1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 521 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 febbraio 1996
N. 521 Ordinanza emessa il 27 febbraio 1996 dal Tribunale di Benevento nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Zarro Alberto ed altri e il comune di S. Angelo a Cupolo Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiusitificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 283/1993 e 188/1995. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma) (Cost., artt. 3, 42, terzo comma, e 97, primo comma). (096C0757) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nelle cause civili riunite
iscritte ai nn. 156 e 157 r.g.a.c., anno 1987, passate in decisione
all'udienza collegiale del 23 gennaio 1996, a relazione g.i.
Genovese, avente ad oggetto: risarcimento danni e vertente tra Zarro
Filiberto, Capozzi Davide, Capozzi Luisa, Capozzi Adele, Carrano
Elisabetta Ines, elettivamente domiciliati in Benevento, alla via F.
Flora, 23, presso lo studio dell'avv. Silvio Ferrara, che li
rappresenta e difende giusta mandato a margine dei rispettivi atti di
citazione, attori, e il comune di S. Angelo a Cupolo, in persona del
sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in Benevento, alla via
G. Toma n. 8, presso lo studio dell'avv. V. La Brocca, che lo
rappresenta e difende giusta mandato in virtù di delibera di giunta
municipale n. 6 del 9 aprile 1988, convenuto.
Conclusioni
L'avv. Ferrara, per gli attori, così conclude: condannare il
convenuto comune al pagamento della somma quantificata dal c.t.u.
con rivalutazione monetaria, anche a titolo di risarcimento danni,
oltre che all'indennità per il periodo di occupazione legittima da
quantificarsi dal Collegio secondo legge, oltre rivalutazione
monetaria ed interessi, in via sub.ta condannare il comune alle
stesse somme a titolo di arricchimento senza giusta causa. In ogni
caso con vittoria di spese diritti ed onorari di lite per gli attori
con distrazione a favore del procuratore in quanto antistatario.
Sentenza provvisoriamente esecutiva per Zarro Filiberto: condannare
il comune convenuto come da conclusioni da atto di citazione, anche
in via di equità, con rivalutazione monetaria interessi e con
condanna alle spese, diritti ed onorari di causa con distrazione a
favore del procuratore antistatario, oltre IVA e Cap. Sentenza
provvisoriamente esecutiva. In via sub.ta rimettere la causa sul
ruolo la sola causa Zarro Filiberto per quantificare dal c.t.u.
quanto allo Zarro spettante e per raccogliere la prova per testi
articolata all'udienza del 12 marzo 1992. L'avv. La Brocca conclude
per il rigetto della domanda con vittoria di spese, diritti ed
onorari.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato il 14 gennaio 1987 Zarro Filiberto
esponeva di essere affittuario, da oltre 25 anni, di terreni di
proprietà di Capozzi, rip. in catasto alla p.ta 417, fl. 9, p.lla
116 occupati il 17 gennaio 1979 dal comune di S. Sngelo a Cupolo.
Rilevava l'attore che, avvenuta l'occupazione, non era stato poi
perfezionato l'iter espropriativo, per cui il fittavolo aveva diritto
alla indennità di cui all'art. 17 della legge n. 865/71. Tanto
premesso citava il Comune di S. Sngei'o a Cupolo a comparire davanti
a questo Tribunale per sentirlo condannare al pagamento della somma
dovuta per la causale in premessa, con la rivalutazione monetaria e
gli interessi, oltre al pagamento delle spese di lite, con sentenza
provvisoriamente esecutiva.
Con separato atto di citazione i germani Capozzi chiedevano il
risarcimento danni loro dovuto per la perdita di proprietà del fondo
occupato dal comune.
Instauratosi il contraddittorio, il convenuto contestava le attoree
pretese chiedendone il rigetto. Veniva disposta la riunione dei due
giudizi e si procedeva ad accertamenti tecnici, espletati i quali,
all'udienza del 23 gennaio 1996, la causa veniva riservata per la
decisione.
Motivi della decisione
Rileva il Tribunale che nelle more del presente giudizio, in virtù
della modifica apportata dall'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, entrata in vigore dal 1 gennaio 1996, è stata
estesa l'applicazione dei criterio legale di determinazione delle
indennità espropriative di cui all'art. 5-bis del d.-l. n. 333/1992,
convertito, con modifiche, nella legge n. 359/1992, anche alla misura
dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni
acquisitive. Com'è noto l'art. 5-bis cit., nel testo previgente,
disponeva, tra l'altro, che, fino all'approvazione di "una organica
disciplina per tutte le espropriazioni" preordinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità, la misura delle
indennità espropriative sarebbe stata determinata con il criterio di
cui all'art. 13/III della legge n. 2892 del 18 settembre 1985,
sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il
reddito dominicale rivalutato di cui all'art. 24 e segg. del t.u. 22
dicembre 1986, n. 917 (in pratica operando la media aritmetica tra il
valore venale del suolo e la rendita catastale rivalutata degli
ultimi 10 anni), riducendo poi l'importo ottenuto del 40% (salvi i
casi di cessione volontaria e quelli equiparati, a seguito della
sentenza n. 283/1993 della Corte costituzionale).
Il sesto comma dell'art. citato escludeva dall'applicazione dei
criteri indennitari sopra indicati solo i casi in cui l'indennità
fosse stata accettata dalle parti o fosse divenuta non impugnabile
con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del d.-l. n. 333/1992.
L'art. 1, comma 65, della legg n. 549/1995 ha sostituito
integralmente tale ultimo comma, nei termini testuali seguenti: "le
disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi
in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo,
l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data
di conversione del presente decreto".
Che il risarcimento dei danni di cui al nuovo disposto normativo
sia quello relativo alla perita della proprietà, nei casi di
"occupazione acquisitiva", non è seriamente contestabile, tenuto
conto dell'operato abbinamento, disgiuntivo e congiuntivo, nella
previsione legislativa, all'indennità di espropriazione e
considerato che, nella materia de qua il solo altro risarcimento
ipotizzabile è quello da occupazione temporanea illegittima, per la
determinazione del quale è del tutto inconcepibile il ricorso ai
criteri determinativi sopra menzionati.
Evidente è, dunque, l'intenzione del legislatore, il quale, per
palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, ha ritenuto di
equiparare del tutto, sul piano patrimoniale, alle conseguenze
derivanti dalle espropriazioni illegittime, quelle derivanti dalle
illegittime ablazioni di fatto poste in essere dalla p.a. o dai
soggetti per conto della stessa operanti, facendo salve solo (come
già avvenuto nel 1992) le determinazioni divenute inoppugnabili in
sede amministrativa o per effetto di giudicato.
Prescindendo da ogni considerazione, non rilevante nella
fattispecie, in ordine ai dubbi di applicabilità intertemporale (nel
periodo compreso tra l'8 agosto 1992 e il 1 gennaio 1996) dell'ultima
disposizione, è certo che nella vertenza in esame, essendo ancora
controverso, tra l'altro, l'importo del risarcimento dovuto agli
attori in conseguenza della subita occupazione acquisitiva (la cui
verificazione è peraltro pacifica) non si è ancora formato un
giudicato in ordine all'entità di tale spettanza e pertanto occorre
applicare necessariamente l'jus superveniens alla principale delle
questioni, di carattere sostanziale, dibattuta tra le parti.
Da quanto sopra considerato discende la rilevanza ai fini del
presente giudizio, come richiesto dall'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, della questione di costituzionalità
dell'art. 1, comma 65 della legge n. 549/1995, attesa la natura di
area edificabile del fondo degli attori, come emerso dalla c.t.u.
Tanto premesso, osserva il Tribunale che tale questione si
configura, in relazione agli artt. 3 e 42 e 97 della Cost. non
palesemente infondata.
L'operata parificazione tra le conseguenze patrimoniali delle
ablazioni lecite e di quelle illecite si risolve, infatti, in una
irrazionale e non adeguatamente giustificata attenuazione, se non
esclusione, del principio di legalità delle espropriazioni, poste a
garanzia del diritto di proprietà privata che, come ripetutamente
affermato dalla giurisprudenza della S.C., e della Corte
costituzionale, può essere sacrificato previo indennizzo, in vista
delle esigenze della collettività ed in considerazione della sua
funzione sociale, ma nei casi previsti dalla legge e nel rispetto
delle rigorose forme dei procedimenti amministrativi finalizzati
all'espropriazione.
I seri dubbi di legittimità costituzionale, in relazione al
principio di uguaglianza di cui all'art. 3, si pongono sotto un
duplice profilo:
1) per l'ingiustificata discriminazione, rispetto ad altri
soggetti passivi di atti illeciti, dei titolari dei diritti di
proprietà immobiliare illegittimamente acquisiti dalla p.a. o da
chi, per essa, si sia avvalso dell'istituto dell'occupazione
acquisitiva, in quanto nei confronti ed a discapito dei predetti la
norma introdotta dall'art. 1, comma 65 introduce una vistosa deroga
ad uno dei principi basilari dei nostro ordinamento civilistico, a
termini del quale chi abbia, per effetto della violazione della
fondamentale regola del naeminem laedere subito un danno, ossia una
decurtazione del proprio patrimonio, ha diritto all'integrale
ricostituzione dello stesso a carico dell'autore dell'illecito,
soggetto pubblico o privato che sia;
2) per l'irrazionale, ingiustificata e totale parificazione, agli
effetti patrimoniali, delle conseguenze delle espropriazioni svoltesi
nel rispetto delle regole a esse preordinate e di quelle delle
ablazioni di fatto, verificatesi in conseguenza della mancata
osservanza delle regole medesime.
Tale parificazione non può trovare adeguata giustificazione nelle
palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, che hanno
indotto il legislatore ad introdurre la censurata disposizione,
essendo altri i mezzi e le regole preordinate al corretto prelievo
finanziario e non anche il sostanziale avallo dell'illecito posto in
essere dalla p.a., nel quale si risolve l'operata eliminazione di
ogni conseguenza patrimoniale sfavorevole per la stessa, in
dipendenza della mancata osservanza del procedimento espropriativo,
con il conseguente venir meno della principale remora al compimento
di atti illegittimi.
Nè, considerando le due diverse situazioni, di ablazioni lecite ed
illecite, può ritenersene la sostanziale equivalenza dal punto di
vista dei soggetti passivi.
Se è vero infatti, che i sacrifici in termini di diritti
dominicali sono materialmente analoghi, deve però osservarsi che non
sono uguali le rispettive situazioni, considerate sotto vari diversi
aspetti, tra i quali vanno segnalati:
a) la possibilità, solo ove il procedimento
occupativo-espropriativo si svolga secondo le regole, di intervenire
nel corso dello stesso, quali portatori di interessi legittimi
correlati al compimento dei vari atti procedimentali, nelle
competenti sedi amministrative e giurisdlzionali;
b) il regime della prescrizione estintiva, che è più favorevole
per detti soggetti nelle ipotesi dl legittima espropriazione, in
quanto il diritto alle indennità si estingue nel termine ordinario
decennale di cui all'art. 2946 c.c., mentre nel caso di accessione
invertita conseguente ad illecita occupazione il termine
prescrizionale applicabile al diritto al risarcimento danni è quello
quinquennale di cui all'art. 2947 c.c.
Conseguenziali alle suesposte considerazioni si pongono forti dubbi
di costituziona'lità in relazione all'art. 42, III Cost,
considerato che l'operata parificazione agli effetti patrimoniali
vanifica del tutto o in gran parte il principio di legalità delle
espropriazioni, posto a presidio della proprietà privata, se è vero
che anche nel caso patologico di violazione della legge, la p.a. può
acquisire il diritto anzidetto, contraendo nei confronti degli ex
titolari dello stesso obbligazioni quantitativamente identiche a
quelle, nella previgente disciplina più contenute, che avrebbe
contratto nell'ipotesi fisiologica di osservanza della legge stessa.
Nè si può ritenere che il legislatore abbia inteso introdurre il
nuovo istituto della espropriazione di fatto da porsi accanto alla
procedura espropriativa rituale e legittima; invero, l'espresso
riferimento al risarcimento del danno, contenuto nella norma in
questione, esclude chiaramente tale ipotesi ed, anzi, si configura
come una chiara conferma del carattere illecito della occupazione
acquisitiva.
L'art.1, comma 65, appare altresì in contrasto con il disposto
dell'art. 97 Cost, secondo cui i pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.
Tale norma postula che la realizzazione dei compiti assegnati
all'amministrazione non deve andare disgiunta dal rispetto della
giustizia sostanziale, che si impone sia nel confrontare gli
interessi dei singoli con quelli dell'amministrazione, sia nel
confrontare tra loro gli interessi dei vari soggetti estranei
all'amministrazione inseriti nell'azione di questa.
Ora, il detto art. 1, nel prevedere che enti pubblici debbono
procedere al risarcimento dei danni, applicando i criteri relativi
alla determinazione dell'indennità espropriativa, per le aree
edificabili, ha introdotto una regola dell'azione amministrativa che
non garantisce certo il principio di uguaglianza tra i soggetti
passivi delle espropriazioni di fatto e i soggetti passivi di
qualunque altro illecito aquiliano posto in essere dalla p.a., tra i
quali, come detto, emerge una chiara e non razionale disparità di
trattamento. Giova a questo punto precisare che il collegio non
ignora che l'istituto dell'occupazione acquisitiva ha recentemente
superato indenne il vaglio di legittimità da parte della Corte
costituzlonale (v. sentenza n. 188 del 17/23 maggio 1995).
Ma la questione oggi si pone in termini diversi rispetto a quelli a
suo tempo rimessi a detta Corte (che pure ebbe a puntualizzare le
più significative differenze, caratterizzate e giustificate, sul
piano della legittimità costituzionale, anche e sopratutto dalle
diverse conseguenze patrimoniali delle due forme di ablazioni),
considerato che all'epoca mancava un riconoscimento legislativo
espresso, sia pure in forma indiretta, dell'occupazione acquisitiva e
che le conseguenze patrimoniali dei due istituti erano nettamente
diverse.
Il processo va pertanto, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, sospeso e gli atti rimessi, previ adempimenti di rito in
dispositivo indicati, alla Corte costituzionale, per il giudicato di
sua competenza a termini degli artt. 134 e segg. Cost.

P. Q. M.
Il tribunale dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
qu'estione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65,
della legge n. 549/1995, nella parte in cui prevede che "le
disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi
in cui non sia stato determinato in via definitiva l'entità del
risarcimento del danno, alla data di conversione del presente
decreto", in riferimento agli artt. 3, 42, terzo comma e 97, primo
comma, della Costituzione, limitatamente alle aree edilizie;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata al pubblico ministero, alle parti ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato.
Benevento, addì 27 febbraio 1996
Il presidente relatore: Genovese
96C0757