1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 24-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 118 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 settembre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 settembre 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Abruzzo - Provvedimenti urgenti a tutela del territorio regionale - Previsione che la localizzazione e la realizzazione di oleodotti e gasdotti, che abbiano diametro uguale o superiore a 800 mm. e lunghezza superiore a 40 chilometri e di impianti termoelettrici e di compressione a gas naturale connessi agli stessi, e' incompatibile nelle aree sismiche classificate di prima categoria - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza statale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia per contrasto con i principi di cui alla legge n. 239/2004 - Denunciata violazione delle funzioni amministrative statali in materia di elaborazione e definizione delle linee di politica energetica e di costruzione di reti di interesse nazionale di oleodotti e gasdotti - Denunciata violazione della sfera di competenza statale in materia di ordine pubblico e sicurezza - Denunciata violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irragionevolezza - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Abruzzo 19 giugno 2012, n. 28, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, comma secondo, lett. h) e m), e terzo, e 118, primo comma; legge 23 agosto 2004, n. 239, art. 1, commi 3, 4, 7 e 8; decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, art. 29, comma 2, lett. g); decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, art. 52-quinquies. (012C0353) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 24-10-2012)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta
Regionale pro tempore per la declaratoria di incostituzionalità in
parte qua, dell'art. 3 della legge regionale n. 28 del 19 giugno 2012
recante «Modifiche alla l.r. 3 marzo 2010 n. 7 (Disposizioni
regionali in materia di espropriazione per pubblica utilita') ed
integrazione alla l.r. 10 marzo 2008 n. 2 (Provvedimenti urgenti a
tutela del territorio regionale), pubblicata nel B.U.R. n. 36 del 10
marzo 2012, giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 3
agosto 2012.
L'art. 3 della l.r. Abruzzo 19 giugno 2012 n. 28 integra la l.r.
Abruzzo 10 marzo 2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti a tutela del
territorio regionale), introducendo, dopo l'art. 1, il seguente art.
1-bis: «(Competenza della Regione nell'ambito della localizzazione di
opere di interesse statale).
1. Al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi di cui
al comma 1 dell'art. 1 nel rilascio, da parte della Regione Abruzzo,
dell'intesa ai sensi del comma 5 dell'art. 52-quinquies del D.P.R. 8
giugno 2001, n. 327, come integrato dal d.lgs. 27 dicembre 2004, n.
330, la localizzazione e la realizzazione di oleodotti e gasdotti che
abbiano diametro superiore o uguale a 800 millimetri e lunghezza
superiore a 40 km e di impianti termoelettrici e di compressione a
gas naturale connessi agli stessi, è incompatibile nelle aree di cui
alla lettera d), del comma 2, dell'art. 1 [aree sismiche classificate
di prima categoria].
2. Per la localizzazione e la realizzazione delle opere di cui al
comma 1, ricadenti nelle aree di cui alla lettera d), del comma 2,
dell'art. 1, la Regione nega l'intesa con lo Stato e si applicano le
procedure di cui al comma 6, dell'art. 52-quinquies del D.P.R. 8
giugno 2001, n. 327.
3. La Regione nega, altresì, l'intesa qualora si tratti di opere
in contrasto con il Piano regionale di Tutela della Qualità
dell'Aria, approvato con delibera del Consiglio regionale n. 79/4 del
25 settembre 2007.».
La disposizione censurata si pone in contrasto con l'art. 117
comma 3 della Costituzione e con i principi generali in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» di cui
all'art. 1 commi 3, 4, 7 e 8 della legge n. 239/2004.
Per il suo contenuto, sopra riportato, la l.r. Abruzzo, ha
l'evidente effetto di impedire, in via pressochè generalizzata, la
realizzazione di gasdotti per la cui autorizzazione è competente
l'Amministrazione Statale.
Tale conseguenza dipende dal fatto che l'inclusione nella rete
nazionale gasdotti, che sola giustifica l'attribuzione allo Stato
della funzione autorizzatoria, è riconosciuta a metanodotti con
caratteristiche dimensionali pari o superiori a quelle per le quali
la l.r. 28/2012 nega ipso iure l'intesa.
Si osserva che la disposizione censurata è riconducibile al
settore della produzione di fonti di energia (più precisamente alla
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia»)
che l'art. 117 comma 3 Cost. assegna alla competenza concorrente di
Stato e Regioni.
Nell'esercizio della sua potestà legislativa, lo Stato ha
fissato i principi fondamentali in materia di localizzazione di
impianti energetici con la legge 23 agosto 2004 n. 239 («Riordino del
settore energetico, nonchè delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia»).
Tale legge determina altresì quelle disposizioni per il settore
energetico che contribuiscono a garantire la tutela della
concorrenza, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, la tutela dell'incolumità e
della sicurezza pubblica, la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema
al fine di assicurare l'unità giuridica ed economica dello Stato e
il rispetto delle autonomie regionali e locali, dei trattati
internazionali e della disciplina comunitaria.
L'art. 1 comma 4 di tale legge prevede che «Lo Stato e le
regioni, al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i
livelli essenziali delle prestazioni concernenti l'energia nelle sue
varie forme e in condizioni di omogeneità sia con riguardo alle
modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione
delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi,
garantiscono:
[...] d) l'adeguatezza delle attività energetiche
strategiche di produzione, trasporto e stoccaggio per assicurare
adeguati standard di sicurezza e di qualità del servizio nonchè la
distribuzione e la disponibilità di energia su tutto il territorio
nazionale;
[...] f) l'adeguato equilibrio territoriale nella
localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti
consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole
regioni, prevedendo eventuali misure di compensazione e di
riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli
indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali
di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto
territoriale».
L'art. 1 comma 3 della medesima legge inoltre chiarisce che il
conseguimento dei suddetti obiettivi generali di politica energetica
è assicurato, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione, dallo Stato,
dall'Autorità per l'Energia Elettrica e il Gas, dalle Regioni e
dagli Enti locali.
In particolare, secondo il comma 7 dello stesso articolo, spetta
allo Stato, anche avvalendosi dell'Autorità per l'Energia Elettrica
e il Gas, «l'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto
del territorio nazionale con riferimento all'articolazione
territoriale delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di
interesse nazionale ai sensi delle leggi vigenti» (lett. g) ed allo
Stato «l'individuazione, di intesa con la Conferenza unificata, della
rete nazionale di gasdotti» (comma 8 lett. b) n. 2).
Gli artt. 29 comma 2 lett. g) d.lgs. n. 112/98 e 52-quinquies
D.P.R. n. 327/2001, sulla base dei principi di differenziazione e
adeguatezza, attribuiscono nella materia in discorso un potere
autorizzatorio allo Stato, riconoscendo quindi all'Amministrazione
statale una «competenza amministrativa generale e di tipo gestionale»
a fronte di esigenze di carattere unitario.
Il necessario coinvolgimento delle Regioni di volta in volta
interessate è attuato dal D.P.R. 327/2001 mediante quello strumento
particolarmente efficace costituito dall'intesa in senso «forte» la
quale assicura un'adeguata partecipazione delle Regioni medesime allo
svolgimento del procedimento incidente sulle molteplici competenze
delle Amministrazioni regionali e locali.
La norma regionale oggetto di ricorso, come accennato sopra
negando a priori il rilascio dell'intesa prevista dall'art.
52-quinquies comma 5 D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, pone limiti
stringenti alla localizzazione di oleodotti di interesse nazionale e
ne impedisce la realizzazione su larga scala.
Per effetto della norma, infatti, ogni qual volta le opere da
realizzare ricadano nelle aree sismiche di prima categoria o si
pongano in contrasto con il «Piano Regionale di Tutela della qualità
dell'aria», si rende necessario il ricorso alla procedura prevista
dall'art. 52-quinquies comma 6 del D.P.R. n. 327/2001 in caso di
mancata intesa.
Di conseguenza, una fase di composizione degli interessi
regionali e statali prevista solo in via eventuale dalla disciplina
nazionale di principio viene di fatto resa obbligatoria per effetto
della disposizione regionale in esame.
Considerando che l'intesa disciplinata dal comma 5 dell'art.
52-quinquies citato costituisce una forma di coordinamento prevista
dalla legge nazionale in una materia di legislazione concorrente,
rendere obbligatorio il ricorso alla procedura alternativa prevista
solo in via eventuale dal comma 6 oltre a costituire una violazione
dei principi fondamentali fissati dallo stato in base all'art. 117
comma 3 Cost. contrasta con il principio di leale collaborazione che
deve ispirare i rapporti tra Stato e Regioni.
Detto principio, peraltro, costituisce, ai sensi del combinato
disposto degli artt. 1 comma 1 e comma 3 della legge n. 239/2004,
principio fondamentale nella materia energetica, con conseguente
violazione dell'art. 117 comma 3 Cost., in uno con la violazione
dell'art. 118 comma 1 Cost. di cui d'appresso.
Inoltre, l'art. 3 della l.r. n. 28/2012 si pone in contrasto con
l'art. 118 comma 1 Cost. nonchè con gli artt. 29 comma 2 lett. g)
d.lgs. n. 112/98 e 52-quinquies D.P.R. n. 327/2001, dal momento che
interferisce indebitamente con l'esercizio di funzioni amministrative
che il Legislatore nazionale ha attribuito alla primaria competenza
statale e che attengono alla sicurezza ed all'approvvigionamento. Le
disposizioni ordinarie precitate e violate, infatti, attribuiscono
nelle attività inerenti la produzione, il trasporto e la
distribuzione nazionale dell'energia un potere autorizzatorio allo
Stato.
In particolare, l'art. 29 del d.lgs. n. 112/98 al comma 1 dispone
che sono «conservate allo Stato le funzioni e i compiti concernenti
l'elaborazione e la definizione degli obiettivi e delle linee della
politica energetica nazionale, nonchè l'adozione degli atti di
indirizzo e coordinamento per una articolata programmazione
energetica a livello regionale».
Al comma 2 lett. g) si chiarisce che sono conservate allo Stato
le funzioni concernenti «la costruzione e l'esercizio degli impianti
di produzione di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW
termici [...] le altre reti di interesse nazionale di oleodotti e
gasdotti».
La norma regionale censurata, dunque, si presenta invasiva
rispetto alle funzioni amministrative che la legge riserva alla
competenza statale.
La disposizione censurata è inoltre da ritenersi invasiva della
competenza legislativa esclusiva statale in materia di «ordine
pubblico e sicurezza» di cui all'art. 117 comma 2 lett. h) e m) Cost.
L'intervento legislativo regionale, che è finalizzato ad
impedire la realizzazione di infrastrutture energetiche localizzate
in aree sismiche, appare sorretto principalmente da ragioni di
sicurezza consistenti, da un lato, nella volontà di limitare
eventuali danni all'incolumità pubblica ed al territorio che il
danneggiamento dei gasdotti provocato da un eventuale sisma potrebbe
causare, dall'altro nel tentativo di ridurre lo stesso rischio
sismico.
Così facendo la legge regionale invade un ambito materiale,
quello dell'«ordine pubblico e della sicurezza» che la Costituzione
riserva alla potestà esclusiva dello Stato.
Infatti, ostacolare lo sviluppo della rete dei gasdotti di
interesse nazionale, e con essa l'efficiente erogazione di gas,
determinerebbe l'impossibilità di provvedere alle esigenze
fondamentali dei cittadini, con danni al patrimonio e all'integrità
fisica. I dubbi di legittimità costituzionale in violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera h) sono, a maggior ragione,
corroborati dal fatto che l'intervento legislativo regionale,
impedendo la realizzazione di infrastrutture energetiche localizzate
in aree sismiche, è sorretto da ragioni di «sicurezza». Si ribadisce
quindi l'interferenza della disciplina regionale in ambiti
legislativi, quale quello di «ordine pubblico e sicurezza», che
rientra tra la competenza esclusiva dello Stato.
Non può sottacersi, in aggiunta, come la fornitura di gas
garantisca i «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali», materia anch'essa attribuita alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, comma 2,
lett. m). Infatti tali forniture sono necessarie per l'esercizio dei
servizi pubblici e per consentire di fronteggiare le fondamentali
esigenze di vita. Di talchè, la Regione Abruzzo, anche in virtù del
parametro costituzionale da ultimo indicato, è da ritenersi priva
della necessaria potestà legislativa.
La norma censurata contrasta poi con gli artt. 3 e 97 della Cost.
L'art. 3 della l.r. n. 28/2012 rendendo obbligatorio il ricorso
alla procedura alternativa prevista dal comma 6 del ripetuto art.
52-quinquies appesantisce il procedimento di autorizzazione
disciplinato dal D.P.R. n. 327/2001 in violazione del principio di
buon andamento dell'azione amministrativa previsto dall'art. 97 Cost.
e del principio di ragionevolezza.
La previsione ex lege del diniego dell'intesa, che trova
applicazione in modo aprioristico, generalizzato ed indiscriminato e
che si riflette in un appesantimento del provvedimento
autorizzatorio, infatti, non contempla la formalizzazione del diniego
in un provvedimento motivato in modo chiaro e dettagliato alla luce
delle risultanze dell'istruttoria e a specifici elementi di fatto.
Tale automatismo, pur incidendo soltanto sul rilascio dell'intesa
e quindi non precludendo definitivamente la realizzazione delle opere
oggetto della stessa, contrasta anche con l'art. 3 Cost. La norma
infatti è illogica nella parte in cui prevede l'incompatibilità tra
gasdotti, con caratteristiche dimensionali specificate nella norma
stessa, e le zone sismiche di prima categoria, in quanto -
coerentemente - tale incompatibilità andrebbe allora estesa a tutti
i tipi di gasdotto indipendentemente dalla loro lunghezza o dal loro
diametro. Peraltro, sono proprio i metanodotti di diametro maggiore e
i gasdotti di trasporto, che si vorrebbero impedire, che generalmente
risultano, per le loro caratteristiche e per precise norme di
sicurezza che regolano la loro progettazione, più resistenti ad
eventi sismici.
Inoltre i gasdotti di trasporto non vanno confusi con quelli
della rete di distribuzione locale urbana, che può essere
danneggiata nei crolli degli edifici; i gasdotti di trasporto, in
particolare quelli di grande diametro che si vorrebbero escludere,
sono quelli più protetti in caso di azioni sismiche in quanto la
progettazione delle opere in zone sismiche è regolata da norme
precise di sicurezza.
Ne è prova il fatto che i gasdotti di grande diametro non hanno
mai avuto rotture in caso di sisma (esempio stesso è l'Abruzzo dove
sono in esercizio da anni circa 200 Km di gasdotti di tale tipo ed i
gasdotti in Emilia e Friuli durante i recenti eventi sismici).
L'illogicità della norma regionale è comprovata anche dal fatto
che, ove sussistesse realmente una incompatibilità assoluta tra
gasdotti ed area sismica, questo comporterebbe di dover mettere fuori
esercizio non solo i gasdotti di grande diametro esistenti in
Abruzzo, ma gran parte della rete dei gasdotti, di fatto tagliando il
gas a gran parte dell'Italia.

P.Q.M.

Si chiede che la Corte costituzionale adita voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale in parte qua, dell'art. 3 della legge
regionale n. 28 del 19 giugno 2012 recante «Modifiche alla l.r. 3
marzo 2010 n. 7 (Disposizioni regionali in materia di espropriazione
per pubblica utilita') ed integrazione alla l.r. 10 marzo 2008 n. 2
(Provvedimenti urgenti a tutela del territorio regionale), pubblicata
nel B.U.R. n. 36 del 10 marzo 2012, per violazione degli artt. 3, 97,
117, commi 2 e 3, della Costituzione, degli artt. 3 e 10 dello
Statuto speciale di autonomia, di cui alla legge costituzionale n.
3/1948, e dei principi fondamentali di cui agli artt. 3, 23, 97 e 118
comma 1 Cost.
Si produce copia della delibera del Consiglio dei ministri.
Roma, addì 23 agosto 2012

L'Avvocato dello Stato: Gerardis