1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 febbraio 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 febbraio 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Riorganizzazione delle strutture socio-sanitarie pugliesi per l'assistenza residenziale alle persone non autosufficienti - Istituzione della Residenza sanitaria assistenziale (RSA) ad alta, media e bassa intensita' assistenziale - Tipologia di utenza - Finanziamento delle prestazioni erogate dalla RSA a bassa intensita' assistenziale - Gestione diretta. - Legge della Regione Puglia 12 dicembre 2017, n. 53 (Riorganizzazione delle strutture socio-sanitarie pugliesi per l'assistenza residenziale alle persone non autosufficienti. Istituzione RSA ad alta, media e bassa intensita' assistenziale), artt. 3, commi 1, 2, 3, 4 e 6; 4, commi 1 e 2; e 7. (18C00051) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2018)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.
97163520584), in persona del Presidente p.t., ex lege rappresentata e
difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato (c.f. 80224030587) presso
i cui uffici domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12; fax
06/96514000; PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it;
Nei confronti della Regione Puglia, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge regionale 12 dicembre 2017,
n. 53, recante «Riorganizzazione delle strutture socio-sanitarie
pugliesi per l'assistenza residenziale alle persone non
autosufficienti. Istituzione RSA ad alta, media e bassa intensità
assistenziale», pubblicata sul BUR n. 139 del 12 dicembre 2017.
La legge della Regione Puglia 12 dicembre 2017, n. 53, recante
«Riorganizzazione delle strutture socio-sanitarie pugliesi per
l'assistenza residenziale alle persone non autosufficienti.
Istituzione RSA ad alta, media e bassa intensità assistenziale»,
presenta profili d'illegittimità costituzionale, in relazione ai
quali si formula il presente ricorso ex art. 127 Cost., rilevando
quanto segue.
La legge regionale in esame, al fine di semplificare e rendere
agevole l'accesso di persone non autosufficienti alle strutture
residenziali extraospedaliere e poter fruire di prestazioni
socio-sanitarie, assistenziali, socio-riabilitative e tutelari,
istituisce un'unica tipologia di struttura non ospedaliera,
denominata Residenza sanitaria assistenziale (RSA), per soggetti non
autosufficienti, per i quali siano venute meno le potenzialità di
recupero delle funzioni residue e di aggravamento del danno.
Tuttavia le legge in esame presenta i seguenti aspetti
d'incostituzionalità.
1) L'art. 3, commi 1, 2, 3, 4 e 6, classifica le prestazioni erogate
dalla Residenza sanitaria assistenziale (RSA) secondo vari livelli di
intensità e tipologia di utenza, ponendo i relativi oneri a carico
del Servizio Sanitario Nazionale senza tuttavia specificare le
tariffe e le quote di compartecipazione per le varie prestazioni.
Tale classificazione non è conforme a quanto disposto in materia
di assistenza sociosanitaria residenziale e semiresidenziale alle
persone non autosufficienti dal decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 12 gennaio 2017, recante «Definizione e aggiornamento
dei livelli essenziali di assistenza, di cm all'articolo 1, comma 7,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502». In particolare la
classificazione regionale contrasta con l'art. 30 di tale dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, riguardante l'«Assistenza
socio sanitaria residenziale e semiresidenziale alle persone non
autosufficienti», che, al comma 2, prevede che i «trattamenti
estensivi di cura e recupero funzionale a persone non
autosufficienti», individuati al comma 1, lett. a) dello stesso
articolo, sono totalmente a carico del Servizio sanitario nazionale,
mentre quelli di lungo-assistenza, recupero e mantenimento
funzionale, ivi compresi gli interventi di sollievo per chi assicura
le cure a persone non autosufficienti, di cui al comma 1, lett. b),
sono sostenuti dal Servizio sanitario nazionale nel limite del 50 per
cento della tariffa giornaliera.
Le disposizioni regionali sopra menzionate, invece, nell'elencare
i servizi erogati dalle RSA, li differenziano distinguendoli in
trattamenti di alta, media e bassa intensità assistenziale, e li
pongono tutti a carico del Servizio Sanitario Nazionale senza
specificare le tariffe e le quote di compartecipazione per i vari
tipi di prestazione. Così disponendo le norme in esame configurano
fattispecie che non sono in alcun modo non riconducibili alla
classificazione stabilita a livello statale dal menzionato art. 30
del dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio
2017.
Pertanto, poichè che le prestazioni elencate dalla regione non
coincidono con quelle indicate dalla norma statale, non è dato
individuare quali fra i trattamenti contemplati dalla legge regionale
in esame siano sussumibili tra quelli estensivi di cura e recupero
funzionale, di cui all'art. 30, comma 1, lett. a), del dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri (i cui costi sono a totale
carico del SSN), e quali rientrino invece tra i trattamenti di cui
alla lett. b) dell'art. 30 del citato dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri (i cui costi sono solo parzialmente a carico
del SSN).
Tanto rappresentato, le disposizioni regionali in oggetto - anche
in considerazione dell'ambiguità della loro formulazione - laddove
pongono a carico del Servizio sanitario prestazioni non previste
dall'art. 30 del menzionato dal decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 12 gennaio 2017, riguardante i «nuovi LEA», violano il
principio del contenimento della spesa pubblica sanitaria, quale
principio generale di coordinamento della finanza pubblica di cui
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione. Esse violano altresì
l'intesa raggiunta in tale materia dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra Stato, regioni e province autonome nella seduta del 7
settembre 2016, propedeutica all'adozione del menzionato dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, e ledono, quindi, il
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 117 e 118
della Costituzione, peraltro in una materia di competenza esclusiva
statale, quale quella della determinazione dei livelli essenziali di
assistenza (art. 117, comma 2, lett. m).
La Corte costituzionale ha in varie occasioni e in casi analoghi
identificato l'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni come lo
strumento idoneo comporre il concorso di competenze statali e
regionali e a realizzare la leale collaborazione tra lo Stato e le
autonomie qualora siano coinvolti interessi che non siano
esclusivamente e individualmente imputabili al singolo ente autonomo
(ex plurimis, sentenze n. 88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012).
2) Inoltre dal combinato disposto dei precetti contenuti nel comma 4
e nel comma 6 dell'art. 3, emerge che le prestazioni erogate da
strutture aventi natura socio-assistenziale, quali le RSA «a bassa
intensità assistenziale», sono poste a carico del Servizio Sanitario
Nazionale per una quota pari al 50 per cento della tariffa
giornaliera.
Tale previsione, che stabilisce il finanziamento di prestazioni
di natura sociale con risorse del Fondo sanitario, contrasta con i
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost. Infatti le RSA «a bassa intensità
assistenziale» sono configurate dalla legge in esame come strutture
protette per anziani, di natura prevalentemente socio-assistenziale;
esse, in quanto tali, esulano dal Servizio sanitario nazionale,
erogando prestazioni di assistenza tutelare e di supporto alle
attività della vita quotidiana non incluse nei Livelli essenziali di
assistenza. I trattamenti del genere appena illustrato, vale a dire
quelli socio-assistenziali a persone anziane con lievi non
autosufficienze, sebbene rientranti nelle competenze del sistema
integrato di interventi e servizi sociali sono infatti erogabili a
totale carico degli assistiti e/o dei Comuni.
Anche sotto tale profilo la previsione in oggetto laddove pone a
carico del Servizio sanitario prestazioni non previste dall'art. 30
del menzionato dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
12 gennaio 2017, riguardante i «nuovi LEA», viola il principio del
contenimento della spesa pubblica sanitaria, quale principio generale
di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione. Essa viola altresì l'intesa raggiunta in
tale materia dalla Conferenza permanente per i rapporti tra Stato,
regioni e province autonome nella seduta del 7 settembre 2016,
propedeutica all'adozione del menzionato dal decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, e ledono, quindi, il principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 117 e 118 della Costituzione,
peraltro in una materia di competenza esclusiva statale, quale quella
della determinazione dei livelli essenziali di assistenza (art. 117,
comma 2, lett. m).
La Corte costituzionale, come già detto, ha in varie occasioni e
in casi analoghi identificato l'intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni come lo strumento idoneo a comporre il concorso di
competenze statali e regionali e a realizzare la leale collaborazione
tra lo Stato e le autonomie qualora siano coinvolti interessi che non
siano esclusivamente e individualmente imputabili al singolo ente
autonomo (ex plurimis, sentenze n. 88 del 2014, n. 297 e n. 163 del
2012).
3) L'art. 4, al comma l, prevede che «Per i nuovi posti letto da
attivare nelle RSA ai sensi dell'art. 4 della legge regionale 15
febbraio 2016, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2016 e bilancio pluriennale 2016/2018 della Regione
Puglia) o di ulteriori incrementi successivi di posti letto, si
procederà tramite la sperimentazione, per un periodo massimo di tre
anni, della gestione diretta della quota sanitaria da parte
dell'assistito, al fine di garantire al massimo il principio della
libera scelta» - e, al comma 2, prevede che «La Giunta regionale,
tramite specifico regolamento, definisce le modalità di attuazione
di quanto previsto al comma 1, nel rispetto delle procedure relative
alla realizzazione, all'autorizzazione all'esercizio e
all'accreditamento previste dalla legge regionale 2 maggio 2017, n. 9
(Nuova disciplina in materia di autorizzazione alla realizzazione e
all'esercizio, all'accreditamento istituzionale e accordi
contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e
private)».
L'art. 7 prevede inoltre che, entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge, la Giunta regionale adotti uno
specifico regolamento, che preveda, tra l'altro, alla lettera f), le
modalità attuative di quanto previsto dall'art. 4.
Le norme regionali in esame, al fine di incrementare il numero di
posti letto delle RSA, prevedono, seppure in via sperimentale, la
gestione diretta della quota sanitaria da parte dell'assistito,
demandando ad un regolamento le modalità di attuazione di detta
sperimentazione triennale. In particolare tali disposizioni,
formulate in maniera poco chiara, sembrano prevedere la
corresponsione da parte del Servizio sanitario regionale di un
contributo economico (al cittadino) sostitutivo della prestazione che
il Servizio stesso è tenuto a fornire direttamente o tramite
soggetti accreditati. Esse affidano inoltre ad un regolamento la
definizione di Giunta le procedure attuative di detta sperimentazione
triennale.
Tali norme, configurando un nuovo sistema di assistenza
sanitaria, non previsto dalla normativa statale (e in particolare
dagli articoli ricompresi nel Titolo II del decreto legislativo n.
502 del 1992), da disciplinare con regolamento, rischiano di incidere
sulla qualità dell'assistenza sanitaria ponendosi in tal modo in
contrasto con la previsione contenuta nell'art. 1, comma 2, del
menzionato decreto legislativo n. 502 del 1992, secondo il quale il
Servizio sanitario nazionale assicura i livelli essenziali e uniformi
di assistenza nel rispetto, tra l'altro, del principio della qualità
delle cure e della loro appropriatezza riguardo alle specifiche
esigenze. Ne consegue la violazione dei principi fondamentali in
materia di tutela della salute di cui all'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, nonchè la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lett. m), Cost., in quanto la disciplina del nuovo sistema di
cure che la Regione demanda all'adozione di un regolamento rischia di
incidere su diritti riconducibili ai livelli essenziali di assistenza
da garantire uniformemente sul territorio nazionale.
Inoltre, anche a voler ritenere che la disciplina del nuovo
sistema di assistenza sanitaria delineato dalle norme in esame
rientri nella competenza spettante alla regione in materia di
«organizzazione sanitaria», le relative procedure dovrebbero essere
definite con legge regionale, invece che con regolamento, al fine di
non sottrarre una normativa riguardante la qualità dell'assistenza
sanitaria al sindacato di costituzionalità previsto dall'art. 127,
Cost. Le norme regionali in esame violano pertanto anche l'art. 97
della Costituzione che riserva alla legge l'organizzazione degli
uffici e dei servizi pubblici in modo che sia assicurato il buon
andamento dell'amministrazione.
Le disposizioni regionali in esame violano inoltre il combinato
disposto dei precetti contenuti nell'art. 117, sesto comma, Cost.,
che attribuisce alle regioni un potere regolamentare generale (con
l'esclusione delle materie di legislazione esclusiva statale) e
nell'art. 3, secondo comma, delle «Disposizioni della legge in
generale», secondo il quale il potere regolamentare delle autorità
diverse dal Governo è esercitato nei limiti delle rispettive
competenze, in conformità delle leggi particolari.
Per i motivi esposti le norme regionali sopra indicate vengono
impugnate dinanzi alla Corte costituzionale ai sensi dell'art. 127
Cost.

P.Q.M.

Si conclude pertanto affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale nei sensi sopra esposti della legge della Regione
Puglia 12 dicembre 2017, n. 53, recante «Riorganizzazione delle
strutture socio-sanitarie pugliesi per l'assistenza residenziale alle
persone non autosufficienti. Istituzione RSA ad alta, media e bassa
intensità assistenziale».
Roma, 9 febbraio 2018

L'Avvocato dello Stato: De Giovanni