1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 1-7-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 301 SENTENZA 15 - 24 giugno 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Concessioni amministrative - Regione Emilia-Romagna - Distributori di carburante liquido - Rinnovo - Introduzione di limiti non previsti dalla legislazione statale - Finalita' di razionalizzazione della rete distributiva - Ragionevolezza - Non fondatezza. (Legge regione Emilia-Romagna 17 maggio 1986, n. 16, art. 16, quinto comma). (Cost., artt. 3, 24, 41, 113, 117 e 118). (092C0771) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 1-7-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16, quinto
comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 17 maggio 1986, n.
16, "Piano regionale per la rete di distribuzione di carburanti per
autotrazione e funzioni amministrative", promosso con ordinanza
emessa il 12 dicembre 1990 dal Tribunale regionale amministrativo del
Lazio, sul ricorso proposto dalla s.p.a A.P.I. contro la Presidenza
del Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 39 del registro
ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 7 prima serie speciale dell'anno 1992;
Visti gli atti di costituzione della s.p.a. A.P.I. e della Regione
Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1992 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Vittorio Zammit per la s.p.a. A.P.I. e Franco
Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 12 dicembre 1990 il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio - nel corso di un giudizio
promosso dalla s.p.a. A.P.I. per l'annullamento di due provvedimenti
del Comune di Rimini, concernenti il diniego di rinnovo della
concessione per l'esercizio di un impianto di distribuzione di
carburanti ed il conseguente ordine di smantellamento dello stesso -
ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 16,
quinto comma, della legge regionale dell'Emilia-Romagna 17 maggio
1986, n. 16 (Piano regionale per la rete di distribuzione di
carburanti per autotrazione e funzioni amministrative), nella parte
in cui fa divieto ai Comuni di rinnovare le concessioni relative agli
impianti di distribuzione considerati marginali, indicati nella
tabella n. 3, allegata alla legge stessa.
A giudizio del Tribunale remittente, il suddetto art. 16, quinto
comma - assumendo come discriminante, al fine del rinnovo delle
concessioni, il criterio della marginalità sotto il profilo
produttivo ed operando una diretta individuazione ex lege degli
impianti considerati "marginali" rispetto a parametri di
produttività non specificati nè ricavabili dal contesto normativo -
si porrebbe in contrasto con la normativa statale che regola la
materia, e precisamente con l'art. 16 del decreto- legge 26 ottobre
1970, n. 745, convertito dalla legge 18 dicembre 1970, n. 1034,
(Provvedimenti straordinari per la ripresa economica) e con gli artt.
16 e 17 del relativo regolamento di esecuzione (d.P.R. 27 ottobre
1971, n.1269), secondo i quali avrebbe dovuto essere temporaneamente
garantita la prosecuzione delle gestioni in atto, mediante il
rilascio di nuove concessioni subordinate al "solo accertamento della
idoneità tecnica delle attrezzature dell'impianto al sicuro e
regolare espletamento dell'attività di distribuzione".
Secondo il giudice a quo, la norma regionale impugnata,
perseguendo la finalità di una drastica riduzione del numero degli
esercizi in atto senza tener conto degli indirizzi espressi dalla
suddetta disciplina statale, avrebbe violato i limiti della potestà
legislativa di mera attuazione demandata alle Regioni in questa
materia, ai sensi dell'art. 7 del d.P.R. n. 616 del 1977, ponendosi
così in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione. La
stessa norma regionale contrasterebbe, inoltre, con l'art. 41 della
Costituzione, per la insussistenza di ragioni di utilità sociale
idonee a giustificare il sacrificio imposto alla libertà di
iniziativa economica privata, e con l'art. 3 della Costituzione, per
irragionevolezza nonchè per la disparità di trattamento che essa
determinerebbe tra imprenditori esercenti la medesima attività.
Infine, sempre a giudizio del tribunale remittente, la stessa
normativa regionale risulterebbe lesiva degli artt. 24 e 113 della
Costituzione, per aver disposto una diretta e tassativa elencazione
degli impianti considerati "marginali", determinando così la
sottrazione di tale elencazione alla ordinaria tutela giurisdizionale
esperibile nei confronti dei provvedimenti di carattere puntuale,
propri della attività amministrativa.
2. - Si è costituita in giudizio la s.p.a. A.P.I. per aderire ai
motivi svolti nell'ordinanza di rimessione ed al fine di insistere
per l'accoglimento della questione.
3. - Anche la Regione Emilia-Romagna si è costituita nel
giudizio, presentando una memoria volta a confutare i motivi
dell'ordinanza ed a chiedere il rigetto della questione.
In tale memoria si sostiene che il criterio di marginalità degli
impianti - che sarebbe connesso non solo alla scarsa redditività, ma
anche ad altri elementi - sarebbe stato espresso, anche a seguito
della crisi energetica determinatasi negli anni '70, dai piani
energetici nazionali succedutisi nel tempo e dalle conseguenti
direttive impartite dallo Stato alle Regioni, venendo ad integrare e
modificare il regime originariamente definito dal decreto-legge n.
745 del 1970 e dal d.P.R. n. 1269 del 1971, richiamati nell'ordinanza
di rimessione.
L'aumento della economicità del sistema di distribuzione nel suo
complesso, da perseguire anche tramite la eliminazione degli impianti
a scarsa redditività, costituirebbe, pertanto, uno degli obbiettivi
della programmazione nazionale di settore, rispetto al quale la legge
regionale impugnata risulterebbe del tutto coerente.
Nè sarebbe riscontrabile - secondo la Regione - alcuna immotivata
lesione della libertà di iniziativa economica privata, posto che la
razionalizzazione del sistema distributivo sarebbe imposta per
esigenze di pubblico interesse, in vista del miglioramento
dell'offerta e della riduzione dei costi di distribuzione. Nè
avrebbe, infine, fondamento la lamentata lesione della tutela
giurisdizionale derivante da una presunta espansione della fonte
primaria su materie di carattere amministrativo, non essendo
interdetto al legislatore regionale di disciplinare anche con legge
le materie delegate.
4. - In prossimità dell'udienza la s.p.a. A.P.I. ha presentato
una memoria nella quale si insiste per l'accoglimento del ricorso e
si ribadisce che la legge regionale impugnata avrebbe violato i
limiti della competenza legislativa di mera attuazione riconosciuta
alla Regione in questa materia imponendo un criterio (insufficiente
produttivita') del tutto difforme da quello (inidoneità tecnica
degli impianti) previsto dalla legge statale.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato,
con l'ordinanza in esame, questione di legittimità costituzionale
nei confronti dell'art. 16, quinto comma, della legge della Regione
Emilia-Romagna 17 maggio 1986, n.16 (Piano regionale per la rete di
distribuzione di carburante per autotrazione e funzioni
amministrative), dove, ai fini del rinnovo delle concessioni per i
distributori di carburante liquido, si stabilisce che "non potranno
essere rinnovate dai Comuni le concessioni relative ad impianti
considerati "marginali" di cui all'allegata Tavola n. 3".
Ad avviso del giudice remittente tale norma verrebbe a violare: a)
gli artt. 117 e 118 Cost., per avere introdotto, in tema di rinnovo
delle concessioni, un limite non previsto dalla legislazione statale
ed in contrasto con il tipo di legislazione regionale consentita in
materia delegata; b) gli artt. 3 e 41 Cost., per irragionevolezza,
disparità di trattamento e insussistenza di ragioni di utilità
sociale idonee a giustificare la norma; c) gli artt. 24 e 113 Cost.,
per avere indebitamente compresso, attraverso l'individuazione
diretta degli impianti da eliminare, l'ordinaria tutela
giurisdizionale nei confronti degli atti amministrativi.
La questione non è fondata.
2. - Il profilo che per primo viene sviluppato nell'ordinanza di
rinvio concerne l'asserita violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Ad avviso del TAR del Lazio, la Regione Emilia Romagna - in sede
di esercizio di una potestà normativa di attuazione, quale quella
spettante alla Regione nella materia delegata relativa ai
distributori di carburanti ( artt. 7 e 52 d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616) - non avrebbe potuto introdurre un divieto di rinnovo delle
concessioni per gli impianti considerati "marginali" sotto il profilo
della produttività, dal momento che la legislazione statale (art. 16
L. 18 dicembre 1970, n. 1034 e art. 17 d.P.R. 27 ottobre 1971,
n.1269) avrebbe condizionato il rinnovo della concessione
all'accertamento del solo limite della idoneità tecnica delle
attrezzature dell'impianto.
L'esame completo della legislazione statale dimostra, peraltro,
l'erroneità di questa tesi.
E invero, il richiamo all'accertamento dell'idoneità tecnica
degli impianti come unico limite opponibile ai fini del rinnovo delle
concessioni - oltre al fatto di risultare espressamente enunciato
soltanto nell'art. 17 del d.P.R. n. 1269 del 1971, e cioè in una
fonte non primaria, ma regolamentare - è stato superato dalla
normazione statale intervenuta nella materia successivamente al 1971
e, in particolare, dalla disciplina enunciata dal d.P.R. n. 616 del
1977 ai fini della delega alle Regioni delle funzioni amministrative
in tema di distribuzione di carburanti.
L'art. 52, primo comma, lett. a) del d.P.R. n. 616, nel delegare
tale settore alle Regioni, ha richiamato, infatti, in generale, come
disciplina di riferimento il "quadro degli indirizzi determinati dal
Governo": indirizzi in concreto adottati mediante i decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri emanati in data 8 luglio 1978 e
31 dicembre 1982, attuativi dei piani energetici nazionali approvati
dal CIPE, rispettivamente, in data 23 dicembre 1977 e 4 dicembre
1981. In tali atti il criterio della idoneità tecnica delle
attrezzature degli impianti risulta affiancato da altri criteri -
riferiti sia alla razionalizzazione della rete di distribuzione che
alla produttività degli impianti - che hanno condotto ad adottare
nei confronti delle Regioni e dei Comuni la direttiva concernente la
riduzione dei punti di vendita, da operare sia mediante la revoca
delle concessioni "relative agli impianti il cui erogato di vendita
nell'anno 1976 sia stato inferiore a 100.000 litri" (d.P.C.M. 8
luglio 1978, n. 2), sia mediante l'ulteriore, eventuale, chiusura di
altri impianti fino a raggiungere gradualmente "l'erogato medio
europeo" (d.P.C.M. 31 dicembre 1982, art. 1, primo comma, lett. b).
Quest'ultimo atto di indirizzo, all'art. 3, ha altresì imposto
alle Regioni l'obbligo di approvare un piano di razionalizzazione
della rete distributiva nel territorio di competenza, in funzione,
tra l'altro, "della riduzione del costo di distribuzione attraverso
la individuazione di una tipologia ottimale delle strutture, nonchè
di un'adeguata produttività del sistema mediante il raggiungimento
di livelli di erogato medio europeo".
Al rispetto di queste finalità va, dunque, ricondotta la
disciplina adottata dalla Regione Emilia-Romagna con la legge n. 16
del 1986, che, nell'approvare il piano regionale, ha introdotto il
limite riferito al carattere "marginale" dell'impianto "sotto il
profilo della produttivita'", limite che viene, pertanto, a trovare
adeguata giustificazione nelle direttive emanate dal Governo ai sensi
dell'art. 52 del d.P.R. n. 616 del 1977.
La questione, con riferimento al profilo dell'asserita violazione
delle competenze regionali di cui agli artt. 117 e 118 Cost.,
risulta, pertanto, infondata.
3. - Infondata si rivela, altresì, la censura relativa alla
violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione. Ricondotta al
quadro complessivo della normazione di delega, dei piani energetici
nazionali e degli atti di indirizzo del Governo innanzi richiamati,
la norma impugnata, a differenza di quanto si afferma nell'ordinanza,
non si prospetta nè irragionevole, nè discriminatoria, nè carente
sul piano dell'utilità sociale. Tale norma, al contrario,
nell'individuare come limite al rinnovo delle concessioni la scarsa
produttività accertata nei confronti di determinati impianti
qualificati come "marginali" (e, pertanto, differenziati, in termini
negativi, rispetto al livello medio di produttivita'), ha palesemente
perseguito un fine di razionalizzazione della rete distributiva in
grado di favorire anche una riduzione dei costi connessi alla
distribuzione. Tale fine, mentre da un lato appare consonante con i
criteri della ragionevolezza, dall'altro rappresenta, sul piano
dell'utilità sociale, una giustificazione adeguata al limite apposto
alla libertà di iniziativa privata.
4. - Vanno, infine, respinte anche le censure relative
all'asserita lesione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.
Il fatto che la norma regionale, con la tabella allegata, abbia
specificamente elencato gli impianti considerati "marginali" sotto il
profilo della produttività non ha prodotto lesione alla tutela
giurisdizionale garantita nei confronti degli atti della pubblica
amministrazione, come risulta dimostrato dalla stessa esistenza del
giudizio a quo, instaurato al fine di richiedere l'annullamento degli
atti amministrativi adottati, in attuazione della norma,
dall'autorità comunale. Nè può valere, come motivo di
illegittimità, il richiamo al contenuto concreto dell'elenco
allegato alla norma impugnata, dal momento che questa Corte ha già
avuto modo di sottolineare come la legislazione regionale non trovi
la sua caratterizzazione nei criteri materiali della generalità e
dell'astrattezza, ma possa anche manifestarsi, nel rispetto del
principio di ragionevolezza, attraverso disposizioni di contenuto
concreto e particolare, quale quelle espresse con la disciplina in
esame (cfr. sentt. 331 del 1988 e 190 del 1986).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
sollevata, con l'ordinanza di cui in epigrafe, nei confronti
dell'art. 16, quinto comma, della legge della Regione Emilia-Romagna
17 maggio 1986, n.16 (Piano regionale per la rete di distribuzione di
carburanti per autotrazione e funzioni amministrative), con
riferimento agli artt. 3, 24, 41, 113, 117 e 118 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 giugno 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 giugno 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0771