1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 30-1-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 9 SENTENZA 16 - 23 gennaio 2013
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Pesca - Decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali concernente la ripartizione della quota complessiva di cattura del tonno rosso per la campagna di pesca 2012 - Determinazione della quota individuale di pescato assentito a ciascuna delle tonnare fisse della Sardegna e alle imbarcazioni sarde che utilizzano il c.d. sistema di pesca a "Palangaro (LL)" - Lamentata insufficienza della quota concessa ai sistemi di pesca delle tonnare sarde in relazione al sovradimensionamento di quella "a circuizione" - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Sardegna - Intervenuta conclusione, fin dal giugno 2012, della pesca "a circuizione" - Eccezione dello Stato di sopravvenuta carenza di interesse per l'impossibilita' di realizzare il petitum del ricorso - Reiezione. - Decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali del 3 aprile 2012. - Costituzione, artt. 3, 5, 9, 117, primo, terzo, quarto, quinto e sesto comma, e 118; statuto della Regione Sardegna, artt. 3, primo comma, lettera i), e 6; d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627, artt. 1 e 2; d.lgs. 6 febbraio 2004, n. 70, artt. 1, comma 1, e 2, comma 2; regolamento 6 aprile 2009 (CE) n. 302/2009, art. 4, comma 2; regolamento (CE) 17 gennaio 2012, n. 44/2012; convenzione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico, adottata nella Conferenza di Rio de Janeiro del 2 - 14 maggio 1966; raccomandazione 10-04 della Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico (ICCAT). Pesca - Decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali concernente la ripartizione della quota complessiva di cattura del tonno rosso per la campagna di pesca 2012 - Determinazione della quota individuale di pescato assentito a ciascuna delle tonnare fisse della Sardegna e alle imbarcazioni sarde che utilizzano il c.d. sistema di pesca a "Palangaro (LL)" - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Sardegna - Asserita violazione della competenza legislativa primaria e amministrativa della Regione autonoma in materia di pesca nonche', in via subordinata, del principio di leale collaborazione per attrazione in sussidiarieta' della funzione amministrativa senza la necessaria cooperazione - Asserita natura regolamentare del decreto impugnato e conseguente violazione della potesta' regolamentare regionale - Asserita violazione dell'obbligo di osservanza degli impegni assunti dallo Stato in sede internazionale e comunitaria, sulla specifica materia della pesca del tonno rosso - Insussistenza - Riconducibilita' del decreto impugnato alla materia dell'ambiente e dell'ecosistema, appartenente alla competenza legislativa esclusiva dello Stato - Dichiarazione che spettava allo Stato determinare, con decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali del 3 aprile 2012, la ripartizione della quota complessiva di cattura del tonno rosso per la campagna di pesca 2012. - Decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali del 3 aprile 2012. - Costituzione, artt. 3, 5, 9, 117, primo, terzo, quarto, quinto e sesto comma, e 118; statuto della Regione Sardegna, artt. 3, primo comma, lettera i), e 6; d.P.R. 24 novembre 1965, n. 1627, artt. 1 e 2; d.lgs. 6 febbraio 2004, n. 70, artt. 1, comma 1, e 2, comma 2; regolamento 6 aprile 2009 (CE) n. 302/2009, art. 4, comma 2; regolamento (CE) 17 gennaio 2012, n. 44/2012; convenzione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico, adottata nella Conferenza di Rio de Janeiro del 2 - 14 maggio 1966; raccomandazione 10-04 della Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico (ICCAT). (T-130009) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 30-1-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari
e forestali del 3 aprile 2012 (Ripartizione della quota complessiva
di cattura del tonno rosso per la campagna di pesca 2012), promosso
dalla Regione autonoma Sardegna con ricorso notificato l'11 giugno
2012, depositato in cancelleria il 18 giugno 2012 ed iscritto al n. 7
del registro conflitti tra enti 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 dicembre 2012 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna
e l'avvocato dello Stato Filippo Bucalo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'11 giugno 2012 e depositato il 18
giugno 2012, iscritto al n. 7 del registro conflitti tra enti 2012,
previa delibera della Giunta regionale del 18 aprile 2012, n. 16/40,
la Regione autonoma Sardegna ha proposto conflitto di attribuzione
contro il Presidente del Consiglio dei ministri per l'annullamento,
previa sospensione, del decreto del Ministro delle politiche
agricole, alimentari e forestali del 3 aprile 2012 (Ripartizione
della quota complessiva di cattura del tonno rosso per la campagna di
pesca 2012), pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 21 maggio 2012,
n. 117, per violazione degli articoli 3, primo comma, lettera i), e 6
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna) in relazione agli artt. 1 e 2 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 novembre 1965, n. 1627 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in materia di pesca
e saline sul demanio marittimo e nel mare territoriale) e agli artt.
1, comma 1, e 2, comma 2, del decreto legislativo 6 febbraio 2004, n.
70 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione Sardegna
concernenti il conferimento di funzioni amministrative alla Regione
in materia di agricoltura); degli artt. 3, 5, 9, 117, terzo, quarto,
quinto e sesto comma, e 119 (recte 118) della Costituzione, del
principio di leale collaborazione fra lo Stato e le Regioni;
dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 4, comma 2,
del regolamento (CE) 6 aprile 2009, n. 302/2009 (Regolamento del
Consiglio concernente un piano pluriennale di ricostituzione del
tonno rosso nell'Atlantico orientale e nel Mediterraneo che modifica
il regolamento (CE) n. 43/2009 e che abroga il regolamento (CE) n.
1559/2007), al regolamento (CE) 17 gennaio 2012, n. 44/2012
(Regolamento del Consiglio che stabilisce, per il 2012, le
possibilità di pesca concesse nelle acque UE e, per le navi UE, in
determinate acque non appartenenti all'UE, per alcuni stock ittici e
gruppi di stock ittici che sono oggetto di negoziati o accordi
internazionali), alla Convenzione internazionale per la conservazione
dei tonnidi dell'Atlantico, adottata a Rio de Janeiro nella
Conferenza tenutasi tra il 2 e il 14 maggio 1966 e ratificata in
Italia con la legge 4 giugno 1997, n. 169 (Adesione della Repubblica
italiana alla Convenzione internazionale per la conservazione dei
tonnidi dell'Atlantico, con Atto finale ed annessi, adottata dalla
Conferenza dei Plenipotenziari di Rio de Janeiro tenutasi dal 2 al 14
maggio 1966 e al Protocollo con Atto finale fatto a Parigi il 9-10
luglio 1984 nonchè all'Atto finale ed al Protocollo con Regolamenti
interno e finanziario fatti a Madrid il 4-5 giugno 1992, e loro
esecuzione), della raccomandazione 10-04 della Commissione
internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico
(ICCAT).
2. - Premette la ricorrente che il decreto ministeriale in
oggetto è stato impugnato dinnanzi al tribunale amministrativo
regionale (TAR) del Lazio con due distinti ricorsi proposti sia dalla
Regione autonoma Sardegna che dalla Tonnare Sulcitane s.r.l.,
rispettivamente rubricati al n. 3643 ed al n. 3629 del registro
generale 2012. Entrambi i ricorrenti hanno presentato istanza di
idonee misure cautelari, sulle quali il giudice amministrativo si è
pronunciato con le ordinanze del 30 maggio 2012, n. 1924 e n. 1926,
entrambe depositate il 31 maggio 2012.
2.1. - In tali pronunce il TAR, rilevando che le questioni
sollevate dovrebbero essere approfondite nella sede di merito, ha
affermato che la pesca a circuizione può essere svolta in un arco
temporale limitato (16 maggio - 14 giugno 2012), con la conseguenza
che l'eventuale sospensione del decreto impugnato rischierebbe di
rendere inutilizzabile la quota percentuale assegnata a tale sistema
e che ogni altra misura adottata che consentisse, in via cautelare,
una diversa ripartizione delle quote tra i vari sistemi rischierebbe
di invadere la discrezionalità dell'amministrazione resistente,
peraltro senza il necessario contraddittorio con tutte le parti
interessate.
2.2. - Nelle ordinanze citate il giudice amministrativo dà
inoltre conto del fatto che con il decreto del direttore generale del
dipartimento delle politiche europee ed internazionali 23 maggio
2012, n. 13718 non impugnato in quella sede, il Ministero resistente
ha ripristinato la quota indivisa di 120 tonnellate per le tonnare
fisse senza operare una ripartizione tra le singole tonnare, come
invece previsto con il d.m. 3 aprile 2012.
2.3. - Rileva la ricorrente che il decreto direttoriale n. 13718
del 2012 si è limitato, per ciò che concerne l'autorizzazione alla
pesca con il sistema delle tonnare fisse, ad eliminare la quota
massima di pescato assentito alle tre tonnare già autorizzate con il
d.m. 3 aprile 2012, permettendo a ciascuna di esse di sforare quei
limiti, purchè non venga superata la quota totale riservata al
suddetto sistema di pesca.
In seguito all'emanazione del decreto direttoriale n. 13718 del
2012, la Regione Sardegna ha trasmesso la nota dell'Assessore
all'agricoltura e alla riforma agropastorale del 31 maggio 2012,
prot. n. 834/GAB, al Ministro delle politiche agricole, alimentari e
forestali e al direttore della direzione generale della pesca
marittima e dell'acquacoltura.
In tale nota si rappresenta che «visti i contenuti del decreto
direttoriale n. 13718 del 23.5.2012, considerato che le disposizioni
previste non sono soddisfacenti e non tengono conto di quanto
richiesto dall'Amministrazione regionale, si chiede che lo stesso
venga sostituito e sia prevista una quota di pesca individuale per il
singolo impianto di tonnara con la possibilità di trasferire le
quote tra i diversi operatori, analogamente a quanto previsto per gli
altri sistemi, e che eventuali sforamenti della quota di pesca siano
coperti dalla quota di riserva. Si chiede, inoltre, l'immediata
abrogazione del divieto di effettuare catture accessorie (by-catch) e
si propone un aumento della quota non divisa prevista dal D.M. n.
5595 del 3.4.2012, con correlativa diminuzione delle quote dedicate
alla pesca sportiva/ricreativa e soprattutto della quota assegnata al
sistema della circuizione».
3. - In via preliminare la ricorrente afferma che il presente
conflitto è dotato di tono costituzionale, poichè vengono in
considerazione le attribuzioni costituzionali della Regione autonoma
Sardegna ed il regime costituzionale dei suoi rapporti con lo Stato,
senza che abbia rilevanza la vicenda consumatasi, almeno
parzialmente, dinnanzi al TAR Lazio.
4. - Nel merito, la Regione autonoma Sardegna assume innanzitutto
la violazione dell'art. 3 della legge costituzionale n. 3 del 1948,
recante lo statuto speciale per la Sardegna, e dell'art. 117 Cost.
Difatti, l'art. 3, primo comma, lettera l), del citato statuto
attribuisce alla Regione autonoma Sardegna la competenza legislativa
esclusiva in materia di «caccia e pesca», competenza confermata
dall'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
4.1. - Le disposizioni statali relative alla quota individuale di
pescato assentito a ciascuna delle tonnare fisse della Sardegna e
alle imbarcazioni sarde che utilizzano il c.d. sistema di pesca a
"Palangaro (LL)" violerebbero, secondo la ricorrente, la suddetta
competenza legislativa esclusiva. Spetterebbe difatti al legislatore
regionale dettare la normativa concernente le autorizzazioni
amministrative alla campagna di pesca (quali, a titolo
esemplificativo, procedimento, domande, criteri di valutazione delle
medesime, autorità amministrativa incaricata, forme e modalità dei
controlli).
4.2. - A giudizio della Regione, non si potrebbe eccepire che la
questione oggetto del presente ricorso afferisca alla materia «tutela
dell'ambiente». Le finalità di tutela ambientale, presenti nella
normativa sulla pesca del tonno rosso, sarebbero perseguite mediante
la determinazione, in conformità agli accordi internazionali, del
totale ammissibile di cattura con il regolamento (CE) n. 44/2012. Nel
rispetto del sistema di contingentamento delle quote di pesca e della
normativa posta a presidio dei beni ambientali, quale quella relativa
alle modalità di pesca e ai periodi di pesca, l'ulteriore disciplina
rientrerebbe, secondo la ricorrente, nella materia «pesca», di
competenza esclusiva della Regione. In particolare a quest'ultima
competerebbe l'adozione di norme concernenti il procedimento e
l'autorizzazione delle imbarcazioni tonniere e delle tonnare fisse
alla campagna di pesca annuale.
4.3. - La ricorrente inoltre con nota del 20 marzo 2012, prot. n.
384/GAB, indirizzata al Ministro delle politiche agricole, alimentari
e forestali ed alla Commissione consultiva centrale per la pesca e
l'acquacoltura, ha espresso riserve sullo schema di decreto qui
impugnato, affermando che la Regione autonoma Sardegna deve essere
ritenuta la «amministrazione competente per la ripartizione della
quota assegnata a livello nazionale in quote individuali per singolo
impianto di tonnara» e rilevando che la gestione decentrata
consentirebbe una migliore allocazione della quota complessiva
assegnata alle tonnare fisse gestite da imprese residenti nella
Regione, con conseguenti maggiori opportunità di presenza nel
mercato di queste ultime. Sotto questo profilo, l'attività delle
tonnare fisse e le relative autorizzazioni di pesca al tonno rosso
devono essere valutate non solamente in base a criteri attinenti
all'attività ittico-industriale, ma anche in relazione
all'inserimento della stessa nel contesto socio-economico al quale
afferisce, come risulta dallo stesso decreto impugnato, laddove
riconosce «l'opportunità di valorizzare la continuità
dell'esercizio dell'attività di pesca del tonno rosso, in quanto
strettamente connesso al principio di tradizionalita'».
4.4. - Conclude sul punto la Regione autonoma Sardegna che
dovrebbe essere il legislatore regionale a stabilire in che modo
debbano essere individuati i sistemi di pesca al tonno rosso e gli
operatori autorizzati a svolgere tale attività. Al contrario il
decreto impugnato impedirebbe persino la selezione, da parte della
Regione, del richiedente più idoneo ad ottenere la concessione di
uno specchio d'acqua per il posizionamento di una tonnara fissa.
