1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 260 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 aprile 2016
Ordinanza del 26 aprile 2016 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Nardelli Assunta contro Azienda ASL Roma C. Impiego pubblico - Giurisdizione nelle controversie di lavoro - Controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al 30 giugno 1998 - Attribuzione alla giurisdizione del giudice amministrativo soltanto qualora le relative azioni siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000. - Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), art. 69, comma 7. (16C00359) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Terza Quater)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 9329 del 2007, proposto da Nardelli Assunta,
rappresentata e difesa dagli avv. Salvatore Scala e Sabatino Rainone,
coi quale ha eletto domicilio in Roma, via Ottaviano n. 9, presso
S.G.E. - Studio giuridico economico;
Contro Azienda USL Roma C, in persona del legale rappresentante
p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Barbara Bentivoglio e
Gabriella Mazzoli, con domicilio eletto presso questi in Roma, viale
dell'Arte n. 68;
Per l'accertamento della responsabilità dell'Azienda convenuta
nella causazione dell'infortunio sul lavoro subito dalla ricorrente
il 2 luglio 1997 e per il risarcimento dei danni patrimoniali e non
patrimoniali dalla stessa patiti;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Azienda USL Roma C;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 aprile 2016 il dott.
Alfredo Storto e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
1. La ricorrente ha adito questo Tribunale chiedendo il
risarcimento dei danni subiti per un c.d. «infortunio in itinere».
1.1. Ha allegato a tale fine:
a) di essere dipendente a tempo determinato dell'AUSL Roma C (poi
ASL Roma C) sin dal 20 giugno 1997 con la qualifica di operatore
professionale, prima categoria, collaboratore infermiere;
b) che, il 2 luglio 1997, mentre percorreva la via Palombarese
per raggiungere la propria abitazione di ritorno dal posto di lavoro,
era rimasta vittima di un incidente stradale, nel quale, perduto il
controllo della propria autovettura, era uscita fuori strada andando
a sbattere contro un albero e riportando numerose lesioni fisiche a
causa delle quali, soltanto il 2 settembre 1997, era stata dimessa
dall'Ospedale CTO;
c) di aver ottenuto dal Giudice del lavoro del Tribunale di Roma
una sentenza (6 febbraio 2002, n. 3932) che, riconosciuto
l'infortunio in itinere, aveva condannato l'INAIL a corrisponderle
per quei fatti una rendita per malattia professionale per infortunio
sul lavoro, commisurata ad una inabilità permanente del 32%, oltre
interessi e rivalutazione;
d) che, con un ulteriore ricorso notificato l'8 luglio 2002,
aveva adito il giudice del lavoro del Tribunale di Roma agendo contro
la predetta AUSL per il risarcimento del danno biologico, da
liquidarsi in € 64.702,72, o nella maggiore o minore somma di
giustizia, oltre rivalutazione monetaria ed interessi sulle somme
rivalutate, da riconoscerle in quanto effetto dell'inadempienza del
datore di lavoro agli obblighi imposti dall'art. 2087 del codice
civile;
e) che il predetto Tribunale, con sentenza del 9 ottobre 2002, n.
33018, accogliendo un'eccezione formulata in tal senso dalla
convenuta AUSL, aveva declinato la propria giurisdizione, sussistendo
quella del giudice amministrativo, in conseguenza della opzione
manifestata in ricorso per la responsabilità contrattuale del datore
di lavoro il quale, in tesi, avrebbe serbato un comportamento
violativo degli obblighi contrattuali, imponendo un orario di lavoro
massacrante.
1.2. Quindi, con l'atto introduttivo del presente giudizio,
notificato alla controparte pubblica il 12 ottobre 2007 e depositato
nella segreteria il successivo 8 novembre 2007, la ricorrente
riproponeva la controversia dinanzi a questo Tribunale, deducendo la
violazione da parte dell'Azienda sanitaria locale Roma C degli
obblighi scaturenti dall'art. 2087 del codice civile, per averle
imposto dei turni massacranti di lavoro nel precedente giorno del 1°
luglio 1997 (ore 6,40-22,45) e il 2 luglio 1997 (ore 6,40-14,30)
giorno nel quale, di ritorno a casa dal posto di lavoro alla fine di
tale turno e nell'obbligato percorso verso la propria residenza sita
in Mentana, alle 15.20, sulla via Palombarese perdeva come detto il
controllo della macchina che, uscita di strada, andava a sbattere
contro un albero. La ricorrente veniva quindi portata all'Ospedale
Sandro Pertini di Roma dove le venivano riscontrate gravi lesioni
fisiche (trauma toracico, frattura 1ª e 2ª costola, astragalo, radio
e ulna sx, contusioni, sfondamento acetabolo, sospetta lussazione
anca sx) ed era formulata una prognosi di novanta giorni; veniva
successivamente sottoposta a interventi chirurgici e dimessa il 10
luglio 1997 per essere poi ricoverata al CTO e da lì nuovamente
dimessa solo il 2 settembre 1997.
1.3. La ricorrente, ritenuti sussistenti tutti i presupposti per
raccoglimento della domanda risarcitoria (tra i quali il nesso
eziologico e la violazione dell'art. 2087 del codice civile, la
necessità dell'uso del veicolo privato, il sinistro avvenuto nel
percorso obbligato lavoro-casa in orario strettamente conseguente a
quello di fine turno) e di aver assolto l'onere probatorio su di lei
gravante, chiedeva la condanna dell'ASL al risarcimento del danno
biologico permanente (€ 135,709,55) e temporaneo (€ 7.228,80), del
danno patrimoniale (€ 162.617,95), di quello esistenziale (€
100.000,00) e del danno morale soggettivo (€ 50.879,27).
2. Ha resistito l'Azienda USL Roma C eccependo, in via
pregiudiziale, il «difetto di giurisdizione» del g.a. ex art. 45,
comma 17, del decreto legislativo n. 80/1998 e, in via preliminare di
merito, la prescrizione dei crediti azionati, nonchè infine
l'infondatezza del ricorso per carenza del nesso di causalità, con
richiesta di chiamata in garanzia di Assitalia - Le Assicurazioni
d'Italia.
La ricorrente ha effettuato ulteriori produzioni documentali e ha
depositato una memoria difensiva.
3. All'udienza del 13 aprile 2016, per come risulta dal relativo
verbale, la Sezione ha trattenuto la causa in decisione dopo aver
avvisato, ai sensi dell'art. 73, comma 3, codice del processo
amministrativo, le parti comparse in ordine alla sussistenza di una
questione di ricevibilità del ricorso alla luce dell'art. 69, comma
7, del decreto legislativo n. 165/2001.
4. Quanto alla rilevanza della questione che viene sollevata con
questa ordinanza, ritiene infatti il collegio che, nel caso di
specie, debba essere fatta applicazione di tale ultima norma la quale
- sul punto in termini non sostanzialmente innovativi rispetto al
comma 1.7 dell'art. 45 del decreto legislativo n. 80/1998 - dispone
testualmente che «Sono attribuite al giudice ordinario, in funzione
di giudice del lavoro, le controversie di cui all'art. 63 del
presente decreto, relative a questioni attinenti al periodo del
rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998. Le controversie
relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro
anteriore a tale data restano attribuite alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena
di decadenza, entro il 15 settembre 2000».
4.1. Secondo la giurisprudenza consolidata delle Sezioni unite
della Cassazione, ai fini del riparto di giurisdizione di cui al
citato disposto occorre, nello specifico, aver riguardo ai fatti
materiali o ai provvedimenti della cui giuridica rilevanza si
discute, ossia ai fatti o a provvedimenti sui quali si fonda, o da
cui dipende, la pretesa dedotta in giudizio (cfr. Cass. SS.UU. 21
giugno 2010, n. 14895; 15 aprile 2010, n. 8984; 11 marzo 2008, n.
6418); sicchè secondo la Cassazione, se la lesione del diritto del
lavoratore è prodotta da un atto provvedimentale o negoziale deve
farsi riferimento all'epoca della sua emanazione, mentre qualora la
pretesa abbia origine, come nella fattispecie, da un comportamento
illecito del datore di lavoro, deve farsi riferimento al momento
della realizzazione del fatto dannoso (cfr Cass. SS.UU. 24 febbraio
2000, n. 41).
4.2. Ciò premesso, nel caso di specie è emerso che il sinistro
stradale è avvenuto in data 2 luglio 1997, mentre il ricorso con il
quale il ricorrente ha manifestato per la prima volta la propria
pretesa risarcitoria dinanzi all'autorità giurisdizionale (giudice
del lavoro del Tribunale di Roma) - al quale occorre far risalire gli
effetti sostanziali e processuali della domanda introduttiva del
presente giudizio in base al principio della conservazione di cui
alla c.d. traslatio iudicii - risale alla data dell'8 luglio 2002, e
quindi ben oltre il giorno fissato dal legislatore nel 15 settembre
2000 a pena di decadenza (cfr. su caso analogo Tar Sicilia - Catania,
sent. 13 febbraio 2015, n. 459).
5. Peraltro, la norma in questione è ormai costantemente
interpretata, sia dalla Cassazione sia dal Consiglio di Stato, nel
senso che la scadenza del termine del 15 settembre 2000 preclude
definitivamente alla parte la possibilità di far valere il diritto
dinanzi ad un giudice (cfr. SS.UU. 30 gennaio 2003, n. 1511 e 3
maggio 2005, n. 9101, nonchè Ad. plen. 2 febbraio 2007, n. 4).
5.1. Questo orientamento, per la verità, è già stato
sottoposto al vaglio della Corte costituzionale che non l'ha ritenuta
in contrasto:
a) con l'art. 3 della Costituzione, in quanto «la disparità di
trattamento tra i dipendenti privati e quelli pubblici, soggetti -
relativamente ai diritti sorti anteriormente alla data del 30 giugno
1998 - ad un termine di decadenza, è ragionevolmente giustificata
dall'esigenza di contenere gli effetti, temuti dal legislatore come
pregiudizievoli per il regolare svolgimento dell'attività
giurisdizionale, prodotti dal trasferimento della competenza
giurisdizionale al giudice ordinario e dal temporaneo mantenimento di
tale competenza in capo ai tribunali amministrativi, ed in quanto è
ampia la discrezionalità del legislatore nell'operare le scelte più
opportune, purchè non manifestamente irragionevoli e arbitrarie, per
disciplinare la successione di leggi processuali nel tempo»;
b) con l'art. 24 della Costituzione, «dal momento che, da un
lato, non è certamente ingiustificata la previsione di un termine di
decadenza e, dall'altro lato, tale termine (di oltre ventisei mesi)
non è certamente tale da rendere oltremodo difficoltosa la tutela
giurisdizionale» (cfr., tra le altre, ord. n. 382 del 2005).
5.2. Tuttavia, rileva questo Tribunale, conformemente a quanto
considerato dalle Sezioni unite della Corte di cassazione con la
recente ordinanza di rimessione 8 aprile 2016, n. 6891, che queste
conclusioni si rivelano oggi in contrasto con il principio declinato
dall'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, secondo
l'interpretazione datane dalla Corte EDU di Strasburgo con le
sentenze del 4 febbraio 2014 rese nel caso Mottola e altri C. Italia
(29932/07) e nel caso Staibano e altri C. Italia (29907/07), nel
senso che la legge italiana, nel fissare la decadenza prevista dal
richiamato art. 69, comma 7, pone un ostacolo procedurale che
costituisce una sostanziale negazione del diritto invocato ed esclude
un giusto equilibrio tra gli interessi pubblici e privati in gioco.
In particolare, in quelle pronunce la Corte di Strasburgo, preso
atto dell'evoluzione giurisprudenziale, sia civile sia
amministrativa, nell'interpretazione della norma in parola (in un
primo momento orientatasi nel senso di ritenere che i ricorsi per
questioni attinenti al periodo di rapporto di lavoro anteriore al 30
giugno 1998, dopo il 15 settembre 2000, avrebbero dovuto essere
proposti non al giudice amministrativo, ove operava la decadenza, ma
al giudice ordinario, in modo da garantire la fruizione della
giurisdizione, e successivamente evolutasi nel senso che la decadenza
comminata aveva carattere sostanziale, con il conseguente difetto
assoluto di giurisdizione e la definitiva perdita del diritto di
coloro che non avessero agito prima del 15 settembre 2000),
considerava il difetto di un giusto equilibrio tra gli interessi
pubblici e privati in gioco, cosicchè la decisione del Consiglio di
Stato, nel ritenere realizzata la decadenza aveva privato i
ricorrenti della legittima aspettativa di vedere riconosciuto, in
quel caso, il loro diritto al trattamento previdenziale. Tenuto
inoltre conto che il diritto a pensione, pur dando luogo ad un
credito prestazione, avrebbe costituito un bene della persona ove
stabilmente riconosciuto, la Corte riteneva violati l'art. 6, comma
1, della Convenzione e l'art. 1 del Protocollo aggiuntivo n. 1.
5.3. Rileva in proposito il collegio come, a seguito delle
pronunce della Corte EDU, i ricorrenti in quei processi abbiano adito
il Consiglio di Stato chiedendo a quel giudice di prendere atto della
sentenza della Corte europea per i diritti umani e da essa trarre
tutte le conseguenze che, nell'ordinamento italiano, ne derivano ai
sensi dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, come
interpretato dalla Corte costituzionale e, in conformità al sistema
di tutela dei diritti convenzionali previsto come interpretato dalla
Corte europea, di essere rimessi nei termini di legge con
applicazione dell'art. 45, comma 17, del decreto legislativo n. 80
del 1998, oggi art. 69, comma 7, del testo unico n. 165/2001, nella
sola interpretazione resa possibile dalla sentenza della Corte
europea, e cioè nel senso della perdurante giurisdizione
amministrativa, delle controversie riguardanti vicende del pubblico
impiego, precedenti la traslazione della giurisdizione (cfr. la
ricostruzione in fatto di Ad. plen. n. 5 del 2015 che, per parte sua,
ha rimesso alla Consulta la questione di costituzionalità dell'art.
106 del codice del processo amministrativo e degli articoli 395 e 396
del codice di procedura civile, in relazione agli articoli 117, primo
comma, 111 e 24 della Costituzione, nella parte in cui non prevedono
un diverso caso di revocazione della sentenza quando ciò sia
necessario, ai sensi dell'art. 46, paragrafo 1, della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, per
conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei
diritti dell'uomo).
5.4. Ora, essendo l'evidente contrasto tra norma nazionale e
norma convenzionale insuperabile in sede interpretativa, in ragione
della ormai consolidata interpretazione sopra riferita che
costituisce diritto vivente, viene in rilievo la questione relativa
ad un insanabile contrasto della norma di cui all'art. 69, comma 7,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 con l'art. 117, primo
comma, della Costituzione nella parte in cui prevede che la potestà
legislativa sia esercitata dallo Stato nel rispetto degli obblighi
internazionali, quale l'obbligo assunto con l'adesione alla
Convenzione EDU, ratificata e posta in esecuzione con la legge 4
agosto 1955, n. 848.
5.5. Di fronte a tale dubbio il giudice è tenuto a risolvere il
contrasto sollevando apposita questione di legittimità
costituzionale della disposizione di legge, in ragione del noto
principio più volte affermato dalla Corte costituzionale, secondo
cui le norme della Convenzione, così come interpretate dalla corte
di Strasburgo, assumono rilevanza nell'ordinamento interno quali
norme interposte, assumendo esse un'efficacia intermedia tra legge e
Costituzione, idonea a dare corpo agli «obblighi internazionali»
costituenti parametro normativo cui l'art. 117, primo comma, della
Costituzione ricollega l'obbligo di conformazione (vedi le sentenze
numeri 348 e 349 del 2007, nonchè Ad. Plen. n. 2 del 2015).
6. In conclusione, è rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 69, comma 7, del
decreto legisaltivo, 30 marzo 2001, n. 165, per contrasto con l'art.
117, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui prevede che
le controversie relative a questioni attinenti al periodo del
rapporto di lavoro anteriore al 30 giugno 1998 restano attribuite
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo qualora
siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre
2000.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione terza
quater), visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, art. 23:
- dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di costituzionalità, dell'art. 69, comma 7, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 163, in relazione all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, nella parte in cui prevede che le controversie relative
a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al
30 giugno 1998 restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di
decadenza, entro il 15 settembre 2000;
- dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
trasmissione di questa ordinanza e degli atti alla Corte
costituzionale;
- ordina che, a cura della segreteria del tribunale
amministrativo, la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa e al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
- riserva al definitivo ogni altra decisione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13
aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Sapone, Presidente;
Pierina Biancofiore, consigliere;
Alfredo Storto, consigliere, estensore.

Il Presidente: Sapone


L'estensore: Storto