1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 2-11-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 286 ORDINANZA 17 - 28 ottobre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' amministrativa e contabile - Danno all'immagine - Esercizio dell'azione di risarcimento da parte della Procura della Corte dei conti in esito a sentenze penali irrevocabili di condanna nei confronti di dipendenti di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica, limitatamente a specifici delitti contro la pubblica amministrazione - Ritenuta irragionevolezza della scelta legislativa di esclusione dell'azione risarcitoria anche in ipotesi non delittuose ma caratterizzate da rilevante disvalore sociale idoneo ad arrecare discredito all'amministrazione pubblica - Esclusione - Manifesta infondatezza della questione. - D.l. 1° luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 17, comma 30-ter, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1, del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione, art. 3. Responsabilita' amministrativa e contabile - Danno all'immagine - Esercizio dell'azione di risarcimento da parte della Procura della Corte dei conti in esito a sentenze penali irrevocabili di condanna nei confronti di dipendenti di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica, limitatamente a specifici delitti contro la pubblica amministrazione - Asserita violazione del diritto fondamentale all'immagine della pubblica amministrazione - Esclusione - Manifesta infondatezza della questione. - D.l. 1° luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 17, comma 30-ter, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1, del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione art. 2. Responsabilita' amministrativa e contabile - Danno all'immagine - Esercizio dell'azione di risarcimento da parte della Procura della Corte dei conti in esito a sentenze penali irrevocabili di condanna nei confronti di dipendenti di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica, limitatamente a specifici delitti contro la pubblica amministrazione - Asserita ingiustificata limitazione della tutela giurisdizionale dell'amministrazione - Esclusione - Manifesta infondatezza della questione. - D.l. 1° luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 17, comma 30-ter, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1, del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione art. 24. Responsabilita' amministrativa e contabile - Danno all'immagine - Esercizio dell'azione di risarcimento da parte della Procura della Corte dei conti in esito a sentenze penali irrevocabili di condanna nei confronti di dipendenti di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica, limitatamente a specifici delitti contro la pubblica amministrazione - Lamentata violazione dei principi di imparzialita' e di buon andamento della pubblica amministrazione - Esclusione - Manifesta infondatezza della questione. - D.l. 1° luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102), art. 17, comma 30-ter, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1, del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione art. 97. (011C0680) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 2-11-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 17, comma
30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'articolo 1, comma 1, lettera c), numero 1, del decreto-legge 3
agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge
anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge
3 ottobre 2009, n. 141, promosso dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Toscana, nel procedimento vertente tra
il Procuratore regionale presso la sezione giurisdizionale per la
Toscana e M.F. con ordinanza del 30 luglio 2010, iscritta al n. 83
del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 21, 1ª serie speciale, dell'anno 2011.
Udito nella camera di consiglio del 5 ottobre 2011 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Toscana, ha sollevato, in relazione agli articoli 2, 3, 24 e
97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1º luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito,
con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'articolo 1, comma 1, lettera c), numero 1, del decreto-legge 3
agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge
anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge
3 ottobre 2009, n. 141;
che la Procura contabile aveva evocato in giudizio un
dipendente di un istituto scolastico affinchè lo stesso venisse
condannato, per avere visionato durante le ore di lezione un sito
porno insieme agli studenti, al pagamento della somma di euro
20.000,00 a titolo di danno all'immagine subito dal Ministero
dell'istruzione;
che il procedimento penale per il reato di pornografia
minorile (art. 600-ter del codice penale) - sottolinea il giudice a
quo - è stato archiviato;
che la norma impugnata prevede che le Procure regionali della
Corte dei conti possono esercitare l'azione per il risarcimento del
danno all'immagine nei soli casi e modi previsti dall'articolo 7
della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento
penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale
nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche);
che il richiamato art. 7 della legge n. 97 del 2001, a sua
volta, allo scopo di delimitare l'ambito applicativo dell'azione
risarcitoria, fa riferimento alle sentenze irrevocabili di condanna
pronunciate nei confronti dei dipendenti di amministrazioni o di enti
pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica per i
delitti contro la pubblica amministrazione previsti dal capo I del
titolo II del libro II del codice penale;
che con riguardo al giudizio di rilevanza, il giudice a quo
deduce come il censurato comma 30-ter dell'art. 17 - nella parte in
cui sancisce la nullità degli atti istruttori e processuali salvo il
caso in cui sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva
alla data di entrata in vigore della legge di conversione - si
applicherebbe a tutti i procedimenti pendenti, con la conseguenza che
sarebbe necessario declinare la giurisdizione e dichiarare la
nullità degli atti compiuti;
che per quanto attiene alla non manifesta infondatezza si
assume, in primo luogo, la violazione dell'art. 3 Cost. per la
irragionevolezza della scelta legislativa che non configurerebbe la
responsabilità anche nelle ipotesi in cui il dipendente pubblico
tenga un comportamento caratterizzato da rilevante disvalore sociale
idoneo ad arrecare, come nel caso di specie, un discredito
all'amministrazione pubblica;
che, in secondo luogo, verrebbe violato l'art 2 Cost., in
quanto la norma impugnata, limitando il risarcimento del danno ai
soli casi in cui la condotta incriminata integri gli estremi di un
delitto contro la pubblica amministrazione, creerebbe un vulnus al
diritto fondamentale all'immagine dell'amministrazione;
che, in terzo luogo, la norma censurata si porrebbe in
contrasto con l'art. 24 Cost., atteso che essa determinerebbe una
ingiustificata limitazione della tutela giurisdizionale
dell'amministrazione;
che, infine, verrebbe violato l'art. 97 Cost. per la lesione
recata sia al principio del buon andamento dell'azione
amministrativa, in ragione della perdita di fiducia dei cittadini
nelle istituzioni, sia al principio di imparzialità «per gli
evidenti effetti distorsivi che ciò comporta sull'organizzazione
della pubblica amministrazione sotto il duplice profilo della ridotta
potenzialità operativa dell'efficienza nella cura dell'interesse
pubblico».
Considerato che la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Regione Toscana, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di
termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009,
n. 102, come modificato dall'articolo 1, comma 1, lettera c), numero
1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive
del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, per asserita
violazione degli artt. 2, 3, 24 e 97 della Costituzione;
che la questione è manifestamente infondata;
che la norma censurata prevede che le Procure regionali della
Corte dei conti esercitino l'azione per il risarcimento del danno
all'immagine nei soli casi e modi previsti dall'art. 7 della legge 27
marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e
procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei
confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche);
che il richiamato art. 7, a sua volta, ai fini della
delimitazione dell'ambito applicativo dell'azione risarcitoria, fa
riferimento alle sentenze irrevocabili di condanna pronunciate, nei
confronti dei dipendenti di amministrazioni o di enti pubblici ovvero
di enti a prevalente partecipazione pubblica, per i delitti contro la
pubblica amministrazione previsti dal capo I del titolo II del libro
II del codice penale;
che, con una prima censura, il giudice a quo ritiene che tale
disciplina sia in contrasto con l'art. 3 Cost., per la
irragionevolezza della scelta legislativa di escludere la
responsabilità anche nelle ipotesi in cui il dipendente pubblico
tenga un comportamento caratterizzato da rilevante disvalore sociale
idoneo ad arrecare un discredito all'amministrazione pubblica;
che questa Corte, con la sentenza n. 355 del 2010 e con
l'ordinanza n. 221 del 2011, ha affermato, in relazione all'asserita
irragionevolezza della disposizione censurata, che la scelta di non
estendere l'azione risarcitoria anche in presenza di condotte non
costituenti reato, ovvero costituenti un reato diverso da quelli
espressamente previsti, può essere considerata non manifestamente
irragionevole;
che il legislatore ha ritenuto, infatti, nell'esercizio della
propria discrezionalità, «che soltanto in presenza di condotte
illecite, che integrino gli estremi di specifiche fattispecie
delittuose, volte a tutelare, tra l'altro, proprio il buon andamento,
l'imparzialità e lo stesso prestigio dell'amministrazione, possa
essere proposta l'azione di risarcimento del danno per lesione
dell'immagine dell'ente pubblico»;
che «la circostanza che il legislatore abbia inteso
individuare esclusivamente quei reati che contemplano la pubblica
amministrazione quale soggetto passivo concorre a rendere non
manifestamente irragionevole la scelta legislativa in esame»;
che con una ulteriore censura il rimettente assume la
violazione dell'art. 2 Cost., in quanto la norma impugnata, limitando
il risarcimento del danno ai soli casi in cui la condotta incriminata
integri gli estremi di un delitto contro la pubblica amministrazione,
creerebbe un vulnus al diritto fondamentale all'immagine
dell'amministrazione;
che anche in relazione a tale censura questa Corte, con le
citate decisioni, nell'escludere l'illegittimità costituzionale
della previsione in esame, ha messo in rilievo alcuni profili di
peculiarità della disciplina censurata rispetto a quella generale
prevista per la tutela del diritto all'immagine delle persone
fisiche;
che, in particolare, questa Corte ha affermato che la
responsabilità amministrativa presenta una peculiare connotazione,
in relazione alle altre forme di responsabilità previste
dall'ordinamento, derivante dalla combinazione di elementi
restitutori e di deterrenza;
che, infatti, il legislatore ha «delimitato, sul piano
oggettivo, gli ambiti di rilevanza del giudizio di responsabilità,
ammettendo la risarcibilità del danno per lesione dell'immagine
dell'amministrazione soltanto in presenza di un fatto che integri gli
estremi di una particolare categoria di delitti» (ancora, sentenza n.
355 del 2010);
che «la scelta di non estendere l'azione risarcitoria anche
in presenza di condotte non costituenti reato, ovvero costituenti un
reato diverso da quelli espressamente previsti», può essere
considerata, come già rilevato, non manifestamente irragionevole;
che, sempre con le citate pronunce, si è messo in rilievo
come la presenza di un ente collettivo, quale è, nella specie, la
pubblica amministrazione, impedisca di ritenere che la tutela
costituzionale dei diritti delle persone giuridiche o più ampiamente
dei soggetti collettivi debba essere necessariamente la medesima di
quella assicurata alle persone fisiche;
che, in definitiva, la valutazione contestuale della
peculiarità della responsabilità amministrativa e della natura del
soggetto tutelato non comporta alcun vulnus al principio posto
dall'art. 2 Cost.;
che la Corte remittente assume, altresì, il contrasto della
norma censurata con l'art. 24 della Costituzione, atteso che tale
norma determinerebbe una ingiustificata limitazione della tutela
giurisdizionale dell'amministrazione;
che anche tale doglianza è destituita di fondamento;
che, infatti, la giurisprudenza costituzionale è costante
nel ritenere che la garanzia apprestata dall'art. 24 Cost. operi
«attribuendo la tutela processuale delle situazioni giuridiche
soggettive nei termini in cui queste risultano riconosciute dal
legislatore; di modo che quella garanzia trova confini nel contenuto
del diritto al quale serve, e si modella sui concreti lineamenti che
il diritto riceve dall'ordinamento» (ex multis, sentenze n. 453 e n.
327 del 1998);
che, pertanto, come già sottolineato da questa Corte con la
più volte citata sentenza n. 355 del 2010, qualora si reputi che la
configurazione ricevuta, nel caso in esame, dalla specifica
situazione giuridica qui in rilievo, sia esente dai prospettati vizi
di costituzionalità, deve escludersi ogni vulnus alle conseguenti
modalità di tutela processuale;
che, infine, si assume la violazione dell'art. 97 della
Costituzione per la lesione recata sia al principio del buon
andamento dell'azione amministrativa, in ragione della perdita di
fiducia dei cittadini nelle istituzioni, sia al principio di
imparzialità, «per gli evidenti effetti distorsivi che ciò comporta
sull'organizzazione della pubblica amministrazione sotto il duplice
profilo della ridotta potenzialità operativa dell'efficienza nella
cura dell'interesse pubblico»;
che anche tale ultima censura non è meritevole di
accoglimento;
che questa Corte ha affermato come sussista una stretta
correlazione tra le regole di efficacia, efficienza ed imparzialità
che conformano, all'"interno", le modalità di svolgimento
dell'attività amministrativa e la proiezione "esterna" di esse che
impone il riconoscimento, in capo all'amministrazione, della tutela,
anche risarcitoria, del diritto all'immagine (citata sentenza n. 355
del 2010);
che «il legislatore, nell'esercizio non manifestamente
irragionevole della sua discrezionalità, ha ritenuto che tale tutela
sia adeguatamente assicurata mediante il riconoscimento del
risarcimento del danno soltanto in presenza di condotte che integrino
gli estremi di fatti di reato che tendono proprio a tutelare, tra
l'altro, il buon andamento e l'imparzialità dell'azione
amministrativa»;
che, in altri termini, «il legislatore ha inteso riconoscere
la tutela risarcitoria nei casi in cui il dipendente pubblico ponga
in essere condotte che, incidendo negativamente sulle stesse regole,
di rilevanza costituzionale, di funzionamento dell'attività
amministrativa, sono suscettibili di recare un vulnus all'immagine
dell'amministrazione, intesa, come già sottolineato, quale
percezione esterna che i consociati hanno del modello di azione
pubblica sopra descritto».
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 17, comma 30-ter, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè
proroga di termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, come modificato dall'articolo 1, comma 1,
lettera c), numero 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103
(Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009),
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141,
sollevata, in riferimento agli articoli 2, 3, 24 e 97 della
Costituzione, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Toscana, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 ottobre 2011.

Il Presidente e redattore: Quaranta


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 28 ottobre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti