1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 21-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 903 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 1996- 19 dicembre 1997
N. 903 Ordinanza emessa il 13 dicembre 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 19 dicembre 1997) dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sui ricorsi riuniti proposti da Prinzi Smeralda contro l'I.T.I. "G. Marconi" di Messina. Istruzione pubblica - Insegnanti di religione - Nomina, su proposta dell'Ordinario diocesano, con incarico annuale e possibilita' di revoca ad libitum - Conseguente esclusione della possibilita' di nomina a tempo indeterminato, di inserimento nell'organico dei docenti e di stabilizzazione della sede di servizio - Deteriore trattamento di detti insegnanti rispetto a tutti gli altri docenti - Incidenza sul diritto al lavoro, e sui principi di tutela del lavoro e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge 5 giugno 1930, n. 824, art. 5, primo e sesto comma; legge 25 marzo 1985, n. 121, art. 9, secondo comma; d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, art. 309, comma 2). (Cost., artt. 3, 4, 35 e 97). (098C0016) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 21-1-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti n. 6074/94
e n. 6161/95, proposti da Prinzi Smeralda, rappresentata e difesa dal
dott. proc. Giovanni Marchese, elettivamente domiciliata in Catania,
via Lago di Nicito n. 14 (studio avv. Donato De Luca), relativamente
al primo ricorso, presso la segreteria di questa terza sezione
relativamente al secondo;
l'I.T.I. "G. Marconi" di Messina, in persona del preside
pro-tempore;
la scuola media statale "G. Meli" di Furnari, in persona del
preside pro-tempore;
il Ministero per la pubblica istruzione, in persona del Ministro
pro-tempore;
il Provveditorato agli studi di Messina, in persona del
provveditore pro-tempore; costituiti in giudizio relativamente al
ricorso n. 6074/94;
la Curia arcivescovile di Messina, in persona dell'arcivescovo
pro-tempore, costituita in giudizio, rappresentata e difesa dagli
avvocati Giuseppe e Renato Caudo, elettivamente domiciliata in
Catania, via Firenze n. 199 (studio avv. R. Comis);
(relativamente al primo ricorso): l'istituto magistrale statale
"XXIV Maggio" di Castroreale, in persona del preside pro-tempore non
costituito in giudizio;
Scibilia Rosario, controinteressato, non costituito in giudizio;
Per l'annullamento:
della mancata conferma nell'incarico di insegnante di religione,
per l'anno scolastico 1994-95, presso l'I.T.I.S. "G. Marconi" di
Messina; dell'incarico, per l'anno scolastico 1994-95, per
l'insegnamento della "religione" presso la scuola media statale "G.
Meli" di Furnari e presso l'istituto magistrale statale "XXIV Maggio"
di Castroreale, comunicato con nota n. 1428/FP del 27 settembre 1994,
così come modificato dalla nota n. 1448/FP del 30 settembre 1994;
dell'incarico, per l'anno scolastico 1995, per l'insegnamento della
religione, conferito dal preside dell'I.T.I.S. "Marconi" di Messina
al sacerdote Rosario Scibilia; dell'intesa tra il preside
dell'I.T.I.S. "Marconi" di Messina e l'ordinario diocesano presso la
Curia arcivescovile di Messina, contenuta nella nota n. 2123 del 20
settembre 1994; dell'intesa tra il preside della scuola media statale
di Furnari, il preside dell'istituto magistrale di Castroreale e
l'ordinario diocesano presso la Curia arcivescovile di Messina, di
tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenziali (ricorso n.
6074/1994);
della mancata conferma nell'incarico di insegnante di religione,
per l'anno scolastico 1995/96, presso l'istituto "Marconi" di
Messina; della conferma nell'incarico, per l'anno scolastico 1995/96,
presso la scuola media "Meli" di Furnari e presso l'istituto
magistrale "XXIV Maggio" di Castroreale; nonchè di tutti gli atti
presupposti, connessi e/o conseguenziali (ricorso n. 6161/1995);
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 12 dicembre 1996 il
consigliere Biagio Campanella; uditi: il dott. proc. Giovanni
Marchese per la ricorrente; l'avvocato dello Stato A. Palazzo per
l'amministrazioni intimate; l'avv. Renato Caudo per il
controinteressato;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
La dott.ssa Smeralda Prinzi è un'insegnante di religione, in
possesso dei titoli per l'insegnamento presso gli istituti superiori.
In data 1 settembre 1991, la predetta è stata incaricata per
l'insegnamento della religione cattolica presso l'istituto tecnico
statale industriale "Marconi" di Messina ed è stata confermata
nell'incarico automaticamente ogni anno.
Inaspettatamente, quando l'anno scolastico 1994-1995 era già
iniziato e l'interessata aveva già svolto la propria attività nel
predetto istituto per i primi venti giorni del mese di settembre, la
dott.ssa Prinzi ha appreso informalmente di non essere stata
confermata nell'incarico.
In data 27 settembre 1994, le è stato comunicato, con nota n.
1428/FP, come modificata con successiva nota n. 1448/FP, datata 30
settembre 1994, l'incarico, per l'anno scolastico 1994-95, per
l'insegnamento della religione presso la scuola media statale "G.
Meli" di Furnari e presso l'istituto statale "XXIV Maggio" di
Castroreale.
Con il ricorso n. 6074/1994, notificato il 27 ottobre 1994 e
depositato l'8 novembre successivo, si impugnano tanto il
provvedimento di nomina presso la scuola media statale di Furnari e
presso l'istituto magistrale di Castroreale, quanto la mancata
conferma dell'incarico annuale presso l'istituto "Marconi" di
Messina.
Tale primo ricorso è affidato ai seguenti motivi di censura:
1) Violazione e/o falsa applicazione del punto 2.5 del d.P.R. 16
dicembre 1985, n. 751, come modificato dal d.P.R. 23 giugno 1990, n.
202, alla luce della circolare del Ministro della pubblica istruzione
n. 182 del 1 luglio 1991; eccesso di potere.
Si evidenzia che la norma rubricata prevede, al primo comma, che
"l'insegnamento della religione cattolica è impartito da insegnanti
in possesso di idoneità riconosciuta dall'ordinario diocesano e da
esso non revocata, nominati, d'intesa con l'ordinario diocesano,
dalle competenti autorità scolastiche ai sensi della normativa
statale" e che la c.m. n. 182, anch'essa epigrafata, chiarisce che
l'incarico, una volta conferito, produce effetti fino alla cessazione
che può intervenire o per soppressione del posto, o per revoca
dell'idoneità all'insegnamento, o per raggiunti limiti d'età.
Si ritiene che, nel caso di specie, non ricorresse nessuna di tali
tre ipotesi e che la ricorrente avrebbe dovuto essere riconfermata
nella nomina anche per l'anno scolastico 1995/96;
2) Violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto
dell'art. 6 della legge 5 giugno 1930, n. 842, e del punto 2.5 del
d.P.R. 16 dicembre 1985, n. 751, così come modificato ed integrato
dal d.P.R. 23 giugno 1990, n. 202; eccesso di potere.
Dal combinato disposto delle norme sopra indicate discenderebbe che
l'intesa tra autorità scolastica ed ordinario diocesano sulla nomina
dell'insegnante di religione deve avvenire con l'osservanza di
determinate modalità e deve concretarsi prima dell'inizio dell'anno
scolastico.
Nella fattispecie, non sarebbero state osservate le modalità
previste per il raggiungimento dell'intesa per la nomina
dell'insegnante di religione, nè sarebbe stato osservato il termine
fissato dalla legge per il raggiungimento dell'intesa, ossia l'inizio
dell'anno scolastico;
3) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5 e 7 della
legge 5 giugno 1930, n. 824; del punto 2.5 e 2.7 del d.P.R. 16
dicembre 1985, n. 202; della c.m. del 9 giugno 1991, n. 182;
dell'art. 32 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3; dell'art. 7 della
legge 7 agosto 1990, n. 241; difetto di motivazione; eccesso di
potere.
Nel caso di specie, la ricorrente sarebbe stata sostanzialmente
trasferita senza che sussistessero le condizioni per disporre il
medesimo (la richiesta motivata o le motivate esigenze di servizio);
4) Eccesso sotto il profilo dello sviamento di potere:
l'ordinario diocesano avrebbe messo in essere, nei confronti
dell'interessata, un intento volutamente persecutorio.
Relativamente a tale primo ricorso, si sono costituiti tutti gli
intimati, tranne l'istituto magistrale statale "XXIV Maggio" di
Castroreale.
Nelle more del giudizio, l'ordinario diocesano di Messina, per
l'anno scolastico 1995/96, con nota n. 428 del 31 agosto 1995, ha
proposto al preside della scuola media "Leopardi" di Messina di
nominare la dott.ssa Prinzi per sei ore settimanali.
