1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 6-8-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 luglio 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 luglio 2008 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Sanita' pubblica - Norme della Regione Campania - Stabilizzazione del personale precario del servizio sanitario regionale - Modifiche all'art. 81 della legge Regione Campania 30 gennaio 2008, n. 1, che, in attuazione delle leggi finanziarie 2007 e 2008, limitava la stabilizzazione al solo personale non dirigenziale - Estensione della portata della norma modificata prevedendo la stabilizzazione anche del personale di primo livello dirigenziale che presti, o abbia prestato, servizio in forza di contratto di lavoro a tempo determinato presso gli enti del Servizio sanitario regionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente della «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica» e della «tutela della salute», deroga, irragionevole con riferimento ai sanitari, ai principi del pubblico concorso, lesione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 5, art. 1, commi 1 e 4. - Costituzione artt. 3, primo comma, 97, commi primo e terzo, e 117, comma terzo; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 565, lett. c), p. 3, 519 e 526; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, comma 94. (008C0591) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 6-8-2008)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nei cui uffici domicilia
in Roma in via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Campania, in persona del presidente in carica
per l'impugnazione della legge regionale della Campania n. 5 del 14
aprile 2008, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione
Campania n. 17 del 28 aprile 2008, recante «Modifiche all'articolo 81
della legge regionale 30 gennaio 2008, n. 1, concernenti norme per la
stabilizzazione del personale precario del servizio sanitario
regionale», in relazione al suo articolo 1, commi 1 e 4.
L'articolo 81 della legge regionale della Campania n. 1 del 30
gennaio 2008, rubricato «Norme per la stabilizzazione del personale
precario del servizio sanitario regionale», al comma 1 prevedeva:
«La Regione Campania, nell'ambito di quanto previsto dall'articolo
1, comma 565, lettera c), punto 3, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (legge finanziaria 2007), nei limiti della propria autonomia e
senza alcun onere finanziario aggiuntivo, in coerenza con gli
indirizzi fissati per il conseguimento degli obiettivi di
contenimento della spesa nel settore sanitario, promuove la
trasformazione delle posizioni di lavoro a tempo determinato, già
ricoperte da personale precario dipendente non dirigente degli enti
del servizio sanitario regionale, in posizioni di lavoro dipendente a
tempo indeterminato».
La disposizione è stata emanata in attuazione dell'art. 1, comma
565, delle legge 27 dicembre 2006 (legge finanziaria 2007), relativo
alla «Ridefinizione della disciplina sui vincoli alla spesa per il
personale degli enti del Servizio sanitario nazionale», il quale, in
materia di stabilizzazione del personale precario del Servizio
sanitario nazionale, stabiliva (enfasi aggiunta):
«Per garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio
2007-2009, in attuazione del protocollo d'intesa tra il Governo, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, per un patto
nazionale per la salute, sul quale la Conferenza delle regioni e
delle province autonome, in data 28 settembre 2006, ha espresso la
propria condivisione:
a) gli enti del Servizio sanitario nazionale, fermo restando
quanto previsto per gli anni 2005 e 2006 dall'articolo 1, commi 98 e
107, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e, per l'anno 2006,
dall'articolo 1, comma 198, della legge 23 dicembre 2005, n. 266,
concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica
adottando misure necessarie a garantire che le spese del personale,
al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e
dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009 il
corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1,4 per cento.
A tale fine si considerano anche le spese per il personale con
rapporto di lavoro a tempo determinato, con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con
altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni;
b) ...(Omissis)...;
c) gli enti destinatari delle disposizioni di cui alla lettera
a), nell'ambito degli indirizzi fissati dalle regioni nella loro
autonomia, per il conseguimento degli obiettivi di contenimento della
spesa previsti dalla medesima lettera:
1) ...(Omissis)...;
2) ...(Omissis)...;
3) predispongono un programma annuale di revisione delle
predette consistenze finalizzato alla riduzione della spesa
complessiva di personale. In tale ambito e nel rispetto
dell'obiettivo di cui alla lettera a), è verificata la possibilità
di trasformare le posizioni di lavoro già ricoperte da personale
precario in posizioni di lavoro dipendente a tempo indeterminato. A
tale fine le regioni nella definizione degli indirizzi di cui alla
presente lettera possono nella loro autonomia far riferimento ai
principi desumibili dalle disposizioni di cui ai commi da 513 a 543».
Nella materia è, poi, intervenuto l'articolo 3, comma 94 della
legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), secondo il
quale:
«Fatte comunque salve le intese stipulate, ai sensi dei commi 558
e 560 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima
della data di entrata in vigore della presente legge, entro il 30
aprile 2008, le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, predispongono, sentite le organizzazioni sindacali,
nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli
anni 2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del
seguente personale non dirigenziale, tenuto conto dei differenti
tempi di maturazione dei presenti requisiti:
a) in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi dei
commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all'articolo 1, commi
519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
b) già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, in essere alla data di entrata in vigore della presente
legge, e che alla stessa data abbia già espletato attività
lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel
quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa
amministrazione, fermo restando quanto previsto dall'articolo 1,
commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. È comunque
escluso dalle procedure di stabilizzazione di cui alla presente
lettera il personale dì diretta collaborazione degli organi politici
presso le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, nonchè il personale a contratto che svolge compiti di
insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca».
Con l'articolo 1 della legge regionale della Campania n. 5 del 14
aprile 2008, norma in questa sede denunciata, si è stabilito:
«1. - Al comma 1 dell'articolo 81 della legge regionale 30
gennaio 2008, n. 1, le parole «personale precario dipendente non
dirigente» sono sostituite dalle seguenti «personale precario
dipendente, con esclusione dei dirigenti di strutture complesse,».
2. - ...(Omissis)...
3. - ...(Omissis)...
4. - Le disposizioni di cui all'articolo 81 della legge regionale
n. 1/2008 e quelle di cui alla presente legge di integrazione e
modifica si applicano anche nei confronti del personale dirigenziale
e di comparto che svolge in via esclusiva attività di assistenza
sanitaria in forza di contratti a tempo determinato stipulati con le
Aziende Ospedaliere Universitarie - AOU - della Campania».
La Regione Campania, attraverso tali disposizioni, ha dunque
esteso la portata dell'articolo 81 della l.r. Campania n. 1/2008,
prevedendo la stabilizzazione anche del personale di primo livello
dirigenziale che presti, o abbia prestato, servizio in forza di
contratto di lavoro a tempo determinato presso gli enti del Servizio
sanitario regionale (comma 1: si tratta del personale precario dei
ruoli professionali e sanitari, quali medici, biologi, farmacisti,
sociologi e psicologi), nonchè presso le Aziende ospedaliere
universitarie della Campania (comma 4).
Tali norme sono illegittime per i seguenti
M o t i v i
1) In relazione all'art. 117, comma 3, della Costituzione,
violazione di principi fondamentali nella materia, di legislazione
concorrente, della «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica».
Si è visto che l'articolo 1, comma 565, al dichiarato fine di
garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, ha,
alla lettera c), punto 3), enunciato il principio secondo il quale le
regioni, nel rispetto degli obiettivi indicati alla precedente
lettera a), possono verificare la possibilità di trasformare le
posizioni di lavoro di dipendenti precari del Servizio sanitario nel
rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni di cui ai commi
da 513 a 543.
Queste ultime disposizioni disciplinano, tra l'altro, la
stabilizzazione a domanda di una quota del personale delle
amministrazioni dello Stato, circoscrivendo espressamente la
procedura al personale non dirigenziale (cfr. commi 519 e 526).
La limitazione a tale categoria di personale è, poi, confermata
dall'art. 3, comma 94, della legge finanziaria 2008, che prevede la
progressiva estensione a tutte le amministrazioni pubbliche,
attraverso appositi piani, delle procedure di stabilizzazione.
Da queste fonti normative è, dunque, estraibile il principio
secondo il quale il necessario contemperamento tra la finalità di
progressivo superamento del precariato e gli obiettivi di finanza
pubblica, imponga di far ricorso alla procedura eccezionale di
reclutamento limitatamente ad una quota del personale, di categoria
non dirigenziale.
Questo principio, originariamente rispettato dalla legge regionale
della Campania n. 1/2008, risulta violato per effetto della novella
contenuta nell'articolo 1 della legge regionale della Campana
n. 5/2008, nella misura in cui essa, ai commi 1 e 4, estende la
possibilità di trasformazione del rapporto di lavoro anche al
personale dirigenziale.
Nè potrebbe sostenersi che la normativa statale, interpretata nel
senso dell'introduzione del suddetto limite, esprima una disciplina
di dettaglio, come tale lesiva della competenza regionale: ben
diversamente, attraverso tale limite essa fissa, ai fini del rispetto
degli impegni assunti in sede europea, principi fondamentali volti al
contentimento della spesa corrente, i quali certamente rientrano
nella competenza statale (si confronti, per tutte, la sentenza n. 4
del 2004).
2) In relazione all'art. 117, comma 3, della Costituzione,
violazione di principi fondamentali nella materia, di legislazione
concorrente, della «tutela della salute».
Attraverso il richiamo ai principi desumibili dall'articolo 1,
commi da 513 e 544, l'articolo 1, comma 565, della legge finanziaria
del 2007, attuativa del patto nazionale della salute, intende
circoscrivere al personale non dirigenziale le procedure di
stabilizzazione, anche all'evidente fine di riservare la selezione
senza concorso a categorie professionali la cui attività non
coinvolge direttamente la salute dei cittadini.
Tale norma deve, in altre parole, considerarsi declinazione di
principio fondamentale, riservato alla legislazione statale in quanto
finalizzato alla tutela della salute, secondo il quale il personale
dei ruoli professionali e sanitari, quali medici, biologi,
farmacisti, sociologi e psicologi, deve essere selezionato attraverso
rigorose procedure concorsuali, le quali sole possono garantire che
la scelta cada sui soggetti tecnicamente più idonei allo svolgimento
delle delicate mansioni sanitarie che formano oggetto del loro
rapporto professionale.
Il principio risulta manifestamente violato dalle norme regionali
qui denunciate, le quali, come si è visto, consentono, per
l'appunto, il transito nei ruoli professionali e sanitari a personale
precario scelto sulla base di valutazioni ampiamente discrezionali
dei datori di lavoro, al di fuori di una qualsiasi procedura
concorsuale pubblica.
3) Violazione degli articoli 3, comma 1 e 97, comma 1 e 3 della
Costituzione.
Secondo la costante giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, la
regola del pubblico concorso, quale metodo che, per l'accesso alla
pubblica amministrazione, offre le migliori garanzie di selezione dei
più capaci, in funzione dell'efficienza della pubblica
amministrazione (art. 97, comma 1, della Costituzione), può subire
solo eccezionalmente delle deroghe - non escluse, ben vero, dall'art.
97, comma 3 - quando ricorrano situazioni che le rendano non
irragionevoli.
Queste deroghe devono, secondo costante insegnamento della Corte,
rispondere a «peculiari e straordinarie esigenze di interesse
pubblico» (sentenza n. 81 del 2006), chè, diversamente, la deroga si
risolverebbe in un privilegio a favore di categorie più o meno ampie
di persone (sentenze nn. 205 e 363 del 2006).
Nel solco di tale insegnamento si inseriscono le c.d. procedure di
stabilizzazione, tese a valorizzare la situazione di soggetti che, in
quanto già da tempo inseriti nell'organizzazione della pubblica
amministrazione, si presume abbiano acquisito, nella precarietà,
l'esperienza necessaria a far ritenere che il loro inserimento
stabile nei ruoli pubblici sia funzionale alle esigenza di buon
andamento dell'amministrazione.
Nella valutazione della ragionevolezza delle procedure eccezionali
di reclutamento del personale pubblico, deve certamente entrare in
linea di conto anche la meritevolezza di tutela dell'obiettivo che il
legislatore ha di mira, al fine di stabilirne un bilanciamento con
l'interesse al miglior rendimento della pubblica amministrazione, il
quale, in astratto, è certamente meglio tutelato dal pubblico
concorso, che, in quanto «meccanismo di selezione tecnica e neutrale
dei più capaci», resta il metodo migliore per la provvista di organi
chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di
imparzialità, costituendo ineludibile momento di controllo (ex
plurimis: sentenze n. 1 del 1999, n. 320 del 1997, n. 1 del 1996).
Ora, il bilanciamento tra tali opposti interessi, se può
permettere la previsione di una deroga in vista della necessita di
garantire la stabilità del posto di lavoro a categorie professionali
che versano da anni in situazioni di precariato e la cui attività si
caratterizza per la limitata specializzazione - per modo che il
requisito della preparazione può ritenersi ragionevolmente surrogato
da quello dall'esperienza lavorativa, prestata nelle specifiche
mansioni destinate ad essere poi esercitate in via stabile -
certamente non consente di contraddire la regola del pubblico
concorso ove si tratti della selezione di dipendenti destinati a
ruoli quanto mai delicati, per la possibile ripercussione sulla
salute del cittadino della loro attività, come quelli sanitari.

P. Q. M.
Si confida che codesta ecc.ma Corte vorrà dichiarare
l'illegittimità dell'articolo 1, commi 1 e 4. della legge regionale
della Campania n. 5 del 14 aprile 2008.
Roma, addì 26 giugno 2008
L'Avvocato dello Stato: Sergio Fiorentino