di cancellazione adottati dall'Ente nei confronti dei
veterinari, già obbligatoriamente iscritti all'Ente stesso in forza
della precedente normativa, sono nulli di diritto ..".
L'esame letterale dell'art. 32, primo comma, della legge n.
136/1991 rende perfettamente edotto l'interprete del chiaro ed
inequivocabile effetto abrogativo esplicato da detta norma nei
riguardi della disposizione recata dall'art. 2, secondo comma, della
legge n. 1357/1962.
A suffragio di tale osservazione può essere del resto richiamata
la circostanza che effetto sostanzialmente identico sarebbe potuto
discendere sulla base del solo art. 24 della legge n. 136/1991, posto
che il raffronto con la normativa recata dall'art. 2, secondo comma,
della legge n. 1357/1962 avrebbe reso inevitabile l'effetto
abrogativo, per nuova, completa regolamentazione della materia,
giusta il disposto dell'art. 15 delle disposizioni preliminari del
codice civile.
Difatti, l'ordinamento previdenziale disegnato dal legislatore del
1962, strutturato sull'obbligatorietà dell'iscrizione all'Enpav per
gli iscritti agli albi, risulta completamente sostituito, come detto,
dal più articolato sistema introdotto dall'art. 24 della legge n.
136/1991.
Se così è, appare evidente che la portata della disposizione
recata dall'art. 31, primo comma della legge n. 136 è ad abundantiam
nell'unico senso dell'espunzione dall'ordinamento della norma del
1962 e che la portata ermeneutica dell'art. 11, ventiseiesimo comma
della legge n. 537/1993 non può, in modo alcuno, saldarsi con il
significato normativo della disposizione asseritamente interpretata.
Se, è incontestabilmente vero che l'opzione ermeneutica adottata
dal legislatore è sostanzialmente libera, è altrettanto vero che
essa deve rientrare "tra le possibili varianti di senso
(scilicet,compatibili con il tenore letterale) del testo
interpretato, cioè stabilisca un significato che ragionevolmente
poteva essere ascritto alla legge anteriore" (Corte costituzionale
ord. 480/1992).
Ma, come già osservato, l'unico significato plausibile e
ricavabile in termini di ragionevolezza dalla disposizione dell'art.
32, primo comma, è, inequivocabilmente, quello di abrogare la
disposizione ivi indicata, vale a dire di determinare la sua
espunzione dall'ordinamento a far data dalla entrata in vigore,
saldandosi a sua volta con l'art. 24 della stessa legge, la quale ha
disegnato il nuovo ordinamento previdenziale di categoria.
L'aver interpretato tale disposto normativo nel senso di limitare
la facoltatività dell'iscrizione all'albo soltanto a quei
professionisti che si inscrivano per la prima volta dopo l'entrata in
vigore della legge n. 136, e di ritenere "nulli di diritto" i
provvedimenti di cancellazione dagli albi di coloro che si sono
avvalsi della facoltà concessa dalla legge predetta, reintroduce
(nemmeno tanto) surrettiziamente con effetto retroattivo il
previgente regime di iscrizione obbligatoria, in contrasto con il
significato riposto dalla generalità dei consociati sulla chiara
portata precettiva dell'art. 32, primo comma della legge n. 136.
Ciò concreta, ad avviso di questo giudice, violazione del canone
di ragionevolezza sancito dall'art. 3, primo comma della
Costituzione.
4. - Va, inoltre, osservato che la disposizione qui censurata,
introducendo di nuovo per i veterinari esercenti attività di lavoro
dipendente o libero professionale garantita da altra forma di
previdenza obbligatoria l'obbligo dell'iscrizione all'Enpav, parrebbe
espressione dell'intento del legislatore di ritenere soddisfatta la
tutela previdenziale di tali categorie di veterinari soltanto a
condizione di prescrivere per essi una sorta di "doppia tutela
obbligatoria" (quella forzosa e quella già attuata nei rispettivi
ordinamenti di svolgimento dell'attivita').
Se così è, la reintroduzione dell'obbligo predetto soltanto nei
confronti di coloro che risultino iscritti agli albi in data
anteriore all'entrata in vigore della legge n. 537/1993, si
risolverebbe in una irragionevole limitazione della tutela
previdenziale, posto che il mero dato dell'entrata in vigore della
legge predetta non costituisce valido e ragionevole discrimine per
operare una differenza di trattamento in relazione a situazioni
sostanzialmente identiche (quella, cioè, dei veterinari "obbligati"
a reiscriversi e quella di coloro che si iscrivono per la prima volta
dopo l'entrata in vigore della legge n. 537, per i quali l'iscrizione
è meramente facoltativa), in tal modo risolvendosi nella ulteriore
violazione dell'art. 3 (sotto il predetto profilo) e 38 cpv. della
Costituzione.
5. - Quanto, infine, alla rilevanza della questione, essa discende
de plano sulla base dell'argomentazione per cui i ricorrenti hanno
proposto azione intesa alla declaratoria di insussistenza del diritto
alla percezione, da parte dell'Enpav, dei contributi previdenziali
relativi agli anni 1991-1993, contributi che, in applicazione della
disposizione normativa qui censurata, formerebbero oggetto di pretesa
azionabile dall'Enpav nei loro confronti, come evidenziato dal
puntuale invio dei bollettini di versamento.
Pertanto, sussistono, ad avviso del giudicante, i presupposti
normativi per promuovere il giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 11, ventiseiesimo comma della legge 24 dicembre 1993, n.
537 per contrasto con gli artt. 3 e 38 della Costituzione, restando
assorbito ogni ulteriore profilo di costituzionalità dedotto.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata e solleva su
istanza di parte la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11, ventiseiesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n.
537, per contrasto con gli artt. 3 e 38 cpv. della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio ed ordina la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Prato, addì 29 luglio 1994
Il pretore: ZIROLDI

94C1116