1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 120 SENTENZA 20 - 24 marzo 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Pensioni erogate dall'ENPALS - Tetto pensionabile - Determinazione della retribuzione pensionabile in misura inferiore alla retribuzione effettivamente percepita e a quella su cui vengono calcolati i contributi - Denunciata disparita' di trattamento rispetto agli assicurati presso l'INPS, irragionevolezza, lesione del principio di proporzionalita' tra contribuzione e prestazioni, lesione della tutela previdenziale - Carente ricostruzione del quadro normativo di riferimento, censura di norma inconferente - Inammissibilita' delle questioni. - D.P.R. 31 dicembre 1971, n. 1420, art. 12, settimo comma; legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 11, comma 2. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 36, primo comma, e 38, secondo comma. (006C0262) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 12, settimo
comma, del d.P.R. 31 dicembre 1971, n. 1420 (Norme in materia di
assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i
superstiti gestita dall'Ente nazionale di previdenza e di assistenza
per i lavoratori dello spettacolo), e dell'art. 11, comma 2, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza
pubblica), promossi dal Tribunale di Sanremo e dal Tribunale di
Bologna con ordinanze rispettivamente dell'11 febbraio 2004 e del
18 febbraio 2004 (n. 2 ordinanze), iscritte ai n. 513, n. 1044 e
n. 1045 del registro ordinanze 2004 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 23, 1ª serie speciale, dell'anno 2004,
e n. 3, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione di M. B. e dell'ENPALS, nonchè
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2006 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi gli avvocati Federico Sorrentino per M. B., Maria Teresa
Franchi, Angelo Pandolfo e Rossana Cardano per l'ENPALS e gli
avvocati dello Stato Francesco Lettera e Giuseppe Fiengo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di una controversia previdenziale - promossa nei
confronti dell'Ente nazionale di previdenza e di assistenza per i
lavoratori dello spettacolo per ottenere il ricalcolo della pensione
sulla base della retribuzione giornaliera effettivamente percepita -
il Tribunale di Sanremo, in funzione di giudice del lavoro, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 12, settimo comma, del d.P.R.
31 dicembre 1971, n. 1420 (Norme in materia di assicurazione
obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti gestita
dall'Ente nazionale di previdenza e di assistenza per i lavoratori
dello spettacolo), sia nel testo attualmente vigente - formulato
dall'art. 1, comma 10, del decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 182
- sia in quello precedente, la cui validità è stata confermata in
via transitoria dall'art. 13 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 503.
Rileva preliminarmente il giudice a quo che la medesima questione
è stata già sollevata nello stesso giudizio e dichiarata
manifestamente inammissibile da questa Corte con ordinanza n. 385 del
2002.
Il remittente precisa, quindi, che il ricorrente, già dipendente
a tempo indeterminato del Casinò municipale di Sanremo con la
qualifica di impiegato, è stato collocato a riposo in data
31 dicembre 1998 all'età di sessantaquattro anni, avendo maturato
trentaquattro anni di anzianità di servizio, pari a complessive
10.620 giornate di contribuzione.
La norma impugnata prevedeva nel testo previgente, confermato in
via transitoria dall'art. 13 del d.lgs. n. 503 del 1992, che il
limite massimo della retribuzione giornaliera pensionabile fosse
quello di cui alla penultima classe della tabella F allegata al
d.P.R. 27 aprile 1968, n. 488, aumentata del 5 per cento, pari, in
concreto, a lire 315.000; orbene anche nella formulazione attuale
detto limite è stato esplicitamente fissato in L. 315.000, sia pure
col meccanismo correttivo della rivalutazione annuale a decorrere dal
1° gennaio 1998. Rileva il Tribunale che la domanda formulata dal
ricorrente non sarebbe allo stato accoglibile, ma che la decisione
della presente questione assume carattere pregiudiziale, perchè il
giudizio in corso non può essere deciso a prescindere dalla
soluzione della medesima, donde la rilevanza della stessa.
Nel merito, la questione pare al giudice a quo non manifestamente
infondata; mentre, infatti, per i lavoratori assicurati col regime
generale gestito dall'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS), l'art. 21, comma 6, della legge 11 marzo 1988, n. 67, prevede
che la retribuzione eccedente quella fissata nel tetto pensionabile
venga computata, con aliquota decrescente, ai fini della
determinazione di un'ulteriore quota di pensione che va a costituire
parte integrante di quella già erogata, la disposizione censurata
non consente analogo meccanismo per i lavoratori assicurati presso
l'ENPALS.
2. - Si è costituito in giudizio il lavoratore ricorrente,
sollecitando l'accoglimento della prospettata questione.
Dopo aver precisato che la medesima, ancorchè già proposta
nello stesso giudizio, è certamente riproponibile in virtù
dell'ordinanza di questa Corte che ne ha dichiarato
l'inammissibilità, la parte osserva che la questione è pure
rilevante, poichè dal suo accoglimento deriverebbe anche
l'accoglimento del ricorso.
Ciò premesso, il ricorrente rammenta che la pensione di quanti
sono assicurati presso l'ENPALS viene calcolata, in base all'art. 13
del d.lgs. n. 503 del 1992, in due diverse quote, riferibili l'una al
periodo contributivo anteriore al 1° gennaio 1993 e l'altra al
periodo successivo a tale data.
L'istituto del massimale retributivo pensionabile è stato
introdotto nel nostro ordinamento dall'art. 5 del d.P.R. n. 488 del
1968 e sottoposto al vaglio di questa Corte, la quale, con la
sentenza n. 173 del 1986, ne dichiarò la conformità a Costituzione
con l'auspicio che il legislatore istituisse dei meccanismi di
proporzione tra contributi, retribuzione e pensione. Ciò dà conto
del successivo passaggio costituito dall'art. 21, comma 6, della
legge n. 67 del 1988, in base al quale la retribuzione imponibile che
eccede il tetto pensionabile viene computata e va a costituire una
quota aggiuntiva di pensione che si somma a quella determinata in
base al tetto. Ora, nonostante l'art. 5 del decreto-legge 18 gennaio
1993, n. 11, convertito con modificazioni nella legge 19 marzo 1993,
abbia stabilito che il citato art. 21, comma 6, debba applicarsi
anche ai lavoratori assicurati presso l'ENPALS, di fatto la norma
impugnata avrebbe reso impossibile, secondo la parte privata,
l'operatività di siffatto meccanismo; con la conseguenza che la
retribuzione giornaliera viene assoggettata a prelievo contributivo
fino alla soglia di un milione di lire, mentre è computata ai fini
di pensione soltanto fino al massimale previsto dalla legge,
rivalutato annualmente (pari a lire 326.121 per l'anno 1999). Tale
sistema si tradurrebbe, quindi, in un'evidente disparità di
trattamento tra categorie omogenee di lavoratori dipendenti.
3. - Si è costituito in giudizio anche l'ENPALS, chiedendo che
la questione venga dichiarata non fondata.
Osserva l'ente previdenziale che il decreto legislativo del
Capo provvisorio dello Stato 16 luglio 1947, n. 708 (Disposizioni
concernenti l'Ente nazionale di previdenza e di assistenza per i
lavoratori dello spettacolo), istituì l'ENPALS rendendolo
sostitutivo dell'INPS per una serie di categorie di lavoratori i
quali, in considerazione della peculiarità della loro attività,
spesso saltuaria, ben difficilmente avrebbero potuto raggiungere il
diritto a pensione secondo le regole fissate per la generalità degli
altri lavoratori assicurati presso l'INPS. Ne consegue che non è
possibile istituire un raffronto tra sistemi previdenziali diversi,
tanto più che la normativa dei lavoratori dello spettacolo è per
molti versi più favorevole rispetto a quella degli altri lavoratori
dipendenti.
Secondo l'ENPALS, poi, è da tener presente che l'attuale sistema
previdenziale è di carattere solidaristico e non mutualistico, il
che implica che i contributi versati sulla parte di retribuzione non
pensionabile vanno ad alimentare il sistema nella sua globalità.
4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata.
La parte intervenuta evidenzia che l'apporto maggiore che i
lavoratori dello spettacolo sono tenuti a versare in favore del Fondo
pensionistico gestito dall'ENPALS trova una logica corrispondenza nel
fatto che tali lavoratori godono di requisiti ridotti (rispetto a
quelli della generalità dei lavoratori dipendenti) per l'accesso ad
una serie di prestazioni previdenziali, sicchè la presenza di tali
requisiti è bilanciata dal maggiore apporto contributivo da parte
dei titolari di retribuzioni più elevate.
D'altra parte, con l'entrata in vigore della riforma di cui al
d.lgs. n. 182 del 1997, il massimale contributivo è ormai il
medesimo fissato per gli altri lavoratori dipendenti, e
sull'eccedenza deve essere versato il solo contributo di solidarietà
nella misura del cinque per cento. Non sussisterebbe, perciò, alcuna
violazione del principio di eguaglianza, stante la diversa
organizzazione dei due sistemi previdenziali posti a confronto.
5. - Nel corso di due controversie previdenziali - promosse da
cantanti lirici professionisti nei confronti dell'ENPALS per ottenere
il ricalcolo della pensione loro già erogata - il Tribunale di
Bologna, con due ordinanze di identico contenuto, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, primo comma, 36, primo comma, e 38, secondo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11, comma 2, della legge 30 dicembre 1991, n. 412
(Disposizioni in materia di finanza pubblica), che ha modificato il
testo dell'art. 2, terzo comma, del d.P.R. n. 1420 del 1971.
Il giudice a quo premette che identica questione era già stata
sollevata, nel corso dei medesimi giudizi, dal Pretore di Bologna, e
che questa Corte, con ordinanza n. 369 del 1998, aveva provveduto
alla restituzione degli atti al remittente alla luce delle
sopravvenute modifiche normative di cui al d.lgs. n. 182 del 1997.
Ciò posto il Tribunale di Bologna, nel riportare integralmente
il contenuto delle due precedenti ordinanze di rimessione, ricorda
che il sistema di contribuzione fissato prima dell'entrata in vigore
della disposizione censurata prevedeva l'obbligo per il lavoratore di
versare l'aliquota del 14,70 per cento fino all'ammontare massimo di
lire 315.000 di compenso giornaliero, ed il versamento di un
contributo di solidarietà nella misura del tre per cento
sull'eccedenza rispetto a tale somma. La norma impugnata, che ha
modificato il terzo comma dell'art. 2 del d.P.R. n. 1420 del 1971, ha
stabilito che il prelievo contributivo si applichi ai compensi
giornalieri fino alla concorrenza di lire un milione, innalzando nel
contempo il contributo di solidarietà dal tre al cinque per cento.
Il remittente precisa che i due ricorrenti sono stati collocati in
pensione in data 1° maggio 1994 e che, nel periodo che va dal
1° gennaio 1992 (data di entrata in vigore della norma impugnata) a
quella del collocamento a riposo, entrambi hanno percepito redditi
rispettivamente per 449 e 321 giornate di retribuzione, delle quali
270 e 274 con redditi superiori ad un milione di lire. Ora, mentre
nel periodo che va dal gennaio 1972 al dicembre 1991 vi è stata
corrispondenza tra massimale contributivo imponibile e massimale
retributivo pensionabile (entrambi fissati in lire 315.000
giornaliere), per effetto della norma impugnata la situazione è
radicalmente cambiata a decorrere dal 1° gennaio 1992; da quel
momento in avanti entrambi i ricorrenti hanno subito un prelievo
contributivo calcolato sulla somma di un milione di lire senza però
beneficiare di alcun aumento della retribuzione pensionabile, il cui
tetto è rimasto fermo a lire 315.000 giornaliere. Ne consegue che
per entrambi il trattamento pensionistico sarebbe stato ben più
elevato di quello effettivamente loro liquidato se la disposizione in
oggetto, anzichè limitarsi ad innalzare il solo limite della
retribuzione soggetta a contribuzione, avesse anche allo stesso modo
innalzato il tetto della retribuzione pensionabile.
6. - Anche in questi due giudizi si è costituito l'ENPALS, con
due atti di contenuto identico ma diversi rispetto a quello
depositato nel giudizio promosso dal Tribunale di Sanremo, chiedendo
che la questione venga dichiarata non fondata.
L'ente costituito, dopo aver osservato che la categoria degli
artisti lirici, alla quale appartengono entrambi i ricorrenti, gode
di condizioni di particolare favore nelle modalità di calcolo delle
prestazioni pensionistiche, nota che la stretta correlazione tra
obbligazione contributiva e conseguente erogazione di prestazioni
previdenziali è ormai superata dalla moderna concezione della
previdenza sociale, non più connotata dal carattere
contrattualistico bensì da quello solidaristico. Il carattere
centrale della solidarietà, intesa come elemento che può
giustificare anche talune apparenti sperequazioni nei trattamenti
previdenziali, è stato già da tempo riconosciuto dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 31 e n. 173 del 1986),
così com'è ormai pacifico che l'individuazione dell'adeguatezza del
trattamento previdenziale va valutata con riferimento a criteri
generali ed oggettivi, senza che possano assumere rilievo i singoli
casi concreti. Corrisponde quindi alla logica del sistema che i
contributi versati sulla parte non pensionabile della retribuzione
vadano ad alimentare la previdenza generale, seguendo lo schema per
cui i titolari dei redditi più alti partecipano alla copertura delle
prestazioni in favore dei titolari di quelli più bassi.
7. - È pure intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o infondata.
Osserva l'Avvocatura che la previsione di un massimale
contributivo più elevato rispetto a quello fissato per la pensione
determina un maggior apporto, in termini di solidarietà, a carico
dei titolari dei redditi più alti. Ciò, peraltro, va a bilanciare
la particolarità di un sistema previdenziale - quello, appunto, dei
lavoratori dello spettacolo - in cui numerosi lavoratori godono di
condizioni di accesso alle prestazioni particolarmente vantaggiose,
il che richiede necessariamente che i redditi più elevati debbano
sostenere un onere previdenziale più pesante. Ne consegue
l'infondatezza della questione, poichè lo strumento utilizzato dal
legislatore, in sè del tutto ragionevole, serve a salvaguardare
l'equilibrio generale del sistema.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Sanremo dubita, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'articolo 12, settimo comma, del d.P.R. 31 dicembre 1971, n. 1420
(Norme in materia di assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia ed i superstiti gestita dall'Ente nazionale di previdenza e
di assistenza per i lavoratori dello spettacolo), sia nel testo
originario, sia in quello vigente; disposizioni entrambe determinanti
la retribuzione da porre a base del calcolo per la pensione (c.d.
retribuzione pensionabile) in misura notevolmente inferiore alla
retribuzione effettivamente percepita ed a quella su cui vengono
calcolati i contributi (c.d. retribuzione contributiva).
Secondo il remittente le norme che stabiliscono il c.d. tetto
pensionabile contrastano con l'invocato parametro costituzionale,
anzitutto, perchè danno luogo ad una disparità di trattamento
rispetto agli assicurati presso l'INPS nel regime generale
dell'assicurazione per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti;
in secondo luogo, perchè irragionevolmente determinano la mancanza
di corrispondenza tra i contributi versati e la prestazione
previdenziale ricevuta.
2. - Il Tribunale di Bologna, con due ordinanze di contenuto
sostanzialmente analogo, a sua volta sospetta di illegittimità
costituzionale, con riferimento agli artt. 3, primo comma, 36, primo
comma, e 38, secondo comma, Cost., l'art. 11, comma 2, della legge
30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza
pubblica), «nella parte in cui, insieme alla introduzione di una più
elevata contribuzione previdenziale sui compensi dati agli artisti
lirici - in particolare con la previsione della contribuzione
generica fino al massimo giornaliero di compenso di lire un milione -
non ha disposto un corrispondente proporzionale aumento del massimo
della retribuzione calcolabile ai fini della pensione, rimasto non
modificato nella misura di lire 315.000 giornaliere».
Il giudice a quo premette che la questione era stata già
proposta negli stessi giudizi, aventi ad oggetto le domande di
artisti lirici collocati in quiescenza prima del decreto legislativo
30 aprile 1997, n. 182, e che, con ordinanza di questa Corte n. 369
del 1998, era stata disposta la restituzione degli atti per un nuovo
esame della rilevanza e dei termini della questione a seguito
dell'entrata in vigore del decreto citato.
Il remittente non soltanto conferma la rilevanza della questione,
ma soggiunge che il divario tra retribuzione contributiva e
retribuzione pensionabile è destinato ad aumentare perchè diversi
sono i criteri di rivalutazione dell'una e dell'altra e tali da
comportare un maggiore aumento della prima.
A sostegno della ritenuta non manifesta infondatezza della
questione, il Tribunale di Bologna, con riferimento all'art. 3 Cost.,
sostiene che, mentre nell'originaria formulazione del d.P.R. n. 1420
del 1971 la retribuzione pensionabile e la retribuzione contributiva
coincidevano, l'art. 11, comma 2, della legge n. 412 del 1991,
modificando 1'art. 2 del medesimo d.P.R. n. 1420, ha elevato -
triplicandolo - il tetto contributivo, senza modificare la misura
della retribuzione pensionabile. Ciò, ad avviso del remittente, lede
in modo irragionevole il principio di proporzionalità tra
contribuzione e prestazioni, principio cui è informato il nostro
sistema previdenziale, secondo quanto affermato anche da questa Corte
nella sentenza n. 173 del 1986.
Il mantenimento dell'originario tetto pensionabile verrebbe,
inoltre, a ledere i diritti tutelati dagli artt. 36 e 38 della
Costituzione.
3. - Deve essere disposta la riunione dei giudizi aventi ad
oggetto questioni analoghe o connesse, delle quali è opportuna la
trattazione unitaria.
La rilevanza delle questioni è motivata in modo non implausibile
dai remittenti, sicchè, sotto tale profilo, non si ravvisano ragioni
di inammissibilità.
4. - Le questioni sono invece inammissibili sotto altri aspetti.
La tesi sostenuta da entrambi i giudici a quibus, costituente la
base delle censure mosse alle disposizioni oggetto dello scrutinio,
si fonda sul presupposto - esplicito nell'ordinanza del Tribunale di
Sanremo e implicito in quelle del Tribunale di Bologna - che, mentre
per i lavoratori assicurati presso l'INPS la misura della
retribuzione pensionabile è stata elevata dall'art. 21, comma 6,
della legge n. 67 del 1988, rendendo pensionabile anche l'eccedenza
sia pure con aliquote decrescenti, il limite della retribuzione
pensionabile sarebbe rimasto invariato per i lavoratori assicurati
presso l'ENPALS.
Tuttavia entrambi i remittenti, nel prospettare le loro tesi
riguardo alla non manifesta infondatezza delle questioni sollevate,
non si sono fatti carico di esaminare, interpretare e determinare i
criteri applicativi della disposizione di cui all'art. 5 del
decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 11, convertito, con modificazioni,
nella legge 19 marzo 1993, n. 70. Tale disposizione - che reca la
rubrica «Interpretazione autentica» - stabilisce che «le disposizioni
di cui alla legge 11 marzo 1988, n. 67, articolo 21, comma 6, devono
essere interpretate nel senso che si applicano anche
all'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia ed i superstiti gestita dall'Ente nazionale di previdenza
ed assistenza per i lavoratori dello spettacolo (ENPALS)».
La carente ricostruzione del quadro normativo di riferimento si
traduce in una inidonea proposizione delle questioni di legittimità
costituzionale sottoposte all'esame di questa Corte, con conseguente
inammissibilità delle medesime.
5.- Per quanto concerne le ordinanze del Tribunale di Bologna, si
deve anche soggiungere che esse errano nella individuazione della
norma da impugnare. In giudizi il cui oggetto è la domanda di
riliquidazione della pensione, sulla base di una retribuzione
pensionabile maggiore di quella posta a fondamento della liquidazione
praticata in via amministrativa dall'ente previdenziale - quali sono
i giudizi a quibus - le norme che il giudice adito deve applicare, e
delle quali avrebbe dovuto chiedere a questa Corte lo scrutinio, sono
quelle concernenti appunto la base di calcolo della pensione e non
quelle che - come la norma censurata - incidono sull'entità della
contribuzione senza disciplinare nuovamente la retribuzione
pensionabile.
Ne consegue che la questione sollevata dal Tribunale di Bologna
va ritenuta, anche sotto tale profilo, inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 12, settimo comma, del d.P.R. 31 dicembre
1971, n. 1420 (Norme in materia di assicurazione obbligatoria per
l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti gestita dall'Ente
nazionale di previdenza e di assistenza per i lavoratori dello
spettacolo), e dell'art. 11, comma 2, della legge 30 dicembre 1991,
n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica), sollevate, in
riferimento agli artt. 3, primo comma, 36, primo comma, e 38, secondo
comma, della Costituzione, dal Tribunale di Sanremo e dal Tribunale
di Bologna con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 marzo 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 marzo 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0262