1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 7-7-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 199 SENTENZA 24 - 28 giugno 2004
Giudizio per conflitto di attribuzione tra enti. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario adottato dal legislatore nazionale - Regione Campania - Deliberazione della Giunta che nega efficacia nel territorio regionale alla disciplina nazionale - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita' prospettata dalla Regione - Asserita carenza di motivazione e mancata individuazione del parametro costituzionale violato - Reiezione dell'eccezione. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario adottato dal legislatore nazionale - Regione Campania - Deliberazione della Giunta che nega efficacia nel territorio regionale alla disciplina nazionale - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita' prospettata dalla Regione - Asserita carenza di un interesse attuale al ricorso conseguente alla mancanza di lesivita' dell'atto regionale - Reiezione dell'eccezione. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario adottato dal legislatore nazionale - Regione Campania - Deliberazione della Giunta che nega efficacia nel territorio regionale alla disciplina nazionale - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita' prospettata dalla Regione - Asserita carenza di tono costituzionale del conflitto - Reiezione dell'eccezione. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario adottato dal legislatore nazionale - Regione Campania - Deliberazione della Giunta che nega efficacia nel territorio regionale alla disciplina nazionale - Ricorso del Governo - Riferimento a parametri di costituzionalita' che attengono alla titolarita' della potesta' legislativa in tema di condono edilizio di tipo straordinario - Inammissibilita' della censura. - Deliberazione della Giunta della Regione Campania 30 settembre 2003, n. 2827. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lettera l), e 81, primo e quarto comma, 119, secondo comma e 120, secondo comma, in combinato disposto. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio straordinario adottato dal legislatore nazionale - Regione Campania - Deliberazione della Giunta che nega efficacia nel territorio regionale alla disciplina nazionale - Ricorso del Governo - Lesione del canone della leale cooperazione tra istituzioni della Repubblica - Non spettanza alla Regione del potere di adottare l'atto impugnato e conseguente annullamento dello stesso. - Deliberazione della Giunta della Regione Campania 30 settembre 2003, n. 2827. - Costituzione, art. 127. (004C0804) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 7-7-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
delibera della Giunta della Regione Campania n. 2827 del 30 settembre
2003 (Integrazione alle linee guida per la pianificazione
territoriale regionale in Campania, di cui alla delibera di Giunta
regionale n. 4459 del 30 settembre 2002, in materia di sanatoria
degli abusi edilizi), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 28 novembre 2003, depositato in
cancelleria il 3 dicembre 2003 ed iscritto al n. 36 del registro
conflitti 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2004 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Cocozza per la Regione
Campania.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 28 novembre 2003 e depositato il
3 dicembre 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
sollevato conflitto di attribuzioni in relazione alla deliberazione
della Giunta della Regione Campania 30 settembre 2003, n. 2827
(Integrazione alle linee guida per la pianificazione territoriale
regionale in Campania, di cui alla delibera di Giunta regionale
n. 4459 del 30 settembre 2002, in materia di sanatoria degli abusi
edilizi), pubblicata nel Bollettino ufficiale n. 46 del 2 ottobre
2003.
2. - Il ricorrente espone che l'atto impugnato, il quale integra
le linee guida per la pianificazione del territorio approvate con
delibera della Giunta regionale del 30 settembre 2002, n. 4459, reca
una prescrizione, intitolata «divieto di sanatoria», secondo cui «non
è ammessa la sanatoria delle opere edilizie realizzate in assenza
dei necessari titoli abilitativi, ovvero in difformità o con
variazioni essenziali rispetto a questi ultimi, e che siano in
contrasto con gli strumenti urbanistici generali vigenti».
In relazione a tale prescrizione, nel ricorso si evidenzia: a)
che le «difformita» nell'atto impugnato menzionate «parrebbero non
includere anche le "parziali difformita'" di cui all'art. 12 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere edilizie) e all'art. 34 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia); b) che la «assenza dei necessari titoli
abilitativi» sembrerebbe «non includere l'assenza di titolo
abilitativi diversi [...] dalla concessione edilizia»; c) che il
riferimento agli «strumenti urbanistici generali vigenti» parrebbe
«non escludere la sanabilità delle opere edilizie in contrasto con
strumenti generali solo adottati o con strumenti urbanistici
attuativi vigenti o adottati».
L'Avvocatura osserva inoltre come, mentre le linee guida di cui
alla deliberazione della stessa Giunta della Regione Campania
30 settembre 2002, n. 4459, sarebbero state «confermate» con la legge
della Regione Campania 18 ottobre 2002, n. 26 (Norme ed incentivi per
la valorizzazione dei centri storici della Campania e per la
catalogazione dei beni ambientali di qualità paesistica. Modifiche
alla legge regionale 19 febbraio 1996, n. 3), l'atto oggetto del
presente conflitto non sarebbe stato «legificato».
3. - Secondo il ricorrente, la deliberazione n. 2827 in questione
sarebbe lesiva delle competenze dello Stato, dal momento che
mirerebbe «ad indurre dirigenti e/o amministratori locali a
disapplicare l'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
[...] e cioè a sottrarre effettività a disposizioni legislative
prodotte dallo Stato». Ciò determinerebbe, in primo luogo, una
violazione del principio di leale cooperazione. In secondo luogo,
risulterebbe violata la competenza statale a porre la disciplina dei
titoli abilitativi ad edificare (al riguardo viene citata la sentenza
di questa Corte n. 303 del 2003). Ancora, la deliberazione in esame
ometterebbe di considerare che il fondamento dell'art. 32 del d.l.
n. 269 del 2003 andrebbe reperito, oltre che nell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., che attribuisce alla potestà legislativa
statale la disciplina dell'ordinamento penale e dell'ordinamento
civile, anche nel combinato disposto degli articoli 81, primo e
quarto comma, 119, secondo comma e 120, secondo comma, Cost. La
deliberazione neppure terrebbe conto del fatto che l'art. 81 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), ha riservato allo
Stato il potere di fissare le linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale.
Da ultimo, l'Avvocatura evidenzia come la deliberazione oggetto
del giudizio sarebbe «illegittima ed inidonea a produrre effetti
giuridici»: ciò, da un lato, in quanto l'art. 14 della legge della
Regione Campania n. 26 del 2002 non attribuirebbe alla Giunta «la
potestà di variare le linee guida da esso "legificate"»; dall'altro,
in quanto «dirigenti ed amministratori» non potrebbero «disattendere
disposizioni legislative poste dall'art. 32 citato sol perchè una
deliberazione amministrativa (neppur fonte secondaria) della Giunta
regionale si è espressa in senso opposto». La deliberazione
impugnata, dunque, sarebbe «destinata a rimanere improduttiva di
effetti giuridici».
4. - Si è costituita in giudizio la Regione Campania, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
In particolare, il ricorso sarebbe inammissibile per genericità
dei motivi, in quanto l'Avvocatura non avrebbe individuato il
parametro violato, nè avrebbe indicato le motivazioni a sostegno
dell'asserita violazione dell'ambito delle attribuzioni
costituzionali dello Stato.
Ulteriore causa di inammissibilità sarebbe costituita dalla
carenza del «tono costituzionale» del conflitto, dal momento che ciò
di cui si lamenta il ricorrente sarebbe sostanzialmente la violazione
dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), in tema di condono edilizio, da
parte della delibera regionale: circostanza che determinerebbe,
semmai, un vizio dell'atto amministrativo denunciabile dinanzi
all'autorità giudiziaria.
Nel merito, sostiene la Regione, la delibera impugnata avrebbe
natura di linea guida della politica regionale nell'ambito del
«governo del territorio», e costituirebbe «naturale conseguenza» di
quanto imposto a livello statale attraverso l'Accordo raggiunto in
data 19 aprile 2001 tra lo Stato e le Regioni, in attuazione
dell'art. 52 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1977, n. 59), e in coerenza con la Convenzione europea del
paesaggio firmata a Firenze il 20 ottobre 2000.
L'atto impugnato, inoltre, sarebbe stato adottato in attuazione
dell'art. 14 della legge regionale n. 26 del 2002, non impugnata
dallo Stato; l'articolo citato disporrebbe infatti che, fino alla
adozione del piano territoriale regionale, la Giunta regionale adotta
le linee guida della pianificazione regionale, redatte in conformità
con il citato Accordo del 19 aprile 2001.
5. - In prossimità dell'udienza pubblica, la Regione Campania ha
depositato una ulteriore memoria, nella quale insiste soprattutto per
l'inammissibilità del ricorso. In particolare, la contraddittorietà
e la genericità delle argomentazioni poste a sostegno di
quest'ultimo comporterebbero la violazione del diritto di difesa
della parte resistente, determinandosi una sorta di inversione
dell'onere della prova sulla legittimità dell'atto impugnato.
La Regione ribadisce anche l'ulteriore ragione di
inammissibilità già fatta valere in precedenza, costituita dalla
asserita mancanza del «tono costituzionale» del conflitto, nonchè le
argomentazioni a sostegno della tesi secondo cui, in realtà, lo
Stato lamenterebbe la presunta violazione della normativa statale sul
condono edilizio. Aggiunge, infine, la Regione che la circostanza che
la stessa Avvocatura riconosca l'inidoneità della delibera impugnata
a produrre effetti giuridici, renderebbe evidente la assoluta carenza
di interesse attuale alla proposizione del conflitto.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Campania in
relazione alla deliberazione della Giunta 30 settembre 2003, n. 2827
(Integrazione alle linee guida per la pianificazione territoriale
regionale in Campania, di cui alla delibera di Giunta regionale
n. 4459 del 30 settembre 2002, in materia di sanatoria degli abusi
edilizi), poichè tale atto mirerebbe a disapplicare nell'ambito del
territorio regionale la disciplina del condono edilizio contenuta
nell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici).
L'atto impugnato - emanato allorchè si aveva già notizia della
approvazione del suddetto decreto-legge da parte del Consiglio dei
ministri - consiste in una integrazione alle «linee guida» per la
pianificazione territoriale regionale in Campania, previste
dall'art. 14 della legge regionale 18 ottobre 2002, n. 26 (Norme ed
incentivi per la valorizzazione dei centri storici della Campania e
per la catalogazione dei beni ambientali di qualità paesistica.
Modifiche alla legge regionale 19 febbraio 1996, n. 3), che erano
state approvate con deliberazione n. 4459 della Giunta regionale del
30 settembre 2002. Nell'atto censurato, con il quale viene approvato
un allegato dal titolo «Integrazione alle linee guida per la
pianificazione regionale, in materia di sanatoria degli abusi
edilizi. Divieto di sanatoria», si stabilisce che «al fine di
salvaguardare l'identità e l'integrità del territorio regionale,
non è ammessa la sanatoria delle opere edilizie realizzate in
assenza dei necessari titoli abilitativi, ovvero in difformità o con
variazioni essenziali rispetto a questi ultimi, e che siano in
contrasto con gli strumenti urbanistici generali vigenti»; ciò sulla
base della premessa «che, al fine di salvaguardare l'identità e
l'integrità del territorio regionale, sempre più compromesso dal
dilagante fenomeno dell'abusivismo edilizio, occorre prevedere che
non saranno ammesse ipotesi di condono edilizio ulteriori rispetto a
quelle previste dal Capo IV della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e
dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724».
Il Governo lamenta che in tal modo la Regione intenderebbe
disapplicare sul territorio regionale una legge statale, con ciò
violando il principio di leale cooperazione fra le istituzioni
repubblicane, nonchè la competenza statale a disciplinare i titoli
abilitativi ad edificare. La delibera regionale, inoltre,
trascurerebbe che il fondamento dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003
andrebbe ravvisato nella competenza esclusiva dello Stato in materia
di ordinamento civile e penale, nonchè negli artt. 81, primo e
quarto comma, 119, secondo comma, e 120, secondo comma, Cost. L'atto
della Giunta regionale, infine, sarebbe illegittimo e inidoneo a
produrre effetti giuridici.
2. - Preliminarmente, devono essere esaminate le eccezioni di
inammissibilità del ricorso governativo prospettate dalla Regione
Campania.
Innanzitutto, secondo la Regione, l'atto introduttivo del
giudizio non individuerebbe il parametro costituzionale violato, nè
motiverebbe la asserita lesione di norme costituzionali da parte
della delibera regionale, così oltretutto ponendo a carico della
difesa regionale l'onere di dimostrare la «legittimita» dell'atto
impugnato.
Pur senza negare un non sempre chiaro sovrapporsi di motivazioni
diverse nelle memorie dell'Avvocatura (la maggior parte delle quali
riferite, in realtà, al problema della titolarità del potere
legislativo in materia), il rilievo va respinto, poichè i motivi del
ricorso emergono con sufficiente chiarezza. La censura fondamentale,
prospettata dallo Stato, è costituita dal rilievo che l'atto
regionale - come si esprime il ricorso governativo - «mira [...] a
sottrarre effettività a disposizioni legislative prodotte dallo
Stato; esso appare perciò atto che contrasta anche con il canone
della leale cooperazione tra istituzioni della Repubblica». La
giurisprudenza di questa Corte è costante nel riconoscere che il
principio della leale collaborazione costituisca parametro invocabile
nel conflitto di attribuzione, in quanto la sua violazione determini
la lesione delle competenze riconosciute allo Stato e alle Regioni
(cfr. sentenze n. 255 del 2002 e n. 133 del 2001).
Altro motivo di inammissibilità eccepito dalla Regione
deriverebbe dalla carenza di un interesse attuale al ricorso
conseguente alla mancanza di lesività dell'atto regionale. Questo,
infatti, sarebbe in realtà inidoneo a produrre effetti giuridici.
Anche tale eccezione deve essere respinta. Occorre infatti tenere
distinto il profilo della concreta efficacia dell'atto regionale,
rispetto alla lesione della sfera di attribuzioni dello Stato che
comunque si produce attraverso l'adozione di un atto regionale di
indirizzo che nega efficacia giuridica ad un atto normativo statale.
L'atto impugnato, in sostanza, in quanto volto espressamente ad
escludere l'applicazione della normativa statale nel territorio
regionale, risulta idoneo ad incidere sulle competenze rivendicate
dallo Stato. E tanto è sufficiente a ritenere ammissibile il
ricorso.
Infine, secondo la difesa regionale, il conflitto sarebbe privo
di «tono costituzionale», in quanto il ricorrente lamenterebbe
semplicemente l'illegittimità dell'atto regionale, che costituirebbe
un vizio dell'atto amministrativo censurabile avanti all'autorità
giudiziaria.
In realtà, la delibera della Giunta della Regione Campania non
viola semplicemente un decreto-legge dello Stato, ma contiene
addirittura un rifiuto di riconoscere efficacia ad un'intera
normativa statale, pur disponendo la Regione degli strumenti
costituzionali per contestarne la eventuale illegittimità
costituzionale; ciò che poi è avvenuto con il ricorso della stessa
Regione Campania n. 76 del 2003, proposto avverso l'art. 32 del d.l.
n. 269 del 2003, nonchè con il ricorso n. 14 del 2004, avverso
l'art. 32 del medesimo d.l., così come convertito in legge dalla
legge 24 novembre 2003, n. 326 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante
disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici).
3. - Deve invece essere dichiarata inammissibile la censura,
formulata dal ricorrente, secondo cui la delibera impugnata non
terrebbe conto del fatto che l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003
sarebbe fondato sull'art. 117, secondo comma, lettera l),
sull'art. 120, secondo comma, nonchè sul combinato disposto
dell'art. 81, primo e quarto comma, e dell'art. 119, secondo comma,
Cost.
È evidente infatti come il richiamo di tali norme non
costituisca riferimento ad un parametro di costituzionalità su cui
valutare la delibera della Giunta regionale della Campania, ma
attenga al diverso problema della titolarità della potestà
legislativa in tema di condono edilizio di tipo straordinario, che
non è oggetto del presente giudizio, bensì dei ricorsi decisi con
sentenza di questa Corte n. 196 del 2004. Il problema che si pone in
questa sede, invece, prescinde dalla legittimità o illegittimità
costituzionale del decreto-legge che disciplina il condono edilizio e
al quale si riferisce l'atto regionale impugnato, ma riguarda
semplicemente la sussistenza della potestà della Regione di
dichiarare, in un provvedimento amministrativo, l'inapplicabilità di
un atto con forza di legge nel proprio territorio.
4. - La fondamentale censura mossa avverso la deliberazione della
Giunta regionale della Campania è che tale atto manifesterebbe la
volontà della Regione di non dare efficacia ad un atto avente forza
di legge dello Stato, in tal modo violando «il canone della leale
cooperazione tra istituzioni della Repubblica».
In questi termini, il ricorso è fondato.
Il Titolo V della Parte II della Costituzione, così come le
corrispondenti parti degli statuti speciali, presuppongono, infatti,
che l'esercizio delle potestà legislative da parte dello Stato e
delle Regioni, secondo le regole costituzionali di riparto delle
diverse competenze, contribuisca a produrre un unitario ordinamento
giuridico, nel quale, certo, non si esclude l'esistenza di una
possibile dialettica fra i diversi livelli legislativi, anche con la
eventualità di parziali sovrapposizioni fra le leggi statali e
regionali che possono trovare soluzione mediante il promovimento
della questione di legittimità costituzionale dinanzi a questa
Corte, secondo le scelte affidate alla discrezionalità degli organi
politici statali e regionali.
Ciò che è implicitamente escluso dal sistema costituzionale è
che il legislatore regionale (così come il legislatore statale
rispetto alle leggi regionali) utilizzi la potestà legislativa allo
scopo di rendere inapplicabile nel proprio territorio una legge dello
Stato che ritenga costituzionalmente illegittima, se non addirittura
solo dannosa o inopportuna, anzichè agire in giudizio dinnanzi a
questa Corte, ai sensi dell'art. 127 Cost. Dunque nè lo Stato nè le
Regioni possono pretendere, al di fuori delle procedure previste da
disposizioni costituzionali, di risolvere direttamente gli eventuali
conflitti di competenza tramite proprie disposizioni di legge (cfr.
sentenza n. 198 del 2004) o, tanto meno, tramite atti amministrativi
di indirizzo che dichiarino o presuppongano l'inapplicabilità di un
atto legislativo rispettivamente delle Regioni o dello Stato.
Ciò è quanto appunto fa la deliberazione della Giunta della
Regione Campania 30 settembre 2003, n. 2827. Essa, infatti, da un
lato, non ammette «la sanatoria delle opere edilizie realizzate in
assenza dei necessari titoli abilitativi, ovvero in difformità o con
variazioni essenziali rispetto a questi ultimi, e che siano in
contrasto con gli strumenti urbanistici generali vigenti»; dall'altro
lato, dispone che da questo divieto restano escluse le opere abusive
che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993, per le quali sia
stata presentata domanda di rilascio di titolo edilizio in sanatoria
ai sensi e nei termini previsti dalle disposizioni di cui al Capo IV
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, ed all'art. 39 della legge
23 dicembre 1994, n. 724». In tal modo la delibera regionale esclude
l'applicazione nel territorio della Regione Campania delle
disposizioni concernenti il condono edilizio contenute nell'art. 32
del d.l. n. 269 del 2003.
Tanto basta per ritenere che essa leda le attribuzioni
costituzionali dello Stato e debba essere, conseguentemente,
annullata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta alla Regione Campania, e per essa alla
Giunta regionale adottare un atto con il quale si nega efficacia,
all'interno del proprio territorio, ad un atto legislativo dello
Stato; e per l'effetto annulla la deliberazione della Giunta della
Regione Campania 30 settembre 2003, n. 2827 (Integrazione alle linee
guida per la pianificazione territoriale regionale in Campania, di
cui alla delibera di Giunta regionale n. 4459 del 30 settembre 2002,
in materia di sanatoria degli abusi edilizi).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 28 giugno 2004.
Il cancelliere: Fruscella
04C0804