1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 18-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 giugno 1997
N. 34 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 6 giugno 1997 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Determinazione, con decreto del Ministro della sanita', di termini e sanzioni in ordine alla gestione economico finanziaria e patrimoniale delle unita' sanitarie locali e delle aziende ospedaliere - Statuizione che regioni e province autonome completino, entro il 31 dicembre 1997, l'emanazione delle norme previste in materia dall'art. 5, comma 4, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e ne verifichino successivamente l'attuazione - Statuizione, altresi', che regioni e province autonome provvedano a comminare, e quindi a irrogare, per le eventuali inadempienze dei direttori generali, individuati come amministratori responsabili delle suddette unita' e aziende, sanzioni monetarie mediante decurtazione fino al dieci per cento del trattamento economico in godimento - Denunciata interferenza di tali disposizioni, nelle parti in cui si riferiscono alle province autonome, con le potesta' legislative e amministrative ad esse spettanti, in base agli artt. 9, n. 10, e 16, statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, in materia di igiene, sanita' ed assistenza ospedaliera, e specificatamente, in base all'art. 2 delle Norme di attuazione statutaria emanate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (come sostituito dall'art. 1, d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267) riguardo al funzionamento e alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari, per la mancanza, anzitutto, nelle indicate statuizioni, di fondamento legislativo in quanto, essendo state emanate - come dichiarato in preambolo - ai sensi dell'art. 1, comma 33, legge 23 dicembre 1996, n. 662, non tengono conto dell'altra norma dello stesso art. 1, che, al comma 143, stabilisce che le disposizioni dei commi da 1 a 44 "non si applicano alla regione Valle d'Aosta e alle province autonome di Trento e di Bolzano" - Deduzione, inoltre, in via strettamente subordinata, qualora il decreto in questione dovesse essere considerato quale atto regolamentare, della violazione del principio posto dall'art. 2 e 4 delle Norme di attuazione statutaria emanate con d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 secondo cui nelle materie di competenza delle province autonome neppure la legge puo' attribuire agli organi statali funzioni amministrative (comprese quelle di vigilanza e di accertamento di violazioni) diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative Norme di attuazione, nonche', qualora l'impugnato provvedimento dovesse essere considerato come atto di indirizzo, della violazione dei principi posti dagli artt. 1 e 3 dello stesso decreto legislativo, sia perche' non sottoposto al parere delle province, sia perche' non si limita a stabilire obiettivi e risultati - Denunciata incidenza, infine, sul precetto dell'art. 107 dello statuto speciale circa le garanzie e la speciale procedura da osservarsi per l'approvazione delle Norme di attuazione. (Decreto del Ministro della sanita' 25 febbraio 1997). (Statuto Trentino-Alto Adige artt. 9, n. 10, 16 e 107; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2, sostituito dal d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, art. 1; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 1, 2, 3 e 4). (097C0625) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 18-6-1997)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 2080 del
26 maggio 1997, rappresentata e difesa - in virtù di procura
speciale del 26 maggio 1997 rogata dal segretario della Giunta avv.
Adolf Auckenthaler (rep. n. 18405) - dagli avv.ti proff.ri Sergio
Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente
domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; nel giudizio per regolamento di
competenza in relazione al decreto del Ministro della sanità 25
febbraio 1997, recante "Determinazione di termini e sanzioni per
eventuali inadempienze degli amministratori delle unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere".
1. - In base allo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia autonoma di Bolzano è
titolare di competenza concorrente, legislativa ed amministrativa, in
materia di igiene e sanità artt. 9, n. 10 e 16 statuto). Inoltre,
con legge 30 aprile 1980, n. 6, art. 15, la regione Trentino-Alto
Adige - che in base all'art. 4, n. 7, dello statuto è titolare di
competenza primaria in materia di ordinamento degli enti sanitari ed
ospedalieri - ha demandato alla provincia autonoma ricorrente il
potere di controllo sugli atti e sugli organi delle unità sanitarie
locali.
Più di recente, in sede di definizione del c.d. "pacchetto" per il
Trentino-Alto Adige, con la norma d'attuazione dello statuto di cui
all'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267 (sostitutiva della norma
d'attuazione originariamente contenuta nell'art. 2 del d.P.R. 28
marzo 1975, n. 474) si è stabilito che spetta alla regione
Trentino-Alto Adige il potere di disciplinare "il modello di
organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari", mentre spettano
alle province autonome di Trento e Bolzano "le potestà legislative
ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari". A sua volta, una ulteriore norma
d'attuazione statutaria, quella contenuta nell'art. 4, comma 1, del
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, stabilisce che "Nelle materie di
competenza propria della regione o delle provincie autonome la legge
non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative,
comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di
accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme
d'attuazione ...".
Si aggiunga che, nel quadro del "riordino" della disciplina in
materia sanitaria - che a livello nazionale è stato effettuato dal
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 - l'art. 1 della legge regionale
Trentino-Alto Adige 20 gennaio 1992, n. 1, ha stabilito che le
funzioni dirette alla tutela della salute possono essere gestite
"mediante aziende speciali con autonomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale e contabile" (art. 1, comma 1), e che
"le dimensioni, il numero, le modalità di funzionamento e
l'organizzazione delle aziende di cui al comma 1 sono disciplinati
con leggi delle provincie autonome di Trento e Bolzano" (art. 1,
comma 2).
Nell'esercizio delle già descritte competenze ad esse
costituzionalmente attribuite, la provincia autonoma di Bolzano ha
emanato, fra le altre, la legge provinciale 29 luglio 1990, n. 30
(Nuove norme sulla gestione delle unità sanitarie locali) e la legge
10 novembre 1993, n. 22 (sul riordino del servizio sanitario
provinciale) dettando così un quadro normativo organico della
materia.
2. - Ricordiamo anche che, con il già citato d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502, lo Stato ha dettato norme per il riordino della
disciplina in materia sanitaria, ai sensi dell'art. 1 della legge n.
421/1992. L'art. 5 del decreto legislativo suddetto ha disciplinato
il patrimonio e la contabilità delle unità sanitarie locali. In
particolare il quinto comma dell'art. 5 ha dettato una analitica
disciplina della gestione economico finanziaria e patrimoniale delle
U.S.L., demandando alle regioni, il compito di dettare la disciplina
successiva di ulteriore dettaglio; ed il quinto comma dello stesso
art. 5 ha previsto la predisposizione da parte dei Ministri del
tesoro e della sanità di uno schema del bilancio delle U.S.L. Tale
disciplina, tuttavia, anche in considerazione del suo carattere di
dettaglio, non era di per sè applicabile alle provincie autonome di
Trento e Bolzano, come del resto si evince dalle disposizioni
stabilite dall'art. 1, comma 1, lett. z) della legge delega n.
421/1992, e poi dall'art. 2 dello stesso decreto delegato n.
502/1992.
Recentemente la legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), all'art. 1, comma n. 33,
ha stabilito che "con decreto del Ministro della sanità da emanare
entro il 28 febbraio 1997 sono fissati i termini e le sanzioni per
eventuali inadempienze degli amministratori, per la completa
attuazione delle disposizioni di cui all'art. 5, commi 4 e 5, del
d.lgs. del 30 dicembre 1996, n. 502". Tale disposizione tuttavia, non
si applica alla provincia autonoma di Bolzano: ciò non solo in
considerazione di quanto stabilito dalle già ricordate disposizioni
dell'art. 2 del decreto legislativo n. 502/1992, e dell'art. 1, comma
1, lett. z), della legge n. 421/1992; ma soprattutto perchè il comma
143 dello stesso art. 1 della legge n. 662/1996 aveva stabilito che,
siccome le provincie autonome di Trento e Bolzano e la regione Valle
d'Aosta provvedono in modo del tutto autonomo al finanziamento del
servizio sanitario nei rispettivi territori (ai sensi dell'art. 34,
comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724), senza alcun apporto
da parte del bilancio dello Stato, "di conseguenza (come dice appunto
espressamente la legge n. 662/1996) non si applicano, alla regione
Valle d'Aosta e alle provincie autonome di Trento e Bolzano, le
disposizioni di cui ai commi da 1 a 44".
3. - Ciò premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 78 del 4 aprile
1997 è stato pubblicato il decreto del Ministro della sanità 25
febbraio 1997, indicato in epigrafe. Come risulta dal suo preambolo,
tale decreto è stato emanato:
"Visto l'art. 1, comma 33, della legge n. 662 del 23 dicembre
1996, recante ''misure di razionalizzazione della finanza pubblica'',
che dispone che il Ministro della sanità, con proprio decreto da
emanare entro il 28 febbraio 1997, fissa i termini e le sanzioni per
eventuali inadempienze degli amministratori, per la completa
attuazione delle disposizioni di cui all'art. 5, commi 4 e 5, del
d.lgs. del 30 dicembre 1992, n. 502.
Considerato che con il comma 4 del suindicato art. 5 viene
attribuito alle regioni il compito di ''emanare le norme per la
gestione economico finanziaria e patrimoniale delle unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere informate ai principi del codice
civile''.
Atteso che, in ottemperanza al successivo comma 5, con decreto
emanato di concerto fra i Ministri del tesoro e della sanità è
stato predisposto lo schema di bilancio, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 120 del 25 maggio 1995, per ''conferire uniforme
struttura alle voci dei bilanci'' al quale le aziende devono
attenersi per consentire ''rilevazioni comparative dei costi, dei
rendimenti e dei risultati''.
Ritenuto, pertanto, di dover individuare nella figura del direttore
generale, l'amministratore responsabile dell'attuazione di tutti i
provvedimenti derivanti della normativa in esame".
In base a queste premesse il decreto ministeriale in questione,
all'art. 1, ha stabilito che "le regioni e provincie autonome"
debbano completare entro il 31 dicembre 1997 l'emanazione delle norme
regionali per la gestione economico finanziaria e patrimoniale delle
U.S.L. e delle aziende ospedaliere.
All'art. 2 il decreto ministeriale stabilisce sanzioni a carico dei
direttori generali delle U.S.L. e delle aziende ospedaliere in caso
di inattuazione delle leggi regionali di contabilità; e stabilisce
la misura delle sanzioni pecuniarie che le regioni e provincie
autonome dovranno irrogare.
infine, all'art. 3 il decreto impartisce ulteriori prescrizioni
alle regioni e provincie autonome in ordine alla verifica della
attuazione delle norme da loro stesse emanate ai sensi dell'art. 5,
comma 4, del decreto legislativo n. 502/1992; nonchè in ordine alla
irrogazione delle sanzioni di cui al precedente art. 2.
Il suddetto decreto ministeriale del 25 febbraio 1997, ove
applicabile nei confronti della provincia autonoma di Bolzano (la
qual cosa non sembra possibile escludere dato il suo tenore
letterale), è gravemente lesivo delle attribuzioni costituzionali
della provincia stessa, onde essa lo impugna per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione delle attribuzioni costituzionali della provincia
autonoma di Bolzano di cui agli artt. 9, n. 10, e 16 dello statuto
speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R.. 31 agosto 1972, n. 670), e
delle relative norme d'attuazione di cui al d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474 (spec. art. 2, sostituito da art. 1 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267)
ed al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (spec. art. 4).
Con il decreto impugnato il Ministro della sanità ha preteso di
dettare una disciplina riguardante il funzionamento e la gestione
delle U.S.L. e delle aziende ospedaliere: cioè una disciplina che
rientra integralmente in una materia di competenza propria della
provincia ricorrente, (come da ultimo confermato dall'art. 1 del
decreto legislativo n. 267/1992). Si tratta di una disciplina che
pertanto ha invaso la competenza provinciale, con lesione delle
rispettive attribuzioni costituzionali.
Si noti come lo stesso legislatore - più accorto del Ministro
della sanità - fosse ben consapevole che una siffatta disciplina
(attuativa del comma 33 dell'art. 1 della legge n. 662/1996) non
potesse estendersi anche alla provincia autonoma ricorrente, e
proprio per questo aveva espressamente escluso, con il comma 143
dell'art. 1, l'applicabilità alla provincia del precedente comma
33.
Si aggiunga a quanto sopra che la disciplina contenuta nel decreto
ministeriale in questione (specie quella degli artt. 2 e 3) concerne
l'esercizio di controlli e l'irrogazione di sanzioni che sono di
esclusiva spettanza della provincia ricorrente anche ai sensi della
specifica disciplina dell'art. 4 del decreto del Presidente della
Repubblica numero 266/1992, già citato precedentemente. Anche tale
specifica norma d'attuazione statutaria ne risulta pertanto violata.
2. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
statutarie e d'attuazione già indicate, anche in relazione agli
artt. 1 e 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, ed all'art. 107 St.
Col decreto impugnato il Ministro della sanità sembrerebbe
addirittura volere indirizzare e condizionare l'esercizio delle
funzioni legislative della provincia ricorrente. Infatti le "norme
per la gestione economico finanziaria e patrimoniale delle U.S.L. e
delle aziende ospedaliere" di cui al quarto comma dell'art. 5 del
decreto legislativo n. 502/1992, ed agli artt. 1 e 3 del decreto
ministeriale impugnato non potrebbero che essere nuove norme
provinciali di grado legislativo, dato che la materia in questione è
già stata disciplinata dalla provincia con proprie leggi.
Ma, come è noto, l'esercizio della funzione legislativa
provinciale, per ciò che attiene alle esigenze di adeguamento alla
disciplina stabilita dallo Stato, trova oggi la sua speciale ed
esclusiva regolamentazione nelle norme d'attuazione statutarie
contenute negli artt. 1 e 2 del decreto legislativo n. 266/1992.
In virtù delle suddette norme d'attuazione solo atti legislativi
dello Stato possono porre obblighi di adeguamento al legislatore
provinciale, non anche semplici decreti ministeriali (v. spec. art.
2, commi 1 e 5). Ed anche i tempi ed i modi dell'adeguamento non
possono essere che quelli stabiliti dal suddetto art. 2 del decreto
legislativo n. 266/1992.
Pertanto, il decreto ministeriale impugnato viola anche le norme di
attuazione di cui agli artt. 1 e 2 del decreto legislativo n.
266/1992 (e con esse le norme statutarie già indicate, e lo stesso
art. 107 statuto), e quindi anche in relazione a tale violazione ne
risultano lese le attribuzioni costituzionali della provincia
ricorrente indicate in precedenza.
3. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
statutarie e d'attuazione già indicate, anche in relazione agli
artt. 1 e 3 del decreto legislativo n. 266/1992, già citato, ed
all'art. 107 St. Violazione dei principi relativi all'esercizio della
funzione governativa di indirizzo e coordinamento, e del principio di
legalità.
Infine, qualora il decreto ministeriale impugnato si potesse
configurare come un atto di indirizzo e coordinamento (cosa che non
sembra, ma non possiamo escludere che ciò possa essere sostenuto dal
Presidente del Consiglio), in tal caso la lesione delle attribuzioni
provinciali emergerebbe anche sotto un ulteriore profilo.
Anche a questo riguardo, in considerazione della specialità
dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta alla provincia
autonoma ricorrente (art. 1 del decreto legislativo n. 266/1992),
vige per essa una speciale disciplina degli atti di indirizzo e
coordinamento che il Governo emani nei suoi confronti, stabilita
dalle norme d'attuazione statutarie di cui agli artt. 1 e 3 del già
citato decreto legislativo n. 266/1992.
In tal caso, pertanto, il decreto ministeriale in questione sarebbe
illegittimo e lesivo delle attribuzioni provinciali, innanzitutto,
perchè viola la speciale disciplina dell'art. 3 del suddetto decreto
legislativo n. 266/1992. Sia perchè in base al secondo comma di tale
art. gli atti di indirizzo e coordinamento possono vincolare la
provincia "solo al conseguimento degli obiettivi o risultati da essi
stabiliti" mentre il decreto ministeriale impugnato non si limita a
ciò. Sia perchè è stata violata anche la disciplina procedurale di
cui ai commi 3 e seguenti dell'art. 2, in particolare essendo mancata
la previa consultazione della provincia di cui al secondo comma.
In subordine, il decreto ministeriale impugnato sarebbe comunque
illegittimo anche perchè non conforme ai principi sempre affermati
da codesta ecc.ma Corte in materia di atti governativi di indirizzo e
coordinamento: e ciò per il fatto che esso non è stato preceduto da
una delibera del Consiglio dei Ministri, e perchè non trova nella
legge (art. 1, comma 33, della legge n. 662/1996) un sufficiente
fondamento sostanziale sotto forma di limiti e vincoli per
l'esercizio del potere di indirizzo e coordinamento.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta al Ministro della sanità di
disciplinare, con efficacia anche nei confronti della provincia
autonoma di Bolzano, l'emanazione di norme regionali o provinciali
per l'attuazione delle disposizioni di cui all'art. 5, commi 4 e 5,
del decreto legislativo n. 502/1992, in materia di gestione economico
finanziaria e patrimoniale delle U.S.L. e delle aziende ospedaliere;
nè di determinare termini e sanzioni per eventuali inadempienze
degli amministratori delle U.S.L. e delle aziende ospedaliere; e per
l'effetto voglia annullare in parte qua il decreto ministeriale
indicato in epigrafe.
Roma, addì 2 giugno 1997
Avv. prof. Sergio Panunzio - Avv. prof. Roland Riz
97C0625