1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 marzo 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 marzo 2006 (della Provincia autonoma di Trento) Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Contenimento della spesa pubblica - Riduzione dell'ammontare dei trasferimenti erariali spettanti alle regioni e alle province autonome per l'acquisto da terzi di immobili - Obbligo dell'invio anche all'Agenzia del territorio della comunicazione trimestrale delle Regioni e delle province autonome al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato concernente l'informativa cumulativa degli acquisti e delle vendite immobiliari per esigenze istituzionali o abitative - Previsione di verifiche sulla congruita' dei valori immobiliari acquisiti e di segnalazione degli scostamenti rilevanti agli organi competenti per le eventuali responsabilita' da parte dell'Agenzia del territorio - Esclusione dell'applicazione all'acquisto di immobili da destinare a sedi di ospedali, ospizi, scuole o asili - Ricorso della Provincia Autonoma di Trento - Denunciata lesione dell'autonomia patrimoniale e finanziaria della Provincia - Non consentita deroga unilaterale da parte della legislazione statale delle disposizioni statutarie e di attuazione in materia - Lamentata indebita compressione delle possibili decisioni di spesa per il futuro - Contraddittorieta' con il principio di autonomia delle scelte di spesa - Esorbitanza del potere statale di indirizzo in materia di coordinamento della finanza pubblica - Previsione di oneri di comunicazione arbitrari ed irrazionali - Attribuzione ad organi statali di funzioni di controllo non previste delle disposizioni statutarie e di attuazione - Indebita ingerenza sull'attivita' amministrativa della Provincia - Violazione dei principi di proporzionalita', adeguatezza e ragionevolezza. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 24, 25 e 26. - Costituzione, art. 119; Statuto Regione Trentino-Alto Adige, titolo VI, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386; d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5, in combinato disposto con l'art. 12 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268; Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2006 - Contenimento della spesa per il personale di regioni, enti locali ed enti del servizio sanitario nazionale - Modalita' di applicazione del tetto di spesa - Indicazioni di principio per il conseguimento degli obiettivi (contenimento della spesa per la contrattazione integrativa, limiti all'utilizzo di personale a tempo determinato e riduzione dei costi di funzionamento degli organi istituzionali) - Finanziamento degli oneri contrattuali, relativi al biennio 2004-2005, con il concorso delle economie di spesa per il personale riferibili all'anno 2005 - Monitoraggio dei dati relativi alla realizzazione del rispetto degli adempimenti di contenimento della spesa - Ricorso della Provincia Autonoma di Trento - Denunciata irrazionale applicazione della disciplina alla Provincia Autonoma di Trento agli enti locali e alle aziende sanitarie afferenti al suo territorio - Mancata estensione delle garanzie e delle procedure concordate previste dal comma 148 - Denunciata lesione dell'autonomia regionale finanziaria e di bilancio - Incidenza sulle competenze statutarie - Carattere dettagliato di previsioni relative a singole voci di spesa contraddittoriamente qualificate come norme di principio di coordinamento - Indebita applicazione degli stessi vincoli agli enti locali della Provincia - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 417/2005 e n. 449/2005. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 198, 199, 200, 201, 202, 203 e 204. - Costituzione, artt. 3, 97 e 119, primo comma; Statuto Regione Trentino-Alto Adige, titolo VI, come modificato dagli artt. 80 e 81, legge 30 novembre 1989, n. 386; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, artt. 10, 17 e 18; Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Introduzione di specifiche sanzioni amministrative per la mancata, incompleta o tardiva trasmissione dei dati delle ricette - Attribuzione al Corpo della Guardia di finanza dell'accertamento delle violazioni - Ricorso della Provincia Autonoma di Trento - Natura cautelativa del ricorso - Denunciata lesione della competenza concorrente provinciale in materia di «igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera» - Lamentato carattere dettagliato delle norme con attribuzione di puntuali sanzioni amministrative - Inadeguatezza della disciplina statale di dettaglio ad esprimere principi fondamentali in materia di tutela della salute - Lamentata lesione delle funzioni amministrative provinciali «comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative». - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 276. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 9, n. 10, e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2, comma secondo, come sostituito dall'art. 1, comma 1, decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4. Sanita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Disposizioni in materia di divieto di sospensione delle prenotazioni sanitarie - Regolamentazione dei casi di sospensione dell'erogazione delle prestazioni per motivi tecnici - Istituzione da parte del Ministero della salute della «Commissione nazionale sull'appropriatezza delle prescrizioni» con compiti di promozione di iniziative formative e di informazione per il personale medico, predisposizione di linee guida per la fissazione di criteri di priorita' di appropriatezza delle prestazioni, di controllo sull'appropriatezza delle prescrizioni, di fissazione dei criteri per la determinazione delle sanzioni amministrative - Previsione della misura delle sanzioni per sospensione delle prenotazioni sanitarie, violazione dell'obbligo della tenuta del registro delle prestazioni specialistiche ambulatoriali, di diagnostica strumentale e di laboratorio e dei ricoveri ospedalieri ordinari - Ricorso della Provincia Autonoma di Trento - Denunciata lesione delle competenze provinciali in materia di «igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera» - Inadeguatezza della disciplina statale di dettaglio ad esprimere principi fondamentali in materia di tutela della salute - Lesione delle competenze provinciali sul procedimento legislativo, regolamentare e amministrativo - Denunciata inidoneita' della «Commissione nazionale sull'appropriatezza delle prescrizioni» a stabilire criteri per l'applicazione delle sanzioni amministrative - Incidenza sui rapporti tra fonti statali e provinciali - Mancanza di esigenze unitarie tali da giustificare la «chiamata in sussidiarieta» - In subordine: Mancata previsione dell'intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni per l'istituzione e la nomina della predetta Commissione - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 282, 283 e 284. - Costituzione, artt. 117, comma sesto, e 118, primo comma; Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 9, n. 10; 31, 49, 54, nn. 1, 2 e 3, e 55 e relative norme di attuazione; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Modifiche all'art. 12 del decreto legislativo n. 79/1999 e introduzione di nuove disposizioni - Nuova procedura per l'attribuzione a titolo oneroso delle concessioni per le grandi derivazioni d'acqua per uso idroelettrico - Introduzione dell'obbligo di procedere ad una gara ad evidenza pubblica - Determinazione con decreto ministeriale dei requisiti organizzativi e finanziari minimi, dei parametri di aumento dell'energia prodotta e della potenza installata concernenti le procedure di gara - Abrogazione delle disposizioni che prevedono prerogative in favore della Regione autonoma della Valle d'Aosta e delle Province autonome di Trento e Bolzano - Proroga di 10 anni delle grandi concessioni in corso - Introduzione di un canone aggiuntivo unico di concessione attribuito allo Stato (50 milioni di euro per anno) ed ai comuni interessati (10 milioni di euro per anno) - Subordinazione della proroga all'effettuazione di congrui interventi di ammodernamento degli impianti - Definizione dettagliata dei requisiti di congruita' dei predetti interventi - Determinazione delle condizioni per usufruire della proroga e dei motivi di decadenza - Possibilita' di prevedere nel bando di gara per concessioni idroelettriche, a determinate condizioni, il trasferimento della titolarita' del ramo di azienda relativo all'esercizio della concessione - Definizione dell'intera disciplina come norme rientranti nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e di attuazione di obblighi comunitari - Necessaria armonizzazione degli ordinamenti delle regioni e province autonome entro 90 giorni dall'entrata in vigore della legge - Soppressione delle prerogative statutarie e di attuazione in materia di mercato interno dell'energia, di utilizzazione delle acque pubbliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico - Ricorso della Provincia Autonoma di Trento - Indebita previsione da parte dello Stato, con legge ordinaria, di disposizioni in materia di concessioni idroelettriche gia' disciplinata da norme di attuazione statutaria della Provincia ed in difformita' ad esse - Contrasto con i principi che disciplinano la gerarchia delle fonti - Violazione delle competenze provinciali in materia di utilizzazione di acque pubbliche, ambiente e difesa del suolo, gestione e uso del territorio, acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, produzione e trasporto dell'energia - Soppressione delle prerogative statutarie e di attuazione in materia di mercato interno dell'energia, di utilizzazione delle acque pubbliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico (solo in riferimento ai commi 484 e 492) - Denunciata applicazione alla Provincia Autonoma di Trento della disciplina prevista dalla legge finanziaria 2006 in materia di concessioni idroelettriche - Indebita imposizione di doveri di adeguamento normativo della disciplina provinciale a quella generale priva di presupposto legittimante - Previsione di un termine, per l'adeguamento in questione, piu' breve (90 giorni) rispetto a quello gia' legislativamente previsto in materia (sei mesi). - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 483, 484, 485, 486, 487, 488, 489, 490, 491 e 492. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, 9, nn. 9 e 10, 14 e 16; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, come integrato e modificato dal decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Proroga di 10 anni delle grandi concessioni in corso - Introduzione di un canone aggiuntivo unico di concessione attribuito allo Stato (50 milioni di euro per anno) ed ai comuni interessati (10 milioni di euro per anno) - Subordinazione della proroga all'effettuazione di congrui interventi di ammodernamento degli impianti - Definizione dettagliata dei requisiti di congruita' dei predetti interventi - Determinazione delle condizioni per usufruire della proroga e dei motivi di decadenza - Ricorso della Provincia Autonoma di Trento - Denunciato contrasto con le procedure di gara previste per il rilascio delle concessioni dalle norme di attuazione statutaria - Mancata considerazione dell'interesse provinciale ad apprezzare l'esistenza di un «prevalente interesse pubblico ad un diverso uso delle acque» - Lamentata lesione dell'autonomia finanziaria provinciale - Violazione delle regole di concorrenza - Impedimento al legittimo funzionamento delle predette regole - Denunciato contrasto con le regole di concorrenza interne all'ordinamento e comunitarie - Attribuzione di arbitraria rilevanza agli interventi di miglioramento ai fini della proroga delle concessioni - Mancato accordo con la Provincia riguardo al miglioramento delle «prestazioni ambientali» dell'impianto - Denunciata lesione delle funzioni amministrative provinciali di controllo della sussistenza delle condizioni di proroga delle concessioni (solo in riferimento al comma 488) - Mancata integrale attribuzione alla Provincia dei canoni di concessione di grandi derivazioni a scopo idroelettrico (solo in riferimento al comma 486). - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 485, 486, 487 e 488. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. e), e comma terzo, e 119; Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, 9, nn. 9 e 10, 14 e 16; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, art. 1-bis; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Definizione dell'intera disciplina come norme rientranti nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e di attuazione di obblighi comunitari - Ricorso della Provincia Autonoma di Trento - Lamentata autoqualificazione della materia delle concessioni idroelettriche come norme rientranti nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e di attuazione di obblighi comunitari - Incidenza sul riparto di competenze tra Stato, Regioni e Province autonome - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 349 del 1991 e n. 482 del 1995. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 491. - Costituzione, art. 117, comma secondo. (006C0225) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2006)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della provincia dott. Lorenzo Dellai, autorizzato con
deliberazione della giunta provinciale n. 290 del 17 febbraio 2006
(doc. 41), rappresentata e difesa - come da procura speciale del 21
febbraio 2006, rep. n. 26511, rogata dal dott. Tommaso Sussarellu,
ufficiale rogante della Provincia (doc. 2) - dal prof. avv.
Giandomenico Falcon di Padova, dal prof. avv. Franco Mastragostino di
Bologna e dall'avv. Luigi Manzi ed elettivamente domiciliata presso
lo studio di quest'ultimo, in Roma, via Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2006), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29
dicembre 2005 - Supplemento ordinario n. 211 - Legge finanziaria
2006: art. 1, commi da 24 a 26, da 198 a 204, 276, da 282 a 284,
da 483 a 492, per violazione dello Statuto speciale e delle relative
norme di attuazione, come meglio si specificherà in prosieguo,
nonchè degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, in
collegamento con l'art. 10 legge cost. n. 3/2001, nonchè dei
principi di ragionevolezza e di leale collaborazione.

F a t t o

Con la legge 23 dicembre 2005, n. 266, pubblicata nel Supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2005, sono
state approvate le «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale pluriennale dello Stato (legge Finanziaria 2006)».
Tale legge contiene, all'art. 1, comma 610, una espressa clausola
di salvaguardia per le regioni a statuto speciale e per le province
autonome, secondo cui: «le disposizioni della presente legge sono
applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle Province
autonome di Trento e Bolzano compatibilmente con le norme dei
rispettivi statuti».
Tuttavia, la clausola in questione non è evidentemente destinata
a valere in relazione ad alcune disposizioni della legge, che
espressamente dispongono la propria applicazione alla Provincia
autonoma di Trento e che si pongono, ad avviso della ricorrente
provincia, in violazione delle competenze riconosciute alle province
autonome dallo statuto e dalle relative norme di attuazione, nonchè
dal nuovo Titolo V, parte seconda della Costituzione; mentre per
altre non è chiaro se esse siano o meno destinate a trovare
applicazione anche in relazione alla provincia, ed in caso
affermativo violerebbero anch'esse le sue prerogative statutarie e
costituzionali.
Di qui la necessità della presente impugnazione, per i motivi ed
i profili di seguito indicati.

D i r i t t o

1. - Illegittimità dell'art. 1, commi da 24 a 26.
Il comma 24, primo periodo, prevede che per garantire
«effettività alle prescrizioni contenute nel programma di stabilità
e crescita presentato all'Unione europea, in attuazione dei principi
di coordinamento della finanza pubblica ... e al fini della tutela
dell'unità economica della Repubblica .... come principio di
equilibrio fra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti
erariali ... nei confronti degli enti territoriali soggetti al patto
di stabilità interno, delle regioni a statuto speciale, delle
province autonome ... i trasferimenti erariali a qualsiasi titolo
spettanti sono ridotti in misura pari alla differenza fra la spesa
sostenuta nel 2006 per l'acquisto da terzi di immobili e la spesa
media sostenuta nel precedente quinquennio per la stessa finalita».
Il secondo periodo del medesimo comma dispone che «nei confronti
delle regioni e delle province autonome viene operata un'analoga
riduzione sui trasferimenti statali a qualsiasi titolo spettanti».
Il comma 25 precisa, poi, che le disposizioni di cui ai commi 23
e 24 non si applicano all'acquisto di immobili da destinare a sedi di
ospedali, ospizi, scuole o asili.
Innanzitutto si osserva che non si contesta il dovere della
provincia di partecipazione al contenimento della spesa pubblica: ma
il fatto è che per tale finalità c'è lo strumento generale del
Patto di stabilità concordato fra province autonome (e regioni
speciali) e Ministero dell'economia e delle finanze, che non ha
alcuna limitazione finanziaria, con la conseguenza che la norma qui
impugnata, che introduce misure di riduzione dei trasferimenti, non
solo contrasta con lo statuto ma non corrisponde ad alcuna utilità
complessiva, se applicata alle province autonome.
Il comma 24 sembra, infatti, da un lato confermare il regime
diversificato vigente per le province autonome, dall'altro, tuttavia,
richiama espressamente le province autonome unitamente agli enti
territoriali soggetti al patto di stabilità interno, per sottoporle
alla specifica disposizione comportante la riduzione dei
trasferimenti erariali, a qualsiasi titolo spettanti, in nome -
sembrerebbe di capire - di un principio programmatico di contenimento
degli acquisti immobiliari da parte degli enti pubblici.
La disposizione è in primo luogo di difficile comprensione. Le
province autonome vi sono citate due volte, prima per disporre una
riduzione sui trasferimenti «erariali», poi per disporre una
riduzione «analoga» sui trasferimenti «statali»: in entrambi i casi
«a qualsiasi titolo spettanti».
Ugualmente di difficile comprensione è il senso del «principio
di equilibrio tra lo stock patrimoniale e i flussi dei trasferimenti
erariali». La stessa «differenza fra la spesa sostenuta nel 2006 per
l'acquisto da terzi di immobili e la spesa media sostenuta nel
precedente quinquennio per la stessa finalita» appare casuale:
potrebbe non esserci alcuna differenza, o potrebbe indifferentemente
esserci un aumento o una diminuzione per circostanze del tutto
accidentali. Si può supporre che parlando di differenza la norma
sottintenda «in aumento», ma già si tratta di mera interpretazione.
Qualunque sia - se ve ne è uno - il suo esatto significato, la
norma in questione appare indubbiamente lesiva dell'autonomia
finanziaria assicurata alla provincia dallo statuto e, in quanto
occorra, dall'art. 119 Cost., per una doppia serie di ragioni.
In primo luogo, i «trasferimenti» statali alla provincia non sono
altro che la realizzazione delle norme statutarie: non si tratta
dunque di somme che lo Stato possa discrezionalmente decidere di
ridurre a proprio piacere, ma della semplice attuazione dello
statuto. Le somme spettanti alla provincia non possono dipendere da
qualunque valutazione si voglia dare del trend di spesa relativa agli
immobili, nè la riduzione dei trasferimenti si giustifica ad alcun
altro titolo.
In secondo luogo, la disposizione si presenta anche come una
compressione delle possibili decisioni di spesa per il futuro. Se
infatti si ammette che lo Stato possa ridurre i propri trasferimenti
a seconda della propria valutazione positiva o negativa in relazione
all'oggetto della spesa della provincia, ne risulta un potere statale
di indirizzo della spesa, che funziona in modo analogo a vincoli
puntuali nei settori di spesa (già ritenuti illegittimi da codesta
ecc.ma Corte costituzionale), e che è in diretta contraddizione con
il principio di autonomia delle scelte, a base sia dello statuto che
del sistema costituzionale dell'autonomia finanziaria regionale.
La stessa «esenzione» dal calcolo degli immobili «da destinare a
sedi di ospedali, ospizi, scuole o asili» costituisce riprova di
quanto ora affermato circa l'interferenza nelle autonome scelte di
spesa della provincia, la cui protezione costituzionale non viene,
dunque, tenuta in alcuna considerazione. L'illegittimità del comma
24 e della deroga «finalizzata» del comma 25 si riflette, poi,
sull'illegittimità del comma 26, che prevede la soggezione al
monitoraggio del Ministero dell'economia e delle finanze delle
operazioni immobiliari di cui sopra e gli oneri di trasmissione dei
dati relativi ad acquisti e vendite degli immobili all'Agenzia del
territorio, con conseguente obbligo di segnalazione agli organi
competenti (Corte dei conti) per eventuali responsabilità.
Si deve notare che tale disposizione non mira a razionalizzare le
forme di vigilanza sulla spesa pubblica, ma si traduce
nell'introduzione di una forma illegittima di controllo di merito in
capo all'Agenzia del territorio, che oltretutto contrasta apertamente
con la disciplina stabilita dalle norme di attuazione e, nel caso,
con il d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, che disciplina i controlli
della Corte dei conti sulla provincia e, in particolare, i termini e
le modalità del controllo di gestione economico-finanziaria.
In ogni caso, si tratta di oneri di comunicazione arbitrari ed
irrazionali: è appena il caso di dire - con riferimento ai presunti
«fini del monitoraggio degli obiettivi strutturali di manovra
concordati con l'Unione europea» - che in sede comunitaria nessuna
attenzione specifica si pone alla questione ... dell'acquisto di
immobili. Inoltre, la «verifica di congruita» di cui allo stesso
comma realizza una forma di controllo del tutto avulsa dal sistema
statutario, ed una ingerenza sulla attività amministrativa della
provincia, in violazione anche dell'art. 4 del d.lgs. n. 266 del
1992.
Nel loro insieme, le norme statali di cui ai commi da 24 a 26 si
pongono, dunque, in contrasto con il titolo VI del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, e
con le relative norme di attuazione; in particolare, con il d.P.R. 15
luglio 1988, n. 305, con gli artt. 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266, con il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, nonchè con l'art. 5
della legge n. 386/1989 in uno con l'art. 12 del d.lgs. n. 268/1992,
oltre che con il principio di ragionevolezza delle leggi, che codesta
Corte ha individuato come parametro autonomo di legittimità, quanto
alla correlazione tra proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza
delle scelte del legislatore, in relazione agli obiettivi (sentenza
n. 175/2005 che richiama le precedenti nn. 14/2004 e 272/2004).
2. - Illegittimità costituzionale dei commi da 198 a 204.
I commi da 138 a 150 (che non costituiscono qui oggetto di
impugnazione) pongono le regole del patto di stabilità interno. In
particolare, per quanto riguarda le regioni a statuto speciale e le
province autonome il comma 148 detta una specifica disciplina,
secondo la quale le autonomie speciali concordano con il Ministero
dell'economia il livello delle spese correnti e in conto capitale,
nonchè dei relativi pagamenti. Ancora più specificamente è
previsto che, per quanto riguarda la spesa per il personale, si
faccia riferimento a quanto previsto dai punti 7 e 12 dall'Accordo 28
luglio 2005 stipulato in sede di Conferenza unificata: il punto 12,
in particolare, include nel sistema dell'accordo sul patto di
stabilità la spesa per il personale degli enti strumentali e, per
quanto riguarda (fra gli altri) la Provincia di Trento, quella per il
personale.
Con riferimento alla regioni a statuto ordinario il comma 198
dispone che «le amministrazioni regionali e gli enti locali di cui
all'art. 2, commi 1 e 2, del testo unico di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonchè gli enti del Servizio
sanitario nazionale, fermo restando il conseguimento delle economie
di cui all'art. 1, commi 98 e 107, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese di
personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni
2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell'anno 2004
diminuito dell'1 per cento», e che «a tal fine si considerano anche
le spese per il personale a tempo determinato, con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con
altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni».
Si tratta di disposizioni che appaiono costituzionalmente
illegittime, in quanto pongono alle regioni vincoli puntuali,
anzichè vincoli globali, limitandone l'autonomia (v. tra le altre le
sentt. n. 417 e 449 del 2005): ma la Provincia di Trento, usufruendo
del particolare meccanismo sopra accennato e non essendo
espressamente compresa tra i destinatari del comma 198, non avrebbe
ragioni di lamentare una propria lesione.
Sennonchè, il comma 204 stabilisce che «alla verifica del
rispetto degli adempimenti previsti dal comma 198 si procede, per le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i
comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti e le comunità
montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti, attraverso il
sistema di monitoraggio di cui all'art. 1, comma 30, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, e per gli altri enti destinatari della norma
attraverso apposita certificazione, sottoscritta dall'organo di
revisione contabile, da inviare al Ministero dell'economia e delle
finanze, entro sessanta giorni dalla chiusura dell'esercizio
finanziario di riferimento».
Con ciò il comma 204 non solo sembra intenda applicarsi esso
stesso anche alla Provincia autonoma di Trento, ma sembra anche
presupporre l'applicazione dello stesso comma 198. Il dubbio tuttavia
è giustificato, dal momento che il comma 148, nel disporre il
peculiare regime del patto di stabilità per le autonomie speciali,
specificamente vi include la spesa per il personale, nei termini
previsti dall'Accordo sopra richiamato. Ove i commi 198 e 204
dovessero considerarsi applicabili alla ricorrente provincia, essi
risulterebbero, in relazione ad essa, costituzionalmente illegittimi.
In effetti, i vincoli posti dai commi 198 e 204, ove ritenuti
applicabili alla ricorrente provincia nonostante le disposizioni
speciali di cui al comma 148, risulterebbero lesivi dell'autonomia
finanziaria provinciale sia per le stesse ragioni per le quali essi
sono comunque illegittimi anche in relazione alle regioni ordinarie
(v. le sentenze sopra richiamate), sia in quanto posti altresì in
violazione delle regole statutarie di cui al Titolo VI del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670, come modificato dalla legge 30 novembre 1989,
n. 386 ed alle relative norme d'attuazione (con riferimento, in
particolare con gli articoli 2 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266,
ed all'art. 10 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, che prevede una
speciale metodologia ispirata alla concertazione paritaria, per la
determinazione della quota variabile del gettito tributario devoluto
alle province autonome e con essa per la regolazione dei rapporti
finanziati delle stesse con lo Stato nonchè per il concorso delle
stesse ai generali obiettivi di finanza pubblica).
Illegittima sarebbe anche l'applicazione degli stessi vincoli
agli enti locali della Provincia, sia per l'illegittimità intrinseca
della regola stessa, sia in quanto tali enti partecipano del sistema
provinciale in cui sono inseriti.
Per l'illegittimità in sè della regola valgono le
considerazioni già svolte. Per la violazione della competenza
provinciale e della collocazione istituzionale degli enti locali
della Provincia di Trento, sarebbero violati, in particolare l'art.
80, secondo cui «le province hanno competenza legislativa nei limiti
stabiliti dall'art. 5, in materia di finanza locale», e l'art. 81,
secondo il quale «allo scopo di adeguare le finanze dei comuni al
raggiungimento delle finalità e all'esercizio delle funzioni
stabilite dalle leggi, le Province di Trento e di Bolzano
corrispondono ai comuni stessi idonei mezzi finanziari, da concordare
fra il presidente della relativa provincia ed una rappresentanza
unitaria dei rispettivi comuni»: con i connessi 17 e 18 del d.lgs. 16
marzo 1992, n. 268. In particolare, l'art. 17, terzo comma, dispone
che «le province disciplinano con legge i criteri per assicurare un
equilibrato sviluppo della finanza comunale, ivi compresi i limiti
all'assunzione di personale, le modalità del ricorso
all'indebitamento nonchè le procedure per l'attività contrattuale».
Del resto, va ricordato che il comma 148 espressamente riconosce
e stabilisce che «per gli enti locali dei rispettivi territori
provvedono, alle finalità di cui ai commi da 138 a 150, le regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano ai
sensi delle competenze alle stesse attribuite dai rispettivi statuti
di autonomia e dalle relative norme di attuazione». Le finalità di
cui ai commi da 138 a 150 sono, ovviamente, quelle del patto di
stabilita': non avrebbe dunque senso che a tali enti si applicasse
anche, direttamente, la regola posta in generale per gli enti locali,
neppure se tale regola fosse legittima.
L'illegittimità costituzionale del comma 198, ove inteso come
applicabile alla provincia, si riflette sulla conseguente
illegittimità dei commi 199, 200, 201, 202 e 203, in quanto
applicativi dei vincoli di cui al 198.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 276, per
violazione degli artt. 9, n. 10 e 16 dello statuto speciale e delle
relative norme di attuazione.
L'art. 1, comma 276, attraverso la modifica dell'art. 50 d.l.
n. 269/2003 (Disposizioni in materia di monitoraggio della spesa nel
settore sanitario e di appropriatezza delle prescrizioni sanitarie),
introduce specifiche sanzioni amministrative per la mancata o
incompleta trasmissione dei dati delle ricette (prevista da norme
previgenti), e stabilisce che all'accertamento delle violazioni
provvede il Corpo della Guardia di finanza, il quale trasmette il
relativo rapporto «alla direzione provinciale dei servizi vari
competente per territorio, per i conseguenti adempimenti» (nuovi
commi 8-bis, 8-ter e 8-quater).
Tali norme non si riferiscono espressamente alla ricorrente
provincia, onde è supponibile che esse - in applicazione delle
regole poste dallo statuto e dalle norme di attuazione, ed in
particolare dalle disposizioni dell'art. 2 e dell'art. 4 del d.lgs.
n. 266 del 1992, non siano destinate a trovare applicazione nel suo
territorio. L'impugnazione ha dunque carattere cautelativo, per
l'ipotesi che dovesse essere ritenuto diversamente.
Tali norme hanno carattere estremamente dettagliato, e
attribuiscono puntuali funzioni amministrative (di accertamento delle
violazioni) in capo ad organi dello Stato, nella materia «igiene e
sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera», che
spetta costituzionalmente alla competenza concorrente della provincia
(art. 9, n. 10, st.; art. 2, comma 2, d.P.R. n. 474/1975, come
sostituito dall'art. 1, comma 1. d.P.R. n. 267/1992).
Le attribuzioni della ricorrente sono disconosciute sotto un
duplice profilo. In primo luogo, risulta lesa la potestà
legislativa, in quanto lo Stato non si è limitato, come invece
avrebbe dovuto, a porre principi fondamentali della materia
suscettibili di essere sviluppati dalla legislazione provinciale;
nè, d'altro canto, il carattere di principio potrebbe essere
sostenuto argomentando (dalla sent. n. 361/2003) con la necessità di
tutelare in modo uniforme su tutto il territorio nazionale il diritto
fondamentale alla salute, in quanto si tratta, nel presente caso, di
misure sanzionatorie per inadempimenti di carattere amministrativo, a
carico di soggetti integrati nella struttura organizzativa del
Servizio sanitario provinciale.
A ciò si aggiunge che le norme impugnate ledono le funzioni
amministrative, che nel settore spettano alla provincia, tanto
secondo il disposto dell'art. 16 st., quanto in base all'art. 4,
d.lgs. n. 266/1992, per il quale di regola nelle materie di
competenza provinciale non possono essere attribuite ad organi dello
Stato «funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di
polizia amministrative e di accertamento di violazioni
amministrative». E giova ricordare che la provincia autonoma,
nell'ambito della disciplina contrattuale con i titolari di farmacia,
ha già attivato un sistema di monitoraggio assolutamente adeguato.
4. - Illegittimità costituzionale dei commi 282, 283 e 284.
I commi 282, 283 e 284 rilevano qui nelle parti in cui: vietano
alle aziende sanitarie ed ospedaliere di sospendere le prenotazioni
delle prestazioni sanitarie di cui al d.P.C.m. 29 novembre 2001;
stabiliscono che la erogazione delle stesse può essere sospesa solo
per motivi tecnici, che la provincia deve disciplinare dopo avere
sentito le associazioni a difesa dei consumatori e degli utenti;
comminano la sanzione amministrativa da mille a seimila euro ai
soggetti responsabili della violazione del divieto di sospendere le
prenotazioni; vincolano la provincia autonoma ad applicare le
sanzioni «secondo i criteri fissati dalla Commissione» nazionale
sulla appropriatezza delle prescrizioni: è questo un organo di nuova
istituzione, la cui nomina è riservata al Ministro della salute.
La Provincia di Trento desidera sottolineare che essa non mette
certo in discussione il proprio dovere di assicurare a tutti - e nei
tempi appropriati - le prestazioni sanitarie c.d. «essenziali»: a
ciò è tra l'altro tenuta espressamente dal già menzionato art. 2,
comma 2, d.P.R. n. 474/1975.
Le disposizioni impugnate sono tuttavia lesive delle competenze
provinciali nella materia «igiene e sanità ivi compresa l'assistenza
sanitaria e ospedaliera» (art. 9, n. 10, statuto).
Un primo vizio di costituzionalità colpisce le norme di
carattere puntuale e dettagliato che sono contenute nelle
disposizioni descritte (si tratta del divieto di sospendere la
attività di prenotazione, che non è in rapporto di necessaria
strumentalità rispetto al dovere di assicurare la prestazione, e
della descrizione in termini tassativi dell'illecito amministrativo,
con previsione rigida della relativa sanzione). Sono norme alle quali
non si può attribuire la natura di principi fondamentali della
materia, e che confliggono pertanto con l'art. 9, n. 10 dello
statuto.
La immediata applicabilità nel territorio provinciale,
risultante dalla lettera stessa delle disposizioni, è poi lesiva
delle regole fissate dall'art. 2, comma 1, d.lgs. n. 266/1992 in
ordine al rapporto tra legislazione nazionale e legislazione della
provincia autonoma.
Un secondo vizio di costituzionalità riguarda il vincolo
procedimentale posto alla attività regolative della provincia dal
comma 282, nella parte in cui obbliga a sentire le associazioni a
difesa dei consumatori e degli utenti prima di regolare i casi
eccezionali di sospensione delle prestazioni. Poichè la provincia,
nel rispetto della Costituzione e dello statuto, è libera di
scegliere il tipo di atto mediante il quale normare la materia, la
apposizione del vincolo procedimentale contestato risulta lesivo
delle competenze provinciali sul procedimento legislativo,
regolamentare e amministrativo (in particolare l'art. 54, nn. 1, 2 e
3, l'art. 55, primo comma, nonchè l'art. 31, a sua volta richiamato
dall'art. 49).
Un ulteriore diverso vizio di legittimità riguarda la previsione
secondo cui l'applicazione delle sanzioni amministrative deve
avvenire secondo i criteri stabiliti dalla Commissione nazionale per
l'appropriatezza delle prescrizioni. Non sussiste infatti alcun
titolo costituzionale che consenta allo Stato di imporsi mediante
questo strumento sulla attività amministrativa della provincia. Il
limite dei principi fondamentali della materia esclude la
possibilità di utilizzare atti diversi da quelli legislativi; la
previsione di una qualche potestà regolamentare è vietata allo
Stato - nelle materie concorrenti e residuali - dall'art. 117, comma
6, Cost., che la provincia invoca ai sensi dell'art. 10, legge cost.
n. 3/2001; la configurazione di una qualche potestà di indirizzo e
coordinamento è contraria al sistema risultante dalla riforma del
Titolo V, «anche alla luce di quanto espressamente disposto
dall'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131» (così,
decisamente, la sent. n. 329/2003); in ogni caso, poi, se ai criteri
stabiliti dalla Commissione si volesse attribuire la natura di atto
di indirizzo e coordinamento la previsione di essi sarebbe
illegittima per violazione delle regole di cui all'art. 3, d.lgs.
n. 266/1992, e del necessario parere della provincia.
A sostegno della legittimità della norma in esame non potrebbe
nemmeno invocarsi la «chiamata in sussidiarieta» ex art. 118, comma
1, Cost.: non si vede, infatti, quali esigenze unitarie possano
giustificare la attrazione al centro del potere di fissare criteri
per sanzionare comportamenti di soggetti che esauriscono la loro
attività all'interno della organizzazione provinciale del servizio
sanitario. In ogni modo, anche in questo caso il difetto della
previsione dell'intesa con la Conferenza Stato-regioni vizierebbe
comunque la norma.
Il via subordinata, la provincia ricorrente chiede che sia
dichiarata la incostituzionalità, per violazione del principio di
leale collaborazione, dell'art. 1, comma 283, legge n. 266, nella
parte in cui non prevede che la Commissione nazionale per la
appropriatezza delle prestazioni sia istituita e sia nominata dal
Ministro per la salute previa intesa con la Conferenza permanente
Stato-regioni.
Ammesso infatti che esigenze unitarie costituzionalmente fondate
consentano allo Stato di nominare la Commissione, poichè essa è
destinata ad operare in materia di sicura competenza provinciale,
l'intreccio degli interessi impone che alla nomina si addivenga
attraverso un modulo consensuale. Nè si potrebbe obiettare che la
posizione delle autonomie è già garantita dalla previsione -
contenuta nella disposizione impugnata - che della Commissione devono
necessariamente far parte «rappresentanti designati dalla Conferenza
permanente»: poichè la legge non fissa nè il numero di questi
rappresentanti, nè il rapporto di essi con le altre componenti della
Commissione, l'intesa della quale si denuncia la mancanza costituisce
l'unico strumento mediante il quale alle regioni e alle province
autonome può essere riconosciuta una rappresentanza adeguata.
5. - Illegittimità dei commi da 483 a 492 (sulle concessioni di
grandi derivazioni).
I commi da 483 a 492 dettano una disciplina statale in materia di
grandi concessioni ad uso idroelettrico.
Conviene premettere che la disciplina delle concessioni di grandi
derivazioni d'acqua, per il territorio della Provincia autonoma di
Trento, si è evoluta nel tempo nel quadro dello statuto di autonomia
e delle relative norme di attuazione. Si tratta, in particolare,
delle norme di attuazione di cui al d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, e
successive modificazioni (trasferimento del demanio e di beni
patrimoniali dello Stato alle Province autonome di Trento e di
Bolzano e alla Regione Trentino-Alto Adige), il d.P.R. 26 marzo 1977,
n. 235 (norme di attuazione in materia di produzione e distribuzione
di energia elettrica), come integrato e modificato dal d.lgs. 11
novembre 1999, n. 463 (norme di attuazione in materia di demanio
idrico, di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
produzione e distribuzione di energia elettrica).
Tali norme di attuazione hanno conferito alle province autonome -
sulla base del secondo statuto di autonomia del 1972 (il d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670) che, nel segno del rafforzamento delle
caratteristiche peculiari dell'autonomia attribuisce alla potestà
legislativa primaria della provincia tutte le competenze in materia
ambientale (artt. 8 e 16 st.) e alla potestà legislativa concorrente
d'utilizzazione delle acque pubbliche escluse le sole grandi
derivazioni a scopo idroelettrico di rilievo nazionale (artt. 9, n. 9
e 10) - un complesso organico di beni e di funzioni riconducibili
alla materia dell'ambiente e, specialmente, alla tutela e
all'utilizzo delle acque localizzate sul territorio.
Il criterio ispiratore di tali norme e la prospettiva nella quale
si collocano si basa sulla considerazione che la risorsa acqua e la
gestione delle derivazioni ad uso idroelettrico (e dunque l'energia),
in ragione delle peculiari connotazioni fisiche ed orografiche del
territorio e dei riflessi diretti sul suo sviluppo socio-economico,
hanno assunto un valore essenziale nella stessa configurazione
dell'ordinamento autonomistico della comunità trentina.
Il quadro statutario risulta, così integrato con norme di
attuazione di significativa rilevanza ai fini della ampiezza delle
funzioni legislative e amministrative della provincia in materia e,
segnatamente:
l'art. 8 del d.P.R. n. 115/1973, come modificato dal d.lgs.
n. 463/1999 dispone il trasferimento alle province dei beni
appartenenti al demanio idrico;
l'art. 5 del d.P.R. n. 381/1974 in relazione al trasferimento
dei suddetti beni attribuisce alle province tutte le funzioni
inerenti alla titolarità del demanio idrico, in particolare quelle
di polizia idraulica e tutela dall'inquinamento;
l'art. 6 del medesimo d.P.R. prevede: che le derivazioni di
acque, comprese le grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo
idroelettrico, siano soggette alle previsioni del Piano generale per
l'utilizzazione delle acque pubbliche previsto dall'art. 14 dello
statuto e disciplinato dall'art. 8 del d.P.R. n. 381/1974; che tali
derivazioni debbono garantire il deflusso minimo vitale senza
indennizzo a favore dei concessionari; e che i disciplinari delle
concessioni di grandi derivazioni in atto siano adeguati alla
previsioni del Piano;
l'art. 7 del medesimo d.P.R. delega alle province l'esercizio
delle funzioni statali in materia di opere idrauliche di prima e di
seconda categoria;
l'art. 01 del d.P.R. n. 235/1977 dispone il trasferimento
alle province delle funzioni statali in materia di energia, fermo
restando quanto previsto dal d.P.R. n. 381/1974;
l'art. 1-bis, inserito nel 1999, prevede anche in materia di
concessioni di grandi derivazioni la delega dell'esercizio delle
funzioni statali alle province. Tale disposizione prevede, altresì,
all'interno del complesso procedimento individuato per il rilascio
delle concessioni, che le concessioni di grande derivazione, ivi
compresi i canoni demaniali di concessione, siano disciplinati con
legge provinciale nel rispetto dei principi della legislazione
statale e degli obblighi statutari. La stessa disposizione riconosce
altresì il diritto per una azienda provinciale (temporaneamente), o
per le imprese degli enti locali (in via ordinaria), di subentrare ad
Enel nel servizio di distribuzione dell'energia, e riconosce ad esse,
nel caso di confronto concorrenziale, lo stesso titolo di preferenza,
a parità di condizioni, accordato al concessionario uscente.
Tali preferenze sono state considerate contrarie al diritto
comunitario dalla Commissione europea: ma la modifica delle norme di
attuazione per superare tali rilievi è rimasta bloccata dai dissensi
insorti da parte statale sulle competenze provinciali in materia di
energia, di grandi derivazioni, di demanio idrico. Di qui la
necessità di una autonoma legislazione provinciale rivolta a rendere
compatibile la disciplina con il diritto comunitario, contenuta nelle
leggi provinciali n. 10 del 2004 e n. 17 del 2005: leggi la cui
legittimità costituzionale è stata contestata dallo Stato, e per le
quali pende il giudizio davanti a codesta ecc.ma Corte
costituzionale.
In tale quadro è ulteriormente intervenuta la riforma del Titolo
V della Costituzione, che ha attribuito alla potestà concorrente
delle regioni la materia produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia elettrica (e su tale profilo, si può rinviare
a Corte cost. n. 8/2004 e n. 383/2005, che hanno riconosciuto alla
provincia una potestà legislativa più ampia di quella attribuita
alle regioni a statuto speciale e alle province autonome dallo
statuto).
Ciò posto, per come è letteralmente formulata la serie di
disposizioni in questione, data anche la clausola di salvaguardia, di
cui al comma 610, sopra ricordata, si dovrebbe ritenere che le norme
qui in discussione, avendo carattere generale, non toccano il regime
speciale disposto per le province autonome e non si applicano ad
esse.
Tuttavia, il comma 484 abroga l'art. 16 del d.lgs. n. 79/1999 (la
previgente disciplina generale) che, come meglio si dirà, faceva
salve le speciali disposizioni per le province autonome e demandava
ad apposite norme di attuazione la disciplina della materia. Inoltre,
il comma 492 include anche alle province autonome tra gli enti che
entro novanta giorni armonizzano i propri ordinamenti alle norme dei
commi da 483 a 491».
Questo a prescindere dalla circostanza, peraltro non contestata,
che qualora la legge statale contenesse norme fondamentali di riforma
economico-sociale (quale può essere intesa quella della gara per il
rilascio di concessioni) essa comporterebbe l'obbligo di adeguamento
ai sensi dello statuto e dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
Presupponendo, quindi, che il legislatore abbia voluto incidere
sull'ordinamento statutario delle province autonome, le norme statali
sopra ricordate sarebbero lesive, con la conseguenza che si rende
necessaria la presente impugnazione.
L'esame dell'insieme di norme di cui al commi da 483 a 492,
dedicati alle grandi derivazioni idroelettriche consente di
individuare diversi blocchi normativi, e precisamente:
a) Un gruppo di disposizioni destinate ad applicarsi (se mai
lo saranno) «a regime», ovvero dopo la scadenza delle proroghe
contestualmente concesse da un altro gruppo delle stesse
disposizioni. Questo primo gruppo è formato dai commi 483 (regola
generale della gara), 489 (disposizioni particolari per i rami di
azienda), 490 (procedura di determinazione del valore dei rami in
caso di disaccordo);
b) Un gruppo di disposizioni che prorogano le concessioni in
essere e disciplinano gli adempimenti cui la proroga è subordinata.
Si tratta dei commi 485, 486, 487 e 488.
In effetti, secondo quanto disposto dal comma 485, a condizione
che siano stati effettuati «congrui» interventi di ammodernamento,
esse sono prorogate di ben dieci anni rispetto alla data di naturale
scadenza.
Il comma 487 precisa che «ai fini di quanto previsto dal comma
485, si considerano congrui interventi di ammodernamento tutti gli
interventi, non di manutenzione ordinaria o di mera sostituzione di
parti di impianto non attive, effettuati o da effettuare nel periodo
compreso fra il 1° gennaio 1990 e le scadenze previste dalle norme
vigenti prima della data di entrata in vigore della presente legge, i
quali comportino un miglioramento delle prestazioni energetiche ed
ambientali dell'impianto per una spesa complessiva che, attualizzata
alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base
dell'indice Eurostat e rapportata al periodo esaminato, non risulti
inferiore ad 1 euro per ogni MWh di produzione netta media annua
degli impianti medesimi» (una riduzione ad un terzo è prevista «per
le concessioni che comprendano impianti di pompaggio»).
Il comma 488 dispone, a pena di «nullità della proroga» (sic),
comode procedure di autocertificazione dell'entità degli
investimenti effettuati o in corso o deliberati, dando alle
«amministrazioni competenti» sei mesi per «verificare la congruità
degli investimenti autocertificati». Naturalmente il «mancato
completamento nei termini prestabiliti degli investimenti deliberati
o in corso e causa di decadenza della concessione».
Ancora, il comma 486 prevede un «canone aggiuntivo» per le
concessioni relative anche a beni demaniali delle province autonome,
i cui proventi sono riservati, per la quota più consistente, alle
entrate dello Stato, e la quota residuale ai comuni interessati;
c) Sia le disposizioni del gruppo a) che quelle del gruppo b)
sono concepite in termini generali, senza specifici riferimenti alla
Provincia autonoma di Trento; tuttavia l'intento di applicarsi anche
per essa - nonostante che le vigenti relative regole siano
attualmente disposte con norme di attuazione dello statuto - sembra
dedursi dal comma 484, secondo il quale «è abrogato l'art. 16 del
decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79». L'articolo abrogato,
infatti, stabilisce che: «sono fatte salve le prerogative statutarie
della Regione autonoma Valle d'Aosta e delle Province autonome di
Trento e Bolzano, secondo quanto previsto ai commi 15 e 16
dell'art. 2 della legge 14 novembre 1985, n. 481», e che «il
necessario coordinamento fra le norme del presente decreto e i
vigenti ordinamenti statutari ... è demandato ad apposite norme di
attuazione dei relativi statuti ... nonchè al decreto legislativo da
emanare ai sensi dell'art. 12, comma 10 del presente decreto»;
d) In generale, poi, secondo il comma 491, «le disposizioni
del presente articolo costituiscono norme di competenza legislativa
esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma lettera e)
della Costituzione e attuano i principi comunitari resi nel parere
motivato della Commissione europea in data 4 gennaio 2004»;
e) Il comma 492 dispone infine, come detto che «entro novanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge le
regioni e le province autonome armonizzano i propri ordinamenti alle
norme dei commi da 483 a 491».
Tale è l'insieme normativo. È evidente, tuttavia, che la sola
disposizione destinata a non applicarsi prima di dieci anni, e dunque
l'obiettivo essenziale dell'intera disciplina, è la proroga di tutte
le grandi concessioni di derivazione idroelettrica in corso alla data
di entrata in vigore della legge finanziaria.
Sia consentito innanzitutto di rilevare che l'inserimento in
legge finanziaria della disciplina delle concessioni di grande
derivazione è avvenuto inglobando in blocco lo schema di decreto
legislativo recante: «Attuazione della direttiva 2003/54/CE per la
definizione della durata delle concessioni di grande derivazione di
acque pubbliche a scopo idroelettrico». Tale schema, presentato in
data 10 novembre 2005 dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, ha
costituito oggetto di esame in sede di istruttoria tecnica della
Conferenza permanente per i rapporti Sato-regioni-province autonome
di cui al d.lgs. n. 281/1998; rilievi unanimemente negativi sono
stati mossi da parte dei rappresentanti tecnici delle regioni e delle
province. La Conferenza Stato-regioni, in data 15 dicembre 2005, ha
preso atto del parere unanimemente negativo delle regioni e delle
province autonome: in tale sede, peraltro, si è preso negativamente
atto dell'avvenuto trasferimento «in blocco» del contenuto dello
schema del decreto legislativo. Si noti che il trasferimento dello
schema di decreto nella legge finanziaria dello Stato per l'anno 2006
è avvenuto senza i necessari adattamenti e senza alcuna modifica fra
quelle proposte in sede di istruttoria tecnica.
Il risultato, a parte i rilievi di merito che seguiranno, appare
paradossale già sotto il profilo formale. Basti, al riguardo, notare
come è scritto il comma 491, che recita: «Le disposizioni del
presente articolo costituiscono norme di competenza legislativa
esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e)
della Costituzione ...».
Apparentemente, il legislatore statale non si è accorto che,
date le modalità di approvazione del «maxiemendamento» alla legge
finanziaria - modalità che, sia detto per inciso, appaiono
gravemente lesive dei principi costituzionali di articolazione che
presiedono alla formazione delle leggi - la disposizione costituisce
non più un comma di un articolo specifico del decreto legislativo,
ma un comma dall'articolo unico in cui consiste la legge finanziaria;
ragione per cui, a rigore, si dovrebbe ritenere che l'intera legge
finanziaria costituirebbe «norme di competenza legislativa esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione» - risultato ovviamente assurdo e insostenibile.
Tuttavia, solo un'operazione interpretativa volonterosa consente di
delimitare il richiamo (che, come si dirà, rimane ugualmente
ingiustificato) ai commi subito sopra indicati.
Ci si chiede, già in termini generali, se sia ammissibile e
costituzionalmente legittimo che il legislatore statale emani norme
così frettolosamente e irresponsabilmente malformate in materia di
grande rilevanza economica, e non solo, per di più cercando di
demolire con esse, come si dirà, il complesso sistema costituzionale
delle relazioni tra l'ordinamento statale e quello delle autonomie;
ed inoltre se la denunciata irrazionalità intrinseca di questa
disposizione non risulti lesiva anche dell'art. 117, secondo comma,
almeno nella parte in cui autodefinisce come «norme a tutela della
concorrenza» disposizioni indeterminate e indeterminabili.
Passiamo ora all'esame delle singole norme, esame che consente di
tradurre questa prima considerazione generale in specifiche censure.
I) Generale illegittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate in quanto disciplinano con legge ordinaria materia già
disciplinata da norme di attuazione dello statuto, ed in difformità
da tali norme. Specifica illegittimità dei commi 484 e 492.
Come sopra accennato, sia l'abrogazione disposta dal comma 484
dell'art. 16 del d.lgs. n. 79/1999 (la previgente disciplina
generale) che faceva salve le speciali disposizioni per le province
autonome e demandava ad apposite norme di attuazione la disciplina
della materia, sia l'inclusione, disposta dal comma 492 anche delle
province autonome tra gli enti che entro novanta giorni «armonizzano
i propri ordinamenti alle norme dei commi da 483 a 491» inducono a
ritenere che la disciplina generale dettata dai commi da 482 a 492
intenda applicarsi anche in relazione alla Provincia autonoma di
Trento. Naturalmente, la presente impugnazione non avrebbe ragione di
essere qualora si dovesse ritenere che le norme statali, ed in
particolare la proroga delle concessioni in essere da esse disposta,
non sono destinate ad applicarsi nel territorio provinciale.
Invece, nella contraria ipotesi, con norma di semplice legge
ordinaria si vorrebbe alterare la disciplina disposta dalle norme di
attuazione e violare il sistema di competenze da esse stabilito, ed
eliminare le stesse norme di attuazione come necessario meccanismo di
raccordo fra normativa statale ed ordinamenti speciali.
È peraltro un punto fermo della giurisprudenza costituzionale e
della dottrina costituzionalistica che i decreti di attuazione degli
statuti speciali sono fonti primarie a competenza riservata; deve
ritenersi, quindi, del tutto illegittimo che lo Stato disciplini la
stessa materia - anche con effetto per la ricorrente provincia - con
legge ordinaria abroghi le disposizioni di legge che fanno espresso
rinvio alle norme di attuazione dello statuto e con legge ordinaria
disponga obblighi di adeguamento dell'ordinamento provinciale alla
disciplina generale. Ancora, può osservarsi che l'art. 16 del d.lgs.
n. 79/1999 è norma di natura programmatica e non costituisce fonte
di legittimazione delle norme di attuazione, che traggono la loro
legittimazione dall'art. 107 dello statuto; conseguentemente anche
per questo profilo la sua abrogazione appare di difficile
comprensione. In ogni caso, è da escludere che la legge ordinaria
possa avere effetti abrogativi sul d.P.R. n. 235/1977, che, per
quanto sopra si diceva, si pone in un rango più elevato nella
gerarchia delle fonti.
D'altronde, la riconduzione della disciplina di tutte le
concessioni idroelettriche nel quadro delle norme di attuazione si
giustifica pienamente, considerato l'inscindibile intreccio nella
materia, di interessi statali e interessi provinciali.
Si noti che gli interessi provinciali e la loro rilevanza sono
stati riconosciuti dallo stesso legislatore statale attraverso i vari
atti di attuazione dello statuto di specialità, di cui sopra si è
dato conto, nei quali alle province autonome sono state riconosciute
svariate funzioni.
D'altra parte, le derivazioni di acque per fini idroelettrici
coinvolgono essenziali interessi provinciali, corrispondenti a
materie e funzioni attribuite a vario titolo alla provincia stessa:
si pensi al demanio idrico, all'utilizzazione delle acque pubbliche,
all'insieme di competenze riconducibili all'ambiente e alla difesa
del suolo, alla gestione e uso del territorio, agli acquedotti e ai
lavori pubblici di interesse provinciale, alla produzione, trasporto
e distribuzione dell'energia, per la quale ultima basti citare la
sentenza di codesta Corte n. 383/2005. Per questa ragione la
«materia» costituisce un chiaro esempio di quel settore in cui vi è
convergenza e sovrapposizione di una pluralità di ambiti e di
interessi in larghissima parte attribuiti alla competenza
provinciale.
Da ciò l'esigenza primaria - come ripetutamente ricordato da
questa ecc.ma Corte - che la legislazione dello Stato vi intervenga
nell'attento rispetto del quadro statutario e delle sue norme di
attuazione dello Statuto, che costituiscono a loro volta
manifestazione ante litteram del principio di leale collaborazione:
ciò a maggiore ragione trattandosi, come nel caso presente, di
intervenire su materia già disciplinata dalle norme di attuazione,
che hanno provveduto al coordinamento tra la potestà statale e le
competenze provinciali.
Di qui l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate in quanto disciplinano con legge ordinaria materia già
disciplinata da norme di attuazione dello Statuto, ed in difformità
da tali norme. Un contrasto evidente vi è ad esempio con la
disposizione dell'art. 6 del d.P.R. n. 115/1973, come modificato dal
d.lgs. n. 463/1999, che prevede: che le derivazioni di acque,
comprese le grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo
idroelettrico, siano soggette alle previsioni del Piano generale per
l'utilizzazione delle acque pubbliche previsto dall'art. 14 dello
statuto e disciplinato dall'art. 8 del d.P.R. n. 381/1974 e con
l'art. 1-bis, inserito nel 1999, che disposta in materia di
concessioni di grandi derivazioni la delega dell'esercizio delle
funzioni statali alle province, prevede, altresì, all'interno del
complesso procedimento individuato per il rilascio delle concessioni,
che le concessioni di grande derivazione, ivi compresi i canoni
demaniali di concessione, siano disciplinati con legge provinciale
nel rispetto dei principi della legislazione statale e degli obblighi
statutari.
Sono poi illegittimi i commi 484 e 492, in quanto con semplice
legge ordinaria determinano l'applicazione della disciplina nella
Provincia di Trento e pongono alla provincia stessa doveri di
adeguamento normativo, addirittura riducendo a 90 giorni il termine
di adeguamento, quando in base al d.P.R. n. 266/1992 l'obbligo di
adeguamento delle leggi regionali e provinciali è stabilito in mesi
sei, con sua conseguente illegittimità anche sotto questo profilo.
II) Specifica illegittimità costituzionale delle disposizioni
che dispongono e disciplinano la proroga decennale delle concessioni.
a) Illegittimità intrinseca della proroga.
Il comma 485 dispone che «in relazione ai tempi di completamento
del processo di liberalizzazione e integrazione europea del mercato
interno dell'energia elettrica, anche per quanto riguarda la
definizione di principi comuni in materia di concorrenza e parità di
trattamento nella produzione idroelettrica, tutte le grandi
concessioni di derivazione idroelettrica, in corso alla data di
entrata in vigore della presente legge, sono prorogate di dieci anni
rispetto alle date di scadenza».
Ad avviso della ricorrente provincia, la disposizione risulta
illegittima e lesiva dei suoi interessi sotto diversi profili.
In primo luogo, la proroga risulta in contrasto con le procedure
di gara previste dalle norme di attuazione di cui al d.P.R. n. 235
del 1977, con particolare riferimento all'art. 1-bis. In particolare,
oltre a disporre con chiarezza la necessità di bandire le procedure
di gara all'ordinaria scadenza della concessione, tale disposizione
prevede il diritto della provincia di apprezzare l'esistenza di un
«prevalente interesse pubblico ad un diverso uso delle acque».
In secondo luogo, la proroga viola l'autonomia finanziaria
provinciale, privandola dei maggiori importi che deriverebbero
dall'affidamento delle concessioni - se non vi fossero altri
interessi pubblici prevalenti - alle migliori condizioni del mercato,
il cui conseguimento, nonostante il canone aggiuntivo, ovviamente
reso impossibile dalla proroga.
In terzo luogo, le disposizioni impugnate interferiscono con le
competenze provinciali in violazione di quella stessa regola che
secondo lo Stato dovrebbe fondare la sua competenza, cioè la regola
della tutela della concorrenza. È evidente infatti che, al di là
delle ambigue parole del comma (la proroga è disposta «in relazione
ai tempi di completamento del processo di liberalizzazione e
integrazione europea del mercato interno dell'energia elettrica»!) la
proroga per la propria intrinseca natura viola le regole di
concorrenza, impedendone il funzionamento.
In definitiva, appare palese che le tutela della concorrenza nel
settore idroelettrico invocata dalla Commissione è platealmente
negata dalle norme dello Stato, che la pospone di un lasso di tempo
notevolissimo, con grave danno tanto per la liberalizzazione del
settore, che per la programmazione economica della provincia, nonchè
in contrasto con le disposizioni comunitarie.
Che ciò avvenga in nome della «tutela della concorrenza» appare
persino provocatorio. Ad avviso della ricorrente provincia è
evidente che la potestà esclusiva dello Stato in materia di tutela
della concorrenza a termini dell'art. 117, secondo comma, lettera e)
Cost., non può essere esercitata per introdurre norme contrarie
all'instaurazione di mercati concorrenziali e alle politiche
comunitarie di liberalizzazione. E si noti che non si tratta affatto
soltanto di una questione europea - questione che pure è ovviamente
rilevante - dal momento che anche la concorrenza tra imprese
nazionali rimane ugualmente e contestualmente impedita.
Al di là di questo sul piano generale, va osservato che la
proroga si pone, nel caso di specie, nelle intenzioni dello Stato,
come deroga al principio della concorrenza concepito come
compensazione temporanea e limitata alla cancellazione della
preferenza accordata al concessionario uscente dal d.lgs. n. 79/1999.
Con una differenza sostanziale, però, rispetto alla situazione
vigente nella Provincia di Trento, a fronte della circostanza che nel
d.P.R. n. 235/1977, a differenza del d.lgs. n. 79/1999, le preferenze
da eliminare riguardano sia il concessionario uscente, che le aziende
degli Enti locali. Tuttavia, la deroga al principio di concorrenza
comunque verrebbe fatta operare indistintamente nel territorio
nazionale e nel territorio del Trentino Alto Adige/Su"dtirol, e ciò
del tutto ingiustificatamente e sostanzialmente a scapito delle
legittime aspettative degli enti locali di poter subentrare nella
gestione, se non in virtù della preferenza - che pure ad essi era
riconosciuta - in virtù almeno di procedure competitive di gara
finalmente attivate. Si tratta di garanzie date alle istituzioni del
Trentino in relazione al peculiare assetto degli interessi e quindi
delle competenze vigenti nella provincia autonoma, che si fonda
sull'attuazione di specifiche misure previste nel Pacchetto per il
Trentino.
Sia consentito qui ricordare - anche stante la connessione con il
giudizio di legittimità costituzionale della l.p. n. 17 del 2005,
già pendente davanti a codesta ecc.ma Corte costituzionale - che la
rilevata illegittimità della proroga delle concessioni si riflette
anche su quelle concessioni per le quali la legge provinciale n. 17
del 2005 ha già avviato le procedure di rinnovo, essendo esse in
scadenza al 31 dicembre 2005 (si ricorda, infatti, che in tale data
sono venuti a scadere i termini di tutte le concessioni rilasciate ad
Enel, sia nel Trentino che nell'Alto Adige, nonchè di quella
rilasciata ad Edison per gli impianti di S. Giustina che rappresenta
il più grande invaso artificiale del Trentino).
La legge provinciale n. 17 del 2005, infatti, tenendo conto sia
della mancata emanazione della nuova norma di attuazione statutaria,
sia dei contenuti dello schema del decreto legislativo di adeguamento
ai rilievi comunitari, fissa in modo trasparente rispetto a tutti gli
interessati le norme per lo svolgimento della procedura di confronto
concorrenziale, consentendo loro di presentare, entro il 31 dicembre
2005, le rispettive domande, disponendo di un quadro chiaro e
coerente delle norme procedurali a mente della quali sarebbero state
effettuate le istruttorie da parte della provincia.
La disciplina che la legge provinciale ha introdotto mira, quindi
a garantire la tutela della concorrenza, in conformità alle
osservazioni mosse dalla Commissione europea. Non così, invece, la
norma statale: essa, infatti, lungi da creare le condizioni di tutela
della concorrenza, mira al solo obiettivo di preservare gli interessi
del concessionario uscente, che si vede prorogata la concessione per
10 anni, in pratica sino al 31 dicembre 2020 (altri 10 anni rispetto
alla scadenza «naturale» del 31 dicembre 2010).
b) Illegittimità della proroga in relazione alle condizioni
alle quali è collegata.
Ugualmente illegittima appare la proroga con riferimento alle
condizioni alle quali essa è collegata.
Da una parte, infatti, il comma 487 collega la proroga automatica
in larga parte ad interventi di ammodernamento già compiuti,
evidentemente all'interno del quadro economico della precedente
concessione, attribuendo arbitrariamente ad essi rilevanza per il
mantenimento della concessione.
Peraltro, non può non sottolinearsi che anche per la parte in
cui questi «congrui interventi di ammodernamento degli impianti» non
siano già stati effettuati in passato, ma siano ancora da attuarsi,
manca qualsiasi riferimento all'ovvia esigenza che miglioramenti
delle «prestazioni ambientali» dell'impianto siano concordate con la
provincia, che nei settori ambientali interessati ha responsabilità
e competenza esclusiva.
c) Illegittimità specifica del comma 488 in quanto
disciplina le funzioni amministrative di controllo della sussistenza
delle condizioni per la proroga.
Anche il comma 488, secondo il quale «i titolari delle
concessioni, a pena di nullità della proroga, autocertificano entro
sei mesi dalle scadenze di cui ai commi precedenti l'entità degli
investimenti effettuati o in corso o deliberati e forniscono la
relativa documentazione», dando poi sei mesi alle amministrazioni
competenti per la verificare della congruità degli investimenti
autocertificati, viola le competenze legislative e amministrative
provinciali previste dalle citate norme di attuazione, ed in
particolare dall'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977, sia laddove
prevede gli adempimenti a carico dei concessionari, sia dove
stabilisce il termine entro il quale la provincia deve compiere le
proprie verifiche. Si tratta infatti di materia attinente
all'esercizio di funzioni amministrative provinciali e spettante
all'autonomia provinciale, anche a termini degli artt. 2 e 4 del
d.lgs. n. 266 del 1992 e dell'art. 1-bis, ultimo comma, seconda frase
del d.P.R. n. 235 del 1977 (secondo cui «le concessioni di grande
derivazione a scopo idroelettrico, ivi compresi i canoni demaniali di
concessione, sono disciplinati con legge provinciale nel rispetto dei
principi della legislazione statale e degli obblighi comunitari»).
d) Specifica illegittimità del comma 486, che prevede un
canone aggiuntivo e la destinazione delle risorse che ne derivano.
Il comma 486, che prevede un canone aggiuntivo, sovverte le
attuali regole statutarie sulle concessioni di derivazione
idroelettrica. Infatti, il demanio idrico è stato integralmente
trasferito alla potestà legislativa ed amministrativa della
provincia (si ricorda che il d.P.R. n. 115/1973, come modificato dal
d.lgs. n. 463/1999, ha disposto il trasferimento alle province dei
beni appartenenti al demanio idrico, comprese le aree fluviali, i
ghiacciai, i laghi, le opere idrauliche e i beni mobili e immobili
strumentali all'esercizio delle funzioni conferite relativamente al
demanio idrico, mentre il d.P.R. n. 381/1974 ha attribuito alle
province tutte le funzioni gestorie inerenti alla titolarità del
demanio idrico). Inoltre, la disciplina dei canoni è stata delegata
alla provincia dal comma 16 dell'art 1-bis del d.P.R. n. 235/1977;
oggi tale delega si intende assorbita nella potestà legislativa
derivante dall'art. 117 Cost., terzo comma e dall'art. l0 della legge
cost. n. 3/2001 e non vi è dubbio che ad essa spettino integralmente
i canoni relativi al demanio idrico trasferito.
La norma impugnata, invece, istituisce un canone aggiuntivo
unico, da corrispondere per soli quattro anni in relazione all'intera
durata della concessione, i cui importi affluiscono al bilancio dello
Stato per i 5/6, mentre per il restante sesto vengono direttamente
attribuiti ai «comuni interessati».
La norma resta indeterminata in molti suoi elementi, ma per un
unico profilo appare assolutamente chiara e, cioè, laddove
stabilisce che lo Stato si fa illegittimamente retribuire con un
canone - aggiuntivo rispetto a quelli già esistenti - per l'uso di
un bene del demanio provinciale, per l'illegittimo favore che viene
reso all'ente concessionario.
In relazione alla destinazione delle risorse risulta violato
anche l'art. 1-bis, ultimo comma, del d.P.R. n. 235 del 1977, secondo
il quale «i proventi derivanti dall'utilizzo delle acque pubbliche,
ivi compresi di canoni demaniali di concessione di grandi derivazioni
a scopo idroelettrico, spettano alla provincia competente per
territorio».
III) Specifica illegittimità costituzionale del comma 491, in
relazione alla autoqualificazione che esso effettua.
Il comma 491 afferma che «le disposizioni del presente articolo
costituiscono norme di competenza legislativa esclusiva statale ai
sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione
e attuano i principi comunitari resi nel parere motivato della
Commissione europea in data 4 gennaio 2004».
Ora, a parte la palese non corrispondenza delle disposizioni in
questione con i principi comunitari - che non richiedono certamente
proroghe delle concessioni in essere! - la norma risulta, ad avviso
della ricorrente provincia, illegittima in quanto «autoqualifica»
tali norme come norme di competenza esclusiva statale, mentre tale
qualificazione non può essere «imposta» dal legislatore, essendo un
dato oggettivo, soggetto ad accertamento e verifica da parte di
codesta ecc.ma Corte costituzionale.
Per la stessa ragione sono state dichiarate illegittime norme che
autoqualificavano insiemi di disposizioni quali «principi
fondamentali» della materia (cfr. ad esempio sent. 16 luglio 1991,
n. 349 e sent. Corte cost., 7 novembre 1995, n. 482).
Ciò a prescindere da ogni questione sullo stesso valore del
riparto di competenze tracciato dall'art. 117, secondo comma, in
relazione alle competenze statutarie della ricorrente provincia.

P. Q. M.
Chiede voglia codesta Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità delle disposizioni sopra indicate, nei
termini sopra esposti.
Padova-Bologna-Roma, addì 24 febbraio 2006
Prof. avv. Giandomenico Falcon - Prof. avv. Franco Mastragostino
- Avv. Luigi Manzi
06C0225