1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 25-3-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 84 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 novembre 2008
Ordinanza del 13 novembre 2008 emessa dalla Corte militare d'appello di Roma nel procedimento penale militare a carico di Cavallo Livio. Processo penale - Appello - Modifiche normative recate dalla legge n. 46/2006 - Possibilita' per il pubblico ministero di proporre appello contro le sentenze di non luogo a procedere - Preclusione - Violazione del principio di ragionevolezza - Contrasto con i principi della ragionevole durata dei procedimenti e della parita' delle parti - Violazione del principio di obbligatorieta' dell'azione penale - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 26/2007, 320/2007 e 85/2008. - Codice di procedura penale, art. 428, come sostituito dall'art. 4 della legge 20 febbraio 2006, n. 46. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 111, comma secondo, e 112. (009C0194) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 25-3-2009)

LA CORTE MILITARE DI APPELLO
Ha pronunciato in Camera di consiglio la seguente ordinanza nel
procedimento penale a carico di Cavallo Livio nato a Lecce il 26
novembre 1953, residente a Fossano (CN) in via S. Michele n.13,
Maresciallo della Guardia di Finanza, libero, in seguito all'appello
proposto dal P.G.M. presso la Corte militare di appello, sez. di
Verona, in data 11 febbraio 2008 avverso la sentenza n. 04/08 emessa
il 17 gennaio 2008 dal g.u.p. presso il Tribunale militare di Torino,
con la quale per il triplice reato p. e p. dall'art. 3 della legge 9
dicembre 1941 , n. 1383, veniva dichiarato non luogo a procedere,
perchè il fatto non sussiste.
Sentito il pubblico ministero, che ha ribadito la questione di
legittimità costituzionale, sollevata nell'atto di appello del
P.G.M., per violazione degli articoli 3, primo comma, e 111, secondo
comma, primo e secondo periodo, della Costituzione, della norma
contenuta nell'art. 428 del codice di procedura penale, quale
modificata dall'art. 4 della legge 20 febbraio 2006, n. 46, nella
parte in cui ha soppresso il diritto del pubblico ministero di
proporre appello avverso la sentenza di non luogo a procedere;
Sentito il difensore dell'imputato, che ha chiesto di volere
ritenere manifestamente infondata l'eccezione sollevata dal P.G.M. e
conseguentemente la declaratoria di inanimissibilità dell'appello;
Osserva in fatto e in diritto
Rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
Il presente giudizio di gravame trae origine dall'appello
tempestivamente presentato dalla Procura generale militare presso la
Corte militare di appello, sez.di Verona avverso la sentenza del
G.U.P. sopra indicato.
Nel contesto dell'atto di appello, provvisto di tutti gli
intrinseci requisiti di ammissibilità, viene sollevata la questione
di legittimità costituzionale della norma, per violazione degli
articoli 3, primo comma, e 111, secondo comma, primo e secondo
periodo, della Costituzione, contenuta nell'art. 428 del codice di
rito penale, la quale, nella formulazione conseguente all'entrata in
vigore della legge 20 febbraio 2006 - e segnatamente dell'art. 4 -,
ha previsto il ricorso per cassazione come unico rimedio contro la
sentenza di non luogo a procedere, così inderogabilmente escludendo
la proponibilità, prima consentita, dell'appello avanti al giudice
di secondo grado.
In conformità a quanto disposto dal codice di rito questa
Corte,ove non condividesse le censure di illegittimità
costituzionale prospettate dai rappresentanti dell'accusa, sia negli
atti di gravame che nella presente udienza, avrebbe a disposizione la
seguente alternativa: o dichiarare la inammissibilità
dell'impugnazione, in quanto presentata contro provvedimento non
appellabile; oppure convertire l'appello in ricorso per cassazione e
trasmettere gli atti al giudice competente al suo esame.
Di conseguenza appare evidente la rilevanza della prospettata
questione di legittimità costituzionale, in ragione del fatto che la
possibilità di trattare il procedimento nell'ambito del presente
giudizio di appello è preclusa proprio della nuova formulazione
dell'art. 428, di cui entrambi i rappresentanti della pubblica accusa
hanno denunciato il contrasto con gli articoli 3, secondo comma, e
111, secondo comma, della Costituzione.
Non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
Ritiene la Corte che siano da condividere i rilievi e le
osservazioni contenuti negli atti di appello e ribaditi dal
rappresentante della procura generale nel presente giudizio camerale,
a sostegno del prospettato dubbio di legittimità costituzionale in
ordine alla nuova formulazione dell'art. 428 c.p.p. In particolare è
da condividersi l'assunto che la nuova norma sui limiti oggettivi
alla impugnabilità della sentenza di non luogo a procedere sia in
contrasto con le seguenti disposizioni della Carta costituzionale:
a) il comma 1 dell'art. 3, istitutivo del principio di
eguaglianza e costituente - sub specie di parametro di
«ragionevolezza» - il termine di raffronto fondamentale ai fini della
valutazione della legittimità costituzionale del suddetto art. 428;
b) il comma 2 dell'art. 111 (introdotto ex art. 1 della legge
cost. 23 novembre 1999, n. 2), contenente la norma secondo cui «Ogni
processo si svolge nel contraddittorio delle parti, in condizioni di
parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura
la ragionevole durata».
Sul contrasto con l'articolo 3 della Costituzione.
Il contrasto con l'art. 3 della Costituzione si evidenzia sotto
una duplice prospettiva: innanzitutto sotto forma di irragionevolezza
della disciplina, in quanto essa si innesta su di un quadro normativo
che, grazie alle fondamentali sentenze della Corte costituzionale n.
26 e 320 del 2007, garantisce al pubblico ministero il potere di
proporre appello avverso le sentenze di assoluzione pronunciate sia
in esito ad un dibattimento che a conclusione di un rito abbreviato.
Di conseguenza la preclusione disposta dalla norma di cui
all'art. 428 viene a perdere ogni ragionevolezza e fondamento
giustificativo, posto che nega al rappresentante della pubblica
accusa, nella fondamentale fase in cui viene formulata la domanda di
giudizio, il potere di richiedere quel completo riesame di merito che
viene allo stesso riconosciuto nelle ulteriori fasi del processo.
Ritiene questo giudice, in particolare, che la norma in esame
costituisca un elemento di forte turbativa ed incoerenza nel contesto
della complessiva disciplina del potere di appello, in quanto priva
il rappresentante della pubblica accusa della possibilità di
segnalare e far correggere gli eventuali vizi della sentenza di non
luogo a procedere e trasforma quest'ultima in una sostanziale pietra
tombale, che preclude ogni ulteriore confronto dialettico sul merito
dell'accusa e rende possibile il solo rimedio del ricorso per
cassazione, i cui peculiari connotati non consentono una adeguata
disamina della totalità dei vizi che possono inficiare il merito
della decisione.
Il novellato art. 428 c.p.p., nella parte in cui consente il solo
rimedio del ricorso per cassazione e non prevede più l'appello del
p.m. contro la sentenza di non luogo a procedere del g.u.p.,
contrasta anzitutto con il parametro dell'art. 3, primo comma, Cost.,
che, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, funge da
limite alla discrezionalità del Legislatore, facendo sì che le
scelte di questi, per quanto tendenzialmente del tutto libere nei
fini, siano sindacabili sotto il profilo della ragionevolezza (cfr.,
ex multis, Corte cost., 20 luglio 1994, n. 324).
Nel caso di specie non risulta soddisfatto proprio il requisito
della ragionevolezza, per la determinante ragione che si impedisce al
pubblico ministero di coltivare l'esercizio dell'azione penale
nell'ambito della sequenza procedimentale che ancora si frappone al
giudizio dibattimentale e gli si impone di esperire un mezzo di
impugnativa (il ricorso per cassazione) che, oltre a quanto si
osserverà in seguito, non appare fisiologicamente coerente con il
tipo di valutazione che deve sovrintendere alla decisione di rinvio a
giudizio ed appare poco adatto a contrastare efficacemente la
sentenza con la quale il giudice a quo si sia espresso in ordine
all'insostenibilità dell'accusa in giudizio.
In tal modo si compromette la possibilità che il pubblico
ministero chieda ad un ulteriore giudice di esaminare le risultanze
processuali nella totalità del loro significato e della loro
consistenza e si opera una non ragionevole discriminazione tra quanto
previsto per i procedimenti che richiedono l'udienza preliminare e
quanto previsto per i diversi procedimenti a citazione diretta, dove
la domanda di giudizio del pubblico ministero trova l'immediato
riscontro della fissazione della udienza dibattimentale, non è
minimamente esposta al rischio di essere prematuramente bloccata nei
suoi atti di concreto e doveroso esercizio ed è altresì garantita,
nell'attuale contesto normativo e grazie alle sentenze della Corte
costituzionale n. 26 e 320 del 2007, dalla possibilità di un appello
avverso la decisione conclusiva del giudizio di primo grado.
L'intera sequenza di rimedi impugnatori sopra indicata viene del
tutto paralizzata nel caso di procedimenti che richiedano l'udienza
preliminare; di quei procedimenti, cioè, che concernono i reati più
gravi ed in relazione ai quali appare ancora di certo più acuta e
pressante la esigenza di un riesame del merito della imputazione, per
evitare che gli errori compiuti nella verifica della domanda di
giudizio producano conseguenze irreversibili e impediscano la piena
attuazione del diritto positivo e l'adeguato riscontro degli
interessi della comunità e della persona offesa.
Sul contrasto con i principi della ragionevole durata dei
procedimenti e della parità delle parti.
Ritiene la Corte che la nuova disciplina sia in contrasto anche
con la norma costituzionale che impone di predisporre quanto
necessario ad assicurare la ragionevole durata del procedimenti (art.
111, secondo comma, Cost.) e garantire pari possibilità operative
alle parti processuali, in ragione degli obiettivi coessenziali al
rispettivo ruolo e in considerazione delle specifiche caratteristiche
delle singole fasi processuali.
La proponibilità avverso la sentenza di non luogo a procedere
del solo ricorso per cassazione, infatti, non consente al pubblico
ministero (il quale non condivida la decisione del g.u.p. di bloccare
l'esercizio dell'azione penale) di tutelare, efficacemente e in tempi
congrui, la funzione del processo penale, che, secondo la
giurisprudenza della Corte costituzionale, è strumento destinato
all'accertamento giudiziale dei fatti di reato e delle relative
responsabilità (cfr. Corte cost., 2 novembre 1998, n. 361).
Va sul punto condiviso il rilievo del p.g.m., secondo cui la
violazione dell'art. 111, secondo comma, Cost., ascrivibile alla
nuova formulazione dell'art. 428 c.p.p., è duplice, palesandosi sia
come vulnus arrecato al principio di parità, coram iudice, delle
parti (pubblica e privata) del processo; sia come vulnus arrecato al
principio di ragionevole durata dei tempi di svolgimento del processo
medesimo.
Invero, è difficile non ammettere che nei procedimenti in cui è
prevista l'udienza preliminare - ossia nella totalità dei casi, per
quanto riguarda gli organi della giurisdizione militare (davanti a
cui non trovano applicazione le disposizioni del Libro VIII del
codice di rito sul procedimento davanti al tribunale in composizione
monocratica) -, si verifichi, a causa del riformato art. 428 c.p.p.,
un ingiustificato ed irragionevole «sbilanciamento» delle parti in
relazione alle conseguenze del provvedimento conclusivo.
Infatti, mentre per l'imputato il più sfavorevole degli esiti è
rappresentato dal rinvio a giudizio davanti al suo giudice naturale,
ossia un atto meramente interlocutorio, per l'accusa l'eventuale
pronuncia ex art. 425 c.p.p. comporta il pressochè definitivo
«affossamento» delle ragioni pubblicistiche sottese all'esercizio
dell'azione penale; esercizio - si badi - non intrapreso dal
requirente sulla base di una scelta discrezionale, il cui fallimento
possa essere in certa misura ascritto a sua «imprudenza»
professionale, ma adottato in ossequio a un preciso dovere
costituzionalmente imposto.
Le condizioni paritarie, di cui parla il secondo comma dell'art.
111 della Carta fondamentale, infatti, non possono non significare
anche ragionevole parità di posizioni davanti al provvedimento
conclusivo della fase, da valutare in un ottica prospettica e dando
il giusto significato alla non impugnabilità del rinvio a giudizio,
che è misura di carattere interlocutorio e non preclude in alcun
modo che l'imputato possa far valere in seguito le sue doglianze sul
merito del provvedimento che concluda il processo di primo grado.
Inoltre vale la pena di rilevare, per inciso, che
l'inappellabilità delle sentenze di non luogo a procedere incide
negativamente anche sulla sfera giuridica dell'imputato, posto che
nell'attuale sistema normativo non è consentito al pubblico
ministero di appellare le suddette sentenze neanche nell'interesse
del soggetto sottoposto a processo penale. E ciò determina
un'ulteriore incongruità del sistema, alla luce di quanto statuito
dalla recente sentenza della Corte costituzionale n. 85 del 2008 che
ha ripristinato la facoltà per l'imputato di appellare quelle
sentenze di proscioglimento dibattimentale le quali, pur non
applicando una pena, comportino - in diverse forme e gradazioni - un
sostanziale riconoscimento della responsabilità dell'imputato o,
comunque, l'attribuzione del fatto all'imputato medesimo (in
particolare, il proscioglimento per cause di non punibilità legate a
condotte o accadimenti post factum).
L'anomalia eliminata dalla sentenza di cui sopra, infatti,
continua a contrassegnare le sentenze di non luogo a procedere,
tendenzialmente assoggettate ad uno statuto unitario ed
indifferenziato di inappellabilità e che possono essere emesse anche
per la sussistenza di cause sopravvenute di non punibilità o per la
sussistenza di cause di estinzione del reato (sono, infatti, precluse
solo nella marginale ipotesi in cui dalle medesime consegua la
applicazione di una misura di sicurezza diversa dalla confisca).
La sostanziale inadeguatezza del nuovo strumento di impugnazione
( ricorso per cassazione), infine, emerge non appena si consideri che
esso, ancorchè contemplato dal sistema previgente, non aveva quasi
mai ricevuto applicazione, in quanto poco congeniale alla quasi
generalità delle censure che venivano mosse alla sentenze di non
luogo a procedere e che vedevano nell'appello il tipico e naturale
strumento di impiego e reazione.
Divenuta regola quella che era l'eccezione, non ci si può
esimere dall'interrogarsi circa la congruità costituzionale del
mezzo rispetto al fine, che - come prima - non può che essere quello
di ottenere che venga rimosso il non condiviso ostacolo all'esercizio
dell'azione penale rappresentato dal proscioglimento del g.u.p. ed
ottenere che la res judicanda sia sottoposta all'esame del giudice
del dibattimento.
Il novellato testo dell'art. 428 c.p.p., inoltre, pur
riconoscendo la facoltà di ricorrere per cassazione anche al
Procuratore della Repubblica [comma 1, lett. a)] e alla persona
offesa costituita parte civile (comma 2, seconda parte), tace sui
provvedimenti assumibili da parte della Corte suprema, limitandosi a
precisare che questa «decide (...) in camera di consiglio con le
forme previste dall'art. 127» (comma 3).
Nel silenzio della legge, non sembra vi sia spazio per spingersi
oltre quelli che, nel sistema quo ante, venivano ritenuti i soli
possibili esiti del giudizio di cassazione;
Il rigetto dell'impugnazione, con la conseguenziale conferma
tout-court della decisione.
La rettifica della formula terminativa in ipotesi di
proscioglimento pronunciato dal g.u.p. con una causale diversa da
quella emergente dalla motivazione (cfr. Cass. pen., sez. I, 13
dicembre 1991, Sassola, in Mass. Cass. Pen., 1992, fasc. 1, 77);
L'annullamento della sentenza impugnata.
Unanime era, prima dell'entrata in vigore della legge n. 46 del
2006, l'opinione che escludeva la possibilità per la Corte suprema
di emettere decreto ai sensi dell'art. 429 c.p.p.; ma altrettanto
deve ritenersi oggi, dal momento che appare francamente insostenibile
l'ipotesi che il giudice di legittimità possa disporre il rinvio a
giudizio, provvedendo contestualmente alla formazione del fascicolo
per il dibattimento: oltre tutto, tale ultima incombenza va svolta
dal giudice «nel contraddittorio delle parti», e ciò mal si attaglia
al rito camerale «puro» ex art. 127 c.p.p. stabilito per il giudizio
di cassazione.
Quindi, tralasciando qui l'eventualità di un «ritocco» della
causale del proscioglimento, l'unico esito configurabile in caso di
condivisione delle ragioni dell'impugnazione del p.m. da parte del
supremo Collegio è quello di un annullamento con rinvio al giudice a
quo: il quale, pur cambiato nella persona, potrà pur sempre adottare
una diversa decisione liberatoria, a sua volta ricorribile per
cassazione secondo una sequenza che potrebbe - in teoria -
prolungarsi quasi all'infinito.
Ma se grave è la ferita cagionata all'interesse della
parte-accusa - che però è sempre interesse dell'ordinamento e mai
del singolo p.m., che ha l'obbligo, ex art. 112 Cost., di esercitare
l'azione penale - non meno grave e clamoroso è il pregiudizio che
subisce la regola, anch'essa costituzionalmente garantita (art. 111,
secondo comma, seconda parte) della «ragionevole durata» del
processo.
Non a caso, proprio con riferimento alla modifica dell'art. 428
c.p.p., nel messaggio del 20 gennaio 2006, con cui il Capo dello
Stato ha rinviato alle Camere il disegno di legge originario sulla
inappellabilità delle sentenze di proscioglimento (poi trasformato
nella legge che, in parte qua, in questa sede si contesta sotto il
profilo della legittimità costituzionale), si legge:
«Un altro problema (...) è quello che deriva dall'art. 4 della
legge, che modifica l'art. 428 del codice di procedura penale,
trasferendo dalla Corte d'appello alla Corte di cassazione
l'impugnazione della sentenza di non luogo a procedere. Ne deriverà
non soltanto un ulteriore aumento di lavoro per la Corte di
cassazione, ma anche, in caso di mancata conferma della sentenza di
non luogo a procedere, una regressione del procedimento, che ne
allungherà inevitabilmente i tempi di definizione».
Sicchè appare scontata ed inevitabile la conclusione che la
nuova disciplina comprometta il principio della ragionevole durata
del processo e che ciò faccia in difetto di qualsivoglia ragione
giustificativa.
Ne deriva, di conseguenza, il ragionevole dubbio sulla
costituzionalità della medesima, posto che al principio della
ragionevole durata del processo arrecano un indubbio vulnus «le norme
procedurali che comportino una dilatazione dei tempi del processo non
sorrette da alcuna logica esistenza, non essendo in altro modo
definibile la durata ragionevole del processo se non in funzione
della ragionevolezza degli adempimenti che ne scandiscono il corso e
ne determinano i tempi» (Corte Cost., sentenza n. 148 del 12 aprile
2005 (4 aprile 2005).
La Corte rileva altresì un contrasto con il principio di
obbligatorietà dell'azione penale (art.112 Cost.).
L'esclusione dell'appello del p.m. avverso le sentenze di non
luogo a procedere appare contrastare anche con il canone
costituzionale sulla obbligatorietà dell'azione penale.
La giurisprudenza costituzionale, infatti, ha esplicitamente
riconosciuto nel potere di impugnazione del p.m. una delle
espressioni dell'obbligo di esercizio dell'azione penale consacrato
nell'art. 112 Cost. ed affermato che non può ammettersi che la
normativa ordinaria sia congegnata in modo tale da vanificare il
complessivo assolvimento delle funzioni di accusa (sentenze Corte
cost. n. 177/1971 e 98/1994).
L'importante principio affermato nelle citate sentenze, inoltre,
non risulta essere stato completamente neutralizzato dalle successive
decisioni con le quali il Giudice delle leggi ha espresso il
convincimento che non vi sia una diretta e generale correlazione tra
potere di impugnazione del p.m. e poteri inerenti all'esercizio
dell'azione penale (cfr. Corte cost., ordinanze nn. 421/2001,
347/2002 e 165/2003).
Le argomentazioni contenute in queste ultime decisioni, infatti,
riguardano il diverso scenario in cui l'azione penale era già stata
positivamente esercitata ed aveva altresì messo capo ad una
pronuncia favorevole alle ragioni dell'accusa, posto che si trattava
di verificare se e quanta ragionevolezza fosse insita nella norma che
impediva al p.m. di proporre appello, principale e incidentale,
contro le sentenze di condanna emesse a conclusione del giudizio
abbreviato; cioè nel contesto di un rito che perseguiva evidenti
obiettivi di semplificazione processuale ed in relazione ai quali
poteva considerarsi appagante un epilogo comunque coincidente con le
essenziali finalità perseguite dalla pubblica accusa.
Nel caso di specie, per contro, si registra la previsione di un
limite oggettivo che concerne in misura diretta ed immediata proprio
l'esercizio dell'azione penale, che non ha realizzato il divisato
obiettivo del giudizio dibattimentale ed in relazione al quale si
preclude la possibilità dell'appello.
Alla luce del principio di obbligatorietà dell'azione penale, in
altri termini, non si vede con quale coerenza «costituzionale» si
possa, per legge ordinaria, interdire al p.m. di richiedere al
superiore giudice di merito una diversa valutazione in ordine alla
non superfluità del dibattimento.
E ciò soprattutto ove si consideri che la preclusione
all'appello concerne una sentenza di carattere processuale, emessa
nell'ambito di un giudizio essenzialmente cartolare ed in cui non ha
avuto modo di esplicarsi il principio del contraddittorio nella
formazione della prova.
È convincimento della Corte, pertanto, che la disciplina
predisposta dal nuovo art. 428 comporti un «salto» logico-giuridico
che non trova giustificazione nel vigente assetto dei valori
costituzionali.
Viene rimossa, infatti, la ragionevole disciplina apprestata dal
pregresso testo dell'art. 428 c.p.p., caratterizzata dall'obbligo
dell'esercizio dell'azione penale e dalla facoltà di coltivare tale
obbligo pur dopo la pronuncia di non luogo a procedere del g.u.p.,
richiedendo alla Corte d'appello il rinvio a giudizio; ed al suo
posto se ne introduce una che altera la intrinseca coerenza della
complessiva normativa e sottrae all'organo di accusa uno dei
fondamentali presidi di puntuale ed integrale attuazione dell'obbligo
di esercitare l'azione penale, impedendogli di richiedere al giudice
superiore - di merito - la rimozione del pregiudizio arrecato
all'atto di esercizio dell'azione penale e la emissione di una
decisione conforme alla pretesa punitiva e di diretta ed immediata
estrinsecazione della medesima.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 428 c.p.p., come sostituito
dall'art. 4 della legge n. 46/2006, in relazione ai parametri
costituzionali degli artt. 3, primo comma, 111, secondo comma, e 112
Cost;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sospendendo il processo in corso nei confronti di
Cavallo Livio;
Dispone che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia
notificata alle parti del presente processo e al Presidente del
Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento della Repubblica.
Roma, addì 12 novembre 2008
Il Presidente estensore: Molinari