5. - La ricorrente lamenta altresì la violazione degli artt. 3 e
6 della citata legge costituzionale n. 3 del 1948, nonchè del d.P.R.
n. 1627 del 1965 e del d. lgs. n. 70 del 2004.
5.1. - A giudizio della Regione autonoma Sardegna con il decreto
impugnato lo Stato non solo avrebbe violato la competenza legislativa
esclusiva, ma avrebbe altresì usurpato le funzioni amministrative in
materia di «pesca», alla stessa spettanti in forza degli artt. 3 e 6
dello statuto. In particolare l'art. 3, primo comma, lettera i),
dello statuto, tra le competenze elenca, tra le materie di competenza
legislativa esclusiva, la «pesca» e l'art. 6 dello statuto fissa il
principio del parallelismo nella titolarità, in capo alla Regione
Sardegna, di competenze legislative e di funzioni amministrative. Ne
conseguirebbe che il Ministero delle politiche agricole, alimentari e
forestali avrebbe esercitato funzioni amministrative in tema di
regolamentazione dell'attività di pesca, specialmente attraverso il
rilascio di autorizzazioni e permessi speciali per la campagna del
2012, che sarebbero di sicuro appannaggio della Regione. In tal senso
la ricorrente richiama le disposizioni del d.P.R. n. 1627 del 1965,
il quale ha trasferito all'amministrazione regionale le funzioni
«concernenti la regolamentazione della pesca, i divieti e le
autorizzazioni in materia di pesca» (art. 1) e ha previsto che «i
provvedimenti concernenti le concessioni di pesca» siano «adottati
dall'amministrazione regionale» (art. 2). Tali attribuzioni della
Regione autonoma Sardegna sarebbero state rafforzate dal d.lgs. n. 70
del 2004, che ha trasferito alla stessa «tutte le funzioni e i
compiti in materia di agricoltura - ivi comprese le cooperative e i
consorzi - foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale,
alimentazione, svolti dal soppresso Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali, anche tramite enti o altri soggetti pubblici»
(art. 1, comma 1). Ulteriore conferma della spettanza regionale delle
funzioni in materia di pesca si avrebbe dalle disposizioni di cui
all'art. 2, commi 1 e 2, del decreto legislativo citato, che indica
tra le competenze riservate allo Stato la sola disciplina generale e
il coordinamento nazionale della gestione delle risorse ittiche
marine di interesse nazionale oltre le 12 miglia.
5.2. - Lo Stato con un decreto in larga parte di natura
provvedimentale, avente valore di autorizzazione alla campagna di
pesca del 2012 per i soggetti individuati nei rispettivi allegati,
avrebbe esercitato funzioni amministrative, in tal modo usurpando la
relativa competenza spettante alla Regione autonoma Sardegna.
6. - In via subordinata rispetto ai primi due motivi di ricorso,
la Regione autonoma Sardegna lamenta la violazione degli artt. 3 e 6
dello statuto, nonchè degli artt. 117 e 119 (recte 118) Cost. e del
principio di leale collaborazione.
6.1. - La ricorrente osserva che a partire dalla sentenza n. 303
del 2003 la Corte costituzionale ha affermato che la chiamata in
sussidiarietà da parte dello Stato di funzioni amministrative
attribuite alle Regioni può aversi solo qualora non sia altrimenti
possibile soddisfare l'istanza unitaria ad esse sottesa ed ha
chiarito che per valutare la corretta «applicazione dei principi di
sussidiarietà e adeguatezza, diviene elemento valutativo essenziale
la previsione di un'intesa fra lo Stato e le Regioni interessate,
alla quale sia subordinata l'operatività della disciplina». A tale
proposito, la Regione autonoma Sardegna rileva che anche a voler
ritenere che l'amministrazione statale abbia ravvisato le condizioni
per tale attrazione in sussidiarietà - peraltro non menzionata nel
decreto impugnato, nè ammessa o concessa dalla ricorrente - non è
stata raggiunta l'intesa con il livello di governo titolare in via
principale di dette funzioni, vale a dire quello regionale.
6.2. - Secondo la Regione ricorrente non integrano la fattispecie
dell'intesa taluni atti ai quali si fa riferimento nei considerando
del decreto impugnato, quali il parere favorevole della Commissione
consultiva centrale per la pesca marittima e l'acquacoltura,
acquisito dall'amministrazione procedente e la nota dell'Assessorato
all'agricoltura e riforma agropastorale della Regione autonoma
Sardegna del 22 marzo 2012, n. 402, «con la quale l'Assessorato ha
proposto, indicandone anche la consistenza, l'attribuzione di quote
individuali di cattura alle tonnare fisse operanti nel proprio ambito
territoriale».
6.2.1. - In particolare la Commissione consultiva centrale per la
pesca marittima e l'acquacoltura non sarebbe una sede idonea
all'intesa, poichè è composta da «quindici dirigenti del settore
pesca e acquacoltura delle Regioni designati dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e Province
autonome di Trento e di Bolzano», ai sensi dell'art. 3, comma 1,
lettera k), del decreto legislativo 26 maggio 2004, n. 154
(Modernizzazione del settore pesca e dell'acquacoltura, a norma
dell'articolo 1, comma 2, della legge 7 marzo 2003, n. 38). Sul punto
la ricorrente richiama anche l'art. 2, comma 2, del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
Regioni, delle Province e dei Comuni, con la Conferenza Stato -
città ed autonomie locali), ai sensi del quale «le intese si
perfezionano con l'espressione dell'assenso del Governo e dei
Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano». Inoltre il parere reso dalla Commissione suddetta non
realizzerebbe in modo idoneo il necessario coinvolgimento delle
Regioni, ed in particolare della Regione autonoma Sardegna, perchè
tale organo ha natura prettamente tecnica, si compone di
rappresentanti di tutte le Regioni ed ha disatteso le tesi della
ricorrente, come emergerebbe dal contenuto del decreto impugnato.
Inoltre, come risulta dall'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 154 del
2004, il compito istituzionale della Commissione consultiva centrale
è quello di rendere pareri, che sono dichiarazioni di scienza, non
di promuovere o concludere tra le parti accordi o intese, che
implicano una dichiarazione di volontà. Rileva la ricorrente che la
distinzione ontologica e funzionale tra parere ed intesa è chiarita
dallo stesso legislatore statale, laddove all'art. 9, comma 1, del
d.lgs. n. 281 del 1997 enumera le funzioni della Conferenza Unificata
Stato-Regioni-Autonomie locali, distinguendo quelle che consistono
nel promuovere e sancire intese ed accordi e quelle che consistono
nell'esprimere pareri. Da ultimo, la Regione ricorda come già in
passato la Corte costituzionale abbia dichiarato l'illegittimità
costituzionale di disposizioni di legge nella parte in cui non
prevedevano, oltre alla partecipazione delle Regioni e delle Province
autonome in seno alla Conferenza Stato-Regioni, anche un
coinvolgimento diretto della singola Regione titolare di una
posizione in fatto o in diritto distinta dalle altre (sentenza n. 31
del 2010).
6.2.2. - Alcuna intesa tra Stato e Regione ricorrente è stata
raggiunta anche con riferimento alla nota assessorile n. 402 del
2012, con la quale all'esito della riunione della Commissione
centrale per la Pesca e l'Acquacoltura del 21 marzo 2012
l'amministrazione ricorrente ha ribadito «l'insoddisfazione per la
quota complessivamente assegnata al sistema tonnare fisse e per
l'accoglimento di quanto richiesto con le precedenti note» e ha
formulato un'apposita proposta circa la ripartizione delle quote tra
le tre tonnare della Sardegna, al fine di indicare «la modalità di
calcolo più corretta» per la suddivisione della quota assentita al
comparto delle tonnare fisse.
6.2.3. - A fronte dell'assenza di un qualche tentativo da parte
dello Stato di raggiungere un accordo con la Regione circa la quota
di pesca da riservare alle tonnare fisse e per le altre questioni
oggetto del decreto impugnato, la ricorrente afferma di avere a più
riprese cercato un'interlocuzione con il Ministero. In particolare,
con nota del 26 gennaio 2012, n. 126/GAB, indirizzata al Ministero
per le politiche agricole alimentari e forestali ed ai componenti
della Commissione consultiva centrale per la pesca e l'acquacoltura,
l'Assessore all'agricoltura e riforma agropastorale della Regione
ricorrente ha lamentato «l'assenza di una preventiva consultazione
Stato-Regione nelle sedi più adeguate per la discussione dei criteri
di ripartizione tra le diverse sub-aree geografiche e i relativi
sistemi imprenditoriali delle opportunità di cattura, anche in
riferimento alle specifiche competenze della Regione autonoma
Sardegna in materia di pesca di cui allo Statuto ed alle successive
disposizioni di attuazione». Nella medesima nota, preso atto
dell'assenza di un'idonea sede di confronto istituzionale, la Regione
ha enumerato una serie di misure da adottare per la gestione del
contingente di pesca del tonno rosso, quali il «riconoscimento di una
quota individuale, non inferiore a 100 tonnellate, per le tonnare
fisse della Sardegna», la «modifica del sistema di rilascio delle
licenze di pesca speciale del tonno», il «riconoscimento di una quota
alle imbarcazioni sarde che utilizzano il sistema palangari». Nella
successiva nota del 20 marzo 2012, n. 384/GAB, la Regione ha ribadito
le proprie riserve, sottolineando «la notevole importanza che
l'attività delle tonnare fisse ricopre per l'economia della Regione
Sardegna, in particolare per la zona sud-occidentale dell'Isola, e
(...) la necessità che le stesse siano salvaguardate con misure di
gestione specifiche» e rilevando che le disposizioni recate dalle
bozze di decreto sottoposte alla Commissione per il parere «non
consentirebbero alle tre tonnare fisse attive nell'Isola, Isola
Piana-Carloforte, Capo Altano Portoscuso e Porto Paglia-Gonnesa, di
sostenersi economicamente, con gravi danni per l'economia della zona»
e che «la quota di 120 tonnellate, prevista nella bozza di decreto
(...) è inconciliabile con l'equilibrio economico delle tre tonnare
fisse sarde». Inoltre la ricorrente ha messo in evidenza le proprie
attribuzioni in materia in forza dello statuto e delle norme di
attuazione, chiedendo che l'amministrazione regionale fosse
«individuata quale amministrazione competente al rilascio dei
permessi speciali per la pesca del tonno rosso con il sistema delle
tonnare fisse nei limiti delle quote assegnate», al fine di «evitare
i limiti creati dal sistema attuale previsto dal Decreto Ministeriale
del 20 settembre 2007 che non permette all'Amministrazione regionale
di operare una valutazione comparativa per la scelta del richiedente
più idoneo ad ottenere la concessione di uno specchio acqueo per il
posizionamento di una tonnara fissa». La Regione ha ritenuto altresì
di dover essere «individuata quale Amministrazione competente per la
ripartizione della quota assegnata a livello nazionale in quote
individuali per singolo impianto di tonnara», misura «più volte
chiesta e sollecitata dalle società che gestiscono le tonnare fisse,
in quanto consentirebbe una gestione migliore della quota complessiva
e garantirebbe pari opportunità rispetto agli operatori autorizzati
all'utilizzo di altri sistemi». Ne consegue che la Regione autonoma
Sardegna ha palesato e motivato la propria contrarietà al decreto
approvato poi dal Ministero, contestando al contempo la titolarità
di tale competenza in capo all'amministrazione statale e chiedendo
l'apertura di uno specifico confronto istituzionale tra Stato e
Regione.
7. - Ancora in via subordinata rispetto ai primi due motivi di
ricorso la Regione Sardegna lamenta la violazione degli artt. 3 e 6
dello statuto, nonchè degli artt. 117 e 119 (recte 118) Cost. e del
principio di leale collaborazione.
7.1. - Stante la spettanza in via principale alla Regione
autonoma Sardegna delle funzioni amministrative in materia di «pesca»
ai sensi dei citati artt. 3 e 6 dello statuto, nonchè in base alle
relative norme di attuazione di cui al d.P.R. n. 1627 del 1965 e al
d.lgs. n. 70 del 2004, a giudizio della ricorrente, nel caso in cui
lo Stato avesse ravvisato le condizioni per la chiamata in
sussidiarietà delle funzioni amministrative esercitate con il
decreto impugnato, quest'ultimo avrebbe dovuto contenere una compiuta
motivazione delle ragioni impeditive dell'intervento della Regione
stessa, motivazione che nel caso di specie sarebbe del tutto assente.
A tale proposito la Regione richiama testualmente quanto affermato
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 303 del 2003 e ricorda
che lo Stato non avrebbe neppure tentato di perseguire l'intesa con
la Regione autonoma Sardegna, la quale avrebbe invece a più riprese
cercato un'interlocuzione con il ministero. Nel carteggio
intercorrente tra le parti la Regione avrebbe dato conto di essere il
livello di governo più idoneo ad adottare i provvedimenti di
autorizzazione alla pesca per le imprese armatrici della Sardegna ed
avrebbe altresì indicato le modalità di espletamento di tali
funzioni in armonia con lo Stato.
7.2. - Secondo la ricorrente, il difetto di motivazione del
decreto impugnato comporterebbe la violazione dell'art. 3 Cost. sotto
il profilo della ragionevolezza, in correlazione con gli artt. 3 e 6
dello statuto e con le disposizioni del d.P.R. n. 1627 del 1965 e del
d.lgs. n. 70 del 2004, poichè la sottrazione alla Regione autonoma
Sardegna delle proprie competenze in materia di pesca sarebbe
avvenuta senza che sia stata espressa alcuna motivazione sulla
necessità che tali funzioni fossero accentrate in capo al Ministero.
Il difetto di motivazione, che si riverbererebbe sull'indebita
usurpazione delle competenze regionali e nella violazione del
principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione,
sarebbe ancor più aggravato dal rilievo che nelle note del 26
gennaio 2012 e del 20 marzo 2012 la Regione stessa aveva rivendicato
sia la titolarità formale delle funzioni amministrative, sia la
possibilità concreta di svolgere tali funzioni in perfetta armonia
con lo Stato mediante il rilascio dei permessi speciali per la pesca
del tonno per le navi tonniere con sistema di pesca a "Palangaro
(LL)" e le tonnare gestite da imprese residenti nella Regione
autonoma Sardegna.
8. - La Regione autonoma Sardegna lamenta la violazione degli
artt. 3 e 6 dello statuto, nonchè degli artt. 117 e 119 (recte 118)
Cost. e del principio di leale collaborazione sotto ulteriori
profili.
8.1. - La ricorrente rileva che il decreto ministeriale impugnato
non recherebbe solamente misure di natura provvedimentale, ma
detterebbe anche disposizioni di carattere più generale proprio in
ordine alle tonnare fisse. Il riferimento è in particolare al comma
4, secondo periodo, dell'unico articolo che compone il dispositivo
del decreto, in cui si dettano regole sull'attività delle tonnare
non ammesse alla compagna di pesca 2012, prescrivendo che l'autorità
incaricata di autorizzare l'attività di pesca sportivo/turistica sia
«la direzione generale della pesca marittima e dell'acquacoltura di
questo ministero», cui va formulata «espressa domanda» e che la
funzione di vigilanza sia attribuita alla «locale Autorità
marittima», che deve essere «tempestivamente informata» dello
svolgimento di tale attività. Sarebbe allora evidente, a giudizio
della Regione, che lo Stato avrebbe adottato norme di rango
regolamentare in materie esulanti dalla sua competenza legislativa,
in violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost. e dell'art. 6 dello
statuto.
8.2. - Si aggiunge nuovamente che anche laddove lo Stato avesse
rilevato la ricorrenza delle condizioni per l'attrazione in
sussidiarietà di tale funzione regolatrice della materia, il decreto
rimarrebbe illegittimo, dal momento che non è stata raggiunta nè
promossa l'intesa con le Regioni - specie con la ricorrente -
titolari in via principale della detta potestà regolamentare.
9. - La Regione autonoma Sardegna lamenta inoltre la violazione
degli artt. 3 e 6 dello statuto, del d.P.R. n. 1627 del 1965 e del d.
lgs. n. 70 del 2004, degli artt. 3 e 117 Cost., in relazione all'art.
4, comma 2, del regolamento (CE) n. 302/2009.
9.1. - Sul punto la ricorrente osserva che la risorsa ittica del
tonno rosso è oggetto di tutela internazionale ad opera della
«Convenzione internazionale per la conservazione dei tonnidi
dell'Atlantico», adottata a Rio de Janeiro nella Conferenza tenutasi
tra il 2 e il 14 maggio 1966, del successivo protocollo con atto
finale firmato a Parigi il 9-10 luglio 1984, nonchè dell'atto finale
e relativo protocollo con regolamento interno e finanziario, firmati
a Madrid il 4 maggio 1992, atti ratificati con la legge n. 169 del
1997. Con tale Convenzione è stata istituita la Commissione
internazionale per la conservazione dei tonnidi (ICCAT), che
annualmente redige una raccomandazione vincolante per gli Stati
firmatari, salva espressa riserva. Mediante tali raccomandazioni
viene regolata la stagione di pesca e vengono definiti i contingenti
autorizzati agli Stati aderenti alla Convenzione. Con ulteriori
raccomandazioni l'ICCAT definisce le linee generali per la
conservazione della risorsa ittica tutelata. L'Unione europea è
parte contraente della Convenzione citata a far data dal 14 novembre
1997 e a seguito della raccomandazione n. 08-05 volta a istituire un
nuovo piano di ricostituzione del tonno rosso nell'Atlantico
orientale e nel Mediterraneo, la cui durata è prevista fino al 2022,
ha adottato il regolamento (CE) n. 302/2009. Quest'ultimo «stabilisce
i principi generali per l'applicazione, da parte della Comunità, di
un piano triennale di ricostruzione del tonno rosso (Thunnus thynnus)
raccomandato dalla Commissione internazionale per la conservazione
dei tonnidi dell'Atlantico (ICCAT)» (art. 1). L'art. 4 del
regolamento citato dispone che «ciascuno Stato membro redige un piano
di pesca annuale per le navi da cattura e le tonnare che praticano la
pesca del tonno rosso nell'Atlantico orientale e nel Mediterraneo»
(comma 2). Tale piano di pesca annuale specifica, tra l'altro, il
«metodo utilizzato per l'assegnazione dei contingenti» (art. 4, comma
3, lettera a), del regolamento), con particolare riferimento alla
navi tonniere.
9.2. - A giudizio della ricorrente il decreto impugnato
difetterebbe di ogni motivazione in ordine ai criteri utilizzati per
la definizione della quota fissa assentita nella determinazione dei
contingenti tra i vari sistemi di pesca, limitandosi ad enumerare le
quote individuali di cattura assegnate alle singole navi e alle
singole tonnare. Tale previsione sarebbe irrazionale e quindi
violerebbe anche l'art. 3 Cost., in relazione alle norme
costituzionali e statutarie che disciplinano l'autonomia della
Regione Sardegna, perchè disporrebbe in assenza della definizione di
un piano e di un metodo di valutazione. Quindi lo Stato non avrebbe
solamente esercitato le competenze attribuite dalla Costituzione,
dallo statuto e dalle norme di attuazione dello statuto alla Regione
autonoma Sardegna, ma lo avrebbe fatto in violazione della
disposizione di diritto comunitario citata e, di conseguenza,
dell'art. 117, primo comma, Cost. Del pari lo Stato avrebbe impedito
alla Regione Sardegna di esercitare la propria competenza volta
«all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli
atti dell'Unione europea», attribuita dall'art. 117, quinto comma,
Cost.
10. - La Regione Sardegna lamenta inoltre la violazione del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5, 117 e 119
(recte 118), Cost., degli artt. 3 e 6 della legge costituzionale n. 3
del 1948, del d.P.R. n. 1627 del 1965, del d.lgs. n. 70 del 2004,
degli artt. 3, 117 e 119 (recte 118) Cost., anche in riferimento al
regolamento (UE) n. 44/2012.
10.1. - La ricorrente sul punto ricorda come spetti all'ICCAT la
definizione mediante raccomandazione dei contingenti di pesca
assentiti alle Parti contraenti per ogni stagione annuale di pesca e
che, come affermato nelle motivazioni dello stesso decreto impugnato,
«al termine dei lavori della 22° sessione ordinaria dell'ICCAT, le
Parti Contraenti hanno deciso di confermare, anche per la campagna di
pesca 2012, la piena vigenza della raccomandazione ICCAT n. 10-04,
con particolare riguardo al totale ammissibile di cattura (TAC)». Di
conseguenza il Consiglio dell'Unione europea ha adottato il
regolamento (UE) n. 44/2012, il quale stabilisce, per il 2012, le
possibilità di pesca concesse nelle acque UE e, per le navi UE, in
determinate acque non appartenenti all'UE, per alcuni stock ittici e
gruppi di stock ittici che sono oggetto di negoziati o accordi
internazionali.
L'ottavo considerando del regolamento citato dispone, quanto alla
ripartizione interna dell'ammontare di cattura (TAC) assegnato nei
diversi Stati membri, che esso sia stabilito «tenendo conto degli
aspetti biologici e socioeconomici e garantendo nel contempo parità
di trattamento ai settori della pesca».
10.2. - Il decreto impugnato, a giudizio della ricorrente,
ribadisce tale previsione, affermando che è opportuno «procedere ad
un'adeguata ripartizione del totale ammissibile di cattura (TAC)
attribuito all'Italia con il predetto regolamento (UE) n. 44/2012,
tra i diversi sistemi di pesca autorizzati, tenendo conto del numero
di unità autorizzate per ciascuno di essi al fine di conseguire e
mantenere adeguati livelli di sostenibilità economica e di
redditivita'». Tuttavia, lo Stato avrebbe disatteso le indicazioni
presentate dalla Regione Sardegna con la citata nota del 26 gennaio
2012, n. 126/GAB, nella quale la quota minima per ogni tonnara fissa
è indicata nella misura di 100 tonnellate di pescato, nonchè quanto
osservato con la nota del 20 marzo 2012, n. 384/GAB, in cui è stato
rilevato che la quota di 120 tonnellate stabilita complessivamente
per tutte e tre le tonnare sarde «è inconciliabile con l'equilibrio
economico delle tre tonnare fisse sarde nè si può accettare che
possa essere consentito di partecipare alla campagna di pesca 2012
solo alle due tonnare che nel corso dell'ultimo triennio hanno
evidenziato maggiori valori in termini di esercizio dell'attività.
Una disposizione del genere determinerebbe la chiusura di una delle
società che attualmente gestiscono le tonnare fisse e la conseguente
perdita di posti di lavoro in un'area già gravemente interessata da
una profonda crisi economica. Considerata l'esperienza della passata
stagione di pesca, considerati inoltre i notevoli costi d'esercizio
di una tonnara fissa, si ritiene che sia necessaria una quota di
almeno 100 tonnellate per singola tonnara fissa». Il decreto
impugnato, nel riservare al sistema di pesca a tonnara fissa
solamente il 6,7 per cento dell'ammontare complessivo attribuito
all'Italia, per un totale di 120 tonnellate, violerebbe dunque il
principio della sostenibilità socioeconomica della pesca al tonno
rosso e il principio di parità di trattamento dei settori della
pesca, stabilito dalla normativa comunitaria e richiamato dalla
Regione autonoma Sardegna nell'interlocuzione con il Ministero delle
politiche agricole, alimentari e forestali. Tale conclusione
troverebbe riscontro in altri documenti adottati negli scorsi anni
dall'amministrazione statale e dalla Commissione europea. Il
riferimento è, in particolare, al decreto del 10 maggio 2011, n.
19044 del Direttore generale delle politiche europee ed
internazionali, direzione generale della pesca marittima e
dell'acquacoltura, del Ministero delle politiche agricole, alimentari
e forestali, adottato in risposta alla nota della Commissione europea
dell'8 febbraio 2011, n. 139727, con la quale la Commissione europea
ha formulato alcune riserve sul piano annuale di pesca al tonno
rosso. Tale impianto di pesca prevedeva per il sistema a tonnara
fissa sei impianti autorizzati per un contingente complessivo di
cattura pari a 120 tonnellate. Sul punto la Commissione europea ha
evidenziato la necessità di incrementare il contingente di cattura
assegnato e/o di prevedere la riduzione del numero degli impianti
autorizzati per l'annualità 2011, in ragione del fatto che la quota
di 120 tonnellate è stata ritenuta insufficiente a garantire la
sostenibilità economica delle tonnare fisse. In forza di questi
rilievi, il piano di pesca è stato modificato, riducendo il numero
delle tonnare autorizzare alla pesca e, soprattutto, aumentando fino
a 140 tonnellate l'ammontare del contingente di pesca assentito.
Se ne deduce, secondo la ricorrente, che il Ministero, nel
predisporre il decreto per la campagna di pesca per il 2012, avrebbe
totalmente trascurato i rilievi svolti dalla Commissione europea due
anni prima, riducendo il contingente di pesca destinato alle tonnare
fisse addirittura al di sotto della quota, che suscitò l'intervento
critico della citata istituzione comunitaria. In tal modo sarebbe
rimasto inosservato il principio di sostenibilità economica
dell'impresa ittica e sarebbero stati violati i richiamati parametri
interposti di legittimità costituzionale.
10.3. - Per le medesime ragioni, a giudizio della ricorrente, il
Ministero con il decreto impugnato avrebbe esercitato competenze
riservate alla Regione autonoma Sardegna dagli artt. 3 e 6 dello
statuto, dal d.P.R. n. 1627 del 1965 e dal d. lgs. n. 70 del 2004,
nonchè dagli artt. 3, 117 e 119 (recte 118), Cost., anche in spregio
al principio di non discriminazione e di parità di trattamento tra i
diversi sistemi di pesca. Infatti, il decreto impugnato avrebbe
privilegiato le imbarcazioni tonniere a sistema a "Circuizione (PS)",
prevedendo per le stesse una quantità di pescato riservato in grado
di garantire la sostenibilità socio-economica dell'impresa
armatrice.
11. - La ricorrente lamenta infine la violazione del principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5, 117 e 119 (recte 118)
Cost., degli artt. 3 e 6 dello statuto, del d.P.R. n. 1627 del 1965,
del d.lgs. n. 70 del 2004, degli artt. 3, 9, 117 e 119 (recte 118)
Cost., in relazione al regolamento (CE) n. 302 del 2009, alla
Convenzione internazionale per la conservazione dei tonnidi
dell'Atlantico, ratificata con legge n. 169 del 1997, e alla
raccomandazione n. 10-04 dell'ICCAT, poichè il decreto impugnato,
pur asserendo di perseguire il fine della conservazione e della
tutela della fauna marina, ostacolerebbe il sistema di pesca
maggiormente compatibile con l'ambiente.
11.1. - Secondo la Regione autonoma Sardegna il decreto
impugnato, nell'assegnare alle tonnare fisse una quota estremamente
esigua del totale ammissibile di cattura nazionale, non ha tenuto in
debito conto che la regolamentazione internazionale e comunitaria
della pesca al tonno rosso determinerebbe un evidente favor per
l'utilizzo del sistema a "Tonnara fissa (TRAP)". Tale preferenza
deriverebbe dalla circostanza che quest'ultimo è maggiormente
selettivo sia quanto alla taglia degli animali pescati, sia quanto
alle stesse specie oggetto della banchina di pesca, coniugandosi per
tale ragione alle finalità di tutela ambientale e di ricostituzione
della fauna ittica alla base della normativa internazionale e
comunitaria di settore.
Si tratterebbe di un rilievo che, a giudizio della ricorrente,
costituirebbe fatto notorio ai sensi dell'art. 115, comma 2, del
codice di procedura civile e che si desumerebbe da plurimi,
convergenti ed inequivoci elementi della legislazione e della prassi
amministrativa di settore. In particolare sia il regolamento (CE) n.
302/2009, sia la raccomandazione n. 10-04 dell'ICCAT, dettano un
intero corpus di disposizioni intese a limitare e controllare la
pesca effettuata con le navi tonniere con il sistema a "Circuizione
(PS)", prevedendo cautele che non vengono ripetute per il sistema a
"Tonnara fissa (TRAP)". Più nel dettaglio, la raccomandazione ICCAT
n. 10-04 ai paragrafi 28 e seguenti fissa il limite minimo di taglia
delle specie pescate a 30 Kg, con l'eccezione di «catture
accidentali» effettuate da navi tonniere. Per le tonnare, invece, una
simile eccezione non è necessaria, proprio in ragione del fatto che
si tratta di un sistema selettivo quanto alla taglia. Nello stesso
senso, l'art. 7 del regolamento (CE) n. 302/2009 definisce il periodo
annuale in cui è consentita la pesca al tonno rosso, introducendo
periodi di divieto della pesca molto restrittivi per tutti i sistemi
di pesca, fatta eccezione per le tonnare, proprio in ragione del
fatto che si tratta di un sistema a minor impatto ambientale e che si
svolge, sia per tradizione secolare che per ragioni tecniche, in
periodi limitati dell'anno. In particolare, il sistema di pesca con
la tonnara fissa è retaggio di una tradizione secolare, che ha uno
straordinario valore storico-culturale e costituisce anche
un'attrazione turistica per le zone costiere. Rileva la Regione
autonoma Sardegna che principio di tradizionalità nell'esercizio
dell'attività di pesca al tonno è riconosciuto anche nello stesso
decreto impugnato, ma in esso verrebbe privilegiata la pesca con il
sistema a "Circuizione (PS)", nonostante questo sia privo dello
specifico valore storico-culturale, che connota le tonnare fisse.
Inoltre sia il decreto del Ministro delle politiche agricole e
forestali del 14 aprile 2005 (Riapertura dei termini d'iscrizione per
gli esercenti impianti relativi al sistema «Tonnara fissa»), che il
decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali del 20
settembre 2007 (Ripartizione della quota nazionale di cattura del
tonno rosso tra i sistemi di pesca e criteri di attribuzione e
ripartizione delle quote individuali per la campagna di pesca 2007)
ricordano, nei rispettivi preamboli, «il basso sfruttamento delle
risorse attraverso il sistema tonnara fissa, e per contro la sempre
maggiore valenza turistica sotto il profilo socio-economico della
medesima attivita'», specie rispetto al sistema a "Circuizione (PS)",
che risulta maggiormente sfuggente ai controlli sulle modalità e
sulla quantità di pesca, meno selettivo rispetto alle specie
bersaglio e rispetto alla taglia degli esemplari catturati. Infine
con il regolamento (CE) 12 giugno 2008, n. 530/2008 (Regolamento
della Commissione del che istituisce misure di emergenza per quanto
riguarda le tonniere con reti a circuizione dedite alla pesca del
tonno rosso nell'Oceano Atlantico, ad est di 45° di longitudine O, e
nel Mar Mediterraneo), sono state adottate misure di emergenza
necessitate dalla accertata eccessiva capienza delle navi tonniere a
circuizione, ritenute responsabili del rapido esaurimento del totale
ammissibile di cattura di tonno nell'Atlantico Orientale e del
Mediterraneo. Nei considerando 6 e 7 del citato regolamento si
afferma che «le possibilità di pesca del tonno rosso (...) nel Mar
Mediterraneo, assegnate alle tonniere con reti a circuizione battenti
bandiera della Grecia, della Francia, dell'Italia, di Cipro e di
Malta o immatricolate in tali paesi, si considerano esaurite il 16
giugno 2008» e che «la capacità di cattura giornaliera di una
singola tonniera con reti a circuizione è talmente elevata che il
livello di cattura autorizzato può essere raggiunto o superato molto
rapidamente».
Sulla base di queste considerazioni la Commissione con il citato
regolamento ha vietato il proseguimento della campagna di pesca del
tonno rosso da parte delle sole navi tonniere con reti a circuizione.
12. - La Regione ricorrente ha proposto nel ricorso anche istanza
di sospensione cautelare, richiedendo alla Corte costituzionale
l'adozione di ogni misura idonea alla tutela interinale delle
attribuzioni regionali e, in ogni caso, la sospensione dell'efficacia
del decreto impugnato.
12.1 - Quanto al fumus, la ricorrente rinvia ai motivi enunciati
nel ricorso ed osserva che l'usurpazione delle competenze regionali
in materia di pesca e l'assenza dell'intesa con la Regione sono
elementi che possono essere accertati già ad un sommario esame della
questione.
12.2 - Quanto al periculum, sarebbe di immediata evidenza il
pregiudizio grave ed irreparabile arrecato dal decreto impugnato agli
interessi della ricorrente, in ragione del fatale esaurirsi della
stagione di pesca 2012 nelle more del presente giudizio, con la
conseguenza che la Regione non avrà più modo o occasione di
esercitare le proprie attribuzioni costituzionali al fine di
regolamentare la pesca al tonno rosso nell'anno in corso. A tale
proposito si ricorda che l'attività di pesca della tonnara fissa non
avviene nel corso dell'intero anno solare ma, in ragione
dell'attraversamento del mare antistante alle coste sarde da parte di
banchi di tonni, solamente tra la primavera e l'estate di ogni anno.
Tale circostanza aggraverebbe il profilo dell'irreparabilità del
danno, che incombe sulla Regione, sull'industria ittica regionale e
sulle comunità locali. La Regione ribadisce sul punto che la
comparazione degli opposti interessi - criterio adottato dal TAR
Lazio nelle ordinanze cautelari sopra richiamate - giustificherebbe
la maggiore tutela per la pesca con il sistema a tonnara fissa
rispetto agli altri metodi di cattura, anche perchè, come rilevato
nel settimo considerando del regolamento (CE) n. 530/2008, «la
capacità di cattura giornaliera di una singola tonniera con reti a
circuizione è talmente elevata che il livello di cattura autorizzato
può essere raggiunto o supertato molto rapidamente». Secondo la
Regione autonoma Sardegna non rileverebbe nel giudizio pendente
dinnanzi alla Corte costituzionale l'integrità del contraddittorio
vagliato dal TAR nel rigettare l'istanza cautelare, dal momento che
nel giudizio per conflitto lo stesso è per definizione completo con
la presenza degli enti interessati. Inoltre il cattivo esito della
stagione di pesca 2012, che andrebbe a sommarsi ai danni già
maturati nelle passate stagioni - nelle quali si è verificato un
continuo abbassamento della quantità di pescato riservata alle
tonnare fisse, come risulterebbe dalla tabella di cui all'allegato C
del decreto impugnato - comprometterebbe senza rimedio l'industria
della pesca al tonno nella Regione autonoma Sardegna, che ricopre
estrema importanza per l'economia regionale ed, in particolare, per
la zona sud-occidentale dell'isola, con la conseguente perdita di
lavoro in un'area già gravemente interessata da una profonda crisi
economica. A questo proposito la Regione produce il verbale della
seduta del 23 marzo 2012 del Consiglio Provinciale di
Carbonia-Iglesias, in cui, tra l'altro, si è dato conto del fatto
che la quantità di 120 tonnellate di pescato è «del tutto
insufficiente per rendere remunerativa l'attività dei tre
stabilimenti esistenti e quindi inidonea a garantire le unità
lavorative esistenti», come pure del fatto che, come «conseguenza
immediata» dell'adozione del decreto impugnato si è verificato «il
licenziamento di cinquanta lavoratori».
12.3. - Da ultimo, la ricorrente osserva che il d.m. del 23
maggio 2012 non è satisfattivo delle censure formulate, poichè non
innova quanto all'intero contingente assegnato al sistema di pesca
delle tonnare fisse, elemento che è stato determinato
unilateralmente dal Ministero, pretermesse le competenze attribuite
alla ricorrente dallo statuto e dalle norme di attuazione. La non
satisfattività di tale decreto risulterebbe dalla nota assessorile
n. 834/GAB, in cui la ricorrente è tornata nuovamente a chiedere un
«aumento della quota non divisa prevista dal D.M. n. 5595 del
3.4.2012, con correlativa diminuzione delle quote indicate alla pesca
sportiva/ricreativa e soprattutto della quota assegnata al sistema
della circuizione».
13. - Con memoria depositata in cancelleria il 23 luglio 2012,
previa delibera del Consiglio del ministri del 20 luglio 2012, si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
14. - Il resistente, al fine dichiarato di inquadrare
correttamente la controversia, premette il quadro degli obiettivi,
dei soggetti e delle modalità di adozione delle norme, che
disciplinano il settore della pesca del tonno rosso, unica specie del
Mediterraneo oggetto di assegnazione di quote di cattura.
14.1. - Il Presidente del Consiglio rileva innanzitutto che
l'interesse pubblico sotteso alla regolamentazione di tale tipo di
pesca è quello di garantire il delicato equilibrio tra gli interessi
economici degli operatori del settore e la necessità di tutelare il
sistema eco-ambientale, onde pervenire al risultato della
sostenibilità di lungo periodo dell'attività di pesca attraverso
uno sfruttamento sostenibile delle risorse. Si tratta di un interesse
sovranazionale e sovracomunitario. Pertanto, in linea con le norme
internazionali e comunitarie sono state adottate misure che
disciplinano l'accesso alle risorse, quali la limitazione delle
catture, il contenimento dello sforzo di pesca, l'adozione di misure
tecniche di contenimento, l'avvio di piani pluriennali di
ricostruzione degli stock, l'adozione di piani pluriennali di
mantenimento degli stock.
Rileva il resistente che, proprio in ragione della circostanza
che il tonno rosso è una specie altamente migratoria, la tutela deve
necessariamente essere predisposta nell'ambito della cooperazione
internazionale, come avvenuto con la Convenzione internazionale per
la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico. In seno a tale
Convenzione è stata istituita la relativa Commissione
internazionale, all'interno della quale a partire dal 14 novembre
1997 gli Stati membri sono rappresentati dalla Commissione europea.
Le raccomandazioni adottate dall'ICCAT per la gestione e la
conservazione delle risorse, tra le quali quelle che determinano i
totali ammissibili di cattura (TAC), sono vincolanti per le Parti
contraenti che non sollevino obiezioni entro sei mesi dalla notifica.
I TAC si suddividono in quote che vengono attribuite alle varie Parti
contraenti. Per ciò che concerne i TAC relativi al tonno rosso
assegnati all'Italia, essi costituiscono una quota del totale
attribuito dall'ICCAT all'Unione europea, la quale poi procede a
ripartire lo stesso tra gli Stati membri con regolamento del
Consiglio, adottato annualmente. Con proprio decreto
l'amministrazione italiana provvede all'ulteriore distribuzione del
contingente di cattura, come assegnato dall'UE tra i vari sistemi di
pesca professionali autorizzati (circuizione, palangaro, tonnara
fissa); all'assegnazione di una quota alla pesca sportiva e/o
ricreativa; alla costituzione di una riserva (c.d. quota non divisa)
a copertura di eventuali eccessi di pesca da parte dei citati sistemi
di pesca professionali ovvero delle c.d. catture accessorie e di
quelle oggetto di sequestro; alla determinazione delle quote
individuali di cattura (obbligatoria solo per il sistema a
circuizione). Le predette determinazioni vengono trasfuse in un
apposito piano annuale di pesca, che ai sensi del vigente regolamento
(CE) n. 302/2009, viene sottoposto al vaglio della Commissione
europea, affinchè questa ne valuti la conformità ai parametri
tecnici stabiliti a livello internazionale, secondo quanto prescritto
dalla raccomandazione ICCAT n. 10-04.
Il resistente evidenzia allora come le decisioni assunte a
livello nazionale siano dipendenti in maniera imprescindibile dal
richiamato contesto internazionale.
14.2. - Con specifico riferimento alla campagna di pesca 2012,
l'ICCAT ha confermato il medesimo TAC dell'anno precedente, con la
conseguenza che anche il contingente di cattura assegnato dall'UE
all'Italia è rimasto invariato rispetto al 2011. Il decreto
impugnato è stato, infatti, adottato in base al regolamento (CE) n.
44/2012, il quale stabilisce, per il 2012, la ripartizione tra le
flotte degli Stati membri del totale ammissibile di cattura del tonno
rosso. Per la flotta italiana è stato stabilito il massimale di
1.787, 91 tonnellate (Allegato ID) ed un numero di 12 imbarcazioni
autorizzate alla pesca con il sistema a circuizione (Allegato IV,
Tabella A). Al fine di individuare le 12 imbarcazioni autorizzate
alla pesca del tonno rosso con il sistema a circuizione, è stato
adottato il decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali
del 22 dicembre 2011 (Ricognizione del sistema «circuizione-PS» ai
fini della campagna di pesca del tonno rosso, per l'anno 2012),
pubblicato in G.U. del 22 marzo 2012, n. 68, per avere un quadro
aggiornato delle quote individuali di cattura. Sul punto il
resistente rammenta che nel corso degli ultimi anni il predetto TAC
ha subito una sensibile riduzione, ben oltre il 50 per cento,
determinando la conseguente diminuzione del nostro contingente
nazionale, che è passato dalle 4.200 tonnellate del 2008 alle circa
1.800 del 2011-2012.
Tale drastica riduzione, decisa in sede internazionale, avrebbe
indotto l'amministrazione, su richiesta delle competenti istituzioni
comunitarie, ad operare una radicale rivisitazione dell'intero
comparto nazionale del tonno rosso mediante la ristrutturazione delle
flotte interessate e la revisione/modifica delle percentuali di
ripartizione del contingente nazionale di cattura. Relativamente al
primo aspetto, il settore maggiormente interessato è stato quello
della "circuizione" che, attraverso un'accelerata procedura di
concentrazione delle imprese di pesca operanti, ha visto la propria
flotta ridursi dalle circa 70 imbarcazioni, autorizzate nel 2008,
alle sole 12 nel biennio 2011-2012, dal momento che il mantenimento
di una flotta numericamente elevata era incompatibile con un
contingente di cattura progressivamente ridotto, soprattutto in
termini di sostenibilità economica della specifica attività di
impresa. Per altro verso, la revisione/modifica delle percentuali di
ripartizione del contingente nazionale di cattura si è resa
necessaria proprio per assicurare il pieno rispetto degli stringenti
parametri di sostenibilità economica come stabiliti dall'ICCAT.
Attraverso la richiamata contrazione della flotta a "circuizione" è
stato possibile ridurne la percentuale di assegnazione di circa 8
punti (dall'85 per cento del 2008 si è passati al 77 per cento del
2012), il tutto a vantaggio degli altri sistemi di pesca
professionali, vale a dire "palangaro" e "tonnara fissa", che hanno
rispettivamente goduto nel 2012 di un incremento di 2 e 3 punti
percentuali, rispetto alla base storica del 2008.
In definitiva, quindi, per il 2012, del pari che per le
precedenti campagne di pesca al tonno rosso, i criteri adottati per
procedere alla ripartizione del contingente di cattura assegnato
dall'UE, sono obbligatoriamente e rigidamente ispirati ai parametri
quantitativi ed economici stabiliti nelle sedi sovranazionali. Il
resistente rileva che il mancato rispetto di questi ultimi potrebbe
determinare il blocco delle attività di pesca da parte delle
superiori autorità comunitarie ed internazionali.
Sarebbe evidente, a giudizio del Presidente del Consiglio che le
disposizioni nazionali in materia sono il risultato di un negoziato
anche politico con la Commissione, che accetta il piano e rende così
possibile lo svolgimento della campagna di pesca al tonno rosso. Il
piano pesca elaborato dall'Italia ai sensi dell'art. 4 del
regolamento (CE) n. 302/2009 per l'annualità 2012 è stato a tal
fine comunicato alla Commissione europea e, non essendo stati
sollevati rilievi, deve intendersi approvato. La Commissione da parte
sua, provvede a trasmettere il piano all'ICCAT, che ne fa propri gli
elementi, come risulterebbe dal fatto che le imbarcazioni autorizzate
alla pesca del tonno per il 2012 sono indicate sul sito del medesimo
organo internazionale.
Rileva il resistente che anche per quanto riguarda le tonnare
fisse il decreto impugnato, in linea con le indicazioni
internazionali e comunitarie di continuità con le precedenti
annualità, conferma il numero di tonnare autorizzate per
l'annualità 2011. Inoltre la difesa erariale precisa che il citato
decreto richiama la nota della Regione Sardegna n. 402 del 2012 - e
non la nota del 20 marzo 2012 indicata dalla ricorrente - di proposta
delle quote individuali di cattura da attribuire alle tonnare fisse
operanti nel proprio ambito territoriale, che viene esattamente
recepita nella parte dispositiva del decreto. Al riguardo si
sottolinea che proprio nello spirito di leale collaborazione tra
diverse amministrazioni ed al fine di venire incontro alle esigenze
del settore, sulla richiesta presentata dalla Regione autonoma
Sardegna con nota del 18 maggio 2012, n. 760, l'amministrazione ha
adottato il decreto direttoriale del 23 maggio 2012, n. 13718, che
dispone la compensatività delle quote tra i diversi impianti di
tonnare fisse, al fine di bilanciare le catture tra i diversi
impianti.
15. - Il resistente, in punto di diritto, eccepisce innanzitutto
l'inammissibilità del ricorso sotto il profilo della sopravvenuta
carenza di interesse alla decisione.
15.1 - Rileva il Presidente del Consiglio che è la stessa
Regione autonoma Sardegna ad osservare che il decreto censurato è
stato oggetto di due ricorsi dinnanzi al TAR Lazio, iscritti al R.G.
n. 3629 e n. 3642 del 2012. A tali gravami si è poi aggiunto quello
promosso dalla Tonnara «Su Pranu» Portoscuso, iscritto al R.G. n.
4060 del 2012. In quest'ultimo ricorso la Regione autonoma Sardegna,
sostanzialmente rinunciando all'istanza di sospensione, ha
rappresentato che «la campagna di pesca del tonno è ormai conclusa»
per cui «non avrebbe senso chiedere un provvedimento di sospensione
del decreto ministeriale impugnato».
15.2 - In particolare, a giudizio del resistente, con il ricorso
oggi pendente la Regione autonoma Sardegna contesterebbe
l'assegnazione della parte della quota di pesca del tonno rosso al
sistema con circuizione, ritenuta eccessiva in considerazione del
totale assegnato all'Italia e pertanto dannosa per gli interessi
delle tre tonnare fisse. Ne consegue che, proprio perchè la stagione
della pesca a circuizione per l'anno in corso si è conclusa il 15
giugno 2012, sarebbe venuto meno l'interesse alla decisione.
16. - Nel merito il Presidente del Consiglio afferma che i
problemi connessi alla tutela del tonno rosso, stante la rilevanza
internazionale della disciplina, non possono ritenersi dei semplici
problemi di regolamentazione della pesca di una determinata specie,
rientranti nella competenza legislativa esclusiva della ricorrente,
ai sensi dell'art. 3 dello statuto speciale della Sardegna.
L'approfondimento della questione evidenzierebbe, invece, che essa
afferisce alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, rientrante
nella competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. Il resistente rileva che fin dalla sentenza
n. 203 del 1974, relativa proprio allo statuto della Regione autonoma
Sardegna, la Corte costituzionale ha precisato che nell'ambito della
materia «pesca» sussistono «alti interessi, il cui perseguimento è
certamente giovevole alla pesca, ma che ha una ben più ampia e
generale portata» - quali la conservazione e il miglioramento del
patrimonio ittico, delle risorse biologiche del mare e dell'ambiente
in generale - considerati meritevoli di tutela nell'ordinamento
interno sul piano internazionale e la cui disciplina non potrebbe
essere ricompresa nelle competenze statutarie della Regione. Questo
orientamento sarebbe stato confermato in pronunce successive
(sentenze n. 315 del 2010, n. 213 del 2006, n. 226 del 2003, n. 536
del 2002), sottolineandosi come «l'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione esprime un'esigenza unitaria per ciò che
concerne la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, ponendo un limite
agli interventi a livello regionale che possano pregiudicare gli
equilibri ambientali. Come già affermato da questa Corte, la tutela
dell'ambiente non può ritenersi propriamente una "materia", essendo
invece l'ambiente da considerarsi come un "valore" costituzionalmente
protetto che non esclude la titolarità in capo alle Regioni di
competenze legislative su materie (governo del territorio, salute,
ecc.) per le quali quel valore costituzionale assume rilievo
(sentenza n. 407 del 2002). E, in funzione di quel valore, lo Stato
può dettare standards di tutela uniformi sull'intero territorio
nazionale anche incidenti sulle competenze legislative regionali ex
art. 117 della Costituzione» (sentenza n. 536 del 2002).
Il resistente ne deduce che se appartiene allo Stato la
competenza esclusiva in ordine al «valore» ambiente, allo stesso
spetterebbe anche l'esercizio delle relative funzioni amministrative
di tutela. Non si potrebbe allora convenire con quanto sostenuto
dalla Regione autonoma Sardegna nel ricorso, vale a dire che, una
volta determinato dall'Unione europea il totale delle catture
ammesse, le ulteriori determinazioni sarebbero da ricomprendere nella
materia della pesca di competenza esclusiva della Regione, poichè vi
sarebbe contrasto con l'obiettivo, riconosciuto dalla stessa
ricorrente, del rispetto del sistema di contingentamento delle quote
di pesca e della rimanente normativa posta a specifico presidio dei
beni ambientali, quali le modalità e i periodi di pesca.
17. - In ordine alla pretesa violazione dell'art. 3 dello statuto
e dell'art. 117 Cost., il resistente ne nega la sussistenza, poichè
l'amministrazione non avrebbe leso in alcun modo le competenze
normative statutariamente e costituzionalmente definite.
Difatti, rileva la difesa statale, il decreto impugnato è stato
adottato in esecuzione degli obblighi imposti a livello
internazionale e comunitario. Il regolamento (CE) n. 302/2009 pone
l'obbligo allo Stato di provvedere affinchè la propria capacità di
pesca sia commisurata al suo contingente e stabilisce la
responsabilità dello stesso nell'adottare le misure necessarie per
assicurare che lo sforzo di pesca delle sue flotte tonniere sia
commisurato alle possibilità di pesca del tonno rosso disponibili.
Inoltre è entrato in vigore il regolamento (CE) 20 novembre 2009, n.
1224/2009 (Regolamento del Consiglio che istituisce un regime di
controllo comunitario per garantire il rispetto delle norme della
politica comune della pesca, che modifica i regolamenti (CE) n.
847/96, (CE) n. 2371/2002, (CE) n. 811/2004, (CE) n. 768/2005, (CE)
n. 2115/2005, (CE) n. 2166/2005, (CE) n. 388/2006, (CE) n. 509/2007,
(CE) n. 676/2007, (CE) n. 1098/2007, (CE) n. 1300/2008, (CE) n.
1342/2008 e che abroga i regolamenti (CEE) n. 2847/93, (CE) n.
1627/94 e (CE) n. 1966/2006). In particolare detta fonte normativa
attribuisce alla Commissione il potere di adottare misure quali la
chiusura delle attività di pesca (artt. 36, 54 e 104), la
sospensione e la soppressione dell'aiuto finanziario della Comunità
previsto dal regolamento (CE) 27 luglio 2006, n. 1198/2006
(Regolamento del Consiglio del relativo al Fondo europeo per la
pesca) e dal regolamento (CE) 22 maggio 2006, n. 861/2001 (recte n.
861/2006) (Regolamento del Consiglio che istituisce un'azione
finanziaria della Comunità per l'attuazione della politica comune
della pesca e in materia di diritto del mare), la detrazione del
contingente futuro dello Stato membro che superi i contingenti
assegnati ovvero abbia violato le norme in materia di stock assegnati
ai piani pluriennali (artt. 105 e 107), le misure di emergenza (art.
108) se vi sono prove del fatto che le attività di pesca praticate
e/o le misure di conservazione adottate nel quadro dei piani
pluriennali costituiscono una minaccia per l'ecosistema marino e che
la situazione esige un intervento immediato.
La normativa richiamata evidenzia, a giudizio del Presidente del
Consiglio, la significativa e grave responsabilità dello Stato, che
al fine di non incorrere nelle misure indicate sarebbe tenuto ad
assicurare un'attuazione e un controllo centralizzati delle funzioni
inerenti al piano pesca. Inoltre lo stesso art. 3 dello statuto
attribuisce la materia della «caccia e pesca» alla competenza
legislativa della Regione «in armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica con rispetto
degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali». Del
resto, il resistente ribadisce che la materia oggetto del decreto non
è meramente la pesca, bensì la conservazione dello sfruttamento
sostenibile delle risorse, in linea con le disposizioni
internazionali e comunitarie, come tale rientrante nella tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, con elementi di tutela della
concorrenza, che rientrano nella competenza statale.
18. - Sulla presunta violazione degli artt. 3 e 6 dello statuto,
nonchè del d.P.R. n. 1672 del 1965 e del d.lgs n. 70 del 2004, il
resistente afferma che l'Amministrazione statale non si sarebbe
ingerita nell'attività amministrativa riservata alla Regione, nè si
sarebbe sostituita ad essa nel procedimento relativo alla concessione
di uno specchio acqueo per il posizionamento di tonnara fissa. Il
riferimento presente nel decreto alle tonnare non ammesse alla
campagna del tonno rosso per il 2012 invitate a richiedere
l'autorizzazione ad operare per finalità turistiche sarebbe connesso
alle medesime esigenze di tutela, che imporrebbero un monitoraggio
centralizzato dell'attività di pesca del tonno, anche quando
l'attività esercitata non sia connessa all'esercizio professionale
della pesca, ma a finalità turistiche. In ordine alla lamentata
violazione del d.lgs. n. 70 del 2004 il Presidente del Consiglio
evidenzia che il tonno rosso è sicuramente risorsa ittica marina di
interesse nazionale, che in virtù degli stringenti obblighi
comunitari andrebbe gestita in modo coordinato a prescindere dal
limite delle 12 miglia, dal momento che il piano pesca è comprensivo
della pesca del tonno effettuata in tutto l'ambito nazionale.
19. - Sull'asserita violazione degli artt. 3 e 6 dello statuto,
nonchè degli artt. 117 e 119 (recte 118) Cost. e del principio di
leale collaborazione la difesa statale ritiene di aver dimostrato che
lo Stato non ha esercitato in via sussidiaria un potere di competenza
regionale, che presuppone l'intesa con la Regione, ma ha agito
nell'esercizio di competenze di cui è sicuramente titolare. L'iter
procedurale seguito nell'emanazione dei decreti renderebbe evidente
l'attuazione del principio di leale collaborazione. In particolare si
osserva che un rappresentante della Regione autonoma Sardegna è
membro della Commissione consultiva centrale della pesca marittima e
dell'acquacoltura, che costituisce la sede istituzionale per l'esame
dei decreti ministeriali aventi ad oggetto la tutela delle risorse
ittiche, ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. n. 154 del 2004; il medesimo
rappresentante ha partecipato alla riunione del 22 marzo 2012, in cui
è stato presentato il decreto impugnato ed a seguito delle
osservazioni da questi presentate è stato avviato un dialogo volto a
definire la parte dispositiva del decreto, che in effetti avrebbe
recepito, nei limiti del quadro complessivo della campagna di pesca
per il 2012, le indicazioni fornite dalla Regione stessa con nota del
18 maggio 2012, n. 402. Infine la conclusione di tale campagna
sarebbe stata caratterizzata da un incremento della quota assegnata
alle tonnare con revisione della quota assegnata al sistema a
circuizione e di quella spettante alla pesca sportivo/ricreativa, in
linea con quanto richiesto dalla Regione autonoma Sardegna e
compatibilmente con la situazione complessiva della risorsa.
20. - Sulla presunta violazione del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 3 e 6 dello statuto, nonchè degli
artt. 5, 117 e 119 (recte 118) Cost. e del principio di leale
collaborazione anche con riferimento al regolamento (CE) n. 44/2012,
il Presidente del Consiglio rileva che le questioni concernenti i
principi di sostenibilità economica e di parità di trattamento
quanto all'entità delle quote assegnate non potrebbero rientrare nel
giudizio per conflitto di attribuzione relativo alla delimitazione
della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme
costituzionali, dal cui ambito esula il merito degli atti. Peraltro
gli asseriti effetti pregiudizievoli del provvedimento potrebbero
riguardare al più la categoria professionale costituita dagli
operatori del settore ittico, che esercitano la pesca del tonno rosso
e trovano la loro tutela dinnanzi al TAR. Nondimeno, le premesse del
decreto impugnato darebbero piena contezza dell'iter istruttorio e
motivazionale seguito dall'amministrazione: le determinazioni assunte
in sede internazionale, i presupposti normativi e nazionali, i
criteri e le considerazioni per l'individuazione delle unità
interessate alla campagna di pesca per il 2012, il parere dell'organo
consultivo centrale competente per le materie attinenti alla tutela
delle risorse ittiche ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. n. 154 del
2004, nonchè gli elementi forniti dalla stessa Regione autonoma
Sardegna in ordine alla questione. Ne risulterebbe che uno dei
criteri seguiti dall'amministrazione sarebbe «l'opportunità di
valorizzare la continuità dell'esercizio dell'attività di pesca del
tonno rosso, in quanto connesso al principio di tradizionalità alla
base del sistema di contingentamento». Per tale ragione non sarebbero
stati effettuati i radicali cambiamenti nei parametri di
distribuzione fra i diversi sistemi. Rileva la resistente che la
stessa Regione Sardegna ha richiamato la nota della Commissione
europea n. 139727 del 2011, relativa alla fase in cui era in
approvazione il piano della pesca per il 2011, da cui si evincerebbe
che per tre tonnare la quota di 120 tonnellate appariva congrua,
atteso che l'incremento della quota medesima era ipotizzato in
riferimento a sei tonnare.
Quanto alla differenza tra la quota attribuita alle tonnare fisse
lo scorso anno, ammontante a 140 tonnellate, si evidenzia che nel
2011 tutte le imbarcazioni autorizzate alla pesca con circuizione
hanno raggiunto la quota minima di 71 tonnellate, indicata
dall'ICCAT. Pertanto l'ammontare delle relative quote è stato
ridistribuito proporzionalmente tra tutti i sistemi di pesca,
palangari e tonnare fisse in particolare.
21. - Quanto all'istanza di sospensione l'assenza del fumus boni
juris del ricorso sarebbe evidente e mancherebbe altresì il
periculum in mora, poichè la campagna di pesca per il 2012 del tonno
rosso a mezzo di circuizione si è chiusa il 15 giugno 2012.
22. - In data 13 novembre 2012 la Regione Sardegna ha depositato
presso la cancelleria della Corte costituzionale una memoria, con la
quale ha inteso replicare alle deduzioni proposte dalla difesa
statale nell'atto di costituzione.
23. - Quanto alla pretesa inammissibilità del ricorso per
sopravvenuta carenza di interesse, la ricorrente rileva come lo
stesso TAR Lazio, nel giudizio pendente dinnanzi allo stesso, abbia
negato alla Regione autonoma Sardegna la tutela cautelare, affermando
contestualmente, nelle ordinanze del 31 maggio 2012, n. 1924 e n.
1926, che le questioni sollevate necessitano dell'approfondimento
tipico della sede di merito.
Ne conseguirebbe la sussistenza dell'interesse alla definizione
della controversia.
A sostegno la ricorrente richiama altresì la sentenza n. 3 del
1962, nella quale la Corte costituzionale, nell'ambito di un
conflitto tra enti, ha affermato l'esaurimento degli effetti
dell'atto impugnato non fa venir meno l'interesse della parte ad
ottenere la decisione in ordine alla spettanza del potere. Inoltre,
la Regione aggiunge la considerazione che l'annullamento dell'atto
determina effetti retroattivi, utili per eventuali controversie
risarcitorie, che non si riconnettono al semplice esaurirsi degli
effetti.
24 - Nel merito non sarebbe fondata l'affermazione della difesa
del Presidente del Consiglio, secondo la quale il provvedimento
impugnato sarebbe esplicazione di un potere che lo Stato italiano ha
esercitato in applicazione di normative ed impegni comunitari ed
internazionali, con la conseguenza che la Regione non potrebbe
dolersene. Secondo la ricorrente la legittimità di un atto statale
che impingua nelle competenze regionali non potrebbe essere
dimostrata con il semplice richiamo agli impegni internazionali e
comunitari, dal momento l'aver esercitato attribuzioni funzionali al
rispetto degli stessi non costituirebbe automatica garanzia che
l'esercizio con quelle modalità e con quei contenuti sia necessitato
e che non sia possibile adottare scelte rispettose al contempo degli
impegni assunti e del riparto di competenze tra Stato e Regioni.
Peraltro, a giudizio della ricorrente, nell'atto di costituzione del
Presidente del Consiglio non sarebbero state svolte repliche alle
specifiche censure avanzate sul punto dalla Regione.
25. - Parimenti infondata sarebbe l'affermazione secondo la
quale, venendo in rilievo competenze in materia di ambiente e di
concorrenza, la Regione non avrebbe spazio per esercitare e tutelare
le proprie attribuzioni.
25.1 - In particolare, quanto alla concorrenza, il resistente non
offrirebbe la benchè minima dimostrazione del fatto che questa
materia sia coinvolta dall'atto impugnato. Sul punto viene richiamata
la giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ha chiarito
che la tutela della concorrenza si risolve soprattutto
«nell'assicurare la più ampia apertura del mercato a tutti gli
operatori economici del settore in ossequio ai principi comunitari
della libera circolazione delle merci, della libertà di stabilimento
e della libera prestazioni dei servizi» (sentenza n. 401 del 2007).
Secondo la ricorrente la vicenda oggetto del presente giudizio
riguarderebbe non la massima apertura del mercato, ma piuttosto la
sua più rigorosa disciplina in funzione della protezione di
interessi, che non attengono minimamente alla concorrenza. A tale
proposito la giurisprudenza costituzionale ha affermato che «la
nozione di tutela della concorrenza abbraccia nel loro complesso i
rapporti concorrenziali sul mercato». Tuttavia «una dilazione massima
di tale competenza, che non presenta i caratteri di una materia di
estensione certa, ma quelli di una funzione esercitabile sui più
diversi oggetti, rischierebbe di vanificare lo schema di riparto
dell'art. 117 Cost., che vede attribuite alla potestà legislativa
residuale e concorrente delle Regioni materie la cui disciplina
incide innegabilmente sullo sviluppo economico». Di conseguenza
«l'intervento statale si giustifica (...) per la sua rilevanza
macroeconomica: solo in tale quadro è mantenuta allo Stato la
facoltà di adottare sia specifiche misure di rilevante entità, sia
regimi di aiuti ammessi dall'ordinamento comunitario (fra i quali gli
aiuti de minimis), purchè siano in ogni caso idonei, quanto ad
accessibilità a tutti gli operatori ed impatto complessivo, ad
incidere sull'equilibrio economico generale». Le condizioni delineate
dalla Corte costituzionale, a giudizio della ricorrente, non
sussisterebbero nel caso in esame.
25.2. - Quanto all'ambiente, sebbene la normativa internazionale
in materia tuteli alcuni importanti interessi ambientali, questo non
giustificherebbe in modo aprioristico le scelte censurabili compiute
nell'atto impugnato. Infatti, da un lato, la Regione autonoma
Sardegna è «competente a disciplinare gli aspetti
paesistico-ambientali, nell'esercizio della propria competenza
legislativa in materia di edilizia e urbanistica» (sentenza n. 224
del 2012), con la conseguenza che non corrisponde a verità che le
sfugga ogni competenza in materia ambientale; dall'altro, a giudizio
della ricorrente, il Presidente del Consiglio non considererebbe che,
sebbene l'ambiente sia una materia «trasversale», l'esercizio della
relativa competenza legislativa statale non potrebbe travolgere
quelle regionali. Gli interventi statali devono tutelare l'ambiente
quale «bene giuridico unitariamente inteso», senza ipotizzare profili
di tutela ambientale là dove questo bene non venga coinvolto.
Nel caso in esame le censure avanzate nel ricorso riguarderebbero
aspetti del provvedimento impugnato, per i quali non verrebbe in
evidenza la tutela dell'ambiente.
Difatti la protezione delle specie ittiche coinvolge il
bene-ambiente, ma il relativo interesse verrebbe soddisfatto, a
giudizio della Regione autonoma Sardegna, dall'identificazione di un
tetto massimo pescabile, mentre esulerebbe dallo stesso la
ripartizione dei contingenti tra le diverse modalità di pesca. La
resistente ribadisce che il generico richiamo alla natura trasversale
della materia «ambiente» non giustificherebbe qualunque aggressione
dell'autonomia regionale e a conforto richiama quanto affermato dalla
Corte costituzionale in ordine alla stessa competenza statale sul
territorio dello Stato, nel senso che la stessa non è in grado di
travolgere quella regionale in materia di pesca (sentenza n. 102 del
2008), deducendone che a maggior ragione tale risultato non può
prodursi a seguito dell'esercizio della competenza in materia
ambientale. Peraltro le argomentazioni statali sarebbero destituite
di fondamento nella misura in cui non considerano che la preferenza
per il sistema della pesca della tonnara fissa deriva dalla maggiore
selettività di questo metodo di cattura sia sulla taglia degli
animali pescati, sia sulle stesse specie oggetto della campagna di
pesca. Di conseguenza, essa si coniuga con le finalità di tutela
ambientale e di ricostituzione della fauna ittica, che sono alla base
della regolamentazione internazionale e comunitaria della pesca al
tonno rosso.
26. - Quanto alla violazione delle funzioni amministrative
regionali, la stessa non potrebbe essere negata, dal momento che la
relativa competenza verrebbe in rilievo nella questione oggetto del
presente giudizio in forza del principio del parallelismo tra
funzioni legislative e funzioni amministrative, stante la competenza
legislativa esclusiva della Regione Sardegna in materia di pesca e la
normativa posta dal d.P.R. n. 1627 del 1965 e dal d.lgs. n. 70 del
2004. Per altro verso, ove il Presidente del Consiglio avesse inteso
richiamare l'ipotesi della chiamata in sussidiarietà, la resistente
afferma che non ricorrerebbero le condizioni a tal fine richieste
dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 80 del 2012 e n. 165
del 2011).
27. - Relativamente alla violazione del principio di leale
collaborazione la Regione autonoma Sardegna afferma che i meccanismi
collaborativi da attivare non potrebbero ritenersi realizzati dalla
mera partecipazione di un funzionario regionale alle riunioni
tecniche.
28. - Da ultimo, non sussisterebbe alcun difetto di interesse da
parte della Regione a contestare la ripartizione delle quote fra i
diversi operatori, in ragione del rilievo che tale ente è
«esponenziale e rappresentativo degli interessi generali della
propria comunita'» (sentenza n. 829 del 1988). Sotto questo profilo
è interesse della collettività regionale che sia garantita la
conservazione di posti di lavoro e che le tradizioni locali, qual è
quella della pesca del tonno in tonnara, siano tutelate.

Considerato in diritto

1. - Con ricorso notificato l'11 giugno 2012 e depositato il 18
giugno 2012 la Regione autonoma Sardegna ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri.
In particolare, la ricorrente chiede che la Corte costituzionale
dichiari che non spettava allo Stato, e per esso al Ministro delle
politiche agricole, alimentari e forestali, emanare il decreto del 3
aprile 2012 (Ripartizione della quota complessiva di cattura del
tonno rosso per la campagna di pesca 2012).
Secondo la Regione autonoma Sardegna, l'atto impugnato violerebbe
gli articoli 3, primo comma, lettera i), e 6 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna); gli artt. 1 e 2 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 novembre 1965, n. 1627 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale per la Sardegna in materia di pesca e saline sul
demanio marittimo e nel mare territoriale); gli artt. 1, comma 1, e
2, comma 2, del decreto legislativo 6 febbraio 2004, n. 70 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale della regione Sardegna concernenti
il conferimento di funzioni amministrative alla Regione in materia di
agricoltura); gli artt. 3, 5, 9, 117, terzo, quarto, quinto e sesto
comma, e 119 (recte 118) della Costituzione, il principio di leale
collaborazione fra lo Stato e le Regioni, l'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 4, comma 2, del regolamento 6 aprile
2009 (CE) n. 302/2009 (Regolamento del Consiglio del concernente un
piano pluriennale di ricostituzione del tonno rosso nell'Atlantico
orientale e nel Mediterraneo che modifica il regolamento n. 43/2009 e
che abroga il regolamento (CE) n. 1559/2007), al regolamento (CE) 17
gennaio 2012, n. 44/2012 (Regolamento del Consiglio che stabilisce,
per il 2012, le possibilità di pesca concesse nelle acque UE e, per
le navi UE, in determinate acque non appartenenti all'UE, per alcuni
stock ittici e gruppi di stock ittici che sono oggetto di negoziati o
accordi internazionali), alla Convenzione internazionale per la
conservazione dei tonnidi dell'Atlantico, adottata a Rio de Janeiro
nella Conferenza tenutasi tra il 2 e il 14 maggio 1966 e ratificata
in Italia con la legge 4 giugno 1997, n. 169 (Adesione della
Repubblica italiana alla Convenzione internazionale per la
conservazione dei tonnidi dell'Atlantico, con Atto finale ed annessi,
adottata dalla Conferenza dei Plenipotenziari di Rio de Janeiro
tenutasi dal 2 al 14 maggio 1966 e al Protocollo con Atto finale
fatto a Parigi il 9-10 luglio 1984 nonchè all'Atto finale ed al
Protocollo con Regolamenti interno e finanziario fatti a Madrid il
4-5 giugno 1992, e loro esecuzione), alla raccomandazione 10-04 della
Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi
dell'Atlantico (ICCAT).
Per gli esposti motivi la ricorrente chiede l'annullamento del
menzionato decreto e la sospensione, in via cautelare, dello stesso.
1.1. - I termini essenziali del conflitto possono essere
sintetizzati nei punti seguenti.
1.1.1. - Innanzitutto, il decreto sarebbe illegittimo, in
riferimento all'art. 3, primo comma, lettera i), della legge
costituzionale n. 3 del 1948 ed all'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., perchè, nel determinare la quota individuale di pescato
assentito a ciascuna delle tonnare fisse della Sardegna e alle
imbarcazioni sarde che utilizzano il c.d. sistema di pesca a
"Palangaro (LL)", lo Stato avrebbe violato la competenza esclusiva
della Regione autonoma Sardegna in materia di pesca.
1.1.2. - Inoltre, esso sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 6
della legge cost. n. 3 del 1948, con l'art. 1 del d.P.R. n. 1627 del
1965 e con gli artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, del d.lgs. n. 70 del
2004, perchè usurperebbe le funzioni amministrative spettanti alla
Regione autonoma Sardegna in materia di pesca.
1.2. - In via subordinata sono stati poi richiamati i seguenti
ulteriori profili di censura.
1.2.1. - Il decreto impugnato sarebbe in contrasto con gli artt.
3 e 6 della legge cost. n. 3 del 1948, con gli artt. 117 e 119 (recte
118) Cost. e con il principio di leale collaborazione poichè, a
fronte dell'attrazione in sussidiarietà dell'esercizio di funzioni
amministrative di titolarità della Regione autonoma Sardegna, esso
sarebbe stato adottato senza aver previamente raggiunto l'intesa con
la Regione medesima.
1.2.2. - Gli artt. 3 e 6 della legge cost. n. 3 del 1948, gli
artt. 3, 117 e 119 (recte 118) Cost. ed il principio di leale
collaborazione, nonchè il d.P.R. n. 1627 del 1965 ed il d.lgs. n. 70
del 2004 sarebbero stati violati sotto il profilo dell'attrazione in
sussidiarietà delle funzioni amministrative statutariamente
spettanti alla Regione autonoma Sardegna in assenza di motivazione
con riguardo alle ragioni che impedirebbero alla stessa di provvedere
in materia.
1.2.3. - Il decreto sarebbe inoltre in contrasto con gli artt. 3
e 6 della legge cost. n. 3 del 1948, con l'art. 117, sesto comma,
Cost. e col principio di leale collaborazione, in ragione del fatto
che non conterrebbe solo misure di natura provvedimentale, bensì
anche disposizioni generali di carattere regolamentare in materie che
esulano dalla potestà legislativa esclusiva statale. Ciò senza aver
promosso e raggiunto alcuna intesa con la Regione autonoma Sardegna.
1.2.4. - Vi sarebbe poi violazione degli artt. 3 e 6 della legge
cost. n. 3 del 1948, del d.P.R. n. 1627 del 1965, del d.lgs. n. 70
del 2004, degli artt. 3 e 117, primo e quinto comma, Cost., in
relazione all'art. 4, comma 2, del regolamento (CE) n. 302/2009,
poichè il decreto impugnato sarebbe privo di ogni motivazione circa
l'indicazione dei criteri utilizzati per la definizione della quota
assentita nella determinazione dei contingenti tra i vari sistemi di
pesca, diversamente da quanto richiesto dalla normativa comunitaria.
1.2.5. - Il decreto non sarebbe neppure conforme agli artt. 3 e 6
della legge cost. n. 3 del 1948, in relazione al d.P.R. n. 1627 del
1965, al d.lgs. n. 70 del 2004 ed al principio di leale
collaborazione ricavabile dal combinato degli artt. 3, 5, 117 e 119
(recte 118), anche in relazione al regolamento (CE) n. 44/2012.
Riservando al sistema di pesca a tonnara fissa solamente 120
tonnellate, il decreto violerebbe il principio di sostenibilità
socioeconomica della pesca al tonno rosso ed il principio di parità
di trattamento dei settori della pesca.
1.2.6. - Infine, vi sarebbe contrasto con gli artt. 3 e 6 della
legge cost. n. 3 del 1948, in relazione al d.P.R. n. 1627 del 1965,
al d.lgs. n. 70 del 2004 e con il principio di leale collaborazione
ricavabile dal combinato degli artt. 3, 5, 9, 117 e 119 (recte 118)
Cost., in relazione al regolamento (CE) n. 302/2009, alla Convenzione
internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico,
ratificata con legge n. 169 del 1997 ed alla raccomandazione n. 10-04
della Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi. Il
decreto impugnato, nell'assegnare una quota estremamente esigua del
totale ammissibile di cattura nazionale, non avrebbe tenuto in debito
conto il principio di favor della regolamentazione internazionale e
comunitaria per l'utilizzo di tale sistema di pesca, che sarebbe meno
invasivo per l'ambiente.
1.3. - Nel corso della udienza la difesa della Regione ha
richiamato la "posizione" del Parlamento europeo P7_TC1-COD(2011)0144
definita in prima lettura il 23 maggio 2012 in vista dell'adozione
del nuovo regolamento dell'Unione europea, che dovrebbe modificare il
regolamento (CE) n. 302/2009, attraverso un nuovo piano pluriennale
di ricostituzione del tonno rosso nell'Atlantico orientale e nel
Mediterraneo. L'art. 1 di detto documento dispone la modifica
dell'art. 7 del regolamento oggi vigente nel modo seguente: «il
paragrafo 2 è sostituito dal seguente "la pesca del tonno rosso con
reti a circuizione è vietata nell'Atlantico orientale e nel
Mediterraneo nel periodo dal 15 giugno al 15 maggio"». La
disposizione in itinere confermerebbe il principio di disfavore nei
confronti del sistema di pesca privilegiato dall'impugnato decreto.
2. - Costituitosi in giudizio lo Stato ha eccepito in via
preliminare l'inammissibilità del ricorso per sopravvenuta carenza
di interesse. Poichè la Regione autonoma Sardegna lamenta
l'insufficienza della quota concessa ai sistemi di pesca delle
tonnare sarde in relazione al sovradimensionamento di quella "a
circuizione" e chiede un riequilibrio attraverso la riduzione della
quota afferente al sistema ritenuto ingiustamente privilegiato,
l'intervenuta conclusione, fin dal 15 giugno dell'anno in corso
(secondo quanto previsto dall'impugnato decreto), della pesca a
circuizione farebbe mancare l'interesse alla decisione in ragione
dell'impossibilità a realizzare il petitum del ricorso.
Nel merito, la difesa erariale sostiene l'infondatezza di tutte
le censure, premettendo in via generale che nel caso di specie la
materia interessata sarebbe la tutela dell'ecosistema, la quale
appartiene alla competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 dello statuto e
dell'art. 117 Cost., il resistente sottolinea come la normativa
comunitaria di settore ponga in capo allo Stato membro la
responsabilità per l'attuazione delle norme della politica della
pesca. Spetterebbe dunque allo Stato, al fine di non incorrere nelle
sanzioni comunitarie, assicurare l'attuazione ed il controllo
centralizzato delle funzioni relative al piano pesca.
Quanto alla pretesa violazione degli artt. 3 e 6 dello statuto
nonchè delle norme di attuazione, il Presidente del Consiglio
afferma che l'amministrazione statale non si sarebbe ingerita
nell'attività amministrativa riservata alla controparte e neppure
avrebbe sostituito la Regione nel procedimento relativo alla
concessione di uno specchio acqueo per il posizionamento di tonnara
fissa.
Per quel che riguarda l'asserita violazione degli artt. 3 e 6
dello statuto, degli artt. 117 e 119 (recte 118) Cost. e del
principio di leale collaborazione, il resistente ritiene di non aver
esercitato in via sussidiaria un potere di competenza regionale o
comunque condizionato all'intesa Stato-Regione, ma di aver agito
nell'esercizio delle proprie competenze. Inoltre, sebbene non sia
stata seguita una procedura d'intesa, in quanto non prevista dalla
vigente normativa, nondimeno vi sarebbe stato un atteggiamento di
dialogo tra lo Stato e la Regione, culminato in un incremento della
quota assegnata alle tonnare, conformemente a quanto richiesto dalla
Regione autonoma Sardegna ed in modo compatibile con la
disponibilità complessiva della risorsa.
Quanto alla presunta violazione del principio di leale
collaborazione anche con riferimento al regolamento (CE) n. 44/2012,
degli artt. 3 e 6 dello statuto e degli artt. 5, 117 e 119 (recte
118) Cost., secondo lo Stato la contestazione nel merito delle quote
assegnate non potrebbe comunque essere oggetto di un conflitto di
attribuzione, per violazione del principio di sostenibilità
economica e di parità di trattamento. Peraltro, le premesse del
decreto impugnato darebbero contezza dell'iter istruttorio e
motivazionale, dei presupposti normativi comunitari e nazionali, dei
criteri per l'individuazione delle unità interessate alla campagna
di pesca 2012, del parere dell'organo consultivo centrale competente
per le materie attinenti alla tutela delle risorse ittiche, nonchè
degli elementi forniti dalla stessa Regione autonoma Sardegna.
3. - Preliminarmente, va disattesa l'eccezione formulata dallo
Stato in ordine alla pretesa cessazione della materia del contendere
per sopravvenuta carenza di interesse ed alla conseguente
inammissibilità del conflitto. Secondo il resistente, la conclusione
della campagna di pesca a circuizione, avvenuta il 15 giugno 2012,
farebbe venir meno qualsiasi interesse alla decisione, che non
potrebbe in ogni caso mutare lo stato delle cose consolidatosi a tale
data. L'oggetto della doglianza consisterebbe infatti nella
contestazione della quota di pesca del tonno rosso assegnata al
sistema a circuizione, ritenuta eccessiva rispetto a quella
attribuita al sistema utilizzato dalle tonnare.
Questa Corte ha già avuto modo di affermare l'irrilevanza delle
sopravvenienze di fatto, come l'esaurimento degli effetti dell'atto
impugnato, ai fini del persistere dell'interesse alla decisione dei
conflitti di attribuzione (sentenze n. 222 del 2006, n. 287 del 2005,
n. 263 del 2005 e n. 289 del 1993). In particolare, nei conflitti di
attribuzione sussiste comunque - anche dopo l'esaurimento degli
effetti dell'atto impugnato - un interesse all'accertamento, il quale
trae origine dall'esigenza di porre fine - secondo quanto disposto
dall'art. 38 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) - ad una
situazione di incertezza in ordine al riparto costituzionale delle
attribuzioni.
Infatti, ancorchè la data di scadenza prevista dal decreto del
Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali del 3
aprile 2012 sia trascorsa relativamente al sistema di pesca di cui la
ricorrente richiede il contenimento per favorire l'espansione dei
sistemi utilizzati dalle tonnare sarde, nell'ambito del presente
conflitto l'interesse della Regione alla pronuncia di questa Corte
permane al fine del riconoscimento della titolarità del potere
concretamente esercitato dallo Stato nel caso di specie, di cui la
Regione stessa contesta la spettanza in nome del vigente riparto
delle competenze previsto in Costituzione (ex multis sentenza n. 289
del 1993).
4. - Ancora in via preliminare va osservato che, sia nel ricorso
introduttivo della ricorrente che nella memoria di costituzione del
Presidente del Consiglio, la violazione delle competenze
amministrative spettanti alla Regione autonoma Sardegna viene
invocata con riferimento all'art. 119 Cost. piuttosto che all'art.
118 Cost., malgrado le argomentazioni evidenzino in modo non equivoco
che la censura attiene alla lesione delle attribuzioni
amministrative.
Sul punto questa Corte ha già avuto modo di osservare che
l'inesatta indicazione del parametro costituzionale non preclude
l'esame della questione quando i termini della stessa - come nel caso
di specie - risultino sufficientemente chiari nel percorso logico
argomentativo che conduce al precetto costituzionale (ordinanze n.
211 del 2004, n. 5 del 1998 e n. 476 del 1996). Il ricorso è
pertanto ammissibile anche in riferimento al parametro costituzionale
inesattamente richiamato.
5. - Nel merito, il ricorso non è fondato.
Ai fini della presente decisione è opportuno dividere le
questioni in due gruppi in relazione agli argomenti che ne
costituiscono i presupposti: il primo si basa sul convincimento che
nella materia oggetto di conflitto la Regione autonoma Sardegna sia
titolare di potestà legislativa primaria e di correlate funzioni
amministrative; il secondo è caratterizzato da censure che imputano
allo Stato la violazione di regole internazionali e comunitarie
afferenti alla pesca del tonno rosso.
6. - Il primo gruppo di questioni si fonda sull'assunto che il
decreto impugnato abbia invaso la competenza legislativa primaria e
quella amministrativa della Regione autonoma Sardegna e, in
subordine, che abbia attratto in sussidiarietà le funzioni
amministrative in suddetta materia senza il necessario rispetto del
principio di leale collaborazione secondo le condizioni indicate
dalla costante giurisprudenza di questa Corte.
Entrambi gli argomenti sono privi di fondamento perchè, nel caso
di specie, lo Stato ha esercitato funzioni amministrative di natura
non regolamentare nella materia della tutela dell'ecosistema, di cui
è titolare in via esclusiva. Ancorchè la Regione autonoma Sardegna
sia titolare della competenza primaria nella materia della pesca e,
conseguentemente, della relativa funzione amministrativa (che le
appartengono in ragione delle norme statutarie di rango
costituzionale evocate nel ricorso), l'oggetto del decreto impugnato
riguarda la materia ambiente ed ecosistema, di competenza legislativa
esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. Detta competenza - come è stato più volte precisato da
questa Corte - si riferisce all'ambiente ed all'ecosistema in termini
generali ed onnicomprensivi. Data l'ampiezza e la complessità delle
tematiche coinvolte, i principi e le regole elaborati dallo Stato in
subiecta materia coinvolgono interessi giuridicamente tutelati
nell'ambito di altre competenze legislative ripartite secondo i
canoni dell'art. 117 Cost. Quando il carattere trasversale della
normativa in tema di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema comporta
fenomeni di sovrapposizione ad altri ambiti competenziali, questa
Corte ha già avuto modo di affermare (sentenza n. 378 del 2007) che
la prevalenza debba essere assegnata alla legislazione statale
rispetto a quella spettante alle Regioni o alle Province autonome,
nelle materie di propria competenza trasversalmente intercettate.
Ciò in relazione al fatto che la disciplina unitaria e complessiva
dell'ambiente e dell'ecosistema inerisce ad un interesse pubblico di
valore costituzionale primario ed assoluto e deve garantire un
elevato livello di tutela, come tale inderogabile da altre discipline
di settore. Sotto questo profilo, dunque, la competenza derivante da
altre materie attribuite alla Regione diventa necessariamente
recessiva, non potendo in alcun modo derogare il livello di tutela
ambientale stabilito dallo Stato (sentenze n. 278 del 2012 e n. 378
del 2007). Nel caso in esame, infine, i profili che incidono sulla
disciplina della pesca appaiono strumentali all'obiettivo perseguito,
consistente proprio nella salvaguardia dell'ecosistema, come emerge
da quanto si richiama più specificamente nel successivo paragrafo a
proposito della normativa internazionale e comunitaria, in relazione
alla quale il decreto si pone in rapporto di attuazione.
Quanto alla titolarità della funzione amministrativa in concreto
esercitata attraverso il decreto, occorre preliminarmente rilevare
come in ogni caso debba escludersi che esso rivesta natura
regolamentare, limitandosi ad individuare, con precetti di estremo
dettaglio, il riparto tra gli operatori autorizzati delle quote
spettanti all'Italia, secondo le tipologie di pesca consentite. Tanto
premesso, occorre rilevare che nel caso in esame lo Stato si è
limitato ad adottare un atto esecutivo di prescrizioni, provenienti
da una convenzione internazionale e da atti normativi comunitari
meglio specificati nel successivo considerato n. 7. Dette
prescrizioni sono finalizzate alla tutela dell'ecosistema in un
ambito internazionale, al quale lo Stato italiano partecipa per la
parte relativa al suo territorio.
In tale contesto, nessuna specifica disposizione attribuisce la
titolarità di funzioni amministrative alla Regione autonoma
Sardegna. Ciò appare del tutto coerente col rilievo nazionale
dell'impugnato decreto e con la diretta responsabilità che lo Stato
italiano assume nella corretta esecuzione delle prescrizioni di cui
è destinatario in relazione ad uno spazio marino e ad operatori
ittici considerati nel loro complesso e, in quanto tali, non
suscettibili di una disciplina articolata e differenziata su base
regionale.
Dunque, non esistendo alcuna norma attributiva di funzione
amministrativa alla Regione autonoma Sardegna nel settore in esame e
considerata la ristretta tempistica consentita dal piano determinato
in ambito internazionale e comunitario, assolutamente incompatibile
con la formalizzazione di una procedura d'intesa, peraltro non
prevista da alcuna specifica disposizione, l'adozione dell'impugnato
decreto da parte dello Stato appare conforme all'assetto delle
proprie attribuzioni.
6.1. - Le conclusioni raggiunte nel precedente paragrafo
consentono di rilevare l'infondatezza delle questioni proposte dalla
Regione in riferimento all'art. 3, comma 1, lettera i), della legge
costituzionale n. 3 del 1948 ed all'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., con riguardo alla pretesa violazione della competenza
esclusiva della Regione autonoma Sardegna in materia di pesca, che
sarebbe avvenuta attraverso il riparto delle quote riguardanti le
tonnare sarde ed i sistemi di pesca concorrenti; in riferimento agli
artt. 3 e 6 della legge cost. n. 3 del 1948, all'art. 1 del d.P.R. n.
1627 del 1965 ed all'art. 1, comma 1, e 2, comma 2, del d.lgs. n. 70
del 2004, per la pretesa usurpazione delle funzioni amministrative
spettanti alla Regione autonoma Sardegna in materia di pesca; in
riferimento agli artt. 3 e 6 della legge cost. n. 3 del 1948, agli
artt. 117 e 119 (recte 118) Cost. ed al principio di leale
collaborazione, per la pretesa attrazione in sussidiarietà senza
previa intesa delle funzioni amministrative della Regione in materia
di pesca; in riferimento agli artt. 3 e 6 della legge cost. n. 3 del
1948, agli artt. 3, 117 e 119 (recte 118) Cost., al principio di
leale collaborazione, al d.P.R. n. 1627 del 1965 ed al d.lgs. n. 70
del 2004, per la dedotta assenza di motivazione in ordine alle
ragioni dell'attrazione in sussidiarietà della funzione
amministrativa in materia di pesca; in riferimento agli artt. 3 e 6
della legge cost. n. 3 del 1948, all'art. 117, sesto comma, Cost. ed
al principio di leale collaborazione, per l'eccepita natura
regolamentare di alcune prescrizioni del decreto.
7. - Ai fini dell'esame del gruppo di censure fondate sulla
pretesa violazione di regole internazionali e comunitarie afferenti
alla pesca del tonno rosso, è opportuno ricostruire sinteticamente
il quadro normativo che disciplina la materia.
La Convenzione internazionale per la conservazione dei tonnidi
dell'Atlantico è stata adottata a Rio de Janeiro nella Conferenza
tenutasi tra il 2 e il 14 maggio 1966. L'Italia vi ha preso parte,
procedendo alla sua ratifica con la legge n. 169 del 1997. La
Convenzione comprende tutte le acque dell'Oceano Atlantico e dei mari
adiacenti (art. 1), ivi compresa la zona interessata al presente
conflitto. La realizzazione degli obiettivi in essa previsti è
affidata ad una Commissione appositamente costituita, denominata
Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi (ICCAT).
Questa istituzione formula, tra l'altro, raccomandazioni intese a
mantenere le popolazioni di tonnidi e di specie affini che possono
essere pescate nella zona della Convenzione a livelli che consentano
le catture massime sostenibili per scopi alimentari ed altri fini. La
raccomandazione adottata dalla Commissione entra in vigore decorsi
sei mesi dalla sua notifica alle parti contraenti ed è vincolante
per le parti medesime, che si impegnano ad adottare tutte le misure
necessarie a garantire l'applicazione della Convenzione ed a
trasmettere alla Commissione ogni due anni - ovvero, ogniqualvolta la
stessa ne faccia richiesta - un resoconto di queste misure (art. IX
della Convenzione).
In ambito comunitario l'Unione, ai sensi dell'art. 3, lettera d),
TFUE, ha competenza esclusiva in materia di conservazione delle
risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della
pesca, mentre l'art. 4, paragrafo 2, lettera d), TFUE attribuisce
alla stessa la competenza concorrente con quella degli Stati membri
nel settore della pesca, ad esclusione della conservazione delle
risorse biologiche del mare. Il combinato di tali disposizioni
evidenzia che la conservazione delle risorse ittiche involge
interessi ulteriori e sovraordinati a quelli inerenti all'attività
di pesca genericamente considerata. Detti interessi vengono curati
attraverso una normativa uniforme, assicurata dal riconoscimento di
una competenza esclusiva e dalla conseguente adozione di regolamenti.
In questo contesto normativo è stata assunta la decisione del
Consiglio n. 238/86 del 9 giugno 1986, relativa all'adesione della
Comunità alla Convenzione internazionale per la conservazione dei
tonnidi dell'Atlantico, emendata dal protocollo allegato all'atto
finale della conferenza dei plenipotenziari degli Stati aderenti alla
convenzione firmato a Parigi il 10 luglio 1984. La Corte di giustizia
con la sentenza del 25 ottobre 2001, in causa C-120/99, Italia c.
Consiglio, si è occupata del regolamento (CE) n. 49/99 del 18
dicembre 1998, il quale stabiliva la quota di cattura del tonno rosso
per i Paesi comunitari, Italia compresa, per il 1999, attraverso un
rinvio esplicito a raccomandazioni vincolanti dell'ICCAT. In tale
sede è stato affermato che l'Unione, con l'adesione alla Convenzione
istitutiva dell'ICCAT, «si è surrogata ai diritti ed obblighi degli
Stati membri che erano già parte di questa [convenzione]». Ne
discende che l'Unione è «pienamente autorizzata a discutere
nell'ambito dei negoziati condotti in seno all'ICCAT relativi al
contingente comunitario (...) di tutti i parametri pertinenti,
comprese le conseguenze degli eccessi di pesca effettuati da taluni,
prima della data della sua adesione a detta organizzazione».
Conformemente al nuovo assetto dei rapporti tra normative
internazionali, comunitarie e degli Stati membri, nell'anno 2006
l'ICCAT ha adottato un piano pluriennale di ricostituzione del tonno
rosso nell'Atlantico orientale e nel Mediterraneo, poi modificato nel
2008. Tale piano è stato ulteriormente modificato e approvato nella
riunione annuale dell'ICCAT del 2010 mediante la raccomandazione n.
10-04. Al termine dei lavori della 22^ sessione ordinaria dell'ICCAT,
le parti contraenti hanno deciso di confermare, anche per la campagna
di pesca 2012, la piena vigenza della raccomandazione n. 10-04, con
particolare riferimento alla definizione del totale ammissibile di
catture (TAC). Con il regolamento (UE) n. 44/2012 è stato ripartito,
tra le flotte degli Stati membri, il TAC del tonno rosso assegnato
all'Unione europea per l'anno 2012. In tale contesto alla flotta
italiana è stato attribuito un massimale di 1.787,91 tonnellate
(Allegato ID), nonchè, ai sensi dell'art. 16, paragrafo 4, del
regolamento (UE) n. 44/2012, un numero massimo di 12 imbarcazioni
autorizzate per la pesca con il sistema a circuizione (Allegato IV,
punto 4) e, ai sensi del successivo paragrafo 5 dell'articolo citato,
il numero delle tonnare impegnate nella pesca del tonno rosso
nell'Atlantico orientale e nel Mediterraneo è stato limitato ad un
massimo di 6 (Allegato IV, punto 5).
Il piano pluriennale di ricostituzione del tonno rosso adottato
dall'ICCAT è stato recepito dall'Unione europea mediante il
regolamento (CE) n. 302/2009, con il quale sono stati stabiliti i
principi generali per la sua applicazione da parte della Comunità
(ora Unione) europea. In particolare, ai sensi dell'art. 4, ciascuno
Stato membro adotta le misure necessarie per assicurare che lo sforzo
di pesca delle sue navi da cattura e delle sue tonnare sia
commisurato alle quote di pesca di tonno rosso assegnate. A tal fine
lo Stato interessato redige un piano di pesca annuale per le navi da
cattura e le tonnare praticanti la pesca del tonno rosso, che viene
trasmesso entro il 31 gennaio di ogni anno alla Commissione europea.
Quest'ultima, a sua volta, comunica detto piano al segretariato
dell'ICCAT entro il 1° marzo di ogni anno. Il piano di pesca annuale
specifica: a) le navi da cattura di lunghezza superiore ai 24 metri
comprese nell'elenco delle navi autorizzate ai sensi dell'art. 14 del
regolamento (CE) n. 302/2009 ed i contingenti individuali loro
assegnati, nonchè il metodo utilizzato per l'assegnazione dei
contingenti e la misura intesa ad assicurare il rispetto dei
contingenti individuali; b) per le navi da cattura di dimensioni
inferiori a 24 metri e per le tonnare, almeno i contingenti assegnati
alle organizzazioni di produttori o ai gruppi che praticano la pesca
con un sistema analogo.
La ripartizione del TAC attribuito all'Italia con il regolamento
(UE) n. 44/2012 tra i diversi sistemi di pesca autorizzati, tenendo
conto del numero di unità autorizzate per ciascuno di essi al fine
dichiarato di conseguire e mantenere adeguati livelli di
sostenibilità economica e di redditività, è stata operata con il
decreto ministeriale del 3 aprile 2012, impugnato con l'odierno
ricorso.
Come risulta evidente dalla ricostruzione del quadro normativo
internazionale ed europeo riguardante la conservazione dei tonnidi,
le modalità attuative a livello nazionale sono di natura meramente
amministrativa e la discrezionalità dei relativi provvedimenti
incontra limiti soltanto nelle specifiche prescrizioni contenute
nella disciplina sovranazionale. Nessuna delle censure della Regione
ricorrente è posta con riferimento alle richiamate prescrizioni ed
alla ridondanza sulle attribuzioni della Regione stessa.
7.1. - Per questo motivo risultano prive di fondamento le
doglianze formulate in riferimento agli artt. 3 e 6 della legge
costituzionale n. 3 del 1948, al d.P.R. n. 1627 del 1965, al d.lgs.
n. 70 del 2004, agli artt. 3 e 117, primo e quinto comma, Cost., in
relazione all'art. 4, comma 2 del regolamento (CE) n. 302/2009, per
la mancata ostensione - nella determinazione dei contingenti dei vari
sistemi di pesca - dei relativi criteri; quelle espresse in
riferimento agli artt. 3 e 6 della legge cost. n. 3 del 1948, al
d.P.R. n. 1627 del 1965, al d.lgs. n. 70 del 2004, al principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 3, 5, 117 e 119 (recte 118),
anche in relazione al regolamento (CE) n. 44/2012 per pretesa
violazione del principio di sostenibilità socioeconomica della pesca
al tonno rosso ed al principio di parità di trattamento dei settori
della pesca; quelle, infine, enunciate in riferimento agli artt. 3 e
6 della legge cost. n. 3 del 1948, al d.P.R. n. 1627 del 1965, al
d.lgs. n. 70 del 2004 ed al principio di leale collaborazione, in
relazione al regolamento (CE) n. 302/2009, alla Convenzione
internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico ed
alla raccomandazione n. 10-04 della Commissione internazionale per la
conservazione dei tonnidi per omessa considerazione del preteso
principio di favor della regolamentazione internazionale e
comunitaria nei riguardi dei sistemi di pesca utilizzati dagli
operatori autorizzati nell'ambito della Regione autonoma Sardegna.
Sotto l'ultimo profilo, occorre precisare che l'art. 1 della
"posizione" del Parlamento europeo P7_TC1-COD(2011)0144, definita in
prima lettura il 23 maggio 2012 in vista dell'adozione del nuovo
regolamento dell'Unione europea che dovrebbe modificare il
regolamento (CE) n. 302/2009, non ha ancora assunto valore precettivo
attraverso la fisiologica conclusione dell'iter legislativo europeo e
quindi non poteva essere preso a riferimento ai fini della spettanza
del potere esercitato dallo Stato. L'eventuale consolidamento della
norma, nei termini espressi dal documento del 23 maggio 2012, sarà
vincolante per lo Stato italiano nella determinazione dei futuri
contingenti di pesca, ancorchè essa esprima non tanto un principio
di favor verso il sistema delle tonnare o a palangari quanto un
regime di disfavore verso quello a circuizione.
8. - In conclusione, la materia esula dall'ambito di competenza
legislativa ed amministrativa della Regione autonoma Sardegna. La
riconduzione della stessa alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. ed a
quella amministrativa spettante allo stesso ai sensi dell'art. 118
Cost. comporta la non fondatezza del conflitto in oggetto.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che spettava allo Stato determinare con decreto del
Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali del 3
aprile 2012 (Ripartizione della quota complessiva di cattura del
tonno rosso per la campagna di pesca 2012), la ripartizione della
quota complessiva di cattura del tonno rosso per la campagna di pesca
2012, impugnato dalla Regione autonoma Sardegna con il ricorso per
conflitto di attribuzione indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 2013.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 gennaio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI