1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 23-8-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 417 SENTENZA 21 - 28 luglio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Abusivismo - Assetto del territorio - Alterazione - Divieto - Efficacia non oltre il termine di cinque anni - Omessa previsione - Richiamo alla sentenza n. 151/1986 della Corte - Ragionevolezza - Salvaguardia approntata nelle more della predisposizione dei piani regionali - Notificazione degli elenchi dei beni come per le bellezze individue - Bellezze di insieme - Omessa previsione - Ragionevolezza - Discrezionalita' legislativa - Non fondatezza. (D.-L. 27 giugno 1985, n. 312, art. 1- quinquies, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431; legge 29 giugno 1939, n. 1497, artt. 2 e 4). (Cost., artt. 3, 24, secondo comma, 42, secondo e terzo comma, e 97, primo comma) (095C1020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 23-8-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1-quinquies del
decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la
tutela delle zone di particolare interesse ambientale), convertito,
con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431 e degli artt. 2
e 4 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze
naturali), promossi con tre ordinanze emesse il 2 giugno 1993, il 1
dicembre 1993 ed il 23 febbraio 1994 dal Tribunale amministrativo
regionale per la Campania, iscritte rispettivamente ai nn. 221, 454 e
586 del registro ordinanze 1994 e pubblicate nelle Gazzette Ufficiali
della Repubblica nn. 19, 35 e 41, prima serie speciale, dell'anno
1994;
Visti gli atti di costituzione di Tafuri Mario ed altro e della
s.r.l. FADIM, nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Giuseppe Guarino per la s.r.l. FADIM e Lucio
Ghia per Tafuri Mario ed altro, e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio
Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania - nel
corso di un giudizio avente ad oggetto, tra l'altro, l'annullamento
di varie concessioni edilizie - ha sollevato un triplice ordine di
questioni e precisamente:
a) questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3, 42, commi secondo e terzo, e 97, della Costituzione,
dell'art. 1-quinquies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312,
convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431,
nella parte in cui non prevede che il divieto di ogni modificazione
dell'assetto del territorio e di ogni opera edilizia, comportante
alterazione dello stato dei luoghi e dell'aspetto esteriore degli
edifici, sia efficace non oltre il termine di cinque anni, previsto
per l'applicazione del divieto di inedificabilità dall'art. 2 della
legge 19 novembre 1968, n. 1187, ovvero non oltre il termine del 31
dicembre 1986 sancito per l'approvazione da parte delle regioni dei
piani di cui all'art. 1-bis dello stesso d.-l. n. 312 del 1985;
b) questione di legittimità costituzionale del succitato art.
1-quinquies, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo comma, e 97,
primo comma, della Costituzione, nella parte in cui non prevede che
il divieto, ivi disposto per le aree e i beni individuati ai sensi
dell'art. 2 del decreto ministeriale 21 settembre 1984, si riferisce
ai provvedimenti notificati secondo le procedure previste dalla legge
29 giugno 1939, n. 1497 e dal relativo regolamento di esecuzione
approvato con regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357;
c) questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3, 24, secondo comma, e 97, primo comma, della
Costituzione, degli artt. 2 e 4 della legge 29 giugno 1939, n. 1497,
nella parte in cui non dispongono la notificazione degli elenchi di
cui ai numeri 3 e 4 dell'art. 1 della stessa legge, ai proprietari,
possessori o detentori, a qualsiasi titolo, degli immobili, alla
stregua di quanto previsto dal successivo art. 6 per gli elenchi
delle cose di cui ai numeri 1 e 2 del medesimo art. 1.
1.1. - In ordine alla prima delle questioni sollevate -
concernente la legge n. 431 del 1985 nella parte in cui prevede che
il divieto di immodificabilità delle aree - individuate ex artt. 1-
ter e 1-quinquies aggiunti al d.-l. n. 312 del 1985 - è imposto
senza un predeterminato limite temporale, laddove l'art. 2 della
legge n. 1187 del 1968 statuisce la decadenza dei vincoli di
inedificabilità decorsi cinque anni - il giudice a quo sospetta la
violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione.
In particolare il Tribunale amministrativo regionale remittente,
premesso che l'orientamento giurisprudenziale prevalente è nel senso
di ritenere che il regime di immodificabilità assoluta dello stato
dei luoghi è destinato a permanere fino all'effettiva adozione dei
piani da parte della regione, ovvero, da parte dell'autorità
ministeriale e che detto orientamento, cui ritiene di uniformarsi,
assume i connotati del diritto vivente, dubita che il quadro
"normativo così emergente si palesi conforme ai principi ed ai
precetti della Costituzione".
Ciò posto il remittente denuncia il contrasto della norma
censurata con l'art. 3 della Costituzione in quanto vi sarebbe una
disparità di trattamento tra soggetti proprietari di beni ubicati in
regioni nelle quali si è provveduto all'approvazione dei piani e
soggetti proprietari di beni ubicati in regioni nelle quali tanto
l'autorità regionale, quanto quella statale in via sostitutiva
rimangono "inadempienti ben dopo la scadenza fissata dal
legislatore".
