1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 novembre 1989
N. 43 Ordinanza emessa il 27 novembre 1989 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Torino nel procedimento penale a carico di Dahri Samir Liberta' personale - Nuovo codice di procedura penale - Norme di attuazione - Contravvenzione al foglio di via obbligatorio da parte dello straniero - Previsto arresto anche al di fuori dei casi di flagranza - Convalida - Applicabilita' da parte del giudice di misura coercitiva solo che sussista il pericolo di fuga ed anche in caso di possibile applicazione del beneficio della condizionale - Irragionevole disparita' di trattamento rispetto agli autori di tutti gli altri reati - Contrasto con principi e direttive della legge-delega. (D.Lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 224, primo e secondo comma, in relazione alla legge-delega 16 febbraio 1987, n. 81, artt. 6 e 2 direttiva n. 32; r.d. 18 giugno 1931, n. 773, art. 152, terzo comma). (Cost., artt. 3 e 76). (090C0141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-1990)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Esaminati gli atti, rileva.
1. - Il 24 novembre 1989 lo straniero Dahri Samir, di nazionalità
tunisina, veniva tratto in arresto per il reato di cui all'art. 152
del r.d. 18 giugno 1931, n. 773, in quanto contravventore al
provvedimento del prefetto di Torino del 22 settembre 1988 che gli
aveva ingiunto, con foglio di via obbligatorio, di presentarsi
all'ufficio della Polizia di Stato di frontiera di Trapani entro le
ore 6 del 30 settembre 1988.
Nell'odierna udienza camerale il p.m., oltre alla convalida
dell'arresto, ha chiesto - ex art. 224 Disp. coord. del c.p.p. -
l'applicazione della misura coercitiva della custodia cautelare in
carcere.
Questo g.i.p. d'ufficio ha sollevato - con riferimento agli artt.
3 e 76 della Costituzione - questione di legittimità costituzionale
dell'art. 224 delle norme di coordinamento del codice di procedura
penale e dell'art. 152 del r.d. n. 773/1931, nella parte in cui
prevedono:
a) l'arresto obbligatorio, anche trascorsa la flagranza, del
contravventore al foglio di via obbligatorio;
b) l'applicazione allo stesso di una misura coercitiva, quando
sussiste concreto pericolo di fuga ed in deroga "a quanto stabilito
dall'art. 280 del codice".
Il p.m. e la difesa hanno ritenuto rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale ed hanno
chiesto la rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
CONSIDERAZIONI IN DIRITTO
2. - La legge 16 febbraio 1987, n. 81, dopo avere nell'art. 1
delegato "il Governo della Repubblica ad emanare il nuovo codice di
procedura penale, secondo i principi e i criteri direttivi" indicati
nel susseguente art. 2, nell'art. 6 ha delegato lo stesso Governo ad
emanare le norme di coordinamento allo scopo di adeguare "tutte le
altre leggi dello Stato" ai principi e criteri direttivi di cui al
medesimo art. 2.
Precisamente l'art. 6 recita: "Il Governo della Repubblica è
delegato ad emanare le norme di attuazione delle disposizioni
previste negli artt. 2, 3 e 5, le norme di coordinamento delle stesse
con tutte le altre leggi dello Stato, nonchè le norme di carattere
transitorio".
Per interpretare correttamente la norma, nella parte relativa alle
norme di coordinamento, occorre esaminare a quale termine si
riferisce il pronome "delle stesse". Grammaticalmente esso potrebbe
riferirsi ai due sostantivi femminili che lo precedono: alle "norme
di attuazione" o alle "disposizioni previste negli artt. 2, 3 e 5".
Ma è sufficiente rilevare che non avrebbe alcun senso limitare il
coordinamento delle altre leggi dello Stato alle sole norme di
attuazione, poichè - come per tutti gli altri codici emanati dopo la
formazione dello stato italiano - le norme di coordinamento sono
finalizzate a coordinare le altre leggi all'intero codice che viene
emanato, per comprendere che necessariamente il riferimento è alle
"disposizioni previste negli artt. 2, 3 e 5". Contenendo questi
ultimi i principi e i criteri direttivi predeterminati per il nuovo
codice, ne consegue che il coordinammento a detti principi si risolve
nel coordinamento delle altre leggi all'intero codice o - recte - ai
suoi principi ispiratori. Che questa interpretazione sia corretta è
provato dalla considerazione che l'art. 207, con cui inizia il titolo
secondo delle disposizioni di attuazione, coordinamento e
transitorie, dedicato alle "norme di coordinamento", espressamente
coordina le norme dell'intero codice - e non già solo le norme di
attuazione - alle altre leggi dello Stato.
Chiara è anche la ratio dell'art. 6. Nel momento in cui il
Parlamento ha predeterminato i criteri direttivi a cui doveva
conformarsi il nuovo codice processuale, ha avvertito l'esigenza di
uniformare le norme processuali contenute in altre leggi ai medesimi
principi. Sarebbe stato privo di qualsiasi logica emanare un nuovo
codice di procedura secondo nuovi principi e criteri direttivi e
nello stesso tempo lasciare in vigore le altre leggi che per
determinati reati stabiliscono norme processuali ispirate ai principi
del codice abrogato.
Appunto per questo motivo il Parlamento nell'art. 6 ha conferito
al Governo la delega ad emanare le norme di coordinamento, allo scopo
di coordinare e rendere conformi tutte le altre leggi dello Stato ai
principi stabiliti dall'art. 2. Questi ultimi, quindi, costituiscono
i principi e i criteri direttivi ai quali, ai sensi dell'art. 76
della Costituzione, il legislatore delegato deve attenersi
nell'esercitare la funzione legislativa di coordinamento.
3. - Il Governo, dopo l'emanazione del nuovo codice di procedura
penale, approvato con d.P.R. 22 settembre 1988, n. 447, esercitando
la delega conferitagli col citato art. 6, con d.lgs. 28 luglio 1989,
n. 271, ha emanato le norme di coordinamento. Tra queste v'è l'art.
224, oggetto della presente ordinanza di rimessione degli atti alla
Corte costituzionale.
L'art. 224 prevede:
a) l'arresto obbligatorio, anche nel caso di trascorsa
flagranza, dello straniero, munito di foglio di via obbligatorio, che
si allontani dall'itinerario previsto;
b) l'applicazione allo stesso straniero, in caso di convalida
dell'arresto, di una misura coercitiva, in deroga a quanto stabilito
dall'art. 280 del codice, a condizione che sussista taluna delle
esigenze cautelari di cui all'art. 274, lettere a) e c), ovvero
concreto pericolo di fuga.
È sufficiente un raffronto - anche superficiale - dell'art. 224
con quanto stabilito nelle direttive n. 32 e 59 dell'art. 2 della
legge-delega in tema di arresto e di misure coercitive, per
accorgersi del netto contrasto esistente tra la norma di
coordinamento ed i principi e criteri direttivi a cui il Governo era
tenuto ad uniformarsi.
4. - Risulta dai lavori preparatori alla legge n. 81/1987, che il
problema delle limitazioni della libertà personale è stato uno dei
più dibattuti e controversi Un pensiero, però, accomunava i vari
orientamenti di opinione: ridurre le misure limitatrici della
libertà personale, prevederle solo per i reati più gravi e sempre
che fossero giustificate da precise esigenze cautelari. (V.,
Relazione al Disegno di legge, ove è detto: "l'obbligo a provvedere
circa la libertà dell'imputato è previsto solo nei procedimenti
relativi a determinati gravi reati").
Sulla base di tale orientamento nessuna meraviglia desta la
direttiva n. 32 che riduce drasticamente l'ambito di applicazione
dell'arresto obbligatorio in flagranza. Mentre il codice Rocco
prevedeva tale arresto per i delitti punibili con una pena non
inferiore nel massimo a cinque anni di reclusione - ridotti, in
alcuni casi, a soli tre anni (v. art. 235, primo e secondo comma,
cod. abrogato) - la direttiva n. 32 limita l'arresto obbligatorio in
flagranza ai delitti puniti con pena non inferiore nel massimo a
venti anni e nel minimo a cinque anni di reclusione.
Ugualmente per l'arresto facoltativo in flagranza mentre il codice
Rocco lo prevedeva anche per alcune contravvenzioni punibili con pene
lievissime ed - in alcuni casi - addirittura con pene alternative (v.
p. es. le contravvenzioni di cui agli artt. 688 e 697 del c.p.) la
direttiva n. 32 non solo lo circoscrive ai delitti (e mai alle
contravvenzini) punibili con pena superiore a tre anni di reclusione,
ma specifica che in tale caso la misura deve essere "giustificata
dalla gravità o dalle circostanze del fatto o dalla pericolosità
del soggetto".
Il nuovo codice di procedura penale ha pienamente recepito la
direttiva n. 32: ha limitato l'obbligo o la facoltà della polizia di
procedere all'arresto in flagranza ai delitti puniti con le pene
indicate nella direttiva n. 32; ha specificato che la misura
dell'arresto facoltativo deve essere giustificata "dalla gravità del
fatto ovvero dalla pericolosità del soggetto desunta dalla sua
personalità o dalle circostanze del fatto".
5. - Raffrontato con la direttiva n. 32 e con gli artt. 380 e 381
del c.p.p., del tutto singolare appare il primo comma dell'art. 224
disp. coord. che ha mantenuto in vigore l'arresto obbligatorio dello
straniero, previsto dall'art. 152 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773.
Si deve premettere che il citato art. 152 prevede un caso di
arresto obbligatorio (la norma recita: "sono arrestati") che la
Cassazione con giurisprudenza costante e pacifica ritiene - in
considerazione della natura istantanea della contravvenzione - che
debba essere eseguito anche trascorsa la flagranza. (Notasi che nella
fattispecie oggetto dell'attuale giudizio di convalida ricorre
proprio tale circostanza: la contravvenzione si è consumata il 30
settembre 1988, data entro cui il Dahri doveva presentarsi
all'autorità di P.S. di Trapani, e l'arresto è avvenuto dopo circa
quattordici mesi, il 24 novembre 1989).
Nonostante che la violazione delle disposizioni dell'art. 152
integri una contravvenzione punibile con una pena estremamente
modesta (arresto da uno a sei mesi), per essa è previsto l'arresto
obbligatorio, in netto contrasto con i principi direttivi,
predeterminati dalla legge-delega nella direttiva n. 32, e con l'art.
380 del c.p.p. che circoscrivono l'arresto obbligatorio a chi è
colto nella flagrannza di delitti particolarmente gravi, puniti con
una pena estremamente elevata (non inferiore nel massimo a venti anni
e nel minimo a cinque anni di reclusione). Ciò significa che la
situazione degli stranieri che si discostano dall'itinerario previsto
dal foglio di via obbligatorio o che omettono di presentarsi
all'autorità di P.S. designato, benchè punita con una modesta pena
detentiva, è stata parificata a quella degli autori dei più gravi
reati previsti dal codice penale, puniti con pena non inferiore a
venti anni di reclusione. Anzi è a dire che la contravvenzione al
foglio di via obbligatorio è stata ritenuta più grave, in quanto
solo per essa è previsto l'arresto obbligatorio nonostante la
trascorsa flagranza.
Ancora maggiormente si rileva la singolarità dell'art. 224 se si
confronta la situazione di tali stranieri con quella degli autori di
reati per i quali è previsto l'arresto facoltativo. Questi ultimi,
sebbene abbiano commesso un delitto che lo stesso ordinamento,
punendo con una pena superiore a tre anni di reclusione, stima più
grave della contravvenzione al foglio di via obbligatorio, possono
essere tratti in arresto solo se tale misura è giustificata dalla
gravità del fatto ovvero dalla pericolosità del soggetto. Lo
straniero che ha violato il foglio di via obbligatorio, invece, deve
essere obbligatoriamente tratto in arresto anche se il fatto non è
grave o se dalla sua personalità o dalle circostanze del fatto
risulti del tutto assente qualsiasi pericolosità.
Nella fattispecie oggetto di questo giudizio dagli atti si evince
che il Dahri, nonostante la sua lunga permamenza in Italia, è
incensurato, non ha carichi pendenti e - tranne che per la
contravvenzione di cui all'art. 152 - non è stato mai denunciato ad
alcuna autorità giudiziaria. Se si fosse trattato di un arresto
facoltativo la polizia giudiziaria, prima di procedere all'arresto,
avrebbe dovuto valutare queste circostanze. Ugualmente sarebbe stato
tenuto a valutarle questo g.i.p. nel giudizio di convalida
dell'arresto. Trattandosi, invece, di un arresto obbligatorio, queste
circostanze sono irrilevanti ed il giudizio di convalida si riduce
all'esame se sussista la prova che lo straniero abbia omesso di
presentarsi all'autorità di P.S. di frontiera.
Si deve concludere che, in tema di arresto, la situazione degli
stranieri che hanno violato il foglio di via obbligatorio è trattata
più gravemente di quella degli autori di delitti per i quali è
previsto l'arresto facoltativo. Ma se si tiene presente che
quest'ultimo è previsto per gravi delitti, puniti con una pena che
va da oltre tre anni a meno di venti anni di qualsiasi ragionevole
giustificazione.
Non si disconosce che la misura dell'arresto possa essere
giustificata da esigenze diverse dalla gravità del reato desumibile
dalla quantità della pena. In questi casi, però, è necessario che
tali esigenze siano specificate e siano ragionevoli. Veramente
difficile, però, è comprendere quali ragioni giustifichino la
scelta del legislatore delegato di considerare più grave una
contravvenzione, punibile al massimo con sei mesi di arresto, nei
confronti di un delitto punibile con una pena che può giungere sino
a diciannove anni, undici mesi e ventinove giorni di reclusione. E se
a ciò si aggiunge che la legge-delega nei principi e criteri
direttivi non prevede che - sia pure eccezionalmente - la misura
dell'arresto possa essere estesa anche alle contravvenzioni, l'art.
224, oltre che privo di ragionevolezza, appare in netto contrasto con
i principi sulla base dei quali il Governo aveva ricevuto il potere
di esercitare la funzione legislativa.
6. - Il secondo comma dell'art. 224 prescrive l'applicazione di
una misura coercitiva allo straniero arrestato per la violazione del
foglio di via obbligatorio.
Tenuto conto che la direttiva n. 59 della legge-delega pone il
divieto assoluto di applicare qualsiasi misura coercitiva quando il
reato per cui si procede è punito con pena detentiva non superiore
nel massimo a tre anni (la norma recita: "divieto di misure
coercizione che limitano la libertà personale se il reato per il
quale si procede è punito con pena detentiva non superiore nel
massimo a tre anni") e che l'art. 280 del c.p.p., in conformità a
tale direttiva, limita l'applicazione delle misure coercitive ai
delitti (e mai alle contravvenzioni) per i quali la legge stabilisce
la pena della reclusione superiore nel massimo a tre anni, anche per
il secondo comma dell'art. 224 possono ripetersi le medesime
considerazioni svolte per il primo. Anche il secondo comma è in
netto contrasto con i principi e i criteri direttivi stabiliti dalla
legge-delega e determina una ingiustificata disparità di trattamento
degli stranieri arrestati per foglio di via obbligatorio e gli autori
di delitti più gravi.
7. - L'art. 274 del c.p.p., nello specificare le esigenze
cautelari che giustificano l'applicazione della misura coercitiva,
nella lett. b), limita la rilevanza del pericolo di fuga ai soli casi
in cui "il giudice ritenga che possa essere irrogata una pena
superiore a due anni di reclusione". Il secondo comma dell'art. 224,
invece, prescrive l'applicazione della misura di coercizione
ogniqualvolta v'è pericolo di fuga, senza tenere conto della
quantità della pena che potrà essere irrogata. Ciò significa che -
in caso di pericolo di fuga - mentre agli autori di qualsiasi altro
delitto non può essere applicata alcuna misura coercitiva se il
giudice ritenga che possa essere irrogata una pena non superiore a
due anni di reclusione, solo allo straniero, arrestato per la
contravvenzione al foglio di via obbligatorio, la misura di
coercizione deve essere applicata anche se il g.i.p. ritenga che gli
potrà essere irrogata una pena di soli venti giorni di arresto
(cioè il minimo edittale, diminuito per le attenuanti generiche).
Notasi che l'applicazione di una misura coercitiva in caso di
pericolo di fuga è diretta esclusivamente ad impedire che l'autore
di un grave reato si sottragga con la fuga all'esecuzione della pena.
Nessuna rilevanza su tale esigenza cautelare può avere la diversa
natura del reato, poichè - essendo il pericolo di fuga preso in
considerazione per assicurare che l'indagato, in caso di condanna,
sconti la pena - ciò che conta è solo la gravità della pena. Da
tale lato non si comprende il motivo per cui il legislatore delegato
abbia ritenuto essere talmente necessario che gli stranieri
contravventori al foglio di via obbligatorio scontino la pena, da
avere previsto - solo per essi - che il pericolo che con la fuga se
ne sottraggano sia sufficiente per l'applicazione di una misura di
coercizione, senza tenere in alcun conto - notasi - nè la loro
concreta pericolosità, nè la gravità del reato. E se si tiene
presente che la giurisprudenza della Corte di cassazione ritiene che
il pericolo di fuga possa essere sufficientemente desunto dalla
mancanza di stabile dimora o di regolare occupazione lavorativa -
situazioni che ricorrono per la stragrande maggioranza degli
stranieri invitati alla frontiera con foglio di via obbligatorio - il
concreto quadro normativo da applicarsi a tali stranieri può essere
facilmente delineato. Essi vanno obbligatoriamente arrestati, anche
trascorsa la flagranza, perchè trattasi di arresto obbligatorio; nei
loro confronti va obbligatoriamente applicata una misura di
coercizione, in quanto non hanno una stabile dimora.
Che questa sia la concreta situazione normativa è provato dalla
fattispecie che si esamina. Si è già detto che il Dahri è
incensurato e - a parte per la contravvenzione di cui all'art. 152 -
non è stato mai denunciato. Dagli atti emerge che il reato è di
modesta gravità e si può prevedere che la pena sarà irrogata in
una misura assai prossima al minimo edittale, con il beneficio della
sospensione condizionale. Nonostante ciò il p.m., con una corretta
interpretazione del secondo comma dell'art. 224, ha chiesto
l'applicazione della misura coercitiva della custodia cautelare in
carcere, con la motivazione "stante l'assenza della fissa dimora".
