1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 7-9-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 204 ORDINANZA 6 luglio - 1 settembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Esecuzione forzata - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Sospensione delle esecuzioni e inefficacia dei pignoramenti nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale fino al 31 dicembre 2020 - Denunciata violazione della tutela giurisdizionale dei diritti dei creditori e del principio della parita' delle parti - Manifesta infondatezza delle questioni. Esecuzione forzata - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Sospensione delle esecuzioni e inefficacia dei pignoramenti nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale - Proroga fino al 31 dicembre 2021 - Denunciata violazione della tutela giurisdizionale dei diritti dei creditori e del principio della parita' delle parti - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, art. 117, comma 4, come modificato dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21. - Costituzione, artt. 24 e 111. (T-220204) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 7-9-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 117, comma
4, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia
di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonchè di politiche
sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77,
come modificato dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge 31 dicembre
2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini
legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione
della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14
dicembre 2020, nonchè in materia di recesso del Regno Unito
dall'Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26
febbraio 2021, n. 21, promossi dal Tribunale ordinario di Cosenza, in
funzione di giudice dell'esecuzione, con due ordinanze del 21 giugno
2021, e dal Tribunale ordinario di Napoli, in funzione di giudice
dell'esecuzione, con ordinanza del 3 febbraio 2021, iscritte,
rispettivamente, ai numeri 182, 183 e 212 del registro ordinanze 2021
e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, prima serie
speciale, n. 47 dell'anno 2021 e n. 2 dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione di Alexion Pharma Italy srl
società unipersonale, di Serena Paolini, della Casa di Cura Scarnati
srl e di ITOP spa Officine Ortopediche, nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2022 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
deliberato nella camera di consiglio del 6 luglio 2022.
Ritenuto che, con ordinanze del 21 giugno 2021, iscritte al n.
182 e n. 183 del reg. ord. 2021, il Tribunale ordinario di Cosenza,
in funzione di giudice dell'esecuzione, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 117, comma 4, del decreto-legge
19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno
al lavoro e all'economia, nonchè di politiche sociali connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, in riferimento agli
artt. 24 e 111 della Costituzione;
che, per quanto riferiscono le ordinanze, i giudizi a quibus,
aventi ad oggetto pignoramenti eseguiti presso il tesoriere
dell'Azienda sanitaria provinciale di Cosenza, sono stati sospesi per
effetto del "blocco" delle procedure esecutive disposto dalla norma
censurata fino al 31 dicembre 2020 e prorogato fino al 31 dicembre
2021 dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n.
183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi,
di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della
decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre
2020, nonchè in materia di recesso del Regno Unito dall'Unione
europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio
2021, n. 21;
che, per il tramite di una motivazione di integrale richiamo ad
altra ordinanza di rimessione adottata da diverso ufficio (n. 82 del
reg. ord. 2021), il Tribunale di Cosenza ipotizza che la norma
censurata abbia leso il diritto di tutela giurisdizionale dei
creditori procedenti e, nel contempo, alterato la parità delle parti
nel processo esecutivo;
che in entrambi i giudizi incidentali è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto dichiararsi le
questioni inammissibili o non fondate, attesa la sopravvenuta
sentenza n. 236 del 2021, con la quale questa Corte ha già
dichiarato non fondate le questioni medesime con riferimento alla
norma originaria e costituzionalmente illegittima la sola
disposizione di proroga;
che in entrambi i giudizi si sono costituite le creditrici
procedenti Alexion Pharma Italy srl società unipersonale e ITOP spa
Officine Ortopediche;
che nel giudizio di cui al n. 182 del reg. ord. 2021 si è
altresì costituita Serena Paolini e in quello di cui al n. 183 del
reg. ord. 2021 la Casa di cura Scarnati srl, esse pure creditrici
procedenti;
che la ITOP spa ha depositato plurime memorie, una nel giudizio
di cui al n. 182 del reg. ord. 2021 e due in quello di cui al n. 183
del reg. ord. 2021;
che nel giudizio di cui al n. 183 del reg. ord. 2021 hanno
depositato memoria anche la Casa di cura Scarnati srl e la Alexion
Pharma Italy srl;
che tutte le parti hanno denunciato la sopravvenienza dell'art.
