1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 27-1-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 198 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 maggio 2020
Ordinanza del 25 maggio 2020 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Volpe Bellavia Marco Alfonso contro Ministero dell'interno e altri. Impiego pubblico - Concorsi nelle carriere iniziali delle Forze di polizia - Assunzione degli allievi agenti mediante scorrimento della graduatoria concorsuale - Prevista limitazione ai soggetti risultati idonei alla relativa prova scritta d'esame e secondo l'ordine decrescente del voto in essa conseguito, purche' in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti fissati dall'art. 6 del d.P.R. n. 335 del 1982. - Decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12, art. 11, comma 2-bis, lettera b). (21C00002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 27-1-2021)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO

(Sezione prima quater)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 7118 del 2019, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Marco Alfonso Volpe Bellavia, rappresentato e difeso
dagli avvocati Vincenzo Caponnetto, Alfonso Neri e Michele Melfa, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
Contro il Ministero dell'interno, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Nei confronti Simona Zammuto e tutti i destinatari della notifica
per pubblici proclami, non costituiti in giudizio;
Per l'annullamento per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
Del decreto del Capo della polizia n. 333-B/12D.2.17/6686 del
18 maggio 2017, per il reclutamento di un numero complessivo di 1148
allievi agenti della polizia di Stato;
Del decreto del Capo della polizia n. 333-B/12D.3.19/5429 del
13 marzo 2019, con il quale è stato dato avvio al procedimento di
individuazione dei soggetti da avviare al corso di formazione per
allievi agenti della polizia di Stato ai fini dell'assunzione di cui
all'art. 11, comma 2-bis, del decreto-legge n. 135/2018, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 12/2019;
Del decreto del Capo della polizia n. 333-B/12D.3.19/9691 del
19 marzo 2019, relativo alla convocazione degli aspiranti, riportati
negli allegati 1 e 2 al decreto, nei giorni ivi specificati per
ciascun candidato, per essere sottoposti agli accertamenti
dell'efficienza fisica e dell'idoneità fisica, psichica e
attitudinale di cui all'art. 6, comma 1, lettera c), del decreto del
Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, e successive
modifiche;
Del decreto ministeriale del 13 luglio 2018, n. 103, recante
le norme per l'individuazione dei limiti di età per la
partecipazione ai concorsi pubblici per l'accesso a ruoli e carriere
del personale della polizia, pubblicato nella G.U.R.I. del 7
settembre 2018, n. 208, nella parte in cui prevede, quale requisito
di partecipazione al concorso per il ruolo di agente, il non aver
compiuto il ventiseiesimo anno di età;
Della Tabella A, relativa ai soggetti che risultano in
possesso dei nuovi requisiti attinenti all'età e al titolo di
studio;
Della Tabella B, relativa ai soggetti che sono stati esclusi
dal procedimento, avendo superato il previsto limite di età anche ai
sensi dell'art. 2049 del Codice dell'ordinamento militare;
Della Tabella C, relativa ai soggetti che non possono
considerarsi certamente esclusi dalla procedura di assunzione,
rendendosi necessaria l'apposita procedura di verifica dei requisiti
attinenti all'età e al titolo di studio, nonchè dell'attestato di
bilinguismo;
Di ogni altro atto ad essi presupposto, preordinato,
connesso, consequenziale ed esecutivo, anche se ignoto, che comunque
incida sui diritti e/o interessi legittimi del ricorrente;
Nonchè per il risarcimento del danno da perdita di chance
ingiustamente patito dal ricorrente;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 12 ottobre
2019:
Per l'annullamento del decreto n. 333-B/12D.3.19/23922 del 12
agosto 2019 con il quale è stato approvato «l'elenco generale degli
aspiranti che sono risultati in possesso dei requisiti per
l'assunzione di 1851 allievi agenti della polizia di Stato, contenuto
nell'allegato 1 nonchè l'elenco finale dei 1851 aspiranti che devono
essere avviati al prescritto corso di formazione per allievi agenti
della polizia di Stato contenuto nell'allegato n. 2», senza tuttavia
inserire l'odierno ricorrente in nessuno dei citati elenchi, con
ciò, di fatto, escludendolo;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno;
Relatore nell'udienza del giorno 12 maggio 2020 il dott. Antonio
Andolfi;

Fatto

Con ricorso notificato al Ministero dell'interno e ad una
controinteressata l'11 maggio 2019, il ricorrente impugna:
Il decreto del Capo della polizia del 18 maggio 2017, recante
il bando di concorso per il reclutamento di un numero complessivo di
1148 allievi agenti della polizia di Stato (il bando di concorso
originario); il decreto del Capo della polizia del 13 marzo 2019, di
avvio del procedimento per lo scorrimento della graduatoria in
applicazione dell'art. 11, comma 2-bis, del decreto-legge n. 135 del
2018 convertito in legge n. 12 del 2019; il decreto del Capo della
polizia del 19 marzo 2019 di convocazione degli aspiranti, indicati
negli allegati 1 e 2 al decreto, per gli accertamenti dell'efficienza
fisica e dell'idoneità fisica, psichica e attitudinale; il decreto
ministeriale del 13 luglio 2018, n. 103, di individuazione dei limiti
di età per la partecipazione ai concorsi pubblici per l'accesso ai
ruoli della polizia; la tabella A, in cui sono indicati i soggetti in
possesso dei nuovi requisiti di età e titolo di studio; la tabella
B, indicante i soggetti esclusi dal procedimento avendo superato il
limite di età, anche ai sensi dell'art. 2049 del codice
dell'ordinamento militare; la tabella C, individuante i soggetti che
non possono considerarsi certamente esclusi dalla procedura di
assunzione, rendendosi necessaria l'apposita procedura di verifica
dei requisiti di età e titolo di studio.
Il ricorrente, escluso dalla procedura per mancanza del requisito
dell'età anagrafica non superiore a 26 anni, censura gli atti che ne
hanno determinato l'esclusione, deducendo un unico motivo di
impugnazione: violazione o falsa applicazione dei principi generali
in tema di pubblici concorsi, del principio di affidamento, di buon
andamento e imparzialità dell'azione amministrativa (art. 97 della
Costituzione). Eccesso di potere per arbitrarietà e irragionevolezza
manifesta dell'azione amministrativa.
Illegittimità dello scorrimento della graduatoria per violazione
del principio di irretroattività delle norme sopravvenute di cui
all'art 25 della Costituzione. Violazione del principio di non
discriminazione nell'accesso al lavoro.
Il Ministero dell'interno si costituisce in giudizio per
resistere al ricorso.
Con ordinanza n. 4642/2019 del 9 luglio 2019, il Tribunale
amministrativo regionale accoglie l'istanza cautelare ammettendo il
ricorrente alle prove di accertamento dei requisiti di cui all'art.
6, comma 1, lett. c) del decreto del Presidente della Repubblica n.
335/1982.
In esecuzione della succitata ordinanza, l'Amministrazione
procedente convoca l'interessato per il giorno 1° agosto 2019 ai fini
dell'espletamento alle prove di accertamento dei requisiti di cui
all'art. 6, comma 1, lett. c) del decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982. Le prove sono superate dal ricorrente che
allega, al riguardo, il certificato di idoneità, con riserva, del 7
agosto 2019.
Con ricorso per motivi aggiunti, notificato al Ministero
dell'interno e alla stessa parte privata controinteressata l'11
ottobre 2019 e depositato il 12 ottobre 2019, il ricorrente chiede
l'annullamento del decreto n. 333-B/12D.3.19/23922 del 12 agosto 2019
con il quale è stato approvato «l'elenco generale degli aspiranti
che sono risultati in possesso dei requisiti per l'assunzione di 1851
allievi agenti della polizia di Stato, contenuto nell'allegato 1,
nonchè l'elenco finale dei 1851 aspiranti che devono essere avviati
al prescritto corso di formazione per allievi agenti della polizia di
Stato, contenuto nell'allegato n. 2».
Con ordinanza cautelare n. 6635 del 16 ottobre 2019 il Tribunale
amministrativo regionale accoglie l'istanza cautelare proposta con i
motivi aggiunti, ammettendo il ricorrente, con riserva, al primo
corso di formazione utile; autorizza inoltre l'integrazione del
contraddittorio per pubblici proclami, da eseguire entro 45 giorni
dall'ordinanza, con 20 giorni di tempo per il deposito della
documentazione attestante l'integrazione del contraddittorio.
La notifica per pubblici proclami viene eseguita tempestivamente
e la relativa documentazione è depositata dal ricorrente il 21
novembre 2019, ma nessun controinteressato si costituisce in
giudizio.
L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilità del
ricorso, essendo contestati i requisiti prescritti da una
disposizione di legge, l'art. 11, comma 2-bis del decreto-legge n.
135/2018, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 12/2019. Si
tratterebbe di norma conforme ai principi costituzionali di
ragionevolezza, logicità ed eguaglianza, oltre che sorretta da
finalità acceleratorie. L'Avvocatura dello Stato, inoltre,
eccepisce, genericamente, la inammissibilità o improcedibilità di
questo ricorso, come di altri ricorsi simili, in quanto non sarebbe
stata contestata la graduatoria finale oppure non sarebbe stato
impugnato l'eventuale provvedimento di inidoneità psicofisica.
Infine, la questione di costituzionalità, implicitamente o
espressamente sollevata da questo come da altri ricorrenti, sarebbe
inammissibile per sconfinamento del giudice delle leggi nel merito
della discrezionalità del legislatore, come suggerito dalla stessa
Corte costituzionale che, recentissimamente, con sentenza n. 21/2020
del 14 febbraio 2020, avrebbe affrontato proprio una questione di
legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo
regionale per l'Abruzzo afferente le novità normative riguardanti
l'ordinamento dell'amministrazione della polizia.
Nella camera di consiglio del 12 maggio 2020, fissata per la
decisione di merito ai sensi dell'art. 84, comma 5, del decreto-legge
17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma l, della legge 24 aprile 2020, n. 27, come
modificato dall'art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n.
28, il Collegio solleva la questione di legittimità costituzionale
di seguito esposta, sollecitato al riguardo dalla parte ricorrente,
esaminate anche sul punto specifico le tesi difensive
dell'Amministrazione resistente, viste le memorie depositate da tutte
le parti e prendendo atto che nessuna delle parti ha chiesto il
differimento della decisione per trattazione orale o per essere
rimessa in termini per qualsiasi evenienza processuale.

Diritto

Il ricorrente impugna il provvedimento del 13 marzo 2019 e gli
atti conseguenti con cui il Ministero dell'interno lo ha escluso da
una procedura di assunzione straordinaria basata sullo scorrimento di
una precedente graduatoria concorsuale in cui era collocato in
posizione utile per aspirare all'assunzione.
Preliminarmente deve essere confutata l'eccezione, seppure
generica, di inammissibilità o improcedibilità del ricorso.
Il ricorso è sicuramente tempestivo, essendo stato impugnato,
con atto notificato l'11 maggio 2019, il decreto del 13 marzo 2019
che ha dato avvio alla procedura di scorrimento della graduatoria da
cui l'interessato è stato escluso.
Il ricorso è anche procedibile, essendo stato impugnato il
decreto del 12 agosto 2019 recante approvazione della graduatoria
finale dei candidati da assumere mediante avvio al corso di
formazione, con motivi aggiunti notificati al Ministero dell'interno
e ad una controinteressata l'11 ottobre 2019. Anche l'integrazione
del contraddittorio per pubblici proclami è stata eseguita nei
termini e con le modalità stabilite dal giudice.
Infine, nessun provvedimento di inidoneità psico-fisica è stato
adottato a carico del ricorrente, che risulta aver superato tutti gli
accertamenti di idoneità psicofisica, di efficienza fisica e
attitudinale.
A giudizio del Collegio, la questione di legittimità
costituzionale della norma applicabile alla fattispecie è rilevante
e non manifestamente infondata.
Infatti, l'esclusione del ricorrente dalla procedura di
assunzione è stata determinata dall'applicazione dell'art. 11, comma
2-bis, lett. b) del decreto-legge n. 135 del 2018, introdotto, in
sede di conversione del decreto-legge, dalla legge 11 febbraio 2019,
n. 12.

Sulla rilevanza

In punto di rilevanza della prospettata questione di legittimità
costituzionale, si deve considerare che la previsione normativa in
esame ha obbligato l'Amministrazione ad agire nei termini e nei modi
ritenuti illegittimi dalla parte ricorrente, non lasciando al
Ministero alcun margine di valutazione per operare nel rispetto degli
affermati principi in materia di pubblici concorsi e, in ultima
analisi, dei principi costituzionali di imparzialità della pubblica
amministrazione e di uguaglianza tra i cittadini.
Si deve premettere, al riguardo, che il Ministero dell'interno,
con decreto del 18 maggio 2017, aveva indetto un concorso pubblico
per il reclutamento di 893 agenti di polizia.
Tra i requisiti per la partecipazione al concorso era previsto un
limite massimo di età pari ad anni 30 e il possesso del titolo di
studio della licenza media inferiore. Nella graduatoria definitiva
del concorso, oltre ai vincitori, erano collocati tutti i candidati
che avevano riportato almeno la sufficienza nella prova scritta, ma
non erano stati convocati, per mancanza di posti disponibili, alle
ulteriori prove selettive, consistenti nell'accertamento della
idoneità psicofisica, nella verifica dell'efficienza fisica
attraverso prove sportive, nell'accertamento dell'attitudine al
servizio nelle forze di polizia mediante test psicologici e colloquio
psicoattitudinale.
Si trattava quindi di candidati non ancora idonei, non avendo
essi completato la selezione concorsuale, ma potenzialmente
interessati ad eventuali provvedimenti di scorrimento della
graduatoria, qualora si fossero resi disponibili ulteriori posti da
coprire senza l'espletamento di un nuovo concorso.
Dopo la conclusione del concorso, il Regolamento che stabilisce i
requisiti di partecipazione ai concorsi pubblici per l'accesso alla
qualifica di agente di polizia (decreto del Presidente della
Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, Ordinamento del personale della
polizia di Stato che espleta funzioni di polizia) è stato modificato
dall'art. 1, comma 1, lett. e), n. 1), decreto legislativo 29 maggio
2017, n. 95.
Nella nuova e vigente versione l'art. 6 del Regolamento, al comma
1, dispone che «L'assunzione degli agenti di polizia avviene mediante
pubblico concorso, al quale possono partecipare i cittadini italiani
in possesso (tra gli altri) dei seguenti requisiti:
b) età non superiore a ventisei anni stabilita dal
regolamento adottato ai sensi dell'art. 3, comma 6, della legge 15
maggio 1997, n. 127, fatte salve le deroghe di cui al predetto
regolamento;
d) diploma di istruzione secondaria di secondo grado che
consente l'iscrizione ai corsi per il conseguimento del diploma
universitario.»
È successivamente intervenuta la legge 11 febbraio 2019, numero
12, che ha modificato, in sede di conversione, l'art. 11 del
decreto-legge n. 135 del 2018, introducendo il comma 2-bis.
La disposizione rilevante introdotta dalla legge di conversione
è la seguente:
All'art. 11 del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135,
Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le
imprese e per la pubblica amministrazione, articolo dedicato
all'adeguamento dei fondi destinati al trattamento economico
accessorio del personale dipendente della pubblica amministrazione,
è aggiunto il comma 2-bis che così statuisce:
«Al fine di semplificare le procedure per la copertura dei
posti non riservati ai sensi dell'art. 703, comma 1, lett. c), del
codice dell'ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15
marzo 2010, n. 66, è autorizzata l'assunzione degli allievi agenti
della polizia di Stato, nei limiti delle facoltà assunzionali non
soggette alle riserve di posti di cui al citato art. 703, comma 1,
lett. c) e nel limite massimo di 1.851 posti, mediante scorrimento
della graduatoria della prova scritta di esame del concorso pubblico
per l'assunzione di 893 allievi agenti della polizia di Stato bandito
con decreto del Capo della polizia - Direttore generale della
pubblica sicurezza del 18 maggio 2017, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale - 4ª Serie speciale - n. 40 del 26 maggio 2017.
L'Amministrazione della pubblica sicurezza procede alle predette
assunzioni:
b) limitatamente ai soggetti risultati idonei alla relativa prova
scritta d'esame e secondo l'ordine decrescente del voto in essa
conseguito, ferme restando le riserve e le preferenze applicabili
secondo la normativa vigente alla predetta procedura concorsuale,
purchè in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di
cui all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui
all'art. 2049 del citato codice dell'ordinamento militare.»
L'art. 11, comma 2-bis, del decreto-legge n. 135/2018
costituisce, dunque, la norma presupposta dall'attività
amministrativa contestata che non avrebbe potuto essere in concreto
difforme da quanto legislativamente disposto.
L'art. 11, comma 2-bis, del decreto-legge n. 135/2018, infatti,
ha obbligato l'Amministrazione dell'interno a disporre lo scorrimento
della graduatoria concorsuale applicando retroattivamente la
normativa sopravvenuta sui requisiti di ammissione al concorso,
sfavorevoli al ricorrente, limitando l'assunzione esclusivamente a
chi, alla data del 1° gennaio 2019, fosse in possesso dei nuovi
requisiti relativi al limite di età e al titolo di studio fissati
dall'art. 6, comma 1, lett. b), del decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982, nella formulazione vigente.
Di conseguenza, non tutti i candidati utilmente collocati in
graduatoria, che avrebbero potuto aspirare alla assunzione mediante
scorrimento, purchè in possesso dei requisiti psicofisici e
attitudinali, da accertare caso per caso, sono stati convocati per le
prove d'idoneità.
In particolare, sono stati esclusi tutti coloro che hanno
superato il limite di età di 26 anni oppure che non sono in possesso
del titolo di studio secondario superiore. Pertanto, mediante gli
atti impugnati, il ricorrente è stato escluso dalla selezione,
avendo superato il limite massimo di età anagrafica stabilito dalla
norma sospettata di illegittimità costituzionale.
Avverso gli atti impugnati il ricorrente deduce molteplici
censure, sostanzialmente riconducibili alla illegittimità
costituzionale della norma applicata, oltre che alla illegittimità
della norma sotto altri profili.
A giudizio del Collegio, risulta decisiva la questione di
legittimità costituzionale, sollevabile anche d'ufficio, essendo
prive di fondamento le altre censure dedotte, come si chiarirà nella
sentenza di merito.
Poichè il provvedimento impugnato ha assunto a base giuridica
l'art. 11, comma 2-bis, lett. b) del decreto-legge 14 dicembre 2018,
n. 135, la questione di legittimità costituzionale della norma di
legge è senza dubbio rilevante nel presente giudizio, in quanto la
sua eventuale fondatezza e il suo conseguente accoglimento da parte
della Corte costituzionale comporterebbe l'annullamento, per
invalidità derivata, dei provvedimenti impugnati.

Sulla non manifesta infondatezza

A giudizio del Collegio, non è manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale della norma introdotta dalla
legge 11 febbraio 2019, n. 12, che ha modificato, in sede di
conversione, l'art. 11 del decreto-legge n. 135 del 2018,
introducendo il comma 2-bis, con specifico riferimento alla lett. b),
nella parte in cui stabilisce che si procederà all'assunzione dei
soggetti risultati idonei alla prova scritta d'esame del concorso
pubblico per l'assunzione di 893 allievi agenti della polizia di
Stato (bandito con decreto del Capo della polizia - Direttore
generale della pubblica sicurezza del 18 maggio 2017, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale - 4ª Serie speciale - n. 40 del 26 maggio
2017) secondo l'ordine decrescente del voto in essa conseguito
«purchè in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di
cui all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui
all'art. 2049 del citato codice dell'ordinamento militare.»
È necessario chiarire che non è censurata l'intera disposizione
normativa contraddistinta dalla lett. b) bensì la sola proposizione
che impedisce l'assunzione di tutti i candidati idonei alla prova
scritta, completando la disposizione con le seguenti parole: «purchè
in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di cui
all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui
all'art. 2049 del citato codice dell'ordinamento militare.»
La limitazione dello scorrimento della graduatoria ai soggetti in
possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di cui
all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, sembra in contrasto con gli articoli
97 e 3 della Costituzione.
Infatti, non tutti i candidati utilmente collocati in
graduatoria, che avrebbero potuto aspirare alla assunzione mediante
scorrimento, purchè in possesso dei requisiti psicofisici e
attitudinali, da accertare caso per caso, sono stati convocati per le
prove d'idoneità.
In particolare, sono stati esclusi tutti coloro che hanno
superato il limite di età di 26 anni oppure che non sono in possesso
del titolo di studio secondario superiore, pur essendo essi in
possesso dei requisiti stabiliti dal bando di concorso per la
partecipazione alla selezione.
Si è trattato, in sostanza, di una legge-provvedimento ad
efficacia retroattiva.
La giurisprudenza costituzionale ha definito leggi provvedimento
quelle leggi che «contengono disposizioni dirette a destinatari
determinati» (cfr. sentenze n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2
del 1997), ovvero «incidono su un numero determinato e limitato di
destinatari» (cfr. sentenza n. 114 del 2017; n. 24 del 2018), che
hanno «contenuto particolare e concreto» (cfr. sentenze n. 20 del
2012, n. 270 del 2010, n. 137 del 2009), «anche in quanto ispirate da
particolari esigenze» (cfr. sentenze n. 270 del 2010 e n. 429 del
2009). E tali leggi devono soggiacere ad un rigoroso scrutinio di
legittimità costituzionale per il pericolo di disparità di
trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio,
con l'ulteriore precisazione che tale sindacato deve essere tanto
più rigoroso quanto più marcata sia la natura provvedimentale
dell'atto legislativo sottoposto a controllo (cfr. sentenza 20
novembre 2013, n. 275).
La particolarità della norma in esame consiste non solo nella
applicabilità limitata ad un singolo concorso, da cui consegue la
qualificazione di essa come legge-provvedimento, ma, soprattutto,
nella introduzione di un criterio di selezione non previsto dal bando
(età non superiore a 26 anni, oltre che titolo di studio superiore a
quello precedentemente richiesto).
Ancora più straordinaria è la circostanza che questo nuovo
criterio di selezione, anagrafico e culturale, sia stato introdotto
dopo la formazione della graduatoria.
La graduatoria, in sostanza, è stata modificata a posteriori, in
modo da escludere dall'assunzione numerosi candidati utilmente
classificatisi in base al criterio meritocratico (voto della prova
scritta) a beneficio di altri candidati, meno meritevoli, stando ai
criteri di valutazione concorsuali, ma più giovani di età (o anche
in possesso di un titolo di studio superiore).
La modificazione della graduatoria, in questo risiede la
particolarità della fattispecie, non è stata disposta con un
provvedimento amministrativo, ma con la legge di conversione di un
decreto-legge.
Se la decisione di modificare la graduatoria di merito,
escludendo alcuni candidati dalle prove di idoneità, in applicazione
di una causa di esclusione introdotta dopo lo svolgimento della prova
d'esame, fosse stata eseguita con un atto amministrativo, non vi è
dubbio che quell'atto sarebbe stato annullato dal giudice
amministrativo, per palese illegittimità.
Costituisce, infatti, jus receptum nell'ordinamento il principio
che, di regola, la disciplina dei requisiti di ammissione ai pubblici
concorsi non può essere modificata allorquando il concorso sia già
in itinere (Cons. Stato sezione III, 30 settembre 2015, n. 4573).
In linea di principio, le norme sopravvenute non devono essere
applicate ai concorsi già banditi, tranne il caso in cui esse
abbiano carattere interpretativo, non potendo essere alterati i
presupposti giuridici del procedimento concorsuale. Modificare le
«regole del gioco» mentre la «partita» è in corso determinerebbe la
violazione della par condicio dei partecipanti e del principio di
tutela dell'affidamento (nella specie: dell'affidamento riposto dai
candidati nel bando di concorso, atto costituente la lex specialis
della procedura selettiva, semprechè non in contrasto con norme
imperative vigenti al momento della sua emanazione).
Nel caso controverso, invece, come già detto, la modificazione,
in senso restrittivo, dei requisiti di partecipazione al concorso è
intervenuta con una legge-provvedimento che ha riaperto la procedura
concorsuale, ammettendo alla prosecuzione della stessa solo i
candidati in possesso di requisiti diversi da quelli stabiliti per
l'ammissione alla prova di esame.
Si è trattato di disposizione formalmente legislativa, ma priva
dei caratteri di generalità e astrattezza, disciplinando una ed una
sola procedura concorsuale, quella avviata con il bando di concorso
adottato con il decreto del Capo della polizia - Direttore generale
della pubblica sicurezza del 18 maggio 2017, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale - 4ª Serie speciale - n. 40 del 26 maggio 2017,
riaperta, dopo lo svolgimento della prova scritta, al fine di
consentire le assunzioni autorizzate dalla legge mediante scorrimento
della graduatoria già definita.
Trattandosi di atto formalmente legislativo, esso è sottratto ai
rimedi approntati dall'ordinamento avverso gli atti della pubblica
amministrazione, posto che la garanzia della tutela giurisdizionale
viene soddisfatta mediante le tecniche rimediali normalmente previste
per gli atti legislativi, potendo gli stessi essere sottoposti al
sindacato della Corte costituzionale, previa intermediazione del
giudice rimettente.
In linea generale la giurisprudenza riconosce che, quando una
determinazione normalmente devoluta alla discrezionalità della
pubblica amministrazione viene adottata con legge, non essendo
previsto dall'ordinamento un sindacato diffuso di costituzionalità
delle leggi, al privato cittadino è consentito chiedere al giudice
adito la rimessione della q.l.c. della legge provvedimento alla
Consulta, previa delibazione della rilevanza e della non manifesta
infondatezza della questione, non tollerando gli articoli 24 e 113
della Costituzione alcuna sacca di immunità per l'operato della
pubblica amministrazione. Il ricorso avverso la legge-provvedimento
contiene, in pratica, le medesime censure che sarebbero state
sollevate nei riguardi del provvedimento che la pubblica
amministrazione ha sostituito con l'atto legislativo (cfr. ex multis
Tribunale amministrativo regionale Puglia, Lecce, sentenza 19 ottobre
2007, n. 3631).
Ne consegue che lo scrutinio di legittimità costituzionale della
legge-provvedimento deve avvenire alla luce del principio della
ragionevolezza. Sostanzialmente, il sindacato costituzionale si
sostituisce al giudizio sull'eccesso di potere, posto che il
contrasto con il canone della ragionevolezza si rivela il risultato
di un giudizio sul merito delle scelte del legislatore che potrebbero
rivelarsi «espressione di un uso distorto della discrezionalità che
raggiunga una soglia di evidenza tale da atteggiarsi alla stregua di
una figura, per così dire, sintomatica di eccesso di potere e,
dunque, di sviamento rispetto alle attribuzioni che l'ordinamento
assegna alla funzione legislativa» (Corte costituzionale, sentenza n.
313 del 1995).
Invero, la ragionevolezza difetta laddove «la legge manchi il suo
obiettivo e tradisca la sua ratio» (Corte Costituzionale, sentenza n.
43 del 1997). «Ripetutamente, infatti, la Corte ha affermato che la
legittimità delle leggi provvedimento deve essere valutata in
relazione al loro specifico contenuto; esse, proprio in relazione al
pericolo di ingiustificate disparità di trattamento, che è insito
nella adozione di diposizioni legislative di tipo particolare, sono
soggette ad un controllo stretto di costituzionalità, essenzialmente
sotto i profili della non arbitrarietà e della ragionevolezza, in
tal modo garantendo i soggetti interessati dagli effetti dell'atto,
il cui scrutinio sarà tanto più stringente quanto più marcati sono
i profili provvedimentali caratteristici della legge soggetta a
controllo (così ex plurimis, sentenze n. 241 del 2008 e n. 267 del
2007)» (Corte costituzionale, 8 ottobre 2010, n. 289).
La legge applicata nel caso controverso, oltre ad avere il
contenuto sostanziale di un provvedimento amministrativo, presenta
una evidente natura retroattiva, atteso che produce effetti sulla
graduatoria del concorso che era stata pubblicata in data 27 ottobre
2017, quindi in data antecedente l'entrata in vigore della legge 11
febbraio 2019, n. 12.
In tal modo operando, la legge ha obbligato l'Amministrazione ad
applicare i nuovi requisiti di ammissione ad una procedura
concorsuale già svolta e conclusa con l'approvazione della
graduatoria di merito, di cui si è disposto lo scorrimento, così
andando ad incidere su situazioni giuridiche già consolidate a
seguito dello svolgimento di una fase autonoma del concorso, chiusa
in data 27 ottobre 2017, con conseguente lesione del legittimo
affidamento dei candidati utilmente classificati nella relativa
graduatoria.
Il Giudice delle Leggi ha statuito che: «al legislatore non è
preclusa la possibilità di emanare norme retroattive, sia innovative
che di interpretazione autentica, purchè tale scelta normativa sia
giustificata sul piano della ragionevolezza, attraverso un puntuale
bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i
valori, costituzionalmente tutelati, potenzialmente lesi
dall'efficacia a ritroso della norma adottata. Tra tali valori -
costituenti limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi -
sono ricompresi il principio generale di ragionevolezza, che si
riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di
trattamento; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti, quale principio connaturato allo Stato di diritto; la
coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico e il rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (Corte
Costituzionale, 12 aprile 2017, n. 73).
Nel caso di specie, si dubita della conformità della norma
censurata ai canoni di legittimità appena indicati, in quanto la
norma sopravvenuta, estendendo retroattivamente i nuovi requisiti di
partecipazione ad un concorso bandito, espletato e concluso
precedentemente alla sua entrata in vigore, appare irragionevole e
lesiva del principio di certezza del diritto e di tutela del
legittimo affidamento.
In verità, a fronte di un evidente contenuto provvedimentale
della disposizione di legge sospettata di incostituzionalità, emerge
anche il profilo discriminatorio e lesivo del principio di
imparzialità della pubblica amministrazione da cui sembra affetta la
norma in esame.
Non vi è dubbio che, all'atto dell'approvazione della
legge-provvedimento, i suoi destinatari erano immediatamente e
aprioristicamente individuabili, tanto dal Legislatore, quanto dalla
pubblica amministrazione, essendo pubblica la graduatoria di merito
ed essendo note l'età anagrafica e il titolo di studio di ciascuno
dei candidati classificati in posizione potenzialmente utile per
beneficiare dello scorrimento della graduatoria.
I nuovi, restrittivi requisiti di assunzione, andando ad
applicarsi su una platea di destinatari completamente definita, hanno
consentito alla pubblica amministrazione di scegliere taluni
soggetti, già noti, così favorendoli, e di escluderne altri,
parimenti riconoscibili.
Ciò appare in contrasto con il principio di imparzialità
dell'azione amministrativa, sancito dall'art. 97 della Costituzione.
In sostanza, la disposizione normativa qui censurata, priva, con
tutta evidenza, dei caratteri di generalità ed astrattezza, i quali
sono già di per sè presidio e garanzia di eguaglianza, ancorando lo
scorrimento della graduatoria concorsuale a nuovi e diversi
requisiti, ha consapevolmente orientato l'azione amministrativa a
tutto vantaggio di un gruppo di soggetti «nominativamente
individuabili» prima dell'adozione del provvedimento legislativo.
In tal modo risulta violato anche il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 della Costituzione, riservandosi un trattamento
ingiustamente diverso ad alcuni dei candidati, rispetto ad altri
inseriti nella stessa graduatoria che avrebbero dovuto poter
concorrere a parità di condizioni, essendo tutti in possesso degli
stessi requisiti stabiliti dal bando di concorso.
Si deve, inoltre, considerare che, prima dello scorrimento
impugnato, il Ministero, con il proprio decreto n. 333-A/9802 A.2 del
29 ottobre 2018, aveva proceduto ad un altro scorrimento della
graduatoria concorsuale, incrementando i posti disponibili ai fini
dell'assunzione e assumendo, secondo l'ordine della graduatoria,
tutti i candidati già convocati e risultati idonei alle verifiche
psico-attitudinali e di efficienza fisica.
Questo precedente scorrimento era avvenuto allorchè il
Legislatore, con il decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95 e con
il decreto di attuazione 13 luglio 2018, n. 103, aveva già
modificato l'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica, n.
335, del 24 aprile 1982, prevedendo i nuovi requisiti.
Eppure, in occasione del precedente scorrimento, disposto appena
4 mesi prima dell'adozione del provvedimento che ha dato avvio alla
procedura di assunzione controversa, l'Amministrazione, giustamente,
aveva tenuto conto dei requisiti a suo tempo stabiliti dal bando di
concorso, pur essendo già entrati in vigore i nuovi requisiti di
accesso alla polizia di Stato, per cui, anche sotto tale profilo,
sembra essersi ora perpetrata una irragionevole violazione del
principio di uguaglianza.
La differente disciplina delle due procedure di scorrimento,
espletate a brevissima distanza temporale l'una dall'altra, sembra
non trovare alcuna giustificazione ragionevole, sconfinando nella
vera e propria arbitrarietà.
Neppure si può ritenere che la norma sospettata di
incostituzionalità sia giustificata da finalità acceleratorie della
selezione.
Al contrario, risulta palese il rallentamento della procedura
provocato dalla rideterminazione dei requisiti, essendo stata
costretta la pubblica amministrazione a riesaminare, una per una, le
posizioni dei singoli candidati, per accertare l'età anagrafica e
l'eventuale acquisizione di un titolo di studio superiore a quello in
origine richiesto. Se la norma non fosse stata introdotta, non
sarebbe stata necessaria questa ulteriore fase di verifica e il
Ministero avrebbe potuto semplicemente ammettere alle prove di
idoneità psico-fisica e attitudinale tutti i candidati inseriti in
graduatoria, pacificamente in possesso dei requisiti di ammissione al
concorso, già accertati nella fase precedente l'espletamento della
prova scritta.
In conclusione e in necessaria sintesi:
Non si dubita della legittimità costituzionale di una norma
di legge che abbia modificato, in senso restrittivo, i requisiti di
accesso alle forze di polizia, introducendo un limite di età
inferiore e richiedendo un titolo di studio più elevato, rientrando
nella discrezionalità legislativa la determinazione di tali
requisiti, sempre che i nuovi requisiti non siano applicati
retroattivamente;
Neppure si dubita della legittimità costituzionale di una
norma di legge che, al fine di accelerare la procedura di assunzione
degli agenti di polizia, anzichè bandire un nuovo concorso, abbia
disposto lo scorrimento della graduatoria di un concorso già
espletato;
Ciò che appare irragionevole, intrinsecamente contraddittorio e
in contrasto con i principi costituzionali di imparzialità della
pubblica amministrazione e di eguaglianza di tutti i cittadini che
abbiano partecipato ad un concorso pubblico, nonchè di certezza del
diritto e di rispetto del legittimo affidamento, è l'opzione di
attingere ad un concorso già espletato, modificando retroattivamente
i requisiti di ammissione e procedendo allo scorrimento di una
graduatoria che viene modificata dopo la conclusione degli esami,
escludendo dalla stessa taluni concorrenti e procedendo
all'assunzione di altri candidati, sulla base di un criterio di
selezione inesistente al momento dello svolgimento delle prove
d'esame.
Per completezza di trattazione è opportuno rilevare che
l'eccezione di inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale, sollevata dall'Avvocatura statale in una delle ultime
memorie difensive, con riferimento alla sentenza della Corte
costituzionale n. 21 del 14 febbraio 2020, è priva di fondamento.
Ad avviso della difesa statale, la questione sarebbe
inammissibile perchè con essa si tenderebbe ad ottenere una
decisione di tipo manipolativo del contenuto della legge.
L'eccezione non coglie la netta differenza tra la questione di
legittimità costituzionale dichiarata inammissibile dalla Corte con
la sentenza n. 21 del 2020 e quella sollevata nel presente giudizio.
Nel caso cui fa riferimento l'Avvocatura dello Stato, il giudice «a
quo» aveva sollevato la questione di legittimità costituzionale di
una disposizione contenuta nel decreto legislativo n. 95 del 2017, in
materia di revisione dei ruoli delle forze di polizia, con la quale,
dopo aver istituito il ruolo direttivo ad esaurimento della polizia
di Stato, era stato stabilito che alla copertura della relativa
dotazione organica si sarebbe provveduto mediante un concorso per
titoli, in esito al quale i vincitori sarebbero stati nominati vice
commissari del ruolo direttivo ad esaurimento con decorrenza
giuridica ed economica dalla data di inizio del primo corso di
formazione. Ad avviso del giudice rimettente, la prevista decorrenza
giuridica ed economica dell'inquadramento avrebbe violato il criterio
direttivo della sostanziale equiordinazione delle forze di polizia,
non ponendo rimedio al ritardo nella progressione in carriera del
personale interessato. Condivisibilmente, la Corte costituzionale ha
dichiarato inammissibile la questione, non essendo chiaro
l'intervento richiesto al giudice costituzionale, in quanto la mera
caducazione della disposizione relativa alla decorrenza
dell'inquadramento non avrebbe fatto conseguire il risultato,
auspicato dal rimettente, di ottenere la sostanziale equiordinazione
del personale delle forze di polizia.
Completamente diversa è la questione sollevata in questa sede
processuale, atteso che la caducazione della proposizione normativa
«purchè in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di
cui all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui
all'art. 2049 del citato codice dell'ordinamento militare» contenuta
nell'art. 11, comma 2-bis, lett. b del decreto-legge n. 135 del 2018,
come convertito in legge dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12,
determinerebbe, automaticamente, l'effetto di eliminare i requisiti
più restrittivi introdotti dalla disposizione controversa,
assoggettando la selezione alla disciplina stabilita, quanto ai
requisiti di partecipazione, dal bando di concorso e dalla
regolamentazione in vigore all'epoca in cui il concorso era stato
bandito.
Per tutte le ragioni esposte, questo Tribunale amministrativo
regionale ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale della norma recata dalla
legge 11 febbraio 2019, n. 12, che ha modificato, in sede di
conversione, l'art. 11 del decreto-legge n. 135 del 2018,
introducendo il comma 2-bis, con specifico riferimento alla lett. b),
nella parte in cui stabilisce che si procederà all'assunzione dei
soggetti risultati idonei alla prova scritta d'esame del concorso
pubblico per l'assunzione di 893 allievi agenti della polizia di
Stato (bandito con decreto del Capo della polizia - Direttore
generale della pubblica sicurezza del 18 maggio 2017, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale - 4ª Serie speciale - n. 40 del 26 maggio
2017) secondo l'ordine decrescente del voto in essa conseguito
«purchè in possesso, alla data del 1° gennaio 2019, dei requisiti di
cui all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile
1982, n. 335, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, fatte salve le disposizioni di cui
all'art. 2049 del citato codice dell'ordinamento militare» per
violazione degli articoli 97 e 3 della Costituzione.
La rimessione degli atti alla Corte costituzionale comporta la
sospensione del processo in corso.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione prima
quater):
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 2-bis,
lett. b) del decreto-legge n. 135 del 2018, introdotto, in sede di
conversione del decreto-legge, dalla legge 11 febbraio 2019, numero
12, nella parte in cui dispone: «purchè in possesso, alla data del
1° gennaio 2019, dei requisiti di cui all'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, nel testo vigente
alla data di entrata in vigore della legge 30 dicembre 2018, n. 145,
fatte salve le disposizioni di cui all'art. 2049 del citato codice
dell'ordinamento militare» per contrasto con gli articoli 97 e 3
della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria della sezione, la
presente ordinanza sia comunicata alle parti costituite, al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè ai Presidenti della
Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12
maggio 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in
videoconferenza, secondo quanto disposto dall'art. 84, comma 6,
decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 24 aprile 2020, n. 27, con
l'intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Mariangela Caminiti, Consigliere
Antonio Andolfi, Consigliere, Estensore

Il Presidente: Mezzacapo

L'estensore: Andolfi