1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 10-11-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 839 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 aprile 2004
Ordinanza emessa il 16 aprile 2004 dalla Commissione tributaria provinciale di Latina sul ricorso proposto da Refini Giuseppe contro l'Agenzia delle entrate - Ufficio di Formia Riscossione delle imposte - Riscossione mediante ruoli - Cartella recante il ruolo derivante dalla liquidazione (ex art. 36-bis d.P.R. n. 600/1973) delle imposte dovute in base alla dichiarazione dei redditi - Notifica al contribuente - Termine di decadenza - Mancata fissazione - Violazione del diritto di difesa - Lesione del principio di eguaglianza e del principio di certezza nell'adempimento degli obblighi tributari. - D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 25, come modificato dal d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193. - Costituzione, artt. 3 e 24. (004C1152) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 10-11-2004)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

In relazione al procedimento n. 1979/2003 promosso da Refini
Giuseppe contro l'Agenzia delle entrate - Ufficio di Formia, Banca
Monte dei Paschi di Siena Concessionario per la provincia di Latina,
ha emesso la seguente ordinanza.
Refini Giuseppe rappresentato e difeso dall'avv. Walter Tammetta,
con studio in Fondi, giusta procura a margine dell'atto introduttivo,
ha adito questa C.T.P. per l'annullamento della cartella esattoriale
n. 057 2003 00550327 75.
A sostegno del ricorso, depositato in data 11 novembre 2003 e
notificato all'ufficio a mezzo r.r. del 10 novembre 2003, il
ricorrente eccepisce una serie di vizi di invalidità della cartella
impugnata e precisamente:
1) Irritualità della notifica;
2) Omessa indicazione del responsabile del procedimento;
nullità;
3) Omessa sottoscrizione della cartella; nullità;
4) Tardività del ruolo. Decadenza dal diritto alla
riscossione.
1. - Espone il ricorrente; la cartella in epigrafe è
illegittimità per irritualità della notifica; in quest'ultima,
invero, non vi è traccia alcuna delta relata di notifica e tale
carenza rende la notifica non solo nulla (e quindi sanabile) ma del
tutto inesistente (e, in quanto tale, insanabile).
L'addetto alle notifiche si è infatti semplicemente limitato a
spedire a mezzo del servizio postale la cartella impugnata, e ha
incredibilmente omesso di indicare nella relata qualsiasi elemento
richiesto dalla legge in materia di notifiche, ed in particolare
l'indicazione della data di notifica e la sottoscrizione. La
proposizione del ricorso non sana l'irritualità della notifica.
2. - La cartella impugnata è altresì illegittima - e va
annullata - in quanto in essa non risulta indicato il nominativo del
responsabile del procedimento.
3. - La cartella impugnata è parimenti illegittima - e va
annullata - in quanto non sottoscritta dal soggetto organicamente
responsabile del concessionario del servizio di riscossione dei
tributi.
4. - L'amministrazione è comunque decaduta dal diritto alla
riscossione dell'imposta: il procedimento previsto dall'art. 36-bis
del d.P.R. n. 600 1973 infatti, deve effettuarsi entro il 31 dicembre
dell'anno successivo alla presentazione della dichiarazione così
come espressamente previsto dall'art. 17, lettera a), d.P.R.
n. 600/1973.
Nella specie quindi - poichè l'anno in esame è il 1999, e la
dichiarazione è stata presentata nel 2000 - il termine ultimo per
l'iscrizione a ruolo ex art. 36-bis era il 31 dicembre 2002.
Il ruolo reso esecutivo in data 10 dicembre 2002 è stato invece
notificato soltanto nel 2003 e quindi ben oltre il termine utile del
31 dicembre 2002. Non esistendo più il termine previsto per la
notifica delle cartelle dall'art. 25 d.P.R. n. 602/ 1973 e mancando
quindi qualsiasi termine sul punto, il termine ultimo per la notifica
delle cartelle stesse non può che coincidere con quello previsto
dall'art. 17 del d.P.R. n. 602/1973.
Il ricorrente conclude significando che qualora non si ritenga di
condividere la tesi indicata, la commissione dovrà sollevare
questione di legittimità costituzionale, e dovrà chiedere alla
Corte costituzionale di dichiarare l'incostituzionalità dell'art. 17
d.P.R. n. 602/1973 nella parte in cui, prevedendo solo il termine per
la dichiarazione di esecutività, non prevede anche il termine per la
notificazione della cartella di pagamento.
