1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 61 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 maggio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 maggio 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Valle d'Aosta - Assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica - Requisiti - Residenza di almeno otto anni nella Regione, maturati anche non consecutivamente - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irragionevolezza - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Legge della Regione Valle d'Aosta 13 febbraio 2013, n. 3, art. 19, comma 1, lett. b). - Costituzione, artt. 3 e 117, primo comma; decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 70, comma 6; direttiva 109/2003/CE del 25 novembre 2003, art. 11, comma 1, lett. f); Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, art. 21, n. 1. (13C00202) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587) rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato (C.F. 80224030587), presso i cui uffici è legalmente
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, Fax 0696514000 -
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, nei confronti della Regione Valle
d'Aosta, in persona del Presidente della Giunta regionale p.t., per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge Regione
Valle d'Aosta n. 3 del 13 febbraio 2013, pubblicata nel B.U.R. n. 11
del 12 marzo 2013, recante «Disposizioni in materia di politiche
abitative», quanto al suo:
art. 19, comma 1, lettera b), rubricato «Requisiti per
l'accesso all'edilizia residenziale pubblica», ove si prevede che:
«1. I concorrenti all'assegnazione di un alloggio di edilizia
residenziale pubblica devono possedere, alla data di pubblicazione
del bando e fino al momento dell'assegnazione dell'alloggio, i
seguenti requisiti:
[...];
b) residenza nella Regione da almeno otto anni, maturati
anche non consecutivamente».
Le disposizioni riportate in epigrafe vengono impugnate, giusta
delibera del Consiglio dei ministri in data 18 aprile 2013, perchè
in contrasto con gli artt. 117, primo comma, e 3 della Costituzione.
1. Con la legge in epigrafe indicata, la Regione Valle d'Aosta si
propone di dare soluzione adeguata al sentito problema dell'emergenza
abitativa, prevedendo interventi di sostegno, finanziati con fondi di
natura per lo più pubblica, in favore di categorie sociali -
indicate nell'art. 2, comma 2, lettera d) stessa legge - ritenute
meritevoli di maggior aiuto in ragione della peculiare situazione di
disagio in cui versano: anziani, soggetti diversamente abili,
immigrati etc.
In questo quadro, la Regione, tra le varie categorie di
interventi, ha previsto la realizzazione della c.d. «Edilizia
residenziale pubblica», dalla stessa legge definita, all'art. 8 comma
1, come «il patrimonio immobiliare realizzato con il concorso
finanziario di enti pubblici e costituito da abitazioni destinate a
ridurre il disagio abitativo dei nuclei familiari che non sono in
grado di accedere alla locazione di alloggi nel libero mercato».
È palese come, nell'intenzione del legislatore regionale, l'ERP
debba corrispondere ad esigenze abitative primarie, essendo destinata
a sopperire a «situazioni di disagio» (art. 8) ovvero addirittura di
«emergenza abitativa» (art. 13, comma 5, lettera a), il cui onere è
sostanzialmente posto ad integrale carico della Regione, anche se non
coperto unicamente con risorse di provenienza regionale.
A fronte di un «servizio sociale», di natura gratuita per il
fruitore, è chiaro che la Regione possa prevedere determinati
criteri di accesso per l'assegnazione dei beni facenti parte del
patrimonio abitativo regionale in esame.
L'art. 19 disciplina i requisiti richiesti a tal fine.
2) Il comma 1, lettera b dell'art. 19 dispone che i concorrenti
devono possedere la «residenza nella Regione da almeno otto anni,
maturati anche non consecutivamente».
Tale disposizione presenta rilevanti profili di
incostituzionalità, in quanto, nel prevedere un requisito temporale
di residenza nella Regione Valle d'Aosta così prolungato - almeno
otto anni - si pone in contrasto con il disposto dell'art. 21,
paragrafo 1 TFUE, in materia di libertà di circolazione e di
soggiorno, oltre ad eccedere il limite della ragionevolezza che
presiede l'attività legislativa.
Se è vero infatti che la ratio legislativa sottesa alla
previsione di tale requisito è quella di evitare abusi
nell'erogazione di un servizio sociale, ed impedire l'accesso all'ERP
a soggetti non connotati da un legame stabile con la Regione con
ingiustificato dispendio di risorse, non può, sotto altro profilo,
non evidenziarsi come il tempo di radicamento sul territorio -
elemento costitutivo del diritto all'assegnazione della casa -
richiesto dalla norma sembri eccedere il quantum ragionevolmente
necessario a stabilire il citato collegamento tra il richiedente il
contributo e l'ente competente alla sua erogazione.
Sul punto, la Corte di Giustizia ha avuto modo di chiarire che,
in siffatte ipotesi, la previsione del collegamento territoriale è
legittima nella misura in cui sia necessaria a preservare
l'equilibrio finanziario del sistema locale di assistenza sociale»,
(cfr. sentenze Stewart C-503/09 punti 90/95, e D'Hoop, C-224198,
punto 39).
In altri termini, secondo il giudice comunitario nulla osta a che
l'accesso ad un determinato beneficio possa essere soggetto a
condizioni particolari, tra cui il richiamato «collegamento»; a
parere della CG è invece illegittima una previsione la quale appaia
non necessaria per il raggiungimento del fine, specie quando, come
nella specie, si tratti di previsione che viene anche ad incidere
negativamente sul principio di libera circolazione delle persone, in
deroga al principio di cui all'art. 21 TFUE, (cfr. Sentenza 4
dicembre 1974, C-41/74, Van Duyn; sentenza 26 febbraio 1975, C-67/74,
Bonsignore; sentenza 3 giugno 1986, C-139185, Kempf).
In virtù dell'efficacia diretta nell'ordinamento nazionale
dell'art. 21 del TFUE, i cittadini dell'Unione Europea hanno infatti
il diritto, che deve essere necessariamente effettivo, di soggiornare
e liberamente circolare in qualsiasi Stato membro; tale diritto è
suscettibile di subire limitazioni e di essere sottoposto a
particolari condizioni, per la tutela dei legittimi interessi dello
Stato membro, purchè i relativi provvedimenti nazionali rispettino
in ogni caso i principi generali dell'ordinamento comunitario e, in
particolare, il principio di proporzionalità (cfr. Sentenza 17
settembre 2002, causa C-413/99, Baumbast).
Qualora si valuti il termine di otto anni di residenza nella
Regione, richiesto dalla norma censurata, alla luce del principio di
proporzionalità, appare evidente come il primo sia in netto
contrasto con il secondo, imponendo un obbligo - la residenzialità
protratta - irragionevole, rispetto al pur legittimo scopo della
norma, che è quello, come detto, di stabilire un collegamento tra il
richiedente la provvidenza e l'ente competente alla sua erogazione
onde preservare l'equilibrio finanziario del sistema locale di
assistenza sociale, in quanto tale da comprimere il diritto di libera
circolazione delle persone, (cfr. Regno Unito c. Consiglio, C-84/94,
sent. 12 novembre 1996; Spagna c. Commissione, T-341/05, sent. 23
settembre 2009). In un ottica di bilanciamento di interessi, il
termine di 8 anni di residenza nella Regione appare irragionevolmente
lesivo dell'art. 21 TFUE e perciò contrario al principio di
proporzionalità, assunto a parametro per verificare la legittimità
dell'esercizio della facoltà di deroga al diritto di libera
circolazione e di saggiamo concessa agli Stati Membri in virtù di
particolari esigenze (cfr. Rutili, 36/75, sent. 28 ottobre 1975).
Così operando il Legislatore regionale è incorso in una patente
violazione dell'art. 117, comma 1 della Carta Fondamentale, adottando
una norma palesemente contraria ai vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario, causando una significativa ed ingiustificata restrizione
alla libertà di circolazione e di soggiorno fissata dall'art. 21,
paragrafo 1 TFUE.
3) La illegittimità della previsione censurata si coglie anche
sotto un ulteriore profilo, qualora si consideri come la norma in
realtà sia di sostanziale favore per i soggetti i quali hanno più
facilita'/probabilità di possedere/ottenere il contestato requisito
di «residenza di 8 anni nella Regione», atteso che esso può
costituire o addirittura costituisce dato acquisito per la
popolazione valdostana mentre invece può in concreto essere di
difficile acquisizione per il resto non solo dei cittadini italiani,
ma, ancor più, per i cittadini degli Stati membri e per quelli
extracomunitari.
La norma quindi si pone in contrasto con l'art. 24, par. 1 della
Direttiva 2004/38/CE secondo cui «ogni Cittadino dell'Unione che
risiede nel territorio dello Stato membro ospitante gode di pari
trattamento rispetto ai cittadini di tale Stato; tale diritto si
estende ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro
che siano titolari del diritto di soggiorno permanente».
In disparte dal notare come analoga disposizione della Regione
Friuli Venezia Giulia abbia condotto ad una procedura d'infrazione
(n. 2009/11) conclusasi con nota di costituzione in mora della
Repubblica italiana (lettera n. C(2011)2146 del 6 aprile 2011), quel
che rileva è che la previsione censurata comporta ex sè una
disciplina deteriore per i Cittadini dell'Unione, i quali hanno
palesemente minori possibilità di ottenere il richiesto requisito
rispetto ai residenti ed agli stessi Cittadini italiani.
In altri termini, richiedere 8 anni di residenza si traduce in
una discriminazione irragionevole, perchè contrastante con il
principio di uguaglianza venendosi in sostanza a trattare in modo
uguale situazioni diverse, in violazione dell'art. 3 della
Costituzione, (sul punto, cfr. Corte cost. n. 61/2011 e n. 40/2011),
nonchè dell'art. 117 comma 1 Cost. che impone al legislatore
regionale di esercitare la sua potestà in conformità dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario.
4. Analoghe considerazioni possono svolgersi in relazione ai
«cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo»,
categoria contemplata dall'art. 11, paragrafo 1, lettera f) della
Dir. 2003/109/CEE, («Direttiva del Consiglio relativa allo status dei
cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo»),
in materia di parità di trattamento tra i soggiornanti di lungo
periodo e i cittadini nazionali.
Tale disposizione prevede che: «1. Il soggiornante di lungo
periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per
quanto riguarda: [...] f) l'accesso a beni e servizi a disposizione
del pubblico e all'erogazione degli stessi, nonchè alla procedura
per l'ottenimento di un alloggio».
È evidente, infatti, che il soggiornante di lungo periodo, il
quale consegue tale status in seguito ad una residenza presso un
Paese UE protratta per 5 anni, appare ingiustamente svantaggiato,
perchè per poter concorrere all'assegnazione di alloggio di edilizia
residenziale pubblica - nell'ipotesi in cui non abbia trascorso il
periodo quinquennale necessario ai fini dell'acquisizione dello
status in territorio valdostano ma eventualmente in altra Regione -
deve ineluttabilmente attendere un termine complessivo superiore
addirittura ad otto anni.
Tale conclusione appare in contrasto non solo alla lettera del
citato art. 11 della Direttiva - che prevede che il soggiornante di
lungo periodo partecipa alla procedura per l'ottenimento
dell'alloggio allo stesso modo del cittadino nazionale, il quale
ovviamente non ha necessità di attendere il decorso dei 5 anni
necessari per essere soggiornante di lungo periodo - ma è altresì
contraria alla ratio della Direttiva stessa, destinata a creare
«progressivamente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia,
[mediante] l'adozione di misure in materia di asilo, immigrazione e
salvaguardia dei diritti dei cittadini di Paesi terzi»: ma è certo
che la previsione di un periodo temporale così lungo non può
ragionevolmente ritenersi idonea a promuovere la formazione
dell'auspicato spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia in
ambito europeo.
Appare allora irragionevole, a fronte di un dichiarato principio
di uguaglianza, imporre un requisito per l'assegnazione dell'alloggio
nella sostanza difficilmente raggiungibile.
Codesta Ecc.ma Corte, che ha avuto modo di pronunciarsi in un
caso parzialmente analogo, ha affermato che l'esclusione assoluta di
intere categorie di persone fondata [sulla] mancanza di una residenza
temporamente protratta ... non risulta rispettosa del principio di
uguaglianza, in quanto introduce nel tessuto normativo elementi di
distinzione arbitrari, non essendovi alcuna ragionevole
correlabilità tra quelle condizioni positive di ammissibilità al
beneficio (la cittadinanza europea congiunta alla residenza protratta
da almeno trentasei mesi, appunto) e gli altri peculiari requisiti
(integrati da situazioni di bisogno e di disagio riferibili
direttamente alla persona in quanto tale) che costituiscono il
presupposto di fruibilità di provvidenze che, per la loro stessa
natura, non tollerano distinzioni basate nè sulla cittadinanza, nè
su particolari tipologie di residenza, volte ad escludere proprio
coloro che risultano i soggetti più esposti alle condizioni di
bisogno e di disagio che un siffatto sistema di prestazioni e servizi
si propone di superare perseguendo una finalità eminentemente
sociale.
Tali discriminazioni, dunque, contrastano con la funzione e la
ratio normativa stessa delle misure che compongono il complesso e
articolato sistema di prestazioni individuato dal legislatore
regionale nell'esercizio della propria competenza in materia di
servizi sociali, in violazione del limite di ragionevolezza imposto
dal rispetto del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.)», (Corte
cost. sent. 40 del 2011).
Secondo codesta Ecc.ma Corte non sono quindi in alcun modo
legittime misure, richieste da una legge regionale, volte a
subordinare la fruizione di determinate prestazioni, in materia di
servizi sociali, a requisiti quali una residenza temporalmente
protratta, posto che siffatte misure finirebbero per escludere dai
benefici in discussione proprio coloro che ne risultano maggiormente
bisognosi.
Anche sotto questo profilo, l'art. 19, comma 1, lettera b) della
legge regionale n. 3/2013 presenta profili di illegittimità in
quanto, richiedendo indiscriminatamente il possesso in capo ai
soggetti che intendono accedere ad un alloggio di ERP il requisito
della residenza protratta nella Regione per 8 anni, anche non
consecutivi, viene a trattare in modo uguale situazioni
oggettivamente diverse, così da introdurre una sostanziale
disparità di trattamento del tutto ingiustificata, poichè peraltro
attuata nell'ambito di categorie di soggetti (di cui all'art. 2
stessa legge) tutti egualmente bisognosi, in «violazione del limite
di ragionevolezza imposto dal rispetto del principio di uguaglianza»,
in diretto contrasto con la stessa ratio che sottende l'intera
normativa.
È manifesta pertanto la illegittimità della norma censurata, ai
sensi dell'art. 117, comma 1 della Costituzione, per la violazione
degli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario, nonchè
dell'art. 3 della Costituzione, a causa dell'irragionevole
trattamento discriminatorio riservato al soggiornante di lungo
periodo cui è richiesto lo stesso requisito di residenza di 8 anni
come al cittadino italiano.
5. Da ultimo il legislatore regionale ha legiferato in
difformità alla normativa statale di riferimento costituita
dall'art. 40, comma 6, della legge n. 286/1998 (Testo Unico
sull'Immigrazione), come modificata dalla legge 30 luglio 2002, n.
189.
L'art. 40 prevede che «Gli stranieri titolari di carta di
soggiorno e gli stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di
permesso di soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare
attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo hanno diritto di
accedere, in condizioni di parità con i cittadini italiani, agli
alloggi di edilizia residenziale pubblica e ai servizi di
intermediazione delle agenzie sociali eventualmente predisposte da
ogni regione o dagli enti locali per agevolare l'accesso alle
locazioni abitative e al credito agevolato in materia di edilizia,
recupero, acquisto e locazione della prima casa di abitazione».
Anche in questo caso si rileva una disparità di trattamento,
poichè per gli extracomunitari la normativa statale citata richiede,
per poter accedere agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, un
soggiorno nel territorio nazionale di almeno due anni, mentre per i
cittadini europei, per i quali non trova applicazione il citato Testo
unico sull'immigrazione, la disposizione regionale censurata
richiede, per il medesimo fine, il requisito della residenza
protratta per almeno otto anni, anche non continuativi, nel
territorio regionale.
Ancora una volta dunque la normativa regionale si pone in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, poichè introduce nel
tessuto normativo elementi irragionevoli, non giustificati neanche da
esigenze particolari ed anzi in netto contrasto con la stessa ratio
normativa perseguita dal legislatore regionale, ed idonee in concreto
a ledere proprio le categorie più deboli.

P. Q. M.

Si conclude affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale della Legge della Regione Valle d'Aosta, n. 3 del 13
febbraio 2013, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione
Valle d'Aosta n. 11 del 12 marzo 2013 recante «Disposizioni in
materia di politiche abitative», nell'art. 19, comma 1, lettera b),
rubricato «Requisiti per l'accesso all'edilizia residenziale
pubblica».
Roma, 8 maggio 2013

L'Avvocato dello Stato: Ranucci