1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 30-5-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 264 SENTENZA 23 - 25 maggio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Dipendenti - Procedimento disciplinare e sentenza definitiva di proscioglimento - Decorrenza di centottanta giorni dal passaggio in giudicato per la procedibilita' del procedimento disciplinare - Autonomia tra responsabilita' penale e responsabilita' disciplinare Disomogeneita' dei termini a raffronto - Non fondatezza. (D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 97, secondo, terzo e quarto comma). (Cost., artt. 3 e 97). (090C0652) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 30-5-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, dott. Francesco GRECO,
prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco
Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 97, comma
secondo, terzo e quarto, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo
unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati
civili dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 18 maggio 1989
dal TAR del Veneto sul ricorso proposto da Righetto Carlo contro
l'Università degli Studi di Venezia ed altri, iscritta al n. 645 del
registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 51, prima seria speciale, dell'anno 1989;
Udito nella camera di consiglio del 7 marzo 1990 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio amministrativo concernente la
legittimità degli atti di avvio di un procedimento disciplinare, il
Tar del Veneto, con ordinanza in data 18 maggio 1989 (r.o. n. 645 del
1989), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 97,
secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3,
nella parte in cui prevede che il procedimento disciplinare a carico
del dipendente non possa più essere iniziato o rinnovato trascorsi
180 giorni dalla data in cui è divenuta irrevocabile la sentenza
definitiva di proscioglimento pronunciata per motivi diversi da
quelli di cui al primo comma del medesimo articolo (e cioè con
formule diverse da "il fatto non sussiste" o "l'imputato non lo ha
commesso").
Nel caso di specie, l'atto di contestazione degli addebiti del 13
luglio 1988 risultava adottato dall'amministrazione oltre il termine
previsto dalla norma impugnata, difatti, la sentenza della Corte di
cassazione che aveva dichiarato non doversi procedere per intervenuta
prescrizione dei reati era stata emanata il 15 dicembre 1987 e,
nonostante l'amministrazione avesse in precedenza, varie volte,
richiesto informazioni alla cancelleria dell'ufficio giudiziario, le
era stata comunicata soltanto in data 9 giugno 1988.
Ritiene il giudice a quo che l'esigenza di evitare che il
dipendente prosciolto in sede penale resti indefinitamente soggetto
alla possibilità di subire l'azione disciplinare sia
sufficientemente garantita dalla facoltà, attribuita al dipendente
stesso, di notificare il provvedimento giudiziario
all'amministrazione facendo così decorrere il termine di quaranta
giorni che la stessa disposizione impugnata prevede, per l'inizio
dell'azione disciplinare, in alternativa all'altro di 180 giorni
decorrente dal momento in cui la sentenza di proscioglimento diviene
irrevocabile.
Attesa l'autonomia del procedimento disciplinare rispetto a quello
penale, il tribunale rimettente ritiene che far dipendere l'esercizio
del potere sanzionatorio da una circostanza, quale l'irrevocabilità
della sentenza di proscioglimento, pronunciata per motivi che non
possono avere alcuna rilevanza in sede disciplinare, e
indipendentemente dalla conoscenza o conoscibilità della predetta
circostanza da parte dell'amministrazione, costituisca
un'ingiustificata compressione dell'autonomia di quest'ultima e si
risolva in una violazione del principio di buon andamento (art. 97
Cost.), al cui perseguimento il potere disciplinare è preordinato.
Nè potrebbe validamente sostenersi che 180 giorni possano, in
astratto, costituire un termine congruo per consentire
all'amministrazione di venire a conoscenza della sentenza di
proscioglimento; la conoscibilità di quest'ultima, infatti, non
dipende esclusivamente dall'iniziativa e dalla diligenza
dell'autorità amministrativa, ma è subordinata alla collaborazione
degli organi giudiziari, per cui basta il ritardo o la negligenza di
questi ultimi per provocare, come sarebbe avvenuto nel caso in esame,
l'inutile decorso del termine in questione.
La norma impugnata, peraltro, contrasterebbe anche con il generale
principio di ragionevolezza, in quanto porrebbe alla potestà
sanzionatoria - che spesso riguarda illeciti anche gravi - un limite
temporale che l'amministrazione, per fatti indipendenti dalla sua
volontà, ha serie difficoltà a rispettare.
Un'ultima censura viene infine formulata in relazione
all'ingiustificata disparità di trattamento (art. 3 Cost.) che si
determinerebbe fra dipendenti colpevoli di fatti che costituiscono
reato e quelli colpevoli di fatti che integrano ipotesi di
responsabilità solo disciplinare, per i quali ultimi non opera nè
la sospensione del procedimento disciplinare, nè la causa di
improcedibilità in questione.
2. - Non si sono costituite le parti nè ha spiegato intervento
l'Avvocatura generale dello Stato.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, questione, di legittimità costituzionale dell'art. 97,
secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3,
nella parte in cui prevede che il procedimento disciplinare a carico
del dipendente pubblico non possa più essere iniziato o rinnovato
trascorsi 180 giorni dalla data in cui è divenuta irrevocabile la
sentenza definitiva di proscioglimento, pronunciata per motivi
diversi da quelli di cui al primo comma del medesimo articolo e
cioè, come nel caso oggetto del giudizio a quo, per intervenuta
prescrizione e, quindi, con formule diverse da "il fatto non
sussiste" o "l'imputato non l'ha commesso".
Si sostiene nell'ordinanza di rimessione che l'esigenza di evitare
che un impiegato rimanga indefinitamente soggetto all'azione
disciplinare, può essere sufficientemente garantita dalla facoltà
che egli ha di notificare il provvedimento giudiziario, facendo
decorrere il termine di 40 giorni che la stessa disposizione
impugnata prevede, per l'inizio dell'azione disciplinare, in
alternativa a quello di 180 giorni decorrente dal momento in cui la
sentenza di proscioglimento diviene irrevocabile. Il far dipendere la
decadenza dall'esercizio dell'azione disciplinare dalla mancata
collaborazione degli uffici giudiziari, contrasterebbe con il
principio di buon andamento e di ragionevolezza perchè impedirebbe
all'Amministrazione, titolare del potere disciplinare, che è
autonomo dal magistero penale, di esercitarlo per un fatto
indipendente dalla sua volontà. Si determinerebbe, inoltre, una
ingiustificata disparità rispetto ai dipendenti colpevoli di
illeciti soltanto disciplinari, per i quali ultimi non opera nè la
sospensione del procedimento disciplinare, nè la decadenza prevista
dalle disposizioni impugnate.
2. - La questione non è fondata.
Questa Corte ha già avuto modo di apprezzare, positivamente, sia
pure con riferimento ad ipotesi diverse, quelle previsioni normative
che escludono la sperimentabilità sine die del procedimento
disciplinare, perchè gli interessi che esso tende a tutelare devono
cedere a fronte delle garanzie dovute al singolo (sent. n. 1128 del
1988).
Tali garanzie, come ha sempre chiarito la giurisprudenza
amministrativa, costituiscono espressione di un principio generale
ricollegabile all'esigenza che i procedimenti disciplinari abbiano
svolgimento e termine in un arco di tempo ragionevole, onde evitare
che il pubblico dipendente rimanga indefinitivamente esposto alla
irrogazione di sanzioni disciplinari.
A tale principio si ispira la norma impugnata risultante dal
secondo, terzo e quarto comma, dell'art. 97 dello Statuto degli
impiegati civili dello Stato, i quali prevedono, il secondo comma,
che se il procedimento penale si conclude con la sentenza di
proscioglimento o di assoluzione, passata in giudicato per motivi
diversi da quelli contemplati nel primo comma dello stesso art. 97 (e
cioè con formule diverse da quelle "perchè il fatto non sussiste o
l'imputato non lo ha commesso"), la sospensione cautelare può essere
mantenuta qualora, nei termini previsti dal successivo (terzo) comma,
venga iniziato a carico dell'impiegato procedimento disciplinare; il
terzo comma, che il procedimento disciplinare deve avere inizio entro
i 180 giorni dalla data in cui è divenuta irrevocabile la sentenza
definitiva di proscioglimento od entro 40 giorni dalla data in cui
l'impiegato abbia notificato all'amministrazione la sentenza stessa;
il quarto comma, che qualora la contestazione degli addebiti non
avvenga entro il detto termine, la sospensione cautelare cessa ed il
procedimento disciplinare per i fatti che formarono oggetto del
giudizio penale non può più essere iniziato.
Da quanto precede risulta dunque che le disposizioni impugnate (è
da notare che l'art. 97, di cui i tre comma indicati fanno parte, è
intitolato "Revoca della sospensione") disciplinano congiuntamente,
in caso di proscioglimento o di assoluzione, sia la sorte della
sospensione cautelare disposta in pendenza di procedimento penale che
la decadenza dall'azione disciplinare che non sia stata ancora
iniziata.
Per quel che riguarda il termine di decadenza da detta azione, non
appare irragionevole che, in via di principio, il legislatore abbia
ancorato la sua decorrenza ad un evento obiettivo e certo quale il
passaggio in giudicato della sentenza penale di proscioglimento o di
assoluzione, all'uopo fissando un periodo certamente congruo (per la
legittimità costituzionale di termini di decadenza anche più brevi,
concernenti l'attuazione di un valore fondamentale quale quello della
tutela dei propri diritti, v. sentt. nn. 107 del 1963, 46 e 234 del
1974, ord. n. 781 del 1988) per consentire che la notizia pervenga a
conoscenza della amministrazione da cui l'impiegato dipenda. Che,
poi, tale termine possa inutilmente decorrere a causa della
negligenza degli addetti agli uffici giudiziari, cui spetta
comunicare tale notizia all'amministrazione che la richiede è una
circostanza inidonea a far ritenere che le conseguenze debbano
ricadere sull'impiegato, prolungando sine die il potere
dell'amministrazione di esercitare l'azione disciplinare nei suoi
confronti. Va difatti considerato che, nel bilanciamento tra i
contrapposti interessi, quale quello dell'amministrazione a non
vedersi impedito l'esercizio del potere disciplinare e quello
dell'impiegato a vedere definita la sua posizione disciplinare, non
può ritenersi irragionevole che il legislatore abbia privilegiato il
secondo, una volta ritenuto in via di principio, come emerge da tutta
la disciplina del procedimento disciplinare, che a tale definizione
debba pervenirsi entro un congruo termine. Anche il secondo interesse
si collega difatti al principio del buon andamento e, quindi, non è
censurabile la scelta del legislatore di tutelare lo stesso principio
attribuendo prevalenza alla posizione dell'impiegato.
Nè può essere condivisa la prospettazione del giudice a quo,
secondo cui detta esigenza potrebbe essere già sufficientemente
garantita dall'altra previsione contenuta nel terzo comma dell'art.
97, in base alla quale l'impiegato ha addirittura la facoltà di far
decorrere un termine più breve di decadenza, cioè quello di 40
giorni dalla notifica a sua cura della sentenza, per pervenire
egualmente alla conclusione del procedimento.
Questa facoltà concessa all'impiegato prosciolto o assolto sembra
più propriamente collegata alla ipotesi in cui egli sia sospeso
cautelarmente dal servizio e voglia far cessare tale stato e, quindi,
non potrebbe pretendersi che quella che è una facoltà possa, come
sembra auspicare il giudice a quo, trasformarsi, per raggiungere il
fine della conclusione del procedimento, nell'onere, peraltro a
rischio di colui a carico del quale tale onere verrebbe imposto, di
sollecitare l'apertura o la prosecuzione del procedimento stesso che
potrebbe risolversi in senso a lui sfavorevole. Non sarebbe difatti
ragionevole che, per far cessare una situazione di incertezza che il
legislatore ha ancorato al trascorrere di un termine congruo, si
debba accollare, a colui che ha un interesse addirittura contrapposto
all'esercizio del potere disciplinare, l'onere di sollecitarlo,
tenuto conto che l'ordinamento, per esigenze di certezza del tutto
analoghe, già conosce ipotesi, come quelle attinenti alla
prescrizione di reati, nelle quali l'estinzione del potere punitivo
in relazione al mero trascorrere del tempo non è subordinata ad
alcun onere da parte del soggetto che ne beneficia, nè, tantomeno,
alla conoscibilità del fatto illecito.
3. - La questione non è fondata anche in relazione all'altro
profilo prospettato nell'ordinanza di rimessione e cioè in relazione
alla disparità di trattamento rispetto a coloro che hanno commesso
illeciti disciplinari non costituenti reato e che quindi, pur avendo
commesso illeciti di minore gravità, verrebbero a trovarsi in una
situazione più favorevole, perchè per essi non sarebbe prevista una
analoga ipotesi di estinzione del procedimento disciplinare.
In proposito non può, in primo luogo, proprio a causa
dell'autonomia tra responsabilità penale e responsabilità
disciplinare, operarsi una graduatoria in assoluto circa la maggiore
gravità degli illeciti disciplinari che costituiscono anche
fattispecie di reati ed illeciti che rilevino solo sul piano
disciplinare, ben potendo alcuni di quest'ultimi, dal punto di vista
dell'amministrazione, che è titolare del potere disciplinare, essere
considerati più gravi.
Ciò premesso, i termini posti a raffronto non sono omogenei,
perchè la diversità è determinata proprio dall'interferenza nello
svolgimento del procedimento disciplinare di quello penale. È
appunto da questa interferenza, non presente nell'altra ipotesi, che
sorge l'esigenza di un coordinamento che il legislatore ha
assicurato, sempre in vista di una rapida definizione della procedura
disciplinare, con la prefissione del termine che ha fatto decorrere
dal passaggio in giudicato della sentenza di proscioglimento o di
assoluzione, cioè da un evento obiettivo di cui l'amministrazione
può acquisire conoscenza mediante un opportuno coordinamento con
l'ufficio giudiziario che, soprattutto quando ne sia richiesto, è
tenuto a comunicare l'eventuale conclusione del procedimento.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 97, secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto
degli impiegati civili dello Stato) sollevata, in riferimento agli
artt. 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale Amministrativo
Regionale del Veneto, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 25 maggio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0652