1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 11-11-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 234 SENTENZA 22 ottobre - 9 novembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Trattamenti pensionistici di importo superiore a 100.000 euro lordi annui - Decurtazione percentuale crescente, per la durata di cinque anni, anziche' di tre anni, dell'ammontare eccedente la predetta soglia - Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalita' delle prestazioni patrimoniali imposte - Illegittimita' costituzionale parziale. Previdenza - Trattamenti pensionistici di importo superiore a 100.000 euro lordi annui - Decurtazione percentuale crescente, per la durata di cinque anni, anziche' di tre anni, dell'ammontare eccedente la predetta soglia - Denunciata disparita' di trattamento e violazione del principio di universalita' dell'imposizione - Non fondatezza delle questioni. Previdenza - Trattamenti pensionistici di importo superiore a 100.000 euro lordi annui - Decurtazione percentuale crescente, per la durata di cinque anni, anziche' di tre anni, dell'ammontare eccedente la predetta soglia - Denunciata violazione del diritto di proprieta' privata, in relazione ai vincoli derivanti da fonti convenzionali - Non fondatezza delle questioni. Previdenza - Trattamenti pensionistici di importo superiore a 100.000 euro lordi annui - Decurtazione percentuale crescente, per la durata di cinque anni, anziche' di tre anni, dell'ammontare eccedente la predetta soglia - Denunciata violazione del principio del legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, in relazione ai vincoli derivanti da fonti convenzionali - Non fondatezza delle questioni. Previdenza - Trattamenti pensionistici - Rivalutazione automatica - Riduzione, per il triennio 2019-2021, sulla base di misure percentuali riferite al trattamento minimo INPS - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalita' e adeguatezza della pensione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145, art. 1, commi 260, 261, 262, 263, 264, 265, 266, 267 e 268. - Costituzione, artt. 3, 23, 36, 38, 42, 53, 81, 97, 117, primo comma, e 136; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1. (T-200234) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 11-11-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
260, 261, 262, 263, 264, 265, 266, 267 e 268, della legge 30 dicembre
2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021),
promossi dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per
il Friuli-Venezia Giulia, con ordinanza del 17 ottobre 2019, dal
Tribunale ordinario di Milano, in funzione di giudice del lavoro, con
ordinanza del 20 gennaio 2020, dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale regionale per il Lazio, con ordinanza del 22 ottobre
2019, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la
Sardegna, con ordinanza dell'11 febbraio 2020, e dalla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale regionale per la Toscana, con due
ordinanze del 9 aprile 2020, iscritte, rispettivamente, al numero 213
del registro ordinanze 2019 e ai numeri 46, 75, 76, 118 e 119 del
registro ordinanze 2020, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numero 48, prima serie speciale, dell'anno 2019 e numeri
22, 27 e 37, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione di U. Z., F. I., N. L. e altri, C.
L. C., G. C. e altri e dell'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS), nonchè gli atti di intervento di G. B. e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 2020 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi gli avvocati Giampaolo Maria Cogo per G. B., Massimo
Luciani per U. Z., Francesco Saverio Marini per F. I., Nicola Leone
per N. L. e altri, Mario Rampini per C. L. C., Gaetano Viciconte per
G. C. e altri, Antonella Patteri per l'INPS e l'avvocato dello Stato
Federico Basilica per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 17 ottobre 2019, iscritta al reg. ord. n.
213 del 2019, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale
per il Friuli-Venezia Giulia, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 260, della legge 30 dicembre 2018,
n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), per contrasto
con gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, «in relazione
all'intervento di riduzione per un triennio della rivalutazione
automatica delle pensioni di elevato importo», nonchè questioni di
legittimità costituzionale dello stesso art. 1, commi dal 261 al
268, per contrasto con gli artt. 3, 23, 36, 38 e 53 Cost., «in
relazione all'intervento di decurtazione percentuale per un
quinquennio dell'ammontare lordo annuo dei medesimi trattamenti».
1.1.- L'ordinanza di rimessione espone che il giudizio principale
ha ad oggetto la domanda spiegata nei confronti dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) da U. Z. per l'accertamento
del suo diritto al trattamento pensionistico integrale, con condanna
dell'Istituto al versamento delle somme medio tempore non erogate.
1.2.- Ad avviso del giudice a quo, il raffreddamento
dell'indicizzazione disposto dall'art. 1, comma 260, della legge n.
145 del 2018 violerebbe i canoni di ragionevolezza, proporzionalità
e adeguatezza di cui agli artt. 3, 36 e 38 Cost., sia perchè
reitererebbe i pregressi interventi limitativi del meccanismo
perequativo sì da risultare privo del necessario carattere della
transitorietà, sia perchè non sarebbe sorretto da motivate e
urgenti ragioni di finanza pubblica.
1.3.- La decurtazione percentuale dei trattamenti di elevato
importo disposta dall'art. 1, commi dal 261 al 268, della legge n.
145 del 2018 violerebbe invece gli artt. 3, 23, 36, 38 e 53 Cost.,
sia perchè, in assenza di una destinazione solidaristica
endoprevidenziale, il prelievo avrebbe carattere sostanzialmente
tributario, in pregiudizio selettivo di una categoria di
contribuenti, sia perchè la durata quinquennale dell'intervento,
eccedente lo stesso ciclo triennale di bilancio, sarebbe
incompatibile con ogni giustificazione di tipo emergenziale, sia
infine perchè verrebbero comunque lesi i canoni della
ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza in materia
previdenziale.
2.- Con ordinanza del 20 gennaio 2020, iscritta al reg. ord. n.
46 del 2020, il Tribunale ordinario di Milano, in funzione di giudice
del lavoro, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 260, della legge n. 145 del 2018 per contrasto con
gli artt. 3, 36 e 38 Cost. nonchè questioni di legittimità
costituzionale dello stesso art. 1, comma 261, per contrasto con gli
artt. 3, 23, 36, 38, 53 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con
legge 4 agosto 1955, n. 848.
2.1.- L'ordinanza di rimessione espone che il giudizio principale
ha ad oggetto la domanda spiegata nei confronti dell'INPS, del
Ministro dell'economia e delle finanze e del Presidente del Consiglio
dei ministri da F. I. per l'accertamento del suo diritto al
trattamento pensionistico integrale, con condanna dell'Istituto al
versamento delle somme medio tempore non erogate.
2.2.- Anche ad avviso del Tribunale di Milano, la limitazione
dell'indicizzazione disposta dall'art. 1, comma 260, della legge n.
145 del 2018 violerebbe i canoni di ragionevolezza, proporzionalità
e adeguatezza di cui agli artt. 3, 36 e 38 Cost., poichè il nuovo
intervento avrebbe reiterato altri analoghi pregressi, in assenza di
motivazioni su effettive urgenze di finanza pubblica.
2.3.- La riduzione dell'assegno disposta dall'art. 1, comma 261,
della legge n. 145 del 2018, oltre a violare gli artt. 3, 23, 36, 38
e 53 Cost. per la natura sostanzialmente tributaria del prelievo e il
difetto di proporzionalità su durata e aliquote, altresì violerebbe
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 del Prot.
addiz. alla CEDU, non emergendo una causa di interesse pubblico
idonea a giustificare un così pesante sacrificio del credito
previdenziale.
3.- Con ordinanza del 22 ottobre 2019, iscritta al reg. ord. n.
75 del 2020, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale
per il Lazio, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018 per contrasto con
gli artt. 3, 36, 38, 53 e 97 Cost.
3.1.- L'ordinanza di rimessione espone che il giudizio principale
ha ad oggetto la domanda spiegata nei confronti dell'INPS da V. M.
per l'accertamento del suo diritto al trattamento pensionistico
integrale, con condanna dell'Istituto al versamento delle somme medio
tempore non erogate.
3.2.- Ad avviso del rimettente, l'eccessività delle aliquote e
la protratta durata del contributo di solidarietà, di poco
successivo ad altro analogo, in assenza di una chiara finalità
endoprevidenziale, porrebbero il contributo stesso al di fuori dei
limiti di legittimità individuati dalla giurisprudenza
costituzionale.
3.3.- Inoltre, l'esenzione delle «pensioni interamente liquidate
con il sistema contributivo», prevista dall'art. 1, comma 263, della
legge n. 145 del 2018, determinerebbe «una irrazionale
discriminazione tra soggetti il cui trattamento pensionistico è
stato calcolato interamente con il sistema retributivo o misto
rispetto a quelli soggetti al solo sistema contributivo, esclusi dal
contributo di solidarietà, senza tener conto delle diverse
anzianità di servizio e qualifiche conseguite e dell'ammontare delle
ritenute versate».
4.- Con ordinanza dell'11 febbraio 2020, iscritta al reg. ord. n.
76 del 2020, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale
per la Sardegna, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 261 «e seguenti», della legge n.
145 del 2018 per contrasto con gli artt. 3, 23, 36, 38, 53 e 136
Cost.
4.1.- L'ordinanza di rimessione espone che il giudizio principale
ha ad oggetto la domanda spiegata nei confronti dell'INPS da N. L. e
altri nove per l'accertamento del loro diritto al trattamento
pensionistico integrale, con condanna dell'Istituto al versamento
delle somme medio tempore non erogate.
4.2.- L'ordinanza precisa che i ricorrenti hanno chiesto, in via
subordinata, accertarsi che le loro pensioni vanno esenti dal
prelievo in quanto, virtualmente ricalcolate con il metodo
contributivo, non sarebbero inferiori a quelle in godimento.
4.3.- Evidenziato che il «ricalcolo virtuale», sollecitato dai
ricorrenti ai fini dell'esenzione dal prelievo, non è compatibile
con la lettera dell'art. 1, comma 263, della legge n. 145 del 2018,
il giudice a quo assume che, in assenza di una chiara destinazione
solidaristica endoprevidenziale, il prelievo abbia carattere
sostanzialmente tributario, in pregiudizio selettivo di una categoria
di contribuenti, e che la sua durata ed entità leda i canoni della
ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza in materia
previdenziale.
4.4.- Istituendo un contributo di solidarietà difforme dai
criteri fissati dalla giurisprudenza costituzionale, la norma
censurata sarebbe illegittima anche per violazione dell'art. 136
Cost., «con elusione del giudicato costituzionale».
5.- Con ordinanza del 9 aprile 2020, iscritta al reg. ord. n. 118
del 2020, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per
la Toscana, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi dal 261 al 268, della legge n. 145 del 2018 per
contrasto con gli artt. 3, 23, 36, 38, 42, 53, 81 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 1 del Prot.
addiz. alla Convenzione stessa.
5.1.- L'ordinanza di rimessione espone che il giudizio principale
ha ad oggetto la domanda spiegata nei confronti dell'INPS, del
Ministro dell'economia e delle finanze e del Presidente del Consiglio
dei ministri da C. L. C. per l'accertamento del suo diritto al
trattamento pensionistico integrale, con condanna dell'Istituto al
versamento delle somme medio tempore non erogate.
5.2.- Ad avviso del giudice a quo, la decurtazione percentuale
dei trattamenti pensionistici di elevato importo disposta dall'art.
1, comma 261, della legge n. 145 del 2018 violerebbe gli evocati
parametri sia perchè, in assenza di una destinazione solidaristica
endoprevidenziale, il prelievo avrebbe carattere sostanzialmente
tributario, in pregiudizio selettivo di una categoria di
contribuenti, sia perchè la durata quinquennale dell'intervento,
eccedente lo stesso ciclo triennale di bilancio, sarebbe
incompatibile con ogni giustificazione di tipo emergenziale, sia
perchè verrebbero comunque lesi i canoni della ragionevolezza,
proporzionalità e adeguatezza in materia previdenziale.
5.3.- Inoltre, sarebbe leso l'affidamento del titolare della
pensione, colpito da una «misura ablativa della proprietà privata»,
in violazione dell'art. 42 Cost. e delle richiamate norme
convenzionali.
6.- Con ordinanza del 9 aprile 2020, iscritta al reg. ord. n. 119
del 2020, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per
la Toscana, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 260, della legge n. 145 del 2018 per contrasto con
gli artt. 3, 36 e 38 Cost. nonchè questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi dal 261 al 268, della medesima
legge per contrasto con gli artt. 3, 23, 36, 38, 42, 53, 81 e 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della CEDU e
all'art. 1 del Prot. addiz. alla Convenzione stessa.
6.1.- L'ordinanza di rimessione espone che il giudizio principale
ha ad oggetto la domanda spiegata nei confronti dell'INPS e del
Ministro dell'economia e delle finanze da A. A. e altri sessantotto
per l'accertamento del loro diritto al trattamento pensionistico
integrale, con condanna dell'Istituto al versamento delle somme medio
tempore non erogate.
6.2.- Espressi riguardo al prelievo ex art. 1, comma 261, della
legge n. 145 del 2018 gli stessi argomenti di cui all'ordinanza
iscritta al reg. ord. n. 118 del 2020, il giudice a quo denuncia,
riguardo alla limitazione dell'indicizzazione disposta dall'art. 1,
comma 260, della medesima legge, la violazione dei canoni di
ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza, poichè il nuovo
intervento avrebbe reiterato altri analoghi pregressi, in assenza di
motivazioni su effettive urgenze di finanza pubblica.
7.- In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi infondate le questioni, in alcuni
giudizi sollevando altresì eccezioni di inammissibilità.
7.1.- Nei giudizi di cui al reg. ord. n. 213 del 2019, n. 75 del
2020, n. 118 del 2020 e n. 119 del 2020 l'Avvocatura dello Stato ha
eccepito l'inammissibilità delle questioni poiche': sarebbe incerto
il petitum relativo al prelievo quinquennale, non essendo chiaro se i
rimettenti abbiano inteso censurare l'intero istituto o soltanto la
sua durata; le ordinanze di rimessione mancherebbero di autonomia
rispetto agli argomenti dei ricorrenti; i giudici a quibus non
avrebbero esperito alcun tentativo di interpretazione adeguatrice.
7.1.1.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 75 del 2020
l'Avvocatura dello Stato ha inoltre eccepito l'inammissibilità della
questione relativa all'esenzione delle pensioni liquidate con il
sistema contributivo, poichè non sarebbe stata censurata la
specifica norma che tale esenzione dispone e perchè sarebbero
comunque ipotizzabili plurime soluzioni per rimuoverne i denunciati
effetti discriminatori.
7.2.- Nel merito, l'Avvocatura dello Stato reputa infondate le
questioni inerenti all'indicizzazione, perchè non si tratterebbe di
un blocco integrale della perequazione automatica, ma soltanto di una
limitazione graduale e proporzionata.
7.2.1.- Sarebbero infondate anche le questioni inerenti al
prelievo di solidarietà, la cui destinazione endoprevidenziale
sarebbe assicurata dal previsto accantonamento in appositi fondi
degli enti previdenziali e la cui sostenibilità sarebbe evidenziata
dalla prevista salvezza della soglia minima dei 100.000 euro lordi
annui.
7.2.2.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 76 del 2020
l'Avvocatura dello Stato contesta che la disposizione sul prelievo
abbia eluso uno specifico giudicato costituzionale.
7.3.- In tutti i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri
ha chiesto, in subordine, che gli effetti di un'eventuale
declaratoria di illegittimità costituzionale siano temporalmente
circoscritti, trattandosi di misure di contenimento della spesa
previdenziale aventi un rilevante impatto sull'equilibrio del
bilancio pubblico.
8.- Si è costituito in tutti i giudizi anche l'INPS, che ha
chiesto dichiararsi le questioni infondate, deducendo, in
particolare, che i risparmi di spesa generati dalle contestate misure
sono destinati a finanziare un'estensione dei pensionamenti
anticipati in funzione del ricambio occupazionale tra le generazioni,
secondo quanto emerge dal decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4
(Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di
pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019,
n. 26.
9.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 213 del 2019 si è
costituita la parte privata U. Z., che ha chiesto dichiararsi fondate
le questioni, sia in ordine alla limitazione della perequazione, che
avrebbe consolidato nel tempo una misura incidente sull'adeguatezza
del trattamento, sia in ordine al prelievo sull'assegno, equivalente
a un tributo selettivo, peraltro attuato con durata e aliquote
sproporzionate.
9.1.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 46 del 2020 si è
costituita la parte privata F. I., che ha sviluppato argomenti
analoghi, aggiungendo che il prelievo è stato applicato senza alcuna
verifica del montante contributivo individuale.
9.2.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 76 del 2020 si sono
costituite nove delle dieci parti private, per sollecitare
l'accoglimento delle questioni, tra l'altro osservando che «la
lettera della legge esclude dal prelievo soltanto le pensioni
calcolate con il metodo contributivo, ma, irragionevolmente, non
dispone che debba tenersi conto dei contributi versati da ciascun
pensionato».
9.3.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 118 del 2020 si è
costituita la parte privata C. L. C., che ha chiesto dichiararsi
fondate le questioni, segnatamente denunciando l'irragionevolezza
dell'esenzione dal prelievo disposta dall'art. 1, comma 263, della
legge n. 145 del 2018 per le pensioni liquidate con il sistema
contributivo, irragionevolezza che discenderebbe dall'essere il
metodo liquidativo criterio inadeguato, di per sè, ad evidenziare la
maggiore o minore entità complessiva delle ritenute previdenziali
operate.
9.4.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 119 del 2020 si sono
costituite le parti private G. C. e altri tre, sollecitando
l'accoglimento delle questioni, per il carattere sproporzionato del
blocco perequativo e la natura tributaria della decurtazione
percentuale.
10.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 213 del 2019 è
intervenuto ad adiuvandum G. B., il quale, avendo promosso un
giudizio nei confronti dell'INPS presso il Tribunale ordinario di
Viterbo, in funzione di giudice del lavoro, sollecita la declaratoria
di illegittimità costituzionale delle norme censurate, poichè
incidenti sulla propria posizione pensionistica.
10.1.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 46 del 2020 sono
intervenuti ad adiuvandum, con istanza di accesso agli atti e
separata decisione sull'ammissibilità dell'intervento, U. B. e altri
sei, P. A. B. e altri tre, nonchè la Confederazione dei dirigenti,
funzionari, quadri, ed alte professionalità, in servizio ed in
quiescenza, della pubblica amministrazione (CONFEDIR).
10.1.1.- Questi ultimi interventi sono stati dichiarati
inammissibili con ordinanza n. 202 del 2020, in quanto spiegati da
soggetti che non sono parti del giudizio a quo, nè titolari di un
interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in quel giudizio.
11.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 46 del 2020 ha
presentato un'opinione scritta di amicus curiae la Federazione
sanitari pensionati e vedove (FEDERSPEV).
In tale opinione si illustrano la perdita economica dei
rappresentati e la lesione del loro affidamento, conseguenti
all'interazione delle misure disposte dalle norme censurate e di
quelle analoghe succedutesi a partire dall'anno 2000.
11.1.- Con decreto presidenziale del 14 settembre 2020,
l'opinione è stata ammessa, in quanto conforme ai criteri previsti
dall'art. 4-ter, commi 1, 2 e 3, delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale.
12.- L'Avvocatura dello Stato ha depositato memorie illustrative
nei giudizi di cui al reg. ord. n. 46 del 2020 e n. 76 del 2020;
l'INPS nei giudizi di cui al reg. ord. n. 213 del 2019, n. 46 del
2020, n. 75 del 2020 e n. 76 del 2020.
12.1.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 213 del 2019 la parte
privata U. Z. ha prodotto documenti e depositato memoria e nel
medesimo giudizio ha depositato memoria anche l'interveniente G. B.;
nel giudizio di cui al reg. ord. n. 46 del 2020 ha depositato memoria
la parte privata F. I. e così anche la parte privata C. L. C. nel
giudizio di cui al reg. ord. n. 118 del 2020.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 213 del 2019, la
Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per il
Friuli-Venezia Giulia, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 260, della legge 30 dicembre 2018,
n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), per contrasto
con gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, nonchè questioni di
legittimità costituzionale dello stesso art. 1, commi dal 261 al
268, per contrasto con gli artt. 3, 23, 36, 38 e 53 Cost.
2.- Con l'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 46 del 2020, il
Tribunale ordinario di Milano, in funzione di giudice del lavoro, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
260, della legge n. 145 del 2018 per contrasto con gli artt. 3, 36 e
38 Cost. nonchè questioni di legittimità costituzionale dello
stesso art. 1, comma 261, per contrasto con gli artt. 3, 23, 36, 38,
53 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1
del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il
20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955,
n. 848.
3.- Con l'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 75 del 2020, la
Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per il Lazio, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
261, della legge n. 145 del 2018 per contrasto con gli artt. 3, 36,
38, 53 e 97 Cost.
4.- Con l'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 76 del 2020, la
Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la Sardegna,
ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 261 «e seguenti», della legge n. 145 del 2018 per contrasto con
gli artt. 3, 23, 36, 38, 53 e 136 Cost.
5.- Con l'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 118 del 2020, la
Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la Toscana, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
dal 261 al 268, della legge n. 145 del 2018 per contrasto con gli
artt. 3, 23, 36, 38, 42, 53, 81 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 1 del Prot.
addiz. alla Convenzione stessa.
6.- Con l'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 119 del 2020, la
Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la Toscana, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
260, della legge n. 145 del 2018 per contrasto con gli artt. 3, 36 e
38 Cost. nonchè questioni di legittimità costituzionale dell'art.
1, commi dal 261 al 268, della medesima legge per contrasto con gli
artt. 3, 23, 36, 38, 42, 53, 81 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del
Prot. addiz. alla Convenzione stessa.
7.- L'art. 1, comma 260, della legge n. 145 del 2018 stabilisce
che, per il periodo 2019-2021, la rivalutazione automatica dei
trattamenti pensionistici è riconosciuta nella misura del 100 per
cento soltanto per quelli complessivamente pari o inferiori a tre
volte il minimo INPS, mentre, per quelli superiori a tre volte, la
rivalutazione è riconosciuta in misura decrescente: 97 per cento per
i trattamenti pari o inferiori a quattro volte il minimo; 77 per
cento per i trattamenti superiori a quattro volte e pari o inferiori
a cinque volte; 52 per cento per i trattamenti superiori a cinque
volte e pari o inferiori a sei volte; 47 per cento per i trattamenti
superiori a sei volte e pari o inferiori a otto volte; 45 per cento
per i trattamenti superiori a otto volte e pari o inferiori a nove
volte; 40 per cento per i trattamenti superiori a nove volte il
minimo.
7.1.- Il modulo perequativo configurato dalla norma censurata è
stato modificato dall'art. 1, comma 477, della legge 27 dicembre
2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022),
con esclusivo riguardo ai trattamenti superiori a tre volte il minimo
e pari o inferiori a quattro volte, i quali, per il biennio
2020-2021, sono stati ammessi alla rivalutazione integrale.
8.- L'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018 stabilisce
che, per la durata di cinque anni, i trattamenti pensionistici
diretti di importo complessivo superiore a 100.000 euro lordi su base
annua sono ridotti nella misura del 15 per cento per la parte
eccedente tale importo fino a 130.000 euro, 25 per cento per la parte
eccedente 130.000 euro fino a 200.000 euro, 30 per cento per la parte
eccedente 200.000 euro fino a 350.000 euro, 35 per cento per la parte
eccedente 350.000 euro fino a 500.000 euro e 40 per cento per la
parte eccedente 500.000 euro.
8.1.- I commi dal 262 al 268 dell'art. 1 della legge n. 145 del
2018 contengono alcune disposizioni particolari concernenti tale
riduzione, tra le quali segnatamente la previsione per cui essa «non
si applica comunque alle pensioni interamente liquidate con il
sistema contributivo» (comma 263), quella secondo la quale le somme
risparmiate «restano accantonate» presso gli enti previdenziali in un
«Fondo risparmio sui trattamenti pensionistici di importo elevato»
(comma 265) e l'altra per cui, nonostante la riduzione, l'importo
complessivo del trattamento «non può comunque essere inferiore a
100.000 euro lordi su base annua» (comma 267).
9.- Ad avviso dei rimettenti che hanno censurato l'art. 1, comma
260, della legge n. 145 del 2018, questo violerebbe gli artt. 3, 36 e
38 Cost., disponendo una limitazione della rivalutazione automatica
dei trattamenti pensionistici non conforme ai principi di
ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza, ripetitiva di
pregressi analoghi interventi e non sorretta da ragioni di
necessità.
10.- Secondo i rimettenti che hanno censurato l'art. 1, comma
261, della legge n. 145 del 2018, questo violerebbe gli artt. 3, 23,
36, 38 e 53 Cost., perchè, in assenza di una destinazione
solidaristica endoprevidenziale, il prelievo avrebbe carattere
sostanzialmente tributario, in pregiudizio di una sola categoria di
contribuenti; inoltre, perchè la durata quinquennale
dell'intervento, eccedente lo stesso ciclo triennale di bilancio,
sarebbe incompatibile con ogni giustificazione di tipo emergenziale;
infine, perchè verrebbero comunque lesi i canoni della
ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza in materia
previdenziale.
10.1.- Nei giudizi di cui al reg. ord. n. 46 del 2020, n. 118 del
2020 e n. 119 del 2020 viene inoltre evocato il parametro di cui
all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 del Prot.
addiz. alla CEDU e, negli ultimi due giudizi, in relazione anche
all'art. 6 della CEDU, poichè il sacrificio del credito
previdenziale non sarebbe giustificato da un'adeguata ragione di
interesse pubblico e lederebbe l'affidamento riposto dai titolari di
pensione.
10.2.- Sempre a proposito della riduzione percentuale degli
assegni, nel giudizio di cui al reg. ord. n. 75 del 2020 viene
evocato il parametro di cui all'art. 97 Cost., nel giudizio di cui al
reg. ord. n. 76 del 2020 il parametro di cui all'art. 136 Cost. e nei
giudizi di cui al reg. ord. n. 118 del 2020 e n. 119 del 2020 i
parametri di cui agli artt. 42 e 81 Cost.
11.- Per l'ampia coincidenza delle questioni sollevate e dei
parametri evocati, i sei giudizi possono essere riuniti e decisi con
unica sentenza.
12.- In via preliminare, deve essere confermata l'ordinanza
dibattimentale, allegata a questa sentenza, con la quale è stato
dichiarato inammissibile l'intervento spiegato da G. B. nel giudizio
di cui al reg. ord. n. 213 del 2019.
13.- Ancora in via preliminare, devono essere esaminate le
eccezioni di inammissibilità sollevate dal Presidente del Consiglio
dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, nei giudizi
di cui al reg. ord. n. 213 del 2019, n. 75 del 2020, n. 118 del 2020
e n. 119 del 2020.
13.1.- In tutti questi giudizi l'Avvocatura dello Stato ha
eccepito che il petitum relativo al prelievo quinquennale è incerto,
non essendo chiaro se esso attenga all'intera misura o soltanto alla
sua durata; ha eccepito altresì che le ordinanze di rimessione
mancano di autonomia argomentativa rispetto ai ricorsi e che i
giudici a quibus non hanno esperito il doveroso tentativo di
interpretazione adeguatrice delle norme censurate.
13.1.1.- Queste eccezioni sono prive di fondamento.
Tutte le ordinanze di rimessione contengono un'autonoma
esposizione degli argomenti di rilevanza e non manifesta infondatezza
delle questioni e tutte chiaramente individuano nella durata
quinquennale del prelievo un aspetto soltanto della sua denunciata
illegittimità costituzionale.
Peraltro, come pure espressamente rimarca una di queste
ordinanze, cioè quella di cui al reg. ord. n. 213 del 2019, a fronte
dell'univoco tenore letterale delle norme censurate, non è dato
intendere quale interpretazione adeguatrice i rimettenti avrebbero
potuto e dovuto esperire; la stessa Avvocatura dello Stato, nel
sollevare l'eccezione, manca di ipotizzarne alcuna.
13.2.- Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 75 del 2020
l'Avvocatura dello Stato ha inoltre eccepito l'inammissibilità della
questione relativa all'esenzione dal prelievo delle pensioni
liquidate con il sistema contributivo, poichè il giudice a quo non
avrebbe specificamente censurato la norma che prevede tale esenzione,
cioè il comma 263 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018, nè
avrebbe indicato alcuna tra le molteplici soluzioni astrattamente
ipotizzabili per rimuoverne i denunciati effetti discriminatori.
13.2.1.- Anche questa eccezione è priva di fondamento.
Per quanto in dispositivo menzioni unicamente il comma 261
dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018, e non anche il comma 263, in
motivazione l'ordinanza di cui al reg. ord. n. 75 del 2020 si
riferisce ai «commi 261 e segg.» e, soprattutto, illustra le ragioni
per le quali sospetta di illegittimità costituzionale l'esenzione
dal prelievo disposta con esclusivo riguardo al metodo liquidativo
della pensione.
Quindi, è da intendersi censurata anche tale esenzione, appunto
perchè limitata alle pensioni interamente liquidate con il sistema
contributivo, nell'evidente prospettiva di una sua necessaria
estensione alle pensioni liquidate, in tutto o in parte, con il
sistema retributivo.
14.- Sussistono invece altri profili di inammissibilità, che
vanno rilevati d'ufficio.
14.1.- Il primo concerne il parametro di cui all'art. 97 Cost.,
che l'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 75 del 2020 evoca senza
alcuna spiegazione dei motivi per i quali esso sarebbe stato violato
dall'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018.
L'ordinanza contiene solo un generico riferimento ai principi di
buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione,
peraltro come deduzione del ricorrente nel giudizio principale.
Per costante giurisprudenza costituzionale, l'omessa o
insufficiente motivazione sulla non manifesta infondatezza della
questione rende la stessa inammissibile (ex plurimis, sentenze n. 136
e n. 26 del 2020, n. 160 del 2018 e n. 35 del 2017; ordinanze n. 191
del 2018, n. 133 del 2011 e n. 84 del 2010).
14.2.- Il secondo profilo di inammissibilità concerne il
parametro di cui all'art. 136 Cost., evocato dall'ordinanza iscritta
al reg. ord. n. 76 del 2020 senza alcuna indicazione dello specifico
giudicato costituzionale che sarebbe stato eluso dall'art. 1, comma
261, della legge n. 145 del 2018.
Sull'assunto che questa disposizione non abbia osservato i
criteri di legittimità del prelievo pensionistico stabiliti dalla
giurisprudenza costituzionale, l'ordinanza si limita a menzionare i
«criteri da ultimo compiutamente delineati nella sentenza n. 173 del
2016», sentenza che tuttavia non reca alcuna declaratoria di
illegittimità.
Con ogni evidenza, quindi, il rimettente ha inteso denunciare
l'inosservanza da parte del legislatore di principi tratti dalla
giurisprudenza costituzionale, che è cosa ovviamente diversa
dall'elusione di uno specifico giudicato costituzionale, rilevante ai
sensi dell'art. 136 Cost., giacchè quest'ultima si verifica quando
la norma riproduce un'altra dichiarata incostituzionale o ne persegue
anche indirettamente il risultato (ex plurimis, sentenze n. 164 del
2020, n. 57 del 2019, n. 101 del 2018, n. 250, n. 231 e n. 5 del
2017, n. 73 del 2013, n. 245 del 2012 e n. 350 del 2010).
14.3.- Infine, sono inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018
sollevate dalle ordinanze iscritte al reg. ord. n. 118 del 2020 e n.
119 del 2020 in riferimento all'art. 81 Cost.
Tali questioni censurano la durata quinquennale del prelievo, in
quanto eccedente l'orizzonte triennale del bilancio di previsione, ma
non forniscono alcuna spiegazione del richiamo all'art. 81 Cost., che
invero nulla stabilisce a proposito di detta proiezione temporale,
sicchè anche qui si configura l'inammissibilità per omessa o
insufficiente motivazione sulla non manifesta infondatezza.
Come si osserverà nell'esame di merito (infra, punto 18.), la
durata quinquennale della decurtazione ex art. 1, comma 261, della
legge n. 145 del 2018 rileva sotto un profilo differente, alla luce
dei parametri di cui gli artt. 3, 23, 36 e 38 Cost., quale indice di
un difetto di ragionevolezza e proporzionalità della prestazione
patrimoniale imposta.
15.- Nel merito, le questioni relative all'art. 1, comma 260,
della legge n. 145 del 2018, sollevate in riferimento agli artt. 3,
36 e 38 Cost., vanno dichiarate non fondate.
15.1.- Introdotta in termini condizionati dall'art. 10 della
legge 21 luglio 1965, n. 903 (Avviamento alla riforma e miglioramento
dei trattamenti di pensione della previdenza sociale), la
rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici è stata messa
a regime dall'art. 19, primo comma, della legge 30 aprile 1969, n.
153 (Revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di
sicurezza sociale), con aggancio all'indice del costo della vita per
la scala mobile retributiva dei lavoratori dell'industria.
Sopravvenuta per effetto del protocollo d'intesa del 31 luglio
1992 l'abolizione della scala mobile delle retribuzioni, l'art. 11,
comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per
il riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e
pubblici, a norma dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), ha rapportato l'aumento perequativo dei trattamenti
pensionistici al valore medio dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo
per famiglie di operai e impiegati, in tal modo compensando
l'eliminazione dell'aggancio alle dinamiche salariali e collegando
l'adeguamento delle pensioni all'evoluzione del livello medio del
tenore di vita nazionale.
Attualmente, la rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici opera in base al meccanismo stabilito dall'art. 34,
comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza
pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo) - disposizione invero
richiamata dalla norma oggi censurata -, secondo il quale la
perequazione automatica si applica in funzione dell'importo
complessivo dei trattamenti del singolo beneficiario.
15.2.- Questa Corte ha più volte evidenziato che, nella
prospettiva dell'art. 38, secondo comma, Cost., la perequazione
automatica è uno strumento di natura tecnica volto a garantire nel
tempo l'adeguatezza dei trattamenti pensionistici, dei quali
salvaguarda il valore reale al cospetto della pressione
inflazionistica (sentenze n. 250 del 2017 e n. 70 del 2015).
Essa è altresì funzionale all'attuazione dei principi di
sufficienza e proporzionalità della retribuzione, sanciti dall'art.
36, primo comma, Cost. (sentenza n. 70 del 2015); ciò senza che
possa tuttavia configurarsi un rigido parallelismo tra la garanzia di
cui all'art. 38 Cost. e quella di cui all'art. 36 Cost., tenuto conto
che la prima è agganciata alla seconda «non in modo indefettibile e
strettamente proporzionale» (sentenze n. 250 del 2017 e n. 173 del
2016).
Per le sue caratteristiche di neutralità e obiettività, e per
la sua strumentalità rispetto all'attuazione dei suddetti principi
costituzionali, «la tecnica della perequazione si impone, senza
predefinirne le modalità, sulle scelte discrezionali del
legislatore, cui spetta intervenire per determinare in concreto il
quantum di tutela di volta in volta necessario» (sentenza n. 70 del
2015).
Appartiene infatti alla discrezionalità del legislatore
stabilire nel concreto le variazioni perequative dell'ammontare delle
prestazioni, attraverso un bilanciamento di valori che tenga conto
anche delle esigenze di bilancio, poichè l'adeguatezza e la
proporzionalità del trattamento pensionistico incontrano pur sempre
il limite delle risorse disponibili (sentenza n. 316 del 2010;
ordinanza n. 256 del 2001).
15.2.1.- Nella prospettiva della discrezionalità del
legislatore, si è affermato che il principio di adeguatezza
enunciato nell'art. 38, secondo comma, Cost. non determina la
necessità costituzionale dell'adeguamento annuale di tutti i
trattamenti pensionistici, nè d'altronde la mancata perequazione per
un solo anno incide, di per sè, sull'adeguatezza della pensione
(sentenze n. 250 del 2017 e n. 316 del 2010).
Tuttavia, la discrezionalità legislativa deve osservare un
vincolo di ragionevolezza, innestato su «un progetto di eguaglianza
sostanziale, conforme al dettato dell'art. 3, secondo comma, Cost.»
(sentenza n. 70 del 2015).
Ne discende che la pur ampia discrezionalità in materia «non
esclude la necessità di verificare nel merito le scelte di volta in
volta operate dal legislatore riguardo ai meccanismi di rivalutazione
dei trattamenti pensionistici, quale che sia il contesto giuridico e
di fatto nel quale esse si inseriscono» (ordinanza n. 96 del 2018).
15.2.2.- Nell'ambito di questa verifica assume un ruolo
essenziale la considerazione differenziata dei trattamenti di
quiescenza in base al loro importo, atteso che le pensioni più
elevate presentano margini più ampi di resistenza all'erosione
inflattiva, e «[l]'esigenza di una rivalutazione sistematica del
correlativo valore monetario è, dunque, per esse meno pressante di
quanto non sia per quelle di più basso importo» (sentenza n. 316 del
2010).
Pertanto, facendo riferimento all'entità del trattamento, «il
legislatore soddisfa un canone di non irragionevolezza che trova
riscontro nei maggiori margini di resistenza delle pensioni di
importo più alto rispetto agli effetti dell'inflazione» (sentenza n.
250 del 2017).
15.2.3.- Nella verifica di ragionevolezza sugli interventi
limitativi della perequazione viene in rilievo, oltre al dato
quantitativo, anche quello economico-finanziario che motiva la scelta
del legislatore, poichè il sacrificio dell'interesse dei pensionati
alla conservazione del potere di acquisto degli assegni, in
particolar modo dei più modesti, non può dirsi ragionevole quando
le esigenze finanziarie sottese all'intervento di limitazione della
rivalutazione siano «non illustrate in dettaglio» (sentenza n. 70 del
2015).
Occorre quindi una motivazione sostenuta da valutazioni della
situazione finanziaria basate su dati oggettivi, emergenti, ad
esempio, dalle relazioni tecniche di accompagnamento delle misure
legislative (sentenza n. 250 del 2017).
15.2.4.- Sussiste infine un limite di ordine temporale, poichè
«la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo,
ovvero la frequente reiterazione di misure intese a paralizzarlo,
esporrebbero il sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili
principi di ragionevolezza e proporzionalita'»; invero anche le
pensioni di maggiore consistenza «potrebbero non essere
sufficientemente difese in relazione ai mutamenti del potere
d'acquisto della moneta» (sentenza n. 316 del 2010).
Ciò anche in considerazione dell'effetto di "trascinamento", che
rende sostanzialmente definitiva anche una perdita temporanea del
potere di acquisto del trattamento di pensione, atteso che «[l]e
successive rivalutazioni saranno, infatti, calcolate non sul valore
reale originario, bensì sull'ultimo importo nominale, che dal
mancato adeguamento è già stato intaccato» (sentenza n. 70 del
2015).
15.3.- Chiamata a pronunciarsi sul modulo perequativo introdotto
- in attuazione dei principi enunciati da questa Corte nella sentenza
n. 70 del 2015 - dall'art. 1, comma 1, numero 1), del decreto-legge
21 maggio 2015, n. 65 (Disposizioni urgenti in materia di pensioni,
di ammortizzatori sociali e di garanzie TFR), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 luglio 2015, n. 109, modulo
notevolmente più severo rispetto a quello oggi in esame, giacchè in
esso non era prevista per gli anni 2012 e 2013 alcuna rivalutazione
dei trattamenti pensionistici superiori a sei volte il minimo INPS,
la Corte europea dei diritti dell'uomo - in sintonia con gli
argomenti sviluppati da questa Corte nella sentenza n. 250 del 2017 -
ne ha riconosciuto la compatibilità con gli artt. 6 della CEDU e 1
del Prot. addiz. alla Convenzione stessa, in ragione della
proporzionalità della misura, assunta in un contesto economico
difficile (sentenza 10 luglio 2018, Aielli e altri contro Italia,
Arboit e altri contro Italia).
15.4.- Fatta salva per intero la rivalutazione dei trattamenti
pensionistici di importo più modesto (fino a tre volte il minimo
INPS), la disposizione oggi censurata opera un contenuto
raffreddamento della dinamica perequativa dei trattamenti di importo
superiore, con una progressione inversa rispetto alla loro entità.
Anche per i trattamenti di importo più elevato, superiori a nove
volte il minimo, superiori quindi a 4.617 euro mensili per l'anno
2019, la rivalutazione non è azzerata, ma solo diminuita, con
l'applicazione di un indice del 40 per cento.
La circostanza che la disposizione assicuri una quota perequativa
- ridotta e tuttavia non meramente simbolica - anche in favore dei
trattamenti di più elevato importo, come tali capaci di maggiore
resistenza all'erosione inflattiva, induce a ritenere che essa non
violi i principi di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza.
15.4.1.- Secondo le ordinanze di rimessione e le parti private
costituite in giudizio, la violazione di tali principi discenderebbe
comunque dal fatto che quello oggetto di censura è solo l'ultimo di
una serie di interventi limitativi della perequazione e che esso
neppure è sorretto da un'adeguata motivazione di finanza pubblica.
15.4.2.- In linea generale, ogni misura di blocco o limitazione
della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici «non
può che essere scrutinata nella sua singolarità e in relazione al
quadro storico in cui si inserisce» (sentenza n. 250 del 2017).
Non può ipotizzarsi, di per sè, una sorta di "consumazione" del
potere legislativo dovuta all'effettuazione di uno o più interventi
riduttivi della perequazione, ma il nuovo ulteriore intervento è
comunque legittimo ove risulti conforme ai principi di
ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza, sulla base di un
giudizio non limitato al solo profilo della reiterazione, bensì
inclusivo di tutti gli elementi rilevanti.
D'altro canto, come già detto, anche per le pensioni di elevato
importo, «la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo
perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure intese a
paralizzarlo, esporrebbero il sistema ad evidenti tensioni con gli
invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalita'» (sentenza
n. 316 del 2010).
L'intervento sulla perequazione realizzato dalla norma oggi
censurata non ha tuttavia l'effetto di paralizzare, o sospendere a
tempo indeterminato, la rivalutazione dei trattamenti pensionistici,
neanche di quelli di importo più elevato, risolvendosi viceversa in
un mero raffreddamento della dinamica perequativa, attuato con indici
graduali e proporzionati.
Pertanto, tenuto anche conto che nel periodo considerato
l'inflazione è stata marginale e che le previsioni indicano
addirittura una situazione di tipo deflazionistico, può escludersi
che la manovra di raffreddamento di cui all'art. 1, comma 260, della
legge n. 145 del 2018 abbia violato i principi di ragionevolezza,
proporzionalità e adeguatezza, nonostante l'effetto di
"trascinamento" che essa può generare e l'esistenza di anteriori
interventi sull'indicizzazione degli assegni.
15.4.3.- Circa la motivazione della censurata misura, in rapporto
alla situazione generale della finanza pubblica, essa emerge con
sufficiente chiarezza dagli atti parlamentari e dal contesto
normativo.
Lo stesso art. 1 della legge n. 145 del 2018 ha stabilito, al
comma 256, che nello stato di previsione del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali sia istituito un fondo denominato «Fondo per
la revisione del sistema pensionistico attraverso l'introduzione di
ulteriori forme di pensionamento anticipato e misure per incentivare
l'assunzione di lavoratori giovani».
Il decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in
materia di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 marzo 2019, n. 26, introducendo in via
sperimentale per il triennio 2019-2021 il trattamento di pensione
anticipata «quota 100» (art. 14), ne ha disposto il finanziamento,
per una parte degli oneri, «mediante corrispondente riduzione del
Fondo di cui all'articolo 1, comma 256, della legge 30 dicembre 2018,
n. 145» (art. 28, comma 2, lettera b).
Il quadro normativo evidenzia pertanto che il raffreddamento
della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici di
elevato importo è stato disposto con una finalità di concorso agli
oneri di finanziamento di un più agevole pensionamento anticipato,
considerato funzionale al ricambio generazionale dei lavoratori
attivi.
Tale motivazione appare in grado di giustificare il sostenibile
sacrificio perequativo imposto alle pensioni di elevato importo.
È pertinente, al riguardo, quanto osservato nella sentenza n.
316 del 2010 a proposito dell'art. 1, comma 19, della legge 24
dicembre 2007, n. 247 (Norme di attuazione del Protocollo del 23
luglio 2007 su previdenza, lavoro e competitività per favorire
l'equità e la crescita sostenibili, nonchè ulteriori norme in
materia di lavoro e previdenza sociale), disposizione che ha escluso
per l'anno 2008 la rivalutazione automatica dei trattamenti superiori
a otto volte il minimo, allo scopo di finanziare l'abolizione dello
"scalone" pensionistico (cioè il pregresso brusco innalzamento del
requisito anagrafico di accesso alle pensioni di anzianita').
Nel dichiarare non fondate le questioni di legittimità
costituzionale di tale disposizione, anche allora sollevate in
riferimento agli artt. 3, 36 e 38 Cost., la sentenza n. 316 del 2010
ha affermato che «dev'essere riconosciuta al legislatore -
all'interno di un disegno complessivo di razionalizzazione della
precedente riforma previdenziale - la libertà di adottare misure,
come quella denunciata, di concorso solidaristico al finanziamento di
un riassetto progressivo delle pensioni di anzianità, onde
riequilibrare il sistema a costo invariato».
D'altro canto, come si evince dalla documentazione allegata agli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, il
raffreddamento della rivalutazione delle pensioni di maggior importo
ha rappresentato una misura emendativa al disegno della legge di
bilancio 2019, introdotta nell'ambito dell'interlocuzione del Governo
italiano con la Commissione europea, in funzione dell'osservanza dei
vincoli di stabilità finanziaria derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea.
15.5.- Per le considerazioni che precedono, devono essere
dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 260, della legge n. 145 del 2018, sollevate in
riferimento agli artt. 3, 36 e 38 Cost.
16.- Le questioni relative all'art. 1, comma 261, della legge n.
145 del 2018 - concernenti il prelievo sulle pensioni di elevato
importo - sono infondate con riferimento ai parametri di cui agli
artt. 3 e 53 Cost.
16.1.- Il presupposto logico-giuridico dell'evocazione di tali
parametri è che la riduzione percentuale dei trattamenti
pensionistici disposta dalla norma censurata abbia natura
sostanzialmente tributaria, sì da attivare lo scrutinio di
legittimità costituzionale basato sul principio di universalità
dell'imposizione, «avendo riguardo, quindi, non tanto alla disparità
di trattamento fra dipendenti o fra dipendenti e pensionati o fra
pensionati e lavoratori autonomi od imprenditori, quanto piuttosto a
quella fra cittadini», posto che «i redditi derivanti dai trattamenti
pensionistici non hanno, per questa loro origine, una natura diversa
e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a riferimento, ai
fini dell'osservanza dell'art. 53 Cost.» (sentenza n. 116 del 2013).
Tuttavia, il prelievo sulla pensione in tanto si configura come
prelievo di natura tributaria, in quanto implichi «una decurtazione
patrimoniale definitiva del trattamento pensionistico, con
acquisizione al bilancio statale del relativo ammontare» (sentenze n.
116 del 2013 e n. 241 del 2012).
Il presupposto dei rimettenti non è pertanto condivisibile:
quando viene devoluto a «un circuito di solidarietà interna al
sistema previdenziale», il prelievo sul trattamento pensionistico
resta infatti inquadrato nel genus delle prestazioni patrimoniali
imposte per legge, di cui all'art. 23 Cost., e si sottrae quindi al
principio di universalità dell'imposizione tributaria, di cui
all'art. 53 Cost., potendo trovare un'autonoma giustificazione nei
principi solidaristici sanciti dall'art. 2 Cost. (ordinanza n. 22 del
2003).
16.2.- A norma dell'art. 1, comma 265, della legge n. 145 del
2018, i risparmi di spesa derivanti dall'applicazione della riduzione
di cui al precedente comma 261 confluiscono in appositi fondi,
ciascuno dei quali denominato «Fondo risparmio sui trattamenti
pensionistici di importo elevato», istituiti presso l'INPS e gli
altri enti previdenziali interessati, e «[l]e somme ivi confluite
restano accantonate».
A norma del successivo comma 266, le risorse confluite in tali
fondi sono «accertate sulla base del procedimento di cui all'articolo
14 della legge 7 agosto 1990, n. 241», ovvero mediante conferenza di
servizi.
Sebbene queste disposizioni non indichino una specifica
destinazione di utilizzo dei risparmi di spesa, l'accantonamento
delle somme in fondi dedicati, appositamente istituiti presso gli
enti di previdenza, ne garantisce il necessario mantenimento
all'interno del circuito previdenziale.
16.3.- Le ordinanze di rimessione e le parti private costituite
in giudizio dubitano che un accantonamento privo di specifica
destinazione sia sufficiente ad assicurare la natura
endoprevidenziale del prelievo, non potendosi escludere
un'acquisizione al bilancio dello Stato.
Il dubbio appare tuttavia inconsistente.
Quando il legislatore ha inteso devolvere al bilancio dello Stato
un contributo di solidarietà sui trattamenti pensionistici, lo ha
disposto espressamente, ciò che smentisce in radice la tesi della
permeabilità statale dei bilanci previdenziali.
In particolare, l'art. 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio
2011, n. 111, nel disporre un contributo progressivo sui trattamenti
pensionistici superiori a 90.000 euro lordi annui, ha stabilito che
«[l]e somme trattenute dagli enti vengono versate, entro il
quindicesimo giorno dalla data in cui è erogato il trattamento su
cui è effettuata la trattenuta, all'entrata del bilancio dello
Stato».
Proprio in ragione della prevista acquisizione al bilancio dello
Stato, il contributo in questione è stato qualificato in termini
tributari (sentenza n. 241 del 2012) e la norma che l'ha disposto è
stata dichiarata illegittima per violazione degli artt. 3 e 53 Cost.
(sentenza n. 116 del 2013).
16.4.- L'art. 1, comma 265, della legge n. 145 del 2018 non
prevede un riversamento delle somme allo Stato, e anzi ne prescrive
la confluenza e l'accantonamento in appositi fondi degli enti
previdenziali.
Anche l'intervento della conferenza di servizi è previsto dal
successivo comma 266 non a fini di devoluzione delle somme
risparmiate, ma solo perchè esse siano adeguatamente «accertate».
Dal verbale della conferenza di servizi del 3 marzo 2020,
allegato alle memorie illustrative dell'INPS, si evince che i
risparmi in questione - accertati al 31 dicembre 2019 in complessivi
132.290.127 euro - sono stati contabilizzati nel rendiconto
dell'Istituto e imputati tramite assegnazione ad un'apposita voce del
suo stato patrimoniale, sicchè trova piena conferma il mantenimento
delle somme all'interno del circuito previdenziale.
Ribadita la natura endoprevidenziale del prelievo, ed esclusane
conseguentemente la sostanza tributaria, l'evocazione dei parametri
di cui agli artt. 3 e 53 Cost. risulta priva di fondamento.
17.- Le questioni relative all'art. 1, comma 261, della legge n.
145 del 2018 sono infondate anche con riferimento ai parametri di cui
agli artt. 42 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del Prot. addiz. alla Convenzione
stessa.
17.1.- Per giurisprudenza costante della Corte europea dei
diritti dell'uomo, viola il diritto di proprietà tutelato dall'art.
1 del Prot. addiz. alla CEDU la soppressione integrale di una
pensione, ma non una sua riduzione ragionevole e proporzionata, che
rifletta un corretto bilanciamento tra l'interesse generale della
comunità e i diritti fondamentali dell'individuo (ex plurimis,
sentenze 1° settembre 2015, Da Silva Carvalho Rico contro Portogallo,
15 aprile 2014, Stefanetti e altri contro Italia, 8 ottobre 2013, Da
Conceição Mateus e Santos Januario contro Portogallo, 31 maggio 2011,
Maggio e altri contro Italia).
17.1.1.- Atteso che la riduzione disposta dall'art. 1, comma 261,
della legge n. 145 del 2018 si limita ad incidere progressivamente
sulla parte eccedentaria di scaglioni di elevato importo, e
considerato altresì che, ai sensi del successivo comma 267,
l'importo complessivo del trattamento, al netto della riduzione, «non
può comunque essere inferiore a 100.000 euro lordi su base annua»,
deve ritenersi che l'ingerenza pubblica sul credito previdenziale non
si ponga in contrasto con l'art. 1 del Prot. addiz. alla CEDU.
17.2.- Deve inoltre osservarsi che il giudizio di
proporzionalità su base convenzionale relativo alle misure incidenti
sui diritti pensionistici non è insensibile all'eventualità che
questi siano originati da un sistema previdenziale di particolare
favore nei confronti di una determinata platea di beneficiari (Corte
EDU, sentenze Da Silva Carvalho Rico e Da Conceição Mateus).
Rilevano in questo senso le considerazioni che si faranno nel
prosieguo riguardo ai vantaggi maturati dai pensionati soggetti al
sistema retributivo rispetto a quelli soggetti al sistema
contributivo (infra, punto 18.9.), vantaggi al cospetto dei quali la
decurtazione prevista dall'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del
2018 manifesta una funzione di riequilibrio, per esserne esonerate, a
norma del successivo comma 263, le «pensioni interamente liquidate
con il sistema contributivo».
17.3.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per
la Toscana, evocando i parametri dell'art. 42 Cost. e dell'art. 6
della CEDU, ipotizza che il carattere retroattivo del prelievo leda
l'affidamento riposto dai pensionati sulla percezione di somme già
di loro pertinenza, sicchè la misura manifesterebbe un contenuto
sostanzialmente espropriativo.
17.3.1.- In senso proprio, il prelievo in questione opera
soltanto per il futuro - «[a] decorrere dalla data di entrata in
vigore della presente legge e per la durata di cinque anni» (art. 1,
comma 261, della legge n. 145 del 2018) -, sicchè la censura di
retroattività, come quella di espropriazione, si risolve nella
stessa denuncia di lesione del credito sollevata con riferimento
all'art. 1 del Prot. addiz. alla CEDU, esprimendo una natura
"ancillare" che estende il giudizio di infondatezza (ex plurimis,
sentenze n. 119 del 2020, n. 212 del 2019 e n. 46 del 2014).
D'altronde, con riferimento ai rapporti di durata, e alle
modificazioni peggiorative che su di essi incidono secondo il
meccanismo della cosiddetta retroattività impropria, questa Corte ha
più volte affermato che il legislatore dispone di ampia
discrezionalità e può anche modificare in senso sfavorevole la
disciplina di quei rapporti, ancorchè l'oggetto sia costituito da
diritti soggettivi perfetti, a condizione che la retroattività trovi
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
trasmodi in un regolamento irrazionale lesivo del legittimo
affidamento dei cittadini (ex plurimis, sentenze n. 241 del 2019, n.
16 del 2017, n. 203 del 2016 e n. 236 del 2009).
Evenienza, quest'ultima, che, per quanto detto, non si è
verificata nel caso in esame.
18.- Con riferimento ai parametri di cui gli artt. 3, 23, 36 e 38
Cost., le questioni relative all'art. 1, comma 261, della legge n.
145 del 2018 sono fondate limitatamente alla durata della riduzione
dei trattamenti, nella parte in cui questa è stabilita «per la
durata di cinque anni», anzichè «per la durata di tre anni».
18.1.- La riconosciuta natura endoprevidenziale, e non
tributaria, del prelievo, nel mentre esclude uno scrutinio riferito
al principio di universalità dell'imposizione fiscale, di cui agli
artt. 3 e 53 Cost., ne determina l'inquadramento nel genus delle
prestazioni patrimoniali imposte, di cui all'art. 23 Cost., sicchè
occorre verificare se esso «risponda a criteri di ragionevolezza e
proporzionalità, tenendo conto dell'esigenza di bilanciare la
garanzia del legittimo affidamento nella sicurezza giuridica con
altri valori costituzionalmente rilevanti», così come indica la
sentenza n. 173 del 2016.
18.2.- Circa l'esatta portata di questa sentenza, alla quale le
ordinanze di rimessione e le parti private affidano molti dei loro
assunti, occorre chiarire che le condizioni di necessità,
sostenibilità, proporzionalità e temporaneità (ulteriori rispetto
alla già esaminata condizione della destinazione endoprevidenziale
del prelievo), cui la sentenza stessa subordina la legittimità dei
contributi straordinari sulle pensioni di elevato importo, devono
essere intese come criteri di giudizio da applicare alla luce delle
circostanze concrete e delle reciproche interazioni, nell'ambito di
una valutazione complessiva dominata dalle ragioni di necessità,
più o meno stringenti, indotte dalle esigenze di riequilibrio e
sostenibilità del sistema previdenziale.
18.3.- In base alla sentenza n. 173 del 2016, le condizioni del
sistema previdenziale idonee a giustificare un prelievo di
solidarietà possono essere determinate da vari fattori, «endogeni ed
esogeni», il più delle volte tra loro intrecciati, quali «crisi
economica internazionale, impatto sulla economia nazionale,
disoccupazione, mancata alimentazione della previdenza, riforme
strutturali del sistema pensionistico»; elenco cui potrebbe essere
aggiunta oggi un'emergenza sanitaria di vaste dimensioni, che,
incidendo pesantemente sul quadro macroeconomico, abbatte i flussi
contributivi e accentua gli squilibri sistemici.
Concorre in tale valutazione anche la già rilevata funzione di
riequilibrio dei trattamenti pensionistici, alla quale è ispirata la
normativa censurata.
18.4.- Alla luce di tali presupposti, le circostanze sulle quali
insistono i giudici a quibus e le parti private costituite in
giudizio, che si tratti cioè di una misura non isolata nel tempo, e
anzi analoga ad altre succedutesi nel corso degli anni, peraltro
caratterizzata da aliquote di riduzione piuttosto severe, non ostano,
di per sè, nelle difficili condizioni attuali del sistema
previdenziale, a una valutazione complessiva di tollerabilità
costituzionale del prelievo disposto dall'art. 1, comma 261, della
legge n. 145 del 2018.
Appare viceversa ostativa a una valutazione di legittimità
costituzionale la dimensione temporale del prelievo, così ampia da
tradire una logica di stabilità del contributo, pur al di fuori di
un progetto di riforma organica, idoneo a giustificare misure
tendenzialmente permanenti, o comunque di lunga durata.
18.5.- A norma del comma 261 dell'art. 1 della legge n. 145 del
2018, l'incidenza delle aliquote di riduzione è temperata dalla loro
progressività, in quanto le aliquote maggiori operano soltanto sugli
scaglioni eccedentari più elevati; ulteriore temperamento è
previsto dal successivo comma 262, per il quale tutti gli scaglioni
sono soggetti a rivalutazione automatica, sicchè essi tendono, nel
tempo, a spostarsi verso l'alto; ciò vale anche per la soglia di
attivazione del prelievo, quella di 100.000 euro lordi annui, che
peraltro gode della clausola di salvaguardia di cui al comma 267, non
potendo mai essere perforata al ribasso dall'applicazione del
contributo.
18.6.- A norma del successivo comma 268, sono esclusi
dall'applicazione delle disposizioni sul prelievo «le pensioni di
invalidità, i trattamenti pensionistici di invalidità di cui alla
legge 12 giugno 1984, n. 222, i trattamenti pensionistici
riconosciuti ai superstiti e i trattamenti riconosciuti a favore
delle vittime del dovere o di azioni terroristiche, di cui alla legge
13 agosto 1980, n. 466, e alla legge 3 agosto 2004, n. 206»; questi
assegni non concorrono, quindi, alla formazione della base del
prelievo, il che, da un canto, trova giustificazione in ragioni di
solidarietà nei confronti di soggetti colpiti da eventi avversi,
dall'altro, individua un ulteriore aspetto di moderazione della
misura.
18.7.- Neppure può trascurarsi la circostanza che la soglia di
100.000 euro lordi annui, la quale determina l'attivazione del
prelievo ex art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018 ed è
oggetto della clausola di salvaguardia di cui al successivo comma
267, risulta ancora più elevata rispetto a quella dei precedenti
contributi di solidarietà, pari a 90.000 euro lordi annui ex art.
18, comma 22-bis, del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, e pari a
91.251 euro lordi annui, cioè quattordici volte il minimo INPS per
l'anno 2014, ai sensi dell'art. 1, comma 486, della legge 27 dicembre
2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)»,
quest'ultimo ritenuto legittimo proprio nella più volte richiamata
sentenza n. 173 del 2016.
18.8.- In termini generali, la verifica di ragionevolezza e
proporzionalità di un contributo imposto ai titolari delle pensioni
più elevate non può essere avulsa dalla considerazione dei gravi
problemi strutturali che affliggono il sistema previdenziale
italiano, la cui sostenibilità è tuttora affidata in un'ottica di
solidarietà a una gestione "a ripartizione", particolarmente esposta
alla negatività dell'andamento demografico: un numero sempre minore
di lavoratori attivi, per di più spesso con percorsi lavorativi
discontinui, è chiamato a sostenere tramite i versamenti
contributivi il peso di un numero sempre maggiore di pensioni in
erogazione.
Il progressivo invecchiamento della popolazione e l'erosione
della base produttiva rende via via più fragile il patto tra le
generazioni, sul quale il sistema previdenziale si fonda.
In tale difficile contesto, occorre rammentare quanto affermato
nella sentenza n. 173 del 2016, cioè che il principio di affidamento
deve sempre più essere inteso in senso non astratto, «nella misura
in cui il prelievo non risulti sganciato dalla realtà
economico-sociale, di cui i pensionati stessi sono partecipi e
consapevoli».
18.9.- Nel qualificare in senso solidaristico-previdenziale il
contributo di cui all'art. 37 della legge 23 dicembre 1999, n. 488,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2000)», che ha imposto per
tre anni dal 1° gennaio 2000 un prelievo del 2 per cento sui
trattamenti pensionistici superiori al massimale annuo contributivo e
per l'eccedenza rispetto ad esso, questa Corte ha evidenziato come la
misura sia stata posta a carico «di una categoria di soggetti che,
dati gli alti livelli pensionistici raggiunti, ha evidentemente
beneficiato di una costante presenza nel mercato del lavoro e della
mancanza di qualsivoglia tetto contributivo» (ordinanza n. 22 del
2003).
In senso analogo deve essere intesa, e trova una propria
giustificazione, la disposizione del comma 263 dell'art. 1 della
legge n. 145 del 2018, secondo la quale «[l]a riduzione di cui al
comma 261 non si applica comunque alle pensioni interamente liquidate
con il sistema contributivo»: la norma intende definire il perimetro
del prelievo di solidarietà in rapporto alla tendenziale
vantaggiosità per il pensionato del metodo retributivo di
liquidazione - nella sua forma "pura", ma anche in quella "mista" -,
favor determinato anche dall'inoperatività del massimale
contributivo.
Occorre infatti tener presente che la legge 8 agosto 1995, n. 335
(Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare),
alla quale si deve l'attuale concorso tra plurimi sistemi di calcolo
della pensione, ha collegato al sistema contributivo l'applicazione
di un massimale annuo della base pensionabile (art. 2, comma 18), il
cui principale effetto è la riduzione differenziale del trattamento
di quiescenza, poichè il lavoratore, oltre il tetto retributivo
annualmente stabilito, non versa ulteriori contributi, nè si
avvantaggia della corrispondente quota datoriale.
Del resto, la finalità di riequilibrio correlata al sistema di
liquidazione della pensione è testualmente indicata nella «Tabella
II.1-8» dell'«Aggiornamento del quadro macroeconomico e di finanza
pubblica» al dicembre 2018 - documento allegato agli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri -, laddove si
specifica che la riduzione temporanea delle pensioni superiori a
100.000 euro annui «con quote calcolate con metodo retributivo» è
finalizzata ad una «[m]aggiore equità del sistema previdenziale».
18.10.- Orbene, atteso che il sistema contributivo con massimale
è applicato essenzialmente su base anagrafica (oltre che, nei limiti
consentiti, su base opzionale), segnatamente ai lavoratori privi di
anzianità contributiva iscrittisi a forme pensionistiche
obbligatorie dal 1° gennaio 1996 (art. 2, comma 18, della legge n.
335 del 1995), appare chiaro come alle finalità perseguite dall'art.
1, commi 261 e 263, della legge n. 145 del 2018 non siano estranee
connotazioni intergenerazionali.
È in tal senso pertinente il costante richiamo della difesa
dell'INPS agli obiettivi di ricambio generazionale nel mercato del
lavoro che il legislatore ha ritenuto di conseguire per il tramite
del pensionamento anticipato in «quota 100», istituto che l'art. 14
del d.l. n. 4 del 2019, come convertito, ha introdotto in via
sperimentale per il triennio 2019-2021.
18.11.- Il prefigurato collegamento fra detta sperimentazione
orientata alla mutualità intergenerazionale e la provvista - sia
pure assai modesta in termini relativi - creata mediante il prelievo
di cui all'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018 fa
emergere, tuttavia, un profilo di irragionevolezza relativo alla
durata del contributo, essendo quest'ultima prevista per un
quinquennio.
Tale durata, non solo risulta esorbitante rispetto all'orizzonte
triennale del bilancio di previsione, fissato dall'art. 21 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza
pubblica), ma costituisce anche un indice di irragionevolezza per
sproporzione, poichè riguarda una misura che persegue le sue
finalità proprio nell'arco del triennio.
È utile rammentare che la proiezione triennale della manovra di
finanza pubblica ha costituito un parametro di accertamento
dell'illegittimità costituzionale della proroga del "blocco" della
contrattazione collettiva nel pubblico impiego, in base alla
riscontrata specularità con la dinamica triennale delle tornate
contrattuali (sentenza n. 178 del 2015).
Anche in ordine ai rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali, e
quindi in relazione alla programmazione dei risparmi sulla spesa
pubblica aggregata, questa Corte ha evidenziato come l'osservanza
delle ordinarie scansioni temporali dei cicli di bilancio consenta di
definire in modo più appropriato il quadro delle esigenze e delle
misure finanziarie, evitando di attribuire a queste ultime
un'estensione temporale così ampia da sottrarne gli effetti di lungo
periodo a una congrua valutazione parlamentare (sentenze n. 103 del
2018, n. 169 e n. 154 del 2017, n. 141 del 2016).
Nell'ambito strettamente previdenziale, è poi evidente la
tendenza dell'ordinamento a non proiettare oltre il triennio
valutazioni e determinazioni cui si addice uno spazio di osservazione
più circoscritto, come testimonia l'evoluzione della disciplina del
coefficiente di trasformazione del montante individuale dei
contributi, di cui all'art. 1, comma 11, della legge n. 335 del 1995,
la cui dimensione temporale è stata infatti ridotta da dieci anni a
tre (art. 1, comma 15, della legge n. 247 del 2007), prima di essere
ulteriormente limitata a due anni per gli aggiornamenti successivi a
quello decorrente dal 1° gennaio 2019 (art. 24, comma 16, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante «Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici»,
convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214).
Occorre ancora rilevare che, come si evince dalla documentazione
allegata agli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri, la riduzione delle pensioni di maggior importo è stata
introdotta quale misura emendativa al disegno della legge di bilancio
2019 nell'ambito dell'interlocuzione del Governo italiano con la
Commissione europea - la cui rilevanza sul piano della determinazione
dei saldi complessivi è stata già evidenziata da questa Corte
nell'ordinanza n. 17 del 2019 -, sulla base di impatti finanziari
stimati appunto per il triennio 2019-2021, sicchè, anche da questo
punto di vista, la durata quinquennale del contributo si appalesa
eccessiva.
Del resto, anche il raffreddamento della perequazione automatica
è stato disposto dall'art. 1, comma 260, della legge n. 145 del 2018
per una durata triennale.
18.12.- Restando operativo per tutto l'anno 2021, e cioè fino
all'ultimazione del triennio iniziato nel 2019, il contributo di
solidarietà impone ai titolari di assegni di elevato importo un
ulteriore sacrificio, costituzionalmente legittimo e tuttavia
personalmente gravoso, anche in ragione del succedersi di ripetuti
prelievi nei due trascorsi decenni, circostanza indubbia sulla quale
si sofferma, insieme alle parti private, anche l'amicus curiae.
A proposito di questa reiterazione, è opportuno ribadire quanto
già osservato riguardo alle manovre sulla perequazione automatica,
cioè che ogni intervento deve essere scrutinato nella sua
singolarità e in relazione al quadro storico in cui si inserisce
(supra, punto 15.4.2.).
Su un piano più generale, occorre tuttavia evidenziare come ogni
prelievo di solidarietà debba fondarsi su ragioni in grado di
giustificarlo e come il ripetersi delle misure faccia emergere
l'esistenza di una debolezza sistemica, difficilmente governabile per
il tramite di interventi necessariamente temporanei, per di più
operati soltanto sui redditi pensionistici, «ormai consolidati nel
loro ammontare, collegati a prestazioni lavorative già rese da
cittadini che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai
quali non risulta più possibile neppure ridisegnare sul piano
sinallagmatico il rapporto di lavoro» (sentenza n. 116 del 2013).
18.13.- Per le considerazioni che precedono, deve essere
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 261,
della legge n. 145 del 2018, in riferimento agli artt. 3, 23, 36 e 38
Cost., nella parte in cui stabilisce la riduzione dei trattamenti
pensionistici ivi indicati «per la durata di cinque anni», anzichè
«per la durata di tre anni», declaratoria dalla quale consegue la
cessazione del prelievo al 31 dicembre 2021.
Sebbene alcune ordinanze di rimessione (reg. ord. n. 213 del
2019, n. 76 del 2020, n. 118 del 2020 e n. 119 del 2020), nel
censurare essenzialmente il comma 261 dell'art. 1 della legge n. 145
del 2018, facciano riferimento anche ai commi seguenti, fino al 268,
la declaratoria di illegittimità costituzionale può essere
circoscritta alla prima disposizione soltanto, che è quella
istitutiva del contestato prelievo, giacchè le disposizioni dei
commi successivi, che del medesimo prelievo contengono la disciplina
attuativa e di dettaglio, seguono ipso facto la sorte applicativa
della disposizione principale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
261, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), nella parte in cui stabilisce la riduzione dei
trattamenti pensionistici ivi indicati «per la durata di cinque
anni», anzichè «per la durata di tre anni»;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018,
sollevata, in riferimento all'art. 97 della Costituzione, dalla Corte
dei conti, sezione giurisdizionale regionale per il Lazio, con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018,
sollevata, in riferimento all'art. 136 Cost., dalla Corte dei conti,
sezione giurisdizionale regionale per la Sardegna, con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018,
sollevate, in riferimento all'art. 81 Cost., dalla Corte dei conti,
sezione giurisdizionale regionale per la Toscana, con le ordinanze
indicate in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018,
sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost., dalla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale regionale per il Friuli-Venezia
Giulia, dal Tribunale ordinario di Milano, dalla Corte dei conti,
sezione giurisdizionale regionale per il Lazio, dalla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale regionale per la Sardegna, e dalla
Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la Toscana,
con le ordinanze indicate in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018,
sollevate, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con
legge 4 agosto 1955, n. 848, dal Tribunale ordinario di Milano e
dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la
Toscana, con le ordinanze indicate in epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018,
sollevate, in riferimento agli artt. 42 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848, dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale regionale per la Toscana, con le ordinanze indicate
in epigrafe;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 260, della legge n. 145 del 2018,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 36 e 38 Cost., dalla Corte
dei conti, sezione giurisdizionale regionale per il Friuli-Venezia
Giulia, dal Tribunale ordinario di Milano e dalla Corte dei conti,
sezione giurisdizionale regionale per la Toscana, con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 9 novembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 20 ottobre 2020

ORDINANZA

Visti gli atti relativi al giudizio di legittimità
costituzionale promosso con ordinanza della Corte dei conti, sezione
giurisdizionale regionale per il Friuli-Venezia Giulia, iscritta al
reg. ord. n. 213 del 2019.
Rilevato che, con atto depositato il 16 dicembre 2019, è
intervenuto ad adiuvandum Giovanni Bennati, il quale ha anche
depositato memoria, in data 28 settembre 2020, per sostenere
l'ammissibilità del suo intervento.
Considerato che, per costante giurisprudenza di questa Corte, i
soggetti che non sono parti del giudizio a quo possono intervenire
nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale solo ove
siano titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente
al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, e non di un interesse
semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma oggetto di
censura (ex plurimis, sentenze n. 158 del 2020 con allegata ordinanza
letta all'udienza del 10 giugno 2020, n. 119 del 2020, n. 30 del 2020
con allegata ordinanza letta all'udienza del 15 gennaio 2020, n. 159
e n. 98 del 2019, n. 217, n. 180 e n. 77 del 2018, n. 70 e n. 33 del
2015);
che Giovanni Bennati non è parte del giudizio a quo e la sola
circostanza che egli, quale titolare di pensione, abbia promosso un
altro giudizio concernente le stesse disposizioni di legge non è
sufficiente a qualificarne l'interesse differenziandolo da quello di
tutti gli altri pensionati incisi dalle medesime disposizioni;
che, in base a tali argomenti, questa Corte, con ordinanza n. 202
del 2020, ha dichiarato inammissibili gli interventi adesivi spiegati
da altri pensionati in un ulteriore e analogo giudizio incidentale
(reg. ord. n. 46 del 2020);
che, pertanto, l'intervento spiegato da Giovanni Bennati deve
essere dichiarato inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile l'intervento spiegato da Giovanni Bennati
nel giudizio di legittimità costituzionale di cui al reg. ord. n.
213 del 2019.

F.to: Mario Rosario Morelli, Presidente