1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 1-8-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 luglio 1990
N. 51 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 luglio 1990 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Prevenzione e lotta contro l'AIDS - Previsione di emanazione di atto di indirizzo e coordinamento contenente criteri uniformi per l'attivazione da parte delle uu.ss.ll. dei posti di assistenza a ciclo diurno negli ospedali - Affidamento alle uu.ss.ll. dell'attivazione di servizi per il trattamento a domicilio dei soggetti affetti da AIDS e fissazione del limite massimo dei posti da ripartire tra regioni e province autonome Fissazione con successivo decreto ministeriale delle modalita' di convenzionamento con istituzioni di volontariato o organizzazioni assistenziali o personale infermieristico che attuano il trattamento a domicilio dei malati di AIDS - Fissazione con decreto del Ministero del tesoro delle procedure relative al finanziamento degli interventi di costruzione e ristrutturazione dei reparti di ricovero per malattie infettive - Obbligo della provincia di Trento di determinare la distribuzione e la localizzazione degli interventi di ristrutturazione edilizia e di edificazione di nuove strutture per malattie infettive, tenendo conto delle indicazioni della "Commissione nazionale per la lotta contro l'AIDS" - Attribuzione al C.I.P.E. del potere di approvazione del programma degli interventi e di indicazione della localizzazione e del dimensionamento delle strutture da realizzare - Assunzione in deroga alle vigenti disposizioni di personale medico e laureato, non medico, sanitario e tecnico - Asserita violazione delle competenze provinciali in materia di igiene e sanita', di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto, di proporzionale etnica e bilinguismo, di urbanistica e piani regolatori, di autonomia finanziaria della provincia. (Legge 5 giugno 1990, n. 135, artt. 1, primo, secondo, terzo e quinto comma; 2; 3; 4, primo e terzo comnma; 9). (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, nn. 1, 3, 5, 6, 17, 22 e 29; 9, n. 10; 16, nonche' titolo sesto). (090C0914) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 1-8-1990)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Mario Malossini,
autorizzato con delibera della giunta provinciale n. 7493 del 29
giugno 1990, rappresentato e difeso dagli avv. prof. Valerio Onida e
Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in
Roma, largo della Gancia, 1, per mandato speciale a rogito notaio
dott. Pierluigi Mott di Trento in data 3 luglio 1990, n. 55337 rep.,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 1, primo,
secondo, terzo e quinto comma, 2, 3, 4, primo e terzo comma, e 9,
della legge 5 giugno 1990, n. 135, contenente "programma di
interventi urgenti per la prevenzione e la lotta contro l'AIDS",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 132 dell'8
giugno 1990.
1. - Premessa.
La legge 5 giugno 1990, n. 135, concernente "programma di
interventi urgenti per la prevenzione e la lotta contro l'AIDS"
contiene tre gruppi di disposizioni: il primo gruppo (artt. 1, 4 e 9)
concerne una serie di interventi finanziari volti al potenziamento
delle strutture e delle attività sanitarie nel campo delle malattie
infettive; un secondo gruppo (artt. 5 e 7) disciplina gli
accertamenti dei casi di AIDS o di infezione da HIV, e prevede le
norme di protezione dal contagio professionale; l'art. 8 istituisce
presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri il comitato
interministeriale per la lotta all'AIDS e prevede una relazione
annuale al Parlamento sulla materia. Infine l'art. 10 dispone
l'immediata entrata in vigore della legge.
Mentre sulle disposizioni del secondo e del terzo gruppo la
ricorrente non ha nulla da obiettare, le disposizioni del primo
gruppo (artt. 1, 4 e 9) appaiono gravemente lesive delle competenze e
dell'autonomia della ricorrente medesimo, sostanziandosi nella
previsione di una serie di finanziamenti e di procedimenti,
derogatori rispetto alla disciplina comune, per la realizzazione di
strutture sanitarie, per l'assunzione di personale, per la formazione
professionale, sostanzialmente decisi e diretti dal Ministero della
sanità, in spregio alle attribuzioni delle regioni e delle province
autonome, e con illegittima compressione della sua autonomia.
L'intento del tutto legittimo di combattere l'infezione da AIDS
appare in realtà poco più che un pretesto per attivare interventi
derogatori e centralizzatori, per lo più riguardanti in generale le
strutture sanitarie che, pur occupandosi anche di AIDS, sono
genericamente intese a combattere le malattie infettive (cfr. art. 1
lettere b), c), d), le tossicodipendenze (art. 1, lett. e), le
malattie a trasmissione sessuale (art. 1, lett. f).
Secondo un modello ormai troppo diffuso nella nostra legislazione,
si muove da un problema reale (l'AIDS oggi, come ieri altre
"emergenze") per dettare discipline straordinarie e derogatorie, in
cui - non a caso - il dato preminente è l'accentramento delle
competenze in capo ad organi ministeriali, a scapito delle
"ordinarie" competenze regionali e locali: quasi che l'unico modo di
affrontare seriamente i problemi emergenti nel campo (in questo caso)
sanitario fosse quello di obliterare il quadro delle competenze
costituzionalmente attribuite, e definite dalla legislazione organica
di settore, per recuperare in capo agli organi centrali potestà di
programmazione microsettoriale e locale, poteri di amministrazione,
poteri di allocazione specifica di risorse finanziarie.
2. - Il piano ministeriale di interventi.
L'art. 1 della legge, significativamente, configura uno strumento
di programmazione ad hoc denominato "piano ministeriale" (primo
comma, inizio), la cui predisposizione è affidata alla commissione
nazionale per la lotta contro l'AIDS, creata dal Ministero, fra
l'altro, al di fuori di ogni previsione legislativa.
Tale piano non si configura come una semplice articolazione del
piano sanitario nazionale, il quale pure, si badi, comprende
un'apposita "azione programmata" riguardante la lotta all'AIDS
(espressamente ricordata nella lett. a dell'art. 1), ma come uno
strumento aggiuntivo specifico, comprensivo di una serie di
interventi assai diversi fra loro.
Precisamente si prevedono interventi di carattere poliennale per
la prevenzione, l'informazione, la ricerca, la sorveglianza
epidemiologica e il sostegno dell'attività del volontariato, per i
quali tuttavia si rimanda al piano sanitario nazionale e ai
finanziamenti all'uopo disposti (lett. a); interventi di costruzione
e ristrutturazione di reparti di ricovero per malattie infettive, e
di laboratori ospedalieri di virologia, microbiologia e immunologia,
con un finanziamento ad hoc attraverso mutui della BEI e di altri
istituti di credito (lett. b, e quinto comma); assunzione di
personale medico, infermieristico e tecnico nei reparti di malattie
infettive e nei laboratori (lett. c) nonchè nei servizi di
assistenza ai tossicodipendenti (lett. e) e nei servizi multizonali
per le malattie a trasmissione sessuale (lett. f), finanziata con
quote vincolate allo scopo del fondo sanitario nazionale (sesto
comma); corsi di formazione e di aggiornamento professionale (lett.
d), anch'essi finanziati con quote vincolate del fondo sanitario
nazionale (sesto comma); infine potenziamento degli organici
dell'Istituto superiore di sanità (lett. g e settimo comma: al cui
proposito, evidentemente, la ricorrente non ha titolo nè interesse a
dolersi).
Già in questo ventaglio di interventi è palese l'introduzione di
elementi di illegittima compressione delle competenze regionali e
provinciali, in tema di costruzione di strutture ospedaliere, di
organici e assunzioni di personale, di formazione professionale
(lettere b, c, d, e, f).
È ben vero che i successivi artt. 3 e 9 prevedono in tali materie
dei programmi o delle proposte regionali o provinciali (con
disposizioni le quali, come si vedrà, non appaiono però rispettose
dell'autonomia delle regioni e delle provine autonome). Ma proprio la
qualificazione del piano - sancita dall'art. 1 - come "piano
ministeriale predisposto dalla commissione nazionale per la lotta
contro l'AIDS", e l'assenza di precise statuizioni procedurali,
rendono palese come non vi sia alcuna garanzia che i programmi
regionali vengano rispettati, sia pure coordinandoli, nelle decisioni
degli organi centrali, le quali sono, secondo le previsioni della
legge, suscettibili di sovrapporsi alle proposte regionali
discostandosi da esse.
Il quinto comma dell'art. 1 prevede che le somme provenienti dai
mutui siano iscritte nello stato di previsione del Ministero della
sanità; e che gli oneri di ammortamento, stimati in 250 miliardi
annui, siano fronteggiati "in relazione alla mancata utilizzazione
della quota di lire 3.000 miliardi autorizzata per il 1988 dal quinto
comma dell'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67" (quinto comma).
Ora, poichè tale art. 20, quinto comma, prevede il finanziamento
di programmi regionali di investimento nel settore dell'edilizia
ospedaliera, con mutui stipulati dalle regioni e dalle province
autonome con oneri a carico dello Stato (sesto comma dello stesso
art. 20), ciò significa in pratica che la nuova legge sottrae alle
regioni e alle province autonome il finanziamento loro attribuito
dalla legge n. 67/1988, per destinarlo ad una spesa, nello stesso
settore di competenza regionale e provinciale, effettuata
direttamente dallo Stato e gestita da organi statali: nel che si
concreta una ulteriore palese violazione dell'autonomia finanziaria e
programmatoria delle regioni e delle province autonome.
Per quanto riguarda in particolare la ricorrente provincia
autonoma di Trento, la predetta previsione di spesa viola altresì le
disposizioni statutarie e di attuazione secondo cui tali somme
dovrebbero essere attribuite alle province autonome senza vincolo di
destinazione o con vincoli soli di settore. Infatti ai sensi
dell'art. 78 dello statuto speciale, come modificato dall'art. 4
della legge 30 novembre 1989, n. 386, è devoluta alle province
autonome una quota dell'Iva nella cui determinazione si tiene conto
anche delle spese per gli interventi generali dello Stato disposti
nella restante parte del territorio nazionale nei settori di
competenza provinciale; e la devoluzione avviene senza vincolo di
destinazione a scopi determinati.
Ai sensi dell'art. 5 della legge n. 386/1989 i finanziamenti
recati da leggi statali in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a
favore delle regioni sono assegnati alle province autonome "per
essere utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore"; e per l'assegnazione e l'erogazione di tali
finanziamenti "si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle
stesse leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri e delle quote di riparto".
3. - I servizi domiciliari e le attività di ospedale diurno.
Il secondo comma dell'art. 1 prevede, sulla base di indirizzi
regionali, la graduale attuazione di servizi per il trattamento a
domicilio dei soggetti affetti da AIDS e da patologie correlate,
anche presso residenze collettive o case alloggio. Fin qui nulla da
dire: si tratta di un'opportuna innovazione concernente le
prestazioni del servizio sanitario nazionale utili per combattere
l'AIDS.
Ma tali servizi, nonchè i relativi organici, sono anzitutto
assoggettati ad un atto di indirizzo e coordinamento che dovrà
stabilire "criteri uniformi" per l'attivazione dei servizi e sugli
organici relativi (terzo comma, in fine). Poichè nulla dice la legge
quanto al contenuto di tale atto di indirizzo, limitandosi a
prevedere che esso detti "criteri uniformi", senza dettare alcuna
prescrizione atta a delimitare l'uso della potestà di indirizzo,
appare palese la violazione dei principi di legalità e di riserva di
legge che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, devono essere
rispettati nel disciplinare l'esercizio della potestà di indirizzo e
coordinamento.
Per di più, là dove si prevede la realizzazione di residenze
collettive e di case alloggio per il trattamento domiciliare, con
ricorso a istituzioni di volontariato o ad organizzazioni
assistenziali all'uopo convenzionate o con personale infermieristico
convenzionato, si stabilisce che le "modalità di convenzionamento"
siano "definite da un apposito decreto ministeriale".
In tal modo si affida sostanzialmente al Ministro, senza alcuna
prefissione di criteri e dunque in piena violazione dei principi di
legalità e di riserva di legge, la disciplina di tali convenzioni e
delle relative attività (secondo comma, in fine).
Parimenti, nulla da dire circa la previsione del terzo comma
concernente la realizzazione di spazi per l'attività di ospedale
diurno; ma ancora una volta l'attivazione di tale forma di assistenza
a ciclo diurno negli ospedali è assoggettata all'atto di indirizzo
che dovrà dettare "criteri uniformi", sempre in assenza di linee
guida stabilite dalla legge e pertanto in violazione ulteriore dei
richiamati principi di legalità e riserva di legge.
4. - Gli interventi in materia di costruzioni.
Gli artt. 2 e 3 della legge, al fine della realizzazione di nuove
"strutture ospedaliere per malattie infettive", introducono, sia per
quanto attiene alla localizzazione delle opere e all'approvazione dei
progetti, sia per quanto attiene all'esecuzione delle opere stesse,
procedure del tutto atipiche, caratterizzate da determinanti e
pressochè esclusivi poteri degli organi centrali.
L'art. 2, secondo comma, abbozza una parvenza di programmazione
affidata alle regioni e alle province autonome, là dove stabilisce
che queste determinino "entro il termine perentorio di trenta giorni
dalla data di entrata in vigore" della legge "la distribuzione e la
localizzazione degli interventi di ristrutturazione edilizia e di
edificazione di nuove strutture per malattie infettive".
Il termine è di una brevità tale da rendere praticamente
impossibile una seria adozione di programmazione (ecco perchè
abbiamo parlato di parvenza di programmazione regionale).
La chiave dell'anomalo procedimento sta in realtà però
nell'ultima parte del secondo comma e nel successivo terzo comma. In
caso di mancata osservanza del termine perentorio e jugulatorio di
trenta giorni "decide sulla materia il Ministro della sanità,
sentita in via d'urgenza la commissione nazionale per la lotta contro
l'AIDS" (secondo comma, in fine).
Entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge il CIPE,
su proposta del Ministro "approva... il programma degli interventi,
suddiviso per regioni e province autonome e con l'indicazione delle
localizzazioni e del dimensionamento delle strutture da realizzare".
Il che significa, in buona sostanza, che il Ministro, con l'avallo
del CIPE, decide localizzazioni, tipologie e dimensioni delle
strutture, con totale esproprio delle competenze regionali e
provinciali in materia di edilizia ospedaliera.
La cosa è tanto più grave, in quanto si tratta di opere che non
presentano affatto, di norma, complessi problemi di localizzazione e
di progettazione (come può accadere, ad esempio, per certe grandi
infrastrutture particolarmente onerose sotto il profilo ambientale,
quali inceneritori o altri impianti di smaltimento di rifiuti).
I reparti sorgeranno, è da presumersi, come espansione di
ospedali esistenti (non è credibile infatti che si collochino in
stabilimenti autonomi), là dove progetti di espansione
presumibilmente sono in qualche modo già presenti in quanto
praticabili.
Sarebbe bastato, dunque, per agevolare il conseguimento
dell'obiettivo perseguito dal legislatore, disporre dei
finanziamenti, assegnando a ciascuna regione o provincia autonoma
precisi obiettivi in termini di posti letto e di strutture di
assistenza, e lasciando poi agli enti di autonomia il compito di
provvedere alla localizzazione, alle scelte di priorità, alla
individuazione dei caratteri concreti dell'intervento.
Invece si è seguita l'assurda strada del sostanziale esproprio di
competenze, accentrando ogni potere di decisione non solo - come
sarebbe forse stato ammissibile - sugli obiettivi e sugli standards,
ma altresì sulle localizzazioni e sulla conformazione concreta delle
strutture da realizzare.
L'esproprio delle competenze regionali e provinciali e delle
stesse competenze delle u.s.l. in tema di edilizia ospedaliera
raggiunge il culmine con le previsioni del terzo, quarto, quinto,
sesto e settimo comma dello stesso art. 2.
Il CIPE non si limita a localizzare e dimensionare gli interventi,
con l'effetto di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità
e urgenza delle opere relative, ma sceglie altresì uno o più
"concessionari di servizi" a cui affidare i "compiti organizzativi
afferenti all'esecuzione del programma" (terzo comma).
Tali compiti consistono nel "compimento di tutte le operazioni
preliminari, ivi compresi gli studi geologici e le espropriazioni";
nella "redazione dei progetti"; nella "assistenza ed istruttoria
relativa agli appalti"; nella "direzione dei lavori"; nella
"contabilita'" e nella "assistenza fino ai collaudi" (quarto comma).
Non ci vuole molto ad accorgersi che il concessionario si
sostituisce in sostanza, per conto del Ministro della sanità, alla
stazione appaltante in tutti i suoi compiti tecnico-amministrativi.
Tali concessionari (ecco un'altra chiave per comprendere il
"sistema" della legge) operano in base a una convenzione "stipulata
dal Ministro della sanità sentito il Ministro dei lavori pubblici"
(terzo comma, in fine).
Poichè mai, al fine della realizzazione, sia pure in via
d'urgenza, di strutture ospedaliere, sia necessario sostituire il
Ministro (attraverso suoi anomali "concessionari di servizio") agli
organi ordinariamente competenti delle regioni e delle province
autonome e delle u.s.l., resta un mistero, che si spiega solo alla
luce dell'assurda e incostituzionale logica centralizzatrice cui la
legge si ispira.
Non ci si limita infatti, si badi, a consentire o a prescrivere
procedure di urgenza o semplificate; ma si sostituiscono i soggetti
competenti, e si sposta ogni potere decisorio e perfino istruttorio
al centro.
Ma non basta ancora. La valutazione dei progetti "per quanto
concerne gli aspetti tecnico-sanitari" oltre che "di coerenza con il
programma nazionale", nonchè - addirittura - la "congruità della
soluzione", i "prezzi applicati", le "singole categorie di opere" e i
"tempi di realizzazione", è rimessa ad altro organismo centrale,
vale a dire al nucleo di valutazione di cui all'art. 20, secondo
comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (quinto comma).
Per i contratti di appalto non ci si accontenta di imporre le
modalità di scelta dei contraenti e il contenuto dei contratti
medesimi, comprensivi di tutte le opere e forniture necessarie per il
funzionamento delle strutture, incluse le attrezzature e gli arredi
(sesto comma, ultimo periodo), ma si impone la partecipazione di un
rappresentante del Ministero della sanità e di uno del Ministero dei
lavori pubblici alle commissioni giudicatrici delle gare, si prevede
la nomina delle commissioni di collaudo ad opera del Ministro dei
lavori pubblici di concerto con quello della sanità, e si
attribuisce agli stessi Ministri "l'esercizio delle funzioni di alta
sorveglianza".
L'esproprio - del tutto ingiustificato in fatto, oltre tutto delle
competenze regionali e provinciali in tema di lavori pubblici e in
particolare di edilizia ospedaliera non potrebbe essere più totale e
più brutale.
I profili di incostituzionalità di questa disciplina sono palesi.
Sono violate non solo l'autonomia programmatoria e di spesa delle
regioni e delle province autonome attraverso l'esecuzione, in
sostanza, di interventi diretti di spesa dello Stato nel campo
dell'edilizia ospedaliera, ma anche l'autonomia legislativa regionale
e provinciale in materia di lavori pubblici, prescrivendo
direttamente le procedure di programmazione e di realizzazione delle
opere, e l'autonomia amministrativa delle stesse regioni e province
autonome, attraverso la sottrazione ad esse, per affidarle volta a
volta ai Ministri della sanità e dei lavori pubblici, ai
concessionari convenzionati col Ministero della sanità, e al nucleo
centrale di valutazione, di tutti i poteri significativi nell'ambito
delle procedure di esecuzione delle opere, nonchè la diretta
sorveglianza ministeriale dei lavori e addirittura l'ingerenza
ministeriale nelle commissioni giudicatrici delle gare d'appalto.
L'unica - come si è detto - parvenza di potere programmatorio
regionale e provinciale è vanificata, da un lato, dalla brevità del
termine prefisso e dal sostanziale assorbimento delle determinazioni
regionali e provinciali nelle successive e determinanti decisioni del
CIPE e del Ministero.
Alla brevità del termine assegnato alle regioni e province
autonome si accompagna poi la previsione di un potere sostitutivo del
Ministro che non risponde, nè sotto il profilo procedurale nè sotto
il profilo sostanziale, ai criteri individuati dalla giurisprudenza
di questa Corte (cfr. ad esempio la sentenza n. 177/1988), e in
particolare alle esigenze discendenti dal criterio di leale
cooperazione.
Da un lato infatti, sotto il profilo procedurale, non è previsto
alcun meccanismo di previa diffida, nè alcuna concertazione con
organi diversi da quelli interni al Ministero della sanità.
Dall'altro lato, sotto il profilo sostanziale, non si è in
presenza di adempimenti vincolati nel quomodo, e afferenti alla
realizzazione di interessi non localizzati e non frazionabili.
Il contenuto "espropriativo" di competenze regionali e
provinciali, proprio di tale disciplina, è particolarmente evidente
e grave, poi, là dove si affidano compiti, che spetterebbero agli
organi regionali, provinciali e locali, nemmeno a organi
dell'amministrazione centrale, ma a soggetti privati "concessionari",
con una applicazione dell'istituto della concessione del tutto
anomala, in quanto afferente non a compiti di realizzazione o
gestione di opere, bensì ai compiti tipici della pubblica
amministrazione (espropriazioni, istruttoria relativa agli appalti,
direzione dei lavori, ecc.).
La violazione delle competenze della ricorrente provincia autonoma
di Trento è ancora più grave, tenuto conto del fatto che la
provincia ha disciplinato con propria legge l'attività di
costruzione e ristrutturazione di beni immobili destinati alle
esigenze del servizio sanitario, stabilendo che all'acquisizione di
nuovi beni immobili e mobili provvede la Provincia, e che la stessa
provincia "provvede all'espletamento delle attività
tecnico-amministrative concernenti la costruzione, la sistemazione,
la ristrutturazione, il restauro e la manutenzione straordinaria dei
beni immobili di sua proprietà assegnati in uso alle unità
sanitarie locali per le esigenze del servizio sanitario provinciale",
eventualmente avvalendosi delle unità sanitarie locali e attribuendo
in tal caso alle stesse il relativo finanziamento (art. 33, decimo e
undicesimo comma, testo unico delle disposizioni contenute nella
legge provinciale 6 dicembre 1980, n. 33, concernente "disciplina del
servizio sanitario provinciale", e successive modificazioni).
Ulteriori gravissime menomazioni delle competenze regionali e
provinciali discendono dalle disposizioni dell'art. 3.
Sempre sotto il pretesto di consentire l'"immediata realizzazione"
degli interventi di costruzione di strutture, si prevede la
convocazione, ad opera del Ministro della sanità, d'intesa con
ciascuna regione o provincia autonoma, di un'apposita conferenza cui
partecipano tutti gli uffici di amministrazioni statali, regionali,
provinciali o locali competenti, ad assumere atti di intesa,
autorizzazioni, approvazioni, concessioni e nulla osta previsti da
leggi "statali e regionali" per la esecuzione delle opere. Spetta
alla conferenza acquisire e valutare "tutti gli elementi relativi
alla compatibilità dei progetti con le esigenze ambientali,
territoriali, paesaggistiche e culturali"; l'approvazione unanime
della conferenza "sostituisce ad ogni effetto gli atti di intesa, i
pareri, le autorizzazioni, le approvazioni, i nulla osta previsti
dalle leggi statali e regionali", ed ha effetti di variante dello
strumento urbanistico in caso di non conformità ad esso (tale
infatti è la disciplina prevista dall'art. 1, primo, quarto e quinto
comma, della legge 3 gennaio 1978, n. 1, cui si fa rinvio).
L'esame e la pronuncia, si badi, devono intervenire "entro
quindici giorni dalla convocazione" della conferenza³ (secondo
comma).
Anche qui l'assurda brevità del termine, tale da svuotare di
significato la stessa conferenza, è palese. La chiave per
comprendere il meccanismo sta ancora una volta nella previsione del
potere sostitutivo.
Nel caso infatti in cui, entro il termine jugulatorio assegnato,
non si verifichi l'unanimità dei partecipanti alla conferenza, la
legge prevede che su richiesta del Ministro della sanità si provveda
"con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa
deliberazione del consiglio medesimo": e che tale decreto abbia "gli
stessi effetti previsti dal terzo comma", e cioè sostituisca ad ogni
effetto intese, pareri, autorizzazioni, approvazioni, nulla osta
previsti da leggi statali e regionali, ed abbia effetti di variante
dello strumento urbanistico.
Unico temperamento, la disposta inderogabilità (oltre che delle
disposizioni anti-mafia) dei vincoli di inedificabilità e delle
"prescrizioni sostanziali" contenute in vincoli previsti dalla legge
in materia paesaggistica, ambientale e storico-monumentale. Ma, si
badi, delle sole prescrizioni sostanziali: non dunque delle
previsioni di necessarie autorizzazioni, come quelle - di competenza
regionale e provinciale - previste dalla legislazione paesistica
(art. 7 legge n. 1497/1939): il che significa che il decreto del
Presidente del Consiglio sostituisce anche l'autorizzazione
paesistica, e può quindi prevalere su di una valutazione concreta di
non compatibilità del progetto con le esigenze di tutela
paesaggistica, espressa dal competente organo regionale o provinciale
nella conferenza, a meno che tale valutazione non riguardi un'area
ove il vincolo prevede l'assuluta inedificabilità o non sia sorretta
da "prescrizioni sostanziali" contenute nel vincolo. Poichè, come è
noto, il vincolo paesistico non si sostanzia di norma in divieti
assoluti di edificare (previsti solo su alcune aree dall'art. 1- ter
della legge n. 431/1985) nè in prescrizioni sostanziali, bensì
nell'assoggettamento di ogni intervento al consenso dell'autorità
preposta alla tutela del vincolo (art. 7 legge n. 1497/1939), risulta
evidente come anche le esigenze di tutela paesistica e le competenze
regionali e provinciali in questa materia (oltre che in materia
urbanistica e ambientale) siano completamente svuotate, destinate
come sono ad essere scavalcate dal decreto del Presidente del
Consiglio, su richiesta del Ministro della sanità e delibera del
Consiglio dei Ministri.
Particolarmente grave è poi la previsione di una efficacia di
deroga al piano regolatore attribuita all'atto statale di
approvazione. In tal modo il Governo - ai fini, si badi, non della
esecuzione di un'opera pubblica di competenza statale, ma di un'opera
di competenza regionale - si sovrappone unilateralmente all'esercizio
dei poteri regionali e provinciali di approvazione degli strumenti
urbanistici e di autorizzazione agli interventi in deroga a questi
ultimi (infatti il decreto sostituisce ad ogni effetto anche tutti
gli atti di competenza regionale o provinciale).
La violazione delle competenze regionali e provinciali in tema di
urbanistica, ambiente, paesaggio e lavori pubblici non potrebbe
essere più palese.
5. - Gli interventi in materia di assunzione di personale.
L'art. 4 della legge prevede procedimenti derogatori per
l'assunzione di personale medico e non medico nelle strutture di
ricovero per malatie infettive, nei laboratori, nei servizi
multizonali per le malattie a trasmissione sessuale, in altri reparti
prevalentemente impegnati nell'assistenza ai casi di AIDS.
Tali procedure prevedono volta a volta selezioni regionali per
titoli a cura di una apposita commissione (primo comma), pubbliche
selezioni per titoli presso le singole u.s.l. (secondo comma),
assunzioni per chiamata diretta di infermieri con rapporto di lavoro
a tempo parziale e con contratti di diritto privato a tempo
determinato (quinto e sesto comma).
Ancora una volta non si capisce perchè vi sia il bisogno di
ricorrere a procedure speciali, anzichè limitarsi a finanziare i
nuovi oneri di personale, tanto più che le assunzioni devono
avvenire a copertura di posti in organico e "la graduale attuazione
degli standards" di cui al d.m. 13 settembre 1988 (art. 1, lett. c).
Fin qui, tuttavia, le regioni e le province autonome potrebbero
lamentare essenzialmente solo gli inconvenienti recati dalla
sovrapposizione di procedure straordinarie alle procedure ordinarie
tuttora previste; oltre alla immancabile interferenza del Ministro
della sanità nella nomina di un componente della commissione per le
pubbliche selezioni del personale medico (primo comma, prima parte).
Ma, ancora una volta, la vera portata di queste norme si annida
nella previsione di controlli sostitutivi statali nel caso in cui le
regioni e le province autonome non provvedano entro termini di una
ristrettezza incredibile. Infatti l'art. 4, primo comma, ultima
parte, prevede che il bando per la prima selezione di personale
medico sia emanato entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della
legge, e che, in caso di inadempienza, si applichi "il disposto di
cui al secondo comma dell'art. 6 della legge 23 ottobre 1985, n.
595", cioè l'intervento sostitutivo del Governo: intervento che non
appare conforme ai presupposti in presenza dei quali questa Corte ha
ammesso la legittimità dei poteri sostitutivi statali in materie di
competenza regionale e provinciale, e specificamente dell'art. 6
della legge n. 595/1985 (sentenze nn. 177/1988 e 294/1986),
trattandosi di attività del tutto ordinaria di copertura di organici
e non di adempimenti vincolanti necessari per perseguimento di scopi
essenziali della programmazione nazionale.
Più in generale l'art. 9, primo comma, della legge stabilisce che
le regioni e le province autonome predispongano "i programmi per le
attivita'" di cui all'art. 1, primo comma, lettere (fra l'altro) c, e
ed f (relativi cioè all'assunzione di personale nelle strutture di
ricovero per malattie infettive e nei laboratori, nei servizi per
tossicodipendenti, nei servizi multizonali per le malattie a
trasmissione sessuale).
A parte il mancato coordinamento di tale termine con quello
(identico) imposto per l'emanazione del bando per la prima selezione
di personale medico e laureato nelle strutture di ricovero e nei
laboratori, ai sensi dell'art. 4, primo comma, ultima parte, il
contenuto apertamente lesivo di queste disposizioni emerge dalla
previsione di cui all'art. 9, primo comma, seconda parte, secondo
cui, decorso detto termine senza che siano stati adottati dalle
regioni e province autonome i programmi, "il Ministro della sanità
procede alla nomina di commissari per il compimento degli atti
necessari".
La competenza "programmatoria" delle regioni e delle province
autonome (chiamate formalmente ad adottare "programmi" dall'art. 9,
primo comma, prima parte) è dunque ridotta alla stregua di
adempimenti vincolati, quali essi certamente non sono, almeno quanto
al contenuto, e per i quali si prevede addirittura la nomina di
commissari ad acta³
È palese l'assenza dei presupposti e delle condizioni alle quali
la giurisprudenza di questa Corte subordina la legittimità dei
poteri sostitutivi stabiliti nei confronti delle regioni e delle
province autonome: l'esistenza di adempimenti vincolati necessari per
la soddisfazione di interessi unitari, la competenza attribuita ad
organi di Governo, la previsione di modalità procedurali conformi al
principio di leale cooperazione.
6. - Gli interventi in materia di formazione professionale.
L'art. 4, terzo comma, prevede che le u.s.l. organizzino
annualmente corsi di formazione e di aggiornamento del personale che
opera presso i reparti di malattie infettive.
Anche a questo proposito l'art. 9, primo comma, prevede la
formazione di programmi regionali o provinciali entro sessanta giorni
(termine proco comprensibile con riguardo al carattere annuale dei
corsi) e la nomina di commissari "per il compimento degli atti
necessari" dopo il decorso di tale termine.
In proposito valgono interamente le considerazioni già svolte a
proposito dei poteri sostitutivi in materia di assunzione di
personale, con l'aggravante che la materia della formazione e
dell'aggiornamento professionale del personale è di piena competenza
anche normativa delle regioni e delle province autonome.
Ma c'è di più. In spregio della competenza normativa e
amministrativa regionale e provinciale, la legge demanda ad un
decreto del Ministro, emanato sentito il solo consiglio sanitario
nazionale, la disciplina della "istituzione" e della "effettuazione"
dei corsi, da tenersi fuori dell'orario di servizio e con obbligo di
frequenza (art. 1, primo comma, lett. d), nonchè la determinazione
delle modalità di erogazione dell'assegno (di lire 4 milioni lordi
annui: art. 1, primo comma, lett. d) da corrispondere ai partecipanti
(art. 4, terzo comma, ultima parte). Tale ingerenza ministeriale è
del tutto illegittima, e oltre tutto non ha alcuna giustificazione
pratica.
7. - I "centri di riferimento".
L'art. 9, secondo comma, della legge prevede che, entro il solito
termine di sessanta giorni dalla data della entrata in vigore di
questa le regioni e le province autonome istituiscano "centri di
riferimento aventi il compito di coordinare l'attività dei servizi e
delle strutture interessate alla lotta contro l'AIDS, di attuare la
sorveglianza epidemiologica e di pianificare gli interventi di
informazione e formazione". La responsabilità dei centri deve essere
affidata a personale medico in possesso dell'identità nazionale per
le funzioni di primario di malattie infettive.
È palese, in tale disposizione, la violazione dell'autonomia
organizzativa e normativa delle regioni e delle province autonome: i
centri debbono essere istituiti dalle regioni o province e non
potrebbero quindi essere istituiti a livello di u.s.l. se la regione
o la provincia ritenesse ciò più opportuno; i loro compiti sono
determinati dalla legge; e addirittura si determinano in modo
puntuale i requisiti dei responsabili dei centri medesimi.
Anche tale disposizione, come le altre indicate, appare dunque
illegittima e lesiva dell'autonomia della ricorrente.

P. Q. M.
La ricorrente chiede che la Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, primo, secondo, terzo
e quinto comma, 2, 3, 4, primo e terzo comma, 9, della legge 5 giugno
1990, n. 135, in riferimento all'art. 8, nn. 1, 3, 5, 6, 17, 22 e 29,
dell'art. 9, n. 10 e dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
e relative norme di attuazione, nonchè alle norme del titolo sesto
del medesimo d.P.R. n. 670/1972, come modificato con la legge 30
novembre 1989, n. 386.
Roma, addì 17 luglio 1990
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

90C0914