16-septies, comma 2, lettera g), del decreto-legge 21 ottobre 2021,
n. 146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del
lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni,
nella legge 17 dicembre 2021, n. 215, disposizione che ritengono
elusiva della citata sentenza n. 236 del 2021, per avere essa
stabilito un nuovo "blocco" delle esecuzioni nei confronti degli enti
del Servizio sanitario della Regione Calabria, con durata protratta
fino al 31 dicembre 2025;
che le parti hanno quindi chiesto a questa Corte di dichiarare
l'illegittimità costituzionale della disposizione sopravvenuta,
previa eventuale autorimessione di apposita questione;
che, in relazione al giudizio di cui al n. 183 del reg. ord.
2021, Alexion Pharma Italy srl e ITOP spa hanno inoltre rappresentato
che il Tribunale di Cosenza ha censurato la nuova disposizione con
ulteriore ordinanza (n. 39 del reg. ord. 2022);
che la memoria di Alexion Pharma Italy srl riferisce essere stata
invece definita la procedura espropriativa all'origine del giudizio
di cui al n. 182 del reg. ord. 2021, avendo il medesimo Tribunale
assegnato le somme prima dell'entrata in vigore del nuovo "blocco";
che, con ordinanza del 3 febbraio 2021, iscritta al n. 212 del
reg. ord. 2021, il Tribunale ordinario di Napoli, in funzione di
giudice dell'esecuzione, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34 del 2020, come
convertito, sempre in riferimento agli artt. 24 e 111 Cost.;
che il rimettente, dopo aver esposto di essere investito di una
procedura espropriativa instaurata da pignoramento presso il
tesoriere dell'Azienda sanitaria locale Napoli 1 Centro, denuncia la
lesione della tutela giurisdizionale dei creditori procedenti e
l'alterazione della parità delle parti, quali deriverebbero dal
"blocco" esecutivo, prorogato al 31 dicembre 2021;
che anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, rassegnando conclusioni analoghe a quelle
assunte negli altri giudizi incidentali sopra richiamati;
che ha depositato opinione di amicus curiae l'Associazione
Coordinamento Ospedalità Privata (ACOP), ma oltre il termine di cui
all'art. 4-ter delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, vigente ratione temporis.
Considerato che il Tribunale ordinario di Cosenza (con ordinanze
iscritte al n. 182 e al n. 183 del reg. ord. 2021) e il Tribunale
ordinario di Napoli (con ordinanza iscritta al n. 212 del reg. ord.
2021), entrambi in funzione di giudice dell'esecuzione, hanno
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 117,
comma 4, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in
materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonchè di
politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, in
riferimento agli artt. 24 e 111 della Costituzione;
che i giudici a quibus, investiti di procedure espropriative in
danno di enti sanitari, riferiscono di averle dovute sospendere per
effetto del "blocco" delle esecuzioni disposto dalla norma censurata
fino al 31 dicembre 2020, prorogato fino al 31 dicembre 2021
dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183,
recante «Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di
realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione
(UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonchè
in materia di recesso del Regno Unito dall'Unione europea»,
convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21;
che, ad avviso dei rimettenti, tale improcedibilità avrebbe leso
il diritto di tutela giurisdizionale dei creditori procedenti e
alterato la parità delle parti nel processo esecutivo;
che i giudizi devono essere riuniti, poichè vertono su questioni
connesse;
che in tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo dichiararsi le questioni inammissibili o non
fondate, attesa la sopravvenuta sentenza n. 236 del 2021, con la
quale questa Corte ha dichiarato non fondate le questioni medesime
con riferimento alla norma originaria e costituzionalmente
illegittima la sola disposizione di proroga;
che le creditrici procedenti costituitesi nei giudizi di cui al
n. 182 e n. 183 del reg. ord. 2021 (Alexion Pharma Italy srl, ITOP
spa, Serena Paolini e Casa di cura Scarnati srl) hanno denunciato la
sopravvenienza dell'art. 16-septies, comma 2, lettera g), del
decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 (Misure urgenti in materia
economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 17
dicembre 2021, n. 215, che esse ritengono elusivo della sentenza n.
236 del 2021, per avere stabilito un nuovo "blocco" delle esecuzioni
nei confronti degli enti del Servizio sanitario della Regione
Calabria, con durata protratta fino al 31 dicembre 2025;
che di tale norma sopravvenuta le parti stesse hanno quindi
chiesto dichiararsi l'illegittimità costituzionale, sollecitando
questa Corte ad autorimettere innanzi a sè la relativa questione;
che l'art. 117, comma 4, del d.l. n. 34 del 2020, come
convertito, stabilisce che, «[a]l fine di far fronte alle esigenze
straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19
nonchè per assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidità
necessaria allo svolgimento delle attività legate alla citata
emergenza, compreso un tempestivo pagamento dei debiti commerciali»,
nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale «non
possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive»; che,
inoltre, «[i] pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse
finanziarie trasferite dalle regioni agli enti del proprio Servizio
sanitario regionale effettuati prima della data di entrata in vigore
del presente provvedimento non producono effetti dalla suddetta data
e non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri», i quali possono quindi disporre delle relative somme per
le finalità di gestione dell'emergenza sanitaria e il pagamento dei
debiti; infine, che «[l]e disposizioni del presente comma si
applicano fino al 31 dicembre 2021», data così fissata dall'art. 3,
comma 8, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, in proroga della
scadenza originaria del 31 dicembre 2020;
che questa Corte, con la sentenza n. 236 del 2021, definendo, tra
le altre, la rimessione di cui all'ordinanza iscritta al n. 82 del
reg. ord. 2021, qui oggetto di testuale richiamo da parte del
Tribunale di Cosenza, ha dichiarato costituzionalmente illegittima,
per violazione degli artt. 24 e 111 Cost., la menzionata proroga al
31 dicembre 2021, mentre ha ritenuto non fondate le questioni
sollevate, in riferimento ai medesimi parametri, rispetto alla
disposizione originaria;
che la citata sentenza ha evidenziato come i due segmenti
normativi - quello iniziale e quello di proroga - siano intervenuti
in fasi radicalmente differenti dell'emergenza pandemica, alla quale
pure intendevano entrambi rispondere;
che infatti l'originaria durata del "blocco" delle esecuzioni e
dell'inefficacia dei pignoramenti «era contenuta in poco più di
sette mesi, dall'entrata in vigore del 19 maggio 2020 fino al 31
dicembre dello stesso anno», sicchè la misura andava ad esaurirsi
«nella prima fase dell'emergenza pandemica da COVID-19 - quella più
acuta e destabilizzante -, allorchè una sospensione indistinta e
generalizzata delle procedure esecutive nei confronti degli enti
sanitari poteva dirsi ragionevole e proporzionata»;
che, «[n]onostante l'evoluzione dell'emergenza sanitaria e la
possibilità di ricalibrare su di essa la programmazione di cassa,
l'art. 3, comma 8, del d.l. n. 183 del 2020 ha prorogato la misura in
danno dei creditori per un intero anno senza alcun aggiornamento
della valutazione comparativa tra i loro diritti giudizialmente
accertati e gli interessi dell'esecutato pubblico»;
che in tal modo - argomenta la sentenza - «gli effetti negativi
della protrazione del "blocco" delle esecuzioni sono stati lasciati
invariabilmente a carico dei creditori, tra i quali pure possono
trovarsi anche soggetti cui è stato riconosciuto un risarcimento in
quanto gravemente danneggiati nella salute o operatori economici a
rischio di espulsione dal mercato»;
che quindi, «[c]ostituzionalmente tollerabile ab origine, la
misura è divenuta sproporzionata e irragionevole per effetto di una
proroga di lungo corso e non bilanciata da una più specifica
ponderazione degli interessi in gioco, che ha leso il diritto di
tutela giurisdizionale ex art. 24 Cost. nonchè, al contempo, la
parità delle parti e la ragionevole durata del processo esecutivo»;
che questa decisione è stata determinata anche dalla circostanza
che in regime di proroga sia venuto meno il pur opzionale meccanismo
compensativo dell'anticipazione di liquidità, accessibile dalle
Regioni ai fini del pagamento dei debiti pregressi, meccanismo
approntato dall'art. 117, comma 5, del d.l. n. 34 del 2020, come
convertito;
che la declaratoria di illegittimità costituzionale di cui alla
più volte citata sentenza implica che le odierne questioni, per
quanto riferite alla proroga di cui all'art. 3, comma 8, del d.l. n.
183 del 2020, come convertito, vadano dichiarate manifestamente
inammissibili, essendo sopravvenuta la carenza del relativo oggetto
(ex multis, ordinanze n. 172 e n. 102 del 2022, n. 206 e n. 93 del
2021, n. 125 e n. 105 del 2020, n. 71 del 2017);
che, a proposito delle censure sollevate nei riguardi della
disposizione originaria, antecedente alla proroga, gli odierni
rimettenti non portano argomenti nuovi rispetto a quelli giudicati
non fondati dalla sentenza n. 236 del 2021, sicchè tali censure
devono essere dichiarate manifestamente infondate (ex multis,
ordinanze n. 172 e n. 82 del 2022, n. 224, n. 214, n. 165 e n. 111
del 2021, n. 204, n. 93 e n. 81 del 2020);
che non può trovare accoglimento la richiesta avanzata dalle
parti affinchè - previa eventuale autorimessione di questa Corte -
sia dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 16-septies,
comma 2, lettera g), del d.l. n. 146 del 2021, come convertito;
che il comma 2 del citato art. 16-septies reca disposizioni «[i]n
ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n. 168 del 23
luglio 2021 e al fine di concorrere all'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza, nonchè al fine di assicurare il rispetto
della direttiva europea sui tempi di pagamento e l'attuazione del
piano di rientro dei disavanzi sanitari della Regione Calabria»;
che la lettera g) del medesimo comma stabilisce che, «al fine di
coadiuvare le attività previste dal presente comma, assicurando al
servizio sanitario della Regione Calabria la liquidità necessaria
allo svolgimento delle predette attività finalizzate anche al
tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei confronti degli enti
del servizio sanitario della Regione Calabria di cui all'articolo 19
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere
intraprese o proseguite azioni esecutive. I pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalla
Regione Calabria agli enti del proprio servizio sanitario regionale
effettuati prima della data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto non producono effetti dalla suddetta
data e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per il pagamento dei debiti,
delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo. Le
disposizioni della presente lettera si applicano fino al 31 dicembre
2025»;
che si tratta, quindi, di un "blocco" delle esecuzioni
soggettivamente circoscritto rispetto a quello oggetto delle censure
in scrutinio, giacchè riferito soltanto agli enti sanitari della
Regione Calabria;
che, soprattutto, ne è differente la ratio, la quale infatti non
concerne le esigenze generali di programmazione dei saldi durante
l'emergenza pandemica, ma esigenze specifiche connesse all'attuazione
del piano di rientro dei disavanzi sanitari della Regione Calabria;
che tra la misura oggetto delle questioni in esame e quella
sopravvenuta per gli enti sanitari calabresi non vi è neppure
continuità cronologica, in quanto l'una è cessata il 31 dicembre
2020 in conseguenza della sentenza n. 236 del 2021, mentre l'altra,
introdotta in sede di conversione del d.l. n. 146 del 2021, opera
soltanto dalla «data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto», cioè soltanto dal 21 dicembre 2021, tanto
che, come riferito ex parte, nel giudizio principale nel quale è
stata emessa l'ordinanza iscritta al n. 182 reg. ord. 2021 si è
proceduto - durante lo iato temporale tra l'una misura e l'altra -
all'assegnazione delle somme pignorate;
che l'autonomia delle due sequenze normative trova ulteriore
conferma in quanto riferito dalle parti circa il giudizio principale
relativo all'ordinanza iscritta al n. 183 reg. ord. 2021, e cioè che
il Tribunale di Cosenza ha in esso censurato la sopravvenuta
disposizione con una nuova e distinta ordinanza di rimessione
(iscritta al n. 39 reg. ord. 2022);
che, in definitiva, non si tratta della proroga di uno stesso
"blocco" esecutivo, ma di un "blocco" del tutto diverso, sicchè, da
un lato, non può semplicemente estendersi il thema decidendum, come
fatto nella ricordata sentenza sulla proroga della misura di gestione
pandemica, dall'altro, la nuova norma non rileva nell'iter
logico-giuridico della decisione odierna, mancando quindi la stretta
pregiudizialità che, sola, consente a questa Corte di sollevare
innanzi a sè una questione incidentale su una norma diversa da
quella indicata dal rimettente (ex plurimis, sentenze n. 230, n. 218,
n. 203 e n. 49 del 2021).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, quest'ultimo nel testo vigente ratione
temporis.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 8, del decreto-legge
31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di
termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di
esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del
14 dicembre 2020, nonchè in materia di recesso del Regno Unito
dall'Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26
febbraio 2021, n. 21, sollevate, in riferimento agli artt. 24 e 111
della Costituzione, dai Tribunali ordinari di Cosenza e di Napoli,
entrambi in funzione di giudice dell'esecuzione, con le ordinanze
indicate in epigrafe;
2) dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 117, comma 4, del decreto-legge
19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno
al lavoro e all'economia, nonchè di politiche sociali connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, sollevate, in
riferimento agli artt. 24 e 111 Cost., dai Tribunali ordinari di
Cosenza e di Napoli, entrambi in funzione di giudice dell'esecuzione,
con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'1 settembre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA