1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 2-11-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 96 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 - 20 settembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 settembre 2011 (della Regione autonoma della Sardegna). Regione Sardegna - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria - Nuovo patto di stabilita' interno - Partecipazione al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica - Lamentata applicazione alla Regione Sardegna del generale regime premiale e sanzionatorio connesso al rispetto del patto di stabilita', ancorche' la Regione versi in situazione di indisponibilita' di risorse adeguate per l'assolvimento delle funzioni istituzionali per l'asserita mancata esecuzione della novella statutaria del 2006 sul regime delle entrate - Lamentata iniquita' del sistema di compartecipazione a vantaggio delle Regioni ordinarie e in danno delle autonomie speciali - Lamentata interferenza statale nell'ordinamento degli enti locali - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata lesione della speciale autonomia finanziaria della Regione, violazione del principio del necessario equilibrio tra funzioni e risorse assegnate, violazione della potesta' legislativa esclusiva della Regione in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni, indebita equiparazione di situazioni diverse, irragionevolezza. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, e modificato con il d.l. 13 agosto 2011, n. 138, art. 20, commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 3, 5 e 17-bis. - Costituzione, artt. 3, 5, 116, 117 e 119; statuto speciale della Regione Sardegna, art. 8, anche in riferimento agli artt. 1, 3, 4, 5, 7, e art. 3, comma 1, lett. b); legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 834. (011C0603) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 2-11-2011)

Ricorso della Regione Autonoma della Sardegna (codice fiscale
80002870923), in persona del Presidente pro tempore dott. Ugo
Cappellacci, rappresentata e difesa, in virtù di procura a margine
del presente atto e di deliberazione della Giunta della Regione
Autonoma della Sardegna n. 37/17 del 6 settembre 2011, dagli avv.ti
Tiziana Ledda (codice fiscale LDDTZN52T59B354Q, PEC - Posta
Elettronica Certificata tledda@pec.regione.sardegna.it) e prof.
Massimo Luciani (codice fiscale LCNMSM52L23H501G, PEC - Posta
Elettronica Certificata massimoluciani@ordineavvocatiroma.org),
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, Via
Bocca di Leone, n. 78;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore, per la dichiarazione dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 20, commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 3, 5 e
17-bis del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111, e ulteriormente
modificato con decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138.
1. - Debbono essere qui riassunte le vicende delle disposizioni
oggetto del presente ricorso.
1.1. - L'art. 20 (rubricato «Nuovo patto di stabilità interno:
parametri di virtuosita'») del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
pubblicato in G.U. 6 luglio 2011, n. 155, originariamente disponeva
quanto segue:
«1. A decorrere dall'anno 2012 le modalità di raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica delle singole regioni, esclusa la
componente sanitaria, delle province autonome di Trento e di Bolzano
e degli enti locali del territorio, possono essere concordate tra lo
Stato e le regioni e le province autonome, previo accordo concluso in
sede di Consiglio delle autonomie locali e ove non istituito con i
rappresentanti dell'ANCI e dell'UPI regionali. Le predette modalità
si conformano a criteri europei con riferimento all'individuazione
delle entrate e delle spese da considerare nel saldo valido per il
patto di stabilità interno. Le regioni e le province autonome
rispondono nei confronti dello Stato del mancato rispetto degli
obiettivi di cui al primo periodo, attraverso un maggior concorso
delle stesse nell'anno successivo in misura pari alla differenza tra
l'obiettivo complessivo e il risultato complessivo conseguito.
Restano ferme le vigenti sanzioni a carico degli enti responsabili
del mancato rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno
e il monitoraggio a livello centrale, nonchè il termine perentorio
del 31 ottobre per la comunicazione della rimodulazione degli
obiettivi. Il presente comma non si applica alle regioni che in uno
dei tre anni precedenti siano risultate inadempienti al patto di
stabilità ed alle regioni sottoposte ai piani di rientro dai deficit
sanitari. La Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, con il supporto tecnico della Commissione tecnica
paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale, monitora
l'applicazione del presente comma. Con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza Unificata
di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281,
da adottare entro il 30 novembre 2011, sono stabilite le modalità
per l'attuazione del presente comma.
2. Ai fini di ripartire l'ammontare del concorso alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica fissati, a
decorrere dall'anno 2013, dal comma 5, nonchè dall'articolo 14 del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, tra gli enti del singolo livello di Governo, i
predetti enti sono ripartiti con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro dell'interno e con il
Ministro per gli affari regionali e per la coesione territoriale,
d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in quattro classi, sulla
base dei seguenti parametri di virtuosita': a) rispetto del patto di
stabilità interno nel triennio precedente; b) rapporto tra spesa in
conto capitale, finanziata con risorse proprie, e spesa corrente; c)
incidenza della spesa del personale sulla spesa complessiva dell'ente
e numero dei dipendenti in rapporto alla popolazione residente; d)
situazione finanziaria dell'ente, anche in riferimento all'evoluzione
della stessa nell'ultimo triennio; e) misura del ricorso alle
anticipazioni del proprio tesoriere; f) livello della spesa per auto
di servizio nel triennio precedente; g) numero di sedi e uffici di
rappresentanza in Italia e all'estero; h) autonomia finanziaria; i)
tasso di copertura dei costi dei servizi a domanda individuale; 1)
rapporto di corrispondenza tra trasferimenti statali o quote di
gettito devoluto e maggiori entrate da effettiva partecipazione
all'azione di contrasto all'evasione fiscale.
3. Gli enti che, in esito a quanto previsto dal comma 2,
risultano collocati nella classe più virtuosa, fermo l'obiettivo del
comparto, non concorrono alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica fissati, a decorrere dall'anno 2013, dal comma 5,
nonchè dall'articolo 14 del decreto-legge n. 78 del 2010. Gli enti
locali di cui al primo periodo conseguono l'obiettivo strutturale
realizzando un saldo finanziario pari a zero. Le regioni di cui al
primo periodo conseguono un obiettivo pari a quello risultante
dall'applicazione alle spese finali medie 2007-2009 della percentuale
annua di riduzione stabilita per il calcolo dell'obiettivo 2011 dal
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Le spese finali medie di cui al
periodo precedente sono quelle definite dall'articolo 1 commi 128 e
129 della legge 13 dicembre 2010, n. 220. Inoltre, il contributo dei
predetti enti alla manovra per l'anno 2012 può essere ridotto con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, in modo tale che non derivino effetti negativi,
in termini di indebitamento netto e fabbisogno, superiori a 200
milioni di euro.
4. Fino alla entrata in vigore di un nuovo patto di stabilità
interno fondato, nel rispetto dei principi del federalismo fiscale di
cui all'articolo 17, comma 1, lettera c), della legge 5 maggio 2009,
n. 42, sui saldi, sulla virtuosità degli enti e sulla riferibilità
delle regole a criteri europei con riferimento all'individuazione
delle entrate e delle spese valide per il patto, fermo restando
quanto previsto dal comma 3, ai fini della tutela dell'unità
economica della Repubblica le misure previste per l'anno 2013
dall'articolo 14, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, si
intendono estese anche agli anni 2014 e successivi.
5. Ai medesimi fini di cui al comma 4, le regioni, le province
autonome di Trento e di Bolzano, le province e i comuni con
popolazione superiore a 5.000 abitanti, alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica, per gli anni 2013 e successivi
concorrono con le seguenti ulteriori misure in termini di fabbisogno
e di indebitamento netto:
a) le regioni a statuto ordinario per 800 milioni di euro per
l'anno 2013 e per 1.600 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014;
b) le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e Bolzano per 1.000 milioni di euro per l'anno 2013 e per
2.000 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014;
c) le province per 400 milioni di euro per l'anno 2013 e per
800 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014;
d) i comuni per 1.000 milioni di euro per l'anno 2013 e 2.000
milioni di euro a decorrere dall'anno 2014.
6. Nei confronti degli enti locali che, in esito a quanto
previsto dal comma 2, risultano collocati nella classe più virtuosa,
nonchè nella classe immediatamente successiva per virtuosità, non
si applica, per gli anni 2013 e successivi, quanto previsto dai commi
7 e 8.
7. Il fondo sperimentale di riequilibrio, come determinato ai
sensi dell'articolo 2 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, e
il fondo perequativo, come determinato ai sensi dell'articolo 13 del
medesimo decreto legislativo n. 23 del 2011, ed i trasferimenti
erariali, comprensivi della compartecipazione Irpef, dovuti ai comuni
della Regione siciliana e della regione Sardegna sono ridotti di
1.000 milioni di euro per l'anno 2013 e di 2.000 milioni di euro
annui per gli anni 2014 e successivi. Con decreto del Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, d'intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali,
da adottare entro il 30 giugno 2012, è stabilita la riduzione
complessiva da apportare, rispettivamente, a carico dei comuni delle
regioni a statuto ordinario e a carico dei comuni della Sicilia e
della Sardegna. Il fondo sperimentale di riequilibrio, come
determinato ai sensi dell'articolo 21 del decreto legislativo 6
maggio 2011, n. 68, il fondo perequativo, come determinato ai sensi
dell'articolo 23 del medesimo decreto legislativo n. 68 del 2011, ed
i trasferimenti erariali, comprensivi della compartecipazione Irpef,
dovuti alle province della Regione siciliana e della regione Sardegna
sono ridotti di 400 milioni di euro per l'anno 2013 e di 800 milioni
di euro annui per gli anni 2014 e successivi. Con decreto del
Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, d'intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali, da emanare entro il 30 giugno 2012, è stabilita la riduzione
complessiva da apportare, rispettivamente, a carico delle province
delle regioni a statuto ordinario e a carico delle province della
Sicilia e della Sardegna. Gli importi di cui al presente comma sono
rideterminati, nel limite massimo del cinquanta per cento, con
decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali, per effetto dell'applicazione del
comma 6.
8. La riduzione dei trasferimenti erariali, comprensivi della
compartecipazione Irpef per gli enti locali della Regione siciliana e
della regione Sardegna è ripartita secondo un criterio
proporzionale.
9. Al comma 7 dell'articolo 76 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 2008, n. 133, dopo
il primo periodo sono inseriti i seguenti: "Ai fini del computo della
percentuale di cui al periodo precedente si calcolano le spese
sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale
totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di
servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni
volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere
non industriale, nè commerciale, ovvero che svolgono attività nei
confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni
amministrative di natura pubblicistica. La disposizione di cui al
precedente periodo non si applica alle società quotate su mercati
regolamentari".
10. All'articolo 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220, dopo il
comma 111, è inserito il seguente: "111-bis. I contratti di servizio
e gli altri atti posti in essere dalle regioni e dagli enti locali
che si configurano elusivi delle regole del patto di stabilità
interno sono nulli".
11. Le disposizioni di cui al comma 10, si applicano ai contratti
di servizio e agli atti posti in essere dopo l'entrata in vigore del
presente decreto.
12. All'articolo 1, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, dopo il
comma 111-bis è inserito il seguente: "111-ter. Qualora le Sezioni
giurisdizionali regionali della Corte dei conti accertino che il
rispetto del patto di stabilità interno è stato artificiosamente
conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate o
delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme
elusive, le stesse irrogano, agli amministratori che hanno posto in
essere atti elusivi delle regole del patto di stabilità interno, la
condanna ad una sanzione pecuniaria fino ad un massimo di dieci volte
l'indennità di carica percepita al momento di commissione
dell'elusione e, al responsabile del servizio economico-finanziario,
una sanzione pecuniaria fino a 3 mensilità del trattamento
retributivo, al netto degli oneri fiscali e previdenziali".
13. All'articolo 14, comma 32, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122, l'ultimo periodo è soppresso.
14. Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, le regioni
tenute a conformarsi a decisioni della Corte costituzionale, anche
con riferimento all'attività di enti strumentali o dipendenti,
comunicano, entro tre mesi dalla pubblicazione della decisione nella
Gazzetta Ufficiale, alla Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per gli affari regionali, tutte le attività intraprese,
gli atti giuridici posti in essere e le spese affrontate o
preventivate ai fini dell'esecuzione.
15. In caso di mancata o non esatta conformazione alle decisioni
di cui al comma 14, il Governo, su proposta del Ministro per i
rapporti con le regioni e per la coesione territoriale, sentito il
Presidente della regione interessata, esercita, in presenza dei
presupposti, il potere sostitutivo di cui all'articolo 120, secondo
comma, della Costituzione, secondo le procedure di cui all'articolo 8
della legge 5 giugno 2003, n. 131.
16. A decorrere dalla data di entrata in vigore delle
disposizioni che prevedono, in attuazione della legge 5 maggio 2009,
n. 42, la soppressione dei trasferimenti statali in favore degli enti
locali, le disposizioni che prevedono sanzioni, recuperi, riduzioni o
limitazioni a valere sui predetti trasferimenti erariali, sono
riferite anche alle risorse spettanti a valere sul fondo sperimentale
di riequilibrio di cui al comma 3 dell' articolo 2 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 e di cui all'articolo 21 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68 e, successivamente, a valere sul
fondo perequativo di cui all'articolo 13 della legge 5 maggio 2009,
n. 42. In caso di incapienza dei predetti fondi gli enti locali sono
tenuti a versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme
residue.
17. All'articolo 78, comma 6, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, l'ultimo periodo è sostituito dal seguente: "Tutte le entrate
del comune di competenza dell'anno 2008 e dei successivi anni sono
attribuite alla gestione corrente di Roma Capitale, ivi comprese
quelle riferibili ad atti e fatti antecedenti all'anno 2008, purchè
accertate successivamente al 31 dicembre 2007"».
1.2. - In sede di conversione del decreto-legge, avvenuta, come
noto, in tempi ridottissimi, la Vª Commissione permanente del Senato,
su proposta del Relatore on. Picchetto Fratin, nella seduta notturna
del 13 luglio 2011 ha comunque ritenuto di approvare l'emendamento n.
20.1000, presentato dallo stesso Relatore.
L'emendamento ha significativamente modificato il testo del
decreto-legge.
In primo luogo sono state modificate le modalità attraverso le
quali gli Enti territoriali saranno suddivisi in categorie e, di
conseguenza, onerati della partecipazione al raggiungimento di un
particolare obiettivo di finanza pubblica.
In secondo luogo sono state eliminate le norme che erano state
originariamente previste per i Comuni delle Regioni autonome Sicilia
e Sardegna.
Infine, è stato introdotto un ultimo comma, il quale ha disposto
la riduzione del fondo destinato ai rimborsi e alle compensazioni
delle imposte.
1.3. - Di conseguenza, nella formulazione risultante dalla legge
di conversione, l'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011 dispone quanto
segue:
«1. A decorrere dall'anno 2012 le modalità di raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica delle singole regioni, esclusa la
componente sanitaria, delle province autonome di Trento e di Bolzano
e degli enti locali del territorio, possono essere concordate tra lo
Stato e le regioni e le province autonome, previo accordo concluso in
sede di Consiglio delle autonomie locali e ove non istituito con i
rappresentanti dell'ANCI e dell'UPI regionali. Le predette modalità
si conformano a criteri europei con riferimento all'individuazione
delle entrate e delle spese da considerare nel saldo valido per il
patto di stabilità interno. Le regioni e le province autonome
rispondono nei confronti dello Stato del mancato rispetto degli
obiettivi di cui al primo periodo, attraverso un maggior concorso
delle stesse nell'anno successivo in misura pari alla differenza tra
l'obiettivo complessivo e il risultato complessivo conseguito.
Restano ferme le vigenti sanzioni a carico degli enti responsabili
del mancato rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno
e il monitoraggio a livello centrale, nonchè il termine perentorio
del 31 ottobre per la comunicazione della rimodulazione degli
obiettivi. La Conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica, con il supporto tecnico della Commissione tecnica
paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale, monitora
l'applicazione del presente comma. Con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza Unificata
di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281,
da adottare entro il 30 novembre 2011, sono stabilite le modalità
per l'attuazione del presente comma, nonchè le modalità e le
condizioni per l'eventuale esclusione dall'ambito di applicazione del
presente comma delle regioni che in uno dei tre anni precedenti siano
risultate inadempienti al patto di stabilità e delle regioni
sottoposte ai piani di rientro dai deficit sanitari.
2. Ai fini di ripartire l'ammontare del concorso alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica fissati, a
decorrere dall'anno 2013, dal comma 5, nonchè dall'articolo 14 del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, tra gli enti del singolo livello di governo, i
predetti enti sono ripartiti con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro dell'interno e con il
Ministro per gli affari regionali e per la coesione territoriale,
d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in quattro classi, sulla
base dei seguenti parametri di virtuosita':
a) prioritaria considerazione della convergenza tra spesa
storica e costi e fabbisogni standard;
b) rispetto del patto di stabilità interno;
c) incidenza della spesa del personale sulla spesa corrente
dell'ente in relazione al numero dei dipendenti in rapporto alla
popolazione residente, alle funzioni svolte anche attraverso
esternalizzazioni nonchè all'ampiezza del territorio; la valutazione
del predetto parametro tiene conto del suo valore all'inizio della
legislatura o consiliatura e delle sue variazioni nel corso delle
stesse affini dell'applicazione del comma 2-ter;
d) autonomia finanziaria;
e) equilibrio di parte corrente;
f) tasso di copertura dei costi dei servizi a domanda
individuale per gli enti locali;
g) rapporto tra gli introiti derivanti dall'effettiva
partecipazione all'azione di contrasto all'evasione fiscale e i
tributi erariali, per le regioni;
h) effettiva partecipazione degli enti locali all'azione di
contrasto all'evasione fiscale;
i) rapporto tra le entrate di parte corrente riscosse e
accertate;
l) operazione di dismissione di partecipazioni societarie nel
rispetto della normativa vigente.
2-bis. A decorrere dalla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni e dalla definizione degli obiettivi di servizio cui
devono tendere gli enti territoriali nell'esercizio delle funzioni
riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni e delle
funzioni fondamentali, tra i parametri di virtuosità di cui al comma
2 sono compresi indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli
output dei servizi resi, anche utilizzando come parametro di
riferimento realtà rappresentative dell'offerta di prestazioni con
il miglior rapporto qualita-costi.
2-ter. Il decreto di cui al comma 2 individua un coefficiente di
correzione connesso alla dinamica nel miglioramento conseguito dalle
singole amministrazioni rispetto alle precedenti con riguardo ai
parametri di cui al citato comma 2.
2-quater. All'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122, il comma 31 è sostituito dal seguente: "31. Il limite
demografico minimo che l'insieme dei comuni che sono tenuti ad
esercitare le funzioni fondamentali in forma associata deve
raggiungere è fissato in 5.000 abitanti o nel quadruplo del numero
degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli
associati. I comuni assicurano comunque il completamento
dell'attuazione delle disposizioni di cui ai commi da 26 a 30 del
presente articolo: a) entro il 31 dicembre 2011 con riguardo ad
almeno due delle funzioni fondamentali loro spettanti, da essi
individuate tra quelle di cui all'articolo 21, comma 3, della legge 5
maggio 2009, n. 42; b) entro il 31 dicembre 2012 con riguardo ad
almeno quattro funzioni fondamentali loro spettanti, da essi
individuate tra quelle di cui all'articolo 21, comma 3, della citata
legge n. 42 del 2009; e) entro il 31 dicembre 2013 con riguardo a
tutte le sei funzioni fondamentali loro spettanti ai sensi
dell'articolo 21, comma 3, della citata legge n. 42 del 2009".
3. Gli enti che, in esito a quanto previsto dal comma 2,
risultano collocati nella classe più virtuosa, fermo l'obiettivo del
comparto, non concorrono alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica fissati, a decorrere dall'anno 2013, dal comma 5,
nonchè dall'articolo 14 del decreto-legge n. 78 del 2010. Le
disposizioni del primo periodo si applicano per le province a
decorrere dall'anno 2012. Gli enti locali di cui al primo periodo
conseguono l'obiettivo strutturale realizzando un saldo finanziario
pari a zero. Le regioni di cui ai primi due periodi conseguono un
obiettivo pari a quello risultante dall'applicazione alle spese
finali medie 2007-2009 della percentuale annua di riduzione stabilita
per il calcolo dell'obiettivo 2011 dal decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133. Le spese finali medie di cui al periodo precedente sono quelle
definite dall'articolo 1 commi 128 e 129 della legge 13 dicembre
2010, n. 220. Inoltre, il contributo dei predetti enti alla manovra
per l'anno 2012 è ridotto con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, d'intesa con la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in
modo tale che non derivino effetti negativi, in termini di
indebitamento netto e fabbisogno, superiori a 200 milioni di euro.
4. Fino alla entrata in vigore di un nuovo patto di stabilità
interno fondato, nel rispetto dei principi del federalismo fiscale di
cui all'articolo 17, comma 1, lettera c), della legge 5 maggio 2009,
n. 42, sui saldi, sulla virtuosità degli enti e sulla riferibilità
delle regole a criteri europei con riferimento all'individuazione
delle entrate e delle spese valide per il patto, fermo restando
quanto previsto dal comma 3, ai fini della tutela dell'unità
economica della Repubblica le misure previste per l'anno 2013
dall'articolo 14, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, si
intendono estese anche agli anni 2014 e successivi.
5. Ai medesimi fini di cui al comma 4, le regioni, le province
autonome di Trento e di Bolzano, le province e i comuni con
popolazione superiore a 5.000 abitanti, alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica, per gli anni 2013 e successivi
concorrono con le seguenti ulteriori misure in termini di fabbisogno
e di indebitamento netto:
a) le regioni a statuto ordinario per 800 milioni di euro per
l'anno 2013 e per 1.600 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014;
b) le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e Bolzano per 1.000 milioni di euro per l'anno 2013 e per
2.000 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014;
c) le province per 400 milioni di euro per l'anno 2013 e per
800 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014;
d) i comuni per 1.000 milioni di euro per l'anno 2013 e 2.000
milioni di euro a decorrere dall'anno 2014.
6.
7.
8. [abrogati].
9. Al comma 7 dell'articolo 76 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 2008, n. 133, dopo
il primo periodo sono inseriti i seguenti: "Ai fini del computo della
percentuale di cui al periodo precedente si calcolano le spese
sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale
totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di
servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni
volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere
non industriale, nè commerciale, ovvero che svolgono attività nei
confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni
amministrative di natura pubblicistica. La disposizione di cui al
precedente periodo non si applica alle società quotate su mercati
regolamentari".
10. All'articolo 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220, dopo il
comma 111, è inserito il seguente: "111-bis. I contratti di servizio
e gli altri atti posti in essere dalle regioni e dagli enti locali
che si configurano elusivi delle regole del patto di stabilità
interno sono nulli".
11. Le disposizioni di cui al comma 10, si applicano ai contratti
di servizio e agli atti posti in essere dopo l'entrata in vigore del
presente decreto.
12. All'articolo 1, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, dopo il
comma 111-bis è inserito il seguente: "111-ter. Qualora le Sezioni
giurisdizionali regionali della Corte dei conti accertino che il
rispetto del patto di stabilità interno è stato artificiosamente
conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate o
delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme
elusive, le stesse irrogano, agli amministratori che hanno posto in
essere atti elusivi delle regole del patto di stabilità interno, la
condanna ad una sanzione pecuniaria fino ad un massimo di dieci volte
l'indennità di carica percepita al momento di commissione
dell'elusione e, al responsabile del servizio economico-finanziario,
una sanzione pecuniaria fino a 3 mensilità del trattamento
retributivo, al netto degli oneri fiscali e previdenziali".
13. All'articolo 14, comma 32, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122, l'ultimo periodo è soppresso.
14. Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, le regioni
tenute a conformarsi a decisioni della Corte costituzionale, anche
con riferimento all'attività di enti strumentali o dipendenti,
comunicano, entro tre mesi dalla pubblicazione della decisione nella
Gazzetta Ufficiale, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento per gli affari regionali, tutte le attività intraprese,
gli atti giuridici posti in essere e le spese affrontate o
preventivate ai fini dell'esecuzione.
15. In caso di mancata o non esatta conformazione alle decisioni
di cui al comma 14, il Governo, su proposta del Ministro per i
rapporti con le regioni e per la coesione territoriale, sentito il
Presidente della regione interessata, esercita, in presenza dei
presupposti, il potere sostitutivo di cui all'articolo 120, secondo
comma, della Costituzione, secondo le procedure di cui all'articolo 8
della legge 5 giugno 2003, n. 131.
16. A decorrere dalla data di entrata in vigore delle
disposizioni che prevedono, in attuazione della legge 5 maggio 2009,
n. 42, la soppressione dei trasferimenti statali in favore degli enti
locali, le disposizioni che prevedono sanzioni, recuperi, riduzioni o
limitazioni a valere sui predetti trasferimenti erariali, sono
riferite anche alle risorse spettanti a valere sul fondo sperimentale
di riequilibrio di cui al comma 3 dell' articolo 2 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 e di cui all'articolo 21 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68 e, successivamente, a valere sul
fondo perequativo di cui all'articolo 13 della legge 5 maggio 2009,
n. 42. In caso di incapienza dei predetti fondi gli enti locali sono
tenuti a versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme
residue.
17. All'articolo 78, comma 6, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, l'ultimo periodo è sostituito dal seguente: "Tutte le entrate
del comune di competenza dell'anno 2008 e dei successivi anni sono
attribuite alla gestione corrente di Roma Capitale, ivi comprese
quelle riferibili ad atti e fatti antecedenti all'anno 2008, purchè
accertate successivamente al 31 dicembre 2007".
17-bis. Le risorse destinate, a legislazione vigente, ai rimborsi
e alle compensazioni relativi alle imposte sono ridotte dell'importo
di 700 milioni di euro per l'anno 2013 e di 1.400 milioni di euro
annui a decorrere dall'anno 2014».
1.4. - Si deve però aggiungere che il decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138, non ancora convertito in legge, ha introdotto
ulteriori, secondarie (ancorchè ulteriormente peggiorative)
modifiche al testo del decreto n. 98 del 2011, come convertito in
legge.
In particolare l'art. 1, comma 8, ha apportato le seguenti
modificazioni al comma 5 dell'art. 20:
«a) nell'alinea, le parole: "per gli anni 2013 e successivi",
sono sostituite dalle seguenti: "per gli anni 2012 e successivi";
b) alla lettera a), le parole: "per 800 milioni di euro per
l'anno 2013 e" sono soppresse; nella medesima lettera, le parole: "a
decorrere dall'anno 2014", sono sostituite dalle seguenti: "a
decorrere dall'anno 2012";
c) alla lettera b), le parole: "per 1.000 milioni di euro per
l'anno 2013 e" sono soppresse; nella medesima lettera, le parole: "a
decorrere dall'anno 2014", sono sostituite dalle seguenti: "a
decorrere dall'anno 2012";
d) alla lettera c), le parole: "per 400 milioni di euro per
l'anno 2013", sono sostituite dalle seguenti: "per 700 milioni di
euro per l'anno 2012"; nella medesima lettera, le parole: "a
decorrere dall'anno 2014", sono sostituite dalle seguenti: "a
decorrere dall'anno 2013";
e) alla lettera d), le parole: "per 1.000 milioni di euro per
l'anno 2013" sono sostituite dalle seguenti: "per 1.700 milioni di
euro per l'anno 2012"; nella medesima lettera, le parole: "a
decorrere dall'anno 2014", sono sostituite dalle seguenti: "a
decorrere dall'anno 2013"».
L'art. 1, comma 9, del d.l. n. 138 del 2011 ha poi apportato le
seguenti modificazioni all'art. 20 qui impugnato:
«a) al comma 2, le parole: "a decorrere dall'anno 2013", sono
sostituite dalle seguenti: "a decorrere dall'anno 2012";
b) al comma 3, le parole: "a decorrere dall'anno 2013", sono
sostituite dalle seguenti: "a decorrere dall'anno 2012"; nel medesimo
comma, il secondo periodo è soppresso; nel medesimo comma, al terzo
periodo sostituire le parole "di cui a primi due periodi" con le
seguenti: "di cui al primo periodo"».
Il testo allo stato (precariamente, risultando esso anche da
disposizioni di un decreto-legge) vigente dell'art. 20 del d.l. n. 98
del 2011 è dunque il seguente:
«1. A decorrere dall'anno 2012 le modalità di raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica delle singole regioni, esclusa la
componente sanitaria, delle province autonome di Trento e di Bolzano
e degli enti locali del territorio, possono essere concordate tra lo
Stato e le regioni e le province autonome, previo accordo concluso in
sede di Consiglio delle autonomie locali e ove non istituito con i
rappresentanti dell'ANCI e dell'UPI regionali. Le predette modalità
si conformano a criteri europei con riferimento all'individuazione
delle entrate e delle spese da considerare nel saldo valido per il
patto di stabilità interno. Le regioni e le province autonome
rispondono nei confronti dello Stato del mancato rispetto degli
obiettivi di cui al primo periodo, attraverso un maggior concorso
delle stesse nell'anno successivo in misura pari alla differenza tra
l'obiettivo complessivo e il risultato complessivo conseguito.
Restano ferme le vigenti sanzioni a carico degli enti responsabili
del mancato rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno
e il monitoraggio a livello centrale, nonchè il termine perentorio
del 31 ottobre per la comunicazione della rimodulazione degli
obiettivi. La Conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica, con il supporto tecnico della Commissione tecnica
paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale, monitora
l'applicazione del presente comma. Con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza Unificata
di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281,
da adottare entro il 30 novembre 2011, sono stabilite le modalità
per l'attuazione del presente comma, nonchè le modalità e le
condizioni per l'eventuale esclusione dall'ambito di applicazione del
presente comma delle regioni che in uno dei tre anni precedenti siano
risultate inadempienti al patto di stabilità e delle regioni
sottoposte ai piani di rientro dai deficit sanitari.
2. Ai fini di ripartire l'ammontare del concorso alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica fissati, a
decorrere dall'anno 2012, dal comma 5, nonchè dall'articolo 14 del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, tra gli enti del singolo livello di Governo, i
predetti enti sono ripartiti con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro dell'interno e con il
Ministro per gli affari regionali e per la coesione territoriale,
d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in quattro classi, sulla
base dei seguenti parametri di virtuosita':
a) prioritaria considerazione della convergenza tra spesa
storica e costi e fabbisogni standard;
b) rispetto del patto di stabilità interno;
c) incidenza della spesa del personale sulla spesa corrente
dell'ente in relazione al numero dei dipendenti in rapporto alla
popolazione residente, alle funzioni svolte anche attraverso
esternalizzazioni nonchè all'ampiezza del territorio; la valutazione
del predetto parametro tiene conto del suo valore all'inizio della
legislatura o consiliatura e delle sue variazioni nel corso delle
stesse ai fini dell'applicazione del comma 2-ter;
d) autonomia finanziaria;
e) equilibrio di parte corrente;
f) tasso di copertura dei costi dei servizi a domanda
individuale per gli enti locali;
g) rapporto tra gli introiti derivanti dall'effettiva
partecipazione all'azione di contrasto all'evasione fiscale e i
tributi erariali, per le regioni;
h) effettiva partecipazione degli enti locali all'azione di
contrasto all'evasione fiscale;
i) rapporto tra le entrate di parte corrente riscosse e
accertate;
l) operazione di dismissione di partecipazioni societarie nel
rispetto della normativa vigente.
2-bis. A decorrere dalla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni e dalla definizione degli obiettivi di servizio cui
devono tendere gli enti territoriali nell'esercizio delle funzioni
riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni e delle
funzioni fondamentali, tra i parametri di virtuosità di cui al comma
2 sono compresi indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli
output dei servizi resi, anche utilizzando come parametro di
riferimento realtà rappresentative dell'offerta di prestazioni con
il miglior rapporto qualita-costi.
2-ter. Il decreto di cui al comma 2 individua un coefficiente di
correzione connesso alla dinamica nel miglioramento conseguito dalle
singole amministrazioni rispetto alle precedenti con riguardo ai
parametri di cui al citato comma 2.
2-quater. All'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122, il comma 31 è sostituito dal seguente: "31. Il limite
demografico minimo che l'insieme dei comuni che sono tenuti ad
esercitare le funzioni fondamentali in forma associata deve
raggiungere è fissato in 5.000 abitanti o nel quadruplo del numero
degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli
associati. I comuni assicurano comunque il completamento
dell'attuazione delle disposizioni di cui ai commi da 26 a 30 del
presente articolo:
a) entro il 31 dicembre 2011 con riguardo ad almeno due delle
funzioni fondamentali loro spettanti, da essi individuate tra quelle
di cui all'articolo 21, comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42;
b) entro il 31 dicembre 2012 con riguardo ad almeno quattro
funzioni fondamentali loro spettanti, da essi individuate tra quelle
di cui all'articolo 21, comma 3, della citata legge n. 42 del 2009;
c) entro il 31 dicembre 2013 con riguardo a tutte le sei
funzioni fondamentali loro spettanti ai sensi dell'articolo 21, comma
3, della citata legge n. 42 del 2009".
3. Gli enti che, in esito a quanto previsto dal comma 2,
risultano collocati nella classe più virtuosa, fermo l'obiettivo del
comparto, non concorrono alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica fissati, a decorrere dall'anno 2012, dal comma 5,
nonchè dall'articolo 14 del decreto-legge n. 78 del 2010. Gli enti
locali di cui al primo periodo conseguono l'obiettivo strutturale
realizzando un saldo finanziario pari a zero. Le regioni di cui al
primo periodo conseguono un obiettivo pari a quello risultante
dall'applicazione alle spese finali medie 2007-2009 della percentuale
annua di riduzione stabilita per il calcolo dell'obiettivo 2011 dal
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Le spese finali medie di cui al
periodo precedente sono quelle definite dall'articolo 1 commi 128 e
129 della legge 13 dicembre 2010, n. 220. Inoltre, il contributo dei
predetti enti alla manovra per l'anno 2012 è ridotto con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, in modo tale che non derivino effetti negativi, in
termini di indebitamento netto e fabbisogno, superiori a 200 milioni
di euro.
4. Fino alla entrata in vigore di un nuovo patto di stabilità
interno fondato, nel rispetto dei principi del federalismo fiscale di
cui all'articolo 17, comma 1, lettera c), della legge 5 maggio 2009,
n. 42, sui saldi, sulla virtuosità degli enti e sulla riferibilità
delle regole a criteri europei con riferimento all'individuazione
delle entrate e delle spese valide per il patto, fermo restando
quanto previsto dal comma 3, ai fini della tutela dell'unità
economica della Repubblica le misure previste per l'anno 2013
dall'articolo 14, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, si
intendono estese anche agli anni 2014 e successivi.
5. Ai medesimi fini di cui al comma 4, le regioni, le province
autonome di Trento e di Bolzano, le province e i comuni con
popolazione superiore a 5.000 abitanti, alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica, per gli anni 2012 e successivi
concorrono con le seguenti ulteriori misure in termini di fabbisogno
e di indebitamento netto:
a) le regioni a statuto ordinario per 1.600 milioni di euro a
decorrere dall'anno 2012;
b) le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e Bolzano per 2.000 milioni di euro a decorrere dall'anno
2012;
c) le province per 700 milioni di euro per l'anno 2012 e per
800 milioni di euro a decorrere dall'anno 2013;
d) i comuni per 1.700 milioni di euro per l'anno 2012 e 2.000
milioni di euro a decorrere dall'anno 2013.
6.
7.
8. [abrogati].
9. Al comma 7 dell'articolo 76 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, dopo il primo periodo sono inseriti i seguenti: "Ai fini del
computo della percentuale di cui al periodo precedente si calcolano
le spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica
locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto
di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni
volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere
non industriale, nè commerciale, ovvero che svolgono attività nei
confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni
amministrative di natura pubblicistica. La disposizione di cui al
precedente periodo non si applica alle società quotate su mercati
regolamentari".
10. All'articolo 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220, dopo il
comma 111, è inserito il seguente: "111-bis. I contratti di servizio
e gli altri atti posti in essere dalle regioni e dagli enti locali
che si configurano elusivi delle regole del patto di stabilità
interno sono nulli".
11. Le disposizioni di cui al comma 10, si applicano ai contratti
di servizio e agli atti posti in essere dopo l'entrata in vigore del
presente decreto.
12. All'articolo 1, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, dopo il
comma 111-bis è inserito il seguente: "111-ter. Qualora le Sezioni
giurisdizionali regionali della Corte dei conti accertino che il
rispetto del patto di stabilità interno è stato artificiosamente
conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate o
delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme
elusive, le stesse irrogano, agli amministratori che hanno posto in
essere atti elusivi delle regole del patto di stabilità interno, la
condanna ad una sanzione pecuniaria fino ad un massimo di dieci volte
l'indennità di carica percepita al momento di commissione
dell'elusione e, al responsabile del servizio economico-finanziario,
una sanzione pecuniaria fino a 3 mensilità del trattamento
retributivo, al netto degli oneri fiscali e previdenziali".
13. All'articolo 14, comma 32, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122, l'ultimo periodo è soppresso.
14. Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, le regioni
tenute a conformarsi a decisioni della Corte costituzionale, anche
con riferimento all'attività di enti strumentali o dipendenti,
comunicano, entro tre mesi dalla pubblicazione della decisione nella
Gazzetta Ufficiale, alla Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per gli affari regionali, tutte le attività intraprese,
gli atti giuridici posti in essere e le spese affrontate o
preventivate ai fini dell'esecuzione.
15. In caso di mancata o non esatta conformazione alle decisioni
di cui al comma 14, il Governo, su proposta del Ministro per i
rapporti con le regioni e per la coesione territoriale, sentito il
Presidente della regione interessata, esercita, in presenza dei
presupposti, il potere sostitutivo di cui all'articolo 120, secondo
comma, della Costituzione, secondo le procedure di cui all'articolo 8
della legge 5 giugno 2003, n. 131.
16. A decorrere dalla data di entrata in vigore delle
disposizioni che prevedono, in attuazione della legge 5 maggio 2009,
n. 42, la soppressione dei trasferimenti statali in favore degli enti
locali, le disposizioni che prevedono sanzioni, recuperi, riduzioni o
limitazioni a valere sui predetti trasferimenti erariali, sono
riferite anche alle risorse spettanti a valere sul fondo sperimentale
di riequilibrio di cui al comma 3 dell'articolo 2 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 e di cui all'articolo 21 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68 e, successivamente, a valere sul
fondo perequativo di cui all'articolo 13 della legge 5 maggio 2009,
n. 42. In caso di incapienza dei predetti fondi gli enti locali sono
tenuti a versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme
residue.
17. All'articolo 78, comma 6, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, l'ultimo periodo è sostituito dal seguente: "Tutte le entrate
del comune di competenza dell'anno 2008 e dei successivi anni sono
attribuite alla gestione corrente di Roma Capitale, ivi comprese
quelle riferibili ad atti e fatti antecedenti all'anno 2008, purchè
accertate successivamente al 31 dicembre 2007".
17-bis. Le risorse destinate, a legislazione vigente, ai rimborsi
e alle compensazioni relativi alle imposte sono ridotte dell'importo
di 700 milioni di euro per l'anno 2013 e di 1.400 milioni di euro
annui a decorrere dall'anno 2014».
1.5. - Le disposizioni richiamate del decreto n. 138 del 2011 non
modificano elementi strutturali dell'intervento della manovra di
finanza pubblica varata con il d.l. n. 98 del 2011 sulle economie
degli Enti territoriali, ma incidono su alcuni dati quantitativi
della manovra e ne anticipano temporalmente gli effetti, spostando i
termini di entrata in vigore delle singole misure rispettivamente dal
2013 al 2012 e dal 2014 al 2013.
Da ciò consegue che sulla sussistenza dei vizi di legittimità
costituzionale che appresso - si confida - saranno dimostrati non
potrà incidere l'eventuale mancata conversione, in toto o pro parte,
del d.l. n. 138 del 2011, sicchè le argomentazioni che appresso
saranno svolte resteranno comunque pertinenti.
2. - Le disposizioni oggi impugnate irrompono in un contesto
normativo nel quale, per quanto specificamente riguarda la Regione
Sardegna, campeggia l'art. 1, comma 834, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, che ha modificato alcune delle disposizioni più
qualificanti del Titolo III dello Statuto, recate dall'art. 8, in
materia di fonti delle entrate regionali.
In base alle disposizioni così novellate, le entrate della
Regione Sardegna derivano «a) dai sette decimi del gettito delle
imposte sul reddito delle persone fisiche e sul reddito delle persone
giuridiche riscosse nel territorio della regione; b) dai nove decimi
del gettito delle imposte sul bollo, di registro, ipotecarie, sul
consumo dell'energia elettrica e delle tasse sulle concessioni
governative percette nel territorio della regione; c) dai cinque
decimi delle imposte sulle successioni e donazioni riscosse nel
territorio della regione; d) dai nove decimi dell'imposta di
fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati, percetta nel
territorio della regione; e) dai nove decimi della quota fiscale
dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli
dei tabacchi consumati nella regione; f) dai nove decimi del gettito
dell'imposta sul valore aggiunto generata sul territorio regionale da
determinare sulla base dei consumi regionali delle famiglie rilevati
annualmente dall'ISTAT; g) dai canoni per le concessioni
idroelettriche; h) da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi
propri che la regione ha facoltà di istituire con legge in armonia
con i principi del sistema tributario dello Stato; i) dai redditi
derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio demanio; l) da
contributi straordinari dello Stato per particolari piani di opere
pubbliche e di trasformazione fondiaria; m) dai sette decimi di tutte
le entrate erariali, dirette o indirette, comunque denominate, ad
eccezione di quelle di spettanza di altri enti pubblici».
L'art. 8 dello Statuto, nella sua formulazione originaria,
disponeva invece che le entrate della Regione fossero costituite:
«dai nove decimi del gettito delle imposte erariali sui terreni e sui
fabbricati situati nel territorio della Regione e dell'imposta sui
redditi agrari dei terreni situati nello stesso territorio; dai nove
decimi dell'imposta di ricchezza mobile riscossa nel territorio della
Regione; dai nove decimi del gettito delle tasse di bollo, sulla
manomorta, in surrogazione del registro e del bollo, sulle
concessioni governative, dell'imposta ipotecaria, dell'imposta di
fabbricazione del gas e dell'energia elettrica, percette nel
territorio della Regione; dai nove decimi della quota fiscale
dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli
del tabacchi consumati nella Regione; da una quota dell'imposta
generale sull'entrata di competenza dello Stato, riscossa nella
Regione, da determinarsi preventivamente per ciascun anno finanziario
d'accordo fra lo Stato e la Regione, in relazione alle spese
necessarie ad adempiere le funzioni normali della Regione; dai canoni
per le concessioni idroelettriche; dai contributi di miglioria ed a
spese per opere determinate, da imposte e tasse sul turismo e da
altri tributi propri, che la Regione ha facoltà di istituire con
legge, in armonia coi principi del sistema tributario dello Stato; da
redditi patrimoniali; da contributi straordinari dello Stato per
particolari piani di opere pubbliche e di trasformazioni fondiarie».
Le misure previste dalle nuove disposizioni statutarie non hanno
avuto ancora piena e corretta esecuzione per la colpevole inerzia
dello Stato, inerzia che la Regione Sardegna ha già censurato con il
ricorso (per conflitto di attribuzione) iscritto al n. 8 del Reg.
Confl. Enti 2011. Proprio quelle previsioni, però, sono di centrale
importanza anche nella presente controversia, in una con gli altri
parametri che verranno appresso richiamati.
L'art. 20, commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 3, 5 e 17-bis del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, in
legge 15 luglio 2011, n. 111, e ulteriormente modificato con
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, è incostituzionale e
gravemente lesivo delle attribuzioni della Regione Autonoma della
Sardegna, per i seguenti

M o t i v i

1. - Violazione dell'art. 8 della legge cost. 26 febbraio 1948,
n. 3, recante «Statuto speciale per la Sardegna», come da ultimo
modificato (ai sensi dell'art. 54 dello Statuto medesimo) dall'art.
1, comma 834, della legge n. 296 del 2006, anche in riferimento agli
artt. 1, 3, 4, 5 e 7 del medesimo Statuto e agli artt. 3, 5, 116, 117
e 119 della Costituzione.
1.1. - L'illegittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate può essere pianamente intesa se solo si pone mente alla
vicenda che di recente ha interessato l'art. 8 della legge cost. 26
febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la Sardegna».
Esso, infatti, è stato, da ultimo, modificato dall'art. 1, comma
834, della legge n. 296 del 2006, che ha radicalmente mutato il
regime delle entrate e della finanza regionali.
Come già si è riportato in narrativa, l'art. 8 dello Statuto
della Regione Autonoma della Sardegna (hinc inde: Regione Sardegna o
Sardegna) prevedeva in origine che le entrate della Regione fossero
costituite: «dai nove decimi del gettito delle imposte erariali sui
terreni e sui fabbricati situati nel territorio della Regione e
dell'imposta sui redditi agrari dei terreni situati nello stesso
territorio; dai nove decimi dell'imposta di ricchezza mobile riscossa
nel territorio della Regione; dai nove decimi del gettito delle tasse
di bollo, sulla manomorta, in surrogazione del registro e del bollo,
sulle concessioni governative, dell'imposta ipotecaria, dell'imposta
di fabbricazione del gas e dell'energia elettrica, percette nel
territorio della Regione; dai nove decimi della quota fiscale
dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli
del tabacchi consumati nella Regione; da una quota dell'imposta
generale sull'entrata di competenza dello Stato, riscossa nella
Regione, da determinarsi preventivamente per ciascun anno finanziario
d'accordo fra lo Stato e la Regione, in relazione alle spese
necessarie ad adempiere le funzioni normali della Regione; dai canoni
per le concessioni idroelettriche; dai contributi di miglioria ed a
spese per opere determinate, da imposte e tasse sul turismo e da
altri tributi propri, che la Regione ha facoltà di istituire con
legge, in armonia coi principi del sistema tributario dello Stato; da
redditi patrimoniali; da contributi straordinari dello Stato per
particolari piani di opere pubbliche e di trasformazioni fondiarie».
È necessario ricordare che già codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, nella sent. n. 80 del 1987, aveva rilevato che «dopo
l'attuazione della riforma tributaria del 1972 (che soppresse gran
parte delle imposte indicate dall'art. 8 dello Statuto sardo), l'art.
12 della legge 9 ottobre 1971, n. 825 (in previsione del rinnovamento
normativo della materia tributaria non statale) conferì al Governo
apposita delega, diretta ad emanare, nel rispetto dei principi e
delle procedure stabiliti dagli Statuti speciali d'intesa con le
regioni ad autonomia differenziata - norme ordinarie per assicurare a
ciascuna regione entrate complessivamente non inferiori al gettito o
alla compartecipazione al gettito dei tributi soppressi, con
incrementi cronologicamente graduati».
Tale ordinamento transitorio si è mantenuto, per la Regione
Sardegna, fino all'approvazione della legge n. 122 del 1983, il cui
art. 1 riformulò proprio l'art. 8 dello Statuto al fine di adeguare
le entrate regionali al nuovo sistema tributario. In virtù della
citata novella, le risorse della Sardegna risultarono costituite «a)
dai sette decimi del gettito delle imposte sul reddito delle persone
fisiche e sul reddito delle persone giuridiche riscosse nel
territorio della regione; b) dai nove decimi del gettito delle
imposte sul bollo, di registro, ipotecarie, sul consumo dell'energia
elettrica e delle tasse sulle concessioni governative percette nel
territorio della regione; c) dai cinque decimi delle imposte sulle
successioni e donazioni riscosse nel territorio della regione; d) dai
sette decimi del gettito delle ritenute alla fonte di cui all'art. 23
del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n.
600, operate da imprese industriali e commerciali che hanno la sede
centrale nella regione [...]; e) dai nove decimi dell'imposta di
fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati, percetta nel
territorio della regione; f) dai nove decimi della quota fiscale
dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli
dei tabacchi consumati nella regione; g) da una quota dell'imposta
sul valore aggiunto riscossa nel territorio della regione [...] da
determinarsi preventivamente per ciascun anno finanziario d'intesa
fra lo Stato e la regione, in relazione alle spese necessarie ad
adempiere le funzioni normali della regione; h) dai canoni per le
concessioni idroelettriche; i) da imposte e tasse sul turismo e da
altri tributi propri che la regione ha facoltà di istituire con
legge in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato;
l) dai redditi derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio
demanio; m) da contributi straordinari dello Stato per particolari
piani di opere pubbliche e di trasformazione fondiaria».
Tale riforma, pur funzionale all'adeguamento dello Statuto al
mutato quadro generale della fiscalità, ben presto si rivelava non
risolutiva, in quanto insufficiente per rapporto all'evoluzione
complessiva della realtà economico-finanziaria del Paese. Di questo
è testimonianza il carteggio intervenuto tra il Ragioniere Generale
dello Stato e la medesima Regione tra l'agosto e il settembre del
2005, relativamente alla misura delle entrate di maggiore rilevanza
per le finanze regionali: la compartecipazione all'imposta sul
reddito e la compartecipazione all'I.V.A.
Con nota del 3 agosto 2005, prot. n. 0102482, il Ragioniere
Generale rappresentava di aver presentato una proposta di
quantificazione delle quote di compartecipazione I.V.A. «nell'attesa
che si proceda alla revisione dell'ordinamento finanziario che
consenta di trasformare la compartecipazione IVA da quota variabile a
quota fissa», e che tale proposta era stata predisposta «abbandonando
[...] il criterio incrementale del tasso di inflazione che,
comportando nel tempo la progressiva svalutazione in termini reali
del cespite regionale, ha di fatto svilito lo strumento di garanzia
previsto dallo Statuto, che mirava a consentire il tempestivo
adeguamento delle entrate regionali alle mutevoli necessità di spesa
derivanti dall'espletamento delle funzioni normali della Regione».
Con nota del 2 settembre 2005, prot. n. 0112371, ancora il
Ragioniere Generale rappresentava che «il gettito IRPEF regionale
[...] registra una crescita, nell'arco temporale considerato
[1991-2003], pari all'1,9%, avallando, pertanto, la tesi della
Regione circa l'anomalo trend dell'IRPEF regionale rispetto a quello
nazionale».
È proprio in considerazione della palese insufficienza
(esplicitamente riconosciuta dallo Stato) del quadro finanziario
delle entrate regionali che si è addivenuti alla seconda modifica
dell'art. 8 dello Statuto, intervenuta, come si è già detto, nel
2006, con la quale - fra l'altro - si è aggiunto il canale di
finanziamento relativo ai «sette decimi di tutte le entrate erariali,
dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione di quelle di
spettanza di altri enti pubblici» e - per l'appunto in coerenza con i
rilievi sopra riportati - si è introdotta la quota fissa di
compartecipazione all'I.V.A. maturata nella Regione Sardegna (v.,
rispettivamente, lett. m) e J) dell'art. 8, comma 1, nella
formulazione vigente).
Risulta dunque per tabulas, sia dalla posizione assunta dallo
Stato nell'interlocuzione con la Regione, sia (e soprattutto) dal
contenuto normativo della novella statutaria del 2006, che il regime
delle entrate della Regione Sardegna è stato ritenuto inadeguato al
corretto assolvimento dei compiti istituzionali di questa, tanto vero
che si è ritenuto indispensabile modificarlo, onde tener conto delle
nuove condizioni fattuali e normative. Come la Regione Sardegna ha
lamentato nel già menzionato ricorso iscritto al n. 8 del Reg.
Confl. Enti 2011, lo Stato, dopo aver riconosciuto l'inadeguatezza
del vecchio regime, si è illegittimamente sottratto al procedimento
necessario per dare esecuzione al nuovo, arrecando un nuovo vulnus
all'autonomia regionale. Ora al danno si unisce la beffa, perchè la
Regione Sardegna, il cui regime delle entrate è stato esplicitamente
ritenuto inadeguato, è assoggettata al generale regime premiale e
sanzionatorio, connesso al rispetto del patto di stabilità, in
ragione di criteri palesemente irragionevoli se applicati ad un Ente
che - si ripete - è tuttora in attesa dell'ottenimento delle risorse
cui ha statutariamente diritto. Non aver tenuto alcun conto della
specificità della condizione (anche normativa!) in cui oggi si trova
la Regione Sardegna vizia in radice le disposizioni impugnate. Tanto,
si confida, verrà subito dimostrato.
1.2. - Preliminarmente, peraltro, è opportuno precisare che la
violazione dell'art. 8 dello Statuto di autonomia può e deve essere
censurata, sebbene l'art. 8 di tale Statuto sia stato modificato con
legge ordinaria, ai sensi del successivo art. 54.
La qualità di parametri dei giudizi di legittimità
costituzionale, invero, deve essere riconosciuta anche alle
disposizioni del Titolo III dello Statuto speciale della Sardegna
che, ai sensi dell'art. 54, comma 5, dello Statuto medesimo, possono
essere modificate con legge ordinaria, previo parere della Regione.
Tali disposizioni, infatti, sebbene sottoposte a quello che è stato
definito un processo di «decostituzionalizzazione» (come codesta
Ecc.ma Corte ha affermato nella sent. n. 70 del 1987), costituiscono
pur sempre precetti che il legislatore statale deve rispettare, in
quanto il procedimento di modificazione della norma statutaria è
comunque «assistito da una garanzia del tutto peculiare a favore
della Regione sarda», sicchè la legge statale non può derogare la
norma in questione, ma può solo modificarla con lo speciale
procedimento di cui all'art. 54 dello Statuto (così ancora la cit.
sent. n. 70 del 1987, cui adde le pur meno dirette affermazioni della
sent. n. 215 del 1996).
1.3. - Ciò precisato, va osservato che nelle disposizioni qui
impugnate la partecipazione degli Enti territoriali al perseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica avviene previa divisione dei
medesimi in quattro classi di merito, disposta da un decreto
interministeriale sulla base dei criteri stabiliti dal comma 2
dell'art. 20. I criteri stabiliti dal d.l. n. 98 del 2011 sono del
tutto incongruenti con la modifica statutaria intervenuta nel 2006,
della quale - come già detto - non tengono alcun conto. Ne deriva
una grave lesione dell'autonomia della Regione Sardegna.
In particolare va rilevato quanto segue.
i) Il criterio di cui alla lett. a), convergenza tra spesa
storica e costi e fabbisogni standard, pone la Regione Sardegna sullo
stesso piano degli altri Enti territoriali. Ciò appare doppiamente
lesivo dell'autonomia della ricorrente.
Anzitutto, è lo stesso criterio generale del costo standard che
risulta inapplicabile alla Regione Sardegna, le cui spese, in ragione
dell'insularità, sono caratterizzate da una curva dei costi diversa
da quella ordinaria. Non tenendo conto di questo dato il legislatore
statale ha violato, all'un tempo, l'art. 3 della Costituzione, pei
profili dell'indebita equiparazione fra situazioni diverse e
dell'irragionevolezza delle sue scelte, e gli artt. 5, 116, 117 e
119, che garantiscono l'autonomia della Regione Sardegna, con
particolare riferimento (quanto all'art. 116) alla sua specialità e
(quanto all'art. 119) alla sua autonomia finanziaria. Violato,
altresì, è lo Statuto di autonomia, con particolare riferimento
agli artt. 1 (che costituisce la Sardegna in Regione autonoma), 3, 4
e 5 (che elencano le funzioni regionali, il cui esercizio è
palesemente pregiudicato dall'adozione del criterio ora descritto) e
7 (che riconosce l'autonomia finanziaria della Regione).
Specificamente violato, però, è il già più volte ricordato
art. 8 dello Statuto. Esso, infatti, è stato modificato proprio
perchè si è constatata l'inadeguatezza delle entrate regionali
rispetto alle spese necessarie per l'assolvimento delle funzioni, con
la conseguenza che è la stessa norma statutaria (che il d.l. n. 98
avrebbe dovuto rispettare) a presuppone che la spesa regionale
dovesse essere finanziata con un maggiore ammontare delle entrate.
Ora, aver imposto alla Regione Sardegna la convergenza sui costi
standard senza alcun adattamento alle condizioni peculiari dell'ente,
connesse all'insularità (si ripete), ma anche e soprattutto al
regime normativo dettato dallo Statuto, è violativo dell'art. 8
dello Statuto e - di bel nuovo - irragionevole.
ii) Anche il criterio di cui alla lett. b), rispetto del patto di
stabilità interno, è illegittimo. È ovvio che la Regione Sardegna
non può essere sottratta al rispetto del patto di stabilità, nè
essa lo pretende. Nondimeno, è ben diversa la condizione delle
Regioni che posseggono risorse adeguate all'assolvimento delle
funzioni istituzionali e quella delle Regioni che, per esplicito
riconoscimento statutario, tali risorse non posseggono (sicchè
possono essere costrette a ricorrere all'indebitamento). Una volta di
più, la mancata considerazione della peculiare situazione della
Regione Sardegna risulta violativa di tutti i parametri invocati al
precedente numero.
Si aggiunga che la riconosciuta (dall'art. 8 dello Statuto)
indisponibilità delle risorse necessarie all'assolvimento delle
funzioni (che le disposizioni impugnate non considerano minimamente)
impedirà alla Sardegna di competere con le altre Regioni per
aspirare ad essere inserita nelle classi di merito più alte tra le
quattro che saranno individuate (a meno di non sacrificare le
funzioni ad essa assegnate, il che, chiaramente, è inesigibile).
Tanto, ancora una volta, si risolve de plano in una violazione degli
artt. 3 (pel profilo dell'irragionevolezza, ma anche della parità di
trattamento con le altre Regioni) 5, 116, 117 e 119 della
Costituzione (pel profilo della garanzia dell'autonomia della Regione
Sardegna, con particolare riferimento alla sua specialita'), 1 (pel
profilo della costituzione della Sardegna in Regione autonoma), 3, 4
e 5 (pel profilo del riconoscimento delle funzioni regionali), 7 (pel
profilo del riconoscimento dell'autonomia finanziaria della Regione)
e 8 (pel profilo della mancata considerazione del nuovo regime
finanziario della Regione, che avrebbe imposto un trattamento
differenziato della ricorrente) dello Statuto di autonomia.
Su questo punto soccorre un'ulteriore notazione. L'art. 1, comma
132, della legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità per il 2011)
prevede che gli Enti ad autonomia speciale possano concordare con il
Ministero dell'economia e delle finanze il livello complessivo delle
spese e dei pagamenti relativi al patto di stabilità per l'anno
2011. Risulta, peraltro, ancora in vigore, in forza della proroga
stabilita dal comma 2 dell'art. 77-ter del d.l. n. 112 del 2008, la
sperimentazione introdotta dall'art. 1, comma 656, della legge n. 296
del 2006, «finalizzata ad assumere, quale base di riferimento per il
patto di stabilità interno, il saldo finanziario».
Come già ricordato, la questione dell'accordo sul patto di
stabilità per il 2011 tra la Regione e il Ministero dell'economia e
delle finanze è oggetto del ricorso pendente innanzi codesta Ecc.ma
Corte costituzionale (e iscritto al n. 8 del Reg. Conf. Enti 2011),
per lo specifico profilo dell'illegittimo rifiuto da parte dello
Stato di riconoscere alla Regione Sardegna le entrate cui ha
statutariamente diritto. Allo stato, comunque, l'indisponibilità
delle maggiori somme attribuite alla Regione Sardegna dall'art. 8
dello Statuto ha come effetto che la Regione non possiede tutti gli
strumenti cui avrebbe diritto per l'utile osservanza dei vincoli di
patto. Cosa, questa, particolarmente grave ove il rispetto del patto
fosse valutato solamente sulla base del saldo finanziario, come
richiede il sopra citato art. 1, comma 656, della legge n. 296 del
2006. Il vizio sopra lamentato trova dunque un'ulteriore conferma.
iii) Il criterio di cui alla lett. d) del comma 2, ossia
l'autonomia finanziaria dell'ente, sarebbe, di per sè, ragionevole.
Nondimeno, nel caso specifico della Sardegna, per le ragioni più
volte indicate, finisce per essere illogico, atteso che la vicenda
dell'art. 8 dello Statuto dimostra come la Regione non avesse (e non
abbia, visto che alla novella statutaria non si è data piena e
corretta esecuzione) alcuna possibilità di esercitare correttamente
la propria autonomia finanziaria, a causa della riconosciuta
insufficienza delle risorse. Anche qui, dunque, abbiamo violazione
degli artt. 3 (pei profili dell'irragionevolezza e della disparità
di trattamento) 5, 116, 117 e 119 della Costituzione (pel profilo
della garanzia dell'autonomia della Regione Sardegna, con particolare
riferimento alla sua specialità e alla sua autonomia finanziaria), 1
(pel profilo della costituzione della Sardegna in Regione autonoma),
3, 4 e 5 (pel profilo del riconoscimento delle funzioni regionali), 7
(pel profilo del riconoscimento dell'autonomia finanziaria della
Regione) e 8 (pel profilo della mancata considerazione del nuovo
regime finanziario della Regione, che avrebbe imposto un trattamento
differenziato della ricorrente) dello Statuto di autonomia.
iv) Il criterio di cui alla lett. e), ossia l'equilibrio di parte
corrente nel bilancio dell'Ente, è anch'esso irragionevole in quanto
non considera che l'equilibrio della spesa corrente della Sardegna
può essere conseguito solamente attraverso la piena entrata a regime
del nuovo sistema di compartecipazione alle entrate erariali disposto
dall'art. 8 dello Statuto, che - come detto - lo stesso legislatore
statale ha ritenuto essenziale. Anche in questo caso, la mancata
considerazione della specificità della ricorrente determina la
violazione dei parametri più volte invocati (che qui si danno per
interamente richiamati).
1.4. - Illegittimi sono anche i commi 2-bis e 2-ter dell'art. 20,
i quali fissano ulteriori indicatori che il decreto interministeriale
di classificazione degli Enti territoriali in fasce di merito dovrà
rispettare. Essi, invero, stabiliscono criteri connessi alla qualità
dei servizi (il comma 2-bis) o al miglioramento dei paradigmi di
virtuosità di cui al comma 2 (il comma 2-ter) che la Regione
Sardegna non è in grado di osservare con le medesime chances di
successo delle altre Regioni, a causa, ancora una volta, della
conclamata insufficienza delle risorse attribuite. Ne derivano, di
bel nuovo, irragionevolezza e disparità di trattamento (nei
confronti delle altre Regioni) e violazione dei già invocati
parametri costituzionali e statutari che tutelano l'autonomia della
Regione.
1.5. - Illegittimo è anche il comma 3 dell'art. 20, a tenor del
quale «Gli enti che [...] risultano collocati nella classe più
virtuosa, fermo l'obiettivo del comparto, non concorrono alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica». Questa previsione
genera un pregiudizio supplementare per la Regione Sardegna, che,
svantaggiata rispetto alle altre - per le ragioni già esposte -
nella «competizione» per la classificazione ai primi posti
dell'elenco della virtuosità, ha molte minori chances di poter
ottenere il beneficio di sottrarsi agli oneri connessi alla
«realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica».
Ne risultano violati, conseguentemente, tutti i parametri già
ripetutamente invocati in precedenza, e cioè gli artt. 3 (pei
profili dell'irragionevolezza e della disparità di trattamento) 5,
116, 117 e 119 della Costituzione (pel profilo della garanzia
dell'autonomia della Regione Sardegna, con particolare riferimento
alla sua specialità e alla sua autonomia finanziaria), 1 (pel
profilo della costituzione della Sardegna in Regione autonoma), 3, 4
e 5 (pel profilo del riconoscimento delle funzioni regionali,
pregiudicate dall'assoggettamento ad una competizione unfair), 7 (pel
profilo del riconoscimento dell'autonomia finanziaria della
finanziario della Regione, che avrebbe imposto un trattamento
differenziato della ricorrente) dello Statuto di autonomia.
1.6. - Il comma 5 dell'art. 20 fissa l'obiettivo di finanza
pubblica a decorrere dal 2012: per le Regioni a statuto ordinario
sono disposte nuove economie per € 1.600 milioni (lett. a)); per le
Regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e
Bolzano, invece, i nuovi oneri ammontano a €2.000 milioni (lett. b)).
Così disponendo si violano, ancora una volta, i parametri già
invocati. In particolare, vale quanto segue.
i) È violato l'art. 8 dello Statuto della Sardegna, in quanto
l'apporto della Regione è equiparato a quello delle altre autonomie
speciali, sebbene lo Statuto abbia previsto un nuovo regime
finanziario delle entrate regionali, ben più favorevole di quello
precedente (nè rileva, ovviamente, che ad esso non si sia data
ancora esecuzione, chè questo, semmai, è un vulnus aggiuntivo
arrecato dallo Stato). L'aumento delle entrate conseguente alla
riforma del 2006, lo si deve ripetere, non deriva da un irragionevole
capriccio della Regione, bensì dalla necessità di adeguare il
quadro statutario alla mutata realtà economico-finanziaria di
riferimento. Ciò rende ancor più evidente l'illegittimità della
disposizione impugnata, che (anche penalizzando un ricorso
all'indebitamento che la riconosciuta insufficienza delle risorse
può rendere necessario) compromette l'autonomia regionale annullando
la riforma del 2006 e pretermettendone la ratio, che era quella di
bilanciare una situazione finanziaria regionale di per se stessa
insostenibile (e adesso vieppiù aggravatasi).
ii) Nuovamente violato è l'art. 8 dello Statuto, in relazione al
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. Questo perchè il
livello delle economie regionali definito in ragione del comma 5
dell'art. 20 risulta incoerente con la novella statutaria, con la
conseguenza che la disposizione impugnata risulta censurabile anche
in riferimento al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., per l'intima contraddittorietà che l'affligge.
Contraddittorietà che anche in questo caso ridonda in lesione della
sfera di autonomia regionale, in ragione del pregiudizio che la
Regione Sardegna subisce a causa della mancata considerazione delle
novellate previsioni statutarie nella fissazione degli obiettivi di
finanza pubblica assegnati alle Regioni a statuto speciale.
iii) violati sono anche gli artt. 3, 4, 5, 7 e 8 dello Statuto,
nonchè gli artt. 5, 116, 117, e 119 Cost. Questo perchè la novella
statutaria del 2006 ha disposto un incremento delle entrate la cui
funzione era ed è quella di rimediare ad una conclamata
insufficienza del quadro finanziario previgente, inadeguato al
soddisfacimento delle esigenze regionali sul versante delle funzioni
statutariamente attribuite. Nel corso degli anni, infatti, come è
naturale, l'onere economico derivante dalle funzioni conferite alla
Regione, a partire da quelle conferite in via esclusiva dall'art. 3
dello Statuto, si è fatto più consistente, anche a causa
dell'esigenza di garantire standard sempre più elevati di qualità
dei servizi pubblici e del generale aumento dei costi, come la già
ricordata Nota del 3 agosto 2005 della Ragioneria Generale dello
Stato ha constatato, prendendo atto delle «mutevoli necessità di
spesa derivanti dall'espletamento delle funzioni normali della
Regione» (si badi: normali, sicchè non è qui questione del rapporto
tra funzioni «nuove» e loro copertura con risorse altrettanto
«nuove»!). Quando la legge n. 296 del 2006 ha modificato il quadro
finanziario aumentando le entrate disponibili per la Regione
Sardegna, pertanto, non ha fatto altro che adeguare tale quadro delle
entrate alle necessità delle spese. Del che, ora, il decreto-legge
impugnato non tiene alcun conto.
iv) Violato è altresì il principio del finanziamento integrale
delle funzioni (definito non a caso «principio-cardine del nuovo
sistema finanziario» in dottrina) di cui all'art. 119 Cost., in
quanto la manovra imposta alle autonomie speciali, e dunque anche
alla Regione Sardegna, con gli effetti sopra descritti sul regime di
compartecipazione alle entrate di cui all'art. 8 dello Statuto,
impedisce che la Regione abbia a disposizione, come dovrebbe essere
in ossequio a detto principio, risorse idonee a «finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite» (come stabilito
dall'art. 119, comma 3, Cost.) e che l'Ente possa adempiere alle
proprie funzioni senza essere condizionato da vincoli
eterodeterminati alla capacità di spesa, specie una volta che
l'insufficienza delle risorse in essere è stata riconosciuta anche
normativamente.
La necessità di una tale conclusione alla luce del principio di
ragionevolezza, del resto, è stata riconosciuta da codesta Ecc.ma
Corte costituzionale, ad esempio, già nella sent. n. 245 del 1984,
nella quale è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di
alcune disposizioni della Legge finanziaria per il 1984 che
imponevano alle Regioni oneri di vario genere senza corrispondente
attribuzione di risorse.
Le Regioni ricorrenti lamentavano in particolare, in
quell'occasione, che l'art. 7, comma 13, della Legge finanziaria,
«comporterebbe oneri a carico dei loro bilanci, senza assegnare alle
Regioni le somme occorrenti per farvi fronte». Codesta Ecc.ma Corte
costituzionale ha ritenuto necessario «rileggere la motivazione»
svolta dalla sentenza n. 307 del 1983, ricordando che «già in
quell'occasione, la Corte ha ritenuto che l'imporre alle Regioni
obblighi del genere contrasti anzitutto con ciò che la Costituzione
prescrive nel secondo comma dell'art. 119, ossia che le Regioni
dispongano di "tributi propri" (oltre che di "quote di tributi
erariali"), per fronteggiare autonomamente "le spese necessarie ad
adempiere le loro funzioni normali"» e che le Regioni posseggono
«autonomia finanziaria considerata sul versante delle uscite».
Non basta. Deve ancora essere ricordato che all'atto di
riformare, per le ragioni più volte sopra indicate, l'art. 8 dello
Statuto onde permettere alla Sardegna di esercitare le proprie
funzioni, il legislatore ha ulteriormente ampliato il catalogo di
tali funzioni. La stessa legge n. 296 del 2006, infatti, all'art. 1,
comma 836, ha previsto che «dall'anno 2007 la regione Sardegna
provvede al finanziamento del fabbisogno complessivo del Servizio
sanitario nazionale sul proprio territorio senza alcun apporto a
carico del bilancio dello Stato» e al comma 837 ha disposto che «alla
regione Sardegna sono trasferite le funzioni relative al trasporto
pubblico locale (Ferrovie Sardegna e Ferrovie Meridionali Sarde) e le
funzioni relative alla continuità territoriale [...]».
Tanto sta ad indicare che il legislatore statale, se da una parte
ha riconosciuto alla Sardegna, com'era necessario a fronte
dell'analisi (formulata - come si è visto - dalla stessa Ragioneria
Generale dello Stato) dell'andamento storico dei conti regionali, i
nuovi canali di finanziamento necessari per lo svolgimento delle
funzioni, dall'altra ha immediatamente aggravato il bilancio
regionale imponendo all'Ente l'intera responsabilità di due tra i
servizi pubblici più onerosi: la sanità e il trasporto.
L'art. 20, comma 5, del d.l. n. 98 del 2011, una volta di più,
non tiene il minimo conto della specificità sarda e delle vicende
normative ora ricordate, così confermandosi la sua irragionevolezza
e la violazione dei già invocati parametri fondativi dell'autonomia
regionale, con particolare riferimento all'art. 119, comma 2, Cost.,
che fissa il principio del necessario equilibrio tra funzioni
assegnate e relative risorse economiche.
v) Sono ancora violati gli artt. 3, 4, 5, 7 e 8 dello Statuto
della Sardegna e gli artt. 116, 117 e 119 Cost., anche in relazione
al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto per le
cinque Regioni ad autonomia speciale (ancorchè specificamente
tutelate dall'art. 116 Cost. e dai rispettivi Statuti) è fissato un
onere estremamente più gravoso di quello invece addossato alle altre
quindici Regioni a statuto ordinario, senza che le misure ivi
contenute siano parametrate ad indicatori obiettivi, quali la
ricchezza prodotta nella singola Regione o la popolazione residente.
Tale intervento, dunque, si rivela vessatorio per tutte le Regioni a
statuto speciale, chiamate a sopportare un onere che, così
(irragionevolmente) maggiore rispetto alle Regioni a statuto
ordinario, si risolve in una compressione ingiustificata e in una
grave lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni a statuto
speciale.
Particolarmente grave e odiosa, però, è la violazione per
quanto riguarda la specifica situazione della Regione Sardegna. È
infatti vanificata addirittura ex ante l'entrata a regime del nuovo
sistema di compartecipazione della Regione Sardegna alle entrate
erariali, in quanto le maggiori economie richieste alla Regione
necessariamente si traducono nell'annullamento del beneficio che
l'art. 8 dello Statuto avrebbe dovuto produrre.
Al contrario, logica avrebbe voluto che, al fine conciliare la
doverosa osservanza dell'art. 8 dello Statuto sardo con la tenuta dei
saldi della finanza pubblica nazionale, il legislatore avesse
distribuito su stesso e sulle altre Regioni, in maniera equa, gli
oneri conseguenti.
È quanto ha fatto, per una fattispecie, ma in ragione di
analoghe esigenze, il disegno di legge approvato dal Senato in data 7
settembre 2011 recante «Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega
al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari» (A.S. n. 2887). Tra le modificazioni
inserite dal Senato vi è la seguente: «Dopo l'articolo 5, è
inserito il seguente: "Art. 5-bis. - (Sviluppo delle regioni
dell'obiettivo convergenza e realizzazione del Piano Sud). - 1.
[Omissis]. 2. Al fine di salvaguardare gli equilibri di finanza
pubblica, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro per i rapporti con le regioni e per la
coesione territoriale e di intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano da adottare entro il 30 settembre di ogni anno, sono
stabiliti i limiti finanziari per l'attuazione del comma 1, nonchè
le modalità di attribuzione allo Stato ed alle restanti regioni dei
relativi maggiori oneri, garantendo in ogni caso il rispetto dei
tetti complessivi, fissati dalla legge per il concorso dello Stato e
delle predette regioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica per l'anno di riferimento"».
La comparazione tra i due modelli normativi testimonia
l'irragionevolezza dell'art. 20, comma 5, del d.l. n. 98 del 2011, il
quale, come si è detto, vanifica gli effetti che l'art. 8 dello
Statuto sardo avrebbe dovuto produrre. Tanto si risolve, ancora una
volta, nella violazione degli artt. 3, 4, 5, 7 e 8 dello Statuto
speciale della Sardegna e degli artt. 116, 117 e 119 Cost., anche e
soprattutto in relazione al principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost.
vi) Sono ancora violati gli artt. 3, 4, 5, 7 e 8 dello Statuto
speciale della Sardegna e gli artt. 116, 117 e 119 Cost., anche in
relazione al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., in
quanto la creazione di uno pseudo-comparto composto da tutte le
autonomie regionali accomuna in un'unica voce realtà diversissime in
punto di fatto (localizzazione geografica, condizione di sviluppo
economico, popolazione residente) e di diritto (basta pensare alla
diversa condizione delle Regioni speciali assicurata dall'art. 116
Cost. e dai relativi Statuti).
A questo proposito, non potrà certo sfuggire a codesta Ecc.ma
Corte costituzionale che nemmeno le condizioni di autonomia delle
Regioni a statuto speciale e delle Province di Trento e Bolzano,
previste dai rispettivi Statuti, per quanto ispirate alla medesima
ratio di un maggiore ambito di autogoverno, coincidono. Per quanto
riguarda specificamente l'autonomia finanziaria, esse non possono
certamente essere accomunate e confuse sic et simpliciter, come pure
fa la disposizione impugnata (sia sufficiente, a questo proposito, il
confronto tra gli artt. 36 sgg. dello Statuto della Sicilia, l'art. 8
dello Statuto sardo, l'art. 12 dello Statuto della Valle d'Aosta, gli
artt. 48 sgg. dello Statuto del Friuli-Venezia Giulia, gli artt. 69
sgg. - in particolare 75 - dello Statuto del Trentino-Alto Adige).
Non tenendo conto di queste singole specificità, ed in
particolare del diverso regime di compartecipazione alle entrate
erariali fissato per ciascun Ente dal rispettivo Statuto, il comma 5
ha accomunato e livellato quello che, invece, andava comparato e
differenziato. Tale violazione del principio di ragionevolezza e di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. si riverbera necessariamente
sull'attuazione del regime di compartecipazione alle entrate previsto
dall'art. 8 dello Statuto della Sardegna, sull'autonomia finanziaria
della Regione garantita dall'art. 7 dello Statuto e dall'art. 119
Cost., sulla capacità della Sardegna di far fronte agli impegni
derivanti dall'esercizio delle competenze e delle funzioni attribuite
dallo Statuto.
1.5. - Il comma 17-bis dell'art. 20, infine, riduce le risorse
destinate ai rimborsi e alle compensazioni relativi alle imposte per
un ammontare di € 700 milioni per l'anno 2013 e di € 1.400 milioni
annui a partire dal 2014. Anche in questo caso la mancata
considerazione della specificità della condizione della Regione
Sardegna vizia la previsione impugnata, in riferimento a tutti i
parametri e ai profili sopra evidenziati, che debbono intendersi qui
pienamente richiamati.
2. - Violazione dell'art. 3, comma 1, lett. b), della legge cost.
26 febbraio 1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la Sardegna».
L'art. 2-quater del d.l. n. 98 del 2011 stabilisce che «All'articolo
14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, il comma 31 è
sostituito dal seguente: "31. Il limite demografico minimo che
l'insieme dei comuni che sono tenuti ad esercitare le funzioni
fondamentali in forma associata deve raggiungere è fissato in 5.000
abitanti o nel quadruplo del numero degli abitanti del comune
demograficamente più piccolo tra quelli associati. I comuni
assicurano comunque il completamento dell'attuazione delle
disposizioni di cui ai commi da 26 a 30 del presente articolo:
a) entro il 31 dicembre 2011 con riguardo ad almeno due delle
funzioni fondamentali loro spettanti, da essi individuate tra quelle
di cui all'articolo 21, comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42;
b) entro il 31 dicembre 2012 con riguardo ad almeno quattro
funzioni fondamentali loro spettanti, da essi individuate tra quelle
di cui all'articolo 21, comma 3, della citata legge n. 42 del 2009;
c) entro il 31 dicembre 2013 con riguardo a tutte le sei
funzioni fondamentali loro spettanti ai sensi dell'articolo 21, comma
3, della citata legge n. 42 del 2009"».
È agevole constatare il palmare contrasto di queste previsioni
con le norme che garantiscono alla Regione Sardegna una sfera di
autonomia legislativa esclusiva. Dispone, infatti, l'art. 3, comma 1,
lett. b), dello Statuto di autonomia che «In armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica, la Regione ha potestà
legislativa nelle seguenti materie: [...] b) ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni».
L'autoritativa e unilaterale determinazione, da parte dello
Stato, del livello demografico della c.d. intercomunalità è
violativa della previsione statutaria, che riserva alla Regione
l'ordinamento degli enti locali. Nè si potrebbe obiettare che la
norma impugnata appartenga a quelle «fondamentali» delle «riforme
economico-sociali della Repubblica», poichè essa entra in estremo
dettaglio nell'ordinamento degli enti locali, senza che ciò risulti
necessario per la realizzazione degli obiettivi di maggiore
efficienza perseguiti dal legislatore statale (ben si sarebbe potuto
e dovuto lasciare alla Regione il potere di determinare le modalità
di concreta attuazione del principio dell'intercomunalità,
adattandole alle variegate realtà locali).
3. - Per mero tuziorismo è sin d'ora da precisare, infine, che -
come del resto già indicato - il testo del d.l. n. 98 del 2011 che
qui si impugna è quello risultante dalle modificazioni introdotte
sia dalla legge di conversione che dal d.l. n. 138 del 2011. Tanto,
perchè è questo il testo, allo stato vigente. Poichè, però, le
modificazioni introdotte dal d.l. n. 138 del 2011 non toccano la
sostanza dell'originario tenore delle disposizioni censurate, ma
incidono solo su elementi temporali (le decorrenze) o quantitative
(gli ammontari), ne viene che l'eventuale mancata conversione in
legge (in tutto o nella parte che interessa) del d.l. n. 138 del 2011
non potrebbe incidere sul presente ricorso, per ragioni identiche
(ancorchè speculari) a quelle ripetutamente messe in luce in
giurisprudenza (v., ad es., le sentt. nn. 326 del 2010 e 232 del
2011), allorchè si è osservato che la normativa dettata da un
decreto-legge non è stabilizzata nell'ordinamento, ma può essere
oggetto di immediata censura, che si estende alla legge di
conversione che non modifichi la sostanza normativa delle previsioni
del decreto.

P. Q. M.

Chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 20, commi 2, 2-bis, 2-ter,
2-quater, 3, 5 e 17-bis del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111, e
ulteriormente modificato con decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138.
Roma-Cagliari, 12 settembre 2011

Avv. Ledda - Avv. Prof. Luciani