1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 20-1-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 196 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 settembre 2020
Ordinanza dell'11 settembre 2020 dell'Arbitro di Roma nell'arbitrato in corso tra Lauretti Andrea contro Villani Cristiano. Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unita' abitative e loro pertinenze nonche' del canone massimo di locazione delle stesse, contenuti nelle convenzioni di cui all'art. 35 della legge n. 865 del 1971 - Rimozione, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, con atto pubblico o scrittura privata autenticata, a richiesta delle persone fisiche che vi abbiano interesse, anche se non piu' titolari di diritti reali sul bene immobile, e con il pagamento di un corrispettivo di affrancazione - Previsione che, in pendenza della rimozione dei vincoli, il contratto di trasferimento dell'immobile non produce effetti limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto e il prezzo vincolato e che l'eventuale pretesa di rimborso della predetta differenza si estingue con la rimozione dei vincoli - Applicazione anche agli immobili oggetto dei contratti stipulati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 119 del 2018. - Legge 17 dicembre 2018, n. 136 [recte: Decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria) convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136], art. 25-undecies; legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), art. 31, commi 49-bis, 49-ter e 49-quater. (20C00319) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 20-1-2021)

L'ARBITRO UNICO

Costituitosi in data 23 giugno 2020 in virtù dì convenzione di
arbitrato rituale ex art. 806 e ss. codice di procedura civile del 23
giugno 2020, con la quale veniva nominato arbitro unico dai sig.ri
sig. Lauretti Andrea, nato a Taranto (TA), il 31 agosto 1983 (C.F.:
LRTNDR83M31L049W), residente in Roma, via San Nicola Dell'Alto n. 30,
rappresentato e difeso dall'Avv. Antonio Corvasce (C.F.:
CRVNTN70E08A669D PEC: avv.antoniocorvasce@legalmail.it - FAX:
06.89184253) e Villani Cristiano, nato a Roma il 23 marzo 1968 (CF.:
VLLCST68C23HSO1L), residente in Roma, via Pasquale del Giudice n. 12,
rappresentato e difeso dall'AVI,. Alessandro De Luca (C.F.:
DLCLSN64D02HSO11 - PEC: avvalessandrodeluca@ordineavvocatiroma.org -
FAX: 06.4819484), giusta procura in calce alla convenzione di
arbitrato rituale del 23 giugno 2020, ove la clausola compromissoria
è cosi formulata...
«Il Tribunale Arbitrale sarà composto da un arbitro unico, che
le parti, concordemente, individuano nell'avv. Vincenzo Ciraolo (c.f
CRLVCN64D06F158F - P.E.C. vincenzo.ciraolo@pec.giuffre.it), del foro
di Messina, con studio in Roma, alla via Attilio Regolo, 19, il
quale, ai sensi dell'art. 816-bis codice di procedura civile, nel
rispetto del principio del contraddittorio, avrà facoltà di
regolare lo svolgimento del giudizio di arbitrato nel modo che
riterrà più opportuno, comunque, nel rispetto delle norme
inderogabili degli articoli 806 e ss. del codice di procedura civile.
... le parti si riservano di dedurre, produrre, depositare
documenti, indicare prove nei termini che a tale fine verranno
disposti dal suddetto arbitro unico.», per la risoluzione della
controversia insorta relativamente al contratto di vendita del
5luglio 2013, con atto pubblico a rogito del notaio dott. Paolo
Farinaro di Roma, rep. 244473, racc. 39705.
Svolgimento del processo
Nella sopra richiamata «convenzione di arbitrato», le parti cosi,
testualmente, argomentavano e descrivevano i fatti di causa: «a) in
data 5 luglio 2013, con atto pubblico a rogito del notaio dott. Paolo
Farinaro rep. 244473, racc. 39705 (All. 1 - copia atto di
compravendita), il sig. Villani Cristiano vendeva al sig. Andrea
Lauretti, per l'importo di Euro 260.000,00, la proprietà
superficiaria delle seguenti porzioni immobiliari, site nel Comune di
Roma, rientrante nel P.d.Z 31» «Osteria del Curato - variante quater»
comparto «b», via S. Nicola dell'Alto 30 e precisamente: 1)
«appartamento al piano terzo della scala «B», distinto con il numero
int. 14 (quattordici), articolato nei piani terzo e quarto tra loro
collegati mediante scala interna esclusiva, composto da cinque
camere, e cioe': da due camere, cucina e accessori al piano terzo e
di locali di sgombero e terrazzo al piano quarto, confinante con
appartamenti n. 13 e 15, chiostrina e pianerottolo delle scale:
annesso locale ad uso cantina al piano interrato distinto
al numero B14 (B quattordici), confinante con cantine B13 e B15 e
corridoio delle cantine per due lati;
box auto al piano interrato, distinto con il subalterno 55
(cinquantacinque) sito nell'autorimessa comune sottostante il
fabbricato con accesso dal civico n. ventisei (26) di via San Nicola
dell'Alto, confinante con box auto sub. 56, locale condominiale, box
auto sub. 54 e spazio di manovra.
Dette porzioni immobiliari risultano censite presso il catasto
dei fabbricati del Comune di Roma al foglio 978, particella 1347,
subalterni; sub 35 (l'appartamento ai diversi piani e la cantina);
sub. 55 (il box auto).
Il tutto, originariamente di proprietà del suddetto sig. Villani
Cristiano cui è pervenuto da «Apriliana Domus - soc. cooperativa
edilizia», con atto pubblico del 4 dicembre 2007 a rogito del notaio
Giovanni Ungari Trasatti, rep. 41247 racc. n. 21904, registrato
presso l'Uffico delle entrate di Roma 5 il 28 dicembre 2007 al n.
26557 serie 1T e trascritto in data 28 dicembre 2007 presso la
Conservatoria dei RR.II. di Roma 1 al n. 104006 di formalità,
pagando la somma di euro 108.225,03 (All. 2 - copia atto di
assegnazione).
il sig. Lauretti, sostiene che l'alloggio in questione rientra
nella fattispecie di «alloggio sociale di edilizia residenziale
pubblica» e precisamente nella fattispecie di «edilizia
agevolata-convenzionata», perchè fa parte di un complesso edilizio
edificato in regime di edilizia economica e popolare, su terreno
prima espropriato e poi concesso dal Comune di Roma alla predetta
impresa «Apriliana Domus» in diritto di superficie per 99 anni,
giusta convenzione urbanistica, rogata ai sensi dell'art. 35 della
legge 865/1971, con atto pubblico a rogito del notaio Giovanni Ungari
Trasatti rep. n. 34301/17270 del 21 gennaio 2004, registrata in data
27 gennaio 2004 al n. 492 e trascritto in data 28 gennaio 2004 presso
la Conservatoria dei RR.II di Roma 1 al n. 7584 di formalità (All. 3
- copia convenzione urbanistica).
Il sig. Villani, nell'art. 5 del predetto atto di vendita,
garantiva al sig. Lauretti, acquirente, che l'immobile in oggetto era
libero da pesi, ipoteche, trascrizioni pregiudizievoli e vincoli di
ogni altro genere.
Il sig. Lauretti, però, sostiene che gli immobili di che
trattasi erano (e sono ancora) gravati dai vincoli al libero
trasferimento, imposti dall'art. 35 della legge 865/1971, così come
riportati nella predetta convenzione urbanistica a rogito del notaio
Giovanni Ungari Trasatti (v. All. 3, art. 14) ed in particolare, a
quello attinente al divieto di commercializzare il cespite in oggetto
a prezzo libero di mercato e che, quindi, l'alloggio in questione
sarebbe gravato dal vincolo del prezzo massimo di cessione derivante
dal combinato disposto del dettato dell'art. 35 della legge 865/1971,
dell'art. 18 del Decreto del Presidente della Repubblica 380/2001,
nonchè dell'art. 14 della predetta convenzione urbanistica ex art.
35 della legge 865/1971 a rogito del notaio Giovanni Ungari Trasatti
(v. All 3. pag. 27) e che. quindi, alla data del 5 luglio 2013, il
corrispettivo massimo di cessione, determinato ex lege, così come
determinato tenendo conto del dettato dell'art. 24 della ridetta
convenzione urbanistica, sarebbe dovuto essere pari ad euro
120.887,36 (All. 4 - scheda Istat).
Il sig. Lauretti, avendo appreso della pubblicazione della
sentenza della S.C. di Cassazione a SS.UU. n. 18135/2015 che
confermava il divieto di commercializzazione di detti immobili a
prezzo libero di mercato, con lettera raccomandata del 16 ottobre
2017 a firma dell'avv. Antonio Corvasce, rimasta senza esito,
contestava, al sig. Villani, la nullità parziale del contratto di
compravendita in parola, per la parte eccedente il prezzo massimo di
cessione e, conseguentemente, domandava la ripetizione, in suo
favore, di euro 139.112,64, corrispondenti a quanto indebitamente
pagato in eccesso rispetto al prezzo calcolato «ex lege» (All. 5 e
5-bis - copia lettera avv. Antonio Corvasce e sentenza della S.C.
Cassazione a SS.UU. n. 18135/2015).
b) il signor Cristiano Villani contesta le domande del sig.
Lauretti e l'applicazione, al caso di specie, delle norme imperative
di legge e convenzionali invocate da quest'ultimo; in sintesi,
secondo il sig. Villani, la sentenza della S.C. di Cassazione a
SS.UU. n. 18135/2015 non attiene al caso di specie, in quanto la
vendita dell'alloggio in questione non doveva essere effettuata a
valore «convenzionale», ma a prezzo di mercato, cosi come in effetti
è avvenuto e, pertanto, l'atto di vendita contestato dal sig.
Lauretti è pienamente valido ed efficace. Tanto, in virtù, tra
l'altro, del disposto della legge 179/1992, che ha stabilito che, per
gli alloggi realizzati nei piani di zona ex lege 167/9162 e regolati
dalle convenzioni ex art 35 legge 865/1971, le vendite successive
alla prima assegnazione, decorsi cinque anni da quest'ultimo atto,
possono essere effettuati a prezzo libero di mercato.
Contesta, inoltre, il sig. Villani, che il valore dell'immobile
sito in Roma - Via S. Nicola dell'Alto n. 30 - int. 14, è molto più
alto di quello indicato, riportando, tra l'altro, l'errata
indicazione del corrispettivo effettivamente versato alla
cooperativa, il mancato calcolo dell'iva, il mancato aggiornamento
dell'istat, la realizzazione di ulteriori lavori effettuati
all'interno dell'immobile, l'acquisto da parte del sig. Lauretti
anche dei mobili di pregio presenti nell'immobile (All. 6 - copia
contratto preliminare del 28 maggio 2013).
Il sig. Villani, inoltre, senza accettare il contraddittorio
sul punto e per mero tuziorismo difensivo, ha depositato, al comune
di Roma Capitale (All. 7), per l'alloggio in questione, istanza di
«affrancazione» dal vincolo del prezzo massimo di cessione, cosi come
consentito dai commi 49-bis, ter e quater dell'art. 31 della legge
448/1998, come novellata dall'art. 25 undecies della legge 136/2018,
a seguito della quale, comunque, la domanda di ripetizione
dell'indebito del sig. Lauretti, sarebbe comunque inammissibile,
improcedibile e/o infondata.
In conclusione, il sig. Villani ritiene che le domande e pretese
del sig. Lauretti, come formulate nella suddetta missiva dell'avv.
Antonio Corvasce del 16 ottobre 2017, siano inammissibili,
improcedibili o, comunque, del tutto infondate in fatto ed in
diritto.
Con ordinanza del 26 luglio 2020 questo arbitro autorizzava ha
fissato la prima udienza per il giorno 3 luglio 2020, ore 10.00
concedendo termine sino al giorno 30 giugno 2020, per la formulazione
dei quesiti, delle istanze istruttorie dirette ed il deposito di
documenti e fino al giorno 2 luglio 2020, per la formulazione dei
controquesiti, le istanze istruttorie ed il deposito di documenti in
replica. Il sig. Lauretti, previa rituale e tempestivo deposito in
data 30 giugno 2020 ribadiva le proprie deduzioni, così come sopra
riportate e le proprie conseguenti domande, così, testualmente,
concludendo:
«I. accertarsi e dichiararsi che il contratto di vendita delle
porzioni immobiliari per cui è causa, stipulato tra le odierne parti
del giudizio è parzialmente nullo, in particolare, all'art. 3 (pag.
2 del contratto), nella parte in cui si stabilisce il prezzo di
vendita in euro 260.000,00:
II. accertarsi e dichiararsi che il prezzo della proprietà
superficiaria relativa ai cespiti ceduti dal resistente è quello,
stabilito «ex lege», di euro 120.887,36 o, in via gradata, di quello
«ex lege» che emergerà all'esito della presente procedura di
arbitrato rituale.
III. Per l'effetto, voglia codesto onorevole arbitro disporre, ai
sensi del combinato disposto dell'art. 35 della legge 865/1971,
dell'art. 18 del Decreto del Presidente della Repubblica 380/2001,
nonchè degli articoli 1418, 1419 e 1339 del codice di procedura
civile, la sostituzione automatica del suddetto prezzo di vendita,
come sopra dichiarato nullo, con quella stabilito «ex lege» di euro
120.887,36 o, in via gradata, a quello «ex lege» che emergerà
all'esito della presente procedura di arbitrato rituale.
IV. Per l'ulteriore effetto, condannarsi il sig. Cristiano
Villani, alla restituzione/ripetizione, in favore del sig. Lauretti,
di quanto da quest'ultimo indebitamente pagato al suddetto
resistente, per la causali di cui sopra, pari ad euro 139.112,64 o,
in via gradata, a quella somma determinata «ex lege» e che emergerà
all'esito della presente procedura di arbitrato rituale.».
«Seguivano le relative istanze istruttorie e deposito
documentale.».
Il sig. Cristiano Villani, di contro, oltre a quanto dedotto con
la «convenzione di arbitrato», eccepiva e concludeva come segue: «...
2) Nel merito, in via subordinata: Modifica normativa introdotta -
Possibilità affrancazione - Mancanza del Decreto di dettaglio -
Sospensione - Responsabilità aggravata ex art. 96 codice di
procedura penale.
Controparte avrebbe avuto l'obbligo giuridico di prendere atto
della modifica legislativa intervenuta con il decreto-legge 119/2018
convertito in legge n. 136/2018 ed entrato in vigore il 19 dicembre
2018, il cui art. 25-undicies ha finalmente posto fine al caos
relativo alla pubblicazione della sentenza delle SS.UU della Corte di
cassazione 18135/2015, richiamata da controparte, il cui contenuto è
noto ad ogni parte e della circostanza, anche questa resa nota, che
il sig. Villani, in data 30 giugno 2020, ha depositato, in quanto ex
proprietario, presso il comune di Roma Capitale, la relativa istanza
per la rimozione, dall'alloggio per cui è lite, del vincolo
convenzionale del prezzo massimo di cessione (cd. «affrancazione»)
(All. 8 - Istanza di affrancazione - Alt. 9 - Stima corrispettivo di
affrancazione).».
Il sig. Villani si riferisce all'art. 25-undecies della legge
136/2018 (legge finanziaria dell'anno 2018, ndr.) che ha modificato
il comma 49-bis dell'art. 31 della legge n. 448/1998 nel seguente
modo:
1. All'articolo 31 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, sono
apportate le seguenti modificazioni:
«a) il comma 49-bis è sostituito dal seguente:
«49-bis. I vincoli relativi alla determinazione del prezzo
massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze
nonchè del canone massimo di locazione delle stesse, contenuti nelle
convenzioni di cui all'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e
successive modificazioni, per la cessione del diritto di proprietà o
per la cessione del diritto di superficie, possono essere rimossi,
dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo
trasferimento, con atto pubblico o scrittura privata autenticata,
stipulati a richiesta delle persone fisiche che vi abbiano interesse,
anche se non più titolari di diritti reali sul bene immobile, e
soggetti a trascrizione presso la conservatoria dei registri
immobiliari, per un corrispettivo proporzionale alla corrispondente
quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di
superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo
risultante dall'applicazione del comma 48 del presente articolo. La
percentuale di cui al presente comma è stabilita, anche con
l'applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata
residua del vincolo, con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi
dell'art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Il
decreto di cui al periodo precedente individua altre i criteri e le
modalità per la concessione da parte dei comuni di dilazioni di
pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo. Le
disposizioni di cui al presente comma non si applicano agli immobili
in regime di locazione ai sensi degli articoli da 8 a 10 della legge
17 febbraio 1992, n. 179, ricadenti nei piani di zona convenzionati»;
dopo il comma 49-ter è inserito il seguente:
«49-quater. In pendenza della rimozione del vincoli di cui
ai commi 49-bis e 49-ter, il contratto di trasferimento dell'immobile
non produce effetti limitatamente alla differenza tra il prezzo
convenuto e il prezzo vincolato. L'eventuale pretesa di rimborso
della predetta differenza, a qualunque titolo richiesto, si estingue
con la rimozione dei vincoli secondo le modalità dì cui ai commi
49-bis e 49-ter. La rimozione del vincolo del prezzo massimo di
cessione comporta altresì la rimozione di qualsiasi vincolo di
natura soggettiva».
2. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano anche agli
immobili oggetto dei contratti stipulati prima della data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto. ...».
Proseguiva, quindi, il sig. Villani, nei suoi scritti, deducendo
testualmente che: «... La nuova normativa ha dunque stabilito la
possibilità di effettuare la rimozione dei vincoli legati
all'edilizia convenzionale anche da persone non più titolari di
diritti reali sull'immobile, come l'odierna resistente, versando il
relativo dovuto, anche attraverso una dilazione del pagamento, che
deve essere appositamente determinata da ogni comune mediante
decreto.
Le suddette disposizioni, come esplicitamente riportato nella
richiamata novella normativa, si applicano retroattivamente.
A parere della scrivente difesa, la fattispecie oggetto del
presente giudizio ricade totalmente all'interno della nuova normativa
emanata.
Per quanto innanzi e tenuto conto del fatto che il sig. Villani,
come anticipato, ha depositato presso il comune di Roma Capitale,
come prescritto dal novellato art. 31, commi 49-bis, ter e quater
della legge 448/1998, per l'alloggio in questione, l'istanza di
affrancazione dal vincolo del prezzo massimo di cessione, il Sig.
Lauretti avrebbe dovuto desistere dalla sua azione giudiziaria.
Tuttavia, come sopra già riferito, il sig. Lauretti ha preferito
aggravare la posizione del sig. Villani, in violazione del principio
di buona fede ed abusando del proprio diritto, al fine di ottenere un
ingiusto profitto, stante l'acquisto di un appartamento divenuto di
pregio grazie agli interventi realizzati dal Villani e da questo
ammobiliato secondo alti standard di qualità.
Tanto premesso, iI Sig. Cristiano Villani, come sopra
rappresentato, difeso e domiciliato, chiede l 'accoglimento delle
seguenti,

Conclusioni

Voglia il sig. arbitro adito, respinta ogni contraria istanza,
per le suesposte ragioni:
Preliminarmente: accertare e dichiarare l'intervenuta
improcedibilità della presente procedura o, in via gradata,
l'inammissibilità delle domande del sig. Lauretti, stante
l'intervenuta presentazione, al comune di Roma Capitale, da parte del
sig. Villani e relativamente all'alloggio per cui è lite,
dell'istanza di affrancazione dai vincoli convenzionali:
Preliminarmente, in via gradata: sospendere il presente
arbitrato in attesa dell'esito della suddetta istanza di
«affrancazione» ed all'esito positivo di quest'ultima, dichiarare
improcedibile la presente procedura o, in via gradata, inammissibili,
le domande del sig. Lauretti.
In via ulteriormente gradata, nel merito, in via principale:
accertata la sussistenza dei motivi di contestazione suindicati,
rigettare in toto la domanda del sig. Lauretti Andrea, in quanta
infondata sia in fatto che in diritto.
Nel merito, in via subordinata: nel caso della denegata ipotesi
di accoglimento ancorchè parziale della domanda del sig. Lauretti
Andrea, disporre la liberazione dei vincoli gravanti per cui è lite,
mediante pagamento, da parte del sig. Villani, dei soli oneri di
«affrancazione» dal vincolo del prezzo massimo di cessione.
Con vittoria di spese e competenze della presente procedura di
arbitrato.».
Seguivano le relative istanze istruttorie e deposito documentale.
In data 2 luglio 2020 il sig. Lauretti, per il tramite dell'avv.
Antonio Corvasce, depositava controdeduzioni autorizzate, alle
memorie del sig. Villani, con le quali formulava eccezione di
legittimità costituzionale sull'art. 31, comma 49-bis della legge
448/1998, così come novellato dall'art. 25-undecles della legge
136/2015, in particolare, eccependo: «... 1.1. - Violazione dell'art.
77 comma 2 della Costituzione in quanto la disposizione aggiunta
all'art. 31 della legge 448/1998, dall'art. 25-undecies della legge
136/2018, è eterogenea ed estranea rispetto alla materia ed alle
finalità dalle altre disposizioni del decreto-legge in cui è stata
inserita in sede di conversione (V. Corte Costituzionale 247/2019 -
All. 1).
1.2. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione in relazione al
principio di uguaglianza nella parte in cui il comma 49-bis dell'art.
31 della legge 448/1998 non consente a tutti i cittadini di accedere
alla proprietà della propria abitazione alle condizioni agevolate
previste nelle convenzioni ex art. 35 della legge 865 del 22 ottobre
1971.
Violazione degli articoli 10 e 42 della Costituzione.
2. - Violazione degli articoli 3 primo e secondo comma, 24, 101, 102,
104, 111, 117, primo comma, della Costituzione e 6 della convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali firmara a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (ratifica ed esecuzione
della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, firmara a Roma il 4 novembre 1950, e del
protocollo addizionale alla convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952), in seguito indicata come CEDU per violazione del
diritto ad un giusto processo, all'effettiva tutela giudiziaria e
alla invulnerabilità delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario;
3. Violazione dell'art. 3 della Costituzione per irragionevolezza e
discriminazione tra cittadini, nella parte in cui il comma il
49-quater dell'art. 31 della legge 448/1998, introduce una deroga al
generale principio della ripetizione di indebito ex art. 2033 codice
di procedura civile e determina, di fatto, l'estinzione della pretesa
restitutoria da parte dell'acquirente (solvens).
Violazione degli articoli 42 e 97 della Costituzione.
4. Violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto il profilo
dell'affidamento per intromissione del legislatore nella autonomia
contrattuale delle parti con effetto retroattivo.
Violazione dell'art. 42 della Costituzione... .».
In data 3 luglio 2020 si teneva l'udienza di discussione, nella
quale i procuratori delle partì hanno insistono nelle richieste
formulate nei rispettivi atti.
In particolare, l'avv. Corvasce nella denegata ipotesi in cui
l'arbitro nominato avesse ritenuto applicabile al caso di specie
l'art. 31 della legge 448/1998, commi 49-bis, ter e quater, come
novellato dall'art. 25-undecies della legge 136/2018, ha insistito
sulle eccezioni di legittimità costituzionale di dette norme cosi
come esposto nei propri atti.
L'avv. De Luca, ha insistito sulla piena legittimità del
contratto di vendita e, riportandosi alle proprie memorie, ha chiesto
il rigetto delle domande proposte dal sig. Lauretti, in quanto
infondate in fatto e in diritto, anche alla luce del disposto
dell'art. 25-undecies della legge n. 136/2018 e della circostanza
che, in applicazione della suddetta norma, il dott. Villani ha
proceduto a presentare domanda di affrancazione dell'alloggio per cui
è causa, dal vincolo del prezzo massimo di cessione.
A fronte di specifica richiesta di parte, avanzata nell'udienza
di cui sopra, l'arbitro non può esimersi dal valutare la
possibilità di sollevare questione di legittimità costituzionale
innanzi alla Consulta, sulla disciplina normativa che, sulla base
delle prescrizioni di cui all'art. 31, commi 49-bis, ter e quater
della legge 448/1998, cosi come novellata dall'art. 25-undecies della
legge 136/2018, dichiaratamente retroattiva, impedisce allo stesso di
pronunciarsi sulla domanda di ripetizione dell'indebito, conseguente
alla domanda di accertamento della nullità parziale del contratto di
vendita in esame, cosi come proposte dal sig. Andrea Lauretti,
dovendo valutare la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni di costituzionalità sollevate da quest'ultimo.
I motivi di incostituzionalità illustrati dalla difesa
dell'acquirente non appaiono, all'arbitro, manifestatamente
infondati.
Sulla Rilevanza:
In base a quanto stabilito nella sentenza n. 174/2016 della Corte
costituzionale (red. Sciarra), l'applicabilità della disposizione al
giudizio principale è sufficiente a radicare la rilevanza della
questione, che non postula un sindacato più incisivo sul concreto
pregiudizio ai principi costituzionali coinvolti.
Sotto una prospettiva più stringente (Corte costituzionale,
sentenza n. 91/2013 - red. Cartabia), il nesso di pregiudizialità
tra il giudizio principale e il giudizio costituzionale implica che
la norma censurata debba necessariamente essere applicata nel primo e
che l'eventuale illegittimità della stessa incida sul procedimento
principale.
In linea con quanto sopra, la sentenza n. 184/2006 (red.
Silvestri) stabilisce che: «il vigente sistema di giustizia
costituzionale impone, ai fini di ammissibilità di una questione,
che un'eventuale pronuncia di accoglimento sia in gado di incidere
sul processo principale. Pertanto, difetterebbe di rilevanza una
questione laddove il rimettente non potesse avvalersi nel processo a
quo del pronunciamento della Corte a causa del prodursi di una
situazione di fatto irreversibile su cui non avrebbe alcun effetto».
Nel caso di specie, a parere del rimettente, sono soddisfatti
tutti i requisiti per l'ammissibilità del giudizio di legittimità
poiche':
1) è indubbia l'applicabilità delle disposizioni inquisite
alla causa principale (arbitrato);
2) è altrettanto indubbio che il rimettente potrà giovarsi,
nell'arbitrato a quo, dell'eventuale pronunciamento di illegittimità
costituzionale della norma di che trattasi per accogliere o
respingere la domanda di ripetizione di indebito e che, quindi, «un
'eventuale pronuncia di accoglimento sia in grado di incidere sul
processo principale».
Come eccepito dal sig. Cristiano Villani, l'art. 31 della legge
448/1998, comma 49-bis, consente la rimozione dei « ... vincoli
relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione», per la
tipologia di alloggi per cui è causa, non appena decorsi cinque anni
dalla data del primo trasferimento «.... con atto pubblico o
scrittura privata autenticata, stipulati a richiesta delle Persone
fisiche che vi abbiano interesse, anche se non più titolari di
diritti reali sul bene immobile», stipulando una nuova convenzione,
con il comune di riferimento, «... soggetta a trascrizione presso la
conservatoria dei registri immobiliari» e, tra L'altro, per un
corrispettivo che non prevede la necessaria restituzione, in favore
degli enti pubblici eroganti, dei contributi pubblici percepiti per
la realizzazione dei medesimi alloggi, così lasciando tale onere in
capo all'acquirente, attuale proprietario che, come visto potrebbe
«subire» la rimozione del vincolo suddetto, da «chiunque vi abbia
interesse», senza nulla poter eccepire.
In particolare, il comma 49-quater recita espressamente: «In
pendenza della rimozione dei vincoli di cui ai commi 49-bis e 49-ter,
il contratto di trasferimento dell'immobile non produce effetti
limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto e il prezzo
vincolato. L'eventuale pretesa di rimborso della predetta differenza,
a qualunque titolo richiesto, si estingue con la rimozione dei
vincoli secondo le modalità di cui ai commi 49-bis e 49-ter. La
rimozione del vincolo del prezzo massimo di cessione comporta
altresì la rimozione di qualsiasi vincolo di natura soggettiva».
Queste ultime norme, poi, come visto, secondo quanto
esplicitamente prescritto nelle qui scrutinata novella normativa, si
applicano, retroattivamente, «... anche agli immobili oggetto dei
contratti stipulati prima della data di entrata in vigore della Iegge
di conversione del presente decreto» e, quindi, anche al contratto
oggetto del presente arbitrato.
Pertanto, pur considerando che il diritto alla ripetizione
dell'indebito, da parte dell'acquirente, si estinguerebbe,
definitivamente, solo al momento della stipulazione dell'atto
pubblico o scrittura privata autenticata con cui verrebbe stipulata
la nuova convenzione (tra il comune e «chiunque via abbia interesse»,
ndr.), nel nostro caso, il primo paragrafo del comma 49-quater,
applicato retroattivamente, impedisce all'arbitro di poter decidere
sulla domanda di ripetizione dell'indebito proposta dal sig. Andrea
Lauretti, in quanto, come visto, quest'ultima norma dispone che «In
pendenza della rimozione dei vincoli di cui ai commi 49-bis e 49-ter,
il contratto di trasferimento dell'immobile non produce effetti
limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto e il prezzo
vincolato; proprio sulla base di tale disposto normativo, il sig.
Cristiano Villani, avendo, prima di avviare il presente procedimento
di arbitrato, depositato, presso il comune di Roma Capitale, apposita
istanza per la rimozione del ridetto vincolo convenzionale, ha
domandato all'arbitro di dichiarare improcedibile o improseguibile la
causa, in linea con copiosa, recente giurisprudenza del Tribunale di
Roma sulla materia (All.: ordinanze del 1 giugno 2020-RG 63236/2018;
8 ottobre 2020- RG29212/2018; 4 novembre 2019-RG 36079/2018; 12
febbraio 2020-RG 72548/2018; 19 febbraio 2020-RG 80307/2018; 19
aprile 2019 RG 64651/2018; 26 giugno 2019-RG 74763/2018; 5 novembre
2019-RG 31420/2018; 17 giugno 2019-Santonico/Balbis+1; 29 marzo
2019-RG 47641/2018; Sentenze n. 1948/2019; 2738/2020; 4816/2020) o,
comunque, inammissibile la ridetta domanda di ripetizione
dell'indebito.
Circa l'impossibilità di un'interpretazione costituzionalmente
orientata:
La posizione del creditore (acquirente) in relazione all'istanza
di «affrancazione» proposta dal sig. Villani, idealmente, viene a
scindersi in tre diversi momenti:
1) situazione antecedente il deposito deiristanza, durante il
quale gli viene riconosciuto il diritto alla ripetizione
dell'indebito:
2) situazione nascente dal deposito dell'istanza che
determinerebbe 1'improcedibilità o l'improseguibilità (in quanta
sopraggiunta in corso di causa) della sua domanda di ripetizione di
indebito (Vd. giurisprudenza sopra citata);
3) situazione nascente dalla stipulazione (da parte di
chiunque vi abbia interesse, ndr.) della convenzione integrativa, per
atto pubblico o della scrittura privata autenticata, da trascriversi,
(di cui al più volte citato comma 49-bis) che, in base a quanto
disposto dal secondo paragrafo del comma 49-quater, determinerebbe la
definitiva estinzione del diritto alla ripetizione dell'indebito
vantato dall'acquirente.
In sintesi, nel caso che ci occupa, secondo il sopra esposto
dettato normativa scrutinato di legittimità costituzionale, la
domanda del sig. Lauretti (solvens) di ripetizione dell'indebito
dovrebbe immediatamente essere dichiarata improcedibile o
«improseguibile».
Codesto arbitro intende discostarsi da quest'ultima soluzione,
per i seguenti motivi.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale
L'arbitro ritiene che fondati siano i dubbi di legittimità
costituzionale sulla normativa che, sulla base delle prescrizioni di
cui all'art. 31 della legge 448/1998, commi 49-bis, ter e quater, gli
impedisce di poter decidere sullà domanda di ripetizione d'indebito
avanzata dal sig. Andrea Lauretti, procedendo ad esplicitame le
ragioni.
Si ritiene, in particolare, che il combinato disposto dei cornuti
49-bis, ter e quater dell'art. 31 della legge 448/1998, invocato dal
Villani, non sembra permettere l'emissione di un lodo arbitrale
costituzionalmente orientato, per violazione degli articoli 3, 10,
24, 42, 47, 77, 101, 102, 104, 111, 117 della Costituzione, nonchè
dell'art. 6 della convenzione europea per la Salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle Libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950, per i motivi che di seguito, analiticamente si espongono.
1. - Violazione dell'art. 77 comma 2 della Costituzione in
quanto, l'art. 25-undecies della legge 136/2018, è norma eterogenea
ed estranea rispetto alla materia ed alle finalità dalle altre
disposizioni del decreto-legge n. 119/2018, in cui è stata inserita
in sede di conversione.
Appare all'arbitro, violato, in primis„ l'art. 77 comma 2 della
Costituzione, in quanto l'art. 25-undecies, aggiunta al decreto-legge
n. 119 dei 2018, poi convertito con la legge 136/2018, è eterogenea
ed estranea rispetto alla materia ed alle finalità delle altre
disposizioni del medesimo decreto, in cui è stata inserita in sede
di conversione.
Quanto ai contenuti basta esaminare i titoli di cui si componeva
il testo del decreto presentato per la conversione al Senato.
Quanto alle finalità, si rileva che le ragioni di straordinaria
necessità ed urgenza sono state ricondotte alla previsione di
«misure per esigenze fiscali e finanziarie indifferibili»; sicchè,
arduo affermare che la normativa censurata risponda ad esigenze
«fiscali» o «finanziarie», per di più indifferibili.
Al riguardo si evidenzia che l'art. 25-undecies della legge
136/2018 ha novellato l'art. 31 della legge 448/1998 (disposizioni in
materia di determinazione del prezzo massimo di cessione), introdotto
dall'art. 5, comma 3-bis, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70,
inserito dalla legge di conversione 12 luglio 2011, n. 106, che ha
inserito i commi 49-bis e 49-ter, al dichiarato fine di «agevolare il
trasferimento dei diritti immobiliari» nell'ambito dell'edilizia
convenzionata.
La norma in esame, di cui si sospetta l'illegittimità
costituzionale, inserita in sede di conversione, si presenta pertanto
del tutto estranea rispetto alla materia disciplinata dalle
disposizioni originarie del decreto stesso.
Sull'argomento, la Corte costituzionale con sentenza n. 247/2019,
chiamata ad esprimersi sulla legittimità dell'art. 25-septies della
stessa legge 136/2018, ha ricordato che «l'inserimento di norme
eterogenee rispetto all'oggetto o alla finalità del decreto-legge
determina la violazione dell'art. 77, secondo comma, della
Costituzione. Tale violazione, per queste ultime norme, non deriva
dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza, giacchè
esse, proprio per essere estranee e inserite successivamente, non
possono collegarsi a tali condizioni preliminari (sentenza n. 355 del
2010), ma scaturisce dall'uso improprio, da parte del Parlamento, di
un potere che la Costituzione attribuisce ad esso, con speciali
modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in
legge un decreto-legge» (sentenza n. 22 del 2012).
Ricorda ancora la Consulta che «La legge di conversione è fonte
funzionalizzata alla stabilizzazione di un provvedimento avente forza
di legge ed è caratterizzata da un procedimento di approvazione
peculiare e semplificato rispetto a quello ordinario. Essa non può
quindi aprirsi a qualsiasi contenuto, come del resto prescrive, in
particolare, l'art. 96-bis del regolamento della Camera dei deputati.
A pena di essere utilizzate per scopi estranei a quelli che
giustificano l'atto con forza di legge, le disposizioni introdotte in
sede di conversione devono potersi collegare al contenuto già
disciplinato dal decreto-legge, ovvero, in caso di provvedimenti
governativi a contenuto plurimo, «alla ratio dominante del
provvedimento originario considerato nel suo complesso» (sentenza n.
32 del 2014)».
«È vero» - ribadisce la Corte - che «la legge di conversione
[...] rappresenta una legge «funzionalizzata e specializzata» che non
può aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore, anche nel caso di
provvedimenti governativi ab origine eterogenei (ordinanza n. 34 del
2013), ma ammette soltanto disposizioni che siano coerenti con quelle
originarie o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di
vista funzionale e finalistica» (sentenza n. 32 del 2014).».
La Corte ha precisato che la violazione dell'art. 77, secondo
comma, della Costituzione per difetto di omogeneità si determina
quando le disposizioni aggiunte siano totalmente «estranee» o
addirittura «intruse», cioè tali da interrompere ogni correlazione
tra il decreto-legge e la legge di conversione (sentenza n. 251 del
2014), per cui «Solo la palese estraneità delle norme impugnate
rispetto all'oggetto e alle finalità del decreto-legge» (sentenza n.
22 del 2012) o la «evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di
interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di
conversione e quelle dell'originario decreto-legge» (sentenza n. 154
del 2015) possono inficiare di per sè la legittimità costituzionale
della norma introdotta con la legge di conversione» (sentenza n. 181
del 2019, nonchè, da ultimo, nello stesso senso, sentenza n. 226 del
2019).
Alla stregua dei principi richiamati dalla Consulta, appare,
nella specie, che tra le norme che hanno formato oggetto del
decreto-legge n. 119 del 2018 e l'art. 25-undecies della legge
136/2018, inserito ad opera della legge di conversione, non sia
intravedibile alcun tipo di nesso che le correli fra loro, nè sul
versante dell'oggetto della disciplina o della ratio complessiva del
provvedimento di urgenza, nè sotto l'aspetto dello sviluppo logico o
di integrazione, ovvero di coordinamento rispetto alle materie
«occupate» dall'atto di decretazione.
L'originario decreto, infatti, enunciava i presupposti della
straordinaria necessità e urgenza come raccordati a «misure per
esigenze fiscali e finanziarie indifferibili». Il provvedimento, in
particolare, era strutturato in due titoli: il primo, recante
«Disposizioni in materia fiscale», ed il secondo «Disposizioni
finanziarie urgenti». Il primo titolo era a sua volta suddiviso in
tre capi: il primo recante «Disposizioni in materia di pacificazione
fiscale», composto da nove articoli; il capo II recante «Disposizioni
in materia di semplificazione fiscale e di innovazione del processo
tributario», composto di sette articoli; il capo III recante «Altre
disposizioni fiscali», composto da quattro articoli. Il Titolo II era
composto da sette articoli.
L'arbitro ritiene sia da escludere qualsiasi pertinenza delle
disposizioni di carattere fiscale contenute nel titolo I del decreto
e, comunque tipiche di una legge finanziaria, rispetto al tema della
determinazione del prezzo massimo di cessione di alloggi di edilizia
economica e popolare o dell'agevolazione delle vendite immobiliari,
sostanziandosi, questi ultimi in temi di natura urbanistica.
In conclusione, non sembra dubbio in verità che, nel caso di
specie, si possa ravvisare un contenuto della legge di cui si
sospetta l'illegittimità costituzionale, del tutto in contraddizione
con il disposto dell'art. 77 della Costituzione.
2. - Violazione della tutela del legittimo affidamento e della
certezza dei rapporti preteriti.
2.1. - La norma censurata, incidendo retroattivamente su diritti
già maturati (in base all'ordinamento preesistente), interferisce,
determinando un vantaggio per una delle parti del giudizio, su
singole cause o su determinate tipologie di controversie già
pendenti, in assenza di ragioni imperative d'interesse generale,
così concretandosi un'indebita ingerenza nell'amministrazione della
giustizia da parte del legislatore, in presenza di un corposo
contenzioso e di un orientamento della Corte di cassazione
sfavorevole a una parte, peraltro, ribadisce, assegnando alla norma
una portata vantaggiosa per una parte del processo, in assenza di
«motivi imperativi di interesse generale», come enucleati dalla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.
Al riguardo, come anticipato, si è espressa la Corte
costituzionale che, nella sentenza n. 12 del 30 gennaio 2018, ha
stabilito che è vietato qualunque intervento legislativo diretto a
determinare l'esito di una controversia. Più precisamente, in
quest'ultima sentenza si stabilisce che, in ossequio all'art. 6 della
convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, il
potere legislativo non può interferire in funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario e vieta al
legislatore di ingerirsi nell'amministrazione della giustizia al fine
precipuo di influenzare l'esito di una particolare controversia.
Sembra, inoltre, concretizzarsi, nella fattispecie, in esame, la
violazione del principio della «parità delle armi» stabilito
nell'art. 6 del CEDU laddove si concede uno strumento, al venditore
(accipiens), atto a sottrarsi in qualsiasi momento alla pretesa di
ripetizione dell'indebito dell'acquirente (solvens), che pur avendo
un diritto, si trova nell'impossibilità di dare seguito alle proprie
legittime pretese restitutorie.
La Corte di Strasburgo ha giudicato più volte illegittimo tale
intervento.
Nel caso Vezon c. Francia, per esempio, il ricorso aveva alla
base l'asserita violazione dell'art. 6 della convenzione in ragione
di un intervento legislativo retroattivo in materia finanziaria. In
particolare, l'oggetto della questione riguardava le modalità di
restituzione di un prestito che i ricorrenti avevano ricevuto da un
istituto di credito. L'intervento legislativo retroattivo aveva
modificato i termini dell'offerta di prestito imponendo ai ricorrenti
la restituzione di quanto ricevuto dalla banca, pagamento che i
ricorrenti non erano in grado di sostenere.
La Corte di Strasburgo ha giudicato illegittimo tale intervento
affermando che «non si può parlare di parità delle armi tra due
soggetti privati, avendo lo Stato dato ragione ad uno di loro,
adottando la legge impugnata».
Tale tesi, che fa riferimento al ruolo del legislatore quale
garante del principio di legalità e di organo posto in posizione
terza rispetto ai privati, è stata ribadita nel successivo caso
Ducret c. Francia, che riguardava un prestito che il ricorrente aveva
richiesto a una società al fine di poter acquistare un immobile. La
società gli aveva sottoposto un'offerta preliminare di prestito che
egli aveva accettato e, in ragione della quale, era stato stipulato
il contratto stimando il rimborso in centottanta rate. A seguito di
alcune difficoltà finanziarie, il ricorrente non fu più in grado di
adempiere al pagamento concordato per il rimborso del prestito. Il
ricorrente aveva citato la società in giudizio sostenendo che non
aveva tenuto fede al piano di restituzione del prestito che gli aveva
presentato nell'offerta preliminare. Mentre il ricorso era (Sentenza
Corte EDU, Vezon c. Francia, ric. n. 66018/01 del 18 aprile 2006, §
34) sottoposto all'attenzione della Corte di cassazione, il
legislatore aveva emanato una legge in materia finanziaria con
portata retroattiva che sostanzialmente affermava la regolarità
dell'offerta di prestito e il dovere del ricorrente di rimborsare la
società.
L'effetto retroattivo della norma in questione, quindi, si
rileverebbe quale elemento di violazione del parametro costituzionale
del legittimo affidamento, da ricondurre anch'esso al principio di
ragionevolezza ed all'art. 3 della Costituzione. La Corte
costituzionale ha infatti affermato che l'irretroattività
costituisce un principio generale del nostro ordinamento (art. 11
preleggi) e, se pur non elevato, fuori della materia penale, a
dignità costituzionale (art. 25, secondo comma, della Costituzione),
rappresenta pur sempre una regola essenziale del sistema a cui, salva
un'effettiva causa giustificatrice (che nella fattispecie manca), il
legislatore deve ragionevolmente attenersi, in quanto «la certezza
dei rapporti preteriti costituisce un indubbio cardine della civile
convivenza e della tranquillità dei cittadini» (Corte costituzionale
n. 155/1990, n.. 424/1993 e nn. 93 e 41 del 2011).
Nel caso di specie, in caso di applicazione retroattiva della
norma in esame, proprio la tutela dell'affidamento e la certezza dei
rapporti verrebbe meno, in quanto vi sarebbero dei soggetti che
potrebbero unilateralmente e potestativamente incidere sul regime
giuridico di un bene altrui con effetti retroattivi, senza che sia
individuabile una ragionevole causa giustificatrice.
Nè tale causa potrebbe essere individuata nell'allarme sociale
determinato dalle sentenza di condarma che avrebbero messo in
difficoltà economica una delle parti in causa, che nemmeno tanto
implicitamente sembra essere l'argomento alla base dell'ultimo
intervento del legislatore, atteso che occorrerebbe comunque
giustificare la circostanza che tale «sanatoria» verrebbe
inevitabilmente estesa anche a coloro che hanno illegittimamente e
consapevolmente speculato sulla rivendita di beni immobili realizzati
beneficiando di contributi a fondo perduto ed altre provvidenze
pubbliche, delle quali la norma in esame non si premura nemmeno di
prevedere la restituzione, così generandosi anche un sicuro e
gravissimo danno erariale.
D'altronde, le somme eventualmente dovute in caso di soccombenza
non andrebbero di certo ad incidere sul patrimonio del venditore,
atteso che, come visto sopra, le somme eccedenti il prezzo massimo di
cessione non potrebbero essere considerate legittimamente entrate nel
patrimonio di quest'ultimo accipiens in quanto frutto di illecita
violazione di norme imperative.
L'applicazione retroattiva della novella normativa in esame,
violerebbe, quindi, l'art. 3 della Costituzione e l'art. 117, primo
comma, della Costituzione in relazione all'art. 6 della CEDU.
Si ribadisce, infatti, che in forza dei principi stabiliti dalla
Corte costituzionale (sentenza n. 78 del 2012 e n. 170 del 2013), la
retroattività della legge, per essere legittima, deve trovare la
propria giustificazione in difficoltà interpretative del testo o in
motivi di interesse generale preminente: ciò anche in applicazione
del più volte richiamato art. 6 della CEDU, come interpretata dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo.
Nel caso di specie, invece, lo si ribadisce, la retroattività
sarebbe giustificata esclusivamente dall'interesse economico di uno
dei contraenti che avendo venduto ad un prezzo superiore a quello
consentito l'immobile acquistato a prezzo calmierato e beneficiando
altresì delle agevolazioni pubbliche, è obbligato a restituire al
suo avente causa, ex art. 2033 codice di procedura civile, la
differenza tra il prezzo convenuto e il prezzo vincolato.
Non sussistono, quindi, i presupposti per ritenere non
illegittima l'applicazione retroattiva della disposizione in esame.
2.2. - Tali essendo gli effetti della disciplina impugnata,
occorre esaminare la questione di legittimità costituzionale anche
alla luce della giurisprudenza costituzionale e sovranazionale
sviluppatasi in materia di leggi retroattive, rispettivamente in
riferimento all'art. 3 della Costituzione e all'art. 6 della CEDU,
come richiarnato dall'art. 117, primo comma, della Costituzione.
I profili di illegittimità costituzionale qui eccepiti devono
essere esaminati congiuntamente, in modo che l'art. CEDU, come
applicato dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, sia letto
in rapporto alle altre disposizioni costituzionali e, nella specie,
all'art. 3 della Costituzione, secondo gli orientamenti seguiti dalla
giurisprudenza costituzionale in tema di efficacia delle norme della
CEDU, sin dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007.
La Corte costituzionale ha afferrnato che «la norma CEDU, nel
momento in cui va ad integrare il primo comma dell'art. 117 della
Costituzione, come norma interposta, diviene oggetto di
bilanciamento, secondo le ordinarie operazioni cui questa Corte
chiamata in tutti i giudizi di sua competenza», affinchè si realizzi
la necessaria «integrazione delle tutele» (sentenza n. 264 del 2012),
che spetta alla Corte assicurare nello svolgimento del proprio
infungibile ruolo.
Pertanto, quando, come nel caso di specie, vengono in rilievo, ai
sensi dell'art. 117, primo comma della Costitnzione, norme della
CEDU, la valutazione di legittimità costituzionale «deve essere
operata con riferimento al sistema e non a singole norme,
isolatamente considerate» e tale è l'operazione interpretativa che
codesto giudice è chiamato ad effettuare nel caso di specie, in
quanto «un'interpretazione frammentaria delle disposizioni normative
[...] rischia di condurre, in molti casi, ad esiti paradossali, che
finirebbero per contraddire le stesse loro finalità di tutela»
(Corte costituzionale. sentenza n. l del 2013).
Altrimenti detto, la Corte opera una valutazione «sistemica e non
frazionata» dei diritti coinvolti dalla norma di volta in volta
scrutinata, effettuando il necessario bilanciamento in modo da
assicurare la «massima espansione delle garanzie» di tutti i diritti
e i principi rilevanti, costituzionali e sovranazionali,
complessivamente considerati, che sempre si trovano in rapporto di
integrazione reciproca (sentenze n. 85 del 2013 e n. 264 del 2012).
Conseguentemente, il giudice delle leggi ha individuato una serie
di limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi attinenti
alla salvaguardia di principi costituzionali e di altri valori di
civiltà giuridica, tra i quali sono ricompresi «il rispetto del
principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di
introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza
dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario» ex multis, Corte
costituzionale, sentenze n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010).
In particolare, in situazioni paragonabili al caso in esame, la
Corte ha già avuto modo di precisare che la norma retroattiva non
può tradire l'affidamento del privato (come invece avverrebbe nel
caso di specie, in danno degli odierni appellanti), specie se
maturato con il consolidamento di situazioni sostanziali,
addirittura, pur se la disposizione retroattiva sia dettata dalla
necessità di contenere la spesa pubblica o di far fronte ad
evenienze eccezionali ex plurimis, sentenze n. 24 del 2009, n. 374
del 2002 e n. 419 del 2000).
La Corte di Strasburgo, poi, ha ripetutamente affermato, con
specifico riguardo a leggi retroattive del nostro ordinamento, il
principio della preminenza del diritto e la nozione di processo equo
sanciti dall'art. 6 della CEDU, i quali ostano, salvo che per motivi
imperativi di interesse generale, all'ingerenza del potere
legislativo nell'amministrazione della giustizia al fine di
influenzare l'esito giudiziario di una controversia (V. pronunce 11
dicembre 2012, De Rosa contro Italia; 14 febbraio 2012, Arras contro
Italia; 7 giugno 2011, Agrati contro Italia; 31 maggio 2011, Maggio
contro Italia; 10 giugno 2008, Bortesi contro Italia; Grande Camera,
29 marzo 2006, Scordinocontro Italia). La Corte di Strasburgo ha
altresì rimarcato che le circostanze addotte per giustificare misure
retroattive devono essere intese in senso restrittivo (pronuncia 14
febbraio 2012, Arras contro Italia) e che il solo interesse
finanziario dello Stato non consente di giustificare l'intervento
retroattiva (pronunce 25 novembre 2010, Lilly France contro Francia;
21 giugno 2007, Scanner de l'Ouest Lyonnais contro Francia; 16
gennaio 2007, Chiesi S.A. contro Francia; 9 gennaio 2007, Arnolin
contro Francia; 11 aprile 2006, Cabourdin contro Francia).
Viceversa, lo stato del giudizio e il grado di consolidamento
dell'accertamento, l'imprevedibilità dell'intervento legislativo,
sono tutti elementi considerati dalla Corte europea per verificare se
una legge retroattiva determini una violazione dell'art. 6 della
CEDU: sentenze 27 maggio 2004, Ogis Institut Stanislas contro
Francia; 26 ottobre 1997, Papageorgiou contro Grecia; 23 ottobre
1997, National &amp; Provincia] Building Society contro Regno Unito. Le
sentenze da ultimo citate, pur non essendo direttamente rivolte
all'Italia, contengono affermazioni generali, che la stessa Corte
europea ritiene applicabili oltre il caso specifico e che questa
Corte considera vincolanti anche per l'ordinamento italiano.
Sotto altro profilo, si rimarca che in ragione delle pronunce
giurisdizionali rese dalla Suprema Corte (Cass. Civ., sez. II,
21/12/1994, n. 11032; Cass. Civ., sez. II, 02/10/2000, n. 13006;
Cass. Civ., sez. II, 10/02/2010, n. 3018; Cass. Civ., Sez. Un.,
12/01/2011, n. 506; Cass. Civ., Sez. Un., 16/09/2015, n. 18135; Cass.
Civ., sez. II, 03/01/2017, n. 21; Cass. Civ., sez. II, 04/12/2017, n.
28949, Cass. Civ., sez. Il, 28/05/2018, n. 13345) gli aventi causa
hanno legittimamente incardinato il giudizio per ottenere la
ripetizione di quanto corrisposto indebitamente. Domande giudiziali
avviate in ragione della solidità giuridica delle argomentazioni
sviluppate dal massimo organo giurisdizionale che, per ben due volte
anche a sezioni unite, ha confermato la nullità della clausola
contrattuale determinativa del prezzo in violazione del prezzo
imposto dalla legge.
Deve riconoscersi quindi, anche nel caso di diritti sorgenti da
pronunce giurisdizionali univoche, l'intangibilità dei diritti
quesiti qual è, appunto, il diritto alla restituzione della parte
del prezzo pagata in eccesso.
In sintesi, in base ai principi giurisprudenziali sopra esposti,
sviluppati tanto dalla Corte costituzionale quanto dalla Cassazione e
dalla Corte europea, la norma qui scrutinata, appare
costituzionalmente illegittima laddove si attribuisca doveroso
rilievo alle seguenti circostanze: il consolidamento delle
aspettative dei creditori, incise dalla disposizione retroattiva;
l'imprevedibilità dell'innovazione legislativa; l'assenza di
adeguati motivi che giustifichino la retroattività della legge.
In ordine a quest'ultimo aspetto, è opportuno ribadire che, a
differenza di altre discipline retroattive scrutinate dalla Corte
costituzionale (sentenza n. 264 del 2012), la disposizione censurata
non pare volta a perseguire interessi di rango costituzionale, che
possano giustificarne la retroattività.
L'unico interesse appare, lo si ripete, quello economico, del
venditore, odierno appellato, a trattenere per sè delle somme
illecitamente percepite.
Tuttavia, un simile interesse sembra inidoneo, di per sè, nel
caso di specie, a legittimare un intervento normativo come quello in
esame, che finisce per determinare una disparità di trattamento, a
scapito degli acquirenti che vedrebbero ingiustamente frustrate le
loro legittime aspettative di ripetizione di quanto indebitamente
corrisposto, al momento della stipulazione del contratto di
trasferimento che ci occupa, e questo non può essere dato.
In conclusione, lo si ribadisce, in caso di applicazione
retroattiva della novella legislativa in parola, la stessa
paleserebbe la sua illegittimità, sia per violazione dei principi di
uguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione,
sia per violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione dell'art. 6 della CEDU, in considerazione del pregiudizio
che essa arrecherebbe alla tutela dell'affidamento legittimo e della
certezza delle situazioni giuridiche, in assenza di motivi imperativi
di interesse generale costituzionalmente rilevanti.
3. Contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
3.1. - Il disposto di cui all'art. 31, commi 49-bis, ter e
quater, si mostra in contrasto con l'invocato parametro per una
pluralità di profili.
Risulterebbe, in primis, violato l'art. 3 della Costituzione, dal
qualedesumibile, altresì il parametro di uguaglianza.
È evidente che la norma qui scrutinata, di costituzionalità,
intervenendo dopo otto anni dalla norma di riferimento (decreto legge
n. 70/2011 (decreto sviluppo), convertito con legge 106/2011),
modifica i parametri di riferimento di una pretesa giuridica, come
compiutamente definita dalla legge e come emerge con chiarezza anche
dalle pronunce della Corte di cassazione in materia.
Si creerebbe, cosi, una situazione di disparità fra soggetti che
potrebbero legittimamente invocare l'applicazione dell'art. 2033 del
codice di procedura civile.
Tale disparità non trova alcuna ragione giustificatrice.
Al contrario, la ratio della legge 106 del 2011 era sicuramente
individuabile nella possibilità offerta a chi era titolare di un
diritto di proprietà di un bene realizzato in edilizia
convenzionate, di rimuovere i vincoli convenzionali gravanti
sull'immobile per agevolarne la successiva rivendita a prezzi non
calmierati. La facoltà, concessa ai proprietari, rispondeva quindi
ad una logica di apparente coerenza con il sistema giuridico di
circolazione dei beni immobili e di rispetto del principio di
successione delle leggi nel tempo rispettoso dell'orientamento
costante della Corte costituzionale, secondo il quale «non contrasta
di per sè con il principio di eguaglianza un differenziato
trattamento applicato alla stessa categoria di soggetti, ma in
momenti diversi nel tempo, poichè proprio il fluire del tempo
costituisce un elemento diversificatore delle situazitni giuridiche»
(ordinanze n. 216 del 2005 e n. 121 del 2003). «Spetta difatti alla
discrezionalità del legislatore, nel rispetto del canone di
ragionevolezza, delimitare la sfera temporale di applicazione delle
norme e, da questa angolazione, il fluire del tempo può
rappresentare un apprezzabile criterio distintivo nella disciplina
delle situazioni giuridiche (sentenze n. 273 del 2011, punto 4.2. del
Considerato in diritto, e n. 94 del 2009, punto 7.2. del Considerato
in diritto)».
Secondo la Corte costituzionale non era pertanto irragionevole
che la facoltà di procedere alla liberazione dal vincolo del prezzo
potesse essere riconosciuta solo a coloro che risultavano essere
proprietari degli immobili dopo l'entrata in vigore della legge.
Giova rilevare, peraltro, che persino quando la giurisprudenza
costituzionale riconosce la possibilità di modificare situazioni
giuridiche consolidate, purchè in modo non irrazionale o arbitrario,
è sempre stato in ragione di un interesse collettivo superiore o per
ragioni di interesse generale (ragioni di bilancio dello Stato), mai
per favorire una parte privata o per influire su un giudizio in
corso.
Nel caso de quo, invece, come emerge già dalla relazione di
accompagnamento e dall'intervento del relatore proponente on. Ugo
Grassi, la finalità della novella normativa sarebbe,
dichiaratamente, quella di contrastare l'interpretazione
giurisprudenziale consolidata per agevolare una delle parti in causa,
senza che ricorressero evidenti e comprovate ragioni di ordine
superiore. Il relatore ha affermato, in particolare: «Come sapete,
stiamo per approvare un emendamento il cui fine è porre rimedio a un
problema gravissimo che è stato determinato all'esito della sentenza
della Corte di cassazione n. 18135 del 2015. In estrema sintesi, la
sentenza ha stabilito che la vendita di taluni beni in regime di
edilizia convenzionata, in violazione dei limiti di prezzo, determina
la nullità parziale del contratto per la quota esuberante rispetto
al prezzo cosiddetto calmierato. Segnalo che la Corte di cassazione
ha ritenuto di concludere tout court per la nullità, senza svolgere
un'indagine sull'interesse protetto dalla norma.
È noto che la nullità assoluta del nostro ordinamento entra in
gioco nel caso in cui l'interesse protetto sia sovraindividuale e
indisponibile. Che l'interesse in questione sia disponibile è
confermato dal fatto che la norma già in vigore consente di
eliminare tali vincoli tramite l'affrancazione, quindi trattasi non
di un interesse indisponibile, ma di un interesse assegnato alla
disponibilità dei privati, ancorchè di rango pubblicistico. Dunque,
la sanzione della nullità appare ultronea rispetto alla ratio della
norma.
Sul punto dunque interviene quella che si definisce
un'interpretazione autentica del legislatore. Ricordiamo che la norma
originale non indica espressamente la nullità, che è frutto di un
combinato disposto. Qui l'interpretazione autentica del legislatore
indica nella parziale inefficacia del contratto, limitatamente alla
quota esuberante di prezzo, la conseguenza della violazione della
norma stessa, con delle conseguenze importanti dal punto di vista
sistematico, giacchè evidentemente la patologia dell'atto può
essere sanata dal venditore nel caso in cui questi provveda ad
attivare il procedimento, ancorchè ex post, per l'eliminazione dei
vincoli.» (cfr. resoconto stenografico del Senato, pag. 91, allegato
...). E la medesima inammissibile giustificazione si riscontra nel
dossier della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica del 3
dicembre 2018, «Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria
(decreto legge 119/2018 - A.C. n. 1408)» (pag. 194- 195; allegato
...): «La ratio della disposizione in commento sembra, dunque, essere
quella di estendere le fattispecie di applicazione della procedura di
rimozione del vincolo del prezzo massimo di cessione, consentendo che
di tale facoltà possano avvalersi, oltre che gli attuali
proprietari, anche i venditori non più titolari di diritti reali sul
bene immobile in questione, configurando l'eventuale pagamento
dell'onere dell'affrancazione da parte del venditore non più come
oggetto di una transazione contrattuale tra le parti bensì come
l'esecuzione di un adempimento legale. Per i contratti di
compravendita stipulati prima dell'entrata in vigore della presente
disposizione (alla sanatoria dei cui effetti la disposizione in
commento appare preordinata), il richiamato adempimento (cioè il
versamento del corrispettivo per l'affrancazione) per i venditori non
è, peraltro, configurato dalla disposizione in esame in termini di
obbligo, bensì quale facoltà di richiesta, con la conseguenza che,
ove il venditore non più titolare di diritti reali sul bene immobile
non dovesse spontaneamente provvedere ad avanzare richiesta di
rimozione del vincolo relativo all'immobile da lui già alienato, a
tale adempimento, e al connesso onere di versamento al comune del
corrispettivo dell'affrancazione, dovrebbe provvedere la parte
acquirente convenzionata.»
Appare evidente che non si può rinvenire altra ratio ispiratrice
della novella normativa in questione, diversa da quella espressamente
indicata nei lavori preparatori della disciplina oggetto
d'impugnazione: l'intento d'intervenire sul contenzioso pendente al
solo fine di orientare in un determinato senso l'esito dei giudizi.
In merito alla legge d'interpretazione autentica, codesta
Eccellentissima Corte ha chiarito che essa non può dirsi
costituzionalmente illegittima soltanto qualora si limiti ad
assegnare alla disposizione interpretata un significato già in essa
contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo
originario (tra le tante, cfr. sentenze n. 271 e n. 257 del 2011, n.
209 del 2010 e n. 24 del 2009). In tal caso, infatti, la legge
interpretativa ha lo scopo di chiarire «situazioni di oggettiva
incertezza del dato normativo», in ragione di «un dibattito
giurisprudenziale irrisolto» (sentenza n. 311 del 2009), o di
«ristabilire un'interpretazione più aderente alla originaria
volontà dei legislatore» (ancora sentenza n. 311 del 2009), a tutela
della certezza del diritto e dell'eguaglianza dei cittadini, cioè di
principi di preminente interesse costituzionale. Accanto a tale
caratteristica, si è individuata una serie di limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, attinenti alla salvaguardia,
oltre che dei principi costituzionali, di altri fondamentali valori
di civiltà giuridica, posti a tutela dei destinatari della norma e
dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresì il rispetto
del principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto
di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza
dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza n. 209
del 2010).
In relazione ai criteri evocati dalla giurisprudenza di codesta
Eccellentissima Corte, appare evidente l'illegittimità della
normativa impugnata, che non esplicita affatto un significato già
contenuto nella disciplina previgente e che integra palesemente gli
estremi di una lesione delle prerogative del potere giudiziario,
mirando a intervenire sul contenzioso pendente, al fine di orientarne
gli esiti.
Risultano, dunque, violati, anche sotto tali profili, gli
articoli 3, 24, 101, 111 e 102 della Costituzione: da un lato,
infatti, appare irrimediabilmente compromesso il fondamentale diritto
di difesa della parte illegittimamente penalizzata dall'intervento
normativo (con lesione degli articoli 24 e 111 della Costituzione);
dall'altro lato, si riscontra una violazione delle prerogative del
potere giudiziario (così come definite dagli articoli 101 e 102
della Costituzione), in relazione alle quali l'intervento legislativo
mascherato da disciplina interpretativa produce un'intollerabile
lesione.
3.2. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione nella parte in
cui il comma il 49-Quater dispone che «In pendenza della rimozione
dei vincoli di cui ai commi 49-bis e 49-ter, il contratto di
trasferimento dell'immobile non produce effetti limitatamente alla
differenza tra il prezzo convenuto e il prezzo vincolato. L'eventuale
pretesa di rimborso della predetta differenza, a qualunque titolo
richiesto, si estingue con la rimozione dei vincoli secondo le
modalità di cui ai commi 49-bis e 49-ter», così impedendo,
all'acquirente (solvens, nel caso di specie il sig. Lauretti, ndr.)
di poter azionare la propria pretesa restitutoria per le somme
indebitamente pagate, al momento dell'acquisto del proprio immobile,
al venditore (accipiens, nel caso di specie il sig. Villani, ndr.),
in quanto somme di denaro eccedenti il prezzo massimo consentito
dalle convenzioni ex art. 35 della legge 865/1971 e questo sol
perchè quest'ultimo venditore ha avviato, presso il comune di Roma
Capitale, la procedura amministrativa di rimozione del ridetto
vincolo convenzionale.
A mente dell'art. 2033 del codice di procedura civile, l'azione
di ripetizione di indebito (tutela restitutoria) ha come suo
fondamento l'inesistenza della obbligazione adempiuta da una parte o
perchè il vincolo obbligatorio non è mai sorto o perchè è venuto
meno successivamente, ad esempio a seguito di annullamento. In altre
parole, il cuore della tutela restitutoria sta nell'alterazione delle
situazioni di fatto e di diritto che si sono verificate sine causa,
in cui vi è uno spostamento di natura patrimoniale dalla sfera
giuridica di un soggetto ad un altro che non ha giustificazione, e
ciò a prescindere che vi sia stato un comportamento illecito.
Nella fattispecie giuridica di cui trattasi, l'azione di
ripetizione di indebito ha come suo fondamento la nullità parziale
della clausola del prezzo stabilito nei contratti di compravendita e
sostituzione con quello determinato ex lege in base ai parametri
previsti nella convenzione ex art. 35 della legge 865/1971. Sul
punto, lo sì ribadisce, la Corte di cassazione, a sezioni unite, ha
più volte statuito che ai sensi della legge 22 ottobre 1971, n. 865.
art. 35, che delega al consiglio comunale la fissazione dei criteri
per la determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi in materia
di edilizia convenzionata, gli atti amministrativi relativi, cosi
come le convenzioni, in quanto promananti in forza della predetta
delega legislativa, traggono da quest'ultima, direttamente, il
carattere di imperatività e pertanto debbono ritenersi compresi
nella previsione dell'art. 1339 codice di procedura civile; cui si
ricollega quella dell'art. 1419. comma 2, codice di procedura civile
posto che la conseguenza tipica della difformità di una clausola
negoziale da una norma imperativa à la sanzione della nullità della
clausola stessa; senza riflessi invalidanti, peraltro, sull'intero
contratto in ipotesi di sostituzione di diritto (Cassazione civile
SS.UU. nn. 18135/2015 e 506/2011; Cassazione civile, sez. 2, 10
febbraio 2010 n. 3018; Cass., sez.2, 21 dicembre 1994 n. 11032; Cass.
n. 5369 del 12 aprile 2002).
La tutela restitutoria di cui all'art. 2033 del codice di
procedura civile ha per obiettivo quella di ripristinare la
situazione di fatto e di diritto in cui il patrimonio del soggetto si
trovava prima di un certo avvenimento e si differenzia dal
risarcimento del danno perchè quest'ultimo tipo di tutela non
consiste nel ripristinare una situazione per com'era, ma tenere
indenne il soggetto dal peso del danno che ha subito. Quindi dal
punto di vista strutturale, ma anche funzionale, sono delle
situazioni completamente diverse (Di Majo, La tutela civile dei
diritti, 2003). Tant'è che la Corte di cassazione, nella
recentissima sentenza n. 28949/2017, ha statuito che non è
ravvisabile alcun abuso di diritto nel fatto che gli acquirenti
abbiano agito nei confronti del venditore per ripetere l'eccedenza di
prezzo e separatamente pagato il corrispettivo per rimuovere il
vincolo del prezzo massimo e rivendere l'immobile a prezzo di mercato
in quanto «tale condotta ha perseguito un risultato lecito attraverso
mezzi legittimi, e non ha causato nessuna sproporzione o
ingiustificato sacrificio alla controparte contrattuale».
Inoltre, la Cassazione, nella nota sentenza. n. 4323 de1 2017 ha
statuito che l'art. 2033 codice di procedura civile, prevede che «...
chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò
che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal
giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure,
se questi era in buona fede, dal giorno della domanda».
Infine, la Corte costituzionale, con la sentenza del 24 maggio
1996, n. 166, ha evidenziato che «l'art. 2033 codice di procedura
civile per sè stesso non è censurabile in riferimento ad akun
parametro costituzionale, essendo improntato al principio di
giustizia che vieta l'arricchimento senza causa a detrimento altrui».
In conclusione, la disciplina normativa in esame, impedendo agli
acquirenti di alloggi di edilizia economica e popolare (solvens), di
poter ripetere le somme indebitamente pagate ai venditori
(accipiens), in violazione del vincolo convenzionale del prezzo
massimo di cessione, relativizza e pone arbitrariamente nel nulla,
solo per i primi, un principio che ci proviene addirittura dal
diritto romano, posizionando, irragionevolmente, su un superiore
piano di legittimità l'interesse (privato) dei venditori di alloggi
edificati sui piani di zona a trattenere delle somme illecitamente
percepite da tale vendita, rispetto al diritto dei loro acquirenti a
poter agire, ai sensi dell'art. 2033 codice di procedura penale, per
la ripetizione dell'indebito, così apparendo evidente la disparità
di trattamento davanti alla legge, che non è consentita dall'art. 3
della Costituzione Italiana, tra questi ultimi rispetto a tutti gli
altri creditori che, in tutti gli altri casi, sono invece legittimati
ad agire per la ripetizione dell'indebito.
4. - Sotto altro profilo, sembra palesarsi, poi, l'illegittimità
costituzionale della norma in parola, per irragionevolezza, nonchè
per la violazione del legittimo affidamento e del principio di
stabilità e coerenza nella disciplina generale del contratto.
La novella legislativa, infatti, altera i rapporti tra i
contraenti, in alcuni casì già accertati con provvedimento del
giudice ormai consolidato dall'intervenuto passaggio in giudicato,
favorendo la posizione sostanziale e processuale di uno dei
contendenti a detrimento delle concorrenti aspettative dell'altro.
Si rileva infatti che, a seguito delle citate modifiche
normative, il potere di rimuovere i vincoli contenuti nelle
convenzioni di cui all'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e
successive modificazioni, che prima era riconosciuto ai singoli
proprietari degli alloggi, costruiti in regime di edilizia
convenzionata, ora viene esteso «alle persone fisiche che vi abbiano
interesse, anche se non più titolari di diritti reali sul bene
immobile».
Inoltre, come visto, con il comma 49-quater, aggiunto dopo il
comma 49-ter, è stato introdotto il principio secondo cui in
pendenza della rimozione dei vincoli, il contratto di trasferimento
dell'immobile non produce effetto limitatamente alla differenza tra
il prezzo convenuto e il prezzo vincolato e che l'eventuale pretesa
di rimborso della differenza si estingue con la rimozione dei
vincoli.
Infine, la novella normativa qui scrutinata di legittimità
costituzionale, prevede che il diritto alla rimozione dei vincoli si
applica anche agli immobili oggetto dei contratti stipulati prima
dell'entrata in vigore della stessa quindi, senza limiti temporali e
con applicazione retroattiva.
In sintesi, con l'applicazione della novella normativa in parola,
verrebbe estesa la possibilità di operare, unilateralmente, una
modifica del regime giuridico di un bene immobile, anche a chi non ha
più alcun diritto reale sullo stesso e questo appare in patente
violazione dei principi costituzionali dì intangibilità della sfera
giuridica altrui e del diritto di proprietà.
La disciplina censurata, infatti, consente a «chiunque vi abbia
interesse», anche se non più titolare di diritti reali sul bene
immobile, in relazione a negozi giuridici perfezionati prima
dell'entrata in vigore della novella, di ottenere la modificazione
rectius, risoluzione parziale, ndr.) della convenzione urbanistica di
riferimento, ai fine della rimozione dei vincoli relativi alla
determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità
abitative e loro pertinenze, contenuti nelle convenzioni di cui
all'art. 35 della legge 22 ottobre 1971. n. 865, e successive
modificazioni.
Viene così normativamente concesso, nel nostro caso, al
venditore che ha percepito somme indebite, di poterle trattenere,
prima paralizzando l'azione di indebito dell'acquirente e poi
modificando, di propria iniziativa ed unilateralmente il contenuto
della convenzione urbanistica relativa all'alloggio di edilizia
economica e popolare in questione, risolvendola parzialmente e cosi
rimuovendo i vincoli gravanti sull'immobile ceduto prima dell'entrata
in vigore della legge.
5. - Ed ancora, come confermato dalla più volte richiamata
sentenza della Cassazione a SS.UU. n. 18135/2015, il vincolo del
prezzo massimo di cessione di che trattasi, consiste in un «onere
reale» gravante sull'alloggio in parola, che deriva da un vincolo di
natura contrattuale, contenuto nell'art. 14 della convenzione
urbanistica, avente peraltro valore di legge, in virtù della delega
governativa di cui all'art. 35 della legge 865/1971. Tale vincolo
contrattuale, a parere dell'arbitro, non può essere modificato,
tanto meno unilateralmente, da un soggetto terzo rispetto al rapporto
giuridico in essere tra il comune di Roma Capitale e gli odierni
appellanti, attuali concessionari del diritto di superficie ex
plurimis, Consiglio di giustizia amministrativa, sentenza 1° febbraio
2001, n. 20), pena l'evidente violazione, tra gli altri degli
articoli 42 e 47 della Costituzione e dell'invocato art. 1 del
protocollo n. 1 - protezione della proprietà (art. 1, comma 1 del
protocollo n. 1 - rispetto dei beni), sempre della CEDU.
6. - Violazione degli articoli 3 e 47 della Costituzione nella
parte in cui il cornma 49-bis dell'art. 31 della legge 448/1998 così
come modificato non consente a tutti i cittadini aventi diritto (in
regola con i requisiti soggettivi) di accedere alla proprietà della
propria abitazione alle condizioni agevolate previste nelle
convenzioni ex art. 35 della legge 865/1971.
L'edilizia residenziale pubblica mira a canalizzare l'intervento
pubblico - diretto o indiretto (ossia realizzato attraverso
agevolazioni economiche) - per il soddisfacimento della richiesta
abitativa delle categorie sociali meno abbienti ed esposte al rischio
di carenza abitativa. Vengono cosi realizzate prestazioni che possono
asciiversi alla categoria concettuale del servizio pubblico, data la
loro destinazione alla soddisfazione di un bisogno collettivo o
generale della comunità. Molti Stati membri delle Nazioni unite
hanno affermato che l'abitazione è una componente essenziale dei
diritti fondamentali riconosciuti ad ogni individuo per partecipare
pienamente alla società. Senza di esso gli individui non sarebbero
in grado di godere di molti dei diritti umani riconosciuti dalla
comunità internazionale. A ben riflettere, infatti, il diritto alla
privacy, il diritto ad essere liberi dalla discriminazione, diritto
allo sviluppo, il diritto all'igiene ambientale ed il diritto a
conseguire il più alto livello possibile di salute mentale e fisica,
tra gli altri, dipendono dalla disponibilità di un alloggio
adeguato. In altri termini, il diritto all'abitazione è una
pre-condizione per la fruizione di molti altri diritti fondamentali
dell'individuo, al pari della libertà di espressione del pensiero o
del diritto alla salute.
L'art. 47 della Costituzione italiana recita: «La Repubblica
incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina,
coordina e controlla l'esercizio del credito. Favorisce l'accesso del
risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione, alla proprietà
diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario
nei grandi complessi produttivi del paese».
Pertanto, se la proprietà dell'abitazione serve a soddisfare un
bisogno essenziale dell'uomo, il titolare del diritto non potrà
trarne un profitto speculativo, a maggior ragione se trattasi di
«edilizia agevolata» ovvero fruente, all'origine, di un finanziamento
pubblico ed hanno realizzato su suoli espropriati, come nel caso di
specie.
Per lo stesso ordine di motivi, il favor costituzionale viene
meno nel momento stesso in cui la sua pretesa ecceda la necessità
abitativa, mirando non tanto a soddisfare un bisogno essenziale della
persona, ma un interesse diverso ed ulteriore del venditore, come
parrebbe nel caso di specie.
In questa prospettiva, come è stato attentamente rilevato,
l'art. 47 della Costituzione disegna un «tipo» di proprietà che, da
un punto di vista giuridico, può essere distinta e separata dalla
proprietà di cui all'art. 832 del codice di procedura civile.
Ribaltando la prospettiva e utilizzando una sorta di
argomentazione negativa, può osservarsi come la mancanza di uno
spazio abitativo, vitale per il pieno sviluppo dell'individuo e della
famiglia, costituisca una pericolosa limitazione al principio di
uguaglianza formale e sostanziale sancito dalla nostra Carta
costituzionale.
È infatti evidente che la mancanza o la perdita dell'abitazione
rende impossibile l'uguaglianza e la pari dignità sociale dei
cittadini di fronte alla legge, garantita dalla nostra Costituzione a
prescindere dalle condizioni personali e sociali (art. 3, comma 1);
allo stesso tempo, la mancanza di un tetto rappresenta uno degli
«ostacoli di ordine economico e sociale, che limitando di fatto la
libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo
della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i
lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del
paese» e che è dovere della Repubblica rimuovere (art. 3, comma 2).
In linea con quanto avviene nella generalità degli ordinamenti
contemporanei, anche l'ordinamento italiano mostra un vivo
interessamento per la soddisfazione del bisogno dell'alloggio tra le
fasce di cittadini meno provviste di mezzi.
Tale interessamento si manifesta concretamente nella previsione
di una serie di attività volte a soddisfare il bisogno abitativo,
nonchè attraverso la creazione di soggetti istituzionali aventi
compiti di stimolo, direzione e vigilanza di queste attività.
in particolare, l'estrinsecazione più evidente e concreta del
diritto all'abitazione è rappresentata dagli interventi di edilizia
residenziale pubblica.
In questo contesto, la funzione sociale di un alloggio costruito
su aree espropriate per pubblica utilità non dovrebbe esaurirsi al
momento della prima assegnazione (ex multis Cassazione civile SS.UU.
n. 506/2011 e 18135/2015).
Altrimenti verrebbe violato anche il disposto art. 42 della
Costituzione Italiana.
In altre parole, concedere una sorta di patente speculativa in
capo al primo assegnatario di un alloggio di edilizia residenziale
pubblica, costruito su aree espropriate, non può essere considerato
un interesse pubblico e potrebbe, peraltro, anche esporre la pubblica
amministrazione ad un pericoloso contenzioso con i proprietari
espropriati, in base al disposto dell'art. 834 codice di procedura
civile. È il caso della modalità di acquisizione dei suoli prevista
dalla legge 865/1971 per consentire l'edificazione di alloggi di
edilizia economica e popolare (PEEP). L'espropriazione è dunque il
più forte limite alla proprietà, dato che il diritto del
proprietario viene sacrificato a vantaggio dell'interesse collettivo.
Nel contrasto tra interesse privato ed interesse pubblico è, dunque
quest'ultimo che deve prevalere.
È in questo contesto normativo che si inseriscono le limitazioni
e regolamentazioni del prezzo d'acquisto degli alloggi in
convenzione. A cui si aggiungono numerosi altri benefit pubblici
(riduzione degli oneri di urbanizzazione, esenzione dal pagamento del
contributo del costo di costruzione, come previsti dall'art. 17 del
decreto del Presidente della Repubblica 380/2001, finanziamenti
pubblici in conto capitale e/o interessi agevolati) ed è per questi
motivi che i vincoli imposti dalle convenzioni di cui all'art. 35
della legge 865/1971, come più volte chiarito dalla sezione civile
di Cassazione, perdurano per l'intera durata della convenzione e si
trasmettono insieme al trasferimento del diritto di superficie.
Se ciò non fosse, data la funzione sociale attribuita
all'edilizia residenziale pubblica, verrebbe violato anche l'art. 3
della Costituzione Italiana, in quanto si creerebbe una irragionevole
disparità di trattamento per l'accesso della totalità dei cittadini
a quel determinato servizio pubblico.
È pacifico, infatti, il diritto riconosciuto in capo al primo
assegnatario di ottenere l'alloggio al prezzo di convenzione.
Addirittura, in base a quanto stabilito nella sentenza n. 15690 del
25 marzo - 14 aprile 2009 della suprema Corte di cassazione, VI
sezione penale, quando questo principio viene violato si può
incorrere nel reato di concussione.
Ciò posto, sarebbe ravvisabile una «ingiustizia» laddove «fosse
consentito, a chi ha beneficiato del vantaggio dell'acquisizione
dell'immobile per un corrispettivo agevolato, di rivendere il bene al
prezzo di mercato, speculare sulla differenza.» ex multis, Cassazione
civile SS.UU. n. 18135/2015 e 506/2011) e questa ingiustizia è
viepiù grave, laddove si consideri che, come visto, la novella
normativa in contestazione impedisce alle vittime di quella
speculazione, di poter ottenere la ripetizione delle somme
indebitamente pagate.
Diversamente argomentando, si cadrebbe in contraddizione anche
con la normativa comunitaria relativa al divieto di «aiuti di Stato»
ed in particolare della materia relativa ai Servizi di interesse
economico generale (SIEG). Significativamente, il decreto del
Ministro delle infrastrutture e trasporti del 22 aprile 2008 si
intitola: «Definizione di alloggio sociale ai fini dell'esenzione
dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli
articoli 87 e 88 del Trattato esecutivo della Comunità europea»
(oggi art. 106, per. 2 del Trattato di funzionamento U.E.) e della
correlata decisione 2012/21/UE della Commissione europea in materia
di «aiuti di Stato».
In conclusione, l'art. 31, comma 49-bis della legge 448/1998,
permettendo la soppressione, ad opera del primo acquirente (ed unico
beneficiario dei finanziamenti pubblici, ndr.) del vincolo del prezzo
massimo di cessione e di locazione, dopo soli cinque anni dalla data
di prima assegnazione, senza prevedere neppure nessun rimborso allo
Stato, per le agevolazioni erogate relativamente agli alloggi in
parola ed ai proprietari dei suoli espropriati, concede una patente
speculativa ai primi assegnatari di tale tipologia di alloggi e
viola, oltre che le sopra richiamate norme costituzionali, anche le
norme comunitarie circa i divieti di aiuti di Stato.
Il tutto, lo si ribadisce, a totale svantaggio, da ultimo, degli
acquirenti di alloggi di edilizia economica e popolare, che abbiano
acquistato, a prezzo di mercato, un alloggio ancora sottoposto ai
vincoli delle convenzioni ex art. 35 della legge 865/1971 (solvens),
i quali, a seguito della semplice presentazione, da parte dei
venditori (accipiens) o di «chiunque vi abbia interesse», al comune
di riferimento, della domanda di rimozione del vincolo convenzionale
del prezzo massimo di cessione, si vedranno «paralizzare» la loro
domanda di ripetizione delle somme indebitamente pagate e dovranno
anche subire l'eventuale, futura rivalsa degli enti erogatori dei
finanziamenti e delle agevolazioni pubbliche in generale, concesse
per edificare gli alloggi in questione, cosi impedendo a questi
ultimi acquirenti ed a tutti gli altri cittadini che, pur possedendo
i requisiti soggettivi per accedere a tale tipologia di alloggi, non
potranno mai godere dei medesimi benefici concessi ai suddetti primi
assegnatari.
Sarebbero, inoltre, gravemente penalizzati anche i soggetti che
sono stati espropriati dei loro suoli dallo Stato, per consentire la
realizzazione, nei piani di zona ex lege 167/1962, a prezzi
«calmierati», degli alloggi come quello per cui è causa.

P. Q. M.

1) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale, sollevata nei confronti dell'art.
25-undecies della legge 136/2018 e dell'art. 31. commi 49-bis, ter e
quater della legge 448/1998, per violazione degli articoli 3, 24, 42,
47, 77, 101, 102, 104, 111, 117 della Costituzione e dell'art. 6
della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica
ed esecuzione della convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, e del protocollo addizionale alla convenzione stessa,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952).
2) Sospende il giudizio.
3) Dispone la notificazione della presente ordinanza alle parti,
al Presidente del Consiglio dei ministri e la comunicazione al
Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera
dei deputati.
4) Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Così deciso, in Roma 1'11 settembre 2020

L'arbitro unico: Ciraolo