1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 12-5-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 aprile 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 aprile 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri).. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Siciliana - Norme in materia di enti locali - Conferimento di incarichi ad esperti estranei all'amministrazione - Presupposti, requisiti e modalita' di conferimento degli incarichi di collaborazione. - Legge della Regione Siciliana 17 febbraio 2021, n. 5 (Norme in materia di enti locali), art. 9, sostitutivo dell'art. 14 della legge regionale 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l'elezione con suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l'elezione dei consigli comunali, per la composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e comunali e per l'introduzione della preferenza unica). (21C00104) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 12-5-2021)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello
Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma - via dei Portoghesi n.
12 - contro la Regione Siciliana, in persona, in persona del
Presidente della Giunta pro tempore, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge regionale n. 5 del 17
febbraio 2021 pubblicata nel BUR n. 7 del 19 febbraio 2021 della
Regione Sicilia, recante: Norme in materia di enti locali, in
particolare dell'art. 9, che modifica l'art. 14 della legge regionale
n. 7 del 1992.

Premessa in fatto

I. La legge n. 5 del 17 febbraio 2021, pubblicata nel BUR n. 7
del 19 febbraio 2021 della Regione Sicilia, recante: Norme in materia
di enti locali, apporta, con l'art. 9, la riformulazione del testo
dell'art. 14 della legge regionale n. 7/1992 (Norme per l'elezione
con suffragio popolare del Sindaco, Nuove norme per l'elezione dei
consigli comunali, per la composizione degli organi collegiali dei
comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e comunali e
per l'introduzione della preferenza unica).
Il citato 14 viene così sostituito: «Art. 14. (Incarichi ad
esperti). - 1. Il sindaco può conferire incarichi a tempo
determinato, rinnovabili, che non costituiscono rapporto di pubblico
impiego, ad esperti estranei all'amministrazione. L'oggetto e la
finalità dell'incarico devono essere definiti all'atto del
conferimento e possono anche riferirsi ad attività di supporto agli
uffici in materie di particolare complessità, per le quali l'ente
abbia documentabili carenze delle specifiche professionalità. Il
sindaco può altresì conferire, in aggiunta agli incarichi ad
esperti di cui al presente comma, l'incarico di portavoce previsto
dall'art. 7 della legge 7 giugno 2000, n. 150. Gli incarichi di cui
al presente comma non possono essere conferiti dal sindaco negli
ultimi sei mesi del mandato. 2. Il numero degli incarichi ad esperti
di cui al comma 1 non può essere superiore a: a) due nei comuni con
popolazione fino a 30.000 abitanti; b) tre nei comuni con popolazione
superiore a 30.000 e fino a 250.000 abitanti; c) quattro nei comuni
con popolazione superiore a 250.000 abitanti. 3. Gli esperti nominati
ai sensi del presente articolo devono essere dotati di documentata
professionalità. In caso di nomina di soggetto non provvisto di
laurea, l'atto di conferimento dell'incarico deve essere ampiamente
motivato. 4. Il sindaco annualmente trasmette al consiglio comunale
una dettagliata relazione sull'attività svolta dagli esperti da lui
nominati. 5. Agli esperti è corrisposto un compenso mensile non
superiore allo stipendio tabellare previsto per la qualifica unica
dirigenziale dal CCNL del comparto regioni ed autonomie locali. Sono,
altresì, consentiti conferimenti di incarichi a titolo gratuito, nei
limiti di cui al comma 2, ove il soggetto individuato accetti
espressamente, all'atto del conferimento, la gratuità della
prestazione. 6. Ad un medesimo soggetto non possono essere conferiti
contemporaneamente più dì due incarichi ai sensi del presente
articolo. L'incarico di esperto è compatibile con altri incarichi di
collaborazione esterna e/o di consulenza, purchè gli incarichi non
comportino conflitti di interesse. 2. All'art. 127, comma 1, della
legge regionale 26 marzo 2002, n. 2 e successive modificazioni, il
terzo periodo è soppresso».
Il testo precedente era «Art. 14. (Incarichi ad esperti). - 1. Il
Sindaco, per l'espletamento di attività connesse con le materie di
sua competenza, può conferire incarichi a tempo determinato che non
costituiscono rapporto di pubblico impiego, ad esperti estranei
all'amministrazione. 2. Il numero degli incarichi di cui al comma 1
non può essere superiore a: a) due nei comuni fino a 30.000
abitanti; b) tre nei comuni da 30.000 a 250.000 abitanti; c) quattro
nei comuni con oltre 250.000 abitanti. 3. Gli esperti nominati ai
sensi del presente articolo devono essere dotati di documentata
professionalità. In caso di nomina di soggetto non provvisto di
laurea, il provvedimento deve essere ampiamente motivato. 4. Il
Sindaco annualmente trasmette al Consiglio comunale una dettagliata
relazione sull'attività degli esperti da lui nominati. 5. Agli
esperti è corrisposto un compenso pari a quello globale previsto per
i dipendenti in possesso della seconda qualifica dirigenziale. 6.
Nessuno può avere conferiti più di due incarichi
contemporaneamente».
Pertanto il Presidente del Consiglio dei ministri è indotto a
chiedere la dichiarazione di illegittimità costituzionale in parte
qua della legge Sicilia n. 5 del 17 febbraio 2021, per violazione
della Costituzione, in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in
materia di ordinamento civile, nonchè dei principi di buon
andamento, imparzialità, trasparenza ed efficienza della pubblica
amministrazione desumibili dall'art. 97 Cost., e al conseguente
contrasto - da un lato - con le disposizioni ordinamentali interposte
dettate dal legislatore nazionale (art. 7, commi 6, 6-bis, 6-ter,
6-quater, e art. 53 del decreto legislativo n. 165/2001; art. 5,
comma 9, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con
modificazioni in legge 7 agosto 2012, n. 135), relative ai
presupposti, ai limiti, ai requisiti e alle modalità di conferimento
degli incarichi in parola, che costituiscono norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica, e - dall'altro lato - con
le norme in materia dello statuto della Regione, in particolare art.
14, lettere o-p), e 15.

Diritto

Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), e dell'art.
97 Cost., in relazione alla normativa interposta di cui al decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 che, in base all'art. 1, comma 3,
detta principi fondamentali a cui le regioni devono adeguarsi, oltre
che allo statuto della Regione siciliana, art. 14-15.
1. L'art. 9 della legge Sicilia n. 5 del 2021, incide sulla
formulazione dell'art. 14, legge regionale 26 agosto 1992, n. 7,
modificano il numero massimo degli incarichi a tempo determinato che
non costituiscono rapporto di pubblico impiego, in rapporto alle
fasce di popolazione comunale, nonchè i titoli richiesti per la
nomina, inoltre disciplinando la determinazione del compenso da
corrispondere agli esperti nominati, prevedendo anche il conferimento
di incarichi a titolo gratuito previa accettazione dell'interessato,
stabilendo un tetto massimo di incarichi individuali (pari a due),
nonchè l'incompatibilità con altri incarichi di collaborazione
esterna e/o consulenza.
Gli elementi che si pongono in aperto contrasto con la
legislazione statale e con i contenuti delle disposizioni statutarie
in materia sono da individuarsi nella modalità di conferimento
dell'incarico (che, fra l'altro, prescindono sia dal possesso di
idonei titoli abilitativi sia dall'espletamento di procedure
selettive), nella mancata determinazione del compenso, nella
rinnovabilità degli incarichi e nella possibilità da parte del
sindaco di conferirli anche per il supporto ad uffici diversi dal
proprio nonchè per funzioni gestionali.
Tali modifiche non risultano coerenti con la legislazione
adottata dallo Stato con il decreto legislativo n. 165/2001, in
applicazione della propria competenza esclusiva di cui all'art. 117,
2° comma, lettera l), Cost. e risultano esorbitanti rispetto alle
competenze regionali, quali fissate nello statuto.
Per fugare ogni dubbio sulla piena operatività dei principi
dettati dalla normativa generale sul pubblico impiego anche nei
confronti della Regione siciliana, basterà citare, fra le tante,
Corte costituzionale 23 luglio 2018, n. 172, ove si legge: «9.2. -
Questa corte ha già ripetutamente affermato la riconducibilità
della regolamentazione del rapporto di pubblico impiego c.d.
privatizzato ovvero contrattualizzato, ivi compreso quello relativo
al personale delle regioni a statuto speciale, alla materia
"ordinamento civile" di cui all'art. 117, 2° comma, lettera l), Cost.
(ex plurimis, le sentenze n. 257 del 2016, id., Rep. 2016, voce
Regione, n. 297; n. 211 del 2014, id., Rep. 2015, voce cit., n. 275;
n. 151 del 2010, id., Rep. 2010, voce Valle d'Aosta, n. 6, e n. 189
del 2007, id., 2009, I, 1362). Nè osta nel caso di specie la
circostanza che, ai sensi dell'art. 14, lettera q), dello statuto
della Regione siciliana, a quest'ultima spetta la competenza
legislativa esclusiva in materia di stato giuridico ed economico del
proprio personale. Tale potestà di regolazione in materia incontra,
infatti, ai sensi di quanto previsto dallo stesso statuto regionale
siciliano, i limiti derivanti dalle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della repubblica. In proposito, questa corte rileva
che, in specifico riferimento alla regolazione del rapporto di lavoro
dei pubblici dipendenti, è l'art. 1, 3° comma, citato decreto
legislativo n. 165 del 2001, a stabilire, al terzo periodo, che per
le regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e
di Bolzano i principi desumibili dall'art. 2, legge 23 ottobre 1992,
n. 421 (delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione
delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di
previdenza e di finanza territoriale), e dall'art. 11, 4° comma,
legge 15 marzo 1997, n. 59 (delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa), e
rispettive modificazioni e integrazioni, costituiscono norme
fondamentali di riforma economico-sociale della repubblica.»
2. Prima di esporre gli specifici profili di contrasto della
legge regionale con quella statale, è comunque opportuno ricordare
come la legislazione esclusiva statale si caratterizza per la
presenza di elementi dinamici che mantengono allo Stato un ruolo
importante, in forza del loro carattere trasversale.
Nel caso in esame ad essere compromessa è la competenza statale
esclusiva sull'ordinamento civile, tramite la quale il legislatore
costituzionale ha deciso di garantire una disciplina uniforme
sull'intero territorio nazionale, in modo da evitare ingiustificate
disparità di trattamento.
Naturalmente la disciplina del rapporto di lavoro, sia pure
occasionale, con le pubbliche amministrazioni, salvo i casi di cui
all'art. 3, del decreto legislativo n. 165 del 2001, rientra
nell'ambito del diritto privato e quindi nella più ampia categoria
dell'ordinamento civile.
L'ordinamento civile è al tempo stesso materia e limite: materia
perchè delinea i confini di un'area che si è voluta riservare allo
Stato; limite perchè entro quei confini il legislatore regionale non
può inserirsi comunque, cioè neppure con leggi di dettaglio o con
leggi complementari.
Non vi è dubbio che i contratti di collaborazione, di cui alla
legge regionale oggi in esame, rientrino nella competenza esclusiva
statale e, in particolare, nell'ordinamento civile, in quanto la loro
disciplina, così come configurata, coinvolge principi e valori
fondamentali dell'ordinamento nazionale: la temporaneità degli
incarichi, la predeterminazione del compenso, la correlazione tra il
soggetto che conferisce gli incarichi e l'ambito degli stessi, tutti
a loro volta strettamente collegati al principio costituzionale di
imparzialità ed efficienza dell'azione amministrativa di cui
all'art. 97 cost.
Difatti codesta Corte chiamata a pronunziarsi sulle questioni di
costituzionalità che diverse regioni avevano sollevato contro la
legge Biagi sulla riforma del mercato del lavoro, muovendo dal
riparto di competenze delineato dall'art. 117 Cost., ha ritenuto che
ogni norma che tocca il contratto - anche quello di lavoro
subordinato nelle sue complesse varianti - appartiene all'
«ordinamento civile» e permane nell'esclusiva potestà del
legislatore statale (Corte costituzionale, 28 gennaio 2005, n. 50).
Anche nel caso di emersione del lavoro sommerso codesta Ecc.ma
Corte ha ritenuto la legislazione statale riconducibile all'ambito
dell'«ordinamento civile» e di conseguenza appartenente all'area
dell'esclusiva competenza statuale.
Codesto giudice ha valorizzato il fatto che molte delle
disposizioni contestate dalle regioni si collocano sul versante
contrattuale (autonomia negoziale, sanatoria ed integrazione dei
contratti originariamente irregolari etc.) e, dunque, per un verso
appartengono naturalmente al diritto privato, e, per altro verso,
sono totalmente estranee alla «tutela e sicurezza del lavoro», quale
materia oggetto di potestà normativa concorrente (Corte
costituzionale, 16 giugno 2005, n. 234).
Il contratto di lavoro, in ogni sua articolazione, è fortemente
permeato da esigenze di uniformità ed eguaglianza che ne
giustificano la esclusiva competenza statale. Quando poi si tratta di
contratti di lavoro, sia pure autonomi o temporanei, con la pubblica
amministrazione tale esigenza è amplificata dalla necessità di
garantire l'applicazione dei principi costituzionali di cui all'art.
97.
La Regione può disciplinare il lavoro regionale, nella misura in
cui dette regole hanno a che fare con la propria organizzazione
amministrativa, dovendosi invece arrestare di fronte alla disciplina
del rapporto contrattuale, rimessa alla competenza esclusiva dello
Stato sull'ordinamento civile. Le norme (che possono qualificarsi
come) organizzative ammettono la differenziazione; quelle del
rapporto contrattuale di lavoro, invece, non la tollerano, perchè
l'eguaglianza, in questo diverso ambito, implica quell'uniformità
garantita solo dalla legislazione statale, identica su tutto il
territorio nazionale (Corte costituzionale n. 324 del 2010).
Le regioni possono, quindi, in materia di lavoro regionale
detenere spazi di regolazione molto esigui, come si legge in una
decisione di codesto giudice, secondo la quale «i principi fissati
dalla legge statale in materia costituiscono tipici limiti di diritto
privato, fondati sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale
di eguaglianza, di garantire l'uniformità nel territorio nazionale
delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra
privati e, come tali, si impongono anche alle regioni a statuto
speciale» (Corte costituzionale, 5 giugno 2007, n. 189).
La «privatizzazione» del lavoro pubblico funge quindi da
principio generale della legislazione statale, cui le regioni,
comprese quelle a statuto speciale, non sono legittimate ad apportare
nè deroghe nè adattamenti (Corte costituzionale n. 196 del 2018;
id. n. 72 del 2017; id. n. 160 del 2017; id. n. 257 del 2016).
Tale consolidato orientamento è stato confermato, da ultimo, con
la sentenza n. 25 del 2021:
«Deve rilevarsi che questa Corte, anche recentemente, ha
ribadito che "[l]a materia dell'ordinamento civile, riservata in via
esclusiva al legislatore statale, investe la disciplina del
trattamento economico e giuridico dei dipendenti pubblici e
ricomprende tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione del
rapporto di lavoro (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017, n.
257 del 2016, n. 180 del 2015, n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014)"
(sentenza n. 257 del 2020).
In particolare, nel delineare i confini tra ciò che è
ascrivibile alla materia "ordinamento civile" e ciò che invece
ricade nella competenza regionale, questa Corte ha precisato che sono
da ricondurre alla prima "gli interventi legislativi che [...]
dettano misure relative a rapporti lavorativi già in essere (ex
multis, sentenze n. 251 e 186 del 2016 e n. 180 del 2015)" (sentenza
n. 32 del 2017) e rientrano, invece, nella seconda "i profili
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale"
(sentenze n. 241 del 2018 e n. 149 del 2012; nello stesso senso,
sentenze n. 191 del 2017 e n. 63 del 2012)».
Nemmeno la competenza statutaria speciale della Regione Sicilia
può incidere sulla competenza esclusiva dello Stato in tema di
ordinamento civile: sebbene gli art. 14-15 dello statuto siciliano
prevedano una propria competenza in tema di ordinamento degli uffici
e stato economico e giuridico degli impiegati e funzionari della
Regione stessa, questa si limita all'organizzazione delle strutture
stabilmente previste e non comprende gli incarichi di natura
temporanea «che non costituiscono rapporto di pubblico impiego, ad
esperti estranei all'amministrazione», così come previsto
espressamente dal citato art. 14 (cfr. sentenza n. 172/2018 citata).
Come già rilevato, la legittimità della norma regionale deve
essere valutata in relazione alla disciplina statale che regola il
conferimento di incarichi a soggetti esterni alla pubblica
amministrazione, e in particolare al decreto legislativo n. 165 del
2001: nei casi in cui una legge regionale non si sia conformata a
tali limiti, codesta Ecc.ma Corte ha ritenuto «incostituzionale
l'art. 5, l.reg. Abruzzo 14 luglio 2010, n. 24, nella parte in cui
consente la proroga dei contratti di collaborazione, inerenti a
rapporti di lavoro autonomo e disciplinati dal diritto civile, in
essere con l'amministrazione alla data di entrata in vigore della
legge, senza limiti temporali e senza il rispetto dei requisiti
richiesti dalla legge statale per il conferimento di tali incarichi»
(Corte costituzionale, 19 maggio 2011, n. 170).
Dunque il parametro per valutare la legittimità di una legge
regionale, stante la competenza esclusiva statale, è - nella
interpretazione di codesta Corte - la legge statale sugli incarichi:
si richiede da parte della Regione il rispetto del nucleo minimo di
limiti che il legislatore statale ha voluto prevedere, mentre
naturalmente è possibile, senza incorrere in alcun vizio, prevedere
condizioni più rigorose: «È infondata, nei sensi di cui in
motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4,
2° comma, l.reg. Campania 28 novembre 2008, n. 16, nella parte in
cui, disciplinando il conferimento, da parte delle asl, di incarichi
di consulenza ad esperti esterni con contratti di lavoro autonomo,
prevede condizioni più rigorose di quelle stabilite dalla legge
statale per il contenimento e la riqualificazione della spesa
sanitaria, in riferimento all'art. 117, 3° comma, cost.» (Corte
costituzionale, 17 marzo 2010, n. 100).
3. L'art. 7, decreto legislativo n. 165/2001, fermo restando il
divieto di stipulare rapporti di lavoro che si estrinsechino in
collaborazioni etero-organizzate dal committente, consente di
attribuire esclusivamente incarichi individuali di lavoro autonomo a
condizione che «6. Fermo restando quanto previsto dal comma 5-bis,
per specifiche esigenze cui non possono far fronte con personale in
servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire
esclusivamente incarichi individuali, con contratti di lavoro
autonomo, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione
anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di
legittimita': a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle
competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione
conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve
risultare coerente con le esigenze di funzionalità
dell'amministrazione conferente; b) l'amministrazione deve avere
preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le
risorse umane disponibili al suo interno; c) la prestazione deve
essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso
il rinnovo; l'eventuale proroga dell'incarico originario è
consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il
progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma
restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento
dell'incarico; d) devono essere preventivamente determinati durata,
oggetto e compenso della collaborazione. Si prescinde dal requisito
della comprovata specializzazione universitaria in caso di
stipulazione di contratti di collaborazione per attività che debbano
essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi o con
soggetti che operino nel campo dell'arte, dello spettacolo, dei
mestieri artigianali o dell'attività informatica nonchè a supporto
dell'attività didattica e di ricerca, per i servizi di orientamento,
compreso il collocamento, e di certificazione dei contratti di lavoro
di cui al decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, purchè
senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, ferma
restando la necessità di accertare la maturata esperienza nel
settore. Il ricorso ai contratti di cui al presente comma per lo
svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei soggetti
incaricati ai sensi del medesimo comma come lavoratori subordinati è
causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha
stipulato i contratti».
Tali parametri, fissati dalla competenza esclusiva statale, anche
in relazione alle competenze delle regioni a statuto speciale, non
sono stati rispettati dalla legge Sicilia n. 5 del 2021, che invece
consente il rinnovo degli incarichi.
Al contrario un elemento che connota le prestazioni di lavoro
autonomo presso le pubbliche amministrazioni è proprio il carattere
temporaneo delle prestazioni per «obiettivi e progetti specifici e
determinati»: difatti per esigenze durature nel tempo è necessario
il ricorso ai sistemi ordinari di reclutamento, come il concorso
pubblico, che assicura in modo pieno il rispetto del principio di
imparzialità, efficienza ed efficacia dell'azione pubblica.
Proprio codesta Ecc.ma Corte ha ritenuto incostituzionale non
solo «l'art. 6, 2° comma, l.reg. Abruzzo 9 dicembre 2010, n. 51,
nella parte in cui prevede che, nelle more dell'assegnazione di
personale anche tramite procedura selettiva alla struttura
organizzativa che cura la pubblicazione del Bollettino Ufficiale
della Regione Abruzzo (Bura), sono prorogati i contratti di
collaborazione in essere presso l'ufficio Bura fino a completa
copertura della relativa pianta organica» (Corte costituzionale, 19
dicembre 2012, n. 289), ma anche «la l.reg. Puglia 2 agosto 2010, n.
10, nella parte in cui, in contrasto con i principi di coordinamento
della finanza pubblica aventi ad oggetto le sanzioni (fra le quali la
revoca di diritto degli incarichi dirigenziali a termine, dei
contratti di lavoro subordinato a tempo determinato e dei contratti
di lavoro autonomo) a carico delle regioni che non abbiano rispettato
il patto di stabilità interno per il 2009, neutralizza tali
sanzioni, prevedendo che la regione continui ad avvalersi, sino alla
scadenza inizialmente stabilita o successivamente prorogata, di
incarichi dirigenziali a termine, contratti di lavoro subordinato a
tempo determinato e contratti di lavoro autonomo» (Corte
costituzionale, 28 aprile 2011, n. 155).
È difatti principio pacifico in giurisprudenza che «gli enti
pubblici sono tenuti a provvedere ai compiti istituzionali con la
propria organizzazione e il personale dipendente. La possibilità di
far ricorso a personale esterno per incarichi di vertice è
ammissibile nei soli limiti e condizioni previste dalla legge ovvero
qualora sia impossibile provvedere altrimenti ad esigenze eccezionali
e impreviste, di natura transitoria. Il conferimento di incarichi
esterni al di fuori di dette previsioni implica l'insorgenza di
responsabilità amministrativa in capo al soggetto conferente»: da
una parte si mira a valorizzare le risorse interne e dall'altra si
vuole evitare che tramite l'affidamento diretto venga aggirato il
principio dell'accesso al lavoro presso l'amministrazione mediante il
concorso pubblico (Corte dei conti Sez. III App. Sent., 8 febbraio
2012, n. 66; C. conti, sez. contr. Reg. Lombardia, 9 marzo 2020, n.
31).
È difatti un principio granitico che l'amministrazione,
complessivamente considerata, debba «provvedere ai suoi compiti con
mezzi, organizzazione e personale propri, cosicchè nel giudizio di
responsabilità amministrativa la Corte dei conti può valutare se
gli strumenti scelti dagli amministratori pubblici siano adeguati
oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da
perseguire, rientrando nel suo ambito cognitivo l'accertamento della
responsabilità amministrativa del sindaco che abbia conferito
incarichi a soggetti esterni all'amministrazione comunale al di fuori
dei casi previsti dalla legge e non a causa di eventi straordinari ai
quali non possa farsi fronte con la struttura burocratica esistente»
(Cass. civ., sez. un. , 24 dicembre 2018, n. 33365; id., 9 maggio
2011, n. 10069).
Per il legislatore statale è dunque essenziale che le esigenze
poste a fondamento di tali tipologie di incarichi siano di carattere
straordinario e che la durata degli stessi sia limitata nel tempo e
«l'eventuale proroga dell'incarico originario è consentita, in via
eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non
imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso
pattuito in sede di affidamento dell'incarico», in modo da non
gravare ulteriormente sulla finanza pubblica, complessivamente
considerata, e rispettare la trasparenza, l'efficacia, l'economicità
l'imparzialità, la parità di trattamento, la proporzionalità, la
pubblicità, che costituiscono i canoni di legalità dell'azione
pubblica, nel rispetto dei dettami costituzionali.
Non si comprende per quale ragione la Regione Sicilia abbia
voluto disciplinare in modo del tutto diverso la durata di tali
incarichi, così violando apertamente i principi costituzionali di
cui all'art. 97.
4. Ulteriore contrasto con la legislazione statale esclusiva si
rinviene nella previsione della legge Sicilia n. 5/2021 nella parte
in cui, sempre modificando art. 14 della legge regionale n. 7 del
1992, dispone la possibilità di conferire gli incarichi de quibus
«anche per attività di supporto agli uffici in materie di
particolare complessita'».
L'art. 7 del decreto legislativo n. 165/2001, invece, richiede
espressamente che l'oggetto della prestazione occasionale sia
correlato ad un progetto specifico e determinato e vieta di ricorrere
a contratti di lavoro autonomo per l'espletamento di funzioni
ordinarie: una previsione diversa, come quella siciliana, andrebbe
nuovamente ad incidere proprio sui canoni di legalità dell'azione
amministrativa, sintetizzati nel principio di economicità,
efficienza ed efficacia di cui al più volte citato art. 97 cost.
La previsione di progetto specifico da indicarsi nell'oggetto
dell'incarico si configura come presupposto di legittimità del
conferimento dell'incarico: tale presupposto manca nella visione
della legge siciliana.
Peraltro, sotto il concorrente profilo dei requisiti soggettivi,
si rileva che la possibilità prevista dal legislatore regionale di
affidare, in via generalizzata e non meglio circostanziata, incarichi
«anche a soggetti non provvisti di laurea», si pone in contrasto con
quanto stabilito dal comma 6 dell'art. 7 più volte citato che,
invero, non deroga tout court al requisito della laurea, bensì
individua un numerus clausus di casistiche, ovvero quelle elencate
nell'ultima parte del medesimo comma 6, connesse allo svolgimento di
determinate attività e servizi, al ricorrere delle quali è
possibile prescindere dal possesso del titolo universitario e sempre
che sia accertata l'esperienza maturata dal settore e sussista,
laddove richiesto, il titolo di abilitazione professionale.
Pertanto, «al di fuori delle deroghe descritte riprende
pienamente vigore il principio della specializzazione universitaria
secondo cui, la sola laurea triennale non è sufficiente a integrare
il requisito essendo a tal fine necessario il possesso della laurea
magistrale o del titolo equivalente» (in questo senso cfr. parere
DFP-n. 51 del 14 ottobre 2008 e parere n. 202/4 del 20 gennaio 2011).
5. La legge regionale, inoltre, si pone in contrasto con la
lettera d) dell'art. 7, decreto legislativo n. 165/2001 che invece
richiede, sempre ai fini del legittimo affidamento dell'incarico, la
preventiva determinazione del compenso, dell'oggetto e della durata:
la legge regionale in esame si limita ad un generico riferimento solo
all'oggetto e alla finalità da definire all'atto del conferimento,
tralasciando gli altri requisiti.
Come più volte ribadito dal giudice contabile «rispondono di
danno erariale il presidente e gli assessori provinciali che abbiano
autorizzato il conferimento "fiduciario" di un incarico legale,
comportante esborso di denaro, ad un avvocato esterno all'ente, senza
accertare l'impossibilità oggettiva di utilizzare le
professionalità legali interne in grado di adempiere l'incarico e
omettendo la predeterminazione di un compenso (nella specie, la
giunta provinciale scegliendo fiduciariamente il legale non ha tenuto
conto della presenza di ben dieci addetti all'ufficio legale della
provincia di cui sei avvocati di ruolo)» (C. conti, sez. giur. reg.
Lombardia, 3 febbraio 2020, n. 10); «sussiste la responsabilità
amministrativa del dirigente di un ente di ricerca scientifica
vigilato dal Ministero dell'università (nella specie, istituto di
studi germanici) per il danno erariale cagionato dal conferimento di
incarichi di consulenza professionale a personale esterno all'ente,
in assenza dei presupposti di legittimità previsti (in motivazione
si evidenzia la sostanziale ripetizione e/o rinnovazione di
precedenti incarichi in assenza del preliminare accertamento
dell'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane
disponibili all'interno dell'ente; l'assenza di obiettivi e progetti
specifici; nonchè l'ampiezza dei connotati della prestazione, tali
da ricomprendere compiti inerenti lo svolgimento di funzioni
ordinarie, quali la gestione del bilancio e del personale)» (C.
conti, sez. giur. reg. Lazio, 8 maggio 2020, n. 183; C. conti, sez.
giur. reg. Molise, 1° luglio 2020, n. 10).
Al contrario, il conferimento dell'incarico deve essere legato a
necessità che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le
normali competenze; l'incarico deve caratterizzarsi in quanto non
implicante svolgimento di attività continuativa ma anzi la soluzione
di specifiche problematiche già individuate al momento del
conferimento dell'incarico del quale debbono costituire l'oggetto;
l'incarico deve presentare le caratteristiche della specificità e
della temporaneità; l'incarico non deve rappresentare uno strumento
per ampliare fittiziamente compiti istituzionali e ruoli organici
dell'ente; il compenso connesso all'incarico deve essere
proporzionale all'attività svolta e non liquidato in maniera
forfetaria; l'incarico non deve essere generico od indeterminato; i
criteri di conferimento non debbono essere generici; ne consegue
l'illegittimità e la sussistenza di un danno erariale a fronte di un
incarico assolutamente generico e non motivato (C. conti, sez. I
giur. centr. app., 25 ottobre 2012, n. 611/A).
Il conferimento degli incarichi si deve porre, dunque, come uno
strumento per la realizzazione dei «canoni di razionalità,
efficienza ed efficacia, che costituiscono corollario del principio
costituzionale del buon andamento della p.a. e che assumono, dunque,
rilevanza sul piano della legittimità e non della mera opportunità
dell'azione amministrativa» (Cass. civ., sez. un., 24 dicembre 2018,
n. 33365).
A questo si aggiunga che, secondo il costante insegnamento di
codesta Ecc.ma Corte, recepito e condiviso dalla giurisprudenza
amministrativa, un trattamento non uniforme (in relazione ai
contenuti del rapporto) fra il personale comunque legato da rapporti
contrattuali di lavoro con l'amministrazione pubblica, finisce per
compromettere la piena attuazione dei principi di efficienza dettati
dall'art. 97 Cost., incidendo negativamente sulla imparzialità e
buon andamento dell'azione dell'amministrazione regionale: «in tema
di rapporto di pubblico impiego, eventuali trattamenti differenziali
devono essere giustificati anche nel rapporto alle dipendenze della
pubblica amministrazione, in ossequio ai principi desumibili dagli
articoli 3, 51 e 97 della Costituzione, a fronte del generale
principio di eguaglianza» (Cons. Stato Sez. IV, 30 agosto 2018, n.
5093).
6. Un'ulteriore violazione della normativa statale concerne la
mancata previsione, da parte del legislatore regionale, di procedure
selettive, quale momento necessario ad appurare la competenza degli
incaricati (cfr. Corte dei conti, Sez. Centr. Contr. Gestione
Amministrazioni dello Stato, 16 aprile 2014, n. 8), espressamente
disciplinato dal comma 6-bis dell'art. 7, cit. ai sensi del quale «Le
amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i
propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli
incarichi di collaborazione».
Al fine di assicurare la piena attuazione del principio di
trasparenza, le amministrazioni sono quindi tenute ad adottare
specifici regolamenti sulle forme di pubblicità e le procedure
comparative a seguito delle quali conferire gli incarichi a soggetti
esterni (cfr. circolare Dipartimento della funzione pubblica dell'11
marzo 2008, n. 2). Le ipotesi di affidamento diretto costituiscono
pertanto ipotesi eccezionali, non suscettibili di interpretazione
estensiva (cfr. comma 6-quater dell'art. 7, decreto legislativo n.
165/2001 che esclude l'applicabilità dell'art. 6-bis agli organismi
indipendenti di valutazione e circ. DFP n. 2/2008 cit. per altre
casistiche «minimali»).
In base al dichiarato disposto di cui al comma 6-ter dell'art. 7
del decreto legislativo n. 165/2001, anche i regolamenti
sull'ordinamento degli uffici e dei servizi degli enti locali, di cui
al comma 6 dell'art. 110 del decreto legislativo del 2000, n. 267,
debbono conformarsi ai principi delineati dalla regolamentazione
nazionale per il conferimento di incarichi esterni.
Sul punto, ai fini del pieno rispetto dei principi dell'art. 97
Cost. la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte è granitica e da
tutti conosciuta, eppure ignorata dalla legge regionale censurata:
fra le tante sentenze ne citiamo una che riguarda proprio la Regione
siciliana: «È dichiarato costituzionalmente illegittimo, per
violazione dell'art. 97, 4° comma, cost., l'art. 14 l.reg. Sicilia n.
1 del 2019, secondo il quale, al fine di garantire la continuità del
servizio antincendio boschivo regionale, il personale impiegato nel
quinquennio 2014-2018, inserito nell'elenco speciale regionale dei
lavoratori forestali, è mantenuto nelle medesime mansioni; la
disposizione regionale impugnata, non indicando un termine finale del
"mantenimento" nelle pregresse mansioni, consente un generalizzato e
implicito meccanismo di proroga dei rapporti in essere con
l'amministrazione regionale, senza limiti temporali, determinando la
prosecuzione del rapporto di lavoro tendenzialmente in via
definitiva, senza l'indizione di una selezione pubblica; per costante
orientamento costituzionale, il pubblico concorso costituisce la
forma generale e ordinaria di reclutamento per le amministrazioni
pubbliche, quale strumento per assicurare l'efficienza, il buon
andamento e l'imparzialità dell'azione amministrativa.» (Corte
costituzionale, 2 settembre 2020, n. 199; ex plurimis, v. anche Corte
costituzionale, 6 luglio 2020, n. 133; Corte costituzionale, 27
luglio 2020, n. 166; ecc.).
7. Manca poi nella visione del legislatore regionale l'espresso
rinvio alla normativa nazionale che vieta di attribuire incarichi di
studio e consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici
collocati in quiescenza, di cui all'art. 5, comma 9, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni
dalla legge di conversione 7 agosto 2012, n. 135, nonchè alle
disposizioni dell'art. 53, decreto legislativo n. 165/2001 in materia
di conferimento di incarichi a soggetti dipendenti pubblici.
Sul punto la giurisprudenza contabile ha considerato «illegittimo
e, alla luce di ciò, foriero di responsabilità patrimoniale il
conferimento, a dipendenti cessati volontariamente dal servizio, di
incarichi di collaborazione e/o consulenza, in quanto gli stessi
devono ritenersi conferiti in violazione degli art. 25, 1° comma,
legge n. 724/1994, 7, 6° comma, decreto legislativo n. 165/2001,
dell'art. 110, decreto legislativo n. 267/2000, oltre che dei
principi elaborati dalla giurisprudenza in materia di incarichi, che
impongono alle p.a. di avvalersi delle strutture proprie e del
proprio personale» (C. conti, sez. giur. reg. Umbria, 27 luglio 2006,
n. 235); «Il conferimento, da parte della regione, di incarichi di
studio e consulenza ad avvocati titolari di pensione di vecchiaia è
consentito (allo stesso modo che ai lavoratori pubblici o privati
collocati in quiescenza) unicamente a titolo gratuito.» (C. conti,
sez. contr. reg. Lombardia, 6 giugno 2018, n. 180).
8. Ulteriore contrasto e fonte di illegittimità è la previsione
del nuovo art. 14 della legge regionale n. 7/1992, a mente del quale
gli incarichi sarebbero conferibili finanche per l'espletamento di
compiti gestionali, che invece sono competenza funzionale del sindaco
e degli altri organi politici (cfr. ex multis Corte dei conti, sez.
giur. per la Regione siciliana, sentenza n. 612/2020).
La separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo
e funzioni di gestione amministrativa costituisce, infatti, un
principio di carattere generale, che trova il suo fondamento
nell'art. 97 della Costituzione al quale le regioni, pur nel rispetto
della loro autonomia, non possono sottrarsi: codesto giudice ritiene
che «l'individuazione dell'esatta linea di demarcazione tra gli atti
da ricondurre alle funzioni dell'organo politico e quelli di
competenza della dirigenza amministrativa spetta al legislatore. A
sua volta, tale potere incontra un limite nello stesso art. 97 della
Costituzione: nell'identificare gli atti di indirizzo politico
amministrativo e quelli a carattere gestionale, il legislatore non
può compiere scelte che, contrastando in modo irragionevole con il
principio di separazione tra politica e amministrazione, ledano
l'imparzialità della pubblica amministrazione» (Corte costituzionale
n. 81/2013).

P.Q.M.

Per gli esposti motivi giusta la delibera del Consiglio dei
ministri in epigrafe indicata, si chiede che la Corte costituzionale
adita voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge
n. 5 del 17 febbraio 2021 pubblicata nel BUR n. 7 del 19 febbraio
2021 della Regione Sicilia, recante: Norme in materia di enti locali,
in particolare dell'art. 9, che modifica l'art. 14 della legge
regionale n. 7 del 1992, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), e dell'art. 97 Cost., in relazione alle norme interposte
sopra indicate ed ai limiti statutari delineati dagli art. 14 e 15
dello statuto della Regione siciliana.
Si allega deliberazione del Consiglio dei ministri del 15 aprile
2021.
Roma, 19 aprile 2021

Gli Avvocati dello Stato: Piracci - Albenzio