1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 75 SENTENZA 6 marzo - 13 aprile 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica ‒ Estensione all'anno 2017 del blocco degli aumenti dei tributi e delle addizionali attribuiti alle regioni e agli enti locali con legge dello Stato, gia' disposto per l'anno 2016. - Legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), art. 1, comma 42, lettera a). - (T-180075) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 42,
lettera a), della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019), promossi dalla Regione
Toscana e dalla Regione Veneto, con ricorsi notificati il 17-22
febbraio e il 16 febbraio 2017, depositati in cancelleria il 21 e il
23 febbraio 2017 e iscritti rispettivamente ai numeri 17 e 19 del
registro ricorsi 2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2018 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Marcello Cecchetti per la Regione Toscana,
Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione Veneto, e l'avvocato
dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Toscana e la Regione Veneto, con i due rispettivi
ricorsi in epigrafe, hanno entrambe proposto questione di
legittimità costituzionale del comma 42, lettera a), dell'art. 1 (la
Regione Veneto anche di altre numerose disposizioni) della legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
che modifica il comma 26 dell'art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n.
208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)».
La norma denunciata, anche per l'anno 2017, oltre che per l'anno
2016 (come da originaria formulazione del comma 26 anzidetto) e al
fine di «contenere il livello complessivo della pressione tributaria,
in coerenza con gli equilibri generali di finanza pubblica»,
stabilisce la sospensione della «efficacia delle leggi regionali e
delle deliberazioni degli enti locali nella parte in cui prevedono
aumenti dei tributi e delle addizionali attribuiti alle regioni e
agli enti locali con legge dello Stato rispetto ai livelli di
aliquote o tariffe applicabili per l'anno 2015».
1.1.- Secondo la Regione Toscana, a fronte di un quadro normativo
che registra, oltre alla riduzione del Fondo sanitario, anche «un
taglio alle risorse finanziarie spettanti alle regioni a statuto
ordinario», la sospensione degli aumenti, incidendo, a suo avviso,
sia sui «tributi propri c.d. autonomi (o in senso stretto)», sia su
quelli «propri derivati» e sulle addizionali, lederebbe l'autonomia
finanziaria riconosciuta dall'art. 119 della Costituzione, impedendo
«il reperimento delle risorse necessarie per il corretto svolgimento
delle funzioni costituzionalmente garantite dall'art. 117, terzo e
quarto comma Cost.».
1.2.- Ad avviso della Regione Veneto, il medesimo comma 42,
lettera a), dell'art. 1 della legge impugnata contrasterebbe con gli
artt. 3, 97 e 119 Cost., in quanto, pur riducendo il finanziamento
del Fondo sanitario e rimodulando al ribasso «le basi imponibili dei
tributi propri derivati regionali» - in un contesto in cui viene
imposto «un pareggio contabile di bilancio», con sanzioni conseguenti
al mancato raggiungimento - impedirebbe alla Regione un «autonomo
sforzo fiscale» e le consentirebbe «solo la possibilità di ridurre
la spesa, in ciò incidendo sui servizi erogati ai cittadini»,
palesandosi così come misura «irragionevole e mancante di
proporzionalita'», altresì lesiva del principio di buon andamento
della pubblica amministrazione e ridondante anche sull'autonomia
finanziaria regionale di cui all'art. 119 Cost., che verrebbe «anche
direttamente violata».
2.- In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
generale dello Stato.
Premessa l'inammissibilità, in via preliminare, del ricorso
proposto dalla Regione Veneto (per generico e non motivato richiamo
dei parametri asseritamente violati), la difesa erariale ha comunque
contestato, nel merito, la fondatezza delle (per lo più identiche)
censure formulate dalle due ricorrenti.
Ha, infatti, sottolineato come la norma denunciata, adottata
nell'ottica del contenimento della pressione fiscale e della
salvaguardia del potere di acquisto delle famiglie, limitandosi a
sospendere «incrementi di aliquote», così da lasciare inalterati
quelli in precedenza adottati, non determini, quindi, alcuna
contrazione di entrate finanziarie
Ha aggiunto che, comunque, il legislatore statale, per esigenze
di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari, ben può imporre agli enti
autonomi vincoli alle politiche fiscali e di bilancio e - come
riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale - anche la
sospensione della possibilità delle Regioni di deliberare aumenti
dei tributi; che, per altro, gli inconvenienti lamentati dalle
ricorrenti non deriverebbero, come conseguenza diretta e immediata
dalla norma censurata, essendo piuttosto riconducibili a plurime e
svariate condizioni fattuali in cui può trovarsi la complessiva
situazione finanziaria regionale; che, per di più, le ricorrenti non
avrebbero fornito adeguata dimostrazione dell'asserita grave
alterazione del rapporto tra bisogni complessivi regionali e insieme
dei mezzi finanziari per farvi fronte, a loro avviso derivante dalla
disposizione di cui all'impugnato art. 1, comma 42, lettera a), della
legge n. 232 del 2016.
