1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 79 SENTENZA 7 - 19 marzo 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Regione Lombardia - Piano di organizzazione dei servizi per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani - Giunta regionale - Predisposizione di apposito gruppo di valutazione composto dai responsabili dei servizi regionali competenti - Presunta violazione dell'autonomia del comune interessato all'assetto ed all'utilizzazione del territorio - Previsione di una mera possibilita' e non della necessita' della presenza del comune interessato - Illegittimita' costituzionale - Manifesta inammissibilita'. (Legge regione Lombardia 9 settembre 1989, n. 42, art. 3, ottavo e nono comma). (Cost., artt. 117, primo comma, 118 e 97, primo comma) (096C0393) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9,
della legge della Regione Lombardia 9 settembre 1989, n. 42
(Integrazioni e modifiche alla L.R. 28 giugno 1988, n. 37 "Piano di
organizzazione dei servizi per lo smaltimento dei rifiuti solidi
urbani e norme in materia di raccolta e smaltimento differenziati dei
rifiuti urbani") promossi con ordinanze emesse dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia il 14 giugno-17 ottobre
1994, l'8 marzo 1995, l'11 maggio 1995, il 17 maggio 1995 ed il 29
maggio 1995, rispettivamente iscritte ai nn. 251, 422, 423, 490 e 494
del registro ordinanze 1995 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 19, 28 e 38, prima serie speciale, dell'anno
1995;
Visti gli atti di costituzione di Giovanni Comi ed altri, del
Comune di Carimate, della Gesam s.p.a., del comune di Cantù, della
Progesam Ecosistemi s.r.l., della Simec s.p.a. e del comune di Cerro
Maggiore;
Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1995 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Gustavo Romanelli per Giovanni Comi ed altri,
Luigi Manzi per il comune di Carimate, Federico Sorrentino per il
comune di Cantù, Aldo Travi e Fabio Lorenzoni per il comune di Cerro
Maggiore, Giuseppe F. Ferrari per la Gesam s.p.a., Giuseppe F.
Ferrari e Beniamino Caravita di Toritto per la Progesam Ecosistemi
s.r.l., Carlo Mezzanotte per la Simec s.p.a.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 14 giugno-17 ottobre 1994 (r.o. n.
251 del 1995) nel corso di un procedimento promosso da Giovanni Comi
ed altri per l'annullamento della delibera della Giunta regionale
della Lombardia di autorizzazione alla costruzione e gestione di una
discarica di rifiuti solidi urbani nel comune di Carimate, il
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha sollevato, in
riferimento agli artt. 117, primo comma, 128 e 97, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
commi 8 e 9, della legge della Regione Lombardia 9 settembre 1989, n.
42 (Integrazioni e modifiche alla l.r. 28 giugno 1988, n. 37 "Piano
di organizzazione dei servizi per lo smaltimento dei rifiuti solidi
urbani e norme in materia di raccolta e smaltimento differenziati dei
rifiuti urbani").
La disposizione denunciata prevede, al comma 8, che la Giunta
regionale, competente a valutare la conformità alle norme vigenti
dei progetti proposti per la realizzazione e gestione di pubbliche
discariche controllate di rifiuti solidi urbani e ad ammetterli
determinandone la localizzazione ed il bacino d'utenza, si avvale,
per gli adempimenti istruttori, di un apposito gruppo di valutazione
composto dai responsabili dei servizi regionali interessati. La
stessa disposizione stabilisce, al comma 9, che alle riunioni del
gruppo di valutazione sono invitati, per l'esame dei singoli
progetti, il presidente della Provincia, il sindaco del Comune
interessato e, là dove esista, il presidente del consorzio di
smaltimento.
Il giudice rimettente osserva che il procedimento previsto dal
legislatore regionale è diverso dal modello prefigurato dal
legislatore statale. Difatti il decreto-legge 31 agosto 1987, n. 361,
nel dettare disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei
rifiuti, stabilisce all'art. 3-bis (introdotto dalla legge di
conversione 29 ottobre 1987, n. 441) che la giunta regionale approva
i progetti dei nuovi impianti di trattamento e di stoccaggio dei
rifiuti sulla base delle risultanze di una apposita conferenza, alla
quale partecipano i responsabili degli uffici regionali competenti ed
i rappresentanti degli enti locali interessati; la conferenza
acquisisce e valuta tutti gli elementi relativi alla compatibilità
del progetto con le esigenze ambientali e territoriali.
L'approvazione del progetto costituisce inoltre, se occorre, variante
dello strumento urbanistico generale.
La Regione Lombardia aveva in precedenza recepito l'istituto della
conferenza tra amministrazioni e uffici interessati (art. 7 della
legge regionale 28 giugno 1988, n. 37). Con la disposizione
denunciata, invece, alla conferenza è stato sostituito un gruppo di
valutazione, alla cui riunione sono invitati a partecipare i sindaci
dei Comuni interessati. Successivamente la Regione Lombardia ha
introdotto nuovamente la conferenza di servizi (art. 24 della legge
regionale 1 luglio 1993, n. 21).
Il giudice rimettente ritiene che la disposizione denunciata violi
l'art. 117, primo comma, della Costituzione, per contrasto con la
normativa statale di principio, che costituisce un limite per il
legislatore regionale. Il principio viene individuato nell'obbligo,
che si ritiene espresso dall'art. 3-bis del decreto-legge n. 361 del
1987, di coinvolgere i Comuni nel procedimento di localizzazione
delle discariche, in quanto l'approvazione del progetto costituisce
variante dello strumento urbanistico generale. L'autonomia comunale
sarebbe salvaguardata dalla conferenza di servizi tra enti
istituzionalmente competenti ad esprimere valutazioni o provvedimenti
finali, ma non dal mero invito a partecipare alle riunioni del gruppo
di valutazione, che è un organismo tecnico-burocratico
dell'amministrazione regionale.
Ad avviso del giudice rimettente, la disposizione denunciata
lederebbe anche, in contrasto con l'art. 128 della Costituzione,
l'autonomia del Comune quale ente interessato all'assetto ed alla
utilizzazione del territorio. Inoltre il procedimento delineato dalla
legge regionale non sarebbe ragionevole nè congruo rispetto allo
scopo di concentrare i vari momenti valutativi e provvedimentali del
procedimento; quindi sarebbe in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione.
Nonostante sia sopravvenuta una modifica normativa che ha
introdotto nuovamente la conferenza per la localizzazione delle
discariche, in modo da coinvolgere gli enti locali interessati, la
questione di legittimità costituzionale, ad avviso del giudice
rimettente, sarebbe ancora rilevante. Difatti la legittimità dei
provvedimenti impugnati dovrebbe essere giudicata in base alla legge
vigente nel tempo in cui gli stessi sono stati emanati.
1.2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti Giovanni
Comi ed altri, chiedendo che si dichiari l'illegittimità
costituzionale della disposizione denunciata.
Richiamate le competenze dei Comuni nell'impianto e nell'esercizio
del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi
urbani (art. 1 del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578; art. 9
della legge 20 marzo 1941, n. 366; art. 3, primo comma, del d.P.R.
10 settembre 1982, n. 915), le parti private sottolineano che,
secondo la normativa statale, i Comuni stessi esercitano un controllo
diretto sulla ubicazione delle discariche nel loro territorio,
presentando progetti e partecipando alle conferenze di servizi
previste per l'approvazione dei progetti stessi.
Viceversa, l'invito al Comune a partecipare alle riunioni di un
gruppo di valutazione tecnico-burocratico, composto dai responsabili
di servizi regionali, che esamina progetti presentati anche
direttamente da privati, priverebbe il Comune stesso della garanzia
di partecipare al procedimento che modifica gli strumenti urbanistici
locali. Sarebbe così leso non solo l'art. 117 della Costituzione,
per contrasto con principi fondamentali stabiliti da leggi dello
Stato, ma anche il principio autonomistico, garantito dagli artt. 5 e
128 della Costituzione, ed il principio di buon andamento ed
imparzialità dell'amministrazione, stabilito dall'art. 97 della
Costituzione, in quanto la procedura prevista dalla disposizione
regionale denunciata vanificherebbe le manifestazioni di volontà dei
comuni. Sarebbero violati anche gli artt. 5 e 114 della Costituzione,
giacchè la legge regionale, attribuendo esclusivo rilievo alle
determinazioni dell'amministrazione regionale, disconoscerebbe le
autonomie degli enti locali.
1.3. - Si è costituito in giudizio il comune di Carimate,
chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia accolta
e riservandosi di illustrare con successiva memoria le proprie
ragioni.
1.4. - Si è costituita anche la società Gesam (Gestione servizi
ambientali s.p.a.), eccependo anzitutto la manifesta inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale, giacchè l'ordinanza
di rimessione mancherebbe della precisa e concreta determinazione
dell'oggetto della controversia dedotta dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale che ha sollevato la questione.
Nel merito, la questione sarebbe manifestamente infondata. Le
Regioni hanno una competenza costituzionalmente garantita, già
riconosciuta dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 183 del
1987), nella materia della protezione ambientale, che comprende lo
smaltimento dei rifiuti solidi urbani. In questo ambito la potestà
legislativa regionale si esercita senza dover riprodurre
pedissequamente le disposizioni della legge quadro statale, sicchè
l'art. 3-bis del decreto-legge n. 361 del 1987 non vincolerebbe il
legislatore regionale tanto da rendere assolutamente intangibile il
procedimento di approvazione dei progetti delle discariche
controllate. Se ne deduce che o alla legislazione regionale è stato
riservato un margine di discrezionalità per specificare i principi
della legislazione statale o, alternativamente, la legge statale
contiene anche norme di dettaglio e cede quindi nei confronti della
legislazione regionale.
La società Gesam ritiene che la legge regionale si sarebbe, in
ogni caso, limitata ad apportare modifiche marginali o nominalistiche
al coinvolgimento degli enti locali nel procedimento previsto dalla
legge statale, definendo meglio la fase istruttoria. Non sarebbe
quindi in nessun caso violato l'art. 117 della Costituzione. Inoltre
le finalità e le competenze del gruppo di valutazione, previsto
dalla legge regionale, sarebbero identiche a quelle della conferenza,
in base alla legge statale.
Non sarebbe neppure violato l'art. 128 della Costituzione, giacchè
il procedimento nel quale operano sia la conferenza che il gruppo di
valutazione avrebbe ad oggetto non la mera localizzazione delle
discariche di rifiuti (regolata dall'art. 6, lettera b) del d.P.R.
n. 915 del 1982), ma l'approvazione dei progetti per la realizzazione
e la gestione delle discariche. Sia la legge regionale che quella
statale prevedono l'accesso degli enti locali interessati alla fase
istruttoria, nella quale vengono rappresentati e valutati gli
interessi di cui essi sono portatori.
La società Gesam ritiene, infine, inammissibile la denuncia di
violazione dell'art. 97 della Costituzione, in quanto l'ordinanza di
rimessione non motiva in ordine alla non manifesta infondatezza.
Questa censura sarebbe comunque infondata, giacchè l'esigenza di
concentrazione e di rapidità del procedimento ispira tanto la scelta
del legislatore statale che quella del legislatore regionale.
2.1. - In prossimità dell'udienza la difesa di Giovanni Comi ed
altri ha depositato una memoria, ribadendo che, in base alla legge
regionale n. 42 del 1989, l'approvazione del progetto costituisce
direttamente variante degli strumenti urbanistici, senza che nel
procedimento sia assicurata un'effettiva e sostanziale partecipazione
degli enti territoriali coinvolti. Sarebbe così menomata l'autonomia
del comune, privo di reale partecipazione alla fase deliberativa, ma
solo invitato a partecipare a riunioni istruttorie. Ciò in contrasto
con il modello di procedimento delineato dalla norma statale di
principio, che prevede il coinvolgimento in apposita conferenza degli
organi degli enti locali interessati.
2.2. - In prossimità dell'udienza anche la società Gesam ha
depositato una memoria, riassumendo le vicende processuali del
giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo regionale e ribadendo
l'eccezione di inammissibilità della questione, per non essere stati
adeguatamente descritti i fatti di causa nell'ordinanza di
rimessione.
La società Gesam prospetta anche un ulteriore profilo di
inammissibilità, in quanto il giudizio dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia avrebbe dovuto essere
interrotto, essendo stato ceduto alla Progesam Ecosistemi s.r.l. il
ramo d'azienda interessato dalla controversia che ha originato il
giudizio di legittimità costituzionale. La questione sarebbe
irrilevante, perchè sollevata nel corso di un procedimento destinato
a concludersi con una pronuncia di improcedibilità per sopravvenuta
cessazione della materia del contendere.
Sarebbero inoltre inammissibili le censure formulate dalle parti
private Comi ed altri, che nella memoria di costituzione indicano
quali parametri di valutazione della legittimità costituzionale
anche gli artt. 5 e 114 della Costituzione, non compresi
nell'ordinanza di rimessione.
Nel merito, la sostanza della questione, incentrata sull'asserita
insufficienza delle forme di partecipazione dei Comuni al
procedimento di localizzazione delle discariche di rifiuti solidi
urbani, deriverebbe in realtà da un equivoco interpretativo. I
meccanismi e le scansioni del procedimento delineato dalla legge
statale e dalla legge regionale sarebbero identici. La disciplina che
viene contestata attiene alla fase istruttoria, sicchè non potrebbe
essere dedotta un'insufficiente partecipazione del Comune al
provvedimento modificativo delle previsioni urbanistiche, che è
successivo alla fase istruttoria nella quale si innesta la
partecipazione comunale.
Inoltre la diversa qualificazione terminologica dell'organo
istruttorio ("conferenza" per la legge statale e "gruppo di
valutazione" per quella regionale) non inciderebbe sulla sostanza
delle competenze ad esso attribuite, nè muterebbe il peso della
partecipazione comunale. Alla conferenza, chiamata a compiere gli
adempimenti istruttori, partecipano i rappresentanti degli enti
locali interessati. Al gruppo di valutazione è invitato il sindaco
del Comune interessato, costituendo l'invito lo strumento per
consentire la partecipazione. In definitiva la legge regionale
avrebbe razionalizzato e snellito le procedure, senza diminuire la
presenza degli enti locali nella fase istruttoria nè pregiudicarne
gli interessi. Il provvedimento finale rimarrebbe di competenza
regionale, anche secondo la normativa statale, per la quale il parere
della conferenza è obbligatorio ma non vincolante.
La società Gesam osserva che la legge regionale è stata adottata
nell'ambito di una situazione di emergenza, che avrebbe potuto, in
ipotesi, autorizzare il legislatore regionale a derogare all'assetto
ordinario delle competenze. Ricorda, infine, che la giurisprudenza
costituzionale, con riferimento ai rapporti tra Stato e Regione, ha
valutato positivamente la disciplina di un settore che valorizzi,
nell'assetto delle competenze di più enti, i principi di
collaborazione e coordinamento, anche con la costituzione di organi
misti (sentenze nn. 366 del 1992 e 85 del 1990). Questo sarebbe il
caso di specie, nel quale il gruppo di valutazione costituisce organo
misto di collaborazione e coordinamento per lo svolgimento di
funzioni comuni, equiparabile ad una conferenza di servizi e comunque
conforme alle previsioni della legge statale.
3.1. - Con ordinanze emesse l'8 marzo 1995 (r.o. n. 422 del 1995),
l'11 maggio 1995 (r.o. n. 423 del 1995), il 17 maggio 1995 (r.o. n.
490 del 1995) ed il 29 maggio 1995 (r.o. n. 494 del 1995), nel corso
di altrettanti giudizi promossi per l'annullamento di delibere della
Giunta della Regione Lombardia concernenti le discariche di rifiuti
solidi urbani ubicate nei comuni di Carimate, Mozzate, Cerro
Maggiore, Rescaldina e Buscate, il Tribunale amministrativo regionale
per la Lombardia ha sollevato, in riferimento agli artt. 117, primo
comma, 128 e 97, primo comma, della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9, della legge
della Regione Lombardia 9 settembre 1989, n. 42.
Nelle ordinanze di rimessione il Tribunale amministrativo,
richiamando la propria precedente ordinanza emessa il 14 giugno-17
ottobre 1994, con la quale ha sollevato identica questione di
legittimità costituzionale, ritiene opportuno proporre nuovamente le
questioni per motivi analoghi a quelli enunciati nella sua prima
ordinanza, ai quali rinvia, anche per consentire alle parti
interessate di partecipare al giudizio di legittimità
costituzionale.
3.2. - In tutti i giudizi si è costituito il comune di Cantù,
chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale siano
accolte.
Il comune ritiene che il procedimento delineato dall'art. 3-bis del
decreto-legge n. 361 del 1987 per la dislocazione degli impianti di
smaltimento di rifiuti solidi urbani consentirebbe all'ente locale,
attraverso la partecipazione all'apposita conferenza istruttoria, di
esercitare le proprie competenze in materia di gestione del
territorio, essendo ciò determinante in un procedimento che si
conclude con un provvedimento che sostituisce le concessioni di
competenza comunale e può costituire variante dello strumento
urbanistico generale.
Il procedimento delineato dalla norma statale di principio non
sarebbe vincolante in ogni particolare; ma ben diversa rispetto alla
conferenza di servizi sarebbe la configurazione del gruppo di
valutazione, composto dai funzionari regionali responsabili dei
servizi interessati, che esproprierebbe sostanzialmente gli enti
locali delle loro competenze in materia di assetto ed utilizzazione
del territorio.
Il procedimento di localizzazione e di autorizzazione delle
discariche, previsto dalla legge regionale, altererebbe anche la
distribuzione delle competenze tra Regione e Comuni in materia
urbanistica, incidendo sull'autonomia degli enti locali, in contrasto
con l'art. 128 della Costituzione.
3.3. - Nei giudizi promossi dal Tribunale amministrativo regionale
per la Lombardia con le ordinanze iscritte ai nn. 422 e 423 del r.o.
1995 si è costituita anche la società Progesam Ecosistemi s.r.l.,
chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente
inammissibili, essendo le ordinanze di rimessione prive della
descrizione dei presupposti della questione e motivate solo mediante
il rinvio ad altra ordinanza dello stesso Tribunale amministrativo
che ha sollevato identica questione.
Nel merito, la società Progesam Ecosistemi ritiene le questioni
manifestamente infondate, svolgendo argomentazioni analoghe a quelle
proposte dalla società Gesam nel giudizio promosso con l'ordinanza
iscritta al n. 251 del r.o. 1995.
3.4. - Nel giudizio promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per la Lombardia con l'ordinanza iscritta al n. 490 del r.o. 1995 si
è costituito il comune di Cerro Maggiore, chiedendo che sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale della disposizione
denunciata. Essa delineerebbe, in contrasto con l'autonomia locale
garantita dagli artt. 5 e 128 della Costituzione, un procedimento che
ha effetto di variante del piano regolatore generale comunale,
rispetto al quale il Comune risulterebbe sostanzialmente estromesso.
Inoltre, in contrasto con l'art. 117 Cost., la disposizione regionale
denunciata si discosterebbe dai principi sul procedimento di
localizzazione delle discariche fissati dalla legge dello Stato.
3.5. - Nello stesso giudizio (r.o. 490 del 1995) si è costituita
la società Simec s.p.a., chiedendone la riunione ai giudizi relativi
alle ordinanze nn. 251, 422 e 423 del r.o. 1995 e concludendo per
l'inammissibilità o, in subordine, per l'infondatezza della
questione di legittimità costituzionale.
4.1. - In prossimità dell'udienza il Comune di Cantù, la società
Progesam Ecosistemi, il comune di Cerro Maggiore, la società Simec
hanno depositato memorie nei giudizi nei quali si sono costituiti.
4.2. - Il comune di Cantù chiede preliminarmente la riunione dei
giudizi instaurati con le ordinanze iscritte ai nn. 422, 423, 490 e
494 del r.o. 1995 a quello promosso dallo stesso Tribunale
amministrativo regionale con l'ordinanza iscritta al n. 251 del r.o.
1995, alla cui motivazione le ordinanze successive fanno rinvio.
Il comune di Cantù sostiene l'ammissibilità delle questioni e
ribadisce, nel merito, che la legge regionale, concentrando nel
gruppo di valutazione l'intera attività istruttoria e riducendo la
partecipazione del comune interessato all'invito ad assistere alle
riunioni di tale organo, composto da funzionari regionali, non
avrebbe rispettato il principio del necessario coinvolgimento degli
interessi locali, previsto dalla legge statale mediante la conferenza
di servizi.
La Regione, pur competente in materia di protezione ambientale, non
potrebbe approvare la localizzazione degli impianti di trattamento e
di smaltimento dei rifiuti senza acquisire previamente e valutare
comparativamente gli interessi delle popolazioni locali.
4.3. - La società Progesam Ecosistemi ribadisce, nella memoria
depositata in prossimità dell'udienza, l'eccezione di manifesta
inammissibilità, essendo le ordinanze di rimessione prive della
necessaria esposizione della fattispecie concreta e motivate solo per
relationem.
Nel merito, la difesa della società Progesam Ecosistemi chiede che
sia dichiarata l'infondatezza delle questioni, proponendo
argomentazioni analoghe a quelle esposte dalla società Gesam nel
giudizio promosso con l'ordinanza iscritta al n. 251 del r.o. 1995.
4.4. - Il comune di Cerro Maggiore sottolinea, nella memoria
depositata in prossimità dell'udienza, che la legge regionale
lederebbe l'autonomia costituzionalmente garantita all'ente locale,
prevedendo un procedimento che comporta la modifica del piano
regolatore ed assorbe provvedimenti puntuali del Comune, senza
assicurare l'effettivo coinvolgimento dell'ente locale.
La conferenza di servizi cui devono partecipare tutti gli enti
interessati, prevista dall'art. 3-bis del decreto-legge n. 361 del
1987, sarebbe espressione di un principio vincolante per la
legislazione regionale, ma non rispettato dalla disposizione
denunciata, che configura una partecipazione del Comune al
procedimento solo occasionale e meramente consultiva.
4.5. - La società Simec, nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza, sostiene l'inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale per più profili:
a) la discarica controllata di rifiuti solidi urbani sarebbe
venuta a cessare per esaurimento dal 1993; ed essendo irretrattabile
l'attività di smaltimento dei rifiuti già svolta, nessuna concreta
utilità potrebbe derivare da una dichiarazione di illegittimità
costituzionale;
b) al momento dell'adozione dell'ordinanza di rimessione sarebbe
mancato l'interesse ad impugnare i singoli provvedimenti
amministrativi di autorizzazione e di localizzazione della discarica
in concessione alla società Simec, oramai compresa tra le discariche
direttamente previste da una fonte legislativa regionale (legge della
Regione Lombardia 1 luglio 1993, n. 21);
c) il comune di Rescaldina avrebbe fatto acquiescenza alla
delibera regionale impugnata, non avendo impugnato provvedimenti
regionali di ampliamento della discarica.
Nel merito, la società Simec ritiene inesatto il presupposto
interpretativo dal quale muove l'ordinanza di rimessione. Il
coinvolgimento degli enti locali in materia di smaltimento dei
rifiuti urbani non risiederebbe nella conferenza di servizi, prevista
dall'art. 3-bis del decreto-legge n. 361 del 1987, ma sarebbe
disciplinato dall'art. 6, lettera b), del d.P.R. n. 915 del 1982, che
prevede l'obbligo di sentire i Comuni interessati per individuare le
zone da destinare agli impianti di stoccaggio e di trattamento dei
rifiuti. A questo principio si sarebbe uniformata la legge regionale
della Lombardia n. 42 del 1989.
La conferenza di servizi, prevista dall'art. 3-bis del
decreto-legge n. 361 del 1987, specificherebbe solo una delle
possibili modalità di concretizzazione del principio di
partecipazione e di consultazione dei comuni interessati e
costituirebbe una disposizione di dettaglio.
In ogni caso la disposizione regionale denunciata assicurerebbe il
coinvolgimento dei sindaci, invitati a partecipare alle sedute del
gruppo di valutazione. Essa risponderebbe all'esigenza di
partecipazione che è alla base della conferenza e consentirebbe la
contestuale espressione delle valutazioni, da parte degli uffici
regionali e dei rappresentanti dei Comuni interessati, in merito alle
decisioni da adottare circa la localizzazione degli impianti.
Considerato in diritto
1. - I dubbi di legittimità costituzionale sollevati dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia investono la legge della
Regione Lombardia 9 settembre 1989, n. 42, che integra e modifica la
legge regionale 28 giugno 1988, n. 37, concernente il piano di
organizzazione dei servizi per lo smaltimento dei rifiuti solidi
urbani.
Il giudice rimettente dubita che l'art. 3, commi 8 e 9, della legge
regionale n. 42 del 1989 violi gli artt. 117, primo comma, e 128
della Costituzione e sia in contrasto con il principio di buon
andamento dell'amministrazione, enunciato dall'art. 97 della
Costituzione.
La disposizione denunciata prevede che la Giunta regionale si
avvale, per gli adempimenti istruttori relativi all'approvazione dei
progetti per la realizzazione e gestione di pubbliche discariche
controllate di rifiuti solidi urbani, di un apposito gruppo di
valutazione composto dai responsabili dei servizi regionali
competenti, alle cui riunioni per l'esame dei singoli progetti è
invitato, tra gli altri, il sindaco del comune interessato.
Il procedimento, così configurato, sarebbe in contrasto con un
principio fondamentale stabilito da una legge dello Stato, che
costituisce un limite per la legislazione regionale. Carattere di
principio è attribuito dal giudice rimettente alla disciplina
dettata dall'art. 3-bis del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 361,
introdotto dalla legge di conversione 29 ottobre 1987, n. 441. Nel
contesto di disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei
rifiuti, la legge statale prevede che i provvedimenti di approvazione
dei progetti per la realizzazione di discariche pubbliche, che
costituisce, ove occorra, variante dello strumento urbanistico
generale, sono adottati dalla giunta regionale in base alle
risultanze di apposite conferenze, alle quali partecipano i
responsabili degli uffici regionali competenti ed i rappresentanti
degli enti locali interessati. I Comuni verrebbero così coinvolti
nel procedimento di localizzazione delle discariche, che incide sullo
strumento di pianificazione urbanistica.
Ad avviso del giudice rimettente, la disposizione regionale
denunciata non rispetterebbe questo principio, stabilito dalla
legislazione statale, riducendo la partecipazione dei Comuni ad un
mero invito a partecipare alle riunioni di un gruppo di valutazione
regionale, che costituisce un organismo tecnico-burocratico. Non
sarebbe, quindi, salvaguardata l'autonomia del Comune interessato
all'assetto ed all'utilizzazione del territorio. Inoltre il
procedimento delineato dalla legge regionale non sarebbe ragionevole,
nè adeguato al fine di concentrare i momenti di valutazione e di
adozione del provvedimento.
2. - Le questioni di legittimità costituzionale riguardano tutte
la medesima disposizione legislativa in riferimento agli stessi
parametri. I relativi giudizi possono essere, quindi, riuniti per
essere definiti con unica sentenza.
3.1. - L'eccezione di inammissibilità, proposta per le questioni
sollevate con le ordinanze (r.o. n. 422, 423, 490 e 494 del 1995), la
cui motivazione si limita a richiamare la precedente ordinanza dello
stesso Tribunale amministrativo che ha sollevato identica questione,
è fondata.
Il giudice rimettente, nel motivare la rilevanza rispetto al
giudizio in corso e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale che intende proporre, deve non solo
descrivere la concreta fattispecie sottoposta al suo giudizio, ma
anche rendere esplicite le ragioni che lo portano a dubitare della
legittimità costituzionale della norma che ritiene di dover
applicare. Questa necessaria motivazione deve essere autosufficiente
e non può essere sostituita nè, se carente, integrata dal rinvio
alla motivazione di altra ordinanza di rimessione, sia pure emessa
dallo stesso giudice ma relativa ad altro procedimento, tanto più
che la riunione dei giudizi in corso in sede di legittimità
costituzionale è del tutto eventuale e non può avere effetto
sanante della insufficiente o carente motivazione dell'ordinanza di
rimessione. Se manca tale motivazione, non sarebbe in alcun modo
possibile la necessaria verifica dell'avvenuto apprezzamento da parte
del giudice rimettente della rilevanza e della non manifesta
infondatezza della questione.
3.2. - Vanno invece disattese le altre eccezioni di
inammissibilità, riferite alla questione sollevata con l'ordinanza
iscritta al n. 252 del r.o. 1995.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha descritto
la fattispecie sottoposta al suo giudizio in modo tale da dar conto
dell'avvenuto apprezzamento della rilevanza della questione, non
essendo a tal fine richiesta la completa narrazione delle vicende del
giudizio principale.
Gli altri profili di inammissibilità che sono stati prospettati,
attinenti in particolare alla condizione delle parti ed all'esito del
giudizio principale, tendono a trasferire nel giudizio di
legittimità costituzionale questioni e valutazioni che trovano
appropriata collocazione nel processo dinanzi al Tribunale
amministrativo rimettente.
4. - Nel merito la questione deve essere esaminata esclusivamente
nei limiti fissati dall'ordinanza di rimessione, non potendo quindi
essere integrata con altri profili e parametri indicati dalle parti
costituite dinanzi alla Corte.
Il dubbio di legittimità costituzionale, riguardante l'istruttoria
per l'approvazione dei progetti dei nuovi impianti di trattamento e
di stoccaggio dei rifiuti, muove dalla considerazione che la
disposizione regionale denunciata si discosterebbe dai principi
fissati dal legislatore statale, escludendo o limitando il
coinvolgimento del comune nel relativo procedimento. Diversa sarebbe,
difatti, l'incidenza dell'ente locale nel far valere gli interessi
territoriali ed urbanistici dei quali è portatore, a seconda che
esso partecipi alla apposita conferenza prefigurata dalla legge
statale o, invece, sia solo invitato alle riunioni del gruppo di
valutazione previsto dalla legge regionale.
La questione è fondata.
La localizzazione e l'attivazione degli impianti di smaltimento dei
rifiuti solidi urbani coinvolgono molteplici interessi, rappresentati
da enti diversi. Tali interessi vengono valutati e ponderati con
procedimenti destinati ad attuare il principio di cooperazione, pur
quando rimane intoccata l'imputazione della decisione finale ad uno
solo degli enti, dovendosi tenere conto dei diversi interessi, senza
che possa essere impedita l'adozione di un provvedimento necessario
per realizzare impianti ritenuti indispensabili per la comunità.
L'art. 3-bis del decreto-legge n. 361 del 1987 non innova in ordine
alle competenze disciplinate da altre disposizioni in materia di
smaltimento di rifiuti, ma, dettando la regola del procedimento,
delinea la cooperazione tra gli enti a vario titolo coinvolti nelle
determinazioni relative alla localizzazione ed alla attivazione degli
impianti di smaltimento dei rifiuti solidi urbani secondo lo schema
della "conferenza", alla quale partecipano i rappresentanti degli
enti interessati e che ha il compito di acquisire e valutare "tutti
gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le
esigenze ambientali e territoriali".
Si è in presenza di una figura organizzativa non priva di
precedenti nell'ambito degli strumenti di coordinamento
dell'esercizio di funzioni amministrative diverse. Tale istituto si
è sviluppato con ulteriori e puntuali applicazioni successive al
decreto-legge n. 361 del 1987 (v. art. 2 del decreto-legge 1 aprile
1989, n. 21; art. 3 della legge 5 giugno 1990, n. 135; art. 3 della
legge 29 novembre 1990, n. 380; art. 7 della legge 15 dicembre 1990,
n. 385; art. 4 della legge 15 dicembre 1990, n. 396), ed ha trovato
poi configurazione generale e sistematica nella conferenza di servizi
prevista nella disciplina del procedimento amministrativo (art. 14
della legge 7 agosto 1990, n. 241).
Per sua natura la conferenza, destinata a costituire un raccordo
tra amministrazioni diverse, è caratterizzata, per la struttura,
dalla contestuale partecipazione delle amministrazioni portatrici
degli interessi coinvolti (sentenze nn. 348 e 62 del 1993 e n. 37 del
1991). Quanto alla funzione, la conferenza risponde non solo
all'esigenza di accelerare i tempi del procedimento, rendendo
contestuali le determinazioni spettanti a ciascuna amministrazione,
ma anche alla possibilità di consentire dialogo e reciproca
interlocuzione, quale strumento idoneo a sviluppare e rendere
effettiva la cooperazione in vista di obiettivi comuni.
La conferenza viene così ad assumere il rilievo di un metodo che
caratterizza il procedimento di raccolta, di valutazione e di
espressione dei diversi interessi, anche quando non modifica le
competenze in ordine ai singoli atti del procedimento (quali pareri,
autorizzazioni, concessioni, nullaosta) ed al provvedimento finale.
A queste caratteristiche di principio non risponde il gruppo di
valutazione previsto dall'art. 3 della legge regionale n. 42 del
1989, che è configurato come organismo interno all'amministrazione,
composto dai responsabili di servizi regionali. Inoltre, secondo la
disciplina regionale, la partecipazione dei Comuni alle riunioni del
gruppo di valutazione per l'esame di singoli progetti ai quali sono
interessati è resa possibile ma non è necessaria, nè è prevista
l'adozione del metodo che caratterizza la conferenza tra
amministrazioni diverse quale strumento di raccordo, di reciproco
coordinamento, di comune valutazione, anche rimanendo intoccate le
competenze proprie di ciascun ente.
La sostituzione, operata dal legislatore regionale, di un "gruppo
di valutazione" all'"apposita conferenza" non risponde quindi, in
contrasto con l'art. 117 della Costituzione, al principio
fondamentale espresso dalla legge statale, relativamente alle
modalità di partecipazione dei Comuni al procedimento per
l'approvazione dei progetti di nuovi impianti di trattamento e di
stoccaggio dei rifiuti urbani.
Ogni altro profilo rimane assorbito.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 8
e 9, della legge della Regione Lombardia 9 settembre 1989, n. 42
(Integrazioni e modifiche alla L.R. 28 giugno 1988, n. 37 "Piano di
organizzazione dei servizi per lo smaltimento dei rifiuti solidi
urbani e norme in materia di raccolta e smaltimento differenziati dei
rifiuti urbani"), nella parte in cui prevede che la Giunta regionale
si avvale di un "apposito gruppo di valutazione";
2) dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9, della legge
della Regione Lombardia 9 settembre 1989, n. 42, sollevate, in
riferimento agli artt. 117, primo comma, 118 e 97, primo comma, della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia
con le ordinanze iscritte ai nn. 422, 423, 490 e 494 del r.o. 1995,
di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 marzo 1996
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0393