Serie Generale n. 169 del 22-7-1997
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 18 luglio 1997, n. 6
Lavoro a tempo parziale e disciplina delle incompatibilita'. Art. 1, commi 56-65, della legge n. 662/1996. (GU Serie Generale n.169 del 22-07-1997)

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Con la circolare n. 3 / 97, questo Dipartimento ha dato alcune
indicazioni in tema di rapporto di lavoro a tempo parziale e
d'incompatibilità.
La contrattazione collettiva regolerà i vari aspetti della
disciplina del lavoro a tempo parziale. L'ARAN attiverà
prossimamente una specifica fase negoziale.
Nell'attesa della nuova disciplina contrattuale, le integrazioni
seguenti considerano le numerose richieste di chiarimenti pervenute a
questo Dipartimento e hanno lo scopo di assicurare l'applicazione
uniforme della disciplina legislativa. Esse tengono conto anche delle
modifiche in tema di rapporto di lavoro a tempo parziale, introdotte
dall'art. 6 del decreto-legge n. 79 del 28 marzo scorso, convertito
dalla legge n. 140 del 28 maggio 1997.
È il caso di evidenziare che le indicazioni seguenti riguardano
aspetti di carattere generale. Resta ferma l'autonomia decisionale
delle amministrazioni nella gestione dei casi singoli.
1. Ambito dei destinatari.
Alcune richieste di chiarimenti riguardano l'esclusione dei
dirigenti dalla disciplina del tempo parziale. La ragione principale
dell'esclusione risiede nella particolare configurazione giuridica
della qualifica dirigenziale, caratterizzata da poteri e
responsabilità di gestione. Ciò esclude la possibilità di una
riduzione o frazionamento della prestazione lavorativa.
Le norme relative al tempo parziale non riguardano i professori
universitari; per questa categoria, infatti, esiste una disciplina
del tutto particolare non solo sulle attività extraistituzionali
consentite, ma anche sull'articolazione temporale della prestazione.
Per il personale contrattualizzato, appartenente a specifiche
tipologie professionali, compresa la dirigenza dell'area sanitaria,
saranno fornite indicazioni dopo la specifica fase di contrattazione
collettiva.
Per il personale della scuola restano ferme, dato il carattere di
specialità del comparto, le specifiche disposizioni sul tempo
parziale contenute nel contratto collettivo nazionale di lavoro.
2.Decorrenza della trasformazione del rapporto da tempo pieno a
tempo parziale.
La trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo
parziale avviene automaticamente, una volta trascorso il termine che
la legge riserva all'amministrazione per esprimere le proprie
valutazioni (sessanta giorni dalla ricezione della domanda, ai sensi
dell'art. 1, comma 58, della legge n. 662). Restano salve,
naturalmente, le valutazioni sull'esistenza del posto nell'ambito dei
contingenti relativi a ciascuna qualifica funzionale. L'art. 6 del
decreto-legge n. 79, convertito dalla legge n. 140, inserisce dopo il
comma 58 una nuova disposizione (comma 58-ter) che prevede la
possibilità per l'amministrazione di arrotondare per eccesso il
limite percentuale della dotazione organica complessiva di ciascuna
qualifica funzionale, per arrivare all'unità. Questa facoltà sarà
esercitata compatibilmente con le esigenze complessive di servizio
(particolarmente rilevanti, per esempio, nei comuni di minori
dimensioni, dove i responsabili dei servizi non hanno qualifica
dirigenziale).
La circolare n. 3 richiama la necessità di procedere a
formalizzare la trasformazione del rapporto con atto scritto. La
formalizzazione ha lo scopo di garantire certezza dei contenuti del
contratto individuale di lavoro. La forma scritta costituisce un
adempimento che non può ritardare l'avvio effettivo della
trasformazione. L'atto scritto, con le nuove modalità orarie di
svolgimento della prestazione, sarà quindi adottato prima del
sessantunesimo giorno, oppure successivamente, sempre con effetto da
tale data.
L'eventuale rinvio della trasformazione automatica è giustificato
nei casi di grave pregiudizio alla funzionalità del servizio (per
esempio, quando l'interessato ha la responsabilità di un ufficio o
servizio non di rilievo dirigenziale) e deve essere comunicato
all'interessato prima della scadenza del termine dei sessanta giorni
dalla domanda.
La sospensione del termine è possibile solo se la richiesta
dell'interessato è carente di elementi essenziali per la
valutazione. Il termine riprende a decorrere dalla data di deposito
degli elementi richiesti. Non è perciò sufficiente a sospendere il
termine una semplice comunicazione interlocutoria
dell'amministrazione.
3. Esercizio di attività professionali.
La precedente circolare ha chiarito che i dipendenti a tempo
parziale, con orario non superiore alla metà di quello ordinario,
possono iscriversi agli albi professionali. La relativa norma (art.
1, comma 56, della legge n. 662 / 1996) aveva, infatti, disposto la
non applicabilità ai dipendenti a tempo parziale di tutte le
precedenti disposizioni che vietavano l'iscrizione in albi.
Sono state però sollevate alcune obiezioni circa la permanenza
delle norme di legge che stabiliscono l'incompatibilità dello status
di dipendente pubblico con l'esercizio di attività professionali.
La questione è stata chiarita dal citato decreto-legge n. 79,
convertito dalla legge n. 140 / 1997. La legge aggiunge, all'art. 1
della legge n. 662, un comma 56-bis, (art. 6, comma 2, del testo
modificato in sede parlamentare), il quale chiarisce
inequivocabilmente che l'iscrizione del personale a tempo parziale
negli albi professionali dà titolo all'esercizio della
corrispondente attività professionale. Qualsiasi disposizione
normativa che esclude i dipendenti pubblici dall'iscrizione ad albi e
dall'esercizio della relativa professione, è perciò abrogata con
riferimento al personale a tempo parziale.
Sono stati, però, posti limiti precisi all'esercizio delle
professioni. Le amministrazioni pubbliche non possono conferire
direttamente incarichi esterni di natura professionale a chi è
dipendente anche di un'altra amministrazione e che eserciti, in
quanto a tempo parziale, una libera professione. Inoltre, l'esercizio
della professione legale non può riguardare controversie nelle quali
sia parte una pubblica amministrazione. Tutto ciò non preclude
completamente il conferimento di incarichi di natura professionale a
dipendenti pubblici. Questa possibilità, per esempio, è
esercitabile quando l'appartenenza ad una pubblica amministrazione
sia elemento necessario e peculiare per lo svolgimento dell'incarico
stesso, oppure quando l'amministrazione adotti procedure concorsuali
di scelta, dalle quali sarebbe improprio escludere a priori una
categoria di partecipanti.
La possibilità di esercizio di una libera professione non
preclude, ovviamente, il potere degli ordini professionali di
valutare il possesso degli ulteriori requisiti per l'iscrizione,
quali il superamento degli esami di abilitazione o il godimento dei
diritti civili.
Chiariti i limiti per l'esercizio delle libere professioni da parte
del personale a tempo parziale, si precisa che restano fermi gli
ordinamenti di settore per determinate categorie professionali aventi
un regime particolare per le attività extraistituzionali consentite.
Resta ferma, naturalmente, anche la possibilità, per il personale a
tempo pieno, di iscriversi in albi o elenchi quando questa è
consentita dagli ordini rispettivi, pur se con il divieto - sancito
dall'art. 1, comma 60, della legge n. 662 / 1996 - di esercitare
qualsiasi attività di lavoro subordinato o autonomo tranne che la
legge o altra fonte normativa ne prevedano l'autorizzazione da parte
dell'amministrazione di appartenenza e che l'autorizzazione stessa
sia stata concessa.
4. Conflitto d'interessi.
Il passaggio al tempo parziale può essere richiesto per svolgere
una seconda attività, subordinata o autonoma. In questo caso, la
prestazione oraria non deve essere superiore alla metà di quella a
tempo pieno. Occorre inoltre accertare se le attività esercitabili
interferiscono con quella ordinaria, e se concretizzano occasioni di
conflitto d'interessi. Queste ultime devono essere valutate non solo
all'atto della richiesta della trasformazione del rapporto ma anche
in seguito. Il conflitto è, infatti, riscontrabile sia al momento
della richiesta, secondo la comparazione tra l'attività
istituzionale e quella che si vuole svolgere fuori dell'orario, sia
successivamente.
Per uniformare i propri indirizzi, le amministrazioni possono,
peraltro, individuare a priori alcune attività potenzialmente in
grado di realizzare situazioni di conflitto. Questa facoltà è ora
disciplinata dal già citato decreto-legge n. 79, convertito dalla
legge n. 140 / 1997, che prevede la pubblicazione di decreti
interministeriali per individuare le attività comunque non
consentite (si veda art. 6, comma 3, che aggiunge il comma 58-bis
all'art. 1 della legge n. 662). Le proposte di decretazione potranno
riguardare anche gli enti vigilati dalle amministrazioni rispettive.
L'individuazione delle attività non consentite è lasciata all'esame
dei singoli casi concreti di conflitto d'interessi, finchè i decreti
di cui si parla non saranno perfezionati.
5. Attività compatibili.
Numerose richieste di chiarimento riguardano le attività che
possono essere svolte dal personale a tempo pieno, con
l'autorizzazione dell'amministrazione.
I criteri richiamati nella precedente circolare n. 3 restano
confermati quali linee guida per procedere all'esame delle singole
richieste di autorizzazione. Data la molteplicità e la varietà
della casistica, è consigliabile informare il personale sui criteri
e sulle procedure che si intendono seguire. Ciò consente di
uniformare il più possibile le decisioni assunte in casi similari.
Vanno evitati appesantimenti della procedura di autorizzazione, che
possono condizionare quelle situazioni in cui l'attività da svolgere
non è programmabile dall'interessato con un congruo anticipo.
Situazioni del genere (riguardanti, per esempio, articoli su
quotidiani o riviste) sono senz'altro superabili rilasciando la
relativa autorizzazione non necessariamente per singoli atti ma sulla
base di una richiesta di breve - medio periodo, sia pure
previsionale. Il dipendente è, comunque, sempre tenuto a fornire
indicazioni non generiche sulle condizioni di svolgimento delle
attività ulteriori. In questo modo l'amministrazione sarà in grado
di valutare l'esistenza di elementi idonei a motivare il rilascio
dell'autorizzazione, o il rifiuto della stessa:
a) specifiche situazioni di coinvolgimento attivo del dipendente in
attività societarie richiedono alcune precisazioni, fermo restando
che la partecipazione a titolo di semplice socio, esime il dipendente
dalla richiesta di autorizzazione.
È stato prospettato il caso della partecipazione in società
agricole a conduzione familiare, situazione diffusa in molte realtà
territoriali. A giudizio di questo Dipartimento, l'attività rientra
tra quelle compatibili solo se l'impegno richiesto è modesto e non
abituale o continuato durante l'anno. Spetta all'amministrazione
valutare che le modalità di svolgimento sono tali da non interferire
sull'attività ordinaria.
L'altra situazione che merita qualche precisazione riguarda le
cariche sociali. Nell'ambito delle società cooperative questo caso
è previsto dal testo unico n. 3/1957 con riguardo, originariamente,
alle sole cooperative tra impiegati pubblici. L'art. 18 della legge
n. 59 / 1992 ha esteso questa ipotesi a tutte le cooperative. Questo
significa che la partecipazione a cariche sociali è ora consentita
qualunque sia la natura e l'attività della cooperativa.
La questione è stata sollevata, in particolare, per la
partecipazione a cooperative del settore bancario (casse rurali), in
cui è diffusa la partecipazione di dipendenti pubblici non solo come
semplici soci. Ciò non esime il dipendente dal richiedere la
relativa autorizzazione, che sarà rilasciata secondo gli usuali
criteri della quantità dell'impegno e delle modalità di
svolgimento. Non va però trascurato l'esame delle specifiche
funzioni svolte dal dipendente e delle competenze
dell'amministrazione. Gli atti gestionali posti in essere come
amministratore di casse rurali potrebbero avere, infatti, un notevole
impatto esterno ed entrare in rapporto d'interferenza con i compiti
istituzionali;
b) altra questione che richiede un chiarimento ulteriore riguarda
l'attività di amministratore di condomini. Si tratta di attività
che può essere svolta solo quando l'impegno riguarda la cura dei
propri interessi;
c) le collaborazioni o incarichi di consulenza presso altre
amministrazioni pubbliche richiedono necessariamente l'autorizzazione
della propria amministrazione, che valuterà la non interferenza con
l'attività ordinaria di quella ulteriore. Questi criteri valgono
anche per i cosiddetti scavalchi, cioè le attività, simili a quelle
ordinarie, svolte presso un'altra amministrazione dello stesso
comparto (per esempio, incarichi di collaborazione presso un ente
locale diverso dal proprio).
Presso gli enti locali questa attività di collaborazione assume
rilievo particolare, con carattere, spesso, di continuità. La legge
ha previsto un'apposita disciplina consentendo ai dipendenti a tempo
parziale degli enti locali di prestare attività lavorativa (anche
subordinata) con altro ente locale, con autorizzazione della propria
amministrazione (si veda l'art. 17, comma 18, della legge n.
127/1997);
d) la partecipazione a convegni e la pubblicazione di propri
scritti non necessitano di autorizzazione quando sono gratuite.
6. Personale comandato.
La trasformazione del rapporto di lavoro richiesta da un dipendente
comandato coinvolge sia l'amministrazione in cui il dipendente presta
temporaneamente servizio, sia quella di appartenenza. Spetta alla
prima la valutazione delle situazioni che possono motivare il
differimento, mentre è la seconda che deve formalizzare la
trasformazione stessa, poichè il dipendente fa parte dei propri
organici. D'altra parte, le condizioni che hanno determinato
l'interesse ad attivare il comando potrebbero subire variazioni se la
prestazione lavorativa diventa ad orario ridotto.
7. Rientro al tempo pieno.
La circolare n. 3 ha fornito indicazioni anche sulle modalità del
rientro dal tempo parziale al tempo pieno. Sulla materia è
intervenuto il decreto-legge n. 79 (art. 6, comma 4), convertito
nella legge n. 140 / 1997, il quale riduce da tre a due anni l'arco
di tempo dopo il quale è possibile chiedere il rientro. Il rientro
è un vero e proprio diritto, esercitabile anche quando il posto in
organico non è immediatamente disponibile.
8. Servizi ispettivi.
La circolare n. 3 ha richiamato la necessità di rendere
immediatamente operante il servizio ispettivo previsto dall'art. 1,
comma 62, della legge n. 662.
L'operatività dei servizi ispettivi è condizione indispensabile
per dare la massima effettività al dettato normativo e far emergere
le situazioni non conformi. Tali servizi dovranno curare la
determinazione del campione da sottoporre a verifica, e darne
comunicazione all'Ispettorato per la funzione pubblica, specificando
nello stesso tempo le attività finora prodotte.
La determinazione del campione potrà, ad esempio, tener conto
principalmente dei seguenti elementi e / o circostanze (oppure di
quelle altre che siano ritenute più rispondenti alle singole
specificita'):
1) la prestazione di lavoro basata su turni, che possono favorire
lo svolgimento di altre attività;
2) mansioni connotate da spiccata professionalità o da elevato
grado di specializzazione o dal possesso di particolari attitudini e
conoscenze;
3) titolarità di specifiche abilitazioni professionali.
Una volta deciso il campione saranno estratti, secondo metodi
casuali, un certo numero di nomi tra le categorie individuate nello
stesso campione.
Se i servizi ispettivi individuano, dopo le prime indagini,
situazioni di dubbio per le quali si renda necessario un
approfondimento di natura diversa, ne informano il Dipartimento della
funzione pubblica perchè attivi la Guardia di finanza, ai sensi del
citato comma 62.
L'Ispettorato per la funzione pubblica sta procedendo alla
ricognizione dei diversi servizi e dei relativi referenti.
L'obiettivo è quello di assicurare il raccordo sistematico con i
vari servizi, in vista dello sviluppo degli accertamenti
sull'osservanza delle disposizioni di legge sul tempo parziale e
sulle incompatibilità. Quindi, ciascuna amministrazione deve
comunicare al Dipartimento della funzione pubblica l'istituzione del
servizio ispettivo, la sua composizione o di aver affidato tale
funzione ad altro servizio ispettivo esistente indicandone i recapiti
(indirizzi, telefono, fax).
Il Ministro: Bassanini