1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 6-10-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 luglio 1999
N. 23 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale, depositato in cancelleria il 7 luglio 1999 (della provincia autonoma di Trento) Ambiente (Tutela dell') - Tutela delle acque dall'inquinamento - Disciplina degli scarichi - Scarichi provenienti da impianti di trattamento delle acque reflue urbane - Obbligo di rispettare i limiti tabellari di emissione delle sostanze inquinanti tipicamente "industriali" - Applicabilita' di sanzioni penali al gestore di impianti generali di depurazione in caso di superamento di tali limiti per dolo o colpa grave - Irragionevolezza di tale disciplina - Contrasto con la normativa comunitaria e con la legge delega che ne prevedeva il recepimento - Stravolgimento del sistema di depurazione in atto nella provincia autonoma di Trento, in violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione - Lesione di competenze legislative ed amministrative della medesima provincia in materia di acque e ambiente. Ambiente (Tutela dell') - Tutela delle acque dall'inquinamento - Irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie - Competenza delle regioni e delle province autonome, eccezion fatta per specifiche violazioni demandate alla competenza comunale - Previsione suscettibile di essere interpretata come diretta attribuzione ai comuni, da parte dello Stato, di funzioni amministrative in materie di spettanza della provincia autonoma di Trento - Ipotizzata violazione dell'autonomia legislativa di quest'ultima e delle regole statutarie di riparto della competenza tra provincia e comuni. (D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152, artt. 56, commi 1 e 3, 28, comma 2, 59, comma 6, allegato 5, par. 1.1 in relazione al d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152, allegato 5, tab. 3, 3A e 5). (Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 6, 14, 16, 17, 18, 19, 21 e 24; 9, nn. 9 e 10; 14 e 16). (Cost., art. 97; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, artt. 5 e 8; 28 luglio 1987, n. 526, art. 15, comma 2; direttiva CEE 21 maggio 1991, n. 271; legge 24 aprile 1998, n. 128, art. 17). (099C0752) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 6-10-1999)

Ricorso per la provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n. 5312 del 18
giugno 1999 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale del 21 giugno 1999 (rep. n. 23372) rogata dal dott. Tommaso
Sussarellu in qualità di ufficiale rogante della provincia stessa
(all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv.
Manzi, via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale delle seguenti
dispsosizioni del d.lgs 11 maggio 1999, n. 152, recante "Disposizioni
sulla tutela delle acque dall'inquinamento e recepimento della
direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue
urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle
acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti
agricole", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale serie generale n. 124
del 29 maggio 1999, supplemento ordinario: art. 56, commi 1 e 3; art.
28, comma 2; paragrafo 1.1 dell'allegato 5; tabella 3, 3A e 5
dell'allegato 5, in connessione con l'art. 59, comma 6;
Per violazione:
dell'art. 8, nn. 5), 6), 14), 16), 17), 18), 19), 21), e 24,
dell'art. 9, nn. 9) e 10) dello statuto; dell'art. 14 nonchè
dell'art. 16 dello statuto;
delle relative norme di attuazione, ed in particolare degli artt.
5 e 8 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, nonchè dell'art. 15, comma
2, del d.P.R. 28 luglio 1987, n. 526, come sost.;
della direttiva comunitaria di riferimento 91/271/CEE e dei
principi stabiliti dall'art. 17 della legge delega 24 aprile 1998, n.
128;
dell'art. 97 della Costituzione e dei principi di buon andamento
e di ragionevolezza;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.
Fatto e diritto
Con la presente impugnazione sono portate al giudizio di codesta
ecc.ma Corte costituzionale alcune dispo-sizioni del d.lgs. 11 maggio
1999, n. 152, recante "Disposizioni sulla tutela delle acque
dall'inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE
concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della
direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque
dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti
agricole", in relazione a distinti profili di lesione della autonomia
della ricorrente provincia.
Precisamente, sono in primo luogo contestate due disposizioni
dell'art. 56, in quanto, almeno ad una interpretazione letterale,
con tali disposizioni si conferiscono in via diretta alle
amministrazioni comunali, anche per la provincia autonoma di Trento,
funzioni che invece a norma dello statuto di autonomia competono alla
provincia, e che compete semmai alla provincia di assegnare ai
comuni, nell'ambito della propria discrezio-nalità legislativa.
Si tratta, come si dirà, di una contestazione formulata in via
ipotetica, perchè in effetti non è totalmente esclusa una diversa
interpretazione delle disposizioni in questione, che porti a
considerarle compatibili con le prerogative della provincia autonoma.
Fondamentalmente, dunque, il ricorso qui proposto investe un
secondo profilo, non connesso al mero rispetto delle regole
statutarie di riparto della competenza tra provincia e comuni, ma
collegato invece alla sostanza dell'intervento normativo statale in
materia di tutela delle acque: esso infatti investe i valori
tabellari che i pubblici depuratori sono tenuti a rispettare in
relazione agli inquinanti industriali. In particolare, si tratta
della contestazione della legittimità costituzionale del sistema di
depurazione che risulterebbe imposto alla ricorrente provincia dalle
regole statuite dal paragrafo 1.1 e dalle tabelle 3, 3A e 5
dell'allegato 5, e dalle connesse disposizioni dell'art. 28, comma 2
e dell'art. 59, comma 6.
Nell'atto stesso di formulare tali contestazioni, la ricorrente
provincia desidera porre in premessa un doppio ordine di
considerazioni.
In primo luogo, la provincia desidera premettere che la propria
contestazione non riguarda in alcun modo il sistema delle direttive
comunitarie che il decreto legislativo statale è destinato ad
attuare. Al contrario, essa ritiene che la propria legislazione, a
difesa della quale la provincia propone la presente impugnazione,
attui le direttive in questione più fedelmente della nuova
legislazione statale, che ad avviso della provincia ne tradisce,
nella parte in contestazione, la lettera e lo spirito. Nè si tratta
qui, come meglio si dirà, di una "più severa" normativa statale che
per principio generale è sempre consentito agli Stati membri di
introdurre, bensì di un diverso sistema di depurazione e di relativi
requisiti, che contraddice quello proprio della direttiva, al quale
corrisponde quello già in vigore nella provincia di Trento.
In secondo luogo, la ricorrente provincia desidera sottolineare che
la propria contestazione non nasce affatto, come potrebbe temersi, e
come forse potrebbe riscontrarsi in diverse realtà territoriali, da
un difetto di attenzione al problema della qualità delle acque, ma
nasce invece da oltre venti anni di esperienza legislativa ed
applicativa, che ha condotto ad un sistema di depurazione efficace ed
effettivo, secondo parametri di elevata qualità.
È proprio tale esperienza che porta a considerare il sistema
disposto dalle parti contestate della nuova legislazione statale come
solo apparentemente frutto di "severita'", ma in realtà come sistema
contraddittorio e totalmente irrealizzabile nelle condizioni date, in
quanto sostanzialmente incompatibile con i parametri raggiungibili
dai presidi depurativi pubblici nell'ambito delle caratteristiche
tecniche di questi secondo quanto statuito dalle direttive
comunitarie.
Fatte tali premesse, sia consentito in primo luogo illustrare in
estrema sintesi talune problematiche tecniche proprie di un sistema
di depurazione, senza la cui conoscenza la materia oggetto del
presente ricorso risulterebbe poco intelligibile; ed in relazione ad
esse sia consentito poi di esaminare la legislazione statale in sè e
in relazione alla concreta situazione specifica della provincia di
Trento.
La premessa fondamentale sta nella constatazione che gli impianti
di depurazione pubblici sono concepiti e progettati per trattare e
ridurre determinati tipi di inquinanti, che, pur presenti anche negli
scarichi industriali, sono propri degli scarichi civili,
essenzialmente derivanti dal metabolismo umano e dalle attività
domestiche. Si tratta, da un punto di vista chimico, di sostanze
quali i composti carboniosi, o i composti azotati come ammoniaca e
azoto organico, o l'azoto e il fosforo.
Gli stessi impianti di depurazione non sono nè possono essere
invece adeguati per assicurare la riduzione di diversi inquinanti,
tipici degli scarichi industriali, quali i metalli o altre sostanze
pericolose. La riduzione di tali agenti inquinanti richiede strumenti
e metodologie specifiche, che non possono essere richieste ad un
depuratore "generale". Si noti che se anche si volesse attrezzare il
depuratore generale per il trattamento degli inquinanti specifici
degli insediamenti industriali e produttivi, il più delle volte ciò
non sarebbe neppure possibile, a causa del grado di diluizione con
cui quegli stessi inquinanti si presentano una volta immessi nel
sistema fognario e nel depuratore generale.
Ciò significa che la riduzione degli inquinanti industriali nella
misura desiderata va ricercata ed ottenuta immediatamente a valle del
sistema industriale in questione, in un momento in cui la depurazione
è relativamente agevole, e comunque possibile, sia per il fatto che
ogni produzione comporta come residui inquinanti specifici e
soltanto quelli - il che consente di costruire sulla base di essi
sistemi di depurazione specializzati - sia per il fatto che il tasso
di concentrazione di tali inquinanti è tale che può essere svolto
in relazione ad essi un trattamento efficace ed economicamente
giustificato. In altre parole, la sola cosa possibile per evitare
che da un depuratore generale escano inquinanti industriali in misura
superiore al consentito è di riuscire ad evitare a monte la loro
immissione nel sistema fognario.
Ciò è assicurato dal sistema della normativa comunitaria, come
risulta in particolare dall'art. 11, della direttiva 91/271/CEE,
secondo il quale gli scarichi industriali in sistemi fognari è
"preventivamente subordinato a regolamentazioni e/o autorizzazioni
specifiche", le quali "devono soddisfare ai requisiti dell'allegato I
C": i quali
a loro volta sono concepiti come requisiti prestazionali, rivolti
tra l'altro al fine - oltre che di proteggere la salute umana - di
assicurare che gli stessi impianti di trattamento delle acque reflue
e le attrezzature connesse non vengano danneggiate. In altri termini,
secondo la normativa comunitaria gli scarichi industriali che
confluiscono nelle reti fognarie e in impianti di trattamento delle
acque reflue urbane devono essere sottoposti al pretrattamento
richiesto, al fine di garantire che gli scarichi provenienti dagli
impianti di trattamento non abbiano conseguenze negative
sull'ambiente e non incidano sulla conformità delle acque recipienti
alle altre direttive comunitarie.
Per gli impianti generali di trattamento delle acque reflue, l'art.
2 della predetta direttiva ed in connessione con esso l'allegato I B
e la tabella 1 prescrivono il rispetto di limiti relativi alle
sostanze che, come detto in premessa, tali impianti sono in grado di
trattare, e solo di essi.
Ed anche le altre direttive comunitarie - precedentemente trasposte
dalla legislazione statale ed ora conglobate nel d.lgs. n. 152/1999 -
si riflettono nei limiti di emissione delle tabelle 3 - 3/A - 5
dell'allegato 5 in esame: limiti che devono essere osservati all'atto
dello scarico del refluo industriale, vuoi in fognatura vuoi negli
altri corpi recipienti.
A tale sistema puntualmente si conforma quello previsto dalla
normativa provinciale imponendo e presup-ponendo che lo scarico
produttivo debba essere obbligatoriamente pretrattato prima della sua
confluenza nella rete fognaria pubblica con riferimento a tutti
quegli inquinanti (metalli e non metalli tossici e sostanze
pericolose) che non potrebbero giovarsi di alcun trattamento a valle
nel depuratore pubblico per le ragioni anzidette (si veda in
particolare l'art. 16, comma 1, n. 2, del testo unico delle leggi
provinciali in materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti,
approvato con dpGp 26 gennaio 1987, n. 1, da ultimo modificato dal
Capo XV della l.p. 11 settembre 1998, n. 10, ed il riferimento alla
tabella G, incluso lo specifico richiamo alla tabella D, recante i
limiti propri dei metalli e delle altre sostanze pericolose
industriali).
Insomma, il principio cardine della normativa comunitaria, ripreso
dalla normativa provinciale, è che i sistemi di depurazione
generale sono direttamente tenuti al rispetto di limiti prefissati
soltanto in relazione alle sostanze che essi sono vocati a trattare,
mentre i limiti relativi alle sostanze specifiche di origine
industriale valgono per i relativi scarichi, e soltanto per essi.
Una attenta analisi rivela che la nuova legislazione statale, qui
contestata, è ispirata al principio, per certi aspetti opposto, che
fa carico anche al sistema di depurazione generale di produrre un
risultato che esso non può tecnicamente dare, e lo rende
responsabile sul piano giuridico di vicende sulle quali esso non è
in grado di influire.
Certamente, anche nel sistema statale di cui al d.lgs. n. 152 del
1999 vi sono limiti che valgono anche, e se si vuole in modo
particolare, per chi effettua scarichi industriali: come nella parte
in cui, posto il principio della generale sottoposizione degli
scarichi ad autorizzazione (art. 45, comma 1) e stabilita la
particolare procedura per l'autorizzazione agli scarichi industriali
(art. 46), esso sanziona penalmente il comportamento - oltre che di
colui che "effettua uno scarico di acque reflue industriali
contenenti le sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei
gruppi di sostanze inidicate nelle tabelle 5 e 3A dell'allegato 5
senza osservare le prescrizioni dell'autorizzazione" (art. 58, comma
4) - il comportamento di colui che "nell'effettuazione di uno scarico
di acque reflue industriali, ovvero da una immissione occasionale,
supera i valori limiti fissati nella tabella 3 dell'allegato 5 in
relazione alle sostanze indicate nella tabella 5", con aggravamento
di pena "se sono superati anche i valori limite fissati per le
sostanze contenute nella tabella 3A dell'allegato 5" (art. 59, comma
5).
Senonchè, se in questi termini vi è la responsabilità penale
specifica del responsabile dello scarico industriale, il quadro
complessivo appare ispirato all'opposto principio cui si è sopra
accennato, del vincolo degli stessi depuratori generali alle tabelle
relative alle sostanze industriali.
In effetti, l'art. 28 stabilisce il principio secondo il quale
"tutti gli scarichi" (compresi dunque quelli delle fognature, a valle
degli impianti di depurazione generale) "devono rispettare i valori
limite di emissione previsti nell'allegato 5" (comma 1), valori che
"per le sostanze indicate nelle tabelle 1, 2, 5, e 3A dell'allegato
5" non possono essere alterati in senso meno restrittivo dalle
regioni.
Se dall'art. 28 passiamo a considerare l'allegato 5 nelle sue
specifiche disposizioni, riscontriamo che al punto 1.2 dell'allegato
5 (Limiti di estensione degli scarichi), specificamente dedicato alle
acque reflue industriali, ci si riferisce soltanto agli scarichi in
acque superficiali. Ritroviamo invece gli scarichi di insediamenti
industriali al punto 1.1, dedicato alle acque reflue urbane: ove -
prescritto nel periodo iniziale del punto il rispetto dei limiti di
emissione di cui alle tabelle 1 e 2, cioè delle tabelle relative
alle sostanze che i depuratori generali sono effettivamente in grado
di trattare - si specifica nel secondo capoverso che "devono inoltre
essere rispettati, nel caso di fognature miste che raccolgono
scarichi di insediamenti industriali, i limiti di tabella 3".
Insomma, nella normativa derivante dall'insieme delle prescrizioni
del d.lgs. n. 152 del 1999 è il depuratore generale a dovere
rispettare non solo i limiti relativi alle sostanze che esso è
idoneo a trattare, ma anche i limiti stabiliti per le sostanze che un
depuratore generale non è per la sua stessa natura e definizione
idoneo a trattare.
Che tale sia il sistema, è ulteriormente confermato dalla sanzione
penale posta dall'art. 59, comma 6, a termini del quale le stesse
sanzioni previste per i responsabili di scarichi industriali dal
comma 5, sopra illustrate, si applicano "al gestore di impianti di
depurazione che, per dolo o per grave negligenza, nell'effettuazione
dello scarico supera i valori limiti previsti dallo stesso comma",
cioè i valori limiti relativi ai metalli e alle altre sostanze
pericolose costituenti tipici inquinanti industriali.
Si noti che non rileva qui l'attenuazione della responsabilità
prevista alle sole ipotesi di dolo o colpa grave, dato che tale
attenuazione non altera il disegno di fondo del sistema. Ciò che
rileva, infatti, è la stessa previsione, all'interno della
fattispecie penale, dell'ipotesi del gestore di impianti che mediante
gli scarichi prodotti dal depuratore gnerale superi i limiti di
emissione previsti per gli scarichi industriali.
Tale ipotesi è una ipotesi che nel sistema della direttiva
comunitaria, come anche nel sistema normativo della provincia
autonoma di Trento, risulta del tutto impossibile.
Non può essere infatti che nell'organizzazione del servizio
pubblico di tutela delle acque il depuratore gnerale (e ai fini
penali il responsabile di esso) sia chiamato ad assicurare ciò che
esso, per la sua stessa struttura, non può assicurare, non essendo e
non potendo essere concepito per la riduzione dei metalli e delle
altre sostanze pericolose tipicamente industriali.
La contraria previsione contenuta espressamente nell'allegato 5 ed
implicita nella fattispecie penale di cui al comma 6 dell'art. 59 è
da un lato irragionevole ed assurda, dall'altro in contraddizione con
la normativa comunitaria e con i principi della legge di delega, che
imponevano il recepimento di tale normativa.
Precisamente, risulta violato l'art. 17 della legge di delega n.
128 del 1998, nella parte in cui essa dispone la proroga del termine
stabilito da precedente legge "limitatamente all'attuazione delle
direttive" comunitarie in questione, e più in generale nella parte
in cui i principi della delega posti dalle lettere da a) a d) del
comma 2 della stessa disposizione non prevedono affatto
l'addossamento ai depuratori generali del rispetto dei limiti di
inquinamento specificamente posti dalla normativa europea per gli
scarichi industriali.
Si noti che il distorto sistema stabilito dal decreto legislativo
n. 152 del 1999 non può essere giustificto dal disposto della
lettera c) del comma 2 dell'art. 17 ora citato, a termini della quale
il "rispetto dei limiti di accettabilità degli scarichi e dei
parametri di qualità dei corpi idrici ricettori definiti dalla
normativa europea" va inteso "nel senso che non può derogarsi ai
limiti previsti con valori meno restrittivi".
In altre parole, non viene qui affatto in discussione il principio
pacifico già in diritto comunitario (e codificato dall'art. 176
Trattato CE) secondo il quale l'attuazione nazionale delle direttive
in materia di tutela può rendere più restrittivi i limiti posti in
sede comunitaria, ai fini di una maggiore protezione.
La ricorrente provincia infatti non contesta minimamente la
possibilità, prevista dall'art. 28, comma 2, che in sede locale
vengano stabiliti limiti più restrittivi di quelli previsti dalle
tabelle allegate al decreto n. 152: in quanto, ovviamente, tali
limiti più restrittivi vengano imposti ciascuno al suo destinatario
logico e naturale, in relazione alle caratteristiche ed alle
possibilità di ciascun sistema di depurazione. Così per gli
impianti di depurazione generale potranno essere resi più severi i
limiti delle tabelle 1 e 2 dell'allegato 5, mentre per i soli
scarichi industriali potranno essere resi più severi i limiti
risultanti dalle tabelle 3, 3A e 5 (in connessione con la tabella 3).
Ma la possibilità, prevista dalla legge di delega e resa effettiva
dal decreto legislativo nei termini indicati, di rendere più severi
i limiti posti per le sostanze inquinanti non autorizza affatto il
legislatore delegato a stravolgere il sistema di depurazione, ponendo
a carico del sistema di depurazione generale limiti che hanno senso
soltanto a carico dei sistemi di disinquinamento degli impianti
industriali.
La realtà è che, quando nel sistema fognario (e dunque nel
depuratore generale che lo serve) si immettono scarichi da
insediamenti produttivi, il solo modo di ottenere che dagli scarichi
del depuratore generale non fuoriescano inquinanti tipici dei sistemi
produttivi in misura superiore al voluto consiste nell'impedire che
essi entrino nel sistema fognario.
Ciò implica che il rispetto dei limiti non possa che essere
imposto a carico del sistema industriale, esigendo che gli inquinanti
indesiderati non superino all'atto della immissione i valori
tabellari prescritti. Infatti, una volta che, per qualunque ragione,
anche semplicemente occasionale, gli inquinanti industriali siano
entrati nel sistema fognario non vi è modo di impedire che essi
fuoriescano nella stessa misura in cui vi sono entrati.
Ciò implica ancora che ciò che è richiedibile al sistema
pubblico (non in particolare e necessariamente al gestore
dell'impianto di depurazione) al fine di evitare che dai depuratori
generali escano metalli ed altri inquinanti industriali in misura
superiore al consentito è lo svolgimento di una adeguata attività
di vigilanza, rivolta ad impedire che detti inquinanti entrino nel
sistema fognario, mentre del tutto incongruo è porre per tali
depuratori degli standard in uscita, per il cui rispetto essi non
hanno alcuna possibilità di intervento.
Insomma, i limiti debbono restare limiti posti per gli scarichi a
monte, e per i relativi impianti specializzati di depurazione, ed il
rispetto di tali limiti deve essere assicurato dal sistema della
vigilanza relativa a tali impianti e dal connesso sistema
sanzionatorio.
Pretendere invece di "regolare" l'inquinamento derivante dai
metalli e dalle altre sostanze pericolose di origine industriale
mediante limiti fissati per i depuratori generali è del tutto
icongruo e tecnicamente impossibile.
Se fosse possibile, un simile requisito posto ai depuratori
generali ne richiederebbe la conversione in un sistema del tutto
diverso, che la ricorrente provincia autonoma di Trento ritiene non
sia tecnicamente prospettabile, e che comunque ritiene non possa
essere imposto ad essa in attuazione di una normativa comunitaria che
si ispira al contrario agli stessi principi ai quali essa si è
ispirata nella propria legislazione. Di qui la lesione dell'autonomia
legislativa e amministrativa provinciale lamentata con il presente
ricorso.
Si noti, ulteriormente, che nella provincia di Trento la
complessiva organizzazione dei servizi idrici (di acquedotto, di
fognatura e di depurazione) non è concepita secondo il principio di
una gestione unitaria per ambiti omogenei, che faccia capo ad una
unica autorità. Anzi, in attuazione del "complesso quadro normativo
che si è venuto definendo prima in sede statutaria, poi attraverso
le norme di attuazione" (secondo quanto affermato da codesta ecc.ma
Corte costituzionale nella sentenza n. 412 del 1994, nel giudizio che
ha sancito la non applicazione nella provincia dell'art. 8 della
legge n. 36 del 1994), nella legislazione provinciale si verifica
esattamente l'opposto: vi è da un lato una forte centralizzazione
del sistema depurativo, dall'altro un forte decentramento gestionale
del sistema acquedottistico e fognario. Nell'organizzazione
provinciale di questi servizi non si registra (nè appare ventilata)
una coincidenza tra i gestori del sistema di depurazione con i
gestori delle reti acquedottistiche e fognarie nè con le autorità
di vigilanza.
Si riscontra invece un modello organizzativo per così dire
"misto", in cui attori - autonomi e coordinati - sono la provincia e
i comuni o loro forme associative o società o aziende e l'agenzia
provinciale per la protezione dell'ambiente. Il funzionamento
ottimale del sistema è garantito da forme di coordinamento
interistituzionale fondate su pareri, concerti e assensi
nell'esercizio di atti di pianificazione, di autorizzazione e di
controllo.
In questo quadro, specificamente, il gestore dell'impianto di
depurazione non è titolare nè delle funzioni autorizzatorie nè
delle funzioni di controllo degli scarichi di reflui industriali in
fognatura. L'autorizzazione viene rilasciata dal comune
territorialmente interessato, acquisito il parere dell'agenzia
provinciale per la protezione dell'ambiente, che cura il
coordinamento con la provincia in funzione della verifica di
compatibilità dello scarico industriale con il sistema depurativo
provinciale.
I compiti generali di vigilanza competono invece al servizio di
protezione ambiente (art. 37, testo unico, art. 2 dPGp, 12 luglio
1993, n. 12) le cui funzioni sono attualmente per questa parte
assunte dalla Agenzia provinciale per la protezione dell'ambiente, a
termini dell'art. 2 della legge provinciale 11 settembre 1995, n. 11,
e sono disciplinati dagli artt. 10 e 11 della stessa legge.
In sintesi, il compito del gestore dell'impianto, come definito
nell'ambito della ricorrente provincia dall'art. 57, comma 1, del
testo unico sopra ricordato, è (come è d'altronde logico che sia)
quello di "assicurare la piena funzionalità ed efficacia", a tal
fine osservando "le regole di conduzione tecnica dell'impianto" e
provvedendo "alla manutenzione ordinaria" ed alla programmazione di
quella straordinaria: senza alcun compito di vigilanza circa il
rispetto generale della disciplina ambientale, in tutto quanto non
attenga alla gestione del depuratore, secondo le caratteristiche
proprie di esso.
Sia consentito qui per completezza ricordare che - esclusa ogni
possibilità per il gestore del depuratore di incidere mediante
l'attività del depuratore sugli inquinanti che questo non è
deputato a trattare - l'art. 58 del testo unico vigente nella
provincia si preoccupa di prevedere che in tutti i casi (che sulla
base dell'esperienza si sono mostrati in qualche misura inevitabili)
in cui eventi eccezionali impediscano il normale funzionamento del
depuratore (ad esempio, in caso di "abusivo scarico in fognatura di
sostanze tossiche o nocive o comunque in concentrazioni eccedenti i
limiti di accettabilita'") il gestore dell'impianto provveda "a darne
immediato avviso ai sindaci dei comuni interessati" affinchè questi
assumano "anche in via breve, i provvedimenti che si rendessero
necessari per la tutela dell'igiene ambientale e della salute dei
cittadini": ed ugualmente è previsto quanto gli impianti di
depurazione "debbano essere completamente o parzialmente disattivati
in funzione del ripristino della loro funzionalità o per qualsiasi
altro giustificato motivo".
Se anche dunque fosse possibile fare carico ai sistemi di
depurazione dei livelli degli inquinamenti "industriali" in uscita da
tali sistemi - il che come detto non è - resterebbe comunque che il
complesso della normativa statale sostanziale del d.lgs. n. 152/1999
e sul piano sanzionatorio penale l'art. 59, n. 6, nell'individuare la
responsabilità del "gestore dell'impianto", comunque implicherebbero
ed imporrebbero un'organizzazione della gestione complessiva dei
reflui non compatibile con il modello in atto in provincia di Trento,
inibendo comunque una qualsiasi altra opzione organizzativa: con
evidente lesione di competenze legislative provinciali primarie
(quali quelle in materia di acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale, e in materia di organizzazione dei sevizi pubblici di
cui all'art. 8, nn. 17 e 19, dello statuto), concorrenti (quali
quelle in materia di utilizzazione delle acque pubbliche e di igiene
e sanità e di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti di cui all'at.
9, nn. 9 e 10, dello stauto), nonchè delle funzioni amministrative
in genere e delle speciali funzioni in materia di programmazione
dell'utilizzo delle acque e di difesa dall'inquinamento previste di
cui all'art. 14 dello statuto e dall'art. 5 del d.P.R. n. 381/1974.
Come sopra anticipato, oggetto della presente impugnazione sono
altresì due disposizioni dell'art. 56, in quanto, almeno ad una
interpretazione letterale, con tali disposizioni si conferiscono in
via diretta alle amministrazioni comunali, anche per la provincia
autonoma di Trento, funzioni che invece a norma dello statuto di
autonomia competono alla provincia, e che compete semmai alla
provincia di assegnare ai comuni, nell'ambito della propria
discrezionalità legislativa.
Precisamente, si tratta dell'art. 56, comma 1, nella parte in cui
tale disposizione, premesso che "all'irrogazione delle sanzioni
amministrative pecuniarie provvede la regione o la provincia autonoma
nel cui territorio è stata commessa la violazione", fa però
eccezione per le "sanzioni previste dall'art. 54, commi 8 e 9, per le
quali è competente il comune, salve le attribuzioni affidate dalla
legge ad altre pubbliche autorita'".
Ora, se si dovesse ritenere che in via direttamente operativa, o
anche solo come principio da recepire nella legislazione provinciale,
vi fosse qui un vincolo ad affidare al comune l'irrogazione di
specifiche funzioni amministrative (tra l'altro formulate esse stesse
direttamente dalla legge statale), non si potrebbe ad avviso della
provincia che vedere in ciò una violazione dell'autonomia
legislativa ad essa assicurata dallo statuto, non potendosi certo
ritenere che nè la competenza comunale nè la specifica
conformazione delle sanzioni in questione costituiscano principi di
riforma in grado di legittimamente vincolare la provincia
all'adeguamento.
La stessa illegittimità verrebbe poi a colpire il comma 3 dello
stesso articolo, dove si prevede da parte dell'autorità giudiziaria
in deteminate ipotesi "la trasmissione degli atti agli enti indicati
al comma 1 ai fini dell'applicazione delle sanzioni amministrative".
Si è già accennato che la contestazione della legittimità delle
disposizioni ora indicate è formulata qui in via ipotetica, perchè
in effetti non è totalmente esclusa una diversa interpretazione
delle disposizioni in questione, che porti a considerarle compatibili
con le prerogative della provincia autonoma.
Infatti il vincolo apparentemente derivante per la provincia può
essere semplicemente l'esito del poco felice accostamento tra una
disposizione "naturalmente" destinata ad applicarsi anche per la
provincia (quella che individua secondo un criterio di
territorialità la regione o la provincia autonoma competente alla
sanzione) ed una diversa disposizione, volta a ripartire la
competenza tra regioni e comuni, destinata invece ad applicarsi alle
sole regioni a statuto ordinario, o comunque rivolta a dettare una
regola generale, operativa per l'insieme delle regioni in mancanza di
diversa disposizione, ma non rivolta ad interferire con il
caratteristico sistema di relazioni tra legge statale e legge
regionale previsto per la ricorrente provincia dallo statuto e dalle
norme di attuazione (e tra quelle dell'art. 2 del d.P.R. n. 266 del
1992): sistema che dunque rimarrebbe non toccato.
Una ulteriore indicazione nel senso che non sia toccato il sistema
istituzionale trentino può poi leggersi nella stessa frase che
chiude il comma 1, ove si fanno "salve le attribuzioni affidate dalla
legge ad altre pubbliche autorita'". Benchè tale disposizione sia
concepita in termini generali, e non abbia in particolare lo scopo di
fare salve le prerogative della ricorrente provincia, tuttavia essa,
intesa nel quadro delle regole statutarie e delle norme di
attuazione, può anch'essa essere intesa come segno di "cedevolezza"
della disposizione dell'art. 56, comma 1, rispetto alle diverse
disposizioni provinciali.
Diversamente, ne risulterebbe violato altresì l'art. 15, comma 2,
del d.P.R. 28 luglio 1987, n. 526 (come sost. dall'art. 2 del d.lgs.
28 luglio 1997, n. 275), nella parte in cui esso affida alle
province, nella materia di competenza, l'attribuzione e la disciplina
delle funzioni ai comuni.

P. Q. M.
Chiede di dichiarare l'illegittimità costituzionale, in quanto si
applichino alla ricorrente provincia:
dell'art. 28, comma 2; dell'art. 59, comma 6; del paragrafo 1.1
dell'allegato 5 in collegamento con le tabelle 3, 3A e 5 dello stesso
allegato 5;
dell'art. 56, commi 1 e 3;
dell'impugnato d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152, per violazione
della Costituzione e dello statuto di autonomia, così come indicato
in premessa e secondo i profili e le ragioni illustratte nel ricorso.
Padova-Roma, addì 25 giugno 1999.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
99C0752