Richiama in proposito la sentenza n. 107/2003 della Corte
costituzionale «con la quale è stato affermato che, a garanzia del
contribuente, e per evitare l'indefinita soggezione dello stesso
all'azione del fisco, ci deve sempre essere una data ultima per la
notifica delle cartelle esattoriali».
Si è costituito ritualmente l'Ufficio prendendo posizione
ampiamente sui singoli motivi, deducendo che il ricorso non è
meritevole di accoglimento.
Ritiene del tutto arbitraria l'affermazione secondo la quale non
esistendo più il termine previsto per la notifica delle cartelle
dall'art. 25 d.P.R. n. 602/1973 e mancando quindi qualsiasi termine
sul punto, il termine ultimo per la notifica delle cartelle stesse
non può che coincidere con quello previsto dall'art. 17 d.P.R.
n. 602/1973.
Fa presente che non si vede quale logica, se non lo strumentale
interesse di parte, possa portare a far ritenere «necessariamente»
coincidente termini espressamente previsti per adempimenti
palesemente differenti.
In assenza di espressa previsione normativa, il termine di
prescrizione non può che essere quello ordinario previsto
dall'art. 2946 del codice civile.
Si è costituita la Banca Monte Paschi di Siena S.p.a.
concessionario servizio riscossione tributi della provincia di
Latina. Dopo ampia dissertazione conclude per la reiezione del
ricorso in quanto inammissibile per carenza di legittimazione passiva
del concessionario e comunque perchè infondato.
La controversia è stata trattata alla pubblica udienza del
19 marzo 2004. Le parti presenti concludevano come da verbale. La
Commissione assumeva il ricorso in decisione.

Diritto

Preliminarmente deve rilevarsi l'assoluta infondatezza dei motivi
1, 2, 3 tutti destituiti da qualsiasi giuridico fondamento.
Per quanto riguarda il motivo n. 1 neppure l'ufficio ha colto il
segno della nuova normativa contenuta nell'art. 26 d.P.R.
n. 602/1973.
La notifica viene effettuata dagli ufficiali della riscossione e
da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste
dalla legge; può avvenire anche tramite messi comunali o agenti
della polizia municipale, ove sia intercorsa apposita convenzione del
concessionario con il comune.
La notifica può essere, altresì eseguita mediante invio di
raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la cartella deve
essere racchiusa in apposito plico per il rispetto della privacy e la
notifica stessa si considera effettuata nella data indicata
nell'avviso di ricevimento. Cosa che è avvenuto nella specie in
quanto il ricorrente non eccepisce la mancata consegna del plico.
D'altro canto il concessionario ha prodotto copia dell'avviso di
ricevimento e quindi l'art. 148 c.p.c non trova nessuna applicazione.
La Commissione sul punto condivide le argomentazioni svolte dal
concessionario, argomentazioni che la Commissione fa proprie e si
hanno per qui riprodotte.
Il motivo n. 2 è parimenti privo di pregio. La mancata
indicazione del responsabile del procedimento non è sanzionata da
alcuna norma e non comporta nullità dell'atto. Il responsabile del
procedimento va indicato sugli atti prodromi, quelli presupposti ma
non sulla cartella.
La sottoscrizione della cartella parimenti non è prevista da
alcuna norma, le sentenze citate a sostengno della tesi sono una
minoranza e non condivisibili. Il modello ufficiale, approvato con
legge dello Stato, non prevede tale formalità. Per cui anche il
motivo n. 3 non ha pregio giuridico. Quindi non sono condivisibili le
eccezioni formali rivolte dal ricorrente nei confronti della cartella
esattoriale condividendo sul punto le argomentazioni svolte
dall'ufficio resistente, argomentazioni che la Commissione fa proprie
e si hanno per qui riprodotte.
Meritevole di approfondimento è il motivo n. 4, sono il profilo
procedurale ovvero della tempestiva conoscenza della pretesa erariale
da parte del contribuente stante la richiesta di invio della
questione alla Corte costituzionale.
Giova premettere che la questione, seppure sotto un angolo
visuale diverso, è stata già sottoposta all'esame della Corte
costituzionale che con due ordinanze ha dichiarato la questione
manifestamente inammissibile, pur sottolineando fondamentali esigenze
di certezza, universalmei valide, a tutela del diritto di difesa del
contribuente.
Lo stato della legislazione è delineato dall'art. 4 del d.l.
n. 209/2002 il quale ha sostituito l'art. 59-bis del d.lgs
n. 112/1999, individuando specifici termini per la notificazione
della cartella di pagamento, pena, in difetto, la perdita del diritto
del concessionario al discarico per inesigibilità. Permane,
peraltro, un vuoto legislativo, non essendo espressamente previsto un
termine entro quale il contribuente dovrebbe aver diritto alla
notificazione della cartella di pagamento, determinando così una
indefinita soggezione del contribuente all'azione del fisco.
Dal dato normativo, emerge, a tutt'oggi che la decadenza
dall'esercizio della riscossione non è correlata alla notificazione
della cartella di pagamento, essendo ricondotta al momento in cui il
ruolo viene sottoscritto e, per ciò stesso, reso esecutivo.
Con la modifica dell'art. 25 d.P.R. n. 602/1973 sparisce il
termine di notifica della cartella di pagamento che doveva avvenire
entro l'ultimo giorno del quarto mese successivo a quello di consegna
del ruolo.
La difesa sostiene che non esistendo più il termine previsto per
la notifica delle cartelle dall'art. 25 d.P.R. n. 602/2003 e mancando
quindi qualsiasi termine sul punto il termine ultimo per la notifica
delle cartelle stesse non può che coincidere con quello previsto
dall'art. 17 dello stesso decreto. Questa Commissione, come peraltro
sostenuto anche dall'Ufficio con riferimento alla giurisprudenza
della Suprema corte non ritiene possibile detta equiparazione. La
Suprema corte infatti ha distinto tra la fase di organizzazione della
riscossione, disciplinata dall'articolo 17 del d.P.R. n. 602/1973 con
il suo termine perentorio decadenziale per il fisco, e la fase di
esecuzione della riscossione (articolo 25 d.P.R. n. 602/1973),
escludendo che il termine di cui all'articolo 17 del d.P.R.
n. 602/1973 possa applicarsi alla notifica della cartella regolata
esclusivamente dall'articolo 25.
Allo stato il concessionario soggiace solo agli ordinari termini
di prescrizione che l'ufficio ex art. 2946 cod. civ. ha individuato
in dieci anni per la notifica della cartella. Trattasi del termine di
prescrizione ordinaria che in via residuale l'ufficio fa riferimento
a fronte del vuoto legislativo creatosi con l'abrogazione
dell'articolo 25 ad opera dell'art. 1 del d.l.gs. n. 193/2001, in
vigore dal 9 giugno 2001.
La Suprema corte aveva fondato il suo ragionamento sull'esistenza
del termine di quattro mesi a disposizione del concessionario per
escludere «un'indefinita soggezione del contribuente all'azione
esecutiva del fisco; con il che, evidentemente, riconosceva come
neppure ipotizzabile una conseguenza di tal genere».
La stessa Corte costituzionale con l'ordinanza n. 107/2003
incidentalmente ha affermato che il previgente articolo 25 del d.P.R.
n. 602/1973 «per il suo tenore letterale (non oltre il giorno (deve
notificare) ben si presta ad essere interpretato in senso tale da
escludere la paventata indefinita soggezione del contribuente
all'azione esecutiva del fisco, essendo l'esattore soggetto ai
ristretti termini di cui all'articolo 25 per la notificazione della
cartella.».
Appare evidente che soppresso il termine perentorio previsto
dall'art. 25 si incorre in un profilo di illegittimità
costituzionale, in ragione della durata indeterminata ed eccessiva
della soggezione del contribuente al fisco. L'esistenza di una norma
che consente all'amministrazione di portare a conoscenza del
contribuente una crestazione patrimoniale senza termini massimi, si
pone in contrasto con ogni principio di civiltà giuridica e
segnatamente col principio di difesa, ma anche di contribuzione in
ragione della capacità contributiva statuito dall'art. 53, dato che
tale capacità non può presumersi cristallizzata nel tempo
indeterminato.
La tesi del fisco di applicare il termine decennale è
altrettanto infondata in quanto il legislatore ha fissato al
concessionario un termine più breve per il discarico per
inesigibilità e quindi non si vede come possa notificare la cartella
nel termine decennale; rimarrebbe, comunque, da stabilire se il
generalissimo termine di prescrizione ordinario decennale decorre
dalla data di presentazione della dichiarazione dei redditi oppure
dall'esecutività del ruolo, che rappresenta il momento in cui il
credito diviene certo e liquido.
Un'altra soluzione pure in astratto possibile potrebbe essere
quella di far riferimento al termine di cinque mesi dalla consegna
dei ruoli, previsto dall'articolo 19 del d.lgs. n. 112/1999,
stabilito ai fini del discarico per inesigibilità per le quote
iscritte a molo da parte del concessionario. Tale via, comunque non
sembra percorribile in quanto l'articolo 19 del d.lgs. n. 112/1999
riguarda esclusivamente i rapporti interni tra l'amministrazione
finanziaria ed il concessionario e, pertanto, non fornisce il
contribuente di alcuna tutela per il ritardo nella notifica; - la
mancata possibilità del discarico costituisce «una sanzione
collegata ai diritti del concessionario, non certo alle esigenze di
certezza del contribuente», che, comunque, può ricevere la notifica
della cartella di pagamento, anche decorso detto termine.
Ritiene il Collegio che nessuna delle ipotesi sopra formulate
possa colmare la lacuna legislativa creatasi con la soppressione del
termine già previsto dall'art. 25. Ovviamente la difesa erra quando
fa riferimento all'art. 17 d.P.R. come costituzionalmente
illegittimo, il termine soppresso era previsto dall'art. 25 d.P.R.
n. 602/1973.
È chiaro, per richiamarci espressamente ai principi già fissati
incidentalmente da cotesta ecc. ma Corte, che il fine è quello di
far si che il contribuente sappia che decorso un certo lasso di tempo
non sarà più esposto alla pretesa erariale, e che quindi può far
affidamento sul fatto che nessun provvedimento il fisco gli potrà
notificare successvamente a tale data.
L'assenza di univocità nell'individuazione del predetto termine
fa si che ogni giudice può ritenere applicabile uno qualsiasi dei
detti termini per cui mancherebbe una data certa per il contribuente,
ai fini dell'esercizio al diritto di difesa, così rendendo il
termine indefinito e come tale suscettibile di compromettere non solo
la certezza del diritto ma anche la parità di trattamento.
Viceversa è interesse per il contribuente conoscere una data
certa per la notifica della cartella di pagamento, altrimenti rimane
pregiudicato il diritto del contribuente all'effettiva conoscenza
dell'iscrizione a ruolo per la difesa avverso gli atti esecutivi nei
casi di inesistenza o nullità della notificazione della cartella di
pagamento.
In conclusione l'assenza dell'espressa previsione di un termine
per la notifica della cartella di pagamento compromette il diritto
del contribuente all'effettiva conoscenza dell'iscrizione a ruolo,
procastinandola a tempo indeterminato e ledendo, in tal modo, il
diritto di difesa del contribuente.
La fissazione di un termine appare indispensabile in vista
dell'attuazione del coordinamento normativo (art. 16 della legge
n. 212/2000), al fine di tutelare il diritto del contribuente a
conoscere, entro un termine ragionevole, eventuali iscrizioni a ruolo
effettuate nei suoi confronti, nel rispetto dell'articolo 6 della
legge n. 212/2000.
Alla stregua delle suesposte considerazioni le lacune normative
segnalate non contrastano soltanto con i principi generali
dell'ordinamento tributario; apparendo prive di ragionevole
giustificazione, danno adito a dubbi di legittimità costituzionale.
A parere del Collegio la disciplina legislativa è
incostituzionale e gravemente lesiva dei diritti dei contribuenti
infatti secondo l'insegnamento di cotesta ecc. ma Corte il
contribuente non puo essere esposto ad una indefinita soggezione alle
azioni del fisco e l'unico termine plausibile indicato dall'ufficio,
quello di dieci anni appare non pertinente alla materia.
lnfatti il nuovo art. 25 d.P.R. n. 60/1973 come modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera b) d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193, in
vigore dal 9 giugno 2001, sopprimendo la parola «entro l'ultimo
giorno del quarto mese successivo a quello di consegna del ruolo» ha
innovato le antiche regole restringendo l'azione dei contribuenti nei
confronti del fisco arrecando pregiudizio al diritto di difesa
costituzionalmente garantito, stante la situazione di incertezza
normativa che incide sui cittadini destinatari di una cartella di
pagamento.
Tutto quanto sopra premesso, si rileva che le indicate censure di
illegittimità costituzionale non sono manifestamente infondate e che
la decisione relativa alla loro legittimità costituzionale si pone
come rilevante al fine della decisione della controversia in oggetto,
la quale risulterebbe adottata in virtù di una norma non conforme
alla Carta costituzionale.
Il Collegio ritiene che il giudizio in corso non può essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale.
Applicando la normativa vigente la domanda proposta dal
ricorrente dovrebbe essere rigettata in quanto l'unico termine
esistente è quello dell'art. 2946 cod. civ., termine che questo
Collegio non ritiene applicabile sia perchè irragionevole e
contradditorio con le precedenti statuizioni di cotesta ecc.ma Corte,
comunque un lasso di tempo eccessivo tra il fatto e la contestazione,
rendendo inevitabilmente inefficace ogni strumento difensivo atteso
che i documenti contabili dovrebbero essere conservati per un tempo
indeterminato. L'interesse del contribuente a poter fare affidamento,
decorso un certo periodo sull'impossibilità che un provvedimento
impositivo possa essergli utilmente notificato dal fisco. Allo stato
l'onere dell'amministrazione si esaurisce nel compimento, nel termine
previsto della sola iscrizione a ruolo e quindi di un atto interno
all'amministrazione, del tutto a prescindere dalla comunicazione al
contribuente, possibile in qualsiasi momento successivo. Parimenti
contraddittoria appare l' equiparazione al termine previsto
dall'art. 17 d.P.R. n. 602/1973 per cui il ruolo dovrebbe essere non
solo reso esecutivo ma parimenti notificato al contribuente mediante
la cartella di pagamento nello stesso termine. Detta equiparazione
non sembra realisticamente ipotizzabile: un inquadramento della
fattispecie in esame è stato già escluso dalla suprema Corte.
Neppure si ritiene possibile applicare in via analogica il
termine di cinque mesi dalla consegna dei ruoli, previsto
dall'art. 19 del d.lgs. n. 112/1999, ai fini del discarico per
inesigibilità per le quote iscritte a ruolo dal concessionario.
L'art. 19 non lascia spazi ad ulteriori significati, per l'espresso
riferimento ai rapporti interni tra l'amministrazione finanziaria ed
il concessionario e pertanto, non fornisce il contribuente di alcuna
tutela per il ritardo nella notifica; - la mancata possibilità di
discarico costituisce «una sanzione collegata ai diritti del
concessionario non certo all'esigenze di certezza del contribuente»
al quale la cartella di pagamento potrà comunque essergli
notificata.
Occorre, in conclusione, avuto riguardo alla non manifesta
infondatezza delle questioni in argomento, alla loro rilevanza, a
fini del decidere ed all'impossibilità di ottemperare compiutamente
all'onere di interpretazione adeguatrice, elevare, di ufficio,
l'incidente di costituzionalità, non essendo possibile correggere in
sede interpretativa ed applicativa della legge gli effetti
determinati dalla modifica apportata all'art. 25 dal d.lgs.
n. 193/2001 riconducendo la notifica della cartella esattoriale al
termine decadenziale dell'iscrizione a ruolo previsto dall'art. 17
d.P.R. n. 602/1973 o a quello decadenziale sanzionatorio a carico dei
concessionario previsto per il discarico, nè a quello previsto
dall'art. 2946, cod. civ. proprio per l'esistenza del termine per il
discarico per inesigibilità delle quote iscritte a ruolo. Bisogna
anche tener conto che per effetto dell'art. 3 del d.l. 8 luglio 2002,
n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 2002,
n. 178, sono espressamente contemplate tra le cause di perdita del
diritto al discarico anche «i vizi e le irregolarità compiute
nell'attività di notifica della cartella di pagamento». Quindi la
previsione di un termine certo non superabile si impone! La decadenza
deve essere prevista espressamente dal legislatore, non potendosi
riconoscere all'interprete alcun potere creativo.
Il contrasto tra l'art. 25 d.P.R. n. 602/1973 con gli artt. 3 e
24 della Costituzione appare evidente ove l'interpretazione sia
quella dell'inesistenza di un termine per la notifica della cartella
esattoriale.
Tale interpretazione favorirebbe il fisco.
Per le ragioni sopra esposte gli atti devono essere inviati alla
Corte costituzionale e il procedimento deve essere sospeso in attesa
delle determinazioni del giudice delle leggi.

P. Q. M.
Visti gli art. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 25 d.P.R. n. 602/1973, come
modificato dal d.lgs. n. 193/2001 in relazione agli artt. 3 e 24
della Costituzione nella parte in cui non prevede più il termine per
la notifica al debitore iscritto della cartelia esattoriale.
Sospende il giudizio proposto nell'interesse di Refini Giuseppe
avverso la cartella di pagamento sino all'esito della questione.
Manda alla segreteria di provvedere all'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Manda alla segreteria affinchè la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri.
Manda alla segreteria di comunicare la presente ordinanza ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Latina il 16 aprile 2004.
Il Presidente: Rega
Il relatore: Moscarino
04C1152