1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 12-9-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 agosto 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 agosto 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Disposizioni per l'esecuzione degli obblighi di vaccinazione degli operatori sanitari - Individuazione, con deliberazione della Giunta regionale, dei reparti dove consentire l'accesso ai soli operatori in conformita' con le indicazioni del Piano nazionale di prevenzione vaccinale - Prescrizione di vaccinazioni normalmente non raccomandate per la generalita' degli operatori - Riserva di atto amministrativo - Sanzioni amministrative pecuniarie. - Legge della Regione Puglia 19 giugno 2018, n. 27 (Disposizioni per l'esecuzione degli obblighi di vaccinazione degli operatori sanitari), artt. 1, 4 e 5, nonche' intero testo. (18C00188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 12-9-2018)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.
97163520584), in persona del Presidente pro tempore, ex lege
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f.
80224030587) presso i cui uffici domicilia ex lege in Roma, Via dei
Portoghesi n. 12, fax 06-96514000, pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it nei confronti della Regione
Puglia, in persona del presidente della giunta regionale pro tempore,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
della Regione Puglia del 19 giugno 2018, n. 27, recante «Disposizioni
per l'esecuzione degli obblighi di vaccinazione degli operatori
sanitari», pubblicata sul BUR n. 82 del 21 giugno 2018.
La legge della Regione Puglia del 19 giugno 2018, n. 27, recante
«Disposizioni per l'esecuzione degli obblighi di vaccinazione degli
operatori sanitari», presenta i seguenti profili d'illegittimità
costituzionale.
1) L'art. 1, commi 1 e 2, dispone che, con deliberazione della
giunta regionale, siano individuati i reparti ai quali possono
accedere i soli operatori sanitari che si siano attenuti alle
indicazioni del Piano nazionale di prevenzione vaccinale vigente per
soggetti a rischio per esposizione professionale, e prevede inoltre
che, in particolari condizioni epidemiologiche o ambientali, le
direzioni sanitarie ospedaliere o territoriali valutino
l'opportunità di prescrivere vaccinazioni normalmente non
raccomandate per la generalità degli operatori.
Così disponendo l'art. 1, con la norma di cui al comma 1,
trasforma, di fatto, le vaccinazioni raccomandate dal Piano nazionale
di prevenzione vaccinale vigente in vaccinazioni obbligatorie e, con
la norma contenuta nel comma 2, prevede la possibilità che le
direzioni sanitarie stabiliscano l'obbligo di effettuare per la
generalità degli operatori sanitari anche le vaccinazioni
normalmente non raccomandate. Esso, pertanto, imponendo obblighi di
vaccinazione, peraltro non previsti dalla legislazione statale,
eccede dalle competenze regionali e interviene in un ambito nel quale
sono prevalenti gli aspetti ascrivibili ai principi fondamentali in
materia di tutela della salute e di profilassi internazionale,
riservati alle competenze legislative dello Stato, ai sensi dell'art.
117, comma terzo, e comma secondo, lettera q), della Costituzione,
ledendo altresì il principio di eguaglianza, nonchè il principio
della riserva di legge in materia di trattamenti sanitari di cui agli
articoli 3 e 32 della Costituzione.
L'art. 1 è, infatti, incostituzionale sotto vari aspetti:
a) innanzitutto è da evidenziare che, come affermato dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 5 del 2018, secondo quanto
emerge dall'evoluzione storica della normativa in materia di
vaccinazioni, conclusasi con il decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73,
è sempre stata la legislazione statale a disciplinare gli obblighi
vaccinali.
La Corte costituzionale ha inoltre chiarito, in varie sentenze,
che il diritto della persona di essere curata efficacemente, secondo
i canoni della scienza e dell'arte medica, e di essere rispettata
nella propria integrità fisica e psichica deve essere garantito in
condizione di eguaglianza in tutto il Paese, attraverso una
legislazione generale dello Stato basata sugli indirizzi condivisi
dalla comunità scientifica nazionale e internazionale (sentenze n.
169 del 2017, n. 338 del 2003 e n. 282 del 2002). Tale principio vale
non solo (come ritenuto nelle sentenze richiamate) per le scelte
dirette a limitare o a vietare determinate terapie o trattamenti
sanitari, ma anche per l'imposizione di altri trattamenti sanitari.
Se è vero che il «confine fra le terapie ammesse e terapie non
ammesse, sulla base delle acquisizioni scientifiche e sperimentali,
è determinazione che investe direttamente e necessariamente i
principi fondamentali della materia» (come afferma la sentenza n. 169
del 2017), a maggior ragione, e anche per ragioni di eguaglianza deve
essere riservato alla legislazione statale, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, il compito di qualificare come
obbligatorio un determinato trattamento sanitario, sulla base dei
dati e delle conoscenze medico-scientifiche disponibili (in tal senso
è la citata sentenza della Corte costituzionale n. 5 del 2018).
Nella specie, poi, la profilassi per la prevenzione della
diffusione delle malattie infettive richiede necessariamente
l'adozione di misure omogenee su tutto il territorio nazionale.
La norma regionale in esame, pertanto, imponendo obblighi
vaccinali, interviene sui principi fondamentali in materia di tutela
della salute, invadendo la competenza riservata alla legislazione
statale dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
b) È altresì da sottolineare la rilevanza che assume in
materia di vaccinazioni, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera q), Cost., la competenza riservata alla legislazione statale
in materia di «profilassi internazionale», nella misura in cui le
norme in materia di prevenzione vaccinale servono a garantire
uniformità anche nell'attuazione, in ambito nazionale, di programmi
elaborati in sede internazionale e sovranazionale (come più volte
ritenuto dalla Corte costituzionale, sia pure nel settore
veterinario: sentenze n. 270 del 2016, n. 173 del 2014, n. 406 del
2005, n. 12 del 2004).
Di fatto, in questo ambito, a parere della Consulta, ragioni
logiche, prima che giuridiche, rendono necessario un intervento del
legislatore statale e le regioni sono vincolate a rispettare ogni
previsione contenuta nella normativa statale, incluse quelle che,
sebbene a contenuto specifico e dettagliato, per la finalità
perseguita si pongono in rapporto di coessenzialità e necessaria
integrazione con i principi di settore (sentenze n. 192 del 2017, n.
301 del 2013, n. 79 del 2012 e n. 108 del 2010). Pertanto la norma
regionale in esame, disciplinando tale materia, viola il menzionato
dell'art. 117, secondo comma, lettera q), della Costituzione.
c) L'art. 1, comma 1, inoltre, prevedendo che con
deliberazione della giunta regionale siano individuati i reparti ai
quali possono accedere i soli operatori sanitari che si siano
attenuti alle indicazioni del Piano nazionale di prevenzione
vaccinale, demanda ad un atto amministrativo la regolamentazione di
una materia in ordine alla quale l'art. 32 della Costituzione impone
una riserva di legge. Così disponendo la norma regionale oltre a
violare il menzionato art. 32 della Costituzione, contrasta con il
disposto dell'art. 44 dello Statuto della Regione Puglia che
attribuisce alla Giunta regionale la potestà regolamentare con
riferimento ai soli regolamenti esecutivi e ai regolamenti di
attuazione delle leggi regionali.
d) Infine l'art. 1, comma 2, disponendo che sia la direzione
sanitaria ospedaliera o territoriale a stabilire l'obbligatorietà
delle vaccinazioni, senza peraltro prevedere che siano adeguatamente
individuati, a livello di fonte primaria, i presupposti, il contenuto
e i limiti dell'obbligo vaccinale, viola anch'esso il principio della
riserva di legge - sebbene relativa - imposto dall'art. 32 della
Costituzione nella materia di trattamenti sanitari.
2) All'illegittimità costituzionale dell'art. 1, consegue, per i
medesimi motivi esposti al punto 1), l'incostituzionalità degli
articoli 4 e 5.
In particolare:
l'art. 4 (richiamato dall'art. 1, comma 1), che prevede che
la giunta regionale, con apposito provvedimento deliberativo,
provvede a dettagliare le modalità d'attuazione delle disposizioni
contenute nella legge in esame e adotta decisioni dirette a
promuovere le vaccinazioni, è censurabile in quanto, come illustrato
al punto 1), sub c), demanda ad un atto amministrativo la
regolamentazione di una materia in ordine alla quale l'art. 32 della
Costituzione impone una riserva di legge. Così disponendo la norma
regionale in esame oltre a violare l'art. 32 della Costituzione,
contrasta con il disposto dell'art. 44 dello Statuto della Regione
Puglia che attribuisce alla giunta regionale la potestà
regolamentare con riferimento ai soli regolamenti esecutivi e ai
regolamenti di attuazione delle leggi regionali;
l'art. 5, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria
per il mancato adempimento dell'obbligo (posto dall'art. 1, comma 1)
di individuare, con deliberazione di giunta, i reparti ai quali
possono accedere i soli operatori che si siano attenuti alle
indicazioni del Piano nazionale di prevenzione vaccinale, contrasta
con il principio affermato dalla giurisprudenza costituzionale
(sentenze n. 63 del 2006 e n. 361 del 2003), secondo il quale le
disposizioni specifiche che prevedono sanzioni amministrative,
regolano il procedimento volto ad irrogarle e, ancor prima, ad
accertare le trasgressioni, sono coessenziali ai principi
fondamentali della materia, e pertanto, nella materia in parola, sono
riservati alla legislazione statale. Secondo la Consulta infatti «il
legislatore statale, cui è riconosciuto il potere di prevedere le
fattispecie da sanzionare, deve avere anche quello di determinare le
sanzioni per il caso di violazione dei divieti e degli obblighi
stabiliti» (sentenza n. 361 del 2003). «Ciò deriva», come affermato
dalla Corte nella sentenza n. 361 del 2003, «dal parallelismo tra i
due poteri - quale risultante per esempio dall'art. 9 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 17
della legge 24 novembre 1981, n. 689 - numerose volte riconosciuto da
questa Corte (ad esempio, sentenze n. 103 del 2003; n. 187, n. 85 e
n. 28 del 1996; n. 60 del 1993 e n. 1034 del 1988): parallelismo che
comporta, in linea di principio, che la determinazione delle sanzioni
sia nella disponibilità del soggetto al quale è rimessa la
predeterminazione delle fattispecie da sanzionare».
Sulla base delle considerazioni svolte, gli articoli 1, 4 e 5
della legge in oggetto, nonchè l'intera legge regionale avente
carattere normativo omogeneo, violano il principio di eguaglianza di
cui all'art. 3 della Costituzione, il principio della riserva di
legge di cui all'art. 32 della Costituzione, nonchè la competenza
riservata alla legislazione statale sia per l'emanazione dei principi
fondamentali in materia di tutela della salute, sia per la disciplina
della profilassi internazionale ai sensi dell'art. 117, comma terzo,
e dell'art. 117, comma secondo, lettera q), della Costituzione.
Per i motivi esposti gli articoli 1, 4 e 5 della legge in
oggetto, nonchè l'intera legge regionale, avente carattere normativo
omogeneo, vengono impugnati dinanzi alla Corte costituzionale ai
sensi dell'art. 127 della Costituzione, come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 2 agosto 2018.

P.Q.M.

Si conclude pertanto affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale nei sensi sopra esposti della legge della Regione
Puglia del 19 giugno 2018, n. 27, recante «Disposizioni per
l'esecuzione degli obblighi di vaccinazione degli operatori
sanitari».
Roma, 10 agosto 2018

L'Avvocato dello Stato: De Giovanni