L'assenza di fissa dimora ed il correlato pericolo di fuga, dunque,
mentre sarebbero stati irrilevanti in caso di delitto per il quale il
giudice ritenga che possa essere irrogata una pena sino a due anni di
reclusione, sono sufficienti ad applicare una misura coercitiva agli
stranieri arrestati per violazione del foglio di via obbligatorio,
anche se il g.i.p. ritenga che possa essere irrogata una pena di soli
giorni venti di arresto con il beneficio della sospensione
condizionale.
8. - L'art. 152 del testo unico delle leggi di p.s. è stato
emanato nello stesso anno del codice Rocco e - logicamente - è
ispirato agli stessi principi. La norma di quel contesto storico era
pienamente giustificata e non determinava alcuna disparità di
trattamento in quanto il codice prevedeva l'arresto anche per
contravvenzioni punibili con pene più lievi. La situazione è mutata
nettamente in seguito all'entrata in vigore del nuovo codice,
ispirato - in tema di misure restrittive della libertà personale - a
criteri del tutto diversi. Appunto per evitare ingiustificate
disparità di trattamento, il Parlamento con l'art. 6 della legge n.
81/1987, ha conferito al Governo la delega di emanare le necessarie
norme di coordinamento, allo scopo di uniformare le norme processuali
contenute nelle altre leggi ai medesimi principi e criteri direttivi
predeterminati per il codice.
Il Governo, invece, nell'art. 224 non solo ha del tutto omesso di
coordinare l'art. 152 a tali principi, limitandosi nel primo comma a
dire "continuano ad osservarsi le disposizioni dell'art. 152 del r.d.
18 giugno 1931, n. 73...", ma nel secondo comma, innovando il
precedente sistema normativo, ha aggravato la situazione degli
stranieri arrestati per il foglio di via obbligatorio, prevedendo
l'applicazione di una misura coercitiva sulla base del semplice
periodo di fuga, senza tenere conto della pericolosità dell'imputato
e della gravità del reato.
Prima dell'entrata in vigore del nuovo codice, ai sensi degli
artt. 246, terzo comma, e 253, secondo comma, del codice abrogato,
come modificati dalla legge n. 330/1988, dopo la convalida
dell'arresto per il mantenimento della custodia cautelare il pericolo
di fuga era rilevante solo quando "il giudice ritenga, in base ad
elementi specifici, che per il delitto per cui si procede verrà
irrogata con la sentenza una pena che non rientri nei limiti della
sospensione condizionale". Anche nel codice abrogato, dunque, il
pericolo di fuga giustificava l'applicazione di una misura coercitiva
solo nel caso in cui il giudice prevedeva che sarebbe stata irrogata
una pena superiore a due anni di reclusione. Al di fuori di questa
ipotesi, che non poteva mai ricorrere per la contravvenzione al
foglio di via obbligatorio, punibile con una pena sino a mesi sei di
arresto, l'applicazione di una misura coercitiva era possibile
"quando, per la pericolosità dell'imputato desunta dalla sua
personalità e dalle circostanze del fatto, sussistono esigenze di
tutela della collettivita'". Ciò significa che, prima dell'entrata
in vigore del nuovo codice, allo straniero arrestato per foglio di
via obbligatorio, il mantenimento della custodia cautelare non poteva
essere mai giustificato dal pericolo di fuga ma solo dalle "esigenze
di tutela della collettivita'", sulla base di una valutazione del
giudice della "pericolosità dell'imputato desunta dalla sua
personalità e dalle circostanze del fatto".
Nulla di tutto ciò è più previsto nel secondo comma dell'art.
224 in cui, essendo l'applicazione della misura coercitiva
obbligatoria per il semplice pericolo di fuga, al giudice è inibito
di valutare la pericolosità dello straniero.
Si deve concludere che l'art. 224, lungi dall'uniformare l'art.
152 ai criteri direttivi predeterminati dalla legge-delega, ha - in
deroga a questi ultimi - aggravato il trattamento degli stranieri
arrestati per la contravvenzione al foglio di via obbligatorio, sino
al punto da modificare la precedente situazione normativa, anche
laddove - come per il pericolo di fuga - era conforme ai principi
della legge-delega. Tenuto conto che la legge n. 81/1987, non ha
assolutamente conferito al Governo il potere di derogare - a sua
discrezione assoluta - ai principi e criteri direttivi stabiliti
dagli artt. 6 e 2, la disparità di trattamento tra gli stranieri che
violano il foglio di via obbligatorio e gli autori di tutti gli altri
delitti, oltre ad apparire priva di ragionevolezza, viola anche
l'art. 76 della Costituzione, in quanto il Governo non aveva il
potere di esercitare la funzione legislativa non solo in contrasto
con i principi predeterminati dalla legge-delega ma anche per un
diverso oggetto.
La delega è stata conferita per uniformare le altre leggi dello
Stato ai criteri direttivi di cui all'art. 2. La ragione per cui è
stata conferita fissa anche i precisi limiti del suo oggetto:
uniformare le altre leggi ai principi del nuovo codice. Non rientra
certamente in tale oggetto la modifica della precedente legislazione,
laddove era già conforme a tali criteri direttivi, per renderla -
sulla base di diversi principi - difforme.
Il Governo non aveva alcun potere di dettare per i contravventori
al foglio di via obbligatorio una nuova disciplina, in tema di
applicazione di misure coercitive, diversa da quella preesistente ed
in contrasto con i principi e i criteri direttivi della delega. Le
innovazioni normative introdotte, pertanto, non essendo in alcun modo
riconducibili alla delega, sono prive di legittimità costituzionale.
9. - Ad identiche conclusioni si deve pervenire anche per le
disposizioni del primo comma dell'art. 224.
Potrebbe obbiettarsi che il primo comma dell'art. 224, poichè non
introduce una nuova misura di arresto ma si limita a dire che
continuano ad osservarsi le disposizioni dell'art. 152 in tema di
arresto, non costituisce esercizio di una funzionale legislativa,
costituzionalmente illegittima in quanto esercitata in contrasto con
i principi e i criteri direttivi della legge-delega, ma concretizza
solo un caso di mancato esercizio della facoltà di avvalersi della
delega.
L'argomentazione sarebbe infondata.
Dai lavori preparatori alla legge-delega risulta che le direttive
in tema di limitazioni della libertà personale erano considerate non
soltanto tassative ed inderogabili ma anche esaustive di tutte le
limitazioni della libertà personale, nel senso che dovevano essere
applicate a tutte le leggi che in qualsiasi modo ponevano restrizioni
alla libertà personale.
Questa volontà del legislatore-delegante è stata correttamente
recepita dal legislatore-delegato che ha emanato il codice di
procedura. Non è senza significato notare che nel Progetto
preliminare del codice l'art. 272, con cui si apre il titolo primo
del libro quarto, dedicato alle misure cautelari personali, recitava:
"Le libertà della persona possono essere limitate con misure
cautelari... a norma delle disposizioni del presente titolo". Nel
Progetto definitivo, su espressa richiesta della commissione
parlamentare, la norma è stata modificata, introducendo la parola
"soltanto". (Il nuovo testo dell'art. 272 recita: "Le libertà della
persona possono essere limitate con misure cautelari soltanto a norma
delle disposizioni del presente titolo". Con l'inserzione della
parola "soltanto" il legislatore delegato, recependo la volontà del
legislatore delegante, ha voluto sottolineare che dette misure sono
solo quelle previste dal codice e sono applicabili solo nei casi e
con le procedure indicati in detta normativa.
Tutta la dottrina dopo la pubblicazione del nuovo codice è stata
concorde nel ritenere che dalla sua entrata in vigore sarebbe
derivata l'automatica abrogazione di tutte le disposizioni contenute
in leggi speciali che consentivano l'emissione del mandato di cattura
o - in genere - limitazioni della libertà personale, come l'arresto
ed il fermo, in casi non compresi tra quelli nei quali il nuovo
codice consentiva l'adozione di tali misure. Del resto se si leggono
gli artt. 272 e segg. e 380, 381 del codice - che recepiscono
interamente le direttive nn. 32 e 59 - ci si accorge facilmente che
per il carattere generale e tassativo con cui sono formulati, sono
esaustivi di tutte le restrizioni delle libertà personali ed
abrogano le disposizioni contenute nelle leggi speciali che prevedono
l'applicazione di misure cautelari, ovvero l'arresto o il fermo, in
casi non più consentiti.
Il decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, con cui sono state
emanate le norme di coordinamento, ha - quindi - modificato la
normativa del codice di procedura, emanato con d.P.R. 22 settembre
1988, n. 447, relativamente all'arresto degli stranieri
contravventori al foglio di via obbligatorio. Per comprendere ciò è
sufficiente rilevare che se l'art. 224 non vi fosse stato, l'art. 152
del r.d. n. 733/1931, nella parte in cui prevede l'arresto
obbligatorio del contravventore al foglio di via obbligatorio,
sarebbe stato abrogato. Il primo comma dell'art. 224 ha proprio la
funzione di mantenere in vigore l'arresto previsto dall'art. 152 (il
secondo comma, invece, ha la funzione di rendere applicabile una
misura di coercizione anche nei casi in cui in precedenza non era
possibile). Il primo comma, pertanto, ha contenuto precettivo e
costituisce esercizio di una funzione legislativa, esercitata in
contrasto con i principi e i criteri direttivi predeterminati dalla
legge-delega.
10. - Che l'art. 224 sia una norma talmente eccezionale da
costituire una vera e propria anomalia è provato dalla
considerazione che attualmente nell'intero ordinamento giuridico non
esiste nessuna altra contravvenzione per cui siano previsti l'arresto
o l'applicazione di una misura coercitiva e nessun altro delitto in
cui il pericolo di fuga sia rilevante quando la pena che si prevede
che possa essere irrogata non sia superiore a due anni di reclusione.
L'art. 207 delle disp. coord. del codice, infatti, ha
espressamente abrogato tutte le disposizioni difformi contenute nelle
leggi speciali "salvo quanto diversamente stabilito in questo titolo
e nel titolo terzo". Se si esaminano le disposizioni contenute nei
due predetti titoli ci si accorge facilmente che in tema di arresto e
di applicazione di misure coercitive l'unica eccezione è solo quella
stabilita nell'art. 224.
Nè per superare una tale anomalia si può argomentare che l'art.
224 è applicabile solo agli stranieri mentre l'art. 3 della
Costituzione tutela l'uguaglianza tra i cittadini. A parte la
considerazione che gli artt. 6 e 2 della legge-delega non prevedono
alcuna eccezione per gli stranieri - e, conseguenzialmente, non
poteva essere posta dal legislatore delegato - è da rilevare che
sussiste anche una non ragionevole disparità di trattamento tra gli
stranieri che commettono qualsiasi altro delitto, che l'ordinamento
penale, punendo più gravemente, ritiene più grave, e gli stranieri
che contravvengono al foglio di via obbligatorio.
Ugualmente i dubbi di legittimità costituzionale non possono
essere superati dall'ultimo comma dell'art. 224 in cui il legislatore
delegato, mostrando di essere ben conscio del contrasto tra la norma
di coordinamento ed i principi e, i criteri direttivi dell'art. 2, ha
statuito che queste disposizioni si applicano "non oltre il termine
di due anni a decorrere dall'entrata in vigore del codice", in quanto
nella legge-delega non è stato in alcun modo conferito il potere di
derogare ai principi e ai criteri direttivi dell'art. 2 e determinare
non ragionevoli disparità di trattamento nemmeno per un periodo di
tempo limitato.
Per ritenere non fondati i vizi di legittimità costituzionale del
primo e del secondo comma dell'art. 224, bisognerebbe sostenere che
per le norme di coordinamento la delega sia stata conferita senza la
predeterminazione di principi e di criteri direttivi. Siccome ciò
non è, in quanto l'art. 6 espressamente richiama i principi e i
criteri direttivi predeterminati nell'art. 2, nè potrebbe essere, in
quanto in tale caso la legge-delega sarebbe illegittima per
violazione dell'art. 76 della Costituzione, non è accoglibile la
tesi secondo cui per le norme di coordinamento il Governo della
Repubblica aveva una libertà assoluta di scegliere i principi da
seguire.
11. - Le questioni di legittimità costituzionale esaminate, oltre
a non essere manifestamente infondate, sono rilevanti sulla
decisione. A questo g.i.p. è stato chiesto dal p.m. di convalidare
l'arresto e di applicare la misura coercitiva della custodia
cautelare in carcere. Entrambi questi giudizi (giudizio sulla
convalida dell'arresto e giudizio sull'applicabilità di una misura
coercitiva) hanno natura giurisdizionale e non possono essere
definiti indipendentemente dalla risoluzione delle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 224 delle disp. coord. del
c.p.p. e 152 del r.d. n. 773/1931. Ne consegue che il giudizio va
sospeso e gli atti, come concordemente richiesto dal p.m. e dalla
difesa, vanno rimessi alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 134 della Costituzione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale - sollevata di ufficio e sulla quale il
p.m. e la difesa si sono associati - degli artt. 224, primo e secondo
comma, delle disp. coord. del c.p.p., e 152, terzo comma, del r.d. 18
giugno 1931, n. 773, con riferimento agli artt. 3 e 76 della
Costituzione e precisamente:
a) degli indicati artt. 224, primo comma, e 152 - con
riferimento all'art. 3 della Costituzione - nella parte in cui
prevedono l'arresto obbligatorio, anche trascorsa la flagranza, dello
straniero munito di foglio di via obbligatorio che si discosti
dall'itinerario previsto, con una non ragionevole disparità di
trattamento con gli autori di tutti gli altri reati per i quali - ai
sensi dell'art. 380 del c.p.p. - l'arresto obbligatorio è previsto
solo quando sono colti nella flagranza di un delitto - e mai di una
contravvenzione - punibile con la reclusione non inferiore nel minimo
a cinque anni e superiore nel massimo a venti anni;
b) dello stesso art. 224, primo comma - con riferimento
all'art. 76 della Costituzione - nella parte in cui prevede l'arresto
obbligatorio, come specificato sub a), in violazione dei principi e
criteri direttivi predeterminati negli artt. 6 e 2, direttiva n. 32,
della legge di delega del 16 febbraio 1987, n. 81, che prevede
l'arresto obbligatorio solo di chi è colto nella flagranza di un
delitto - e mai di una contravvenzione punibile con la reclusione non
inferiore nel minimo a cinque anni e nel massimo a venti anni;
c) degli stessi artt. 224, primo comma, e 152 - con riferimento
all'art. 3 della Costituzione - nella parte in cui prevedono
l'arresto obbligatorio per una contravvenzione punibile al massimo
con sei mesi di arresto, senza tenere conto della gravità del fatto
e della pericolosità del soggetto, con una non ragionevole
disparità di trattamento con gli autori di delitti più gravi,
punibili con una pena sino a diciannove anni, undici mesi e ventinove
giorni di reclusione, per i quali - ai sensi dell'art. 381 del c.p.p.
- l'arresto è facoltativo e ad esso si può procedere "soltanto se
la misura è giustificata dalla gravità del fatto ovvero dalla
pericolosità del soggetto desunta dalla sua personalità o dalle
circostanze del fatto";
d) dell'art. 224, primo comma - con riferimento all'art. 76
della Costituzione - nella parte in cui prevede l'arresto
obbligatorio descritto sub c), in violazione degli artt. 6 e 2,
direttiva n. 32, della legge-delega citata che prevedono l'arresto
facoltativo per gli autori di delitti (e mai contravvenzioni)
punibili con pena sino a diciannove anni, undici mesi e ventinove
giorni di reclusione "soltanto se la misura è giusitifcata dalla
gravità o dalle circostanze del fatto o dalla pericolosità del
soggetto";
e) dell'art. 224, secondo comma - con riferimento all'art. 3
della Costituzione - nella parte in cui prevede l'applicazione di una
misura coercitiva ai contravventori al foglio di via obbligatorio,
con una non ragionevole disparità di trattamento nei confronti degli
autori di tutti gli altri reati per i quali l'art. 280 del c.p.p.
prevede che dette misure "possono essere applicate solo quando si
procede per delitti (e mai per contravvenzioni) per i quali la legge
stabilisce la pena dell'ergastolo o della reclusione superiore nel
massimo a tre anni";
h) dello stesso art. 224, secondo comma - con riferimento
all'art. 76 della Costituzione - nella parte in cui prevede
l'applicabilità di una misura coercitiva per una contravvenzione
punibile al massimo con sei mesi di arresto, in violazione della
legge-delega che nell'art. 2, direttiva n. 59, pone il divieto
assoluto "di misure coercitive che limitano la libertà personale se
il reato per il quale si procede è punito con pena detentiva non
superiore nel massimo a tre anni";
g) dell'art. 224, secondo comma - con riferimento all'art. 3
della Costituzione - nella parte in cui prevede ai contravventori al
foglio di via obbligatorio l'applicazione di una misura coercitiva
quando sussiste concreto pericolo di fuga, anche nel caso in cui il
giudice ritenga che possa con la sentenza essere irrogata una pena di
giorni venti di arresto con il beneficio della sospensione
condizionale, con una non ragionevole disparità di trattamento con
gli autori di qualsiasi altro delitto per i quali - ai sensi
dell'art. 274, lett. b), del c.p.p. - il concreto pericolo di fuga
giustifica l'applicazione della misura di coercizione solo nel caso
in cui "il giudice ritenga che possa essere irrogata una pena
superiore a due anni di reclusione";
h) dello stesso art. 224, secondo comma - con riferimento
all'art. 76 della Costituzione - nella parte in cui prevede, in caso
di concreto pericolo di fuga dello straniero arrestato per la
contravvenzione al foglio di via obbligatorio, l'applicazione di una
misura di coercizione anche se il giudice ritenga che con la sentenza
possa essere irrogata una pena di giorni venti di arresto con il
beneficio della sospensione condizionale, senza tenere conto della
gravità del fatto e della pericolosità dello straniero, in
violazione dei principi e dei criteri direttivi della legge-delega,
predeterminati nell'art. 2, direttiva n. 59, introducendo in tale
modo una modifica alla precedente normativa, che espressamente
escludeva in questo caso il mantenimento della custodia cautelare;
modifica che, non essendo diretta ad uniformare la precedente
legislazione ai criteri direttivi della legge-delega ma - al
contrario - a rendere la prima maggiormente difforme da questi
ultimi, non è in alcun modo riconducibile all'oggetto della delega;
Sospende il giudizio in corso nei confronti di Dahri Samir;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza,
letta alle parti nell'udienza camerale, sia notificata al Presidente
del Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera
dei deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Torino, nell'udienza camerale del 27 novembre
1989.
Il giudice: PALMISANO

90C0141