1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 30 SENTENZA 12 - 26 gennaio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Pagamento e riscossione di somme di modesto ammontare e di qualsiasi natura, anche tributaria - Disciplina demandata a successivi regolamenti ministeriali di delegificazione - Applicabilita' anche alle Regioni - Inerenza della norma censurata alla materia «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica», oggetto di legislazione concorrente - Invasione della potesta' regolamentare spettante alle Regioni nelle materie non riservate allo Stato - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 25. - Costituzione, art. 117. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Pagamento e riscossione di somme di modesto ammontare e di qualsiasi natura, anche tributaria - Disciplina demandata a successivi regolamenti ministeriali di delegificazione - Applicabilita' anche alle Regioni - Determinazione legislativa dei contenuti cui devono attenersi i successivi regolamenti ministeriali delegati - Asserita invasione della potesta' legislativa concorrente spettante alle regioni in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica» - Esclusione (trattandosi di legislazione statale di principio) - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 25. - Costituzione, art. 117. (005C0106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Carlo MEZZANOTTE;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 25 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), promossi
con ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Veneto notificati il
1° marzo e il 25 febbraio 2003, depositati in cancelleria il 7 marzo
successivo ed iscritti ai nn. 25 e 26 del registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 2004 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna, Mario Bertolissi per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Le Regioni Emilia-Romagna (con ricorso notificato il
1° marzo 2003, depositato il 7 marzo 2003 e iscritto al registro
ricorsi n. 25 del 2003) e Veneto (con ricorso notificato al
Presidente del Consiglio dei ministri il 25 febbraio 2003, depositato
il 7 marzo 2003 e iscritto al registro ricorsi n. 26 del 2003), hanno
chiesto alla Corte costituzionale dichiararsi, fra l'altro,
l'illegittimità dell'art. 25 della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2003) per indebita invasione nella
propria sfera di competenza, con violazione dell'art. 117 Cost.
La Regione Emilia-Romagna lamenta che lo Stato, disciplinando,
con la norma impugnata, il pagamento e la riscossione delle somme di
modesto ammontare, prevede che il Ministero dell'economia detti, ai
sensi dell'art. 17, comma 2, legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri), disposizioni applicabili anche alle regioni.
Riguardo ai crediti delle regioni, l'art. 25 non sembra riconducibile
a competenze statali, esclusive o concorrenti: in particolare,
tenendo conto della finalità di razionalizzazione delle spese
connesse al pagamento e alla riscossione di somme modeste, la norma
non può essere considerata di coordinamento della finanza pubblica,
posto che l'unico principio fondamentale teorizzabile in materia,
sarebbe la riduzione o l'eliminazione di dette spese, rimanendo la
disciplina attuativa demandata alle regioni. Viceversa, l'art. 25, ai
commi 2, 3, 4, reca norme di dettaglio. Inoltre, la previsione di un
regolamento di delegificazione al di fuori delle materie di
competenza statale, lede la potestà regolamentare delle regioni.
La Regione Veneto lamenta che lo Stato, disciplinando, con la
norma impugnata, il pagamento e la riscossione delle somme di modesto
ammontare, rinvia per la regolamentazione ad una fonte secondaria
statale individuandone contestualmente il contenuto in modo specifico
e dettagliato, mentre la disciplina sulle procedure e i presupposti
di pagamento e riscossione, che rientra nella materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario, oggetto di potestà legislativa
concorrente, consente allo Stato la sola determinazione dei principi
fondamentali, laddove la norma impugnata esaurisce completamente la
materia trattata, e affidando ad ulteriori fonti statali
regolamentari l'ulteriore disciplina, non lascia margini d'intervento
alla legge regionale.
2. - Nel giudizio si è costituito, con distinti atti, il
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ministero
dell'Avvocatura generale dello Stato, assumendo l'infondatezza dei
ricorsi.
In replica al ricorso dell'Emilia-Romagna la difesa erariale
osserva che, avendo la disposizione impugnata la finalità di
razionalizzare ed economicizzare l'attività amministrativa e le
spese correlate alla gestione di somme modeste, come tale
riconducibile alla competenza legislativa concorrente
dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della
finanza pubblica; la prevista emanazione - in termini generali,
relativi per tutte le pubbliche amministrazioni - di norme
regolamentari, non preclude alla regione di emanare proprie norme,
nel rispetto dei principi fondamentali legittimamente posti.
In replica, invece, al ricorso della Regione Veneto, la stessa
difesa assume che, essendo la disposizione impugnata è
riconducibile, più che al coordinamento della finanza pubblica,
all'armonizzazione dei bilanci pubblici, perchè, intervenendo sulla
struttura dei bilanci e sul sistema contabile, mira a rendere
omogenei, e quindi coordinabili, i bilanci che interessano la c.d.
finanza pubblica allargata. Si è voluto evitare che si affrontino
spese amministrative sproporzionate per il recupero, spesso
problematico, di somme di modesto ammontare, specie per quegli enti
che hanno crediti di modesto ammontare in gran numero, con il rischio
che i bilanci perdano di trasparenza per dover registrare spese
notevoli nel tentativo di recuperare crediti modesti, che poi
rimangono insoddisfatti.
La censura regionale è dunque da disattendere sotto entrambi i
profili denunciati: non si tratta di disciplina di dettaglio, in
quanto la finalità di rendere omogenei i bilanci, comporta che
l'ammontare dei crediti da considerare modesto, non possa che essere
unico per tutti gli enti; il rinvio ad un provvedimento
amministrativo si rende necessario per assicurare la necessaria
duttilità per la verifica della struttura dei bilanci nelle loro
componenti essenziali e per l'aggiornamento secondo l'andamento
dell'inflazione, tanto che al quarto comma l'art. 25 fissa la misura
di partenza in attesa dei successivi aggiornamenti in via
amministrativa, a garanzia, del resto, del buon andamento
dell'amministrazione. Nel caso in cui la normazione secondaria
fissasse ammontari irragionevoli, ben potranno le regioni ricorrere
al giudice amministrativo.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, sia le Regioni
ricorrenti che il Presidente del Consiglio dei ministri hanno
presentato memorie, con le quali si insiste nelle tesi
rispettivamente sostenute nei ricorsi e negli atti di costituzione.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Emilia-Romagna e Veneto hanno impugnato, con
distinti ricorsi, l'art. 25 legge 23 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2003), perchè lo stesso,
disciplinando il pagamento e la riscossione delle somme di modesto
ammontare e rinviando a regolamenti ministeriali, fissandone il
contenuto in modo specifico e preciso, viola l'art. 117, sesto comma,
Cost., che attribuisce alle regioni la potestà regolamentare salvo
che nelle materie di potestà statale esclusiva (Regione
Emilia-Romagna) e l'art. 117, terzo comma, Cost., che riserva alla
legislazione concorrente la materia «armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario» (Regione Veneto).
Le impugnazioni relative all'art. 25 vengono qui trattate
separatamente rispetto alle altre questioni proposte negli stessi
ricorsi e, per omogeneità della materia, possono essere decise con
la medesima sentenza.
In entrambi i ricorsi si denuncia che, con la norma impugnata, lo
Stato ha formulato disciplina di dettaglio in materia di potestà
concorrente in cui può dettare solo principi fondamentali e le
censure non sono limitate alla sola modalità mediata di disciplina,
attraverso i regolamenti, ma anche alla disciplina positiva
direttamente dettata.
La Regione Emilia-Romagna censura, in aggiunta, che la previsione
di un regolamento applicabile alle regioni viola la competenza
regolamentare delle stesse, che è esclusiva nelle materie di
competenza legislativa concorrente e cita specificamente l'art. 117,
sesto comma, Cost.
2. - In considerazione dell'identità della materia, nonchè dei
profili di illegittimità costituzionali fatti valere, i ricorsi
vanno riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - I ricorsi sono parzialmente fondati, sulla base delle
considerazioni che seguono, tenendo presente la materia, i
destinatari ed il contenuto della norma impugnata.
L'art. 25 della legge n. 289 del 2002 disciplina il pagamento e
la riscossione dei crediti di modesto ammontare e di qualsiasi
natura, anche tributaria ed il suo oggetto rientra nella materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica», che è di legislazione concorrente, per l'art. 117, terzo
comma, Cost., mentre è da disattendere la prospettazione del
Presidente del Consiglio dei ministri, di ricollegabilità della
norma impugnata ad ambiti appartenenti alla legislazione esclusiva
dello Stato. L'inquadramento in una materia piuttosto che in un'altra
deve riguardare la ratio dell'intervento legislativo nel suo
complesso e nei suoi aspetti fondamentali, non anche aspetti
marginali o effetti riflessi dell'applicazione della norma. Parimenti
non condivisibili sono le ipotesi di collegamento: sia
all'ordinamento civile, in quanto lo scopo non è di intervenire
nella disciplina di diritti, bensì di garantire l'efficienza, la
semplificazione ed il risparmio delle entrate e delle uscite dei
bilanci pubblici; sia ai livelli essenziali delle prestazioni
concernenti diritti civili e sociali, posto che l'effetto indiretto
di rinuncia al soddisfacimento coattivo dei crediti nei confronti di
soggetti privati, non contribuisce certo a determinare lo status
fondamentale del cittadino come soggetto di diritti e di obblighi;
sia all'ordinamento processuale, giacchè l'esclusione di qualsiasi
azione cautelativa ingiuntiva ed esecutiva, oltre a riguardare le
sole poste attive della disciplina, è lo strumento (eventuale) per
conseguire gli obiettivi di semplificazione contabile ed efficienza
amministrativa. Non pertinente è, poi, il riferimento all'art. 117,
secondo comma, lett. e), Cost. che riguarda la potestà legislativa
nel sistema tributario e contabile dello Stato, giacchè, ove siano
interessati tributi e bilanci degli altri enti, non può che venire
in considerazione la materia «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica», di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost.
Nella materie di potestà concorrente la normativa statale deve
limitarsi alla determinazione dei principi fondamentali, spettando
invece alle Regioni la regolamentazione di dettaglio, trattandosi di
fonti tra le quali non vi sono rapporti di gerarchia, ma di
separazione di competenze (sentenza n. 303 del 2003).
Con riferimento ai destinatari, la disciplina dettata dalla norma
è applicabile a tutte le amministrazioni pubbliche: il rinvio
all'art. 1, secondo comma, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche), vale a ricomprendervi tutte le
amministrazioni dello Stato, e, testualmente, le Regioni, le
Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e
associazioni, oltre alle istituzioni universitarie, gli Istituti
autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti
pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le
amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 300.
Sotto questo aspetto la normativa impugnata è pienamente
legittima per quanto riguarda gli uffici statali dal momento che lo
Stato può legiferare, anche con le modalità previste dall'art. 25,
riguardo ai propri uffici, rientrando, oltretutto, tale incombenza,
nella competenza esclusiva prevista dall'art. 117, secondo comma,
lett. g) Cost., mentre resta valida l'affermazione per cui la
delegificazione può riguardare anche «disposizioni di leggi statali
regolanti oggetti a qualsiasi titolo attribuiti alla competenza dello
Stato» (sentenza n. 376 del 2002).
A diverse conclusioni deve pervenirsi per la parte in cui la
norma si indirizza anche ad enti non statali (Regioni, Province,
Comuni, Comunità montane), in relazione ai quali occorre esaminare
il contenuto della norma, dalla quale si enucleano due profili: 1) la
disciplina rimessa ai regolamenti; 2) la disciplina positiva
direttamente dettata.
Sotto il primo profilo, la legge rinvia alla normazione
secondaria, della quale al primo comma si indica l'oggetto, che è
appunto quello della «disciplina del pagamento e della riscossione di
crediti di modesto ammontare e di qualsiasi natura, anche
tributaria», e al secondo comma se ne fissa il contenuto
imprescindibile, costituito da: a) gli importi corrispondenti alle
somme considerate di modesto ammontare; b) le modalità di
considerazione di detti importi (nel senso che occorrerà stabilire
quali somme dovranno considerarsi onnicomprensive di interessi o
sanzioni comunque denominate); c) le norme riguardanti l'esclusione
di qualsiasi azione cautelativa, ingiuntiva ed esecutiva.
Sotto il secondo profilo, le disposizioni direttive per le
emanande norme secondarie sono nel senso che: a) esse possono
riguardare anche periodi d'imposta precedenti; b) non devono in ogni
caso intendersi come franchigia, nel senso che, per debiti di maggior
ammontare rispetto agli importi fissati come modesti, l'importo
modesto non può essere previsto come riduzione del debito o del
credito (ultima parte del secondo comma); c) gli importi vanno
arrotondati all'unità euro (quarto comma, prima parte); d) in sede
di prima applicazione dei decreti, l'importo minimo non può essere
inferiore a 12 euro; e) non possono ricomprendersi tra le somme
considerate di modesto ammontare i corrispettivi per servizi resi
dalle pubbliche amministrazioni a pagamento (terzo comma).
Per quanto riguarda la disciplina rimessa ai regolamenti
(scilicet: di delegificazione, come si evince dal richiamo
all'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 - Disciplina
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri), va tenuto conto che qualora alla legge
statale, in materia di competenza concorrente, è consentita
l'organizzazione e la disciplina delle funzioni amministrative, la
legge stessa non può spogliarsi della funzione regolativa
affidandola a fonti subordinate, neppure predeterminandone i principi
che orientino l'esercizio della potestà regolamentare per
circoscriverne la discrezionalità (sentenza n. 303 del 2003), con la
conseguente illegittimità costituzionale della norma che prevede
l'applicabilità degli emanandi regolamenti anche alle Regioni.
Con riferimento al secondo profilo, la disciplina positiva
introdotta deve essere intesa non soltanto come complesso di
direttive per la redazione della normativa secondaria, che
riguarderà la sola organizzazione statale, ma anche come nucleo di
principi fondamentali cui deve ispirarsi l'esercizio della
legislazione concorrente delle Regioni.
La Regione Veneto ha osservato che, nelle ipotesi in cui questa
Corte ha riconosciuto il carattere di normativa di principio, nella
legge erano contenute enunciazioni di obiettivi, come ad esempio il
contenimento dell'indebitamento o il monitoraggio degli andamenti
della finanza pubblica, mentre la norma impugnata presuppone un
concetto di «modestia» del credito, che non può che richiedere una
valutazione concreta, estranea ad una legislazione di principio.
La tesi non può essere condivisa: seppure è vero che il
carattere della «modestia» del credito va stabilito caso per caso, e
questo può essere oggetto d'intervento regolamentare per lo Stato, e
di legislazione concorrente per le Regioni, la seconda parte
dell'art. 25 pone regole di cui, pur nell'applicabilità a quanto
sarà via via considerato «somma di modesto ammontare», non si può
non riconoscere il carattere di legislazione di principio, sulla base
anche di quanto affermato dalla più recente giurisprudenza in tema
di esplicazione della funzione legislativa concorrente nella materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica» (sentenze nn. 4, 17, 36 e 37 del 2004).
4. - Concludendo, va riconosciuta la fondatezza della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 25 della legge 27 dicembre
2002, n. 289, nella parte in cui prevede che, con uno o più decreti,
il Ministro dell'economia e delle finanze adotti, ai sensi
dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
disposizioni relative alla disciplina del pagamento e della
riscossione di crediti di modesto ammontare e di qualsiasi natura,
anche tributaria, applicabili alle Regioni, valendo tuttavia le
disposizioni direttive positivamente dettate, come nucleo di principi
fondamentali cui deve ispirarsi l'esercizio della legislazione
concorrente delle Regioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunzie ogni decisione sulle ulteriori
questioni sollevate dalle Regioni Emilia-Romagna e Veneto con i
ricorsi indicati in epigrafe;
Riuniti i ricorsi relativamente alle questioni di
costituzionalità dell'art. 25 della legge 27 dicembre 2002, n. 289;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 25 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), nella
parte in cui prevede che, con uno o più decreti, il Ministro
dell'economia e delle finanze adotti disposizioni relative alla
disciplina del pagamento e della riscossione di crediti di modesto
ammontare e di qualsiasi natura, anche tributaria, applicabili alle
regioni;
Dichiara non fondate, nel resto, le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 25 della legge 27 dicembre 2002, n. 289,
sollevate dalle Regioni Emilia-Romagna e Veneto, per violazione
dell'art. 117 della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2005.
Il Presidente: Mezzanotte
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 gennaio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0106