1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 154 SENTENZA 9 maggio - 4 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Concorso delle Regioni e delle Province autonome agli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2017-2019 - Determinazione del contributo aggiuntivo dovuto - Procedure per la definizione degli ambiti di riduzione di spesa e dei relativi importi - Finanziamento dei livelli essenziali di assistenza. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)» art. 1, commi 680, 681 e 682. - (T-170154) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
680, 681 e 682, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2016)», promossi dalla Provincia
autonoma di Bolzano, dalle Regioni autonome Sardegna e Friuli-Venezia
Giulia, dalla Regione siciliana, dalla Regione Veneto e dalla
Provincia autonoma di Trento, con ricorsi notificati il 26 febbraio-7
marzo 2016 (ricorso della Provincia autonoma di Bolzano), il 29
febbraio-7 marzo 2016 (ricorso della regione autonoma Sardegna), il
27-29 febbraio 2016 (ricorso della Regione Veneto) e il 29 febbraio
2016 (ricorsi della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, della
Regione siciliana e della Provincia autonoma di Trento), depositati
in cancelleria il 4 marzo 2016 (ricorso della Provincia autonoma di
Bolzano), il 7 marzo 2016 (ricorsi delle Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna), l'8 marzo 2016 (ricorsi della
Regione siciliana e della Regione Veneto) e il 10 marzo 2016 (ricorso
della Provincia autonoma di Trento) e rispettivamente iscritti ai nn.
10, 13, 14, 15, 17 e 20 del registro ricorsi 2016.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2017 il Giudice relatore
Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Renate von Guggenberg per la Provincia
autonoma di Bolzano, Massimo Luciani per la Regione autonoma
Sardegna, Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, Antonio Lazzara per la Regione siciliana, Luca Antonini e
Andrea Manzi per la Regione Veneto, Giandomenico Falcon e Andrea
Manzi per la Provincia autonoma di Trento, e l'avvocato dello Stato
Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il
26 febbraio-7 marzo 2016 e depositato il 4 marzo 2016 (reg. ric. n.
10 del 2016), ha impugnato, tra gli altri, l'art. 1, comma 680,
quarto periodo, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2016)».
1.1.- La ricorrente, in via generale, premette che la legge n.
208 del 2015, composta di un solo articolo, detta una serie di
disposizioni riferite direttamente alle Regioni a statuto speciale e
alle Province autonome di Trento e di Bolzano o comunque riferibili,
direttamente o indirettamente, alle stesse. Tuttavia, mentre parte di
queste disposizioni sarebbero state concordate con la Provincia
autonoma di Bolzano, secondo il procedimento delineato dall'art. 104
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), altre, invece, sarebbero state dettate
unilateralmente, senza la prescritta intesa tra il Governo e, per
quanto di rispettiva competenza, la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige e le due Province autonome.
Ricorda, ancora, la ricorrente che il comma 992 dell'art. 1 della
legge n. 208 del 2015 contiene una generale clausola di salvaguardia,
in base alla quale «[l]e disposizioni della presente legge sono
applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le disposizioni
dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con
riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3». Per
questo, in linea di principio, tale disposizione «dovrebbe risolvere
ogni questione, facendo della compatibilità con lo Statuto di
autonomia il punto di discrimine tra applicazione e non applicazione
delle disposizioni alla ricorrente Provincia». Secondo la ricorrente,
tuttavia, alcune disposizioni della legge n. 208 del 2015 sarebbero
certamente destinate ad applicarsi alla Provincia autonoma di
Bolzano, in quanto esse espressamente includono le Province autonome
di Trento e di Bolzano tra i propri destinatari, senza essere state
preventivamente concordate, oppure, in modo indiretto, sarebbero
destinate a produrre effetti nei confronti di queste ultime,
«vanificando così la predetta clausola di salvaguardia con la
propria formulazione testuale».
1.2.- La Provincia autonoma di Bolzano, per quanto di interesse
in questa sede, impugna l'art. 1, comma 680, quarto periodo, della
legge n. 208 del 2015.
1.2.1.- La ricorrente premette che il quarto periodo del comma
680 qui in esame violerebbe: gli artt. 79, 80, 81 e 104 dello statuto
speciale di autonomia, nonchè le correlative norme di attuazione
(contenute, quanto al titolo VI dello stesso statuto, negli artt. 17
e 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recante «Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale»); gli artt. 3 e 117,
terzo comma, della Costituzione; l'art. 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'art. 119 della Costituzione); il principio di leale
collaborazione, anche in relazione all'art. 120 Cost.
1.2.2.- La ricorrente ricostruisce il contenuto normativo del
citato comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, esponendo
che esso disciplina il concorso complessivo degli enti regionali agli
obiettivi di finanza pubblica, con un'apposita disposizione che
determina per le Regioni e per le Province autonome il contributo
dovuto, in conseguenza dell'adeguamento dei propri ordinamenti ai
principi di coordinamento della finanza pubblica contenuti nella
legge stessa e a valere sui risparmi derivanti dalle disposizioni ad
esse direttamente applicabili ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
Cost. Il contributo risulta pari a 3.980 milioni di euro per l'anno
2017 e a 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019.
La predetta norma demanda alle medesime Regioni e Province
autonome - in sede di autocoordinamento, da recepire con intesa in
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di
ciascun anno - la definizione degli ambiti e degli importi del
rispettivo contributo, e prevede, per il caso di mancata intesa, la
definizione unilaterale da parte del Presidente del Consiglio dei
ministri degli ambiti di spesa interessati e dei relativi importi -
tenendo anche conto della popolazione residente e del prodotto
interno lordo (PIL) - nonchè la rideterminazione dei livelli di
finanziamento degli ambiti individuati e delle modalità di
acquisizione delle risorse da parte dello Stato, considerando anche
le risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario
nazionale (art. 1, comma 680, primo e secondo periodo, della legge n.
208 del 2015).
La stessa disposizione, per le autonomie speciali, prevede che il
rispettivo contributo sia determinato previa intesa con ciascuna di
esse e, in particolare per le Province autonome e per la Regione
Trentino-Alto Adige, che l'applicazione della norma in esame avvenga
nel rispetto dell'accordo del 15 ottobre 2014, recepito con legge 23
dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)», in particolare con l'art. 1, commi da 406 a 413 (art. 1,
comma 680, terzo e quinto periodo, della legge n. 208 del 2015).
La medesima disposizione, infine, riferendosi nuovamente al
complesso degli enti regionali, ivi comprese espressamente anche le
Province autonome di Trento e di Bolzano, dispone che essi assicurino
il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza, come
eventualmente rideterminato ai sensi del medesimo comma 680 e dei
successivi commi da 681 a 684 della legge n. 208 del 2015, nonchè ai
sensi dei commi da 400 a 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014
(art. 1, comma 680, quarto periodo, della legge n. 280 del 2015).
1.2.3.- Ricorda la ricorrente che l'accordo del 15 ottobre 2014,
richiamato dal quinto periodo del comma 680 dell'art. 1 della legge
n. 208 del 2015, è il cosiddetto Patto di garanzia concluso tra le
Province autonome e lo Stato (ai sensi dell'art. 104 dello statuto
speciale), poi recepito con i commi da 406 a 413 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014, con i quali si è introdotta una nuova
regolazione dei rapporti finanziari tra tali enti, innovando la
relativa disciplina contenuta nello statuto speciale ed adeguando le
norme di attuazione statutaria in materia di «riserve all'erario»,
nonchè introducendo alcune altre norme di rango statutario in
materia finanziaria, in tal modo rivedendo l'Accordo di Milano
dell'anno 2009.
Secondo la ricorrente, il quarto periodo del comma 680 dell'art.
1 della legge n. 208 del 2015 sarebbe direttamente applicabile anche
alla Provincia autonoma di Bolzano, presentandosi, tuttavia, come
solo in parte compatibile con il relativo statuto speciale, come
modificato a seguito del Patto di garanzia sopra richiamato.
In particolare, sarebbe rispettoso di tale accordo il solo rinvio
ai commi da 406 a 413 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, che in
tal modo confermerebbe, tra l'altro, la misura dei contributi
assicurati rispettivamente dalle Province autonome e dalla Regione
Trentino-Alto Adige a titolo di concorso agli obiettivi di finanza
pubblica.
Si porrebbe, invece, in contrasto con il Patto di garanzia la
parte del quarto periodo del citato comma 680 che richiama i commi da
400 a 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, che mal si
raccorderebbe con la contestuale previsione del rispetto dell'accordo
del 15 ottobre 2014 (contenuta nel quinto periodo del medesimo comma
680).
Il contrasto con il «quadro statutario delle Province autonome»
sarebbe rinvenibile nelle disposizioni già contenute nei commi 400 e
404 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 - richiamate dal quarto
periodo del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 in
esame - che prevedono per il 2018 un contributo aggiuntivo di 21
milioni di euro a carico della Provincia autonoma di Trento e di 25
milioni di euro a carico di quella di Bolzano (comma 400), con il
correlativo obbligo di versarlo all'erario, in attesa dell'emanazione
delle apposite norme di attuazione previste dall'art. 27 della legge
n. 42 del 2009 (comma 404).
A giudizio della ricorrente, e «per le stesse ragioni», si
rileverebbe un'ulteriore incompatibilità con l'ordinamento
statutario provinciale anche nel richiamo del comma 417 dell'art. 1
della predetta legge n. 190 del 2014, che prevede la facoltà di
modificare mediante un apposito accordo, da sancire entro il 31
gennaio di ciascun anno in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, e da recepire in seguito con un apposito decreto
ministeriale, gli importi del contributo aggiuntivo in questione
(indicati nella tabella di cui al comma 400), rispettivamente dovuti
dalle singole autonomie speciali, con invarianza di concorso
complessivo.
Analogo contrasto si ravviserebbe anche nel rinvio ai commi 415 e
416 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, che estendono
all'annualità 2018 la disciplina già contenuta nelle leggi di
stabilità per il 2013 e per il 2014, relativa all'obiettivo da
concordare per il concorso agli obiettivi di finanza pubblica da
parte delle autonomie speciali, rispettivamente previsto: dai commi
454 e 455 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2013)», come modificati dal comma
415 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014; e dal comma 526
dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2014)», come modificato dal comma
416 dell'art. l della legge n. 190 del 2014. A giudizio della
ricorrente, poichè i predetti commi 415 e 416 non sono stati
concordati ai sensi dell'art. 104 dello statuto speciale della
Provincia autonoma di Bolzano (come invece previsto dal comma 406
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 per i successivi commi da 407
a 413), essi si collocherebbero «sostanzialmente al di fuori del
Patto di Garanzia concluso tra lo Stato e le Province autonome nel
2014, che disciplina i rapporti finanziari tra i predetti enti anche
con riferimento all'anno 2018 ed in modo dichiaratamente esaustivo».
A parere della ricorrente, i commi 400, 404, 415, 416 e 417
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, non essendo fondati sulla
preventiva intesa tra lo Stato e le Province autonome ai sensi del
citato art. 104 dello statuto speciale, rivestirebbero il carattere
di mera legge ordinaria e, dunque, sarebbero privi delle
«caratteristiche sostanziali e formali richieste per definire i
rapporti finanziari intercorrenti tra i predetti enti». La Provincia
autonoma di Bolzano ha ricordato che, nonostante formale richiesta di
modifica delle norme contestate, le stesse «non sono state modificate
nel corso del 2015, per essere ora richiamate nel contesto delle
disposizioni contenute nel comma 680».
Tali disposizioni, sempre a giudizio della ricorrente, sarebbero
contrastanti «con norme di carattere statutario e di attuazione
statutaria».
In particolare, i commi 400 e 404 dell'art. 1 della legge n. 190
del 2014, lo sarebbero nella parte in cui impongono alle autonomie
speciali un contributo aggiuntivo alla finanza pubblica per ciascuno
degli anni dal 2015 al 2018; l'art. 1, comma 417, della legge n. 190
del 2014, lo sarebbe nella parte in cui prevede la facoltà di
modificare, mediante un apposito accordo, da sancire entro il 31
gennaio di ciascun anno, gli importi del contributo aggiuntivo in
questione, con invarianza di concorso complessivo.
Le citate disposizioni statali non sarebbero compatibili con la
nuova disciplina che regola i rapporti finanziari tra lo Stato e le
Province autonome, approvata ai sensi dell'art. 104 dello statuto
speciale, sulla base dell'accordo del 15 ottobre 2014 (recepito nei
commi da 406 a 413 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014). Infatti,
tale disciplina - contenuta nei commi 4 e 4-bis dell'art. 79 dello
statuto speciale, come rispettivamente sostituito e aggiunto a norma
del numero 3), della lettera e), del comma 407 dell'art. 1, della
stessa legge n. 190 del 2014 - dispone che non sono applicabili,
nelle Province autonome, norme statali che prevedono obblighi, oneri,
accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati,
ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilità interno, diversi
da quelli previsti dal Titolo VI dello statuto di autonomia dedicato
ai rapporti finanziari con lo Stato.
In definitiva, secondo la ricorrente, laddove si ritenesse che il
contributo previsto (dai commi 400 e 404 dell'art. 1 della legge n.
190 del 2014), con efficacia dal 2018, sia aggiuntivo rispetto a
quello onnicomprensivo concordato con il cosiddetto Patto di garanzia
del 2014, la disposizione di cui al quarto periodo del comma 680 -
alla luce della previsione del successivo quinto periodo, che
definisce specificamente solo per la Regione Trentino-Alto Adige e
per le Province autonome la misura dei loro concorsi finanziari nel
rispetto degli accordi intervenuti con il Governo nel 2014 - sarebbe
illegittima nella parte in cui, contestualmente, ribadisce, anche per
le Province autonome, l'obbligo di assicurare il finanziamento dei
livelli essenziali di assistenza ai sensi dei citati commi 400, 404,
415, 416 e 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014.
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel
giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.
In primo luogo, il resistente ha evidenziato che la legge n. 208
del 2015 contiene una disposizione di chiusura che consentirebbe di
ritenere privi di fondamento i dubbi di costituzionalità avanzati
dalla Provincia ricorrente: il comma 992 dell'art. 1, infatti,
prevede espressamente che «[l]e disposizioni della presente legge
sono applicabili alle regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le disposizioni
dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con
riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3». Ne
deriverebbe che la disciplina contenuta nei commi oggetto di ricorso
non potrebbe essere applicata nella Provincia autonoma di Bolzano
laddove incompatibile con il relativo statuto speciale, nell'ottica
propria delle cosiddette «clausole di salvaguardia» (al cui novero
l'Avvocatura generale dello Stato ascrive la disposizione
richiamata), finalizzate appunto alla tutela delle prerogative
statutarie delle Regioni e delle Province ad autonomia speciale.
Viene, a tal proposito, richiamata la giurisprudenza costituzionale,
secondo cui, in presenza di una clausola di salvaguardia, la
questione di legittimità costituzionale deve comunque essere
dichiarata non fondata perchè, nel caso in cui il contrasto non
sussista, ovviamente non vi è alcuna violazione della normativa
statutaria mentre, nel caso in cui il contrasto sussista, la clausola
di salvaguardia comunque impedisce l'applicabilità della normativa
censurata (sono indicate le sentenze n. 215 del 2013 e n. 241 del
2012).
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che il
ricorso dell'amministrazione provinciale di Bolzano parrebbe, in
realtà, volto a contestare le precedenti disposizioni della legge n.
190 del 2014 (e segnatamente i commi 400, 404, 415, 416 e 417
dell'art. 1), che in passato non erano state invece tempestivamente
censurate dalla ricorrente e che vengono «meramente richiamate» dalla
legge di stabilità per l'anno 2016, sicchè la relativa impugnazione
dovrebbe essere dichiarata inammissibile per decorso del termine
previsto dall'art.127 Cost.
In ogni caso, a giudizio del resistente, la Provincia autonoma
ricorrente si sarebbe limitata a contestare il modus procedendi
(ossia la mancata preventiva intesa tra lo Stato e le Province
autonome interessate), senza considerare che le diposizioni impugnate
richiamano espressamente le procedure partecipative previste
dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e che il contributo ai saldi
di finanza pubblica, già richiesto alle Regioni a statuto speciale e
alle Province autonome dalla citata legge n. 190 del 2014, può
essere oggetto di modifica mediante accordo da sancire in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano.
Infine, sempre secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le
regole e le modalità volte alla razionalizzazione e riduzione della
spesa pubblica costituirebbero piena attuazione del coordinamento
della finanza pubblica, nè verrebbero in rilievo norme di dettaglio,
«lesive dell'autonomia di cui godono le Regioni», essendo previsto
che siano le Regioni stesse, in sede di autocoordinamento, ad
individuare le modalità di realizzazione del contributo, vale a dire
gli ambiti di spesa da incidere e i relativi importi, nel rispetto
del livelli essenziali di assistenza. Sarebbero così privilegiate le
«fasi dialogiche», in una «dimensione collegiale improntata alla
leale collaborazione», tanto che la determinazione unilaterale (da
parte del Governo) sarebbe concepita come rimedio ultimo per
assicurare il rispetto dei vincoli europei connessi alla manovra di
bilancio.
1.4.- In prossimità dell'udienza pubblica fissata per la
discussione del ricorso, le parti hanno depositato memorie, con le
quali hanno ribadito e sviluppato le argomentazioni contenute negli
atti precedenti.
2.- La Regione autonoma Sardegna, con ricorso notificato il 29
febbraio-7 marzo 2016 e depositato il 7 marzo 2016 (reg. ric. n. 13
del 2016), ha impugnato, tra gli altri, l'art. 1, comma 680, della
legge n. 208 del 2015.
2.1.- La ricorrente, dopo aver richiamato il contenuto normativo
del comma 680 (già illustrato al precedente punto 1.2.2.), ne ha
sostenuto la contrarieta': agli artt. 7, 8, 54 e 56 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna); agli artt. 3, 5, 24, 81, sesto comma, 116, 117, terzo
comma, 119 e 136 Cost.; all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848 (d'ora innanzi: CEDU); all'art. 9 della legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della
Costituzione), anche in riferimento all'art. 4 dell'accordo tra il
Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione autonoma Sardegna
in materia di finanza pubblica, sottoscritto in data 21 luglio 2014 e
recepito dall'art. 42, commi da 9 a 12, del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri,
la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive),
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164.
2.1.1.- Secondo la Regione autonoma Sardegna, il contributo alla
finanza pubblica delle Regioni e delle Province autonome, per il
triennio 2017-2019, impone un sacrificio economico finanziario
particolarmente elevato, per un importo che non può essere
modificato dalle Regioni e dalle Province autonome, chiamate solo
alla ripartizione tra di esse tramite un'intesa recettiva delle
determinazioni assunte dalle autonomie territoriali «in sede di
autocoordinamento», salvo, in caso di inerzia, il potere statale di
effettuare unilateralmente il riparto.
L'ultimo periodo del comma impugnato, inoltre, detterebbe
«disposizioni di favore» per la sola Regione autonoma Trentino-Alto
Adige e per le due Province autonome di Trento e Bolzano, prevedendo
l'applicazione della normativa in esame «nel rispetto dell'Accordo
sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre
2014, e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190».
2.1.2.- La Regione autonoma Sardegna ricorda di aver stipulato,
in data 21 luglio 2014, un analogo accordo con lo Stato, per
disciplinare i rapporti economici e finanziari tra Stato e Regione,
all'interno della cornice normativa dettata dagli artt. 7 e 8 dello
statuto speciale, e sulla base delle indicazioni fornite dalla stessa
Corte costituzionale, che avrebbe sempre sollecitato le parti a
seguire il metodo pattizio per la regolamentazione dei reciproci
rapporti finanziari, in modo «congruente con le norme statutarie
della Regione, ed in particolare con l'art. 8 dello statuto» (vengono
citate le sentenze n. 155 del 2015, n. 95 del 2013 e n. 118 del
2012).
Nella ricostruzione operata dalla ricorrente, l'art. 3
dell'accordo stipulato in data 21 luglio 2014 stabilisce che la
Regione autonoma Sardegna, a partire dal 2015, partecipa al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso il
rispetto del principio di equilibrio di bilancio, ai sensi dell'art.
9 della legge n. 243 del 2012, a fronte dell'impegno assunto dallo
Stato di rideterminare i contributi di finanza pubblica a carico
della Regione Sardegna già disposti dalla legislazione vigente per
l'anno 2014, i quali costituirebbero «la base per la determinazione
dell'obiettivo del patto di stabilità anche per gli anni
successivi».
Alcune clausole dell'accordo, evidenzia ancora la ricorrente,
sono state recepite nei commi da 9 a 12 dell'art. 42 del d.l. n. 133
del 2014, come convertito.