3.- In prossimità dell'udienza pubblica, la Regione Veneto ha
depositato memoria integrativa, nella quale - oltre a replicare
all'eccezione di inammissibilità del proprio ricorso, formulata
dall'Avvocatura generale dello Stato - ha ribadito, e ulteriormente
argomentato, le censure di violazione degli artt. 3, 97 e 119 Cost.,
rivolte alla disposizione impugnata.
Ha contestato, inoltre, che siano ad essa riferibili le «deroghe»
previste dallo stesso art. 1, comma 26, della legge n. 208 del 2015,
come modificato dall'art. 1, comma 42, lettera a), della legge n. 232
del 2016.
4.- Anche la Regione Toscana ha depositato memoria illustrativa
in prossimità dell'udienza pubblica, ma fuori termine (in data 16
febbraio 2018).
5.- La memoria depositata dal Presidente del Consiglio dei
ministri relativamente al ricorso n. 19 del 2017 della Regione Veneto
nulla ha aggiunto in ordine al giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 42, lettera a), della legge n. 232
del 2016.

Considerato in diritto

1.- L'art. 1, comma 26, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», «[a]l fine di
contenere il livello complessivo della pressione tributaria, in
coerenza con gli equilibri generali di finanza pubblica», disponeva,
«per l'anno 2016», il blocco degli aumenti dei tributi e delle
addizionali «attribuiti alle regioni e agli enti locali con legge
dello Stato» [id est: dei soli tributi "derivati" e non anche di
quelli "propri regionali" in senso stretto] «rispetto ai livelli di
aliquote o tariffe applicabili per l'anno 2015». Faceva, poi,
comunque «salve, per il settore sanitario, le disposizioni di cui
all'articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e
all'articolo 2, commi 79, 80, 83 e 86, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191, nonchè la possibilità di effettuare manovre fiscali
incrementative ai fini dell'accesso alle anticipazioni di liquidità
di cui agli articoli 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e
successivi rifinanziamenti». E stabiliva, infine, che la sospensione
degli aumenti «non si applica alla tassa sui rifiuti (TARI), di cui
all'articolo 1, comma 639, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, nè
per gli enti locali che deliberano il predissesto, ai sensi
dell'articolo 243-bis del testo unico di cui al decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, o il dissesto, ai sensi degli articoli 246 e
seguenti del medesimo testo unico di cui al decreto legislativo n.
267 del 2000».
1.1.- Detta norma è stata, a suo tempo, impugnata dalla sola
Regione Veneto, con ricorso poi però dichiarato inammissibile, per
carenza di motivazione, con sentenza di questa Corte n. 135 del 2017.
2.- L'art. 1, comma 42, lettera a), della successiva legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019) -
che modifica il comma 26 della legge n. 208 del 2015, estendendo
all'anno 2017 il blocco dei tributi regionali "derivati" e delle
addizionali, mantenendo ferme le deroghe e le esclusioni ivi previste
- viene ora impugnato dalla Regione Toscana, per sospetto contrasto
con gli articoli 117, terzo e quarto comma, e 119 della Costituzione,
e dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 3, 97 e 119 Cost.
2.1.- I due ricorsi, stante l'identità della disposizione
censurata, possono riunirsi per essere unitariamente decisi, mentre
resta riservata a separate pronunce la decisione delle questioni
relative alle altre disposizioni della legge n. 232 del 2016,
impugnate dalla Regione Veneto con il ricorso in epigrafe.
3.- Va preliminarmente escluso che, nell'oggetto del presente
giudizio, possa essere attratto l'art. 1, comma 37, della legge
(intervenuta in sua pendenza) 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020), con il quale l'art. 1, comma
26, della legge n. 208 del 2015 - ossia la disposizione sulla quale
ha inciso l'intervento normativo censurato con le due odierne
impugnative - è stato ulteriormente modificato, con estensione al
2018 dell'orizzonte temporale della misura finanziaria in esame.
Tale sopravvenuta ulteriore modifica non presenta, infatti,
carattere marginale, e determina, invece, sul piano temporale, una
diversa portata precettiva della disposizione modificata, che va
quindi autonomamente impugnata (sentenza n. 141 del 2016), poichè il
trasferimento della questione sullo ius superveniens «supplirebbe
impropriamente all'onere di impugnazione» (ex plurimis, sentenze n.
44 del 2018; n. 40 del 2016; n. 17 del 2015 e n. 138 del 2014).
4.- È ancora preliminare l'esame della eccezione formulata
dall'Avvocatura generale dello Stato, per cui le questioni sollevate
dalla Regione Veneto sarebbero inammissibili, perchè la ricorrente
«si limita a richiamare i parametri costituzionali che si presumono
violati, senza esporre in che modo essi risultino incisi».
4.1.- Nei termini della sua prospettazione, tale eccezione non è
fondata.
A differenza della precedente impugnativa, relativa al blocco
disposto con la legge del 2015, le censure formulate dalla Regione
Veneto con l'odierno ricorso sono articolate con precisa
individuazione dei parametri che assume violati e con argomentata
ridondanza, sulla sua competenza in materia finanziaria, dei precetti
di cui in particolare agli artt. 3 e 97 Cost.; e altrettanto
chiaramente è enunciato il motivo dell'impugnazione, ravvisato
nell'avere il legislatore statale prorogato, per il 2017, «un blocco
(che tende, quindi, ad assumere carattere permanente) già disposto
senza un particolare motivo, se non quello, meramente politico (con
ciò violando l'autonomia della politica impositiva regionale), di
"contenere il livello complessivo della pressione tributaria" [...]».
5.- L'impugnativa del Veneto è, sotto diverso profilo, comunque
inammissibile.
5.1.- Nella specie vengono, come detto, in rilievo tributi
regionali "derivati" - tributi cioè di fonte statale - della cui
disciplina, per pacifica giurisprudenza, lo Stato può disporre,
anche se il correlativo gettito sia di spettanza regionale (sentenza
n. 311 del 2003). E ne può disporre a maggior ragione nella forma
del blocco temporaneo: blocco, in questo caso, non del tributo, ma
del solo aumento delle rispettive aliquote (sentenze n. 298 e n. 284
del 2009, n. 381 del 2004).
Ciò, però, come pure precisato, con il limite della non
alterazione del rapporto tra complessivi bisogni regionali e mezzi
finanziari per farvi fronte (ex plurimis, sentenze n. 26 del 2014, n.
97 del 2013 e n. 241 del 2012).
5.2.- Una tale alterazione, dell'equilibrio tra bisogni e mezzi
per darvi risposta, è bensì dedotta e lamentata dalla ricorrente,
ma in modo solo assertivo, senza alcuna concreta indicazione in
termini di raffronto tra la situazione tributaria regionale, in
rapporto agli impegni di spesa, e il pregiudizio che a detti impegni
deriverebbe dal sospeso aumento di aliquote o tariffe, per di più,
genericamente riferito all'intera platea dei tributi e delle
addizionali attribuiti alla Regione, e non ad uno o più specifici
tributi, il cui mancato gettito possa avere effettiva negativa
incidenza sul finanziamento di servizi erogati ai cittadini e in
particolare, come si deduce, sul servizio sanitario.
Proprio con riguardo a tale settore, l'asserito vulnus al
fabbisogno finanziario, che si ascrive alla disposizione impugnata,
è temperato dalle "deroghe" al blocco, previste dalla norma stessa,
tra le quali quella di cui al richiamato art. 1, comma 174, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)», che, a fronte di un eventuale disavanzo
regionale, parrebbe consentire in prima battuta alla stessa Regione
(e, dunque, in prevenzione rispetto al commissariamento) di adottare
le misure necessarie per farvi fronte e, tra queste, gli aumenti
tributari; e la deroga di cui all'art. 2 del decreto-legge 8 aprile
2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti
della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli
enti territoriali, nonchè in materia di versamento di tributi degli
enti locali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 giugno
2013, n. 64 - anch'essa "fatta salva" dalla norma censurata «per il
settore sanitario» - quanto alla manovra incrementativa, che questa
consente per far fronte a debiti delle Regioni.
Di tale deroghe la Regione Veneto assume di non avere bisogno
perchè riferibili a situazioni - di disavanzo di gestione e di
mancata disponibilità economica per il pagamento di debiti scaduti -
in cui essa ricorrente non è coinvolta.
Ma ciò paradossalmente costituisce prova "contraria" di quella
insufficienza delle disponibilità finanziarie della Regione, cui
darebbe luogo l'adottata manovra di finanza pubblica, che la
ricorrente avrebbe dovuto invece dimostrare per dare fondamento alle
censure prospettate.
Tali lacune probatorie non risultano superate dalle, comunque
tardive, allegazioni nella memoria della ricorrente.
Da ciò appunto l'inammissibilità anche dell'attuale ricorso
della Regione Veneto.
6.- Il ricorso della Regione Toscana presenta identiche carenze
argomentative; e in esso è anzi addirittura omesso qualsiasi
riferimento alle deroghe al "blocco" ed ai tributi che ne sono
esclusi, per previsione della stessa norma impugnata, alla quale la
ricorrente si limita, genericamente, ad addebitare di «impedi[re»] un
autonomo sforzo fiscale, consentendo alla Regione solo la
possibilità di ridurre la spesa, in ciò incidendo sui servizi
erogati ai cittadini.
Anche tale ricorso è inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
della Regione Veneto indicato in epigrafe;
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 42, lettera a), della legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
promossa dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, terzo
e quarto comma, e 119 della Costituzione, e dalla Regione Veneto, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 119 Cost., con i rispettivi ricorsi
indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 marzo 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 aprile 2018.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE