1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 14-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 894 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 novembre 1997
N. 894 Ordinanza emessa il 7 novembre 1997 dal pretore di Fermo sul ricorso proposto da Di Carlo Mario ed altri contro il Ministero di grazia e giustizia Ordinamento giudiziario - Magistrati onorari - Giudice di pace - Compenso mediante indennita' di L. 45.360 per ogni giorno di udienza per non piu' di dieci udienze al mese e di L. 56.700 per ogni sentenza che definisce il processo ovvero per ogni verbale di conciliazione - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della disparita' di trattamento del giudice di pace, non fruente di altri redditi e, pertanto, impossibilitato, se non abbiente, all'esercizio delle sue funzioni per l'assoluta indadeguatezza del compenso (non commisurato alla quantita' e qualita' del lavoro svolto e insufficiente a garantire a lui e alla sua famiglia un'esistenza libera e dignitosa) e il giudice di pace possessore di altri redditi. (Legge 21 novembre 1991, n. 374, art. 11). (Cost., art. 3). (097C1495) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 14-1-1998)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa di lavoro promossa
dai ricorrenti Di Carlo Mario, Giammarco Ercole ed Ilari Enrica,
contro il Ministero di grazia e giustizia (n. 477/97);
Rilevato che i ricorrenti, giudici di pace nel circondario di
Fermo, domandano la condanna del Ministero convenuto al pagamento
della indennità speciale prevista dall'art. 3 della legge 19
febbraio 1981 n. 27 come spettante ai magistrati ordinari, tra i
quali, secondo l'assunto dei ricorrenti, devono essere annoverati i
giudici di pace;
Rilevato che la difesa erariale oppone che il compenso spettante ai
giudici di pace è regolato e determinato dall'art 11 della legge 21
novembre 1991 n. 374, che lo denomina indennità e ne quantifica
l'ammontare, sicchè nessun altro compenso ad essi compete;
Ritenuto che tale tesi appare fondata, essendo evidente che l'art.
11 citato esprime l'intenzione del legislatore di corrispondere un
compenso nella misura determinata dalla norma stessa, senza lasciare
spazio ad ulteriori pretese, meno che mai con riferimento a voci
della retribuzione dei pubblici dipendenti magistrati ordinari;
Ritenuto che peraltro deve dubitarsi della costituzionalità della
norma poichè essa prevede un compenso inadeguato, siccome
insufficiente ed incongruo;
Ritenuto che tale dubbio insorge alla stregua della considerazione:
1) della rilevanza, ed addirittura della preminenza
costituzionale della funzione giudiziaria;
2) della specifica, effettiva importanza che l'opera dei giudici
di pace assume nella amministrazione della giustizia;
3) della inadeguatezza del compenso che la legge prevede per i
giudici di pace, in misura sicuramente insufficiente ad assicurare ad
essi una esistenza dignitosa;
4) della conseguente impossibilità, per la generalità dei
cittadini, di concorrere, su un piano di parità rispettoso dei
principi costituzionali, alla funzione giudiziaria cosi detta
onoraria, che rimane inevitabilmente riservata ai cittadini abbienti,
mentre rimangono esclusi i cittadini che, pur essendo in possesso di
tutti gli altri requisiti, non fruiscano di reddito diverso ed
ulteriore, rispetto alla denominata indennità, prevista e
determinata dalla legge per i giudici di pace, in misura
assolutamente insufficiente a sovvenire alle loro necessità di vita;
Ritenuto che, per quanto attiene al primo punto, tutto il sistema
costituzionale attribuisce preminenza alla funzione giudiziaria,
poichè "la giustizia è amministrata in nome del popolo" e "i
giudici sono soggetti soltanto alla legge (art. 101 della Carta
costituzionale), in un contesto di libertà, e di legalità;
Ritenuto che, per quanto concerne il secondo punto, è di tutta
evidenza che la legge conferisce al giudice di pace una competenza
vasta ed importante nella quale rientrano controversie di valore che
deve essere considerato più che rilevante, alla stregua di una
valutazione che puo essere compiuta, secondo parametri reperibili tra
i fatti notori, ed in particolare con riferimento al reddito medio,
ed al medio tenore di vita, quali essi sono desumibili dalle
statistiche ufficiali, ed ulteriori, utili elementi di comparazione
sono rappresentati dalle retribuzioni previste dalla contrattazione
collettiva, e dal livello delle prestazioni previdenziali e
assistenziali; sicchè non è possibile qualificare la giustizia
amministrata dai giudici di pace come "giustizia bagatellare";
siffatta opinione è invero l'espressione di una insensibilità di
soggetti privilegiati nei confronti della grande maggioranza della
popolazione, i cui problemi, ed i conseguenti conflitti economici,
meritano rispetto e considerazione; ovvero è il frutto
dell'atteggiamento di chi sminuisca la così detta "giustizia minore"
per costituirsi l'alibi per un disimpegno nei confronti della reale,
effettiva amministrazione della giustizia, da erogarsi come servizio
a tutti i cittadini, con tempi e costi accettabili, mentre si
vorrebbe gabellare come "giustizia superiore" una sorta di palestra
riservata al dibattito dei massimi problemi, per cui tempi e costi
non rappresenterebbero intralcio;
Ritenuto che se ciò vale sul piano della rilevanza oggettiva della
competenza del giudice di pace, tanto vale altresì per quanto
concerne il profilo dell'esclusività e della non surrogabilità
dell'opera di tale giudice, al quale non possono certamente
applicarsi le considerazioni, ricorrenti anche nella giurisprudenza,
in ordine alla funzione vicaria, complementare e di supplenza dei
giudici onorari, considerazioni che possono essere ritenute valide
soltanto per diverse figure di giudici onorari, che sostituiscono il
giudice togato in caso di necessità, o lo coadiuvano, ma non
assolvono, come i giudici di pace, una funzione giudiziaria autonoma
e, nell'ordinamento giudiziario, non sostituibile;
Ritenuto che, per quanto riguarda il terzo punto, l'inadeguatezza
del compenso previsto dall'art. 11 cit. è di tutta evidenza, poichè
una semplice, elementare operazione aritmetica, quale è la
moltiplicazione del compenso unitario previsto con riferimento alle
singole attività per il numero delle attività possibili nell'unità
di tempo considerata, conduce ad un risultato che deve essere
valutato come assolutamente inferiore alle esigenze di vita del
cittadino, alla stregua del notorio (art. 115, comma secondo c.p.c.),
e del parametro costituzionale di adeguatezza (cfr. l'art. 36 della
Carta);
Ritenuto che, di tale inadeguatezza il legislatore era ben
consapevole, come è desumibile dalla voluta esclusione di qualsiasi
connotato di corrispettività, laddove si afferma che "l'ufficio del
giudice di pace è onorario" (comma primo dell'art. 11 cit.), si
qualifica il compenso come "indennita'", e si prevede la
cumulabilità della indennità "con i trattamenti pensionistici e di
quiescenza comunque denominati" (comma 4-bis aggiunto dall'art. 15
del d.-l. 7 ottobre 1994 convertito in legge 6 dicembre 1994 n. 673);
Ritenuto che seppure il legislatore è sovrano nel denominare come
più gli aggrada compensi come indennità, ed uffici come onorari,
egli non può attribuire ad essi natura diversa da quella che essi
nella realtà assumono, e caratteri difformi dalla verità; sicchè a
nessuno, e neppure al legislatore è dato disconoscere che il giudice
di pace svolge (o dovrebbe svolgere) con competenza ampia, ed impegno
pieno, una funzione vasta, ed insostituibile, di amministrazione
della giustizia; sicchè nel vigente sistema, come esso è regolato,
la maggior parte delle controversie civili sono attribuite alla
competenza del giudice di pace, e sino ad un valore che la gran parte
degli interessati può a ragione considerare ragguardevole; e laddove
il numero delle controversie è modesto, ciò deve certamente
attribuirsi a disfunzioni ed inefficienza dell'apparato e
nell'apparato giudiziario, ed al conseguente scoraggiamento dei
potenziali utenti, e non ad una scarsa rilevanza del servizio
pubblico - amministrazione della giustizia che i giudici di pace
dovrebbero assicurare;
Ritenuto pertanto che l'amministrazione della giustizia è funzione
primaria, che essa è attribuita in parte importante ai giudici di
pace, che possono e debbono svolgerla con un impegno che è (o
dovrebbe essere) di assoluta rilevanza, rimane da valutare se
l'inadeguatezza dell'indennità, prevista dall'art. 11 cit.,
costituisca violazione di norma costituzionale;
Ritenuto che l'insufficienza del compenso inficia certamente il
prestigio del giudice, e pregiudica l'efficienza del servizio, ma non
costituisce ostacolo assoluto alla amministrazione della giustizia,
sicchè non può ipotizzarsi, sotto tale esclusivo profilo, una
violazione delle norme costituzionali che prevedono e sanciscono il
diritto alla tutela giurisdizionale;
Ritenuto che tale insufficienza costituisce peraltro impedimento di
fatto all'esercizio della funzione giurisdizionale, mediante la
partecipazione ad essa, come giudice di pace, per tutti quei soggetti
che non fruiscano di reddito aggiuntivo, con violazione del principio
dì uguaglianza dei cittadini, sicchè si costituiscono due
categorie: quella dei cittadini abbienti, che possono concorrere
alla funzione giurisdizionale come giudici di pace, e quella composta
da tutti gli altri cittadini, che da tale funzione sono estromessi,
solo perchè non hanno altro reddito, e non potrebbero procurarselo
svolgendo attività lavorativa, poichè l'ufficio del giudice di pace
richiede impegno costante e gravoso;
Ritenuto che tale discriminazione appare addirittura prevista e
voluta dal legislatore, che sembra aver prescelto un modello di
giudice di pace ispirato da antiche esperienze, dei tempi in cui si
riservava l'amministrazione della giustizia ai maggiorenti, siccome
compartecipi del comune sentire dei ceti dominanti; e ciò mediante
la discriminazione conseguente alla gratuità degli incarichi, che li
rendeva sopportabili, ed esercitabili, soltanto per coloro che
appartenevano al ceto degli abbienti;
Ritenuto che un giudice che abbia tale carattere non può trovare
ingresso nel vigente sistema costituzionale, per assoluta
incompatibilità con i principi democratici che ispirano la
costituzione; e poco importa che il ricorso al modello del giudice
onorario inadeguatamente retribuito sia stato presumibilmente dettato
da mere finalità di risparmio, o da considerazioni di interesse
delle categorie degli operatori del diritto; anche se non ispirata da
intenti discriminatori la norma della cui costituzionalità si dubita
produce comunque una evidente e stridente discriminazione; infatti se
il giudice di pace deve svolgere attività ampia ed impegnativa,
l'insufficienza della sua retribuzione esclude, automaticamente,
dall'ufficio i cittadini non abbienti, che non potrebbero ad esso
dedicare il tempo e l'impegno necessario in quanto sprovvisti di
redditi non di lavoro: nè potrebbe ipotizzarsi che essi siano in
grado di trarre guadagno da altra attività lavorativa, non esistendo
la possibilità di svolgere una attività lavorativa ampia e
redditizia per un cittadino incaricato di un ufficio tanto
impegnativo quale deve essere ritenuto, per i motivi esposti,
l'ufficio del giudice di pace;
Ritenuto pertanto che il sistema, così come configurato dall'art.
11 cit., propone soltanto due alternative: la prima, ovviamente
inaccettabile, è che l'amministrazione della giustizia venga resa
dai giudici di pace come attività ulteriore rispetto ad altra
attività lavorativa, con pregiudizio evidente ed irreparabile per un
servizio pubblico primario: e la seconda è che alla attività di
amministrazione della giustizia si dedichino solamente i cittadini
che fruiscano di redditi ulteriori, con esclusione di tutti gli altri
soggetti;
Ritenuto che invece potrebbe considerarsi come rispettoso del
principio costituzionale di eguaglianza, e quindi costituzionalmente
legittimo, soltanto un trattamento che prevedesse per il giudice di
pace un compenso adeguato, tale da consentire a ciascun cittadino,
che ne abbia i requisiti, di concorrere all'ufficio, nella
consapevolezza che ad esso potrà dedicare il tempo, e l'impegno, ed
il lavoro necessari, poichè gli è assicurato un adeguato
sostentamento: mentre appare lesivo del principio di eguaglianza il
trattamento vigente, che costituisce, un fattore di discriminazione,
riservando la possibilità di accedere all'ufficio, e comunque di
esercitarlo, a quei cittadini soltanto che abbiano un livello
economico tale da metterli in grado di svolgerlo senza preoccupazioni
di ordine economico;
Ritenuto inoltre che non sussiste la preclusione rappresentata
dalla configurabilità di un vuoto normativo che si aprirebbe
nell'ordinamento, se ed in quanto non fosse possibile sostituire alla
norma dichiarata costituzionalmente illegittima un'altra norma,
desumibile dal sistema, e della cui costituzionalità non sia dato
dubitare; è infatti evidente che troverebbe applicazione, quantomeno
in via analogica, l'art. 2225 c.c., e che i parametri per la
determinazione equitativa di un adeguato corrispettivo sarebbero di
agevole reperimento;
Ritenuto infine che la questione appare rilevante e decisiva,
poichè da essa dipende l'esito del processo, nel quale si
controverte della pretesa dei ricorrenti ad un compenso superiore
alla indennità prevista dalla norma della cui costituzionalità si
dubita.

P. Q. M.
Visto gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953 n. 87;
Solleva la questione di legittimità costituzionale, dell'art. 11
della legge 21 novembre 1991 n. 374, per contrasto con l'art. 3
della Costituzione, laddove qualificando come onorario l'ufficio del
giudice di pace, ed attribuendo al giudice, come tutto compenso, una
erogazione denominata indennità, insufficiente a consentire al
giudice ed alla sua famiglia una esistenza libera e dignitosa, anche
con riferimento alla quantità ed alla qualità del lavoro prestato,
esclude di fatto dall'ufficio i cittadini che non fruiscano di altro
reddito, con violazione del criterio di eguaglianza, tanto più grave
siccome discriminazione a svantaggio dei meno abbienti, che non
possono concorrere all'esercizio di una funzione primaria quale
l'amministrazione della giustizia;
Dispone la sospensione del processo e la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che l'ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente
del Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Fermo, addì 7 novembre 1997
Il pretore giudice del lavoro: Jacovacci
97C1495