1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 23-10-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 351 SENTENZA 14 - 18 ottobre 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Sicurezza pubblica - Sospensione in tutto o in parte, nei confronti di singoli detenuti per taluni delitti in materia di criminalita' organizzata, dell'applicazione delle regole di trattamento e degli istituti previsti dall'ordinamento "che possano porsi in concreto contrasto con le esigenze di ordine e di sicurezza" - Limitazione del sindacato del tribunale di sorveglianza ai presupposti del provvedimento e della sua applicabilita' - Esclusione di un controllo sul contenuto delle singole misure adottate - Riferimento alla sentenza interpretativa della disciplina in materia da parte della Corte, (v. sentenza n. 349/1993) - Riferimento anche alla consolidata giurisprudenza dei giudici di legittimita' (cfr. Cassazione - sezione I penale, 12 febbraio 1996, n. 6873 e 1 marzo 1996, n. 684) - Possibilita' che il giudice dei diritti disapplichi eventuali misure illegittime lesive dei diritti del detenuto - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 41-bis, secondo comma, e art. 14 ter). (Cost. artt. 3, primo comma, 13, secondo comma, 27, terzo comma, e 113, primo e secondo comma) (096C1680) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 23-10-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, dott. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 41-bis,
secondo comma, e 14-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), promossi con n. 3 ordinanze
emesse il 7 settembre 1995 (n. 2 ordd.) e il 12 dicembre 1995 dal
Tribunale di sorveglianza di Firenze rispettivamente iscritte ai nn.
904 e 905 del registro ordinanze 1995 e 249 del registro ordinanze
1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 1 e
12, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 10 luglio 1996 il giudice
relatore Valerio Onida.
Ritenuto in fatto
1. - Con due ordinanze di contenuto analogo, emesse il 7 settembre
1995, e pervenute a questa Corte il 6 dicembre 1995 e il 26 aprile
1995 (r.o. nn. 904 e 905 del 1995), il Tribunale di sorveglianza di
Firenze ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 13, secondo comma, 3, primo comma, 27, terzo
comma, e 113, primo e secondo comma, della Costituzione, dell'art.
41-bis, secondo comma, e dell'art. 14-ter della legge 26 luglio 1975,
n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenzia-rio e sulla esecuzione
delle misure privative e limitative della liberta').
Le disposizioni impugnate disciplinano, rispettivamente, la prima,
il potere del Ministro di grazia e giustizia, quando ricorrano gravi
motivi di ordine e di sicurezza pubblica, e anche a richiesta del
Ministro dell'interno, di sospendere in tutto o in parte, nei
confronti di singoli detenuti per taluno dei delitti di cui all'art.
4-bis dell'ordinamento penitenziario (cioè essenzialmente dei
delitti di criminalità organizzata), l'applicazione delle regole di
trattamento e degli istituti previsti dal medesimo ordinamento "che
possano porsi in concreto contrasto con le esigenze di ordine e di
sicurezza"; la seconda, e cioè l'art. 14-ter, il procedimento di
reclamo al Tribunale di sorveglianza avverso il provvedimento
dell'amministrazione penitenziaria che dispone o proroga nei
confronti di singoli detenuti il regime di sorveglianza speciale
previsto dall'art. 14-bis dell'ordinamento penitenziario, reclamo
che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, condivisa dalla Corte
di cassazione, è esperibile anche contro il provvedimento
ministeriale applicativo dell'art. 41-bis.
La questione è stata sollevata d'ufficio nel corso di giudizi
promossi con reclami di detenuti, destinatari di provvedimenti
ministeriali ai sensi dell'art. 41-bis, contro questi ultimi.
Il remittente premette che la norma di cui all'art. 41-bis, e
quella connessa dell'art. 14-ter, sono state oggetto, nella
giurisprudenza della Corte di cassazione, di una "lettura non
costituzionale", secondo la quale i provvedimenti ministeriali in
questione sarebbero sindacabili bensì dal Tribunale di sorveglianza,
ma solo in ordine all'esistenza dei presupposti per l'applicazione di
detto art. 41-bis ad un determinato soggetto, non invece in ordine al
loro contenuto, e cioè alle singole misure, in esso disposte,
limitative della applicazione della ordinaria normativa
penitenziaria.
Il giudice a quo si diffonde nell'argomentare la possibilità di
una diversa "lettura costituzionale" delle norme, secondo cui
dovrebbe invece ammettersi il sindacato del Tribunale di sorveglianza
anche sulle singole misure restrittive. A tal proposito richiama le
indicazioni recate nelle sentenze n. 349 e n. 410 del 1993 di questa
Corte, secondo cui l'art. 41-bis consente la sola sospensione di
quelle medesime regole e istituti che già nell'ordinamento
penitenziario appartengono alla competenza di ciascuna
amministrazione penitenziaria e che si riferiscono al regime di
detenzione in senso stretto. Inoltre il giudice a quo osserva che le
stesse pronunce della Corte affermano che i detenuti sono titolari di
diritti che debbono essere garantiti, e dunque quando siano in gioco
tali diritti o la violazione del rispetto della personalità del
detenuto è ammesso il sindacato del Tribunale di sorveglianza, adito
col reclamo di cui all'art. 14-ter, dato che il contenuto del regime
di sorveglianza particolare è largamente coincidente con quello del
regime disposto ai sensi dell'art. 41-bis. Ora, secondo il
remittente, può essere materia del reclamo ex art. 14-ter anche la
illegittimità delle singole misure disposte; onde, parimenti, in
sede di reclamo avverso il decreto di cui all'art. 41-bis dovrebbe
potersi accertare sia se il provvedimento violi situazioni soggettive
attive del detenuto, tenendo anche conto delle indicazioni fornite
dall'art. 14-quater, quarto comma ove si specificano le materie che
non possono essere toccate dalle restrizioni disposte col regime di
sorveglianza speciale, sia se le limitazioni apportate alle comuni
regole di trattamento siano coerenti con i fini di cui all'art.
41-bis, e non siano adottate a scopi puramente afflittivi, che
potrebbero contrastare con le regole minime di rispetto della
personalità del detenuto.
D'altra parte sostiene il remittente se così non fosse non sarebbe
possibile controllare che i provvedimenti ministeriali contengano
solo limitazioni che non ledono diritti del detenuto, e dunque si
potrebbe dare un'applicazione dell'art. 41-bis contrastante con la
Costituzione.
Il giudice a quo analizza poi criticamente l'accennato indirizzo
giurisprudenziale della Corte di cassazione, osservando che esso
presuppone che attraverso lo specifico contenuto del provvedimento
amministrativo non possa consumarsi alcuna violazione di diritti, il
che non è, e che il controllo, pur sempre di legittimità, sul
contenuto dell'atto non comporta sostituzione o integrazione della
volontà dell'amministrazione, ma solo dichiarazione di inefficacia
delle clausole dell'atto che realizzano violazioni di diritti.
Secondo il remittente la interpretazione "non costituzionale"
dell'art. 41-bis, che sarebbe seguita dalla Corte di cassazione, per
la sua ormai raggiunta stabilità e per la sua provenienza dal
giudice di legittimità sarebbe "l'unica interpretazione oggi
possibile della normativa in questione", che dunque lo stesso
remittente fa propria come premessa per sollevare la questione di
costituzionalità.
Dopo avere illustrato in via esemplificativa alcune statuizioni
dello stesso Tribunale, rese in altra occasione, e volte ad affermare
la illegittimità, con conseguente dichiarazione di inefficacia, di
talune misure previste da un provvedimento ministeriale ex art.
41-bis, il giudice a quo passa ad illustrare le censure di
illegittimità costituzionale che muove alle norme impugnate, così
come interpretate dal giudice di legittimità.
Esse confliggerebbero in primo luogo con l'art. 13, secondo comma,
della Costituzione, in quanto l'assenza di sindacato sul contenuto
delle singole misure lascerebbe mano libera all'amministrazione nel
determinare tale contenuto, potendo così incidere su quel "residuo"
di libertà personale che il detenuto pur conserva e che non può
essere modificato da misure restrittive al di fuori della duplice
garanzia della riserva di legge e della riserva di giurisdizione.
Sarebbe infatti violata la riserva di legge perchè l'art. 41-bis non
dà alcuna indicazione sulle possibili restrizioni che possono essere
disposte; sarebbe altresì violata la riserva di giurisdizione in
quanto il giudice non potrebbe verificare la legittimità del
contenuto delle restrizioni.
In secondo luogo le norme impugnate sarebbero in contrasto con
l'art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto consentirebbero
all'amministrazione di applicare regimi penitenziari differenziati
che superano ogni ragionevolezza.
In terzo luogo sarebbe violato l'art. 27, terzo comma, della
Costituzione in quanto, consentendo all'amministrazione di introdurre
senza alcun controllo di contenuto restrizioni all'ordinario regime
carcerario, non si escluderebbe che possano realizzarsi trattamenti
contrari al senso di umanità. Inoltre, poichè in concreto le
restrizioni apportate comportano la cessazione delle attività di
osservazione e di trattamento, verrebbe meno tutta la strumentazione
giuridica prevista dall'ordinamento penitenziario per l'attuazione
della finalità rieducativa della pena.
Infine il remittente ritiene che le norme impugnate, interpretate
nel senso di escludere la sindacabilità del contenuto dei
provvedimenti applicativi dell'art. 41-bis, contrastino con l'art.
113 della Costituzione, apportando limitazioni al principio della
piena sindacabilità giurisdizionale degli atti della pubblica
amministrazione.
2. - Con successiva ordinanza del 12 dicembre 1995, pervenuta a
questa Corte il 26 febbraio 1996 (r.o. n. 249 del 1996), lo stesso
Tribunale di sorveglianza di Firenze ha sollevato, sempre nel corso
di un procedimento di reclamo avverso un decreto ministeriale di
applicazione dell'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario,
identica questione di legittimità costituzionale delle norme già
indicate.
Richiamato il contenuto delle precedenti ordinanze di rimessione,
il giudice a quo aggiunge alcune considerazioni circa la portata, che
si asserisce lesiva di diritti dei detenuti, di alcune clausole
contenute nei decreti ministeriali di applicazione dell'art. 41-bis,
anche alla luce di una circolare della stessa amministrazione: in
particolare si sostiene che i decreti comporterebbero la sospensione
di ogni attività di osservazione e trattamento nei confronti dei
detenuti, come risulterebbe anche dagli effetti della misura che
restringe a due ore giornaliere il passeggio all'aria; e che la
limitazione dei colloqui con i familiari violerebbe un diritto dei
detenuti, non rimesso alla discrezionalità dell'amministrazione
anche se specificato nel suo contenuto dal regolamento di esecuzione
della legge penitenziaria.
Il remittente conclude che, se non fosse possibile il sindacato
giurisdizionale sul contenuto dei provvedimenti ministeriali,
potrebbe essere realizzato in via amministrativa un regime
penitenziario al di fuori di qualsiasi regola, il che non sarebbe in
linea con le indicazioni delle sentenze n. 349 e n. 410 del 1993 di
questa Corte.
3. - È intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio
dei Ministri, chiedendo in primo luogo che la questione sia
dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza, in quanto le
ordinanze non farebbero alcun riferimento ai casi che hanno dato
origine ai concreti procedimenti, riconducendosi le censure di
illegittimità costituzionale alla norma "in se'" e non in quanto
applicabile ai casi che hanno dato origine ai procedimenti pendenti
davanti al giudice a quo.
In subordine, l'Avvocatura chiede che la questione sia dichiarata
non fondata. Non si potrebbe infatti affermare che restrizioni in
ordine ad alcune regole di trattamento comportino di per sè, ed in
astratto, violazioni dell'art. 13 della Costituzione, essendo la
stessa legge che determina in via generale i casi in cui può farsi
ricorso all'applicazione dell'art. 41-bis.
Nè sarebbero violati gli artt. 3 e 27, secondo comma, della
Costituzione, in quanto la specificità delle situazioni cui la norma
si applica renderebbe ragionevole il differente trattamento, mentre
tale applicazione non darebbe luogo di per sè e automaticamente a
trattamenti contrari al senso di umanità, nè escluderebbe il fine
rieducativo della pena.
Infine non sarebbe violato l'art. 113 della Costituzione, in quanto
la garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi non potrebbe stravolgere il principio costituzionale della
divisione dei poteri, da intendersi, con riguardo alla materia in
esame, nel senso che l'autorità giudiziaria può disapplicare gli
atti amministrativi illegittimi ma non può sostituirsi all'autorità
amministrativa nel regolamento delle singole fattispecie concrete,
sostituzione che inevitabilmente avverrebbe ove si riconoscesse al
giudice il potere di disapplicare il provvedimento che ha disposto in
concreto specifiche misure a salvaguardia di esigenze di ordine e di
sicurezza degli istituti di pena.
Considerato in diritto
1. - Le tre ordinanze sollevano identica questione, e pertanto i
relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica pronuncia.
2. - La questione investe l'art. 41-bis, secondo comma,
dell'ordinamento penitenziario, e insieme l'art. 14-ter della stessa
legge, che disciplina il procedimento di reclamo ritenuto applicabile
nei riguardi dei provvedimenti adottati ai sensi dello stesso art.
41-bis. Ma essa, pur essendo riferita a quattro diversi parametri
costituzionali l'art. 13, secondo comma, l'art. 3, primo comma,
l'art. 27, terzo comma, e l'art. 113, primo e secondo comma, della
Costituzione, pone in sostanza un unico quesito, concernente i limiti
del sindacato del Tribunale di sorveglianza sui decreti ministeriali
applicativi dell'art. 41-bis, muovendo da una interpretazione della
norma, che si afferma essersi consolidata nella giurisprudenza della
Corte di cassazione, che limiterebbe tale sindacato ai presupposti
del provvedimento e della sua applicabilità al singolo detenuto, con
esclusione di un controllo sul contenuto delle singole misure con
esso adottate. Sarebbe proprio tale interpretazione, secondo il
remittente, a porre la norma in contrasto con i principi
costituzionali indicati.
3. - Deve disattendersi, in primo luogo, l'eccezione di
inammissibilità per irrilevanza sollevata dall'Avvocatura dello
Stato. Benchè in effetti le ordinanze, pur singolarmente diffuse,
non si soffermino a motivare specificamente in ordine alla rilevanza
della questione nei giudizi a quibus, e da questo punto di vista si
presentino come tecnicamente difettose, può ritenersi che la
rilevanza stessa risulti prima facie dalla circostanza che, in
giudizi promossi con reclami avverso provvedimenti ministeriali di
applicazione o di proroga dello speciale regime di cui all'art.
41-bis dell'ordinamento penitenziario, il giudice si è posto,
d'ufficio, il quesito circa i confini del sindacato che esso era
chiamato ad esercitare, ed ha dubitato della costituzionalità delle
norme dalle quali ha ritenuto discenda appunto una limitazione di
tale sindacato.
D'altra parte la Corte non ignora che, nei fatti, il contenuto dei
decreti ministeriali applicativi dell'art. 41-bis corrisponde spesso
ad uno schema comune, tanto che, per ciò che riguarda le misure
disposte, si è in presenza di una sorta di regolamentazione
derogatoria di carattere generale, di cui si decide l'applicazione ai
singoli detenuti, più che di provvedimenti singoli volta per volta
autonomamente determinati nel loro contenuto dispositivo: il che
concorre, evidentemente, ad allontanare l'attenzione dalla
specificità dei singoli casi per concentrarla sulle scelte di
carattere quasi "normativo" effettuate dall'amministrazione
penitenziaria attraverso i provvedimenti in questione. In ogni caso
ha carattere generale e assorbente il quesito circa i limiti del
sindacato giudiziario su di essi.
4. - Nel merito, la questione è infondata nei sensi di seguito
precisati.
Il secondo comma dell'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario,
inserito come norma ad efficacia temporalmente limitata a tre anni
dal d.l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito dalla legge 7 agosto 1992,
n. 356 (artt. 19 e 29) efficacia poi prorogata fino al 31 dicembre
1999 dall'art. 1 della legge 16 febbraio 1995, n. 36, è inteso a
consentire all'amministrazione penitenziaria, per esigenze emergenti
di ordine e sicurezza non già interne ai singoli stabilimenti
carcerari (al che provvedono il regime di sorveglianza particolare di
cui all'art. 14-bis nonchè il potere di provvedere a situazioni di
emergenza conferito al Ministro di grazia e giustizia dal primo comma
dell'art. 41-bis dello stesso ordinamento penitenziario), ma
esterne, e dunque attinenti alla lotta alla criminalità organizzata,
di disporre che singoli detenuti per delitti connessi a tale forma di
criminalità vuoi in corso di esecuzione della pena, vuoi in custodia
cautelare siano sottoposti ad un regime carcerario derogatorio,
attraverso la sospensione totale o parziale, nei loro confronti,
dell'applicazione di regole di trattamento e di istituti previsti
dalla legge, allorquando tali regole e istituti "possano porsi in
concreto contrasto con le esigenze di ordine e di sicurezza".
L'apprezzamento dei motivi di ordine e di sicurezza che richiedano
l'applicazione della norma, e delle circostanze che ne consiglino
l'applicazione ai singoli detenuti, è rimesso all'autorità
amministrativa, e precisamente al Ministro di grazia e giustizia,
anche su richiesta del Ministro dell'interno: salvo su ciò non vi è
oggi discussione il controllo dell'autorità giudiziaria sotto ogni
profilo di legittimità di detta determinazione, compreso dunque
l'eccesso di potere nelle sue varie manifestazioni suscettibili di
rivelare un non corretto uso del potere amministrativo.
Circa le modalità del controllo giurisdizionale sui provvedimenti
ministeriali hanno fatto chiarezza precedenti pronunce di questa
Corte, affermando che essi sono "certamente sindacabili dal giudice
ordinario, il quale, in caso di reclamo, eserciterà su di essi il
medesimo controllo giurisdizionale che l'ordinamento penitenziario
gli attribuisce in via generale sull'operato dell'amministrazione
penitenziaria e sui provvedimenti comunque concernenti l'esecuzione
delle pene" (sentenza n. 349 del 1993); e che la tutela
giurisdizionale dei diritti costituzionalmente garantiti dei
detenuti, mediante il sindacato sulla legittimità dei provvedimenti
adottati dall'amministrazione penitenziaria ai sensi dell'art.
41-bis, spetta al giudice dei diritti, e cioè al giudice ordinario,
e in particolare "a quello stesso organo giurisdizionale cui è
demandato il controllo sull'applicazione, da parte della medesima
amministrazione, del regime di sorveglianza particolare" (sentenza n.
410 del 1993).
La questione ora posta concerne però l'estensione del controllo
giurisdizionale sulla legittimità dei provvedimenti sotto il profilo
del loro contenuto dispositivo, e dunque sulla legittimità in
concreto delle singole misure con essi disposte.
Ora, non vi è dubbio che il sindacato giurisdizionale sulle
determinazioni dell'amministrazione, per esplicare pienamente la sua
funzione a tutela dei diritti dei detenuti, debba estendersi non solo
alla sussistenza dei presupposti per l'adozione del provvedimento, ma
anche al rispetto dei limiti posti dalla legge e dalla Costituzione
in ordine al contenuto di questo, vuoi sotto il profilo della
eventuale lesione di situazioni non comprimibili, vuoi sotto quello
della congruità delle misure in concreto disposte rispetto ai fini
per i quali la legge consente all'amministrazione di disporre un
regime derogatorio rispetto a quello ordinario. La norma non si
limita infatti a prevedere la sottoposizione ad un regime già
interamente predeterminato dalla legge (nel qual caso l'unico
controllo giurisdizionale possibile a parte eventuali contrasti fra
la stessa legge e la Costituzione potrebbe vertere sulla sussistenza
dei presupposti per l'adozione del provvedimento), ma affida un assai
ampio spazio di scelta all'amministrazione riguardo al concreto
atteggiarsi del regime derogatorio.
Questa Corte ha già avuto modo di segnare, in via di
interpretazione conforme a Costituzione, alcuni limiti per così dire
esterni che l'amministrazione non può valicare nel configurare detto
regime. Così, in primo luogo, non possono essere adottate misure
comunque incidenti "sulla qualità e quantità della pena" o sul
"grado di libertà personale del detenuto" (sentenza n. 349 del
1993), onde nemmeno possono adottarsi determinazioni che vengano a
precludere o a condizionare in via di diritto l'applicabilità ai
detenuti di benefici che incidano sullo stato di libertà (ferme
restando le limitazioni che in generale la legge ha posto in tale
materia nei confronti dei condannati per taluni delitti: art. 4-bis,
primo comma, dell'ordinamento penitenziario, su cui v. sentenze n.
357 del 1994, n. 68 e n. 504 del 1995, nonchè sentenze n. 306 del
1993, n. 39 del 1994, n. 361 del 1994).
Da questo punto di vista non potrebbe ritenersi consentita, in sede
di provvedimenti ex art. 41-bis, la sospensione di ogni attività di
osservazione e di trattamento del detenuto, tale da precludere
l'adempimento delle condizioni cui la legge subordina la concessione
di detti benefici.
Questa prima delimitazione dell'ambito applicativo della norma, per
cui essa consente di sospendere l'applicazione solo "di quelle
medesime regole ed istituti che già nell'ordinamento penitenziario
appartengono alla competenza di ciascuna amministrazione
penitenziaria e che si riferiscono al regime di detenzione in senso
stretto" (sentenza n. 349 del 1993), ha consentito alla Corte di
escludere che l'art. 41-bis sia di per sè in contrasto con l'art.
13, secondo comma, della Costituzione. Infatti, se non è consentito,
attraverso i provvedimenti ministeriali in questione, adottare misure
qualificabili come restrittive della libertà personale del detenuto
(perchè attinenti alla qualità e quantità della pena o alla misura
della sua residua libertà personale), ma solo misure di trattamento
rientranti nell'ambito di competenza dell'amministrazione
penitenziaria, attinenti alle modalità concrete, rispettose dei
diritti del detenuto, di attuazione del regime carcerario in quanto
tale, e dunque già potenzialmente ricomprese nel quantum di
privazione della libertà personale conseguente allo stato di
detenzione, per ciò stesso non vengono in considerazione nè la
riserva di legge nè la riserva di giurisdizione stabilite dall'art.
13, secondo comma, della Costituzione. Onde deve ribadirsi, sotto
questo profilo, l'infondatezza, nei sensi ora precisati, della
censura riproposta in questa sede.
Deve però, per converso, riaffermarsi la pienezza del sindacato
giurisdizionale sui provvedimenti, al fine di consentire di
verificare in concreto l'osservanza da parte dell'amministrazione di
tale limite frapposto al suo potere.
Proprio l'esigenza di garantire il rispetto di questo limite
"funzionale" del potere ministeriale comporta, già sotto questo
primo profilo, la necessità di estendere il controllo
giurisdizionale sul provvedimento alle singole misure in esso
disposte, al fine di verificarne la compatibilità con quel limite,
anche come si è già accennato per ciò che attiene alle conseguenze
indirette che possano discendere, in linea di diritto, dalla
sospensione di regole o istituti di trattamento sulla concedibilità
di benefici incidenti sullo stato di libertà (come la liberazione
anticipata di cui all'art.54 dell'ordinamento penitenziario).
5. - L'art. 41-bis, secondo comma, dell'ordinamento penitenziario
prevede che possa essere sospesa l'applicazione delle regole e degli
istituti "che possano porsi in concreto contrasto con le esigenze di
ordine e di sicurezza". Ciò comporta un ulteriore preciso limite,
questa volta "interno", all'esercizio del potere ministeriale: non
possono cioè disporsi misure che per il loro contenuto non siano
riconducibili alla concreta esigenza di tutelare l'ordine e la
sicurezza, o siano palesemente inidonee o incongrue rispetto alle
esigenze di ordine e di sicurezza che motivano il provvedimento.
Mancando tale congruità, infatti, le misure in questione non
risponderebbero più al fine per il quale la legge consente che esse
siano adottate, ma acquisterebbero un significato diverso, divenendo
ingiustificate deroghe all'ordinario regime carcerario, con una
portata puramente afflittiva non riconducibile alla funzione
attribuita dalla legge al provvedimento ministeriale.
Nè tale funzione potrebbe essere alterata o forzata attribuendo
alle misure disposte uno scopo "dimostrativo", volto cioè a privare
una categoria di detenuti di quelle che vengono considerate
manifestazioni di "potere reale" e occasioni per aggregare intorno ad
essi "consenso" traducibile in termini di potenzialità offensive
criminali.
Se è vero infatti che va combattuto in ogni modo il manifestarsi
all'interno del carcere di forme di "potere" dei detenuti più forti
o più facoltosi, suscettibili anche di rafforzare le organizzazioni
criminali, è anche vero che ciò deve perseguirsi attraverso la
definizione e l'applicazione rigorosa e imparziale delle regole del
trattamento carcerario (in più luoghi la legge si dimostra
consapevole di questa esigenza, e in generale dell'esigenza di
assicurare condizioni di parità fra i detenuti: cfr. ad es. art. 1,
primo comma, art. 3, art. 14-bis, primo comma, lettera c),
dell'ordinamento penitenziario; art. 14, primo comma, art. 72, primo
comma, n. 12, del regolamento di esecuzione di cui al d.P.R. n. 431
del 1976). Non potrebbe, per converso, considerarsi legittimo, a
questo scopo, l'impiego di misure più restrittive nei confronti di
singoli detenuti in funzione di semplice discriminazione negativa,
non altrimenti giustificata, rispetto alle regole e ai diritti
valevoli per tutti.
Anche il controllo sul rispetto del predetto limite "interno" al
potere ministeriale comporta evidentemente la possibilità per
l'autorità giudiziaria di sindacare la legittimità del contenuto
del provvedimento, e dunque delle singole misure in esso disposte.
6. - Costituiscono, infine, limite all'esercizio del potere
ministeriale il divieto di disporre trattamenti contrari al senso di
umanità e l'obbligo di "dar conto dei motivi di un'eventuale deroga
del trattamento rispetto alle finalità rieducative della pena"
(sentenza n. 349 del 1993).
Da un lato dunque dovrà verificarsi che le singole misure e il
loro complesso non siano tali da vanificare del tutto quella
finalità rieducativa che deve, se pur non in modo esclusivo,
connotare la pena ai sensi dell'art. 27, terzo comma, della
Costituzione. Dall'altro lato dovrà verificarsi che non sia violato
il divieto di trattamenti contrari al senso di umanità, verifica
quest'ultima tanto più delicata trattandosi di misure che derogano
al trattamento carcerario ordinario.
A questo proposito si pone il quesito a cui risultano esser date,
in giurisprudenza, risposte non univoche se un limite assoluto al
contenuto delle misure derogatorie si tragga, per analogia, dall'art.
14-quater, quarto comma, dell'ordinamento penitenziario, che
specifica gli ambiti della vita carceraria che non possono essere
incisi dalle restrizioni disposte con il regime di sorveglianza
particolare, di cui all'art. 14-bis dello stesso ordinamento:
considerato che, come questa Corte ha rilevato, tale ultimo regime
"nella sua concreta applicazione viene ad assumere un contenuto
largamente coincidente con il regime differenziato introdotto con il
provvedimento ex art. 41-bis, secondo comma, di sospensione del
trattamento penitenziario" (sentenza n. 410 del 1993).
Benchè la Corte non sia chiamata, in questa sede, a pronunciarsi
ex professo su tale problema (al quale peraltro le ordinanze del
giudice a quo esplicitamente si riferiscono), deve rilevarsi che non
può mancare la individuazione di parametri normativi per la
concretizzazione del divieto di trattamenti contrari al senso di
umanità, e che da questo punto di vista le indicazioni fornite dal
legislatore con il quarto comma dell'art. 14-quater appaiono
particolarmente pregnanti.
In ogni caso, anche la verifica in concreto del rispetto, da parte
dei provvedimenti ministeriali, dei limiti da ultimo accennati
comporta il più ampio sindacato di legittimità della magistratura
di sorveglianza sul contenuto delle singole misure disposte.
7. - Così interpretate, le norme denunciate sfuggono alle censure
mosse dal giudice remittente.
In particolare, non è violato l'art. 27, terzo comma, della
Costituzione, in quanto è dato un controllo giurisdizionale idoneo a
evitare che in concreto i provvedimenti ministeriali contraddicano la
finalità rieducativa della pena o comportino trattamenti contrari al
senso di umanità; non è violato l'art. 113 della Costituzione, data
la pienezza del sindacato giurisdizionale da riconoscersi sui
provvedimenti ministeriali; ma non è violato nemmeno l'art. 3, primo
comma, della Costituzione, essendovi strumenti idonei a mantenere o a
ricondurre i trattamenti differenziati disposti con i provvedimenti
ex art. 41-bis nei limiti delle finalità e dunque della
giustificazione poste a base della norma.
L'interpretazione qui accolta è d'altra parte necessaria per non
conferire all'art. 41-bis un significato che contrasterebbe, invece,
con i predetti parametri costituzionali; ed è dunque imposta in
forza del canone per cui fra più interpretazioni possibili della
stessa norma deve preferirsi quella che consente di dare ad essa un
significato conforme o non contrastante con la Costituzione (cfr., ex
plurimis, sentenze nn. 311, 234 e 98 del 1996 e 19 del 1995).
Nè, peraltro, tale interpretazione appare contraddetta da una
univoca e consolidata giurisprudenza dei giudici di legittimità,
tale da indurre questa Corte ad assumerne il contenuto come premessa
del proprio giudizio. Al contrario, recenti pronunce della Corte di
cassazione, successive alla promozione dei presenti giudizi e in
contrasto con quelle citate dal giudice a quo, hanno riconosciuto la
pienezza del sindacato giudiziale anche sulle singole misure
restrittive, al fine di verificarne la compatibilità con i principi
di individualizzazione e di proporzionalità di cui all'art. 27,
primo e terzo comma, e all'art. 3 della Costituzione, nonchè "con
quel grado di flessibilità del contenuto afflittivo necessario sia
ai fini di rieducazione del detenuto che per l'ordine e la
sicurezza", e dunque al fine di controllare sotto il profilo della
legittimità vuoi la rispondenza delle restrizioni alla finalità di
pubblico interesse che il provvedimento deve perseguire, vuoi
l'assenza di lesioni di diritti costituzionalmente garantiti dei
detenuti o di trattamenti contrari al senso di umanita': ammettendo
la "disapplicazione" sia totale che parziale del provvedimento
illegittimo da parte del giudice di sorveglianza (cfr. Cass., sez.
prima penale, 12 febbraio 1996, n. 6873; 1 marzo 1996, n. 684).
Questa recente giurisprudenza ha altresì chiarito il significato e
la portata del potere riconosciuto al tribunale di sorveglianza di
"disapplicare" in tutto o in parte il provvedimento ministeriale. In
quanto giudice di diritti, il tribunale di sorveglianza non esercita,
nei confronti del provvedimento ministeriale, una giurisdizione di
impugnazione dell'atto, ma semplicemente si pronuncia sui diritti e
sul trattamento del detenuto sulla base delle norme legislative e
regolamentari applicabili, e dunque tenendo conto delle sole deroghe
a queste legittimamente disposte dal Ministro nell'esercizio del
potere di cui all'art. 41-bis (cfr. in questo senso Cass., sez. prima
penale, 12 febbraio 1996, n. 6873, cit.). Eventuali misure
illegittime, lesive dei diritti del detenuto, dovranno perciò essere
a questi fini disattese, secondo la regola generale per cui il
giudice dei diritti applica i regola-menti e gli atti
dell'amministrazione solo in quanto legit-timi (art. 5 della legge 20
marzo 1865, n. 2248, all. e).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, secondo comma, e
dell'art. 14-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), sollevata, in riferimento
agli artt. 13, secondo comma, 3, primo comma, 27, terzo comma, e 113,
primo e secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale di
sorveglianza di Firenze con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 ottobre 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 ottobre 1996
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C1680