1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 28-10-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 66 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 settembre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 settembre 2009 (della Regione Emilia-Romagna). Sicurezza pubblica - Volontariato - Comuni, Province e Citta' metropolitane - Possibilita' per i sindaci, previa intesa col prefetto, di avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini non armati al fine di segnalare alle Forze di polizia dello Stato o locali, eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale - Iscrizione delle associazioni in un apposito elenco tenuto dal prefetto - Determinazione con decreto del Ministro dell'interno di ambiti operativi, modalita' e requisiti - Lamentata esorbitanza dalla materia della sicurezza pubblica ed incidenza sulla disciplina regionale in materia di polizia comunale e provinciale e in materia di politiche sociali, esorbitanza dai limiti della potesta' regolamentare spettante allo Stato, e, in subordine, carenza di coinvolgimento delle Regioni - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione dei limiti alla competenza statale in materia di sicurezza pubblica, violazione della competenza regionale residuale in materia di polizia amministrativa locale e in materia di politiche sociali, violazione dei limiti alla potesta' regolamentare statale, violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 15 luglio 2009, n. 94, art. 3, commi 40, 41, 42 e 43. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. h), quarto e sesto, e 118; legge della Regione Emilia-Romagna 4 dicembre 2003, n. 24, modificata dalla legge regionale 28 settembre 2007, n. 21. (009C0602) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 28-10-2009)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale 14 settembre 2009, n. 1350 (doc. 1),
rappresentata e difesa, come da procura a margine del presente atto,
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Rosaria
Russo Valentini, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv.
Russo Valentini in corso Vittorio Emanuele II n. 284, 00186 Roma;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 3 della
legge 15 luglio 2009, n. 94, Disposizioni in materia di sicurezza
pubblica, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 24 luglio 2009, n. 170,
suppl. ord., in relazione ai seguenti commi:
comma 40, nella parte in cui comprende nelle attività
soggette a disciplina esclusivamente statale materie di competenza
regionale, quali la sicurezza urbana in senso ampio e le situazioni
di disagio sociale;
comma 41, nella parte in cui esso prevede che anche le
associazioni aventi ad oggetto attività correlate con la sicurezza
urbana e le situazioni di disagio sociale, ma non relative alla
tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, siano soggette
all'iscrizione nell'elenco tenuto dai prefetti;
comma 42, in quanto esso impone ai sindaci di utilizzare in
via prioritaria le associazioni costituite tra gli appartenenti, in
congedo, alle Forze dell'ordine, alle Forze armate e agli altri Corpi
dello Stato anche in relazione a compiti diversi da quelli di
segnalare circostanze rilevanti ai fini dell'ordine pubblico e
sicurezza, e vieta l'iscrizione negli elenchi delle associazioni
diverse da quello ora citate ove esse siano destinatarie, a qualsiasi
titolo, di risorse economiche a carico della finanza pubblica, anche
in relazione alle funzioni di volontariato relative alla polizia
amministrativa;
comma 43 nella parte in cui affida al Ministro dell'interno
il compito di adottare un decreto mediante il quale sono determinati
gli ambiti operativi delle disposizioni di cui ai commi 40 e 41,
nonchè i requisiti per l'iscrizione nell'elenco, e sono disciplinate
le modalità di tenuta dei relativi elenchi, anche in relazione a
materie di competenza regionale comprese nell'ambito della sicurezza
urbana e delle situazioni di disagio sociale;
in subordine, gli stessi commi 40, 41 e 43: quanto al comma
40, nella parte in cui non prevede che all'intesa in esso prevista
partecipi anche la regione direttamente o attraverso i soggetti
locali individuati con legge regionale; quanto al comma 41, nella
parte in cui non prevede alcun ruolo della regione nella procedura di
iscrizione e nel monitoraggio della permanenza dei requisiti in capo
alle associazioni ed ai loro membri, nonostante che tali associazioni
operino nelle materie di competenza regionale; quanto al comma 43, in
quanto prevede una disciplina unitaria di ambiti appartenenti sia
alla competenza statale sia alla competenza regionale senza istituire
alcun meccanismo di coordinamento, ed in particolare senza prevedere
l'intesa con la Conferenza Stato-regioni o Conferenza unificata, per
violazione:
dell'art. 117, secondo comma, Cost.;
dell'art. 117, quarto comma, Cost;
dell'art. 117, sesto comma, Cost.;
dell'art. 118 Cost.;
del principio di leale collaborazione, nei modi e per i
profili di seguito illustrati.
F a t t o
La Regione Emilia-Romagna è dotata di potestà legislativa piena
in materia di polizia amministrativa locale: materia che, essendo
espressamente eccettuata dalla competenza esclusiva statale in
materia di ordine pubblico e sicurezza dall'art. 117, secondo comma,
lett. h), della Costituzione e non essendo ripresa tra le materie
concorrenti di cui al terzo comma, risulta contemporaneamente
«nominata» ed affidata alla competenza piena delle regioni, salvi
ovviamente i vincoli che possano derivare dalle altre materie statali
di cui all'art. 117, secondo comma.
Come altre regioni, la Regione Emilia-Romagna - accanto a quanto
possa risultare dalle discipline dei diversi settori - si è
recentemente dotata di una ampia legge organica di disciplina del
servizio di polizia locale con la legge regionale 4 dicembre 2003, n.
24, come modificata dalla legge regionale 28 settembre 2007, n. 21,
recante Disciplina della polizia amministrativa locale e promozione
di un sistema integrato di sicurezza.
Tale legge, composta di cinque Capi e ventitrè articoli,
disciplina la materia nei suoi diversi aspetti, e tra l'altro
prevede, all'art. 8, la Utilizzazione del volontariato, che avviene
(come prevede il comma 1, nel quadro «dei principi e delle finalità
fissate dagli articoli 1 e 2 della legge 11 agosto 1991, n. 266,
Legge-quadro sul volontariato».
Sempre il comma 1 dispone che l'utilizzazione del volontariato
«è volta a realizzare una presenza attiva sul territorio, aggiuntiva
e non sostitutiva rispetto a quella ordinariamente garantita dalla
polizia locale, con il fine di promuovere l'educazione alla
convivenza e il rispetto della legalità, la mediazione dei conflitti
e il dialogo tra le persone, l'integrazione e l'inclusione sociale».
Si tratta dunque di ambiti e finalità che rientrano
compiutamente nella competenza legislativa regionale, senza invadere
la materia statale dell'ordine pubblico e sicurezza.
Il comma 2 dispone che «i volontari, individuati dalle
amministrazioni locali anche sulla base di indicazioni provenienti
dalle associazioni di volontariato, potranno essere impiegati a
condizione che essi:
a) operino sulla base delle indicazioni ed in maniera
subordinata al comandante o al responsabile della polizia locale
stessa o ad altro operatore di detta polizia da esso individuato;
b) non abbiano subito condanna a pena detentiva per delitto
non colposo o non siano stati sottoposti a misure di prevenzione e
non siano stati espulsi dalle forze armate o dalle forze di polizia
nazionali, ovvero destituiti o licenziati per giusta causa o
giustificato motivo soggettivo da pubblici uffici;
c) abbiano frequentato, con profitto, specifico corso di
formazione professionale disciplinato dalla Giunta regionale;
d) siano adeguatamente assicurati».
Non si tratta dunque - nella legge regionale - di attività
svolte autonomamente da associazioni di cittadini, ma di singoli
volontari che vengono in una certa misura inseriti
nell'organizzazione della polizia locale. È invece previsto (ed è
il comma 3) che le associazioni di volontariato possano invece
stipulare convenzioni con i comuni e le province «con sole finalità
di supporto organizzativo ai soci che svolgano le attività di cui al
presente comma», e ciò «a condizione che dette associazioni non
prevedano nell'accesso e nei propri fini forme di discriminazione di
sesso, razza, lingua, religione, opinioni politiche e condizioni
personali o sociali».
Il comma 4 individua uno strumento di coordinamento a livello
regionale rivolto ad «assicurare l'adeguata uniformità sul
territorio regionale» in un potere di emanare direttive relative
all'utilizzo di volontari, approvate dalla Giunta regionale «d'intesa
con la Conferenza Regione-Autonomie locali».
Tali direttive sono state emanate con la deliberazione n. 275 del
2005, assunta a seguito della prescritta intesa con gli enti locali
della regione (doc. 2).
Tra gli elementi che possono essere considerati salienti si può
segnalare l'indirizzo secondo il quale «lo spirito della presenza del
volontario deve pertanto essere improntato ad una figura amica e
rassicurante che, mediante una attenta capacità di ascolto della
comunità presso la quale è chiamato ad operare, contribuisce allo
sviluppo: delle azioni di prevenzione; delle attività di
informazione rivolte ai cittadini; delle attività di educazione e
sicurezza stradale; di una maggiore presenza e visibilità del comune
nello spazio pubblico urbano; del collegamento fra i cittadini, le
polizie locali e gli altri servizi locali; del senso civico della
cittadinanza; di un maggior rispetto delle regole che le comunità si
danno per assicurare a tutti una civile e serena convivenza».
Va rilevato che è espressamente escluso che i volontari abbiano
poteri di accertamento, anche limitatamente all'accertamento della
identità delle persone. La collaborazione dei volontari si limiterà
dunque ad una «qualificata attività di segnalazione delle
problematicità riscontrate finalizzata al miglioramento delle
funzioni di prevenzione e controllo svolta dalla polizia locale»,
fermo restando che è riservata alla polizia locale di riferimento
«ogni decisione sull'eventuale utilizzo delle segnalazioni per i fini
propri di istituto».
La direttiva pone di seguito i criteri perchè ogni comune
istituisca e mantenga aggiornato un registro nominativo dei volontari
da cui sia desumibile in ogni momento il rispetto, per ciascuno di
essi, delle condizioni di cui all'art. 8, comma 2, lettera b), c) e
d) della legge n. 24/2003, e nel quale siano altresì riportate
ulteriori specifiche competenze attribuite al singolo volontario tra
quelle aventi possibile rilevanza per l'organizzazione delle
attività di cui alla presente direttiva (quali: pronto soccorso,
protezione civile, altre forme di volontariato in campo ambientale,
ittico, venatorio e di tutela degli animali), ed affronta poi i temi
della copertura assicurativa, della formazione, della dipendenza
organizzativa, dei segni distintivi, delle convenzioni e delle
attività di volontariato nell'ambito delle province, da coordinare
con quelle attivate dai comuni.
In un ambito almeno in parte corrispondente a quello della
disciplina regionale ora sinteticamente illustrata interviene ora la
legge 15 luglio 2009, n. 94, recante Disposizioni in materia di
sicurezza pubblica.
Si tratta dei commi da 40 a 43 dell'art. 3, i quali sono rivolti
a disciplinare, come testualmente dice il primo di essi, la
«collaborazione di associazioni tra cittadini non armati al fine di
segnalare alle Forze di polizia dello Stato o locali eventi che
possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di
disagio sociale». Di tale collaborazione possono avvalersi, dice lo
stesso comma, «i sindaci, previa intesa con il prefetto».
Il seguente comma 41 prescrive che le associazioni che desiderano
svolgere tale attività di collaborazione siano «iscritte in apposito
elenco tenuto a cura del prefetto, previa verifica da parte dello
stesso, sentito il comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza
pubblica, dei requisiti necessari previsti dal decreto di cui al
comma 43», e che il prefetto provveda altresì «al loro periodico
monitoraggio, informando dei risultati il comitato».
Il comma 42 da un lato stabilisce una priorità nella
collaborazione in favore delle associazioni «costituite tra gli
appartenenti, in congedo, alle Forze dell'ordine, alle Forze armate e
agli altri Corpi dello Stato», dall'altra stabilisce che le
associazioni diverse da quelle appena ricordate possono essere
iscritte negli elenchi «solo se non siano destinatarie, a nessun
titolo, di risorse economiche a carico della finanza pubblica».
Il comma 43, infine, opera un largo rinvio ad un decreto
ministeriale per il completamento della sommaria disciplina posta dai
commi precedenti. Precisamente, è previsto che con decreto del
Ministro dell'interno, da adottare entro sessanta giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge, siano determinati «gli
ambiti operativi delle disposizioni di cui ai commi 40 e 41, i
requisiti per l'iscrizione nell'elenco e sono disciplinate le
modalità di tenuta dei relativi elenchi».
Tale decreto è stato emanato in data 8 agosto 2009, e la Regione
Emilia-Romagna ha deliberato l'impugnazione anche di esso per
conflitto di attribuzione, in quanto i vizi di legittimità
costituzionale che essa ritiene di individuare nelle disposizioni
della legge n. 94 del 2009, oggetto del presente giudizio, si
riverberino anche su tale decreto, oltre che in quanto tale decreto
possa ritenersi violare in modo autonomo le competenze costituzionali
della regione.
In effetti, le impugnate disposizioni della legge n. 94 del 2009
risultano ad avviso della Regione Emilia-Romagna costituzionalmente
illegittime per i seguenti motivi di
D i r i t t o
I) Premessa sulla identificazione rispettiva delle materie «ordine
pubblico e sicurezza» e «polizia amministrativa locale».
La distinzione tra la polizia amministrativa locale e la polizia
di sicurezza è ormai risalente: così, nella sent. n. 77 del 1987 la
Corte ha dichiarato, fra l'altro, la illegittimità costituzionale
dell'art. 19, quarto comma, d.P.R. n. 616/1977 nella parte in cui non
limitava i poteri del prefetto, ivi previsti, esclusivamente alle
esigenze di pubblica sicurezza, precisando che «quest'ultima deve
intendersi come funzione inerente alla prevenzione dei reati o al
mantenimento dell'ordine pubblico». La Corte costituzionale, oltre a
far coincidere il concetto di ordine pubblico e quello di pubblica
sicurezza, contrapponeva la polizia di sicurezza alla polizia
amministrativa, precisando che questa «riguarda ... l'attività di
prevenzione e repressione diretta ad evitare danni o pregiudizi a
persone o cose nello svolgimento di attività rientranti nelle
materie affidate alla competenza regionale (sentenza n. 218 del
1988)» (v. la sent. n. 290/2001).
Tale impostazione fu «codificata», nel vigore del vecchio Titolo
V, dall'art. 159, d.lgs. n. 112/1998, che - nel comma 1 - riconosceva
alla polizia locale carattere di attività «strumentale» alle
competenze regionali e locali e - nel comma 2 - collegava la materia
della polizia di sicurezza in modo esclusivo alla prevenzione dei
reati.
Tale reciproca delimitazione degli ambiti è stata confermata
dalla Corte costituzionale dopo la riforma del Titolo V, nella prima
sentenza che si è pronunciata sull'art. 117, comma 2, lett. h): la
sent. n. 407/2002 afferma la necessità di interpretare in modo
restrittivo l'espressione «sicurezza» di cui all'art. 117, comma 2,
lett. h):
«il contesto specifico della lettera h) del secondo comma
dell'art. 117 - che riproduce pressochè integralmente l'art. 1,
comma 3 lettera l), della legge n. 59 del 1997 - induce, in ragione
della connessione testuale con ''ordine pubblico'' e dell'esclusione
esplicita della ''polizia amministrativa locale'', nonchè in base ai
lavori preparatori, ad un'interpretazione restrittiva della nozione
di ''sicurezza pubblica''».
Precisava ancora la Corte che la sicurezza pubblica, «secondo un
tradizionale indirizzo di questa Corte, è da configurare, in
contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa regionale e
locale, come settore riservato allo Stato relativo alle misure
inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine
pubblico (sentenza n. 290 del 2001)» (punto 3.1 del Diritto; v. anche
la sent. n. 428/2004, punto 3 del Diritto, e la sent. n. 95/2005).
Dunque, la materia polizia amministrativa affidata alla potestà
legislativa piena delle regioni comprende anche gli aspetti relativi
alla sicurezza, purchè non si tratti di «misure inerenti alla
prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine pubblico».
In piena continuità con tale linea giurisprudenziale è da
ultimo intervenuta la sentenza n. 196 del 2009, relativa (tra
l'altro) all'estensione ed alla natura dei poteri esercitabili dai
Sindaci, ai sensi dei commi 1 e 4 dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del
2000, come innovati dall'art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n.
92, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24 luglio
2008, n. 125.
Tale sentenza ha respinto il ricorso della Provincia autonoma di
Bolzano (il quale peraltro - giova rilevarlo sin d'ora - riguardava
un'autonomia speciale, e si svolgeva sulla base di parametri
costituzionali diversi da quelli qui invocati) proprio sulla base
della conferma di una netta separazione tra le funzioni statali in
materia di ordine pubblico e sicurezza, da una parte, e le funzioni
regionali di polizia amministrativa «nelle materie di competenza»
dall'altra. Di qui la conclusione secondo la quale «i poteri
esercitabili dai sindaci, ai sensi dei commi 1 e 4 dell'art. 54 del
d.lgs. n. 267 del 2000» - cioè i poteri di ordinanza - «non possono
che essere quelli finalizzati alla attività di prevenzione e
repressione dei reati e non i poteri concernenti lo svolgimento di
funzioni di polizia amministrativa nelle materie di competenza delle
regioni e delle province autonome».
Giova peraltro osservare che, pur nel permanere senza mutamenti
di tale fondamentale distinzione, la riforma del Titolo V della parte
seconda della Costituzione del 2001 ha ugualmente operato un
ampliamento qualitativamente e quantitativamente importante della
competenza legislativa regionale in materia di polizia amministrativa
locale.
Da una parte, infatti, la competenza in materia è passata da
concorrente a residuale (e, al tempo stesso, espressamente indicata
come regionale dall'art. 117, secondo comma). Dall'altra, la sua
stessa natura di materia strumentale al compiuto esercizio delle
funzioni in altre materie fa sì che la competenza legislativa
regionale si espanda nella stessa misura in cui essa diviene generale
e residuale, rimanendone eccettuate le sole materie espressamente
riservate allo Stato. Venuto meno con la riforma del Titolo V il
limite positivo delle materie (cioè la limitazione alle materie
espressamente attribuite), la competenza regionale in materia di
polizia amministrativa può essa stessa essere delimitata solo
mediante la riserva espressa di un ambito materiale allo Stato.
Ne risulta, venendo ora allo specifico oggetto del presente
giudizio, che vi è competenza legislativa regionale (e non vi è
affatto una specifica competenza legislativa statale) in relazione
alle «situazioni di disagio sociale», e che vi è altresì competenza
regionale (e correlativa assenza di competenza statale) in materia di
«sicurezza urbana» in relazione a quanto di tale materia non concerne
la tutela dell'ordine pubblico e la prevenzione dei reati.
Ma di ciò conviene ora dire in relazione alle specifiche norme
impugnate.
II) In primo luogo. Illegittimità costituzionale dei commi 40, 41,
42 e 43 per violazione dell'articolo 117, commi secondo, quarto e
sesto della Costituzione.
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 40, nella
parte in cui comprende nelle attività soggette a disciplina
esclusivamente statale materie di competenza regionale, quali la
sicurezza urbana in senso ampio e le situazioni di disagio sociale.
Come esposto in narrativa, il comma 40 dell'art. 3 della legge n.
94 del 2009 prevede che i sindaci possano avvalersi della
«collaborazione di associazioni tra cittadini non armati al fine di
segnalare alle Forze di polizia dello Stato o locali eventi che
possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di
disagio sociale», e che tale decisione debba essere assunta «previa
intesa con il prefetto».
Ugualmente si è illustrato che i commi seguenti dispongono che
le associazioni che collaborano debbano essere iscritte in un elenco
tenuto e gestito dal prefetto, e che i requisiti delle associazioni
ed il loro ambito di operatività sia definito dal Ministro
dell'interno. Nessun ruolo è previsto, invece, per le regioni.
Sembra evidente che tale disposizione suppone o presuppone che la
materia di riferimento di tali interventi sia, nel riparto di cui
all'art. 117 della Costituzione, di esclusiva competenza statale, e
precisamente che si tratti della materia di cui al secondo comma,
lettera h): la materia denominata «ordine pubblico e sicurezza».
Ora, ad avviso della regione le disposizioni in questione
sarebbero costituzionalmente illegittime anche se tale fosse, e fosse
esclusivamente, la materia di riferimento. La Costituzione stabilisce
infatti all'art. 118, terzo comma, che la legge statale disciplini
proprio in relazione a tale materia «forme di coordinamento fra Stato
e regioni».
Si noti che a tale disposizione non può essere attribuito
carattere semplicemente «facoltizzante», perchè ciò equivarrebbe a
dire che la disposizione non ha alcun significato: essendo evidente
che il legislatore statale può sempre disciplinare forme di
coordinamento tra lo Stato e le regioni. La disposizione in questione
significa dunque che la Costituzione stessa giudica tali forme di
coordinamento indispensabili, ed in questo modo esse divengono
costituzionalmente necessarie.
E sembra altresì evidente che per nessuna area della materia
«ordine pubblico e sicurezza» il coordinamento è necessario quanto
rispetto alla confinante materia della polizia amministrativa locale:
tanto confinante che la Costituzione ha avvertito il bisogno di
menzionarle nella stessa lett. h) del secondo comma, per ricordare
che essa rimaneva assegnata alle regioni.
Ma il fatto è che in realtà ad essere del tutto erronea è la
premessa stessa delle disposizioni statali qui impugnate: che, cioè,
si tratti di materia che si esaurisce nella tutela dell'ordine e
sicurezza pubblica.
Ciò risulta evidente sol che si considerino analiticamente i due
ambiti ai quali la legislazione statale fa riferimento. In effetti,
fa impressione notare che il comma 40 neppure menziona la materia
statale dell'ordine pubblico e sicurezza, ma direttamente si
riferisce agli «eventi che possano arrecare danno alla sicurezza
urbana ovvero situazioni di disagio sociale». Il concetto di
«sicurezza urbana» e il concetto di «disagio sociale» sono dunque
quelli che definiscono l'ambito di attività della collaborazione
volontaria alle funzioni di polizia locale.
Quanto alla nozione di «sicurezza urbana», va in primo luogo
osservato che non ne esiste - per quanto qui risulta - una
definizione nelle leggi statali.
La legge di questa regione n. 23 del 2003 utilizza la nozione di
«sicurezza delle citta» (art. 1, comma 1), ed include nella nozione
(art. 2, comma 1) «le azioni volte al conseguimento di una ordinata e
civile convivenza nelle città e nel territorio regionale, anche con
riferimento alla riduzione dei fenomeni di illegalità e inciviltà
diffusa».
Al livello statale una definizione di sicurezza urbana è invece
fornita dal decreto ministeriale 5 agosto 2008, secondo il quale con
tale espressione si intende «un bene pubblico da tutelare attraverso
attività poste a difesa, nell'ambito delle comunità locali, del
rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le
condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e
la coesione sociale». Come si vede, la nozione non è molto diversa
da quella della legge regionale, e nella lettera non ne restringe
certo l'operatività alla sola prevenzione e repressione dei reati.
Neppure la nozione di «situazioni di disagio sociale» trova una
definizione legislativa o altra definizione al livello statale. Nella
legge di questa regione n. 23 del 2003 si pone tra gli scopi degli
interventi la «prevenzione, contrasto e riduzione delle cause del
disagio e dell'emarginazione sociale, con particolare riferimento
alla legge regionale 12 marzo 2003, n. 2 (Norme per la promozione
della cittadinanza sociale e per la realizzazione del sistema
integrato di interventi e servizi sociali)» (art. 2, comma 3).
Quello che risulta certo, in ogni modo, è che il generico
riferimento alle «situazioni di disagio sociale» allontana ancor più
le attività di collaborazione volontaria alla vigilanza di polizia
locale dallo stretto ambito dell'ordine pubblico e sicurezza.
In questi termini, sembra evidente che la disposizione di cui al
comma 40, nella parte in cui prevede l'intesa del prefetto in
relazione alle decisioni comunali di avvalersi di tale collaborazione
con riferimento alle materie della sicurezza urbana e del disagio
sociale, anzichè alla materia dell'ordine pubblico e sicurezza,
viola la competenza regionale in materia di polizia amministrativa
locale.
Si tratta, inoltre, di competenza che la legge regionale ha già
disciplinato con la legge n. 24 del 2003, il cui contenuto è stato
illustrato in narrativa.
Dalle considerazioni sopra esposte discende l'illegittimità
costituzionale della disposizione.
2) Illegittimità costituzionale del comma 41, nella parte in cui
esso prevede che anche le associazioni aventi ad oggetto attività
correlate con la sicurezza urbana e le situazioni di disagio sociale,
ma non relative alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza,
siano soggette all'iscrizione nell'elenco tenuto dai prefetti.
Il seguente comma 41 prescrive che le associazioni che desiderano
svolgere tale attività di collaborazione siano «iscritte in apposito
elenco tenuto a cura del prefetto, previa verifica da parte dello
stesso, sentito il comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza
pubblica, dei requisiti necessari previsti dal decreto di cui al
comma 43», e che il prefetto provveda altresì «al loro periodico
monitoraggio, informando dei risultati il comitato».
L'illegittimità costituzionale del comma 40 si riverbera sul
comma 41, dal momento che esso prescrive che le associazioni -
evidentemente quelle di cui al comma 40 - siano iscritte in un elenco
tenuto e gestito dalle prefetture. Non altera certo il carattere
esclusivamente statale della gestione la circostanza che sia
richiesto il parere del comitato provinciale per l'ordine e la
sicurezza pubblica, trattandosi di organo anch'esso statale, senza
alcuna partecipazione regionale (art. 20 legge 121 del 1981).
Ora, se si trattasse di associazioni che propongono la propria
collaborazione nel solo ambito dell'ordine pubblico e sicurezza (art.
117, secondo comma, lett. h), Cost.), vi sarebbe solo da lamentare la
mancata attuazione delle «forme di coordinamento» previste dall'art.
118, terzo comma, Cost.
Trattandosi invece di associazione chiamate ad operare - ben
oltre se non addirittura al di fuori dell'ambito dell'ordine pubblico
e sicurezza - nel campo della sicurezza urbana e delle situazioni di
disagio sociale, netta risulta l'invasione dell'ambito in cui la
Costituzione prevede la competenza regionale.
3) Illegittimità costituzionale del comma 42, in quanto si
intenda che esso impone ai sindaci di utilizzare in via prioritaria
le associazioni costituite tra gli appartenenti, in congedo, alle
Forze dell'ordine, alle Forze armate e agli altri Corpi dello Stato
anche in relazione ad attività diverse da quella di segnalare
circostanze rilevanti ai fini dell'ordine pubblico e sicurezza,
nonchè in quanto, vietando l'iscrizione negli elenchi delle
associazioni diverse da quello ora citate ove esse siano
destinatarie, a qualsiasi titolo, di risorse economiche a carico
della finanza pubblica, comprime irrazionalmente l'esercizio della
potestà legislativa regionale in materia di polizia amministrativa.
Il comma 42 da un lato stabilisce una priorità nella
collaborazione in favore delle associazioni «costituite tra gli
appartenenti, in congedo, alle Forze dell'ordine, alle Forze armate e
agli altri Corpi dello Stato», dall'altro stabilisce che le
associazioni diverse da quelle appena ricordate possono essere
iscritte negli elenchi «solo se non siano destinatarie, a nessun
titolo, di risorse economiche a carico della finanza pubblica».
Le due disposizioni sarebbero entrambe legittime se esse si
riferissero alle sole attività di associazioni che desiderano
collaborare con le forze dell'ordine e con i servizi comunali di
polizia locale nel solo ambito della tutela dell'ordine pubblico e
della sicurezza, ma risultano invece anch'esse illegittime in quanto
intendano disciplinare l'attività di associazioni che si propongono
fini diversi, ed in particolare - ad esempio - il fine di fornire
supporto all'attività di coloro che volontariamente collaborano con
i servizi comunali di polizia locale nel quadro di quanto previsto
dalla legge regionale n. 24 del 2003.
Rispetto a tali attività, infatti, non vi è - quanto alla prima
delle due disposizioni - ragione alcuna della preferenza espressa per
determinate associazioni rispetto ad altre, e soprattutto non vi è
titolo di competenza legislativa statale.
Ugualmente dicasi per la seconda disposizione, la quale vieta che
siano iscritte nell'elenco le associazioni che fruiscano di risorse
economiche di qualunque tipo a carico della finanza pubblica. Benchè
la legge regionale sopra citata non preveda tali contributi, si
tratta di determinazioni che, nell'ambito dei servizi di polizia
amministrativa locale, spettano al legislatore regionale e non a
quello statale.
Di qui l'illegittimità costituzionale di entrambe le
disposizioni, in quanto disciplinano attività di competenza
regionale.
4) Illegittimità costituzionale del comma 43 nella parte in cui
affida al Ministro dell'interno il compito di adottare un decreto
mediante il quale sono determinati gli ambiti operativi delle
disposizioni di cui ai commi 40 e 41, nonchè i requisiti per
1'iscrizione nell'elenco, e sono disciplinate le modalità di tenuta
dei relativi elenchi, anche in relazione a materie di competenza
regionale comprese nell'ambito della sicurezza urbana e delle
situazioni di disagio sociale.
Il comma 43 opera un largo rinvio ad un decreto ministeriale per
il completamento della sommaria disciplina posta dai commi
precedenti. Precisamente, è previsto che «con decreto del Ministro
dell'interno» siano «determinati gli ambiti operativi delle
disposizioni di cui ai commi 40 e 41, i requisiti per l'iscrizione
nell'elenco» e siano «disciplinate le modalità di tenuta dei
relativi elenchi».
L'estensione della disciplina dal solo ambito dell'ordine
pubblico e sicurezza al generale ambito della «sicurezza urbana» e
delle «situazioni di disagio sociale» operata dal comma 40 riverbera
necessariamente la propria illegittimità sul comma 43, in quanto
questo - riferendosi alle attività di cui ai commi 40 e 41 - è
chiamato a disciplinare materie riservate alla potestà legislativa
regionale, con violazione dell'art. 117, quarto comma, nonchè - in
particolare - dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione. È
evidente infatti che, così facendo, da un lato si sottrae la materia
alla competenza legislativa regionale (con lesione del quarto comma),
dall'altro si chiama ad intervenire una normativa secondaria statale,
in violazione dell'ambito di competenza regolamentare statale, che
l'art. 117, sesto comma, limita alle materie di potestà legislativa
esclusiva.
Ciò vale in relazione a tutti gli oggetti che il comma 43 affida
alla disciplina ministeriale. È evidentemente vero per gli «ambiti
operativi», i quali per vincolo di legge devono necessariamente
comprendere ed ulteriormente specificare i settori della «sicurezza
urbana» in generale e delle «situazioni di disagio sociale». Ma ciò
vale ugualmente per la determinazione dei «requisiti per l'iscrizione
nell'elenco» e per «le modalità di tenuta dei relativi elenchi», dal
momento che i vincoli così posti sono destinati a valere anche per
le associazioni che operano non nel campo dell'ordine pubblico e
sicurezza, ma nel solo campo della sicurezza urbana e delle
situazioni di disagio sociale, come individuati in particolare dalla
legge regionale n. 24 del 2003, più volte ricordata.
III) In subordine. Illegittimità costituzionale degli stessi commi
40, 41 e 43 per violazione del principio di leale collaborazione e
del dovere di prevedere forme di coordinamento tra Stato e regioni.
Le ragioni di illegittimità costituzionale allegate con i punti
precedenti sono, ad avviso della ricorrente regione, pienamente
fondate e coerenti con la distinzione delle competenze tra lo Stato e
le regioni tracciata dalla Costituzione e sin qui confermata dalla
giurisprudenza costituzionale in materia.
Ove tuttavia dovesse ritenersi che, in ragione di una necessaria
unitarietà dei servizi di polizia locale nel territorio di ciascun
comune, non vi possa essere in un caso come questo che un unico
intervento, che necessariamente debba comprendere - oltre all'ordine
pubblico e sicurezza - anche la sicurezza urbana in generale e
persino le situazioni di disagio sociale in genere; o - detto
altrimenti - qualora si dovesse ritenere che le due sfere di
competenza non possano esercitarsi separatamente - quella statale
debitamente contenuta nei limiti costituzionali e quella regionale e
locale (e non collegata agli organi del Ministero dell'interno)
anch'essa nei propri ambiti di competenza - allora sembra evidente
che a tale eventualmente necessaria unità degli interventi deve
anche corrispondere un ragionevole ed adeguato coordinamento tra le
rispettive sfere di competenza.
Ne risulterebbe dunque, in siffatta ipotesi, legittima
l'unitarietà, ma illegittimo il difetto dei meccanismi di
coordinamento e di leale collaborazione.
Ne risulterebbe, in particolare, l'illegittimità costituzionale
del comma 40, nella parte in cui non prevede che all'intesa in esso
prevista partecipi la regione direttamente o attraverso i soggetti
locali - ad esempio le Province - individuati con legge regionale.
Ne risulterebbe altresì l'illegittimità costituzionale del
comma 41, in quanto non prevede alcun ruolo della regione nella
procedura di iscrizione e nel monitoraggio della permanenza dei
requisiti in capo alle associazioni ed ai loro membri, nonostante che
tali associazioni operino nelle materie di competenza regionale.
Potrebbe anzi ritenersi, data l'ampiezza delle materie regionali
comprese nella polizia amministrativa locale, che gli elenchi
dovessero essere tenuti dalle regioni, restando le prefetture
competenti per gli aspetti relativi all'ordine pubblico e sicurezza.
Ancor più evidente ne deriverebbe l'illegittimità
costituzionale del comma 43, in quanto prevede che la disciplina
unitaria degli «ambiti operativi delle disposizioni di cui ai commi
40 e 41», dei «requisiti per l'iscrizione nell'elenco» nonchè delle
«modalità di tenuta dei relativi elenchi» sia dettata con
unilaterale atto del Ministro dell'interno, anzichè dal Ministro
d'intesa con la Conferenza Stato-regioni o preferibilmente - data
l'evidente presenza degli interessi provinciali e comunali - con la
Conferenza unificata.
La necessità costituzionale di tale intesa risulta del tutto
evidente (nell'ipotesi unitaria qui considerata) in relazione alla
definizione degli «ambiti operativi»: dal momento che non pochi di
tali ambiti operativi sono di competenza propria delle regioni. Ma
essa non è meno necessaria anche per i requisiti e per le modalità
di tenuta degli elenchi, dal momento che gli uni e le altre integrano
la disciplina dell'attività di volontari e associazioni nell'ambito
del servizio di vigilanza di polizia locale.
Si noti che la l'esigenza di leale collaborazione e dei relativi
meccanismi istituzionali - già evidente a fronte della compressione
che altrimenti subirebbe la competenza regionale in forza delle
esigenze di unitarietà dell'intervento (una situazione diversa ma
analoga a quella rilevata da codesta Corte costituzionale con la ben
nota sentenza n. 303 del 2003) - corrisponde nello specifico caso,
come sopra illustrato, al dovere di istituire meccanismi di
collegamento con le regioni nel settore dell'ordine pubblico e
sicurezza, posto in capo allo Stato dall'art. 118, terzo comma, della
Costituzione.

P. Q. M.
La Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa,
chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'articolo 3,
commi 40, 41, 42 e 43 della legge 15 luglio 2009, n. 94, Disposizioni
in materia di sicurezza pubblica, nei termini e sotto i profili
esposti nel presente ricorso.
Padova-Roma, addì 21 settembre 2009
Prof. avv. Giandomenico Falcon - Avv. Rosaria Russo Valentini