Senonchè, il predetto preside, nonostante tale proposta di nomina,
non ha provveduto a conferire l'incarico alla ricorrente in quanto,
contestualmente, con nota n. 1330/FP del 5 settembre 1995, il preside
della scuola media di Furnari gli ha comunicato di avere già
provveduto a confermare la dott.ssa Prinzi nell'incarico dell'anno
precedente, giusta circolare del Provveditorato agli studi di Messina
n. 6820 del 17 agosto 1995, che richiama la c.m. n. 182 del 1 luglio
1991. In conseguenza di tale provvedimento, il preside della scuola
media "Leopardi" di Messina (con la stessa motivazione confutata
dalla ricorrente a fondamento del ricorso n. 6074/1994) non ha
aderito all'intesa e non ha conferito alla dott.ssa Prinzi alcun
incarico. L'interessata, dopo avere spedito una lettera raccomandata
a.r. il 24 luglio 1995 ed aver presentato un esposto in data 26
settembre 1995, con cui ha invitato l'amministrazione a provvedere
all'annullamento d'ufficio del provvedimento del preside del Marconi
relativo all'a.s. 1994/95, non si è vista riconfermare per tale
incarico neppure per l'anno scolastico 1995/96. Anche tali
provvedimenti vengono impugnati dalla dott.ssa Prinzi con il ricorso
n. 6161/1995, notificato fra il 7 e l'8 novembre 1995 e depositato il
giorno 23 dello stesso mese ed anno. Le censure poste a base di tale
secondo ricorso coincidono con quelle dedotte attraverso il primo.
Relativamente a tale secondo ricorso, si sono costituiti in giudizio
soltanto l'ordinario diocesano e il Ministero per pubblica
istruzione.
D i r i t t o
1. - I due ricorsi, attesa la connessione soggettiva ed oggettiva
sussistente fra gli stessi, vanno riuniti per essere definiti con
un'unica decisione.
2. - Ciò premesso, il Collegio osserva che tutti i motivi di
censura, posti a base dei due ricorsi, non possono essere condivisi:
a) Con il primo motivo di gravame, si deduce la "violazione e/o
falsa applicazione del punto 2.5 del d.P..R. 16 dicembre 1985, n.
751, come modificato dal d.P.R. 23 giugno 1990, n. 202, alla luce
della circolare del Ministero della pubblica istruzione n. 182 del 1
luglio 1991".
Tale censura non può essere condivisa, attesa la puntuale dizione
del secondo comma del medesimo punto 2.5 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 751/1985, che così recita: "Ai fini del
raggiungimento dell'intesa per la nomina dei singoli docenti,
l'ordinario diocesano, ricevuta comunicazione dall'autorità
scolastica delle esigenze anche orarie relative all'insegnamento di
ciascun circolo o istituto, propone i nominativi delle persone
ritenute idonee ed in possesso dei titoli di qualificazione
professionale di cui al successivo punto 4".
L'elemento fondamentale, nella subiecta materia, si rinviene,
incontestabilmente, nell'"intesa" con l'ordinario diocesano.
Tuttavia, il vero significato di siffatta intesa non appare
chiaramente quello di un accordo vero e proprio sul nominativo
dell'insegnante da nominare; essa si esplica, invece, attraverso la
proposizione del nominativo da parte dell'ordinario diocesano, il
quale esercita, al riguardo, la più ampia discrezionalità,
insindacabile dall'amministrazione scolastica dello Stato, sulla base
delle indicazioni di esigenze di servizi e di orari da parte del
preside dell'istituto interessato.
Laddove siffatta intesa venga a mancare, il preside, a prescindere
da ogni problematica di vacanza di posto, non potrebbe giammai
operare conferme o sostituzioni, senza violare le disposizioni
sull'insegnamento della religione cattolica nelle scuole statali
italiane (protocollo addizionale delle intese Stato-Chiesa, adottato
con legge 25 marzo 1985, n. 121).
La circolare n. 182 dell'11 luglio 1991, richiamata dalla
ricorrente, a parte la sua inidoneità a modificare le disposizioni
di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 751/1985, non
regola i criteri d'affidamento degli incarichi agli insegnanti di
religione, ma dà soltanto istruzioni circa il trattamento economico
degli insegnanti supplenti rispetto agli incaricati, tanto che è
stata emana dalla Direzione generale del personale, Ufficio 2 di
ragioneria del Ministero della pubblica istruzione, d'intesa con il
Ministero del tesoro, Ragioneria generale dello Stato.
Peraltro, che il contenuto di cui alla predetta circolare, invocato
dalla ricorrente, non concerna i criteri di nomina dei docenti, si
ricava dalla sua stessa formulazione, del seguente tenore: "A
differenza di quanto stabilito per i docenti di religione in possesso
dei titoli di applicazione o di specializzazione i quali, come è
noto, cessano dall'incarico solo per soppressione del posto o per
revoca dell'idoneità all'insegnamento da parte dell'ordinario
diocesano, oltre che, naturalmente, per raggiunti limiti d'età, i
docenti non in possesso del titolo devono annualmente essere nominati
sui posti disponibili sino a quando perduri tale loro posizione
soggettiva.
È chiaro che, con tale proposizione, si è voluta puntualizzare la
differenza tra i supplenti temporanei e gli incaricati annuali al
fine di distinguere l'assoggettamento delle due categorie alla
disciplina giuridica ed economica, senza che si sia inteso dare, come
sostiene invece la ricorrente, istruzioni in merito al conferimento
degli incarichi, tanto meno nel senso che gli insegnanti incaricati
devono essere riconfermati dal preside presso la stessa scuola presso
cui hanno insegnato l'anno precedente, in assenza di una specifica
proposta da parte dell'ordinario diocesano.
Quindi, nessun provvedimento di riconferma avrebbe potuto adottare
il preside dell'istituto "Marconi" di Messina, presso cui la
ricorrente era stata incaricata all'insegnamento per l'anno
scolastico 1993-94, senza la relativa proposta dell'ordinario
diocesano.
Quanto appena esposto trova conferma in alcune autorevoli pronunce
(cfr.: C.G.A., n. 365 del 16 settembre 1991); in particolare, il
Consiglio di Stato - sez. VI, con sentenza n. 756 del 12 maggio 1994,
ha affermato quanto segue: "È concetto oramai acquisito che gli
insegnanti di religione nelle scuole statali, pur godendo di pari
dignità e pur essendo, nella sfera pedagogica, equiparati agli altri
insegnanti, non possono farsi rientrare nel novero dei normali
insegnanti di ruolo e non di ruolo dello Stato. Essi costituiscono,
infatti, nell'ordinamento scolastico, una categoria speciale di
docenti posta ai margini dell'organizzazione scolastica,
caratterizzata dalla peculiarità della materia insegnata, dallo
speciale sistema di reclutamento a base pattizia fra lo Stato
italiano e la Santa Sede e, soprattutto, dal continuo controllo
esercitato, dall'autorità ecclesiastica, sugli insegnanti, con
potere di quest'ultima di far cessare l'incarico".
Ne consegue che gli insegnanti di religione nor appartengono ai
ruoli dei docenti statali nè sono destinati a transitare in essi.
È quindi carente il presupposto stesso dell'applicazione delle
citate disposizioni legislative nei confronti delle ricorrenti,
presupposto che è costituito dalla sistemazione in ruolo del
personale statale precario e secondo procedura di scelta gestite
esclusivamente dall'amministrazione dello Stato.
a1) La dott.ssa Prinzi ritiene, inoltre, che sia stato leso, nel
caso di specie, il principio della "continuità didattica", atteso
che, prima di essere nominata presso la scuola media di Furnari,
avrebbe già svolto, nel mese di settembre, venti giorni
d'insegnamento, per l'anno scolastico 1994/95, presso la scuola
"Marconi".
L'assunto viene confutato dall'ordinario diocesano resistente, il
quale chiarisce che la ricorrente aveva soltanto partecipato agli
esami di riparazione, cui sono tenuti ad intervenire tutti gli
incaricati che hanno insegnato nell'anno precedente.
b) Infondato appare anche il secondo motivo di censura, con cui
si deduce violazione e/o falsa applicazione dell'art. 6 della legge
n. 842/1930 e del punto 2.5 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 751/1985.
Contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, il disposto
dell'art. 5 (e non 6) della legge 5 giugno 1930, n. 842, conferma
quanto sottolineato, e cioè che l'insegnamento di religione è
affidato per incarico annuale.
E un'importante conferma scaturisce dall'art. 309 del d.lgs. 16
aprile 1994, n. 297, che, al secondo comma, così recita: "Per
l'insegnamento della religione cattolica il capo d'istituto
conferisce incarichi annuali d'intesa con l'ordinario diocesano ...".
Circa l'assenta violazione dell'art. 2.5 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 751/1985, non si può che ribadire quanto esposto
in relazione al primo gruppo di motivi di gravame, e cioè che nessun
diritto poteva e può vantare la ricorrente per la mancata riconferma
da parte del preside dell'istituto "Marconi" di Messina.
Sostanzialmente, non è stato quest'ultimo a provvedere alla
sostituzione della ricorrente; è esatto, invece, affermare che,
cessato l'incarico della dott.ssa Prinzi per l'anno scolastico
1993-94, è stato nominato, per l'anno scolastico 1994-95, il
sacerdote Rosario Scibilia, proposto dall'ordinario diocesano, in
relazione all'art. 2.5 del decreto del Presidente della Repubblica n.
751/1985 ed all'ultimo comma dell'art. 5 della legge 5 giugno 1930,
n. 824, che così recita: "L'incarico è affidato a sacerdoti e
religiosi approvati dall'autorità ecclesiastica; in via sussidiaria,
a laici riconosciuti a questo fine idonei dall'ordinario diocesano".
b1) Non corrisponde, poi, a verità, come chiarisce l'ordinario
diocesano resistente, che non siano state osservate, nel caso di
specie, le modalità per il raggiungimento dell'intesa.
Come si evince dalla documentazione allegata agli atti di causa, la
proposta dell'ordinario diocesano al preside della scuola media di
Furnari, per la nomina della dott.ssa Prinzi, è stata trasmessa il 1
settembre 1994, in riscontro alla nota del preside n. 1158/C21/C del
22 luglio 1994 (con cui si comunicavano le classi disponibili per
l'insegnamento della religione); mentre al preside dell'istituto
"Marconi" Ia proposta di nomina del sac. Scibilia è stata trasmessa
in data 30 agosto 1994, in riscontro alla comunicazione dello stesso
preside n. 1835 del 25 luglio 1994 (con la quale si comunicava il
numero delle classi disponibili per l'insegnamento della religione).
Nè può aver, ovviamente, rilievo il fatto che la nomina sia
avvenuta alcuni giorni dopo l'inizio dell'anno scolastico.
c) Per quanto riguarda il terzo motivo di gravame, con cui si fa
riferimento specie alla c.m. n. 182/1991, il Collegio si riporta alle
precedenti considerazioni.
Per quanto concerne l'eccepita violazione dell'art. 32 del d.P.R.
10 gennaio 1957, n. 3, e dell'art. 7 della legge 7 agosto 1990, n.
241, relativo al "trasferimento" della ricorrente presso la scuola
media di Furnari, si rileva che il termine "trasferimento", usato dal
direttore dell'ufficio catechistico della Curia di Messina, con
lettera del 12 settembre 1994, di risposta al preside dell'istituto
"Marconi", vuole significare che l'insegnante Prinzi era stata
proposta per altra sede.
Il termine "trasferimento", nella fattispecie, non riveste il
significato consueto di tale espressione, ma quello, diverso, che si
è proposta la dott.ssa Prinzi per l'insegnamento in altra sede
rispetto a quella dell'anno precedente, tenuto conto delle
disponibilità delle ore d'insegnamento nell'ambito delle scuole
statali presenti nel territorio dell'Arcidiocesi. È evidente che
gli insegnanti di religione non sono docenti di ruolo e, quindi, agli
stessi, in mancanza di un organico specifico, non è possibile
applicare le norme relative alla mobilità ed ai trasferimenti del
personale docente in genere.
d) Va disatteso pure il motivo di censura con cui si deduce che i
provvedimenti impugnati sono inficiati del vizio di sviamento di
potere. Ed invero, sia la nomina del preside di Furnari a favore
della dott.ssa Prinzi che quella del preside dell'istituto "Marconi"
di Messina a favore del sac. Scibilia non possono essere viziati di
sviamento di potere, atteso che appaiono sostanzialmente vincolati
alla proposta dell'ordinario diocesano.
Ed è risaputo che il vizio dedotto non può che riferirsi a
provvedimenti discrezionali.
d1) Non può essere neppure condivisa l'asserzione della
ricorrente che "l'ordinario diocesano, pur di raggiungere il suo
scopo, pare si sia spinto fino al punto di retrodatare l'atto con cui
ha proposto il nominativo della dott.ssa Prinzi al preside della
scuola media di Furnari, e ciò, sempre secondo la ricorrente, per il
fatto che "mentre questo atto, datato 1 settembre 1994 ed inviato al
preside della scuola media di Furnari, riporta il numero di
protocollo 149/94, la lettera datata 12 settembre 1994, inviata
sempre dall'ordinario diocesano al preside dell'istituto Marconi,
riporta il numero di protocollo 112/94". Non si vede perchè
l'errore nell'indicazione del numero 149/94 di protocollo da parte
dell'ufficio catechistico debba attribuirsi ad una volontà di
retrodatare la lettera diretta al preside della scuola di Furnari,
rispetto alla lettera del 12 settembre 1994, n. 112/94, diretta al
preside dell'istituto "Marconi", in risposta alla nota dello stesso
n. 1933, atteso, peraltro, che la proposta d'incarico per il sac.
Scibilia era stata inviata dall'ordinario diocesano al preside
dell'istituto "Marconi" il 30 agosto 1994 (prot. n. 60/94).
d2) Per quanto concerne, infine, il motivo di gravame, con il
quale si deduce la violazione dell'art. 7 della legge 7 agosto 1990,
n. 241, il Collegio rileva che la sua infondatezza si deduce da
quanto già affermato a confutazione delle altre censure.
Ed invero, atteso che il provvedimento di nuova assegnazione, non
impugnato dalla ricorrente, non costituisce giuridicamente un
trasferimento, bensì un'assegnazione ex novo, ne deriva che nessun
avvio del procedimento doveva essere portato a conoscenza
dell'interessata.
Nè può ritenersi che tale procedura partecipativa debba
applicarsi anche per ogni assegnazione di sede sarebbe evidente
l'inceppo che in tal caso verrebbe causato alla correntezza
dell'azione amministrativa. Da quanto esposto, discende
l'infondatezza del ricorso n. 6074/1994.
3) Infondato, appare, altresì, il ricorso n. 6161/1995, essendo
anche quest'ultimo basato sugli stessi motivi di censura, appena
disattesi, addotti a sostegno del primo.
4) Alla stregua delle considerazioni che precedono, i ricorsi in
esame dovrebbero essere, quindi, rigettati.
Tuttavia, questa sezione nutre forti dubbi circa la legittimità
costituzionale di alcune disposizioni normative che disciplinano la
materia in questione e che non consentono una pronuncia favorevole
sui due ricorsi.
Va ricordato, preliminarmente, l'intero quadro normativo che regola
la materia in questione.
L'art. 5 della legge 5 giugno 1930, n. 824, al primo comma,
dispone: "L'insegnamento religioso è affidato per incarico
normalmente, per non più di 18 ore settimanali, a persone scelte
all'inizio dell'anno scolastico dal capo dell'istituto, inteso
l'ordinario diocesano". Il successivo art. 6 della stessa legge
prevede che l'incarico possa essere revocato "anche durante l'anno,
d'accordo con l'autorità ecclesiastica". L'art. 9 del testo del
nuovo concordato tra la Repubblica italiana e la Santa Sede,
stipulato il 18 febbraio 1984 e ratificato con legge 25 marzo 1985,
n. 121, ha stabilito - all'art. 9.2 - che lo Stato italiano
"continuerà ad assicurare, nel quadro delle finalità della scuola,
l'insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche non
universitarie", ribadendo (protocollo addizionale 5 a) che
"l'insegnamento della religione cattolica ... è impartito da
insegnanti riconosciuti idonei dall'autorità ecclesiastica,
nominati, d'intesa con essa, dall'autorità scolastica". Il
successivo d.P.R. 16 dicembre 1985, n. 751, recante l'intesa tra
l'autorità scolastica italiana e la CEI, ribadisce, al punto 2.5:
"L'insegnamento della religione cattolica è impartito da insegnanti
in possesso di idoneità riconosciuta dall'ordinario diocesano e da
esso non revocata; nominati, d'intesa con l'ordinario diocesano,
dalle competenti autorità scolastiche ai sensi della normativa
statale. Ai fini del raggiungimento dell'intesa per la nomina dei
singoli docenti l'ordinario diocesano, ricevuta comunicazione
dell'autorità scolastica delle esigenze anche orarie relative
all'insegnamento in ciascun circolo o istituto, propone i nominativi
delle persone ritenute idonee e in possesso dei titoli di
qualificazione professionale di cui al successivo punto 4".
Tali disposizioni sono state trasfuse nel capo 3 del d.lgs. 16
aprile 1994, n. 297.
In particolare, i primi tre commi dell'art. 309 così recitano:
1) Nelle scuole pubbliche non universitarie di ogni ordine e
grado l'insegnamento della religione cattolica è disciplinato
dall'accordo tra la Repubblica italiana e la Santa Sede e relativo
protocollo addizionale, ratificato con legge 25 marzo 1985 n. 121, e
dalle intese previste dal predetto protocollo addizionale, punto 5,
lettera h).
2) Per l'insegnamento della religione cattolica il capo di
istituto conferisce incarichi annuali d'intesa con l'ordinario
diocesano secondo le disposizioni richiamate nel comma 1.
3) I docenti incaricati dell'insegnamento della religione
cattolica fanno parte della componente docente negli organi
scolastici con gli stessi diritti e doveri degli altri docenti, ma
partecipano alle valutazioni periodiche e finali solo per gli alunni
che si sono avvalsi dell'insegnamento della religione cattolica".
La lettura congiunta di tale normativa conferma quanto già
affermato, e cioè che la nomina degli insegnanti di religione ha
efficacia annuale, che nei loro confronti non può configurarsi
alcuna nomina a tempo indeterminato, nè, tantomeno, come è ovvio,
alcun passaggio nei ruoli dei docenti.
Ad avviso del Collegio, una tale limitazione appare lesiva di
alcuni principi fissati dalla Costituzione.
1) Appare, in primo luogo, vulnerato l'art. 3 della Costituzione
che, al primo comma, così recita: "Tutti i cittadini hanno pari
dignità sociale e sono uguali davanti alla legge, senza distinzione
di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche,
di condizioni personali e sociali". Non può correre alcun dubbio,
anzitutto, sulla circostanza che il menzionato art. 3 si riferisce
non soltanto al cittadino in quanto destinatario di diritti
fondamentali, quali la libertà di pensiero, di religione, ecc., ma
anche al cittadino inserito "nelle formazioni sociali ove si svolge
la sua personalita'" (come sottolinea il precedente art. 2). Orbene,
non può disconoscersi che la categoria degli insegnanti si
identifica in una formazione sociale caratterizzata da notevole
decoro e prestigio, dalla quale discende l'attribuzione di uno
status. Nell'ampia categoria degli insegnanti si identificano,
ovviamente, delle posizioni differenziate (basta ricordare i diversi
livelli d'insegnamento: università, scuole medie superiori ed
inferiori, elementari, ecc.).
Non può giustificarsi, invece, che una categoria (l'unica) di essi
non possa godere di uno dei più elementari diritti, comune non
soltanto alla categoria degli insegnanti considerata nell'accezione
più ampia, ma anche alla categoria dei pubblici dipendenti in
genere: quello alla stabilità, anche se non assoluta, del posto
d'impiego.
In concreto, si verifica un ingiustificato trattamento deteriore a
danno dei soli insegnanti di religione; nè le caratteristiche, per
certi versi, peculiari, del relativo insegnamento appaiono
sufficienti a giustificare una tale disparità di trattamento.
Vero è che l'insegnamento di religione appare, in un certo qual
senso, "facoltativo" rispetto alle altre discipline d'insegnamento,
che, relativamente ad esso, è previsto, in luogo di voti e di esami,
la redazione di una "nota", da comunicare alla famiglia; tuttavia
queste peculiarità, assieme all'altra, forse più rilevante, della
designazione praticamente "vincolante" da parte dell'ordinario
diocesano, non possono giustificare un tale trattamento così
pregiudizievole.
Lo stesso trascritto terzo comma dell'art. 309 del d.lgs. 16 aprile
1994, n. 297, riconosce, in fondo, che gli insegnanti di religione
fanno parte del Collegio dei docenti con gli stessi diritti e gli
stessi obblighi degli altri colleghi.
Nè potrebbe, a ragione, affermarsi che, in tal modo, si tutelano
meglio le giuste prerogative che lo Stato italiano ha riconosciuto
alla Chiesa cattolica in tema d'insegnamento religioso. In altre
parole, si potrebbe sostenere che la designazione annuale da parte
dell'ordinario diocesano soddisfa alle esigenze di un controllo più
penetrante, perchè ripetuto, circa l'idoneità del personale
designato. Una tale precauzione sarebbe eccessiva e ingiustificata,
oltre che contraria al più elementare buon senso. L'accertamento
della permanenza dei requisiti di idoneità, richiesti per
l'insegnamento della religione, riservato all'ordinario di religione
trova adeguate garanzie nelle disposizioni vigenti nello Stato
italiano. Queste ultime non possono non applicarsi agli insegnanti
di religione, talchè anche nei loro confronti devono ritenersi
vigenti tutte le norme sanzionatorie (comprese quelle espulsive)
previste per la generalità degli insegnanti, a tutela di un corretto
e competente esercizio di tale importante professione.
L'unico tratto distintivo deve rinvenirsi nella circostanza che,
per tale tipo d'insegnamento, l'ordinario diocesano conserva un
potere di controllo, logico e necessario corollario del potere di
designazione.
Ed un'indubbia conferma di tale ragionamento si rinviene nell'art.
6 della stessa legge 5 giugno 1930, n. 824, che recita nel senso che
l'incarico di religione può essere revocato anche durante l'anno,
d'accordo con l'autorità ecclesiastica".
2) Le disposizioni in questione appaiono in contrasto anche con
gli artt. 4 e 35 della Costituzione, i quali riconoscono a tutti i
cittadini il diritto al lavoro, con conseguente tutela per tutte le
sue forme ed applicazioni.
Nel caso in questione, l'incarico soltanto annuale
dell'insegnamento di religione, con la possibilità, se non
probabilità, che lo stesso non venga rinnovato, lede uno dei più
importanti aspetti del diritto al lavoro: quello della stabilità,
sia pure relativa. È appena il caso di ricordare che la più
recente legislazione è orientata nel senso di ridurre per quanto
possibile il fenomeno del precariato, favorendo, possibilmente, il
lavoro part time, purchè dotato del carattere della stabilità.
3) Le disposizioni menzionate appaiono, poi, in contrasto con
l'art. 97 della Costituzione che, al primo comma, così recita: "I
pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in
modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione". È evidente che il principio di buon
andamento presuppone, oltre che la preparazione, anche l'esperienza
dell'insegnante. In un certo senso, i due concetti sono collegati,
l'esperienza arricchisce il bagaglio culturale dell'insegnante, come
di qualsiasi altro professionista. Orbene, non può correre alcun
dubbio sul fatto che il permanere in servizio nella stessa sede
rappresenta una garanzia di continuità didattica, fonte di vantaggi
certi per il miglior espletamento del servizio, attesa la conoscenza
dell'ambiente di lavoro e la già rodata collaborazione con i
colleghi e con i genitori degli alunni. Non va, naturalmente,
sottovalutata la maggiore serenità che non può non riscontrarsi in
capo all'insegnante stabilizzato; quest'ultimo può, ovviamente,
meglio programmare la propria vita, conoscendo la sua sede
"definitiva", presso la quale fissare il domicilio anche dei suoi
familiari. Non è certamente il caso di elencare gli inconvenienti
ed i disagi di chi deve, magari annualmente, spostare se stesso e la
propria famiglia; ed è fatale che tali disagi debbano ripercuotersi
pesantemente sul rendimento dell'insegnante, ossia proprio sul buon
andamento del servizio.
Ed è soprattutto in tale ottica che si è consolidata una
giurisprudenza amministrativa secondo la quale, sia pure in posizione
subordinata rispetto alle esigenze di servizio, che conservano valore
preminente, nel caso di trasferimento d'ufficio, devono essere
valutati i motivi di studio e di famiglia (Consiglio di Stato - IV
sezione, n. 431 del 27 giugno 1989; T.A.R. Lazio - 2 sezione, n. 1703
dell'8 novembre 1995). Si può, in proposito, tranquillamente
affermare che tali elementi di valutazione non sono previsti solo ad
esclusivo vantaggio dell'interessato, ma anche con riferimento ad un
migliore funzionamento dei servizi, atteso che quest'ultimo
presuppone, oltre che la preparazione, anche un sufficiente stato di
serenità in capo al pubblico dipendente.
5) Pertanto, atteso che le descritte questioni di
costituzionalità appaiono rilevanti per la decisione dei due
ricorsi, e non manifestamente infondate, si rende necessario
sospendere il presente giudizio, in attesa che la Corte
costituzionale si pronunci sull'eccezione di incostituzionalità, per
violazione degli artt. 3, 4, 35 e 97 della Costituzione, degli artt.
5, primo comma, e 6 della legge 5 giugno 1930, n. 824, dell'art. 9.2
della legge 25 marzo 1985, n. 121, dell'art. 309, secondo comma, del
d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, laddove prevedono che la nomina
dell'insegnante di religione, e la relativa proposta da parte
dell'ordinario diocesano, hanno efficacia annuale, con
l'impossibilità, da parte dell'insegnante medesimo, di essere
nominato a tempo indeterminato, di essere inserito stabilmente
nell'organico dei docenti, e di essere, invece, rimosso ad libitum.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sezione
staccata di Catania, sez. 3, previa riunione dei due ricorsi indicati
in epigrafe, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, primo comma,
dell'art. 6 della legge 5 giugno 1930, n. 824, dell'art. 9, secondo
comma, della legge 25 marzo 1985, n. 121, e dell'art. 309, secondo
comma, del d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, laddove prevedono che la
nomina degli insegnanti di religione, su proposta dell'ordinario
diocesano, ha efficacia annuale, senza alcuna possibilità di essere
inseriti nell'organico dei docenti, e con possibilità di revoca ad
libitum dell'incarico, in violazione degli artt. 3, 4, 35 e 97 della
Costituzione, dispone, a norma dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente il giudizio in
corso.
Manda alla segreteria di notificare copia della presente ordinanza
al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai Presidenti dei due
rami del Parlamento.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio del 13
dicembre 1996.
Il presidente: Zingales
L'estensore: Campanella
98C0016