Il comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015
stravolgerebbe «le chiarissime clausole di quell'accordo tra lo Stato
e la Regione», in quanto: avrebbe imposto nuovi contributi alla
finanza pubblica a carico della Regione autonoma Sardegna, senza far
precedere tale imposizione da una regolazione pattizia tra lo Stato e
la Regione; avrebbe imposto alla Regione Sardegna di conseguire
risparmi di spesa in settori che sono definiti, non in via autonoma
dalla Regione medesima, bensì con decisione assunta dalle altre
Regioni e Province autonome (le quali, in tal modo, acquistano titolo
«per ingerirsi nelle determinazioni di bilancio della Regione
Autonoma della Sardegna») o, in caso di inerzia, direttamente dallo
Stato; recando una clausola di salvaguardia del solo accordo
stipulato tra lo Stato e la Regione Trentino-Alto Adige e le Province
autonome di Trento e Bolzano, avrebbe non solo violato l'accordo
stipulato dallo Stato con la Regione autonoma Sardegna, ma anche
derogato alle previsioni di cui ai commi da 9 a 12 dell'art. 42 del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito, e, in particolare, il comma 10
(in cui era stata trasposta la clausola di cui all'art. 3 del
predetto accordo del 2014), secondo cui la Regione autonoma Sardegna
garantisce l'equilibrio del proprio bilancio ai sensi dell'art. 9
della legge n. 243 del 2012.
2.1.3.- Il quadro normativo così tratteggiato sarebbe, a
giudizio della ricorrente, contrastante con la giurisprudenza
costituzionale «maturata sulla questione».
In particolare, nella sentenza n. 19 del 2015, la Corte
costituzionale avrebbe affermato che la determinazione unilaterale
preventiva del contributo delle autonomie speciali alla manovra, per
essere conforme a Costituzione, dovrebbe lasciare un «margine di
negoziabilita'» alle Regioni autonome, margine che non potrebbe
limitarsi (come, invece, accadrebbe nel caso di specie) «ad una
rimodulazione interna tra le varie componenti presenti nella citata
tabella relative alle diverse autonomie speciali, con obbligo di
integrale compensazione tra variazioni attive e passive», poichè
«ogni margine di accordo comportante un miglioramento individuale
dovrebbe essere compensato da un acquiescente reciproco aggravio di
altro ente, difficilmente realizzabile», sicchè «il meccanismo
normativo [...] sarebbe sostanzialmente svuotato dalla prevedibile
indisponibilità di tutti gli enti interessati ad accollarsi l'onere
dei miglioramenti destinati ad altri e, conseguentemente, sarebbe
lesivo del principio di leale collaborazione e dell'autonomia
finanziaria regionale».
Nella successiva sentenza n. 82 del 2015, nel vagliare la
legittimità di un contributo straordinario al risanamento della
finanza pubblica, imposto alle sole autonomie speciali e da attuare
con le procedure previste dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e,
dunque, secondo il metodo pattizio, la Corte costituzionale avrebbe
confermato la necessità di intraprendere la via dell'accordo, in
quanto espressione di un criterio generale che governa i rapporti
finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali, in base al principio
di leale collaborazione: a giudizio della ricorrente, in quel caso la
Corte costituzionale avrebbe dichiarato legittimo «il contributo
straordinario di finanza pubblica facendo leva sulla circostanza che
esso poteva essere rimodulato, anche ex post, attraverso le procedure
pattizie, specificamente indicate dalla disposizione impugnata,
sicchè le imposizioni statali dovevano considerarsi solamente
temporanee, valide fino all'adozione delle norme di attuazione dei
rispettivi statuti».
2.1.4.- Tanto premesso, nella prospettazione della ricorrente
risulterebbe in primo luogo violato il principio di leale
collaborazione tra Stato e Regione autonoma Sardegna, di cui agli
artt. 5 e 117 Cost. Il legislatore statale avrebbe infatti
disciplinato lo svolgimento dei rapporti economico-finanziari tra
Stato e Regione autonoma Sardegna «senza prevedere i necessari e
doverosi meccanismi di interlocuzione e di attuazione del principio
consensualistico», non essendo previsto alcun accordo idoneo a
«superare le rigidità della fissazione unilaterale del contributo di
finanza pubblica a carico delle Regioni a statuto speciale». Queste
ultime verrebbero, anzi, esplicitamente ed inequivocabilmente
equiparate alle Regioni ordinarie, in quanto l'intesa sul riparto del
contributo deve essere adottata con accordo fra tutte le Regioni e
Province autonome e, comunque, non può «rideterminare (anche ex
post) il volume del contributo imposto alle Regioni a statuto
speciale». Neppure la previsione dell'intesa con ciascuna autonomia
speciale, contenuta nel terzo periodo del comma impugnato, potrebbe
rendere quest'ultimo compatibile con i parametri costituzionali
evocati, dal momento che «[t]ale ulteriore intesa» con le singole
autonomie speciali, non solo escluderebbe qualsiasi rideterminazione
del quantum del contributo imposto all'intero «comparto» delle
Regioni e Province autonome, ma sarebbe anche condizionata dalla
generale «intesa in autocoordinamento» adottata da tutte le Regioni.
2.1.5.- In secondo luogo, risulterebbero violati,
contestualmente, ancora il principio di leale collaborazione,
l'autonomia economico-finanziaria della Regione tutelata dagli artt.
116, 117 e 119 Cost. e dagli artt. 7 e 8 dello statuto, nonchè
l'art. 3 Cost.
La lesione lamentata deriverebbe dalla salvaguardia del solo
accordo stipulato tra Stato e Regione autonoma Trentino-Alto Adige e
Province autonome di Trento e Bolzano, con totale pretermissione
dell'analogo accordo stipulato tra lo Stato e la Regione autonoma
Sardegna in data 21 luglio 2014, sicchè sarebbe «manifestamente
ingiustificato il trattamento differenziato (e deteriore) della
Sardegna rispetto alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province
Autonome di Trento e Bolzano», anche alla luce del fatto che l'art.
116 Cost. riconosce l'autonomia differenziata di tutte le Regioni a
statuto speciale, e non solo di alcune di esse.
2.1.6.- Gli artt. 5, 117 e 119 Cost., unitamente agli artt. 7 e 8
dello statuto speciale, che tutelano l'autonomia
economico-finanziaria della Regione e impongono, nei rapporti
economico-finanziari, il «paradigma della leale cooperazione»,
sarebbero ulteriormente violati anche sotto un altro profilo,
strettamente connesso al principio di ragionevolezza di cui all'art.
3 Cost., per il fatto che il legislatore statale, intervenuto
successivamente alla stipula degli accordi di finanza pubblica del
2014, ne avrebbe espressamente violato le clausole, peraltro senza
prevedere un meccanismo adeguato di recupero, anche ex post, della
leale cooperazione nei rapporti economico-finanziari, in tal modo
calpestando «le clausole di un accordo faticosamente raggiunto tra la
Regione e lo Stato» e che aveva risolto in forma consensuale un
risalente contenzioso innanzi alla Corte costituzionale.
2.1.7.- Il comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015
sarebbe in contrasto anche con l'art. 9 della legge «rinforzata» n.
243 del 2012, emanata in attuazione del sesto comma dell'art. 81
Cost., per dettare specifiche previsioni sull'equilibrio dei bilanci
delle Regioni e degli enti locali, ma, quanto alle autonomie
speciali, compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con
le relative norme di attuazione, con rimessione, dunque, ancora una
volta al principio consensualistico della definizione dei criteri di
«equilibrio» dei bilanci delle autonomie speciali.
Avendo lo Stato e la Regione autonoma Sardegna, proprio in
ossequio a tale precetto, consensualmente disciplinato le modalità
con le quali il principio dell'equilibrio di bilancio si applica alla
Regione medesima, altri oneri che si sottraessero alla determinazione
consensuale delle parti risulterebbero in violazione dell'accordo del
21 luglio 2014, e, per l'effetto, anche dell'art. 9, comma 6, della
legge n. 243 del 2012 e dello stesso art. 81 Cost., di cui le
disposizioni della suddetta legge «rinforzata» sono «immediato
svolgimento». Ne deriverebbe, ancora, la lesione dell'autonomia
economico-finanziaria della Regione Sardegna, garantita dagli artt. 7
e 8 dello statuto e dagli artt. 117 e 119 Cost.
2.1.8.- Secondo la Regione autonoma Sardegna, l'incompatibilità
del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, con il
contenuto dell'accordo del 21 luglio 2014, violerebbe anche le
disposizioni di cui all'art. 42, commi da 9 a 12, del d.l. n. 133 del
2014, come convertito. Tali disposizioni impedirebbero al legislatore
statale, in assenza di preventiva intesa con la Regione, di abrogare,
modificare o comunque derogare le disposizioni del d.l. n. 133 del
2014, come convertito, che quell'accordo avevano appunto recepito e
che, pur non essendo state formalmente inserite nello statuto della
Regione o nelle norme di attuazione, sarebbero ugualmente espressione
del principio consensualistico cui sono soggetti i rapporti
economico-finanziari tra lo Stato e la Regione ricorrente: principio
che sarebbe, a sua volta, sancito dagli artt. 54, quinto comma, e 56
dello statuto, nonchè dall'art. 9 della legge «rinforzata» n. 243
del 2012, anche in relazione, ancora una volta, agli artt. 7 e 8
dello statuto e 117 e 119 Cost., che tutelano l'autonomia finanziaria
della Regione.
2.1.9.- A giudizio della ricorrente, le sentenze con le quali la
Corte costituzionale ha scrutinato le vertenze insorte tra lo Stato e
la Regione autonoma Sardegna a causa della mancata esecuzione, da
parte statale, della riforma del regime delle entrate regionali di
cui all'art. 8 dello statuto (sono richiamate le sentenze n. 95 del
2013, n. 118 e n. 99 del 2012), avrebbero «accertato e dichiarato che
lo Stato aveva e ha un preciso e specifico obbligo giuridico di
definire consensualmente con la Regione il regime dei loro rapporti
economico-finanziari». Ciò sarebbe stato riconosciuto dallo stesso
legislatore statale con l'emanazione dell'art. 11, comma 5-bis, del
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il
pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il
riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonchè in materia
di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64. Con la richiamata
disposizione, infatti, era stato imposto l'obbligo di concordare con
la Regione autonoma Sardegna, nel rispetto dei saldi di finanza
pubblica, e con le procedure di cui all'art. 27 della legge n. 42 del
2009, le modifiche da apportare al patto di stabilità interno per la
medesima Regione. In tal modo, sarebbe stata riconosciuta «la forza
del giudicato costituzionale», che imponeva un preciso obbligo
giuridico, «al quale lo Stato non può sottrarsi». Sicchè, una volta
concluso l'accordo in data 21 luglio 2014, non sarebbe possibile
violarne le clausole: avendo invece il comma 680 imposto nuovi
contributi di finanza pubblica, non concordati, vi sarebbe violazione
del giudicato costituzionale, e, dunque, dell'art. 136 Cost.
2.1.10.- Risulterebbe, inoltre, violato anche il principio del
legittimo affidamento, che trova riconoscimento di rango
costituzionale ai sensi dell'art. 3 Cost. nonchè, per il tramite
dell'art. 117, primo comma, Cost., degli artt. 6 e 13 della CEDU. Si
tratterebbe di «principio connaturato allo Stato di diritto»,
applicabile anche ai rapporti tra Stato e Regioni, che devono
ispirarsi alla leale collaborazione tra le parti (viene citata la
sentenza n. 207 del 2011). In particolare, in capo alla Regione
ricorrente, sarebbe sorto «un affidamento legittimo sulla stabilità
del quadro di regolamentazione dei rapporti economici con lo Stato»,
indotto in ragione: delle disposizioni statutarie e costituzionali
che fissano il principio consensualistico nei rapporti tra Stato e
Regione autonoma Sardegna; del giudicato costituzionale relativo
all'obbligo di addivenire ad un complessivo accordo di finanza
pubblica con la Regione, poi riconosciuto dallo Stato con la
disposizione di cui all'art. 11, comma 5-bis, del d.l. n. 35 del
2013, come convertito; della conseguente stipula dell'accordo di
finanza pubblica del 21 luglio 2014; del recepimento delle clausole
dell'accordo nell'art. 42 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito,
che, invece, sarebbe stato «inopinatamente sovvertito dal legislatore
statale», proprio con la disposizione impugnata, ancora una volta in
contrasto con l'autonomia economico-finanziaria della Regione,
tutelata dagli artt. 7 e 8 dello statuto e dagli artt. 117 e 119
Cost.
Secondo la ricorrente, la Corte europea dei diritti dell'uomo
avrebbe più volte affermato che gli artt. 6 e 13 della CEDU
proteggono il legittimo affidamento dei soggetti di diritto, che può
essere compresso solo a fronte di imperative ragioni di interesse
generale, tra le quali non rientrerebbe «l'ottenimento di un mero
beneficio economico per la finanza pubblica», che costituirebbe,
invece, «l'unica ragione giustificatrice del comma impugnato».
2.1.11.- La Regione autonoma Sardegna evidenzia anche di non aver
mai dubitato della validità, della stabilità e della cogenza
dell'accordo del 21 luglio 2014. Sottolinea che, proprio in
adempimento degli obblighi con esso assunti, «ha ritirato un gran
numero di impugnazioni già proposte», non solo innanzi alla Corte
costituzionale, sicchè risulterebbe inciso anche il proprio diritto
di difesa in giudizio, tutelato dall'art. 24 Cost.
2.1.12.- Secondo la ricorrente, ancora, «per consolidata
giurisprudenza costituzionale» (sono richiamate le sentenze n. 82 e
n. 19 del 2015), lo Stato potrebbe imporre risparmi di spesa alle
Regioni, purchè l'ambito all'interno del quale ottenere tali
risparmi sia individuato autonomamente da ciascuna di esse. Invece,
in base alla norma impugnata, non solo la Regione autonoma Sardegna
«si trova vincolata dalla volontà anche delle altre Regioni e
Province autonome», ma, in mancanza del previsto autocoordinamento,
sarebbe «consegnata alle arbitrarie determinazioni del Presidente del
Consiglio», con conseguente violazione della propria autonomia
economico-finanziaria e, di conseguenza, degli artt. 7 e 8 dello
statuto e degli artt. 117 e 119 Cost.
2.1.13.- La Regione autonoma Sardegna ricorda che lo Stato può
imporre in via autoritativa contributi straordinari di finanza
pubblica alle Regioni ordinarie e alle autonomie speciali, ma solo
per un periodo di tempo limitato e ragionevole (sono richiamate le
sentenze n. 193 e n. 148 del 2012, n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010)
e purchè siano posti solo obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica, senza prevedere in modo esaustivo strumenti o modalità per
il perseguimento di essi. Ove tale limite non fosse rispettato, il
contributo di finanza pubblica imposto alle Regioni costituirebbe
disposizione «di dettaglio», in una materia affidata alla competenza
legislativa concorrente, esorbitando dall'ambito di competenza
riconosciuto al legislatore statale. Nel caso in esame, osserva la
Regione ricorrente, il contributo di finanza pubblica è previsto per
un solo triennio, sicchè esso sembrerebbe compatibile con l'obbligo
di «temporaneita'» del prelievo, se non fosse per la circostanza che
(tutte) le Regioni «sono sottoposte da diversi anni a contributi di
finanza pubblica sempre crescenti, alcuni dei quali imposti non in
via temporanea, bensì senza limiti di tempo», sicchè il contributo
di cui al comma 680 della legge n. 208 del 2015 «elude l'obbligo di
temporaneità delle misure restrittive di finanza pubblica»,
ponendosi in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., e con gli
artt. 7 e 8 dello statuto, che tutelano l'autonomia finanziaria della
Regione autonoma Sardegna.
2.1.14.- Infine, a parere della ricorrente, la norma impugnata
sarebbe illegittima anche in rapporto alla giurisprudenza
costituzionale secondo la quale il legislatore statale può imporre,
tramite contributi di finanza pubblica o riduzioni di risorse in
entrata, un sacrificio economico ad una Regione, «purchè non tale da
rendere impossibile lo svolgimento delle sue funzioni» (sono
richiamate le sentenze n. 155 del 2015 e n. 138 del 1999). Nel caso
della Regione autonoma Sardegna, la condizione di «impossibilità di
svolgimento delle funzioni» attribuite dalla Costituzione, dallo
statuto e dalla legge sarebbe stata «specificamente riconosciuta dal
legislatore statale, dall'Amministrazione statale, dalla Corte dei
conti e da[lla] Ecc.ma Corte costituzionale», la quale ultima
l'avrebbe già esaminata nelle sentenze n. 95 del 2013 e n. 99 e n.
118 del 2012, di cui la ricorrente ha ripercorso i passaggi
argomentativi relativi alla censurata inerzia dello Stato nel dare
esecuzione alle previsioni di cui all'art. 8 dello statuto speciale,
che aveva (all'epoca) generato una «emergenza finanziaria».
Con l'accordo del 21 luglio 2014, lo Stato, nella prospettazione
regionale, aveva «finalmente» riconosciuto alla Regione autonoma
Sardegna gli «spazi» finanziari necessari per lo svolgimento delle
sue funzioni pubbliche, sicchè la violazione delle clausole di
quell'accordo avrebbe riportato «nuovamente la Regione ricorrente
nella precedente condizione, di non poter strutturalmente far fronte
al costo delle funzioni pubbliche che le sono state affidate dalla
Costituzione, dallo Statuto e dalla legge», con conseguente
violazione degli artt. 7 e 8 dello statuto e degli artt. 117 e 119
Cost., che riconoscono l'autonomia finanziaria della Regione.
2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel
giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato non fondato.
In primo luogo, il resistente ha evidenziato che la legge n. 208
del 2015 contiene una disposizione di chiusura - il già ricordato
comma 992 - che consentirebbe di ritenere privi di fondamento i dubbi
di costituzionalità avanzati dalla Regione ricorrente, poichè, in
base ad essa, la disciplina contenuta nel comma oggetto di ricorso
non potrebbe essere applicata nella Regione autonoma Sardegna,
laddove incompatibile con il relativo statuto speciale.
Nel merito, le difese spiegate dall'Avvocatura generale dello
Stato si riferiscono, in maggior parte, a censure avanzate con il
ricorso presentato dalla Regione Veneto (reg. ric. n. 17 del 2016)
contro le medesime disposizioni. L'unica difesa compatibile con una
delle (molteplici) censure proposte dalla Regione autonoma Sardegna
risulta essere quella concernente l'eccessiva misura della manovra,
alla quale l'Avvocatura generale dello Stato replica richiamando i
contenuti dell'accordo raggiunto in data 11 febbraio 2016, sulla
proposta regionale di determinazione della manovra, che consentirebbe
di ritenere «superata» la questione.
In linea generale, comunque, la difesa statale sostiene che le
regole e le modalità volte alla razionalizzazione e riduzione della
spesa pubblica costituirebbero piena attuazione del coordinamento
della finanza pubblica. Nè verrebbero in rilievo norme di dettaglio,
«lesive dell'autonomia di cui godono le regioni», essendo previsto
che siano le Regioni stesse, in sede di autocoordinamento, ad
individuare le modalità di realizzazione del contributo, vale a dire
gli ambiti di spesa sui quali incidere e i relativi importi, nel
rispetto dei livelli essenziali di assistenza. Sarebbero così
privilegiate le «fasi dialogiche», in una «dimensione collegiale
improntata alla leale collaborazione», tanto che la determinazione
unilaterale (da parte del Governo) sarebbe concepita come rimedio
ultimo per assicurare il rispetto dei vincoli europei connessi alla
manovra di bilancio.
Sostiene, inoltre, che la Regione ricorrente non avrebbe «in
alcun modo» dimostrato una riduzione delle proprie disponibilità
finanziarie tale da produrre uno squilibrio incompatibile con le
esigenze complessive della spesa regionale.
Richiama, infine, la sentenza n. 77 del 2015, con la quale la
Corte costituzionale, pur avendo riconosciuto che, in tema di
coordinamento della finanza pubblica, deve essere privilegiata la via
dell'accordo con gli enti ad autonomia speciale, avrebbe tuttavia
ammesso, in casi particolari, deroghe al principio pattizio da parte
del legislatore statale.
2.3.- In prossimità dell'udienza pubblica fissata per la
discussione del ricorso, le parti hanno depositato memorie, con le
quali hanno ribadito e sviluppato le argomentazioni contenute negli
atti precedenti.
In particolare, la Regione autonoma Sardegna, dopo aver
sottolineato l'incongruenza (rispetto alle argomentazioni poste a
base del ricorso) di alcune difese spiegate dall'Avvocatura generale
dello Stato, ha convenuto con quest'ultima sulla circostanza che, in
linea astratta, l'operatività della clausola di salvaguardia di cui
al comma 992 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 sarebbe
satisfattiva delle ragioni della ricorrente; ha, tuttavia, escluso
che essa possa in concreto essere applicata, atteso che il comma 680
impugnato contiene disposizioni specificamente riferite alle Regioni
e Province ad autonomia speciale.
Ha osservato, poi, che l'intesa raggiunta in data 11 febbraio
2016 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, non ha
riguardato direttamente il contributo richiesto alla Regione Sardegna
e non consente, perciò, di ritenere «superate» le questioni
sollevate. Ciò anche perchè, in data 14 aprile 2016, la medesima
Conferenza ha approvato un'ulteriore delibera (allegata alla memoria)
in cui si chiarisce che, in caso di rigetto del ricorso proposto
dalla regione Sardegna, quest'ultima sarebbe stata chiamata ad
accollarsi la propria quota (peraltro già determinata) del
contributo imposto all'intero settore regionale.
Ha, quindi, ribadito il contenuto della sua impugnativa,
aggiungendo che i contributi alla finanza pubblica, applicati dalle
precedenti manovre per il tramite del meccanismo degli
«accantonamenti», aggiungendosi al contributo imposto dalla
disposizione impugnata, si risolverebbero in riserva in favore
dell'erario di un gettito spettante alla ricorrente, con violazione
del regime consensualistico, in mancanza, peraltro, di alcuna
ragionevole giustificazione per derogare al principio dell'accordo.
Infine, a giudizio della Regione autonoma Sardegna, dopo
l'accordo stipulato in data 21 luglio 2014 con lo Stato, quest'ultimo
- che aveva concluso il patto dopo la redazione del Documento di
Finanza Pubblica (DEF), con proiezione triennale delle previsioni di
finanza pubblica - non avrebbe potuto derogare, per almeno un
triennio, alle clausole dell'accordo, «senza l'attivazione di
ulteriori meccanismi di cooperazione necessari per superare l'intesa
già raggiunta», pena la violazione, ancora, del principio di leale
collaborazione (viene richiamata la sentenza n. 58 del 2007).
3.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con ricorso
notificato il 29 febbraio e depositato il 7 marzo 2016 (reg. ric. n.
14 del 2016), ha impugnato, tra gli altri, l'art. 1, comma 680,
quarto e quinto periodo, della legge n. 208 del 2015.
3.1.- La ricorrente, dopo aver richiamato il contenuto normativo
del comma 680 (già illustrato al precedente punto 1.2.2.), ne ha
sostenuto - per la parte in cui «prevede a carico della Regione
Friuli-Venezia Giulia contributi alla finanza pubblica diversi da
quelli concordati o non concordati» - la contrarietà, per la parte
di ricorso qui esaminata: agli artt. 3, 5, 119 e 120 Cost.; agli
artt. 48, 49 e 50 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia); all'accordo
del 23 ottobre 2014 e all'art. 1, comma 512 (oltre ai commi ivi
richiamati), della legge n. 190 del 2014; all'art. 27 della legge n.
42 del 2009; all'art. 9 della legge n. 243 del 2012; all'autonomia
finanziaria e organizzativa regionale, al principio della certezza
delle entrate, e a quelli pattizio e di leale collaborazione.
3.2.- Secondo la ricorrente, in applicazione del comma 680
dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, la Regione Friuli-Venezia
Giulia si troverebbe a dover sopportare, oltre alla propria quota
degli oneri previsti dal primo periodo, gli oneri previsti dal quarto
periodo, in quanto i richiamati commi da 400 a 417 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014, comprendono - in particolare nella tabella di
cui al comma 400, richiamato anche dal comma 401 - consistenti
contribuzioni della Regione.
3.2.1.- L'impugnazione regionale si rivolge in primo luogo al
quarto periodo del citato comma 680, nella parte in cui esso richiede
alla Regione Friuli-Venezia Giulia contribuzioni non previste nel
protocollo d'intesa tra lo Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, stipulato in data 23 ottobre 2014, per la revisione del
protocollo del 29 ottobre 2010 e per la definizione dei rapporti
finanziari negli esercizi 2014-2017, o, comunque, contribuzioni per
annualità successive al 2017, non concordate.
Tale quarto periodo del comma 680, a giudizio della ricorrente,
violerebbe il principio pattizio, che governa i rapporti finanziari
tra lo Stato e le autonomie speciali, e che la giurisprudenza
costituzionale farebbe discendere dalle norme che prevedono procedure
concordate, sia per la revisione della parte finanziaria dello
statuto di autonomia, sia per l'adozione delle norme di attuazione,
trovando conferma nell'art. 27 della legge n. 42 del 2009. Siffatto
principio imporrebbe che le limitazioni alla piena disponibilità
delle risorse, che le norme statutarie assegnano alla Regione per il
regolare esercizio delle sue funzioni, in forza degli artt. 49 e
seguenti dello statuto, siano concordate mediante una negoziazione
basata sui principi di solidarietà e di leale collaborazione.
La Regione ricorrente ricorda che il protocollo d'intesa
stipulato nel 2014 è proprio ispirato a tali principi e chiaramente
individua le regole destinate a disciplinare i rapporti finanziari
tra la Regione Friuli-Venezia Giulia e lo Stato nel periodo
2014-2017, impegnando le parti a rinegoziare, entro il 30 giugno
2017, il contenuto del protocollo d'intesa sottoscritto il 29 ottobre
2010, nella parte relativa al contributo a carico della Regione per
le annualità successive al 2017, nonchè a ridefinire, attraverso
nuove intese, il nuovo quadro delle relazioni finanziarie per il
successivo quadriennio.
Proprio a fronte di quanto concordato, la Regione Friuli-Venezia
Giulia ha rinunciato al contenzioso pendente davanti alla Corte
costituzionale in relazione a tutte le questioni finanziarie aperte,
maturando, in tal modo, ai sensi degli artt. 3 e 5 Cost., «un
legittimo affidamento alla stabilità di tali rapporti»: invece, la
statuizione unilaterale da parte statale di contribuzioni difformi da
quelle concordate (quali, appunto, quelle previste dal richiamo ai
commi 400 e 401 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014), o del tutto
non concordate, violerebbe «il quadro ordinamentale costituzionale
dei rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione Friuli-Venezia
Giulia» e «i principi e metodi di legislazione conformi alle esigenze
dell'autonomie prescritti dall'art. 5 Cost.».
La disposizione impugnata, di cui al quarto periodo del comma
680, sarebbe poi «affetta da specifica irragionevolezza, ancora in
violazione dell'art. 3 della Costituzione», dal momento che il
rispetto dei livelli essenziali di assistenza sarebbe già compreso
nella definizione e nel riparto del contributo previsto dal primo
periodo del comma 680, nè i richiamati (per le autonomie speciali)
commi da 400 a 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 prevedono
alcuna eventuale rideterminazione di tali livelli, sicchè il
«significato della disposizione e la reale destinazione dei fondi ai
quali i commi richiamati si riferiscono rimane indefinito», con
conseguente «complessiva incongruità della disposizione».
3.2.2.- In secondo luogo, l'impugnativa è diretta contro il
quinto periodo del citato comma 680, «non per quanto esso dice, ma
per quanto esso non dice», avendo omesso di stabilire che, anche in
relazione alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, l'attuazione
del comma 680 avviene nei termini dell'accordo stipulato con lo Stato
in data 23 ottobre 2014.
La disposizione impugnata costituisce attuazione del principio
consensuale, basato sulla solidarietà e sulla leale collaborazione,
con riferimento alle relazioni finanziarie tra lo Stato e le
autonomie della Regione Trentino-Alto Adige, sicchè, nel rispetto
del quadro costituzionale, il medesimo trattamento dovrebbe
riguardare le relazioni finanziarie tra la Regione Friuli-Venezia
Giulia e lo Stato e gli accordi da questi ultimi sottoscritti, e in
particolare il protocollo d'intesa stipulato in data 23 ottobre 2014,
con conseguente illegittimità costituzionale del quinto periodo del
comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui
non provvede in tal senso.
3.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel
giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato non fondato.
L'atto di costituzione, per la parte qui di interesse, ricalca
alla lettera i contenuti delle difese spiegate contro il ricorso
presentato dalla Regione autonoma Sardegna, illustrati al precedente
punto 2.2.
3.4.- In prossimità dell'udienza pubblica fissata per la
discussione del ricorso, le parti hanno depositato memorie, con le
quali hanno ribadito e sviluppato le argomentazioni contenute negli
atti precedenti.
In particolare, la Regione Friuli-Venezia Giulia, che ha
depositato anche ulteriore documentazione, dopo aver sottolineato
l'incongruenza (rispetto alle argomentazioni poste a base del
ricorso) di alcune difese spiegate dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha evidenziato che l'intesa dell'11 febbraio 2016 non ha
riguardato, direttamente, le Regioni a statuto speciale. Essa, in
realtà, per rendere effettivo il contributo imposto dal comma 680,
prevede la riduzione del Fondo sanitario nazionale - al quale la
Regione ricorrente non partecipa - con una clausola finale mediante
la quale la definizione della quota di contributo gravante sulle
autonomie speciali è stata demandata ad ulteriori intese da
concludere con lo Stato.
Ha, quindi, segnalato che i commi 392 e 394 dell'art. 1 della
legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019) - autonomamente impugnati con successivo ricorso - hanno,
in sostanza, confermato che una quota del contributo previsto
dall'impugnato comma 680 è posto a carico delle Regioni a statuto
speciale, secondo le procedure previste dall'intesa dell'11 febbraio
2016, ossia previa intesa con queste ultime, insufficiente, però, ad
escludere la violazione dell'accordo stipulato in data 23 ottobre
2014, per definire il complesso delle relazioni finanziarie tra lo
Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
4.- La Regione siciliana, con ricorso notificato il 29 febbraio e
depositato l'8 marzo 2016 (reg. ric. n. 15 del 2016), ha impugnato,
tra gli altri, l'art. 1, commi 680, 681 e 682, della legge n. 208 del
2015.
4.1.- La ricorrente, dopo aver richiamato il contenuto normativo
del comma 680 (già illustrato al precedente punto 1.2.2.), ha
aggiunto che, con i successivi commi 681 e 682, è stato «esteso al
2019 il contributo al contenimento della spesa pubblica già previsto
per le Regioni a statuto ordinario dal D.L. n. 66/2014», prevedendo
che le modalità di realizzazione dei risparmi così imposti siano
concordate in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
entro il 31 gennaio di ciascun anno.
Secondo la ricorrente, le norme impugnate avrebbero imposto alla
Regione siciliana ulteriori sacrifici, con «effetti negativi sul
bilancio regionale», introducendo «più di una misura di importo
ingente, che va a sommarsi alle già insostenibili riduzioni di
risorse subite dalla Regione negli ultimi anni»: in sostanza, il
comma 680, nel disporre un concorso alla finanza pubblica aggiuntivo
rispetto a quello previsto dalle precedenti manovre statali di
bilancio, graverebbe sul bilancio regionale in maniera tale da
impedirle lo svolgimento «delle proprie funzioni indispensabili».
4.2.- La ricorrente sottolinea, ancora, che, in base alle norme
impugnate, la Regione siciliana, insieme alla Valle d'Aosta ed al
Friuli-Venezia Giulia, deve assicurare il contributo alla finanza
pubblica «anche ai sensi dell'art. 1, commi da 400 a 417 della legge
n. 190 del 2014», sicchè sarebbe sottratto «unilateralmente e in
assenza delle condizioni per far luogo a riserva, gettito di
integrale spettanza regionale», in violazione degli artt. 36 dello
statuto della Regione siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio
1946 n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
2) e 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello
Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria).
4.3.- A giudizio della ricorrente, inoltre, il comma 681
prolungherebbe fino al 2019 il periodo di versamento del contributo
«come prescritto dal comma 6 dell'art. 46 del d.l. n. 66/2014»,
decurtando «unilateralmente gettito a questa Regione in assenza delle
condizioni previste dall'art. 2 n.a. per darsi luogo a tale
eccezionale deroga» al principio della spettanza del gettito dei
tributi riscossi sul proprio territorio, così sottraendo alla
Regione «entrate che essa potrebbe destinare a far fronte alle
proprie spese».
In tal modo sarebbe anche frustrato l'obbligo di garantire
l'equilibrio finanziario del bilancio regionale, con conseguente
violazione degli artt. 81, ultimo comma, 97, primo comma, e 119,
primo e sesto comma Cost., oltre che dell'art. 43 dello statuto,
«prevedendosene l'applicabilità a prescindere dalle necessarie norme
di attuazione».
4.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel
giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato non fondato.
Secondo la difesa statale, la Corte costituzionale, nella
sentenza n. 19 del 2015, avrebbe considerato costituzionalmente
legittima l'imposizione unilaterale, alle Regioni ad autonomia
speciale, di un contributo al risanamento della finanza pubblica,
funzionale al rispetto dei vincoli di bilancio assunti in sede
europea.
L'Avvocatura statale poi, richiamando la sentenza n. 77 del 2015,
ha speso argomenti a sostegno della legittimità costituzionale del
meccanismo di accantonamento transitorio di quote di
compartecipazione al gettito tributario, non direttamente previsto
dalle disposizioni impugnate dalla Regione siciliana.
Ha richiamato, ancora una volta, i contenuti dell'accordo
raggiunto in data 11 febbraio 2016, sulla proposta regionale di
determinazione della manovra.
Infine, ha evidenziato che le doglianze mosse contro i commi 681
e 682 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 sarebbero «totalmente
prive di fondamento, trattandosi di norme applicabili alle sole
Regioni a statuto ordinario».
4.5.- In prossimità dell'udienza pubblica fissata per la
discussione del ricorso, l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato memoria, con la quale ha ribadito e sviluppato le
argomentazioni contenute nell'atto di costituzione.
5.- La Regione Veneto, con ricorso notificato il 27-29 febbraio
2016 e depositato l'8 marzo 2016 (reg. ric. n. 17 del 2016), ha
impugnato, tra gli altri, l'art. 1, commi 680, 681 e 682, della legge
n. 208 del 2015.
5.1.- La ricorrente, dopo aver richiamato il contenuto normativo
del comma 680 (già illustrato al precedente punto 1.2.2.), ha
aggiunto che, con i successivi commi 681 e 682, è stato esteso al
2019 il contributo - nella misura incrementata dall'art. 1, comma
398, lettera c), della legge n. 190 del 2014 - al contenimento della
spesa pubblica già previsto per le Regioni a statuto ordinario
dall'art. 46, comma 6, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89. I
due ultimi commi menzionati prevedono che le modalità di
realizzazione dei risparmi così imposti debbano essere concordate in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di
ciascun anno e che, anche in questa ipotesi, in caso di mancata
intesa, trovino applicazione le disposizioni contenute nel secondo
periodo del citato art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014 (che
prevede la determinazione unilaterale da parte dello Stato degli
ambiti di spesa e degli importi attribuiti a ciascuna Regione),
tenendo anche conto del PIL e della popolazione residente, con
rideterminazione dei livelli di finanziamento degli ambiti di spesa
individuati e delle modalità di acquisizione delle risorse da parte
dello Stato, previa sottrazione della «cifra corrispondente al
risparmio realizzato in modo permanente con il taglio per 200 milioni
di euro del finanziamento del Servizio sanitario nazionale», attuato
dagli artt. da 9-bis a 9-septies del decreto-legge 19 giugno 2015, n.
78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali.
Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di
sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di
rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2015, n. 125.
Le disposizioni impugnate violerebbero, a parere della
ricorrente: gli artt. 3, 32 e 97 Cost., con ridondanza «in una
violazione delle competenze regionali indebitamente compresse di cui
agli articoli 117, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione», i
quali ultimi verrebbero anche autonomamente violati; il principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.; l'art. 5, comma
1, lettera g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale); l'art. 11 della legge n. 243 del 2013 [recte: 2012].
5.1.1.- La ricorrente lamenta, in primo luogo, «[l]'eccessiva
misura e mancanza di proporzionalità del taglio disposto», che
avrebbe costretto le Regioni a estendere, in sede di
autocoordinamento, i risparmi di spesa anche al settore sanitario,
dal momento che «l'entità degli stessi non trova ormai -
paradossalmente - capienza all'interno dell'ammontare della spesa
primaria (extra sanitaria) per beni e servizi disponibile delle
Regioni». Tale mancanza di proporzionalità sarebbe stata
sottolineata dalla Corte dei Conti nella delibera del 29 dicembre
2014, contenente la relazione sulla gestione finanziaria degli enti
territoriali (per l'esercizio 2013), dalla quale risulterebbe che al
comparto degli enti territoriali sia stato richiesto «uno sforzo di
risanamento non proporzionato all'entità delle loro risorse».
5.1.2.- La Regione Veneto si duole, ancora, del «carattere
meramente lineare dei tagli che vengono imposti alla spesa regionale,
con una indebita interferenza in ambiti inerenti a fondamentali
diritti civili e soprattutto sociali» (alla luce delle competenze in
materia di sanità e di assistenza sociale, costituzionalmente
assegnate alle Regioni), dove lo Stato dovrebbe, invece, «esplicare
la propria fondamentale funzione di coordinamento attraverso la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni», mai
avvenuta in relazione ai livelli essenziali di assistenza sociale
(cosiddetti LIVEAS).
5.1.3.- La ricorrente sottolinea, ancora, il difetto di
istruttoria, dal momento che nessuna «verifica di sostenibilità dei
tagli» sarebbe stata effettuata a livello centrale, con l'effetto di
compromettere l'erogazione dei servizi soprattutto in quelle realtà
regionali che hanno adottato misure di contenimento della spesa,
«riducendola a livelli difficilmente comprimibili ulteriormente»
senza arrecare un vulnus al sistema dei servizi sociali.
5.1.4.- Violerebbe i parametri costituzionali indicati, a parere
della ricorrente, anche la totale mancanza, «nei criteri di riparto
del taglio sulla spesa sanitaria», di ogni riferimento ai costi
standard, in contrasto con le previsioni dettate, per il riparto del
Fondo sanitario nazionale, dal decreto legislativo 6 maggio 2011, n.
68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonchè di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), che tale
espresso riferimento, invece, impone.
5.1.5.- Nelle disposizioni impugnate, secondo la Regione Veneto,
si evidenzierebbe uno «scollamento» tra il livello di finanziamento
del fondo sanitario, che viene «pesantemente ridotto», e la
determinazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA),
«evidentemente sottostimati» da parte dello Stato.
5.1.6.- Le disposizioni censurate, ancora, violerebbero i
principi espressi dalla giurisprudenza costituzionale in ordine
all'illegittimità, per violazione dell'art. 119 Cost., di misure
finanziarie restrittive a carico delle Regioni, senza determinazione
di un «termine finale di operativita'». Infatti, si potrebbero
considerare principi fondamentali in materia di coordinamento della
finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., solo le
norme che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non
prevedano, in modo esaustivo, strumenti o modalità per il
perseguimento dei suddetti obiettivi (vengono richiamate le sentenze
n. 193 e n. 148 del 2012, n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010). Secondo
la ricorrente, avendo tale giurisprudenza fissato in un triennio il
limite temporale massimo delle manovre di contenimento della spesa
pubblica a carico delle Regioni, risulterebbe elusiva dei principi
così fissati la tecnica normativa adottata dal legislatore statale,
«consistente nel fissare un termine triennale ai tagli, estendendolo
poi, di anno in anno, con successivi interventi normativi».
5.1.7.- La Regione Veneto si duole dell'arbitrarietà ed
irragionevolezza della previsione secondo cui, in caso di mancata
intesa entro il 31 gennaio, «i tagli vengano ripartiti dal Governo»
tenendo conto della popolazione residente e del PIL regionale. A
giudizio della ricorrente, infatti, tale disposizione indebolirebbe,
in sede di autocoordinamento, la posizione «contrattuale» delle
Regioni con un PIL più elevato rispetto alle altre Regioni, non
essendo precisato in che misura verrebbe considerato, ai fini del
riparto, il criterio del PIL, potendo tale indice essere utilizzato
«dal Governo come criterio decisamente prevalente». In tal modo, le
Regioni con un PIL più elevato, risultando esposte al rischio di
dover accettare, in caso di mancata intesa, «un maggiore impatto del
taglio», si vedrebbero «indebolite rispetto alla possibilità di
contrastare le pretese avanzate dalle Regioni con un PIL meno
elevato, che potranno imporre criteri di riparto del taglio a loro
favorevoli». Tutto ciò avverrebbe nonostante che le Regioni con un
PIL più elevato siano quelle più efficienti sul lato della spesa
pubblica, come emergerebbe dalla scelta, effettuata dal Ministero
della salute, delle cinque regioni benchmark al fine
dell'applicazione dei costi standard nella sanità, ai sensi
dell'art. 27 del d.lgs. n. 68 del 2011, identificate, per l'anno
2014, nelle regioni Veneto, Emilia Romagna, Lombardia, Marche e
Umbria. Il criterio del PIL, dunque, si dimostrerebbe incongruo
«rispetto ai test di connessione razionale e di necessita'», in
quanto la funzione di coordinamento della finanza pubblica dovrebbe
essere diretta a contenere innanzitutto la spesa inefficiente («la
c.d. spesa cattiva») prima che «la c.d. spesa buona», diretta a
finanziare i servizi e funzionale alla garanzia dei diritti.
5.1.8.- L'irragionevolezza e la sproporzione dell'utilizzo del
criterio del PIL, come «parametro alternativo cui rapportare il
taglio in caso di mancata intesa», emergerebbe - a parere della
ricorrente - dall'osservazione secondo cui il PIL regionale non si
tradurrebbe affatto in una disponibilità di risorse a livello
regionale, non essendo dimostrato che una Regione «povera» in termini
di PIL disponga di risorse inferiori, a parità di sforzo fiscale, di
altre Regioni più ricche in termini di PIL: quest'ultimo
rappresenta, infatti, un criterio profondamente diverso da quello
della capacità fiscale (consistente nel gettito standardizzato dei
tributi di competenza regionale), previsto come unico criterio
perequativo ordinario tra le autonomie territoriali ai sensi del
terzo comma dell'art. 119 Cost. Da qui, l'ulteriore considerazione
che il criterio del PIL violerebbe tale parametro costituzionale,
introducendo una misura di perequazione implicita (dal momento che il
taglio si concretizzerebbe in una riduzione dei trasferimenti
statali) in alcun modo riconducibile (come avrebbe affermato la Corte
costituzionale nella sentenza n. 79 del 2014) all'art. 119, terzo e
quinto comma, Cost.: le norme impugnate, infatti, realizzerebbero «un
indebito incameramento di risorse spettanti agli enti territoriali»,
che verrebbero genericamente assunte nel bilancio dello Stato e non
destinate all'unica forma di perequazione consentita dall'art. 119,
quinto comma, Cost., ovvero inerente a risorse aggiuntive, in
relazione a determinate Regioni.
5.1.9.- La Regione ricorrente lamenta, ancora, la mancata
attuazione del disposto dell'art. 5, comma 1, lettera g), della legge
cost. n. 1 del 2012, e dell'art. 11 della legge n. 243 del 2013
[recte: 2012], dal momento che non sarebbe mai stato istituito, nello
stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, il
previsto Fondo straordinario per il concorso dello Stato, nelle fasi
avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali,
al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle
funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali: di qui, a
giudizio della Regione Veneto, «il contrasto, anche a prescindere
dalle procedure applicative dell'art. 11 citato, della disposizione
impugnata con i presupposti minimi che la dinamica dell'equilibrio di
bilancio deve in ogni caso considerare, con evidente ricaduta sulla
autonomia costituzionalmente riconosciuta alle Regioni».
5.1.10.- Secondo la ricorrente, inoltre, le disposizioni
impugnate travalicherebbero la funzione del «coordinamento» della
finanza pubblica, concretizzandosi, piuttosto, in misure di
indiscriminato «contenimento», risultando, però, prive degli
indispensabili elementi di razionalità, proporzionalità, efficacia
e sostenibilità. Data l'entità «dei tagli attuati dal Governo sulla
spesa regionale», esse si porrebbero in contrasto con i principi
enunciati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 188 del 2015 e
n. 10 del 2016, secondo cui le riduzioni delle risorse non dovrebbero
essere tali da rendere impossibile lo svolgimento delle funzioni.
5.1.11.- A «ulteriore dimostrazione della violazione del
principio di leale collaborazione e del difetto di istruttoria», la
Regione ricorrente sottolinea, infine, che non vi sarebbe stato alcun
coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica, che sarebbe imposto, invece, per la definizione
delle manovre di finanza pubblica, dall'art. 5, comma 1, della legge
n. 42 del 2009 (come ribadito dall'art. 33 del decreto legislativo n.
68 del 2011).
5.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel
giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato non fondato.
Secondo la difesa statale, «la questione sembrerebbe superata»,
in virtù dell'intesa raggiunta, in data 11 febbraio 2016, sulla
proposta regionale di determinazione della manovra. In tale intesa si
sarebbe convenuto che il contributo del settore sanitario alla
manovra sia pari a 3.500 milioni di euro per l'anno 2017 ed a 5.000
milioni di euro a decorrere dal 2018, rinviando ad una successiva
intesa «la puntuale definizione degli ulteriori 480 milioni di euro
annui di manovra». Per effetto di tale decisione, sarebbe stato anche
rideterminato il livello di finanziamento al Servizio sanitario
nazionale, con un incremento pari all'1,8 per cento annuo nel biennio
2017-2018. La difesa erariale ha anche sostenuto che il riparto, tra
le Regioni, del fabbisogno sanitario è stato effettuato secondo i
criteri dei costi standard, escludendo qualsiasi «taglio lineare», a
differenza di quanto ritenuto dalla Regione ricorrente.
Infine, sempre secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le
regole e le modalità volte alla razionalizzazione e riduzione della
spesa pubblica costituirebbero piena attuazione del coordinamento
della finanza pubblica, nè verrebbero in rilievo norme di dettaglio,
«lesive dell'autonomia di cui godono le regioni». È invece previsto
che siano le Regioni stesse, in sede di autocoordinamento, ad
individuare le modalità di realizzazione del contributo, vale a dire
gli ambiti di spesa sui quali intervenire e i relativi importi, nel
rispetto del livelli essenziali di assistenza, privilegiandosi così
le «fasi dialogiche», in una «dimensione collegiale improntata alla
leale collaborazione», tanto che la determinazione unilaterale (da
parte del Governo) sarebbe concepita come rimedio ultimo per
assicurare il rispetto dei vincoli europei connessi alla manovra di
bilancio.
5.3.- In prossimità dell'udienza pubblica fissata per la
discussione del ricorso, le parti hanno depositato memorie, con le
quali hanno ribadito e sviluppato le argomentazioni contenute negli
atti precedenti.
La Regione Veneto, in particolare, ha sottolineato come
l'impugnato comma 681, nell'estendere al 2019 il contributo previsto
dal comma 6 dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
già esteso al 2018 dall'art. 1, comma 398, lettera a), numero 2),
della legge n. 190 del 2014, si porrebbe in contrasto con le
affermazioni contenute nella sentenza n. 141 del 2016, la quale,
nell'escludere l'incostituzionalità della suddetta estensione al
2018, ha segnalato tuttavia come «il costante ricorso alla tecnica
normativa dell'estensione dell'ambito temporale di precedenti
manovre, mediante aggiunta di un'ulteriore annualità a quelle
originariamente previste, finisce per porsi in contrasto con il
canone della transitorietà, se indefinitamente ripetuto». E tale
contrasto sarebbe confermato dall'ulteriore estensione, al 2020,
operata dalla legge n. 232 del 2016 - che pure la Regione Veneto ha
autonomamente impugnato, con successivo ricorso - la quale
manifesterebbe l'intento del legislatore statale di incidere «a
ripetizione», con una forma di «transitorietà permanente», sulla
capacità di spesa delle Regioni, sulla quale si concentra «la quota
prevalente dei servizi e dei diritti dello Stato sociale, tra cui
principalmente il diritto alla salute», con conseguente violazione
dell'art. 32 Cost.
Ha, poi, ribadito che l'adesione all'intesa stipulata in data 11
febbraio 2016 non ha comportato affatto, come invece sostenuto dalla
difesa statale, la carenza d'interesse a coltivare il ricorso, in
quanto la conclusione dell'accordo si è posta come atto necessario
per evitare l'intervento sostitutivo (e unilaterale) da parte dello
Stato.
Ha, inoltre, sottolineato che proprio la rideterminazione, al
ribasso (rispetto alla cifra prevista, per il 2016, dalla legge n.
190 del 2014), del livello di finanziamento del Servizio sanitario
nazionale, starebbe a dimostrare l'insostenibilità dell'ulteriore
riduzione di risorse, a fronte del progressivo aumento della «domanda
di salute legato all'incremento del benessere e all'invecchiamento
della popolazione» (viene citato un rapporto dell'Ufficio
parlamentare per il bilancio).
A riprova dell'assunto, la Regione Veneto ha depositato
documentazione attestante una «perdita previsionale» delle aziende
del Servizio sanitario regionale pari a 566,8 milioni di euro per il
2016, con conseguente necessità di approvare un piano straordinario
di revisione della spesa, contenente azioni correttive volte al
miglioramento dei risultati dei bilanci aziendali, quali: la
definizione di un limite di costo per il trattamento dell'epatite C
cronica; la sospensione della procedura di accreditamento di numerose
strutture sanitarie; la limitazione dei pareri positivi di coerenza
per gli accreditamenti delle strutture già funzionanti nel 2015. In
tal modo si sarebbe arrestata l'attuazione della programmazione delle
«strutture di cure intermedie», che costituiva un obiettivo
strategico della Regione Veneto, essendo volta a garantire assistenza
a quei pazienti colpiti da malattie non più trattabili in ospedale
in fase acuta ma non ancora affidabili all'assistenza domiciliare
integrata, con inevitabile incremento dei costi per trattamenti in
reparti ospedalieri invece riservati ai pazienti in fase acuta.
Sarebbe, così, dimostrata l'impossibilità, per la Regione, «di
offrire un adeguato livello di servizio rispetto ai bisogni della
popolazione» (come richiesto dalla sentenza n. 65 del 2016),
soprattutto in materia sanitaria.
Quanto ai commi 680 e 682, la Regione Veneto, nella memoria, ha
dichiarato di «prendere atto di quanto affermato nella sentenza n.
141 del 2016», evidenziando, però, che l'auspicio, ivi contenuto, di
tenere conto dei costi e dei fabbisogni standard regionali, già in
sede di autocoordinamento, non è stato rispettato nell'intesa
raggiunta in data 11 febbraio 2016.
Ha, poi, evidenziato che la modifica al comma 680 operata
dall'art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, con l'aggiunta
della possibilità di prevedere versamenti al bilancio dello Stato da
parte delle Regioni interessate, avrebbe trasformato la Regione in
una sorta di «esattore» per conto dello Stato, con obbligo di
riversare a quest'ultimo risorse proprie, in contrasto con l'art. 119
Cost., secondo quanto già affermato dalla sentenza n. 79 del 2014.
6.- La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 29
febbraio e depositato il 10 marzo 2016 (reg. ric. n. 20 del 2016), ha
impugnato, tra gli altri, l'art. 1, comma 680, quarto periodo, della
legge n. 208 del 2015.
6.1.- La ricorrente, dopo aver richiamato il contenuto normativo
del comma 680 (già illustrato al precedente punto 1.2.2.), ha
sostenuto che il quarto periodo impugnato contrasterebbe con gli
artt. 104 e 107 dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, con il
principio consensualistico - anche con riferimento all'accordo con il
Governo sottoscritto il 15 ottobre 2014 -, con l'art. 27 della legge
n. 42 del 2009, nonchè con l'art. 3 Cost.
La Provincia autonoma di Trento ha chiarito che la sua
impugnazione è da intendersi proposta in via cautelativa, ossia per
l'ipotesi in cui l'applicabilità alla ricorrente dell'impugnata
disposizione «non si dovesse intendere esclusa dal quinto periodo per
le parti incompatibili con gli accordi stipulati».
Secondo la ricorrente, infatti, l'intero comma 680 potrebbe
essere interpretato in senso non lesivo delle proprie attribuzioni e
delle regole che governano i suoi rapporti finanziari con lo Stato.
Ciò avverrebbe considerando la disposizione del quinto periodo -
secondo cui l'applicazione dell'intero comma 680 deve avvenire nel
rispetto dell'accordo sottoscritto con il Governo in data 15 ottobre
2014 - come norma di chiusura, che specifica come il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica della Provincia autonoma ricorrente
deve avvenire «nei termini di quanto previsto (in attuazione di tale
accordo) dai commi da 406 a 413 dell'articolo 1 della legge n. 190
del 2014», in questo senso «correggendo» il più esteso riferimento
ai commi da 400 a 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014
contenuto nel quarto periodo, che menziona anche le Province autonome
di Trento e di Bolzano.
L'impugnativa della disposizione di cui al quarto periodo del
comma 680, dunque, viene proposta in via cautelativa, «per l'ipotesi
che la menzione delle Province autonome in essa contenuta non dovesse
essere intesa come un difetto di coordinamento con il quinto»
periodo, «fermo restando che in ogni caso il quarto periodo non è
applicabile in contrasto con quanto disposto dal quinto periodo».
6.1.1.- Per l'ipotesi di ritenuta applicabilità anche alle
Province autonome del quarto periodo del comma 680, anche nelle parti
incompatibili con l'accordo richiamato al quinto periodo, la
Provincia autonoma di Trento ha provveduto a ricostruire il contenuto
precettivo dei commi da 400 a 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014, in termini analoghi a quelli indicati nel ricorso proposto
dalla Provincia autonoma di Bolzano (reg. ric. n. 10 del 2016) ed
illustrati al precedente punto 1.2.3.
Ha così sottolineato l'incompatibilità del richiamo ai commi
400, 404, 415, 416 e 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 con
i parametri evocati, in quanto l'applicazione di tali disposizioni
non sarebbe stata concordata e si collocherebbe al di fuori
dell'accordo concluso tra lo Stato e le Province autonome nel 2014,
per disciplinare i rapporti finanziari tra i predetti enti anche con
riferimento all'anno 2018 «ed in modo dichiaratamente esaustivo»
(sono richiamati, in particolare, i punti 5, 9 e 12 dell'accordo,
nonchè il punto 14, contenente una clausola che autorizza lo Stato
ad invocare, entro limiti predefiniti, nuovi bisogni in relazione a
possibili - ma non verificatesi, a giudizio della ricorrente -
eccezionali situazioni di crisi della finanza pubblica).
Il richiamo ai sopra citati commi dell'art. 1 della legge n. 190
del 2014, dunque, sarebbe costituzionalmente illegittimo per
violazione del principio consensualistico, che sarebbe fondato su una
pluralità di regole previste dallo statuto - tra le quali la
procedura concordata per la revisione delle regole del titolo IV
(art. 104, primo comma) e la procedura per le norme di attuazione
(art. 107) - oltre che ribadito dall'art. 27 della legge n. 42 del
2009 e riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale (sono
richiamate le sentenze n. 155 e n. 19 del 2015).
6.1.2.- La Provincia autonoma di Trento, inoltre, ha ricordato di
aver accettato - a fronte degli obblighi assunti dallo Stato - con
impegno consacrato al punto 15 dell'accordo concluso nel 2014, di
rinunciare a tutti i contenziosi pendenti relativi alla legittimità
costituzionale di numerose disposizioni di legge concernenti i
rapporti finanziari tra la stessa Provincia autonoma e lo Stato. In
relazione a questa rinuncia, avrebbe così maturato «un legittimo
affidamento al mantenimento degli impegni anche da parte statale e in
generale alla stabilità dei rapporti finanziari definiti
dall'accordo»: la violazione di tale affidamento si tradurrebbe in
lesione dell'art. 3 Cost. e del principio di ragionevolezza, senza
che sia possibile obiettare la mancata tempestiva impugnazione dei
commi 400, 404, 415, 416 e 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014, dovuta proprio all'accordo appena concluso con lo Stato. In
base al principio di leale collaborazione, la Provincia autonoma di
Trento ricorda come, all'epoca, ritenne preferibile segnalare «le
incongruenze riscontrate, chiedendo formalmente al Governo la
modifica delle norme contestate», con nota del 18 febbraio 2015,
prot. n. 92532, allegata al ricorso: il quinto periodo del comma 680
dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 rappresenterebbe «proprio il
soddisfacimento della richiesta di riportare i rapporti finanziari
tra lo Stato e le Province autonome a quanto stabilito dall'accordo».
6.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel
giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.
Le difese spiegate dall'Avvocatura generale dello Stato
ricalcano, alla lettera, quelle contenute nell'atto di costituzione
avverso il ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano (reg.
ric. n. 10 del 2016) ed illustrate al precedente punto 1.3.
6.3.- In prossimità dell'udienza pubblica fissata per la
discussione del ricorso, le parti hanno depositato memorie, con le
quali hanno ribadito e sviluppato le argomentazioni contenute negli
atti precedenti.
La Provincia autonoma di Trento, in particolare, ha evidenziato
che l'opportunità dell'impugnativa, seppure in via cautelativa, del
comma 680 è stata confermata dalla nota (allegata alla memoria)
inviata in data 31 gennaio 2017 dal Ministro per gli affari regionali
al Presidente della Provincia ricorrente, con la quale il primo ha
sottoposto alla Provincia, per la sottoscrizione, una bozza di
accordo relativo ai contributi di cui al comma 680 dell'art. 1 della
legge n. 208 del 2015 e di cui ai commi 392 e 394 dell'art. 1 della
legge n. 232 del 2016, bozza nella quale si richiede il versamento di
tali contributi entro il 30 aprile di ciascuno degli anni dal 2017 al
2019, con l'avvertenza che, in mancanza, tali contributi saranno
trattenuti a valere sulle quote di tributi erariali spettanti alle
Province.
La ricorrente ha poi ribadito la piena ammissibilità
dell'impugnativa dei commi dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014
richiamati dal quarto periodo del comma 680 della legge n. 208 del
2015, che è «disposizione normativa nuova ed autonoma contenuta in
una fonte distinta».

Considerato in diritto

1.- Con i ricorsi indicati in epigrafe, le Province autonome di
Trento e di Bolzano e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
impugnano alcune disposizioni contenute nell'art. 1, comma 680, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)». Tale comma viene, invece, censurato per intero
dalla Regione autonoma Sardegna, così come dalla Regione siciliana e
dalla Regione Veneto, le quali ultime fanno oggetto di ricorso anche
i successivi commi 681 e 682 del medesimo art. 1 della legge n. 208
del 2015.
Nella versione vigente al momento della proposizione dei ricorsi,
il citato art. 1, comma 680, determina il concorso delle Regioni e
delle Province autonome agli obiettivi di finanza pubblica,
fissandone la misura per ciascuno degli anni dal 2017 al 2019.
Demanda poi ai medesimi enti, in sede di autocoordinamento, il
raggiungimento di un accordo sulla definizione degli ambiti di
riduzione di spesa e dei relativi importi, e stabilisce che tale
accordo è da recepire con intesa in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno.
Prevede, inoltre, per il caso di mancata intesa, la definizione
unilaterale da parte dello Stato dei rispettivi contributi - con
riferimento anche alla popolazione residente e al prodotto interno
lordo (PIL) - e la rideterminazione dei livelli di finanziamento
degli ambiti individuati e delle modalità di acquisizione delle
risorse da parte dello Stato, dovendosi tener conto anche delle
risorse destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario
nazionale.
Ancora, il comma 680 ribadisce l'obbligo di assicurare il
finanziamento dei livelli essenziali di assistenza e fa salva la
necessità di raggiungere un'intesa con ciascuna delle Regioni e
delle Province ad autonomia speciale.
Per le Province autonome e per la Regione Trentino-Alto Adige,
infine, il medesimo comma prevede che l'applicazione di quanto in
esso stabilito debba avvenire nel rispetto dell'accordo raggiunto con
lo Stato in data 15 ottobre 2014.
Il comma 681, per parte sua, conferma anche per l'anno 2019 il
precedente contributo previsto dall'art. 46, comma 6, del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitività e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.
Il comma 682 detta esclusivamente prescrizioni di carattere
procedurale, in particolare disciplinando ex novo, per gli anni
successivi al 2015, i termini per la conclusione delle intese
relative al riparto dei contributi alla finanza pubblica.
1.1.- La Provincia autonoma di Bolzano impugna il solo quarto
periodo del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015. Esso
prevede che «[l]e regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano assicurano il finanziamento dei livelli essenziali di
assistenza come eventualmente rideterminato ai sensi del presente
comma e dei commi da 681 a 684 del presente articolo e dell'articolo
1, commi da 400 a 417, della legge 23 dicembre 2014, n. 190».
Nelle premesse del ricorso, la ricorrente richiama
cumulativamente, quali parametri, gli artt. 79, 80, 81 e 104 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), le correlative norme di attuazione (dettate,
quanto al titolo VI dello stesso statuto, dagli artt. 17 e 18 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recante «Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale»), gli artt. 3 e 117,
terzo comma, della Costituzione, l'art. 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), nonchè il
principio di leale collaborazione, anche in relazione all'art. 120
Cost.
In particolare, essa ritiene in contrasto con l'art. 104 dello
statuto speciale di autonomia la disposizione impugnata, nella parte
in cui dispone che anche le Province autonome assicurino il
finanziamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA), come
eventualmente rideterminato anche ai sensi dei commi da 400 a 417
dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2015)». Senza attribuire rilievo
alla previsione del successivo quinto periodo - secondo cui
l'applicazione dell'intero comma 680 deve avvenire nel rispetto
dell'accordo del 15 ottobre 2014 (cosiddetto Patto di garanzia)
concluso con lo Stato - la ricorrente assume che il richiamo ai commi
400, 404 e 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 (che prevedono
per il 2018 un contributo aggiuntivo a carico della Provincia di
Bolzano) e il rinvio anche ai commi 415 e 416 dell'art. 1 della legge
n. 190 del 2014 (che estendono all'annualità 2018 la disciplina già
contenuta nelle leggi di stabilità per il 2013 e per il 2014) non
sarebbero stati concordati, appunto ai sensi dell'art. 104 dello
statuto speciale.
Va precisato che la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto il
ricorso in via cautelativa, per l'ipotesi in cui si ritenga che il
contributo previsto dai commi dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014, richiamati dal quarto periodo del comma 680, con efficacia dal
2018, sia aggiuntivo rispetto a quello onnicomprensivo concordato con
il cosiddetto Patto di garanzia del 2014.
1.2.- Analogamente, la Provincia autonoma di Trento impugna il
solo quarto periodo del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del
2015, ritenendolo in contrasto con gli artt. 104 e 107 dello statuto
reg. Trentino-Alto Adige, con il principio consensualistico e con
l'art. 27 della legge n. 42 del 2009, per violazione dell'accordo
concluso il 15 ottobre 2014.
La ricorrente aggiunge, tuttavia, un ulteriore profilo di
censura, ritenendo leso l'art. 3 Cost. e il principio di affidamento
presidiato da tale parametro costituzionale. A fronte degli impegni
assunti dallo Stato, essa sostiene, infatti, di aver rinunciato a
tutti i contenziosi pendenti relativi alla legittimità
costituzionale di numerose disposizioni di legge concernenti i
rapporti finanziari con il primo. In relazione a questa rinuncia,
avrebbe perciò maturato «un legittimo affidamento» al mantenimento
degli impegni anche da parte statale e in generale alla stabilità
dei rapporti finanziari definiti dall'accordo.
Anche la Provincia autonoma di Trento propone il ricorso «in via
cautelativa», per l'ipotesi in cui l'applicabilità alla ricorrente
della disposizione del quarto periodo «non si dovesse intendere
esclusa dal quinto periodo per le parti incompatibili con gli accordi
stipulati» e, dunque, per l'ipotesi in cui la menzione delle Province
autonome contenuta nel quarto periodo non dovesse essere intesa come
un «difetto di coordinamento» con il quinto periodo del comma 680.
1.3.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia aggiunge,
all'impugnativa del quarto periodo, quella avente ad oggetto il
quinto periodo del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015,
secondo cui «[p]er la regione Trentino-Alto Adige e per le province
autonome di Trento e di Bolzano l'applicazione del presente comma
avviene nel rispetto dell'Accordo sottoscritto tra il Governo e i
predetti enti in data 15 ottobre 2014, e recepito con legge 23
dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica previsto dai commi da 406 a 413 dell'articolo 1 della
medesima legge». La ricorrente ritiene entrambi i periodi in
contrasto: con gli artt. 3, 5, 119 e 120 Cost. e con gli artt. 48, 49
e 50 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia); con l'art. 27 della
legge n. 42 del 2009; con l'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n.
243 (Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di
bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione);
con l'autonomia finanziaria e organizzativa regionale; con il
principio pattizio e con quello di leale collaborazione.
Viene, in sostanza, prospettata la violazione dell'accordo
stipulato con lo Stato in data 23 ottobre 2014, richiamato dall'art.
1, comma 512, della legge n. 190 del 2014. La Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia si troverebbe a dover sopportare, oltre alla
propria quota degli oneri previsti dal primo periodo del comma 680,
anche gli oneri previsti dal quarto periodo, che richiama i commi da
400 a 417 della legge n. 190 del 2014, i quali prevedono - in
particolare nella tabella di cui al comma 400 - consistenti
contribuzioni della Regione, non concordate e comunque difformi
rispetto a quanto definito nell'accordo del 23 ottobre 2014.
Anche la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia lamenta la
violazione del principio di affidamento, sottolineando di aver
rinunciato, in adempimento dell'accordo stipulato con lo Stato, al
contenzioso pendente davanti alla Corte costituzionale in relazione a
tutte le questioni finanziarie aperte, e di aver perciò maturato «un
legittimo affidamento alla stabilità di tali rapporti».
La ricorrente prospetta, inoltre, la violazione del principio di
ragionevolezza: sul presupposto che il rispetto dei livelli
essenziali di assistenza sarebbe già compreso nella definizione e
nel riparto del contributo previsto dal primo periodo del comma 680,
il significato della disposizione impugnata sarebbe incomprensibile.
Asserisce, infine, la lesione del principio di eguaglianza,
poichè il quinto periodo del comma 680 avrebbe omesso di stabilire
che, anche in relazione al Friuli-Venezia Giulia, l'attuazione
dell'intero comma 680 debba avvenire nel rispetto dell'accordo
stipulato con lo Stato in data 23 ottobre 2014.
1.4.- La Regione autonoma Sardegna impugna l'intero comma 680
dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 e, dunque, anche i primi tre
periodi, nella formulazione vigente al momento della proposizione del
ricorso, del seguente tenore: «[l]e regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano, in conseguenza dell'adeguamento dei propri
ordinamenti ai principi di coordinamento della finanza pubblica di
cui alla presente legge e a valere sui risparmi derivanti dalle
disposizioni ad esse direttamente applicabili ai sensi dell'articolo
117, secondo comma, della Costituzione, assicurano un contributo alla
finanza pubblica pari a 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e a
5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019, in ambiti
di spesa e per importi proposti, nel rispetto dei livelli essenziali
di assistenza, in sede di autocoordinamento dalle regioni e province
autonome medesime, da recepire con intesa sancita dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio di ciascun anno.
In assenza di tale intesa entro i predetti termini, con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, entro venti giorni dalla
scadenza dei predetti termini, i richiamati importi sono assegnati ad
ambiti di spesa ed attribuiti alle singole regioni e province
autonome, tenendo anche conto della popolazione residente e del PIL,
e sono rideterminati i livelli di finanziamento degli ambiti
individuati e le modalità di acquisizione delle risorse da parte
dello Stato, considerando anche le risorse destinate al finanziamento
corrente del Servizio sanitario nazionale.
Fermo restando il concorso complessivo di cui al primo periodo,
il contributo di ciascuna autonomia speciale è determinato previa
intesa con ciascuna delle stesse».
La ricorrente lamenta la violazione del principio di leale
collaborazione (presidiato dagli artt. 5 e 117 Cost.) e di quello
consensualistico (sancito dagli artt. 54, quinto comma, e 56 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto
speciale per la Sardegna»). In particolare, il legislatore statale
non avrebbe previsto alcuna procedura pattizia idonea ad incidere sul
quantum del concorso alla finanza pubblica, determinato
unilateralmente dallo Stato anche a carico delle Regioni a statuto
speciale. In tal modo, queste ultime risulterebbero equiparate alle
Regioni ordinarie, e tutte le Regioni (speciali e ordinarie)
sarebbero a pari titolo coinvolte nell'accordo da raggiungere in sede
di autocoordinamento sul riparto del contributo. Per questa via, la
Regione autonoma Sardegna, nell'individuare gli ambiti di spesa nei
quali operare i risparmi richiesti, si troverebbe vincolata dalla
volontà anche di tutte le altre Regioni nonchè delle Province
autonome, e, in caso di mancanza del previsto autocoordinamento,
sarebbe «consegnata alle arbitrarie determinazioni del Presidente del
Consiglio», con conseguente lesione della propria autonomia
economico-finanziaria, tutelata dagli artt. 116, 117 e 119 Cost. e 7
e 8 dello statuto.
Sarebbe leso, altresì, il principio di ragionevolezza, poichè
il legislatore statale sarebbe intervenuto successivamente alla
stipula dell'accordo con lo Stato del 21 luglio 2014, violandone
espressamente le clausole, senza prevedere un adeguato meccanismo di
recupero, anche ex post, della leale cooperazione nei rapporti
economico-finanziari. Da ciò, anche l'asserita violazione dell'art.
81, sesto comma, Cost. e dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, dal
momento che la determinazione di ulteriori oneri, sottratti alla
determinazione consensuale delle parti, impedirebbe il mantenimento
dell'equilibrio di bilancio.
Anche la Regione autonoma Sardegna lamenta la violazione del
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., poichè il comma
680 (al quinto periodo) avrebbe salvaguardato il solo accordo
stipulato tra lo Stato e la Regione autonoma Trentino-Alto Adige e le
Province autonome di Trento e Bolzano, con ingiustificata omissione
dell'analogo accordo stipulato tra lo Stato e la Regione autonoma
Sardegna.
Lamenta, altresì, la ricorrente la violazione del principio di
affidamento in ordine alla «stabilità del quadro di regolamentazione
dei rapporti economici con lo Stato», in seguito all'accordo concluso
in data 21 luglio 2014. Tale lesione (in assenza di ragioni
imperative di interesse generale) risulterebbe ridondare
sull'autonomia economico-finanziaria della Regione, tutelata dagli
artt. 7 e 8 dello statuto e dagli artt. 117 e 119 Cost. Il principio
di affidamento troverebbe, del resto, riconoscimento non solo ai
sensi dell'art. 3 Cost., ma anche (attraverso l'art. 117, primo
comma, Cost.) in virtù degli artt. 6 e 13 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la
legge 4 agosto 1955, n. 848 (d'ora in avanti: CEDU).
La Regione autonoma Sardegna prospetta, inoltre, la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. (e degli artt. 7 e 8 dello
statuto), per effetto della natura non transitoria degli ulteriori
oneri finanziari previsti: il concorso alla finanza pubblica imposto
dalla norma impugnata, infatti, pur essendo disposto per un solo
triennio, aggiungendosi in realtà a contributi imposti alle Regioni
da diversi anni e in misura sempre crescente, alcuni dei quali - a
giudizio della ricorrente - senza limiti di tempo, non rispetterebbe
il criterio della transitorietà richiesto dalla giurisprudenza
costituzionale per le misure restrittive di finanza pubblica, in tal
modo eccedendo dall'ambito di competenza riconosciuto al legislatore
statale in una materia di legislazione concorrente.
In connessione a tale profilo di censura, la Regione autonoma
lamenta - sempre in asserita violazione degli artt. 7 e 8 dello
statuto e degli artt. 117 e 119 Cost. - il sostanziale azzeramento
degli «spazi finanziari» riconosciuti dall'accordo del 21 luglio 2014
proprio allo scopo di superare la situazione di «emergenza» economica
derivante dalla mancata attuazione dell'art. 8 dello statuto (il
quale, nel disciplinare le entrate della Regione, prevede anche la
compartecipazione al gettito dei tributi erariali). Il mancato
rispetto delle clausole di quell'accordo avrebbe riportato
«nuovamente la Regione ricorrente nella precedente condizione, di non
poter strutturalmente far fronte al costo delle funzioni pubbliche
che le sono state affidate dalla Costituzione, dallo Statuto e dalla
legge».
Inoltre, secondo la Regione autonoma Sardegna, nelle sentenze che
hanno deciso la cosiddetta «vertenza entrate» tra Stato e Regione
autonoma, questa Corte avrebbe «accertato e dichiarato che lo Stato
aveva e ha un preciso e specifico obbligo giuridico di definire
consensualmente con la Regione il regime dei loro rapporti
economico-finanziari». Ciò sarebbe appunto avvenuto con la stipula
dell'accordo del 21 luglio 2014, il cui contenuto, dunque, non
potrebbe essere disatteso, pena l'inosservanza del giudicato
costituzionale.
Infine, la ricorrente evoca anche la violazione dell'art. 24
Cost., poichè, non avendo mai dubitato della validità, della
stabilità e della cogenza dell'accordo del 21 luglio 2014, proprio
in adempimento degli obblighi con esso assunti «ha ritirato un gran
numero di impugnazioni già proposte», non solo innanzi alla Corte
costituzionale, con conseguente lesione del proprio diritto di difesa
in giudizio.
1.5.- La Regione siciliana impugna non soltanto l'intero comma
680, ma anche i successivi commi 681 e 682 dell'art. 1 della legge n.
208 del 2015.
Argomento centrale a sostegno delle censure è l'asserita
violazione dell'art. 43 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946,
n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana),
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, poichè
l'applicabilità del contributo è prevista «a prescindere dalle
necessarie norme di attuazione»: lamenta, in sostanza, la Regione la
violazione del principio consensualistico, che dovrebbe reggere i
rapporti finanziari tra Stato e Regioni autonome.
La ricorrente prospetta, altresì, la violazione degli artt. 81,
ultimo comma, 97, primo comma, e 119, primo e sesto comma, Cost.,
perchè il contributo imposto dal comma 680, unitamente
all'estensione all'anno 2019 disposta dai commi 681 e 682 del
contributo previsto dal d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
sommandosi «alle già insostenibili riduzioni di risorse subite dalla
Regione negli ultimi anni», graverebbe sul bilancio regionale in
maniera tale da impedire «lo svolgimento delle proprie funzioni
indispensabili», in tal modo frustrando anche l'obbligo di garantire
l'equilibrio finanziario del bilancio regionale.
Sostiene, infine, la violazione degli artt. 36 dello statuto e 2
del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074
(Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia
finanziaria), oltre che del principio di leale collaborazione.
Infatti, un gettito di integrale spettanza regionale, relativo a
tributi riscossi sul territorio, sarebbe stato sottratto
unilateralmente e in assenza delle condizioni per far luogo a riserva
a favore dello Stato.
1.6.- Anche la Regione Veneto impugna i commi 680, 681 e 682
dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, ritenendoli lesivi: degli
artt. 3, 32, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.; del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.;
degli artt. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), e 11 della legge n. 243 del
2012.
La ricorrente ritiene che l'eccessiva misura e la mancanza di
proporzionalità «del taglio disposto» avrebbe costretto le Regioni a
estendere, in sede di autocoordinamento, i risparmi di spesa anche al
settore sanitario, e che il carattere «meramente lineare dei tagli»
imposti alla spesa regionale interferirebbe in ambiti inerenti a
fondamentali diritti civili e soprattutto sociali, in assenza di
determinazione dei livelli essenziali di assistenza sociale
(cosiddetti LIVEAS).
I contributi al risanamento della finanza pubblica, in
particolare, sarebbero stati decisi a livello centrale, senza la
necessaria «verifica di sostenibilità dei tagli», compromettendo
l'erogazione dei servizi, soprattutto nelle regioni (tra cui la
ricorrente) che avevano già reso efficiente la relativa spesa,
«riducendola a livelli difficilmente comprimibili ulteriormente», pur
in mancanza, «nei criteri di riparto del taglio sulla spesa
sanitaria», di ogni riferimento ai costi standard.
Nelle disposizioni impugnate, anzi, si evidenzierebbe uno
«scollamento» tra il livello di finanziamento del fondo sanitario,
«pesantemente ridotto», e la determinazione dei livelli essenziali di
assistenza (LEA), «evidentemente sottostimati» da parte dello Stato.
I commi impugnati sarebbero, inoltre, in contrasto con il
necessario canone della transitorietà delle misure finanziarie di
contenimento sulle finanze regionali, poichè il legislatore statale
avrebbe dapprima fissato un termine triennale alle riduzioni, per poi
estenderlo, di anno in anno, con successivi interventi normativi.
Ancora, irragionevole ed arbitraria viene ritenuta, dalla Regione
Veneto, la determinazione unilaterale, da parte statale, in caso di
mancata intesa entro il 31 gennaio di ogni anno, degli ambiti di
spesa e degli importi attribuiti ad ogni singola Regione. Poichè
tale determinazione è svolta anche in riferimento al PIL regionale,
non si terrebbe conto della circostanza che la consistenza di
quest'ultimo non necessariamente si traduce in una disponibilità di
risorse a livello regionale.
In definitiva, anche per il mancato coinvolgimento della
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, le
disposizioni impugnate travalicherebbero la funzione del
«coordinamento» della finanza pubblica, rivelandosi, piuttosto, quali
misure di indiscriminato «contenimento», prive, tuttavia, degli
indispensabili elementi di razionalità, proporzionalità, efficacia
e sostenibilità, poichè l'entità «dei tagli attuati dal Governo
sulla spesa regionale» avrebbe reso impossibile lo svolgimento delle
funzioni attribuite alla Regione.
2.- I ricorsi vertono su disposizioni parzialmente coincidenti,
sicchè appare opportuna la riunione dei relativi giudizi ai fini di
una decisione congiunta, restando riservata a separate pronunce la
decisione delle questioni relative alle altre disposizioni impugnate
con i medesimi ricorsi.
3.- Priorità logica riveste la decisione su alcune questioni
preliminari oggetto di eccezione di parte o, comunque, rilevabili di
ufficio.
3.1.- In primo luogo, con riferimento ai ricorsi proposti dalle
Regioni autonome Sardegna, Friuli-Venezia Giulia e Sicilia, nonchè
dalla Regione Veneto, non fondata è l'eccezione d'inammissibilità
sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, basata sugli effetti
dell'intesa sancita in data 11 febbraio 2016, in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, in merito all'attuazione della legge
n. 208 del 2015.
Tale intesa, infatti, recepisce un accordo al quale non risultano
aver partecipato gli enti ad autonomia differenziata.
Quanto al ricorso proposto dalla Regione Veneto, va invece
ribadito che, per costante giurisprudenza costituzionale, concludere
un accordo imposto da una norma di legge mentre la si impugna non
comporta alcuna acquiescenza nel giudizio in via principale (così,
da ultimo, sentenze n. 141 del 2016, n. 77 del 2015 e n. 98 del
2007).
3.2.- Sempre in via preliminare, la difesa statale richiama il
comma 992 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, il quale prevede
che le disposizioni di tale legge «sono applicabili nelle regioni a
statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione». A giudizio dell'Avvocatura generale
dello Stato, ne deriverebbe l'inammissibilità delle questioni
sollevate dagli enti ad autonomia speciale, in quanto l'operatività
di tale clausola assicurerebbe il pieno rispetto delle norme
statutarie asseritamente violate.
L'eccezione non può essere accolta, perchè le norme in esame
contengono prescrizioni specificamente rivolte anche alle Regioni a
statuto speciale e alle Province autonome. Deve perciò farsi
applicazione del principio, già affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, secondo cui l'illegittimità costituzionale di una
previsione legislativa non è esclusa dalla presenza di una clausola
di salvaguardia, laddove tale clausola entri in contraddizione con
quanto affermato dalle norme impugnate, con esplicito riferimento
alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome (da ultimo,
sentenze n. 40 e n. 1 del 2016, n. 156 e n. 77 del 2015).
3.3.- Come già ricordato ai punti 1.1. e 1.2., le Province
autonome di Trento e di Bolzano hanno prospettato l'impugnativa in
via cautelativa.
Tale modalità di proposizione dei ricorsi non incide sulla loro
ammissibilità, atteso che - per costante giurisprudenza
costituzionale (da ultimo, sentenze n. 189, n. 159, n. 156 e n. 3 del
2016) - possono trovare ingresso, nel giudizio in via principale,
questioni promosse in via cautelativa ed ipotetica, sulla base di
interpretazioni prospettate soltanto come possibili, purchè non
implausibili e comunque ragionevolmente collegabili alle disposizioni
impugnate. Nel presente caso, la tecnica normativa utilizzata dal
legislatore - il quale, innovando rispetto al passato, ha riunito nel
comma 680 (come si evidenzierà meglio infra) la disciplina del
concorso finanziario al risanamento dei conti pubblici di tutti gli
enti di livello regionale, ad autonomia differenziata e a statuto
ordinario - esclude che l'interpretazione delle ricorrenti risulti
prima facie implausibile.
3.4.- Ancora in via preliminare, va dato atto che il primo ed il
secondo periodo del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015
sono stati modificati dall'art. 1, comma 528, della legge 11 dicembre
2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
che, da un lato, ha esteso al 2020 l'orizzonte temporale del
contributo alla finanza pubblica di cui si discute e, dall'altro, ha
inserito, tra le modalità di acquisizione delle risorse da parte
dello Stato, la possibilità di prevedere versamenti delle Regioni
interessate.
A prescindere dalla considerazione che la seconda delle modifiche
segnalate risulta, allo stato, abrogata dall'art. 28 del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia
finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori
interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo
sviluppo), sta di fatto che l'illustrato jus superveniens è oggetto
di ricorsi - distinti e successivi a quelli ora in esame - proposti
dalla Regione Veneto, dalle Regioni autonome Sardegna e
Friuli-Venezia Giulia, e dalla Regione siciliana. Ne deriva che lo
scrutinio di questa Corte deve ora limitarsi al contenuto precettivo
dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, e non deve
essere valutata la necessità del trasferimento delle attuali
questioni di legittimità costituzionale alle modifiche normative
sopravvenute (in tal senso, sentenze n. 141 e n. 40 del 2016, n. 239
e n. 77 del 2015).
Tali modifiche normative non risultano, invece, impugnate
autonomamente dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, ma esse
riguardano disposizioni (i primi due periodi del comma 680) che gli
enti in questione non hanno censurato nel presente giudizio, sicchè
neppure rispetto ai loro ricorsi s'impone la verifica della
necessità del trasferimento.
3.5.- Quanto all'ammissibilità delle censure fondate su
parametri estranei al Titolo V della Parte II della Costituzione,
tutte le ricorrenti ne hanno sufficientemente motivato la ridondanza
su attribuzioni ad esse costituzionalmente garantite.
3.6.- Devono essere, invece, dichiarati inammissibili alcuni
profili di censura presenti nel ricorso della Regione Veneto.
Quanto alla prospettata violazione dei parametri costituzionali
di cui agli artt. 97, 117, quarto comma, e 118 Cost., infatti, manca
qualsiasi motivazione specifica in ordine alle ragioni del contrasto
delle disposizioni impugnate con i primi.
In ordine all'asserita mancata attuazione del disposto dell'art.
5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, e dell'art.
11 della legge n. 243 del 2012, la censura risulta oscura, poichè
non si comprende in che modo «la disposizione impugnata» (espressione
a sua volta fonte di insuperabili incertezze interpretative, non
essendo chiaro a quali dei tre commi oggetto del ricorso la
ricorrente si riferisca specificamente) sarebbe lesiva dell'autonomia
regionale: sul punto, infatti, la Regione Veneto si è limitata ad
affermare che le omissioni statali avrebbero determinato un contrasto
con «i presupposti minimi che la dinamica dell'equilibrio di bilancio
deve in ogni caso considerare, con evidente ricaduta sulla autonomia
costituzionalmente riconosciuta alle Regioni», senza spiegare per
quale motivo, e in base a quali presupposti fattuali, lo Stato
avrebbe dovuto attivare il meccanismo disciplinato dalle norme
indicate, per le fasi avverse del ciclo economico.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte, i termini delle
questioni di legittimità costituzionale debbono essere ben
identificati, dovendo il ricorrente individuare le disposizioni
impugnate, i parametri evocati e le ragioni delle violazioni
prospettate (ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 141, n. 65,
n. 40 e n. 3 del 2016, n. 273, n. 176 e n. 131 del 2015). E questa
Corte ha più volte chiarito che l'esigenza di un'adeguata
motivazione a fondamento della richiesta declaratoria di
illegittimità costituzionale si pone in termini perfino più
pregnanti nei giudizi proposti in via principale rispetto a quelli
instaurati in via incidentale (ex plurimis, sentenze n. 251, n. 233,
n. 218, n. 142 e n. 82 del 2015).
Quanto alla lamentata violazione dell'art. 32 Cost., invece, la
pur sintetica motivazione della censura, già contenuta nel ricorso,
risulta solo ampliata dalle argomentazioni illustrate nella memoria
depositata in prossimità dell'udienza con riferimento all'asserita
impossibilità di offrire alla popolazione un adeguato livello di
servizi nel settore sanitario.
3.7.- Inammissibile, alla luce della costante giurisprudenza di
questa Corte (da ultimo, sentenze n. 1 del 2016, n. 250 e n. 153 del
2015), è anche l'evocazione dell'art. 24 Cost. da parte della
Regione autonoma Sardegna, trattandosi di parametro non contemplato
nella delibera autorizzativa alla proposizione del ricorso. Nei
giudizi di legittimità costituzionale in via principale deve infatti
sussistere, a pena d'inammissibilità, una piena e necessaria
corrispondenza tra la deliberazione con cui l'organo legittimato si
determina all'impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la
natura politica dell'atto d'impugnazione (sentenza n. 110 del 2016).
3.8.- Del pari inammissibile deve essere dichiarato il profilo di
censura enunciato dalla Regione autonoma Sardegna, per la prima volta
nella memoria illustrativa, in ordine all'illegittimità
costituzionale dei contributi alla finanza pubblica, imposti dalle
precedenti manovre finanziarie attraverso il meccanismo degli
«accantonamenti», i quali si sarebbero, ormai, risolti in definitiva
riserva, in favore dell'erario, di un gettito spettante alla
ricorrente, con violazione del regime consensualistico e, in
particolare, degli artt. 7 e 8 dello statuto di autonomia. Per
costante giurisprudenza costituzionale, infatti, le deduzioni svolte
dai ricorrenti nelle memorie successive al ricorso sono ammissibili
solo nei limiti in cui prospettano argomenti a sostegno delle
questioni di legittimità costituzionale già promosse e delineate
nel ricorso stesso, non già, invece, come nella specie, censure
ulteriori. L'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in
via principale è, infatti, limitato alle questioni individuate
nell'atto introduttivo e non può la parte ricorrente prospettare
nuove censure dopo l'esaurimento del termine perentorio per impugnare
in via principale le leggi, nè modificare o integrare la domanda
iniziale, con memorie successivamente depositate (ex plurimis,
sentenze n. 272, n. 202, n. 145, n. 65 e n. 64 del 2016, n. 153 del
2015, n. 108 del 2012, n. 169 del 2010).
3.9.- Deve essere, altresì, dichiarata l'inammissibilità della
censura, proposta per la prima volta nella memoria illustrativa da
parte della Regione Veneto, relativa alla modifica del comma 680
operata dall'art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, che ha
aggiunto la possibilità di prevedere versamenti al bilancio dello
Stato da parte delle Regioni interessate: si tratterebbe, a parere
della ricorrente, di una previsione che avrebbe trasformato la
Regione in una sorta di «esattore» per conto dello Stato, con obbligo
di riversare a quest'ultimo risorse proprie, in contrasto con l'art.
119 Cost. e con la giurisprudenza costituzionale maturata in
proposito (viene citata la sentenza n. 79 del 2014). Sebbene,
infatti, venga in rilievo una modifica sopravvenuta rispetto al
ricorso, si tratta, comunque, di disposizione separatamente censurata
dalla Regione Veneto con successiva ed autonoma impugnativa, a
prescindere dalla già segnalata circostanza che l'inciso di cui si
discute risulta, allo stato, abrogato dall'art. 28 del d.l. n. 50 del
2017.
3.10.- La Regione siciliana ha impugnato anche i commi 681 e 682
dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015. Questi ultimi, tuttavia, non
si applicano alle Regioni a statuto speciale e non sussiste
l'interesse della ricorrente ad impugnarli, con conseguente
inammissibilità delle relative questioni (sentenze n. 172 del 2010 e
n. 290 del 2008; in senso analogo, sentenza n. 128 del 2017; più in
generale, sull'inammissibilità per carenza di interesse concreto ed
attuale all'impugnativa, sentenze n. 196 del 2015, n. 176 del 2012 e
n. 107 del 2009).
3.11.- Ulteriori profili di censura proposti nei ricorsi, in
particolare degli enti ad autonomia speciale, sono destinati ad una
declaratoria di inammissibilità, ma il loro esame deve essere
necessariamente condotto unitamente al merito.
4.- Il contributo introdotto dal comma 680 dell'art. 1 della
legge n. 208 del 2015 si aggiunge a quelli già previsti da
precedenti manovre finanziarie. Tali precedenti manovre, tuttavia,
hanno sempre tenuto distinte le disposizioni dedicate alle Regioni a
statuto ordinario, da quelle specificamente destinate a disciplinare
il contributo imposto alle autonomie speciali.
Il comma 680, invece, regola unitariamente il concorso al
risanamento della finanza pubblica per l'intero comparto regionale.
Proprio a causa della mancata distinzione tra misure relative
alle autonomie regionali ordinarie e misure riservate alle autonomie
speciali, le varie disposizioni contenute nel comma in questione
restituiscono un quadro complessivo che deve essere oggetto di
interpretazione non meramente letterale, ma sistematica.
In particolare, come si dirà, le disposizioni genericamente
riferibili a tutte le Regioni e alle Province autonome - volte ad
evidenziare il coinvolgimento dell'intero settore regionale
nell'obbiettivo di risanamento dei conti pubblici - devono essere
armonizzate con quelle riferite specificamente alle autonomie
speciali, che delineano per queste ultime un regime peculiare, alla
luce delle forme e condizioni particolari di autonomia garantite alle
Regioni speciali dall'art. 116 Cost. Ma, al tempo stesso, è
necessario contemperare tale peculiare regime con la chiara volontà
legislativa di coinvolgere tutti gli enti regionali nelle procedure
volte alla ripartizione dei contributi alla finanza pubblica.
4.1.- La Provincia autonoma di Bolzano censura, in particolare,
il quarto periodo del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del
2015, a causa della previsione che coinvolge anche le Province
autonome nell'obbligo di assicurare il finanziamento dei livelli
essenziali di assistenza, come eventualmente rideterminato anche ai
sensi dei commi da 400 a 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014.
Secondo la ricorrente tale disposizione si porrebbe in contrasto
con l'accordo del 15 ottobre 2014 concluso tra le Province autonome e
lo Stato e poi recepito - ai sensi dell'art. 104 dello statuto
speciale - con i commi da 406 a 413 dell'art. 1 della legge n. 190
del 2014, che hanno disciplinato ex novo i rapporti finanziari tra le
parti.
In particolare, il richiamo, contenuto nella disposizione
impugnata, anche dei commi 400 e 404 dell'art. 1 della legge n. 190
del 2014 - che prevedono per il 2018 un contributo aggiuntivo di 25
milioni di euro a carico della Provincia autonoma di Bolzano, con il
correlativo obbligo di versarlo all'erario - nonchè dei successivi
commi 415 e 416 (che estendono all'annualità 2018 i contributi già
introdotti dalle leggi di stabilità per il 2013 e per il 2014), non
sarebbe stato concordato ai sensi dell'art. 104 dello statuto e si
porrebbe in contrasto con l'accordo concluso con lo Stato, in quanto
rinnoverebbe la previsione, con efficacia dal 2018, di contributi
aggiuntivi rispetto a quello onnicomprensivo concordato con l'accordo
in questione.
La questione, così come sollevata, deve essere dichiarata
inammissibile.
La corretta interpretazione della disposizione impugnata,
infatti, evidenzia che essa non determina la conseguenza lesiva
attribuitale dalla ricorrente.
Gli effetti asseritamente contrastanti con l'accordo, quali
descritti dalla Provincia autonoma di Bolzano, infatti, devono essere
ricollegati direttamente alle disposizioni della legge n. 190 del
2014, che, successivamente alla stipula di gran parte degli accordi
di finanza pubblica con le autonomie speciali nel corso dell'anno
2014, hanno introdotto un nuovo contributo a carico di queste ultime
ed esteso al 2018 il periodo di incidenza delle norme attuative del
concorso al risanamento della finanza pubblica imposto dalle
precedenti manovre finanziarie.
Tali disposizioni non furono, all'epoca, impugnate dalla
ricorrente.
Nella parte contestata dalla Provincia autonoma di Bolzano, il
quarto periodo del comma 680 non rinnova affatto l'imposizione del
contributo ascrivibile alle disposizioni della legge n. 190 del 2014,
ma ha, invece, una portata sostanzialmente "ricognitiva" di un
diverso obbligo, già contemplato dalla stessa legge n. 190 del 2014
(all'art. 1, comma 414): quello di garantire l'erogazione dei
servizi, nel rispetto dei LEA, nonostante la riduzione di risorse e i
risparmi imposti (e non più contestabili in questa sede) dalla
medesima legge n. 190 del 2014.
Nei casi di impugnativa di disposizioni meramente ricognitive, in
quanto prive di «autonoma forza precettiva o, se si preferisce, di
quel carattere innovativo che si suole considerare proprio degli atti
normativi» (sentenza n. 346 del 2010), questa Corte ha considerato
insussistente l'interesse della parte ricorrente a impugnarle, con
conseguente inammissibilità del ricorso (sentenze n. 63 del 2016 e
n. 230 del 2013).
4.2.- Per identiche ragioni deve essere dichiarato inammissibile
il ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento contro il
quarto periodo del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015.
Esso, infatti, presenta analogo contenuto rispetto al ricorso
proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano, tale da consentire di
rinviare alle argomentazioni illustrate per definire quest'ultimo,
omogenei essendo, inoltre, i parametri statutari ed interposti
evocati a garanzia del rispetto del principio consensualistico (artt.
104 e 107 dello statuto e art. 27 della legge n. 42 del 2009).
Va aggiunto che la declaratoria d'inammissibilità si estende
anche all'asserito contrasto con l'art. 3 Cost.
La Provincia autonoma di Trento, infatti, ha sostenuto che - a
fronte degli impegni assunti dallo Stato - avrebbe accettato di
rinunciare a tutti i contenziosi pendenti relativi alla legittimità
costituzionale di numerose disposizioni di legge concernenti i
rapporti finanziari con lo Stato, sicchè la prospettata violazione
di tale accordo avrebbe determinato la lesione del «legittimo
affidamento» alla «stabilità dei rapporti finanziari definiti
dall'accordo» e del principio di ragionevolezza, l'uno e l'altro
presidiati, appunto, dal parametro costituzionale in questione.
Anche la lesione dell'art. 3 Cost., infatti, viene fatta risalire
ad una interpretazione del quarto periodo del comma 680 - quella
secondo cui esso avrebbe "rinnovato" l'imposizione dei contributi
previsti dai commi dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 non
inclusi nel Patto di garanzia - non corrispondente al vero
significato della disposizione, la quale ha, invece, valore
esclusivamente ricognitivo di un obbligo diverso, connesso alla
garanzia del finanziamento dei LEA.
Di qui la carenza d'interesse all'impugnativa e la sua
inammissibilità.
4.3.- In parte inammissibili ed in parte non fondate vanno
dichiarate le questioni sollevate con il ricorso proposto dalla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
4.3.1.- Le questioni relative al quarto periodo del comma 680
dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 sono, infatti, inammissibili
per le medesime ragioni evidenziate in rapporto ai ricorsi avanzati
dalle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Invocando la violazione dei propri parametri statutari e delle
norme costituzionali che tutelano il principio di affidamento,
l'autonomia finanziaria e il principio di leale collaborazione, anche
la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia imputa alla disposizione
censurata l'effetto di ribadire - rinnovandone perciò la portata
lesiva - la statuizione unilaterale da parte statale di contribuzioni
(previste dai richiamati commi 400 e 401 della legge n. 190 del 2014)
difformi da quelle concordate nell'accordo stipulato in data 23
ottobre 2014 con lo Stato, con conseguente violazione del «quadro
ordinamentale costituzionale dei rapporti finanziari tra lo Stato e
la Regione Friuli-Venezia Giulia».
Anche a fronte di tale censura, dunque, deve essere riaffermata
la corretta interpretazione della disposizione sospettata
d'illegittimità costituzionale. Quest'ultima non rinnova la portata
precettiva delle disposizioni della legge n. 190 del 2014 impositive
di contributi a carico delle autonomie speciali, in tesi ulteriori
rispetto a quelli contemplati nell'accordo concluso con lo Stato in
data 23 ottobre 2014 e come tali in asserito contrasto con le
clausole pattizie ivi previste. Si limita, invece, a ribadire il
diverso obbligo di assicurare il finanziamento integrale dei livelli
essenziali di assistenza, rendendo evidente la carenza di interesse a
proporre l'impugnativa, nei termini prospettati dalla Regione
autonoma ricorrente.
4.3.2.- Sono, invece, non fondate le censure avanzate nei
confronti del medesimo quarto periodo del comma 680, per violazione
dell'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza, e del
successivo quinto periodo, sotto il profilo della violazione del
principio di uguaglianza.
4.3.2.1.- Secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, il
quarto periodo del comma 680 si porrebbe in contrasto con il
principio di ragionevolezza, dal momento che il rispetto dei LEA
sarebbe già compreso nella definizione e nel riparto del contributo
previsto dal primo periodo del comma 680 (non impugnato), nè i
richiamati commi da 400 a 417 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014
prevederebbero alcuna eventuale rideterminazione di tali livelli,
sicchè il significato della previsione resterebbe «indefinito», con
conseguente «complessiva incongruità della disposizione».
La censura non coglie nel segno, in quanto il «rispetto dei
livelli essenziali di assistenza» contemplato nella seconda parte del
primo periodo del comma 680 riveste un significato precettivo diverso
da quello ricavabile dalla differente espressione («assicurano il
finanziamento dei livelli essenziali di assistenza come eventualmente
rideterminato») contenuta nel quarto periodo: nel primo caso, il
richiamo è funzionale ad indirizzare la concertazione rimessa, in
prima battuta, alle Regioni in sede di autocoordinamento, e dunque
soltanto a fornire un criterio di valutazione per la formulazione di
proposte volte ad individuare gli ambiti di spesa (ed i relativi
importi) sui quali far gravare il contributo; nel secondo caso, la
norma impone di garantire il finanziamento dei livelli essenziali di
assistenza una volta che essi siano stati «eventualmente»
rideterminati per effetto dei risparmi di spesa connessi
all'attuazione del concorso finanziario imposto agli enti del livello
di governo regionale.
L'evidente diversità di funzione che il richiamo ai LEA svolge
nel primo e nel quarto periodo del comma 680 priva di fondamento la
censura di irragionevolezza avanzata dalla Regione ricorrente,
dovendosi, peraltro, aggiungere che, diversamente da quanto affermato
da quest'ultima, anche l'art. 1 della legge n. 190 del 2014 contiene,
al comma 414, la previsione di una «eventuale» rideterminazione di
tali livelli.
4.3.2.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia censura,
infine, il quinto periodo del comma 680, in quanto avrebbe omesso di
stabilire che, anche in relazione alla ricorrente, l'attuazione del
comma 680 debba avvenire nei termini dell'accordo stipulato con lo
Stato in data 23 ottobre 2014. Sarebbe così riservato alla
ricorrente un trattamento ingiustamente deteriore rispetto a quello
riconosciuto alle autonomie della Regione Trentino-Alto Adige.
La questione non è fondata, alla luce del diverso contenuto
degli accordi conclusi con lo Stato da parte delle Province autonome
della Regione Trentino-Alto Adige, da un lato, e della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, dall'altro.
Nonostante entrambi gli accordi siano stati recepiti nella legge
n. 190 del 2014 (rispettivamente ai commi da 406 a 413 e ai commi da
513 a 523), soltanto il primo, nel ridefinire complessivamente i
rapporti finanziari tra lo Stato, la Regione Trentino-Alto Adige e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, fino al 2022, esclude la
possibilità di modifiche peggiorative, salvo esigenze eccezionali di
finanza pubblica e per importi predeterminati già nelle clausole del
patto.
A tale proposito, infatti, il comma 407 dell'art. 1 della legge
n. 190 del 2014, nel modificare l'art. 79 dello statuto di autonomia
speciale, introduce in quest'ultimo il comma 4-septies, che così
dispone: «[e'] fatta salva la facoltà da parte dello Stato di
modificare, per un periodo di tempo definito, i contributi in termini
di saldo netto da finanziare e di indebitamento netto posti a carico
della regione e delle province, previsti a decorrere dall'anno 2018,
per far fronte ad eventuali eccezionali esigenze di finanza pubblica
nella misura massima del 10 per cento dei predetti contributi stessi.
Contributi di importi superiori sono concordati con la regione e le
province. Nel caso in cui siano necessarie manovre straordinarie
volte ad assicurare il rispetto delle norme europee in materia di
riequilibrio del bilancio pubblico i predetti contributi possono
essere incrementati, per un periodo limitato, di una percentuale
ulteriore, rispetto a quella indicata al periodo precedente, non
superiore al 10 per cento».
La legge di stabilità per il 2015 ha, quindi, in tal senso
modificato - per la terza volta dal 2009 - lo statuto speciale del
Trentino-Alto Adige, introducendo parametri oggettivi che, in quanto
tali, impediscono interventi statali in ipotesi arbitrari. Per questa
via - come, da ultimo, ricostruito nella sentenza n. 28 del 2016 - le
Province autonome di Trento e di Bolzano vengono a godere di una
condizione di autonomia oggettivamente differente rispetto a quella
propria del Friuli-Venezia Giulia, in riferimento alle richieste
statali di concorso al risanamento dei conti pubblici.
Rispetto a quello stipulato dalle autonomie della Regione
Trentino-Alto Adige, l'accordo finanziario concluso il 23 ottobre
2014 dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con lo Stato
esibisce contenuti affatto diversi.
A prescindere dalla considerazione che tale accordo contempla un
orizzonte temporale limitato al 2017, esso non subordina
espressamente l'imposizione di ulteriori contributi al risanamento
della finanza pubblica al ricorrere di specifiche condizioni, idonee
a limitare il potere unilaterale dello Stato.
Il comma 517 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 - inserito
nell'ambito delle disposizioni di recepimento dell'accordo concluso
con lo Stato e diretto a riprodurre quanto previsto dall'art. 3,
punto 4, del patto - prevede espressamente, anzi, che «[i] predetti
obiettivi per gli anni dal 2015 al 2017 possono essere rideterminati
in conseguenza di nuovi contributi alla finanza pubblica posti a
carico delle autonomie speciali con legge statale», fermo restando il
vincolo del metodo pattizio, garantito, nella specie, dal terzo
periodo del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015 (come
meglio si dirà nell'affrontare il merito del ricorso proposto dalla
Regione autonoma Sardegna, che ha investito l'intero comma 680).
La peculiarità dell'accordo concluso con le autonomie della
Regione Trentino-Alto Adige, dunque, è idonea a giustificarne
l'isolata menzione nel quinto periodo del comma 680 impugnato,
dovendosi, perciò, escludere la violazione del principio di
eguaglianza lamentata dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Mette conto ribadire, pur a fronte di tale conclusione, che il
principio dell'eguale riconoscimento e della parità di posizione di
tutte le autonomie differenziate, rispetto alle richieste di
contribuire agli equilibri della finanza pubblica, non è,
ovviamente, smentito dal rilievo, nel presente caso, dell'accordo
illustrato, connesso agli specifici e concreti contenuti che esso
presenta.
4.4.- Le questioni sollevate dalla Regione autonoma Sardegna,
diverse da quelle dichiarate inammissibili ai precedenti punti 3.7. e
3.8., non sono fondate.
4.4.1.- Secondo la ricorrente, l'intero comma 680 dell'art. 1
della legge n. 208 del 2015, nel prevedere un nuovo contributo alla
finanza pubblica, per il triennio 2017-2019, imporrebbe un sacrificio
economico, non solo particolarmente elevato, ma anche per un importo
che non potrebbe essere modificato dalle Regioni e dalle Province
autonome. Queste sarebbero chiamate alla mera ripartizione, in base
ad un accordo da raggiungere «in sede di autocoordinamento» e da
recepire, poi, con intesa sancita dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, salvo, in caso di inerzia, il potere statale di
effettuare unilateralmente il riparto.
Il riferimento è, evidentemente, alla disciplina contenuta nei
primi tre periodi del comma 680, i quali violerebbero l'accordo
stipulato con lo Stato, in data 21 luglio 2014. Tale disciplina
inciderebbe sui rapporti economici e finanziari tra Stato e Regione
autonoma, senza adeguata considerazione della cornice normativa
dettata dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale di autonomia. Queste
ultime disposizioni - anche in forza del principio di leale
collaborazione desumibile dagli artt. 5 e 117 Cost. - escluderebbero
la possibilità di prescrivere nuovi contributi alla finanza pubblica
a carico della Regione autonoma Sardegna, senza preventiva
regolazione pattizia tra lo Stato e la Regione. In ogni caso,
vieterebbero di imporre alla Regione autonoma Sardegna di conseguire
risparmi di spesa in settori definiti non in via autonoma dalla
Regione medesima, bensì a seguito di una decisione assunta dalle
altre Regioni e dalle Province autonome.
La censura illustrata - ulteriormente arricchita dalla ricorrente
con la prospettazione della mancanza di transitorietà della nuova
misura di contenimento, in quanto aggiuntiva rispetto a quelle
imposte dalle precedenti manovre finanziarie - appare priva di
fondamento, all'esito di una lettura sistematica dei primi tre
periodi del comma 680.
Nella prima parte del primo periodo, il comma 680 - nella
versione vigente al momento della proposizione del ricorso ed oggetto
qui di scrutinio - prevede che le Regioni, e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, assicurino un contributo alla finanza pubblica
pari a 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e a 5.480 milioni di
euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019.
Per costante giurisprudenza costituzionale, i principi
fondamentali fissati dalla legislazione dello Stato nell'esercizio
della competenza di coordinamento della finanza pubblica si applicano
anche alle autonomie speciali (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2017,
n. 40 del 2016, n. 82 e n. 46 del 2015), in quanto essi sono
funzionali a prevenire disavanzi di bilancio, a preservare
l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche e anche a garantire l'unità economica
della Repubblica, come richiesto dai principi costituzionali e dai
vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea
(sentenza n. 175 del 2014).
Va altresì ribadito che - ancora per costante giurisprudenza
costituzionale - i rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie
speciali sono regolati dal principio dell'accordo, inteso, tuttavia,
come vincolo di metodo (e non già di risultato) e declinato nella
forma della leale collaborazione (sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e
n. 118 del 2012).
Tale meccanismo può essere derogato dal legislatore ordinario,
fino a che gli statuti o le norme di attuazione lo consentono
(sentenza n. 23 del 2014; seguita dalle sentenze n. 19, n. 46, n. 77,
n. 82, n. 238, n. 239 e n. 263 del 2015, n. 40 e n. 155 del 2016).
Lo Stato, dunque, può imporre contributi al risanamento della
finanza pubblica a carico delle Regioni a statuto speciale,
quantificando, come nella specie, l'importo complessivo del concorso,
e rimettendo alla stipula di accordi bilaterali con ciascuna
autonomia, non solo la definizione dell'importo gravante su ciascuna
di esse, ma, eventualmente, la stessa riallocazione delle risorse
disponibili, anche a esercizio inoltrato (sentenza n. 19 del 2015).
Ne deriva che la determinazione unilaterale del concorso
finanziario contenuta nella prima parte del primo periodo del comma
680 deve essere letta in connessione alla disposizione prevista nel
terzo periodo, secondo cui «[f]ermo restando il concorso complessivo
di cui al primo periodo, il contributo di ciascuna autonomia speciale
è determinato previa intesa con ciascuna delle stesse». In tal modo,
la disposizione risulta conforme ai principi appena illustrati.
Nè può essere accolta la censura di violazione del principio di
transitorietà.
Come ricordato dalla sentenza n. 141 del 2016, norme statali che
fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica alla condizione, tra l'altro, che si limitino a porre
obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un
transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della
spesa corrente (ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 65 del
2016, n. 218 e n. 189 del 2015; nello stesso senso, sentenze n. 44
del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n. 193 e n. 148 del 2012,
n. 182 del 2011).
La nuova misura di contenimento introdotta dalla prima parte del
primo periodo del comma 680 è destinata ad operare in un arco
temporale limitato e, dunque, nel perdurante rispetto del canone
della transitorietà.
Una censura che lamenta il presunto carattere permanente dello
specifico contributo non è provata dalla circostanza che essa si
aggiunga agli effetti delle precedenti manovre di finanza pubblica.
Non fondato, infine, appare il profilo di censura basato sulla
presunta equiparazione delle Regioni ad autonomia speciale a quelle
ordinarie, tutte asseritamente coinvolte a pari titolo, in sede di
autocoordinamento, nella determinazione degli ambiti sui quali far
gravare le riduzioni di spesa (e dei relativi importi): una
determinazione che, ad avviso della ricorrente, avrebbe efficacia
vincolante anche per le autonomie speciali, e le renderebbe esse
stesse soggette, inoltre, al potere sostitutivo statale.
Come già evidenziato, i primi tre periodi del comma 680 devono
essere letti congiuntamente: ed è il terzo periodo, nell'ambito di
un'interpretazione sistematica dell'intero comma 680, che disciplina
specificamente, regolandone le modalità, le relazioni finanziarie
tra lo Stato e le autonomie speciali, individuando il meccanismo
pattizio cui è subordinata l'imposizione della quota di contributo
aggiuntivo gravante su ciascuno degli enti ad autonomia
differenziata.
Dal conseguente adattamento della disciplina generale, dettata
per tutte le Regioni, alla peculiare posizione delle autonomie
speciali, deriva bensì che queste ultime sono richieste di
partecipare alle riunioni in autocoordinamento con le Regioni a
statuto ordinario (in questo senso è il dato testuale ricavabile dal
primo periodo del comma 680); ma deriva anche che le autonomie
speciali non sono automaticamente vincolate alle decisioni assunte in
quella sede, poichè «il contributo di ciascuna autonomia speciale è
determinato previa intesa con ciascuna delle stesse» (terzo periodo
del comma 680).
D'altra parte, nulla esclude che le autonomie speciali rifiutino
perfino di prestare l'assenso all'intesa che, in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, è destinata a recepire l'accordo
raggiunto in autocoordinamento (come si dirà meglio, ciò è
effettivamente avvenuto con riferimento al contributo alla finanza
pubblica per l'anno 2017).
La previsione del terzo periodo del comma 680, inoltre, esclude
che le autonomie speciali possano essere soggette all'intervento
sostitutivo statale, ciò che, invece, risulterebbe, nella
prospettazione della ricorrente, dal tenore testuale del secondo
periodo del comma citato. Si deve fare qui applicazione del metodo
interpretativo enunciato supra, al punto 4., che impone di leggere il
testo legislativo alla luce dei principi che tutelano le forme e
condizioni particolari di autonomia garantite alle Regioni speciali
dall'art. 116 Cost. Se assunto alla lettera, del resto, tale secondo
periodo consentirebbe finanche all'intervento sussidiario statale di
«assegnare ad ambiti di spesa» le riduzioni, e di attribuirli a
ciascuna singola autonomia speciale, in frontale contrasto con ciò
che stabilisce il terzo periodo del medesimo comma 680. Non è un
caso, a questo proposito, che il d.l. n. 50 del 2017 abbia soppresso
- a far data dal 2018 - tale secondo periodo del comma 680 (al pari
del corrispondente periodo del comma 6 dell'art. 46 del d.l. n. 66
del 2014, come convertito, il quale era tuttavia pacificamente
riferito alle sole Regioni a statuto ordinario), ed abbia modificato
la disciplina dell'intervento sostitutivo statale, che ora non
contempla più il riferimento alle Province autonome.
La correttezza della complessiva interpretazione illustrata è,
del resto, confermata dalla prassi applicativa.
L'intesa sancita in data 11 febbraio 2016 in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, all'esito di un autocoordinamento
che, peraltro, si è svolto fra le sole Regioni a statuto ordinario,
ha operato il riparto di circa il 90 per cento dell'intero importo
della manovra, individuando nel Fondo sanitario nazionale - al quale
non partecipano gli enti ad autonomia speciale (con la parziale
eccezione della Regione siciliana), che finanziano con proprie
risorse il servizio - la principale voce su cui concentrare la
riduzione di spesa imposta dal comma 680. L'intesa ha altresì
precisato che con le autonomie speciali sarebbero stati raggiunti
accordi bilaterali, per la determinazione della «parte del contributo
al risanamento dei conti pubblici a carico delle Regioni a Statuto
speciale».
Successivamente all'intesa, tuttavia, le autonomie speciali non
hanno ritenuto di addivenire agli accordi bilaterali menzionati.
Si può aggiungere che, nella successiva seduta della Conferenza
permanente in data 9 febbraio 2017, si è registrata la mancata
intesa sul documento concernente il contributo alla finanza pubblica
delle Regioni a statuto ordinario, per l'anno 2017, in conseguenza
«dell'avviso negativo» espresso proprio dalle Regioni autonome
Sardegna e Friuli-Venezia Giulia (dal che deriva perfino
l'esposizione delle Regioni ordinarie all'intervento sostitutivo
statale).
Tale prassi non solo dimostra largamente l'infondatezza dei
timori paventati dalla ricorrente rispetto al significato delle
disposizioni impugnate, ma rivela altresì comportamenti
difficilmente conciliabili con i doveri di leale collaborazione.
Dichiarando non fondata la censura, va quindi ribadito, anche
alla luce delle prassi disponibili, che "autonomia speciale" non
significa «potestà di deviare rispetto al comune percorso definito
dalla Costituzione, sulla base della condivisione di valori e
principi insensibili alla dimensione territoriale, tra i quali spicca
l'adempimento da parte di tutti dei doveri inderogabili di
solidarietà politica, economica e sociale» (sentenza n. 219 del
2013), dei quali doveri il coordinamento rappresenta la traduzione
sul piano dei rapporti finanziari, anche in ragione della
responsabilità che incombe su tutti i cittadini (sentenza n. 141 del
2015).
Già nella sentenza n. 82 del 2015 (richiamando i principi
enucleati dalla sentenza n. 19 del 2015), del resto, questa Corte
aveva chiarito - ed è necessario qui riaffermarlo - che il principio
di leale collaborazione, oggi invocato dalle autonomie speciali,
«richiede un confronto autentico, orientato al superiore interesse
pubblico di conciliare l'autonomia finanziaria delle Regioni con
l'indefettibile vincolo di concorso di ciascun soggetto ad autonomia
speciale alla manovra di stabilità, sicchè su ciascuna delle parti
coinvolte ricade un preciso dovere di collaborazione e di
discussione, articolato nelle necessarie fasi dialogiche».
Con riferimento al caso di specie, questa Corte non può
conclusivamente esimersi dall'osservare che la mancata partecipazione
delle autonomie speciali all'autocoordinamento (testualmente riferito
a tutte le Regioni), l'assenza di disponibilità alle successive
intese bilaterali con lo Stato, nonchè il diniego d'intesa sul
documento concernente il contributo alla finanza pubblica delle
Regioni a statuto ordinario per l'anno 2017, costituiscono
comportamenti non ispirati al ricordato dovere di collaborazione e
discussione.
4.4.2.- La Regione autonoma Sardegna addebita al comma 680
dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, sotto una pluralità di
ulteriori profili, la violazione contestuale: del principio di leale
collaborazione; dell'autonomia economico-finanziaria della Regione,
tutelata dagli artt. 5, 81, sesto comma, 116, 117 e 119 Cost. e dagli
artt. 7 e 8 dello statuto; nonchè dell'art. 3 Cost., per lesione del
principio di ragionevolezza, del principio di eguaglianza e di
affidamento, quest'ultimo tutelato, per il tramite dell'art. 117,
primo comma, Cost., anche dagli artt. 6 e 13 della CEDU.
Comune punto di riferimento delle censure è l'accordo stipulato
con lo Stato il 21 luglio 2014, recepito dall'art. 42, commi da 9 a
13, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive), convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 2014, n. 164.
Tale accordo sarebbe stato infranto dallo Stato, derivandone la
lesione dei vari parametri indicati.
4.4.2.1.- Risulterebbe, in primo luogo, violato il legittimo
affidamento maturato dalla Regione autonoma Sardegna sulla
«stabilità del quadro di regolamentazione dei rapporti economici con
lo Stato».
È noto che, secondo la giurisprudenza costituzionale, il valore
del legittimo affidamento nella certezza dei rapporti giuridici - la
cui nozione appare sovrapponibile a quella maturata in ambito
europeo, «stante la sostanziale coincidenza degli indici sintomatici
della lesione del principio dell'affidamento elaborati nella
giurisprudenza di questa Corte e in quella delle Corti europee»
(sentenze n. 16 del 2017 e n. 203 del 2016) - trova copertura
costituzionale nell'art. 3 Cost., non già, tuttavia, in termini
assoluti e inderogabili. Per un verso, infatti, la posizione
giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza
nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare
adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo
sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto
sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole
fiducia nel suo mantenimento. Per altro verso, interessi pubblici
sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere
in senso sfavorevole anche su posizioni consolidate - con il limite
della proporzionalità dell'incisione rispetto agli obiettivi di
interesse pubblico perseguiti (sentenza n. 56 del 2015) - o su
assetti regolatori precedentemente definiti (ex plurimis, sentenza n.
216 del 2015).
Poste queste premesse, la questione deve essere dichiarata non
fondata.
L'accordo concluso tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna,
infatti, va ascritto al cosiddetto coordinamento dinamico della
finanza pubblica, concernente le singole misure finanziarie adottate
per il governo di quest'ultima, come tali soggette a periodico
adeguamento.
Ciò esclude la possibilità di riconoscere, in generale, un
affidamento tutelabile in ordine all'immutabilità delle relazioni
finanziarie tra Stato e Regioni. Non è, infatti, coerente con il
carattere dinamico del coordinamento finanziario impedire alla
legislazione statale di introdurre - fermo il metodo pattizio per le
autonomie speciali - nuovi contributi alla finanza pubblica, ove non
espressamente esclusi dagli accordi stipulati. La volontà
manifestata in sede negoziale non comporta una rinuncia, da parte
dello Stato, al successivo esercizio della propria potestà di
coordinamento finanziario.
Si tratta, piuttosto, di verificare se l'accordo concluso tra
Stato e Regione autonoma Sardegna escludesse espressamente, o meno,
la possibilità di imporre ulteriori contributi al risanamento dei
conti pubblici.
A tale proposito, come già evidenziato in sede di scrutinio del
ricorso proposto dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, tra gli accordi
conclusi dallo Stato con le autonomie speciali nel corso del 2014,
soltanto quello stipulato con le autonomie della Regione
Trentino-Alto Adige, non solo esibisce un orizzonte temporale esteso
fino al 2022, ma, soprattutto, esclude testualmente la possibilità
di apportare modifiche peggiorative, con la sola salvezza della
ricorrenza di esigenze eccezionali di finanza pubblica, ma, in tal
caso, per importi già predeterminati nelle clausole del patto.
Il comma 9 dell'art. 42 del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, nel recepire, invece, l'accordo concluso dalla Regione
autonoma Sardegna con lo Stato, ha fissato l'obiettivo di finanza
pubblica cui avrebbe dovuto concorrere la Regione solo per il 2014,
limitandosi ad imporre, per gli anni dal 2015 in poi, l'obbligo di
conseguire «il pareggio di bilancio come definito dall'articolo 9
della legge n. 243 del 2012», dunque inteso come saldo non negativo,
in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese
finali. E ciò non esclude, di per sè, l'imposizione di ulteriori
contributi al risanamento della finanza pubblica.
Resta fermo, ovviamente, il vincolo del metodo pattizio,
garantito, nella specie, dal terzo periodo del comma 680, come
ampiamente esposto in precedenza.
4.4.2.2.- Le argomentazioni da ultimo illustrate consentono di
ritenere non fondate anche le ulteriori censure proposte dalla
Regione autonoma Sardegna, che ha ipotizzato, da un lato, la
violazione del principio di ragionevolezza, a causa dell'assenza di
un adeguato meccanismo di recupero, anche ex post, della leale
collaborazione nei rapporti economico-finanziari, dall'altro la
violazione dell'art. 81, sesto comma, Cost., per l'asserita lesione
del principio consensualistico nella definizione dei criteri di
«equilibrio» dei bilanci delle autonomie speciali.
4.4.2.3.- Ancora, secondo la Regione autonoma Sardegna, la
salvaguardia - operata dal quinto periodo del comma 680 - del solo
accordo stipulato tra Stato e Regione autonoma Trentino-Alto Adige e
Province autonome evidenzierebbe la violazione del principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., alla luce dell'art. 116 Cost.,
che riconosce l'autonomia differenziata di tutte le Regioni a statuto
speciale, e non solo di alcune di esse.
Per mostrare la non fondatezza anche di tale censura è
sufficiente ricordare la peculiarità dell'accordo concluso con le
autonomie della Regione Trentino-Alto Adige, idonea a giustificarne
l'isolata menzione nel quinto periodo del comma 680.
Peraltro, come già evidenziato in relazione all'analoga censura
avanzata dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, il rilievo di
tale accordo, per gli specifici e concreti contenuti che presenta,
non è in grado di incidere sul principio dell'eguale riconoscimento
e della parità di posizione di tutte le autonomie differenziate
rispetto alle richieste di contribuire agli equilibri della finanza
pubblica.
4.4.3.- La Regione autonoma Sardegna ha anche prospettato il
riproporsi di quella condizione di «emergenza finanziaria» - che
sarebbe stata riconosciuta da questa stessa Corte nelle sentenze n.
95 del 2013, n. 99 e n. 118 del 2012 (relative alla cosiddetta
"vertenza entrate") - provocata soprattutto dall'inerzia dello Stato
nel dare esecuzione alle previsioni di cui all'art. 8 dello statuto
speciale.
L'imposizione del nuovo contributo al risanamento della finanza
pubblica avrebbe reso impossibile l'esercizio delle funzioni
attribuite dalla Costituzione, dallo statuto e dalla legge, con
violazione, ancora una volta, degli artt. 7 e 8 dello statuto e degli
artt. 117 e 119 Cost.
L'onere - gravante sulla ricorrente (ex plurimis, e tra le più
recenti, sentenze n. 205, n. 151, n. 127 e n. 65 del 2016) - di
provare l'impossibilità di esercitare le suddette funzioni,
tuttavia, non è stato adeguatamente assolto.
Non è sufficiente, infatti, richiamare sic et simpliciter la
situazione di «emergenza finanziaria» prospettata nei ricorsi decisi
con le ricordate sentenze di questa Corte relative alla cosiddetta
"vertenza entrate". Essa è stata superata proprio in conseguenza dei
vantaggi ottenuti con l'accordo stipulato in data 21 luglio 2014, dei
cui obblighi, come detto, non può sostenersi l'inadempienza da parte
dello Stato. È il caso di aggiungere, poi, che all'attuazione
dell'art. 8 dello statuto di autonomia il legislatore ha dato corso
con il decreto legislativo 9 giugno 2016, n. 114 (Norme di attuazione
dell'articolo 8 dello Statuto speciale della Regione autonoma della
Sardegna - legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in materia di
entrate erariali regionali), con disposizioni applicabili «a
decorrere dal 1° gennaio 2010» (in virtù dell'art. 18), in tal modo
eliminando la principale causa degli squilibri finanziari individuata
dalla ricorrente.
4.4.4.- Parimenti non fondata, infine, è la questione promossa
con riferimento all'art. 136 Cost.
A giudizio della ricorrente, le sentenze con le quali questa
Corte ha scrutinato la cosiddetta "vertenza entrate" avrebbero
«accertato e dichiarato che lo Stato aveva e ha un preciso e
specifico obbligo giuridico di definire consensualmente con la
Regione il regime dei loro rapporti economico-finanziari»: un obbligo
giuridico, dunque, al quale lo Stato non potrebbe sottrarsi, sicchè,
una volta concluso l'accordo in data 21 luglio 2014, non sarebbe
possibile ignorarne le clausole, pena la violazione del giudicato
costituzionale.
In primo luogo, risulta erroneo il presupposto della censura,
costituito dalla presunta violazione, da parte dello Stato, del
citato accordo: si è già evidenziato, infatti, che esso non
escludeva affatto la possibilità di imporre ulteriori contributi al
risanamento finanziario, purchè fosse rispettato il metodo pattizio,
nella specie garantito con la previsione di apposite intese da
concludere con tutte le autonomie speciali, inclusa la Regione
Sardegna.
In ogni caso, le sentenze richiamate dalla ricorrente non avevano
imposto alcun vincolo pattizio, potendo, al più, valere per la
Regione Sardegna il principio enunciato in riferimento a tutte le
autonomie speciali (ed in precedenza pure illustrato), secondo cui,
nelle relazioni finanziarie occorre adottare il metodo consensuale,
suscettibile di deroga ove non recepito negli statuti (come avviene
nel caso della Regione autonoma Sardegna, e come dalla stessa
riconosciuto nel ricorso).
4.5.- Le questioni sollevate con il ricorso proposto dalla
Regione siciliana sono in parte inammissibili ed in parte non
fondate.
4.5.1. - È innanzitutto inammissibile la censura di violazione
dell'art. 81, sesto comma, Cost. in quanto essa è espressamente
ricollegata dalla ricorrente all'effetto delle disposizioni di cui ai
commi 681 e 682, non applicabili in realtà alla Regione siciliana
per le ragioni illustrate in precedenza al punto 3.10.
4.5.2.- Quanto al comma 680, la censura fondata sulla violazione
degli artt. 36 dello statuto e 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 si basa
sul presupposto, privo di qualsiasi sostegno argomentativo, che si
sia in presenza di una riserva in favore dello Stato di risorse
proprie della Regione siciliana. È invece del tutto evidente che la
disposizione impugnata impone, anche alle autonomie speciali, un
contributo al risanamento della finanza pubblica, e a fronte di
questa evidenza la ricorrente avrebbe dovuto spiegare in che senso
essa ravvisi invece una riserva di risorse a favore dello Stato.
Tale onere motivazionale non è stato in alcun modo assolto,
derivandone l'inammissibilità della questione (in senso analogo,
sentenza n. 127 del 2016).
4.5.3.- Non fondata, invece, è la censura concernente l'asserita
violazione del principio di leale collaborazione e del metodo
pattizio, di cui all'art. 43 dello statuto, esclusa, infatti, dalla
precisa disposizione del terzo periodo del comma 680, che prevede il
raggiungimento di un'intesa con ciascuno degli enti ad autonomia
differenziata.
Infine, nessuna prova è stata fornita dalla Regione siciliana,
sulla quale pure incombeva il relativo onere, in ordine
all'impossibilità, asseritamente conseguente all'imposizione del
contributo contestato, di attendere alle proprie funzioni: ne
consegue la non fondatezza della questione.
4.6.- La Regione Veneto impugna i commi 680, 681 e 682 dell'art.
1 della legge n. 208 del 2015 per asserito contrasto con gli artt. 3,
32, 117, terzo comma, e 119 Cost., nonchè con il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
La ricorrente ripropone, talvolta con identica motivazione, le
argomentazioni contenute in precedenti ricorsi e, in particolare, in
quelli presentati contro l'analogo meccanismo di partecipazione al
risanamento dei conti pubblici previsto dall'art. 46, comma 6, del
d.l. n. 66 del 2014, come convertito e come modificato dalla legge n.
190 del 2014.
4.6.1.- Gran parte delle censure possono essere dunque decise
richiamando le motivazioni delle sentenze di questa Corte - n. 65 e
n. 141 del 2016 - che quei ricorsi hanno definito.
Quanto, in particolare, alla mancanza di proporzionalità dei
«tagli», al loro asserito carattere «meramente lineare» e al
lamentato difetto di istruttoria in ordine ai risparmi conseguiti
dalle Regioni già considerate virtuose, nelle sentenze n. 65 e n.
141 del 2016 questa Corte ha già affermato - con argomentazioni
riferite ad una disciplina legislativa del tutto analoga a quella
scrutinata in questa sede - che le disposizioni allora impugnate non
impongono di effettuare riduzioni di identica dimensione in tutti i
settori di spesa, ma semplicemente richiedono di intervenire in
ciascuno di questi, limitandosi ad individuare un importo complessivo
di risparmio, lasciando in primo luogo alle Regioni il potere di
decidere l'entità dell'intervento in ogni singolo ambito.
Non è affatto escluso, dunque, che la riduzione avvenga
prevedendo risparmi maggiori proprio nei settori in cui la spesa sia
risultata improduttiva, eventualmente evitando di coinvolgere in modo
rilevante, e nella medesima misura, gli ambiti in cui la spesa si sia
rivelata, al contrario, efficiente. Risulta in tal modo smentito
l'asserito carattere irragionevole dell'intervento legislativo
statale.
Quanto al preteso contrasto con l'art. 119 Cost., occorre
riaffermare che non è contestabile il potere del legislatore statale
di imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento
finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli
obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, vincoli alle
politiche di bilancio, anche se questi si traducano, inevitabilmente,
in limitazioni indirette all'autonomia di spesa. Di conseguenza, la
funzione di coordinamento finanziario prevale su tutte le altre
competenze regionali, anche residuali, risultando legittima
l'incidenza dei principi statali di coordinamento, sia sull'autonomia
di spesa delle Regioni, sia su ogni tipo di potestà legislativa
regionale.
Quanto al presunto «scollamento» tra il livello di finanziamento
del fondo sanitario, «pesantemente ridotto», e la determinazione dei
LEA, «evidentemente sottostimati» da parte dello Stato, è il caso di
notare che le argomentazioni a sostegno della presunta inadeguatezza
della stima dell'impatto finanziario dei nuovi LEA (oggi definiti dal
d.P.C.m. 12 gennaio 2017, recante «Definizione e aggiornamento dei
livelli essenziali di assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502») non spiegano in che
modo il meccanismo normativo oggetto di scrutinio aggravi la
lamentata situazione di insufficienza di risorse per il finanziamento
del fondo sanitario, essendo rimesso proprio alle Regioni il compito
di individuare gli ambiti di spesa sui quali operare i risparmi
imposti dallo Stato.
In ordine al mancato coinvolgimento della Conferenza permanente
per il coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 5,
comma 1, della legge n. 42 del 2009 e dell'art. 33 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario), è qui da ricordare che, pur
dovendosi riconoscere l'inevitabile incidenza sull'autonomia
finanziaria delle Regioni dell'obbligo ad esse imposto di concorrere
alla finanza pubblica, è necessario, ma anche sufficiente,
«contemperare le ragioni dell'esercizio unitario di date competenze e
la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite» alle
autonomie (sentenza n. 139 del 2012), garantendo il loro pieno
coinvolgimento (sentenza n. 88 del 2014). E, come pure già rilevato
da questa Corte (sentenza n. 65 del 2016), tale coinvolgimento è
assicurato da disposizioni, come quelle censurate, che riconoscono,
nella fase iniziale, un potere di determinazione autonoma, da parte
delle Regioni, in ordine alla modulazione delle necessarie riduzioni
nei diversi ambiti di spesa (sentenza n. 141 del 2016).
In relazione alle doglianze concernenti la previsione del PIL
regionale come criterio di riparto in caso di intervento
"sostitutivo" statale, nella sentenza n. 141 del 2016 questa Corte ha
già escluso che esso realizzi un effetto perequativo, in contrasto
con i requisiti fissati dal terzo e dal quinto comma dell'art. 119
Cost. La previsione mira piuttosto a coinvolgere tutti gli enti
nell'opera di risanamento, secondo criteri di "progressivita'" dello
sforzo, proporzionati alla dimensione del PIL e della popolazione.
Per tutti questi profili, del resto, la stessa Regione Veneto,
nella memoria illustrativa depositata in prossimità dell'udienza
pubblica, ha riconosciuto che occorre «prendere atto di quanto
affermato nella sentenza n. 141 del 2016». Ha, peraltro, evidenziato
che all'auspicio, ivi contenuto, di tenere conto dei costi e dei
fabbisogni standard regionali già in sede di autocoordinamento, non
è stato dato seguito nell'intesa raggiunta in data 11 febbraio 2016.
Si tratta qui, tuttavia, di particolari modalità di applicazione in
concreto di quanto previsto dalla disposizione, non imputabili ad
essa e che non possono incidere sulla sua legittimità
costituzionale.
In ogni caso, quanto alla mancanza di un esplicito riferimento,
nella disposizione censurata, ai costi ed ai fabbisogni standard
regionali, questa Corte, nella sentenza n. 141 del 2016, ha già
chiarito che tale carenza non impedisce l'impiego anche di tali
criteri per la distribuzione della riduzione di spesa: anzi, è da
ribadire che proprio la necessaria considerazione delle risorse
destinate al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale
ben può consentire alle Regioni, già in sede di autocoordinamento,
ed eventualmente allo Stato, in sede di intervento sussidiario, di
tenere conto dei costi e dei fabbisogni standard regionali, in modo
da onerare maggiormente le Regioni caratterizzate da una "spesa
inefficiente".
È opportuno chiarire - alla luce di quanto in contrario
sostenuto, in udienza pubblica, dalla difesa della Regione Veneto -
che non muta i termini della questione il recente d.l. n. 50 del
2017. In realtà, l'art. 24, comma 2, lettere a) e b), di tale
decreto-legge ha soppresso - a decorrere dall'anno 2018 - i periodi
dell'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, e
del comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, che
prevedevano appunto l'intervento sostitutivo statale. Esso ha
contestualmente aggiunto due commi, il 534-bis e il 534-ter, all'art.
1 della legge n. 232 del 2016: il comma 534-ter, nel disciplinare ex
novo l'intervento statale sostitutivo, in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa in Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano, si è limitato a rendere prioritaria - rispetto al
riferimento al PIL ed alla popolazione residente - la considerazione
dei fabbisogni standard come approvati ai sensi del meccanismo
introdotto dal comma 534-bis. Da ciò non può certamente dedursi
l'impossibilità di operare analoga valutazione (pur senza la
priorità, prevista come necessaria dal 2018) anche nel regime
precedente.
4.6.2.- Rispetto alle decisioni assunte da questa Corte con le
sentenze n. 141 e n. 65 del 2016, profili di novità sono rilevabili
nelle censure relative al comma 681 dell'art. 1 della legge n. 208
del 2016, anche alla luce delle argomentazioni sviluppate nella
memoria illustrativa depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica.
4.6.2.1.- Secondo la Regione Veneto, in particolare, le
disposizioni impugnate travalicherebbero la funzione del
«coordinamento» della finanza pubblica, concretizzandosi, piuttosto,
in misure di indiscriminato «contenimento», risultando, però, prive
degli indispensabili elementi di razionalità, proporzionalità,
efficacia e sostenibilità, poichè, data l'entità «dei tagli
attuati dal Governo sulla spesa regionale», sarebbe stato reso
impossibile lo svolgimento delle funzioni attribuite alla Regione.
Secondo la ricorrente, proprio la rideterminazione, al ribasso
(rispetto alla cifra prevista, per il 2016, dalla legge n. 190 del
2014), del livello di finanziamento del Servizio sanitario nazionale,
starebbe a dimostrare l'insostenibilità dell'ulteriore riduzione di
risorse, a fronte del progressivo aumento della «domanda di salute
legato all'incremento del benessere e all'invecchiamento della
popolazione».
A riprova dell'assunto, la Regione Veneto ha depositato
documentazione attestante una «perdita previsionale» delle aziende
del Servizio sanitario regionale pari a 566,8 milioni di euro per il
2016, con conseguente necessità di approvare un piano straordinario
di revisione della spesa, contenente azioni correttive volte al
miglioramento dei risultati dei bilanci aziendali. Tra queste ultime,
la ricorrente individua, in particolare, la definizione di un limite
di costo per il trattamento dell'epatite C cronica e la sospensione
della procedura di accreditamento di numerose strutture sanitarie
dedicate alle «cure intermedie», volte a garantire assistenza ai
pazienti colpiti da malattie non più trattabili in ospedale in fase
acuta, ma non ancora affidabili all'assistenza domiciliare integrata,
entrambi obiettivi reputati strategici dalla Regione Veneto.
La censura non è fondata.
Non sfugge affatto a questa Corte come, in astratto considerati,
gli interventi finanziari statali, di cui qui si ragiona in termini
di competenze normative e di cifre, possono determinare ricadute
sull'intensità con la quale le Regioni concorrono ad assicurare la
garanzia di alcuni fondamentali diritti, quale quello alla salute.
Proprio per questo, la giurisprudenza costituzionale ha sottolineato
l'utilità della determinazione, da parte statale, dei livelli
essenziali delle prestazioni per i servizi concernenti i diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale. Tale determinazione, proprio in ambito sanitario, è
avvenuta di recente con il d.P.C.m. 12 gennaio 2017, ed essa offre,
dunque, alle Regioni un significativo criterio di orientamento
nell'individuazione degli obbiettivi e degli ambiti di riduzione
delle risorse impiegate, segnalando altresì il limite al di sotto
del quale la spesa - semprechè resa efficiente - non sarebbe
ulteriormente comprimibile (sentenza n. 65 del 2016).
Alla luce di questo presupposto, nel caso di specie la Regione
Veneto non prospetta l'impossibilità di assicurare un livello di
offerta delle prestazioni corrispondente ai LEA, bensì difficoltà
nell'erogazione di specifiche ed ulteriori prestazioni. D'altro
canto, il contributo imposto alle Regioni ordinarie determina una
contrazione complessiva del livello della spesa, ma non è e non
potrebbe essere indirizzato ad incidere, in dettaglio, sui singoli
ambiti di questa. Rimane perciò a ciascuna Regione la possibilità
di allocare diversamente le risorse tra i vari campi di intervento,
allo scopo di continuare a perseguire obiettivi considerati
strategici, anche nei settori che la ricorrente esplicitamente
illustra.
4.6.2.2.- Infine, secondo la Regione Veneto, il comma 681
dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, nell'estendere al 2019 il
contributo previsto dal comma 6 dell'art. 46 del d.l. n. 66 del 2014,
come convertito, già applicato anche al 2018 dall'art. 1, comma 398,
lettera a), n. 2), della legge n. 190 del 2014, si porrebbe in
contrasto con specifiche affermazioni contenute nella sentenza n. 141
del 2016.
In tale pronuncia, nell'escludere l'illegittimità costituzionale
della ricordata estensione al 2018, questa Corte ha in effetti
segnalato come «il costante ricorso alla tecnica normativa
dell'estensione dell'ambito temporale di precedenti manovre, mediante
aggiunta di un'ulteriore annualità a quelle originariamente
previste, finisce per porsi in contrasto con il canone della
transitorietà, se indefinitamente ripetuto».
Tale contrasto sarebbe aggravato dall'ulteriore estensione al
2020, operata dall'art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016,
che pure la Regione Veneto ha autonomamente impugnato, con separato e
successivo ricorso. Anch'essa manifesterebbe l'intento del
legislatore statale di incidere «a ripetizione», con una forma di
«transitorietà permanente», sulla capacità di spesa delle Regioni,
destinata in particolare a soddisfare «la quota prevalente dei
servizi e dei diritti dello Stato sociale, tra cui principalmente il
diritto alla salute», con conseguente violazione dell'art. 32 Cost.
La disposizione oggi impugnata è entrata in vigore in data
anteriore al deposito della sentenza n. 141 del 2016, sicchè il
legislatore statale non poteva aver contezza delle affermazioni in
quest'ultima contenute.
Ciò è sufficiente per ritenere non fondata la questione, così
come promossa in ricorso e successivamente specificata nella memoria
illustrativa. Ma è necessario rinnovare l'invito al legislatore ad
evitare iniziative le quali, anzichè «ridefinire e rinnovare
complessivamente, secondo le ordinarie scansioni temporali dei cicli
di bilancio, il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato, le
Regioni e gli enti locali, alla luce di mutamenti sopravvenuti nella
situazione economica del Paese», si limitino ad estendere, di volta
in volta, l'ambito temporale di precedenti manovre, sottraendo di
fatto al confronto parlamentare la valutazione degli effetti
complessivi di queste ultime.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 680, quarto periodo, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)», promossa, in riferimento all'art. 104 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dalla
Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 680, quarto periodo, della legge n.
208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 104 e 107 del
d.P.R. n. 670 del 1972, 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega
al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione) e 3 della Costituzione, dalla
Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 680, quarto periodo, della legge n.
208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 3, 5, 119 e 120
Cost., 48, 49 e 50 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), 27 della
legge n. 42 del 2009, 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), nonchè
al principio di leale collaborazione, dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015,
promosse, dalla Regione autonoma Sardegna, in riferimento all'art. 24
Cost., con il ricorso indicato in epigrafe, e, in riferimento agli
artt. 7 e 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna), con la memoria depositata in data
18 aprile 2017;
5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 680, 681 e 682, della legge n. 208
del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 81, sesto comma, Cost.,
36 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), e 2 del d.P.R. 26 luglio
1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione
siciliana in materia finanziaria), dalla Regione siciliana, con il
ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 680, 681 e 682, della legge n. 208
del 2015, promosse, in riferimento gli artt. 97, 117, quarto comma, e
118 Cost., 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), e 11 della legge n. 243 del
2012, dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015,
come modificato dall'art. 1, comma 528, della legge 11 dicembre 2016,
n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), promossa, in
riferimento all'art. 119 Cost., dalla regione Veneto, con la memoria
depositata il 18 aprile 2017;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 680, quarto e quinto periodo, della
legge n. 208 del 2015, promosse, in riferimento all'art. 3 Cost.,
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso indicato
in epigrafe;
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015,
promosse, in riferimento agli artt. 3, 5, 81, sesto comma, 116, 117,
primo comma, in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la
legge 4 agosto 1955, n. 848, e terzo comma, 119 e 136 Cost., 7, 8, 54
e 56 della legge costituzionale n. 3 del 1948, 9 della legge n. 243
del 2012, nonchè al principio di leale collaborazione, dalla Regione
autonoma Sardegna, con il ricorso indicato in epigrafe;
10) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015,
promosse, in riferimento agli artt. 97, primo comma, 119, primo e
sesto comma, Cost., e 43 del r.d.lgs. n. 455 del 1946, dalla Regione
siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe;
11) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 680, 681 e 682, della legge n. 208
del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 3, 32, 117, terzo
comma, e 119 Cost., nonchè al principio di leale collaborazione, di
cui agli artt. 5 e 120 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso
indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 luglio 2017.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE