1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 6-2-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 settembre - 24 luglio 2007
Ordinanza del 20 settembre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia - Milano sul ricorso proposto da Haqur Mabub contro Comune di Milano Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Riconduzione della normativa stessa «nel quadro delle competenze della Regione e di comuni in materia di commercio» (rientranti nella legislazione residuale regionale ex art. 117, comma quarto, Costituzione), anziche' alla materia delle comunicazioni (rientrante nella legislazione concorrente, ex art. 117, comma terzo, Costituzione), alla tutela della concorrenza (art. 117, comma secondo, lett. e), Costituzione) e alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, comma secondo, lett. m), Costituzione) - Violazione dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza, dei principi di uguaglianza, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione dei centri di telefonia in sede fissa - Introduzione di un sistema generalizzato di autorizzazione comunale per l'esercizio dell'attivita' - Violazione dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza, dei principi di uguaglianza, di liberta' di comunicazione, di liberta' di iniziativa economica privata. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 4. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Requisiti e prescrizioni igienico-sanitari - Applicabilita' retroattiva - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' d'iniziativa economica privata, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 8, comma 1, lett. e), f), h) e i). - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Inosservanza, da parte del titolare dell'autorizzazione del centro di telefonia fisso, degli obblighi, prescrizioni e autorizzazioni in materia di edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria, nonche' delle disposizioni sulla destinazione d'uso dei locali e degli edifici, prevenzione incendi e sicurezza, preventivamente all'avvio dell'attivita', o entro un anno dall'entrata in vigore della legge censurata - Prevista revoca dell'autorizzazione e sospensione dell'attivita' - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 9, commi 1, lett. c), e 2. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. Telecomunicazioni - Regione Lombardia - Norme per l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa - Requisiti e prescrizioni igienico-sanitari - Obbligo per i titolari dei centri di telefonia gia' attivi alla data di entrata in vigore della legge censurata di porsi in regola con le vigenti norme e con le prescrizioni e autorizzazioni in materia di edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria, previsti dalla legge medesima entro un anno da detta data - Incidenza sui principi di affidamento, di liberta' di comunicazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 15, 41 e 117. (008C0052) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 6-2-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al R.G.
1581/2007, proposto da Haqur Mabub, rappresentato e difeso dall'avv.
Sorgente Filomena, presso lo studio della quale è elettivamente
domiciliato in Milano, Corso di Porta Vittoria, 46;
Contro il Comune di Milano, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv. Maria Rita Surano, Antonella
Fraschini, Ruggero Meroni, Elena Ferradini, Irma Marinelli, Ariberto
Limongelli, Anna Maria Pavin, Maria Sorrenti e Donatella Silvia,
presso i quali è elettivamente domiciliato in Milano, via della
Guastalla n. 8, negli uffici dell'avvocatura comunale per
l'annullamento dell'ordinanza prot. 474087/2007 dell'11 maggio 2007,
con la quale è stata disposta la cessazione immediata dell'attività
di «phone center» nei locali siti in Milano, via Pellegrino Rossi,
52; nonchè per quanto possa occorrere, del rapporto di non
conformità rilasciato dalla A.s.l. di Milano dipartimento
prevenzione del 3 aprile 2007 prot. 12407.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato;
Vista l'ordinanza cautelare di accoglimento a termine, relativa al
ricorso in epigrafe, deliberata dalla sezione alla medesima Camera di
consiglio in riferimento alla presente questione costituzionalità;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla Camera di consiglio del 24 luglio 2007 (relatore dott.
Paolo Passoni), i procuratori delle parti presenti come da verbale;
F a t t o
Il ricorrente è titolari di phone center preesistente all'entrata in
vigore della legge della regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6, con la
quale sono state emanate apposite nome «per l'insediamento e la
gestione di centri di telefonia in sede fissa».
Con il provvedimento impugnato il comune di Milano hanno adottato,
l'ordinanza di chiusura dell'attività di phone center gestito dal
ricorrente, per mancata conformazione ai nuovi requisiti (in
prevalenza igienico-sanitari e di sicurezza dei locali) disposti
dalla predetta legge regionale; quanto sopra, in vincolata
applicazione di quest'ultima, la quale - nel disporre per gli
esercizi preesistenti un termine di adeguamento annuale - ha altresì
previsto nei casi di infruttuosa scadenza di tale termine la
cessazione definitiva dell'attività senza possibilità di proroghe,
come da combinato disposto dell'art. 9, primo comma, lettera c) e
secondo comma, con l'art. 12.
In particolare, fra le più significative e restrittive novità in
tema di requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei locali che il
collegio ritiene sospette sul piano costituzionale, si segnalano le
seguenti testuali prescrizioni dell'art. 8, primo comma: un servizio
igienico in uso esclusivo del personale dipendente (lett. e); un
servizio igienico riservato al pubblico, anche prossimo al locale nel
caso di esercizi già attivi all'entrata in vigore della presente
legge, ma ad uso esclusivo dello stesso per il locale con superficie
fino a 60 metri quadrati (...); un ulteriore servizio igienico per il
locale di dimensioni superiori (lett. f); spazio di attesa
all'interno del locale di almeno 9 metri quadrati, fino a 4
postazioni telefoniche, provvisto di idonei sedili posizionati in
modo da non ostruire le vie di esodo; la sala di attesa dovrà essere
aumentata di 2 metri quadrati ogni postazione aggiuntiva (lett. h);
ogni postazione deve avere una superficie minima di i metro quadrato
ed essere dislocata in modo da garantire un percorso di esodo, libero
da qualsiasi ingombro ed avere una larghezza minima di 1,20 metri
(lett. i).
Alla Camera di consiglio del 24 luglio 2007 la sezione ha accolto - a
termine, sino alla pronuncia della Corte costituzionale sulla
questione oggetto della presente ordinanza - l'istanza incidentale di
sospensiva, ritenendo non manifestamente infondate (nei sensi che
verranno specificati con la presente ordinanza) le questioni di
costituzionalità prospettate dai ricorrenti, nei confronti della
citata legge regionale n. 6/2006.
D i r i t t o
Oggetto della presente questione di costituzionalità sono alcune
disposizioni della legge, della regione Lombardia n. 6/2006 (già
indicate in narrativa) che ha regolato l'insediamento e la gestione
di centri di telefonia in sede fissa, con disposizioni applicabili
anche agli esercizi (come nel caso dell'odierno ricorrente)
preesistenti all'entrata in vigore della legge stessa.
Le norme sospettate di incostituzionalità, che assumono rilevanza
nelle vertenze in esame, riguardano:
l'art. 1 nella parte in cui riporta la materia oggetto di
trattazione alla legislazione residuale regionale sul commercio;
l'art. 4 che introduce un sistema generalizzato di
autorizzazione civica per l'esercizio dell'attività;
l'art. 8 nella parte (comma 1, lettere e, f , h ed i, e comma 2)
in cui introduce - con immediata modifica dei regolamenti vigenti - i
nuovi requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei locali, in
connessione agli artt. 9, primo comma, lett. c) e secondo comma,
nonchè 12, disposizioni queste ultime che regolano il regime
transitorio per i vecchi esercizi; ciò in quanto l'ordinanza civica
impugnata ha intimato al preesistente titolare dell'esercizio di
phone center di cui in epigrafe, la cessazione immediata
dell'attività per mancato tempestivo adeguamento ai nuovi requisiti
di cui sopra, il quale è a sua volta di impedimento al rilascio
della specifica autorizzazione richiesta dall'art. 3 già sopra
citato, giusta il disposto dell'art. 4, terzo comma, lett. c), con
riguardo al rilascio del certificato igienico sanitario di cui al
successivo art. 8.
Le norme costituzionali di cui si sospetta la violazione riguardano
l'art. 117, in relazione ai vincoli dell'ordinamento comunitari ed al
sistema di riparto delle competenze legislative Stato-Regione; gli
artt. 3 e 41 in relazione, in particolare, ai rilevanti ostacoli che
le restrittive prescrizioni in materia igienico-sanitaria -
introdotte dalla legge regionale di che trattasi, da applicare anche
retroattivamente alle preesistenti gestioni di phone center,
determinano sulla libertà di iniziativa economica di questi ultimi;
nonchè l'art. 15 sulla libertà di comunicazione.
Dalle esposte premesse emerge, sotto il profilo della rilevanza della
questione di costituzionalità, un contesto legislativo che - in
relazione ai presupposti dell'impugnata ordinanza - ha direttamente
determinato in modo cogente il contenuto lesivo di quest'ultima;
senza lasciare o consentire alcuna mediazione discrezionale in capo
alla procedente autorità amministrativa; la quale, come peraltro
ribadito nella circolare di chiarimenti emanata dalla Regione
Lombardia (prot. H1.2006.0027733 del 5 giugno 2006, punto 8), ha
dovuto emettere il provvedimento (in tutto vincolato nel contenuto)
di cessazione immediata dell'attività alla scadenza del perentorio
termine annuale fissato, senza possibilità di alcuna proroga come
dal già citato art. 9, secondo comma, che non annovera tra le
ipotesi di proroga quelle della lettera c) del primo comma.
Sul piano, ancora, della rilevanza, va detto nuovamente che in
relazione alla valutazione di non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità delle indicate disposizioni della
predetta legge regionale, la sezione ha adottato un'ordinanza
cautelare di sospensione del provvedimento di cessazione
dell'attività di phone center con efficacia limitata al periodo di
tempo necessario a che la Corte costituzionale si pronunci sulla
questione stessa.
Chiarita la rilevanza della questione, il Collegio intende in primis
evidenziare a carico della l.r. n. 6/2006 - quanto all'ulteriore
profilo della non manifesta infondatezza - la sospetta violazione
dell'art. 117, commi primo, secondo, terzo e quarto della
Costituzione.
L'art. 1 della legge riconduce la deliberata normativa «nel quadro
delle competenze della regione e dei comuni in materia di commercio»,
tuttavia il riferimento a siffatta materia (che rientra nella
legislazione residuale regionale ex art. 117, quarto comma Cost.)
sembra al Collegio del tutto estranea all'ambito applicativo della
legge stessa, che ai sensi dell'art. 2, comma primo, consiste
nell'attività di «....cessione al pubblico di servizi di telefonia
in sede fissa in locali aperti al pubblico», secondo le ulteriori
specificazioni illustrate nei successivi commi.
Invero, tale attività non rientra nella vendita di merci
all'ingrosso o al dettaglio secondo quanto previsto dall'art. 4 del
Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 («Riforma della disciplina
relativa al settore del commercio (...)», nè rientra nei settori del
commercio definiti dall'art. 39 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112.
Va detto piuttosto che una delle novità della legge è proprio
quella di impedire che all'interno delle strutture di «phone center»
possano affiancarsi - come in passato - attività commerciali di
supporto, secondo un principio di esclusività non condiviso invece -
almeno dalla legislazione statale - nella situazione inversa, in cui
la cessione dei servizi telefonici e telematici può ben avvenire in
modo complementare rispetto ad altre attività principali (cfr. art.
7 del d.l. 27 luglio 2005, n. 144, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 31 luglio 2005, n. 155, che
nel quadro di una disposta «integrazione della disciplina
amministrativa degli esercizi pubblici di telefonia ed internet»,
prevede la licenza del questore per «chiunque intende aprire un
pubblico esercizio o un circolo privato di qualsiasi specie, nel
quale sono posti a disposizione del pubblico, dei clienti o dei soci
apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni anche
telematiche»).
Le uniche attività commerciali consentite dalla legge regionale
n. 6/2006, che riguardano la vendita di schede telefoniche e
l'installazione di distributori automatici di bevande ed alimenti
(cfr. art. 2, comma secondo lettera b e comma 3) all'interno dei
phone center, non sono oggetto della specifica autorizzazione
richiesta dalla legge e rivestono carattere apertamente occasionale o
eventuale e quindi del tutto marginale.
L'attività terziaria in esame sembra, invece, più propriamente
riportabile alla materia dell'ordinamento delle comunicazioni (art.
117, terzo comma Cost. con legislazione concorrente Stato-Regione),
ascrivendosi più specificamente al «servizio di comunicazione
elettronica», categoria introdotta dall'art. 2, par. 1, lett. c)
della dir. 7 marzo 2002, n. 2002/21/CE, con conseguente applicazione
della disciplina di derivazione comunitaria (comprensiva altresì
delle direttive 2202/19 CE, 2002/20/CE e 2002/22 CE),
complessivamente recepita con il cd. codice delle comunicazioni
elettroniche di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259. Di
particolare pertinenza al caso di specie appaiono del resto le
definizioni mirate a delimitare il campo di applicazione del decreto
medesimo ai sensi dell'art. 1, comma 1, con peculiare riguardo alla
lettera bb) («rete telefonica pubblica: una rete di comunicazione
elettronica utilizzata per fornire servizi telefonici accessibili al
pubblico») ed alla lettera oo) («telefono pubblico a pagamento:
qualsiasi apparecchio telefonico accessibile al pubblico,
utilizzabile con mezzi di pagamento che possono includere monete o
carte di credito o di addebito o schede prepagate, comprese le schede
con codice di accesso»).
La rilevata derivazione europea di tale normativa comporta poi che
la materia ivi trattata (ordinamento delle comunicazioni) vincola,
anche con riguardo al rispetto del principio di proporzionalità; la
Regione, non solo ai sensi dell'art. 117, terzo comma entro i limiti
della legislazione statale di principio, ma più in radice ai sensi
dell'art. 117, primo comma, secondo cui ogni legge della Repubblica
deve conformarsi ai «vincoli derivanti dagli obblighi comunitari». In
via strettamente consequenziale, il rispetto di tali disposizioni
finisce poi per impingere su profili trasversali di legislazione
esclusiva statale ex art. 117, secondo comma Cost., con specifico
riguardo alla tutela della concorrenza (lett. e) nonchè alla
determinazione (e salvaguardia) dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e socià che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale (lett. m) anche in
conformità all'interesse generale che connota tali servizi ai sensi
dell'art. 3 del citato decreto.
In proposito, va altresì evidenziato il disposto del primo comma
dell'art. 3, il quale garantisce i «diritti inderogabili di libertà
delle persone nell'uso dei mezzi di comunicazione elettronica» con
espresso richiamo a quel regime di (libera) concorrenza che rinforza
il legame dell'attività in questione alla «materia-funzione»
devoluta alla legislazione esclusiva statale.
Inoltre i principi di derivazione comunitaria e costituzionale
risultano espressamente ribaditi dall'art. 4 del medesimo decreto
legislativo, il quale prevede al primo comma che la disciplina delle
reti e dei servizi è volta a salvaguardare i diritti
costituzionalmente garantiti di «libertà di comunicazione», nonchè
di «libertà di iniziativa economica e suo esercizio in regime di
concorrenza, garantendo un accesso al mercato delle reti e servizi di
comunicazione elettronica secondo criteri di obiettività,
trasparenza, non discriminazione e proporzionalita» (sul punto, Corte
costituzionale n. 236/2005).
Il terzo comma dello stesso art. 4 dispone, tra l'altro, che la
suddetta disciplina è volta anche a «promuovere la semplificazione
dei procedimenti amministrativi e la partecipazione ad essi dei
soggetti interessati, attraverso l'adozione di procedure tempestive,
non discriminatorie e trasparenti nei confronti delle imprese che
forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica».
Puntualizzato quanto sopra, va poi affermato che la norma regionale -
nella sua unilaterale iniziativa di regolazione del settore
(erroneamente riportato al commercio) - ha introdotto un regime
autorizzativo ulteriore e duplicativo rispetto al sistema delineato
in sede comunitaria e recepito con il decreto legislativo
n. 259/2003.
Ed invero, tornando al comma 2 dell'art. 3 di tale decreto, ivi si
prevede che «la fornitura di reti e servizi di comunicazione
elettronica, che è di preminente interesse generale, è libera e ad
esse si applicano le disposizioni del Codice», fatte salve al
successivo comma «le limitazioni derivanti da esigenze della difesa e
della sicurezza dello Stato, della protezione civile, della salute
pubblica e della tutela dell'ambiente e della riservatezza e
protezione dei dati personali, poste da specifiche disposizioni di
legge o da disposizioni regolamentari di attuazione» (testuali
concetti sono poi ribaditi nell'art. 25 comma primo dello stesso
decreto). A fronte della conclamata libertà di fornitura dei servizi
di comunicazioni elettronica (ivi compresi - come sopra visto -
quelli connessi all'esercizio di un phone center), il decreto
legislativo n. 259/2003 prevede poi che l'espletamento di tali
servizi venga subordinato ad una (sola) «autorizzazione generale», in
rigoroso e vincolato recepimento della normativa europea.
In particolare tale autorizzazione viene definita dall'art. 1, comma
1, lettera g) come «il regime giuridico che disciplina la fornitura
di reti o di servizi di comunicazione elettronica...» e consegue alla
presentazione di una dichiarazione dell'interessato (a seguito della
quale è possibile iniziare l'attivita) contenente l'intenzione
procedere alla fornitura (art. 25, comma 3); il potere del Ministero
competente di vietare il prosieguo dell'attività medesima può
essere esercitato «entro e non oltre» sessanta giorni secondo il
modulo procedimentale della dichiarazione di inizio attività ex art.
19, legge n. 241/1990, espressamente richiamato dalla norma in esame
(art. 25, comma 4, cfr. anche delibera n. 467/00/CONS con cui
l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha disciplinato il
rilascio di tali autorizzazioni generali per uniformarne il
contenuto).
Pur a fronte di tali vincolanti previsioni - che la legislazione
regionale non è legittimata ad alterare, ai sensi dei primi 3 commi
dell'art. 117 Cost. - la legge lombarda ora in esame ha invece
introdotto un ulteriore titolo abilitativo, disponendo in particolare
all'art. 3, comma 1 che «l'esercizio della attività di cessione al
pubblico del servizio di telefonia in sede fissa è assoggettato
all'autorizzazione di cui all'art. 4», al cui rilascio provvede il
comune competente per territorio. Trattasi dunque di una previsione
che sembra al Collegio comunque alterare il regime di sostanziale
libertà di fornitura dei servizi de quibus così come delineato in
via primaria dall'ordinamento comunitario, ed in via attuativa dalla
norma statale di recepimento, con conseguenti aggravamenti
procedimentali vietati dai citati artt. 3 e 4 del decreto
n. 259/2003. Quanto sopra viene peraltro a determinare una sospetta
lesione dei principi di libera concorrenza e di salvaguardia dei
livelli essenziali di prestazioni di interesse generale connesse ai
diritti inderogabili dell'individuo, ivi compresa la libertà di
comunicazione garantita dall'art. 15 Cost., proprio ai sensi delle
citate definizioni legislative ex art. 3 del decreto legislativo
n. 259/2003 (sul cui ruolo di garanzia rispetto a tali principi si è
espressa la Corte con la segnalata pronuncia n. 336/2005).
Inoltre, anche nel caso in cui la funzione autorizzatoria introdotta
dall'art. 4 della legge regionale n. 6/2006 dovesse intendersi
riferita (solo) agli interessi pubblici strumentali all'attività di
comunicazione elettronica (nel quadro delle citate «limitazioni» a
tale attività previste e consentite dagli artt. 3 e 25 del decreto
legislativo n. 259/2003), resta il fatto che anche siffatte
limitazioni sembrano afferire a materie comunque (tutte) estranee a
quella potestà legislativa residuale ex art. 117, quarto comma
Cost., che la regione Lombardia ha invece inteso nella specie
esercitare.
Basti pensare:
alle esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato ed alla
tutela dell'ambiente (legislazione esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera d);
alle esigenze di protezione civile e di salute pubblica
(legislazione concorrente ex art. 117, terzo comma).
Va poi precisato che anche le limitazioni di tipo edilizio od
urbanistico (peraltro non espressamente comprese nella citata
elencazione di cui agli artt. 3 e 25 del decreto legislativo
n. 259/2003) sono subordinate alla concorrenza legislativa di poteri
Stato-Regioni sotto la voce del «governo del territorio» ai sensi del
citato terzo comma dell'art. 117 Cost.
Inoltre, le problematiche connesse alla riservatezza e protezione dei
dati personali (queste ultime invece espressamente previste fra le
limitazioni di cui sopra) sono state già considerate e regolate dal
legislatore statale nel quadro delle esigenze di sicurezza pubblica
con il citato decreto legge 27 luglio 2005 recante «nuove
disposizioni antiterrorismo per gli internet point ed i pubblici
esercizi che mettano a disposizioni del pubblico postazioni per
comunicazioni telematiche», convertito nella legge n. 155/2005.
Sulla illegittimità costituzionale di quelle legislazioni regionali
che - nella presente materia delle comunicazioni elettroniche -
aggiungono fasi autorizzatorie comunque denominate rispetto alle
procedure abilitative già contemplate nel decreto legislativo
n. 259/2003, si richiama al riguardo la recente pronuncia della
Consulta n. 129/2006, che - seppure in relazione alla diversa
problematica delle installazioni di torri e tralicci - ha comunque
censurato l'art. 27 comma 1, lettera e) della l.r. Lombardia
n. 12/2005, per aver previsto la necessità di un titolo edilizio
ritenuto ulteriore e superfluo rispetto alle procedure delineate
nell'art. 87 del decreto legislativo; ciò in quanto - ha osservato
testualmente la Corte con esternazioni di principio applicabili al
caso di specie - «...la tutela del territorio e la programmazione
urbanistica sono salvaguardate dalle norme statali in vigore ed
affidate proprio agli enti locali competenti, i quali, al pari delle
regioni (sentenza n. 336 del 2005), non vengono perciò spogliati
delle loro attribuzioni in materia, ma sono semplicemente tenuti ad
esercitarle all'interno dell'unico procedimento previsto dalla
normativa nazionale, anzichè porre in essere un distinto
procedimento» (con conseguente violazione dei principi generali di
semplificazione della legislazione statale in materia di governo del
territorio).
La violazione dell'art. 117 Cost. sembra peraltro assumere connotati
sostanziali, anche al di là dell'erronea qualificazione formale
della materia trattata, e ciò non solo in relazione ai settori
regolati dalla legge regionale ma di appartenenza esclusiva alla
legislazione statale (ove il contrasto «sostanziale» con il precetto
costituzionale si manifesta in re ipsa con il semplice intervento
legislativo della regione). Anche nel caso delle fattispecie
concorrenti, infatti, la normativa in esame non pare essersi
correttamente inserita nei principi generali di una legislazione
statale che - dopo aver garantito all'attività in sè considerata un
trattamento semplificato improntato alla libertà di comunicazione
voluta anche dall'unione europea - si è limitata a prevedere per i
soli «intemet point» disposizioni speciali per la sicurezza dello
Stato, senza l'introduzione di altri regimi ad hoc (igienico-sanitari
ed urbanistici) diversi e più restrittivi rispetto a quelli già in
vigore per gli altri esercizi connessi alle attività terziarie.
In relazione ai requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei
locali, va poi rammentato che la legge regionale dispone contenuti di
dettaglio che integrano in modo automatico e simultaneo tutti i
regolamenti di igiene delle autorità sanitarie e dei comuni in
territorio lombardo (art. 8, comma. 2), e ciò senza che la
legislazione statale di riferimento consenta, all'interno di tale
regolamentazione locale, l'inserimento eteronomo di contenuti
dispositivi e di dettaglio direttamente prestabiliti da leggi
regionali (cfr. art. 344 TULS).
Va ancora osservato sul punto che le prescrizioni previste
dall'ordinamento statale, si limitano a stabilire una disciplina,
generale quanto ai requisiti di agibilità dei locali destinati ad
attività economiche, la quale rimanda alle norme edilizie e igienico
sanitarie contenute in prevalenza in fonti normative secondarie, e
non contiene comunque prescrizioni così restrittive per gli indici
igienico-sanitari regolati specificamente dalla legge regionale de
qua, neanche per i locali ove vi è maggiore concentrazione di
persone per un tempo di permanenza maggiore (come teatri, cinema o
nei locali ove viene svolta attività di somministrazione di alimenti
e bevande). Donde la necessità che la competenza legislativa
concorrente delle regioni venga esercitata nel rispetto dei principi
fondamentali di cui all'art. 3 (con particolare riguardo alla
rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale limitativi di
fatto della libertà e l'uguaglianza dei cittadini) e 41 della Carta
fondamentale, nonchè di quello, di derivazione comunitaria, della
proporzionalità (insito, come già detto, nel riferimento ai vincoli
derivanti dall'ordinamento europeo contenuto nell'art. 117 primo
comma), secondo il quale, com'è noto, una misura è conforme a tale
principio soltanto allorchè il mezzo adoperato si rilevi non tanto e
non solo «idoneo» a consentire il raggiungimento dell'obiettivo
desiderato, ma anche «necessario» nel senso dell'indisponibilità di
altra misura egualmente efficace, e tale da incidere il meno
negativamente possibile nella sfera del destinatario, ossia da non
essere «intollerabile». In sostanza un giudizio di proporzionalità
basato ex ante sulla valutazione comparativa tra mezzo e fine.
Infine, sempre in relazione ai requisiti igienico-sanitari e di
sicurezza dei locali ex art. 8 della legge (sempre con specifico
riguardo alle voci ivi rubricate alle lettere e, f, h, i, meglio
descritte in narrativa), il Collegio ritiene che la questione
presenti profili di non manifesta infondatezza anche nella parte in
cui la stessa l.r. n. 6/2006 dispone l'applicazione retroattiva delle
rigorose nuove disposizioni, senza delineare la possibilità di
proroghe (pur non automatiche, ma discrezionali e da valutare caso
per caso) per consentire agli esercizi preesistenti di continuare
l'attività, nonostante la vana scadenza del termine annuale di
adeguamento.
Secondo consolidata giurisprudenza costituzionale (da ultimo Corte
cost. sent. n. 156/2007), la possibilità del legislatore di incidere
con norme retroattive su situazioni sostanziali ormai radicate da
leggi precedenti, resta subordinata al rigoroso vaglio di
razionalità del nuovo regolamento di interessi che modifica ex post
quello preesistente.
Ritiene, il Collegio che nella specie non sussista (a parte quanto
già evidenziato sotto il profilo della proporzionalita) una sicura
rispondenza dello ius superveniens a sufficienti criteri di
ragionevolezza, in relazione alle modalità con cui la nuova
normativa incide sui giustificati affidamenti dei titolari dei
preesistenti esercizi di phone center, e ciò in sospetta violazione
dei principi di parità di trattamento ex art. 3 Cost.
La prescrizione infatti di un così nuovo e più impegnativo assetto
strutturale e funzionale dei locali strumentali allo svolgimento
dell'attività determina, in capo a coloro che già gestivano
quest'ultima in regime di regolarità amministrativa, una serie di
obblighi conformativi razionalmente inesigibili durante il (breve)
periodo annuale concesso dalla legge, anche in considerazione della
necessità di procedere a lavori strutturali ed edilizi dai costo
elevato e spesso non realizzabili per l'inidoneità oggettiva
derivante dall'area disponibile dei locali e quindi anche laddove
l'esercente l'attività voglia adeguarvisi. La stessa
rilocalizzazione ipotizzata dalla norma - oltre a non esser subito
praticabile in assenza della formalizzazione d nuovi strumenti
urbanistici chiamati ad individuare le relative aree (cfr. terzo
comma, art. 98-bis della l.r. 12 del 2005, introdotto dall'art. 7
della l.r. 6 del 2006) - non sembra certo rappresentare un rimedio
semplice ed efficace all'abbandono - spesso obbligato - dei locali d
origine, in considerazione delle difficoltà di reperimento, in
adiacenza o prossimità allo stesso edificio, di nuovi locali e
comunque della perdita di avviamento che deriverebbe dalla necessità
di un trasferimento dell'attività stessa una volta possibile, con
l'approvazione del previsto piano urbanistico, riallocare
l'esercizio. Quanto sopra, in aggiunta (donde un autonomo profilo di
non manifesta infondatezza valutabile in base ai canoni del comma
primo dell'art. 3 Cost.), al non indifferente maggiore onere
economico, che potrebbe risultare insostenibile per i soggetti privi
di adeguati mezzi economici; quanto sopra potrebbe facilmente
determinare l'abbandono delle relative attività a tutto vantaggio di
nuovi operatori aventi maggiori disponibilità d'investimento che -
potendo organizzare ex ante l'attività secondo le regole vigenti -
verrebbero a trovarsi in una situazione concorrenziale
(ingiustamente) privilegiata da abbandoni di massa delle preesistenti
gestioni, con riverberi dannosi per gli utenti privi di una più
ampia scelta, con forte rischio di tariffe meno vantaggiose. Le
delineate - e non improbabili - conseguenze fattuali delle citate
disposizioni finirebbero pertanto per incidere, oltre che sulla
rilevata disparità di trattamento ex art. 3 Cost., anche sulla
libertà di iniziativa economica privata garantita dall'art. 41
Cost., con riverberi lesivi sotto altro profilo della tutela della
concorrenza garantita dall'ordinamento europeo.
Sulla base delle esposte considerazioni si ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la presente questione costituzionalità, che
si solleva pertanto ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 in relazione agli artt. 1, 4, 8 (comma 1, lettere e, f, h ed i,
e comma 2), 9 (comma 1, lett. c e comma 2), nonchè 12, della l.r. 3
marzo 2006, n. 6, in relazione agli artt. 3, 15, 41 e 117 della
Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara, nei
sensi di cui in motivazione, rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 3, 15, 41 e 117 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli artt.
1, 4, 8 (comma 1, lettere e, f, h ed i e comma 2), 9 (comma 1, lett.
c e comma 2), nonchè 12 della l.r. 3 marzo 2006, n. 6.
Sospende, per l'effetto, il presente giudizio ed ordina la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Dispone inoltre la
notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed al
Presidente della regione Lombardia, nonchè la comunicazione della
medesima al Presidente del Consiglio regionale della Lombardia.
Così deciso in Milano, alla Camera di consiglio del 24 luglio
2007.
Il Presidente: Nicolosi
Il consigliere estensore: Passoni