1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 28-6-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 393 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 marzo 1995
N. 393 Ordinanza emessa il 22 marzo 1995 dal tribunale di Spoleto nel procedimento civile vertente tra Tulli Antonia ed altri e Capoccia Lidia, in proprio e nella qualita', ed altro Distanze legali - Distanze tra edifici - Ritenuta illegalita' per l'edificio che fronteggi altro preesistente, ma realizzato in totale difformita' dalla licenza (in particolare: per l'ubicazione) - Soggezione per il proprietario all'obbligo della riduzione in pristino - Lamentata ugual tutela per il preveniente che costruisce legalmente rispetto a quello che edifichi abusivamente - Mancata garanzia per il prevenuto al godimento della proprieta' - Ingiustificata possibilita' di agire in giudizio per la difesa di posizioni soggettive prodotto di reato. (C.C., art. 872, legge 6 agosto 1987, n. 765, art. 17, lett. c)). (Cost., artt. 3, 24, 42 e 97). (095C0782) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 28-6-1995)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in primo
grado iscritta al n. 394/84 r.g. cont., vertente tra Tulli Antonia,
Strappini Carla, Strappini Luigi, tutti rappresentati e difesi
dall'avv. Maurizio Salari, elettivamente domiciliati presso lo stesso
(studio avv. P. Feliziani, Spoleto), attori e Capoccia Lidia (in
proprio e quale esercente la potestà sulla figlia minore Bacchettini
Monia) e Antonini Fernando, entrambi rappresentati e difesi dall'avv.
Paolo Natalini, elettivamente domiciliati presso lo stesso (studio
avv. S. Finocchi, Spoleto), convenuti; avente ad oggetto:
inosservanza distanza legale tra costruzioni e demolizione.
Posta in decisione all'udienza collegiale del 1 febbraio 1995.
Letti gli atti di causa e udito il relatore, rileva:
1. - È accertato in fatto dalla consulenza tecnica d'ufficio e
non è più discusso in causa che l'edificio di parte convenuta
presenta la parete - altezza variante da mt 10,20 (a monte) a mt
13,70 (a valle) - fronteggiante il fabbricato degli attori a distanza
media di mt 6,41 da questo. Essendo stato l'altro edificio (secondo
nel tempo) costruito all'epoca in cui il comune di Trevi era privo di
qualsiasi strumento urbanistico (p.r.g. approvato soltanto il 6
maggio 1976 e non risultante meno rigoroso in parte qua), appare
evidente, in tesi, la violazione da parte dei convenuti della norma
di cui all'art. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150,
introdotto dall'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765 (da ora,
per comodità, art. 17, lett. C), per quanto riguarda, appunto, il
rapporto altezza-distanza tra fabbricati.
Tale norma è, come si sa, considerata dalla costante
giurisprudenza di legittimità, integrativa del codice civile, con la
conseguenza che la violazione comporta (anche) l'obbligo di riduzione
in pristino (cfr. Cass. 14 febbraio 1979, n. 964; 19 maggio 1987, n.
4290; 15 marzo 1980, n. 1739).
2. - I convenuti obiettano risultare dalla non contestata c.t.u.
che la costruzione di controparte (Tulli/Strappini) venne assentita
con licenza del 26 agosto 1966 ma realizzata in totale difformità
sia perchè, in luogo di capannone industriale (con annessa
abitazione di custode), è stato costruito un edificio di fatto
utilizzato per attività commerciale con uffici al primo piano; sia -
e soprattutto - perchè, per come reso evidente anche dalla
planimetria, la collocazione era prevista, nel progetto autorizzato,
in un sito notevolmente più distante dal confine (oggi a circa mt
1,50, misura all'epoca non illegale) con la proprietà
Capoccia/Antonini (il fabbricato è privo di licenza di abitabilità
e di agibilità, nè è stato mai oggetto di sanatoria).
Essendo, di conseguenza, certo che se la previsione di progetto
fosse stata rispettata, il secondo fabbricato si sarebbe trovato in
condizioni di assoluta legalità, parte convenuta osserva non potersi
far luogo alla chiesta demolizione, poichè non può essere
tutelabile, in uno schema da configurare alla stregua dell'art. 2043
del c.c., una posizione giuridica sostanzialmente fondata su un
reato.
2.1. - Reputa il tribunale che tal difesa non sia in sè
significativa, vuoi perchè non pertinente appare il richiamo
all'art. 2043 del c.c., vuoi perchè il diritto vivente è nel senso
che "la rilevanza giuridica della licenza o concessione edilizia si
esaurisce nell'ambito del rapporto pubblicistico tra pubblica
amministrazione e privato richiedente o costruttore, senza estendersi
ai rapporti tra privati, dato che il conflitto tra proprietari,
interessati in senso opposto alla costruzione, va risolto in base al
diretto raffronto tra le caratteristiche oggettive dell'opera e le
norme edilizie che la disciplinano", norme tra le quali non sono
comprese quelle riguardanti il provvedimento amministrativo (da Cass.
6 maggio 1987, n. 4208): di qui la irrilevanza persino del difetto di
licenza o concessione (Cass., 11 marzo 1981, n. 1385 e 7 aprile 1986,
n. 2402).
3. - A parere del Collegio, peraltro, la complessiva normativa
risultante dagli artt. 872 cpv. del c.c. e 17, lett. C) legge n.
765/1967 - della quale si deve fare necessaria applicazione per
decidere la controversia - appare sospetta di incostituzionalità per
i motivi che seguono.
4. - La costruzione in totale difformità dalla licenza si
considera già da tempo sanzionabile con la pena prevista per chi
costruisce senza licenza: a partire, anzi, dalla legge 28 gennaio
1997, n. 10 (art. 17) vi è stata la formale assunzione delle due
condotte in unica norma sanzionatoria (nel caso, non si è trasmesso
rapporto, essendo estinto il reato per prescrizione ancor prima
dell'inizio della causa).
È noto pure il crescente rigore del legislatore nei confronti
dell'abusivismo edilizio, rigore via via tradottosi soprattutto in
sanzioni accessorie a quelle penali e in norme a vario titolo
dissuasive. Senza pretesa di completezza, si rammentano in ordine
cronologico: demolizione delle opere eseguite senza licenza o in
contrasto con questa ovvero sanzione pecuniaria pari al valore venale
delle opere abusive (art. 13 legge 765/67); decadenza dalle
agevolazioni fiscali, contributi e altre provvidenze dello Stato
(art. 15); limitazione dei poteri di deroga ai soli edifici e
impianti pubblici (16); demolizione delle opere a cura e spese del
proprietario entro il termine fissato dal sindaco e, in difetto,
acquisizione gratuita al patrimonio indisponibile del comune (art.
15, comma terzo, della legge n. 10/1977); trattamenti analoghi per le
opere realizzate in parziale difformità dalla concessione (art. 15,
comma 11, della legge n. 10); sottoposizione al regime di "totale
difformita'" anche del caso di utilizzazione diversa da quella
oggetto della concessine, in particolare per la previsione di
demolizione con ingiunzione del sindaco ovvero con sentenza del
giudice penale in caso di condanna per il reato (art. 7 della legge
n. 47/1985); confisca di terreni abusivamente lottizzati (art. 19
della legge n. 47/1985); sensibile inasprimento delle pene (art. 20
della legge n. 47/1985).
Tra le sanzioni indirettamente dissuasive e comunque significative
nel senso della immeritevolezza di tutela da parte dell'ordinamento
è sufficiente ricordare: la nullità degli atti giuridici aventi ad
oggetto unità edilizie prive di concessione (salva la conoscenza
della irregolarità da parte dell'acquirente); divieto alle aziende
erogatrici di servizi pubblici di somministrare forniture (art. 15
della legge 10/1977); nullità degli atti tra vivi privi della
dichiarazione dell'alienante relativa agli estremi della concessione
a edificare o di quella in sanatoria (art. 17 della legge cit.);
sanzione disciplinare per i notai che ricevono e autenticano atti
nulli come sopra (art. 21 della legge cit.).
Non sembra casuale che persino il recentissimo d.-l. 26 gennaio
1995, n. 24 - contenente, tra l'altro, misure urgenti per il rilancio
dell'edilizia privata - abbia ribadito il principio di nullità degli
atti tra vivi, sia pure per raccordarlo al rilascio delle concessioni
in sanatoria a sensi dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n.
724.
E da ultimo sembra estremamente significativo che questa stessa
legge, al secondo comma dell'art. 39, escluda dalla sanatoria
(definizione agevolata delle violazioni edilizie) le opere "che
creano limitazioni di tipo urbanistico alle proprietà finitime".
5. - In una cornice come questa (a prescindere dalla sistematica
disapplicazione che se ne è fatta in questi anni) le norme da
applicare - artt. 872 del c.c. e 17 lett. C) della legge n. 765/1967
- sembrano contrastare:
con l'art. 3 della Costituzione perchè assicurano la stessa
tutela - quanto all'osservanza delle distanze - al preveniente che
costruisce nel rispetto delle norme urbanistico-edilizie e a chi
edifica senza licenza ovvero in totale difformità; situazione tanto
più anomala e irrazionale ove si consideri che, non potendosi
applicare alla distanza legale in parola le regole sulla prevenzione
ex artt. 874 e 875 del codice civile (Cass. 20 agosto 1990, n. 8440 e
24 febbraio 1988, n. 1973, il proprietario preceduto dall'iniziativa
del confinante (che, come nel caso, ha edificato a brevissima
distanza dal limite di proprieta') vede notevolmente limitati i
propri spazi utili, senza neppure disporre delle contromisure
previste dai principi codicistici generali;
con l'art. 42, perchè non garantiscono il "prevenuto" nel
godimento della proprietà;
con l'art. 24, perchè consentono di agire in giudizio anche a
tutela di posizioni soggettive afferenti a cose che, in sostanza,
costituiscono prodotto/profitto di reato (il problema, evidentemente,
non si sarebbe posto in questi termini in presenza di un'azione
possessoria);
con l'art. 97, non potendosi certo considerare in linea coi
principi di buon andamento e di coerenza della pubblica
amministrazione (in senso ampio) un sistema normativo che, per un
verso, impone al giudice penale di disporre la demolizione di opere
costruite senza concessione ovvero in totale difformità da questa,
per l'altro prevede che nel giudizio civile si dia tutela all'autore
fino al punto d'imporre al vicino un rilevante sacrificio economico,
com'è quello che, con la quasi totale demolizione di un fabbricato
di tre piani, qui si profila per i convenuti (per non ricordare la
sanzione eventualmente riservata al notaio rogante a fronte di una
sentenza che sancisce tutela di quella stessa situazione di oggettiva
illegalita').
6. - Va da sè che il sospetto di incostituzionalità qui espresso
non tocca i casi di violazioni minori della normativa vigente e
comunque non direttamente incidenti sul computo di distanze legali
(si rammenti che, nella specie, se l'edificio preesistente fosse
stato costruito nel sito assentito, problema di distanze non si
sarebbe posto).
Quanto alla possibile obiezione che una sentenza costituzionale
del tipo auspicato potrebbe lasciare ogni preveniente (che abbia
violato la norma penale) esposto senza tutela al rischio (perenne)
che altri edifici a distanza illegale, le risposte possono essere
almeno due: il giudice remittente, specie quando sospetta
irrazionalità di una norma, non deve darsi carico di altri "rischi"
quando non risulti che la norma stessa sia stata dettata proprio (o
anche) per prevenire questi (e non sembra che sia il caso all'esame);
il preveniente in posizione di illegalità può ricevere tutela
mediante il risarcimento del danno, così derivando al vicino
conseguenze di carattere patrimoniale certamente meno gravi, nella
gran parte dei casi, rispetto a quelle proprie della demolizione di
un edificio.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 872 cpv. del codice civile e 17 lett. C)
della legge 6 agosto 1967, n. 765, nella parte in cui consentono di
ritenere a distanza illegale, quindi il soggetto a riduzione in
pristino, un edificio che fronteggi un altro preesistente ma
realizzato, nei termini di cui in motivazione, in totale difformità
dalla licenza: e ciò per contrasto con gli artt. 3, 24, 42 e 97
della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Spoleto, addì 22 marzo 1995
Il presidente: LEONASI

95C0782