1.2. - In ordine al contrasto con l'art. 42 della Costituzione, il
Tribunale amministrativo regionale remittente richiama la
giurisprudenza di questa Corte con la quale è stata ritenuta la
"natura sostanzialmente espropriativa" delle limitazioni che incidono
sul godimento dei beni in misura da determinare uno svuotamento delle
attribuzioni connaturali al diritto di proprietà (sentenza n. 55 del
1968).
Ad avviso del giudice a quo la salvaguardia ex lege posta
dall'art. 1-quinquies censurato introdurrebbe sullo ius aedificandi
"un vincolo assoluto di portata analoga ..", quanto agli effetti, a
quello che si instaura allorchè la normativa urbanistica condiziona
"l'utilizzazione edilizia dei suoli al preventivo perfezionamento di
una pianificazione attuativa". Per di più, la detta misura
interdittiva non si riferirebbe "ad una intera categoria di beni, nè
interesserebbe la 'generalità dei soggettì, bensì inciderebbe a
titolo individuale su determinate, per quanto vaste, aree
territoriali" sicchè non sarebbe possibile affermare che si tratti
di limitazioni tipiche del regime di appartenenza "regolante tutti i
beni rientranti in una speciale categoria". La detta misura di
salvaguardia sarebbe, infatti, finalizzata alla formazione di una
strumentazione di cui viene riconosciuto il carattere urbanistico,
nonostante la particolare "valenza ambientale" della stessa.
Ora, secondo l'ordinanza di remissione, detti vincoli sono
compatibili con i principi di cui agli artt. 3 e 42 della
Costituzione "solo" e a condizione che siano stabiliti termini
ragionevoli, per la operatività del divieto, scaduti i quali
scatterebbe la decadenza dei vincoli stessi. Il che indurrebbe a
ritenere tuttora vigente l'art. 2 della legge n. 1187 del 1968 nella
parte in cui stabilisce un limite quinquennale alle disposizioni
degli strumenti urbanistici generali, comunque comportanti vincoli di
inedificabilità.
Si osserva, altresì, che l'esigenza sottolineata da questa Corte
con sentenza n. 141 del 1992 di "delimitare nel tempo l'esercizio
della potestà espropriativa nell'ipotesi che la dichiarazione di
pubblica utilità sia contenuta direttamente nella legge" sarebbe
applicabile, altresì, nel caso di specie, in cui pur non essendo
l'imposizione dei vincoli preordinata alla "espropriazione in senso
stretto", essa sarebbe, tuttavia, tale da "comportare uguale
sacrificio per le posizioni soggettive interessate". Infine - secondo
il giudice a quo - il divieto assoluto di immodificabilità quale
effetto prodotto dai decreti di cui agli artt. 1-ter e 1-quinquies
della c.d. legge Galasso, non potrebbe essere considerato come una
"limitazione intrinseca alla natura dei beni" in quanto esulerebbe
"dal regime di regolamentazione degli stessi" (nel senso che il
vincolo prodotto dalla declaratoria del pregio ambientale resta
relativo, in quanto la inedificabilità sarebbe pur sempre
conseguenza dell'eventuale diniego di autorizzazione previo specifico
accertamento e apposite valutazioni) configurandosi, per contro, come
"misura di tipo cautelare, come tale necessariamente e tipicamente
temporanea".
Infine la immodificabilità del territorio comporterebbe la
paralisi dell'edilizia privata con blocco degli investimenti e
dell'occupazione (art. 41 della Costituzione) nonchè dell'edilizia
residenziale pubblica che verrebbe a pregiudicare l'accesso dei
cittadini alla proprietà dell'abitazione (art. 47 della
Costituzione).
1.3. - Da ultimo si rileva che la indeterminatezza coniugata con
l'assolutezza del divieto contrasterebbe, altresì, con il principio
di buon andamento dell'amministrazione posto dall'art. 97, primo
comma, della Costituzione, in quanto si verrebbe a determinare, di
fatto ad arbitrio delle autorità amministrative, una indefinita
compressione di vari interessi economici e sociali e ciò non già a
causa di una responsabile, ponderata e trasparente composizione di
tutti gli interessi in gioco, bensì per effetto della mera inerzia
dell'amministrazione stessa.
Sul piano della rilevanza si afferma che la illegittimità della
norma censurata determinerebbe l'infondatezza delle doglianze dei
ricorrenti riguardanti l'inosservanza di un vincolo assoluto di
immodificabilità dei luoghi.
2. - Sotto altro profilo, viene, inoltre, sollevata questione
dell'art. 1-quinquies succitato nella parte in cui non prevede la
notificazione ai proprietari interessati dei decreti adottati ai
sensi dell'art. 2 del d.m. 21 settembre 1984 per violazione degli
artt. 3, 24 e 97 della Costituzione.
Al riguardo si rileva che ciò introdurrebbe una irrazionale
disparità di trattamento con quanto disposto dall'art. 1-ter del
d.l. n. 312 del 1985 il quale, invece, prescriverebbe la
notificazione dei provvedimenti regionali recanti l'individuazione di
aree assoggettate a misure di salvaguardia, fino all'adozione dei
piani di cui all'art. 1-bis aggiunto dalla suindicata legge n. 431
del 1985.
Si osserva, altresì, che l'art. 2, secondo comma, del d.m. 21
settembre 1984, prevede che i decreti adottati ai sensi del primo
comma vengano comunque pubblicati nella Gazzetta Ufficiale.
Tanto premesso - il Collegio remittente - sottolinea che il d.m.
28 marzo 1985, concernente le aree oggetto del giudizio, ha per
oggetto "bellezze di insieme", assoggettate in quanto tali alle forme
di pubblicità sancite nell'art. 4 della legge n. 1497 del 1939.
Atteso che l'art. 1-ter citato prevede per i provvedimenti
regionali unicamente la notificazione si verrebbe, secondo
l'ordinanza di rinvio, a determinare una disparità di trattamento
tra soggetti titolari di diritti su beni assoggettati a vincolo con i
decreti di cui all'art. 1-quinquies pure citato e anteriori alla
legge n. 431 del 1985, e soggetti titolari di beni individuati ai
sensi dell'art. 1-ter della stessa legge, i quali si
avvantaggerebbero di mezzi specifici di conoscenza aventi più ele-
vate probabilità di cognizione degli atti costitutivi del vincolo.
Ulteriori profili di illegittimità dell'art. 1-quinquies sarebbero
individuabili anche con riferimento agli artt. 24 della Costituzione,
in quanto l'inserzione nella Gazzetta Ufficiale non sarebbe adeguata
a soddisfare l'esigenza di effettiva conoscibilità dell'atto ai fini
dell'esercizio del diritto di difesa, laddove non si evidenzino
speciali ragioni per derogare al principio della notificazione nelle
forme ordinarie, e 97 della Costituzione, attesochè i principi di
buon andamento ed imparzialità verrebbero vulnerati dalla
discriminazione relativa alle forme di cognizione degli atti del
procedimento e dalle minori garanzie connesse alla inadeguatezza
della pubblicazione rispetto a quello della notifica individuale.
2.1. - Detti profili di illegittimità costituzionale sarebbero
riferibili anche all'art. 4 della legge n. 1497 del 1939 nella parte
in cui non dispone la notificazione degli elenchi di cui ai numeri 3
e 4 dell'art. 1 ai proprietari, possessori, detentori, a qualsiasi
titolo degli immobili, alla stregua di quanto disposto dal successivo
art. 6 per gli elenchi delle cose di cui ai numeri 1 e 2 dell'art. 1.
Analoghe censure varrebbero anche per l'art. 2 della legge n. 1497
del 1939 in quanto, per costante giurisprudenza, la efficacia del
vincolo sarebbe anticipata al momento della pubblicazione, nell'albo
dei comuni interessati, dell'elenco all'uopo predisposto.
Dette questioni, sarebbero, altresì, rilevanti in quanto la
mancata notificazione alla società controinteressata di
provvedimenti costitutivi del vincolo - incontestata, nel giudizio a
quo - renderebbe inapplicabile il divieto di inedificabilità.
3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha chiesto che le proposte questioni siano dichiarate
inammissibili o comunque infondate.
Quanto alla questione concernente il termine di efficacia delle
misure di salvaguardia di cui all'art. 1-quinquies , si osserva che
la stessa si sostanzierebbe in una richiesta di pronuncia additiva,
volta ad introdurre un termine di decadenza delle anzidette misure.
La questione così proposta, sarebbe, pertanto, inammissibile
anche perchè la fissazione di detto termine non risulterebbe in modo
certo ed inequivoco dal contesto normativo, implicando anzi una
scelta discrezionale. D'altro canto, si aggiunge che: a) il termine
(ordinatorio) del 31 dicembre 1986 non sarebbe utilizzabile come
termine di decadenza delle misure di tutela, anche in considerazione
della necessità di tenere conto dell'eventuale intervento
sostitutivo dello Stato; b) che il termine quinquennale sarebbe un
termine legislativamente previsto per i vincoli urbanistici e
pertanto non automaticamente estensibile alla tutela ambientale.
Ciò premesso, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato la
questione sarebbe comunque infondata con riferimento ad entrambi i
parametri costituzionali indicati (artt. 3 e 42 della Costituzione).
3.1. - In ordine all'art. 3 della Costituzione si rileva che la
diversità di trattamento prospettata in ordinanza non sarebbe
imputabile al dato normativo, configurandosi, invece, come risultato
delle vicende applicative della legge ovvero di un illegittimo
ritardo applicativo nei cui confronti l'ordinamento fornirebbe
appropriati rimedi di tutela giurisdizionale.
Quanto all'art. 42 della Costituzione l'Avvocatura contesta la
pertinenza del riferimento alla sentenza di questa Corte n. 55 del
1968 sottolineando che, al contrario, la stessa Corte con la coeva
sentenza n. 56 del 1968 ha dato un esito del tutto opposto alla
questione della indennizzabilità dei vincoli non urbanistici,
imposti per ragioni di protezione paesistica in base alla legge n.
1497 del 1939. Si rileva, altresì, che l'art. 1-quinquies della
legge n. 431 del 1985 nel recuperare gli effetti delle misure
provvisorie di tutela imposte con decreti ministeriali adottati e
pubblicati prima della legge n. 431 del 1985, non ha sottratto detti
decreti al controllo di legittimità del giudice amministrativo, in
particolare per eventuali vizi funzionali relativi alla necessità
delle misure adottate per garantire la conservazione dei valori
ambientali fino alla definitiva disciplina pianificatoria.
3.2. - Del pari infondata sarebbe la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2 e 4 della legge n. 1497 del 1939.
Secondo l'Avvocatura il diverso regime di comunicazione degli atti
impositivi dei vincoli di bellezze naturali a seconda che si tratti
di "bellezze di insieme" (art. 4: pubblicazione in Gazzetta
Ufficiale) o di "bellezze individue" (art. 6: notificazione)
troverebbe adeguata e razionale giustificazione nella diversa
struttura delle due categorie di beni ambientali.
Le bellezze individue consisterebbero in beni immobili (art. 1
numeri 1 e 2) mentre le bellezze di insieme costituirebbero degli
ambiti territoriali, spesso di vaste dimensioni (vaste localita':
art. 5) e ciò giustificherebbe la scelta discrezionale del
legislatore in ordine al mezzo partecipativo appropriato.
Conseguentemente l'art. 1-quinquies non potrebbe essere censurato
per avere effettuato il recupero legislativo di provvedimenti aventi
ad oggetto bellezze di insieme per le quali sarebbe stato, per
l'appunto, scelto il mezzo partecipativo previsto per tale categoria
dalle norme applicabili al momento della loro emanazione, cioè
l'art. 4 della legge n. 1497 del 1939, che per le ragioni
suevidenziate sarebbe costituzionalmente legittimo.
4. - Si è costituita nel giudizio innanzi a questa Corte la
s.r.l. FADIM - controinteressata nel giudizio a quo - la quale si
richiama alle argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione
concludendo per la declaratoria di illegittimità costituzionale
delle norme censurate.
4.1. - Si sono, altresì, costituite le parti ricorrenti nel
giudizio a quo le quali concludono per l'infondatezza o la manifesta
infondatezza delle questioni sollevate dal giudice a quo.
Nella memoria si sottolinea - richiamata la giurisprudenza di
questa Corte ed in particolare le sentenze n. 151 e n. 152 del 1986 -
la valenza ambientale e non urbanistica delle prescrizioni alla cui
approvazione è legata la durata dei vincoli, nonchè la connotazione
pubblicistica dei beni ad essa assoggettati in conformità - si
aggiunge - a quanto ritenuto dalla prevalente giurisprudenza.
4.2. - In prossimità dell'udienza le parti private hanno
depositato memorie con le quali illustrano ulteriormente le
argomentazioni ed insistono nelle conclusioni già formulate nei
rispettivi atti introduttivi.
5. - Con due ulteriori ordinanze (r.o. nn. 454 e 586 del 1994) il
Tribunale amministrativo regionale per la Campania ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 42, secondo e terzo comma, e 97, comma
primo, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1-quinquies del d.l. 27 giugno 1985 n. 312, convertito, con
modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431, nella parte in cui
non prevede che il divieto di ogni modificazione dell'assetto del
territorio e di ogni opera edilizia comportante alterazione dello
stato dei luoghi è efficace non oltre il termine di cinque anni,
previsto per l'applicazione del divieto di inedificabilità dall'art.
2, della legge 19 novembre 1968, n. 1187, ovvero non oltre il termine
del 31 dicembre 1986 sancito per l'approvazione da parte delle
regioni dei piani di cui all'art. 1-bis dello stesso d.l. n. 312 del
1985.
La questione è analoga a quella sollevata dallo stesso Tribunale
amministrativo regionale per la Campania con la precedente ordinanza
(r.o. n. 221 del 1994) ed analoghe sono le argomentazioni svolte
nelle ordinanze successive.
5.1. - Nei giudizi dinanzi a questa Corte e relativi alle
ordinanze iscritte ai nn. 454 e 586 del 1994 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura
generale dello Stato richiamandosi alle deduzioni ed alle conclusioni
formulate nel giudizio relativo alla ordinanza n. 221 del 1994.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze di rimessione del Tribunale amministrativo
regionale per la Campania concernono questioni in parte identiche e
in parte connesse. I relativi giudizi vanno, pertanto, riuniti, per
essere decisi con un'unica sentenza.
2. - La prima questione - sottoposta al vaglio di legittimità
costituzionale (sollevata con le ordinanze nn. 221, 454 e 586 del
1994) - concerne l'art. 1-quinquies del d.l. 27 giugno 1985, n. 312 -
convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431 -
nella parte in cui non prevede che il divieto di ogni modificazione
dell'assetto del territorio e di ogni opera edilizia comportante
alterazione dello stato dei luoghi, sia efficace non oltre il termine
di cinque anni, previsto per il divieto di inedificabilità dall'art.
2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni
alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), ovvero non oltre il
termine del 31 dicembre 1986 stabilito per l'approvazione dei piani
di cui all'art. 1-bis dello stesso d.-l. n. 312 del 1985.
In altri termini, ad avviso del giudice a quo , l'efficacia dei
vincoli di inedificabilità - previsti dall'art. 1-quinquies
censurato - oltre il termine di cinque anni stabilito dall'art. 2
della legge n. 1187 del 1968 per la durata dei vincoli urbanistici,
ovvero oltre il termine del 31 dicembre 1986 stabilito dall'art. 1-
bis della stessa legge n. 431 del 1985 per l'approvazione dei piani
paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica
considerazione dei valori paesistici, sarebbe in contrasto con gli
artt. 3, 42, secondo e terzo comma, e 97 della Costituzione.
In particolare detta disposizione, introducendo una disparità di
trattamento tra soggetti proprietari dei beni ubicati in regioni
nelle quali si sia provveduto all'approvazione dei piani e soggetti
proprietari di beni ubicati in regioni nelle quali tanto l'autorità
regionale, quanto quella statale, competente in via sostitutiva, sono
rimasti inadempienti "ben oltre la scadenza fissata dal legislatore",
violerebbe l'art. 3 della Costituzione.
Sarebbe, altresì, violato l'art. 42, commi secondo e terzo, in
quanto la salvaguardia ex lege posta dalla norma censurata
produrrebbe un vincolo assoluto di portata analoga, in ordine agli
effetti sullo ius aedificandi, a quello che si instaura allorchè la
normativa urbanistica condizioni la utilizzazione edilizia dei suoli
al preventivo perfezionamento di una pianificazione attuativa. Ciò,
avuto riguardo alla circostanza che: a) il vincolo in questione
essendo generalizzato non sarebbe inerente alla natura ed alla
disciplina di beni che rientrino in una speciale categoria; b) detto
vincolo verrebbe a sostanziarsi in una misura interdittiva di tipo
cautelare che, come tale, dovrebbe necessariamente essere temporanea;
c) infine l'intensità dei vincoli imposti con il divieto di cui
all'art. 1-quinquies sarebbe tale da configurare sostanzialmente una
espropriazione che, in quanto tale, dovrebbe essere subordinata a
rigorosi limiti temporali. Da ultimo viene, altresì, denunciato il
contrasto della norma censurata con l'art. 97 della Costituzione, in
quanto l'indeterminatezza coniugata con l'assolutezza del divieto
consentirebbe che le autorità amministrative, preposte alla tutela
ambientale, siano totalmente arbitre di determinare la indefinita
compressione di ogni altro interesse economico e sociale, violando
così il principio di buon andamento della amministrazione.
3. - Va, preliminarmente, disattesa l'eccezione di
inammissibilità proposta dall'Avvocatura generale dello Stato in
quanto il petitum del giudice a quo è chiaramente rivolto - non già
ad ottenere una pronuncia additiva in materia discrezionale - bensì
ad ottenere una pronuncia che - senza innovare sulla preesistente
disciplina - stabilisca la compatibilità o meno di quest'ultima con
i principi costituzionali indicati a parametro. Il che rientra
esattamente nei poteri di questa Corte.
4. - Nel merito la questione non è fondata.
Questa Corte ha affermato sin dalla sentenza n. 151 del 1986 che
la legge n. 431 del 1985 ha introdotto "una tutela del paesaggio
improntata a integrità e globalita'" in quanto implicante una
riconsiderazione dell'intero territorio nazionale alla luce del
valore estetico-culturale del paesaggio, sancito nell'art. 9 della
Costituzione e assunto come valore primario, come tale,
insuscettibile di essere subordinato a qualsiasi altro. In
considerazione di ciò la legge n. 431 del 1985 è diventata sinonimo
di tutela ambientale (sentenze n. 359 del 1985; n. 67 del 1992; n.
269 del 1993 e n. 46 del 1995).
Ed è alla luce di questo quadro di riferimento che deve essere
letta la norma censurata e, quindi, esaminata la questione
concernente il termine di efficacia delle misure di salvaguardia di
cui all'art. 1-quinquies della legge n. 431 del 1985.
5. - Ciò premesso, il divieto di modificazioni dell'assetto del
territorio e di opere edilizie che alterino lo stato dei luoghi e
l'aspetto esteriore degli edifici sussiste, per esplicita e testuale
disposizione dell'art. 1-quinquies della legge n. 431 del 1985, "fino
all'adozione da parte delle regioni dei piani di cui all'art. 1-bis"
della medesima legge n. 431 del 1985. Siffatta previsione,
innovatrice rispetto a quella contenuta nel d.m. 21 settembre 1984 e
poi nel d.l. 27 giugno 1985, n. 312, risponde - come è agevole
rilevare dagli atti parlamentari relativi alla stessa legge - ad una
duplice ratio: quella di assicurare una salvaguardia temporanea ma
efficace delle aree e beni di maggior valore paesistico nelle more
della predisposizione dei piani regionali, al fine di evitare
pregiudizi delle scelte che l'autorità regionale riterrà di dover
compiere; e quella di stimolare l'esercizio della funzione di
pianificazione paesistica delle regioni. Chiaro essendo che il
primario interesse paesistico-ambientale verrà definitivamente
tutelato dai piani paesistici; ma, nelle more della loro
approvazione, deve essere garantito con strumenti vincolistici
temporanei per evitare iniziative preordinate a soddisfare interessi
costituzionalmente subordinati.
Alla base del vincolo posto dalla legge n. 431 del 1985 ed in
particolare dall'art. 1-quinquies censurato vi è, quindi, una scelta
politico-discrezionale del legislatore che ascrive alcune categorie
di beni - in ragione della loro qualità preordinata a soddisfare
interessi estetico-culturali - ad uno speciale regime della
proprietà che è quello concernente i vincoli paesistici. Ciò è
quanto basta per ritenere il richiamo all'art. 2 della legge n. 1187
del 1968 - che subordina l'efficacia dei vincoli urbanistici alla
approvazione dei piani regolatori particolareggiati entro cinque anni
decorrenti dalla data di approvazione del piano regolatore generale -
del tutto inconferente. Il fatto poi che il bene paesaggistico possa
essere disciplinato nell'esercizio di poteri urbanistici non elimina
certo la sua distinzione rispetto ai beni non paesistici: una
distinzione che preesiste al concreto esercizio dei poteri di
pianificazione e di vincolo giacchè - in caso contrario - la natura
di detti beni dovrebbe essere dedotta dal concreto esercizio dei
poteri amministrativi e non invece - come correttamente avviene -
dalla legge la quale ai sensi dell'art. 42, secondo comma, della
Costituzione disciplina "i modi di godimento" del bene stesso.
In altri termini, il piano paesistico ha ad oggetto beni, il cui
regime di godimento è stato già "conformato", e la non
indennizzabilità del vincolo discende dal carattere generale del
vincolo stesso, ovvero dal suo essere connaturato ad una particolare
categoria di beni.
Al riguardo è stato affermato da questa Corte (sentenza n. 56 del
1968) che "i beni immobili" aventi valore paesistico - in virtù
della loro localizzazione o della loro inserzione in un complesso che
ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge -
costituiscono una "categoria originariamente di interesse pubblico",
la cui disciplina è "del tutto estranea alla materia della
espropriazione" di cui all'art. 42, terzo comma, rientrando, invece,
a pieno titolo nella disciplina dell'art. 42, secondo comma.
Ebbene, nella legge n. 431 del 1985 (ma già l'art. 82 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616: "Attuazione della delega di cui all'art. 1
della legge n. 382 del 1975", aveva intitolato "beni ambientali" la
disciplina delle funzioni concernenti le bellezze naturali) la tutela
concerne un complesso di beni e di aree individuate direttamente dal
legislatore in forza del loro "particolare interesse ambientale" (dal
titolo della legge). Interesse che si determina in ragione della loro
singolarità geologica o ecologica - rilevante ai fini della storia
naturale del Paese - connotando la struttura del territorio nazionale
nella sua percezione visibile: detti beni fanno, pertanto, parte del
patrimonio estetico-culturale della nazione e, conseguentemente,
vanno difesi dai mutamenti, spesso irreversibili, che l'azione
dell'uomo può causare. In questa prospettiva la legge n. 431 del
1985 sposta l'accento dalle bellezze naturali, intese come dimensione
(solo) estetica del territorio, al bene ambientale come bene
culturale, con ciò riconoscendo valore estetico-culturale a vaste
porzioni del territorio nazionale: sicchè rileverà come paesaggio
da tutelare - secondo il disposto costituzionale dell'art. 9 - la
forma del territorio che esprimerà detta qualità strutturale che è
appunto estetico-culturale (sentenza n. 151 del 1986).
Correlativamente, i beni, aventi la vocazione a realizzare
l'interesse estetico-culturale di cui si è detto, sono - sotto
questo profilo - riconducibili ad una categoria omogenea,
perfettamente inscrivibili - al pari dei beni paesistici - nella
disciplina posta dall'art. 42, secondo comma, della Costituzione
(sentenze n. 56 del 1968; n. 9 del 1973; n. 202 del 1974; n. 245 del
1976; n. 648 del 1988; n. 391 del 1989; n. 344 del 1990), alla quale
risulta del tutto estranea la materia della espropriazione governata
dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione. In altri termini -
nell'ipotesi di beni ambientali - è la legge che determina i modi di
godimento del bene stesso al fine di assicurarne la funzione sociale
(art. 42, secondo comma, della Costituzione): conseguentemente i
relativi vincoli che gravano su di essi - in virtù di determinate
qualità intrinseche degli stessi, riconosciute dalla legge - non
concretano un atto di espropriazione ai sensi dell'art. 42, terzo
comma, della Costituzione e non sono pertanto, indennizzabili.
Risultano, pertanto, infondate le censure prospettate con riguardo
all'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione.
Alla luce delle considerazioni suesposte il decorso infruttuoso
del termine del 31 dicembre 1986, in ordine alla adozione ed alla
conseguente approvazione dei piani di cui all'art. 1-bis della legge
n. 431 del 1985, non determina affatto la inefficacia dei suddetti
vincoli ambientali di inedificabilità, nè implica la
indennizzabilità degli stessi. Determina, invece, l'operatività
dell'art. 1-bis, secondo comma, della stessa legge n. 431 del 1985,
ovvero scattano - a fronte dell'inerzia regionale - i poteri
sostitutivi dello Stato. Poteri intesi - attesa la innegabile
obbligatorietà dei piani di cui all'art. 1-bis più volte citato -
"in senso pregnante" dalla giurisprudenza di questa Corte, ovvero nel
senso di "attribuire allo Stato (oltre ai poteri inibitori connessi
al vincolo paesistico) poteri surrogatori comprensivi dell'adozione,
in luogo della regione rimasta inerte, dei suddetti piani" (sentenza
n. 153 del 1986).
Ne consegue che il termine ad quem dei vincoli di assoluta
intrasformabilità di cui all'art. 1-quinquies censurato si
identifica - come correttamente ritenuto dalla giurisprudenza della
Corte di cassazione e del Consiglio di Stato - nella data di
approvazione dei piani paesistici o equivalenti, ovvero degli
strumenti aventi valenza non solo ai fini della programmazione degli
interventi edilizi, ma anche ai fini paesaggistici-ambientali, con
considerazione espressa di tali interessi e quindi suscettibili di
determinare le eventuali compatibilità di interventi e opere
edilizie con la preminente tutela del paesaggio. Nè è senza rilievo
osservare che l'art. 1-bis succitato della legge n. 431 del 1985
collega il termine, entro il quale le regioni debbono sottoporre a
specifica normativa di uso e di valorizzazione ambientale il loro
territorio, non già ad una generica predisposizione di un progetto
di piano paesistico, bensì alla definitiva approvazione dello
stesso. Tutto ciò è perfettamente coerente con il ruolo centrale
assunto dai piani paesistici o a preminente considerazione paesistica
nella legge n. 431 del 1985: in particolare essi diventano strumenti
preordinati a realizzare la fase dinamica della tutela paesaggistica
e correlativamente ad assicurare la unitarietà e integralità del
bene ambiente (sentenza n. 153 del 1986).
Al riguardo va rilevato che l'idea del piano era già presente al
legislatore del 1939 che affidava ad esso il compito - in termini
negativi - rispetto ad aree già tutelate con atto amministrativo, di
limitare la discrezionalità delle scelte autorizzatorie
dell'autorità preposta al vincolo e di impedire che le aree
interessate fossero utilizzate con scelte frammentarie e disorganiche
in modo pregiudizievole alla bellezza paesaggistica. Come già detto,
il legislatore del 1985 ha innovato la legislazione precostituzionale
di settore (legge 29 giugno 1939, n. 1497), ponendo, accanto ai
vincoli specifici gravanti su determinati territori o località, una
diffusa tutela del paesaggio, attraverso l'introduzione di vincoli
estesi e intensi in ordine a vaste porzioni del territorio nazionale
specificamente individuate (ex lege per categorie e specie) od
individuabili con atto amministrativo (sentenza n. 151 del 1986).
Sicchè da un controllo estemporaneo, frammentario e caso per
caso, nel quale il piano è meramente eventuale (e perciò raro), si
passa, con i piani previsti dalla legge n. 431 del 1985, ad un
controllo razionale, programmato e necessario, che impone per una
serie di tipologie di vincoli una sorta di catenaccio rispetto a
tutti gli interventi, salvo quelli a carattere di manutenzione,
espediente non nuovo nell'ordinamento (v. art. 4 della legge n. 10
del 1977). Tale catenaccio, con divieto di interventi innovativi,
può essere rimosso solo con il piano paesaggistico (o con valenza
paesaggistico-ambientale), di modo che la generalità degli stessi
soggetti destinatari del vincolo è interessata all'adozione del pi-
ano.
D'altra parte l'esigenza del piano paesaggistico deriva dalle
dimensioni territoriali dell'area tutelata, per cui l'atto impositivo
non è in grado di determinare la portata, il contenuto, i limiti e
gli effetti del vincolo già imposto: funzione questa rimessa al pi-
ano, in virtù e per effetto del quale la tutela del paesaggio -
quale delineata nella legge n. 431 del 1985 - assume, come già
detto, carattere dinamico (sentenze n. 151 del 1986; n. 327 del
1990). In virtù di detto carattere, il piano si configura come
strumento di base, condizionante (prevalentemente in negativo) ogni
altra pianificazione orientata verso fini di sviluppo, del territorio
e degli insediamenti che potranno essere realizzati solo nei limiti
imposti dalle esigenze di tutela paesistica. In particolare con la
previsione del piano paesistico e/o del piano urbanistico
territoriale come strumenti obbligatori, e non facoltativi di
raccordo, per una serie di zone soggette a speciali vincoli, tra
necessità di conservazione ed istanze di trasformazione del
territorio assoggettato a vincolo, il legislatore del 1985 recupera
al suddetto piano paesistico la funzione di regolamentazione globale
del territorio vincolato. Lo stesso legislatore, pur evidenziando la
specificità della materia del paesaggio rispetto a quella
urbanistica (sentenze n. 141 del 1972; n. 293 del 1982; n. 183 del
1987), sottolinea contestualmente le relative connessioni (sentenze
n. 151 del 1986; n. 153 del 1986 e n. 210 del 1987). Ne consegue,
anzitutto, che il piano paesistico presuppone l'esistenza del
vincolo, ponendosi rispetto ad esso come momento logicamente
successivo della sua regolazione. Tanto l'uno, quanto l'altro
costituiscono, dunque, un momento centrale, irrinunciabile e
indefettibile nella tutela dell'ambiente quale configurata dalla
legge n. 431 del 1985. L'interdipendenza e la necessità di entrambi
e la conseguente concorrenza di poteri regionali e statali è appunto
dettata dalla necessità che l'interesse ambientale - costituente la
"scelta di fondo" della legge n. 431 del 1985 assurta a "legge di
grande riforma economico sociale" (sentenza n. 151 del 1986) e
riconducibile alla più generale tutela del paesaggio assunto, come
già detto, a valore primario dell'ordinamento - sia in ogni caso e
ad ogni costo attuato.
Consegue da quanto sopra detto che il termine di cui all'art. 1-
bis e relativo al 31 dicembre 1986 non può che essere ordinatorio e
che i vincoli di inedificabilità permangono pienamente efficaci dopo
la scadenza di esso, essendo strettamente preordinati alla
realizzazione dei piani di cui all'art. 1-bis della legge n. 431 del
1985.
In questa prospettiva vincoli e piano sono interdipendenti ed
insieme funzionali alla realizzazione della tutela dell'ambiente
intesa in senso unitario, integrale e pertanto globale: ciò che
rappresenta uno degli aspetti qualificanti della legge n. 431 del
1985.
6. - Infondate sono, altresì, le censure relative agli artt. 3 e
97 della Costituzione.
Con riguardo alla prima - sulla pretesa disparità di trattamento
tra soggetti proprietari di beni ubicati in regioni nelle quali si
sia provveduto all'approvazione dei piani e soggetti proprietari di
beni ubicati in regioni nelle quali detta approvazione non abbia
avuto luogo - va rilevato che si tratta di mera disparità di fatto
inerente alle vicende applicative della norma che, come tali, non
possono assumere rilievo nel giudizio di legittimità costituzionale
(sentenze n. 138 del 1979; n. 163 del 1972; n. 208 del 1985; n. 283
del 1987; n. 410 del 1990).
Del resto i medesimi soggetti proprietari possono avvalersi degli
strumenti giuridici previsti dall'ordinamento per fare attuare
l'obbligo di piano paesistico sia nei confronti della regione che
dello Stato (come ad esempio silenzio-rifiuto con accertamento
dell'obbligo, giudizio di ottemperanza con nomina di commissario,
ovvero con denuncie o azioni di conseguenti responsabilità verso gli
organi rimasti inerti).
La censura relativa all'art. 97 della Costituzione, priva di
autonomo svolgimento, risulta assorbita dalle considerazioni svolte
con riguardo alle censure formulate nei confronti dell'art. 42,
secondo e terzo comma, della Costituzione.
7. - Infondate sono, altresì, le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2 e 4 della legge 29 giugno 1939, n. 1497
(r.o. n. 221 del 1994). Il giudice a quo ritiene che dette
disposizioni violino gli artt. 3, 24, secondo comma, e 97, primo
comma, della Costituzione nella parte in cui non dispongono la
notificazione degli elenchi di cui ai numeri 3 e 4 dell'art. 1 della
stessa legge, ovvero delle c.d. "bellezze di insieme" ai proprietari,
possessori o detentori, a qualsiasi titolo, ò degli immobili, alla
stregua di quanto previsto dal successivo art. 6 per gli elenchi
delle cose di cui ai numeri 1 e 2 del medesimo art. 1, ovvero delle
c.d. "bellezze individuali".
Al riguardo occorre subito rilevare che la diversa disciplina
predisposta per la comunicazione degli atti impositivi dei vincoli di
bellezze naturali a seconda che si tratti di "bellezze di insieme"
(per le quali è prevista la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale:
art. 4 della legge n. 1497 del 1939) ovvero di "bellezze individue"
(per le quali è prevista la notificazione: art. 6 della medesima
legge) rientra nella discrezionalità del legislatore.
Discrezionalità che nella specie appare del tutto ragionevole,
considerato che la surrichiamata diversità di disciplina risulta
giustificata dalla diversa struttura delle due categorie di beni.
Invero, le bellezze di insieme - a differenza di quelle individue -
si sostanziano in ambiti territoriali, spesso di vaste dimensioni,
con la conseguenza che la notifica a tutti i proprietari interessati
dei provvedimenti costitutivi di vincolo diventerebbe estremamente
difficile, macchinosa, e talora di scarsa possibilità. In
considerazione di ciò infondate sono pure le censure all'art.
1-quinquies per avere effettuato il recupero legislativo di
provvedimenti aventi per oggetto bellezze di insieme e per le quali
è stato adottato il mezzo partecipativo previsto dall'art. 4 della
legge n. 1497 del 1939 per tale categoria di beni (ovvero la
pubblicazione) giacchè, come si è detto, esso è del tutto adeguato
in relazione alla struttura conformativa del bene stesso.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1-quinquies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312
(Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale), convertito con modificazioni nella legge 8
agosto 1985, n. 431 sollevata, in riferimento agli artt. 3, 42,
secondo e terzo comma, e 97 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per la Campania con le ordinanze indicate in
epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 2 e 4 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione
delle bellezze naturali), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24,
secondo comma, e 97, primo comma, della Costituzione dal Tribunale
amministrativo regionale per la Campania con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1-quinquies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312,
convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1985, n. 431,
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo comma, e 97,
primo comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per la Campania con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 luglio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHIEPPA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 28 luglio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C1020